III CONGRESSO BRASILEIRO DE DIREITO URBANISTICO Balano das experincias de implementao do Estatuto da Cidade TEMA 04: Instrumentos de interveno

urbana e regulao do direito de construir.

Outorga Onerosa: anlise a partir do Plano Diretor de Natal (Lei Complementar 007/94)

Dulce Bentes1 Fbio Gis2

Introduo O Plano Diretor de Natal (Lei Complementar n. 007/94) antecipando o Estatuto da Cidade, estabeleceu diversos instrumentos urbansticos e tributrios centrados principalmente no objetivo de efetivao da funo social da propriedade e da cidade. Dentre eles, destaca-se a Outorga Onerosa, previsto para aplicao na Zona Adensvel. O presente trabalho, trata da anlise desse instrumento em suas dimenses scio-jurdica e urbanstica, avaliando a sua aplicabilidade, eficcia e efeitos sobre a estrutura urbana de Natal. No campo da aplicabilidade do mecanismo da outorga onerosa, avalia-se os dispositivos previstos no Plano Diretor, a demanda dos projetos de construo e a gesto do Plano pela administrao pblica municipal. Acerca da eficcia, sinaliza-se a adequao dos princpios e objetivos do instrumento definidos no Plano Diretor com as prticas efetivadas. Quanto aos efeitos da aplicao da outorga onerosa sobre a estrutura urbana, trabalha-se a relao entre padro construtivo e dinmicas scio-ambientais. Toma-se como referncia os processos de licenciamento urbanstico dos empreendimentos em trmite na Secretaria Especial de Meio Ambiente e Urbanismo SEMURB no perodo de 1994 a 2002. A aplicabilidade e a eficcia do instrumento, so vistas, notadamente, atravs da relao entre os procedimentos estabelecidos na norma e aqueles adotados no processo operacional de licenciamento administrativo. Para a abordagem dos efeitos da aplicao do instituto urbanstico sobre a estrutura urbana de Natal, utiliza-se como referncia principal as pesquisas desenvolvidas sobre o
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Arquiteta Urbanista. Doutora em Estruturas Ambientais Urbanas. Docente do Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. dulcebentes@uol.com.br

Advogado. Diretor Tcnico do Instituto de Desenvolvimento Econmico e Meio Ambiente do Rio Grande do Norte (IDEMA). Mestrando do Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. fabiogois@rn.gov.br

processo de verticalizao em Natal, no perodo em estudo. As concluses apresentadas so de carter parcial, uma vez que integram a pesquisa em desenvolvimento no programa de Ps Graduao em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, intitulada Anlise dos Novos Instrumentos Urbansticos no Plano Diretor de Natal /RN (Lei Complementar n. 007/94). Com esse estudo busca-se contribuir com os trabalhos de avaliao da legislao urbanstica brasileira definida especialmente a partir da Constituio Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade, bem como com os processos de planejamento e gesto urbana locais.

I. Plano Diretor de Natal (Lei Complementar n. 07/94): concepo e arranjos de gesto urbana A cidade de Natal, que tem uma tradio de planos urbansticos datados desde as primeiras dcadas do sculo passado, adotou, a partir dos anos de 1990, instrumentos urbansticos inovadores em sua aplicao no pas, a exemplo da outorga onerosa, da autorizao de construir e do imposto progressivo no tempo, antecipando assim muitos dos mecanismos que vieram a ser estabelecidos pelo Estatuto da Cidade - Lei N 10.527/01. O Plano Diretor de Natal, atualmente em vigor, foi implementado pela Lei Complementar n 07, aprovada e sancionada pela Cmara Municipal em 05 de agosto de 1994. Sua elaborao atravessou duas administraes: a) o incio, durante a gesto da prefeita Vilma de Farias (1989-1992); b) a concluso e aprovao na administrao do prefeito Aldo Tinoco (1993-1996). Durante a segunda gesto da prefeita Vilma de Farias (1997-2000) verificou-se a reviso do Plano. Ressalta-se que a mesma Lei que criou o Plano Diretor, tambm concluiu o processo de institucionalizao do sistema de planejamento e gesto urbana do municpio e Natal. O Plano define como objetivo central o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade, visando garantir um uso socialmente justo e ecologicamente equilibrado do seu territrio de forma a assegurar a todos os seus habitantes condies de bem-estar e segurana, conforme dispe os artigos 118 e 119 da Lei Orgnica do Municpio de Natal(incluso na Lei Complementar n 07/94 art.2). O Ttulo II, da Lei Complementar n 07/94 do Plano Diretor de Natal, que dispe sobre o Uso e Ocupao do Solo distribuem em cinco captulos o uso e o ordenamento do solo urbano: do Macrozoneamento, das reas Especiais, das Prescries Urbansticas Adicionais, dos Usos e sua Localizao distribudos em duas sees, quais sejam; dos Usos e dos empreendimentos de impactos e por ultimo o capitulo referente ao Parcelamento do solo. No artigo n 22 o Plano define todo o municpio de Natal como zona urbana e estabelece, no seu artigo 13, um macrozoneamento segundo o qual a cidade apresenta-se dividida em trs zonas, a saber: de Adensamento Bsico, Adensvel e de Proteo Ambiental. Esta ltima definida, no artigo 21, como rea na qual as caractersticas do meio fsico restringem o uso e a ocupao, visando a proteo, a

manuteno e a recuperao dos aspectos paisagsticos, histricos, arqueolgicos e cientficos. Alm do macrozoneamento citado, foram criadas reas Especiais, denominadas rea de Controle de Gabarito, rea de Operao Urbana e rea de Interesse Social. Estas reas Especiais so definidas como zonas urbanas com destinao especifica ou normas prprias de uso e ocupao do solo. Considera-se Zona de Adensamento Bsico aquela onde se aplica estritamente a densidade bsica e o coeficiente de aproveitamento bsico. J as reas Especiais possuem destinao especfica ou normas prprias de uso e ocupao do solo, como rea de Controle de Gabarito, que mesmo passveis de adensamento, visam proteger o valor cnico-paisagstico de trechos da cidade, compreendendo: Orla Martima, do Forte dos Reis Magos at Morro do Careca, de acordo com as normas fixadas pela regulamentao da Lei n 3.175 de 29/02/1984 -Plano Diretor de Organizao Fsico - Territorial do Municpio de Natal e incorporadas pelo novo Plano Diretor. Assim como as Zonas Especiais de Interesse Turstico - ZET-1 ZET-2 e ZET-3, incluindo a Redinha, e o Parque das Dunas. As reas definidas como de Operao Urbana, embora passveis de adensamento, apresentam valores histrico-culturais significativos para o patrimnio da cidade e que carecem de formas de recuperao e revitalizao. Por fim, as reas Especiais de Interesse Social destinam-se primordialmente produo, manuteno e recuperao de habitaes de interesse social. So os terrenos pblicos ou particulares ocupados por favelas, vilas ou loteamentos irregulares, e glebas ou lotes urbanos, isolados ou contguos, no edificados, sub utilizados ou no utilizados. Ressalta-se que apesar do Plano possuir um carter inovador, sua correta aplicao subordinada implantao do sistema de planejamento, que prev a descentralizao das decises, o controle e a participao da sociedade nas decises do poder pblico municipal atravs dos conselhos populares e ainda a articulao com outras instncias do Governo (ATADE, 1993). A reviso do Plano Diretor j previsto em seus artigos n 14 e 67, foi materializada pela Lei Complementar n 022 de 18 de agosto de 1999, criando-se a zona adensvel no Bairro de Ponta Negra ( Lei complementar de n 27 de 03 de Novembro de 2000).

II. Outorga Onerosa: o que prev a lei 07/94 A outorga onerosa de que trata o Plano Diretor de Natal, diz respeito ao instituto de solo criado, aplicado unicamente nas Zonas Adensveis, ou seja, zonas da cidade onde as condies do meio fsico, a disponibilidade de infra-estrutura e a necessidade de diversificao de uso possibilitam um adensamento maior do que aquele correspondente aos parmetros bsicos de Densidade e Coeficiente de Aproveitamento. Assim, o Plano estabelece que nas zonas adensveis o Poder Executivo outorgar de forma onerosa, autorizao para construir rea superior quela permitida pela densidade bsica (180 hab/ha) ou coeficiente de aproveitamento bsico (1,8.), sendo previsto um estoque de rea edificvel (m2) para cada bairro.

A outorga onerosa articula outros instrumentos e mecanismos de gesto, principalmente a administrao dos estoques de reas edificveis e o fundo de urbanizao. O estoque de rea edificvel entendido como sendo a totalidade da rea possvel de edificar em um determinado bairro (unidade territorial de planejamento), acima daquela correspondente ao coeficiente de aproveitamento e densidade bsicos. Esse instrumento se baseia nos critrios de racionalizao e adequao do uso da infra estrutura urbana instalada, evitando-se sua sobrecarga e ociosidade. A sua aplicao est condicionada ao permetro das zonas adensveis em que facultado ao interessado o direito de construir acima dos parmetros bsicos, observado o estoque de rea previsto, atravs de outorga onerosa ou gratuita da autorizao de construir. O Fundo de Urbanizao deve ser constitudo principalmente de receitas em dinheiro, correspondentes da outorga onerosa da autorizao de construir acima dos parmetros bsicos, aplicao de recursos prprios e de dotao oramentria da Prefeitura. A aplicao dos recursos esto destinados prioritariamente execuo de programas nas reas de interesse social, saneamento bsico e ambiental do Municpio. O valor da outorga onerosa corresponde a 1% (um por cento) de valor do empreendimento, conforme oramento apresentado quando do seu pedido, compatvel com o Custo Unitrio Bsico, fornecido pelo Sindicato da Construo Civil - SINDUSCON/RN. III. Anlise da implementao da Outorga Onerosa na lei 07/94 Considerando a adoo dos novos instrumentos e parmetros urbansticos, uma das crticas ao novo Plano Diretor, em 1994, era que haveria uma paralizao no setor da construo civil, dita o engessamento da cidade. A partir do nmero de empreendimentos licenciadas para construo no municpio de Natal pela SEMURB entre 1993 e 2002 (Tabela 01), verifica-se que essa hiptese no se confirmou. Os dados sistematizados na pesquisa, em nmeros de projetos requeridos para anlise prvia e aprovados pela lei em vigor, indicam a situao crescente de pedidos de licenciamento, partindo de 464 processos administrativos, em 1993, at 1180 processos em 2003. H uma excesso nos anos de 2000 e 2001, em que estes pedidos foram reduzidos3. Da mesma forma, observa-se o crescimento significativo da demanda por rea construda.

, Essa ocorrncia ainda est sendo investigada no mbito da pesquisa que embasa o presente artigo.

TABELA 01 NMERO E REA DAS EDIFICAES LICENCIADAS PARA CONSTRUO, NO MUNICPIO DE NATAL - 1993 a 2002 EDIFICAES LICENCIADAS PARA CONSTRUO RESIDENCIAL COMERCIAL MISTA INDUSTRIAL N N N N rea (m2) rea (m2) rea (m2) rea (m2)

TOTAL ANO rea( m2) N de proces sos

OUTROS

N
rea (m2)

1993 1994

26 8475,0 6 20403,97 0 1995 1151176,52 634 1996 926333,17 879 721127,66 728 63597,53 68 - 1190,7 2 14041727 1 1997 794955,98 1115 438520,14 789 178069,93 64 64601,50 1998 570995,66 1100 492490,14 994 41512,12 68 - 14722, 1 22271,15 25 1999 1161379,33 1196 580721,83 978 97052,33 125 483605,17 2000 365846,30 327 206303,97 278 93811,66 36 65730,67 2001 169909,68 255 123569,60 228 12657,45 16 33682,63 2002 1357502,54 1180 925185,75 983 228322,96 144 Fonte: Prefeitura Municipal de Natal, IPLANAT / Secretaria Especial de Meio Ambiente e Urbanismo SEMURB.

224839,78 491991,59

464 579

416308,67 417

40743,94

92

6060,01

35 81 74 37 93 13 11 -

Na Tabela 02, verifica-se os valores da outorga onerosa da autorizao para construo. Esses valores foram organizados a partir das informaes obtidas na Secretaria Municipal de Tributao -SEMUT, que criou um cdigo para os recursos oriundos da receita arrecadada com a aplicao do instrumento, alocando-os em uma sub conta especfica da Prefeitura. Constata-se que o controle detalhado da cobrana da outorga onerosa ocorreu somente a partir do ms de janeiro do presente ano4. Os valores obtidos pela utilizao do instrumento foram calculados conforme os dispositivos da Lei e pagos de forma parcelada, quando assim solicitado pelo empreendedor. Os valores registrados em 2004, indicam o acumulado ao final de cada ms e, se considerarmos a arrecadao em relao ao ano anterior, verifica-se tendncia a um aumento pouco significativo.

Os valores detalhados dos anos anteriores (1993 a 2003) ainda no foram sistematizados, uma vez que, nos processos, os valores da outorga onerosa precisam ser desmembrados da licena urbanstica total.

TABELA 02 VALORES DA OUTORGA ONEROSA COBRADA NO LICENCIAMENTO DIAS/MS (ANO-2003) Total Dez VALOR R$ (ANO-2003) 124.781,72 DIAS/MS (ANO-2004) 31/01 29/02 31/03 30/04 27/05 Total Maio VALOR R$ (ANO-2004) 4.622,92 7.766,50 53.736,01 9.130,64 75.256,07

Do ponto de vista de tcnicos da prefeitura de Natal, o valor cobrado pela outorga onerosa no tem viabilizado investimentos em reas de interesse social na cidade5. Por outro lado, parte dos empreendedores consideram alto o valor cobrado, repassando o custo no ato da venda do imvel. Os depoimentos prestados por tcnicos da SEMURB, atestaram que, embora a outorga onerosa relacione o mecanismo do estoque de reas edificveis, no h sistema de controle na utilizao do referido estoque, assim como no h quantificao da infra estrutura que est sendo implantada e que repercute diretamente no estoque das reas edificveis. O princpio do mecanismo de outorga onerosa contido no Plano Diretor, fundamentado na separao do direito de propriedade do direito de construir, bem como na efetivao da funo social da propriedade, exige para sua aplicao, estruturas adequadas de gesto, o que no foi identificado. Tomando por base dados das tabelas citadas, ientifica-se a eficincia da cobrana da outorga desde a entrada em vigor da nova Lei, em 1994. Atravs de entrevistas e consultas tcnicos da SEMURB, verificou-se que mesmo tendo sido criado o Fundo de Urbanizao FURB e de ter se constitudo o Conselho de Urbanizao CONUR, aps a Reforma Administrativa da Prefeitura, em 1999, esses organismos de gesto encontram-se desativados, no havendo assim o controle previsto pelo Plano Diretor dos recursos da outorga. Na esfera da gesto pblica, observou-se um aspecto positivo no que se refere ao aumento da arrecadao do tesouro municipal, com a possibilidade de investimentos scio-urbansticos. Porm, registrou-se diversos entraves aplicao do instrumento da outorga pelo Plano Diretor de Natal: a) Descontinuidade das aes nos processos de mudana poltica administrativa do mandato da prefeitura; b) Resistncia ao novo paradigma de gesto e planejamento urbano por parte dos agentes pblicos e privados, assim como por integrantes das equipes responsveis pela implementao do Plano; c) Fragilidades na capacitao tcnica de servidores da administrao municipal e estrutura operacional limitada de recursos tcnicos; d) Ausncia de estruturas adequadas de aplicao, controle e acompanhamento dos instrumentos urbansticos pela administrao pblica municipal. Do ponto de vista urbanstico, o padro de verticalizao verificado nas zonas adensveis da cidade, e gerado no perodo de aplicao do referido instrumento,
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SILVA e BASTOS (2002)

evidencia problemas, tanto no campo do conforto ambiental, quanto da proteo do patrimnio histrico, em particular do acervo arquitetnico modernista de Natal. A outorga onerosa, antes de ter se constitudo num entrave expanso imobiliria, como foi sugerido em muitas anlises durante a elaborao do Plano Diretor, na realidade tem sido um componente da acelerada transformao da estrutura urbana, sobretudo dos bairros de Petrpolis e Tirol. Pesquisas desenvolvidas sobre o tema da verticalizao em Natal, principalmente nos ltimos dez anos, atestam o crescente comprometimento da qualidade ambiental das reas adensveis, com reduo da ventilao e aumento dos nveis de aquecimento dessas reas. Uma outra questo a substituio das casas modernistas, que so expressivas nos citados bairros, pelos edifcios6. Na realidade, a ausncia de uma poltica adequada de proteo do patrimnio histrico que se encontra situado fora do centro tradicional da cidade, fragiliza os instrumentos que esto relacionados aos processos de verticalizao.

Consideraes Finais Considerando os dados apresentados, conclumos de forma preliminar, que a aplicao do instrumento da outorga onerosa, em Natal, tem sido eficiente no tocante prtica da arrecadao. Contudo, h pouca eficcia quanto aos objetivos do instrumento, ou seja, no se verifica a sua aplicao em programas nas reas Especiais de Interesse Social e em investimentos em saneamento bsico e ambiental do municpio. Da mesma forma, no tem sido considerado relevante por tcnicos da prefeitura o montante dos valores arrecadados. Quanto aos efeitos da aplicao do instrumento sobre a estrutura urbana, constatou-se que a verticalizao nas reas adensveis evidencia perda de qualidade ambiental e prejuzos quanto proteo da arquitetura modernista da cidade. Entende-se que o instrumento em si no responde por esses problemas, mas o sua aplicao dissociada de outros mecanismos e polticas que minimizem os impactos sobre o ambiente construido, certamente concorre para a fragilidade da outorga onerosa como mecanismo que induz a verticalizao.

So exemplos: Nobre, Paulo Jos Lisboa. Entre o Carto-Postal e a Cidade Real: Um Estudo Sobre Paisagem e Produo Imobiliria em Natal / RN. Dissertao Mestrado. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Departamento de Arquitetura. Natal, 2001 COSTA, Fernando Jos de Medeiros. Ventilao e prescries urbansticas: uma aplicao simulada no bairro de Petrpolis em Natal/RN. Dissertao Mestrado. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Departamento de Arquitetura. Natal, 2001 Luciana Mendes Ribeiro. Patrimnio Cultural x Transformao Urbana: Procedimentos de Planejamento e Gesto Urbana para a Proteo da Arquitetura Modernista em Natal. Trabalho Final de Graduao. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Departamento de Arquitetura. Natal, 2002

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SILVA, Maria Florsia Pessoa de Souza e BASTOS, Nelma Sueli Marinho de. Avaliando um Instrumento de Vanguarda. Implementao do Plano Diretor de Natal. In: PROCURADORIA GERAL DOMUNICIPIO DE PORTO ALEGRE - PGM/PMPA, Escola de Direito Municipal. Avaliando o Estatuto da Cidade. II Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico. Porto Alegre: Editora Evangraf, 2002. SOUZA, M. L. de. Mudar a cidade: uma introduo ao planejamento e gesto urbanos. Rio de Janeiro, 2002.