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I CONTROLLI PREVENTIVI DELLA CORTE DEI CONTI SUGLI ATTI DELLA

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI - NOTA


Pinelli Cesare
Giornale di diritto amministrativo N. 11/2002, Pag. 1177

Gli aspetti di maggior rilievo della pronuncia consistono nella conferma dei precedenti in tema di
ammissibilità del ricorso per conflitto di attribuzione avverso atti legislativi, e nell'affermazione
dell'estraneità concettuale della disciplina dei controlli sugli atti, su cui incideva il decreto legislativo
impugnato, alla «razionalizzazione» dell'ordinamento della Presidenza del Consiglio prefigurata dalla
relativa delega, contenuta nella l. n. 59 del 1997.
Sul primo punto occorre muovere dalla sentenza n. 406/1989, dove la Corte aveva escluso, sia pure
col significativo inciso «in linea di principio», l'ammissibilità di conflitti aventi ad oggetto leggi ed atti
aventi forza di legge, perché ciò avrebbe rischiato di «costituire un elemento di rottura del nostro
sistema di garanzia costituzionale, sistema che, per quanto concerne la legge (e gli atti equiparati), è
incentrato nel sindacato incidentale». Successivamente, in presenza di un decreto legge sospettato
di comprimere diritti fondamentali dei cittadini (nella specie il diritto di voto), e la cui eventuale perdita
di efficacia non avrebbe potuto far venir meno «i mutamenti irreversibili della realtà che lo stesso
decreto abbia potuto produrre nel corso della sua precaria vigenza», la Corte ammise il ricorso per
conflitto tra i poteri dello Stato in quanto «forma necessaria per apprestare una difesa in grado di
unire all'immediatezza l'efficacia» (sent. n. 161/1995).
Lo spiraglio aperto dalla pronuncia precedente in ordine all'ammissibilità di conflitti interorganici
incentrati su atti legislativi veniva subito utilizzato, ma senza strappi, giacché la fattispecie di un
decreto legge destinato a comprimere diritti fondamentali rimaneva sufficientemente circoscritta. E,
in due occasioni successive, la Corte ritenne inammissibili conflitti proposti da giudici nei confronti di
atti legislativi per pretesa violazione delle proprie attribuzioni costituzionalmente garantite, vista la
sussistenza di uno specifico strumento processuale a disposizione dei giudici per attivare il giudizio
di costituzionalità delle leggi e degli atti equiparati (ordd. nn. 398/1999 e 211/2000). Evidentemente,
la sola considerazione del conflitto quale strumento di difesa «in grado di unire all'immediatezza
l'efficacia» non bastava in quei casi a ritenerlo ammissibile.
Infine, con sentenza n. 457/1999 la Corte ha ammesso un ricorso per conflitto di attribuzione
sollevato dalla Corte dei conti nei confronti di decreti legislativi che, limitandone il potere di controllo
sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisca in via ordinaria, avrebbero violato l'art.
100, cpv., Cost. In quell'occasione, la Corte ha affermato che il conflitto va ritenuto ammissibile in
relazione ad atti di valore legislativo tutte le volte in cui da essi possano derivare lesioni dirette
dell'ordine costituzionale delle competenze e non esista un giudizio in cui una norma desumibile da
tali atti debba trovare applicazione, e possa quindi essere sospettata di illegittimità costituzionale con
conseguente remissione alla Corte.
Nella pronuncia commentata la Corte ribadisce l'orientamento, rilevando come «il conflitto sollevato
sulla norma di legge che esclude determinate categorie di atti dal controllo preventivo della Corte dei
conti, nel momento della presa d'atto di tale esclusione, non dà luogo a un giudizio sulla legge,
proposto in via incidentale, ma, in assenza di un procedimento di controllo, dà luogo a un'azione di
rivendicazione di competenza proponibile come conflitto di attribuzione in riferimento alla legge che
tale attribuzione prevede?».
La pronuncia si limita dunque ad applicare una regola già enunciata in via generale, ma è proprio per
questo indicativa della raggiunta stabilizzazione di indirizzi sul punto. Perché se fino alla sentenza n.
161/1995 poteva sembrare che l'ammissibilità di conflitti aventi ad oggetto atti legislativi fosse
confinata a casi limitati, se non proprio di scuola, in seguito si afferma come regola generale in tutti i
casi nei quali non sia praticabile per qualsiasi ragione la via del giudizio incidentale. Il che appare di
notevole significato non solo ai fini dell'individuazione della ratio dell'istituto del conflitto di attribuzioni
fra poteri dello Stato, ma anche come dimostrazione dell'intento della Corte di affrontare per quella
via il problema delle «zone franche» dalla giustizia costituzionale, per usare un termine impiegato
proprio dalla sentenza n. 406/1989.
Il secondo aspetto rilevante della pronuncia si incentra in una analitica dimostrazione dell'estraneità
concettuale della disciplina dei controlli alla razionalizzazione disposta nella delega.
In particolare, l'obiettivo di «garantire alla Presidenza del Consiglio dei ministri autonomia
organizzativa, regolamentare e finanziaria nell'ambito dello stanziamento previsto ed approvato con
leggi finanziaria e di bilancio dell'anno in corso» non sarebbe incompatibile con l'esistenza di controlli
preventivi di legittimità sugli atti espressivi di tale autonomia, né tantomeno la pregiudicherebbe. Tale
autonomia risulterebbe infatti «dalle norme sostanziali che definiscono, in positivo e in negativo, i
poteri atraverso i quali essa può estrinsecarsi e ne precisano l'ambito, cioè l'estensione e i limiti»,
senza produrre conseguenze sulla disciplina dei relativi controlli. Né varrebbe puntare sull'argomento
della posizione costituzionale del Presidente del Consiglio e su una possibile conseguente
assimilabilità della disciplina della Presidenza, quale sua struttura servente, a quelle vigenti per gli
apparati di servizio degli altri organi costituzionali: giacché anche in questo caso occorrerebbe
rispettare, oltre alla riserva di legge dell'art. 95, terzo comma, Cost., il principio di legalità e quindi,
nella specie, del procedimento di legislazione delegata.
La motivazione appare lineare e persuasiva nella misura in cui la Corte assume come «prioritario»
l'esame della censura di violazione dell'art. 76 Cost. rispetto a quella incentrata sull'art. 100, secondo
comma, che ne risulta conseguentemente assorbito. In un precedente per più versi affine, la Corte
preferì invece esaminare in primo luogo il profilo di violazione dell'art. 100, secondo comma, per poi
soffermarsi sulla pretesa lesione dell'art. 76 (sent. n. 457/1999). L'esito della pronuncia in commento
sarebbe stato lo stesso ove la Corte avesse seguito la stessa sequenza, oppure avesse enucleato -
operazione in principio non preclusa, e praticabile anche nella specie - profili di congiunta violazione
dei due parametri invocati? Ho qualche dubbio, che passo ad esporre.
Sappiamo che l'art. 100, secondo comma, esordisce con la statuizione che «La Corte dei conti
esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del governo». Ma sappiamo pure che la l. n.
20/1994 ha notevolmente ristretto il novero degli atti del Governo sottoposti a controllo preventivo,
potenziando nettamente i controlli di gestione su quegli atti, viceversa non previsti dal disposto
costituzionale; che la drastica innovazione riflette sicuramente gli indirizzi del più ampio disegno di
riforma delle pubbliche amministrazioni che in quegli anni si andava affermando; che solo in virtù di
una prospettazione costituzionale del nuovo ruolo della Corte dei conti nel quadro di quel disegno la
Corte ha potuto cogliere le ragioni sottostanti alla riforma dei controlli della Corte dei conti, e rigettare
le censure avanzate in ordine alla sottrazione a controllo preventivo di un consistente novero di atti
del governo alla stregua dell'art. 100, secondo comma (sent. n. 29/1995).
Con questo, non si intende tacciare la Corte di «formalismo», solo affermare che sarebbe bastato
includere questi elementi nel corpo della motivazione per rendere meno pacifico l'assunto che fra la
nozione di autonomia organizzativa, regolamentare e finanziaria di un organo e la sottrazione degli
atti dell'organo reso autonomo ai controlli preventivi della Corte dei conti vi sia quell'estraneità
concettuale su cui si regge l'impianto della motivazione.

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