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Rivista Italiana di Politiche Pubbliche, n. 3, 2002, pp.

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Le arene deliberative

Luigi Bobbio
ABSTRACT In many countries around the world, a sizeable heritage of public decision-making experiences has been developed that are, or try to be, at the same time, deliberative and democratic. Though there are many differences among them, they display a set of features surprisingly similar. In these cases, true deliberative arenas are set up in which all those who are directly affected take part in a collective decision-making process based on the use of arguments. This articles examines seven characters of the deliberative arenas, makes some hypothesis about the reasons of their diffusion, analyzes the tensions between deliberative arenas and representative institutions, and, finally, discusses the relationship between deliberative arenas and social capital. Though this phenomenon is absolutely marginal in contemporary democracies, it is worth of attention, as it is continually growing and it appears as one of the possible responses to the crisis of representative democracy and sheds some light on the nature of the new processes of governance. KEY WORDS Deliberative participation Decision making democracy Citizens

1 Introduzione Nellultimo decennio si accumulato, in circostanze, contesti e paesi diversi, un consistente patrimonio di esperienze di scelta pubblica che sono, o cercano di essere, nello stesso tempo, deliberative e democratiche. Sono esperienze di tipo deliberativo, nel senso che il percorso verso la decisione si svolge per mezzo di argomenti offerti dai e ai partecipanti sulla base di valori di razionalit e imparzialit (Elster 1998b, p. 8), piuttosto che attraverso la negoziazione o laggregazione delle preferenze. E sono esperienze di tipo democratico, nel senso vi

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partecipano, in linea di principio, tutti coloro che sono coinvolti dalle conseguenze di quella decisione. Lelenco delle esperienze che si basano su processi deliberativi e democratici, o che cercano di approssimarne ragionevolmente i principi, ormai molto lungo. Possiamo includere in questa classe di esperienze (ma lelenco tuttaltro che esaustivo): le giurie di cittadini (Citizens Juries) proposte da Ned Crosby e sperimentate in Usa, Gran Bretagna, Australia e Spagna (Coote e Lenhaglan 1997, Smith e Wales 2000, Font e Blanco 2001); le cellule di pianificazione (Plannunzelle) proposte e attuate in Germania da Peter Dienel (Garbe 1986, Dienel e Renn 1995); le consensus conferences danesi e le molte esperienze dello stesso genere che sono state riprodotte altrove, come la conference des citoyens tenuta in Francia nel 1998 (Joss e Durant 1996, Boy et al. 2000, Callon, Lascoumes e Barthe 2001, Pellizzoni 2002); i sondaggi deliberativi (Deliberative Opinion Polls) proposti e sperimentati da James Fishkin (1991); molte esperienze di partecipazione dei cittadini ai processi di riqualificazione urbana o di pianificazione urbanistica, in genere su piccola scala, (Healey 1993, Forester 1999, Sclavi 2002); i processi per lelaborazione dellAgenda 21 sul piano locale (Lafferty e Eckerberg 1998, Font e Subirats 2000); numerose esperienze di risoluzione negoziale dei conflitti ambientali (Susskind e Cruikshank 1987, Susskind et al. 1999); i processi consensuali per la localizzazione di impianti indesiderabili (Rabe 1994, Rey 1994, Muton 1996, Hunold e Young 1998, Bobbio e Zeppetella 1999, Bobbio 2002); le multistakeholder environmental partnerships (Poncelet 2001); i dbats publics istituiti in Francia dalla legge Barnier del 1995 sulle grandi opere pubbliche (Fourniau 2001); lelaborazione dei piani strategici delle citt a partire dal caso di Barcellona; gli interventi di comunit, come le search conferences (Greenwood e Morten 1998) e i community dialogues (Weeks 2000). lesperienza del bilancio partecipativo (oramento participativo), avviata nel 1990 a Porto Alegre (Abers 1998, Baiocchi 2001, Allegretti 2001, Gret e Sintomer 2002) e poi estesa a un centinaio di citt brasiliane (Avritzer 2002). Ci che colpisce in questo lungo elenco, sicuramente incompleto, che si tratta di esperienze condotte in contesti culturali e geografici molto diversi, indipendentemente le une dalle altre, su temi di varia natura che hanno una diversa portata (troviamo nello stesso tempo questioni locali, o micro-locali, questioni che riguardano unintera a-

rea metropolitana o questioni di ordine pi generale). Esse sono inoltre diverse tra di loro per quanto riguarda lampiezza della partecipazione, la loro durata nel tempo, le metodologie seguite e la loro efficacia. E tuttavia esse presentano un insieme sorprendentemente numeroso di caratteri comuni che le differenziano nettamente, sia da altre forme di partecipazione sperimentate nel passato, sia, ovviamente, dai processi ordinari di policy making. In questi casi, infatti, si insediano vere e proprie arene deliberative nelle quali tutti i diretti interessati prendono parte, in modo strutturato, a un processo collettivo di decisione fondato sulluso di argomenti. Siamo nettamente al di l delle tradizionali esperienze di partecipazione o di consultazione (come per esempio le public inquiries britanniche o le enqutes publiques francesi) dove si mantiene una netta distinzione tra le istituzioni che propongono e i cittadini che sono ascoltati. Nelle arene deliberative, invece, il compito di decidere affidato allinterazione, paritaria e organizzata, fra tutti i soggetti coinvolti, siano essi cittadini comuni, organizzazioni o poteri pubblici. Nella scienza politica il termine arena usato prevalentemente in senso metaforico, allo scopo di indicare uno spazio simbolico, entro cui si strutturano le interazioni fra gli attori. Per esempio, le arenas of power di Theodor Lowi (1964) appartengono a questo tipo di concettualizzazione. In questo articolo intendo usare il termine arena in modo assai meno metaforico. Le arene deliberative sono ambiti fisicamente individuabili in cui le persone si incontrano direttamente e in cui ciascuna di esse ha piena consapevolezza di partecipare a quello specifico gioco. 2 Le caratteristiche delle arene deliberative Le esperienze di decisione collettiva che ho definito come arene deli-

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berative presentano le seguenti propriet comuni1. Le arene deliberative sono create ad hoc per trattare specifici temi Le arene deliberative sono strutture artificiali. Sono create ad hoc per affrontare un compito limitato e sufficientemente definito. Si sciolgono quando il loro compito concluso. Bench la loro durata sia limitata del tempo, esse non si riducono mai ad incontri one spot: esse possono funzionare soltanto se i partecipanti hanno la possibilit di familiarizzarsi tra di loro e di prendere confidenza con i temi sul tappeto. Ci sono comunque molte differenze su questo piano. Alcune esperienze si protraggono a lungo (per mesi e, qualche volta, per anni), altre si riducono a incontri molto brevi, come avviene per le giurie di cittadini, i sondaggi deliberativi e le plannunzelle: nel giro di quattro o cinque giornate di lavoro i partecipanti ascoltano le testimonianze degli esperti e si riuniscono per discutere le conclusioni. In tali casi il vantaggio della concentrazione pu andare a scapito della profondit della discussione (Petts 2001). Le arene deliberative non hanno mai una portata generale: non sono agor e nemmeno soviet. Dire tutto il potere alle citizens juries o ai forum di Agenda 21 non ha ovviamente alcun senso. Non pretendono di esprimere la volont generale, ma si accontentano di arrivare alla definizione condivisa di uno specifico problema o di de-

1 Le arene deliberative, cos come sono definite in questo articolo, corrispondono esattamente al tipo di sede deliberativa che Michael Saward definisce come circoscritto. La sede deliberativa circoscritta , infatti, un forum creato o disegnato artificialmente, che dura per uno specifico periodo di tempo, con unagenda precisa e delimitata, coinvolge un numero ristretto di persone, attraverso relazioni faccia a faccia in un'unica sede fisica; normalmente gestito dai poteri pubblici o comunque orientato a migliorare la capacit decisionale dei poteri pubblici; opera mediante procedure chiaramente definite e relativamente rigide e in cui la discussione retta da principi (impliciti o espliciti) di razionalit (Saward, 2000, p. 14). A questo tipo, Saward contrappone la sede deliberativa non circoscritta che si presenta come un gruppo spontaneo o organico oppure una rete che emerge da interessi o esperienze condivise, che opera per un periodo di tempo indeterminato su un insieme, fluido e imprevedibile, di temi generati dal gruppo stesso; coinvolge un numero indeterminato di persone in vario grado e con ruoli diversi, che possono non incontrarsi mai direttamente; pu condurre unesistenza geograficamente dispersa o virtuale; generalmente opera allinterno della sfera pubblica al di fuori delle istituzioni formali dello stato, con procedure informali e lasche, e regole di condotta molto generali, in cui il concetto di deliberazione interpretato in vari modi (ibidem, p. 15).

lineare unaltrettanto specifica soluzione. Lo svolgimento del compito non inteso in modo rigido: per definizione, la deliberazione un processo unconstrained e non pu pertanto essere eccessivamente irregimentato. Le arene deliberative tendono perci spesso a mettere in discussione il tema loro assegnato e a ridefinire la natura dei problemi posti alla loro attenzione. Ma, generalmente, i partecipanti non hanno interesse a estendere a dismisura i loro compiti, perch sanno che la loro legittimazione, strettamente legata al nucleo di temi sui quali larena deliberativa stata costituita. Il caso del bilancio partecipativo di Porto Alegre molto significativo a questo proposito. Esso era stato concepito dal partito dei lavoratori, uscito vittorioso alle elezioni municipali del 1989, come lavvio di un processo di doppio potere in cui il potere popolare potesse fare da contrappeso alle istituzioni rappresentative in vista delledificazione di una forma alternativa di democrazia diretta; e si rapidamente trasformato in un meccanismo assai pi circoscritto di deliberazione pubblica su un oggetto specifico, ossia sulla distribuzione territoriale degli investimenti dellamministrazione comunale (Gret e Sintomer 2002). La forza di quella esperienza, che dura ormai da pi di un decennio e si via via estesa ad altre citt brasiliane, deriva proprio dallavere un oggetto circoscritto: i cittadini sanno esattamente qual la posta in gioco (ossia i fondi per le strade, le fognature, le scuole del loro quartiere) e sono in grado di valutare, alla fine di ogni anno, i risultati del processo deliberativo a cui hanno preso parte. Le arene deliberative sono pi spesso create dallalto che promosse dal basso Le arene deliberative nascono pi per iniziativa delle istituzioni rappresentative, che per iniziativa dei movimenti sociali. Le pressioni provenienti dalla societ civile sono spesso necessarie per dare vita a queste esperienze, ma non sono, in genere, sufficienti. Occorre piuttosto che si realizzi un incontro tra la spinte dal basso e la volont delle istituzioni o degli uomini politici di battere strade nuove. Del resto, il comportamento dei movimenti sociali, di fronte a queste esperienze, ambivalente: essi oscillano tra linteresse a essere coinvolti in un processo in cui possono fare sentire la loro voce e il timore di venire ingabbiati, manipolati o cooptati e di compromettere cos la propria autonomia. La partecipazione a unarena deliberativa un tema che tende a dividere i movimenti, e spesso con buone ragioni (Mouffe 1997, Young 2001). Come osservano Fung e Wright (2002), tali processi non sono voluntaristic, ma state centered:
Questi esperimenti sono meno radicali dei movimenti fondati sullattivismo nel senso che la loro attivit centrale non consiste nel combattere il potere.

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Ma sono pi radicali nel senso che hanno prospettive di riforma pi ampie, sono autorizzati dalle istituzioni a prendere decisioni, e, soprattutto, si propongono di cambiare i processi del potere piuttosto che limitarsi a tentare di spostare di tanto in tanto la direzione del loro esercizio (Fung e Wright 2001, p. 25).

Esaminer pi avanti le ragioni che spingono (sempre pi spesso) le istituzioni rappresentative ad aprirsi a tali esperimenti. Qui sufficiente sottolineare che siamo molto lontani dai processi partecipativi caratteristici degli anni Sessanta e Settanta (ma ancora oggi assai diffusi) che si basano sullautonomia dei movimenti collettivi e sul loro antagonismo rispetto alle istituzioni. Le arene deliberative sono altamente strutturate La discussione nelle arene deliberative si svolge sulla base di un insieme, ampio e strutturato, di regole condivise. Il lavoro organizzato ed spesso suddiviso in fasi sulla base di tempi predefiniti. Le modalit di accesso sono chiaramente stabilite. Esistono regole per garantire la trasparenza e la condivisione delle informazioni. O per alternare momenti di apertura al pubblico a momenti di segretezza. La discussione si svolge prevalentemente in piccoli gruppi (raramente essi sono formati da pi di venti persone). Le arene deliberative, non sono, in altre parole istanze di tipo assembleare. Quello che si vuole evitare che la discussione possa protrarsi allinfinito e degenerare in una generale frustrazione. Il primo passo quello di stabilire le regole del gioco e di sottoporle all'approvazione dei partecipanti. La scommessa che se le regole sono ragionevoli e contemplano ampi diritti di accesso e di partecipazione, non dovrebbero nascere pressioni per forzarle nel corso del gioco. Il disegno istituzionale, ossia linsieme delle regole che struttura larena deliberativa, della massima importanza dal momento che la deliberazione richiede un deliberative setting (Elster 1998c) che garantisca un equilibro tra i punti di vista in gioco e induca i partecipanti a usare argomenti imparziali fondati sul bene comune e ad ascoltarsi reciprocamente. Il quadro istituzionale iniziale non va naturalmente inteso come una gabbia: le interazioni tra i partecipanti determinano continuamente situazioni nuove, intoppi, strappi, sorprese. Lo svolgimento del processo non mai del tutto prevedibile e le regole possono essere modificate. Quello che conta che si mantenga in vita uno spazio pubblico di interazione trasparente in cui tutti i partecipanti possano muoversi a proprio agio.

Le arene deliberative non sono regolate dalla legge e non hanno poteri giuridici Le arene deliberative sono altamente strutturate, ma le regole su cui si basano non hanno, per lo pi, natura giuridica. Le arene deliberative non sono di solito istituite per legge e, se lo sono, la previsione legislativa molto generica e lascia amplissimo spazio allautoregolazione dei partecipanti2. Pi spesso, le arene deliberative agiscono completamente al di fuori delle procedure legali oppure operano nei loro interstizi, aprendo una parentesi informale allinterno di un procedimento ufficiale. Ci comporta che i partecipanti non possono vantare diritti sul piano legale e che le conclusioni raggiunte dalla discussione non sono giuridicamente vincolanti. assai significativo il dibattito che, da almeno dieci anni, si svolge a Porto Alegre sullopportunit di istituzionalizzare sul piano giuridico il processo del bilancio partecipativo. Finora prevalsa lidea di lasciare il processo di condizioni di completa informalit, allo scopo di evitare pericolosi irrigidimenti, pur sapendo che la mancata istituzionalizzazione rende il processo vulnerabile in caso di ribaltamento della maggioranza in seno al comune. La scelta compiuta a Porto Alegre particolarmente interessante. Le arene deliberative costituiscono infatti una reazione allipergiuridizzazione dei rapporti sociali. Propongono di sostituire la discussione sostanziale alle procedure fondate sullesercizio formale dei diritti; si presentano come unalternativa alle procedure amministrative o al ricorso al giudice. Questo, ovviamente, il loro tallone dAchille: proprio perch si collocano extra legem, esse sono esposte al rischio dellinstabilit e dellirrilevanza. Ma paradossalmente questo anche il loro punto di forza: non dovendo produrre decisioni giuridicamente vincolanti, le arene deliberative sono sciolte da tutte quelle formalit che irrigidiscono inevitabilmente le sedi decisionali ufficiali e possono aprirsi a un confronto di tipo sostanziale. Il rischio di non riuscire a contare ampiamente compensato dalla possibilit di ricorrere allinformalit delle relazioni tra i partecipanti che costituisce la risorsa specifica di tali esperienze. E, come vedremo, una buona deliberazione condotta senza troppi impacci legali, ha a sua volta qualche probabilit di pesare nellarena politica.

2 Come accade per la Commission National du Dbat Public istituita in Francia dalla legge Barnier del 1995.

LUIGI BOBBIO / Le arene deliberative Le arene deliberative sono assistite da mediatori o facilitatori professionali.

Le arene deliberative sono assistite da mediatori, facilitatori o moderatori. Non sono mai lasciate a se stesse. In qualche caso questo ruolo esercitato direttamente dai rappresentanti delle istituzioni. Pi spesso svolto da istituzioni indipendenti (Font e Blanco 2001) oppure da professionisti che hanno una specifica expertise nel campo della mediazione dei conflitti, della conduzione della discussione, della gestione di piccoli gruppi. Queste figure professionali intervengono gi nella fase preparatoria, contribuendo a disegnare le regole del gioco e a definire linsieme dei partecipanti e poi accompagnano i lavori delle arene deliberative fino alla loro conclusione. Se, come abbiamo visto, il disegno istituzionale importante, altrettanto importante la presenza di attori che sappiano progettarlo e soprattutto garantirlo e proteggerlo. Il punto di forza dei mediatori che si tratta di attori che non hanno alcun interesse sul merito della posta in gioco, ma che sono esclusivamente interessati, sul piano professionale, al buon esito del processo, di cui diventano perci i custodi. In tali circostanze, il mediatore non semplicemente come si afferma di solito unentit neutrale o equidistante dalle parti. La sua virt non risiede nella distanza che riesce a frapporre rispetto agli interessi di ciascuno, ma piuttosto nella capacit di essere ugualmente vicino a tutti. Il mediatore un amico (in senso aristotelico) delle parti in causa (Forester 1999): si prende a cuore i loro problemi, le aiuta a vedere i possibili vantaggi di una certa soluzione o le trappole in cui potrebbero cadere. Limparzialit del mediatore ha una natura assai diversa (e per certi versi opposta) dallimparzialit del giudice, del tecnico o del burocrate. informale invece che formale, calda invece che fredda, simpatetica invece che essere gestita sine ira ac studio. In tali condizioni, ci si pu chiedere se il mediatore non possa svolgere una funzione manipolatoria. Il principale argomento sollevato dai critici della deliberazione consiste nel sottolineare come tale processo si svolga inevitabilmente in condizioni di diseguaglianza (Sanders 1997). Anche quando si assicuri la parit di accesso di tutti gli interessati, nel corso della discussione finiranno per prevalere i punti di vista rappresentati dalle persone pi dotate sul piano delle capacit argomentative, che hanno pi tempo a disposizione o maggiori mezzi per acquisire expertises specialistiche (meglio allora concludono i critici ricorrere alla votazione, dove luguaglianza veramente assicurata, grazie al principio una persona, un voto). Proprio per questo, il ruolo del mediatore molto delicato. Pu attenuare le diseguaglianze, ma pu anche accentuarle e pu soprattutto finire per sposare le ragioni dellistituzione committente o di qualche potere occulto. Il rischio della manipolazione pu essere ridotto con vari accorgimenti (p.es. il mediatore pu essere scelto con

laccordo di tutte le parti coinvolte), ma non pu mai essere del tutto escluso. Un analogo rischio esiste comunque con altre modalit decisionali (siano esse di tipo aggregativo, negoziale o tecnico), e non detto il metodo della deliberazione democratica sia il pi esposto a questi pericoli. Le arene deliberative sono inclusive Le arene deliberative sono inclusive, mirano cio a fare partecipare, in condizioni di uguaglianza, tutti coloro su cui ricadono le conseguenze di quella decisione. Non sempre ci riescono, perch lobiettivo di coinvolgere tutti sicuramente molto pretenzioso, quasi mai raggiungibile in forma completa e forse nemmeno augurabile, dal momento che leffettiva partecipazione di tutti potrebbe addirittura essere di ostacolo allefficacia della deliberazione. Ci che caratterizza comunque le arene deliberative e le distingue da altre forme di decisione collettiva limpegno a estendere al massimo la partecipazione e di compiere ogni forzo per evitare che interessi o punti di vista rilevanti rimangano al di fuori del processo deliberativo. Linclusivit la meta fondamentale di queste esperienze, anche se in pratica non pu mai essere completamente realizzata. Alle spalle di ogni arena deliberativa c un lavoro, spesso lungo e approfondito, di analisi della posta in gioco, allo scopo di costruire una mappa di tutti gli attori potenzialmente interessati e un intervento, altrettanto complesso, sugli attori cos individuati per verificare la loro disponibilit a prendere parte alla discussione. Poich linclusione totale e perfetta non possibile, esistono due metodi per approssimare il principio di inclusivit. Il primo metodo consiste nel sorteggiare i partecipanti tra luniverso dei cittadini potenzialmente toccati dalla questione sul tappeto. questa la strada seguita da una serie, ormai imponente, di sperimentazioni che mirano far discutere cittadini comuni attorno a specifici temi di interesse pubblico dando loro la possibilit di interrogare gli esperti e di costruirsi unopinione nel corso del dibattito. Appartengono a questo genere le giurie di cittadini, le cellule di pianificazione, i sondaggi dopinione deliberativi, le consensus conferences. Le modalit di selezione dei partecipanti possono variare da una esperienza allaltra. In alcuni casi si procede a sorteggiare una lunga lista di cittadini e a selezionare, allinterno di essa, coloro che si dichiarano disponibili a partecipare allesperienza. In altri casi si punta a costruire

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un campione stratificato. In altri ancora si chiede ai cittadini, attraverso un annuncio pubblico, di manifestare la loro disponibilit e si procede poi al sorteggio allinterno di tale elenco di volontari. Il campione di solito troppo piccolo3 per essere statisticamente rappresentativo e inoltre, poich la partecipazione volontaria, si verificano fenomeni di autoselezione che tendono sovrarappresentare alcune categorie di cittadini (Smith e Wales 2000, Font e Blanco 2001). E tuttavia il sorteggio possiede alcune indiscutibili virt: esclude qualsiasi filtro a priori sui punti di vista ammissibili e soprattutto permette linclusione di cittadini che non hanno (ancora) alcuna opinione specifica. Anzi la forza del metodo consiste proprio nel dare a cittadini comuni la possibilit di formarsi unopinione attraverso la discussione di rapporti e testimonianze tecniche. Il meccanismo assomiglia a quello delle giurie nel processo penale e infatti molti di questi esperimenti tendono a mimare un contesto giudiziario. Essi paiono particolarmente adatti per produrre conclusioni su questioni controverse di carattere generale, ma sono stati effettuati anche per produrre indicazioni su policies molto concrete, per esempio nel campo della sanit, della gestione dei rifiuti o della riqualificazione di un quartiere Il secondo metodo per avvicinarsi al principio dellinclusivit, consiste nel costruire unarena in cui sia assicurata la presenza di tutti i punti di vista rilevanti sul tema in questione. Qui non conta che i partecipanti siano rappresentativi delluniverso, ma che lo siano i punti di vista che essi sostengono. Un buon test per saggiare linclusivit di unarena deliberativa di questo genere lassenza di gruppi che lamentino di essere stati esclusi. Ma questa potrebbe non essere una prova decisiva: ci potrebbero essere interessi non organizzati o non organizzabili (per esempio quelli delle generazioni future). In questo secondo caso, la deliberazione si svolge tra gli stakeholders, ossia tra coloro che rappresentano gli interessi in gioco, indipendentemente dal peso numerico che essi hanno nella popolazione di riferimento. Arene deliberative di questo genere sono assai pi frequenti nel mondo reale: i principali problemi riguardano leffettiva rappresentativit dei gruppi coinvolti e dei loro portavoce e tutti i nodi relativi ai processi di ratifica. Si tratta di aspetti particolarmente delicati:

3 Le giurie di cittadini sono formate da 12-14 persone; le Plannungzelle da 25; le Consensun Conferences da 15. I sondaggi deliberativi possono coinvolgere contemporaneamente alcune centinaia di persone che si riuniscono, per, in sottogruppi (Font 1998).

dal momento che in un processo deliberativo le opinioni dei partecipanti tendono a modificarsi, non c alcuna garanzia che le persone che hanno cominciato a discutere in rappresentanza di una comunit pi vasta continuino ad essere rappresentative della medesima comunit quando esse cambiano idea nel corso della deliberazione (Goodin 2000, p. 88). I due metodi (quello basato sul sorteggio di cittadini comuni e quello basato sulla presenza degli stakeholders) presentano diversi vantaggi e svantaggi. Un confronto tra cinque esperienze deliberative condotte in Gran Bretagna sul problema della gestione dei rifiuti, di cui due condotte con il primo metodo e tre con il secondo, ha mostrato che le arene deliberative basate sul confronto tra stakeholders sembrano essere state pi efficaci nel favorire un buon processo deliberativo, nel tener conto del dissenso e nel garantire la trasparenza processo, di quanto non lo siano state le giurie dei cittadini [basate sul sorteggio di cittadini comuni], ma sono state meno efficaci nel rappresentare i punti di vista del pubblico pi vasto e nellacquisire direttamente le opinioni degli esperti (Petts 2001. p. 224). Entrambi i metodi vanno comunque incontro a obiezioni. La rappresentativit e linclusivit di unarena deliberativa sempre criticabile. Ma non sono infrequenti i casi in cui la composizione dellarena appare ragionevolmente inclusiva, date le condizioni culturali e sociali in cui essa opera (Font e Blanco 2001). Se la democrazia deliberativa una meta irraggiungibile, lesperienza mostra che spesso possibile porre in essere approssimazioni socialmente accettabili. Le arene deliberative lavorano attraverso la deliberazione Pu capitare che nelle arene deliberative si faccia ricorso alla votazione o alla negoziazione. Ma si tratta di circostanze eccezionali, che si verificano in condizioni estreme. Nelle arene deliberative vige infatti una norma sociale che tende a considerare poco legittimo qualsiasi metodo di decisione che non sia fondato sul confronto tra argomenti. Il disegno istituzionale e la stessa composizione dellarena, spingono i partecipanti a diffidare di chi proponga di troncare la discussione attraverso il conteggio dei voti4. Essi infatti sono l per proseguire il

4 Sono anche stati proposti (e praticati) metodi misti in cui si affiancano momenti di discussione i piccoli gruppi e sondaggi tra il pubblico pi vasto (Weeks 2000).

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confronto fino al raggiungimento di un accordo. Ovviamente questo punto di arrivo non sempre possibile. Ma pu essere sufficiente che i partecipanti, pur registrando desistenza di un disaccordo, riconoscano la possibilit di proseguire il confronto nel futuro (Bohman1996). Poich le arene deliberative sono per definizione eterogenee (si propongono di mettere a confronto tutti i punti di vista rilevanti), esse dovrebbero limitare leffetto di polarizzazione, studiato dalla psicologia della decisione, mediante il quale il processo deliberativo tende a generare conclusioni pi estremiste, rispetto alle posizioni originarie dei singoli partecipanti (Sunstein 2002). Ci possono essere casi in cui il metodo deliberativo appare del tutto improponibile. Majone ha per esempio osservato che le idee sono impotenti se la politica un gioco a somma zero (1994, p. 579). Ma anche in situazioni di conflitto frontale, le arene deliberative possono svolgere qualche ruolo. il caso, per esempio, di arene chiamate a dirimere un gioco distributivo, ove si tratti, per esempio, di suddividere una posta in gioco fissa tra i partecipanti (ed il caso del bilancio partecipativo di Porto Alegre), oppure, ed la circostanza pi ostica, ove si tratti di assegnare un male (per esempio un impianto indesiderabile) ad una delle comunit partecipanti. In queste circostanze difficilmente la discussione razionale potrebbe dare luogo a una soluzione condivisa, ma i partecipanti possono decidere di accordarsi sui criteri per la distribuzione dei beni o dei mali e affidarsi al trattamento meccanico offerto da un metodo di analisi multicriteri. quello che accade serenamente ogni anno a Porto Alegre dove il (difficile) gioco distribuitivo tra i 16 quartieri (regies) in cui suddivisa la citt viene risolto mediante lapplicazione di un algoritmo basato su tre criteri (numero di abitanti, fabbisogno di servizi e priorit decise dalle assemblee di ciascun quartiere). Un analogo principio stato sperimentato con successo in alcuni casi di localizzazione di impianti per il trattamento di rifiuti (Rey 1994, Renn et al. 1996, Hunold e Young 1998, Bobbio 2002) dove il conflitto frontale tra le comunit stato evitato grazie al confronto effettuato tra i siti sulla base di criteri condivisi. Il ricorso ad algoritmi rappresenta un metodo assai significativo per risolvere le impasses della deliberazione distributiva. Ed interessante osservare come strumenti nati come metodi di aiuto alle decisioni, possano facilmente trasformarsi in metodi di aiuto alle deliberazione, nel senso che strutturano il campo delle relazioni, favoriscono lemergere degli argomenti pertinenti e permettono di ricavare soluzioni univoche da premesse condivise (Gregory e Failing 2002, Clark 2002).

3 Perch si diffondono le arene deliberative Le esperienze deliberative nascono spesso da opzioni ideologiche favorevoli allampliamento della democrazia da parte dei partiti o dei politici che si trovano al governo delle istituzioni rappresentative. questo sicuramente il caso del Partido dos trabalhadores a Porto Alegre e di molti sindaci e consigli comunali europei che cercano di battere strade analoghe. Ma esistono anche fattori pi oggettivi e pi strutturali che spingono le istituzioni elettive a costruire momenti specifici di deliberazione democratica. La maggior parte delle esperienze infatti legata allemergere di problemi che appaiono difficilmente padroneggiabili attraverso gli strumenti classici della democrazia rappresentativa e del governo di partito e che sollecitano la ricerca di vie alternative. Un primo nodo critico, assai frequente, costituito dalla diffusione dei poteri di veto che le comunit locali (o addirittura micro-locali) sono in grado di esercitare contro progetti di interesse generale che percepiscono come una minaccia per i propri interessi o la propria identit. Quando costi concentrati si oppongono a benefici diffusi, i meccanismi della democrazia rappresentativa sono spesso impotenti dal momento che essi tendono a trasporre il conflitto allinterno delle assemblee elettive e a generare situazioni di stallo. Lesperienza mostra che anche interventi concepiti, con le migliori intenzioni, allo scopo di migliorare la situazione di una comunit locale, possono essere percepiti da questultima come una minaccia e possono quindi generare tenaci resistenze. In tutti questi casi linclusione degli oppositori (attuali e potenziali) nel processo di decisione rappresenta una soluzione quasi obbligata. In secondo nodo critico costituito dalla crescente incertezza circa le conseguenze degli sviluppi tecnologici. Oggi diventato pi difficile che in passato bollare come irrazionali le paure della gente comune sui rischi della tecnologia (si tratti di onde elettromagnetiche, di manipolazione genetica o di trattamento dei rifiuti). Non si pu agire in un mondo incerto (Callon, Lascoumes, Barthe 2001) senza tenere conto dei rischi percepiti a torto o a ragione - dalla popolazione e senza promuovere qualche forma di incontro tra i saperi tecnicoscientifici e i saperi profani. Lincertezza reclama il coinvolgimento (Pellizzoni 2002). Va notato che questo secondo nodo si sovrappone spesso al precedente, dal momento che le proteste locali sono frequentemente legate alla percezione di specifici rischi, che le risposte di tipo scientifico non sono sufficienti a diradare (Shrader-Frechette 1991). Lo sviluppo delle arene deliberative infine legato a un terzo tipo di problemi. Sempre pi frequentemente si affacciano sulla scena po-

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litiche pubbliche che non possono essere messe in atto senza unattiva partecipazione dei destinatari. Per raggiungere il loro obiettivo esse devono essere co-prodotte dai diretti interessati. Una netta separazione tra policy-makers (o policy-implementers) e policy-takers rischia di essere del tutto inefficace quando si tratti, per esempio, di programmare azioni per lo sviluppo sostenibile o per il riciclaggio dei rifiuti, o di elaborare il piano strategico di una citt. In questi casi la ricerca del consenso non ha tanto lo scopo di anticipare i possibili conflitti (come avviene nei due casi precedenti), quanto di coinvolgere attivamente gli interessati nellattuazione di uno specifico programma. Senza un consenso convinto, verranno meno le azioni di coproduzione e la policy rischier di rimanere lettera morta. Esistono dunque diverse ragioni che inducono i policy makers (soprattutto su scala locale) a spogliarsi in tutto o in parte del proprio potere decisionale e a delegarlo ad arene costruite ad hoc con la partecipazione di tutti i soggetti interessati. Le arene deliberative si presentano quindi come un superamento o, pi spesso, come un completamento della democrazia rappresentativa, dal momento che i meccanismi tradizionali della rappresentanza non assicurano che in seno alle assemblee elettive siano presenti tutti i punti di vista rilevanti nella discussione sul tappeto, n che le preferenze dei cittadini siano riprodotte con la medesima intensit con cui si manifestano nella societ. Per spiegare la diffusione delle arene deliberative dobbiamo anche guardare al lato dellofferta ossia allelaborazione di specifiche tecnologie della deliberazione da parte di specialisti della risoluzione dei conflitti e del consensus building (Bryson e Anderson 2000). Numerose esperienze sono anzi nate proprio da soluzioni che andavano alla ricerca di problemi, piuttosto che viceversa. Si tratta di un caso interessante di trasposizione al mondo della politica di modelli nati dalla ricerca accademica, sia pure policy oriented. I casi di successo costituiscono a loro volta uno stimolo alla riproduzione delle esperienze, soprattutto sotto la pressione di coloro che hanno cominciato ad acquisire una specifica professionalit nel campo della mediazione e della facilitazione e che diventano, anche per ragioni professionali, propagandisti dei metodi che sanno padroneggiare. N va sottovalutato il ruolo di organizzazioni internazionali, come la Banca Mondiale e lUnione Europea, che tendono sempre pi spesso a consigliare e anche ad imporre pratiche partecipative o deliberative, come condizione per lutilizzo di propri fondi. 4 Arene deliberative e potere politico Linterrogativo cruciale riguarda, comunque, lefficacia delle arene de-

liberative. Le conclusioni che essere raggiungono sono effettivamente in grado di condizionare o, per lo meno, di influenzare le decisioni assunte dalle istituzioni rappresentative? se il potere politico pu essere indotto a delegare alcune scelte scottanti alle arene deliberative, poi disposto ad accettarne le risposte? o non piuttosto tentato, una volta che la deliberazione si conclusa e che larena deliberativa si sciolta, di seguire altri tipi di logiche e di convenienze? Il rapporto tra le arene deliberative e le istituzioni rappresentative costituisce, secondo alcuni, lanello mancante della teoria della democrazia deliberativa. Questultima infatti strettamente collegata a forme dirette e sostanziali di democrazia, mentre il suo successo dipende dalla capacit di stabilire un ponte tra le pratiche deliberative e i processi indiretti e formali della democrazia rappresentativa (van Eeten 2001,p. 425, corsivo mio). Tale rapporto potrebbe riprodurre la netta separazione, suggerita da Bruno Jobert (1995), tra le sedi (i forum) in cui si volgono i dibattiti e quelle (le arene) in cui si prendono le decisioni. Seguendo la sua impostazione, le pratiche deliberative, potrebbero configurarsi come forum di politiche pubbliche, ossia come spazi di dibattito in cui si definiscono i problemi e si elaborano le soluzioni, attraverso processi di tipo deliberativo; mentre il momento della decisione concreta prenderebbe corpo nelle arene di politiche pubbliche, ossia in spazi decisionali in cui si negoziano i compromessi istituzionalizzati. In questo modello la deliberazione struttura il campo cognitivo della decisione, ma la negoziazione politica che in grado di determinare leffettiva scelta tra le alternative. La validit dellimpostazione di Jobert andrebbe verificata empiricamente, caso per caso, osservando che cosa succede dopo che unarena deliberativa ha concluso il suo lavoro e ha consegnato la propria risposta al potere politico. Tale verifica richiederebbe ulteriori ricerche, volte a esplorare le condizioni che favoriscono o viceversa inibiscono il passaggio tra il momento della deliberazione democratica e quello della decisione. Sicuramente esistono numerosi casi in cui le arene deliberative risultano del tutto prive di ogni portata pratica: sono semplici fiori allocchiello che i politici esibiscono per mostrare la loro apertura o sono addirittura un modo per gettare fumo negli occhi. Ed esistono anche casi del tutto opposti in cui le deliberazioni condotte con il metodo democratico condizionano in modo determinante le scelte delle istituzioni rappresentative (le esperienze brasiliane di bilancio partecipativo si collocano tra queste ultime). Sono stati anche inventati accorgimenti per tenere sotto controllo il delicato passaggio dalla deliberazione alla decisione. Le giurie di cittadini sono spesso istituite attraverso un contratto in cui listituzione committente si impegna alternativamente a mettere in atto le raccomandazioni della giuria oppure a fornire le ragioni per cui non intende darvi seguito

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(Smith e Wales 2000). Le prime indagini empiriche su ci che accade dopo che unarena deliberativa ha concluso i suoi lavori tendono a mostrare che la maggior parte delle esperienze si collocano in mezzo tra i due estremi: non sono n del tutto futili n assolutamente determinanti. (Font e Blanco 2001, Klijn e Koppenjan 2000). Le conclusioni raggiunte dalle arene deliberative non sono giuridicamente vincolanti e possono quindi essere disattese dagli organi decisionali. E tuttavia esse sono dotate di una legittimazione particolarmente forte: sia sul lato dellinput, nella misura in cui tutti i principali punti di vista siano stati inclusi, sia sul lato delloutput, nella misura in cui i risultati raggiunti rappresentino soluzioni solide e condivise ai problemi posti sul tappeto. E perci le istituzioni rappresentative non possono facilmente ignorare ci che scaturisce dalla discussione condotta nelle arene deliberative. Spesso possono avere interesse ad appropriarsene per rafforzare la loro legittimazione o per evitare di andare incontro a ulteriori conflitti. Leffetto pi probabile quello di una continua tensione tra la logica della deliberazione democratica e la logica, negoziale o maggioritaria, del potere politico. Ci che pi conta, che il risultato di questo scontro non assolutamente scontato. Esso tende piuttosto a dar luogo a soluzioni ibride o altalenanti. Nellanalizzare un caso specifico5, ho osservato che comportamenti messi in atto dagli attori politici nei confronti dei processi di democrazia deliberativa (Bobbio 2002), tendono ad assumere tre modalit diverse. La prima modalit consiste nella promozione e nel sostegno: quella che caratterizza gli attori politici che scelgono di avviare il processo deliberativo e di difenderlo. Questo atteggiamento comporta una radicale ridefinizione del ruolo dellattore politico. Egli non si presenta pi come decisore in forma diretta (o policymaker), ma piuttosto come regista, catalizzatore, facilitatore di processi che sono affidati allinterazione dei destinatari della decisione (o policytakers) (Klijn e Koppenjan 2000). Si tratta di un caso emblematico e probabilmente in espansione: lattore politico attua una delega a favore degli stakeholders, ma non si spoglia integralmente delle sue prerogative, anzi le ricostituisce a livello pi alto in quanto promotore, garante e difensore

5 Si tratta del processo di localizzazione di due impianti per lo smaltimento dei rifiuti nella provincia di Torino realizzato nel 2000-2001 attraverso un metodo inclusivo e deliberativo

del processo. Potremmo dire, parafrasando Scharpf (1997), che si tratta di processi deliberativi allombra della gerarchia. Il secondo possibile atteggiamento di competizione: lattore politico percepisce il processo partecipativo come una minaccia al proprio ruolo consolidato e ai rapporti che intrattiene con la propria constituency e tenta di combatterlo assumendo un comportamento antagonista. la terza possibilit, quella dellinterferenza: lattore politiVi infine co tende a ignorare il processo deliberativo che considera come un esercizio lodevole, ma ingenuo e sostanzialmente ininfluente, e si adopera per trovare soluzioni secondo altre logiche che gli sono proprie e che considera assai pi realistiche e efficaci ed in questo modo tende a creare continue interferenze al processo deliberativo. In sintesi, ci che accomuna le diversissime esperienze che ho raccolto sotto letichetta di arene deliberative, che esse non cercano di sostituirsi completamente alla democrazia rappresentativa, ma tendono piuttosto a stabilire rapporti molto variabili che possono andare dal condizionamento alla contrapposizione, a seconda che tra i politici prevalgano atteggiamenti di promozione e sostegno, di competizione o di interferenza. Il gioco, insomma, aperto. La deliberazione democratica apre comunque una breccia e impone agli attori politici di ricollocarsi rispetto ad essa. Se i rapporti tra le arene deliberative e le istituzioni rappresentative non sono sempre facili, altrettanto complicato il rapporto con i gruppi di interesse. Se essi, come ho gi notato, possono vedere di malocchio il coinvolgimento in unarena che rischia di ingabbiarli o di affievolirne lidentit, la loro opposizione tende a essere pi netta quando si costituisce unarena formata da cittadini comuni (come nel caso delle citizens juries), che ha, almeno ai loro occhi, il precipuo scopo di scavalcarli. In tali situazioni tende quindi a generarsi un altro tipo di tensione: tra la democrazia deliberativa (o democrazia dei cittadini comuni) e la democrazia pluralistica (o democrazia dei gruppi) (Hendriks 2002). 5 Arene deliberative e capitale sociale Ci si pu domandare se lo sviluppo delle forme di democrazia deliberativa non presupponga lesistenza di una cultura politica condivisa caratterizzata da una forte identit comune, da una diffusa disponibilit al dialogo, da unestesa fiducia reciproca. A prima vista si direbbe di s. Le esperienze di democrazia deliberativa sono nate e si sono diffuse soprattutto in alcune aree geografiche (i paesi del nord America e del nord Europa) dove normalmente si suppone che il capitale sociale sia particolarmente sviluppato. del resto plausibile immaginare che

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sia pi facile mettere attorno a un tavolo gli stakeholders o addirittura i comuni cittadini e delegare loro qualche forma di potere decisionale, in contesti in cui i conflitti sono meno dirompenti e in cui esiste una lunga tradizione di dialogo e rispetto reciproco. Nella letteratura teorica sulla democrazia deliberativa frequente lidea che la possibilit di risolvere il conflitto sulla base di ragioni dipenda dal fatto che i partecipanti sono in grado di fare appello a valori o interessi comuni, il che implica probabilmente qualche forma di identit condivisa (Scharpf 1997, pp. 162-163), E tuttavia interessante notare come esperienze, assai significative, di democrazia deliberativa siano riuscite a insediarsi e a svolgersi con successo anche in paesi che non possono vantare paragonabili tradizioni di civicness e nei quali tende al contrario a prosperare, secondo la caustica analisi di Diego Gambetta (1997), la cultura del machismo discorsivo, ossia di un atteggiamento aggressivo e perentorio che appare del tutto incompatibile con lo sviluppo di processi dialogici. Il Brasile, da questo punto di vista, costituisce un esempio altamente significativo, ma anche le esperienze italiane (Sclavi 2002) e spagnole (Font e Blanco 2001) stanno a mostrare che la maledizione del deficit originario di capitale sociale non del tutto insuperabile. Quali sono i fattori che contribuiscono allo sviluppo di processi deliberativi anche in contesti obiettivamente sfavorevoli? Leonardo Avritzer (2002), attraverso la comparazione di un centinaio di casi di bilancio partecipativo in Brasile, ha mostrato che lesperienza del bilancio partecipativo era nata in citt dotate di un forte tessuto associativo ( il caso di Porto Alegre), ma che essa riuscita a estendersi con successo anche a comunit che non avevano una precedente tradizione associativa. Le condizioni di partenza non si sono rivelate particolarmente decisive. Il fattore pi importante invece risultato un altro: ossia la natura del disegno istituzionale. Dove le regole del processo partecipativo erano state strutturate in modo da favorire la deliberazione, il processo ha avuto pieno successo; dove invece il disegno istituzionale era carente o incompleto (come accaduto a Recife), il processo ha fatto pi fatica a decollare. Limportanza cruciale del disegno istituzionale (regole per laccesso e per la discussione) sottolineata anche da altre ricerche sulle pratiche deliberative (Pelletier et al. 1999, Font e Blanco 2001) e dalla riflessione dei filosofi politici (Sunstein 2002). Indubbiamente le condizioni preesistenti contano, ma il fattore determinante per far decollare esperienze democratiche e deliberative costituito dalla natura del deliberative setting, ossia dallesistenza di regole che siano in grado di strutturare in modo appropriato le relazioni tra i partecipanti. La comparsa di regole capaci di garantire trasparenza e inclusivit, e di offrire funzioni di mediazione o di facilitazione ha un effetto molto potente sulle disposizioni degli attori, anche in un contesto ca-

ratterizzato da un modesto grado di fiducia verticale (tra cittadini e istituzioni) o orizzontale (tra i cittadini stessi). Anzi, le esperienze concrete mostrano che le condizioni per accrescere la fiducia e la cooperazione tra attori potenzialmente antagonisti non sono affatto proibitive e che viceversa relativamente facile rompere la cortina di diffidenza mediante lofferta di processi trasparenti, come ho mostrato nello studio di un caso specifico (Bobbio 2002). Naturalmente pi difficile creare siffatte condizioni in contesti ostili, ma, una volta create, esse paiono avere i medesimi effetti che nei contesti pi favorevoli. Ci si pu chiedere se lo sviluppo delle arene deliberative possa essere spiegato dalla natura dei sistemi politici entro le quali esse operano. In linea generale si pu dire che le democrazie di tipo consensuale o consociativo risultano particolarmente aperte a tali esperienze: il caso dei Paesi Bassi (Klijn e Koppenjan 2000) appare decisamente illuminante a proposito. Ma anche alcune democrazie tipicamente maggioritarie, come quella britannica, hanno costituito un ambiente favorevole alla nascita (spesso assai precoce) di istanze inclusive e deliberative. La questione qui soltanto abbozzata: ma limpressione che le relazioni sociali (ossia il capitale sociale) tendano a contare di pi delle specifiche forme che assumono i rapporti (maggioritari o consensuali) tra le forze politiche. Si pu anche supporre, allinverso, che le esperienze deliberative abbiano un effetto positivo sulla crescita del capitale sociale. Un classico argomento a favore della deliberazione democratica consiste nel fatto che la discussione condotta attraverso luso di argomenti imparziali contribuisce a formare cittadini migliori, a sviluppare le virt civiche dellascolto, del dialogo e della tolleranza, rafforza la fiducia reciproca, diminuisce i pregiudizi. in questo senso che Alexis de Tocqueville considerava i comuni americani come una scuola di libert ([1835]1986, p. 112) e che John Stuart Mill vedeva nella partecipazione politica uno strumento per migliorare la virt e lintelligenza dei cittadini ([1861]1991, p. 226). Il medesimo argomento riproposto da numerosi teorici contemporanei della democrazia deliberativa (Cohen 1996, Fearon 1998, Cooke 2000): non infatti difficile supporre che il patrimonio di civicness tenda ad accrescersi in situazioni in cui i cittadini sono chiamati a risolvere i problemi pubblici che li riguardano attraverso luso di argomenti. Le ricerche empiriche finora condotte sulle persone che hanno partecipato a esperienze di deliberazione democratica, sembrano confermare, almeno in parte, questo assunto. In una rassegna sulla giurie di cittadini condotte in Gran Bretagna, Smith e Wales osservano che: i questionari somministrati prima e dopo lesperienza mettono in evidenza cambiamenti negli atteggiamenti dei giurati Emerge anche qualche elemento che mostra come alcuni giurati siano pi attivi, sul

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piano civico, dopo che il processo deliberativo si concluso (2000, p. 60) e concludono che i mutamenti delle preferenze e degli atteggiamenti durante e oltre lesperienza delle giurie sono importanti, dal momento che offrono un sostegno empirico alle ipotesi teoriche sulla potere trasformativo della deliberazione democratica (ibidem). Osservazioni analoghe, con qualche maggiore cautela sulla tenuta di questi mutamenti nel tempo, sono svolte da Font e Blanco (2000) sulla base delle indagini svolte sui partecipanti alle giurie di cittadini svolte in Catalogna. Le interviste in profondit effettuate da Poncelet (2001) sui partecipanti a una lunga esperienza di multistakeholder environmental partnership negli Stati Uniti hanno mostrato come essa sia stata in grado di generare apprendimento sociale, produzione culturale e nuove relazioni tra gli attori. La costruzione del capitale sociale mediante la deliberazione democratica per fortemente limitata da due fattori. Il primo riguarda il piccolo numero di cittadini che vi sono coinvolti (riprender questo argomento poco pi avanti). Il secondo riguarda il fatto che le arene deliberative sono strutture temporanee che tendono a sciogliersi una volta concluso il loro compito. Per quanto tali esperienze siano intense e coinvolgenti per coloro che vi partecipano (e normalmente lo sono6), esse rischiano di configurarsi come una parentesi nella vita dei partecipanti. Quando giungono al termine, gli stakeholders saranno tentati a riprendere le loro consuete attivit di pressione e di negoziazione e i comuni cittadini finiranno per tornare alle loro case e alla loro vita quotidiana. La dinamica che le esperienze deliberative tendono a generare pu assomigliare di pi agli shifting involvments di Hirschmann (1982) brevi periodi di vita pubblica molto intensa seguiti da lunghi periodi di passivit piuttosto che a processi di accumulazione di un patrimonio collettivo. Serviranno ricerche puntuali e approfondite per capire che cosa riesce effettivamente a sedimentarsi nel corso di queste esperienze, intense ma circoscritte. Ci sono comunque casi in cui lesperienza della deliberazione democratica viene reiterata nel tempo in forma ciclica (come avviene nelloramento participativo brasiliano) o casi in cui la conclusione di una specifica esperienza non annulla del tutto linterazione tra i partecipanti, ma la prolunga in altre forme, sia pure

6 Poncelet riferisce gli intervistati tendono a descrivere il processo deliberativo a cui hanno partecipato in termini entusiastici (magical, synergistic) e ritengono che esso abbia creato uno spirito di togetherness e di connectedness (Poncelet 2001, pp. 283 e 288).

pi attenuate, soprattutto allo scopo di monitorare lattuazione delle deliberazioni assunte ed, eventualmente, per correggerne alcuni aspetti7. In questi ultimi casi assistiamo a una sorta di istituzionalizzazione del momento partecipativo e deliberativo che dovrebbe avere effetti pi duraturi sulle reti di relazioni tra gli attori. 6 Conclusione: un fenomeno marginale? Abbiamo visto che nelle democrazie contemporanee si stanno moltiplicando esperienze innovative di partecipazione alle decisioni pubbliche, che assumono la specifica forma di arene strutturate che affidano ai diretti interessati il compito di definire in modo dialogico i problemi che li riguardano e di trovare le relative soluzioni. Esse segnano unaperta rottura rispetto alle modalit usuali di policy making (maggioritario o negoziale) e costituiscono anche un superamento delle forme tradizionali di partecipazione in cui i cittadini vengono tenuti ai margini del processo decisionale. Tali esperienze si stanno diffondendo in contesti geografici e culturali molto diversi tra di loro e presentano, ci malgrado, caratteristiche sorprendentemente simili. Si sarebbe tentati di dire che la crisi degli stati nazionali, della rappresentanza e dei partiti politici sta producendo, in modo abbastanza inatteso, nuove forme di democrazia diretta o, secondo lespressione proposta da Fung e Wright (2002), nuove forme di empowered deliberative democracy. I processi di governance, non consistono solo in processi di negoziazione oligarchica tra le lites, ma introducono aperture inedite alla partecipazione e alla configurazione di nuovi spazi di tipo deliberativo (Papadopoulos 2002). Le esperienze di deliberazione democratica nutrono minori ambizioni rispetto alle proposte classiche di democrazia diretta; sono pi delimitate nei tempi e nei compiti; non pretendono di sovvertire le istituzioni rappresentative, ma accettano di convivere, sia pure conflittualmente, con esse; ed hanno forse una maggiore efficacia dal

7 Sono per esempio frequenti i casi di risoluzione consensuale di conflitti ambientali che generano comitati locali di controllo sul rispetto degli accordi con la partecipazione degli stessi attori che si erano impegnati nel processo deliberativo; oppure casi di piani strategici su scala metropolitana che, una volta conclusi, danno vita ad associazioni permanenti per proseguire il dialogo tra gli attori coinvolti.

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momento che tendono a incidere in modo puntuale nei processi e nei contenuti del policy making. Rappresentano una potenziale fonte di rafforzamento della cittadinanza, dello spirito civico e del capitale sociale. Queste affermazioni vanno incontro a unovvia obiezione. Le esperienze di cui parliamo (ma spesso si tratta semplicemente di esperimenti), malgrado la loro incontestabile diffusione, continuano a svolgere un ruolo assolutamente marginale nelle democrazie contemporanee: sono eccezioni, non sono la regola. La scarsa rilevanza delle arene deliberative deriva da due fattori. In primo luogo si tratta di esperienze locali (spesso micro-locali). vero che in qualche caso esse affrontano problemi di grande portata, come avviene per le consensus conferences o per i forum ibridi (Callon, Lascoumes e Barthes 2001), in cui comuni cittadini sono chiamati a dirimere questioni tecnicoscientifiche altamente controverse, ma anche vero che la concreta efficacia di queste ultime esperienze appare molto pi sfumata. Leffettivo empowerment delle arene deliberative sembra essere inversamente proporzionale alla distanza dai problemi locali (e questo un nodo che travaglia da secoli i sostenitori della democrazia diretta). I tentativi di estendere le esperienze di democrazia deliberativa al di l del contesto locale sono comunque di grandissimo interesse, perch provano a rompere una barriera solidissima e antica, anche se inevitabilmente sono esposte al rischio di una certa irrilevanza. In secondo luogo le esperienze deliberative, anche quando si svolgono con successo sul piano locale, coinvolgono normalmente un numero di individui molto piccolo. Per esempio a Porto Alegre, ossia in uno dei casi pi noti e pi riusciti, stato calcolato che il numero di cittadini che partecipano ogni anno alle assemblee plenarie di quartiere, di circa 15.000 unit, pari a poco pi dell1 per cento della popolazione. Se si includono i cittadini che prendono parte alle riunioni informali che precedono le assemblee plenarie si pu arrivare a una stima del 5-6 per cento (Gret e Sintomer 2002, pp. 75-76): una minoranza sicuramente rilevante, ma pur sempre una minoranza. Le altre esperienze di arene deliberative tendono a coinvolgere direttamente un numero molto pi esiguo di persone: poche decine o poche centinaia. La stragrande maggioranza dei cittadini ha una scarsissima possibilit di compiere unesperienza di questo genere nel corso della propria vita, anche nei paesi in cui tali processi sono pi diffusi. Di conseguenza tali esperienze hanno in genere un basso grado di visibilit politica, anche quando esse si realizzino attraverso interazioni intense e producano esiti efficaci. Sono importantissime per chi le vive, ma rimangono ignote al grande pubblico. Tutto il problema sta nel capire se questi limiti sono intrinseci alla natura di tali esperienze o se non stiamo, piuttosto, osservando un fenomeno nella sua fase embrionale. Rispondere a questo interrogati-

vo oggi impossibile. Quello che possiamo affermare che le arene deliberative sono una delle possibili risposte alla profonda crisi che incontrano i tradizionali processi di rappresentanza e di policy-making. Esse si sviluppano in parallelo ai nuovi processi di governance e generano forme innovative di scelta collettiva. Non sono lunica riposta. Le tendenze populistiche verso il direct majoritarianism (Fishkin 1991) sono sicuramente pi forti. Ma la costruzione delle arene deliberative costituisce un evidente (anche se minimo) antidoto a quelle tendenze e mostra che qualche controtendenza attualmente in atto.
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LUIGI BOBBIO insegna analisi delle politiche pubbliche nella Facolt di Scienze politiche dellUniversit di Torino. I suoi interessi di ricerca riguardano lanalisi delle politiche urbane e ambientali, la governance locale e lo studio dei processi di mediazione dei conflitti. Tra le sue pubblicazioni pi recenti: Perch proprio qui? Grandi opere e opposizioni locali, F. Angeli, 1999 (con Alberico Zeppetella), I governi locali nelle democrazie contemporanee, Laterza, 2002. INDIRIZZO: Universit di Torino - Dipartimento di Studi Politici Via Giolitti., 33 - 10123 Torino. [e-mail: lubobbio@libero.it]