DIREITO ADMINISTRATIVO (Aula n 1 13/11/2010) Bibliografia:  Maria Sylvia Zanela de Pietro  Jos dos Santos Carvalho Filho  Hely

y Lopes Meirelles  Diogo de Figueiredo Moreira Neto  Celso Antonio Bandeira de Melo ADMINISTRAO PBLICA: Quando se fala em Administrao Pblica, est se tratando do desempenho de uma das funes do Estado. O Estado, como sociedade que se organizou poltica e juridicamente, existe basicamente para desempenhar trs funes, a legislativa, a executiva e a judiciria. A legislativa define os limites de atuao da sociedade. Da vem a expresso Estado de direito. A funo jurisdicional visa interpretar normas que surgem quando do conflito de interesses. A terceira funo a administrativa. Atravs dela o Estado busca atendimento s necessidades materiais do seu elemento humano, que o povo. As trs funes so organizadas na Constituio, que as distribuiu entres os trs poderes. A funo legislativa foi atribuda aos rgos do Poder Legislativo. A funo jurisdicional foi atribuda aos rgos do Poder Judicirio. A funo administrativa foi atribuda predominantemente aos rgos do Poder Executivo. Mas a Constituio deu autonomia administrativa ao Poder Judicirio e ao Poder Legislativo. Tome como exemplo o TJ do RJ, que pode celebrar contratos, fazer licitao, administrar bens pblicos. Tudo isso atividade administrativa. Essa atividade tambm pode ser exercida, isto , tambm exercida pelo Poder Legislativo. O que importa a FUNO EXERCIDA. Essa funo administrativa foi atribuda predominantemente a rgo do Poder Executivo, mas tambm desempenhada pelo Poder Judicirio e Poder Legislativo, em razo da autonomia que esses poderes receberam. Para confirmar, s verificar o disposto no art. 37, caput, da CRFB/88, que diz: Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos Professor Cludio Brando

princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) A prpria Constituio direciona as normas constitucionais relativas Administrao Pblica para todos os poderes e no apenas ao Poder Executivo. Ser objeto de nosso estudo o desempenho de uma das funes do Estado, que a funo administrativa, que est presente em todos os poderes, e no apenas a atuao do Poder Executivo na Constituio que esto organizadas as funes do Estado. No Direito Administrativo, estuda-se o desempenho da funo administrativa do Estado que foi atribuda na Constituio de forma predominante a rgo do Poder Executivo, mas que tambm desempenhada por rgo do Poder Judicirio e do Poder Legislativo, em razo da autonomia que esses dois poderes receberam da Constituio. Algumas normas constitucionais so aplicadas s para Unio, outras so para todas. A CRFB/88 manteve a forma federativa de Estado. Mas a forma brasileira peculiar, porque nos modelos convencionais de federao existe um poder central, que a Unio, no nosso caso, e os entes regionais, que so os estados, no nosso caso. S que a CRFB/88 deu autonomia tambm aos municpios. Ento, temos trs esferas de governo. A funo administrativa de Estado foi distribuda em poderes, mas tambm foi distribuda entre os entes que integram a federao brasileira (federal, estadual e municipal), cada uma com um campo de atuao. A CRFB/88, por lgico, no detalha ao extremo. Por isso, importante saber do critrio usado para partilhar competncias. o critrio da predominncia de interesses. Por esse, o municpio desempenhar as competncias administrativas de predominante interesse local. Os estados ficam com a competncia administrativa de predominante interesse regional. A Unio fica com as competncias de predominante interesse nacional. O DF no pode ser dividido em municpios. Conseqentemente, ele exerce as atividades administrativas que constitucionalmente so de competncias do Estado e do Municpio. Tambm foi distribuda na Constituio entre os entes que integram a federao brasileira (Unio, Estados, DF e municpios). Adotou-se o critrio da predominncia de interesse, no qual a Unio desempenha as competncias predominantes de interesse nacional, os Estados, as de predominante interesse regional, os Municpios, as de predominante interesse local.

A Constituio, ao tratar da funo administrativa, fala em Administrao Pblica direta ou indireta. Unio pessoa jurdica de direito pblico. Estado tambm. Municpio tambm pessoa jurdica de direito pblico. uma fico jurdica, no qual o direito atribui aptido para contratar, para ter direito, contrair obrigaes. O titular das funes do Estado so os entes estatais. A pessoa jurdica, que uma fico, atua atravs dos rgos e agentes que integram a sua estrutura.

Administrao Pblica significa que a funo administrativa do Estado est sendo desempenhada por um dos entes estatais atravs dos rgos e agentes que integram a sua estrutura. Esses entes estatais podem optar pela criao de outra pessoa jurdica, que ser controlada por eles, como forma de descentralizao de suas atividades. Ento, quando se fala em Administrao Pblica indireta, quando a atividade administrativa do Estado ser desempenhada no por um ente estatal, mas sim por pessoas jurdicas criadas e controladas pelo Estado, como forma de descentralizao dessas atividades. uma outra pessoa jurdica. Criar entidades da Administrao Indireta uma forma de descentralizao da atividade do Estado. So entidades da Administrao Pblica indireta: Autarquias, Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista e Fundaes Pblicas.

Na

Administrao Pblica indireta, o Estado desempenha sua atividade

administrativa atravs de pessoas jurdicas criadas e controladas pelo prprio Estado, como forma de descentralizao administrativa. As entidades da Administrao Pblica indireta: Autarquias, Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista e Fundaes Pblicas. No confundir Administrao Pblica indireta com descentralizao. Criar entidade da Administrao Pblica indireta uma forma de descentralizao, mas no a nica. O que se observa hoje que a descentralizao administrativa est sendo feita basicamente com a delegao a particulares, e no atravs da criao de entidades da Administrao Pblica indireta. O Estado pode descentralizar suas atividades administrativas ou pode delegar. Por exemplo, antes, o servio de telefonia era prestado de forma descentralizado, mas atravs de empresas controladas pelo Poder Pblico. Mudou o panorama. Essas empresas foram privatizadas. E o Estado hoje optou pela prestao indireta do servio de telefonia atravs de empresas por concesso. Criar entidades da Administrao indireta uma forma de descentralizao.

Criar entidades da Administrao Pblica indireta uma forma descentralizao administrativa, mas no a nica, j que o Estado pode descentralizar suas atividades delegando a particulares a prestao de servios considerado pblicos, principalmente atravs de concesso.

O conceito de descentralizao no se confunde com o de desconcentrao administrativa, que significa desconcentrar. Na descentralizao, o Poder Pblico est atribuindo aos entes estatais uma outra pessoa jurdica, que est desempenhando a funo administrativa, ou a uma outra pessoa jurdica, criada e controlada pelo Poder Pblico. uma distribuio externa de competncia. A desconcentrao uma distribuio interna de competncia dentro da mesma pessoa jurdica. Desconcentrao administrativa a distribuio interna de competncia dentro da mesma pessoa jurdica. rgo pblico um centro de competncia na estrutura do Estado sem personalidade jurdica prpria. A exemplo do que ocorre com a pessoa natural, se o brao do professor der um soco em algum o promotor no denunciar o brao, mas o Cludio. Da mesma forma, na pessoa jurdica, toda atividade desempenhada por um rgo ser atribuda pessoa jurdica a que ele estiver vinculada. rgo tpico de estrutura de pessoa jurdica. rgo pblico o centro de competncia na estrutura do Estado sem personalidade jurdica prpria. Toda atividade desenvolvida pelo rgo pblica ser atribuda pessoa jurdica a que ele estiver vinculado. Existem rgos da estrutura do Estado que j so criados com capacidade postulatria, como o Ministrio Pblico, a DPGE. A doutrina e a jurisprudncia vm reconhecendo capacidade postulatria a alguns rgos pblicos, principalmente queles que representam os poderes. O rgo pblico, por no ter personalidade jurdica, no pode ajuizar aes nem figurar no plo passivo de aes que forem propostas. Existem, no entanto, situaes, nas quais se reconhece capacidade processual a determinados rgos pblicos.

RGOS E AGENTES PBLICOS: rgo singular se manifesta pela vontade de um nico agente. Exemplo: Presidncia da Repblica. rgo colegiado se manifesta pela vontade da maioria dos seus integrantes. O que no se admite o controle judicial das interpretaes do regimento. Agora, se houver violaes ostensivas ao regimento, pode-se ir ao Judicirio. Os rgos pblicos podem ser classificados em singulares e colegiados. O singular aquele que se manifesta pela vontade de um nico agente. O colegiado aquele que se manifesta pelo voto da maioria dos seus integrantes. O funcionamento dos rgos colegiados, normalmente, definido em regimento interno. A interpretao do regimento interno de competncia do prprio rgo colegiado. Considera-se ato interna corporis, capaz de impedir o controle judicial as interpretaes razoveis do regimento. possvel, no entanto, o controle judicial dos atos praticados por rgos colegiados com violao ostensiva ao regimento.

rgo independente o que desempenha atividade prpria do Estado, mas com previso constitucional. o que representa os poderes. No est subordinado a outros rgos no desempenho de suas funes tpicas. Est sujeito a tratamento constitucional especfico que d ele maior independncia. Quanto posio estatal, os rgos pblicos podem ser classificados em independentes, autnomos, superiores, subordinados. Independentes so aqueles que tm previso constitucional, desempenham atividades prprias de Estado, no esto subordinados a outros rgos quando do desempenho de suas atividades tpicas. rgos autnomos so aqueles que tm grande poder decisrio dentro da estrutura do estado, mas no tm todas as prerrogativas que um rgo independente. Os rgos autnomos so aqueles que tm grande competncia decisria, nas suas respectivas reas de atuao, que tem previso constitucional, mas que esto subordinados a rgos independentes, a exemplo dos ministrios, secretarias de estados, procuradorias dos entes estatais e defensoria pblica. rgos superiores so aqueles que tm atribuio decisria, mas que esto subordinados a rgos autnomos e a rgos superiores.

rgos superiores so aqueles que tm competncia decisria, mas que esto subordinados a rgos autnomos e a rgos independentes. rgos subordinados so rgos que no atribuio decisria, no de executar obra e servio. rgos subordinados ou de execuo so aqueles que no tm competncia decisria. Normalmente, atuam na execuo de obras e servios determinados por outros rgos. Considera-se agente pblico toda pessoa que tenha incumbncia de atuar em nome do Estado (art. 2, da lei n 8429). Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior. A doutrina e a jurisprudncia, para efeito de apurao de responsabilidade civil do Estado, admitem a idia do agente de fato, que aquela pessoa que no est legalmente investida, mas que de alguma forma atua representando o Estado, porque outros agentes assim consentiram. Para efeito de apurao da responsabilidade civil do Estado, reconhecida a figura do agente de fato, que no est legalmente investido em atribuies do Poder Pblico, mas atua em nome do Estado com a concordncia de outros agentes.

Categorias de agentes pblicos: a) agentes polticos: so aqueles que preenchem os seguintes requisitos: desempenham atividades tpicas de Estado, com previso constitucional, sem subordinao, com sujeio a regras especiais de responsabilidade, diferente s ap licadas aos servidores, sujeitos a regime jurdico prprio. So os senadores, deputados, vereadores. Tm a garantia constitucional da inviolabilidade. Tem autor que no considera magistrado e membro do Ministrio Pblico agente poltico. Eles atrelam idia de agente poltico ao mandato. Agentes polticos so aqueles que preenchem os seguintes requisitos: desempenham atividades tipicamente estatais previstas na Constituio, esto sujeitos a regras especiais de

responsabilidade e a um regime jurdico prprio diferente daquele aplicado aos servidores e no esto sujeitos subordinao hierrquica quando do desempenho de suas atividades tpicas. Exemplo de agentes polticos: parlamentares, chefes de poderes executivos, magistrados, membros do Ministrio Pblico, membros dos tribunais de contas. OBS.: o STF tambm considera os Ministros de Estado agentes polticos (ver deciso sobre improbidade). b) agentes administrativos: mantm com a Administrao Pblica vnculo profissional. So os servidores pblicos, contratados pblicos. O vnculo mais comum o estatuto. Deriva da lei, do estatuto. aplicado ao servidor. Servidor pblico aquele que ocupa o cargo pblico. Na Administrao Pblica direta, autrquica e fundacional, o regime essencialmente estatut rio. No h uma lei nacional sobre servidores. A Unio no competente para elaborar uma lei que vincula todos os servidores. Cada ente estatal deve elaborar sua prpria legislao para seus servidores. Agentes administrativos so os que mantm com a Administrao Pblica um vnculo profissional. O primeiro vnculo profissional o estatutrio, que resulta da lei e ser aplicado aos servidores pblicos. Considera-se servidor pblico o ocupante de cargo pblico. Cada ente estatal dever elaborar sua prpria legislao sobre os servidores. Alm do vnculo estatutrio, h o vnculo trabalhista. Esse aplicado aos empregados pblicos. aplicado, basicamente, nas Empresas Pblicas e nas Sociedades de Economia Mista, que integram a Administrao Indireta, mas so pessoas jurdicas de direito privada. O regime de emprego pblico de natureza contratual e disciplinado pela CLT. Esse regime utilizado nas empresas pblicas e sociedade de economia mista. A partir de 1998, com a emenda constitucional n 19, passou a ser possvel, pelo menos em tese, o regime de emprego pblico na Administrao Direta, porque foi retirada do art. 39 a obrigatoriedade do regime jurdico nico. De 1998 a 2007, no havia obrigatoriedade de regime jurdico nico. Na prtica, o que se viu foram vrias categorias profissionais brigando para ser estatutrio, devido estabilidade. Houve uma falha. Muitos municpios nunca implantaram regime jurdico nico. E a Constituio no previu sano.

c) contratados temporariamente: contratao temporria ocorre em virtude do excepcional interesse pblico. um vnculo temporrio. Dispensa concurso pblico. A Constituio permite a contratao temporria em virtude do excepcional interesse pblico. A legislao de casa ente estatal dever definir quais so as situaes nas quais a contratao temporria ser permitida. Os ocupantes de cargo em comisso tm vnculo profissional. O vnculo precrio. d) agentes honorficos: mantm vnculo resultante da cidadania. No tm vnculo profissional. Exemplos: mesrio, presidente da seo eleitoral, jurado. No mantm vnculo profissional com o Estado. Esses agentes so equiparados aos agentes pblicos para efeito de responsabilidade criminal. Agentes honorficos so aqueles que mantm com o Estado um vnculo jurdico resultante da cidadania. So equiparados a servidores pblicos para efeito de apurao da responsabilidade criminal. e) agentes delegados: recebem delegao para atuar em nome do Estado. Exemplo: notrios e registradores. Art. 236, da CRFB/88. Lei 8935/94. Art. 236. Os servios notariais e de registro so exercidos em carter privado, por delegao do Poder Pblico. (Regulamento) 1 - Lei regular as atividades, disciplinar a responsabilidade civil e criminal dos notrios, dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definir a fiscalizao de seus atos pelo Poder Judicirio. 2 - Lei federal estabelecer normas gerais para fixao de emolumentos relativos aos atos praticados pelos servios notariais e de registro. 3 - O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso pblico de provas e ttulos, no se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoo, por mais de seis meses. Agente delegado o que recebe uma delegao do Poder Pblico para prestar um servio, considerado pblico. Exemplo: notrios e registradores. De acordo com o art. 236, da CRFB/88, eles exercem por delegao a atividade notarial e de registro. Tem autor que considera o agente credenciado agente pblico. do municpio a competncia para organizar o servio de txi.
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H uma divergncia hoje se o txi servio pblico ou no. H quem o considere uma atividade econmica controlada pelo Poder Pblico. O instrumento jurdico que deveria ser utilizado para o txi a autorizao. Segundo o professor, no d mais para tratar o servio de taxi como precrio. Isso porque, tratando como precrio, o prefeito pode, sem motivao, revogar a qualquer momento. preciso ter em mente a expresso que esse servio tomou na nossa sociedade. Seria ignorar a realidade. PRINCPIOS: No Direito Administrativo, o princpio importncia diferente das outras matrias. No h cdigo nessa matria. Existem questes prticas que se revolvem aplicando princpios. H os princpios aplicveis a Administrao Pblica como um todo e os princpios setoriais. 1) Princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado: o princpio da supremacia do interesse pblico e no da Administrao Pblica. A Parceria Pblico-privada, prevista na Lei 11079, feita por contrato de concesso. Nos contratos administrativos comuns h as clusulas exorbitantes. Mas para atrair o parceiroprivado, que vai entrar com muito dinheiro, o Estado oferece vantagens. Por isso, diferente na Parceria Pblico-privada. O que a Administrao Pblica no pode invocar uma pretensa supremacia do interesse pblica para sustentar arbitrariedade. A seria arbtrio. O Princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado prev que nas diversas relaes jurdicas envolvendo Administrao Pblica e particulares, sempre que houver confronto entre o interesse pblico e o interesse privado, ser preservado o interesse pblico, e o eventual sacrifcio ao interesse privado ser resolvido no campo indenizatrio. 2) Princpio da indisponibilidade do interesse pblico: o administrador, ao gerir interesses pblicos, no tem a liberdade que um particular tem ao gerir seu patrimnio particular. Ele no pode escolher uma soluo que manifestamente no atenda ao interesse pblico. Princpio da indisponibilidade do interesse pblico significa que o administrador pblico no pode optar por solues que no sejam as mais vantajosas para a Adminis trao. O administrador no tem na gesto de interesses pblicos a mesma liberdade concedida a particulares na gesto de interesses privados.