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Os Planos Diretores Participativos e a Gesto Democrtica nas Cidades: reflexes a partir de estudos de caso em Pernambuco

Lvia Izabel Bezerra de Miranda Arquiteta e Urbanista, Dra. Em Desenvolvimento Urbano e Regional, Professora na Universidade Federal de Campina Grande, PB. Pesquisadora do INCT Observatrio das Metrpoles e atuou durante 14 anos como Educadora na Federao de rgo para Assistncia Social (FASE). Recentemente coordenou o Processo de Avaliao de 40 Planos Diretores Participativos, nos Estados de Pernambuco e Sergipe, para a Rede Nacional de Avaliao e Capacitao dos Planos Diretores Participativos.

Tema 4 Governana e participao: a gesto democrtica das cidades Os Planos Diretores Participativos e a Gesto Democrtica nas Cidades: reflexes a partir de estudos de caso em Pernambuco Miranda, Livia Sumrio Consideraes iniciais .............................................................................................................. 2 1. Os sistemas para a gesto e participao democrtica nos novos planos diretores............... 5 2. Capacidade administrativa e gesto democtica nos municpios pernambucanos.........................................................................................................................10 3. Estudos de Caso....................................................................................................................12 Consideraes Finais .............................................................................................................. 18 Bibliografia ............................................................................................................................. 20

Consideraes iniciais O estudo apresenta consideraes sobre a gesto democrtica municipal a partir dos resultados do processo de avaliao de 35 Planos Diretores Participativos (PDP) do Estado de Pernambuco, aprovados entre os anos de 2002 e 2008. O estudo foi realizado pela Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos. A rede uma iniciativa do Ministrio das Cidades, Governo Federal, em parceria com o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ). O seu objetivo estruturar um processo de acompanhamento e monitoramento da implementao dos Planos Diretores Participativos no Brasil, com foco no acesso terra urbanizada e bem localizada para todos, para atender as recomendaes Estatuto da Cidade, Lei Federal n. 10.257/2001. A pesquisa objetivou uma leitura das Leis dos PDPs, a partir de cinco questes bsicas, a saber: a) Acesso terra urbanizada (incluindo os instrumentos para a gesto da valorizao imobiliria); b) Acesso aos servios e equipamentos urbanos, com nfase no acesso habitao, ao saneamento ambiental e ao transporte e mobilidade; c) Sistemas para a gesto e a participao democrtica; d) Questes transversais, como gnero e polticas afirmativas; Grau de autoaplicabilidade das definies. A base de dados est disponvel no stio: www.observatoriodasmetropoles.net/planosdiretores.

O trabalho concentrou-se na observao dos aspectos relacionados a governana municipal e a gesto democrtica nos planos diretores participativos, a partir de cinco questes bsicas: a) a previso de instrumentos de participao; o desenho das esferas pblicas; o carter deliberativo ou consultivo e o perfil dos espaos de participao; a criao de instncias de participao social no oramento pblico municipal; os limites auto-aplicabilidade dos instrumentos de gesto. Com relao aos sistemas de gesto participativa, buscou-se

identificar: sistemas de gesto democrtica; relao entre o sistema e o processo oramentrio municipal; conselho prprio da poltica urbana; fundos especficos; outros mecanismos de participao social. Salientamos que, no foi possvel, no mbito desse estudo, observar as estruturas de planejamento e gesto de poltica urbana existentes nos municpios estudados. Em Pernambuco, 96 municpios estavam obrigados de elaborar seus planos diretores at outubro de 2006. Tal processo deveria ocorrer de forma democrtica e participativa, e os planos deveriam promover um pacto social suficientemente legitimado para a

regulamentao, nos municpios: de instrumentos urbansticos; de diretrizes e regras para o uso e ocupao do solo; de mecanismos de controle social; e de espaos institucionais de Gesto Democrtica que garantiriam a participao da sociedade na formulao e na implementao de polticas pblicas de desenvolvimento territorial e urbanstico. Como mostra o Quadro 1, at dezembro de 2008, 68 planos se encontravam aprovados pelas cmaras municipais de vereadores, 35 dos quais foram objeto do estudo da Rede nacional e sero aqui referenciados.
Quadro 1 - Situao dos Planos Diretores Participativos Ncleo Estadual Agencia Atualizados na CREA/Confea Situao dos Planos Diretores PE Condepe/Fidem pesquisa Jun./06 Dez/06 Jun./08 Dez/2008 Aprovados 6 31 70 68 Em aprovao 4 28 15 14 Em elaborao 73 31 10 11 Obrigatrios e no iniciados 13 3 8 3 Total 103 93 103 96 No obrigatrios 7 5 11 2 Sem informao/no respondeu 9 6 Fontes: * Informaes disponibilizadas pela Secretaria das Cidades do Estado de Pernambuco em junho 2007 (Mimeo); ** Resultados da pesquisa Crea, Confea, Ministrio das Cidades, 2007; *** Agencia Estadual Condepe-Fidem, (http://www.portais.pe.gov.br/web/portalpe/programas).

Os 35 PDPs que foram analisados nessa pesquisa, esto identificados no Quadro 2, pela regio a que pertence o municipio, pelo tamanho da populao e por ano de aprovao da Lei.

Pode-se observar que a seleo de casos contempla municpios de diferentes portes e de todas as regies do Estado.
Quadro 2 Planos Diretores Participativos analisados Concentrao Nmero Ano da Municpio populacional da lei lei At 20 mil Araoiaba 193 2008 habitantes Itamarac 1050 2007 Triunfo 1082 2007 Total De 20 mil a 50 mil gua preta 5 2006 habitantes Barreiros 735 2006 Bom jardim 863 2007 Bonito 18 2006 Gloria do Goit 984 2006 Moreno 343 2006 Nazar da Mata 1 2006 Paudalho 574 2006 Petrolndia 942 2006 Pombos 650 2004 Quipap 1023 2006 Rio Formoso 1310 2002 So Jose do Egito 2022 2007 Sertnia 1320 2007 Total De 50 mil a 100 mil Arcoverde 2111 2007 habitante Escada 2155 2006 Goiana 1987 2006 Gravata 3401 2006 Igarassu 2466 2006 Ipojuca 1490 2008 Salgueiro 1635 2008 So Loureno da Mata 2159 2006 Serra Talhada 52 2007 Timbauba 2591 2006 Total De 100 mil a 500 Cabo de S. Agostinho 2360 2006 mil habitantes Camaragibe 341 2007 Caruaru 5 2004 Olinda 26 2005 Paulista 4040 2008 Petrolina 1875 2006 Total Mais de 500 mil Jaboato dos Guararapes 2 2008 habitantes Recife 17511 2008 Total Total Geral

Populao IBGE, 2007 16511 17573 15245 49329 Mata Sul 29391 Mata Sul 41973 Agreste Setentrional 38388 Agreste Central 39123 Mata Norte 27451 RM Recife 52780 Mata Norte 29256 Mata Norte 45805 Serto de Itaparica 30621 Mata Sul 21974 Mata Sul 24622 Mata Sul 20918 Serto do Paje 30426 Serto do Moxot 34106 466834 Serto do Moxot 65270 Mata Sul 60156 Mata Norte 71740 Agreste Central 71581 RM Recife 93584 RM Recife 69781 Serto Central 53422 RM Recife 95239 Serto do Paje 76360 Mata Norte 51560 708693 RM Recife 162476 RM Recife 133554 Agreste Central 289086 RM Recife 391433 RM Recife 307284 Serto do So Francisco 268339 1552172 RM Recife 665387 RM Recife 1533580 2198967 4975995

Regio de desenvolvimento RM Recife RM Recife Serto do Paje

Tambm foram observados no universo dos Planos Diretores, 2 estudos de caso: Olinda e Petrolina. Os estudos de caso permitiram incorporar na anlise, os atores sociais e sua

incidncia no processo de elaborao dos planos, bem como os diferentes contextos sociopolticos locais, de forma a refletir sobre o alcance dos instrumentos na promoo de processos de gesto democrtica e na construo de pactos socioterritoriais em torno do direito cidade.

1. Os Sistema para a gesto e participao democrtica nos novos Planos Diretores

A Gesto Democrtica das Cidades um dos princpios do Estatuto da Cidade. O direito de qualquer cidado participar do processo de planejamento e das decises sobre as questes estratgicas para o desenvolvimento territorial do municpio est assegurado se forem criadas esferas pblicas e outros mecanismos de participao da sociedade nas decises do executivo municipal. A promoo da democratizao da gesto da cidade no se esgota na institucionalizao de conselhos setoriais. Essa forma representativa pode ser complementada com outras formas de democracia direta como: os debates, as audincias e as consultas pblicas, as conferncias sobre assuntos de interesse urbano, etc. No caso de pernambuco, verificou-se que a maioria dos PDP preve a existncia de sistemas de gesto. Certamente, ser um desafio implementar estes sistemas a partir de uma estrutura institucional e cultura administrativa para as quais o modelo participativo ainda uma novidade, apontando este tema como um desafio central no processo de implementao dos Planos Diretores em Pernambuco. Para a discusso desse tema, a apresentao dos resultados baseou-se na seguinte sistematizao, em que se buscou identificar se os PDPs possuam: sistema de sistema de gesto; relao entre o sistema e o processo oramentrio municipal; conselho prprio da poltica urbana; fundo; carter consultivo ou deliberativo; outros mecanismos de participao social. Em 33 dos 35 casos estudados, foram previstos os Conselhos das Cidades ou Conselhos de Desenvolvimento Urbano ou ainda Conselho de Desenvolvimento Municipal. Nos casos dos PDPs de Paudalho e Pombos, estava previsto apenas uma instncia participativa responsvel pelo acompanhamento do processo de implementao do PDP (uma comisso mista). Em 20 dos 33 PDPs abalizados os Conselhos previstos tinham carter deliberativo; 5 tinham carter deliberativo e consultivo, assim como o o modelo do Concidades Nacional; 4 eram apenas consultivo; e, em 5 casos o carter do conselho no estava definido ou foi remetido a uma lei especfica. Quanto composio dos Conselhos previstos, somente em 12 dos 33 casos estava prevista uma composio similar recomendada pelo Conselho Nacional das Cidades, com

maioria da Sociedade civil. Em 13 casos tal recomendao no foi seguida e os conselhos foram desenhados Paritrio (10 casos) ou com a maioria do Poder Pblico na sua composio (Bonito, Gravat e Arcoverde). Em 9 casos a composio no foi definida (ver os Quadros 3 e 4).
Quadro 3 - Municpios com PDPs analisados: Conselhos, carter e composio, por faixa de tamanho dos municpios Caractersticas Municpios Conselhos de poltica Composio faixa urbana Carter deliberativo Gesto do Fundo favorvel sociedade populacional civil 3 2 0 0 1 < 20 mil 14 13 7 5 11 20 a 50 mil 10 10 7 4 10 50 a 100 mil 6 6 5 3 5 100 a 500 mil 2 2 1 1 2 > 500 mil Total 35 33 20 13 29

A Articulao do conselho com um Fundo relacionado poltica urbana estava prevista em 29 dos 33 casos. No entanto, em 3 deles (Rio Formoso, So Loureno da Mata e Salgueiro) a previso de fundo foi apenas citada, no chegando a ser detalhada. Em 18 casos houve remisso da estruturao do Fundo de poltica urbana a uma legislao especfica. importante ressaltar que em somente 11 dos 33 PDPs estudados, os conselhos previstos podem fortalecer a participao da sociedade civil no controle social e na exigibilidade por polticas urbanas, pois tm carter deliberativo, sua composio favorvel sociedade civil e so gestores de fundos especficos de polticas urbanas. Esse o caso dos municpios de gua Preta, Barreiros, Gloria do Goit, Quipap, So Jos do Egito, Escada, Goiana, Igarassu, Timbauba, Camaragibe, Paulista. Os dados da Pesquisa Perfil dos Municpios brasileiros, realizada pelo IBGE (IBGE, 2008), informa que existiam somente 10 Conselhos Municipais de Poltica Urbana, Desenvolvimento Urbano, da Cidade ou similar em funcionamento entre os municpios que estamos analisando. So eles: Moreno, Gravata, Igarassu, Salgueiro, Serra Talhada, Cabo de S. Agostinho, Caruaru, Olinda, Petrolina, Recife. Desses, 3 no realizaram reunies no ano de referncia da pesquisa (Salgueiro, Serra Talhada e Cabo de Santo Agostinho). Vale destacar o caso do Recife. O PDP aprovado, define uma estrutura de gesto da poltica urbana muito fragmentada, pois prev a criao vrios conselhos (Cidades, Habitao, Saneamento, Transporte e Mobilidade e Oramento Participativo), alm disso, define a manuteno dos conselhos de Desenvolvimento Urbano (CDU), de Meio ambiente (Comam) e do PREZEIS.

Quadro 26 - Municpios com PDPs analisados: Sistema de Gesto e Conselhos, por faixa de tamanho dos municpios Tamanho populacional Menor que 20 mil habitantes Entre 20 e 50 mil habitantes Regio de desenvolvimento Metropolitana Serto do Paje Agreste Central Agreste Setentrional Mata Norte Nome Municpio Araoiaba Ilha de Itamarac Triunfo Bonito Bom Jardim Gloria do Goit Nazar da Mata Paudalho gua Preta Barreiros Pombos Quipap Rio Formoso Moreno Petrolndia Sertnia So Jos do Egito Gravata Goiana Timbauba Escada Igarassu Ipojuca So Loureno da Mata Salgueiro Arcoverde Serra Talhada Caruaru Cabo de S. Agostinho Camaragibe Olinda Paulista Petrolina Jaboato dos Guararapes Recife SIST_GEST 4 3 3 3 3 4 4 1 4 4 1 4 3 3 4 3 4 3 4 4 4 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 4 3 3 GEST_ORC 3 3 1 1 2 1 1 1 1 1 1 1 3 3 3 1 3 2 1 1 1 3 2 3 1 2 3 2 3 3 3 3 4 3 3 GEST_CONS 2 4 3 3 3 4 4 1 4 4 1 4 4 3 4 3 4 3 4 4 4 4 3 3 2 3 3 3 3 3 4 3 4 3 3 Legenda 2 1 2 3 4 GEST_FUNDO 1 3 1 4 1 4 4 1 4 4 1 4 2 3 4 3 4 3 4 4 4 4 3 2 2 4 3 3 3 3 1 3 4 3 3 No prevista S citado Prevista sem remeter a lei especfica Prevista remetendo a lei especfica GEST_PART 3 3 1 3 3 4 4 1 4 4 1 4 2 3 4 1 4 3 1 4 4 3 3 2 3 1 3 1 3 3 3 3 4 3 3

Mata Sul

Entre 50 e 100 mil habitantes

Metropolitana Serto Itaparica Serto Moxot Serto Paje Agreste Central Mata Norte Mata Sul Metropolitana

Entre 100 e 500 mil habitantes

Serto Central Serto Moxot Serto Paje Agreste Central Metropolitana

Mais 500 mil habitantes Legenda Colunas SIST_GEST GEST_ORC GEST_CONS GEST_FUNDO GEST_PART

Serto So Francisco Metropolitana

Sistema de Gesto Relao entre as aes do PD e o processo oramentrio (PPA, LDO e LOA) Instituio de Conselho das Cidades ou outros Conselhos ligados poltica urbana Definio de Fundo Especfico para gesto da poltica urbana Definio de criao de instncias de participao social no oramento pblico municipal

O Conselho da Cidade tm um carter ao esmo tempo consultivo e deliberativo, enquanto o conselho de Desenvolvimento Urbano paritrio e tem um carter deliberativo. A articulao entre os PDPs analisados, suas prioridades estratgicas e o processo oramentrio foi preocupao de 21 dos 35 casos, sendo que em 5 deles, o tema foi superficialmente citado. tambm no houve a previso de criao de fundos especficos. Nos casos da habitao e do saneamento, em que a necessidade de instituio de sistemas especficos para a Gesto democrtica foi regulamentada por Lei Federal, identificou-se a necessidade de reviso dessas polticas para a institucionalizao dos sistemas municipais em todos os casos estudados. Apesar dos estudos apontarem uma boa capacidade de arrecadao municipal, nos PDPs dos municpios metropolitanos e dos centros regionais h menso a existncia de cadastros (imobilirio, multifinalitrio, georreferenciados, planta de valores genricos e as formas de atualizao) e a implementao dos impostos territoriais (IPTU, ITR e ITBI).

2. Capacidade administrativa e gesto democtica nos municpios pernambucanos Os agentes municipais tm um papel central no processo de implementao dos Planos Diretores Participativos e na institucionalizao de canais institucionais de participao. Como afirma Arretche (2007: p. 12), quanto maior for a capacidade municipal instalada para gerenciar processos, planejar e executar programas pblicos, melhor ser a qualidade e mais regular ser a oferta de servios urbanos. A participao popular nesses processo e uma maior cooperao entre as instncias governamentais federativas podem garantir maior controle social sobre as polticas de desenvolvimento territorial. Embora no tenha sido possvel observar diretamente as condies institucionais dos municipios estudados, as informaes sistematizadas a partir do estudo Capacidades Administrativas dos Municpios (CEM/Cebrap, 2007) oferece uma avaliao das condies institucionais para promover as polticas de desenvolvimento territorial (particularmente a poltica de habitao), entre os anos 1999 e 2004. Tal estudo considerou, a densidade e a estabilidade no tempo das estruturas institucionais existentes, relacionou essas capacidades institucionais ao deficit habitacional e tomou como parmetro de anlise os programas habitacionais implementados pelos municpios, assim como o gastos municipais informados nas peas oramentrias, a partir da funo habitao. Com base no potencial de arrecadao dos municpios, procurou identificar as potencialidades de ampliao do gasto municipal com

habitao. 1 Ao observar mais detalhadamente o universo de municpios pesquisados pde-se perceber que as melhores condies institucionais para promoo de polticas de habitao, no estavam relacionadas com o tamanho populacional do municpio. O estudo mostrou que em somente 7 dos 35 municpios estudados, a capacidade administrativa era boa. Esses apresentavam cadastro, rgo especfico para tratar da poltica e conselho. As melhores capacidades foram apresentadas entre os municpios metropolitanos e no centro regional Petrolina. Sertnia no Serto pernambucano foi outro municpio que apresentou uma boa capacidade administrativa para promover programas habitacionais. Em nenhum caso foi identificado articulao do conselho existente com um fundo especifico (Ver Quadro 5).
Quadro 5 Municpios com PDPs analisados: Programas Nacionais (2006). Acesso ao Grupo Previso PAC programa Municpio tamanho do crdito municpio Favelas Saneamento solidrio Menos de 20 Triunfo No No sim mil habitantes Araoiaba No No No Itamarac No No sim Entre 20 e 50 Cabo de S. No No sim mil habitantes Agostinho Ipojuca No No sim Moreno No No No Gloria do Goit No No No Nazar da Mata No No No Paudalho No No No gua Preta No No No Barreiros No No No Pombos No No sim Quipap No No sim Rio Formoso No No No Bom Jardim No No sim Bonito No No sim Petrolndia No No sim Serra talhada No No No So Jose do Egito No No No Petrolina No No No Sertnia No No sim Acessou recursos FNHIS Sim No Sim Sim Sim Sim No Sim No Sim Sim Sim No Sim No Sim No Sim Sim Sim Sim

Adeso SNHIS Pendente Sem Inf. Pendente Pendente Pendente Pendente Pendente Pendente Pendente Pendente Pendente Pendente Sem Inf. Pendente Pendente Sem Inf. Pendente Pendente Pendente Pendente Pendente

(Continua)

Para mensurar a capacidade administrativa, foram selecionados os seguinte indicadores: i) existncia de rgos destinados gesto da poltica habitacional; ii) existncia de cadastros prprios e/ou fontes de informao para a identificao do deficit municipal; iii) existncia de instncias de participao popular para o planejamento de polticas habitacionais; iv) existncia de fundos especficos para a poltica habitacional; v) existncia de consrcios de habitao.

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Quadro 5 Municpios com PDPs analisados: Programas Nacionais (2006). Acesso ao Grupo Previso PAC programa Municpio tamanho do crdito municpio Favelas Saneamento solidrio Entre 50 e So Loureno da No No No 100 mil Mata habitantes Igarassu No Sim No Sem No Sem inf. Inf. Timbauba Goiana No No sim Escada No No sim Salgueiro No No sim Gravata No No No Arcoverde No Sim No Entre 100 e Camaragibe No Sim No 500 mil Olinda No Sim No habitantes Paulista No Sim No Caruaru No No sim Mais de 500 Recife No Sim sim mil habitantes Jaboato dos sim Sim No Guararapes Fonte: Ministrio das Cidades, 2006

(Continuao) Acessou recursos FNHIS No Sim Sem Inf. No sim sim sim sim Sim sim sim sim sim sim Adeso SNHIS Pendente Pendente Sem Inf. Pendente Pendente Sem Inf. Pendente Regular Regular Pendente Regular Pendente Pendente Regular

A conjuntura aponta para a possibilidade de uma evoluo ainda maior na capacidade institucional dos municpios, uma vez que as polticas setoriais e os sistemas para a gesto participativa foram previstos em alguns Planos Diretores. O Ministrio das Cidades informava, em dezembro de 2007, que em Pernambuco 56 municpios haviam previsto Conselhos da Cidade e em 13 municpios tambm os conselhos de Desenvolvimento Urbano em seus planos diretores, j aprovados, em processo de aprovao ou ainda em processo de elaborao. Alm disso, a Lei Federal 11.124 (aprovada em 2005) prev a criao de uma estrutura municipal que incorpore conselho e fundo para tratar das questes habitacionais, condio obrigatria para integrar o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e acessar os recursos do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS). Em Pernambuco, at dezembro de 2007, 69 municpios acessaram recursos do FNHIS e 85 municpios estavam fazendo a adeso ao SNHIS. Por fim, vale ressaltar que os municpios com maior dinmica rural tm geralmente alta dependncia das transferncias intergovernamentais devido sua limitada base tributria. Essa desvantagem regional e foi evidenciada em todos os estudos aqui apresentados. Em uma condio diferenciada se encontram os municpios pequenos, especialmente aqueles situados no grande Recife, que no necessariamente exibiram baixa base tributria. Vale salientar que em todos os PDPs estudados estavam previstos conselhos especficos para tratar da poltica urbana. Nos ltimos cinco anos, a Poltica Nacional de Habitao foi

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fortalecida pela aprovao da Lei n0. 11.124/05 que instituiu o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, e da Lei n0. 11.077/09 que definiu as regras para implementao do programa Minha Casa Minha Vida e para a regularizao fundiria. Novas modalidades de programas esto disposio das Prefeituras, empresas imobilirias e das organizaes sociais cooperadas, para promoo de servios habitacionais. As informaes disponibilizada pelo Ministrio das Cidades para esta pesquisa em 2006, apresentadas no Quadro 4 nos ajudam a atualizar esse contexto. 3. Estudos de Caso

3.1 Estudo de caso I Petrolina 3.1.1. Processo de Elaborao O processo de reviso do Plano Diretor ocorreu durante o ano de 2006, na gesto do Prefeito Fernando Bezerra Coelho. Segundo lideranas dos movimentos sociais, no estava prevista inicialmente, a participao popular, sendo o mesmo definido aps presso exercida pelos mesmos. O municpio de Petrolina possua um plano diretor anterior, o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU), elaborado em 1977. O PDDU foi elaborado durante o mandato de prefeito Geraldo de Souza Coelho, pela Fundao de Desenvolvimento Municipal do Interior de Pernambuco (FIAM) e Prefeitura Municipal de Petrolina, com recursos da SUDENE atravs de seu Departamento de Desenvolvimento Local. Depois do PDDU (1977), foram feitas atualizaes em 1982 com outro PDDU e em 1983 com o estudo Legislao e Diretrizes Urbansticas, os dois, integrantes do programa de Cidades de Porte Mdio COM/BIRD, elaborado pelo Centro de Estudos e Projetos do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM), com o patrocnio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU). A unidade administrativa responsvel pela coordenao do Plano Diretor Participativo de Petrolina foi a Assessoria de Planejamento e Meio Ambiente (ASPLAM) da Prefeitura. A equipe tcnica de coordenao foi responsvel pela promoo da campanha de mobilizao, sensibilizao e divulgao do Plano, alm da instituio e implantao do Ncleo Gestor do Plano Diretor.

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A coordenao do Ncleo Gestor foi exercida pelo Coordenador Geral, no caso o Assessor de Planejamento e Meio Ambiente do Municpio de Petrolina; pelo Secretrio Executivo e o Relator, escolhidos entre os demais componentes do grupo; e pelos coordenadores temticos que coordenariam os trabalhos em grupo e apresentariam os resultados das discusses nas plenrias. Fizeram parte do Ncleo Gestor como representantes do Poder Pblico, os seguintes rgos: I - Assessoria de Planejamento e Meio Ambiente, 01 (um); II - Secretaria de Sade, 01 (um); III - Secretaria de Desenvolvimento Rural, Reforma Agrria e Abastecimento, 01 (um); IV - Secretaria de Educao, Cultura e Esportes, 01 (um); V Secretaria de Urbanismo, 01 (um); VI - Empresa Petrolinense de Trnsito e Transportes, 01 (um); VII - Secretaria de Desenvolvimento Social, Juventude e Cidadania, 01 (um); VIII Cmara Municipal de Vereadores, 01 (um); IX Segurana Publica a) - (5. BPM), 01 (um) representante titular; b) Secretaria Municipal de Defesa Social 01 (um) suplente X - trs representantes das Universidades: a) Universidade Federal do Vale do so Francisco UNIVASF, 01 (um); b) Faculdade de Cincias e Administrao de Petrolina - FACAPE, 01 (um); c) Centro Federal de Educao Tecnolgica de Petrolina 01 (um); XI - Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria EMBRAPA, 01 (um); XII - Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba CODEVASF, 01 (um); XIII Companhia de Abastecimento do Estado de Pernambuco COMPESA, 01 (um). Fizeram parte do Ncleo Gestor como representantes da Sociedade Civil, os seguintes segmentos: I - cinco representantes dos Movimentos Populares com respectivos suplentes; II dois representantes das Organizaes No Governamentais ONGs: a) Associao dos Guardies Ambientalistas do Vale do So Francisco AGUAVALE, 01 (um); b) Centro Dom Hlder Cmara CEASDHEC, 01 (um); III - dois representantes de trabalhadores atravs de seus Sindicatos: a) Sindicato dos trabalhadores Rurais de Petrolina STR 01 (um); b) Sindicato dos Servidores Municipais de Petrolina - SINDSEMP representante dos Sindicatos Urbanos, 01 (um); IV - um representante do Conselho Regional de Engenheiros e Arquitetos CREA 01 (um); V - dois representantes das Entidades Estudantis de Petrolina: a) Unio dos Estudantes Secundaristas de Petrolina UESP 01 (um); b) Diretrios Acadmicos das Faculdades DAs, 01 (um); VI - dois representantes das Associaes de Pessoas com Deficincia: a) Centro de Convivncia das Pessoas com Deficincia CCD, 01 (um); b) Associao dos Deficientes Visuais de Petrolina ADVP, 01 (um); VII - Entidades Empresariais estabelecidas em Petrolina (ACISP), 01 (um).

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3.1.2. Implementao das Leis Complementares No foram e ainda no esto sendo contratadas. Segundo o Governo Municipal, estas leis sero contratadas ainda no primeiro semestre de 2010. Vale salientar que o PDP previa um prazo de 24 meses para a elaborao das leis especficas. 3.1.3. Implementao do Sistema de Gesto e Planejamento Os conselhos ainda no foram institudos. O PDP prev a implantao de um conselho deliberativo, mas no previu a composio do conselho. Ainda esto previstas outras formas de participao como audincias pblicas, conferncias e reunies. A sua regulamentao est sendo elaborada nesse momento. Entre as propostas e recomendaes da ultima conferncia da cidade, consta a imediata instalao do Conselho da Cidade. Existe a discusso sobre o modelo de desenho institucional entre o Conselho da Cidade e os Conselhos Gestores dos Fundos de habitao e Saneamento ambiental que tambm esto regulamentados por lei nacional. Os movimentos de moradia organizados solicitam a instalao do conselho gestor do fundo de habitao de interesse social, de maneira articulada mais independente do Conselho da Cidade. Essa parece ser uma tendncia visto que segue o desenho do modelo nacional. 3.2 Estudo de caso II Olinda 3.2.1. Processo de Elaborao A formulao das propostas que constam no PDP de Olinda foram desenvolvidas a partir de um processo de discusso participativa entre a Prefeitura e os atores sociais integrantes do Frum da Agenda 21, do Oramento Participativo, comunidades, empresariado entre outros. Este processo de planejamento participativo foi trabalhado a partir de duas oficinas. Participaram das Oficinas as seguintes entidades / segmentos: Associaes, Conselhos e Organizaes Comunitrias, ONGs, Entidades de Ensino, Setor Imobilirio, Setor Privado (empresarial); Vereadores, alm de tcnicos representantes dos governos estadual e federal. importante registrar que a proposta original sofreu ajustes para contemplar questes colocadas pelos atores, a partir do processo participativo. Os empreendedores imobilirios reagiram a alguns parmetros propostos, principalmente em relao ao coeficiente de aproveitamento e gabaritos e incluso das reas destinadas a garagens na rea construda para o clculo do

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coeficiente; e contriburam com informaes referentes a viabilidade dos empreendimentos, considerando a relao entre padres construtivos e demandas. O Projeto de Lei seguiu para a cmara de vereadores em outubro de 2004, e foi aprovado pelos vereadores no incio de novembro de 2004. No processo de tramitao, foram realizadas duas audincias pblicas e poucos ajustes foram colocados, apenas algumas propostas de Entidades da Sociedade Civil, representando o campo popular/comunitrio e ONGs, tornaram-se emendas parlamentares, mas sem representar mudanas significativas no Projeto de Lei que foi aprovado em 2005. O processo de discusso entre a Prefeitura e os atores sociais, mesmo com metodologia participativa, poderia ter sido mais abrangente, considerando o nmero de atores envolvidos (Oficina I: 78 participantes, com 39, deste total, de agentes governamentais; Oficina II: 195 participantes, com 64 agentes governamentais) e as possibilidades, no exploradas, de descentralizao territorial da discusso (aproximao dos citadinos e das citadinas) o que poderia ampliar o pacto pelo desenvolvimento sustentvel de Olinda. A unidade administrativa responsvel pela coordenao do Plano Diretor Participativo de Olinda foi a Secretaria de Planejamento, Transporte e Meio Ambiente e Maria de Jesus Andrade Nunes da Costa foi a Coordenadora do Plano Diretor. A equipe tcnica de coordenao foi responsvel pela promoo da campanha de mobilizao, sensibilizao e divulgao do Plano. A Consultoria Contratada foi o Centro de Conservao Integrada Urbano e Territorial _ CECI atravs da Fundao de Apoio ao Desenvolvimento da Universidade Federal de Pernambuco FADE, com recursos oriundos do Sub-Programa de Desenvolvimento Institucional (DI), do Programa Habitar Brasil Bid 2 Contrato de Repasse, com Gerenciamento Financeiro da Caixa Econmica Federal. 3.2.2. Implementao das Leis Complementares Foram elaborados: Projeto de Lei de Uso e Ocupao e Parcelamento do Solo do Municpio de Olinda; Projeto de Lei da Edificao ou utilizao Compulsria, do IPTU Progressivo no tempo e da Desapropriao com pagamento em ttulos; Projeto de Lei de implementao do instrumento Urbanstico da Outorga Onerosa do Direito de Construir e do Solo Criado; Projeto de Lei do Zoneamento Econmico e Ecolgico da rea Rural de Olinda. O Plano Municipal de Regularizao Fundiria Sustentvel de Olinda est em fase final de

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elaborao. 3.2.3 Implementao do Sistema de Gesto e Planejamento Pelo Regimento Interno do Conselho de Desenvolvimento Urbano CDU, a que se refere o art. 83 da Lei Complementar Municipal n 026/2004, Plano Diretor, artigo 13, este conselho tem por competncia: I - acompanhar a implantao do Plano Diretor, analisando e

deliberando sobre questes relativas sua aplicao; II - deliberar e emitir pareceres sobre proposta de alterao da Lei do Plano Diretor; III - acompanhar a execuo de planos e projetos de interesse do desenvolvimento urbano, em especial a poltica de habitao, saneamento ambiental, transporte e mobilidade urbana, e recomendar as providncias necessrias ao cumprimento de seus objetivos; IV funcionar como Conselho Gestor do FMHISO; V - deliberar sobre projetos de lei de interesse da poltica urbana, antes de seu encaminhamento Cmara Municipal; VI apreciar os indicadores de desempenho da Poltica Urbana estabelecidos pela Secretaria do Oramento Participativo e Desenvolvimento Urbano; VII deliberar sobre a aprovao dos empreendimentos potencialmente causadores de impacto, conforme definio da Lei de Uso e Ocupao do Solo; VIII divulgar anualmente o resultado da coleta e da avaliao dos indicadores desempenho; IX - monitorar a concesso de Outorga Onerosa do Direito de Construir e a aplicao da Transferncia do Direito de Construir; X - discutir e acompanhar a implementao das Operaes Urbanas Consorciadas; XI - acompanhar a implementao dos demais instrumentos urbansticos; XII - zelar pela integrao das polticas setoriais; XIII - convocar audincias pblicas; XIV - elaborar e aprovar o seu regimento interno. O CDU vem funcionando regularmente, com reunies quinzenais. Sua composio est definida no artigo 6 de seu regimento interno: o Plenrio o rgo de deliberao mxima e composto, nos termos do art. 84 da Lei Complementar n 026/2004, por 23 (vinte e trs) membros, sendo: I 07 (sete) representantes das Secretarias municipais das reas de: planejamento, transporte, meio ambiente, fazenda, desenvolvimento econmico, turismo, patrimnio cultural, obras, servios pblicos, polticas sociais, habitao, saneamento e oramento participativo; II 01 (um) representante do rgo estadual de habitao; III 01 (um) representante do Conselho do Oramento Participativo segmento da sociedade civil; IV 01 (um) representante do Frum Municipal da Agenda 21; V 01 (um) representante do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional; VI 01 (um)

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representante da agncia de planejamento estadual; VII 01 (um) representante de entidade do setor imobilirio com atuao no Municpio; VIII 01 (um) representante de entidade do setor de turismo e entretenimento; IX 01 (um) representante de entidade do setor de comrcio e servios; X - 01 (um) representante do setor acadmico, com atividades de ensino e pesquisa em planejamento urbano; XI 01 (um) representante de entidade privada sem fins lucrativos, dedicada a proteo ambiental; XII 06 (seis) representantes da sociedade civil de Olinda, eleitos em frum prprio, coordenado pelo Frum de Entidades de Olinda, UNACOMO e Conselho de Oramento Participativo. Pelo artigo 5, de seu regimento interno, o Conselho de Desenvolvimento Urbano integrado pelos seguintes entes: I Plenrio; II - Cmara Temtica de Saneamento Ambiental; III Cmara Temtica de Transporte e Mobilidade Urbana; IV Cmara Temtica de Habitao; V Cmara Temtica de Planejamento e Controle Urbano; VI Conselho Fiscal do Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social de Olinda FMHISO. O CDU vem debatendo todas as questes sobre as polticas de desenvolvimento urbano de Olinda. As atas do Conselho no foram disponibilizadas, por isso no foi possvel elencar mais precisamente os temas mais frequentemente abordados. Segundo informaes dos gestores locais, as peas oramentrias municipais vm sendo elaboradas em consonncia com as diretrizes do PDP, no entanto a alocao dos recursos em programas e projetos no suficiente para promover uma distribuio mais equilibrada dos servios e equipamentos urbanos no municpio. O Municpio democratizou as escolhas sobre a ordenao dos investimentos atravs do oramento participativo. O Plano Diretor um documento que frequentemente citado. A sua implementao vem sendo acompanhada pelos representantes do Frum Estadual de Reforma Urbana e de outras organizaes populares municipais. Na ocasio da Conferncia Municipal da Cidade foi possvel identificar que existem muitas nuances no Plano que tem provocado polmicas discusses entre governo e sociedade civil. Principalmente no que se refere aos parmetros urbansticos e ndices definidos para a orla martima. Com a aprovao de parmetros construtivos mais restritivos para os bairros da Zona Norte do Recife, a presso imobiliria sobre a orla de Olinda tem aumentado. H uma forte valorizao dos terrenos na orla e uma conseqente verticalizao.

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Apesar de Olinda contar com trs gestes de continuidade. H constantes reformas administrativas que acabam por dispersar as aes de desenvolvimento urbano em vrios rgos municipais, dificultando a integrao entre as polticas setoriais de desenvolvimento urbano. H um sistema de informaes, ainda em construo. Tal sistema ainda pouco utilizado.

Consideraes finais Pudemos identificar alguns avanos que se avaliou muito positivos para o processo de implementao dos Planos Diretores Participativos. Entre estes, destacou-se: A retomada das Discusses fsico-territoriais no mbito do Planejamento Municipal

De um modo geral, os Planos Diretores analisados em Pernambuco no se resumiram a planos genricos de desenvolvimento. Eles buscaram definir algumas regras para a gesto fsico-territorial. No entanto, a fragilidade da base cartogrfica certamente no contribuiu para maiores avanos. A Participao no Processo de Elaborao dos Planos Diretores Embora esse item

tenha sido objeto do estudo apenas nos estudos de caso, podemos destacar que em 27 dos 35 casos avaliados os diagnsticos registraram a participao da sociedade no processo de elaborao dos Planos Diretores. A criao de espaos institucionais para acompanhamento da implementao dos

planos A previso de espaos institucionais para acompanhamento e monitoramento da implementao dos PDs tambm uma inovao que merece registro. Em todos os casos estudados foram previstos a criao de pelo menos uma comisso local de acompanhamento da implementao do plano ou de conselhos setoriais de poltica urbana. Este um importante passo para a criao das esferas publicas municipais que vo complementar o sistema nacional das cidades. Em linhas Gerais os quadros mostrados permitem concluir que o processo de implementao dos Planos Diretores Participativos no poder prescindir de aes de formao que resgatem a importncia do Instrumento Plano Diretor, para o planejamento municipal. preciso fortalecer aes de exigibilidade para fazer cumprir as recomendaes do Estatuto das Cidades (que elegeu o Plano Diretor como Instrumento Bsico da Poltica Urbana). Entre os temas fundamentais destacou-se: A Importncia da participao para o processo de acompanhamento da

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implementao dos Planos Diretores A participao da sociedade civil no processo pode garantir o controle social sobre o processo de implementao do plano, chamando o poder pblico local a suas responsabilidades e lembrando os sanses para os poderes locais. A regulamentao e implementao de esferas pblicas para a formulao e

acompanhamento da implementao das polticas de desenvolvimento urbano A construo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano exige a orquestrao de uma esfera pblica de gesto participativa a partir da criao de conselhos, fundos, e polticas que precisam estar integradas e regulamentadas: habitao e regularizao fundiria, Saneamento, transporte e mobilidade, controle do uso e ocupao do solo urbano, entre outras. Destacou-se tambm a visvel fragmentao e pouca integrao entre essas polticas. A necessidade de regulamentao das Leis Complementares - outra prioridade, pois

para que os instrumentos urbansticos de regulamentao do acesso terra urbanizada e a gesto democrtica das polticas urbanas possam efetivamente ser garantidos, necessrio que os caminhos legais e constitucionais estejam resolvidos. Assim precisam ser esclarecidos os condicionantes necessrios para a aplicao efetiva dos instrumentos urbansticos previstos nos planos diretores municipais, tais como: regras para aplicao, delimitao de zonas em que sero aplicados, elaborao de leis especficas, etc. Considerando a capacidade financeira e a capacidade tcnica, muitos dos municpios analisados ainda no elaboraram as respectivas LUOS, estando o zoneamento definido no PDs sem possibilidade de vigorar. A insero municipal no desenvolvimento regional ainda foi pouco explorada nos

Planos Diretores. Os Planos muitas vezes reforaram a fragmentao da municipalizao. Poucos tiveram uma preocupao de articular aes estratgicas de desenvolvimento regional; A Relao entre oramento municipal e programas e projetos de desenvolvimento

tambm foi um tema pouco presente nos Planos Diretores. As Diretrizes do Desenvolvimento ainda no se traduzem em diretrizes concretas para a orientao das peas oramentrias municiais, principalmente para as Leis de Diretrizes Oramentrias; O Parcelamento do Solo - a maioria dos municpios analisados no possua uma

legislao especfica de parcelamento do solo para fins urbanos. Observou-se que em muitos PDs est questo abordada e em alguns h uma extensa regulao sobre a matria.

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Referncias Bibliogrficas BITOUN, J., MIRANDA, L. (Org.). Tipologia das Cidades Brasileiras. Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatrio das Metrpoles, 2009. BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. Plano Nacional de Habitao (PlanHab). Estudos Tcnicos: Caracterizao dos Tipos de Municpios. Braslia: Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Habitao, Departamento de Desenvolvimento Institucional e Cooperao Tcnica, maio, 2008 (Consrcio Via Pblica LabHab-Fupam Logos Engenharia). BRASIL, MINISTRIO DAS CIDADES; IPPUR, UFRJ. Rede Nacional para Avaliao e Capacitao dos Planos Diretores Participativos: Relatrio Estadual Pernambuco. Rio de Janeiro: MINISTRIO DAS CIDADES, IPPUR UFRJ, 2009. Disponvel em

(www.observatoriodasmetropoles.net/planosdiretores/) CEM/CEBRAP, IPEA. Capacidade Administrativa dos Municpios Brasileiros. So Paulo: Centro de Estudos da Metrpole, CEBRAP, IPEA, 2007. COFEA, CREA, Ministrio das Cidades. Pesquisa CONFEA, com o cruzamento dos investimentos do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) em habitao, saneamento ambiental e infraestrutura logstica. Rio de Janeiro: Observatrio das Metrpoles, 2007. (CD ROM) Prefeitura do Recife, PNUD; FJP; IBGE. Atlas do Desenvolvimento Humano no Recife. Recife: Prefeitura do Recife, Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento; Fundao Joo Pinheiro; Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, 2005. (CD Room);