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COMISION PARA LA AUDITORA INTEGRAL DEL CREDITO PBLICO - CAIC

INFORME FINAL DE LA AUDITORIA INTEGRAL DE LA DEUDA ECUATORIANA

TOMO 5

INFORME FINAL DE AUDITORA DE LA DEUDA INTERNA

NOVIEMBRE 2008

COMISIN PARA LA AUDITORA INTEGRAL DEL CRDITO PBLICO DEL ECUADOR COMISIONADOS RICARDO PATINO, PRESIDENTE FRANKLIN CANELOS, VICEPRESIDENTE MARIA ROSA ANCHUNDIA HUGO ARIAS ANGEL BONILLA AURORA DONOSO MARIA LUCIA FATTORELLI GAIL HURLEY JURGEN KAISER PIEDAD MANCERO ALEJANDRO OLMOS KARINA SENZ CESAR SACOTO ERIC TOUSSAINT RICARDO ULCUANGO COORDINACION EJECUTIVA PATRICIA DVILA ASESORIA DE COMUNICACIN BEATRIZ REYES

INDICE
Pg. PRESENTACION SIGLAS I. CONSIDERACIONES GENERALES La carga del endeudamiento y la auditora 6 La decisin presidencial y la expedicin del Decreto Ejecutivo de creacin de la CAIC .. 7 Base Legal, Objetivos y Alcance de la Auditora. 11 II. INFORME CONSOLIDADO DE DEUDA INTERNA INTRODUCCION 14 Metodologa. 18 Base legal. 19 OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA AUDITORA.. Objetivos Generales Objetivos Especficos. Alcance del anlisis 20 20 20 21 3 5

ANLISIS DEL MBITO DE LA AUDITORA. 23 A. Antecedentes.. 23 B. Deuda interna pblica: causas de su crecimiento. 24 C. El servicio de la deuda 25 D. Bonos del Estado: principal componente de la deuda interna 27 E. Seleccin de casos para el anlisis. 30 RESULTADOS DE LA AUDITORA. 35 A. Bonos del Estado para financiar el pago de deudas 39 B. Tenedores de bonos y tasas de inters. 51 C. Bonos para salvataje de la Banca Privada Nacional 60 CONCLUSIONES.. 94

PRESENTACIN
El dao incalculable causado a la economa del pas y al pueblo ecuatoriano por el endeudamiento pblico, omnipresente como sistema de presinsumisin, y el consecuente compromiso de entregar recursos pblicos para su servicio, existan o no disponibilidades, motiv al Gobierno Nacional a adoptar la decisin primera y hasta ahora nica en Amrica Latina de crear una instancia de auditora que establezca la legitimidad, legalidad y pertinencia de los prstamos, las negociaciones y renegociaciones; que, adems, seale las responsabilidades y corresponsabilidad de los prestamistas, los impactos sociales, econmicos y ambientales; y, sobre todo, que permita la acumulacin y ponderacin de fundamentos para que el pas emprenda acciones soberanas y reparadoras respecto de los pagos realizados y futuros. En ese contexto, el Presidente Constitucional de la Repblica, economista Rafael Correa Delgado, dispuso la creacin de la Comisin para la Auditora Integral del Crdito Pblico (CAIC), con la intervencin de organizaciones sociales nacionales y extranjeras, universidades e instituciones de investigacin y desarrollo. Luego de un ao de arduo trabajo preparatorio, que supuso dificultades en la recopilacin de informacin especialmente dado el periodo de treinta aos que debi cubrir la auditora, la CAIC presenta aqu el Resumen Ejecutivo del Informe Final elaborado tras el exhaustivo examen realizado por sus integrantes y los equipos de profesionales conformados para el efecto. La parte sustantiva de la auditora radica en los resultados que contienen evidencias en cada uno de los tramos de la deuda ecuatoriana, estructurados de la siguiente forma: La deuda comercial, en la que se analiza la integralidad del endeudamiento de entidades pblicas de Ecuador con la banca privada internacional, en su devenir histrico, desde 1976. La deuda multilateral concedida por los organismos financieros internacionales, que en este trabajo se refiere a crditos seleccionados segn prioridades y presunciones de ilegitimidad. La deuda bilateral, que agrupa crditos provenientes de gobiernos o entidades oficiales de nueve pases. Se han auditado especialmente los que corresponden a los de mayores acreencias: Espaa y Brasil, y a aquellos que conforman el Club de Pars. Los crditos concedidos a la Comisin de Desarrollo de la Cuenca del Ro Guayas (CEDEGE) para la ejecucin del Proyecto Multipropsito Jaime Rolds Aguilera, que corresponden a los grupos multilateral y bilateral. La deuda interna, tramo que incluye las numerosas emisiones de Bonos del Estado, Bonos de Estabilizacin y Bonos AGD.

El informe de la Comisin constituye un primer resultado de lo que debe ser un proceso permanente la auditora y apunta a que tanto las autoridades del gobierno como la sociedad en general conozcan la verdad sobre la forma en que se ha conducido el endeudamiento pblico que, sin duda, ha redundado en el freno impuesto al desarrollo y en la desilusin de los ecuatorianos, cuya realidad est lejos de alcanzar las condiciones elementales para el buen vivir.

SIGLAS
AGD BCE BNF CAIC CETE CFN CONADE CORPEI Agencia de Garanta de Depsitos Banco Central del Ecuador Banco Nacional de Fomento Comisin de Auditora Integral del Crdito Pblico Certificados de Tesorera Corporacin Financiera Nacional Consejo Nacional de Desarrollo Corporacin de Promocin de exportaciones e importaciones FMI IESS MEF SENPLADES Fondo Monetario Internacional Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Ministerio de Finanzas Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo

I. CONSIDERACIONES GENERALES
LA CARGA DEL ENDEUDAMIENTO Y LA AUDITORA Los recursos provenientes del crdito externo e interno han constituido una de las fuentes para que el Estado ecuatoriano financie proyectos de desarrollo econmico y social. Sin embargo, en las ltimas dcadas este importante instrumento de poltica econmica ha sido utilizado no precisamente de acuerdo con los intereses soberanos del pas, sino bajo presiones y condicionalidades de los prestamistas. Se ha caracterizado por un manejo poco transparente, que ha derivado en el predominio del pago de amortizaciones, intereses y comisiones en el gasto presupuestario; en la necesidad creciente de nuevos crditos; y, consecuentemente, en la dependencia recurrente del Estado y la economa nacional de fondos provenientes de la deuda pblica y privada. El alto costo del endeudamiento ha sido cubierto con recursos del Presupuesto del Estado que, con rigidez, ha debido entregar ingentes sumas para el servicio de la deuda, mermando el financiamiento de programas e inversiones sociales y, consiguientemente, limitando la atencin de necesidades prioritarias del pueblo ecuatoriano. En el proceso de endeudamiento del pas, que comienza a fines de los aos 1970, aunque su mayor incremento se produce durante las dos dcadas siguientes, se puede observar una continuidad estructural, desarrollada minuciosamente siempre en beneficio de los acreedores y afectando visiblemente los intereses de la nacin. En las refinanciaciones que se efectuaron con el invariable concurso de los bancos acreedores, que impusieron sus condiciones obligando al pas a renunciar a todos sus derechos, se utilizaron los mismos argumentos: la normalizacin de las relaciones de Ecuador con los mercados financieros internacionales y la posibilidad de atraer la inversin extranjera. Como el pas no poda afrontar las obligaciones impuestas en los plazos establecidos, se recurra incesantemente a nuevas renegociaciones, crecientemente onerosas debido a las condiciones financieras impuestas por los mercados, que encarecan el costo de los crditos pese a que las transferencias efectuadas por Ecuador para servir la deuda aumentaban cada vez ms. Es decir, cuanto ms se pagaba, ms se deba, por efecto de perversos mecanismos de capitalizacin y clusulas contractuales perjudiciales para el pas. Esta situacin, que por cierto no atae solo a nuestro pas, ha conducido a que movimientos sociales y organizaciones civiles nacionales e internacionales planteen sus demandas de cara a la crisis de la deuda y sus impactos en las condiciones de vida individuales y colectivas.

La sociedad civil est consciente de las implicaciones negativas que ha supuesto el drama del endeudamiento para el desarrollo del pas y, en frecuentes ocasiones, sus organizaciones han manifestado el rechazo a los abusos de acreedores que se aprovecharon y enriquecieron ms a costa del empobrecimiento de las naciones deudoras, colocando crditos muchas veces innecesarios. La gestin organizada ha sido incesante, particularmente desde inicios de la presente dcada, a travs de eventos, medios editoriales y cuanta convocacin ha sido necesaria para lograr una toma de conciencia por parte de los gobernantes y de la comunidad. Por otro lado, ante la recurrente e injusta asimetra que ha caracterizado al endeudamiento Norte-Sur, en el mbito internacional han surgido voces de autores y movimientos que apoyan el reconocimiento de la corresponsabilidad en la deuda, la anulacin de obligaciones ilegtimas y la reparacin de perjuicios ocasionados. En un caso concreto, Noruega, la demanda combinada de organizaciones sociales ecuatorianas con movimientos civiles de ese pas acreedor logr que el crdito concedido por esa nacin para la adquisicin de cuatro barcos fuera condonado y cancelados los pagos pendientes. El apoyo internacional tambin se ha canalizado desde eventos de amplia trascendencia, como el I Encuentro Internacional de Juristas sobre el tema de la deuda externa y auditora, realizado en Quito, el 8 y 9 de julio de 2008, que incluy lo siguiente en la declaracin final: "Apoyamos los actos soberanos de los Estados que, fundados en el Derecho, declaren la nulidad de instrumentos ilcitos e ilegtimos de la deuda pblica incluyendo la suspensin de los pagos". LA DECISIN PRESIDENCIAL Y LA EXPEDICIN DEL DECRETO EJECUTIVO DE CREACIN DE LA CAIC En consecuencia, dispuso y apoy la necesaria preparacin de los instrumentos legales y administrativos, y facilit la participacin de universidades, organizaciones sociales y ambientales comprometidas con la causa para, en acto de suma trascendencia, dictar el Decreto Ejecutivo N 472 de 9 de julio de 2007, que crea la Comisin para la Auditora Integral del Crdito Pblico (CAIC), como unidad adscrita al Ministerio de Finanzas. El Decreto Ejecutivo se public en el Registro Oficial 131 de 20 de julio de 2007. Su mandato contempla auditar los procesos de endeudamiento pblico con el fin de determinar su legitimidad, legalidad, transparencia, calidad, eficacia y eficiencia, considerando aspectos legales y financieros, impactos econmicos, sociales, de gnero, ecolgicos y sobre nacionalidades y pueblos. A partir del 1 agosto de ese mismo ao la CAIC concret su funcionamiento y organizacin. Con integrantes nacionales y extranjeros se constituyeron las Subcomisiones por tramos de deuda: multilateral, bilateral, comercial y de 7

deuda interna, y tambin las Subcomisiones de mbito transversal: la de Impactos Sociales, Ambientales, de Gnero y Pueblos; la Jurdica; y, el grupo especial para crditos de mayor significacin utilizados por CEDEGE. La organizacin administrativa estuvo liderada por la Coordinacin Ejecutiva, que desarroll la compleja tarea de obtener y administrar los recursos asignados para el funcionamiento de la CAIC, facilitar la realizacin del trabajo en todos los campos tcnicos y operativos, y proveer la logstica necesaria para su desempeo local e internacional. Las diferentes Subcomisiones contaron con la participacin de equipos de profesionales de las reas de auditora e investigacin. Varios integrantes de los equipos fueron funcionarios de instituciones que trabajaron en comisin de servicios, particularidad que signific un importante aporte de experiencias y conocimientos metodolgicos y un menor costo econmico. Para cada uno de los tramos de deuda auditados Comercial, Multilateral, CEDEGE, Bilateral, Interna - se presentaron Informes Finales de Auditora, acompaados de la documentacin de respaldo correspondiente, lo cual pasar a custodia en el Archivo Nacional. EL ENDEUDAMIENTO DEL PAS EN EL PERIODO 1976-2006 Paradjicamente, la tendencia a utilizar el crdito en el financiamiento pblico aumenta cuando el pas ya dispona de recursos que se consideraban capaces de garantizar una considerable holgura a la economa, como los provenientes de la explotacin petrolera. La explicacin vlida es que la oferta financiera internacional buscaba precisamente receptores de fondos con perspectivas econmicas favorables para asegurar la devolucin. Tambin las autoridades nacionales vean una excelente opcin en la captacin de recursos anticipados con cargo a la renta petrolera, en condiciones aparentemente blandas. Y as procedieron, solo que pronto la obligacin de servir los crditos recibidos creci tanto, por manipulacin de los acreedores, que se convirti en el dogal de la economa ecuatoriana, listo a ser apretado cuando se presentaban dificultades de pago. En las cifras de la deuda pblica se observa que los saldos anuales de las deudas internas y externas sumadas, crecen desde 1978, poca en que se manej la poltica de endeudamiento agresivo, expresin as calificada y justificada por el mismo Ministro de Finanzas de entonces. La tendencia que muestran los saldos de la deuda pblica permite deducir la dependencia galopante del financiamiento estatal, durante varias dcadas, como se aprecia en las cifras del cuadro y grfico siguientes:

SALDOS DE LA DEUDA PBLICA INTERNA Y EXTERNA Valores en millones de dlares AOS VALOR AOS VALOR AOS VALOR AOS VALOR AOS VALOR 1976 1,175 1983 6,699 1990 12,330 1997 14,517 2004 14,551 1977 1,796 1984 7,865 1991 12,953 1998 15,996 2005 14,537 1978 2,431 1985 8,643 1992 12,794 1999 17,124 2006 14,246 1979 3,686 1986 9,594 1993 13,558 2000 14,537 1980 4,429 1987 10,762 1994 15,460 2001 14,582 1981 5,361 1988 10,912 1995 14,146 2002 14,569 1982 5,682 1989 11,664 1996 14,853 2003 14,509 Fuente: Banco Central del Ecuador
SALDOS DEUDA PUBLICA: INTERNA Y EXTERNA En millones de dlares
18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 1174,6 5361,3 12330,2 15459,7 17124,3 14537,3

AOS

Fuente: Banco Central del Ecuador En la evolucin de la deuda externa por tramos, la deuda comercial (representada por bancos) tuvo un peso considerable entre 1980 y 1999, producto de varios acontecimientos internos y externos que se analizan en esta auditora. Se destacan: el crecimiento de tasas de inters, las negociaciones y refinanciamientos, la capitalizacin de intereses y otras circunstancias que se mencionan en la seccin pertinente. En la actualidad, tienden a tomar una proporcin similar los saldos, an significativos, de la deuda comercial con los de la deuda multilateral, alrededor de 4.000 millones de dlares cada uno de estos tramos. Los crditos bilaterales, o sea los transados de gobierno a gobierno, generalmente con intervencin de bancos estatales prestamistas, se mantienen en casi dos dcadas en alrededor de 2000 millones de dlares.

DEUDA PUBLICA POR ACREEDORES 1981 - 2006 EN MILLONES DE DOLARES


16000

14000

13758

13752

12000

11366 10448
10000 VALORES

11335

10371

8000

8360 7167 6942 6355


4416

6000

4953
3419 2498

4351 4173
2617 2249 960 1924

4000

2882
2000

428
0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

AOS

O. MULTI

GOB.

BANCOS

TOTAL

Fuente: Banco Central del Ecuador En relacin con el servicio del crdito en el perodo 1970 2006, serie representada en el grfico que sigue, se encuentra un comportamiento de expansin moderada en los primeros aos, para crecer considerablemente desde 1978, en obvia consecuencia con el crecimiento de contrataciones de crditos ya mencionado. En 1986 los incrementos en las amortizaciones corresponden a los compromisos adquiridos en virtud de los convenios de refinanciamiento iniciados en 1983; luego, en 1994-95, aparece un servicio total (amortizacin e inters) cercano a los 10.000 millones de dlares, que obedece principalmente a la sustitucin de bonos de la deuda comercial en la negociacin Brady; y, algo similar pero por menor valor (inferior a 8.000 millones de dlares), en el ao 2000 con el canje de bonos Brady por los Global. Esta elevacin de pagos se explica porque en las operaciones de sustitucin o canje se cancela la deuda anterior (amortizaciones) y los nuevos valores se registran como desembolsos (ingresos de fondos), modalidad crediticia que entra en vigencia con nuevas condiciones financieras.

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2006

SERVICIO DEUDA EXTERNA PBLICA Pe riodo: 1970 - 2006 En m illones de USD $


10000 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

AO PAGO POR AMORTIZACIONES PAGO DE INTERESES TOTAL SERVICIO DEUDA EXTERNA PBLICA

Fuente: Ministerio de Finanzas, Subsecretara de Crdito Pblico.

El continuo flujo de pagos evidencia que el endeudamiento pblico no ha servido como una fuente de financiamiento, sino que ha sido una herramienta de saqueo de recursos y de sumisin a polticas impuestas por los organismos multilaterales, a pretexto de gestionar cuestiones relacionadas con la consecucin de crditos.

BASE LEGAL, OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA AUDITORA Base legal El fundamento legal para el ejercicio de la Auditora Integral del Crdito Pblico (AICP) es el Decreto Ejecutivo N 472 expedido por el Presidente Constitucional de la Repblica Rafael Correa Delgado, el 9 de julio de 2007, mediante el cual se crea la Comisin para la Auditora Integral del Crdito Pblico y se establecen funciones y atribuciones para cumplir con la responsabilidad asignada. Es preciso advertir que esta auditora no sustituye la funcin de la Contralora General del Estado, que le compete de conformidad con su Ley Orgnica. Al contrario, la CAIC propone la intervencin de la Contralora en los indicios de ilegalidad e irregularidades que se anotan en el presente informe, para que, de acuerdo con las normas pertinentes, sean sometidos al proceso formal de vigilancia y control y se establezcan las responsabilidades del caso. Objetivos El propsito fundamental de la auditora es responder a las expectativas de la sociedad ecuatoriana, transmitidas por movimientos ciudadanos del pas, por conocer la magnitud, las condiciones, circunstancias y responsabilidades que supuso el enorme endeudamiento contrado. Pretende, asimismo, 11

2006

aportar al debate que se desarrolla en crculos internacionales para identificar la corresponsabilidad de los acreedores y promover posibles acciones tendientes a reparar los impactos del injusto problema de la deuda. En cuanto a objetivos especficos, la Auditora Integral aspir a: 1. Determinar las condicionalidades precontractuales y contractuales, las renegociaciones, la ejecucin y el cierre del crdito pblico, as como las interferencias y alteraciones en la legislacin y ordenamiento jurdico de la nacin, en la organizacin del Estado, en sus disponibilidades financieras y en las condiciones de vida de la poblacin. 2. Verificar si los recursos de prstamos se destinaron a la finalidad para la cual fueron contratados, as como su uso eficiente y econmico. 3. Determinar los impactos sociales, ecolgicos, econmicos y sobre nacionalidades y pueblos, generados por proyectos financiados con endeudamiento. 4. Identificar instituciones y actores nacionales e internacionales responsables de eventuales irregularidades en esos procesos. 5. Presentar evidencias objetivas y documentadas que permitan al Presidente de la Repblica y dems autoridades nacionales demandar la eventual nulidad de obligaciones derivadas de deudas declaradas ilegtimas y/o ilegales, as como otras acciones que correspondan. Alcance El Decreto 472 establece que la auditora se har a los convenios, contratos y otras formas o modalidades para la adquisicin de crditos por parte del sector pblico del Ecuador, provenientes de gobiernos, instituciones del sistema financiero multilateral o de la banca y el sector privado, nacionales y extranjeros, desde 1976 hasta el ao 2006. Bajo ese enfoque y para fines de sistematizar el trabajo, la CAIC se dividi en cuatro Subcomisiones que tuvieron a su cargo los siguientes temas: 1. 2. 3. 4. Deuda Comercial Deuda Bilateral Deuda Interna Deuda Multilateral y de Impactos Sociales y Ecolgicos

Estudios preliminares e informacin que surgi en los procesos de recopilacin y anlisis del sistema de datos existente sobre el endeudamiento permitieron identificar aquellos crditos de mayor incidencia en la economa ecuatoriana y en las condiciones de vida de la poblacin. En ese contexto general, la CAIC estableci el universo de crditos a examinarse, y determin, sobre esa base, los criterios para priorizar la ejecucin.

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A lo largo del proceso se consideraron los aspectos de origen, forma y destino de los recursos de cada uno de los convenios de crdito analizados, identificando las circunstancias de la contratacin, el comportamiento de los acreedores, las disposiciones contractuales, el destino de los fondos y el estado del servicio de la deuda a la fecha de corte.

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II. INFORME FINAL DE AUDITORIA DE LA DEUDA INTERNA


INTRODUCCIN El pago del servicio de la deuda pblica se convirti en el principal objetivo de la poltica econmica a partir de los aos 1980. Este mecanismo de extorsin de los pueblos instaurado por la banca acreedora internacional, a travs de la aplicacin de las Cartas de Intencin al Fondo Monetario Internacional (FMI), ha representado en los aos ms crticos alrededor de la mitad de los egresos del presupuesto nacional. Esto en desmedro de recursos para el desarrollo nacional y de los derechos humanos. Mientras se cumpla religiosamente con los pagos del servicio de la deuda, se reducan los recursos para el desarrollo nacional, para la educacin y la salud de ecuatorianos y ecuatorianas. En estas condiciones se trasladaba a la poblacin, y especialmente a las mujeres, la ejecucin de tareas que eran de obligacin del Estado. Una muestra de los impactos de estas polticas es claramente visible en los meses en que se realizaban estos funestos pagos a los acreedores internacionales: mientras se canalizaban rpidamente los recursos a la banca acreedora internacional, a nivel nacional no se pagaban sueldos, no se destinaban recursos para materiales y equipos en salud y educacin, se reduca el acceso de la poblacin a los servicios pblicos, todo lo cual coincida con movilizaciones populares que demandaban una justa atencin a esos derechos.

El endeudamiento interno: la estrategia oculta del capital financiero Los mecanismos impulsados por el capital financiero internacional con el fin de acumular ganancias y hacer servir cumplidamente la deuda no se ha limitado al endeudamiento externo sino que, en las ltimas dcadas, tambin se ha impulsado con fuerza el endeudamiento interno, especialmente a travs de la emisin de Bonos y Certificados de Tesorera (CETE) que han sido adquiridos en pocas de elevadas tasas de inters por la banca privada nacional e internacional que, en este caso, tambin han cobrado jugosos intereses por su tenencia. Obvia decir que cuando dichas tasas se reducen, los banqueros se alejan, y entonces rpidamente se acude a los fondos de los trabajadores y trabajadoras custodiados por el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS). Es decir, siempre se encuentra alguna fuente para pagar el servicio de la deuda; en el caso que nos compete, tambin con los dineros de la seguridad social. Veamos el comportamiento de los montos de la deuda externa y de la deuda interna pblica.

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EV OLUCION DEUDA EXTERNA E INTERNA 19762006


M L NS E S A E I O E D U D L RS L

16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0


19 9 0 19 9 8 20 0 2 19 8 6 19 9 4 19 8 2 19 9 2 19 7 8 19 7 6 19 8 0 19 8 4 19 8 8 19 9 6 20 0 0 20 0 4 20 0 6

De uda e x te rna

De uda inte rna

Fuente: Banco Central del Ecuador, 2002: 75 aos de informacin estadstica. BCE, Boletn mensual No 1874, de abril 2008 (desde el ao 2000).

Como se aprecia en el grfico, mientras el monto de la deuda externa tiende a un estancamiento, la deuda interna pblica exhibe una tendencia creciente, constituyndose en fuente de segunda instancia cuando se cierran los crditos externos. En 1992 la deuda interna pblica era de US$ 256,8 millones y llega a US$ 3.277 millones en el ao 2006, registrando un crecimiento de alrededor de 7 veces en tres dcadas. Si tomamos los porcentajes de participacin de la deuda interna pblica en el total del endeudamiento observamos tambin que sta da un salto en el perodo 1993-1994, cuando pasa del 4% al 11% del total, luego de lo cual continuar con su ritmo ascendente. Elevacin de las tasas de inters y crecimiento del servicio La magnitud del crecimiento del monto de la deuda interna pblica y su impacto en el presupuesto se evidencia asimismo en el crecimiento de su servicio. Al realizar emisiones de bonos del Estado o Certificados de Tesorera (CETE), a corto y mediano plazo, tambin hubo que pagar elevadas tasas de inters. Si bien el crecimiento no se refleja totalmente en el saldo, s es posible observarlo en el de su servicio (pago de amortizacin e intereses). Veamos las tendencias del servicio de la deuda interna y externa:

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SERVICIO DE LA DEUDA: EXTERNA E INTERNA Millones de US $. Perodo 1991 - 2006


2500 2000 1500 1000 500 0
1 991 1 992 1 993 1 994 1 995 1 996 1 997 1 998 1 999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

SD EXTERNA

SD INTERNA

Fuente: Banco Central del Ecuador, 2002: 75 aos de informacin estadstica. BCE, Boletn mensual No 1874, de abril 2008 (desde el ao 2000).

El grfico seala una tendencia creciente en el servicio de la deuda interna, la misma que pasa de US$ 93 millones en 1991 a US$ 1.604 millones en el ao 2006, es decir que se incrementa 16 veces en un perodo de 16 aos, lo que nos muestra un ritmo superior al de su saldo. Este crecimiento se debe, entre otras razones, a las elevadas tasas de inters pagadas en la dcada de los 1990. Luego del cobro de los intereses elevados: crisis y salvataje Es necesario sealar adems que luego de beneficiarse con las elevadas tasas de inters en el perodo 1992-96 la banca privada nacional que ya haba abierto sus oficinas off shore en los pases considerados como parasos fiscales no pudo pagar el dinero a sus depositantes, entr en crisis y el gobierno de ese entonces, tal como antao, en 1999 no dud en acudir rpidamente a su salvataje. Para ello emiti bonos AGD, que fueron adquiridos en su mayora por el Banco Central inicialmente a tasas de inters del 12%, por lo que el servicio de la deuda interna de dicho ao super al de la deuda externa. En los aos posteriores, especialmente en 2004, el servicio de la deuda interna estuvo a la par que el de la externa. El incumplimiento de los derechos humanos como contrapartida Dadas estas generosas concesiones a los acreedores internacionales y a la banca nacional, no se dispona de recursos para el cumplimiento de los derechos de ecuatorianos y ecuatorianas, a los que esos mismos gobiernos se haban comprometido en distintos pactos internacionales. Veamos cules han sido las prioridades del Estado en el uso de los recursos en el siguiente grfico:

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SERVICIO DEUDA vs EDUCACION Y SALUD.


Perodo 1991-2006
50 40 30 20 10 0
1991 1992 1993

42 33 18 6 33 19 6 25 17 5
1994

45 37

40

45

42 33

37 32

36

36

39

27 17 5 14 5
1995 1996

14 5

13 4
1997 1998

15 5
1999

13 4

10 4

9 3
2001

13 5
2002

11 5

12 5

12 5
2005

11 5

2000

2003

2004

2006

EDUC %

SALUD %

S DEUDA %

Fuente: Banco Central del Ecuador, 2002: 75 aos de informacin estadstica. BCE, Boletn mensual No 1874, de abril 2008 (desde el ao 2000).

El grfico muestra cmo el servicio de la deuda constituy, en el perodo 1991-2006 ms del doble de lo destinado a educacin y salud juntas. En el ao de la crisis el servicio de la deuda pblica en general signific el 45% del total del presupuesto y lo destinado a educacin y salud no lleg a representar ni siquiera el 20% del total. Al mantenerse los niveles de endeudamiento y la aplicacin de polticas destinadas a cumplir el servicio de esta deuda antes que la deuda pendiente con los hombres y mujeres de Ecuador, actores y actoras econmicas que no slo aportamos diariamente con trabajo sino tributando permanentemente para financiar el presupuesto del Estado, las organizaciones sociales, especialmente las que luchan porque se privilegie la vida por sobre la deuda, comenzamos a demandar que se vigilen los procesos de endeudamiento y se inicien procesos de auditora integral de la deuda pblica, con el fin de contar con soportes fcticos para declararlas como ilegtimas.

El Decreto Presidencial Recogiendo estas demandas, el Presidente de la Repblica Rafael Correa Delgado, cre la Comisin de Auditora Integral del Crdito Pblico (CAIC). En l se define como Auditora Integral a la accin fiscalizadora dirigida a examinar y evaluar el proceso de contratacin y/o renegociacin del endeudamiento pblico, el origen y destino de los recursos y la ejecucin de los programas y proyectos que se financien con deuda interna y externa, con el fin de determinar su legitimidad, legalidad, transparencia, calidad, eficacia y eficiencia, considerando los aspectos legales y financieros, los impactos econmicos, sociales, de gnero, regionales, ecolgicos y sobre nacionalidades y pueblos 1 (Art. 2).

Lossubrayadossonnuestros.

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Al mismo tiempo destaca entre sus funciones primordiales la de auditar el proceso de contratacin de los convenios, contratos y otras formas o modalidades contractuales para la adquisicin de crditos, obtenidos por el sector pblico del Ecuador, provenientes de gobiernos, instituciones del sistema financiero multilateral o de la banca y sector privado, nacional o extranjero, desde 1976 hasta el ao 2006 (Art. 3). Es con estos antecedentes que esta Subcomisin tuvo el encargo de AUDITAR LA DEUDA INTERNA PBLICA, cuyos resultados se detallan en las pginas siguientes.

METODOLOGA Criterios de ilegitimidad La aplicacin del programa neoliberal en los aos 1980, que privilegi el pago de la deuda como principal poltica econmica de los pases del Sur y consecuentemente gener la transferencia de cuantiosos recursos hacia los pases desarrollados, especialmente a la banca transnacional, tuvo como base reducir o eliminar recursos para el desarrollo de nuestros pueblos. A esos efectos, los gobiernos incurrieron en el incumplimiento de los principales derechos econmicos sociales y culturales y, en muchos de los casos, renunciaron a su soberana, accediendo a las imposiciones de los acreedores. Priorizar el pago del servicio de la deuda gener, por un lado, la concentracin del capital y, por el otro, excluy a los pueblos de sus ms elementales derechos. En ese marco se fortalecen la organizacin y coordinacin de los movimientos sociales a nivel mundial, una de cuyas principales demandas es la construccin de una nueva arquitectura financiera mundial. Pero esta nueva arquitectura financiera y la constitucin de Tribunales de la deuda con personas que no pertenecieran a deudores ni acreedores, requera tambin de procesos de auditora que estuviera ya no solamente a cargo de las oficinas de Contralora de los gobiernos sino de las organizaciones sociales desde una perspectiva integral. Desde la ptica de los acreedores, los programas neoliberales se aplicaron en un marco de legalidad. Lo que sucedi en realidad es que se adecu una normativa para el saqueo, frente a lo cual las organizaciones sociales recogieron el criterio de ilegitimidad para calificar como ilegtimos a todos los mecanismos, legales e ilegales, utilizados por el capital financiero para el despojo de nuestros recursos con el pretexto del pago de la deuda. En nuestro anlisis recogemos el debate de las organizaciones y el de juristas comprometidos con las definiciones de ilegitimidad. El especialista ingls Joe Hanlon, por ejemplo, considera como ilegtima la deuda por la cual no se puede obligar al prestatario a repagar porque el prstamo original o las condiciones que conlleva el prstamo violaron la ley o 18

el bien pblico, o porque aquellos fueron injustos, deshonestos o impugnables por otra razn. En cuanto a la argumentacin de esta definicin se han retomado algunos criterios e incorporado otros. Existe ilegitimidad en las deudas pblicas: Cuando fueron contradas con fraude o falsedad, por lo que deben aplicarse las legislaciones nacionales respectivas, civiles y penales, para que luego del correspondiente juicio se declare la nulidad de esos contratos. Es el caso de la socializacin de deudas privadas. Cuando se emiten bonos del Estado que incrementan los niveles de endeudamiento y que sirven para el pago o repago de deudas tanto pblicas como privadas consideradas ilegtimas. Sostener deuda externa ilegtima con deuda interna es ilegtimo. Cuando se establecen incentivos perversos para los banqueros nacionales e internacionales a travs de legislaciones internas que permiten la libre flotacin de intereses, es decir acelerada elevacin de las tasas de inters de los bonos, que los beneficia con jugosas ganancias, convirtiendo a la banca privada internacional no slo en una de las principales acreedoras de la deuda externa, sino tambin de la deuda interna. Cuando el endeudamiento haya servido para beneficiar a un sector privilegiado en desmedro de la mayora de la poblacin y violando de esta manera sus derechos fundamentales.

El derecho internacional pblico proporciona tambin algunas herramientas que nos permiten ver que los procesos de endeudamiento externos e internos no han tomado en cuenta los principios del derecho aceptados universalmente, como los de justicia, equidad, o el rebus sic stantibus que, en el Derecho Internacional, se rige por el Art. 62 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969. Segn este artculo, si se produjera un cambio fundamental en las circunstancias preponderantes al momento de la celebracin del tratado y de conllevar un cambio radical de las obligaciones que en virtud del tratado todava quedan por cumplirse, la parte perjudicada puede alegar el cambio para desvincularse del tratado o suspenderlo. Consideramos que este principio aceptado a nivel internacional puede ser aplicado a nivel nacional, en vista de la acelerada elevacin de las tasas de inters en la dcada del 1990, lo que modific las circunstancias respecto del momento en que se vendieron los bonos. Los Pactos Internacionales de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales a los que se han comprometido los gobiernos luego de las respectivas ratificaciones realizadas por los Congresos y Tribunales Constitucionales tampoco han sido tomados en cuenta a la hora de firmar los convenios. Base legal Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador (1978 y 1998) 19

Ley de Instituciones del Sistema Financiero (1994) Ley de Rgimen Monetario y Banco del Estado Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control Ley Orgnica y Reglamento de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal Ley de Reordenamiento en Materia Econmica en el rea Tributario Financiera (1998) Ley de Mercado de Valores Decretos ejecutivos para emisin de bonos (1984-2006) Regulaciones de la Junta Monetaria Normas Tcnicas de Control Interno Declaracin Universal de Derechos Humanos Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA AUDITORA DEL CRDITO PBLICO Objetivos generales Analizar: 1. Los antecedentes, estudios, la calificacin de viabilidad tcnica, econmica, financiera, social y otros documentos que sirvieron de soporte para justificar la solicitud del crdito. 2. El monto del crdito y la unidad monetaria en la que se obtuvo, as como las sumas de incrementos o ampliaciones posteriores. 3. Las condiciones econmicas, financieras y comerciales que se pactaron y las que se aplicaron efectivamente. 4. Los condicionamientos. 5. El destino programado de los recursos y la utilizacin real de los mismos. 6. Los impactos integrales del proyecto. 7. Las personas que, en nombre de las partes, tramitaron y/o suscribieron el compromiso contractual. 8. Cualquier otra circunstancia e informacin que se considere pertinente. Objetivos especficos definidos por la Subcomisin de Deuda Interna Pblica Identificar la magnitud de las emisiones de bonos del Estado y en qu medida esta contribuy a sostener el pago del servicio de la deuda. Analizar la coherencia de los decretos ejecutivos de emisin de bonos que sustentan la deuda interna con la Constitucin. Determinar quines fueron los principales tenedores de los bonos de la deuda pblica interna en el perodo de elevadas tasas de inters.

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Establecer los mecanismos y beneficiarios de la emisin de bonos AGD para el salvataje bancario.

Alcance del anlisis La deuda interna pblica ha cumplido el papel de subsidiaria del sistema de endeudamiento, asumiendo en gran medida el pago del servicio de la deuda externa con los recursos provenientes de los bonos colocados, cuando no ha podido hacerlo con los recursos del presupuesto. La deuda interna pblica se compone de las emisiones de bonos del Estado, emisin de Certificados de Tesorera (CETE) y prstamos que solicita a otras instituciones del Estado. En este marco, el trabajo se concentr en la evaluacin de las emisiones de bonos del Estado porque representan, en promedio, alrededor del 85% del total del saldo de la deuda interna pblica 2. El Banco Central del Ecuador, luego de varias reuniones con la Comisin de Auditora (CAIC), entreg informacin respecto de emisiones de bonos desde el ao 1984 hasta 2006, a partir de la cual se realizaron investigaciones complementarias para determinar emisiones de bonos que financiaron pagos de la deuda pblica (sucretizacin, la deuda externa y la deuda pblica en general), los tenedores de bonos en pocas de elevadas tasas de inters y aspectos relevantes de la emisin y uso de los bonos AGD. La investigacin y el anlisis tcnico se efectuaron sobre documentos legales, como leyes vigentes en el correspondiente perodo, decretos ejecutivos, resoluciones de la Junta Monetaria, actas del Congreso nacional y escrituras pblicas donde se formaliza la emisin; tambin sobre comprobantes del servicio de bonos y cupones de la deuda pblica interna del Banco Central, estadsticas de tasas de inters y ms datos oficiales y de centros de estudios. A continuacin se sealan las actividades realizadas para el logro de cada uno de los resultados: Para las emisiones de bonos que financian pagos de la deuda pblica Identificacin y revisin de los Decretos Ejecutivos y Registros Oficiales que autorizaron las emisiones de bonos destinados a financiar la deuda pblica en el periodo 1976-2006. Revisin de las escrituras donde se estipulan las condiciones en las que se emitieron los bonos, tales como plazos y tasas de inters.

Vase en los Anexos la Tabla Composicin de la Deuda Interna Pblica. Periodo 19882006.

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Clasificacin del total de las emisiones, las destinadas especficamente a financiar la sucretizacin, la deuda externa y la deuda pblica en general, as como una clasificacin de las emisiones por gobierno. Identificacin de los actuales tenedores de bonos y los recursos que se han destinado a pagar servicio de deuda. Para la identificacin de los tenedores de bonos en pocas de elevadas tasas de inters Revisin de las regulaciones de Junta Monetaria referidas al establecimiento de las tasas de inters. Elaboracin de una serie histrica de las tasas de inters que rigieron a nivel nacional en el perodo 1976-2006 y establecimiento del perodo 1992-1996 como el de mayor crecimiento tanto de tasas de inters como del saldo de la deuda interna pblica. Revisin de los comprobantes de servicio de la deuda pblica interna archivados en la Casa de la Moneda del Banco Central en el perodo 19921996. Tabulacin de la informacin obtenida e identificacin de los principales tenedores en el perodo. Para establecer los mecanismos y el uso de los bonos AGD Revisin de la Ley 98-17 Reordenamiento en Materia Econmica en el rea Tributario financiera y comparacin con la Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador de 1998 y la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa. Obtencin de las actas del Congreso Nacional para identificar las posiciones en la emisin de dicha Ley. Revisin de resoluciones de la AGD donde se establecen los procesos de negociacin y destino de los recursos provenientes de los bonos AGD. Lmites en el proceso de auditora Durante la revisin de la documentacin sealada, la Subcomisin de Auditora de la Deuda Interna debi enfrentar permanentemente limitaciones y trabas para acceder a la informacin, se encontraron registros incompletos, archivos en desorden y se cont con un equipo profesional reducido y de carcter temporal.

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ANLISIS DEL MBITO DE LA AUDITORA A. ANTECEDENTES Desde los inicios de la repblica los grupos de poder terratenientes y luego banqueros nacionales y extranjeros concedieron prstamos al Estado ecuatoriano a cambio de prebendas y jugosos intereses que contribuyeron a la acumulacin de sus capitales en desmedro del desarrollo econmico y social de ecuatorianos y ecuatorianas. Tambin la deuda interna pblica ha sido un mecanismo que ha aportado a dicha acumulacin. Frente al continuo dficit fiscal el Estado ecuatoriano acudi al endeudamiento primero de los particulares y luego de la banca privada que tena la potestad de emitir moneda. En pocas de crisis y especialmente en los aos 1920, dos fueron los bancos que realizaron cuantiosos prstamos al gobierno: el Banco del Ecuador y el Banco Comercial y Agrcola. Tal era su poder que algunos de sus gerentes asuman los principales cargos pblicos y, en algunos casos, incluso llegaron hasta la presidencia de la repblica.

DEUDA INTERNA PBLICA CON EL BANCO COMERCIAL Y AGRCOLA Periodo 1914 1930 ( En sucres) DEUDA CON EL BANCO COMERCIAL Y AGRCOLA 6247.045 9636.347 27262.496

AOS 1914 1920 1925 1930

DEUDA INTERNA 15229.458,60 25449.148,83 38500.680,23 10836.977,83

% 41 38 70

Fuentes: 1) Dillon, Luis Napolen. Crisis econmica y financiera del Ecuador. Editorial Artes grficas. 2) Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Elaboracin: Linda Alexander Rodrguez. Las finanzas pblicas en Ecuador 1830-1940.

Como podemos observar, el Banco Comercial y Agrcola llega a convertirse en el mayor acreedor de la deuda interna pblica en 1925, siendo adems una de las entidades que plante aos antes la Ley Moratoria, instrumento legal a travs del cual el Estado salv a la banca, frenando la demanda de la poblacin de convertir en oro los billetes que haban sido emitidos por los bancos, sencillamente porque no disponan de ese respaldo. Antao como ahora, la banca privada ha sido la beneficiaria del endeudamiento interno pblico. En pocas de crisis y de reduccin de fuentes externas se ha acudido a la emisin de bonos del Estado y, desde mediados de los 1990, a Certificados de Tesorera (CETE), con lo que se ha elevado la deuda interna. En los Decretos Ejecutivos para la emisin de 23

bonos cuyos montos son los ms elevados, se seala claramente que estos recursos se destinan a preservar capital va amortizacin de la deuda pblica 3 o a refinanciar la deuda pblica externa 4. Es decir, la deuda interna pblica ha sostenido principalmente el pago de la deuda externa pblica que, en alguno de sus tramos, es considerada como deuda ilegtima. Adems, ha beneficiado permanentemente a la banca privada nacional, siendo una de sus mayores expresiones la emisin de los bonos AGD para su salvataje en el ao 1999.

B. DEUDA INTERNA PBLICA: CAUSAS DE SU CRECIMIENTO La deuda interna pblica que se eleva en tiempos de crisis y precisamente cuando se cierran algunas de las llaves del endeudamiento externo ha sido utilizada para subsidiar a los otros tramos de la deuda y, especialmente, atender el dficit del Estado. En las ltimas dcadas este dficit ha sido provocado principalmente por los elevados montos del pago del servicio de la deuda pblica interna y externa. DEUDA INTERNA PBLICA Y TASAS DE INTERS LEGAL Saldos en millones de US$ - Tasas en porcentajes % SALDO CREC 464,1 298,0 -36 278,2 -7 323,8 16 256,8 -21 533,2 108 1.701,9 219 1.766,8 4 2.224,5 26 1.937,3 -13 2.754,9 42 3.371,9 22 3.201,1 -5 3.208,8 0 3.181,1 -1 3.016,0 -5 3.489,0 16 3.686,0 6 3.277,0 -11 % Tasa Inters * 23,00 32,00 35,00 49,00 49,00 33,57 44,88 59,41 46,38 37,46 61,84 64,38 13,16 16,44 14.55 11.80 9,86 9,61 9,22

AO 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: Banco central del Ecuador * Tasa de inters legal en sucres desde 1988 hasta 1999. Desde el 2000 la tasa de

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Decreto 1788 publicado en el Registro Oficial No 361 de junio 22 de 2004. Decreto 2817 publicado en el Registro Oficial No 801 de agosto 6 de 1984.

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E V O L U C IO N D E U D A IN T E R N A P U B L IC A . P e r i o d o 1 9 8 8 - 2 0 0 6
Millones US $
4 3 3 2 2 1 1 0 5 0 5 0 5 0 5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: Banco Central del Ecuador: Boletn de la deuda del Ecuador 1988-2002, p. 309 (hasta ao 2002). Informacin estadstica mensual, julio de 2007 (hasta ao 2006).

Como se ha visto, los procesos de renegociacin de la deuda externa suceden a profundas crisis econmicas y financieras, en que se recurre al endeudamiento interno para atenuar esta situacin. De US$ 256 millones en 1992, esta deuda crece a US$ 2.224 millones de dlares en 1996 y luego, en 1998 (ao de un nuevo salvataje) a US$ 3.371 millones hasta llegar a la cifra de US$ 2.754 millones hasta llegar a US$ 3,277 millones en 2006. Pero no solamente el dficit fiscal es causa del crecimiento del endeudamiento interno, hay otro factor ligado a programas de ajuste: impuestos desde el exterior, como es la liberalizacin de las tasas de inters dispuesta por la Ley de Instituciones del Sistema Financiero (1994), as como las regulaciones de la Junta Monetaria (1993) 5. La consecuencia se puede observar en tasas que en el ao 1995 llegan al 59% y en 1999 al 64% 6. Estos niveles se aplicaron en las emisiones estatales, lo que estimul an ms el inters de la banca privada nacional e internacional, quienes, al adquirir bonos del Estado (renta fija), recibieron cuantiosos rendimientos por las elevadas tasas de inters vigentes; por otro lado, result una deuda muy onerosa para el financiamiento pblico y la reduccin de recursos para el desarrollo de la poblacin ecuatoriana. C. EL SERVICIO DE LA DEUDA PBLICA Otra de las consecuencias de esta acelerada emisin de bonos y de la elevacin de las tasas de inters es el crecimiento del servicio de la deuda pblica interna. Como se advirti, la desregulacin del sistema financiero aplicada en el gobierno de Sixto Durn Balln y la elevacin de las tasas de inters vuelven atractiva la adquisicin de estos ttulos valores que con cero riesgo son adquiridos especialmente por la banca nacional y transnacional.

La Regulacin de Junta Monetaria No 837-93, de 20 de enero de 1993, establece la liberacin de las tasas de inters para operaciones activas y pasivas. Vase texto de regulacin en anexo. 6 Banco Central del Ecuador. 75 aos de informacin estadstica 1927-2002. Tabla Tasas de inters: legal y mxima convencional (1948-1999), p. 101.
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SERVICIO DE LA DEUDA PBLICA INTERNA Millones de US$ AOS 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 TOTAL INTERESES AMORTIZACIN 56,1 65,0 33,0 36,8 36,9 45,1 38,9 52,6 73,7 64,0 77,0 58,9 55,6 52,4 41,8 26,8 47,8 55,1 52,2 65,9 52,6 40,8 63,5 40,6 55,4 38,9 67,7 68,9 88,6 112,5 121,4 560,2 185,1 725,7 151,7 588,0 261,3 818,2 191,8 415,6 135,2 426,9 294,0 590,9 261,2 559,0 233,2 1079,1 242,6 1089,2 235,0 1369,4 3.153,4 9.046,4 TOTAL 121,08 69,83 82,00 91,46 137,73 135,89 108,04 68,57 102,96 118,10 93,40 104,10 94,30 136,60 201,10 681,60 910,80 739,70 1079,50 607,40 562,10 884,90 820,20 1312,30 1331,80 1604,40 12.199,9

Fuentes: Banco Central del Ecuador. Informacin estadstica mensual Boletn 1671 de enero de 1992 (Datos del perodo 1981-1989) Boletn 1787 de enero de 2001(Datos del perodo 1990-1999) Boletn 1871 de enero de 2008 (Datos del perodo 2000-2006)

Estos datos muestran el creciente servicio de la deuda pblica interna que pag el Estado y la espiral ascendente que se inicia a mediados de la dcada 1990. En la tabla se puede apreciar adems que en determinados aos el pago de los intereses llega a ser superior a la amortizacin y en otros constituye el 50% del total del servicio. De la misma manera, y en otro mbito de cosas, vemos que en 1996 se destinan US$ 230 millones del presupuesto del Estado a inversin en salud mientras que al pago del servicio de la deuda interna pblica fueron US$ 681 millones, lo que evidencia las prioridades de la poltica econmica de entonces.

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D. BONOS DEL ESTADO: PRINCIPAL COMPONENTE DE LA DEUDA INTERNA PBLICA De acuerdo con la clasificacin oficial, el endeudamiento interno del Estado comprende: la emisin de bonos y de Certificados de Tesorera (CETE); los prstamos a entidades como el Banco Central, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), el Banco del Estado para inversiones; y, los valores que se encuentran en fideicomisos. ESTADO DE LA DEUDA PBLICA INTERNA Saldo al final del perodo (en millones de US$) BANCO BANCO BONOS CETE CENTRAL IESS ESTADO FIDEICOM 292,4 34,8 70,0 66,9 180,9 22,9 46,3 47,9 166,1 14,9 32,3 64,9 210,9 9 21,0 11,1 71,7 161,5 4,9 12,4 14,3 63,7 3,9 11,7 30,0 123,3 364,4 2,9 9,5 102,3 267,1 1320,1 1,7 6,7 140,5 288,8 1312,7 16,4 8,9 4,9 167,7 361,1 1551,0 131,0 1485,1 16,8 7 3,3 146,0 279,1 2239,6 66,5 1,6 1,1 125,8 320,3 0,6 0,3 53,2 357,3 2892,8 67,7 2758,9 19,0 0,1 54,5 368,6 2732,2 0,0 0,1 69,1 407,4 2547,2 122,5 0,1 101,5 409,8 2611,9 301,6 102,7 2983,1 414,6 91,4 2831,1 680,6 174,6 2824,6 292,7 160,4

AO 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

TOTAL 464,1 298,0 278,2 323,7 256,8 533,3 1.701,9 1.766,8 2.224,6 1.937,3 2.754,9 3.371,9 3.201,1 3.208,8 3.181,1 3.016,2 3.489,1 3.686,3 3.277,6

Fuente: Banco Central del Ecuador: Boletn de la deuda del Ecuador 1988-2002, p. 315-320 (Aos 1988-2002). Informacin estadstica mensual, enero de 2008 (Aos: 2003-2006)

Los datos de la tabla nos muestran el salto que se produce desde el ao 1992 cuando los bonos tenan un saldo de US$ 161,5 millones, hasta los US$ 1.551 millones en 1996. Es decir que en apenas cuatro aos, durante el gobierno de Sixto Durn Balln, la emisin de bonos creci diez veces. Estas emisiones cuantiosas de bonos incidirn en la posterior crisis bancaria de 1998-1999, periodo en que se acude a nuevas emisiones para un nuevo salvataje de la banca privada. Dicho de otro modo, endeudamiento interno para pagar deudas privadas. En el caso de los CETE, estos aparecen en las estadsticas a partir de 1995 llegando al valor de US$ 131 millones en 1996, para luego decaer y volver a subir en el ao 2002. Los certificados han sido adquiridos en su mayora por el IESS y sus recursos sirven tambin para financiar el dficit del presupuesto del Estado. 27

Bonos y CETE Con estos antecedentes consideramos necesario analizar de qu manera el Estado a travs de emisiones de bonos, es decir con endeudamiento interno, se ha convertido en las ltimas dcadas en el sostn del servicio de la deuda externa e interna. Para esto hemos acudido a la revisin de los decretos que sustentaron la emisin de bonos de deuda interna y su cuanta. De esta revisin se desprende que los diferentes gobiernos han realizado emisiones de bonos y CETE, tanto en sucres (hasta el 2000) cuanto en dlares desde los aos 1980 hasta la actualidad. EMISIN DE BONOS DEL ESTADO EN SUCRES, UNIDADES DE VALOR CONSTANTE (UVC) Y DLARES CONCEPTO PERODO SUCRES UVC DLARES Emisin de 1984-1998 3.149.114.922.342 2.000.000 bonos Emisin de 1984-2006 9.060.783.052 bonos Emisin de 2002-2006 7.233.196.467 CETE TOTAL 16.293.979.519
Fuente: Banco Central del Ecuador. Oficio DSF-628-2007 del 21 de noviembre de 2007.

En el caso de la emisin de bonos en sucres es de destacar que el mayor porcentaje corresponde a lo destinado a liquidacin y prdidas del Banco Central del Ecuador, siendo uno de los Decretos que la sustenta el 3614 del Registro oficial 995 de agosto 7 de 1992, emitido por el gobierno de Rodrigo Borja. Respecto de la emisin de bonos en dlares los mayores montos estn ubicados en el gobierno de Sixto Durn Balln (1992-1996) destinados a reestructurar deuda externa; luego en el de Jamil Mahuad que, con la Ley 98-17 aprobada por el Congreso en 1998, emiti los Bonos AGD para el salvataje bancario; y, durante el gobierno de Lucio Gutirrez cuando se emiten los bonos para Preservacin del capital va amortizacin de la deuda pblica en el ao 2004. Otro mecanismo para obtener recursos ha sido, desde los 1990, el de la emisin de Certificados de Tesorera (CETE) que al ser de corto plazo no necesariamente se reflejan como saldo de deuda interna al finalizar cada ao, aunque se registran importantes movimientos en su transcurso y en el pago de su servicio.

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Los Certificados de Tesorera (CETE) Los CETE son emisiones revolventes en dlares, con un saldo mximo en circulacin por un equivalente al 1% del PIB del ao inmediato anterior; son publicados por el Banco Central del Ecuador para colocaciones en el sector privado y sin ningn lmite para negociaciones en el sector pblico. La emisin de estos CETE, que tambin buscan superar el dficit fiscal, tiene como principal inversionista al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), pero tambin est presente la banca privada. CERTIFICADOS DE TESORERA (CETE) Emisiones de corto plazo Periodo: enero 1 de 2002 a diciembre 31 de 2006 Cifras en US$ 1% del PIB sector privado 21.249.577.000 24.899.481.000 28.635.909.000 32.642.225.000 37.186.942.000 AO 2002 2003 2004 2005 2006 SECTOR PRIVADO PBLICO 71.830.000 284.872.000 72.020.000 511.470.000 325.574.000 1.336.326.772 292.154.000 1.980.396.155 118.382.000 2.240.171.540 879.960.000 6.353.236.467 TOTAL COLOCADO 356.702.000 583.490.000 1.661.900.772 2.272.550.155 2.358.553.540 7.233.196.467

Fuente: MEF. Subsecretara de Crdito Pblico.

Los tenedores de CETE En los ltimos aos los Certificados de Tesorera tienen un mayor peso y de esta manera se obtienen recursos que sirven para cubrir dficit del presupuesto. A continuacin presentamos los tenedores, cortados segn los vencimientos a noviembre y diciembre del 2006

VENCIMIENTOS DE CERTIFICADOS DE TESORERA (nov. y dic.) PBLICO Y PRIVADO. AO 2006 TOTAL INVERSIONISTA nov.-06 dic.-06 GENERAL ADFINSA 200000 200000 ANALYTICA SECURITY 100000 100000 APG 33412100 33412100 BANRIO 530000 1080000 1610000 BEDE 20200000 18068000 38268000 CAE 11780000 11780000 CITITRADING 2900000 2900000 CNCF 23511000 28576000 52087000 CONELEC 1533000 1533000 DAC 3436000 3446000 6882000 DIRECCION DE MOV 2007000 2007000 FONSAL 18185000 18185000 29

% 0,02 0,01 3,58 0,17 4,10 1,26 0,31 5,58 0,16 0,74 0,21 1,95

FUERZA TERRESTRE EJ EC IESS ISSFA ISSPOL PRODUVALORES STANFORD GROUP FONDO DOTAL HJDN VIAMAZONAS TAME MUNICIPIO DE GUAYAQUIL TOTAL

3509000 290.200.000 330.850.000 23267000 24451000 9044000 17751600 6297000 2000000 200000 10900 2931000 10100000 25097000 400000 3547040 15122000 408.250.900 525.490.740

3509000 621.050.000 47718000 26795600 6297000 2200000 2941900 35197000 400000 3547040

0,38 66,51 5,11 2,87 0,67 0,24 0,32 3,77 0,04 0,38

15122000 1,62 933.741.640 100,00

Fuente: MEF. Subsecretara de Crdito Pblico. Operaciones financieras. Diciembre 2006.

La estructura porcentual de los tenedores de CETE muestra que, al igual que en el caso de los bonos, a partir del 2002 el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) se constituye en uno de los principales tenedores de estos Certificados. E. SELECCIN DE CASOS PARA EL ANLISIS Como se anot antes, en la estructura de la deuda interna el mayor componente es la emisin de bonos pues representan entre el 80% y 90% en los ltimos aos. Veamos las cifras: ESTRUCTURA DE LA DEUDA INTERNA PBLICA Periodo 2001 2006 En millones de US$
Aos 2001 % 2002 % 2003 % 2004 % DEUDA INTERNA PBLICA 2801,4 100 2771,1 100 3016,2 100 3489 100 Bonos del Estado 2732,2 97,53 2547,1 91,9 2611,9 86,6 2983 85,5 Certificados Tesorera 0 0 122,4 4,42 301,6 10 414,6 11,9 BCE, IESS, BdE 69,2 2,47 101,6 3,67 102,7 3,4 91,4 2,62
Fuente: Banco Central del Ecuador, Boletn No 1865 de julio de 2007.

2005

2006

3686,3 100 3278

100

2831,1 76,8 2825 86,18 680,59 18,5 292,7 174,62 4,74 160,4 8,93 4,89

Con estos datos, se han definido los casos de anlisis partiendo de los siguientes criterios: a. El endeudamiento interno que sirve para pagar deudas ilegtimas y no para el desarrollo nacional. 30

b. El periodo de elevadas tasas de inters a nivel nacional (19921996) durante el cual se benefici especialmente a la banca privada nacional e internacional es ilegtimo porque fueron los intereses particulares, beneficiarios de la liberalizacin, los que presionaron las alzas de tasas de inters y del tipo de cambio, factores que generaron la crisis posterior de 1998. c. El endeudamiento interno generado por la emisin de los bonos AGD, que favoreci una vez ms a la banca, gener nuevas obligaciones al Estado y contribuy a agravar la pobreza de millones de ecuatorianos y ecuatorianas, sin lugar a dudas es tambin ilegtimo. Con estos criterios se han escogido los siguientes casos: a) Bonos emitidos para pagar deuda pblica Para el anlisis se formul la matriz con el detalle de las emisiones destinadas a pagar o refinanciar deuda pblica y cuyos datos son los siguientes: BONOS DESTINADOS A PAGAR DEUDA EXTERNA DECRETO 3545 MONEDA Sucres Dlares 153.616.000 Ao 1996 Plazo 1 Destino Cancelacin de colocaciones temporales de ttulos del Estado Refinanciamiento de la deuda Cubrir saldo de la Deuda Externa Privada refinanciada al 31 de 12 Reestructuraci n Deuda Externa Cancelacin de colocaciones Temporales de ttulos del Estado Reestructura deuda pblica interna Financiamiento para el proyecto de inversin y reestructuracin deuda Reestructura

2817 3615

350.000.000 1984 853.900.000 1992

9 1

1349 3545

909.429.669 1993 70.000.000 1996

16 1

302

250.000.000 1997

3y5

1273

250.000.000 1998

3-5 y 7

484

440.000.000 1999 31

2a7

992 1788

241.000.000 2000 1.035.000.00 2004 0 145.000.000 2005

decretos 1273 Reestructuracin Deuda Pblica

3 a 6 y Preservacin 10 capital Deuda Pblica (vigente) 2y3 Preservacin capital deuda pblica

2621

19

700.000.000 2006

3 a 5, 7 Preservacin y 10 capital deuda pblica

TOTAL

153.616.000 5.244.329.66 .000 9

Fuente: Banco Central del Ecuador. Oficio DSF-628-2007 del 21 de noviembre de 2007.

Segn se observa, varias emisiones de bonos se realizaron para pagos de deuda externa. Para el anlisis se han tomado las siguientes: 1. La emisin de bonos del Decreto 1349 del ao 1993 en vista de su elevado monto y adems porque se hace en el periodo de alto crecimiento de la deuda interna pblica. 2. La emisin de bonos del Decreto 1788 del ao 2004 porque su monto de US$ 1.035 millones de dlares tambin est entre los ms elevados. b) Tenedores de bonos en pocas de elevadas tasas de inters 19921996 La identificacin de los principales tenedores de bonos en el periodo 19921996 (de los mayores niveles de tasas de inters), hecha a partir de los comprobantes de servicio de la deuda que reposan en la Casa de la Moneda del Banco Central, permite identificar a beneficiarios de disposiciones legales como la Ley de Instituciones del Sistema Financiero y Regulaciones de Junta Monetaria que aseguraron la flotacin de las tasas antes que su control. TASAS DE INTERS: LEGAL Y MXIMA CONVENCIONAL Periodo 1976 2006 AO Regulacin No 755-75 755-75 755-75 Fecha TASAS LEGAL MXIMA CONVENCIONAL 8,00 12,00 8,00 12,00 8,00 12,00

1976 1977 1978

16-En-75 16-En-75 16-En-75 32

1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

755-75 755-75 755-75 755-75 1170-82 125-83 214-84 214-84 419-87 419-87 607-89 693-90 747-91 747-91 837-93 837-93 837-93 837-93 837-93 837-93 837-93 60-200 60-200 60-200 60-200 60-200 60-200 60-200

16-En-75 16-En-75 16-En-75 16-En-75 7-Ene-82 18-oct83 11-dic84 11-dic84 5-may87 5-may87 6-jul-89 6-jul-90 18-jul-91 18-jul-91 20-ene93 20-ene93 20-ene93 20-ene93 20-ene93 20-ene93 20-ene93 11-abr00 11-abr00 11-abr00 11-abr00 11-abr00 11-abr00 11-abr00

8,00 8,00 8,00 15,00 19,00 23,00 23,00 23,00 23,00 23,00 32,00 35,00 49,00 49,00 33,57 44,88 59,41 46,38 37,46 61,84 64,38 13,16 16,44 14,55 11,80 9,86 9,61 9,22

12,00 12,00 12,00 15,00 19,00 23,00 23,00 23,00 28,00 28,00 36,00 39,00 49,00 49,00 50,36 67,35 89,12 69,57 56,19 92,76 96.57 19,74 24,66 21,83 17,70 14,66 13,43 13,83

Fuente: BCE. 75 aos de informacin estadstica. (Datos hasta 1999). BCE. Boletines mensuales (Datos desde 2000 a 2006).

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c) Emisin de bonos AGD para salvataje bancario Durante los aos 1998 y 1999, que corresponden a la crisis bancaria, el Estado ecuatoriano acudi una vez ms a socorrer a la banca. Esta vez lo hizo a travs de la emisin de los bonos AGD, sustentada en la Ley 98-17, conocida como la del Salvataje a la banca privada. BONOS DESTINADOS A CAPITALIZAR BCE Y SALVATAJE BANCARIO
Decreto 1503 MONEDA Sucres Dlares 2.700.000.000 AO 1986 Plazo aos 10 Destino recursos Incrementar capital social de La Previsora Liquidacin y prdidas BCE Recapitalizacin BCE Recapitalizacin BCE Capitalizar al BNF Capitalizacin del Banco nacional de Fomento SALVATAJE BANCARIO (AGD) Capitalizar BNF Capitalizar FILANBANCO

3614-405 1350 1350

1.333.755.922.342 17.813.000.000 450.225.000.000

1992 1993 1993 1998 1996

100 2 100 5 1

3544

40.000.000

Ley 9817 (AGD) Ley 9817 (CFN) 1517 SUBTOTAL 2.027.558.922.342

1.410.224.240 424.914.000 300.000.000 2.175.138.249

1999 1999 2001 7y 10 2a6

Fuente: Banco Central del Ecuador. Oficio DSF-628-2007 del 21 de noviembre de 2007.

Los salvatajes realizados por el Estado a la banca no son nuevos en la historia econmica de Ecuador, como se seal en el acpite referido a los antecedentes de esta auditora. Durante el periodo 1976-2006 se observa que en 1986 se procedi a la emisin de bonos por S/. 2.700000.000 para salvar al Banco La Previsora, apoyo que finalmente no fructific porque fue otro de los bancos que quebr. Otras emisiones se han realizado para el salvataje de la banca pblica, como en el caso del Banco Nacional de Fomento, y para sustentar las liquidaciones y prdidas del Banco Central. Sin embargo, del total de la emisin de bonos destinados al salvataje, la ms cuantiosa y por supuesto de mayor impacto en la economa nacional fue la de los bonos AGD, que estn vigentes hasta el ao 2014 y por los cuales todava se estn pagando intereses al Banco Central, principal tenedor de estos bonos y a los tenedores privados.

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RESULTADOS DE LA AUDITORA
La auditora de la deuda interna pblica busca dar cuenta de las condiciones de legitimidad o no que se hayan dado en los procesos de endeudamiento. Al estar articulada ntimamente al proceso de endeudamiento global, la deuda interna ha sostenido gran parte de la deuda externa, que es considerada como ilegtima en algunos de sus tramos. Por lo tanto, en las pginas siguientes identificaremos las relaciones que se establecen entre la deuda interna y el endeudamiento global, as como con la aplicacin del modelo neoliberal en Ecuador. El endeudamiento interno ha respondido tanto a las polticas impulsadas desde la banca internacional a travs de las Instituciones financieras internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial) as como de los grupos financieros locales. Esto se expresa en las polticas econmicas aplicadas en los ltimos 30 aos, las mismas que han contribuido a la consolidacin de un modelo econmico que ha permitido el permanente flujo de recursos financieros va emisiones de bonos del Estado y, ltimamente, de los Certificados de Tesorera (CETE) hacia el capital financiero internacional y local. Veamos cmo se evidencian estas relaciones a partir de la documentacin obtenida. 1. Las emisiones de bonos del Estado como parte de las estrategias planteadas al Fondo Monetario Internacional (FMI) para pagar el servicio de la deuda A partir de 1982, cuando se produce la crisis de la deuda, los diversos gobiernos comenzaron a aplicar lo que se conoce como polticas de ajuste, que respondan a lo planteado en las Cartas de Intencin con el Fondo Monetario Internacional y tenan como principal objetivo lograr que los pases dispusieran de recursos para pagar servicios de la deuda externa atrasados, as como acceder a prstamos internacionales con el mismo objetivo. Para los efectos, no se vacil en cambiar la estructura legal y el sistema financiero en general, como lo sealan explcitamente sus autoridades a travs de informes y memorias. Estos cambios se expresaban en 1983 en la primera Carta de Intencin suscrita con el FMI por Abelardo Pachano, Gerente General del Banco Central del Ecuador, y Pedro Pinto, Ministro de Finanzas, en la que se dice: el gobierno est en proceso de reformar el sistema cambiario, reacondicionar las finanzas pblicas y la utilizacin de instrumentos monetarios y establecer controles y normas adecuados sobre el endeudamiento externo del sector pblico. Para lograr los objetivos antes mencionados el gobierno ha formulado un programa [] para cuyo propsito

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desea contar con el apoyo del Fondo Monetario Internacional. Por lo tanto solicita un acuerdo de crdito contingente 7. Para disponer de mayores recursos que permitan financiar el pago del servicio de la deuda uno de los mecanismos fue el de las emisiones de bonos del Estado, como se expresa en algunos de los informes presentados al FMI. Por ejemplo, en la carta de 1990 se manifiesta: El Banco Central increment sus ventas de bonos a corto plazo, aument el encaje y redujo el crdito a las instituciones financieras durante el segundo semestre de 1990. Asimismo, en la dcimo tercera carta y la ltima presentada al FMI en el ao 2003 y suscrita por Mauricio Pozo, Ministro de Finanzas, se expresa que Se ha programado que las necesidades de financiamiento se atendern mediante el supervit fiscal de $ 500 millones; la renovacin de aproximadamente US$ 400 millones de deuda interna que vence durante el ao []. Posteriormente se cumpli con lo sealado: el gobierno firm el Decreto No 1788 autorizando una emisin de bonos por US$ 1.035 millones con la finalidad de refinanciar la totalidad de la deuda pblica. 2. Emisiones de bonos para consolidar el modelo neoliberal Con este antecedente, las emisiones de bonos del Estado estuvieron dirigidas a subsidiar el modelo, que se caracteriza por endeudarse para pagar deuda, desmantelar el Estado y beneficiar a la banca. Veamos el destino de los recursos de los bonos y su coherencia con las lneas del modelo.

Las negrillas de ste y los prximos prrafos citados textualmente son nuestras.

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EMISIONES DE BONOS DE DEUDA INTERNA Y RELACIN CON EL MODELO NEOLIBERAL DESTINO DE BONOS DE DEUDA INTERNA PBLICA
Refinanciar deuda externa: Decretos 2817,1349 Refinanciar deuda externa privada: Dec. 3615 Refinanciar deuda pblica total: Dec. 3545, 302, 1273, 484, 992, 1788, 2621, 19

CARACTERSTICAS MODELO

SOSTIENE ENDEUDAMIENTO

Modernizacin Estado: Decreto 1962 Registro oficial 493, julio de 1994

DESMANTELA EL ESTADO (Modernizacin)

Capitalizar La Previsora-1986: Dec. 1503 Salvataje bancario-1998: Ley AGD Capitalizar Filanbanco-2001: Dec. 1517

BENEFICIAR A LA BANCA PRIVADA

A partir de los aos 1980 TODOS los gobiernos han emitido bonos en sucres y en dlares para destinarlos principalmente a estos objetivos. Veamos las magnitudes de esas emisiones, por gobierno, que han sido tomadas de las publicaciones de los respectivos Decretos en los Registros Oficiales.

EMISIONES DE BONOS DEL ESTADO SEGN GOBIERNOS (1981-2006) BONOS DLARES

GOBIERNO OSWALDO HURTADO (1981-1984) Nmero de Decretos emitidos Para pagar deuda

BONOS SUCRES

5 US$ 350.000.000

S/. Otros 8.539.270.000 SUBTOTAL 8.539.270.000 L. FEBRES CORDERO (1984-1988) Nmero de Decretos emitidos 7 Para Salvatajes S/. banca privada 2.700.000.000 Otros 30.250.000.000 SUBTOTAL 32.950.000.000 RODRIGO BORJA (1988-1992) Nmero de Decretos 10 37

350.000.000

emitidos US$ Para pagar deuda 853.900.000 Para Salvatajes S/. banca (BCE) 1.336.755.922.342 Otros 168.480.000.000 SUBTOTAL 1.505.235.922.342 853.900.000 SIXTO DURN (1992-1996) Nmero de Decretos emitidos 16 14 S/. US$ Para pagar deuda 153.616.000.000 979.429.669 Para Salvatajes banca - BCE 468.078.000.000 40.000.000 Otros 778.615.000.000 646.399.457 SUBTOTAL 1.400.309.000.000 1.665.829.126 FABIN ALARCN (1997-1998) Nmero de Decretos emitidos 2 7 US$ Para pagar deuda 500000.000 Para Salvatajes banca S/. (BNF) 233.065.000.000 Otros 200.000.000.000 310000.000 SUBTOTAL 433.065.000.000 810.000.000 JAMIL MAHUAD (1998-2000) Nmero de Decretos emitidlos 4 US$ Para pagar deuda 440.000.000 Para Salvatajes banca 1835.138.249 privada Otros 88.887.000 SUBTOTAL 2.364.025.249 GUSTAVO NOBOA (2000-2002) Nmero de Decretos emitidos 5 US$ Para pagar deuda 241.000.000 Para Salvatajes banca 300.000.000 privada Otros 36.166.000 SUBTOTAL 577.166.000 LUCIO GUTIRREZ (2003-2005) Nmero de Decretos emitidos 5 US$ Para Pagar deuda 1.180.000.000 Otros 450.000.000 38

SUBTOTAL ALFREDO PALACIO (2005-2006) Nmero de Decretos emitidos Para pagar deuda Otros SUBTOTAL

1.630.000.000

4 US$ 700.000.000 109.862.677 809.862.677

Los datos de la tabla nos permiten observar la magnitud de la emisin de bonos tanto en sucres como en dlares realizada en el perodo 1981-2006. Las emisiones de bonos del Estado, es decir este endeudamiento interno, ha contribuido al sostenimiento de un modelo que ha privilegiado el pago del servicio de la deuda, los salvatajes a la banca privada, especialmente en 1999 y a la del Estado (Banco Central y Banco Nacional de Fomento), as como el desmantelamiento del Estado a travs de los proyectos de modernizacin, reduciendo los recursos para el desarrollo. La magnitud de los montos destinados al pago de las deudas deja ver tambin las ntimas relaciones que se van estableciendo entre el pago de la deuda externa y los endeudamientos internos va emisin de bonos del Estado. Con estos antecedentes, se han revisado tres aspectos referidos a la emisin de bonos que consideramos ilegtimos: 1. En primer lugar, haber destinado la mayor parte de recursos provenientes de las emisiones de bonos al pago de la deuda pblica, para lo cual analizaremos las emisiones de los Decretos No 1349 de 1992 y No 1788 del ao 2004. 2. En segundo lugar, haber dado luz verde al establecimiento de tasas de inters usurarias, que llegaron a niveles superiores al 50%, a travs de regulaciones tendientes a su liberalizacin, al tiempo que se emitieron bonos de manera cuantiosa, en el perodo 1992-1996. 3. Finalmente, la emisin de bonos AGD para el salvataje de la banca privada beneficiada anteriormente tambin con recursos del Estado cuyo principal tenedor contina siendo el Banco Central del Ecuador.

A. BONOS DEL ESTADO PARA FINANCIAR EL PAGO DE DEUDAS Partiendo de los criterios de ilegitimidad definidos al inicio, consideramos que endeudarse para pagar deudas en general y mucho ms si stas han sido consideradas como ilegtimas es un acto tambin ilegtimo. 1. 58% de los recursos provenientes de los bonos se destin a sostener el endeudamiento pblico.

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Segn la informacin proporcionada respecto de la emisin de Bonos del Estado por el Banco Central, mediante Oficio DSF-628-2007 de noviembre 21 de 2007, podemos observar en la tabla cul es el destino prioritario de esos recursos.

DESTINO DE LOS RECURSOS CAPTADOS A TRAVS DE LA EMISIN DE BONOS DEL ESTADO Periodo 1984 2006 DESTINO % RECURSOS EN SUCRES % S/. EN UVC EN DLARES US$ Refinanciamiento y pagos deuda pblica 153,616,000,000.00 4,88 2000000 5,244,329,669.07 57,9 Capitalizacin Banco Central y Salvatajes 2,027,558,922,342.31 64,39 2,175,138,249.09 24,0 Financiamiento obras infraestructura 813,800,000,000.00 25,84 1,189,915,133.87 13,1 Dficit fiscal 135,000,000.00 1,5 Modernizacin del Estado 115,000,000.00 1,3 Gasto militar 50,000,000,000.00 1,59 95,400,000.00 1,1 Capitalizacin y pagos deuda Ecuatoriana de Aviacin 28,140,000,000.00 0,89 31,000,000.00 0,3 Proyectos de inters social 76,000,000,000.00 2,41 75,000,000.00 0,8 TOTAL 3,149,114,922,342.31 100,00 2,000,000.00 9,060,783,052.03 100,00
Fuente: Banco Central del Ecuador. Oficio DSF-628-2007 de noviembre 21, 2007.

Los porcentajes de bonos dlares muestran que el 58% se destin a refinanciar deuda y pagos de deuda pblica. En cambio, en las emisiones de bonos sucres el principal destino ha sido la capitalizacin del Banco Central. Una mirada ms cercana a los decretos de las emisiones de bonos destinados a financiar deuda pblica se desprende de la siguiente matriz

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EMISIONES DE BONOS DESTINADOS A PAGAR DEUDA PBLICA REGISTRO DECRETO Millones DESTINO DE LOS OFICIAL US$ AO RECURSOS No 801 2817 350 1984 Refinanciar deuda externa 995 3615 854 1992 Cubrir deuda externa privada 348 1349 909 1993 Reestructura deuda externa 896 3545 70 1996 Cancelar colocaciones ttulos Estado 71 302 250 1997 Reestructura deuda pblica interna 290 1273 100 1998 Reestructura deuda pblica interna 107 484 440 1999 Reestructura decretos anteriores deuda 218 992 241 2000 Reestructura deuda pblica interna 361 1788 1.035 2004 Preservacin capital deuda pblica 543 2621 142 2005 Preservacin capital deuda pblica 19 700 2006 Preservacin capital deuda pblica
Fuente: Registros Oficiales y el Decreto 19 obtenido en el Banco Central.

Desde 1984 hasta el ao 2006 los gobiernos han emitido decretos que sustentaron emisiones de bonos para reestructurar deuda pblica. 2. La Deuda Externa es transformada en Deuda Interna, sin registro adecuado De la revisin de los tres primeros Decretos (2817, 3615, 1349) destinados a pagar deuda externa, se desprende que pese a sealarse que el Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico emitir bonos, no lo hace y en su reemplazo se emite solamente un Certificado del Ministerio, que es entregado al Banco Central y que le servir a ste de soporte para realizar los asientos contables. Veamos con mayor detalle cada uno de estos Decretos. DECRETO 2817 Nmero Registro Oficial Monto Plazo Inters Destino 2817 No 801 de agosto 6, 1984 US$ 350000.000 No se establece en el Decreto No se establece en el Decreto Posibilitar que el Banco Central del Ecuador asuma la calidad de prestatario en el Convenio de Prrroga y Refinanciacin 41

de una parte de la DEUDA PBLICA EXTERNA contrada con la banca privada internacional cuyos pagos de amortizacin fueron programados en los contratos originales para vencerse entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 1984. SUSCRIBEN: Ministro de Finanzas Presidente Pedro Pinto R. Oswaldo Hurtado

Al mismo tiempo que en el pasivo se registraba la deuda que asuma el Banco Central, no se registraba en el activo el monto del crdito recibido de los bancos internacionales. Por esa razn los valores sealados en los Decretos no coinciden con las estadsticas de saldos ni de servicio de la Deuda Pblica Interna, publicadas por el Banco Central. No se registraba el ingreso de esos valores, porque en el exterior mismo ese monto adeudado era transferido inmediatamente como pago a la banca privada internacional para liquidar las cuotas de los contratos originales de entidades pblicas que estaban siendo refinanciadas 8. En 1983 ese mismo mecanismo se aplic en el ERA 83 cuando se liquid el monto de 700 millones en pagars a su valor nominal. Para compensar esta ausencia de registro del crdito recibido y cubrir balances del Banco Central del Ecuador fue creado el llamado Mecanismo Complementario. En contabilidad solo se han registrado los certificados del Ministerio, pero no la adquisicin de ningn bono. DECRETO 3615 Nmero Registro Oficial Monto Plazo Inters Destino 3615 No 995 de agosto 7, 1992 US$ 853900.000 No se establece en el Decreto No se establece en el Decreto Cubrir SALDO DE LA DEUDA EXTERNA PRIVADA refinanciada, asumida por el Banco Central, de conformidad con lo establecido en los Decretos No 2085 y 2117 publicados en el Suplemento del Registro Oficial No 585 de 23 de septiembre de 1983 y en el Registro Oficial No 596 del 11 de octubre del mismo ao.

Para mayor informacin remitirse al Informe de Deuda Comercial.

42

Suscriben: Ministro de Finanzas Presidente

Pablo Better Rodrigo Borja

En este caso el Decreto se refiere a la transferencia del saldo de la deuda externa privada que asumi el Banco Central del Ecuador desde 1983 a travs de la sucretizacin. El mecanismo de emisin de bonos fue utilizado una vez ms para transferir ese saldo al Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico y adicionalmente cubrir el balance del Banco Central del Ecuador creando un activo que sirvi de preparacin para el canje con los Bonos Brady (diciembre 1992) cuyo acreedor era el Citibank. DECRETO 1349 9 Nmero Registro Oficial Monto Plazo Inters Destino 1349 No 348 del 30 de diciembre de 1993 US$ 909429.669 No se establece en el Decreto No se establece en el Decreto Emisin de bonos del Estado denominados en divisas y pagaderos en sucres, a ser entregados al Banco Central del Ecuador para su capitalizacin. y Csar Robalino Gonzaga Sixto Durn Balln

Suscriben: Ministro de Finanzas Crdito Pblico Presidente

En el marco de la aplicacin de medidas neoliberales, el gobierno de Sixto Durn Balln y el Ministro de Finanzas expiden el Decreto 1349 en diciembre de 1993, en virtud del cual se entregan al Banco Central del Ecuador bonos por US$ 909,4 millones como garanta del saldo de la DEUDA PBLICA EXTERNA, cuyo servicio estaba a cargo del BCE. En su considerando se establece lo siguiente: CONSIDERANDO Que el 12 de Octubre de 1983, el Banco Central del Ecuador como prestatario y el Estado Ecuatoriano como garante, celebraron con varias entidades financieras del exterior de las que actu como agente coordinador el Lloyds International Corporation de Nueva York, un contrato de prstamo por el
9

MONTO US$ 431000.000

Decreto 1349 publicado en el Registro Oficial 348 del jueves 30 de diciembre de 1993.

43

equivalente en varias monedas de hasta US$ 431000.000. Con igual propsito suscribieron, el 14 de agosto de 1985, un Convenio de Crdito por la suma de hasta US$ 200000.000 o su equivalente en divisas. El Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF) y el Estado ecuatoriano suscribieron el 29 de diciembre de 1987 el Contrato de Prstamo No 2897EC, por el monto de US$ 100000.000, para financiar el Programa de Ajuste al Sector Financiero, a cargo del Banco Central del Ecuador. Con el mismo objeto, el Estado ecuatoriano y el Export-Import Bank del Japn (EXIMBANK) celebraron el 31 de octubre de 1989 un Convenio de Prstamo por el equivalente en yenes de hasta US$ 100000.000. Que mediante resolucin No 03509 del 2 de marzo de 1990, la Junta Monetaria autoriz al Banco Central del Ecuador para que celebre un convenio de prstamo con varios bancos extranjeros, por el monto de US$ 96400.000, destinado a refinanciar los anticipos sobre ventas de petrleo (ADVANCES) que en 1982 y 1983 fueron contratados por el BCE. TOTAL

US$ 200000.000

US$ 100000.000

US$ 100000.000

US$ 96400.000

US$ 909400.000

La expedicin del Decreto 1349, cuyo objetivo fue emitir bonos para la capitalizacin del Banco Central del Ecuador, muestra la serie de pagos por prstamos realizados desde 1983 por los gobiernos a la banca internacional y multilateral y que ahora es trasladada a las cuentas del BCE para sus ajustes contables. Este ajuste contable, sin embargo, no se ve reflejado en las estadsticas que por concepto de emisin de bonos de deuda interna registr el Banco Central en el ao 1993 y que ascendieron a US$ 303 millones mientras que en el Decreto se seala un valor superior de US$ 909 millones. Asimismo, aunque el Decreto estipula la emisin de bonos y el Banco Central ha hecho los registros contables 10 referidos a este Decreto, no hay evidencias de la emisin fsica de los bonos. Como podemos apreciar en el considerando del Decreto, en estas negociaciones Lloyds Bank era el agente tanto en lo referido al monto de US$ 431 millones de 1983 as como en el de US$ 200 millones de 1985. Este fue otro decreto que contribuy a crear las condiciones para lo que posteriormente ser la reactivacin de la deuda externa o el surgimiento del Plan Brady 11.
10

Soportes contables del Banco Central respecto del Decreto 1349.

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En conclusin, esta transaccin tuvo como objetivo transformar parte la deuda externa en interna, reducir el dficit cuasi fiscal, sin registrarlo debidamente en las estadsticas e indicadores, para continuar con los procesos de endeudamiento. 3. Los bonos destinados a pagos de Deuda Externa son adquiridos con fondos del IESS.

DECRETO 1788 12 Nmero Registro Oficial Monto Plazo Inters Destino 1788 No 361 del 22 de Junio de 2004 US$ 1.035000.000 3 y 10 aos 7% Financiar parcialmente las necesidades del Proyecto de Inversin Preservacin de capital va amortizacin de la deuda pblica como parte del Plan de Reduccin de la deuda del ao 2004. Mauricio Ypez Najas Leopoldo Bez Lucio Gutirrez

Ministro Economa y Finanzas Gerente Banco Central Presidente

Un ao despus de haber asumido la presidencia y firmado la ltima Carta de Intencin con el FMI, el mandatario Lucio Gutirrez y su Ministro de Economa Mauricio Ypez expiden el Decreto 1788 el 22 de junio de 2004, autorizando la emisin de bonos para financiar pagos de la deuda pblica como parte del Plan de reduccin de la deuda en ese ao. Los motivos de la emisin En el considerando del Decreto 1788 se seala: Que el Programa de Reordenamiento Econmico y Desarrollo Humano, diseado por el Gobierno Nacional, contempla la aplicacin de diversas polticas tendientes a lograr entre otros objetivos, el cumplimiento de las metas de inflacin y crecimiento econmico del pas, previstas para el perodo 2003-2007, para cuyo efecto, la poltica fiscal se ha orientado a la bsqueda de soluciones al problema de liquidez, al restablecimiento de la disciplina fiscal, a garantizar la sostenibilidad de las finanzas pblicas, a la consolidacin financiera del Estado y a la gerencia de la deuda soberana.

Sobre los Decretos 2817, 3615 y 1349 remitirse al Informe de Deuda Comercial (Tomo 1 del Informe Final de Auditora Integral del Crdito Pblico) que ha documentado debidamente este tema. 12 Decreto 1788 publicado en el Registro Oficial No 361 del martes 22 de junio de 2004.

11

45

Que en el Presupuesto del Gobierno Central del vigente ejercicio econmico aprobado por el Congreso nacional se han considerado como ingresos, tanto desembolsos de crditos a ser contratados con organismos multilaterales, como los que se obtengan por la colocacin de bonos del Estado. Que a fin de dar cumplimiento a los objetivos del Gobierno Nacional y al Plan de Reduccin de Deuda, aprobado mediante Acuerdo Ministerial No 106, publicado en el Registro Oficinal No 330 del 7 de Mayo del 2004, el Ministerio de Economa y Finanzas elabor el Proyecto de Preservacin de Capital va Amortizacin de la deuda Pblica como parte del Plan de Reduccin de la Deuda del ao 2004, el cual ser financiado con desembolsos de organismos multilaterales y emisiones de bonos por el valor de US$ 1.355 millones []. Las condiciones en que se emiten los bonos Con estos antecedentes se expide el Decreto 1788, cuyos bonos emitidos inicialmente por un valor de US$ 622000.000 logran colocarse en el ao 2004 por una cifra de US$ 486980.000. Posteriormente, de una nueva emisin de bonos correspondientes al Decreto 1788-2263, de US$ 413000.000 emitidos, se colocan solamente un total de US$ 17 millones. Decreto Valor emisi n en miles 622.0 00 Valor colocado en miles 486.980 135.000 30-jul04 325.000 18-ago04 6.010 26-jul04 20.970 04-nov04 17.150 15.500 1.650 29-dic04 17-dic04 30-jul08 5 18-ago09 6 26-jul10 10 04-nov14 4 Trimestra l Trimestra l Trimestra l Trimestra l 6,6 6,47 6,72 6,85 Fecha inicio Plazo aos Fecha Vence Pago inters Tasa

1788

17882263

413.0 00

4 5

29-dic08 17-dic09

Trimestra l Trimestra l

6,37 6,55

Fuente: BCE. Decretos y tablas de amortizacin de la Deuda Interna Pblica, 30 de mayo de 2008.

La tabla nos permite apreciar que se colocaron alrededor de US$ 500 millones, siendo el vencimiento ms largo el de aquellos bonos que llegan hasta noviembre de 2014 y manteniendo una tasa promedio del 6,6%.

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Los tenedores de bonos del Decreto 1788 Segn informacin digitalizada proporcionada por el Banco Central del Ecuador con oficio No. DSF-368-2008 del 26 de junio de 2008, se considera que el IESS es el principal tenedor de estos bonos y dispone, a enero de 2008, del 96% del total. Veamos el servicio de la deuda pblica correspondiente a este Decreto y el pago realizado en la primera alcuota.

BANCO CENTRAL DEL ECUADOR SERVICIO DE LA DEUDA PBLICA INTERNA AMORTIZACIN PRIMERA ALCUOTA Decreto No 1788 Cifras en US$ F. VENCIMIENTO BENEFICIARIO MONTO 04/05/2005 BANCO NACIONAL DE FOMENTO 833.500,00 AFP GNESIS FONDO 14/01/2005 ADMINISTRADO CESANTA 66.800,00 ANALYTICA SECURITIES C.A. CASA 14/01/2005 DE VALORES 31.730,00 CIA. REASEGURADORA DEL 14/01/2005 ECUADOR 11.690,00 CORP.CIVIL BOLSA DE VAL. 14/01/2005 GUAYAQUIL 10.020,00 14/01/2005 ELVA MARIO HIDALGO 8.350,00 FONDO ADMINISTRADO DE 14/01/2005 INVERSIN MASTER 16.700,00 INSTITUTO ECUATORIANO DE 14/01/2005 SEGURIDAD SOCIAL (IESS) 22.394.700,00 MOREANO BORJA CASA DE VALORES 14/01/2005 C.A. 1.670,00 STANFORD GROUP. CASA DE 14/01/2005 VALORES S.A. 3.340,00 CA. REASEGURADORA DEL 18/02/2005 ECUADOR 5.000,00 COMPAA DE SEGUROS 18/02/2005 ECUATORIANO SUIZA S.A 10.000,00 CORPORACIN FINANCIERA 18/02/2005 NACIONAL (C.F.N.) 8.000,00 18/02/2005 EDUARDO CUCALN 5.000,00 18/02/2005 FINANCOOP 15.000,00 FONDO ADMINISTRADO DE 18/02/2005 INVERSIN CESANTA 58.000,00 FONDO ADMINISTRADO DE 18/02/2005 INVERSIN MASTER 55.000,00 18/02/2005 HISPANA DE SEGUROS 4.000,00 18/02/2005 INSTITUTO ECUATORIANO DE 18.720.000,00 47

SEGURIDAD SOCIAL (IESS) VAZSEGUROS S.A. B. DEL PACFICO CORPEI FINANCOOP FONDO ADMINISTRADO DE 26/01/2005 INVERSIN CESANTA FONDO ADMINISTRADO DE 26/01/2005 INVERSIN MASTER FONDO ADMINISTRADO DE 26/01/2005 INVERSIN MXIMO 26/01/2005 HISPANA DE SEGUROS STANFORD GROUP CASA DE 26/01/2005 VALORES S.A STANFORD GROUP. CASA DE 26/01/2005 VALORES S.A. INSTITUTO ECUATORIANO DE 30/01/2005 SEGURIDAD SOCIAL (IESS) TOTAL: Fuente: Sistemas Especializados Deuda Pblica Interna. Elaboracin: Direccin Servicios Financieros. 18/02/2005 26/01/2005 26/01/2005 26/01/2005

10.000,00 3.360,00 42.000,00 12.600,00 201.600,00 130.200,00 88.200,00 1.680,00 8.400,00 16.800,00 16.875.000,00 59.648.340,00

En la amortizacin de la sptima alcuota encontramos a los mismos tenedores y el IESS se mantiene en el primer lugar. BANCO CENTRAL DEL ECUADOR SERVICIO DE LA DEUDA PBLICA INTERNA AMORTIZACIN SPTIMA ALCUOTA Decreto No 1788 Cifras en US$ FECHA VENCIMIENTO 04/05/2008 04/05/2008 04/05/2008 04/05/2008 04/05/2008 04/05/2008 04/05/2008 04/05/2008 04/05/2008 04/05/2008 04/05/2008 04/05/2008 04/05/2008 BENEFICIARIO ATLAS COMPAA DE SEGUROS S.A B. DEL LITORAL B. DEL PACFICO BANCO NACIONAL DE FOMENTO BOLVAR ELOY PRIETO CALDERN CASA DE VALORES BANRIO CASA DE VALORES BANRIO S.A COLONIAL CORPEI FIDEICOMISO DE CESANTA ADICIONAL DEL MAGISTERIO FIDEICOMISO PROYECTO MULTIPROPSITO BABA FONDO ADMINISTRADO DE INVERSIN ESTRATGICO FONDO ADMINISTRATIVO DE INVERSIN CESANTA 48 MONTO 37.000,00 15.000,00 2.500,00 230.000,00 5.000,00 1.500,00 85.000,00 10.000,00 80.000,00 25.000,00 15.000,00 30.000,00 115.000,00

04/05/2008 04/05/2008 04/05/2008 04/05/2008 04/05/2008 18/02/2008 18/02/2008 18/02/2008 18/02/2008 18/02/2008 18/02/2008 18/02/2008 18/02/2008 18/02/2008 26/01/2008 26/01/2008 26/01/2008 26/01/2008 26/01/2008 26/01/2008 26/01/2008 26/01/2008 30/01/2008

FONDO DE CESANTA DEL MAGISTERIO ECUATORIANO 2.500,00 INSTITUTO ECUATORIANO DE SEGURIDAD SOCIAL (IESS) 345.000,00 PICAVAL S.A. 20.000,00 PRIMA CA DE SEGUROS 5.000,00 SERVICIO DE CESANTA DE LA POLICA NACIONAL 25.000,00 CASA DE VALORES MULTIVALORES B.G.S.A. 10.000,00 CORPORACIN FINANCIERA NACIONAL (C.F.N.) 8.000,00 DECEVALE ESPE 10.000,00 DECEVALE-CRE 5.000,00 FONDO ADMINISTRADO DE INVERSIN MASTER 30.000,00 FONDO DE PREVISIN DE EMPLEADOS DE LA C.F.N. 14.000,00 INSTITUTO ECUATORIANO DE SEGURIDAD SOCIAL (IESS) 32.330.000,00 INSTITUTO SEGURIDAD SOCIAL DE LA POLICA NACIONAL 83.000,00 VAZSEGUROS S.A. 10.000,00 B. DEL PACFICO 1.680,00 CORPORACIN FINANCIERA NACIONAL (C.F.N.) 16.800,00 DECEVALE CORPEI 45.360,00 DECEVALE-CRE 4.200,00 INSTITUTO ECUATORIANO DE SEGURIDAD SOCIAL (IESS) 142.800,00 INSTITUTO SEGURIDAD SOCIAL DE LA POLICA NACIONAL 277.200,00 SEGUROS SUCRE S.A 8.400,00 STANFORD GROUP CASA DE VALORES S.A. 8.400,00 INSTITUTO ECUATORIANO DE SEGURIDAD SOCIAL (IESS) 16.875.000,00 TOTAL: 50.928.340,00

Fuente: Sistemas Especializados Deuda Pblica Interna. Elaboracin: Subproceso Deuda Pblica Interna.

Como podemos observar, son las instituciones del Estado y en este caso la de las trabajadoras y trabajadores las que sostienen la deuda pblica, compuesta en gran parte por la deuda externa. Le sigue en montos el Banco Nacional de Fomento que al ser una institucin dedicada a fomentar la produccin agropecuaria, ms bien podra destinar estos recursos a ese sector antes que a la tenedura de los bonos.

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La suscripcin de los Decretos Como se ha sealado, se ha creado todo un marco legal que avala la emisin de Decretos Ejecutivos sobre la base de dictmenes previos de la Procuradura, del Banco Central, del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), hoy Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES), y del Ministerio de Finanzas. Estos dictmenes no han tomado en cuenta la magnitud en que la emisin de bonos destinados al pago de deuda ha reforzado el endeudamiento pblico en lugar de reducirlo. A continuacin se presenta la lista de los Decretos dirigidos a pagos de deuda pblica. PRESIDENTES Y MINISTROS QUE SUSCRIBIERON LOS DECRETOS DE EMISIN DE BONOS PARA PAGAR DEUDA 13
AO DECRETO MONTO Millones US$ 350 854 909 70 250 100 440 241 1.035 142 700 PRESIDENTE MINISTRO QUE SOLICITA EMITIR DECRETO Y EJECUTA Pedro Pinto Rubianes Pablo Better Csar Robalino Gonzaga Ivn Andrade Apunte Carlos Dvalos Rodas Marcos Flores T. Fidel Jaramillo Buenda Luis Iturralde Mancero Mauricio Ypez Najas Mauricio Ypez Najas Armando Rodas Espinel

1984 1992 1993 1996 1997 1998 1999 2000 2004 2005 2006

2817 3615 1349 3545 302 1273 484 992 1788 2621 19

Oswaldo Hurtado Rodrigo Borja Sixto Durn Balln Sixto Durn Balln Fabin Alarcn Fabin Alarcn Jamil Mahuad Gustavo Noboa Lucio Gutirrez Lucio Gutirrez Alfredo Palacio

Fuente: Registros Oficiales que contienen los respectivos Decretos.

Como podemos observar, todos los gobiernos del perodo estudiado han emitido Decretos tendientes a obtener recursos para pagar deuda pblica. Entre los Ministros de Finanzas, el caso de Csar Robalino Gonzaga, actual integrante de la Asociacin de Bancos Privados del Ecuador, evidencia las relaciones que han mantenido algunos funcionarios con la banca privada nacional e internacional. Comentarios sobre la emisin de bonos destinados al pago de deuda pblica 1. Desde 1984 hasta el ao 2006, del total de emisiones de bonos en dlares, ms de la mitad de los recursos que equivalen a ms de US$ 5.000 millones y representan el 58% del total han sido destinados al refinanciamiento de la deuda pblica; siguindole el 24% dirigido al

13

Ver Registros Oficiales que publican los Decretos destinados a pagar deuda pblica.

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salvataje bancario y apenas un 18% encauzado hacia obras de infraestructura y otros. 2. Los principales tipos de deuda pagadas con estos recursos son: Saldos pendientes de la deuda externa privada (sucretizacin) Deuda pblica externa Saldos de la deuda pblica interna Pagos de la deuda pblica total Durante el perodo todos los gobiernos han realizado emisiones de bonos en dlares para obtener recursos que se han destinado a este fin, lo que nos muestra las fuertes relaciones entre la deuda interna pblica y la deuda externa pblica. Se observa que en el Banco Central no se han registrado las transferencias de recursos sealadas en los decretos 2817, 3615, 1349 provenientes de acreedores internacionales y en las cuales el BCE ha actuado como prestatario. Se ha determinado que pese a que los Decretos sealados establecen la emisin de bonos para ser entregados al Banco Central, su emisin fsica no se realiz, emitindose tan solo un Certificado del Ministerio de Finanzas para el BCE. Las estadsticas del saldo y del servicio de la deuda interna pblica no coinciden con los montos establecidos en el Decreto, que son superiores a las cifras publicadas. En los tres ltimos Decretos, y especialmente en el No 1788, se ratifica en el Considerando que la emisin es parte de la poltica de financiamiento para el pago del servicio de la deuda, segn lo sealado en el Plan de Reduccin de la deuda del ao 2004 en el gobierno de Lucio Gutirrez. Ah se plantea explcitamente financiar el pago de deudas anteriores con fondos provenientes de organismos multilaterales y con bonos de deuda interna. Se ha determinado que en los tres ltimos Decretos destinados a pagos de deuda (No 1788, 2721 y 19), el principal tenedor es el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. El Estado paga al IESS una tasa del 6,6% anual por los bonos del Estado con cuyos recursos se financia el servicio de deudas externas al tiempo que lo hace a una tasa superior, por los Bonos Globales, a los acreedores externos.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

B. TENEDORES DE BONOS Y TASAS DE INTERS Ecuador asiste a una elevacin acelerada de las tasas de inters desde fines de los 1980 hasta fines de los 1990. En efecto, las tasas de inters legal 51

pasan de 23% en 1988 hasta 46% en 1996, al igual que las tasas mximas convencionales, que se incrementan de 28% en 1988 hasta 70% en 1996. Esta elevacin signific un cambio radical de las condiciones en las que se emitieron bonos, beneficindose todos aquellos tenedores que cobraron las elevadas tasas de esos aos. Con la llegada al poder del gobierno de Sixto Durn Balln, el modelo neoliberal se profundiza y a inicios de 1993 se decreta la liberalizacin de las tasas que posteriormente conducir a su alza, incidiendo notablemente en el pago del servicio de la deuda interna. Esta medida no fue coyuntural y para explicarlo es necesario tener en cuenta que desde los aos 1980 se inicia la aplicacin del programa neoliberal, cuyas medidas constan en forma explcita en las Cartas de Intencin al Fondo Monetario Internacional y entre las cuales la elevacin de las tasas de inters es uno de sus pilares fundamentales. A partir de la dcada de 1980 los gobiernos, cumpliendo fielmente los dictados del FMI, expidieron regulaciones de Junta Monetaria, dando inicio a un proceso de elevacin de las tasas de inters. En diciembre de 1984 el gobierno socialcristiano haba decidido la flotacin de las tasas de inters para las plizas especiales de acumulacin y una elevacin de dos puntos en la tasas de inters para las dems operaciones. Este era un peldao ms en la ruta hacia la liberalizacin del manejo del dinero y del conjunto de la economa. Posteriormente, en 1986, subieron an ms los niveles de las tasas de inters y con una situacin recesiva generalizada, el ahorro financiero, altamente especulativo, recibi un espaldarazo, especialmente por el crecimiento de los depsitos a plazo mayor, los certificados financieros y las plizas de acumulacin. No sucedi lo mismo con el ahorro destinado a incrementar la produccin. En el perodo 1988-1992 la escalada inflacionaria y la de elevadas tasas de inters siguieron su curso ascendente. El 3 de septiembre de 1992 el gobierno que lleg al poder respaldado por una alianza conservadora present su Plan macroeconmico de estabilizacin: inicio de la reforma, con el que pretenda aplicar de manera inflexible el programa neoliberal, teniendo como su principal objetivo reducir la inflacin, adems de corregir los grandes y crecientes desequilibrios macroeconmicos. Para lograr este objetivo se plantearon dos etapas: la primera fue la aplicacin del ajuste en septiembre de 1992, lo que produjo una aceleracin del ritmo inflacionario. La inflacin lleg al 61%, comenzando luego a declinar. En la segunda etapa del ajuste se produjo una agudizacin de la recesin debido a las tasas de inters elevadas que facilitaron el ingreso de recursos financieros y condujeron a una marcada austeridad fiscal.

52

Este ajuste, que logra bajar los niveles de inflacin, sin embargo tiene otros impactos que afectan a la poblacin en general. Para evidenciarlo hemos relacionado los datos de las tasas de inters nominal, las tasas reales, los niveles de inflacin y su impacto en el tipo de cambio.

TASAS DE INTERS NOMINAL, REAL, INFLACIN Y TIPO DE CAMBIO Perodo 1992-1996 (%) TASAS NOMINALES AOS INFLACIN TASAS REALES TIPO DE % ACTIVAS PASIVAS ACTIVAS PASIVAS CAMBIO 1992 49,00 49,00 60,22 -11,22 -11,22 1.576,9 1993 38,57 29,69 30,96 7,61 -1,27 1.989,4 1994 49,68 41,70 25,39 24,29 16,31 2.192,7 1995 59,92 47,72 22,80 37,12 24,92 2.552,1 1996 45,96 33,68 25,50 20,46 8,18 3.176,6
Fuentes: INEC: Variacin anual del ndice de precios. BCE: Tablas de tasas de inters referenciales.

Como podemos observar, en ese perodo la inflacin se reduce del 60% al 25%, logro que responde al retiro de circulante de la economa va adquisicin de bonos del Estado, a lo que se suma la liberalizacin decretada por la Junta Monetaria, que llev a la elevacin acelerada de las tasas de inters. El principal impacto radic en que el tipo de cambio inici una escalada que alcanzara sus mximos niveles en los aos siguientes. Esta medida, estimulante para las actividades especulativas, gener desinversin productiva. La restriccin de la demanda a travs de una contraccin del gasto pblico y del consumo privado apunt tambin a frenar la inflacin, mientras por otro lado, como parte del programa, se emitan profusamente decretos autorizando emisin de bonos y pagando elevadas tasas de inters nominal a los tenedores. La aplicacin de este programa signific entonces el fortalecimiento de un modelo rentista en detrimento de una economa productiva. Cumplida la meta de bajar la inflacin, las tasas de inters elevadas se mantendran durante el perodo, mientras que, por otro lado, se vislumbraba una creciente elevacin del tipo de cambio. Cmo se propiciaron los cambios? Eliminando los controles a las tasas de inters como poltica de Estado desde los aos 1980. Desde la primera Carta de Intencin dirigida al Fondo Monetario Internacional los gobiernos se comprometieron a eliminar controles y posteriormente expidieron un marco legal tendiente a la liberalizacin de las tasas de inters.

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El 24 de marzo de 1983 el gobierno seala que para prevenir el deterioro de la Balanza de Pagos se estn impulsando medidas como la devaluacin, el incremento de las tasas de inters y la restriccin de crdito por parte del Banco Central. Luego, en las 12 Cartas de Intencin restantes se informa y se compromete a aplicar medidas para la liberalizacin de las tasas de inters. Veamos las palabras textuales tomadas de las Cartas al FMI:

TASAS DE INTERS EN LAS CARTAS DE INTENCIN AO 1983 Citas textuales sobre las tasas de inters en Cartas al FMI Con el objeto de acercar las tasas de inters a niveles lo suficientemente atractivos para generar ahorro interno adicional, la Junta Monetaria decidi incrementar la tasa mxima a corto plazo al 16% y unific las tasas de varias operaciones 14. La poltica de tasas de inters del gobierno contina en su objetivo de proporcionar incentivos adecuados al crecimiento del ahorro financiero y al establecimiento de las tasas de inters positivas en trminos reales. Es as como en el afn de cumplir con ese objetivo, las tasas de inters activas y pasivas sern pronto elevadas en 2 puntos porcentuales hasta un nivel del 21% y 18% respectivamente. El gobierno cree que se debe proporcionar incentivos al crecimiento del ahorro financiero a travs de polticas de tasas de inters ms flexibles y realistas. Consecuentemente a partir del 1 de Junio de 1985 se permitir al sistema bancario emitir certificado de depsitos a plazo a tasas de inters de mercado y a conceder prstamos con los recursos provenientes de la colocacin de tales certificados, a tasas de inters igualmente libres. Adicionalmente las tasas de inters activas y pasivas establecidas por el Banco Central sern elevadas en 2 puntos hasta alcanzar el nivel del 23 y 20%, respectivamente antes de finales de 1984. En 1986 se consigui un progreso significativo para ampliar la flexibilidad de las tasas de inters. A partir del 11 de Agosto de 1986, se permiti a los intermediarios financieros ofrecer tasas de inters que reflejen en todo tiempo las condiciones del mercado para los depsitos de ahorro y tambin cobrar tasas de inters determinadas por el mercado por los prstamos financiados con estos recursos [] El Banco Central tiene el inters de continuar con su poltica de tasas de inters flexibles para incentivar el crecimiento del ahorro financiero. En agosto de 1988 el nuevo gobierno introdujo un nuevo sistema de tasas de inters basado en la fijacin de un margen mximo entre las tasas de depsito de ahorro y las tasas activas de cada institucin financiera.

1984

1985

1987

1989

14

Las negrillas en ste y los prximos prrafos citados textualmente son nuestras.

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1990

1993

2000

En abril de 1989 el sistema de tasas de inters fue modificado para incorporar el mecanismo de determinacin de las tasas activas de inters que se pagan en plizas de acumulacin haciendo de esta manera ms flexible el sistema. La liberacin de tasas de inters tuvo un cambio progresista en 1993 basado en el mercado (incluyendo aquellos documentos del Banco Central que se subastan semanalmente). La ley de transformacin econmica impone un techo a las tasas de inters internas calculado como la suma de la tasa LIBOR ms un margen operativo de los bancos de hasta un 4% ms un margen por el riesgo pas.

Cambiando el marco legal para la desregulacin En enero de 1993 el gobierno de Sixto Durn Balln, a travs de la Junta Monetaria, expide la Regulacin No 837-93 cuyo artculo 1 dice: Sustituyese el Ttulo Sexto (Sistema de Tasas de inters) del Libro I (Poltica Monetaria-Crediticia) de la Codificacin de Regulaciones de la Junta Monetaria por el siguiente: CAPITULO I TASAS DE INTERS REFERENCIALES Art. 3. Tasa Activa referencial Ser igual a la tasa promedio ponderada de operaciones de crdito de entre 84 y 91 das otorgadas por los cinco bancos con mayor capital pagado y reservas, al sector corporativo. Este fue el primer paso hacia la liberalizacin definitiva de las tasas de inters, donde no caba ningn techo para evitar su crecimiento. As, desde enero de 1993 se adopt un sistema de tasas de inters referenciales basadas en las condiciones del mercado (incluyendo aquellas aplicables a los bonos del Banco Central) con el objeto de incrementar la transparencia de los mercados financieros. Una liberalizacin anunciada Ya desde sus inicios, el gobierno de Sixto Durn Balln haba planteado como uno de sus objetivos reducir la inflacin, para lo cual utiliz como una de las medidas la liberacin de las tasas de inters, estableciendo como referenciales del Banco Central las mismas que las del mercado. En ese marco se aprueba la Resolucin No 837-93 de la Junta Monetaria.

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INTEGRANTES DE LA JUNTA MONETARIA CUANDO SE PROMULGA LA RESOLUCIN 837-93 SOBRE LA LIBERACIN DE LAS TASAS DE INTERS CARGO NOMBRE Presidente de la Junta Ec. Roberto Baquerizo Valenzuela Monetaria Vocales del sector pblico Sr. Mario Ribadeneira Traversari Ministro de Finanzas y Crdito Pblico Ing. Gonzalo Sevilla Naranjo Representante del Presidente de la Repblica Ec. Rodolfo Baquerizo Alvarado Representante del Presidente de la Repblica Vocales del sector Privado Dr. Alfonso Trujillo Bustamante, principal Ing. Ricardo Palau Jimnez, suplente Cmaras de Agricultura, Comercio, Industrias, Pequea Industria, construccin y Minera de la Costa y Galpagos Ing. Diego Gndara Prez, principal. Ing. Benigno Sotomayor Jaime, suplente Cmaras de Agricultura, Comercio, Industrias, Pequea Industria, Construccin y Minera de la Sierra y Amazona Ec. Ral Guerrero Andrade, principal. Sr. Mauricio de Wind, suplente de Bancos Privados Nacionales. Vocales consejeros Ec. Ana Luca Armijos, Gerente General del Banco Central del Ecuador Dr. Ricardo Muoz Chvez Superintendente de Bancos Dr. Pablo Lucio Paredes Secretario General de Planificacin del CONADE Dra. Martha Zorrilla de Durn, Secretaria General de la Junta Monetaria Esta regulacin cre las condiciones para el crecimiento de las tasas de inters en la dcada de 1990 y para la constitucin de una economa especulativa. El siguiente cuadro muestra el comportamiento histrico de las tasas de inters, que suben aceleradamente en el perodo. En 1995 la tasa legal llega a ser de 59,41% y la mxima convencional, de 89,12%.

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Fuente: Banco Central del Ecuador. 75 aos de informacin estadstica. Este crecimiento observado a partir de 1993, junto con la emisin de bonos para diferentes objetivos, estimul la adquisicin de capital especulativo. Si bien los montos ms elevados se referan a los bonos en dlares destinados al pago de la deuda pblica, tambin se emitan bonos en sucres y dlares para financiar la modernizacin del Estado, y pagar saldos atrasados a las constructoras de la obra pblica, entre otras AGROMAN de Espaa, encargada de la realizacin de parte de las obras del Proyecto de Trasvase Daule-Peripa, y las constructoras de las carreteras Cuenca-Azogues y Mndez Morona.

Los tenedores de bonos luego de la liberacin de las tasas de inters Lo sealado estimul tanto a la banca nacional cuanto a la internacional a adquirir bonos de deuda interna que, adems de hacerlo con riesgo 0 por ser bonos del Estado, pagaban trimestralmente tasas de inters elevadas. Veamos a continuacin, cules son los principales tenedores de bonos en el perodo 1992-1996. TENEDORES DE BONOS EN SUCRES: PERODO 1992-1996 Montos en millones de sucres

TENEDORES/AOS BANCO POPULAR PROINCO BANCO DE GUAYAQUIL BANCO AMAZONAS FILANBANCO BANCO DEL PICHINCHA BANCO DEL

1992 1993 1994 1995 1996 3.035 460 11.762 27.589 109.199 629 1.720 1.161 1.267 318 1.855 1.371 3.238 75 305 1.026 31 1.490 57 231 951 1.558 1.322 391 6.223 8.974 1.490 1.947 128 7.125 9.671 144 1.284 621 7.372 5.782

PACFICO BANCO CONTINENTAL BANCO DEL PROGRESO HIDALGO & HIDALGO CITIBANK LLOYDS BANK TOTAL

120

210 148

4.682 651

2.239

2.520

1.176 1.178 1.259 916 301 1.421 3.713 2.655 1.743 508 1.159 2.285 5.443 939 11.512 9.948 43.900 60.813 130.838

Fuente: Banco Central del Ecuador. Comprobantes de servicio de la deuda 1992-1996.

La tabla permite observar que entre los principales tenedores de bonos se encuentra la banca anteriormente beneficiada con la sucretizacin, la banca internacional que al mismo tiempo ha sido acreedora externa y ahora tambin de los bonos de la deuda interna, e igualmente empresas constructoras como Hidalgo & Hidalgo que, adems de los jugosos contratos que lograba con el gobierno de esa poca, era una de las principales beneficiarias de bonos en pocas en que las tasas de inters superaban el 50%. Vayamos ahora a los tenedores de bonos en dlares en los aos 1994 y 1995. TENEDORES DE BONOS DLARES: Perodo 1994-1995

TENEDORES BANCO DE PRSTAMOS BANCO AMAZONAS BANCO DEL PACFICO BANCO POPULAR BANCO DEL PICHINCHA PROINCO BANCO DE GUAYAQUIL CONSTRUCTORA ANDRADE GUTIRREZ JULIO HIDALGO IVN ANDRADE APUNTE CITIBANK LLOYDS BANK

1994 1995 217.821 452.499 368.488 1.614.911 907.040 711.034 1.752.251 1.146.225 911.599 1.033.537 21.510 71.441 26.852 3.750 345.563 243.563 518.175 844.754 83.252 152.907 542.726 2.287.053 3.322.952

Fuente: Banco Central del Ecuador. Comprobantes del servicio de la deuda Pblica (1994-1995).

Los datos de los tenedores en dlares dan nuevas pistas para establecer relaciones y es posible advertir que, junto con la banca, tambin las empresas constructoras y determinados personajes vinculados al Ministerio de Finanzas han sido tenedores en esas fechas. Las tasas de inters cobradas por serlo fluctuaban entre el 7% y 9%. 58

Contrariamente, a partir del ao 2001, cuando debido a la dolarizacin y a la Ley de Desaguo las tasas de inters nacional en dlares se reducen, es el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social el que adquirir la mayora de los bonos. SERVICIO DE LA DEUDA PAGADO POR EL BCE SEGN DECRETOS Alcuotas pagadas a los vencimientos del ao 2008 En US$ DECRETO 1788 % MONTO

BENEFICIARIO INSTITUTO ECUATORIANO DE SEGURIDAD SOCIAL (IESS) INSTITUTO SEGURIDAD SOCIAL DE LA POLICA NACIONAL BANCO NACIONAL DE FOMENTO OTROS TOTAL DEL SERVICIO DE LA DEUDA EN BONOS

DECRETO 2621 %

DECRETO 19 MONTO %

49.347.800

98 124.190.000

86 12.831.550 100

360.200

11.560.000 9.250.000

8 6 17.500 0

1.220.340

50.928.340 100 145.000.000 100 12.849.050 100

Fuente: Banco Central. Versin digital de tenedores de bonos a Mayo 2008.

Estos bonos permanecen con tasas de inters de entre 6% y 7%. Es necesario resaltar que los recursos provenientes de estos bonos han sido destinados a pagos del servicio de la deuda pblica. Son estas constataciones las que evidencian los cuantiosos beneficios obtenidos por la banca a travs de mecanismos como la elevacin de la tasa de inters, que aumentaron el pago del servicio de la deuda y, por otro lado, redujeron los recursos que destinarse a atender los derechos a salud y educacin de la poblacin, lo que consideramos ilegtimo.

COMENTARIOS SOBRE LOS TENEDORES DE BONOS Y LAS TASAS DE INTERS 1. El proceso de liberalizacin de las tasas de inters se inicia con la aplicacin de los programas de ajuste y es planteado explcitamente en todas las Cartas de Intencin que suscribe el gobierno con el Fondo Monetario Internacional. 2. La regulacin de Junta Monetaria que establece en enero de 1993 la liberacin de las tasas de inters era la conclusin de una serie de alzas que venan producindose desde los aos 1980. 3. La banca privada nacional y la internacional aprovecharon la coyuntura y adquirieron bonos correspondientes a decenas de decretos y que estaban destinados tanto a financiar pagos de deuda cuanto a 59

salvatajes anteriores y obras de infraestructura, lo que les permita cobrar elevados montos trimestrales por su condicin de tenedoras. 4. Entre los principales tenedores figura la banca que anteriormente se benefici de la sucretizacin, la banca acreedora internacional (Citibank, Lloyds Bank) y empresas constructoras como Hidalgo & Hidalgo y Andrade Gutirrez, esta ltima de bonos dlares especialmente. 5. La liberalizacin de las tasas de inters que deriv en su elevacin acelerada abon para que se fuera constituyendo una economa basada en la especulacin, volviendo caro el crdito necesario para las actividades productivas. Es decir, como ya se seal anteriormente, que se fortaleci un modelo rentista en desmedro de una economa dirigida a la produccin, al tiempo que gran parte de los recursos obtenidos de los elevados intereses de los bonos en sucres sirvieron para la adquisicin de divisas, lo que elev el tipo de cambio.

C. BONOS PARA SALVATAJE DE LA BANCA PRIVADA NACIONAL Histricamente, el Estado Ecuatoriano ha acudido a salvar a la banca tanto pblica cuanto privada en sus momentos de crisis. El salvataje a la banca privada se inici en 1983 cuando frente al endeudamiento en que haba incurrido el sector y su incapacidad de pago, el gobierno llev adelante el proceso de sucretizacin de la deuda privada, que fue uno de los antecedentes de futuros salvatajes. Posteriormente, en 1986, mediante Decreto 1503 15 se emitieron bonos por dos mil setecientos millones de sucres (S/.2.700000.000) para la compra de acciones por parte del Estado con el fin de aumentar el capital social del Banco La Previsora. Finalmente, en 1998, asistimos al ms grande de los salvatajes de la banca con la expedicin de la Ley 98-17, que aval la emisin de los bonos AGD por un monto de US$ 1.410 millones, que posteriormente fue creciendo con nuevos decretos y emisiones. En 1998 la banca privada nacional beneficiaria de bonos con elevadas tasas de inters en el perodo 1992-1996 se declara en quiebra y el Estado acude en su ayuda. A continuacin analizaremos las implicaciones de esta ley y su relacin con la Constitucin, as como el manejo que hicieron las instituciones pblicas responsables. Con los bonos AGD el Estado ecuatoriano se transform de acreedor de la banca privada a deudor del Banco Central. A fines de la dcada de 1990, luego de un perodo de desregulaciones y de fuerte acumulacin por parte de la banca privada nacional, sta se declara

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Decreto 1503, publicado en el Registro Oficial 359 del 21 de enero de 1986.

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en quiebra, debiendo el Estado asumir la responsabilidad con sus acreedores. El campanazo lo dio la quiebra del Banco Continental en 1996, a la que seguiran las de otros bancos. Esto, en medio de una coyuntura en que bajan los precios del petrleo y por consiguiente se reducen los ingresos del Estado; los capitales golondrina que en el perodo anterior haban buscado pases con elevadas tasas de inters se retiran; desde los diversos organismos del Estado ecuatoriano se aprueban cambios en las leyes, como la disposicin transitoria 42 en la Asamblea Constituyente de 1998; se aprueba luego la Ley AGD en el Congreso Nacional, mediante la cual el Estado se compromete al pago ilimitado a los depositantes inclusive de la banca off shore. De esta manera se da inicio a una serie de emisiones monetarias con el fin de capitalizar y dar liquidez a una banca en crisis. La emisin de bonos AGD destinados al salvataje de la banca y que hasta la fecha no han sido recuperados totalmente por la Agencia de Garanta de Depsitos fue el mecanismo utilizado durante 1998 y 1999 para transferir una vez ms recursos del pueblo ecuatoriano hacia la banca. Con este propsito no se vacil en cambiar el marco legal existente y emitir moneda sin ningn respaldo para pagar a los depositantes no slo nacionales, sino tambin extranjeros. Como seala Wilma Salgado, ex gerente de la AGD y ex ministra de Finanzas, la capitalizacin de la banca responsable de la crisis hizo que el Estado ecuatoriano se transformara de acreedor de la banca privada en deudor del Banco Central, institucin declarada autnoma y acreedora de los intereses de esos bonos. Los costos de esta macrodevaluacin, segn Wilma Salgado 16, son los siguientes: 1. Mediante la devaluacin se traslad automticamente a la poblacin el costo de la reduccin de sus salarios, devaluados. 2. Reduccin del gasto pblico devaluado. 3. Reduccin de sus ahorros congelados en los bancos, devaluados automticamente. 4. Elevacin de las deudas de las empresas que fueron artificialmente concedidas con denominacin en dlares, antes de la devaluacin y que luego se multiplicaron en su valor en sucres, mientras el valor de los activos de las empresas se desplomaba por la recesin, con la consecuente quiebra masiva de empresas. En este marco es que vamos a analizar las inconstitucionalidades de la Ley 98-17, as como el papel cumplido por las instituciones protagonistas del proceso. De la inconstitucionalidad de la Ley 98-17
Salgado, Wilma (2007). El juego de papeles y la auditora de la deuda interna y externa en revista Ecuador Debate, No 72, Quito, CAAP.
16

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1. Antecedentes La Ley 98-17 Reordenamiento en materia econmica en el rea Tributario Financiera, aprobada por el Congreso Nacional, fue publicada en el Registro Oficial No 78 del 1 de diciembre de 1998. Esta Ley incorpora dos Ttulos: Ttulo I: Impuesto a la Circulacin de Capitales. Ttulo II: Garanta de Depsitos.

El anlisis se realizar estableciendo relaciones entre la Ley 98-17, la Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador y la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa. 2. Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador Ttulo XIII. De la Supremaca, del Control y de la Reforma de la Constitucin. Captulo 1. De la Supremaca de la Constitucin. Ah se establecen como preceptos fundamentales de la Constitucin los siguientes: Art. 272.- La Constitucin prevalece sobre cualquier otra norma legal 17. Las disposiciones de leyes orgnicas y ordinarias, decretos-leyes, decretos, estatutos, ordenanzas, reglamentos, resoluciones y otros actos de los poderes pblicos debern mantener conformidad con sus disposiciones y no tendrn valor si, de algn modo, estuvieren en contradiccin con ella o alteraren sus prescripciones. Si hubiere conflicto entre normas de distinta jerarqua, las cortes, tribunales, jueces y autoridades administrativas lo resolvern, mediante la aplicacin de la norma jerrquicamente superior. Art. 273.- Las cortes, tribunales, jueces y autoridades administrativas tendrn la obligacin de aplicar las normas de la Constitucin que sean pertinentes, aunque la parte interesada no las invoque expresamente. Art. 274.- Cualquier juez o tribunal, en las causas que conozca, podr declarar inaplicable de oficio o a peticin de parte, un precepto jurdico contrario a las normas de la Constitucin o de los tratados y convenios internacionales, sin perjuicio de fallar sobre el asunto controvertido. Esta declaracin no tendr fuerza obligatoria sino en las causas en que se pronuncie. El Juez, Tribunal o Sala presentar un informe sobre la declaratoria de inconstitucionalidad, para que el Tribunal Constitucional resuelva con carcter general y obligatorio. Ttulo I. De los Principios Fundamentales.

17

Las negrillas en ste y los prximos prrafos citados textualmente son nuestras.

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Art. 3.- Son deberes primordiales del Estado: Numeral 4.- Preservar el crecimiento sustentable de la economa y el desarrollo equilibrado y equitativo en beneficio colectivo. Ttulo III. De los Derechos, Garantas y Deberes. Captulo 1. Principios Generales. Art. 18 inciso cuarto: Las leyes no podrn restringir el ejercicio de los derechos y garantas constitucionales. Ttulo III. De los Derechos, Garantas y Deberes. Captulo 2. De los Derechos Civiles. Art. 23.- Numerales: 3. La igualdad ante la Ley. Todas las personas sern consideradas iguales y gozarn de los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin discriminacin en razn de nacimiento, edad, sexo, etnia, color origen social, idioma, religin, filiacin poltica, posicin econmica, orientacin sexual, estado de salud, discapacidad o diferencia de cualquier otra ndole []. 7. El derecho a disponer de bienes y servicios pblicos y privados, de ptima calidad, a elegirlos con libertad, as como a recibir informacin adecuada y veraz sobre su contenido y caractersticas []. Por otro lado, la Ley 98-17 seala: Ttulo II. Garanta de Depsitos. El Art. 22 de la Ley de Ordenamiento en Materia Econmica, en el rea Tributario-Financiera seala [] Se crea la Agencia de Garanta de Depsitos (AGD), entidad de derecho pblico, autnoma, dotada de personalidad jurdica propia gobernada por un Directorio compuesto por el Superintendente de Bancos quien lo presidir, el Ministro de Finanzas y Crdito Pblico, un miembro del Directorio del Banco Central del Ecuador elegido por ste y un representante de la ciudadana designado por el Presidente de la Repblica []. Mientras que la Constitucin dice: Ttulo V. De las instituciones del Estado y de Funcin Pblica. Captulo 2. De la Funcin Pblica. Art. 123.- No podrn ser funcionarios ni miembros de organismos directivos de entidades que ejerzan la potestad estatal de control y regulacin, quienes tengan intereses o representen a terceros que los tuvieren en las reas que vayan a ser controladas o reguladas.

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El funcionario pblico deber abstenerse de actuar en los casos en que sus intereses entren en conflicto con los del organismo o entidad a los que preste sus servicios. Ttulo VI. De la Funcin Legislativa. Captulo 5. De las Leyes, Seccin Primera. De las Clases de Leyes. Art. 148.- Los proyectos de ley debern referirse a una sola materia y sern presentados al presidente del Congreso con la correspondiente exposicin de motivos. Si el proyecto no reuniere estos requisitos no ser tramitado. Ttulo VII. De la Funcin Ejecutiva. Captulo I. Del Presidente de la Repblica. Art. 171.- Sern atribuciones y deberes del Presidente de la Repblica los siguientes: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitucin, las leyes, los tratados y los convenios internacionales y dems normas jurdicas dentro del mbito de su competencia []. Ttulo XII. Del Sistema Econmico. Captulo 1. Principios Generales. Art. 242.- La organizacin y el funcionamiento de la economa respondern a los principios de eficiencia, solidaridad, sustentabilidad y calidad, a fin de asegurar a los habitantes una existencia digna e iguales derechos y oportunidades para acceder al trabajo, a los bienes y servicios, y a la propiedad de los medios de produccin. Art. 243.- Sern objetivos permanentes de la economa, 2. La conservacin de los equilibrios macroeconmicos y un crecimiento suficiente y sostenido []. Art. 244.- Dentro del sistema de economa social de mercado al Estado le corresponder: 2. Mantener una poltica fiscal disciplinada; fomentar el ahorro y la inversin; incrementar y diversificar las exportaciones y cuidar que el endeudamiento pblico sea compatible con la capacidad de pago del pas []. 4. Vigilar que las actividades econmicas cumplan con la ley y regularlas y controlarlas en defensa del bien comn. Se prohbe el anatocismo en el sistema crediticio []. Ttulo XII. Del Sistema Econmico. Captulo 5. Del Banco Central Art. 265.- El Banco Central no conceder crditos a las instituciones del Estado ni adquirir bonos u otros instrumentos financieros emitidos 64

por ellas, salvo que se haya declarado estado de emergencia por conflicto blico o desastre natural. No podr otorgar garantas, ni crditos a instituciones del sistema financiero privado, salvo los de corto plazo que hayan sido calificados como indispensables para superar situaciones temporales de iliquidez. Sin embargo, la Asamblea Constituyente de 1998 aprob las siguientes Disposiciones Transitorias: Cuadragsima Primera: El directorio del Banco Central asumir los deberes y atribuciones que le corresponden a la Junta Monetaria, sin perjuicio de lo que disponga la ley. Cuadragsima Segunda: Hasta que el Estado cuente con instrumentos legales adecuados para enfrentar crisis financieras y por el plazo no mayor de dos aos contados a partir de la vigencia de esta Constitucin, el Banco Central del Ecuador podr otorgar crditos de estabilidad y de solvencia a las instituciones financieras, as como crditos para atender el derecho de preferencia de las personas naturales depositantes en las instituciones que entren en proceso de liquidacin. 3. Ley orgnica de la funcin legislativa Captulo VI. De los Dignatarios del Congreso Nacional, Seccin Primera, del Presidente. Art. 17.- Son atribuciones y deberes del Presidente del Congreso Nacional: 2. Velar por la observancia de la Constitucin Poltica de la Repblica, en el mbito de sus funciones, de esta Ley y sus reglamentos: 11. Someter al trmite correspondiente los proyectos de ley, decretos, acuerdos, resoluciones y ms actos legislativos, as como los informes y mociones que se presentaren []. Captulo VII. De las Comisiones, Seccin Segunda. De las Comisiones Legislativas. Art. 40.- Compete a las Comisiones Especializadas Permanentes del Congreso Nacional, estudiar e informar sobre los proyectos de ley relacionados con las materias de su especializacin. Ttulo III, Captulo I. De los Proyectos y Actos Legislativos. Art. 92.- Los informes de las comisiones especializadas permanentes se referirn obligatoriamente tanto a la constitucionalidad como a la conveniencia de los proyectos de leyes, decretos o asuntos sometidos a su estudio, expresando las observaciones que juzguen necesario introducir y sntesis de los criterios y las impugnaciones o enmiendas planteadas por los legisladores. Ttulo III, Captulo I. De los Proyectos y Actos Legislativo.

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Art. 93.- El Presidente ordenar que se imprima y entregue a los legisladores el informe de la comisin respectiva y las observaciones que, posterior al informe, se hubieren formulado, por escrito con anticipacin de por lo menos 24 horas, a la sesin en que deben ser tratados los proyectos en primer o en segundo debate.

COMENTARIOS En cuanto se refiere a la Constitucin Poltica de la Repblica La Ley de Reordenamiento en Materia Econmica en el rea TributarioFinanciera No 98-17, publicada en el Registro Oficial No 78 del 1 de diciembre de 1998, no guarda conformidad con los preceptos fundamentales de la Constitucin, principalmente con el mandato contenido en los artculos 272 y 273. La Ley 98-17 no consider uno de los deberes primordiales del Estado consagrado en la Constitucin: el de preservar el crecimiento sustentable de la economa y el desarrollo equilibrado y equitativo en beneficio colectivo (Art. 3, numeral 4) puesto que su aprobacin gener ms adelante endeudamiento pblico, al asumir el Estado obligaciones de aquellas instituciones financieras privadas que pasaron al proceso de saneamiento en la Agencia de Garanta de Depsitos (AGD) o de liquidacin a cargo de la Superintendencia de Bancos y Seguros. Al haber concebido un marco legal especial a travs de la promulgacin de la Ley 98-17 se privilegi a las instituciones financieras, que no fueron manejadas de una manera eficiente por sus administradores, contrariando expresamente lo que seala el Art. 23, numeral 3 de la Constitucin, que menciona que todas las personas gozarn de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin discriminacin. El Estado no garantiz el derecho de los ciudadanos a recibir informacin adecuada sobre la situacin real de las instituciones financieras, como lo estipula el numeral 7 del Art. 23 de la Constitucin. El Art. 123 de la Constitucin seala que no podrn ser funcionarios ni miembros de organismos directivos de entidades que ejerzan la potestad estatal de control y regulacin, quienes tengan intereses o representen a terceros que los tuvieren en las reas que vayan a ser controladas o reguladas. Seala adems que el funcionario pblico deber abstenerse de actuar en los casos en que sus intereses entren en conflicto con los del organismo o entidad a los que preste sus servicios. En estos procesos participaron como miembros del Directorio de la AGD y al mismo tiempo desempendose como Superintendente de Bancos, los seores Dr. Jorge Egas Pea, perodo: 10 de agosto de 1998 a 9 de junio de 1999; Ab. Jorge Guzmn Ortega, perodo: 10 de julio de 1999 a 31 de enero

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de 2000; y, Dr. Juan Falcon Puig, perodo: 04 de abril a 13 de noviembre de 2000. El Presidente del Congreso Nacional, seor Juan Jos Pons, al haber tramitado para debate y aprobacin el proyecto de Ley incluyendo dos materias, la Tributaria 18 y la Financiera 19 no prest atencin a lo sealado en el artculo 148 de la Constitucin, que menciona que los proyectos de ley debern referirse a una sola materia y sern presentados al Presidente del Congreso con la correspondiente exposicin de motivos. Por su parte, el Presidente de la Repblica, seor Jamil Mahuad, con el envo de dicho proyecto no cumpli con su atribucin y deber de cumplir y hacer cumplir la Constitucin, las leyes, los tratados y los convenios internacionales y dems normas jurdicas dentro del mbito de su competencia que, como ya se dijo, estn previstos en la Constitucin. La Ley 98-17 aprobada por el Congreso Nacional cubri la ineficiencia de aquellas instituciones financieras que ingresaron al proceso de saneamiento en la AGD, provocando un impacto importante en las finanzas pblicas, al efectuarse una emisin de bonos del Estado por un valor de US$ 1.410 millones para cubrir la garanta de depsitos. Esa accin hizo que los objetivos econmicos que debe perseguir el Estado en funcin de los artculos 242, 243 y 244 de la Constitucin se vieran afectados. El Banco Central del Ecuador incumpli lo que establece la Carta Magna en su artculo 265 al haber recibido bonos del Estado por parte de la Agencia de Garanta de Depsitos y de las instituciones financieras bajo su administracin, mediante las operaciones de reporto que realizaron en mesa de dinero, cuyos ttulos no fueron objeto de recompra.

Derecho Tributario: Estudia las normas jurdicas a travs de las cuales el Estado ejerce su poder tributario con el propsito de obtener de los particulares ingresos que sirvan para sufragar el gasto pblico en reas de la consecucin del bien comn. 19 Derecho Financiero: Disciplina que tiene por objeto el estudio de las normas que regulan los bienes econmicos del Estado, que pueden emplear para el cumplimiento de sus fines, y el procedimiento jurdico de la persecucin, los ingresos y ordenacin de los gastos y pagos que se destinan al cumplimiento de los servicios pblicos.

18

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En cuanto se refiere a la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa El Presidente del Congreso, ingeniero Juan Jos Pons, debi haber rechazado el Proyecto de Ley Reforma Tributaria y Financiera por inconstitucional y en cumplimiento de sus atribuciones y deberes estipulados en el Art. 17 de la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa. En el informe de mayora tramitado mediante oficio No 0200 CEPTFB CN de noviembre 24 de 1998, suscrito por el seor Simn Bustamante Vera con el respaldo de los seores diputados Elizabeth Ochoa, Carlos Falquz, lvaro Prez, Pedro Pinto y Luis Meja- no se observ la inconstitucionalidad del proyecto de Ley (referencia Art. 148), no as en el informe de minora presentado por el diputado Ivn Lpez Saud en oficio No 073-HILS-98 de 11 de noviembre de 1998, en el que indica la inconstitucionalidad del proyecto y recomienda al Presidente del Congreso Nacional su devolucin al Presidente de la Repblica. El mencionado informe de mayora sobre el proyecto de Ley Reforma Tributaria y Financiera fue ingresado a la Secretara General del Congreso el da 24 de noviembre de 1998 a las 22h20 y tratado en sesin permanente el 25 del mismo mes y ao, a partir de las 11h35, sin haberse respetado el plazo establecido para el efecto (es decir la convocacin con 24 horas de anticipacin) en el Art. 93 del Reglamento de la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa. Anlisis de las negociaciones de los bonos AGD 20 Para el anlisis de los bonos AGD la Subcomisin se remiti al proceso seguido en las instituciones que participaron en la emisin de bonos del Estado, entrega de recursos y en la garanta de depsitos. Para esto se ha realizado anlisis de la gestin realizada por la AGD, el Ministerio de Finanzas y Banco Central. Con la promulgacin de la Ley 98-17, 17 instituciones financieras privadas domiciliadas en Ecuador, algunas con licencia off shore en el exterior, pasaron a la administracin del Estado a travs de la Agencia de Garanta de Depsitos (AGD), como se indica en el cuadro siguiente:

IFI

INGRESO SANEAMIENTO JB

OFF SHORE

OFICINAS

REVOCATORIA DE LICENCIA

Bancos 1 Tungurahua 29-dic-98 The BAHAMAS Internacional 27-nov-03

20

Los cuadros y algunos de los comentarios sobre los bonos AGD se sustentan en el informe preparado por los auditores Gonzalo Lima, Gisella Salgado y Franklin Robles.

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Finverbank 2 3 4 Financorp Azuay FINAGRO 12-ene-99 18-ene-99 18-ene-99

FINAGRO BAHAMAS Internacional Bank & Trust

27-nov-03

5 6 7 8 9

Occidente Progreso Bancomex Crdito Prstamos

02-mar-99 13-jul-99 30-jul-99 01-oct-99 08-sep-99

Banco del CAYMAN 05-mar-04 Progreso Lincoln Bank MONTSERRAT 01-may-01 & Trust Co. Banco de Prstamos Banco de Prstamos PANAM CAYMAN 03-abr-03 25-jun-04

10 Unin 11 Solbanco 12 Popular

01-oct-99 11-nov-99 26-sep-99

Popular Bahamas International Bank The Jersey Bahamas Private Bank & Trust

11-nov-03

24-ago-05

Mutualistas 13 Mutualista 07-dic-98 Prevision y Seguridad Financieras 14 15 16 17 Fineber Amerca Valorfinsa Necman 09-dic-99 23-feb-99 10-feb-00 16-nov-99

Segn la informacin proporcionada por la AGD, el Directorio autoriz al Gerente General a que solicitara al Ministerio de Finanzas la emisin de bonos del Estado para cubrir las necesidades de las instituciones financieras bajo su administracin, con base en el Art. 31 de la Ley 98-17, por un valor de US$ 1.611 millones, segn consta en las actas resolutivas

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Administracin AGD Solicitud de Bonos Ley 98-17 IFI Fecha Directorio Acta Fecha Valor USD SANEAMIENTO Amerca AGD-9925-feb-99 41 29-dic-99 3,089,366 010 Azuay AGD-998-ene-99 9 18-ene-99 10,000,000 007 18 14-abr-99 58,000,000 Bancomex AGD-9930-jul-99 37 16-nov-99 26,503,796 032 Crdito AGD-991-oct-99 34 1-oct-99 15,000,000 037 Finagro AGD-9918-ene-99 18 14-abr-99 51,000,000 008 Financorp ADG-9913-ene-99 18 14-abr-99 28,000,000 006 Occidente AGD-992-mar-99 14 3-mar-99 12,000,000 012 Popular AGD-9926-sep-99 33 26-sep-99 60,000,000 035 10-abr-99 AGD-0034 1-oct-99 35,000,000 016 39 16-dic-98 30,000,000 Mutualista AGD-9829-dic-98 6 30-dic-98 10,000,000 Previsin y 001 Seguridad 29 32 34 37 41 6 13 34 4-ago-99 18-ago-99 1-oct-99 16-nov-99 29-dic-99 30-dic-98 25-feb-99 1-oct-99 48,200,000 37,935,392 225,350,000 77,550,124 7,685,857 10,000,000 30,000,000 20,000,000

Progreso

AGD-99031 AGD-98002 AGD-99036

13-jul-99

Tungurahua Unin

30-dic-98 1-oct-99

Filanbanco

REESTRUCTURACIN JB-98-085 2-dic-98 1 2-dic-98 11 1-feb-99 28 3-ago-99

540,000,000 100,000,000 176,000,000 1,611,314,535

Total General Aprobado por el Directorio

Informes que sustentan las resoluciones de la AGD En la revisin de la informacin de la AGD se constata que no todos los responsables presentaron los informes que sustentan las resoluciones del Directorio sobre la solicitud de Bonos Ley 98-17 al Ministerio de Finanzas y que deban ser elaborados por las siguientes instancias: Gerencia General, Asesora Legal, Asesora Tcnica y Administracin Temporal, realizados al interior de la AGD. 70

Institucin Financiera

Amerca

Azuay

Azuay

Informe de Gerente General Informes AGD-GT99-052 DE 10-11-1999 y AGD-GG99-055 DE 09-121999. (Bruno Leone Pignataro) No AGD-GG99-018 31-03-1999 (James McPherson Febres Cordero)

Informe Jurdico

AGD Informe Asesora Tcnica

No

No

Administrador Temporal IFI Informe del administrador temporal, Jaime Alarcn Repetto, de 25-11-1999.

Informes externos Oficio de Procuradura 07771 de 29-091999. Informe Auditora Externa Deloitte & Touche

No

No

No

No

Bancomex

Memorando GT-AGD050 de 0911-1999 No (Bruno Leone Pignataro) No No

No

Crdito

No

No Informes del Administrador Temporal, Antonio Bejarano Trujillo, perodo entre enero 19 y marzo 19 de 1999 Informe presentado por el Administrador Temporal, Jos Gmez Pereira, el 2809-1999 No

No

No

No

Filanbanco

No

No

No

No

No Programa Reestructuracin JB 98-085 del 02-12-1998 y Anlisis situacin financiera elaborado por Superintendencia de Bancos.

Filanbanco

Informe AGD-00199 de 2501-1999 (James

No

No

No

No

71

Filanbanco

McPherson Febres Cordero) AGD-GG99-030 03-08-1999 (Bruno Leone Pignataro) AGD-GGST-99-023 DE 13-041999 (James McPherson Febres Cordero) AGD-GGST-99-024 de 13-041999 (James McPherson Febres Cordero)

Oficio s/n de 02-0899. Ab. Luis E. Garca Plaza

No

No

No

Finagro

No

No

Informe s/n 2603-1999. Csar Rumbea, de enero 18 a marzo 19 de 1999 Presentacin Administrador Eduardo Melndez Jaramillo, en Directorio de 14-04-99

No

Financorp

No

No

Informe de auditora externa Deloitte & Touche (al 1301-1999)

Occidente

No

No

Ayuda Memoria 03-031999 (Emilio No Uquillas Secretario Tcnico AGD)

No

Institucin Financiera

Popular

AGD Informe de Informe Gerente Jurdico General AGD-GT1645-99, de 26-09-1999 (Bruno Leone Pignataro, No Gerente General de la AGD) Bonos aportes futura capitalizacin. No No

Informe Asesora Tcnica

Administrador Temporal IFI Informe BP-AT001-99 del 2609-99, Administrador Temporal BPE, Miguel Dvila Castillo.

Informes externos

No

No

Popular

No

Oficio s/n de 30-09-1999 de Miguel Dvila

No

72

Castillo. Bonos para capitalizar Informe AGDGG-99-053 de 15-111999, Walter Valarezo, Informe AGDGG-99-057 09-12-1999 (Bruno Leone Pignataro) No Informe Administrador Temporal, 10, 24 noviembre (AT-042-99) y 7 diciembre 1999 (Miguel Dvila Castillo)

Popular

No

No

No

Mutualista Previsin y Seguridad Progreso

No

No

No

No

AGD-GD-99031 de 04-081999 (Bruno Leone Pignataro)

Progreso

AGD-GG-99044 de 20-091999 del Gerente General de la AGD, Bruno Leone Pignataro Informe AGDGG-99-054, 15-11-199 (Walter Valarezo)

Oficio 4-081999, Ab. Lus E. Garca Plaza (Banco Puente) Pronunciam iento del abogado Eduardo Carmigniani , de 29-0999

No

Oficio de 3-061999. Ec. Csar Rumbea

No

No

Progreso

No

No

Documentacin sobre presentacin del Administrador temporal, Oficio CRT-225-99 (09-09-1999), Csar Rumbea Informe Administrador Temporal al Directorio, 1611-1999, Csar Rumbea Informe Administrador Temporal al Directorio, 1611-1999, Csar Rumbea No

No

Progreso

Informe AGDGG-99-054, 15-11-1999, Walter Valarezo

No

No

Progreso

Informe AGDGG-99061,03-121999 (Bruno Leone Pignataro) Tungurahua No Tungurahua AGD-99-009,

No

No

Informe de auditora, Deloitte & Touche, noviembre 1999 Informe de auditora Deloitte & Touche, noviembre 1999 Oficio de 20-071999, CAF-990655 No No

No No

No No

No No

73

Unin

25-02-1999 (James McPerson Febres Cordero) No

No

No

No

No

Sobre la base del artculo 31 de la Ley de Reordenamiento en Materia Econmica en el rea Tributario-Financiera y lo resuelto por el Directorio de la AGD, el Gerente General de dicha entidad solicit la emisin de bonos del Estado por US$ 1.611 millones, fijando las condiciones financieras para cada una de las instituciones inmersas bajo administracin de la AGD. En atencin a tal requerimiento el Ministerio de Finanzas y el Banco Central del Ecuador suscribieron escrituras por US$ 1.569 millones, de las cuales la AGD registra hacer recibido la suma de US$ 1.410 millones, como consta en las respectivas actas de entrega-recepcin, firmadas entre la Subsecretara de Crdito Pblico y la Agencia de Garanta de Depsitos. Sin embargo es necesario sealar que no se ha podido localizar en los archivos de la AGD ni en el Ministerio de Finanzas el acta de entregarecepcin correspondiente al banco Popular por US$60 millones. Institucin financiera Amerca Azuay Bancomex Crdito Filanbanco Monto aprobado Escrituras MF Actas entrega BCE recepcin MF 3.089.366 10.000.000 58.000.000 58.000.000 58.000.000 26.503.796 15.000.000 15.000.000 15.000.000 540.000.000 140.000.000 140.000.000 400.000.000 400.000.000 100.000.000 100.000.000 100.000.000 176.000.000 176.000.000 176.000.000 51.000.000 51.000.000 51.000.000 28.000.000 28.000.000 28.000.000 12.000.000 12.000.000 12.000.000 60.000.000 60.000.000 60.000.000 35.000.000 35.000.000 35.000.000 30.000.000 30.000.000 30.000.000 10.000.000 10.000.000 10.000.000

Finagro Financorp Occidente Popular

Mutualista Previsin y Seguridad Progreso

48.200.000

48.200.000

37.935.392 225.350.000

37.935.392 214.800.000

7.383.000 7.383.000 7.383.000 7.383.000 11.283.000 37.935.392 8.181.000 33.997.000

74

Tungurahua Unin TOTAL

77.550.124 7.685.857 10.000.000 30.000.000 20.000.000 1.411.314.535

75.000.000 7.685.857 10.000.000 30.000.000 20.000.000 1.569.171.248

27.795.000 3.815.000 75.000.000 7.685.857 10.000.000 30.000.000 20.000.000 1.410.224.248

Los US$ 1.410 millones de Bonos Ley 98-17 que la Agencia de Garanta de Depsitos recibi del Ministerio de Finanzas, ms los intereses recuperados de los ttulos del portafolio de la AGD (US$11 millones), es decir un total de US$ 1.421 millones se destinaron para los siguientes conceptos. (Anexo TF4). Saldos cortados al 30 de abril del 2008 CONCEPTO Pago garanta de los depsitos Garanta de depsitos AGD Convenios Marco Banco Pacfico Emergencias mdicas Operaciones comercio exterior Intereses bonos Ley 98-17 (1) Bonos liquidez operacin IFIS * Filanbanco * Popular Capitalizacin IFI Filanbanco Popular Pacfico Costos de realizacin Diferencial cambiario (2) Costo financiero BCE Gastos saneamiento Diferencias contables TOTAL y capital de 571.330.490 125.000.000 696.330.490 140.000.000 49.541.406 55.028.104 244.669.510 40.064.387 1.621.585 2.313.110 254.379 44.253.461 1.421.403.783 VALOR US$ % DISTRIBUCIN

268.286.951 121.846.773 6.182.949 28.654.115 11.179.534 436.150.322

30,68%

48,99%

17,21%

3,11% 100,00%

(1) Intereses de bonos Ley 98-17 usados en pago derecho preferente Banco de Prstamos a travs del BCE.

75

(2) Diferencial cambiario originado en la conversin de los bonos Ley 98-17 emitidos en dlares y efectivizados en sucres, asumido por los acreedores de la banca cerrada. Los bonos del Estado recibidos del Ministerio de Finanzas, segn constan en las actas de entrega recepcin destinada para instituciones financieras en particular, fueron registrados en la Contabilidad de la AGD en la forma que se detalla en el siguiente cuadro: Saldos cortados al 30 de abril del 2008 Institucin financiera Acta entrega Asignado Diferencia recepcin MF- contabilidad AGD AGD 548.157,59 -548.158 58.000.000 51.132.938,59 6.867..061 6.983.019,19 -6.983.019 15.000.000 12.011.704,10 2.988.296 816.000.000 711.330.490,00 104.669.510 51.000.000 34.924.788,00 16.075.212 28.000.000 27.536.462.26 463.538 12.000.000 9.317.108,07 2.682.892 125.000.000 183.579.639,62 -58.579.640 10.000.000 5.300.000,00 4.700.000 235.224.249 40.000.000 20.000.000 207.804.044,02 34.448.665,41 25.865.644,53 3.070.881,67 47.273.866,32 220.341,49 9.680,00 172.053,54 55.028.104,00 255.000,00 27.420.205 5.551.335 -5.551.335 -3.070.882 -47.273.866 -220.341 -9.680 -172.054 -55.028.104 -255.000 -6.588.339

Amerca Azuay Bancomex Crdito Filanbanco Finagro Financorp Occidente Popular Mutualista Previsin y Seguridad Progreso Tungurahua Unin Solbanco Prstamos Ecuacambio FINIBER Valorfinsa Pacfico Filanfondos TOTAL

1.410.224.249 1.416.812.588,40

Al 30 de abril del 2008, las instituciones financieras adeudan a la AGD, el valor de US$ 2.022,4 millones, sin considerar el costo financiero que representa principalmente el servicio de la deuda que la AGD ha contabilizado en US$ 2.540 millones, conforme se determina de los saldos que registra la cuenta de ejecucin proporcionada por la Unidad de Contabilidad de la AGD (anexo TF-5) Bonos Ley 98-17 Intereses bonos 1.410.224.249 Certificados provisionales emitidos por el MF 11.799.718 Intereses devengados del portafolio de AGD 76

Efectivo MEF Fondo Garanta AGD

Compensacin CDR y CPG

Total Abonos Cuenta de ejecucin

322.380.839 Valor efectivo aportado por el MF 343.322.564 Aporte del 6,5 por mil del fondo de la garanta realizado por las IFI abiertas a la AGD 131.014.422 Pago de garanta a travs de la recepcin de certificados de depsito por venta de activos y recuperacin de cartera 2.218.741.792 -196.311.625 Abonos efectuados por las IFI por la realizacin de sus activos 2.022.430.167

COMENTARIO No todas las resoluciones tomadas por el Directorio de la Agencia de Garanta de Depsitos, en las cuales se autoriza al Gerente General de la AGD solicitar la emisin de bonos del Estado al Ministerio de Finanzas, cuentan con informes tcnicos, jurdicos, y del Administrador Temporal, que sustenten en forma previa la toma de decisiones del nivel directivo. Para las instituciones financieras en saneamiento, el literal b) del artculo 24 de la Ley 98-17 estableca que en el plazo de 60 das contados a partir de la fecha de la designacin del Administrador temporal ste deba presentar un informe sobre la situacin econmica y financiera y no todos lo hicieron. La solicitud de los bonos del Estado al Ministerio de Finanzas y la fijacin de las condiciones financieras para cada una de las instituciones bajo administracin de la Agencia de Garanta de Depsitos fueron establecidas por el Gerente General de la AGD, con la aprobacin de su Directorio, sin que mediara la participacin de la Procuradura General del Estado, el Directorio del Banco Central y la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo, por existir una exclusin expresa en el artculo 31 de la Ley de Reordenamiento en Materia Econmica en el rea TributarioFinanciera. Este procedimiento constituy una excepcin al trmite previsto en la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control que en su artculo 134 seala que se requiere contar con los dictmenes de las instancias en referencia para que sea factible que el gobierno emita bonos. Se observa que las condiciones financieras que plante la Agencia de Garanta de Depsitos al Ministerio de Finanzas, y por las que se suscribieron las escrituras pblicas, vara de una institucin a otra, en cuanto a tasa de inters se refiere (2%, 5%, 8% y 12%) y plazo de vencimiento (15 y 50 aos). Las instituciones que fueron merecedoras de un inters menor al 12%, segn consta en las escrituras de emisin de bonos son: Filanbanco, con 77

tasas del 2%, 5% y 8%; y, el Banco Tungurahua y la Mutualista Previsin y Seguridad, con una tasa del 2%. Cabe resaltar que en forma posterior fueron unificadas las condiciones financieras de todas las entidades beneficiarias a una tasa del 12% y un plazo de 15 aos, modificndose las escrituras pblicas originales. Los requerimientos de bonos del Estado por parte de la AGD por US$ 1.611 millones fueron atendidos parcialmente por el Ministerio de Finanzas, de manera tal que a pesar de que las escrituras pblicas de emisin de los bonos del Estado representaban US$ 1.569 millones, ste entreg certificados provisionales a la AGD por US$ 1.410 millones, sin que hasta abril del 2008 la Subsecretara de Crdito Pblico haya explicado la diferencia de US$ 158,9 millones entre las escrituras pblicas y los certificados provisionales. Del anlisis de la documentacin que respalda el destino de los bonos del Estado Ley 98-17, se establece que solamente el 30,68% se destin al pago de la garanta de depsitos, el 48,99% fue para liquidez y capital de operacin de las instituciones financieras en saneamiento, el 17,21% para capitalizacin de las instituciones financieras y el 3,11% se comput como costos de realizacin en el BCE y de saneamiento. En definitiva, el 66,20%, se destin para liquidez y capital de operacin y capitalizacin de las instituciones financieras, que equivale a ms de 2.15 veces el monto entregado al pago de garanta de depsitos, esto es a depositantes. La mayor cantidad de recursos, por un valor total de US$ 696 millones, se destinaron para liquidez y capital de operacin de los bancos Filanbanco en Reestructuracin y Banco Popular del Ecuador en Saneamiento, los mismos que estaban abiertos al pblico en la fecha en que esos montos fueron asignados. La AGD no llev un registro ni control sobre el uso de los recursos que aport al Estado en los referidos procesos. Cabe sealar que Filanbanco en Reestructuracin tuvo como Presidente Ejecutivo y Gerente General al seor Daniel Caizares Aguilar, quien a la vez estuvo designado como Intendente General de la Superintendencia de Bancos y Seguros. Con el propsito de avalar lo actuado por el referido funcionario, el Superintendente de Bancos y Seguros elev consulta a la Procuradura. El doctor Leonello Bertini Arbelez, Procurador General del Estado subrogante, mediante Oficio No 2456 de diciembre 29 de 1998, fundamentando su pronunciamiento en la Ley 98-17, seala que debido a que esa ley deroga todas las normas generales y especiales, as como las reglamentarias que resulten incompatibles con su contenido, se pronuncia sobre la legalidad de todo lo actuado por el seor Daniel Caizares Aguilar, sin que concurran en este caso las prohibiciones de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero.

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En el caso del Banco Popular en Saneamiento Abierto, su administrador temporal fue el economista Miguel Dvila Castillo, de septiembre de 1999 al 19 de enero de 2000, perodo durante el cual esa institucin recibe crditos de liquidez por parte del Banco Central del Ecuador. En forma previa el economista Dvila ocup las siguientes funciones en el BCE: Director General Bancario, del 1 de enero de 1998 al 16 de septiembre de 1998; Subgerente General encargado, del 17 de septiembre de 1998 a 16 de septiembre de 1999; Gerente General, del 10 de enero de 2000 al 31 de marzo de ese mismo ao. Posteriormente fue designado Superintendente de Bancos y Seguros por el Congreso Nacional, y su perodo de gestin fue desde el 9 de abril de 2001 al 31 de enero de 2003. Se destinaron US$ 244,7 millones entre diciembre de 1998 y agosto de 1999, a la capitalizacin de 3 bancos privados que se presumieron viables, con la intencin de su inmediata recuperacin a travs de su venta. Hasta abril de 2008, sta es la situacin de dichos bancos: BANCO Filanbanco S.A. SITUACIN En liquidacin, bajo supervisin de la Superintendencia de Bancos y Seguros. En el segundo semestre de 2008 se inici la incautacin de bienes inmuebles de este banco por parte de la AGD. En saneamiento cerrado, administrado por la AGD. Operativo, bajo propiedad del Estado.

Banco Popular del Ecuador Banco del Pacfico S.A.

Por otro lado, el Estado coloc recursos para capitalizar a Filanbanco S.A., asumiendo un riesgo de US$ 929 millones hasta diciembre 31 de 2007 por dicha inversin accionaria, como se desprende del siguiente cuadro:

CONCEPTO Bonos asignados al Filanbanco Total bonos Ley 98-17 Bonos Decreto 1517 para capitalizarlo Total Bonos recibidos Bonos destinados a capitalizacin Aportes AGD Capitalizacin y emisin de acciones de Filanbanco (1) Compensacin acreencias de AGD para aporte capital (2) Bonos objeto de fusin por absorcin Previsora (3) Subtotal para capital (Ley 98-17) Aportes Ministerio de Finanzas 79

VALOR EN US$ 816000.000 300000.000 1.116000.000

140000.000 326000.000 37131.877 503131.877

Capitalizar Filanbanco, bonos Decreto 1517 Total aportes de capital entregados por el Estado (a) Bonos destinados para pago crditos de liquidez y operacin de Filanbanco S.A. (Ley 98-17) Total bonos recibidos SITUACIN PATRIMONIAL 31/Dic/2007 Capital pagado (1) Reservas revalorizacin patrimonio Otros aportes patrimoniales Prdidas acumuladas Prdidas del ejercicio 2007 DFICIT PATRIMONIAL FILANBANCO (b) RIESGO ASUMIDO POR INVERSIN EN ACCIONES (a+b)

300000.000 803131.877 312868.123

1.116000.000 36736.000 69166.886 358918.292 -589.265.954 -1,435.743 -125.880.519 929.012.395

(1) La capitalizacin de Filanbanco prevista en el Programa de Reestructuracin elaborado por la Superintendencia de Bancos y Seguros y aprobado por la Junta Bancaria con resolucin No JB-98-085 de diciembre 2 de 1998 de US$ 140 millones, se hizo con la emisin de acciones por el equivalente a S/. 918.400 millones (de sucres), calculados a una cotizacin de S/. 6.560, los mismos que se convirtieron luego en US$ 36,7 millones a una cotizacin de S/. 25.000, generando una prdida por diferencial cambiario contabilizada por la AGD en US$ 103,3 millones. La Ley de Transformacin Econmica del Ecuador 2000-4 regul la libre circulacin de la divisa y la NEC 17 regul el mecanismo de conversin. (2) El Directorio de la AGD, en sesin llevada a cabo el 3 de agosto de 1999 (acta 28 en anexo TF-4), resolvi incrementar el patrimonio de Filanbanco S.A. a travs de dos operaciones, que se citan textualmente: [] El traslado de acreencias a favor de la AGD por US$ 326000.000 (trescientos veinte y seis millones de dlares) a la cuenta de aportes para futuras capitalizaciones. La emisin de bonos del Estado, para cuyo efecto se autoriza al Gerente General de la AGD a solicitar al Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico dicha emisin, por el siguiente monto y condiciones: Monto: Plazo: Tasa de inters: Pago de capital: Pago de intereses: Ciento setenta y seis millones de dlares Quince aos Doce por ciento fija Al vencimiento Anual

Mediante el mecanismo adoptado se posibilitar a Filanbanco S.A. el otorgamiento de prstamos subordinados a los bancos: Pacfico, Popular, Previsora y Cofiec []. 80

Los US$ 326 millones a ser registrados como aporte para futura capitalizacin se convirtieron a sucres a las cotizaciones histricas en las fechas de asignacin, las cuales fluctuaron de S/. 6.361 a S/. 11.905 por US$, segn detalle de las operaciones de reporto realizadas en el BCE. En abril del 2000 dichos valores convirtieron en US$ a una cotizacin de S/. 25.000 por US$ dlar, generando una prdida por diferencial cambiario contabilizada en la AGD en US$ 230,6 millones. Los US$ 176 millones no fueron destinados a capitalizacin de Filanbanco, sino que se concedieron prstamos subordinados mediante la entrega de bonos del Estado 98-17, computables como patrimonio tcnico en las entidades receptoras, conforme las disposiciones del artculo 145 de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. Filanbanco utiliz el remanente de US$ 27,7 millones como dacin en pago de crdito de liquidez en el BCE. Las inversiones con recursos pblicos se originan luego de que la auditora internacional realizada por KPMG con saldos cortados al 31 de marzo de 1999 y el informe del asesor del BID Eugenio Pends de mayo 30 de 1999, revelaban ajustes patrimoniales por 3.698 billones de sucres, lo cual comprometa la totalidad de la inversin privada, por lo que se estim la existencia de un dficit patrimonial del Filanbanco S.A. por 1.782,5 billones de sucres. (3) El prstamo subordinado del Banco La Previsora por US$ 37 millones se consolid con los saldos de Filanbanco S.A., por efecto de la fusin por absorcin de dicha institucin financiera, de manera que se incorporan a los recursos aportados por el Estado, cuyo destino final era la capitalizacin. Los remanentes de los bonos del Estado Ley 98-17 que mantuvo la AGD en su portafolio, producto de la diferencia entre el valor original que consta en las escrituras pblicas de emisin suscritas entre el BCE y el Ministerio de Finanzas y el valor realmente utilizado para cada institucin financiera, fueron aplicados por dicha agencia para distintas instituciones financieras, a pesar de que en su origen los bonos del Estado deban destinarse a una institucin financiera especfica. En consecuencia, dichos remanentes en ttulos no fueron devueltos al Ministerio de Finanzas. En relacin a este asunto, el Procurador General del Estado, mediante oficio No 3260 de septiembre 4 de 2003, emite un pronunciamiento en el sentido de que la Agencia de Garanta de Depsitos solicite al Ministerio de Finanzas la modificacin de las escrituras pblicas, de modo que dichos contratos evidencien la real y efectiva utilizacin de los bonos del Estado, criterio que es ratificado por dicha Procuradura mediante oficio No 07242 de marzo 15 de 2004. El saldo de la cuenta de ejecucin que ha representado para el Estado mantener a las instituciones financieras bajo la administracin de la 81

AGD al 30 de abril del 2008, sin considerar el costo financiero inherente al servicio de la deuda, asciende a US$ 2.022,4 millones. La AGD adicionalmente ha registrado un costo financiero por el uso de los recursos pblicos de US$ 2.540 millones. El valor de US$ 327 millones entregados por el Ministerio de Finanzas a la AGD, y que han sido utilizados para el pago de la garanta de depsitos y cancelacin de operaciones de comercio exterior, no consta registrado por dicha cartera de Estado como deuda pblica, al haber sido desembolsados por la Subsecretara del Tesoro de la Nacin. Se debe indicar que de este total solamente US$ 322 millones se encuentran justificados en las cuentas de ejecucin, existiendo una diferencia de US$ 5 millones pendiente de descargo por parte de la AGD. Los administradores de la AGD que participaron en el proceso inicial inherente a la emisin de los bonos AGD en el perodo 1998 2000 fueron:

PERODO DE LA ADMINISTRACIN INICIO TERMINO Tiempo en semanas Ing. James McPherson Febres 02/12/1998 20/06/1999 28 semanas y Cordero 4 das Ing. Bruno Leone Pignataro 21/06/1999 28/12/1999 27 semanas y 1 da Ec. Walter Valarezo Andrade 29/12/1999 16/03/2000 11 semanas y 1 da GERENTE GENERAL
Fuente: Memoria AGD. Quito, diciembre de 2006.

Anlisis de los bonos AGD en el Ministerio de Finanzas Mediante Memorando N 170 de febrero 29 de 2008, la Comisin de Auditora, solicit al Subsecretario general Jurdico, Abogado William Vsconez, se sirva facilitar el informe del Ministro de Economa y Finanzas, acompaado de todos aquellos estudios jurdicos que fueron elaborados al interior de esa cartera, inherentes al contenido de la Ley 98-17 en forma previa a su promulgacin. En respuesta a lo solicitado el Subsecretario General Jurdico, en oficio 347 MF-SGJ-2008 de marzo 27 de 2008, pone en conocimiento de la Comisin dos documentos dirigidos a su atencin: el Memorando MEF-SG-AG-20081100 de marzo 14 de 2008, suscrito por el ingeniero Xavier Orellana P. Secretario General; y, el oficio No 001-SPA-2008 de marzo 20 de 2008, suscrito por la seora Susana Prez Aguirre, funcionaria de la Subsecretara General Jurdica, Anexo TF-7. A continuacin se cita en forma textual el texto de estos documentos: Memorando MEF-SG-AG-2008-1100 82

[] Cabe informarle, que el seor Marco A. Guerrero N; lder del Archivo General, manifiesta que revisada la documentacin registrada en esa poca por la Secretaria General de este Ministerio, no existen informes sobre la materia que trata la Ley 98-17 []. Oficio No. 001-SPA-2008 [] me permito informar a usted que, la documentacin que reposa en el Archivo de la Subsecretara General Jurdica es desde el ao 2000, por esta razn no es posible atender dicho requerimiento, ya que se refiere al ao 1998 []. Mediante Memorando No 169 del 29 de febrero de 2008, la Comisin de Auditora solicit a la Subsecretara de Crdito Pblico, economista Paula Salazar, facilite los informes tcnicos elaborados por dicha Subsecretara previos a la emisin de bonos y certificados provisionales, originados en la Ley 98-17, para destinarlos a programas de reestructuracin y saneamiento de las entidades del sistema financiero nacional. En atencin al requerimiento formulado, el economista Roberto Murillo Cavagnaro, Subsecretario de Crdito Pblico, en oficio No MF-SCP-2008-0483 de marzo 24 de 2008 seala en forma textual lo siguiente: [] Al respecto debo sealar que la mencionada Ley, en su artculo 31, dispone que: Las emisiones de los Bonos del Estado a los que se hace referencia en esta Ley, salvo los del artculo 18, se realizarn en las monedas, plazos, tasas de inters y ms condiciones que el Directorio de la Agencia de Garanta de Depsitos (AGD) solicite al Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico y no requerirn de ninguna otra autorizacin o requisito adicional. Los recursos necesarios para el servicio de estos Bonos se presupuestarn en cada ejercicio fiscal a partir del ao 1999. Por lo cual, no se elabor informes tcnicos previos a la emisin de Bonos para cada uno de los bancos que la AGD solicitaba, sino que la Subsecretara de Crdito Pblico, como Unidad Operativa, atenda cada una de las solicitudes sustentadas en la Ley referida en este documento y en la solicitud del seor Gerente General de la AGD quien en sus comunicaciones estableca las condiciones de los ttulos [] (Anexo TF-8). Mediante Memorando MEF-CAIC-No 078 de enero 29 de 2008, la Comisin de Auditora solicit a la Subsecretara de Crdito Pblico facilitar un reporte de la emisin de bonos del Estado realizada por el Ministerio de Finanzas, que incluya las condiciones financieras por decreto y el destino de los recursos, y un reporte de los certificados de tesorera que incluya las condiciones financieras. Al respecto, la Subsecretaria de Crdito Pblico encargada, seora Virginia de Nicolais M., en oficio No MF-SCP-2008 0191 de febrero 1 del 2008, remite un reporte de la deuda pblica interna, en el cual consta el registro de la emisin de bonos AGD, por el valor de US$ 1.410.224.249,09, con un plazo 83

de 15 aos y una tasa de inters fija anual de 9.35 por ciento, para el caso de los tenedores particulares, y 3,9 puntos porcentuales para el Banco Central del Ecuador (Anexo TF-9). Mediante Memorando No 0166 de febrero 28 de 2008, la Comisin de Auditora solicit a la Subsecretara de Crdito Pblico, economista Paula Salazar de Nieto, un detalle de los bonos y certificados provisionales emitidos por el Ministerio de Finanzas, que incluya los montos, condiciones financieras, tenedores de los documentos, costo del servicio de la deuda desde la fecha de la emisin de los bonos del Estado y certificados provisionales, as como las fechas en que el Ministerio procedi a la recompra de los ttulos, correspondiente a la Ley 98-17. En atencin a nuestro pedido, la Subsecretara de Crdito Pblico, en oficio No MF-SCP2008-0388 de marzo 4 de 2008, remiti a la Comisin de Auditora la siguiente informacin (Anexo TF-10): Certificados provisionales entregados por el Ministerio de Finanzas y que actualmente se encuentran en el Banco Central del Ecuador (US$ 1.087.641.394,82). Certificados provisionales que se encuentran colocados en el mercado (US$ 105.578.970,20). Certificados provisionales recomprados por el Ministerio de Finanzas (US$ 168.566.884,07). Bonos definitivos emitidos (US$ 48.437.000). Intereses pagados por concepto de servicio de la deuda, desde el ao 2000 hasta el 31 de diciembre de 2007, AGD y Banco Central del Ecuador (US$ 793.372.505,24). Reporte total de la emisin de bonos de la Ley 98-17 (US$ 1.410.224.249,09).

El servicio de la deuda correspondiente a la Ley 98-17 se viabiliz con la suscripcin de escrituras pblicas de emisin de bonos del Estado entre el Ministerio de Finanzas y el Banco Central del Ecuador. Es importante indicar que esta accin se concretaba cada vez que una entidad financiera bajo la administracin de la AGD requera de liquidez para pagar la garanta de depsitos, capital de operacin y eventualmente su recapitalizacin. Con oficio MF-CAIC-2008-145 de 25 de marzo de 2008, la Comisin de Auditora solicit al Ministro de Finanzas, economista Fausto Ortiz de la Cadena, se sirva indicar cul fue el respaldo financiero del Ministerio de Finanzas para la emisin de los Bonos AGD, Ley 98-17, relativos a los valores entregados a la AGD y que sirvieron para el pago a los depositantes de aquellas instituciones financieras en reestructuracin o saneamiento por un valor de US$ 1.410 millones. En respuesta a tal requerimiento el Ministro,

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con oficio No MF-SCP-2008-0662 1874 de abril 22 de 208, seala en forma textual lo siguiente: [] Al respecto, me permito citar el contenido de la parte pertinente de la Ley 98-17, contenido en su artculo 31, que establece: Las emisiones de los Bonos del Estado a los que se hace referencia en esta Ley, salvo los del artculo 18, se realizarn en las monedas, plazos, tasas de inters y ms condiciones que el Directorio de la Agencia de Garanta de Depsitos (AGD) solicite al Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico y no requerirn de ninguna otra autorizacin o requisito adicional. Los recursos necesarios para el servicio de estos Bonos se presupuestarn en cada ejercicio fiscal a partir del ao 1999. Con este antecedente, se sugiere que dada la particularidad de esta emisin, se requiera a la Agencia de Garanta de Depsitos, el sustento financiero que como antecedente deber mantener en sus archivos, por cuanto su Directorio fue quien defini la moneda, montos, plazos y ms condiciones financieras para la revisin de la emisin (Anexo TF-11). En respuesta al pedido de la CAIC, el Subsecretario Administrativo, en oficio MF-CRH-2008-0868 de marzo 4 de 2008, informa sobre los nombres de los Subsecretarios de Crdito Pblico que desempearon estas funciones durante el perodo de la emisin de los bonos del estado Ley 98-17, siendo los siguientes (Anexo TF-13): Nombre Baquerizo Barriga Armando Calero Crdova Fabiola Beltrn Vinueza Patricio Calero Crdova Fabiola Carrera Noritz Carlos Calero Crdova Fabiola Desde 31/08/1998 01/09/1999 25/10/1999 25/06/2000 24/01/2001 16/10/2001 Hasta 31/08/1999 25/10/1999 27/06/2000 16/01/2001 17/10/2001 29/01/2002

COMENTARIOS De acuerdo a informacin proporcionada por el Subsecretario General Jurdico del Ministerio de Finanzas, dicha cartera de Estado no elabor informes jurdicos inherentes al contenido de la Ley 98-17 en forma previa a su promulgacin. La Subsecretara de crdito pblico del Ministerio de Finanzas no elabor informes tcnicos previos a la emisin de bonos para cada una de las instituciones financieras que la AGD solicitaba, que permitan conocer el compromiso que asuma el Estado, capacidad de pago de las instituciones financieras, control y seguimiento en el tiempo, situacin que deriv en endeudamiento pblico. Tampoco se evidencia la existencia de informes que permitan sustentar los motivos por los cuales no se atendieron todos los requerimientos de bonos solicitados por la AGD.

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El Ministerio de Finanzas ha registrado como deuda pblica interna la emisin de bonos AGD, por un valor de US$ 1.410224.249,09, la misma que tiene un plazo de 15 aos y una tasa fija del 9,35% para tenedores particulares y 3,9% para el Banco Central del Ecuador. Reformas a la Ley Es necesario sealar que el Congreso Nacional procedi a realizar una reforma al artculo 9 de la Ley para la Transformacin Econmica del Ecuador agregando el siguiente inciso: [] Los Bonos AGD en poder del Banco Central del Ecuador devengarn un inters equivalente del 3.9% [...] (Ley No 2004-39 publicada en Registro Oficial No 387 de julio 28 de 2004) (Anexo TF-14). Posteriormente, el 18 de mayo de 2007 desde el Ejecutivo se enva un Proyecto de Ley De regulacin del costo mximo efectivo del crdito y de optimizacin de la inversin pblica, que plantea entre sus objetivos bsicos: [] La eliminacin de los bonos AGD en poder del Banco Central, abre una puerta adicional de financiamiento para un importante sector del Presupuesto del Gobierno Central, el sector salud. Con esta ley se buscaba dar pasos para eliminar la carga de los intereses que el Estado debe pagar anualmente al Banco Central. Si bien esta ley no fue aprobada en el Congreso, segn la ley de Rgimen Monetario los valores cobrados anualmente por el BCE deben ser entregados al finalizar el ao al Ministerio de Finanzas, para ser incorporados al presupuesto. Esto se confirma con el oficio No MF-SCP-2008 del 19 de Septiembre de 2008, del economista Pablo Huaipatin Gonzlez, Subsecretario de Crdito Pblico encargado, quien seala que para el ao 2007 en cumplimiento a la Disposicin Tercera de la Ley No 2007-81 'Ley de Regulacin del costo mximo efectivo del Crdito' del 18 de julio del mismo ao, se procedi a pagar una parte al Banco Central y otra a transferir al Presupuesto del Gobierno Central para su distribucin de acuerdo a la mencionada Ley. De la misma manera, con oficio MF-STN-CGEF-2008-6533, el seor Oswaldo Arguello, Subsecretario de Tesorera de la Nacin, detalla que los montos pagados por el Ministerio de Finanzas al Banco Central del Ecuador por los intereses de los bonos AGD, a una tasa fija del 3,9% anual, son los siguientes: AO 2007 2008 Enero Agosto TOTAL VALOR 50.308.433,39 11.169.742,11 61.478.175,50

US$

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Frente a esta situacin se considera que es necesario dar los pasos requeridos para la eliminacin definitiva de los bonos AGD en poder del Banco Central, a fin de que el Estado disponga definitivamente de estos recursos. Anlisis del manejo de los bonos AGD en el Banco Central del Ecuador El valor que registra el Banco Central por la emisin de bonos AGD Ley 9817 asciende a US$ 1.410224.249,09, valor coincidente con el que reporta el Ministerio de Finanzas, sin que haya sido posible establecer el respaldo financiero que le permiti al Banco Central cancelar en efectivo las operaciones de reporto, ejerciendo la opcin de compra de los bonos del Estado, emitidos al tenor de la Ley 98-17. El Banco Central no ha remitido los informes solicitados de programacin monetaria cursados por la Direccin General Bancaria y Direccin General de Estudios correspondientes al perodo comprendido entre diciembre de 1998 a enero 31 de 2000, que permitan establecer si la planificacin monetaria del Banco Central durante ese tiempo guardaba relacin con las necesidades de liquidez durante el salvataje bancario. El Banco Central del Ecuador debi cumplir con la obligacin constitucional de velar por la estabilidad cambiaria y monetaria, as como de vigilar el cumplimiento de la disposicin transitoria cuadragsima segunda de la propia Constitucin, que establece un plazo no mayor de dos aos contados a partir de la vigencia de la Constitucin de 1998, para la concesin de crditos de estabilidad y de solvencia por parte del BCE a las instituciones financieras, as como crditos para atender el derecho de preferencia de las personas naturales depositantes en las instituciones que entren en proceso de liquidacin. Emisin monetaria En la informacin presentada por el Banco Central del Ecuador se observa un incremento sustancial y constante de especies monetarias emitidas desde diciembre de 1998 a diciembre de 1999, segn se desprende de los balances generales consolidados proporcionados a la Comisin de Auditora, situacin que se origin principalmente durante el tiempo de la crisis bancaria, pasando la emisin de 4.192 billones de sucres a 10.568 billones de sucres. En forma similar se observa un incremento de la cotizacin del dlar norteamericano durante el mismo perodo, la cual flucta entre S/. 6.765 y S/. 19.858 sucres por dlar. Veamos las cifras: ESPECIES MONETARIAS EN CIRCULACIN Y COTIZACIN DEL DLAR Diciembre 1998-Diciembre 1999 FECHA ESPECIES COTIZACIN MONETARIAS EN Sucres por US$ 87

31-dic-98 31-ene-99 28-feb-99 31-mar-99 30-abr-99 31-may-99 30-jun-99 31-jul-99 31-ago-99 30-sep-99 31-oct-99 30-nov-99 31-dic-99

CIRCULACIN 4,192,127,547,518 4,293,885,188,401 4,453,925,840,612 5,556,351,968,717 5,556,363,800,684 5,781,671,455,766 6,274,931,407,572 6,864,590,653,000 6,429,325,575,900 7,169,220,829,880 8,121,950,698,710 8,461,585,625,159 10,568,128,866,921

6765 7,245 9,252 9,971 8,994 9,312 11,124 11,590 10,831 13,637 16,428 16,867 19,858

El Banco Central recibi certificados provisionales representativos de los bonos del Estado, emitidos por el Ministerio de Finanzas al tenor de la Ley 98-17, como resultado de las operaciones de reporto realizadas en mesa de dinero por US$ 1.060.942.833, al no haberse ejercido la opcin de recompra de estos ttulos, situacin que deriv en un incumplimiento del Ttulo XII, Del Sistema Econmico, Captulo 5 del Banco Central, Art. 265 de la Constitucin Poltica del Estado, que en forma textual seala lo siguiente: El Banco Central no conceder crditos a las instituciones del Estado ni adquirir bonos u otros instrumentos financieros emitidos por ellas, salvo que se haya declarado estado de emergencia por conflicto blico o desastre natural. No podr otorgar garantas ni crditos a instituciones del sistema financiero privado, salvo los de corto plazo que hayan sido calificados como indispensables para superar situaciones temporales de iliquidez. Las tasas de inters aplicadas por el Banco Central del Ecuador en los contratos de recompra de los certificados provisionales en las operaciones de reporto en mesa de dinero, realizadas durante el perodo de diciembre de 1998 a enero de 2000, presentan una fluctuacin importante, la cual oscila entre el 36,51% y el 120%. Las tasas de inters por institucin financiera fueron las siguientes: INSTITUCIN FINANCIERA Azuay Crdito Filanbanco FINAGRO Financorp Mutualista Previsin y Seguridad 88 TASAS DE INTERS DESDE HASTA 46,83% 50,62% 36,51% 47,92% 69,00% 98% 46,04% 50,62% 46,50% 50,62% 68,85% 68,85%

Occidente Popular Tungurahua Progreso Unin

46,04% 45,54% 46,50% 36,51% 36,51%

47,42% 47,75% 120% 72,93% 72,93%

El Banco Central del Ecuador, adems de las operaciones de reporto que realiz en mesa de dinero por US$ 1.060942.833, tambin recibi certificados provisionales por US$ 217.703.007 en dacin de las obligaciones que mantenan algunas instituciones financieras por crditos de liquidez u otros conceptos. Aportes del BCE al Banco del Pacfico Algunos de los ttulos recibidos como recuperacin de los crditos de liquidez fueron asignados para la capitalizacin del Banco del Pacfico, por lo que el Banco Central del Ecuador se oblig nuevamente a efectivizar los certificados provisionales representativos de los bonos del Estado en US$ 109.444.445, segn consta en el siguiente cuadro:

FECHA

28-dic-98 27-sep99 24-abr-00 24-abr-00 24-abr-00 10-sep02 17-oct-03 14-abr-03 TOTAL

INSTITUCI N FINANCIE RA Filanbanco Filanbanco Popular Popular Popular Bancomex Prstamos Ecuacorp

CONTRA TO

RECIBIDO IFI

CAPITALIZ ACIN PACFICO 84.444.445

DESCUEN TO

4.648 155 560 561 562

155.000.000 27.758.541 5.000.000 10.000.000 10.000.000 974.000 8.820.466 150.000 217.703.007

8.444.445

5.000.000 10.000.000 10.000.000

0 0 0

109.444.445

El cambio de los certificados provisionales representativos de los bonos AGD por una inversin de riesgo en el capital accionario del Banco del Pacfico le produce al Banco Central del Ecuador y a la Agencia de Garanta de Depsitos, es decir al Estado, los siguientes efectos: Las inversiones con recursos pblicos se originan luego que la auditora internacional realizada por Arthur Andersen & Co., con saldos cortados al 31 de marzo de 1999, y el informe del asesor del BID Eugenio Pendas de mayo 30 de 1999 revelaban ajustes patrimoniales por 1.182 billones de sucres, lo cual comprometa la totalidad de la inversin privada, por lo que se estim un dficit patrimonial del Banco del Pacfico por 349,5 billones de sucres. 89

Los recursos invertidos por el Estado en el Banco del Pacfico, a travs de la Agencia de Garanta de Depsitos-Filanbanco S.A., el Banco Central del Ecuador y el Banco Continental deberan recuperarse cuando se produzca la venta del Banco del Pacfico. Un precio referencial al que se debera vender es US$ 292.040.749 Esto corresponde a los siguientes aportes realizados por el Estado: Aportes para capitalizacin Banco Pacfico Inyecciones de capital AGD-Filanbanco Banco Central del Ecuador Valor patrimonial del Banco Continental a la fecha de fusin Obligacin aprobada por la Junta General de Accionistas del Banco del Pacfico de junio 29 del 2001 de que la AGD haga aportaciones TOTAL Monto en US$ 73.201.618 176.444.445 34.782.406 7.612.280

292.040.749

Al 30 de abril de 2008, el patrimonio del Banco del Pacfico asciende a US$ 231.145.316, es decir que representa un valor inferior en US$ 60.895.433 al que representan los aportes del Estado segn consta en el siguiente cuadro:

CONCEPTO Aportes accionistas privados Aportes AGD (a) Aportes BCE (b) Aportes del Estado (a+b) = c Patrimonio reportado por el Banco Continental (d) Castigo aportes AGD-Junta de Accionistas Banco del Pacfico (6-01) (e) PRECIO REFERENCIAL RECUPERACIN (c+d+e) = f VALOR PATRIMONIAL B. PACFICO AL 30 ABRIL DEL 2008 (g) RIESGO ASUMIDO POR INVERSIN EN ACCIONES (gf)

DLARES -85.216.654 73.201.618 176.444.445 249.646.063 34.782.406 7.612.280 292.040.749 231.145.316 -60.895.433

El Banco Central capitaliz al Banco del Pacfico con Bonos AGD que fueron inmediatamente canjeados en el mismo Banco Central con recursos financieros lquidos procedentes de la Reserva Monetaria Internacional. El BCE: principal tenedor de bonos AGD El principal tenedor de los bonos AGD a marzo de 2008 es el Banco Central del Ecuador con el 78% del total emitido (US$ 1.410 millones), el 12% ha sido recomprado por el Ministerio de Finanzas y el 10% se encuentra en el mercado. 90

Los tenedores de bonos al 31 de marzo de 2008, tanto del sector pblico como del privado que se sealan en el oficio y anexo remitido por la Direccin General Bancario del Banco Central del Ecuador No DGB-3352008 de mayo 19 de 2008. TENEDORES Tenedores sector pblico Banco Central del Ecuador Agencia de Garantas de Depsitos Andinatel Autoridad Portuaria de Guayaquil Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Fideicomiso Andinatel Proveedores Fondo complementario provisional cerrado FFAA Fondo de Solidaridad Clero Portoviejo Fondo de Solidaridad Tenedores sector privado Banco del Pacfico Banco de Guayaquil Banco del Pichincha Banco M M Jaramillo Arteaga Banco Solidario Banrio Casa de Valores Compaa de Industrias Guapn Corpei Decevale Financiera Interamericana Financorp Fondo de desarrollo empresarial Fondo administrativo de inversiones master Fondo administrativo de inversiones mximo Fondo administrativo de inversiones Cesanta Fondo administrativo de inversiones estratgico Fondo de Cesanta del Magisterio Fondo complementario provisional cerrado BCE Hidalgo & Hidalgo Inmovalor S.A. Junta de Beneficencia de Guayaquil Santa Fe Casa de Valores Seguro Especial Serv. Superintendencia de compaas Stratega Casa de valores Vazseguros Clientes varios Total bonos en circulacin Monto recomprado por el MEF 91 Monto US$ 1.102201.394,82 5.000.000 100.000 1206116,46 4502000 340.000 2.544.408 50.000 5.000 2.724.000 25.183.717 2.880.000 10.285.499 100.000 1.300.000 1.400.000 1.463.000 7.400.000 16.910.973 17.000 150.000 1.900.000 840.000 1.550.000 18.627.000 3.290.439 6.100.000 1.250000 1.478.000 450.000 2.000.000 2.400.000 754.000 6.250.000 230.000 4.358.000 1.236.810.549 173.413.700

TOTAL BONOS EMITIDOS

1.410.224.249

Los integrantes del directorio del Banco Central en el perodo de abril 1999 a septiembre de 2001 fueron: Lus Jcome H., Ana Luca Coronel, Modesto Correa, Patrick Barrera, Joseph Montgomery A., Pablo Better, Enrique Chvez, Mauricio Pareja, Mario Prado, Jos L. Icaza, Eduardo Cabezas, Sixto Cuesta, Cornelio Malo y Julin Garca. A continuacin presentamos la nmina de los integrantes de los organismos que participaron en la promulgacin de la Ley 98-17, as como en la etapa inicial de la emisin de bonos AGD.

RESPONSABLES DE LA APROBACIN DE LA LEY 98-17, EMISIN DE LOS BONOS AGD Y EMISIN MONETARIA Decreto Ejecutivo, CARGO NOMBRE PERODO MONTO Registro Oficial y Fecha AOS 1998, 1999 Y 2000 Ley 98-17 1.410 Presidente de la 10/ago/98millones publicada Repblica Jamil Mahuad ene/00 en de Presidente del 10/ago/98Registro dlares Congreso Juan Jos Pons 9/ago/02 en bonos Oficial No. 78 de para Ministro de 15/feb/99 - 01 salvataje Diciembre Economa y Ana Luca sep/99 1 de 1998 a la Finanzas Armijos banca Ministro de 08/set/99 Economa y Alfredo Arzaga 24ene/00 Finanzas Gonzlez Ministro de 01/feb/00 Economa y Jorge Guzmn 23/May/00 Finanzas Ortega Ministro de Mauricio 23/may/00 Economa y Dvalos 04/jun/00 Finanzas Guevara Gerente Banco Central Gerente Banco Central Gerente Banco Central Gerente Banco Central Nelson Ivn Ayala Reyes Patricio Fernando Dvila Molina Elsa Fierro Renoy Miguel Dvila Castillo 09/set/98 17/oct/99 17/oct/99 28/oct/99 11/nov/9910/ene/00 10/ene/00 28/feb/00

92

Gerente Banco Central

Fernando Guzmn Miranda James McPherson Febres Cordero Bruno Leone Pignataro Walter Aquiles Valarezo Andrade Ramiro Augusto Estrella Carrefa Lus Wilfrido Villacs Guilln

18/Jul/00 1/ago/00

Gerente de la AGD Gerente de la AGD Gerente de la AGD Gerente de la AGD Gerente de la AGD

02/dic/98 20/jun/99 21/jun/99 28/dic/99 29/dic /66 16/mar/00 17/mar/00 21/mar/00 22/mar/00 25/jun/01

COMENTARIO Habiendo significado una merma de cuantiosos recursos para el Estado y para el pueblo ecuatoriano la emisin de los bonos AGD benefici a la banca privada que an no restituye en su totalidad los valores adeudados al Estado, convirtindose en una carga ms al tener que pagar intereses y adems proceder a su redencin en el ao 2014 tanto al Banco Central como a los tenedores privados, por lo que es necesario ver los mecanismos para su extincin.

93

CONCLUSIONES En el perodo 1976 a 2006 la deuda interna pblica pas de US$ 539 millones a US$ 3.277 millones. Asimismo, su servicio creci de US$ 121 millones en 1981 a $1.604 millones en e 2006. Es en el perodo 1992-1996 donde se produce uno de los mayores crecimientos; luego, en 1999, ao de la emisin de bonos para el salvataje bancario; y, en 2004, cuando se realizan elevadas emisiones. Esta deuda ha crecido principalmente por la emisin de bonos del Estado y, en los ltimos aos, por los Certificados de Tesorera (CETE). Los recursos de la emisin de bonos del Estado han servido en ms del 50% para pagar el servicio de deuda pblica tanto interna como externa en desmedro de recursos para el desarrollo. La liberalizacin de las tasas de inters legales que se establecen en 1993 en el gobierno de Sixto Duran Balln, y que pasaron del 8% al 59% entre 1980 y 1996, incidieron en el aumento de la deuda interna as como en su servicio, mientras se reducan los recursos para atender los derechos a la salud y la educacin, trasladando a la poblacin, y especialmente a las mujeres, el cumplimiento de tareas que eran obligatorias del Estado. Los principales tenedores de bonos en esa poca fueron la banca internacional, a la que no solamente le bastaba con ser acreedora externa sino que tambin era acreedora interna. Otro grupo es la banca privada nacional, grandes empresas constructoras y algunos ex funcionarios pblicos. La ley 98-17 de la AGD, que benefici especialmente a la banca privada y a la off shore y por otro lado gener pobreza y violacin de los principales derechos de ecuatorianas y ecuatorianas, no guarda coherencia con los preceptos fundamentales de la Constitucin, principalmente con el mandato contenido en los artculos 272 y 273. Los bonos AGD que sirvieron para el salvataje bancario transformaron al Estado de acreedor de la banca privada en deudor de bonos al Banco Central. Estos continan costando recursos al Estado por los intereses que debe pagar anualmente a tenedores privados, quienes cobran un inters fijo del 9,35%. Al canjear bonos AGD por sucres de emisin, el BCE dio lugar a la devaluacin de la moneda nacional, trasladando su costo en forma automtica a la poblacin. Por lo tanto, gran parte de la deuda pblica interna es inconstitucional e ilegtima. Asimismo, medidas colaterales que se aplicaron en estos aos como el congelamiento de los dineros de los depositantes generaron 94

elevados costos a la poblacin y especialmente a los jubilados y jubiladas, que vieron esfumarse sus recursos depositados y logrados con el esfuerzo de aos de trabajo.

95

EQUIPO RESPONSABLE DE AUDITORA DE DEUDA INTERNA

MARIA ROSA ANCHUNDIA GONZALO LIMA GALARZA FRANKLIN ROBLES ORELLANA GISELLE SALGADO ALBORNOZ ROSA MONTES REY

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