Universidade de So Paulo Programa de Ps-Graduao do Instituto de Relaes Internacionais

Migraes e esfera pblica: o papel do debate miditico na proposio de polticas pblicas para imigrao

Augusto Veloso Leo

Contato: augustovl@usp.br Agncia Financiadora: Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior - Capes

Migraes e esfera pblica: o papel do debate miditico na proposio de polticas pblicas para imigrao1
Augusto Veloso Leo
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Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de So Paulo

Resumo Este trabalho prope uma investigao de como o debate miditico pode ajudar a compreender a construo de polticas pblicas para imigrao, focando nos discursos apresentados na esfera pblica e na poltica. Atravs de uma anlise quantitativa e qualitativa, ele busca esclarecer um dos modos como a opinio pblica pode influenciar as decises polticas: atravs do debate que ocorre em meios de comunicao de massa. Defendemos que o debate miditico oferece recortes da opinio pblica para os governantes e utilizado por diferentes grupos para defender suas opinies e expor suas interpretaes sobre um problema, servindo como referncia para que os governantes produzam polticas. Alm disso, dado o aumento populacional dos ltimos anos, os meios de comunicao se apresentam como um frum privilegiado para que os atores polticos possam se comunicar com os cidados e conhecer suas preferncias polticas nas democracias modernas. Nesse sentido, relacionamos os atores relevantes e os enquadramentos mais utilizados no discurso miditico em quatro eventos polticos selecionados entre 1998 e 2008 que provocaram mudanas nas polticas pblicas de imigrao e analisamos sua repercusso nas polticas da Alemanha, ustria e Sua. O caminho a ser percorrido nesta pesquisa partir da identificao dos atores, temas e enquadramentos predominantes nos debates apresentados na esfera pblica, para a construo de um panorama das preferncias polticas sobre imigrao. Esses dados so conseguidos a partir da anlise de contedo dos principais telejornais desses pases e so utilizados para compreender a maneira como os diversos enquadramentos so representativos de um discurso que deixa entrever como a imigrao percebida e sugere como ela deve ser encarada pelas polticas pblicas. Acreditamos que estas preferncias sero base para a formulao de polticas pblicas nacionais, e tambm regionais, para o tema e estaro presentes nessas polticas, uma vez que os atores polticos querem aumentar

Trabalho apresentado no II Frum Brasileiro de Ps-Graduao em Cincia Poltica, em Julho de 2011. Uma verso anterior desta pesquisa foi apresentada no Congresso Latinoamericano de Opinio Pblica da WAPOR, em 2011. 2 Mestrando pelo Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais do IRI/USP e bolsista da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior - CAPES. Contato: augustovl@usp.br

suas chances de se manter no governo, defendendo as posies da maioria dos cidados. Dessa maneira, possvel realizar a transposio entre os discursos apresentados, a formao das preferncias polticas e a consequente construo de polticas pblicas. O objeto de anlise so as edies dos telejornais mais vistos nos trs pases e que tratem sobre a incorporao dos Acordos Schengen legislao da Unio Europeia, em 1998, as mudanas na legislao da EU em relao imigrao irregular no esteio dos ataques de Setembro de 2001, a entrada de 10 novos pases membros na Unio Europeia, em 2004, e a entrada da Sua aos Acordos Schengen em 2008. Na Alemanha, a analise foi realizada no telejornal Tagesschau produzido pela associao de emissoras pblicas alems ARD, na ustria, optou-se pela anlise no telejornal Zeit im Bild da emissora pblica ORF2 e na Sua, o telejornal analisado o Tagesschau, da emissora pblica SF1. A concluso debate que a anlise quantitativa e qualitativa permite observar um eixo de relacionamento que liga a opinio pblica e o debate miditico com a produo de polticas pblicas que pode ser til para compreender a dinmica entre cidados e atores polticos em democracias modernas.

Palavras-chave: esfera pblica; polticas pblicas de imigrao;

Introduo As polticas pblicas de imigrao nacionais tm ganhado papel proeminente nos debates pblicos nos ltimos anos nos grandes pases receptores de migrantes internacionais, especialmente por conta da tica securitria pela qual o problema visto desde o final do sculo XX, ampliada pelos ataques terroristas realizados por imigrantes no comeo do sculo XXI. Uma consequncia comum dessa preocupao com segurana o recrudescimento das leis de entrada e permanncia de pessoas, visando aumentar a proteo dos pases receptores de imigrantes contra os estrangeiros, especialmente os irregulares, como no caso da Diretiva 2008/115/CE (chamada Diretiva de Retorno), de iniciativa da Comisso Europeia (brao executivo da Unio Europeia), que estabelece as normas e procedimentos para o retorno de estrangeiros em situao irregular, ou a lei SB 1070, do estado do Arizona, Estados Unidos, que visa desencorajar a entrada e permanncia e a atividade econmica de estrangeiros irregulares no estado. Ambas as leis foram bastante criticadas internamente e por outros pases por suas caractersticas discriminatrias e a abertura que oferecem para abusos de direitos humanos, mas, por outro lado, sua aprovao reflete uma resposta aos anseios de setores da populao que se sentem ameaados pelos imigrantes, seja economicamente, ou seja por conta das diferenas culturais. Na Unio Europeia, organismo em que a mobilidade de pessoas entre os pases mais tem acompanhado o crescimento da mobilidade de bens e de capital nos ltimos 50 anos, parte das polticas pblicas para a migrao so debatidas e realizadas regionalmente, mas os pases ainda colocam diversas barreiras nacionais que os permitem ter algum controle sobre os fluxos de migrao, especialmente sobre os migrantes vindos de pases fora da UE. Este trabalho discute um mtodo de anlise de matrias jornalsticas que possibilita a observao dos vnculos entre a formao da preferncia poltica na esfera pblica e a construo de polticas pblicas para a migrao. Compreendemos que os meios de comunicao de massa compem um dos fruns de discusso da opinio pblica, com a vantagem de receber muita visibilidade entre os atores polticos e os cidados. Portanto, a mdia ser fonte privilegiada para (a) a obteno de informaes sobre a opinio pblica pelos atores polticos e (b) a informao sobre os debates e atores polticos para os cidados. A realizao de eleies peridicas, que dota os cidados de poder poltico, garante a responsividade dos atores polticos s demandas pblicas e o seu interesse de que suas aes tambm recebam visibilidade, para garantir apoio poltico. claro que influncias culturais e institucionais esto presentes no

trabalho jornalstico de seleo e edio de notcias, mas defende-se que, ainda assim, os jornais se mostram como um bom termmetro da discusso pblica sobre o tema, indicando as posies mais relevantes e os debates mais fortes. O mtodo ser aplicado para a anlise de jornais televisivos em trs pases, dois deles membros da Unio Europeia, Alemanha e ustria, e um terceiro que no pertence ao rgo regional, mas que tem sistema poltico e estrutura social semelhante e que tambm lida com a questo da imigrao, a Sua. O objetivo lanar luz sobre a responsividade dos atores polticos para as demandas pblicas com relao ao tema e verificar o peso do rgo regional no momento de definio das polticas pblicas. A escolha pelos programas televisivos se deu pelos telejornais de maior audincia em cada um dos pases. Na Alemanha, a analise ser realizada no telejornal Tagesschau produzido pela associao de emissoras pblicas alems ARD (que atraiu 12,7% da audincia em 2009)3, com durao diria de 15 minutos. Na ustria, optou-se pela anlise no telejornal Zeit im Bild da emissora pblica ORF2 (com 24% da audincia em 2009)4, com durao diria de 20 minutos. Na Sua, o telejornal analisado ser o Tagesschau, da emissora pblica SF1 (com 23,2% da audincia em 2008)5, com 25 minutos de durao diria. Optou-se pela anlise de matrias veiculadas no ms de ocorrncia do evento e que tratem do evento ou estejam relacionadas migrao. No total, o objeto de estudo composto por aproximadamente 60 horas de material televisivo bruto, dos quais sero retiradas as matrias especficas sobre questes de migrao para a anlise de contedo. Com uma pesquisa preliminar nos arquivos online dos telejornais foi possvel identificar grande problematizao da questo da imigrao nas datas selecionadas e um grande volume de matrias sobre o tema. Neste artigo, porm, o objetivo discutir a importncia de uma anlise qualitativa aliada a uma anlise quantitativa para a compreenso do debate pblico sobre imigrao e a sua relao com a proposio de polticas pblicas.

Opinio pblica e mdia Para entender as maneiras como a opinio pblica est relacionada com o processo de construo de polticas, voltamos nosso olhar para os debates realizados na mdia e a repercusso das propostas de polticas nos enquadramentos utilizados nos

Pesquisa de Quota de Mercado realizada pela AGF/Gfk Fernsehforschung, para telespectadores maiores de 3 anos de idade, de Segunda a Domingo. 4 Pesquisa de Quota de Mercado realizada pela AGTT/Gfk ustria/TELETEST para telespectadores maiores de 12 anos de idade. 5 Pesquisa de Quota de Mercado realizada pela Mediapulse AG para telespectadores maiores de 3 anos de idade, de Segunda a Domingo.

meios de comunicao. Um dos caminhos possveis entre a opinio pblica e a proposio de polticas o traado por Habermas (1997) em seu modelo de duas vias (two-track model), Nesse modelo, os cidados demandam responsividade dos governantes com suas preocupaes e problemas, que so expressos atravs dos debates na esfera pblica. Eleies peridicas e competitivas garantem que a opinio pblica se transforme em poder poltico, nas quais sero eleitos os atores polticos que souberam responder adequadamente s demandas apresentadas pelos cidados nos debates pblicos. O debate pblico veiculados pelos meios de comunicao de massa apresenta-se como um objeto relevante para o esclarecimento das demandas sociais para os governantes. Isso ocorre porque os veculos miditicos tornaram-se o principal canal de comunicao com o cidado nas democracias modernas. A mdia representa um espao de visibilidade ampliada privilegiado, de amplo alcance e repercusso na esfera pblica e onde disputas simblicas so travadas por diferentes atores sociais e polticos em torno de entendimentos (Gamson, 1992; Porto, 2007; Van Gorp, 2005). Segundo Gamson,

devemos pens-los [os meios de comunicao de massa] como o local de uma competio acerca de qual interpretao vai se sobrepor s outras. Esse sistema cultural encontra indivduos pensantes e a conscincia poltica surge da imbricao desses dois nveis (Gamson, 1992, p. xi-xii) Os atores mais significativos politicamente disputam um espao para expor seus entendimentos e enquadramentos nos meios de comunicao. Maia (2009) esclarece que a visibilidade pblica nos meios de comunicao tem importncia em quatro processos que influenciam a proposio de polticas pblicas: definio problemas pblicos e proposio de solues; agregao das preferncias dos cidados e sua mobilizao em torno delas; apresentao de demandas aos representantes eleitos; organizao de presses legislativas e monitoramento das aes dos representantes polticos. (Maia, 2009, p.87)

A visibilidade e, consequentemente, a chance de expor o seu enquadramento preferencial, acaba por envolver muito mais do que o simples entendimento da questo. Ou melhor, o entendimento da questo est diretamente ligado s maneiras de lidar com essa questo. Isso porque, a partir do entendimento de uma dada questo que os cidados vo definir suas demandas e prioridades, vo perceber como essas demandas afetam seu dia-a-dia e quais so as maneiras possveis de ter essas demandas ouvidas

pelos que tm poder de deciso poltica. por meio desse processo, entre outros, que o cidado constri uma parte significativa de suas preferncias polticas. Se o discurso mais visvel na mdia posiciona a imigrao como uma questo essencialmente econmica, o debate tem grandes chances de concentrar-se em torno da legislao trabalhista e previdenciria ou da importncia dos trabalhadores imigrantes para manter o nvel de produo atual. J, se o discurso do debate miditico est concentrado nas questes scio-culturais, o debate pblico estar focado em questes sobre integrao entre as duas culturas e o impacto da nova cultura na construo da identidade nacional. A anlise de contedo ser baseada na identificao dos enquadramentos utilizados, procurando perceber nos discursos publicados nos jornais televisivos o que eles deixam entrever da opinio pblica sobre imigrao e de como devem ser encarados os movimentos migratrios nas polticas nacionais. O mtodo utilizado baseia-se na identificao e contextualizao dos temas e enquadramentos que so apresentados nas reportagens. Uma vez identificados os temas e enquadramentos sobre imigrao utilizados nos dois ltimos anos, o objetivo do estudo analisar como eles esto inseridos no cenrio poltico-social mais amplo ao evidenciar os entendimentos correntes sobre a questo e verificar sua relevncia para a formulao de polticas pblicas. A noo de enquadramento nesta pesquisa est alinhada com a de Gamson e Modigliani, que o definem como uma idia organizadora central ou um enredo que proporciona o sentido para o desdobramento de uma srie de eventos, promovendo a conexo entre eles. O enquadramento sugere sobre o que a controvrsia em tela e qual a essncia da questo (Gamson e Modigliani, 1994, p.376). Para identific-lo nos textos jornalsticos, partiremos da pesquisa de Vimieiro e Dantas (2009)6, que sugere que os enquadramentos possam ser observados nos textos jornalsticos a partir de duas de suas caractersticas principais na realidade social: a funo de organizao semntica e a funo de estrutura para os padres sociais. A funo de organizao dos enquadramentos est relacionada com os sentidos que so associados a um determinado tema, se o tema apresentado de maneira positiva ou negativa, em termos de perdas ou ganhos, por exemplo. Esta a organizao cognitiva dos enquadramentos. H tambm uma dimenso cultural dessa organizao, que remete aos valores culturais de uma sociedade que so ativados quando o tema tratado e permite ao leitor realizar conexes
As autoras buscaram operacionalizar caractersticas dos enquadramentos apontadas por Reese (2001) e Gamson e Modigliani (1989). So originalmente seis as caractersticas dos enquadramentos descritas por Reese: organizao, princpios, persistncia, compartilhamento, simbolismo e estrutura (2001; p.11-12).
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mais amplas do que o caso especfico apresentado. Exemplos da caracterstica de organizao cultural dos enquadramentos so os termos Guerra Fria ou Guerra s Drogas (Reese, 2001, p.13). A funo de estrutura do enquadramento tem a ver com os smbolos que so acionados em conjunto com o tema e que recebem nfase no processo de vinculao com ideias culturais mais amplas. Tais estruturas podem ser bastante claras, mas algumas vezes so complexas e implcitas. No jornalismo, as estruturas de sentido podem ser identificadas pelo jogo de incluso/omisso de informaes sobre um determinado tema (Reese, 2001, p.17). No caso do enquadramento securitrio sobre imigrao, comum a excluso da importncia da mo-de-obra estrangeira para a economia dos pases receptores, por exemplo. Em termos prticos, os elementos dos enquadramentos que Vimieiro e Dantas (2009) propem identificar nas matrias jornalsticas so: os atores que so utilizados como referncias, as imagens que ilustram as matrias e os termos que definem o problema, que identificam suas causas, que propem solues, que apresentem metforas para a situao e que expressem julgamentos morais. Porto sugere um modelo similar de anlise para discusses de questes polticas nos meios de comunicao, de forma a tornar evidentes para o pesquisador os enquadramentos interpretativos (interpretive frames) e as disputas por significados nas quais eles esto inseridos (2007, p.31). Ele identifica cinco dimenses que esses enquadramentos interpretativos podem apresentar sobre as interpretaes de uma questo:
definio do problema (a); atribuies de responsabilidades e de causa (b); avaliaes da importncia do evento ou questo (c); argumentos sobre as consequncias (d); recomendaes de solues (e). (Porto, 2007, p.31)

Trs dessas dimenses tambm esto presentes no trabalho de Vimieiro e Dantas (2009), mas acreditamos que importante complementar a anlise com as dimenses de avaliao da importncia da questo e os argumentos sobre as conseqncias do problema. Para caracterizar o debate jornalstico, buscamos tambm algumas informaes adicionais que possam nos oferecer dados sobre a importncia que o tema recebeu pelos jornalistas, que, por sua vez, remete repercusso do tema no debate pblico. A proposta de trilhar um caminho aberto por Bauer (2002) para a anlise de textos e discursos televisivos. O autor discute que a anlise de contedo produz inferncias de um texto para seu contexto de maneira objetivada. Isso quer dizer que possvel realar as

informaes mais relevantes de um texto e o cenrio em que ele foi escrito. Isso contribui para a obteno de novas informaes sobre os textos, possibilitada a partir das anlises das categorias, dos tipos e qualidades do contedo. Duas dimenses principais do texto podem ser reconstrudas a partir da anlise de contedo: a semntica e a sinttica. A dimenso semntica est relacionada com o que dito, com a relao entre as palavras e seu sentido, em uma viso mais geral do texto. A dimenso sinttica diz respeito a como algo dito: o vocabulrio utilizado, os tipos de palavras e a sua forma de expresso. Para tanto, a transcrio das falas pode nos fornecer informaes importantes sobre os temas e enquadramentos que so ativados, especialmente do ponto de vista semntico, que nos interessa principalmente, mas tambm do ponto de vista sinttico, que nos auxilia a construir os entendimentos propostos. De acordo com a forma que o assunto tratado nos jornais, adquirimos insumos para compreender qual enquadramento utilizado (imigrao um caso de polcia ou uma questo econmica?), editoriais e a opinio dos jornalistas auxiliam a organizar o debate at o momento e orientar os prximos passos e a maior relevncia pblica do assunto faz ele merecer maior tempo de exibio e figurar entre as primeiras matrias apresentadas. Nossa anlise, portanto, busca as seguintes informaes para reconstruir o debate pblico sobre imigrao:

Tabela 1 Categorias de anlise no debate pblico sobre imigrao Atores Imagens Definies do problema Causas do problema Propostas de solues Metforas e exemplos utilizados Julgamentos morais sobre a questo Argumentos sobre as conseqncias Avaliaes sobre a importncia da questo Editoria Formato Tema Relevncia (est nas chamadas? O assunto parte de uma srie de reportagens?, etc.)

Enquadramentos

Debate jornalstico

A unidade de anlise escolhida para guiar esta pesquisa sobre o debate miditico sobre migrao a categoria atores. As informaes dadas por cada ator presente nas matrias ser codificada como referente a uma categoria de anlise de enquadramento. Em uma pesquisa piloto realizada em jornais impressos brasileiros (Veloso Leo, 2011), por exemplo, a matria Lei que anistia os estrangeiros ilegais no Brasil sancionada, de 03/07/2009 da Folha de So Paulo, foi codificada a partir das contribuies de trs

Categorias textuais

atores diferentes. O jornalista apresentou o Argumento sobre consequncias que os imigrantes irregulares passariam a ter acesso a sade, educao e trabalho com a Anistia; uma fala do presidente Lula reflete o Julgamento moral que a poltica migratria dos pases ricos injusta e o Ministro da Justia, Tarso Genro, realizou uma Definio do problema quando afirmou que a poltica de determinados pases criminaliza o imigrante. A escolha dos atores como unidade de anlise permite uma descrio mais detalhada do debate, dando a possibilidade de verificar quem so os atores responsveis por apresentar um ponto de vista especfico e avaliar as contribuies de cada grupo de ator para o debate. Pretende-se investigar as matrias jornalsticas apresentadas em telejornais nos trs pases, entre 1999 e 2008, em quatro eventos que causaram repercusses nas polticas pblicas sobre imigrao, visando fazer uma anlise qualitativa das propostas polticas presentes nos discursos que envolvam questes de imigrao. O perodo de nove anos de pesquisa permite identificar tendncias de transformao dos discursos ao longo do tempo, ao passo que o foco em eventos importantes para a questo, se justifica pelo fato de que esses eventos ocasionam um acirramento da discusso pblica, produzindo um momento no qual se concentram discursos concorrentes e diversos atores, alm de provocar a ateno da mdia para a questo. Os eventos so a incorporao dos Acordos Schengen (que trata da liberdade de mobilidade entre fronteiras contguas) , em Maio de 1999, s leis da Unio Europeia (como previsto pelo Tratado de Amsterdam de 1997); a repercusso dos ataques terroristas aos EUA em Setembro de 2001, que resultou em leis mais severas contra imigrao ilegal na Europa; o acesso de 10 novos pases UE, em Maio de 2004, fato que levantou temores com relao ao aumento da imigrao de trabalhadores para os pases do oeste europeu dentro das fronteiras da UE; e o acesso da Sua aos Acordos Schengen, em Dezembro de 2008, que levantou uma grande controvrsia pblica no pas por causa de temores de incremento nos fluxos de imigrantes com a incorporao gradual de pases do leste europeu aos Acordos. claro que no temos a pretenso de defender que o debate miditico correspondente opinio pblica e nem devemos relevar que as matrias jornalsticas so uma construo que sofre influncias diversas. Diversas teorias (Traquina, 2001, Tuchman, 1978) investigam quais so os fatores que so importantes para o agente dos media durante a construo dos discursos e algumas delas sopesam se fatores conscientes tm influncia mais significativa do que os fatores inconscientes. Traquina

(2001) nos diz que as teorias que apresentam noes construtivistas para a produo das notcias mostram a notcia como produtos sociais de uma srie de fatores baseados na organizao dos media (a); na estruturao do valor-notcia (b), valor este que construdo a partir da prtica e da ideologia profissional dos jornalistas; e do prprio momento de construo da notcia (c), quando mapas culturais so utilizados para a organizao da narrativa da notcia (Traquina, 2001, p. 89). Tais fatores surgem em processos complexos de interao social entre agentes sociais: os jornalistas e as fontes de informao, os jornalistas e a sociedade, e os jornalistas e os membros de sua comunidade profissional (Traquina, 2001, p. 85). O enquadramento dado questo da imigrao no uma eventualidade, mas um produto dos condicionantes pessoais, institucionais e sociais que influenciam o jornalista. Mesmo assim, as matrias jornalsticas tm um papel importante para mostrar quais so os enquadramentos que merecem maior ateno no debate pblico sobre um assunto. Com as informaes sobre o debate pblico ocorrido no momento de discusso de novas polticas pblicas em cada evento, podemos analisar o tipo de demanda que foi contemplada com as polticas produzidas, assim como observar se a correspondncia de demandas apresentadas e aquelas presentes nas polticas grande ou pequena indicando um grau de responsividade dos atores polticos s demandas apresentadas nos debates jornalsticos, que lhes oferece recortes da opinio pblica. A comparao entre os trs pases, Alemanha, ustria e Sua, nos oferece um panorama para analisar as diferenas entre os sistemas polticos, o sistema de mdia e a influncia do organismo de integrao regional. A expectativa que, mesmo participando ativamente do sistema regional e delegando poder de deciso sobre alguns tpicos referentes imigrao para a Unio Europeia, os pases no abram mo de criar legislao e polticas pblicas que ampliem o controle nacional sobre o fluxo e a integrao de imigrantes (Veloso Leo, 2010).

Concluso Neste artigo, pretendemos debater a importncia de uma anlise quantitativa e qualitativa do debate miditico para ter condies de estabelecer pontos de relacionamento entre a opinio pblica, sobre a qual obtemos informaes atravs da mdia, e a construo de polticas pblicas. A anlise quantitativa nos permite entender quem so os atores que participam do debate miditico sobre imigrao, que tipo de proferimentos eles fazem sobre o tema e quais so os enquadramentos utilizados para

falar sobre imigrao e sobre os migrantes. Com essa informao, um panorama do debate pode ser construdo, com as posies que foram mais destacadas pelos jornais e que foram mais debatidas nos meio de comunicao, que vai nos fornecer alguns recortes dos debates que ocorrem em outros mbitos e deixar entrever o que a opinio pblica discute sobre imigrao. Os dados quantitativos nos ajuda a reconhecer padres discursivos e auxiliam a compreender o debate e guiam o olhar sobre os dados qualitativos. A anlise qualitativa nos permite obter mais informaes sobre os proferimentos e conhecer mais sobre os pontos de vista defendidos pelos diversos grupos. Ela tambm viabiliza o estabelecimento de relaes entre as demandas apresentadas no debate e as posies que as polticas pblicas defendem, possibilitando analisar quais demandas so respondidas pelas polticas pblicas e de que maneira elas so adaptadas e interpretadas. Dessa maneira, poderemos compreender um pouco mais sobre a inter-relao entre esfera pblica e a esfera poltica e a dinmica da construo de polticas pblicas em democracias industriais modernas.

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