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DIREITO ADMINISTRATIVO I

CONCEITO E OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO


1. Conceito: pode-se definir o Direito Administrativo como o ramo do Direito Pblico, que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para consecuo dos seus fins, de natureza pblica. (Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 19 Ed. So Paulo: Atlas, 2006, p. 66). 2. Objeto: se dedica anlise da funo administrativa ou executiva, cujo campo de atuao varia de acordo com cada tempo histrico, podendo incidir nas reas da sade, educao, cultura, meio ambiente, previdncia e assistncia social at as aes de intervenes na propriedade privada e no setor econmico.

REGIME JURDICO E PRINCPIOS ADMINISTRATIVOS


1. Conceitos fundamentais: para o perfeito entendimento do regime jurdico-administrativo mister, se faz relembrar alguns conceitos: a) Funo administrativa: entende-se como o poder conferido pelo ordenamento jurdico ao Estado em razo do dever jurdico que se lhe atribui para alcanar finalidades de interesse da coletividade. Quem titulariza uma funo administrativa atua em nome da coletividade e, portanto, no pode quedar-se em omisso; b) Funo de Governo: corresponde s atividades preponderantemente do Poder Executivo, no relacionadas diretamente com a satisfao das necessidades bsicas da coletividade, e no se submete ao mesmo regime jurdico administrativo utilizado para o exerccio da funo administrativa; c) Atividade administrativa: corresponde a todas as aes, por intermdio das quais a funo administrativa exercida objetivando a realizao da finalidade da prpria razo de ser da administrao. Por intermdio desta que se concretiza a funo administrativa; e d) Interesse pblico: deve ser conceituado como o interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivduos pessoalmente tm quando considerados em sua qualidade de membros da sociedade e pelo simples fato de o serem. (Bandeira de Mello, Celso Antnio, Curso de Direito Administrativo, 2006, p. 51). 2. Conceito e contedo de regime jurdico-administrativo: o conjunto de regras e princpios pertinentes ao Direito Administrativo que guardam entre si uma relao lgica de coerncia e unidade; define as prerrogativas e sujeies administrativas; e reproduz, no geral, as caractersticas do regime de Direito Pblico, acrescidas daquelas que o especificam dentro dele. Duas grandes mximas delineiam, fundamentalmente, esse regime: a) supremacia do interesse pblico sobre o privado; e b) indisponibilidade, pela administrao, dos interesses pblicos. 2.1. Supremacia do interesse pblico sobre o particular: derivam os seguintes princpios: a) Posio privilegiada da administrao nas relaes com os particulares, trazendo algumas implicaes, tais como, presuno de veracidade e legitimidade dos atos administrativos, assim como a concesso de prazos maiores para a interveno da administrao em processos judiciais; e b) Posio de supremacia da administrao implica considerar que nas relaes

com os particulares a administrao atua na posio de verticalidade, podendo constituir terceiros em obrigaes, mediante atos unilaterais, independentemente de sua aquiescncia, assim como pode, fundado em motivo de relevante interesse pblico, alterar, unilateralmente, as relaes j estabelecidas com os particulares. 2.2. Indisponibilidade, pela administrao, dos interesses pblicos: os interesses da coletividade no se encontram livre disposio dos agentes da Administrao Pblica. Desta mxima, decorrem alguns princpios que esto expressos ou implcitos na Constituio Federal. Vejamos: 2.2.1. Princpio da legalidade: probe desmandos na gesto pblica. Tem como raiz a idia de soberania popular e de exaltao da cidadania. Implica que a administrao s pode fazer aquilo que a lei permite, proibindo-se todos os comportamentos no previstos ou no autorizados legalmente, pois a administrao deve aplicar a lei de ofcio. Seu agir est condicionado permisso legal. Admitem-se as restries permitidas pela CF: Medidas Provisrias (art. 62, CF); declarao do estado de defesa (art. 236, CF) ou do estado de stio (arts. 137 a 139, CF). 2.2.2. Princpio da impessoalidade: dever que tm os agentes encarregados da administrao da coisa pblica de tratar indistintamente todos os indivduos. Duas interpretaes so cabveis diante do contedo deste princpio: a) se todos so iguais perante a lei, a administrao no pode tratar com favoritismos ou perseguies as pessoas que com ela se relacionam, devendo sagrar-se o tratamento isonmico aos administrados; b) os atos administrativos no so imputveis aos agentes pblicos que os praticam, mas ao rgo ou entidade administrativa como decorrncia natural do respeito neutralidade. 2.2.3. Princpio da moralidade: dever de atuar em conformidade com padres ticos e morais, pois seu comportamento deve ser honesto, correto, sob pena de violao da probidade administrativa. E, como desdobramentos, temos: os princpios da lealdade e da boa-f. 2.2.4. Princpio da publicidade: dever de manter total transparncia da atuao administrativa, garantindo-se a todos os administrados a oportunidade de conhecer os atos administrativos, evitando-se o sigilo, que s admitido na forma do art. 5, XXXIII, da CF. 2.2.5. Princpio da eficincia: determina que todo agente pblico, no desempenho de suas atividades, atue com zelo, perfeio e apresente rendimento de modo a satisfazer as necessidades da coletividade por corresponder ao dever de boa administrao. 2.2.6. Princpio da finalidade: significa que o agente pblico deve, ao praticar os atos administrativos, respeitar a finalidade prevista na lei, sob pena de desvio de poder ou de finalidade. uma inerncia do princpio da legalidade. 2.2.7. Princpio da razoabilidade: probe provimentos insensatos, no abrangidos pela regra de direito. O agente pblico no pode agir desarrazoadamente, de maneira ilgica, incongruente, pois sua conduta deve concretizar, da melhor maneira possvel, a finalidade pblica prevista na lei. 2.2.8. Princpio da proporcionalidade: exige que os provimentos da administrao devam guardar, em extenso e intensidade, relao de adequao proporcional ao necessrio para o cumprimento da finalidade do interesse pblico pertinente. Busca a adequao, o equilbrio entre os meios utilizados pela administrao e os fins a serem alcanados. 2.2.9. Princpio da motivao: dever que tem o agente pblico de expor as razes de fato e de direito que lhe impulsionaram a tomar a providncia adotada, sobretudo diante dos atos discricionrios. Impede a enunciao de motivos falsos ou inexistentes que dificultam a apreciao da legitimidade da atuao administrativa, devendo ser prvia ou contempornea expedio do ato.

2.2.10. Princpio da ampla responsabilidade do Estado: significa que os danos causados a terceiros, pelos agentes pblicos, devem ser reparados objetivamente pela administrao, isto , independentemente da apurao de culpa ou dolo do agente causador, assegurado o direito de regresso contra este, (nos casos de dolo ou culpa), mesmo porque, no Estado Democrtico de Direito, vigora o postulado da ampla responsabilidade estatal. 2.2.11. Princpio do controle judicial dos atos administrativos: possibilita que todos os atos administrativos sejam apreciados pelo Judicirio. uma exigncia do Estado de Direito a existncia de rgo imparcial e independente para apreciao de todas as condutas que no se enquadram nos parmetros legais. LINK ACADMICO 1 PODERES ADMINISTRATIVOS: PODER REGULAMENTAR E DE POLCIA 1. Noes Gerais: para a realizao da funo administrativa, a administrao investida de poderes, que devem ser concebidos como meros instrumentos para o cumprimento do seu dever de bem gerir os interesses pblicos. O exerccio dos poderes conferidos administrao fica condicionado ao eficiente cumprimento das finalidades pblicas a que se prope alcanar. 2. Classificao: podem ser assim classificados: a) quanto liberdade para a prtica de seus atos: poder vinculado e poder discricionrio; b) quanto punio dos que a ela se vinculam: hierrquico e disciplinar; c) quanto finalidade normativa: regulamentar; e d) quanto aos objetivos de conteno dos interesses individuais: de polcia. 2.1. Poder Vinculado: confere administrao competncia para a prtica de certos atos administrativos sem nenhuma margem de liberdade decisria, uma vez que o legislador, antecipadamente, descreve todos os elementos do ato (competncia, objeto, finalidade, motivo e forma), vinculando a deciso a ser tomada no caso concreto ao preceito legal. 2.2. Poder Discricionrio: a faculdade que tem o agente administrativo para escolher, diante do caso concreto, uma das opes vlidas e satisfatrias ao atendimento do interesse pblico. Tem ele certa margem de liberdade decisria permitida pela prpria lei na escolha da convenincia, oportunidade e contedo do ato a ser praticado. Tal poder no confere ao agente pblico a possibilidade de praticar atos arbitrrios. 2.3. Poder Hierrquico: aquele que dispe a Administrao Pblica para distribuir as suas funes, de ordenar, de coordenar, de controlar, de fiscalizar e de rever a atuao das pessoas a ela vinculadas, estabelecendo relao de coordenao e subordinao entre os servidores do seu quadro de pessoal. 2.4. Poder Disciplinar: a prerrogativa que tem a administrao de aplicar punio aos seus servidores infratores, assim como s demais pessoas que com ela se relacionam na prestao dos servios pblicos. 2.5. Poder Regulamentar: o regulamento um ato administrativo de carter normativo, emanado privativamente pelo Chefe do Poder Executivo, com fundamento no art. 84, IV, da CF, e se exterioriza por meio de Decreto. um ato geral, de regra abstrato, destinado a dar fiel execuo lei a que se reporta, possibilitando a atuao uniforme de cada agente administrativo. S deve ser exercido se a lei trouxer alguns aspectos de sua aplicao para serem desenvolvidos pela adminis-

trao. Suas espcies so: (i) executivo: este regulamento complementa a lei ou contm normas para dar fiel execuo a esta. Portanto, no pode inovar na ordem jurdica. Seu objetivo estabelecer a forma pela qual a leis devem ser uniformemente aplicadas pelos agentes pblicos; (ii) autnomo: este regulamento, tambm chamado de independente, inova na ordem jurdica e no ir completar a lei, mas criar normas que no esto nela previstas. 2.6. Poder de Polcia: a atuao administrativa para limitar o uso, gozo e disposio da propriedade e restringir o exerccio da liberdade dos indivduos em benefcio do interesse pblico. Decorre de lei. Portanto, no pode ser previsto em contrato ou em outro instrumento especial. regulamentado pelo Poder Executivo e executado, preventivamente, por meio de ordens, notificaes, licenas e autorizaes, ou, repressivamente, mediante imposio de medidas coercitivas. Suas caractersticas so: a discricionariedade, a coercibilidade, a auto-executoriedade e a exigibilidade. LINK ACADMICO 2

ORGANIZAO ADMINISTRATIVA
1. Formas de Organizao do Estado: 1.1. Administrao Centralizada: a administrao desenvolve suas atividades atravs dos diversos rgos que a compem, de maneira direta e sem nenhuma intermediao. Os entes da Federao (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) distribuem internamente, dentro de si prprios, as atribuies de suas competncias; organiza-se em hierarquicamente, formando relaes coordenadas entre os diversos rgos, objetivando desconcentrar as atividades administrativas, retirando-as das mos do Chefe do Poder Executivo e distribuindo-as entre os rgos componentes de suas hierarquias. a) Definio de rgos: representam a diviso interna de competncias que compe a chamada Administrao Direta e so criados e extintos nos termos do art. 48, XI, da CF. A referida criao de rgos necessria para que ocorra a desconcentrao das atividades administrativas e ocorre dentro da mesma pessoa jurdica titular da competncia, em uma relao de coordenao e subordinao, ligada idia de hierarquia. Os rgos no possuem personalidade jurdica. Portanto, no so sujeitos de obrigaes e direitos. b) Classificao dos rgos: b1) Quanto posio estatal: Independentes so os originrios da Constituio e representativos dos Poderes de Estado, sem qualquer subordinao hierrquica ou funcional, mas sujeitos aos controles constitucionais de um Poder pelo outro; Autnomos so os localizados na cpula da administrao, imediatamente abaixo dos rgos independentes e diretamente subordinados aos seus chefes, com autonomia administrativa, financeira e tcnica; Superiores so os que detm poder de direo, controle e deciso dos assuntos de sua competncia especfica, mas sujeitos subordinao e ao controle hierrquico de uma chefia superior, sem autonomia administrativa e financeira; e Subalternos esto na base da pirmide administrativa, tm predominncia de atribuies de execuo e pouco poder decisrio; b2) Quanto estrutura: podem ser unitrios, constitudos por um s centro de competncia, sem nenhum outro rgo em sua estrutura; e compostos, que so os que possuem em sua estrutura outros rgos; b3) Quanto atuao funcional: podem ser singulares, quando atuam e decidem atravs de um nico agente pblico; ou colegiados, quando h manifestao conjunta e majoritria da vontade de seus membros. c) Competncias pblicas: os rgos atuam por meio dos agentes pblicos, que representam o querer e o agir do Estado e exercem as chamadas competncias pblicas. Estas podem ser conceituadas como as atribuies conferidas aos agentes pblicos para realizarem, satisfatoriamente, o interesse pblico. Suas principais caractersticas so: obrigatoriedade, imodificabilidade, intransferibilidade, imprescritibilidade e irrenunciabilidade. d) Hierarquia: o poder hierrquico tem como objetivo ordenar, coordenar e corrigir as atividades administrativas no mbito interno da Administrao Pblica, o qual inexiste nas funes tpicas dos Poderes Judicirio e Legislativo. Deve ser entendido que a idia de hierarquia difere da idia de tutela. Quando se fala

em hierarquia, como um trao marcante da organizao administrativa centralizada do Estado, verifica-se que esta ocorre dentro de uma mesma pessoa jurdica, inerente idia de desconcentrao. J a tutela exige a existncia de duas pessoas jurdicas, uma das quais exerce controle sobre a outra, cingindo-se idia de descentralizao; d1) Faculdades inerentes ao hierarca: emanam algumas faculdades implcitas para o superior e no precisam estar expressas em nenhum texto legal. Dentre elas, destacamse: o comando, a fiscalizao, a delegao, a avocao, a reviso, a punio, e dirimir as controvrsias. 1.2. Administrao Descentralizada: aquela em que a atividade administrativa executada por pessoas jurdicas criadas pelo Estado, com personalidade jurdica de Direito Privado, distintas das pessoas jurdicas de Direito Pblico e sem vnculo de hierarquia com a Administrao Central. o fenmeno de distribuio de competncia de uma pessoa jurdica para outra, criada para este fim. Difere, portanto, do que se observa na Administrao Centralizada, pois pressupe a existncia de, no mnimo, duas pessoas jurdicas. Os pressupostos da descentralizao so: reconhecimento de personalidade jurdica ao ente descentralizado; patrimnio prprio, necessrio consecuo de seus fins; sujeio ao princpio da especializao, que impede que o ente descentralizado desvie-se dos fins que justificaram sua criao; e sujeio ao controle ou tutela, exercida nos limites da lei pelo ente instituidor. 2. Administrao Indireta: composta pelas seguintes pessoas jurdicas: Autarquias, Fundaes Pblicas, Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista. 2.1. Autarquias: so entidades autnomas, criadas por lei especfica (art.37, XIX, CF), que executam atividades tpicas do ente criador, com autonomia administrativa e financeira nos termos da lei que as criou. Apresentam as seguintes caractersticas: personalidade jurdica de Direito Pblico; detm rgos prprios, patrimnio prprio; seus bens so pblicos, portanto, inalienveis, imprescritveis e impenhorveis; responsabilidade objetiva, respondendo o Estado, subsidiariamente, no caso de exausto de seus recursos, em decorrncia da prestao dos servios pblicos por elas prestados; subordinam-se ao regime de licitao e contratao, previsto na Lei n 8.666/93, e ao concurso pblico; quanto ao regime de pessoal dos servidores autrquicos, o mesmo dos servidores da Administrao Direta; tm imunidade tributria em relao aos impostos, conforme prev o art. 150, 2, da CF, quando vinculadas as suas finalidades essenciais ou dela decorrentes; seus atos so administrativos, logo, so revestidos da presuno de legitimidade, exigibilidade e executoriedade;submetem-se ao controle ou tutela da Administrao Central, no sentido de que os seus propsitos devem estar de acordo com os objetivos pblicos previstos na lei instituidora, ao controle do Tribunal de Contas, ao controle jurisdicional e ao controle popular, mediante Ao Popular; tm prazos privilegiados, qudruplo para contestar e dobro para recorrer (art. 188 do CPC), e sujeitam-se ao duplo grau de jurisdio; e o foro dos litgios judiciais aquele previsto no art. 109, I, da CF. 2.2. Autarquias sob regime especial: as diferenas entre estas entidades e as acima descritas decorrem das leis que as instituem. Duas modalidades sero abordadas: a) Agncias Executivas: disciplinadas pelos Decretos Federais de nmeros 2.487/98 e 2.488/98, definem-se como a qualificao atribuda a uma fundao pblica ou autarquia, por ato do Presidente da Repblica (decreto), desde que preenchidos alguns requisitos previstos nos arts. 51 e 52 da Lei 9.649/98. A entidade deve possuir um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional em andamento. O contrato de gesto aquele firmado com o Ministrio encarregado de exercer o controle administrativo sobre as agncias (vide 8, do artigo 37, da CF) tambm dever ser celebrado, objetivando ampliar a autonomia gerencial, oramentria e financeira da entidade, incentivando a eficincia e a reduo dos custos. b) Agncias Reguladoras: so autarquias especiais, criadas da mesma forma que as demais, que se submetem ao chamado regime especial em razo de possurem algumas peculiaridades. So criadas com a finalidade de disciplinar e controlar certas atividades e visam a interveno estatal no domnio econmico, com atribuio para regular um setor especfico. Possuem, inclusive, poder regulamentar e sancionatrio. Suas peculiaridades so: amplo poder normativo outorgado pela lei instituidora; poder fiscalizatrio e sancionatrio; poder de dirimir conflitos de interesses entre agentes econmicos regulados, entre estes e a prpria agncia, ou mesmo entre tais agentes e usurios; desenvolvem uma tripla regulao: dos monoplios, para a

competio e a social; atuam sem subordinao ao Executivo para viabilizar uma regulao mais imparcial, sem ingerncias polticas, mas esto sujeitas tutela ou controle administrativo exercido pelo Ministrio a que se acham vinculadas; os dirigentes so nomeados pelo Presidente da Repblica, com prvia autorizao do Senado e com mandato fixo, no podendo ser exonerados ad nutum; os ex-dirigentes esto sujeitos a quarentena (quatro meses, contados da exonerao ou do trmino do seu mandato), perodo em que continuam vinculados autarquia aps o exerccio do cargo, gerando impedimento de prestarem servios s empresas sob sua regulamentao ou fiscalizao; so dirigidas em regime de colegiado, por um Conselho Diretor ou Diretoria; e quanto ao regime jurdico de seus servidores, o art. 1 da Lei n 9.986/2000, que previa que as relaes de trabalho seriam as de emprego pblico, foi revogado pela Lei n 10.871, de 20-05-2004, por fora da qual grandes quantidades de antigos empregos em tais agncias passaram a ser previstos como cargos. 2.3. Consrcios Pblicos: so associaes fundadas pela Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios, com personalidades jurdicas de direito pblico ou privado, criadas mediante autorizao legislativa, visando gesto associada de servios pblicos (art. 37, XX da CF e art. 6 da Lei n 11.107/05). Se tiver personalidade de direito pblico, ser uma associao pblica com natureza autrquica, integrando a Administrao Indireta de todos os entes da federao consorciada, conforme prescrio do 1 do artigo 6, c/c, o art. 41, IV do Cdigo Civil. E, se tiver personalidade jurdica de direito privado, reger-se- por normas de direito civil, observando as normas de direito pblico no tocante realizao de licitao, celebrao de contratos, prestao de contas e admisso de pessoal, havendo, portanto, derrogao parcial das normas da legislao civil pelas normas de direito pblico. Neste caso, poder o mesmo assumir a forma de uma associao civil ou de uma fundao. a) Criao: o procedimento de criao de um Consrcio de direito pblico bastante complexo, abrangendo atos unilaterais especficos de cada ente federativo que pretende dele participar, bem como uma manifestao de consenso destes diversos entes. Nenhuma entidade da Federao pode ser constrangida a participar de um Consrcio de direito pblico, j que a sua autonomia exclui no s a compulsoriedade da associao, como tambm o dever de se manter consorciado. A formalizao da vontade de participar depende de autorizao legislativa especfica a ser produzida por cada ente interessado, ratificando o protocolo de inteno antes firmado. Este protocolo ir dispor sobre os seus encargos o modo de participao na gesto do novo ente, as eventuais delegaes de competncias, o prazo de participao, os recursos, dentre outros; b) Licitao: o Decreto n 5.504/05 exige que os Consrcios Pblicos (relativamente aos recursos por eles administrados, oriundos de repasses da Unio) realizem licitaes para obras, compras, servios e alienaes, observadas as regras que lhe so inerentes; c) Quadro de pessoal: possvel a cesso de servidores dos entes consorciados para a prestao de servios perante o Consrcio, que dever ser feita de acordo com a legislao de cada ente; d) Responsabilidade: a responsabilidade pelos danos causados a terceiros dos Consrcios e ser apreciada objetivamente, j que esses so prestadores de servio pblico artigo 37, 6, da CF; e) Protocolo de Intenes: o instrumento pelo qual as partes definem clusulas que constaro em um futuro contrato, sem assumir propriamente um compromisso de celebrar o acordo ou mesmo direitos e obrigaes. O Protocolo de Intenes o documento inicial do Consrcio Pblico e seu contedo mnimo deve obedecer ao previsto na Lei de Consrcios Pblicos. Mesmo diante da subscrio deste protocolo, o ente federativo poder no participar do Consrcio, ou participar parcialmente se a ratificao por lei for feita com reserva e aceita pelos demais subscritores do protocolo. Aps a sua publicao na imprensa oficial, cada ente interessado promulgar lei ratificando-o, total ou parcialmente, antes da celebrao do contrato; f) Contrato de Rateio: instrumento firmado anualmente, mediante o qual os consorciados entregaro recursos pblicos ao ente criado, previstos em sua lei oramentria;

g) Contrato de Programa: instrumento utilizado para a constituio e regulao das obrigaes que um ente da federao constituir para com outro, ou para com o Consrcio Pblico, no mbito da gesto associada em que haja a prestao de servios pblicos ou a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal ou de bens necessrios continuidade dos servios transferidos. Podem existir diversos Contratos de Programa dentro de um mesmo Consrcio, podendo ter como objeto a prestao de servio pblico, a transferncia de bens, os encargos e pessoal. Depreende-se que o Contrato de Programa pode ser celebrado: (i) no prprio mbito do Consrcio Pblico, ou seja, entre o Consrcio e um de seus consorciados, quando este assumir a obrigao de prestar servios por meio de seus rgos (Administrao Direta) ou atravs de entidade da Administrao Indireta; ou (ii) fora do mbito do Consrcio, situao em que a gesto associada ser disciplinada por meio do Contrato de Programa, no sendo exigida a constituio de Consrcio Pblico. Quando no vinculado a Consrcio ou a convnio de cooperao, dever observar os termos do art. 116 da Lei Federal n 8.666/93); h) Gesto Associada de Servios Pblicos: poder ocorrer atravs: (i) de constituio de Consrcio Pblico, com personalidade de direito pblico, sob a forma de associao pblica, integrando a Administrao Indireta; (ii) de constituio de Consrcio Pblico, com personalidade de direito privado, sob a forma de associao civil; (iii) de convnio de cooperao; e (iv) de contrato de programa, que poder estar vinculado a um Consrcio Pblico, a um convnio de cooperao ou, ainda, no depender de qualquer tipo de ajuste; i) Distino entre Consrcios Pblicos e Convnios: os Consrcios Pblicos tm personalidade jurdica, enquanto os Convnios so simples acordos temporrios de atuao conjunta, sem resultar na criao de pessoa jurdica; na forma da Lei n 11.107/2005 (art. 1), apenas entes federativos podem compor o Consrcio Pblico, os Convnios podem ser firmados entre referidas pessoas, entidades ou instituies privadas; os Consrcios Pblicos so pessoas jurdicas que integram a Administrao Pblica de todos os entes consorciados; os Consrcios Pblicos podem ser formados por entes federativos de nveis distintos (por exemplo: Unio, Estados e Municpios); os Consrcios Pblicos, como os Convnios de Cooperao, podem autorizar a gesto associada de servios pblicos. 2.4. Fundaes: so pessoas jurdicas de direito pblico que tm como substrato um patrimnio personalizado. Adotam o regime jurdico similar ao das autarquias. Portanto, apresentam as mesmas caractersticas descritas no item 2.1, com a seguinte diferena: no so criadas por lei especfica, como as autarquias, e sim autorizadas por lei. E, para suas perfeitas formalizaes, devem ser, posteriormente, registradas no rgo competente. 2.5. Empresas Estatais: designativo genrico utilizado para fazer referncia s empresas pblicas e s sociedades de economia mista que so coadjuvantes de misteres estatais. Podem explorar atividades econmicas que, em princpio, competem s empresas privadas e, suplementarmente, pode o Estado protagoniz-las (art. 173 da CF); prestar servios pblicos; e coordenar a execuo de obras pblicas. Em razo destas atividades que sero definidos os seus regimes jurdicos. 2.5.1. Empresa Pblica: pessoa jurdica, com personalidade de direito privado, criada, por fora de autorizao legal, como instrumento de ao do Estado para a prestao de servios pblicos ou a explorao de atividade econmica. Submete-se a certas regras especiais, por ser coadjuvante da ao governamental, constituda sob quaisquer das formas societrias admitidas em direito e com capital formado unicamente por recursos de pessoas de direito pblico interno ou de pessoas de suas administraes indiretas, com predominncia acionria residente na esfera federal. 2.5.2. Sociedade de Economia Mista: pessoa jurdica, com personalidade de direito privado, criada, por fora de autorizao legal, como instrumento de ao do Estado para a prestao de servios pblicos ou a explorao de atividade econmica. Submete-se a certas regras especiais, por ser auxiliar da atuao governamental. constituda, exclusivamente, sob a forma de Sociedade Annima, cujas aes, com direito a voto, pertencem, em sua maioria, Unio ou entidade de sua administrao indireta, sobre rema-

nescente acionrio de propriedade particular. a) Caractersticas comuns s empresas estatais: regime jurdico de direito privado parcialmente derrogado pelas normas de direito pblico, portanto, um regime hbrido; a criao e a extino no ocorrem diretamente por lei e, sim, so autorizadas por lei especfica; sujeio ao princpio da especialidade, pois so vinculadas aos fins definidos na lei autorizadora; seu objeto pode ser tanto a prestao de um servio pblico ou a explorao de certa atividade econmica; e sujeio aos controles jurisdicional, parlamentar e social; b) Diferenas entre as empresas estatais: b1) Empresas Pblicas: seu capital social constitudo por recursos integralmente provenientes de pessoas de Direito Pblico; e podem adotar qualquer forma societria admitida em direito, inclusive a de Sociedade Annima; b2) Sociedade de Economia Mista: tem capital social formado pela conjugao de recursos particulares com recursos provenientes de pessoas jurdicas de direito pblico ou de entidades de suas administraes indiretas, com prevalncia acionria concentrada na esfera governamental; e adotam, obrigatoriamente, a forma de Sociedade Annima; c) Regime Jurdico das Empresas Estatais: c1) Empresas Estatais prestadoras de servios pblicos: gozam de imunidade tributria a impostos, nos termos do art. 150, 3, da CF; tm responsabilidade objetiva (artigo 37, 6, CF); a licitao e os contratos sujeitam-se ao regime da Lei n 8.666/93; e seus agentes so considerados empregados pblicos, regidos pelo regime da CLT, e no possuem estabilidade (logo, seus litgios, envolvendo matria trabalhista, devem ser julgados pela Justia do Trabalho nos termos do art. 144, I, da CF); c2) Empresas Estatais exploradoras de atividades econmicas: em consonncia com o art. 173, estas possuem regimes jurdicos que se assemelham aos das empresas do setor privado. Assim, no gozam de imunidade tributria e de nenhum benefcio fiscal, a no ser que tais benefcios sejam estendidos s demais empresas privadas exploradoras da mesma atividade econmica. Sua responsabilidade subjetiva e o Estado no responde subsidiariamente por seus atos. Para a elaborao de seus contratos, s devem licitar os objetos que esto compreendidos em suas atividades-meio. 3. Terceiro Setor/Entidades Paraestatais: so entidades que atuam ao lado do Estado, colaborando com este. No integram a administrao indireta e possuem as seguintes caractersticas: so entidades privadas, criadas por particulares, na forma prevista na legislao civil; desempenham servios no exclusivos do Estado, j que no so categorizados, constitucionalmente, como servios pblicos (porm atuam em colaborao com o Poder Pblico); recebem algum tipo de incentivo do Poder Pblico (por tais razes, sujeitam-se ao controle do Tribunal de Contas); submetem-se ao regime jurdico predominantemente de direito privado, porm h parcial derrogao de certas normas pelo Direito Pblico; e devem realizar licitao para suas contrataes. Dentre elas, destacam: a) Servio Social Autnomo: constitudo pelo conhecido Sistema S, nome pelo qual ficou convencionado chamar o conjunto de 11 contribuies de interesse de categorias profissionais, estabelecidas pela Constituio Federal. As referidas contribuies incidem sobre a folha de salrios das empresas pertencentes categoria correspondente e destinam-se a financiar atividades que visam o aperfeioamento profissional e a melhoria do bem-estar social dos trabalhadores. Dentre os Servios Sociais Autnomos, destacam-se: SESI, SENAC, SENAR, SENAI, SEBRAE, SESC, SEST, SENAT e SESCOOP; a1) Conceito: so entes paraestatais, de cooperao com o Poder Pblico, com administrao e patrimnio prprios, revestindo-se da forma de instituies particulares convencionais (fundaes, sociedades civis ou associaes) ou peculiares ao desempenho de suas incumbncias estatutrias; a2) Caractersticas: no integram a administrao indireta, atuam ao lado do Estado, recebem, por isso, oficializao do Poder Pblico e autorizao legal para arrecadar e utilizar em sua manuteno contribuies parafiscais, quando no so subsidiadas diretamente por recursos oramentrios da entidade que as criou; as leis que deram origem a tais entidades no as criaram diretamente, nem autorizaram o Poder Executivo a faz-lo (como ocorrem com as entidades da administrao indireta, tais leis atriburam tais encargos s respectivas Confederaes Nacionais); no prestam servio pblico delegado pelo Estado, mas, sim, atividade privada de interesse pblico e, por isso, so incentivadas pelo Poder Pblico; por administrarem verbas decorrentes de contribuies parafiscais e gozarem de uma srie de privilgios prprios de entes pblicos, esto sujeitas s

normas semelhantes s da Administrao Pblica (por exemplo: licitao, processo seletivo para seleo de pessoal e prestao de contas, equiparao de seus empregados aos servidores pblicos para fins criminais e de improbidade administrativa); e a atuao estatal de fomento e no de prestao de servio pblico. b) Organizaes Sociais: esto disciplinadas, no mbito federal, pela Lei n 9.637/98 e pelo Decreto n 5.396/05, que as regulamentam; b1) Conceito: so pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, qualificadas livremente pelo Ministro ou titular do rgo supervisor ou regulador da rea de atividade correspondente ao seu objeto social e pelo Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto, que executam atividades dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade, desde que a pessoa atenda a determinados requisitos formais, firmando, para tanto, contrato de gesto com o Poder Pblico; b2) Caractersticas: no integram a administrao indireta, pois so organizaes particulares alheias estrutura governamental (no recebem delegao de prestao de servio pblico); no tm fins lucrativos; tm como rgo superior um Conselho de Administrao, com atribuies normativas e de controle, cuja composio deve possuir representantes do Governo e representantes da comunidade, de notria capacidade profissional e idoneidade moral; formulam Contrato de Gesto com o Poder Pblico que pode ser definido como o vnculo jurdico firmado entre o Poder Pblico e a entidade privada, no qual sero discriminadas as respectivas atribuies, responsabilidades e obrigaes a serem cumpridas pela entidade (em troca, o Poder Pblico pode auxiliar de diversas formas: cedendo bens pblicos, mediante permisso de uso e sem licitao, transferindo recursos oramentrios ou cedendo servidores pblicos a expensas do Estado); quando firmam contratos administrativos de prestao de servios pblicos, com entidades da Administrao Pblica, h dispensa de licitao nos termos do art. 24, XXIV, da Lei n 8.666/93; relativamente aos recursos por elas administrados, oriundos de repasse da Unio, devem realizar licitao, nos termos do Decreto 5.504/05, para as obras, compras, servios e alienaes; o ato de qualificao discricionrio, emitido pelo Poder Executivo, mediante Decreto, e a desqualificao d-se por processo administrativo com a garantia da ampla defesa e contraditrio; podem atuar nas reas de ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade; e o Poder Pblico poder destinar recursos oramentrios e bens necessrios ao cumprimento do contrato de gesto, mediante permisso de uso, com dispensa de licitao, assim como ceder servidores pblicos com nus para a origem. c) Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP: institudas pela Lei n 9.790/99 e regulamentadas pelo Decreto n 3100/99; c1) Conceito: so pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, criadas por iniciativa de particulares para o desempenho de servios sociais, no exclusivos do Estado, mediante incentivo e fiscalizao do Poder Pblico, com vnculo jurdico institudo por intermdio do Termo de Parceria; c2) Caractersticas: entidade privada sem fins lucrativos: firmam Termo de Parceria, que o instrumento de cooperao entre o Poder Pblico e as entidades qualificadas como OSCIP, para o fomento e a execuo das atividades de interesse pblico, previstas em Lei; se preenchidos os requisitos legais, a atribuio no ato discricionrio, mas vinculado, e a sua desqualificao se d a pedido ou mediante deciso proferida em processo administrativo ou judicial (de iniciativa popular ou do Ministrio Pblico), no qual sero assegurados a ampla defesa e o contraditrio; a Lei estabelece uma relao exaustiva das atividades que podem desempenhar, todas com fins considerados de interesse pblico, dentre elas, salientam-se as promoes da assistncia social, da cultura, do desenvolvimento econmico e social e do combate pobreza; h possibilidade de se instituir remunerao para os dirigentes da entidade, nos casos detalhados na Lei; a Lei excluiu da possibilidade de qualificarem-se como OSCIP alguns tipos de instituies, como, por exemplo, as sociedades comerciais, os sindicatos, as associaes de classe, as instituies religiosas, as organizaes partidrias, as

cooperativas, entre outras; para a obteno do ttulo, necessrio o requerimento ao Ministro de Estado de Justia; o Decreto n 3.100/99 estabelece, em carter facultativo, a realizao de concurso de projetos como critrio de escolha da OSCIP parceira (art. 23); o artigo 14 dispe que a organizao parceira far regulamento prprio para a contratao de obras e servios, bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Pblico, observados os princpios da impessoalidade, legalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficincia; tais entidades sujeitam-se ao controle realizado pelo Tribunal de Contas; e a Lei no especificou quais as formas de fomento repassadas pelo Poder Pblico, h apenas certas referncias a bens e recursos de origem pblica; c3) As OSCIPS se diferenciam das Organizaes Sociais, especialmente, nas seguintes caractersticas: a atribuio do qualificativo no discricionria, mas vinculada e aberta a qualquer sujeito que preencha os requisitos indicados na Lei; no h previso de trespasse de servidores pblicos; no celebram contrato de gesto, mas termo de parceria; o Poder Pblico no participa de seus quadros diretivos; o objeto da atividade das OSCIPS muito mais amplo; h possibilidade de se instituir remunerao para os dirigentes da entidade, nos casos detalhados na Lei; e a entidade, para se qualificar, tem de ter existncia legal, isso porque, dentre os documentos exigidos para a obteno da qualificao, esto o balano patrimonial, o demonstrativo de resultados do exerccio e a declarao de iseno de imposto de renda. LINK ACADMICO 3

talaes e sua conservao, alm da melhoria e expanso do servio; j) Impessoalidade: veda a discriminao entre os usurios do servio prestado. 3. Titularidade do servio e da prestao: a titularidade no se confunde com a prestao do servio. A primeira pertence ao ente poltico (Unio, Estado, DF e Municpios), designado constitucionalmente. A segunda quele que tem a obrigao de execut-la, que pode estar concentrada na mesma pessoa que titulariza o servio ou em entidade de sua administrao indireta, assim como pode residir em empresa do setor privado (concessionria e permissionria). 4. Servios Pblicos e outras atividades estatais: nem todas as atividades prestadas pelo Estado so definidas como Servio Pblico, pois algumas se submetem a outro regime jurdico. Dentre as atividades estatais, destacam-se: a) Obra Pblica: a construo, a reparao, a edificao ou a ampliao de um bem imvel pertencente ou incorporado ao domnio pblico, inconfundvel com a noo de servio; b) Poder de Polcia: visa restringir, limitar e condicionar as possibilidades de sua atuao livre para que seja possvel um bom convvio social e; c) Explorao estatal de atividade econmica: desempenhada sob o regime de Direito Privado, por se constituir em atividades prprias dos particulares e no do Estado. LINK ACADMICO 4

Para cada finalidade que a administrao pretende alcanar, existe um ato definido em Lei; e) Motivo: o pressuposto de fato que autoriza ou exige a prtica do ato e pode estar, ou no, descrito antecipadamente em Lei. Quando previsto em Lei, o agente s pode pratic-lo se ocorrer a situao prevista. Contrariamente, quando no houver previso legal, o agente pblico tem liberdade de escolha da situao em vista da qual editar o ato. A validade do mesmo depender da existncia do motivo enunciado. Isto implica na vinculao do administrador ao motivo que houver alegado para produzi-lo. 5. Teoria dos motivos determinantes: no compasso das diferenas firmadas entre motivo e motivao, surge a teoria dos motivos determinantes, significando que, uma vez enunciados os motivos pelo agente que praticou o ato, mesmo que esta exigncia no conste expressamente na Lei, a sua validade fica atrelada efetiva ocorrncia dos mesmos. Os motivos invocados, de fato, no podem ser falsos, inexistentes ou equivocadamente qualificados, sob pena de conduzir o ato invalidao. 6. Atributos do ato administrativo: so as qualificaes prprias que cada ato tem. Entre tais atributos, salientam-se: a) Presuno de legitimidade: todo ato administrativo tem presuno de legitimidade, at que se prove o contrrio, subsistindo at uma eventual decretao de invalidade. Significa afirmar que milita a favor deles uma presuno juris tantum de legitimidade e traz alguns efeitos como a inverso do nus da prova e a obrigatoriedade de seu cumprimento at a prova de sua ilegitimidade ou falsidade; b) Imperatividade: a qualidade que possuem os atos administrativos de se imporem aos particulares, independentemente de sua livre manifestao de vontade. Prerrogativa que permite ao Poder Pblico editar atos que vo alm da esfera jurdica do sujeito emitente e interferem na esfera jurdica de outras pessoas, constituindo-as, unilateralmente, em obrigaes. Tal prerrogativa inexiste nos atos concessivos de direitos, assim como aqueles meramente enunciativos, como o caso das certides; c) Exigibilidade: a qualidade em virtude da qual o Estado, no exerccio da funo administrativa, se subroga no direito de exigir dos particulares o cumprimento das obrigaes por ele impostas, sem recurso ao Poder Judicirio. No se confunde com a imperatividade, pois, atravs desta, apenas se constitui o administrado em uma dada situao, enquanto que pela exigibilidade se impele ao atendimento da obrigao j imposta, sem recurso ao Judicirio, para se induzir o administrado a observ-la; d) Executoriedade: o atributo que reveste o ato administrativo, permitindo ao Poder Pblico compelir, materialmente, o administrado ao cumprimento da obrigao que imps e exigiu, sem necessidade de buscar, previamente, as vias judiciais. Diferencia-se da exigibilidade, pois esta no garante, por si s, a possibilidade de coao material para a execuo do ato, apenas a induo ao cumprimento da execuo. Enquanto que na executoriedade a prerrogativa da Administrao Pblica vai mais alm, pois o particular pode ser compelido, inclusive, materialmente a atender o que exige o Estado.
7. Classificao dos atos administrativos: 7.1. Quanto natureza da atividade: a) Atos de administrao ativa: so aqueles que objetivam criar uma utilidade pblica constituindo situaes jurdicas. Ex: licenas; b) Atos de administrao consultiva: objetivam informar, esclarecer e sugerir providncias administrativas a serem estabelecidas em atos de administrao ativa. Ex: pareceres; c) Atos de administrao controladora ou de controle: objetivam impedir ou permitir a produo ou a eficcia dos atos de administrao ativa, por intermdio de exame prvio ou posterior, da convenincia ou da legalidade deles. Ex: homologaes; d) Atos de administrao verificadora: visam apurar ou documentar a preexistncia de uma situao ftica ou jurdica. Ex: registro; e) Atos de administrao contenciosa: objetivam julgar certas situaes em procedimentos contraditrios, podendo ser revistos pelo Judicirio. Ex: proces-

ATO ADMINISTRATIVO
1. Distino entre fato e ato administrativo: fato jurdico pode ser um evento material ou uma conduta humana, voluntria ou involuntria, preordenada ou no, a interferir na ordem jurdica. Ele ser administrativo quando sofrer a incidncia das normas do Direito Administrativo reguladoras do procedimento e da competncia do rgo produtor do ato. Enquanto que ato administrativo nada mais do que uma espcie de ato jurdico que apresenta caracteres peculiares decorrentes de sua submisso ao regime jurdicoadministrativo que regula s condies de sua produo, validade e eficcia. Das diferenas entre as duas categorias, observa-se que o ato administrativo pode ser anulado ou revogado, dentro dos limites permitidos pelo Direito, e goza da presuno de legitimidade, enquanto que o fato jurdico no possui tais caractersticas, em razo de sua prpria natureza. 2. Conceito de ato administrativo: uma declarao do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos imediatos com observncia de lei, sob regime jurdico de direito pblico (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2006, p. 206). 3. Distino entre atos da Administrao e atos administrativos: a Administrao pratica inmeros atos que no so considerados atos administrativos puros, pois se submetem a um regime jurdico diferente dos atos considerados administrativos propriamente ditos. Dentre esses ltimos, destacam-se: atos regidos pelo Direito Privado (nos quais o Direito Administrativo s regula as condies de emanao, mas no disciplina o contedo e efeitos deste ato), os atos materiais e os atos polticos ou de Governo. 4. Requisitos do ato administrativo: a) Sujeito/Competncia: o sujeito pblico que edita o ato administrativo e que a lei atribui competncia para tanto. Deve-se considerar a sua capacidade, as atribuies do rgo produtor, a existncia, ou no, de impedimento e sua atuao no caso concreto. Ressalte-se, aqui, a idia de agente de fato como aquele sujeito cuja investidura tida por irregular, mas que pratica atos administrativos como se preenchesse tal requisito; b) Forma: o revestimento externo do ato, previsto, ou no, em Lei. Na primeira hiptese, se constitui em elemento vinculado do ato e seu desrespeito compromete sua validade. No se confunde com a sua formalizao, pois esta uma dada solenizao requerida para a perfeita edio do ato. um modo especfico de apresentao da forma; c) Objeto: o que o ato estabelece, renuncia, enuncia, regula e deve ser lcito, possvel e determinado legalmente. O ato que incida sobre objeto inexistente pode at ter existncia material, ser juridicamente relevante, mas no pode ser reputado como ato administrativo. Pode ser considerado mero fato administrativo; d) Finalidade: o bem jurdico objetivado pelo ato, o resul-

SERVIO PBLICO
1. Conceito: toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada satisfao da coletividade em geral, mas fruvel, singularmente, pelos administrados que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faa as vezes, sob o regime de direito pblico portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries especiais , institudo em favor dos interesses definidos como pblicos no sistema normativo. (Bandeira de Mello, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 19 Ed. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 634). 2. Princpios: a) Dever inexorvel do Estado de promover-lhe a prestao: obrigao do Estado prest-lo, direta ou indiretamente, mediante autorizao, concesso ou permisso, sob pena de ser acionado judicialmente pela sua omisso; b) Supremacia do interesse pblico: deve haver predominncia das convenincias dos interesses gerais, proibindo-se que os interesses secundrios do Estado possam sobre eles prevalecer; c) Universalidade: visa garantir o acesso do servio pblico a todos os membros da coletividade; d) Continuidade: impossibilita a interrupo da prestao do servio pblico. Porm, no se caracteriza como descontinuidade a sua interrupo em situao de emergncia ou aps prvio aviso, quando motivada por razes de ordem tcnica ou de segurana das instalaes, assim como nas hipteses de inadimplncia do usurio, levando-se em considerao os interesses da coletividade (art. 6, 3 da Lei n 8987/95); e) Transparncia: garante ao pblico em geral o amplo conhecimento de todas as informaes referentes ao servio pblico e a sua prestao; f) Motivao: todas as tomadas de decises devem ser fundamentadas; g) Modicidade das tarifas: decorrncia do princpio da universalidade, pois todos tm o direito ao desfrute do servio, mediante pagamento que no lhe onere excessivamente; h) Controle: garante que o servio seja prestado de maneira adequada ao pleno atendimento dos usurios, que se verifica diante da satisfao das condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade na cobrana das tarifas; i) Adaptabilidade: a prestao deve acompanhar a modernizao tecnolgica, segundo as possibilidades econmicas do ente encarregado da prestao, e compreende no s a modernizao das tcnicas utilizadas como, tambm, dos equipamentos e das ins-

tado que a administrao quer alcanar com a sua prtica.

so administrativo. 7.2. Quanto estrutura do ato: a) Atos concretos: so aqueles que se esgotam em uma nica aplicao. Ex: nomeao de um servidor; b) Atos abstratos: so aqueles que alcanam um nmero indeterminado de destinatrios e prevem reiteradas aplicaes sempre que aquela situao tipificada ocorra. Ex: regulamentos; 7.3. Quanto aos destinatrios: a) Atos individuais: so aqueles que possuem destinatrios especficos. Ex: a nomeao e a demisso de servidor; b) Atos gerais: alcanam todos os indivduos em dada situao. Ex: regulamento. 7.4. Quanto aos efeitos: a) Atos constitutivos: so aqueles por meio dos quais a administrao cria, modifica ou extingue um direito ou uma situao do particular. Ex: permisso. b) Atos declaratrios: so aqueles em que a administrao apenas reconhece um direito pr-existente ao ato administrativo. Ex: licena para construir. c) Enunciativos: so aqueles em que a administrao atesta ou reconhece uma dada situao de fato ou de direito. Ex: das certides e atestados. 7.5. Quanto composio da vontade produtora do ato: a) Ato simples: so aqueles decorrentes da manifestao de vontade de um nico rgo, seja singular ou colegiado. Ex: a deliberao, pelo Prefeito, de um Conselho ou nomeao de um servidor para cargo em comisso; b) Ato composto: aquele formado pela vontade de dois ou mais rgos, sendo a manifestao de um deles instrumental em relao ao outro que edita o ato principal. H um ato principal e outro acessrio, podendo este ser complementar ou pressuposto daquele. Ex: a nomeao do Procurador Geral da Repblica, que depende de aprovao pelo Senado; c) Ato complexo: aquele produzido por um ou mais rgos cujas vontades se unificam para a formao de um nico ato. As vontades so homogneas e se fundem em um s ato. Ex: decreto assinado pelo Presidente da Repblica e referendado pelo Ministro de Estado. 7.6. Quanto posio jurdica da administrao: a) Atos de imprio: so os unilaterais, praticados pelo Estado, no exerccio de prerrogativas e privilgios de autoridade pblica e impostos coercitivamente ao administrado. Exemplo: clusulas exorbitantes presentes nos contratos administrativos. b) Atos de gesto: so aqueles produzidos pela administrao, em posio de igualdade com o particular, na administrao da coisa pblica e na gesto de seus servios. 7.7. Quanto formao do ato: a) Atos unilaterais: so aqueles formados pela declarao de um s agente. Ex: aplicao de multas; b) Atos bilaterais: so aqueles cuja formao depende de um acordo de vontade das partes envolvidas. Ex: contrato administrativo; c) Atos plurilaterais: So os convnios; 7.8. Quanto liberdade: a) Atos vinculados: so aqueles praticados sem a interferncia subjetiva do agente pblico, pois a Lei tipifica prvia e objetivamente o nico comportamento possvel do agente competente para edit-lo. Ex: aposentadoria compulsria; b) Atos discricionrios: so aqueles praticados com certa margem de liberdade decisria do agente competente. Ex: autorizao de porte de arma. 8. Vinculao e discricionariedade: no desempenho das atividades pblicas, o agente administrativo manuseia poderes que so condicionados pelo sistema normativo. s vezes, esse atuar est completamente descrito, antecipadamente, na regra de competncia, no restando ao agente competente nenhuma interferncia subjetiva. Neste caso, diz que o seu agir vinculado, uma vez que no lhe resta nenhuma outra opo, s devendo agir segundo aquela maneira indicada em Lei. Quando o legislador deixa ao agente administrativo certa margem de liberdade decisria diante do ato a ser produzido, diz-se que seu atuar discricionrio, pois ele poder optar por uma dentre vrias solues possveis e vlidas para o direito, assim como timas para o atendimento do interesse pblico. A discricionariedade significa liberdade de atuao nos limites estipulados pela lei. No entanto, nesta categoria de

atos administrativos, ressalta-se que h certos elementos vinculados (competncia, forma e finalidade), onde no

se admite juzo subjetivo e, se ultrapassados tais limites, a deciso passa a ser considerada arbitrria. A atuao, portanto, vinculada quando o legislador, antecipadamente, prev o nico comportamento possvel a ser praticado pelo agente pblico. Por outro lado, discricionria quando, diante do caso concreto, deixa ao mesmo, pelo menos, duas opes de escolhas, todas vlidas juridicamente. A discricionariedade, comumente, reside no motivo (quando a Lei no o define ou, se o define, utiliza-se de conceitos vagos ou indeterminados, impossveis de se reduzir a sua aplicao a uma nica hiptese de cabimento), no contedo ou no objeto (a Lei prev vrios objetos possveis para se atingir o mesmo fim) do ato administrativo. 9. Controle dos atos administrativos: o ato administrativo, assim como todos os comportamentos da Administrao Pblica, est sujeito a amplos controles realizados pela prpria administrao, no exerccio da autotutela, espontaneamente ou mediante provocao de terceiros e pelo Poder Judicirio, quando provocado, por fora da determinao constitucional de que nenhum ato pode escapar desta apreciao. A diferena que faz, quanto ao controle feito pelo Judicirio, leva em considerao os aspectos de vinculao e discricionariedade deste tipo de ato jurdico. O controle judicial do ato vinculado feito pela anlise de seus aspectos legais, podendo-se investigar a validade de todos os seus elementos, ou seja, competncia, objeto, motivo, finalidade e forma. E, no controle dos atos discricionrios, o Judicirio no pode violar o mrito do ato que se reporta apreciao de sua oportunidade e convenincia, diante do interesse pblico a atingir. Pode apreci-lo objetivamente em seus aspectos de legalidade (com referncia aos elementos vinculados no ato discricionrio), mas deve respeitar os limites discricionrios conferidos Administrao Pblica, pois a opo por uma das escolhas legalmente possveis inserese no campo de competncia administrativa, no devendo o Judicirio ultrapassar tais limites. 10. Atos administrativos em espcies: 10.1. Quanto ao contedo: a) Autorizao: ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio, por intermdio do qual a administrao faculta ao particular o uso privativo de bem pblico (autorizao de uso), a prestao de um servio pblico (autorizao de servio pblico), o desempenho de atividade material, ou a prtica de ato que, sem esse consentimento, seria considerado legalmente proibido. ato administrativo constitutivo de direito; b) Licena: ato administrativo unilateral e vinculado, por meio do qual a administrao faculta quele que preencha os requisitos legais o exerccio de uma atividade. ato declaratrio de direito. Exemplo: licena para construir; c) Admisso: ato administrativo unilateral e vinculado, por meio do qual a administrao reconhece ao particular, que preencha os requisitos legais, o direito prestao de um servio pblico; d) Permisso: ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio, gratuito ou oneroso, pelo qual a administrao faculta ao particular a utilizao privativa de bem pblico ou a execuo de servio pblico; e) Aprovao: ato unilateral e discricionrio, por meio do qual a administrao exerce o controle a priori (equivale autorizao para a prtica do ato) ou a posteriori (equivale ao referendo) do ato administrativo. Constitui condio de eficcia do ato; f) Homologao: ato administrativo unilateral e vinculado, por meio do qual a administrao reconhece a legalidade de um ato jurdico. Realiza-se sempre a posterior no que se diferencia da aprovao; g) Parecer: ato por meio do qual os rgos consultivos da administrao emitem opinio sobre assuntos tcnicos ou jurdicos de suas competncias. Pode ser facultativo, obrigatrio (porm no vinculante, como na hiptese da consulta feita ao Conselho da Repblica e da Defesa Nacional, antes da declarao do estado de defesa e de stio) e vinculante (quando solicitado, deve-se acatar a concluso); h) Visto: ato administrativo unilateral, por meio do qual a autoridade competente atesta a legitimidade formal de outro ato jurdico. 10.2. Quanto forma: a) Decreto: forma pela qual se revestem os atos individuais ou gerais, emanados pelo Chefe do Poder Executivo. Ex: desapropriao; b) Resoluo e Portaria: formas pelas quais se revestem os atos individuais ou gerais, emanados de autoridades diferentes do Chefe do Poder Executivo. Ex: Resoluo (atos de Secretrios de Estado

e Procurador Geral do Estado) e Portaria (atos de dirigentes das entidades descentralizadas); c) Circular: o ato utilizado pelas autoridades administrativas para transmitir ordens internas uniformes a seus subordinados; d) Despacho: ato administrativo cujo contedo contm deciso das autoridades administrativas, sobre assunto de interesse individual ou coletivo, submetido s suas apreciaes; e) Alvar: forma utilizada para a administrao conceder licena ou autorizao para a prtica de ato ou exerccio de atividade, sujeito ao poder de polcia. 11. Atos administrativos nulos, anulveis, inexistentes e irregulares: h divergncia doutrinria quanto forma de classificao dos atos ilegais. A importncia desta discusso est na possibilidade, ou no, de convalidao dos atos administrativos, produzidos com mcula, em algum de seus elementos. Comumente, so categorizveis como invlidos os atos: a) Nulos: so aqueles que, pela natureza do vcio (objeto, finalidade, motivo e causa), no admitem convalidao, assim como aqueles que a lei assim os declare. Tm maior prazo prescricional e sua fulminao pode se dar por provocao do Ministrio Pblico, quando for possvel intervir no feito ou ex officio pelo Judicirio, assim como, a qualquer tempo, pela prpria administrao no exerccio da autotutela; b) Anulveis: so aqueles praticados com vcio de competncia, vontade e de forma, assim como aqueles que a lei assim declarar. Admitem convalidao quando passveis de serem reproduzidos sem vcios. Seu prazo prescricional menor e sua fulminao depende de argio pelos interessados; c) Inexistentes: so aqueles que correspondem a comportamentos criminosos vedados pelo Direito e que no admitem convalidao; d) Irregulares: so atos que possuem todos os requisitos de existncia e de validade, porm contm pequena irregularidade, sem o condo de macul-la; 12. Panorama de extino dos atos administrativos: 12.1. Cumprimento de seus efeitos: o ato administrativo desaparece assim que seus efeitos se realizam e tal fenmeno pode se dar pelo esgotamento de seu contedo, pela execuo material do ato, ou por ter alcanado seu objetivo. 12.2. Desaparecimento do sujeito ou de seu objeto: extingue-se o ato assim que o seu destinatrio desaparece, ou o prprio objeto. 12.3. Retirada: o ato administrativo desaparece dada a ocorrncia de um dos seguintes fenmenos: a) Revogao: a extino de um ato administrativo por outro ato administrativo, efetuada, discricionariamente, por razes de convenincia e oportunidade, respeitando-se os efeitos precedentes. Nada mais do que a possibilidade de se reavaliar, no presente, o ato praticado no passado para se investigar se continua conveniente aos interesses pblicos. Vale ressaltar que a revogao incide sempre sobre um o ato administrativo vlido. No se admite a revogao diante das seguintes hipteses: atos que a lei declare irrevogveis, os exauridos, os vinculados, os meramente administrativos, os de controle, os que integram procedimentos, os complexos e os que geram direitos adquiridos. Essas situaes representam barreiras ao poder de revogar; b) Invalidao: a retirada do ato administrativo ou de seus efeitos, com efeito retroativo, por motivo de legalidade, podendo ser praticada pela Administrao Pblica, como decorrncia de seu dever de obedincia legalidade, ou pelo Poder Judicirio, como dever de prestao jurisdicional. A invalidao incide sobre o ato administrativo ilegal; c) Cassao: a retirada do ato administrativo porque o destinatrio deixou de atender s condies que deveriam permanecer preenchidas para a permanncia do ato; d) Caducidade: a retirada do ato administrativo, pela perda de seus efeitos jurdicos, em decorrncia de norma jurdica superveniente contrria quela que permitia a prtica do ato retirado; e) Contraposio: a retirada de um ato administrativo, em decorrncia da edio de outro ato administrativo, emitido com fundamento em competncia diversa daquela que gerou o ato anterior, porm com efeitos contrapostos aos daquele. 12.4. Renncia: extingue-se o ato administrativo

quando o prprio destinatrio abre mo dos benefcios que ele lhe proporciona.
13. Convalidao: o suprimento da invalidade de um ato administrativo com efeitos retroativos, podendo ser praticada pela Administrao Pblica ou pelo prprio destinatrio do ato, quando o vcio estiver na ausncia de sua manifestao. importante salientar que nem todos os atos viciados se submetem convalidao; s podem ser convalidveis os atos potencialmente corrigveis e aqueles que no tenham sido impugnados. De outra feita, so inconvalidveis os atos que no podem ser produzidos sem a repetio do vcio ou aqueles j impugnados ou desatendidos pelo particular. A convalidao pode ocorrer por: a) Ratificao: o suprimento da invalidade pelo mesmo agente que praticou o ato; b) Confirmao: o suprimento da invalidade por outra autoridade diferente daquela que editou o ato viciado; e c) Saneamento: o suprimento da invalidade, pelo particular destinatrio do mesmo, que sofreu os efeitos do ato invlido. 14. Distino entre converso e convalidao: ocorre a converso quando o agente pblico trespassa um ato de uma categoria na qual seria considerado invlido para outra categoria na qual seria vlido, com efeitos retroativos. o caso da converso de uma nomeao em carter efetivo para cargo de provimento em comisso.
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PROCESSO ADMINISTRATIVO
1. Consideraes Gerais: pode ser utilizado em diferentes sentidos, desde a organizao de papis e documentos numa pasta referentes a um dado assunto de interesse da administrao at como sinnimo de processo disciplinar, no qual so apuradas as infraes administrativas visando punio dos infratores. Necessrio se faz distinguir processo de procedimento, este ltimo figura-se como a forma de proceder, ou melhor, um conjunto de formalidades que devem ser observadas para a prtica de certos atos administrativos, representando uma seqncia ordenada de atos e fatos administrativos objetivando um resultado final, enquanto que o processo administrativo o instrumento pelo qual a Administrao Pblica documenta suas operaes materiais ou os atos jurdicos. No mbito federal, o processo administrativo est disciplinado na Lei 9.784/99, sendo que os Estados e os Municpios podem promulgar suas prprias leis. 2. Fases dos processos: os processos que iro resultar em alguma deciso por parte da Administrao tero as seguintes fases: 2.1. Iniciativa ou propulsria: a apresentao escrita dos fatos e indicao do direito que ensejam o processo. O processo administrativo pode iniciar-se de ofcio (ex: abertura de um concurso pblico) ou a pedido do interessado (ex: requerimento de uma licena). 2.2. Instrutria: fase em que sero elucidados os pontos narrados na pea inicial; sero colhidos os elementos; ouvidas as partes e produzidas as provas (percias, averiguaes, exames, etc.) que serviro de subsdios para a deciso. Nesta fase so apresentadas as defesas. 2.3. Dispositiva: fase do processo no qual a Administrao profere sua deciso, solucionando a controvrsia objeto do processo. essencial que a deciso seja motivada com base nos elementos constates dos autos. 2.4. Controladora (integrativa): nesta fase as autoridades que participaram do processo analisam se a deciso pode ser firmada ou infirmada, controlando legalidade e mrito. 2.5. Comunicao: fase onde ocorre a divulgao do resultado pelos meios previstos no ordenamento jurdico. 3. Objetivos: o processo administrativo atende a um duplo objetivo: a) resguardar aos administrados o direito a ampla defesa e ao contraditrio antes de ser tomada a deciso que ir afet-lo e, b) demonstrar uma atuao com clareza e transparncia da Administrao, objetivando escolher a melhor forma para se resguardar o interesse pblico em causa. 4. Princpios: no ordenamento jurdico podem-se

elencar os seguintes princpios que so aplicveis ao processo administrativos: 4.1. Princpio da audincia do interessado: consiste na oitiva do interessado, assegurando a ampla defesa e o contraditrio; 4.2. Princpio da acessibilidade aos elementos do expediente: permite parte o acesso ao exame da documentao constante dos autos, implicando na transparncia dos atos do processo (que s pode ser restringido por razes de segurana da sociedade e do Estado ou quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem); 4.3. Princpio da ampla instruo probatria: figura-se como o direito de produzir e da fiscalizar as provas insertas nos autos; 4.4. Princpio da motivao: decorre da obrigatoriedade de estarem expressas as razes, o fundamento normativo e ftico das decises; significando o direito a uma deciso devidamente justificada; 4.5 Princpio da revisibilidade: refere-se ao direito do interessado em rever a deciso que lhe foi desfavorvel, s no ser possvel essa reviso se a deciso for emitida pela autoridade de mais alto escalo administrativo (enseja, apenas, o cabimento de pedido de reconsiderao); 4.6 Princpio da representao: a parte poder escolher algum para auxili-la, inclusive, um perito, no caso de uma avaliao tcnica; 4.7 Princpio da lealdade e da boa-f: por este princpio a Administrao deve no transcurso do processo pautar-se na honestidade, na boa-f; 4.8 Princpio da verdade material: a Administrao deve buscar o que for realmente verdadeiro para atingir o interesse pblico; 4.9 Princpio da oficialidade ou impulso: visa assegurar a possibilidade de instaurao do processo por iniciativa da Administrao, independentemente de provocao do administrado e ainda a possibilidade de impulsionar o processo, podendo agir ex officio Este princpio no aplicvel a todos os processos, pois naqueles em que se afiguram exclusivo interesse do particular, a Administrao no tem o dever de prosseguir com o feito, podendo encerrar o processo, caso o postulante permanece inerte; 4.10 Princpio da gratuidade: o processo administrativo no pode causar nus econmico ao administrado; a regra a da gratuidade dos atos processuais, porm, podem existir leis especficas cobrando determinados atos, o que deve ser garantido a modicidade das tarifas; 4.11 Princpio do informalismo: aplicado a alguns procedimentos, consiste na aplicao menos rigorosa do formalismo, bastam as formalidades estritamente necessrias obteno da certeza jurdica e segurana do procedimento. No tem a forma rgida exigida nos processos judiciais, mas deve ser feito por escrito e documentar tudo o que ocorre no seu desenvolvimento; existindo algumas situaes que a lei impe determinadas formalidades que devem ser seguidas sob pena de nulidade; Destaque: A Lei n 9.784/99, que regula o processo administrativo na esfera federal, dispe em seu art. 2, caput, os seguintes princpios: legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, do contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia. Estes princpios j foram abordados anteriormente neste guia. 5. Obrigatoriedade da adoo de procedimento administrativo formalizado A obrigatoriedade da adoo do procedimento administrativo ocorrer nas seguintes situaes: a) quando um interessado provocar a manifestao da Administrao; b) quando o ato a ser emanado pela Administrao envolver privao da liberdade ou de bens do administrado; c) quando a providncia administrativa referir-se matria controversa, envolvendo litgio ou implicar imposio de sanes; d) quando a Constituio assim o exigir e, e) quando a lei ou ato administrativo o previrem. 6. Processo Administrativo Disciplinar: o art. 41, II, da CF impe a obrigatoriedade do processo administrativo disciplinar para aplicao de penas que impliquem perda de cargo para o funcionrio estvel. Outras leis esparsas tambm exigem este processo disciplinar para aplicao de certas sanes, como por exemplo, nos casos de suspenso por mais de 30 dias; demisso; cassao de aposentadoria e disponibilidade; destituio de cargo em comisso; demisso ou dispensa de servidor estvel ineficiente ou desidioso. Este processo realizado por comisses disciplinares, cujos componentes devem ser funcionrios estveis e no interinos ou exonerveis ad nutum e deve possuir as seguintes fases: instaurao, instruo, defe-

sa, relatrio e deciso. Se faltarem elementos para instaurar diretamente o processo dever ser aberto previamente uma sindicncia (utilizada para apurar as ocorrncias, fornecendo elementos concretos para abertura do processo administrativo). Com a concluso do processo caber pedido de reconsiderao e os recursos hierrquicos e de reviso admitidos na legislao estatutria. 7. Sindicncia: a fase preliminar do processo administrativo, na qual se apura a ocorrncia de irregularidade no servio pblico (corresponde ao inqurito policial). Possui um procedimento menos formal, no se exige a formao de comisso sindicante, podendo realizar-se por um ou mais funcionrios designados pela autoridade competente, precede o processo administrativo disciplinar. Com a sua concluso, o resultado ser: a) arquivamento; b) aplicao de advertncia ou suspenso de at 30 dias; c) instaurao de processo administrativo.
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A coleo Guia Acadmico o ponto de partida dos estudos das disciplinas dos cursos de graduao, devendo ser complementada com o material disponvel nos Links e com a leitura de livros didticos. Direito Administrativo I 2 edio - 2009 Autor: Daniela Haddad Franco. Advogada. Formada pela Faculdade de Direito de So Bernardo do Campo em 1997.Especialista em Direito Processual Civil pela PUC/SP. Mestre em Direito Poltico e Econmico pela Universidade Mackenzie. Assessora de Controle Externo do Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo. Helane C. M. Cabral, graduada em Direito pela Universidade Federal do Par - UFPA, Mestre em Direito Administrativo pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo - PUC/SP e doutora em Direito Urbansitco pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo - PUC/SP. Professora da Universidade Presbiteria Mackenzie, Advogada e Assessora Jurdica do Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo. A coleo Guia Acadmico uma publicao da Memes Tecnologia Educacional Ltda. So Paulo-SP. Endereo eletrnico: www.memesjuridico.com.br Todos os direitos reservados. terminantemente proibida a reproduo total ou parcial desta publicao, por qualquer meio ou processo, sem a expressa autorizao do autor e da editora. A violao dos direitos autorais caracteriza crime, sem prejuzo das sanes civis cabveis.

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