DE LA SEGURIDAD NACIONAL A LA SEGURIDAD CIUDADANA LA SOCIEDAD CIVIL Y LA EVOLUCIN DEL DEBATE SOBRE EL ORDEN PBLICO Rachel Neild (1)

CIDPDD 1999 PRLOGO La seguridad pblica no es uno de los principales asuntos abordados por las organizaciones comprometidas con la promocin de la democracia. Dado el papel represivo que la polica ha jugado en muchos pases en desarrollo, el rol de esta institucin es considerado con frecuencia un tema de retaguardia para la democracia. Sin embargo, la experiencia de pases en transicin hacia la democracia en los ltimos diez aos ha demostrado que los problemas relacionados con la seguridad pblica tienen impacto directo en la estabilidad de las nuevas democracias. En casi toda nueva democracia se manifiesta un incremento arrollador de la delincuencia comn y de la criminalidad, incluyendo los homicidios, generando a la vez un sentimiento creciente de inseguridad y temor en la poblacin. El resultado, en la mayora de los casos, es que se crea un caldo de cultivo que dispone al pueblo a favor del retorno a esquemas autoritarios de gobierno y a las acciones represivas en relacin al crimen. En este contexto y de manera definitiva, la seguridad pblica se convierte en una prioridad apremiante para la consolidacin democrtica. En el pasado, las organizaciones de derechos humanos vieron la seguridad pblica exclusivamente como un asunto de abuso policial. La experiencia de las nuevas democracias, sin embargo, demanda como Rachel Neid destaca acertadamente- acometer los problemas de la seguridad ms all del papel que juegan el Estado y sus agentes. Debemos examinar de qu manera los temas de la seguridad pblica pueden ser asumidos de manera ms creativa por la comunidad y las organizaciones no gubernamentales, desarrollando programas y polticas adecuadas en este campo. La aproximacin a este asunto desde la perspectiva de la seguridad ciudadana interesa de manera particular al Centro Internacional de Derechos Humanos y Desarrollo Democrtico. Se trata sin duda, de un intento de generar una respuesta democrtica y participativa a esta espinosa cuestin de la proteccin y de la represin. Algunas de nuestras contrapartes en Amrica Latina y en Africa estn formulando el problema y proponiendo alternativas inspiradas en esta perspectiva. El Centro Internacional encarg este texto a Rachel Neild con el objetivo de explorar el contexto y las actuales expresiones de la seguridad ciudadana. Estamos sumamente complacidos por la colaboracin de Rachel Neild, una de las expertas hemisfricas del mundo de las organizaciones no gubernamentales en el tema de la reforma policial. Compartimos los resultados con nuestros socios en

Asia, Africa y Amrica Latina, promoviendo as futuras bsquedas en la aproximacin democrtica a la seguridad pblica. Warren Allmand, P.C., Q.C., Presidente del Centro Internacional para los Derechos Humanos y el Desarrollo Democrtico Diciembre de 1999

DE LA SEGURIDAD NACIONAL A LA SEGURIDAD CIUDADANA La sociedad civil y la evolucin del debate sobre el orden pblico A fines de los noventas, tanto las instituciones gubernamentales como las no gubernamentales (ONGs) han acuado en Amrica Latina el trmino "seguridad ciudadana", describiendo as la preocupacin por la mejora de la seguridad pblica. Considerado de una manera amplia, este trmino expresa un proceso que va desde lo que fue la concepcin de la seguridad centrada pri cipalmente n en las amenazas al estado o rgimen poltico y que se desplaza hacia la seguridad entendida como la amenaza al orden pblico, social y poltico planteada por el incremento de la criminalidad comn y el miedo que esto genera en la ciudadana. El temor al crimen, as como la percepcin ciudadana de que el desorden social aumenta, se extiende por Amrica Latina as como en muchas otras naciones del mundo en vas de desarrollo. La ansiedad respecto a la seguridad personal atraviesa las fronteras tanto ideolgicas como de clase. Frente a ello, es evidente el fracaso del Estado, de las instituciones dedicadas al orden pblico as como las de la justicia penal para responder adecuadamente a las necesidades de proteccin y de seguridad de la ciudadana. El nuevo "debate sobre la seguridad ciudadana" en Amrica Latina, en Africa del Sur, y en otras partes de mundo, intenta lidiar con este problema. Durante la Guerra Fra, la competencia por influir en los pases en vas de desarrollo entre las dos superpotencias, implic el diseo de polticas de seguridad orientadas a defender a los regmenes y no a los ciudadanos. La doctrina de "Seguridad Nacional" en Amrica Latina, as como las leyes de "Seguridad Nacional" en Asia dotaron del marco legal a tales polticas. Bajo estas frmulas, la polica y las Fuerzas Armadas violaron derechos humanos con total impunidad. Se distorsion as la naturaleza, las herramientas y las habilidades de las instituciones de la seguridad pblica y de la justicia penal, dejndolas inermes e incapacitndolas para enfrentar el crimen en el marco del respeto a los derechos humanos. A pesar de los procesos de transicin democrtica ocurridos en los pases latinoamericanos, asiticos y africanos, la polica y el sistema de justicia penal mantienen prcticas abusivas, son corruptos y altamente ineficaces. Los constantes abusos

producidos en el marco de regmenes democrticos y el fracaso del Estado para dotar a vastos sectores sociales de servicios y de proteccin, son una faceta central del fenmeno descrito como "democracias de baja intensidad" o "la democracia no civil." Esta situacin es polticamente aceptable para los gobiernos mientras el crimen permanezca confinado fundamentalmente al mundo de los pobres. Pero cuando la delincuencia amenaza y afecta a las clases medias y altas, la incapacidad del Estado y de las instituciones de orden pblico y de la justicia penal, se visibilizan, se desata un fuerte reclamo social y el escrutinio pblico colocan en la agenda a las instituciones del orden pblico y a las polticas en este campo. En el intento de introducir mejoras en el mbito de la seguridad ciudadana y de la lucha contra el crimen, los gobiernos emplean medidas represivas que restringen garantas y derechos fundamentales de los ciudadanos. En diversos pases, la respuesta frente a la debilidad de la polica ha sido comprometer a las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad interna, distorsionando su naturaleza y mandato que es la de la defensa nacional. Mientras que algunos esfuerzos de lucha contra la criminalidad estn bien encauzados; en otros casos, el remedio aumenta la enfermedad, intensificando la escalada delincuencial. Es as que en muchos pases africanos y latinoamericanos, se agrava la criminalidad a pesar de las tcticas empleadas para enfrentarla con restricciones legales mnimas; medidas frente a las cuales no existen o son muy dbiles, los instrumentos de control interno (dentro de la institucin policial) y externo (Parlamento, etc). Frente a la incapacidad de los Estados para prevenir y controlar el crimen, aparece un fenmeno creciente en muchos pases. Por un lado, el sector empresarialque cuenta con recursos, se dota a s mismo de proteccin y seguridad y, del otro, una gran mayora que no puede costear su seguridad privada, vive en el total desamparo. Muchos Estados, al intentar mejorar el funcionamiento de sus sistemas de justicia, se enfrentan a la herencia y a la cultura autoritaria de estas instituciones. Muy pocos hechos delictivos son resueltos sin la cooperacin de los ciudadanos a travs de las denuncias. La polica es incapaz, en la mayora de los casos, de realizar tareas de investigacin y detectar a los criminales sin el auxilio de los ciudadanos. Y cuando stos no colaboran, se recurre a mtodos vedados como la tortura a los sospechosos para extraerles una confesin autoinculpatoria o a la "fuerza de fuego" policial. Se acta as en base a la inercia de una cultura institucional que privilegia el control y la vigilancia de los ciudadanos generando en stos una creciente desconfianza y temor. Existe pues el peligro real de que se genere un crculo vicioso: que el fracaso de los gobiernos para enfrentar decididamente al delito sea visto como debilidad del Estado; y la sobre reaccin de ste con medidas represivas -con poco impacto real- contribuya

a erosionar la confianza de los ciudadanos en el sistema de justicia. El impacto de la criminalidad y la violencia social, y la repercusin de las respuestas a la delincuencia, tanto privadas como estatales, constituyen un gran desafo para los sectores polticos y sociales que quieren fortalecer el Estado de Derecho, consolidar la democracia y el respeto a los derechos humanos. Es particularmente desafiante en pases que tienen una cultura democrtica dbil y una trayectoria de violaciones a los derechos humanos. Si el crimen y la violencia social trastornan el orden social, el orden poltico democrtico puede fcilmente convertirse en la prxima vctima. En ambientes en los que existe una gran angustia pblica respecto del incremento de la delincuencia, las polticas estrictamente represivas, "la guerra contra el crimen", se vuelven extremadamente populares; incluso cuando estas medidas minan las garantas legales bsicas. El debate se polariza y se plantea una transaccin entre, por un lado, la defensa de los derechos ciudadanos y las garantas y del otro, la conculcacin de estos derechos como condicin para el orden y la seguridad. Las organizaciones de derechos humanos que documentan y denuncian los frecuentes abusos policiales suelen ser acusadas de complicidad con la delincuencia y tambin de menospreciar el derecho de los ciudadanos comunes y corrientes de vivir en un ambiente seguro. Un activista latinoamericano de los derechos humanos escribi que la polica y los jueces pueden parecer ms receptivos, tmidos y hasta cautos cuando son puestos bajo el reflector crtico de la comunidad de los derechos humanos. El desafo ms importante est en que la poblacin considera que para enfrentar a la criminalidad, el discurso de los derechos humanos es bastante abstracto y de escasa utilidad. Qu pasa con los derechos de ciudadanos, con el derecho a la proteccin de parte del Estado cuando se enfrenta la creciente violencia privada? Cmo incorporar las legtimas preocupaciones de la ciudadana frente a la delincuencia dentro del discurso de los derechos humanos y, a su vez, el discurso de los derechos humanos en las polticas de lucha contra el crimen? Desarrollar una respuesta a estas preguntas constituye un desafo fundamental para la comunidad de los derechos humanos en los prximos aos, concluy este defensor de los derechos humanos(2)