APUNTES PARA UNA INTERPRETACIN DE LA TRANSICIN DEMOCRTICA EN GUATEMALA

Presentado por Daniel Matul en la mesa de trabajo sobre Partidos Polticos

Ciudad de la Investigacin Universidad de Costa Rica 12, 13 y 14 agosto del 2003

CONTENIDO

1. 2.

INTRODUCCIN ............................................................................................. 3 APROXIMACIONES CONCEPTUALES .......................................................... 4

3. LA CONFIGURACIN HISTRICA DEL ORDEN POLTICO Y SOCIAL DE GUATEMALA .......................................................................................................... 7 4. 5. LA DIFCIL TRANSICIN A LA DEMOCRACIA .............................................. 9 ALGUNAS PREOCUPACIONES: A MANERA DE CONCLUSIN ................ 11
5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 LOS ACUERDOS DE PAZ ................................................................................ 11 LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO ECONMICO ................................................. 11 INGOBERNABILIDAD O MAL GOBIERNO ............................................................. 12 FUNCIN MILITAR EN DEMOCRACIA ................................................................. 13 EL CONTEXTO POLTICO INTERNACIONAL ......................................................... 14

6.

BIBLIOGRAFA .............................................................................................. 15

APUNTES PARA UNA INTERPRETACIN DE LA TRANSICIN DEMOCRTICA EN GUATEMALA1

1.

Introduccin

La problemtica del cambio en los sistemas polticos es una de las cuestiones que ha generado ms inters y polmica en las diferentes disciplinas de las ciencias sociales. Sealar el fin de un determinado orden y el inicio de otro no es una tarea fcil, por el contrario, este hecho ha dado lugar a debates que, por lo general, se concentran en la naturaleza del cambio, los escenarios alternativos y los temas principales de la nueva agenda.2

El presente estudio gravita en torno a los procesos de continuidad y cambio en el sistema poltico guatemalteco. Se trata de distinguir entre ese movimiento lento y perpetuo de cambio que caracteriza el curso de los tipos an ms estticos de sociedad y aquellos cambios profundos y sustanciales que sealan el colapso y la disolucin de un viejo orden social, originando la transicin hacia un nuevo sistema u orden de cosas.

La intencin al preparar algunas notas que contribuyan al anlisis de la realidad poltica de Guatemala consiste, por una parte, en ir ms all del conocido clich de que la vida social siempre implica cambio, lo cual poco ayuda explicar el fenmeno del cambio y de la transicin. Por otra parte, intento especificar en qu condiciones se han llevado a cabo los

Daniel Matul. Guatemalteco, graduado en Relaciones Internacionales (UNA) y con maestra en Administracin de Empresas (UCR). Trabaja en la Fundacin para la Paz y la Democracia y profesor de la Escuela de Ciencias Polticas de la Universidad de Costa Rica. 2 PARSONS, Talcott. El sistema social. Alianza, Madrid, 1984, p. 52.

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ajustes internos en el sistema poltico guatemalteco o, por el contrario, a la quiebra del orden social existente, dando lugar a la emergencia de una nueva estructura social. Antes de iniciar la exposicin de algunas ideas, es necesario hacer una advertencia: aunque que he dedicado tiempo al estudio de referentes tericos fundamentales sobre los conceptos de cambio y transicin, este documento podra resultar, probablemente, insuficiente y, por tanto, algunos de sus juicios los presento como muy preliminares. Adems, la brevedad de una ponencia slo permite presentar un bosquejo, lo que conlleva a la prdida de detalles.

No obstante, me gustara dejar sealada la importancia de profundizar an ms en dichos conceptos como parte de un ejercicio que resulta fundamental para comprender mejor el contexto poltico actual de Guatemala. Esta discusin, insisto, resulta indispensable y no debe ser tomada a la ligera.

2.

Aproximaciones conceptuales

La capacidad del Estado para imponer las normas reguladoras del intercambio poltico lo ha convertido histricamente en el espacio privilegiado para la resolucin institucional del conflicto social.3 Por tal motivo, en la transicin hacia la consolidacin de este espacio poltico en Guatemala, la multiplicacin de los grupos de inters en litigio por el control del aparato estatal ha provocado que los conflictos proliferen, con lo que el escenario poltico actual muestra preocupantes seales de inestabilidad y perturbacin.

La mayor parte de anlisis en torno a la transicin ha centrado su atencin en el nuevo punto de equilibrio que se debe alcanzar, una vez que el nuevo conjunto de valores ha
ROMERO, Jorge. La democracia y sus instituciones. Instituto Federal Electoral, Coleccin Temas de la Democracia, Serie de Ensayos No. 5, Mxico, 2000.
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sido dado para el sistema. As, poca o ninguna atencin se ha prestado a los problemas relacionados con el camino que ha de seguir el sistema en su desplazamiento o bsqueda de un nuevo punto de equilibrio.

Ello, ha implicado un anlisis donde los procesos de

transicin estn estrictamente

delimitados, por una parte, por el inicio de la disolucin de un rgimen autoritario y, por la otra, por el establecimiento de alguna forma de democracia, el retorno a algn tipo de rgimen autoritario o a la aparicin de alguna otra alternativa.

No es forzoso que un sistema reaccione ante una perturbacin oscilando en torno a un punto de equilibrio anterior o pasando a otro nuevo. Puede hacerle frente tratando de modificar su ambiente, de suerte que los intercambios con l ya no provoquen tirantez; puede tratar de aislarse contra cualquier otra influencia del ambiente; o bien, sus miembros pueden incluso transformar fundamentalmente sus propias relaciones y modificar sus propias metas y prcticas de modo que mejoren sus perspectivas de manejar los insumos del ambiente.4

Por ello, para comprender la construccin de la democracia, en toda la complejidad de sus equilibrios institucionales, me parece necesario tratar de esclarecer el proceso de construccin institucional de los entramados pluralistas, pues se ha generalizado la opinin de que a la democracia se llega como resultado de un pacto entre los actores polticos, lo que acaba presentndola como un acuerdo mgico y de buena voluntad.5

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EASTON, David. Esquema para el anlisis poltico. Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1969, p. 47. ROMERO, Jorge. Op. Cit.

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Por tal motivo, como ya lo he sealado, poca o ninguna atencin se ha prestado a los problemas relacionados con el camino que ha de seguir el sistema en su desplazamiento a este nuevo punto de equilibrio.

Creo que resulta mucho ms til el anlisis que concibe la transicin democrtica como un proceso histrico, que implica un intrincado desarrollo de los entramados polticos para ajustar la nueva conducta, hasta alcanzar lo que se conoce como comportamiento democrtico y, de esta forma, imprimirle al sistema un nuevo conjunto de valores.

Lo planteo de esta manera, porque creo que la democracia consiste en algo ms que un mero pacto social al que se llega por consenso, antes bien, consiste en un desarrollo institucional relativamente eficaz para gestionar polticamente los conflictos derivados de la diversidad social y del choque de intereses contrapuestos.

Hay una definicin sobre democracia que es la que a m, particularmente, ms me gusta: La democracia es ms que un rgimen poltico, es sobre todo una manera de organizar y ejercitar el poder en una sociedad, y por tanto una forma de convivencia social.6 Sin embargo, esta forma de organizar y ejercer el poder dentro de una sociedad no puede surgir, como por arte de magia, de la noche a la maana, por el contrario, requiere de un proceso de maduracin mucho mayor.

El Informe de la Auditora Ciudadana sobre la Calidad de la Democracia, al analizar el desarrollo de la democracia costarricense seala que: El progresivo establecimiento de las garantas y libertades democrticas fue el resultado de constantes pugnas por el poder

PROYECTO ESTADO DE LA NACIN. 8 Informe sobre Desarrollo Humano Sostenible, Proyecto Estado de la Nacin, San Jos, Costa Rica, 2002, pp. 247-248.

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poltico entre actores sociales y polticos, y no una concesin iluminada de uno o de un conjunto de ellos, o de una estrategia de largo plazo de un actor en particular. Ni el voto secreto, ni la extensin de los derechos ciudadanos a toda la poblacin adulta, ni el establecimiento de un sistema electoral puro y confiable, se establecieron sin vencer serias resistencias.7

Esta bsqueda de ajuste mutuo, entendimiento y unidad entre grupos que se encuentran en diferentes situaciones y que tienen diferentes posibilidades de vida, revela la fuerza de los intereses creados, que ejercen presin para mantener un estado de cosas. Sin embargo, mientras exista la tensin entre los valores de la vieja estructura poltica y los nuevos valores de la estructura poltica que sealan los Acuerdos de Paz, existe la posibilidad de que los intereses creados encuentren mayores dificultades para resistir la corriente continua de la democracia institucionalizada en el Estado.

3.

La configuracin histrica del orden poltico y social de Guatemala

Histricamente la situacin de las poblaciones indgenas ha correspondido a una posicin subordinada y excluyente de las esferas poltica, econmica, social e ideolgica, que fue producto de un perodo colonial, que se prolonga como colonialismo interno, desde principios de la era republicana hasta mediados de la dcada de 1990. Como resultado de ello, se desencadena un conflicto entre Estado y nacin, como factor principal de todas las contradicciones internas del pas.

Dentro de este proceso, las oligarquas liberales de fines del siglo XIX y principios del XX habran hecho como que constituan Estados, pero slo ordenaron algunas reas de la
PROYECTO ESTADO DE LA NACIN. Informe de la Auditora Ciudadana sobre la Calidad de la Democracia en Costa Rica, Proyecto Estado de la Nacin, San Jos, Costa Rica, 2001, p. 105.
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sociedad para promover un desarrollo subordinado e inconsciente; hicieron como que formaban culturas nacionales, y apenas construyeron culturas de lites dejando fuera a enormes poblaciones indgenas y campesinas que evidencian su exclusin en mil revueltas...8

El perodo liberal, entonces, le imprime al rgimen poltico caractersticas que sobreviviran hasta hace escasos 7 aos: a) la democracia de fachada; b) el

mantenimiento e inclusive incremento de los patrones de extrema desigualdad en la distribucin de los bienes y servicios producidos por la sociedad; c) la exclusin del proyecto nacional, construido por los finqueros cafetaleros, del pueblo natural maya; d) una situacin de discriminacin y explotacin hacia los grupos tnicos guatemaltecos y; e) aunque la institucionalidad creada fue moderna (partidos polticos, elecciones, divisin de poderes), el verdadero carcter de dicho rgimen poltico se expresa en una sucesin de dictaduras tradicionales, en las que los intereses de la faccin hegemnica de la clase dominante se expresan a travs de caudillos o dictadores civiles y militares.9

Desigualdad social, concentracin de la riqueza, violencia poltica, dependencia econmica, son los grandes elementos que definen a la Guatemala moderna, a la nacin que emergi del triunfo de las fuerzas liberales en Centroamrica, pero que, paradjicamente, la condujeron por un sendero bastante alejado de las prcticas democrticas.10

CUEVA, Agustn: Cultura, Clase y Nacin. En, Cuadernos Polticos, No. 31, enero-marzo, Mxico, 1982, pp. 81-91. 9 As lo demuestran las diversas tiranas que caracterizaron a este perodo, que se extendera hasta 1944, en donde sobresale la de Estrada Cabrera (22 aos) y de Jorge Ubico (14 aos), as como la represin ejercida en contra de sectores democrticos de las capas medias que planeaban reivindicaciones en consonancia con el discurso liberal, o sea de tipo democrtico. 10 TOUSSAINT, Mnica. Guatemala. Instituto de Investigaciones Dr. Jos Mara Luis Mora, Mxico, 1988, p. 23.

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La aguda crisis del sistema sac a flote estas contradicciones latentes en el seno de la sociedad, reprimidas durante centurias, y se cristaliz en un estado de guerra reconocido ya en 1993 por las Naciones Unidas como un conflicto armado de carcter no internacional.

Hacia finales de la dcada de los ochentas, el conflicto haba tomado dimensiones globales por lo que la va violenta para resolver el conflicto ya no pareca tan plausible. Por el contrario la convergencia de elementos nacionales e internacionales hacen posible que las partes beligerantes asuman la negociacin poltica como una salida menos cruenta al conjunto de contradicciones que han generado constantes cataclismos polticos en este pas centroamericano.

4.

La difcil transicin a la democracia

Para alcanzar el histrico Acuerdo de Paz, firmado en Ciudad de Guatemala en 1996, tuvieron que pasar 10 aos desde que se lanz el Plan de Paz para Centroamrica, el 7 de agosto de 1987. Siete aos dedicados a la negociacin interna, desde que en marzo de 1990, se firmara el Acuerdo de Oslo, en donde las partes acordaron iniciar un proceso serio que debera culminar con el logro de la paz y perfeccionamiento de la democracia funcional y participativa en Guatemala.

Cinco administraciones se sucedieron en el poder (Meja Vctores, Cerezo Arvalo, Serrano Elas, De Len Carpio y Arz Irigoyen), acompaadas de cuatro intentos de golpe de Estado (mayo y agosto de 1988, abril y mayo de 1989), un "autogolpe" de estado en 1993 (el Serranazo) y de un proceso riguroso de modernizacin econmica y ajuste estructural.

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El cambio en la direccin del sistema hacia la conformacin de un sistema de valores democrtico no ha sido fcil. En primer trmino, el proceso se inici dentro de un contexto de guerra interna, en un Estado eminentemente autoritario, represivo e impuesto desde las cpulas militares, sin posibilidades de apertura a otros sectores de la sociedad guatemalteca.

En segundo lugar, al inicio del proceso se descart toda alternativa de negociacin directa o pacto con las fuerzas polticas y sociales ms importantes del pas y que, adems, exclua de la agenda la reestructuracin de las instituciones polticas y sociales y la incorporacin del componente cultural indgena.

Finalmente, se conform lo que se dio en llamar una "transicin tutelada" hacia la democracia, iniciada durante la dictadura de Ros Montt y consolidada durante el gobierno de facto de general Oscar Meja Vctores.

A pesar de ello, la democracia ha empezado a dar sus primeros pasos sin la tradicional tutela de los militares; lo que anteriormente se resolva por la va de la imposicin y la violencia, ahora ha empezado a ser discutido en el marco de las instituciones que caracterizan a la democracia. El Estado de derecho, entonces, ha empezado a salir del estado de coma y sus signos vitales han empezado a dar seales de estabilizacin y recuperacin en algunos mbitos.

Las instituciones pblicas, a pesar de los niveles de estancamiento que las caracterizan, han empezado a retomar las funciones que por mandato constitucional les corresponde. Existe una revitalizacin del espacio para la sana participacin de los partidos polticos y de la clase poltica, tal y como qued demostrado con la irrupcin del Frente Democrtico

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Nueva Guatemala (FDNG) obteniendo seis diputados, treinta alcaldas y ocho por ciento de los votos en su primera aparicin en la arena poltica nacional.

5.

Algunas preocupaciones: a manera de conclusin

Finalmente, me gustara sealar, de manera muy puntual, algunos factores que podran influir de alguna forma sobre la direccin del sistema en este proceso de transicin: 5.1 Los acuerdos de paz

En relacin con este punto, me parece que se ha generado una idea errnea acerca de la importancia y trascendencia que tienen los Acuerdos de Paz para el sistema poltico guatemalteco, como el punto de referencia que marca la nueva direccin hacia donde debe avanzar el sistema.

Creo que se han visualizado como un punto de apoyo para hacer oposicin de una manera fcil, o en su defecto, como el conjunto de acuerdos jurdicos entre la insurgencia y el gobierno, cuyo objetivo nicamente era lograr el fin de las hostilidades y, que a mi modo de ver las cosas, podra sealar una visin muy estrecha de la transicin poltica que vive Guatemala.

5.2

La estrategia de desarrollo econmico

Mi segunda preocupacin, es que el vnculo entre desarrollo econmico, modernizacin del Estado y transformacin del sistema poltico, establecido por los Acuerdos de Paz, deje de ser el principio rector u orientador del desarrollo nacional.

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Llamo la atencin sobre este punto, pues, en Guatemala actualmente tres de cada cuatro personas (75% de la poblacin) viven en condiciones de pobreza, el 22% de los hogares reciben un salario menor al equivalente de $129 al mes (no poseen acceso a la canasta bsica), el hambre afecta al 57,2% de nios menores de 36 meses y el 40,7% de escolares estn desnutridos, uno de cada tres guatemaltecos ingres al siglo XXI como analfabeto.

5.3

Ingobernabilidad o mal gobierno

Una tercera preocupacin tiene que ver con la idea salvadora de la ingobernabilidad. Me parece que, con ello, se intenta ocultar un serio problema de gestin poltica. Confundir la ingobernabilidad con el "mal gobierno" constituye un problema no slo conceptual, si no, tambin, impide la bsqueda de soluciones razonables para el mismo, como lo ha sealado muy bien, don Luis Guillermo Sols.11

Creo que buena parte de las dificultades que se pueden observar derivan de una comprensin no muy amplia de lo que significa administrar un sistema en transicin, particularmente, cuando hay que tomar decisiones y, adems, lograr que esas decisiones sean aceptadas por los diferentes actores del sistema.

Ello es an ms evidente, si considera que cuando ocurren cambios sociales dentro de una sistema, que implican la formacin de nuevos agrupamientos o el fortalecimiento de los que ya existan y, que, adems, se imponen la meta de superar la resistencia de los

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SOLIS, Luis Guillermo. Conferencia dictada en el marco del Seminario Regional "Juventud, Gobernabilidad y Democracia", organizado por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, San Jos, 24 de junio 2003.

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intereses creados, es posible esperar que se generen serias tensiones internas.12 De ah, la urgente necesidad de lograr la articulacin de un proyecto verdaderamente integrador que cohesione los diferentes intereses sociales. En caso contrario, toda transformacin, por pequea que sea, ser considerada como una amenaza a la estabilidad del estado de cosas. 5.4 Funcin militar en democracia

Esta cuarta preocupacin tiene que ver con la naturaleza de la funcin militar en una sociedad, como la guatemalteca, en transicin a la democracia. Creo en la importancia de abordar este tema, particularmente porque las fuerzas armadas, anteriormente, desbordaron sus funciones y pasaron a dominar al resto del Estado y la sociedad.

El Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Funcin del Ejrcito en una Sociedad Democrtica seala que la funcin del Ejrcito de Guatemala queda definida como defensa de la soberana del pas y de la integridad de su territorio; no tendr asignadas otras funciones y su participacin en otros campos se limitar a tareas de cooperacin. Las medidas concretadas en el presente Acuerdo adecuan su doctrina, medios, recursos y despliegue a sus funciones y a las prioridades de desarrollo del pas.

Por tanto, en la transicin desde la dominacin de los rganos del Estado y represin de las expresiones civiles, por parte de los militares, hacia el fortalecimiento del aparato del Estado y de lo civil sobre lo militar, es necesario comprender que lo que antes se resolva a travs de la violencia, ahora debe ser abordado por mecanismos de dilogo democrtico y participativo, que incluyan slidos instrumentos de control y seguimiento a las actividades del ejrcito.
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COSER, Lewis. Nuevos aportes a la teora del conflicto social. Amorrortu, Buenos Aires, 1967.

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No se puede, y en esto no hay que ceder ni un pice, suponer que esta transicin va a suceder a causa de la buena voluntad de los actores. Es imprescindible estimular los mecanismos de reconciliacin nacional, la promocin de una cultura no slo de defensa, sino tambin una cultura de la paz y la no-violencia, que consolide una convivencia democrtica. 5.5 El contexto poltico internacional

Finalmente, sealo dos inquietudes sobre este particular:

En primer lugar, me da la impresin de que, luego del 11-S la agenda de seguridad democrtica, dada por la Poltica de Seguridad Democrtica (POLSEDE), ha dado paso a una tendencia hacia la remilitarizacin de la agenda de seguridad, incluso en los temas de seguridad ciudadana y combate a la delincuencia.

En segundo lugar, hay que tener presente que, en la medida que no se logre encontrar mecanismos adecuados para administrar la transicin, la presin internacional seguir siendo una espada de Damocles sobre el futuro poltico de Guatemala.

15 6. Bibliografa

COSER, Lewis. Nuevos aportes a la teora del conflicto social. Amorrortu, Buenos Aires, 1967. CUEVA, Agustn. Cultura, Clase y Nacin. En, Cuadernos marzo, Mxico, 1982. EASTON, David. Esquema para el anlisis poltico. Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1969. PARSONS, Talcott. El sistema social. Alianza, Madrid, 1984. ROMERO, Jorge. La democracia y sus instituciones. Instituto Federal Electoral, Coleccin Temas de la Democracia, Serie de Ensayos No. 5, Mxico, 2000. PROYECTO ESTADO DE LA NACIN. 8 Informe sobre Desarrollo Humano Sostenible, Proyecto Estado de la Nacin, San Jos, Costa Rica, 2002. PROYECTO ESTADO DE LA NACIN. Informe de la Auditora Ciudadana sobre la Calidad de la Democracia en Costa Rica, Proyecto Estado de la Nacin, San Jos, Costa Rica, 2001. SOLIS, Luis Guillermo. Conferencia dictada en el marco del Seminario Regional "Juventud, Gobernabilidad y Democracia", organizado por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, San Jos, 24 de junio 2003. TOUSSAINT, Mnica. Guatemala. Instituto de Investigaciones Dr. Jos Mara Luis Mora, Mxico, 1988. Polticos, No. 31, enero-