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Comitato AcquaBeneComune La Spezia

21-7-2011 ACAM DOPO IL REFERENDUM QUALE GESTIONE? UN PIANO DI LAVORO

Sommario 1. COSA STATO ABROGATO CON IL REFERENDUM ......................................................2 2. LE NORME PRECEDENTEMENTE MODIFICATE DA QUELLE ORA ABROGATE POSSONO TORNARE IN VIGORE? ..........................................................................................7 3. QUINDI IN ATTESA DI UNA NUOVA NORMATIVA CHE ADEGUI QUELLA NON PI IN VIGORE COSA SUCCEDE?............................................................................................8 4. UN PIANO DI LAVORO PER UNA GESTIONE PUBBLICA DI ACAM .........................11

A cura di Dott. Marco Grondacci Avv. Rino Tortorelli

1. COSA STATO ABROGATO CON IL REFERENDUM


Sul primo quesito referendario il risultato della consultazione ha comportato la abrogazione dellarticolo 23bis della legge 133/2008 e quindi indirettamente del regolamento che attuava questo articolo. Su cosa affermava questo articolo 23bis nella sua ultima versione ora abrogata vedi qui1, mentre sul regolamento attuativo vedi qui2 . Il suddetto articolo 23bis in sintesi prevedeva, prima del referendum, due sole possibilit ordinarie di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali a rilevanza economica (quindi anche lacqua): 1. a favore di privati ( societ di capitali e/o imprenditori o societa' in qualsiasi forma costituita ) 2. a favore di societ miste pubblico/privato dove il privato, scelto con gara, doveva avere almeno il 40% delle quote societarie e la gara doveva avere doppio oggetto ( = scelta della qualit di socio ed affidamento di specifici compiti operativi nella gestione del servizio ). Anche in questa norma restava come residuale la gestione totalmente pubblica, vista per come eccezionale ( c.d. in deroga, perseguibile solo attraverso una indagine che dimostrasse la non utilizzabilit delle forme di gestione private e previo parere obbligatorio dell'AGCM ). Sul secondo quesito referendario il risultato della consultazione ha abrogato l'art. 154 del d.lgs. 152/2006 che prevedeva la remunerazione, per il gestore, del capitale investito ( il c.d. 7% max di profitto garantito ). I detrattori della consultazione referendaria hanno sempre sostenuto che, abrogando tale norma, si sarebbe impedito, di fatto, il ruolo del privato come sistema piu' efficiente ed economico per gli investimenti nel settore idrico e che, per conseguenza, anche i privati quotati in borsa - che in tesi avrebbero potuto rastrellare patrimoni da reinvestire nella ristrutturazione delle reti - non avrebbero potuto portare a compimento gli interventi infrastrutturali programmati. Tali tesi sono smentite dai dati e, pur essendo stato abrogato l'art. 154, conviene riportare qualche argomento in merito, attesa la perdurante intenzione delle forze politiche di ogni settore di reintrodurre, in maniera diversa, una forma di remunerazione del capitale, pur a fronte dei chiari esiti referendari. Sugli investimenti previsti e possibile fabbisogno, i dati del CoViRi ( Comitato per la vigilanza sulle risorse idriche - ora ConViRi : Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche presso il Ministero dell'Ambiente ), estrapolati dai Rapporti sullo stato dei servizi idrici in Italia del 2009 e del 2007, riferiscono che, per una popolazione interessata di ca. 37 milioni, gli investimenti ammontano a ca. 28,8 mld di euro. Considerando che la durata media dei Piani di Ambito e' di ca. 22 anni, ne deriva un valore di ca. 1,3 mld all'anno per investimenti ed una media ponderata di ca. 36 euro / abitante / anno, riferita al periodo esaminato ( 2009 ). Rapportando tali dati alla popolazione complessiva, e' possibile stimare, per il futuro, che gli investimenti arrivino a ca. 45,2 mld
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http://www.amministrativo.it/Ambiente/osservatorio.php?num=1439&categoria=Acque http://www.amministrativo.it/Ambiente/osservatorio.php?num=1607&categoria=Acque

di euro nei prossimi 22 anni ( 38,7 mld al netto dei contributi pubblici ) con una spesa annua di ca. 2 mld di euro ( 1,75 mld al netto dei contributi pubblici ). Rapportando tali dati a quanto emerso dalla Relazione CoViRi del 2007 con riferimento ad uno studio condotto dall'OECD ( Organisation for Economic Co-operation and Development ) nel 2006 e da altro sviluppato negli USA e in Gran Bretagna, risulta che i valori di investimento per l'Italia ( 33 euro /abitante / anno ) sono un po' meno della meta' di quelli previsti per l'Inghilterra e il Galles ( 80 euro / abitante / anno ) e addirittura poco piu' di un terzo del massimo previsto per gli USA ( 72-114 euro / abitante / anno ). Lo stesso studio presenta un'altra stima molto interessante, che mette in relazione il fabbisogno di investimenti in termini di % sul PIL, distinguendo i Paesi per fasce di reddito. Stima fabbisogno annuale come % sul PIL Valore minimo Paesi ad alto reddito Paesi a reddito medio Paesi a reddito basso 0.35 0.54 0.70 Valore massino 1.20 2.60 6.30

Ebbene il valore degli investimenti medi annui ( 2 mld di euro ) previsti per il servizio idrico nel nostro Paese in % sul PIL e' pari allo 0.15, che e' meno della meta' del valore minimo indicato per i Paesi ad alto reddito-. Sugli investimenti realizzati, sempre dai dati CoViRi sulla base di uno studio condotto con il Dipartimento per le politiche di sviluppo del Ministero dello sviluppo economico 3, risulta che gli investimenti siano caduti di oltre il 70% nel corso del decennio terminante al 2000, flettendo da ca. 2 mld di euro annui all'inizio degli anni 90 a circa 600 milioni di euro alla fine degli stessi. E' questo il decennio in cui si attua la "grande trasformazione" delle gestioni dalle Aziende municipalizzate al nuovo assetto fondato sulla gestione da parte delle societa' di capitali, periodo in cui tramonta il ruolo della finanza e dell'intervento pubblico al quale, evidentemente, non supplisce il ricorso al finanziamento tramite tariffa e al ruolo del mercato e dei soggetti privati. Il dato di una realizzazione degli investimenti del 49% 4, rispetto alle previsioni, per un valore di ca. 650 mil/anno, come recita la Relazione stessa, e' " .. preoccupante e investe la valutazione sull'effettiva capacita' della riorganizzazione prevista dalla riforma per superare le attuali criticita' del servizio ". Il successivo dato del 2009 ( percentuale di realizzazione degli investimenti al 56% ) non cambia significativamente il quadro esposto. Sulle forme di finanziamento, sempre dalla Relazione CoViRi 2007 e' possibile dedurre che, rispetto ai dati evidenziati nei Piani d'Ambito - che prevedevano il ricorso all'autofinanziamento per il 55%, al debito per il 23% e tramite finanziamento UE per 15% , quel che si e' realmente verificato e' che si e' ridotto il ricorso al debito ( 14% anziche' 23% ), mentre e' aumentato il ricorso ai contributi a fondo perduto, passando dal previsto 15% al 21%. Da notare il peso non indifferente dei contributi pubblici, peso che smentisce in
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L.Anwandter - P. Rubino " Rischi, incertezze e conflitti di interesse nel settore idrico italiano : analisi e prospettive di riforma " Materiali UVAL - numero 10 - 2006 4 Relazione CoViRi 2007

modo evidente la "vulgata" in base alla quale il finanziamento degli investimenti passa esclusivamente dalla leva tariffaria. Da quanto sopra esposto non pare emergere, in un senso o nell'altro, una gerarchia di maggior "efficienza", almeno sul versante degli investimenti, tra le diverse forme di gestione ( pubblica o privata ). Non si pu quindi stabilire una sorta di superiorit tra le s.p.a. pubbliche nei confronti delle s.p.a. miste o private. Va anche segnalato il dato relativo alle s.p.a. miste quotate in Borsa, che non presentano certamente grandi risultati ( vedi in particolare il caso di ACEA, primo gestore nel Paese per popolazione servita, che si colloca ben al di sotto della media nazionale, sia per investimenti previsti che per investimenti realizzati ); dato che smentisce uno dei luoghi comuni pi accreditati degli ultimi anni e cio che la collocazione in Borsa avrebbe consentito un ampio accesso alla raccolta di capitali e conseguentemente all'effettuazione degli investimenti. In conclusione e in sintesi, per come risulta dalla relazione 2009 della Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche al Parlamento sullo stato dei servizi idrici (Roma, 22 Luglio 2010), le problematiche dellequilibrio economico finanziario della gestione del servizio idrico non sono certo legate principalmente alla applicabilit della norma abrogata. Secondo detta relazione il raggiungimento e il mantenimento dellequilibrio risultano frequentemente compromessi da diversi fattori, tra cui principalmente: scarsa attendibilit delle previsioni dei piani e dei dati forniti dalla ricognizione di partenza delle infrastrutture; insufficiente copertura dei fattori di rischio al di fuori del controllo del gestore, ferma la sua responsabilit imprenditoriale; andamento reale della domanda dacqua largamente inferiore a quello previsto e quindi ridimensionamento dei ricavi tariffari, con conseguente necessit, in sede di revisione del piano, di ridimensionare gli investimenti previsti; ritardi e ridimensionamenti dei finanziamenti pubblici; insufficiente contrasto alla morosit e ai furti dacqua; ritardi di revisione dei piani e aggravamento delle condizioni di squilibrio connesse alle previsioni sbagliate; modalit di applicazione del Metodo Tariffario Nazionale, troppo spesso pi attente ad esigenze di consenso politico locale che di copertura dei costi reali; insufficienze nella regolazione dei rapporti tra soggetto affidante e soggetto affidatario e nella ripartizione tra essi dei rischi; scarsa trasparenza dei rapporti tra ente dambito e gestore e frequenti interferenze indebite tra essi; instabilit normativa; scarsa propensione da parte dei soggetti finanziatori ad assumersi i rischi connessi ai fattori precedenti. In tale direzione si veda il Rapporto5 sulle privatizzazioni italiane dal 1992 al 2007 presentato dalla Corte dei Conti nel febbraio del 2010 che afferma a pag 194: la dinamica dei prezzi di alcuni servizi di pubblica utilit risulta molto accentuata per acqua, gas, e pedaggi autostradali, pi contenuta per lenergia elettrica e in marcata riduzione per i servizi telefonici. Uno sguardo dinsieme a queste due serie storiche suggerisce che laumento della profittabilit delle imprese regolate sia attribuibile in larga parte
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http://www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/controllo/sez_centrale_controllo_amm_stato/2010/delibera_3_2010_ g_relazione.pdf

allaumento delle tariffe, e forse meno in termini di recupero di efficienza sui lati dei costi, anche al di l di eventuali ristrutturazioni avvenute a seguito della privatizzazione.. Per rimanere alle questioni strettamente giuridiche la Corte Costituzionale con sentenze nn. 24 e 26 del 26 gennaio 2011 con le quali ha dichiarato la ammissibilit dei referendum abrogativo, rispettivamente sull'art. 23 bis ( servizi pubblici locali di rilevanza economica ) e sull'art. 154 d.lgs. 152/2006 (remunerazione del capitale investito) ha ritenuto infondati i rilievi secondo i quali i quesiti sarebbero stati inammissibili per contrariet alla normativa comunitaria. Quanto al primo quesito infatti sostiene la Corte Costituzionale ( sentenza 24 ) che: dallabrogazione referendaria non deriva, in tema di regole concorrenziali relative ai servizi pubblici locali di rilevanza economica, n una lacuna normativa incompatibile con gli obblighi comunitari n lapplicazione di una normativa contrastante con il suddetto assetto concorrenziale minimo inderogabile richiesto dallordinamento comunitario. Pertanto, proseguono i giudici costituzionali, nel caso in esame, allabrogazione dellarticolo 23-bis, da un lato, non conseguirebbe alcuna reviviscenza delle norme abrogate da tale articolo (reviviscenza, del resto costantemente esclusa in simili ipotesi sia dalla giurisprudenza di questa Corte sentenze n. 31 del 2000 e n. 40 del 1997 sia da quelle della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato); dallaltro, conseguirebbe lapplicazione immediata nellordinamento italiano della normativa comunitaria (come si visto, meno restrittiva rispetto a quella oggetto del referendum) relativa alle regole concorrenziali minime in tema di gara ad evidenza pubblica per laffidamento della gestione di servizi pubblici locali di rilevanza economica. Ne deriva lammissibilit del quesito per linsussistenza di impedimenti di natura comunitaria. Inoltre, riguardo al secondo quesito, linciso oggetto della richiesta non risulta imposto dalla normativa indicata, essendo coessenziale alla nozione di rilevanza economica del servizio idrico integrato esclusivamente lesercizio dellattivit con metodo economico, nel senso che essa, considerata nella sua globalit, deve essere svolta in vista quantomeno della copertura, in un determinato periodo di tempo, dei costi mediante i ricavi (di qualsiasi natura questi siano, ivi compresi gli eventuali finanziamenti pubblici). Pertanto, il carattere remunerativo della tariffa non pu essere definito elemento caratterizzante la nozione di rilevanza economica del servizio idrico integrato. Infatti, coessenziale alla nozione di rilevanza economica del servizio la copertura dei costi, non gi la remunerazione del capitale investito. La Corte in questa sentenza ( n.26 ) ha chiarito anche la ratio, in caso di successo del referendum abrogativo, della abrogazione, perch con essa si persegue chiaramente la finalit di rendere estraneo alle logiche del profitto il governo e la gestione dellacqua. Dunque, il quesito incorpora levidenza del fine intrinseco allatto abrogativo, cio al puntuale ratio che lo ispira. Risulta quindi con chiarezza non fondata giuridicamente la tesi espressa da un recente studio di Assonime6 secondo la quale labrogazione del richiamo alla adeguata remunerazione del capitale investito non fa venir meno il principio europeo del full cost recovery, affermato dallarticolo 9 della direttiva quadro sulle acque (direttiva 2000/60/CE), per cui il metodo di fissazione delle tariffe deve essere orientato al principio del pieno recupero dei costi , inclusi i costi ambientali e delle risorse.

http://www.assonime.it/AssonimeWEB/public/initAction.do?evento=getDocumentAttach&idSelectedDocument=230989&idSelectedA ttach=230990

Risulta infatti chiaramente che nella interpretazione della Corte Costituzionale il riferimento al recupero dei costi sia totalmente slegato dalla privatizzazione o da un ruolo dei privati nella gestione dei servizi idrici. Assolutamente non congruo peraltro il riferimento allo stesso articolo 9 della Direttiva 2000/60 il quale fa esplicitamente riferimento al recupero dei costi in chiave del rispetto del principio chi inquina paga e del raggiungimento degli obiettivi di qualit delle acque affermati dalla Direttiva e raggiungibili con i programmi di misure di cui allarticolo 11 di detta Direttiva. Ci pu essere rispettato non andando a cercare un ruolo, non esistente ex lege, dei privati ma semmai costruendo quel modello di gestione integrata della politica dellacqua come emerge nel paragrafo del presente documento intitolato Piano di lavoro per una gestione pubblica dellAcam, in coerenza con la documentazione ufficiale della UE in materia7.

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO Verso una gestione sostenibile delle acque nell'Unione europea - Prima fase dell'attuazione della direttiva quadro sulle acque (2000/60/CE) - Bruxelles, 22.3.2007 COM(2007) 128 definitivo http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0128:FIN:IT:PDF

2. LE NORME PRECEDENTEMENTE MODIFICATE DA QUELLE ORA ABROGATE POSSONO TORNARE IN VIGORE?


Tornando alla gestione si pone un quesito dopo labrogazione dellultima versione del sopra citato articolo 23bis come disciplinata la gestione del servizi pubblici a rilevanza economica come quello idrico? (ma stesso discorso si pone per i rifiuti ad esempio). Torna in vigore la versione precedente di detto articolo 23 bis come commentata qui ? Ora come insegna la nettamente prevalente dottrina in materia di referendum abrogativo, questo ultimo in quanto istituto espressione diretta della volont popolare (non mediata dalla volont del legislatore cio il Parlamento) non pu riportare in vita quanto soppresso dalla nuova norma ora abrogata.

3. QUINDI IN ATTESA DI UNA NUOVA NORMATIVA CHE ADEGUI QUELLA NON PI IN VIGORE COSA SUCCEDE?
Succede quello che peraltro noi avevamo modestamente cercato di spiegare qui qualche tempo fa e che tanto per fare un esempio la sezione Lombarda aveva deliberato nella sua seduta del 22/1/2008: La costituzione di una societ partecipata si presenta come una alternativa alla resa diretta di un servizio pubblico da parte dellente locale; la scelta fra le due alternative ha carattere eminentemente politico . Quindi attualmente non c un vuoto legislativo ma si applicano principi e indirizzi della normativa e della giurisprudenza comunitaria che nel rispetto di criteri di efficienza e trasparenza gestionale possono tranquillamente garantire una gestione pubblica dei servizi pubblici a rilevanza economica come quello idrico e dei rifiuti (anche se per detti servizi meglio sarebbe la definizione di servizi pubblici di interesse generale ). A titolo di esempio si segnala che la Commissione Europea nella procedura di infrazione relativa allaffidamento della gestione di servizi idrici nella Regione Basilicata (IP/07/918), al fine di ricondurre un caso di in house nazionale alle condizioni legittimanti sotto il profilo comunitario, ha chiesto unicamente alcune modifiche statutarie della societ di gestione atte a: 1) limitare lo scopo sociale della societ (la societ deve pensare a svolgere il servizio per i cittadini interessati e non andare in giro a svolgere funzioni imprenditoriali improprie rischiose) ; 2) escludere esplicitamente lapertura del capitale a soggetti privati; 3) rafforzare i poteri dellente affidante in tema di controllo strutturale tale da consentire agli enti pubblici azionisti di influenzare in maniera determinante tutte le pi importanti decisioni riguardanti la gestione della societ (tariffe comprese). Inoltre il Parlamento Europeo, con due successive Risoluzioni ha ulteriormente fissato alcuni principi fondamentali in materia di gestione del servizio idrico: 1. Risoluzione 15 Marzo 2006 Il Parlamento: insiste affinch la gestione delle risorse idriche si basi su una impostazione partecipativa e integrata che coinvolga gli utenti e i responsabili decisionali nella definizione delle politiche in materia di acqua a livello locale e in modo democratico. 2. Risoluzione 12 Marzo 2009 Il Parlamento: considerando che la distribuzione di acqua estremamente disuguale, mentre dovrebbe essere un diritto fondamentale e universale e che il livello locale il pi pertinente per definire e gestire la materia .. Quanto sopra in coerenza con la giurisprudenza della Corte di Giustizia della UE. Questa nella sentenza pilota 6/4/2006 ha precisato che le norme del Trattato UE in materia di non discriminazione, tutela della concorrenza , concessione servizi, non ostano ad una disciplina nazionale che consente ad un ente pubblico di affidare un servizio pubblico direttamente ad una societ della quale esso detiene lintero capitale, a due condizioni (che devono sussistere entrambe contemporaneamente):

1. il controllo esercitato sul concessionario dallautorit pubblica concedente analogo a quello che essa esercita sui propri servizi; 2. detto concessionario realizza la parte pi importante della propria attivit con lautorit che lo detiene. Insomma, secondo lUnione Europea le vere questioni stanno nellorganizzare un controllo serio nel rispetto degli utenti del servizio pubblico e nelle finalit pubbliche della gestione evitando che la societ pubblica invece che occuparsi di gestire in modo efficiente il servizio vada in giro per lItalia a fare acquisizione societarie in una logica da societ privata. Tutto ci pu essere fatto benissimo da una societ interamente pubblica gestita con competenza, affiancata da una Autorit tecnico scientifica che sia in grado di controllarla negli interessi degli utenti e della tutela del bene comune acqua. Altro che privatizzazione obbligatoria! A conferma ulteriore si veda la Sentenza della Corte Costituzionale n. 24 del 26 gennaio 2011 con la quale stato ammesso il referendum abrogativo dellarticolo 23bis (passo motivazionale della sentenza gi pi sopra citato ). Anche sotto il profilo della gestione diretta del servizio, non vi e' alcun obbligo comunitario che possa ritenersi violato con la gestione del servizio tramite azienda speciale o in economia Il protocollo 26 del Trattato di Lisbona riconosce agli Stati la possibilit di prevedere la gestione diretta pubblica dei servizi. LUE ha pi volte sottolineato che alcune categorie di servizi non sono sottoposte al principio comunitario della concorrenza: es.: Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo COM (2004) 374: le autorit pubbliche competenti (Stato, Regioni, Comuni) sono libere di decidere se fornire in prima persona un servizio di interesse generale o se affidare tale compito a un altro ente (pubblico o privato) Risoluzione del Parlamento europeo dell'11 marzo 2004 sulla strategia per il mercato interno- priorit 2003-2006: 3. ritiene che non si dovrebbe realizzare la liberalizzazione dell'approvvigionamento idrico, in vista delle caratteristiche spiccatamente regionali del settore e delle responsabilit a livello locale in materia di approvvigionamento di acque potabili e di vari altri aspetti relativi all'acqua potabile; ; 5. ritiene che, essendo l'acqua un bene comune dell'umanit, la gestione delle risorse idriche non debba essere assoggettata alle norme del mercato interno; ". Risoluzione del Parlamento europeo del 15 marzo 2006 sul quarto Forum mondiale dell'acqua (Citt del Messico, 16-22 marzo 2006): 1. dichiara che l'acqua un bene comune dell'umanit e come tale l'accesso all'acqua costituisce un diritto fondamentale della persona umana; chiede che siano esplicati tutti gli sforzi necessari a garantire l'accesso all'acqua alle popolazioni pi povere entro il 2015; 5. insiste affinch la gestione delle risorse idriche si basi su un'impostazione partecipativa e integrata che coinvolga gli utenti e i responsabili decisionali nella definizione delle politiche in materia di acqua a livello locale e in modo democratico;". 9

Effetti della consultazione sulle gestioni in essere Resteranno innanzitutto attivi, fino alla scadenza naturale, gli affidamenti dei servizi effettuati a societ pubbliche in house providing che soddisfano i requisiti fissati dalla giurisprudenza comunitaria (controllo sul gestore analogo a quello svolto sui propri organi, svolgimento dellattivit in via prevalente per lamministrazione o le amministrazioni socie, capitale societario totalmente pubblico). Nessun obbligo dunque per i Comuni di ridurre le proprie partecipazioni secondo tempi e modalit prestabilite, per poter portare a scadenza i contratti in essere (la norma abrogata prevedeva per le societ quotate in borsa di ridurre le azioni in mano pubblica, entro il 31/12/2015, a non pi del 30% nonch per quelle non quotate la cessione, entro il 31/12/2011, di almeno il 40% delle quota pubblica a privati; nessuno di questi obblighi sopravvissuto allesito del referendum). Il referendum sostanzialmente ha posto le modalit di gestione in house e le altre sullo stesso piano purch entro specifici parametri comunitari. Pi complesso stabilire se labrogazione referendaria restituisca ai comuni la possibilit di una gestione, oltre che mediante societ a totale partecipazione pubblica, anche in economia o mediante azienda speciale. Il punto controverso, ma al di l delle recenti prese di posizione del giudice amministrativo, che hanno sottolineato linesistenza di un divieto in tal senso nellordinamento interno (CdS, sez. V, 26 gennaio 2011, n. 552) non v dubbio che labrogazione dellart. 23bis e la non reviviscenza dellart. 113, c. 5, TUEL, non consentono di immaginare la persistenza di un divieto alla gestione in economia o mediante azienda speciale, che pure la Corte Costituzionale aveva ricostruito in forza della sostanziale continuit di disciplina tra gli artt. 35, l. 448/01 e 14, d.l. 269/03, e lart. 23bis; continuit oggi spezzata, appunto, dallesito referendario e dalla contestuale abrogazione della disciplina del TUEL e di quella del d.l. 112/08. Alla luce delle considerazioni su esposte le amministrazioni si trovano comunque a dover compiere unanalisi dei propri affidamenti ed a verificarne esclusivamente la conformit rispetto ai dettami comunitari. Ad esempio erano e restano illegittime le societ non in house providing e potrebbero esserlo le societ miste il cui socio sia stato selezionato senza gara o in base a requisiti non specifici (cd socio generalista).

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4. UN PIANO DI LAVORO PER UNA GESTIONE PUBBLICA DI ACAM


Lindirizzo chiaro ed gi fin da ora applicabile giuridicamente a livello regionale e locale se c la volont politica: 1. gestione totalmente pubblica e prioritariamente locale 2. trasparenza e partecipazione degli utenti 3. creazione di soggetti di garanzia a tutela delle finalit pubbliche e della efficienza del servizio: Autorit di regolazione del servizio pubblico

1. gestione totalmente pubblica e prioritariamente locale ( spunti tratti da


un articolo del prof. Lucarelli, attuale assessore al Comune di Napoli ) In forza dellart. 14 TFUE, dellart. 36 della Carta europea dei diritti fondamentali, ma soprattutto ai sensi dellart. 106, comma 2 TFUE, il comune pu dichiarare nel proprio statuto il servizio idrico servizio di interesse generale (categoria comprensiva i servizi di interesse economico generale8) piuttosto che servizio privo di rilevanza economica, nel rispetto della sentenza 325/2010 CCost, e pu ritenere, in relazione alla fattispecie specifica, con propri atti statutari e regolamentari, necessaria la gestione diretta del servizio. Si tratterebbe, nellambito della categoria dei servizi di interesse generale, quindi anche a rilevanza economica, ed ai sensi dellart. 106, comma 2 TFUE, di un atto in deroga, di opportunit e valutazione politico-gestionale, oltre che socio-economica, che potrebbe trovare una sua collocazione sistematica e pi ampia, in armonia con il principio di sussidiariet di cui allart. 118 Cost., anche attraverso procedimenti legislativi regionali. In questo senso le regioni potrebbero egualmente dichiarare il servizio idrico servizio di interesse generale, senza violare n lart. 23 bis, n quanto affermato dalla Corte, anzi in assoluta armonia sostanziale sia con la suddetta norma che con l intervento giurisprudenziale. In merito ai modi di gestione, la Corte ( st 325 cit PRIMA dell'esito referendario, ovviamente), salvando la legittimit dellart. 23 bis, ha ribadito il divieto della regola, ma non delleccezione, a ricorrere a modelli di gestione diretta, confermando in realt il contenuto pi intimo dellart. 106, comma 2 TFUE ed il relativo rapporto regola-eccezione. Uneccezione che non viene declinata dallart. 23 bis, ma che non pu essere negata una volta per tutte, secondo una corretta interpretazione della pronunzia della Corte. Le decisioni politiche regionali e/o comunali, tese a dichiarare il servizio idrico servizio di interesse generale e a manifestare e ad argomentare che tale servizio debba essere gestito in deroga alla regola della concorrenza, non sembrerebbero porsi in contrasto con la legislazione statale e con la sentenza della Corte costituzionale, ma piuttosto esprimerebbero una volont in deroga, dal carattere delleccezionalit, in relazione a specificit territoriali pi facilmente percepibili da enti infrastatuali. In sostanza, il comune dichiara nel proprio statuto, sulla base di una norma gerarchicamente superiore al diritto interno (si veda la giurisprudenza della Corte di giustizia ), il servizio idrico servizio di interesse generale (categoria comprensiva i servizi di interesse economico generale e quindi i servizi pubblici locali di rilevanza economica in armonia con i dettami della Corte costituzionale e della legislazione statale) ma valuta contestualmente anche lopportunit
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La comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni Libro bianco sui servizi di interesse generale del 12.5.2004 afferma che lespressione servizi di interesse generale unespressione pi ampia di servizi interesse economico generale e riguarda sia i servizi di mercato che quelli non di mercato che le autorit pubbliche considerano di interesse generale e assoggettano a specifici obblighi di servizio pubblico.

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politica e socio-economica di non poter raggiungere attraverso il mercato e la concorrenza la specifica missione loro affidata, per cui deve procedere in deroga alla regola della concorrenza attraverso laffidamento del servizio ad un soggetto di diritto pubblico. Una discrezionalit politica da parte di enti territoriali e locali che va letta anche in armonia con il recente decreto legislativo n. 85 del 2010 sul c.d. federalismo demaniale che, seppur occupandosi di beni e non di servizi, sposta le responsabilit in tema di risorse idriche dallo Stato agli enti infrastatuali. In particolare, lart. 2 del suddetto decreto dispone che: Lente territoriale, a seguito del trasferimento, dispone del bene nellinteresse della collettivit rappresentata ed tenuto a favorire la massima valorizzazione funzionale del bene attribuito, a vantaggio diretto o indiretto della medesima collettivit territoriale rappresentata. E sicuramente letta in armonia con il risultato referendario. In conclusione, in caso in cui non si desse risalto alla procedura in deroga contemplata dal diritto comunitario per i servizi di interesse economico generale, lart. 106, comma 2 TFUE sarebbe privo di significato ed effettivit, in evidente contrasto con la giurisprudenza del Consiglio di Stato (Cons. Stato n. 7080 del 23 settembre 2010) che ha ribadito lincomprimibile autonomia degli enti locali di non ricorrere al mercato, in ossequio al principio costituzionale di cui agli artt. 5 e 117 della Costituzione. Un chiaro collegamento tra potere insopprimibile, che va garantito allente locale di scegliere il proprio modello pubblico, e lautonomia di regioni e comuni. Del resto, i principi costituzionali di cui agli artt. 5, 114, 117, comma 6, 118, 119, ovvero quei principi costituzionali che sanciscono in merito allorganizzazione e al funzionamento degli enti locali un elevato livello di autonomia, sono implicitamente richiamati dal protocollo n. 26 del Trattato di Lisbona che ha ad oggetto i servizi di interesse generale, ma anche dallart. 5 TUE (ex art. 5 TCE) che fissa il principio di auto-organizzazione dellente locale. In particolare, lart. 26 del Protocollo, oltre alla dimensione sociale, esprime di fatto i principi della sussidiariet, differenziazione e adeguatezza, ben presenti nel comma 1 dellart. 118 Cost., ed in senso pi ampio, esprime quel principio di sussidiariet verticale, cardine del sistema istituzionale comunitario multilivello, le cui ragioni di fondo richiedono di tener conto delle differenze delle esigenze e preferenze degli utenti che possono discendere da situazioni geografiche, sociali e culturali diverse, ma anche dai cambiamenti tecnologici ed economici come osservato dalla comunicazione della Commissione del 21 maggio 2003, Libro verde sui servizi di interesse generale (COM (2003) 270 Definitivo, 14). Infine, alla luce della sentenza n. 325 del 2010 e del risultato referendario, e sulla base delle suddette considerazioni, i comuni potranno predisporre delle mozioni che dichiarino il servizio idrico integrato servizio di interesse generale, motivando in maniera circostanziata, in punto di fatto e di diritto, le ragioni per le quali il servizio debba essere necessariamente affidato e gestito al di fuori della regola del mercato e della concorrenza. Nella mozione comunale non si metterebbe in discussione la rilevanza economica del servizio ma la sua peculiarit e la necessit, ai sensi dellart. 106, comma 2 TFUE, dellart. 14 TFUE, dellart. 36 della Carta europea dei diritti fondamentali e del Protocollo n. 26, oltre che della giurisprudenza richiamata, che sia gestito in deroga con affidamento ad un soggetto di diritto pubblico, che potrebbe essere o il consorzio tra comuni (ex art. 31 TUEL), che non costituisce oggetto della sentenza 325/10, o lazienda speciale. Inoltre, auspicabile anche un intervento delle regioni, che potrebbe spiegarsi tra statuto, leggi e regolamenti. Le regioni, ai sensi dellart. 117, comma 4 Cost., sulla base di una dichiarazione statutaria (ma non necessariamente) che identifica il servizio idrico servizio di interesse generale, potrebbero esercitare la loro legislazione esclusiva, prevedendo listituzione di un ente di diritto pubblico in grado di gestire in deroga il servizio idrico integrato. Come noto, in materia, non vi una competenza legislativa esclusiva dello 12

Stato che, ai sensi dellart. 117, comma 2 Cost., lett. g) prevede sue competenze esclusive soltanto in materia di enti pubblici nazionali. Lente pubblico regionale, che in questa sede immaginiamo, rivolto alla gestione dei servizi di interesse generale, potrebbe fungere da holding per le dimensioni territoriali, rendendo effettiva la deroga e ponendosi in stretto collegamento con i consorzi tra comuni o con altri eventuali soggetti di diritto pubblico. Ovviamente questo punto merita adeguati ed ulteriori approfondimenti. Quindi prima il referendum e poi la legge di iniziativa popolare ( attualmente, e finalmente, in discussione alla Commissione VIII della Camera ), dichiarando lacqua bene comune dellumanit, consentono ai comuni di poter dichiarare il servizio idrico un servizio privo di rilevanza economica, offrendo loro il legittimo potere di far ricorso allazienda speciale o ad altri soggetti di diritto pubblico. Lauspicio che possa nascere un nuovo modello di pubblico, un modello che sappia e voglia andare oltre le aziende speciali con lobiettivo di affermare una nuova dimensione di pubblico non statalista , ma partecipata, nella quale coinvolgere anche associazioni e comitati, messi in condizione di proporre, gestire, controllare. Occorre uscire dalla logica proprietaria che lega il dominus al bene e considerare che in merito allacqua si in presenza della gestione di un bene comune, di appartenenza collettiva, in cui il gestore ancorch pubblico, vincolato dalle fasce dutilit ad esso riconducibili. Alla base del bene comune vi il primato della funzione sul titolo, il primato dellordine fenomenico e sociale dei cittadini. I soggetti gestori, ancorch pubblici sono obbligati a gestire i beni comuni in quanto beni propri dei cittadini responsabili del governo dei beni comuni, in proporzione del loro potere che rappresenta la fondazione perpetua dello Stato sociale. Du public au commun questa la vera sfida che viene ignorata da giuristi tradizionali ancorati a vecchie e superate categorie; una sfida che per la Corte ha tutta la capacit e sensibilit di poter raccogliere nei prossimi appuntamenti. Il dibattito ormai aperto e il tema dei beni comuni, oltre le vetuste nozioni di demanio e patrimonio indisponibile, sta contribuendo ad aprire nuovi scenari e dimensioni del diritto pubblico, secondo una visione meno statalista e burocratizzata, ma al contrario, orientata a quelle forme di gestione definibili di governo pubblico partecipato.

2. Sulla trasparenza e partecipazione basterebbe gi applicare quanto


previsto dalla vigente normativa (non abrogata vedi comma 461 articolo 2 legge 244/2007 finanziaria 2008): a) previsione dell'obbligo per il soggetto gestore di emanare una Carta della qualit dei servizi, da redigere e pubblicizzare in conformit ad intese con le associazioni di tutela dei consumatori e con le associazioni imprenditoriali interessate, recante gli standard di qualit e di quantit relativi alle prestazioni erogate cos come determinati nel contratto di servizio, nonch le modalit di accesso alle informazioni garantite, quelle per proporre reclamo e quelle per adire le vie conciliative e giudiziarie nonch le modalit di ristoro dell'utenza, in forma specifica o mediante restituzione totale o parziale del corrispettivo versato, in caso di inottemperanza; b) consultazione obbligatoria delle associazioni dei consumatori; c) previsione che sia periodicamente verificata, con la partecipazione delle associazioni dei consumatori, l'adeguatezza dei parametri quantitativi e qualitativi del servizio erogato fissati nel contratto di servizio alle esigenze dell'utenza cui il servizio stesso si rivolge, 13

ferma restando la possibilit per ogni singolo cittadino di presentare osservazioni e proposte in merito; d) previsione di un sistema di monitoraggio permanente del rispetto dei parametri fissati nel contratto di servizio e di quanto stabilito nelle Carte della qualit dei servizi, svolto sotto la diretta responsabilit dell'ente locale o dell'ambito territoriale ottimale, con la partecipazione delle associazioni dei consumatori ed aperto alla ricezione di osservazioni e proposte da parte di ogni singolo cittadino che pu rivolgersi, allo scopo, sia all'ente locale, sia ai gestori dei servizi, sia alle associazioni dei consumatori; e) istituzione di una sessione annuale di verifica del funzionamento dei servizi tra ente locale, gestori dei servizi ed associazioni dei consumatori nella quale si dia conto dei reclami, nonch delle proposte ed osservazioni pervenute a ciascuno dei soggetti partecipanti da parte dei cittadini; f) previsione che le attivit di cui alle lettere b), c) e d) siano finanziate con un prelievo a carico dei soggetti gestori del servizio, predeterminato nel contratto di servizio per l'intera durata del contratto stesso. g) introdurre nello statuto del Gestore Unico forme di azionariato popolare come previsto dalla dal comma 8 articolo 151 del dlgs 152/2006.

Secondo relazione della Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche al Parlamento sullo stato dei servizi idrici Anno 2009 - Roma, 22 Luglio 2010 la questione delle regolazione e controllo centrale infatti secondo detta relazione: La Autorit dovrebbe in primo luogo controllare il rispetto da parte del gestore della convenzione stipulata tra soggetto gestore ed enti locali . Pi in particolare potrebbe esprimere pareri obbligatori sul tema delle tariffe dei servizi, sulle modalit di gestione degli stessi, nonch degli impianti e sui grandi progetti infrastrutturali che il Comune intende mettere in cantiere; formulare proposte sulle modalit di finanziamento dei servizi e di verificare gli standard qualitativi con cui gli stessi vengono erogati agli utenti. Potr offrire consulenza al Consiglio Comunale per tutte le questioni tecniche che il servizio propone. Nel caso in cui vengano riscontrate delle carenze o inadempienze il nuovo organismo pu proporre forme di penalizzazione o sollecitare nuovi accordi tra le parti. Infine lAutorit dovr garantire lintegrazione dei servizi pubblici locali a rilevanza ambientale (acqua e rifiuti) con: - gli strumenti di programmazione della spesa pubblica, nonch strumenti di finanziamento a livello comunitario, regionale e locale - Strumenti di Pianificazione Territoriale - Obiettivi e piani di Risparmio energetico - Piani a rilevanza ambientale ( Piani smaltimento rifiuti, Piani di bacino, Piani risanamento acque e qualit dellaria) .

Sulla Autorit di regolazione dei servizi pubblici locali.

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