COMISSO DE CONSTITUIO E JUSTIA E DE CIDADANIA

PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO No 182, DE 2007 (Apenso: PECs ns. 85/95; 90/95; 137/95; 251/95; 542/97; 24/99; 27/99;
143/99; 242/00 e 124/07)

Altera os arts. 17, 46 e 55, da Constituio Federal, para assegurar aos partidos polticos a titularidade dos mandatos parlamentares e estabelecer a perda dos mandatos dos membros do Poder Legislativo e do Poder Executivo que se desfiliarem dos partidos pelos quais foram eleitos. Autor: Senado Federal Relator: Deputado ESPERIDIO AMIN

I RELATRIO A Proposta de Emenda Constituio n 182, de 2007, oriunda do Senado Federal, visa a alterar os arts. 17, 46 e 55, da Constituio Federal, para assegurar aos partidos polticos a titularidade dos mandatos parlamentares e estabelecer a perda dos mandatos dos membros do Poder Legislativo e do Poder Executivo que se desfiliarem dos partidos pelos quais foram eleitos. A proposta objetiva, assim, conter a migrao partidria. Proposta foram apensadas as seguintes proposies:

1) PEC 85/1995, de autoria do Deputado Adylson Motta, que altera os arts. 17 e 55, da Constituio Federal, determinando que o Deputado Federal ou Senador que se filiar a partido poltico diverso daquele pelo qual foi eleito perder o mandato; 2) PEC 90/1995, de autoria do Deputado Paulo Gouva e outros, prev a perda de mandato para quem deixar o partido sob cuja legenda foi eleito, salvo se para fundar partido novo, e desde que tenha cumprido metade de seu mandato. Estabelece, ainda, clusula de barreira e veda

coligaes em eleies proporcionais; 3) PEC 137/1995, de autoria do Deputado Hlio Rosa e outros, prev a perda de mandato para quem deixar o partido sob cuja legenda foi eleito, salvo se participar, como fundador, da constituio de partido novo; 4) PEC 251/1995, de autoria do Deputado Osvaldo Reis e outros, inclui como hiptese de perda ou suspenso dos direitos polticos a mudana de partido fora do prazo estabelecido pela lei eleitoral; 5) PEC 542/1997, de autoria do Deputado Csar Bandeira e outros, estabelece a perda de mandato para os membros do Poder Legislativo Federal, Estadual e Municipal que trocarem de partido sob cuja legenda foram eleitos, salvo se participar, como fundador, da constituio de partido novo; ou se j houver cumprido, no mnimo, dois anos de seu mandato; 6) PEC 24/1999, de autoria do Deputado Euncio Oliveira e outros, prev perda de mandato para quem descumprir deciso partidria, tomada por conveno por dois teros de votos, ou deixar o partido sob cuja legenda foi eleito, salvo no caso de fuso, incorporao ou fundao de novo partido; 7) PEC 27/1999, de autoria do Deputado Csar Bandeira e outros, idntica a PEC 542/97, do mesmo Autor; 8) PEC 143/1999, de autoria do Deputado Freire Jnior e outros, estabelece a fidelidade partidria como preceito fundamental dos partidos polticos e prev a perda do mandato do parlamentar que se filiar a partido poltico diverso daquele pelo qual foi eleito;

9) PEC 242/2000, de autoria do Deputado Mauro Benevides e outros, dispe sobre fidelidade partidria, prevendo duas

hipteses de perda de mandato: mudana de legenda sob o qual foi eleito e violao grave da disciplina partidria, caracterizada pela inobservncia de decises aprovadas em conveno; 10) PEC 124/2007, de autoria do Deputado Wilson Santiago e outros, estabelece filiao partidria mnima de um ano antes das do dia da eleio como condio de elegibilidade, perda de mandato para quem se desfiliar do partido pelo qual foi eleito ou muda de legenda at um ano aps a data da eleio, e, por fim, institui o sistema majoritrio para a eleio de Deputados Federais, Deputados Estaduais e Vereadores. o Relatrio.

II - VOTO DO RELATOR

Nos termos art. 32, IV, b, c/c art. 202 do Regimento Interno, cumpre a esta Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania se pronunciar sobre a admissibilidade de todas as propostas em exame. Quanto admissibilidade formal, tanto a proposio principal como as apensadas foram legitimamente apresentadas, com o nmero de subscries suficientes, conforme atesta a Secretaria-Geral da Mesa. De outra parte, no h qualquer bice circunstancial que impea a regular tramitao da proposio, de vez que o pas encontra-se em plena normalidade poltico institucional, no estando em vigor interveno federal, estado de defesa, ou estado de stio. No que tange admissibilidade material, ou seja, o contraste da matria com os princpios constitucionais basilares, creio que algumas consideraes se fazem necessrias. Em verdade, todas as proposies versam sobre tema tambm objeto de recentes decises do Tribunal Superior Eleitoral e do

Supremo Tribunal Federal. De fato, o TSE respondendo a consulta formulada pelo Partido da Frente Liberal - PFL, atual Democratas DEM, entendeu que os partidos e coligaes tm o direito de preservar a vaga obtida pelo sistema eleitoral proporcional, quando houver pedido de cancelamento de filiao ou de transferncia do candidato eleito por um partido para outra legenda. No mesmo sentido posicionou-se o Supremo Tribunal Federal, quando acolheu a argumentao do TSE, decidindo que a titularidade dos mandatos

parlamentares dos partidos polticos. Antes que se possa avanar na anlise da matria, cumpre, preliminarmente, refletir sobre a competncia desta Comisso quanto apreciao de propostas de emendas constitucionais. A linha que separa o exame da admissibilidade material e o exame de seu mrito, por vezes, muito tnue. Mas, ainda assim, os exames no se confundem. No exame de mrito, considera-se a matria quanto a sua importncia e oportunidade, podendo-se adens-la ou reduzi-la de acordo com os ideais e os interesses que cada mandatrio defende. Diversamente, no entanto, ocorre com o exame de admissibilidade, em que nos lanamos ao exame da matria tendo como lentes os princpios constitucionais. defeso, assim, adensar ou reduzir texto de proposta de emenda, exceto se houver necessidade de sanear vcio de inconstitucionalidade. Nesse ponto concordo com a deciso do ento Presidente da Casa, Deputado Lus Eduardo Magalhes, exarada quando da tramitao das Reformas Previdenciria e Administrativa, que em sede de questo de ordem fixou legisprudncia no sentido de que s seriam encaminhadas emendas oferecidas por esta Comisso propostas de emenda, quando fossem saneadoras de inconstitucionalidade. No entanto, S.Exa considerou to-somente como saneadoras as emendas supressivas, esquecendo-se de que a inconstitucionalidade nem sempre expressa, ela poder se apresentar tambm por omisso. perfeitamente possvel que um texto, que intente alterar a Constituio, apresente-se de tal forma lacunoso que possibilite a quebra do princpio da separao de Poderes. Infelizmente, em matria

eleitoral, tal hiptese no consiste em mera possibilidade, mas em fato recorrente, como acontece com a matria sob comento. De sorte que, a esta Comisso abrem-se duas

possibilidades: ou continuaremos a proceder anlise formalista, burocrtica e cartorria das propostas de emendas Constituio, admitindo-se apenas emendas supressivas; ou enfrentaremos as questes de fundo sob o enfoque dos princpios constitucionais, anuindo que tambm h inconstitucionalidade por omisso e que compete a esta Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania a funo integradora. Entendo que o caso da proposta principal que ora se aprecia. Parece-me, assim, que neste momento em que se inicia uma nova legislatura pautando a Reforma Poltica, no se pode declinar em discutir, com maior profundidade, a maneira como o princpio democrtico deve ser revelado no sistema representativo. A discusso desse tema fundamental e precede todas as demais questes. Se o que o Congresso Nacional se prope a discutir a construo de um novo modelo democrtico que torne a representatividade mais efetiva e legtima, a primeira questo que deve ser enfrentada exatamente essa, qual o tipo de representatividade que se deseja: eletiva ou partidria? Afinal, a quem pertence o mandato, ao eleito ou ao partido? O deslinde dessa questo no pode permanecer apenas na esfera

jurisprudencial, ela tem que ser respondida pelo poder pertinente, o Poder Legislativo, e expressa no diploma apropriado, a Constituio Federal, sob pena de atingirmos os princpios da harmonia entre os poderes e o da soberania constitucional. Se o Congresso Nacional pretende definir

constitucionalmente o instituto da fidelidade partidria, conforme est a demonstrar a profuso de iniciativas em exame, entendo que nos compete faz-lo de forma clara e inequvoca. Diversionismos e tergiversaes sobre a existncia e aplicao da fidelidade partidria em nada fortalecem o quadro partidrio de nosso pas. Ao revs, todos os partidos so pilhados, quando a fidelidade

tratada como uma vantagem competitiva para que determinado partido obtenha simpatias ilegais. A escolha que esta Casa deve nao simples: ou a fidelidade partidria um instituto mandamental observado e exigido por todos os partidos compromissados com a consolidao democrtica, por todos aqueles que levam a poltica a srio, ou o que temos a consagrao da perfdia partidria, em que a fidelidade apenas um preceito vazio, norma meramente decorativa, usada como moeda de barganha por legendas sem identidade e sem vivncia democrticas, por quem despreza as necessidades e os anseios do nosso sofrido povo e brincam de fazer poltica. Nessa linha de raciocnio, entendo ser necessrio que se explicite quais as hipteses em que o representante eleito pode desfiliar-se e ingressar em outra legenda sem incorrer em perda de mandato. A omisso, nesse caso, implicaria em inconstitucionalidade. certo que quando da apresentao da maioria das propostas, ainda no se tinha o novo entendimento jurisprudencial, o que vem a caracterizar, em nosso

entendimento, uma inconstitucionalidade superveniente. Ainda assim a questo no poder ser desprezada. O Tribunal Superior Eleitoral agiu com acerto ao apontar como causas excludentes de perda a incorporao ou fuso de partido; a mudana substancial ou desvio reiterado do programa partidrio e a grave discriminao pessoal. O mesmo no se pode dizer, no entanto, quanto hiptese de criao de novo partido. De todas as quatro hipteses previstas pela citada Resoluo, essa a nica que no traz nenhuma inovao no Direito constitucional ptrio, de vez que a hiptese j havia sido prevista anteriormente em alteraes feitas Constituio de 1967, quando da instituio da fidelidade partidria. Ocorre que o contexto poltico de ento era inteiramente diverso do atual. Naquela poca se propugnava pela extino do bipartidarismo. Hoje trabalhamos no sentido totalmente inverso, busca-se um novo modelo que contenha a proliferao de legendas de aluguel. J no h mais interesse em estimular a criao de novos partidos, ao contrrio, o

objetivo agora formular clusulas de desempenho para que se fortaleam os partidos existentes. Ademais, no que concerne a ratio essendi da fidelidade partidria judicialmente construda, a insero da hiptese de criao de novo partido no apenas destoa, como perverte todo o raciocnio desenvolvido pelo Tribunal. Em todas as hipteses observa-se a mesma lgica, qual seja, atos praticados pelo partido que do causa desfiliao do representante eleito. Na criao de partido, d-se justamente o oposto, o prprio representante eleito que pratica o ato que justifica a sua desfiliao! Ora, a prevalecer tal regra, tem-se que a fundao de um partido passa a ser um estratagema para burlar o princpio constitucional, para torn-lo letra morta. Assim, como diz um antigo provrbio latino s vezes at mesmo o grande Homero cochila, o nosso Egrgio TSE claudicou ao inserir essa vetusta hiptese entre as causas excludentes de perda de mandato por desfiliao partidria. Ao meu sentir, a regra de constitucionalidade, no

mnimo, duvidosa; no merecendo permanecer em nosso ordenamento, j que no se trata, em verdade, de clusula condicionante, mas sim, extintiva do preceito que visa consagrar. Diante de todo o exposto, entendo que a proposio principal necessita de reparos, que formalizo em duas emendas. A primeira suprime o 3 do art. 46 da Constituio, ao texto dado pela proposta principal, por entend-lo sem pertinncia com o escopo da proposta e flagrantemente inconstitucional, de vez que atenta contra o princpio da autonomia partidria. A segunda emenda integra as hipteses em que h perda de mandato, pois entendo que elas devero ser expressas no Texto Constitucional e no subentendidas ou erigidas por mandamentos judiciais. A absteno do Legislativo, neste caso, afeta o princpio da separao dos Poderes. Importa, pois, que esta Comisso e a Casa firmem posio sobre o tema. Pelas precedentes razes, manifesto meu voto pela admissibilidade da Proposta de Emenda Constituio n 182, de 2007, com a adoo das duas emendas saneadoras de inconstitucionalidade em anexo, e tambm pela admissibilidade das proposies apensadas, quais sejam, as

PECs ns. 85, de 1995; 90, de 1995; 137, de 1995; 251, de 1995; 542, de 1997; 24, de 1999; 27, de 1999; 143, de 1999; 242, de 2000 e 124, de 2007.

Sala da Comisso, em

de

de 2011.

Deputado ESPERIDIO AMIN Relator

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COMISSO DE CONSTITUIO E JUSTIA E DE CIDADANIA

EMENDA PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO No 182, DE 2007

Altera os arts. 17, 46 e 55, da Constituio Federal, para assegurar aos partidos polticos a titularidade dos mandatos eletivos e estabelecer a perda de mandato aos que se desfiliarem dos partidos pelos quais foram eleitos.

Suprima-se o texto dado pelo art. 1 da Proposta em epgrafe ao 3, do art. 46 da Constituio Federal.

Sala da Comisso, em

de

de 2011.

Deputado ESPERIDIO AMIN Relator

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COMISSO DE CONSTITUIO E JUSTIA E DE CIDADANIA

EMENDA PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO No 182, DE 2007

Altera os arts. 17, 46 e 55, da Constituio Federal, para assegurar aos partidos polticos a titularidade dos mandatos eletivos e estabelecer a perda de mandato aos que se desfiliarem dos partidos pelos quais foram eleitos.

D-se ao 5 do art. 17 da Constituio Federal, constante no art. 1 da proposta em epgrafe a seguinte redao: Art. 17. .................................................................... .................................................................................... 5 - Perder automaticamente o mandato quem se opuser s diretrizes legitimamente estabelecidas pelos rgos de direo partidria, descumprir norma estatutria expressa que exija fidelidade partidria, ou deixar o partido sob cuja legenda foi eleito, salvo nos casos de: I - extino, incorporao ou fuso do partido; II mudana substancial ou desvio reiterado do programa partidrio; III - grave discriminao pessoal. (NR)

Sala da Comisso, em

de

de 2011.

Deputado ESPERIDIO AMIN Relator

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