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INTRODUZIONE

L’idea di una giustizia costituzionale nasce


essenzialmente in collegamento con quella di estendere le
garanzie del principio di legalità alla legge medesima (1).
Infatti, rendere sindacabile la conformità della legge
alla Costituzione, e tanto più conferire ad apposito organo,
la Corte costituzionale, il potere di eliminarle dal sistema
nel caso di loro riconosciuta incostituzionalità, vuol dire
estendere il principio di legalità agli organi parlamentari
nell’esercizio della funzione legislativa e quindi alla legge
formale, rafforzando al tempo stesso le garanzie dei diritti
individuali, in quanto riconosciuti dalla Costituzione, ma
ulteriormente disciplinati dalla legge (2).
Naturalmente una tale premessa può essere accolta in
un sistema come quello italiano, dove vige il principio della
rigidità del testo costituzionale che permette di garantirne il
contenuto da abrogazioni e modifiche che si volessero
disporre con semplice legge del Parlamento. Ma una siffatta

1
Così, ad es.,. A. CERRI, Corso di giustizia costituzionale, 1997, Milano,
Giuffrè,II ed., pp.42 ss.
Cfr. V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale,vol II, Padova,
2

CEDAM, 1984, V ed., pp 221 ss.


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“garanzia” sarebbe rimasta astratta, se non fosse stato creato


un congegno diretto a renderla operante, e tale congegno
consiste, da noi, nella Corte costituzionale, come appare
chiaro dal disposto dell’art. 134 Cost. che ad essa
attribuisce, in primo luogo, e quale competenza primaria,
quella di giudicare “sulle controversie relative alla
legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza
di legge, dello Stato e delle Regioni” (3).
Con la previsione di questo organo creato ad hoc
s’intendeva operare una netta innovazione rispetto
all’ordinamento precedente, fondato su una carta
fondamentale, lo Statuto Albertino del 1948, sprovvista di
un chiaro regime di prevalenza rispetto alla legislazione
ordinaria e pertanto liberamente derogabile da questa. Il
carattere flessibile dello Statuto era, del resto, testimoniato
dal fatto di essersi prestato a fare da sfondo, senza
modificazioni formali, ai diversi regimi politici succedutesi
dal 1848 (Monarchia costituzionale sabauda, il sistema
parlamentare liberale, il regime fascista).
Dalla lettura dell’art. 134 Cost., emerge,
implicitamente, la scelta operata dal costituente di offrire
all’ordinamento italiano un sistema di giudicato di

3
E’ opinione molto diffusa, ma solo approssimativamente esatta, che
l’esserci o meno sindacato di costituzionalità delle leggi, dipenda dall’esserci o non
Costituzione di tipo “rigido”, con la connessa differenziazione tra leggi
costituzionali e leggi ordinarie. Questa tesi viene in parte accettata ed in parte
smentita da V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, cit., pp., 256 ss.
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costituzionalità accentrato (4): dove un organo soltanto è


competente a giudicare della conformità o meno delle leggi
alla Costituzione. A tale sindacato si contrappone l’altro
tipo di controllo possibile in uno Stato a costituzione rigida,
il sindacato diffuso (5): che si ha quando è riconosciuto a
qualsiasi giudice, chiamato a fare applicazione di una
determinata legge in un caso concreto, il potere di
accertarne preliminarmente la conformità a Costituzione,
disapplicandola nel caso la ritenga incostituzionale. Il tipo
di controllo svolto dalla Corte costituzionale, oltre a
configurarsi come un sindacato accentrato, si atteggia come
un controllo a posteriori; poiché si è considerata la legge
non in modo astratto (la legge per quel che potenzialmente
dispone), ma in modo concreto (la legge per quel che
effettivamente dispone, attraverso l’attività degli organi
giudiziari). Il controllo di costituzionalità è così agganciato

4
E’ questo il sistema di Verfassungsgerichtsbarkeit adottato nella
costituzione austriaca del 1929, ispirato da H. Kelsen. Il sistema accentrato cerca un
equilibrio tra due principi, la supremazia della costituzione e la forza della legge,
attraverso quello che la dottrina tedesca denomina il privilegio del legislatore. Per
ulteriori approfondimenti Cfr. G. ZAGREBELSKY La giustizia costituzionale,
Bologna, Il Mulino, 1988 pp.168 ss.
5
Il sistema di controllo diffuso, incidentale e dichiarativo della nullità della
legge costituzionale è il sistema del Judical Review of Legislation. L’esempio
maggiore di sindacato diffuso c’è dato dagli Stati Uniti, e la prima sentenza, che qui
innagura tale tipo di sindacato, è quella emanata dalla Corte suprema presieduta dal
Chief Justice Marshall nella famosa causa Marbury V. Madison nell’anno 1803 e da
allora in poi esso è diventato uno degli elementi caratterizzanti dell’ordinamento
costituzionale statunitense.
V. i passaggi salienti di questa pronuncia richiamati in COSTANZO, Codice
di giustizia costituzionale, Torino, Giappichelli, 1996 pp.418 ss. Per ulteriori
approfondimenti Cfr. F. TERESI, Lezioni sulle garanzie costituzionali, Padova,
CEDAM, 1998 pp.3 ss.
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all’applicazione del diritto, è, quindi, un controllo concreto,


attivabile in qualunque momento, dopo l’entrata in vigore
della legge, ed anche ripetutamente. In questo modo, il
controllo di costituzionalità si lega strettamente
all’evoluzione dell’ordinamento giuridico di cui spesso è
uno dei più potenti fattori di trasformazione. La possibilità
di chiedere e richiedere in ogni momento l’intervento della
Corte consente di provocare continui aggiustamenti della
legge alla Costituzione, sottoposta anch’essa a letture che
progrediscono nel tempo (6).
Nella nostra Costituzione, ad eccezione dell’art.127
Cost. che, esplicitamente, prevede l’impugnazione diretta
delle leggi regionali da parte dello Stato, non è possibile
rintracciare altra disposizione che disciplina, direttamente, il
processo costituzionale; unica norma di rinvio è l’art. 137
Cost. che demanda ad una legge costituzionale, la
competenza a regolare “le condizioni, le forme, i termini di
proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale e le
garanzie d’indipendenza dei giudici della Corte”.
Fu la stessa Assemblea Costituente, in regime di
prorogatio, a adottare, in applicazione dell’art. 137 Cost., la
legge cost. n° 1 del 9 febbraio 1948 che introdusse due
nuove forme di impugnazione diretta della legge, che si
aggiungevano a quella disposta dall’art. 127 Cost., sicchè,
fu prevista la possibilità per le Regioni di promuovere il
6
Cfr. G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, cit, 1988 pp.168 ss.
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giudizio della Corte sulle leggi statali o su leggi di altre


Regioni ritenute invasive delle proprie competenze: in
questo caso il ricorso fu previsto in via successiva (entro 30
giorni dalla pubblicazione della legge) e non in via
preventiva come nell’art. 127 Cost.
Questa stessa legge ha disposto, per tutte le altre
ipotesi, ed in pratica, come sistema di generale applicazione,
l’accesso alla Corte “in via incidentale”, vale a dire nel
corso di un normale giudizio (civile, penale o
amministrativo), quando la questione di costituzionalità,
rilevata d’ufficio o sollevata dalle parti, fosse ritenuta dalla
stessa autorità giudiziaria rimettente, rilevante e non
manifestatamene infondata.
Un siffatto sistema, può ben dirsi, come è stato rilevato
dalla dottrina, “eclettico” (7): poiché si manifesta come un
sindacato accentrato, con la conseguente previsione di una
competenza unica della Corte costituzionale, ma nello
stesso tempo ad iniziativa diffusa (8), vale a dire
riconosciuta ad ogni giudice il quale, nell’ambito del suo
giudizio, nutra anche un semplice dubbio in ordine alla

7
Cfr. V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, cit, pp.263 ss.
8
Cfr. R. ROMBOLI, Aggiornamenti in tema di processo costituzionale
(1996-1998),Torino, Giappichelli, 1999 pp.48 ss. Cfr. MEZZANOTTE, La Corte
costituzionale: esperienze e prospettive, in Attualità e attuazione della Costituzione,
Bari, 1979, pp. 160 ss.;
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conformità ai principi costituzionali della legge che è


chiamato ad applicare nel suo processo (9).
Tutto ciò significa che, nel nostro ordinamento, il
soggetto privato, che ritenga di aver avuto lesa da un altro
privato o da un pubblico potere una sua situazione giuridica
soggettiva costituzionalmente rilevante, dovrà pur sempre,
per ottenere giustizia, rivolgersi ad un giudice, ordinario o
speciale, secondo i casi, e sarà tale giudice che deciderà di
rimettere o meno la questione alla Corte, se ritiene che tale
lesione sia riconducibile ad una disciplina posta con legge o
con atto ad essa equiparato (10). Questo perché, nel
prevedere le forme di investitura della Corte di una
questione di legittimità costituzionale furono scartate, in
sede costituente, le ipotesi di un ricorso diretto da parte del
cittadino, come tale o come portatore di un interesse
qualificato, delle minoranze parlamentari o di un
procuratore della Costituzione.
Con ciò, si venne, quindi, a valorizzare il ruolo del
giudice comune e la sua iniziativa, giungendo a fare una
scommessa sulla sensibilità del giudice ai nuovi valori
9
Cfr. SILVESTRI, Giustizia e giudici nel sistema costituzionale, Torino,
Giappichelli, 1997, pp.137, il quale ritiene saggia la decisione del Costituente di
aver scartato il sistema del controllo diffuso; analoghe considerazioni sono svolte da
MEZZANOTTE, Sulla nozione d’indipendenza del giudice, in Magistratura, C.S.M.
e principi costituzionali, Bari, 1994, pp.6 ss.; e da COSTANZO, Aspetti tecnici
dell’esperienza storica di controllo di costituzionalità “diffuso” nell’ordinamento
italiano, in Studi in onore di M. Mazziotti di Celso, Padova, CEDAM, pp.251 ss.
10
In questi termini T. MARTINES, Diritto costituzionale, Milano, Giuffrè,
VIII ed., 1994, pp. 550 ss; ed anche PACE, Problematica delle libertà
costituzionali, Padova, CEDAM, II ed., 1990, p. 84.
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costituzionali, in quanto, una sua insensibilità avrebbe


causato il mancato esercizio dell’iniziativa e quindi lo
svuotamento del giudizio di costituzionalità sulla legge, da
parte della Corte per mancanza di materia prima.
L’esperienza degli anni successivi ed il formarsi di
un’efficace sinergia tra Corte e giudici rimettenti, ha
mostrato come la differenza tra sindacato accentrato e
sindacato diffuso si siano, nella nostra esperienza, assai
attenuate fino ad andare per molti aspetti a confondersi e
quasi a scomparire (11); da qui l’esigenza, sentita dai
costituzionalisti in anni recenti, di rivalutare e revisionare il
tema dell’accesso alla Corte, dapprima in una prospettiva
solo teorico-dottrinale e di comparazione con le altre
esperienze europee ma oggi, da un punto di vista pratico e
sempre più inquadrato in un vero e proprio progetto di
riforma.
La riflessione politica e scientifica, sulle prospettive di
riforma della Corte costituzionale ha dato luogo alle prime
ipotesi di modifica dell’attuale disciplina già a partire degli
anni’80 (12). In questo periodo si sviluppò in Italia, un
articolato dibattito concernente una “grande riforma” delle

11
Cfr R. ROMBOLI, Aggiornamenti in tema di processo costituzionale
(1996-1998), cit, pp. 49 ss.
12
La bibliografia sulle riforme istituzionali è sterminata. Tra gli altri cfr. M.
OLIVETTI, La Commissione Bicamerale sulle riforme costituzionali: profili
storico-istituzionali e rilievi di ordine procedimentale, in Iustitia, Roma, aprile-
maggio 1997, pp.147 ss.
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istituzioni disegnate nel 1946-48 (13). Il primo Governo, che


pose al centro del proprio programma la “questione
istituzionale”, fu il secondo Governo Spadolini, insediatosi
nell’agosto 1982. Durante il suo governo, infatti, furono
istituiti, alla fine del mese di settembre, due “Comitati per
l’esame dei problemi istituzionali” (14) con il compito, forse
un po’ troppo generico, di analizzare ed eventualmente
prospettare delle revisioni in materia istituzionale.
Nonostante la ristrettezza dei tempi, i comitati riuscirono a
presentare due relazioni ai presidenti di assemblea, ma le
dimissioni del governo Spadolini, nel novembre del 1982,
non consentirono che l’iniziativa avesse un seguito
immediato a livello politico. Caduto il governo Spadolini,
l’impegno per le riforme istituzionali, non venne meno: il
successivo governo Fanfani, insediatosi nel dicembre del
1982; confermò, nella sostanza, l’impegno programmatico
concernente “la questione istituzionale”. Si istituì, così, una
Commissione Bicamerale, creata ad hoc, composta da venti
deputati e venti senatori, con il compito esclusivo di
formulare, entro dieci mesi dalla sua prima seduta,
“proposte di riforme costituzionali e legislative nel rispetto
13
Già nel 1975, l’allora Presidente della Repubblica, Giovanni Leone aveva
sollevato il problema, in un messaggio alle Camere, nel quale si chiedeva alle forze
politiche un “impegno per il rinnovamento dell’azione legislativa, politica ed
amministrativa”. Cfr. Paolo PASSAGLIA Attuazione e “attualizzazione” della
Costituzione in La Commissione Bicamerale per le riforme costituzionali a cura di
P. Costanzo, G. F. Ferrari, G. G. Floridia, R. Romboli, S. Sicardi, Padova, CEDAM,
1998, pp. 4 ss.
14
Sotto la presidenza dell’on. Riz e del sen. Bonifacio
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delle competenze istituzionali delle due Camere e tenendo


conto delle iniziative legislative in corso”. Ma, il lavoro
della Commissione fu bloccato sul nascere dalle
sopraggiunte dimissioni del governo Fanfani, (29 aprile), e
dal conseguente scioglimento delle Camere. Aperta la
nuova legislatura, le riforme si riconfermarono come uno
degli argomenti centrali del dibattito politico, specie una
volta che alla Presidenza del Consiglio fu nominato (4
agosto 1983) l’on. Craxi, segretario del partito socialista, da
anni il partito più attivo sulla questione istituzionale. E così,
si potè, finalmente, dar luogo alla “Commissione
Bicamerale per le riforme istituzionali”, che venne nominata
“Commissione Bozzi” dal nome del suo presidente l’on.
Aldo Bozzi, noto anche per le sue elevate competenze
giuridiche. Nelle materie riguardanti la giustizia
costituzionale, la Commissione Bozzi, non ritenne
opportuno proporre modifiche alle disposizioni della
Costituzione direttamente concernenti le garanzie
costituzionali, ma si limitò a prospettare un’innovazione di
rilievo per quanto concerne le modalità d’accesso alla
Corte: ovverosia, l’attribuzione alla Corte dei conti, in sede
di esame del rendiconto dello Stato, della facoltà di investire
la Corte costituzionale in caso vi fosse incostituzionalità per
contrasto con l’art.81 u.c. cost. La proposta introduceva una
forma di accesso diretto ai giudizi della Corte che era già
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stata prospettata dalla Consulta in una sua famosa sentenza


(n° 226 del 1976) (15). Con quest’innovazione si intendeva
porre rimedio alla insufficienza del sistema incentrato sul
sindacato costituzionale in via incidentale, in relazione alla
non completa tutela di determinati valori costituzionali. Le
esigenze di rafforzare la funzione della Corte di tutela
obiettiva dell’ordinamento su impulso di un organo
neutrale, quale la Corte dei conti ritornarono nella X
legislatura, con l’approvazione, da parte del Senato e quindi
della Commissione affari costituzionali della Camera, della
proposta di introdurre l’articolo 95-bis della Costituzione,
nel quale si ipotizzava di attribuire alla Corte dei conti la
facoltà di sottoporre al giudizio della Corte costituzionale
gli schemi di regolamento inviati dal Governo per il visto, in
caso di riscontro di una violazione da parte di questi della
riserva di legge (16). Le ipotesi di riforma della giustizia
costituzionale furono espressamente affrontate nell’ambito
del Comitato “garanzie”, costituito in seno alla
Commissione bicamerale per le riforme istituzionali istituita
nella XI legislatura. Infatti, facendo seguito ad un espresso
invito proveniente dal neo Presidente della Repubblica,
15
La problematica è approfondita da F. MODUGNO e A. S. AGRO’, Il
controllo preventivo della Corte dei Conti sugli atti aventi forza di legge (Sent. n°
406 del 1989 e Sent. n° 226 del 1976) in Il principio di unità del controllo sulle
leggi nella giurisprudenza della Corte costituzionale III ed.,Torino, Giappichelli,.
1991 pp 29 ss.
16
Cfr. La relazione dell’on. M. BOATO al progetto di riforma costituzionle
della Commissione bicamerale istituita dalla l. cost. n° 1/1997,
htpp://www.camera.it
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Oscar Luigi Scalfaro, alla Camera e al Senato furono


approvati, sul finire del mese di luglio 1992, due atti
monocamerali d’indirizzo con cui si deliberava l’istituzione
di una “Commissione bicamerale con il compito di una
globale ed organica revisione della Costituzione
nell’articolazione delle diverse istituzioni”. Questa
Commissione, che in seguito fu denominata De Mita-Iotti
(dal nome dei due parlamentari che si succedettero nella
Presidenza), avrebbe esaminato, come si affermava nel testo
approvato dalla Camera, “le proposte di revisione
costituzionale concernente la parte seconda della
Costituzione ed i disegni di legge elettorale presentati alle
Camere”; restringendosi, così, il campo d’esame rispetto a
quello che era stato l’oggetto della Commissione Bozzi ( 17).
Nonostante l’iter formativo, alquanto frammentario e
difficoltoso (18), la Commissione, presieduta dall’on. Iotti,

17
Nel documento approvato al Senato, addirittura, si restringeva
ulteriormente il campo d’indagine, escludendo dal procedimento di revisione il
titolo relativo alle Garanzie costituzionali (artt. 134-139). Cfr. Paolo PASSAGLIA
Attuazione e “attualizzazione della Costituzione in La Commissione Bicamerale per
le riforme costituzionali a cura di P. Costanzo, G. F. Ferrari, G. G. Floridia, R.
Romboli, S. Sicardi, cit, pp. 10 ss. L’autore afferma che questa ulteriore restrizione
risultava particolarmente significativa per il fatto che, sia pure in modo implicito,
non si riconosceva la necessità di apportare modifiche durature all’ordinario
procedimento di revisione costituzionale
18
Le difficoltà sorsero a causa del ritardo con il quale venne approvata la
legge costituzionale n° 1 del 1993 recante disposizioni in tema di “funzioni della
Commissione parlamentare per le riforme istituzionali e disciplina del procedimento
di revisione costituzionale” e soprattutto, per il dibattito che si instaurò tra i diversi
partiti politici sulla procedura di revisione costituzionale da attuare. Cfr. Paolo
PASSAGLIA Attuazione e “attualizzazione della Costituzione in La Commissione
Bicamerale per le riforme costituzionali a cura di P. Costanzo, G. F. Ferrari, G. G.
Floridia, R. Romboli, S. Sicardi, cit, pp. 10 ss.
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approvò, in data 21 dicembre 1993, il documento


conclusivo, che venne inviato, ormai in un clima di
smobilitazione generale, ai presidenti delle assemblee, ma lo
scioglimento delle Camere fu decretato quattro giorni dopo,
bloccando, così, l’iter delle riforme istituzionali. Le elezioni
del marzo 1994 diedero la vittoria allo schieramento di
centro-destra, di cui Silvio Berlusconi era il leader (19 Il
nuovo governo intraprese un’azione riformatrice improntata
a logiche diverse rispetto a quelle seguite nelle legislature
precedenti. Con un decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri del 14 luglio 1994, emesso ai sensi dell’art 29 della
legge n° 400 del 1988, venne istituito un “Comitato di
studio sulle riforme istituzionali, elettorali, costituzionali”,
detto “Comitato Speroni” dal nome del ministro che lo
presiedeva. Nel testo di revisione si ipotizzava di rafforzare
le funzioni di garanzia della Corte principalmente attraverso
l’introduzione di forme di accesso diretto alla Corte da parte
dei singoli per la tutela dei diritti inviolabili garantiti dalla
Costituzione, avverso gli atti lesivi posti in essere dai
pubblici poteri. I ricorsi in questione venivano ammessi solo
dopo i vari gradi di giudizio previsti per la tutela
giurisdizionale ordinaria ed amministrativa, salva la
possibilità per la Corte di intervenire anche immediatamente
19
Allo schieramento composto da Forza Italia, Centro cristiano democratico,
Alleanza Nazionale e Lega Nord, che aveva raggiunto una percentuale di voti di
poco superiore al 40%, erano andati 366 seggi alla Camera dei Deputati e 156 al
Senato. Cfr, M. S. PIPETTI, Le elezioni politiche in Italia dal 1948 ad oggi, Roma-
Bari, 1996, pp. 393 ss.
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nel caso di ricorsi ritenuti di rilevante interesse generale o


nell’ipotesi di presenza di rischio di danni gravi ed
irreparabili per il ricorrente (20). Ma anche questo tentativo
di riforma, non ebbe miglior sorte di quelli che lo avevano
preceduto. Il progetto del comitato fu, sì, elaborato e
trasmesso, il 21 dicembre 1994, al Presidente del Consiglio,
ma l’intervenuta crisi del governo Berlusconi ne impedì
finanche la discussione in Consiglio dei Ministri. Per tutto
l’anno successivo, il dibattito sulle riforme istituzionali fu
quasi completamente confinato agli ambienti accademici.
Soltanto nell’ottobre 1995 il nuovo Presidente del
Consiglio, Lamberto Dini, espresse la disponibilità a portare
a termine alcune proposte di riforma ritenute di maggiore
urgenza. L’opposizione dello schieramento di centro-destra,
ed i dubbi manifestati dagli esponenti degli altri partiti,
però, spensero sul nascere questa iniziativa. Assai maggior
rilievo, invece, assume la prospettiva di una revisione
costituzionale apertasi nel corso di quello che fu
giornalisticamente definito come il “tentativo Maccanico”.
In seguito alle dimissioni del governo Dini, i partiti
maggiori, ritenendo ancora prematuro lo scioglimento delle
Camere, cercarono di costituire una sorta di “governo di
unità nazionale”, che avesse il compito di affrontare le
questioni particolarmente delicate, da anni irrisolte. Nel
20
Per ulteriori approfondimenti Cfr. La relazione dell’on. Marco BOATO al
progetto di riforma costituzionale della Commissione Bicamerale istituita con la l.
cost. n° 1/1997, http://www.camera.it
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carnet del governo, della cui formazione fu incaricato


Antonio Maccanico, figuravano anche le riforme
istituzionali, per le quali era stato formato uno schema nella
c.d. “bozza Fisichella” (25 gennaio 1996) (21).Questo
progetto, però, non ebbe modo di essere concretizzato, dal
momento che Antonio Maccanico, constatata l’impossibilità
di trovare tra i partiti politici un consenso sufficiente a
formare un nuovo governo, rinunciò all’incarico. Si andò, in
tal modo, alle elezioni politiche anticipate (21 aprile 1996).
Le elezioni della primavera del 1996, diedero la vittoria allo
schieramento di centro-sinistra; ed anche in questo caso la
coalizione governativa non si dimostrava particolarmente
omogenea (22). Il clima di generale insoddisfazione che

21
Si trattava di un documento redatto da quattro esperti di orientamenti
politici diversi: Franco Bassanini (PDS), Domenico Fisichella (AN), Cesare Salvi
(PDS) e Giuliano Urbani (Forza Italia). L’idea-base di questo documento era
costituita dalla necessità di introdurre in Italia, sull’esempio francese, una forma di
governo semipresidenziale. Per far ciò, si riteneva opportuno seguire la procedura
delineata dall’art.138 cost., se non altro per evitare di impegnare il Parlamento
nell’esame della legge costituzionale necessaria per introdurre un iter derogatorio,
(ma furono proposti adeguati interventi sui regolamenti parlamentari per rendere più
celere la fase istruttoria),e cercare, così, di evitare l’impasse in cui era caduta la
Commissione De Mita-Iotti.
22
Molti ponevano l’accento sulla fragilità di una maggioranza raggiunta
soltanto grazie ad un accordo c.d. di desistenza tra l’Ulivo ed il Partito della
Rifondazione comunista, in sede elettorale, (sebbene l’accordo fosse stato poi
“novato”, in sede parlamentare con l’appoggio esterno dato dalla seconda al governo
espresso dal primo, il conseguente potere condizionante di una forza relativamente
limitata sul piano elettorale non faceva che confermare, soprattutto tra i partiti più
grandi, la necessità di ritoccare i congegni costituzionali con riguardo alla forma di
governo (e consequenziale modifica della legge elettorale). Cfr. Paolo
PASSAGLIA, La commissione D’Alema in La Commissione Bicamerale per le
riforme costituzionali a cura di P. Costanzo, G. F. Ferrari, G. G. Floridia, R.
Romboli, S. Sicardi cit, pp 15 ss.
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caratterizzò questi anni (23) fece tornare in auge la necessità


di una sostanziale riforma costituzionale. Restava, però, da
chiarire quale sarebbe stato lo strumento giuridico attraverso
cui attuarla. La recente storia costituzionale offriva alcune
possibilità, le quali, per non aver mai avuto un esito
soddisfacente, erano da molti ritenute, ex se, inefficienti. Per
questo, alcune forze politiche, come Alleanza Nazionale ed
il movimento referendario di Mario Segni, riproposero la
convocazione di un’Assemblea costituente. I partiti politici
del centro-sinistra si opponevano risolutamente a
quest’ipotesi sostenendo l’opportunità di operare, in senso
riformatore, nell’alveo dell’art. 138 Cost. Il confronto tra i
due opposti schieramenti finì per dirigersi verso la soluzione
mediana: quella, appunto, della costituzione di una terza
Commissione bicamerale. Un problema che si poneva
irrisolto, ormai da parecchi anni, era quello della posizione
da attribuire all’art.138 Cost.: disposizione da derogare per
alcuni, da modificare per altri, da rispettare, in quanto
immodificabile, per altri ancora. Si decise, comunque, di
procedere, sull’esempio della legge costituzionale n°
1/1993, ad una nuova deroga, una tantum, al procedimento
di revisione, lasciando, però, impregiudicata, questa volta,
la questione della sua modificabilità. Nasceva, in questo

23
Si avvertiva, soprattutto da parte dei partiti di centro-destra, la necessità di
riconsiderare la posizione istituzionale del potere giudiziario, accusata di
condizionare pesantemente il lavoro parlamentare e governativo, onde recuperare
quella “centralità della politica” perdutasi nei primi anni novanta.
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modo, la legge costituzionale n° 1 del 1997 con la quale si


istituiva una “Commissione parlamentare per le riforme
costituzionali composta da 35 deputati e 35 senatori (e
quindi bicamerale), nominati rispettivamente dal Presidente
della Camera e dal Presidente del Senato su designazione
dei Gruppi parlamentari, rispettando la proporzione
esistente tra i Gruppi medesimi.” (art 1, 1° c.). Emergeva,
dunque, una novità rispetto alle Commissioni Bicamerali
precedenti: non si parlava più di “riforme istituzionali”, ma
di “riforme costituzionali”. Infatti, alla luce del disposto
dell’art. 1 quarto comma la Commissione doveva elaborare
“i progetti di revisione della parte II della Costituzione, in
particolare in materia di forma di Stato, forma di governo e
bicameralismo, sistema delle garanzie”; non formavano,
quindi, oggetto d’esame della Commissione, le leggi
elettorali; ma, per converso, non veniva esclusa la sezione II
del titolo VI della parte II della Costituzione (a differenza di
quanto disposto dalla l. cost. n° 1/93), dove si disciplina il
procedimento di revisione (art. 138) e si sancisce
l’immutabilità della forma repubblicane (art 139) (24). Altra
novità era l’alto numero dei componenti la Commissione

24
Restava, comunque, da dimostrare che la loro mancata esclusione
comportasse l’impossibilità d’intervento su questi due articoli: con riguardo al
secondo (art. 139 cost.), era pacifico che la Commissione, espressione di un potere
costituito, non potesse travalicare i limiti stabiliti in sede costituente; maggiori
problemi potevano prospettarsi con riguardo al primo. Cfr. Paolo PASSAGLIA La
Commissione D’Alema in La Commissione Bicamerale per le riforme costituzionali
a cura di P. Costanzo, G. F. Ferrari, G. G. Floridia, R. Romboli, S. Sicardi, cit, pp.
17 ss.
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(settanta), notevolmente maggiore rispetto a quello delle


esperienze precedenti (25). Per quanto riguarda il
procedimento seguito dalla Commissione possiamo
sinteticamente dire che il primo passo fu quello
dell’istituzione della stessa Commissione Bicamerale con la
l. cost. n° 1/97 entrata in vigore il 29 gennaio 1997; cinque
giorni dopo, il 4 febbraio, i presidenti delle due Camere
nominavano, su designazione dei gruppi parlamentari, i
settanta membri della Commissione (26) ed il giorno
successivo, procedevano all’assegnazione dei progetti di
legge costituzionale (27) e, nello stesso giorno, si teneva la
prima seduta plenaria della Commissione nella quale si dava
luogo all’elezione, con voto segreto, del Presidente e,
successivamente, dell’Ufficio di presidenza (28). Le
maggiori forze politiche designavano alla presidenza il
segretario del PDS Massimo D’Alema. A partire dall’11
25
Più significativo era il fatto che la scelta di essi dovesse avvenire secondo
un criterio tradizionale del diritto parlamentare, in proporzione ai voti, e non ai seggi
come prospettato nella c.d. “bozza Fisichella”.
26
E’ da notare la predisposizione di termini acceleratori: i presidenti delle
Camere, passati i cinque giorni dall’entrata in vigore della legge costituzionale,
potevano nominare i commissari anche senza designazione. (Cfr art. n° 1, 1° c. l.
cost. n° 1 /1997)
27
Art. 1, 5° c. l. cost. n° 1/97: i presidenti delle Camere dovevano assegnare
“alla Commissione i disegni e le proposte di legge costituzionale relativi alle materie
[di competenza], presentati entro la data di entrata in vigore” della legge
costituzionale (si desume che un progetto di legge costituzionale presentato dopo
l’entarta in vigore della l. cost n° 1/97 non poteva essere assegnato alla
Commissione, ma doveva seguire la normale procedura).
28
Composizione dell’Ufficio di presidenza: sen. Elia (PPI), on. Urbani (FI)
ed on Tatarella (AN) venivano eletti vicepresidenti mentre, l’on. Boato (Misto-
Verdi), i sen. Marchetti (RC), D’Onofrio(CCD) e Dentamaro (CDU) erano nominati
segretari.
- 18 –
_________________________________________________________________________________

febbraio 1997 la Commissione iniziava concretamente i


propri lavori ed il 26 febbraio si approvava la proposta del
presidente di istituire quattro comitati relativi,
rispettivamente, alla forma di Stato, alla forma di governo,
al sistema di garanzie e, infine, al Parlamento e alle fonti
normative nonché alla partecipazione dell’Italia all’Unione
Europea. Le proposte di riforma della giustizia
costituzionale furono studiate dal “Comitato Sistema delle
garanzie” che, nella persona dell’on Marco Boato, e dopo
un dibattito che aveva occupato due sedute, il 7 maggio
1997 illustrava il progetto definitivo che avrebbe sottoposto
al plenum della Commissione. Questo fu, insieme ai progetti
degli altri comitati, incluso nel progetto di revisione della II
parte della Costituzione, discusso e votato dalla
Commissione in seduta plenaria e trasmesso, il 30 giugno
1997, alle Camere. Le più importanti novità introdotte da
questo progetto, oltre a quelle attinenti all’organizzazione
della Corte (art.135) e agli effetti delle decisioni della Corte
(art.136), riguardano l’accesso alla Corte costituzionale, e
coinvolgono sia l’art.134 Cost., sia l’art.137 Cost. A seguito
del progetto del 30 giugno, infatti, l’art 134 Cost, disponeva
che: “la Corte costituzionale giudica: a) sulle controversie
relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti
aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni; b) sulle
controversie relative alla legittimità costituzionale dei
- 19 –
_________________________________________________________________________________

regolamenti, nei casi stabiliti dalla Costituzione; (29) c) sui


conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli in
cui siano parti Stato, Regioni, Province, e Comuni (30); d)
sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica
a norma della Costituzione; e) sui ricorsi in materia di
elezione del Presidente della Repubblica (31); f)
sull’ammissibilità dei referendum abrogativi di leggi e di
atti aventi valore di legge e dei referendum sulle proposte di
legge di iniziativa popolare; g) sui ricorsi per la tutela, nei
confronti dei pubblici poteri, dei diritti fondamentali
garantiti dalla Costituzione, secondo condizioni, forme e
termini di proponibilità stabiliti con legge costituzionale
(32). Per quanto concerne l’art. 137 Cost, la novità, introdotta
dal progetto bicamerale del 30 giugno, riguarda il II comma,
lì dove si affermava che: la legge costituzionale stabilisce
altresì condizioni, limiti e modalità di proposizione della
questione di legittimità costituzionale delle leggi, per
violazione dei diritti fondamentali garantiti dalla
Costituzione, da parte di un quinto dei componenti di una
Competenza introdotta dalla Commissione Bicamerale nel progetto del 30
29

giugno. Cfr P. COSTANZO e A. MONTANOO, I lavori di comitato e di


commissione e il testo del 30 giugno 1997, in La Commissione Bicamerale per le
riforme costituzionali a cura di P. Costanzo, G. F. Ferrari, G. G. Floridia, R.
Romboli, S. Sicardi, cit, pp.417 ss.
30
Disposizione modificativa poiché introduceva la possibilità per gli enti
territoriali minori di essere parti in giudizio
31
Si trattava di una innovazione non approfondita nell’ambito del dibattito
sulla Corte costituzionale, in quanto correlata alle soluzioni adottate in materia di
forma di governo.
32
Si introduceva, in questo modo, una forma di “accesso diretto” alla Corte.
- 20 –
_________________________________________________________________________________

Camera (33). Con la trasmissione alle Camere del progetto di


legge, si apriva così un nuovo segmento dell’iter previsto
dalla l. cost. n° 1 del 1997, quello disciplinato dall’art. 2, 5°
c., in virtù del quale, “entro trenta giorni dalla
trasmissione”, ogni parlamentare, “anche se componente del
Governo”, avrebbe avuto la facoltà di presentare
emendamenti al presidente della Camera di appartenenza.
Su tali emendamenti, la Commissione si sarebbe
pronunciata “nei successivi trenta giorni”. Dopo varie
sedute di discussione degli emendamenti presentati, il 4
novembre 1997, si giunse al testo definitivo che sarebbe
stato presentato alle assemblee parlamentari; in chiusura
della stessa seduta, il Presidente D’Alema dava, anche,
lettura di una lettera inviata dal Presidente della Repubblica
nella quale si esprimeva “viva […] gratitudine e […]
plauso” per il lavoro svolto. Con ciò, potevano ritenersi
terminati i lavori della Commissione bicamerale.
Analizzando il progetto del 4 novembre, e comparandolo
con quello del 30 giugno, possiamo notare che, mentre
numerosi emendamenti erano stati apportati all’art.134
Cost, mentre nulla venne modificato dell’art.137 Cost. Per
quanto attiene all’art. 134 Cost., è rimasta invariata la
previsione di un giudizio di legittimità costituzionale delle
leggi e degli atti con forza di legge, dello Stato e delle

33
Si introduceva, in questo modo, un ricorso “diretto” delle minoranze
parlamentari.
- 21 –
_________________________________________________________________________________

Regioni; mentre la possibilità, per la Corte, di giudicare


sulla legittimità dei regolamenti è stata prevista solo per
quelli che disciplinano l’organizzazione
dell’amministrazione statale. Per quanto riguarda i conflitti
di attribuzione, è prevista la competenza della Corte anche
quando siano parti in giudizio Province e Comuni (ma
occorrerà stabilire con apposita legge costituzionale i casi e
le modalità dei conflitti). Al giudizio sui ricorsi in materia di
elezione del Presidente della Repubblica, invece, viene
aggiunto quello sulle cause di ineleggibilità ed
incompatibilità; ed inoltre, è previsto il giudizio della Corte,
anche sui ricorsi in materia di elezione dei componenti delle
due Camere, nei casi stabiliti dalla Costituzione. Il testo,
invece, è rimasto invariato sia, lì dove prevede il giudizio
sulle accuse mosse al Presidente della Repubblica, sia per la
previsione della competenza della Corte a giudicare sui
ricorsi individuali per la tutela dei diritti fondamentali e sia
sull’ammissibilità dei referendum abrogativi (34).
La riflessione di giuristi, operatori e politici sulle
prospettive dell’accesso in via incidentale, che si sono
recentemente concretizzate nel progetto presentato dalla
Bicamerale, e le corrispondenti prospettive di riforma, si
sono incentrate soprattutto su alcuni aspetti di dettaglio:

34
Per ulteriori approfondimenti, Cfr. P. COSTANZO, Gli emendamenti al
testo del 30 giugno e il testo trasmesso alle Camere in La Commissione Bicamerale
per le riforme costituzionali a cura di P. Costanzo, G. F. Ferrari, G. G. Floridia, R.
Romboli, S. Sicari, cit, pp. 439 ss.
- 22 –
_________________________________________________________________________________

come quello della legittimazione dell’autorità che rimette la


questione di legittimità costituzionale alla Corte,
dell’oggetto del sindacato della Corte, l’altro ancora dei
soggetti, diversi dal giudice a quo che in qualche misura
possono influire sull’esame della Corte, quello, infine, delle
condizioni specifiche, rilevanza e non manifesta
infondatezza, per la presentazione della questione
d’incostituzionalità.
Lo studio di questi aspetti di dettaglio del processo
costituzionale, alla luce di una prospettiva di riforma,
finisce per riflettere l’ambiguità che caratterizza il giudizio
incidentale in perpetua oscillazione tra “polo della
concretezza” (ovvero giustizia del caso singolo e tutela dei
diritti-interessi legittimi dei consociati), e “polo
dell’astrattezza” (ovvero tutela dei valori obiettivi e generali
dell’ordinamento) (35).
Infatti, parlare di accesso significa evocare prospettive
per molti aspetti contrapposte tra loro. Si può affermare che
l’idea di Cappelletti (36) del giudizio costituzionale, come
azione del giudice a tutela dei diritti fondamentali, si
contrappone a quella, risultata prevalente, di Calamandrei,
secondo il quale: “il giudice è chiamato a fare, si potrebbe
dire da portiere della Corte costituzionale: anzi, si potrebbe
35
Cfr. A. CERRI, Corso di giustizia costituzionale, cit, pp.51 ss.
36
Cfr. M. CAPPELLETTI, La pregiudizialità costituzionale nel processo
civile, Milano, Giuffrè, 1957; ID, La pregiudizialità costituzionale delle libertà,
Milano, Giuffrè, 1955, pp.131 ss.
- 23 –
_________________________________________________________________________________

dire ancora meglio che la Corte è sprovvista di una sua porta


grande e non ha altra entrata che l’usciolino modesto del
giudice. La Corte costituzionale e l’amministrazione
ordinaria vivono, per così dire, in simbiosi, senza poter fare
a meno l’una dell’altra: se il giudice ordinario non apre la
porta, la Corte non può entrare in funzione,ma quando è
entrata in funzione, il giudice ordinario non può richiuderla,
e per poter continuare il suo lavoro, bisogna che quella
abbia finito il suo” (37).
Dietro la distinzione tra azione del giudice e mera
denuncia sta la dicotomia, ben più pregnante, tra una
concezione della giustizia costituzionale come forma di
tutela dell’integrità dell’ordinamento, opposta ad una che
vede, nel processo costituzionale, la tecnica privilegiata di
garanzia dei diritti fondamentali. Quest’ambiguità che
caratterizza il giudizio incidentale, porta ed escludere la
trasposizione di concetti da un settore all’altro
dell’ordinamento. Così, se la dogmatica
processualcivilistica postula che l’accesso al giudizio si
eserciti attraverso una domanda proposta da un attore ad un
giudice che è tenuto a decidere, quanto meno sulla
legittimità dell’attore, lo studio del giudizio incidentale ha
condotto la dottrina ad escludere che si possa parlare di vera
e propria “azione”, ma piuttosto di denuncia, sollevata dal

37
Cfr. CALAMANDREI, La illegittimità costituzionale delle leggi nel
processo civile, Milano, Giuffrè, XII,1 950
- 24 –
_________________________________________________________________________________

giudice anche d’ufficio, che dà luogo ad un giudizio non


contenzioso nel quale le parti hanno un ruolo meramente
eventuale (38).
Nella prospettiva che si è consolidata, è dunque arduo
intravedere un collegamento, tra le forme processuali
ordinarie e quelle del giudizio costituzionale, tale da
consentire similitudini tra le situazioni dedotte, i soggetti in
causa, o le domande proposte nei rispettivi ambiti. Il
giudizio incidentale viene instaurato da un soggetto che non
è parte ma giudice del giudizio principale, che non propone
una domanda ma solleva un dubbio, non rivendica un diritto
ma esercita una funzione pubblica (39).

Capitolo Primo

IL GIUDIZIO DI COSTITUZIONALITA’
DELLE LEGGI IN VIA INCIDENTALE.
DISCIPLINA VIGENTE.

38
In questo senso, CALAMANDREI, La illegittimità, cit, pp. 53 ss Cfr.
anche, REDENTI, Legittimità delle leggi e Corte costituzionale, Milano, Giuffrè,
1957, pp. 40 ss
39
Per ulteriori approfondimenti Cfr. P. BIANCHI e E. MALFATTI, Il
giudizio di costituzionalità delle leggi in via incidentale in A.Anzon-P. Caretti-S.
Grassi (a cura di), Prospettive di accesso alla giustizia costituzionale (atti del
seminario di studi svoltosi a Firenze 28-29 maggio 1999, Torino, Giappichelli, 2000
pp.6 ss.
- 25 –
_________________________________________________________________________________

SOMMARIO: 1. L’accesso alla Corte costituzionale. – 2.


L’oggetto del giudizio ed i vizi dell’atto. – 3. “Rilevanza” della
questione e “non manifesta infondatezza”. – 4. Il giudizio
innanzi alla Corte

1. L’accesso alla Corte costituzionale.

Il modo d’instaurazione del processo costituzionale, e


quindi, l’indicazione dei soggetti e delle condizioni per
sollevare una questione di legittimità costituzionale, sono
disciplinate dall’art.1 l. cost. n. 1/1948, il quale parla di
questione sollevata “nel corso di un giudizio” e ritenuta non
manifestamente infondata dal “giudice”, dall’art. 23, l. ord.
n. 87/1953 (“nel corso di un giudizio dinanzi ad autorità
giurisdizionale”) e dall’art. 1 N.I., il cui capo I è intitolato
“questione di legittimità costituzionale nel corso di un
giudizio”, il quale usa l’espressione “giudice davanti al
quale pende la causa (40)”. E subito evidente, allora,
l’importanza che assume la nozione del giudizio, che si
suole chiamare principale (in opposizione a quello,
incidentale, che si svolgerà dinanzi alla Corte), od anche
“giudizio a quo”: sottolineando con quest’ultima
espressione che si tratta, appunto, del giudizio “da cui”
proviene la questione di costituzionalità, sottoposta alla
Corte. Al riguardo, la terminologia dei testi, di grado
40
Cfr. R. ROMBOLI, Aggiornamenti in tema di processo costituzionale
(1996-1998), cit, pp 62 ss.
- 26 –
_________________________________________________________________________________

costituzionale e di grado legislativo ordinario, disciplinanti


la materia, è piuttosto restrittiva, sino a dare l’impressione,
da una prima lettura, che si faccia riferimento ai soli giudizi
contenziosi (41).
A causa di una così angusta nomenclatura, dettata dalla
legge del 1948 e poi sviluppata dalla legge n. 87 del 1953,
occorre precisare, in primo luogo e alla luce della
giurisprudenza costituzionale, il significato che ha in
generale l’origine giudiziaria delle questioni
d’incostituzionalità incidentali. Tra le diverse prospettive
dalle quali si può guardare al giudice e al giudizio, qui
interessa soprattutto quella che sottolinea la posizione di
intermediarietà (42) tra la sfera politica e quella dei diritti
individuali, entrambe previste e garantite dalla Costituzione.
Il momento della giurisdizione è quello in cui vengono a
contatto la lex (il diritto dal punto di vista del “politico”) e
gli iura (i diritti dal punto di vista della società), l’una e gli
altri dovendo trovare un punto di contemperamento.

41
Ai giudizi contenziosi sembra alludere lo stesso art. 1 della legge cost. n° 1
del 1948: “Questione di legittimità costituzionale rilevata d’ufficio o sollevata da
una delle parti nel corso di un giudizio” come pure l’art. 23 della legge n°87 del
1953: “Nel corso di un giudizio dinanzi ad un’autorità giurisdizionale, una delle
parti o il pubblico ministero possono sollevare questione di legittimità
costituzionale… La questione può essere sollevata d’ufficio dall’autorità
giurisdizionale davanti alla quale verte il giudizio”. Ma, si può dire, che ad ogni
passo si rivengono, in questa medesima disposizione ed in altre che la seguono nella
stessa legge, locuzioni come “parti in causa”, “grado del processo”, “pubblica
udienza”, “cancelleria” e simili.
In questo senso vedi V. CRISAFULLI Lezioni di diritto costituzionale, cit,
pp. 267 ss.
42
Cfr. G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale; cit, pp175 ss.
- 27 –
_________________________________________________________________________________

Giudice e giurisdizione appaiono il punto di congiunzione


dello stato-comunità, presso un soggetto (il giudice) che è
imparzialmente collocato tra l’uno e l’altro, non essendo
agente esclusivo né dell’interesse della legge né degli
interessi degli iura. L’aspetto dell’intermediarietà lascia
emergere, in modo assai significativo, il carattere complesso
del sindacato incidentale, segnato, da un lato, dall’idea di
un’eludibile connessione tra il giudizio sulle leggi ed il
giudizio comune nel quale ha origine il dubbio di legittimità
costituzionale, e quindi dal legame tra il controllo effettuato
dalla Corte e l’esigenza di tutelare diritti individuali,
dall’altro lato, però, anche dall’interesse pubblico alla
legalità costituzionale dell’ordinamento (43).. In particolare,
l’aver previsto e utilizzato ora l’elemento oggettivo, ora
quello soggettivo, ora entrambi, come requisiti necessari per
affermare la legittimazione del giudice a quo, sembra
consentire alla Corte di compensare adeguatamente la sfera
degli iura con quella della lex; se, infatti, l’esaltazione della
natura del procedimento in itinere di fronte al rimettente,
con l’allargamento eventuale dell’accesso anche ad autorità
inquadrabili nella giurisdizione solo in senso molto ampio,
fa emergere il superiore interesse pubblico alla legittimità
dell’ordinamento, la verifica, invece, della titolarità, da

43
Cfr. ROMANO, Autorità giurisdizionale ed instaurazione incidentale del
giudizio sulle leggi in Giudizio a “quo” e promuovimento del processo
costituzionale, Atti del Convegno svoltosi in Roma, Palazzo della Consulta, 13-14
novembre 1989, Milano, Giuffrè, 1990, pp. 301 ss.
- 28 –
_________________________________________________________________________________

parte del rimettente, di un ufficio giurisdizionale tende a


recuperare lo specifico legame del giudizio costituzionale
con la magistratura giudicante e quindi con gli interessi
processuali delle parti di un giudizio contenzioso.
Interessa, allora, tentare di capire se il margine
d’incertezza che ritroviamo nel percorso logico che segue la
Corte, per riconoscere o negare l’ingresso della questione di
legittimità costituzionale a seconda del soggetto rimettente,
e che deriva anche da una giurisprudenza frammentaria che
fissa i possibili indici rivelatori della legittimità del giudice
a quo con caratteri poco omogenei (44), sia un portato
ineliminabile della “naturale ambiguità” del sistema
incidentale, oppure se non sia opportuno valutare se, nella
giurisprudenza della Corte, soprattutto in riferimento alle
decisioni più recenti, sia presente qualche elemento che
possa riflettersi direttamente sull’ampiezza dell’accesso, ed,
indirettamente, sul rafforzamento della legittimazione
istituzionale propria della Corte.
Prima di analizzare la giurisprudenza costituzionale,
occorre fare una precisazione che discende proprio
dall’intermediarietà quale caratteristica propria della
giurisdizione. Infatti, si può affermare che dall’attività di
44
Significativo, a questo proposito, il “catalogo” contenuto nella Sent. n. 158
del 1995, secondo cui rappresentano indici sicuri della natura giurisdizionale
dell’organo remittente. La relativa composizione, le garanzie d’indipendenza o di
terzietà, le regole in base alle quali sono modellati il procedimento, l’oggetto del
giudizio, la forma della decisione e l’impugnabilità di questa. V. P. BIANCHI e A.
MONTANO, L’accesso in via incidentale, in Prospettiva di accesso alla giustizia
costituzionale, cit, pp. 22 ss.
- 29 –
_________________________________________________________________________________

predisposizione normativa, nella quale si esprime il


processo d’integrazione delle forze politiche e sociali
secondo un movimento ascendente, deriva l’attività di
esecuzione, secondo un movimento discendente, di nuovo
verso i soggetti sociali, ad opera di apparati pubblici
vincolati alla legge (45). Nella categoria dell’esecuzione del
diritto rientrano, come due specie, l’amministrazione e la
giurisdizione; ma si tratta di due specie non sempre
distinguibili con tagli netti: questo perché alcune funzioni
amministrative vengono attribuite o ad organi
dell’amministrazione, resi in qualche misura indipendenti e
operanti secondo procedure imparziali simili a quelle
proprie dei giudici, (si pensi alle funzioni di controllo, a
quelle consultive, oppure a quelle della c.d.
“amministrazione giustiziale”), oppure, direttamente, ad
organi giurisdizionali, in procedimenti organizzati secondo
moduli giurisdizionali (46). In tutti questi casi potrebbero
mancare o essere attenuati alcuni dei caratteri normali della
giurisdizione: per esempio la “terzietà” dell’organo, la
stabilità della decisione, che non sempre coincide con
l’efficacia tipica del giudicato, il carattere pienamente
contenzioso del procedimento, la dipendenza esclusiva dalla

45
Cfr. G. ZAGREBELSKY Diritto costituzionale, Bologna, Il Mulino, 1988
pp 13 ss.
46
Cfr, G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, cit, pp 178 ss..E
questa , per l’autore, la c.d. “zona grigia” dove si assiste alla
“giurisdizzionalizzazione” soggettiva e procedimentale dell’amministrazione e la
“amministrativizzazione” oggettiva della giurisdizione.
- 30 –
_________________________________________________________________________________

legge, ecc. Ma tali possibili carenze potrebbero essere


sintomo insuperabile del carattere non giurisdizionale
dell’organo o del procedimento, solo assumendo della
giurisdizionalità un concetto astratto. Se si riconosce la
natura non concettuale del problema, e se si accostano le
nozioni di “giudice” e “giudizio” ad esigenze concrete, con
l’intento di rintracciare esclusivamente la ratio
dell’incidentalità, si può comprendere il percorso logico che
segue la Corte nel legittimare o meno l’ingresso al suo
giudizio.
Possiamo, dunque, fissare due punti fondamentali,
riguardanti il concetto di giurisdizione, da cui muove la
Corte per consentire o meno all’accesso al suo giudizio.
Essi sono: a) che il carattere di giurisdizionalità sia
riconosciuto ai limitati fini della proposizione della
questione; b) che procedimenti puramente interni
all’organizzazione dello Stato, anche se davanti ad organi
imparziali, non sono sedi idonee alla proposizione delle
questioni di costituzionalità, poiché in essi non si verifica il
contatto necessario tra le esigenze della legge e quelle dei
diritti (47).
Organi imparziali della Pubblica amministrazione
possono, eventualmente essere riconosciuti come soggetti
idonei solo quando di fronte ad essi si discuta di posizioni

47
In questo senso, G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, cit, pp.
179 ss.
- 31 –
_________________________________________________________________________________

soggettive di terzi estranei all’amministrazione. Al


contrario, organi giudiziari “privati”, come gli arbitri (48)
che sono chiamati a risolvere controversie sulla base di un
atto negoziale di diritto privato, che possono determinare
anche l’ambito delle norme applicabili, sembrano mancare
sul piano dell’intermediarietà per la ragione opposta: qui
manca il contatto tra lex e iura poiché entrano in gioco solo
esigenze individuali.
Analizzando la giurisprudenza della Corte, in
riferimento ai concetti di “giudice” e “giudizio”, ritroviamo
il prevalere di una interpretazione estensiva degli stessi,
48
La problematica sul giudizio arbitrale è molto sentita in dottrina:tra le tante
tesi Cfr.M. CAPPELLETTI, La pregiudizialità costituzionale nel processo civile,
cit, secondo il quale l’arbitro, in quanto non esercita una potestas pubblica, non può
sollevare questione ma, in quanto deve giudicare secondo ordinamento, può
disapplicare norma di legge contraria a Costituzione;cfr. P. GIOCOLI NACCI,
L’iniziativa nel processo incidentale, Napoli, Iovene, 1963 secondo il quale l’arbitro
deve applicare la legge anche se contraria a Costituzione salva poi la possibilità di
impugnare il lodo ed in quella sede di sollevare la questione di costituzionalità. C’è
chi, poi, sostiene che si debba sospendere il procedimento arbitrale per la soluzione
della questione di costituzionalità come è previsto dall’art. 819 c.p.c.
(CARNACINI) ma si obietta, A. CERRI, Corso di giustizia costituzionale, cit,
1994,pp.59 ss. “La questione di costituzionalità non è questione che possa essere
proposta in via autonoma innanzi al giudice ordinario, è questione che si può
proporre solo in via incidentale…l’art. 819… non può funzionare.”In opposizioni a
queste tesi vi è quella di V. ANDRIOLI, Profili processuali del controllo
giurisdizionale sulle leggi, ora in Studi sulla giustizia costituzionale,Milano,
Giuffrè, 1992, che riconosce all’arbitro il potere di sollevare la questione; accoglie
questa tesi anche CHIARA, L’arbitro come giudice “a quo”: profili ricostruttivi, in
“Giur. cost”, 1997 il quale in considerazione degli interessi che il giudizio
costituzionale deve tutelare si esprime favorevolmente alla legittimazione degli
arbitri, rilevando come la valorizzazione, accanto alla tutela oggettiva della
costituzionalità delle leggi, del momento soggettivo della protezione degli iura
privati, rende inevitabile l’assimilazione al giudice dell’arbitro.
Osservando la giurisprudenza costituzionale possiamo affermare che la Corte
non dà una risposta al problema della legittimazione degli arbitri: Vedi, per tutte,
Ord. n° 410 del 1997, nella quale la Corte afferma che: “viene lasciata
impregiudicata ogni valutazione circa la legittimazione del collegio (arbitrale)
rimettente a sollevare questione incidentale di legittimità costituzionale”.
- 32 –
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soprattutto nei primi quindici anni di attività della Corte. In


questo periodo (1956-1971) vi fu un’importante decisione
della Corte, la sentenza n° 129 del 1957, che segnò il suo
successivo orientamento su questo tema ed aprì la via alle
questioni provenienti dai procedimenti di “volontaria
giurisdizione”(49). Questa sentenza afferma che i termini
usati dalla legge (giudice, giudizio, causa, ecc.) sono
adoperati “in maniera generica e con vario significato […].
Il sistema costituito dalla Costituzione e dalle leggi che la
integrano comporta che tutte le volte che l’autorità
giurisdizionale chiamata ad attuare la legge nel caso
concreto, cioè ad esercitare giurisdizione, dubiti della
legittimità costituzionale di questa, deve sospendere il
procedimento e trasmettere gli atti all’organo costituzionale,
che è il solo competente a risolvere il dubbio…Il
preminente interesse alla certezza del diritto, insieme con
l’altro dell’osservanza della Costituzione, vieta che dalla
distinzione tra le varie categorie di giudizi e di processi si
traggono conseguenze così gravi” (50) come l’esclusione
49
Per “volontaria giurisdizione” s’intende l’intervento della magistratura, o
meglio dell’autorità giudiziaria, non per risolvere controversie o liti ma per
controllare che certi atti, certe attività, siano svolte nel rispetto della legge e di certi
interessi.Nella “volontaria giurisdizione” una parte si rivolge ad un magistrato non
per contrastare una pretesa avversaria, ma soltanto perché la legge impone
l’intervento di quest’ultimo.Non c’è un vero e proprio processo né una sentenza che
passa in giudicato; di solito la procedura si conclude con un decreto che potrà essere
revocato se mutano le condizioni poste a suo fondamento.La “volontaria
giurisdizione” si esplica per esempio: nelle adozioni, nelle autorizzazioni alla
vendita di beni di minori, omologa di atti di società,ecc. Cfr. L’enciclopedia legale,
1981, p p.414
50
Vedi Sentenza n° 129 del 1957 in Giur. Cost. 1957
- 33 –
_________________________________________________________________________________

della questione incidentale. La Corte, quindi, ha ritenuto


importante e condizione necessaria e sufficiente che la
questione fosse sollevata da un’autorità inserita stabilmente
nell’ordine giudiziario, reputando superflua ed irrilevante
qualunque altra indagine relativa all’attività svolta (51).
Con la sentenza n° 83 del 1966, ci fu un tentativo di
fissare dei criteri di proponibilità della questione
costituzionale: in essa si legge che “ad aversi giudizio si
richiede la presenza di un elemento oggettivo e di uno
soggettivo […]”, e si aggiunge, inoltre, che i due requisiti
possano ricorrere anche alternativamente affinché ci sia il
presupposto necessario alla proposizione della questione
costituzionale. Alla stregua del primo requisito (elemento
oggettivo) è autorità giurisdizionale qualsiasi organo, anche,
eventualmente estraneo all’organizzazione della giustizia e
adibito a compiti di diversa natura, che risulti investito,
anche se in via eccezionale, di funzioni giudicanti e si trovi
in posizione di terzietà. Alla stregua del secondo criterio
(elemento soggettivo), è consentito l’ingresso al giudizio
della Corte quando il dubbio di costituzionalità sorge nel
corso di un procedimento che si sta svolgendo innanzi al
titolare di un ufficio giurisdizionale. Qui, insomma, ci
sarebbe giudizio perché c’è un giudice vero e proprio;
mentre, nella prima ipotesi, c’è un organo che diventa

51
Cfr. R. ROMBOLI, Aggiornamenti in tema di processo costituzionale
(1996-1998), cit, pp.63 ss.
- 34 –
_________________________________________________________________________________

giudice limitatamente a quella determinata attività a cui è


stato preposto (.52). In ottemperanza all’indirizzo segnato da
questa sentenza la Corte, nella sentenza n° 226 del 1976, ha
ritenuto che la questione di legittimità costituzionale possa
essere sollevata anche nel corso del procedimento
svolgentesi davanti alla Sezione di controllo della Corte dei
Conti; in particolare, pur riconoscendo che questo
procedimento non è un giudizio in senso tecnico-
processuale, la Corte ha ritenuto che il controllo svolto dalla
Corte dei Conti sugli atti del governo è “un controllo
esterno, rigorosamente neutrale e disinteressato, volto
unicamente a garantire la legalità degli atti ad essa
sottoposti e cioè preordinato a tutela del diritto oggettivo,
che si differenzia pertanto nettamente dai controlli c.d.
amministrativi” (53). Ulteriore conferma di questo indirizzo
52
Cfr. V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, cit, pp. 269 ss.
53
Sul punto, vedi T. MARTINES, Diritto costituzionale, cit, pp. 568 ss.; E
più approfonditamente vedi G. ZAGREBELSKY, La giustizia cosituzionale, cit, pp.
182 ss. l’autore afferma che con questa sentenza la Corte espressamente riconosce la
legittimazione della Corte dei conti in sede di controllo, per consentire il sindacato
sulle leggi di spesa che potrebbero essere incostituzionali per violazione dell’art. 81
u.c. Cost. L’argomentazione a favore della legittimazione è che la Corte dei conti si
trova ad applicare tali leggi nel momento in cui controlla la conformità con esse
degli atti del governo di esecuzione, ai fini dell’apposizione del “visto” di
legittimità: cosicché, trovandosi a registrare atti del governo conformi a leggi
incostituzionali, potrebbe (e dovrebbe) investire la Corte costituzionale del controllo
sulla costituzionalità delle leggi stesse. Qualificando la Corte dei conti giudice ed il
controllo giudizio la Corte costituzionale ha applicato ancora una volta il principio
di costituzionalità (anche perché normalmente le leggi di spesa sfuggono al
controllo di costituzionalità poiché difficilmente leggi di tal fatta si trovano ad avere
applicazione in sede giudiziaria). Però, è da notare che, nonostante la decisione della
Corte costituzionale, manca il carattere dell’intermediarietà: il procedimento di
controllo è tutto interno all’apparato pubblico e non coinvolge direttamente
posizioni soggettive di terzi; allora, non si potrebbe affermare che la Corte con
questa decisione ha voluto assoggettare al suo sindacato la politica della spesa
- 35 –
_________________________________________________________________________________

è la sentenza n°12 del 1971 la quale ha ammesso le


questioni di incostituzionalità provenenti dai procedimenti
disciplinari a carico dei magistrati che si svolgono innanzi
alla commissione disciplinare del Consiglio Superiore della
Magistratura (54).
Negli anni successivi, però, assistiamo ad una chiara
inversione di tendenza in senso nettamente restrittivo:
infatti, i due requisiti, soggettivo e oggettivo, individuati
dalla sent. n° 83 del 1966, non vengono considerati dalla
Corte propriamente alternativi, quanto meno richiedendosi
sempre il concorso del secondo (ma non necessariamente la
prevalenza), inerente alla funzione giurisdizionale. Ciò
significa che un giudice, in un procedimento giurisdizionale,
può sollevare questione di costituzionalità solo in ordine a

pubblica ed estendere il ruolo della Corte dei conti a quello di collaboratore del
giudice costituzionale in antagonismo al Parlamento e alla politica dell’esecutivo?
Vedi sent. 226/1976 commentata da F. MODUGNOe A. S. AGRO ’, Il
controllo preventivo della Corte dei conti sugli atti aventi forza di legge in Il
principio di unità del controllo sulle leggi nella giurisprudenza costituzionale, cit,
pp. 29 ss. Sul tema cfr. V. ANGIOLINI, Controllo della Corte dei Conti come
giudizio “a quo” e carattere concreto del giudizio costituzionale incidentale, in Le
Regioni, 1996, pp.il quale sottolinea come sia opinione largamene condivisa che nel
conrollo della Corte dei Conti non vi sia “neanche l’ombra” della tutela subiettiva;
V. ONIDA, Note critiche in tema di legittimazione del giudice “ quo” nel giudizio
incidentale di costituzionalità delle leggi (con particolare riferimento alla Corte dei
Conti in sede di controllo) in Giur. It, 1968 IV pp. 232 ss.; ID, Legittimazione della
Corte dei Conti limitata “per parametro” o conflitto di attribuzione?, in Giur. Cost,
1991, pp. 4168 ss.
54
La Corte costituzionale (Sent. n° 12/1971) ha ammesso le questioni di
costituzionalità provenienti da quella sede, considerata idonea, cioè giurisdizionale,
ai limitati fini della sollevabilità della questione, mentre in precedenti occasioni (ed
altri fini) essa aveva negato a chiare lettere il carattere giurisdizionale del Consiglio
superiore nel suo complesso (vedi sent. n° 44/1968).Sul punto Cfr. G.
ZAGREBELSKY, La sezione disciplinare del CSM come giudice a quo: possibili
implicazioni, in “Giur. Cost.”, 1971, pp. 89 ss.
- 36 –
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quelle norme in relazione a cui esercita un’effettiva potestas


decidendi, ovvero emette un giudizio potenzialmente
definitivo, ove non impugnato nei modi propri (55). Il
concetto di potere decisorio elaborato dalla Corte pare
doversi intendere, però, in senso ampio, non come
provvedimento che definisce il giudizio ma genericamente
come “decisione” in ordine ad una questione rientrante nella
competenza del giudice e per la soluzione della quale egli
ritenga di dover necessariamente applicare la legge di cui
sospetta l’incostituzionalità (56). In ordine a questo nuovo
indirizzo, la Corte che aveva escluso la legittimazione del
Giudice istruttore, l’ha recentemente ammessa, in via
generale, in relazione al nuovo rito del 1995, lì dove il
Giudice istruttore, tranne i casi tuttora riservati alla
decisione collegiale, assume la qualità di Giudice
monocratico (Sent. n° 204 del 1997). In sede penale, la
legittimazione del Pubblico Ministero, già esclusa nel
previdente codice di procedura, in cui l’attività del P.M. si
configurava come giurisdizionale ma non si concludeva con
una decisione, risulta a maggior ragione esclusa con
l’entrata in vigore del nuovo codice di rito del 1989, che ha

55
Cfr. A. CERRI, Corso di giustizia costituzionale, cit., pp. 56 ss. Secondo
l’autore rientra in questa problematica anche quella giurisprudenza che richiede
“l’attualità” dell’esercizio del potere, non potendo essere sollevata questione in
ordine a normativa che dovrà essere applicata in fasi successive (questione
“prematura) o che sia già stata applicata in fase anteriore (questione “tardiva”).
Vedi R. ROMBOLI,, Aggiornamenti in tema di processo costituzionale
56

(1996-1998), cit., pp.65 ss.


- 37 –
_________________________________________________________________________________

reso il P.M. una parte del giudizio a tutti gli effetti (ord. n°
249 del 1990) (57); mentre è stata riconosciuta senza
difficoltà, sempre in ragione dell’attribuzione di poteri
decisori, la legittimazione del Giudice per le indagini
preliminari previsto dal nuovo rito (58).
Nel corso del triennio 1996-1998, la Corte ha avuto
occasione, in un caso, di affrontare in maniera più ampia la
legittimazione a sollevare questione di costituzionalità sia
sotto il profilo soggettivo, che sotto quello oggettivo. Ciò è
accaduto con riferimento al collegio centrale di garanzia
elettorale, istituito con la legge n° 515 del 1993 (e già
eliminata dalla legge n° 672 del 1996). La Corte, con la
sent. n° 387 del 1996, ha escluso la legittimazione di tale
organo sotto un profilo soggettivo, in quanto, seppure
operante nell’ambito delle Corti di appello e della Corte di
cassazione, non può ritenersi inserito nell’apparato
57
Con il mutato regime processuale le norme che disciplinano le forme
dell’azione penale hanno conquistato territori della vecchia giurisdizione istruttoria,
rispetto ai quali il pubblico ministero dispone di potestà applicativa di disposizione,
anche se non di decisioni finali; l’efficacia regolativa di quelle disposizioni si
consuma però proprio con l’applicazione e quindi un eventuale controllo in via
successiva non solo sarebbe privo di ogni rilevanza, ma risulterebbe addirittura
inutiliter data, smarrendo ogni logica di sindacato incidentale. Cfr. BOZZO,
Cosituzionalismo ed accusa penale, in Giudici e giurisdizioni nella giurisprudenza
della Corte costituzionale. Atti del seminario di Cagliari,24-25 maggio 1996,
Torino, Giappichelli, 1997, pp. 15 ss. Sulla problematica riguardante il P.M., cfr. N:
ZANON, L’impossibile costituzione del Pubblico Ministero nel giudizio in via
incidentale, in Giur. Cost., 1995, pp.2504, ss. Ed anche S. PANIZZA Il Pubblico
Ministero nel giudizio di costituzionalità delle leggi in via incidentale e la
giurisprudenza della Corte costituzionale, in (a cura di), A. PIZZORUSSO, R.
ROMBOLI, E. ROSSI, Il contributo della giurisprudenza costituzionale alla
determinazione della forma di Governo, Torino, Giappichelli, 1997, pp. 301 ss.
58
Vedi F. SORRENTINO, Lezioni sulla giustizia costituzionale, Torino,
Giappichelli, 1998, pp.52 ss.
- 38 –
_________________________________________________________________________________

giudiziario, risultando evidente la carenza, sia sotto il punto


funzionale che sotto quello strutturale, di un nesso organico
di compenetrazione istituzionale che consenta di ritenerlo
sezione specializzata degli uffici giudiziari presso cui è
istituito. Escluso il requisito soggettivo, la Corte passa a
considerare l’eventuale sussistenza di quello oggettivo,
ossia lo svolgimento di un’attività di tipo giurisdizionale,
per la quale sono richieste le condizioni dell’obiettività e
della definitività, nel senso di idoneità a divenire
irrimediabile attraverso l’assunzione di un’efficacia analoga
a quella del giudicato, escludendo la sussistenza anche di
questo ultimo carattere, la Corte rigetta la legittimazione del
collegio centrale di garanzia elettorale a sollevare questioni
di costituzionalità (59).
E da evidenziare come nella sent. n° 387 del 1996,
possa scorgersi una sottolineatura particolare che la Corte
compie del carattere della definitività della attività
applicativa della legge da parte del remittente; tale
sottolineatura sembrerebbe indurre la Corte a superare
eventuali dubbi sulla natura del procedimento, assicurando
il favor constitutionis soprattutto in quelle ipotesi “incerte”

59
Sulla legittimazione del Collegio Centrale di Garanzia elettorale a
sollevare questione di costituzionalità v. V. RIGANO, Rimane chiusa la porta della
Corte agli organi che non esercitano giurisdizione, in Giur. Cost., 1996, pp. 3608
ss.; il qule sottolinea come l’elemento centrale viene ad essere l’esistenza di un
procedimento giurisdizionale dal momento che esso pare essere necessario anche a
quanti siano qualificabili come “autorità giudiziarie” dal punto di vista soggettivo.
- 39 –
_________________________________________________________________________________

(60). Analizzando la giurisprudenza di questi ultimi anni,


risulta evidente, il delinearsi di un carattere di concretezza
del giudizio incidentale quale sensibilità di quest’ultimo alla
dimensione dell’effettiva applicazione delle leggi
impugnate, piuttosto che non nel senso della sua
funzionalizzazione alla difesa di situazioni soggettive
controverse come invece ritenuto dalla dottrina prevalente
(61).

60
Un ulteriore esempio di caso “incerto” è dato dall’ipotesi in cui la Corte
stessa decide di “autorimettere” la questione di costituzionalità. Si è, infatti,
evidenziato come nello strumento dell’autorimessione si annidi il fantasma
dell’officialità dell’azione e della rottura del principio dispositivo, a favore di una
garanzia del funzionamento complessivo dell’ordinamento. In questo senso
GROPPI,La Corte costituzionale come giudice del rinvioai sensi dell’art. 177 del
Trattato CEE, in Giudici e giurisdizioni nella giurisprudenza della Corte
costituzionale. Atti del seminario di Cagliari, cit., pp. 171 ss. Ribadendo il concetto
che la Corte non è legittimata ad allargare il ventaglio delle norme oggetto del
propriogiudizio, una causa di giustificazione del fenomeno potrebbe essere quella
offertaci da F. MODUGNO, L’invalidità della legge II. Teoria dell’atto legislativo
ed oggetto del giudizio costituzionale, cit., pp. 135 ss.; lì dove ammette che l’esame
di un presupposto dell’atto impugnato rientri tra i poteri della Corte, o si dovrà
affermare , per assurdo, che la Corte nel corso del suo giudizio su norme, sarebbe
costretta ad applicare altre norme in ipotesi illegittime. Vedi. F. SORRENTINO,
Lezioni sulla giustizia costituzionale, cit., pp 54 ss.
61
Cfr.P. BIANCHI e E. MALFATTI, L’accesso in via incidentale in A.
Anzon- P. Caretti- S. Grassi (a cura di), Prospettive di accesso alla giustizia
costituzionale (Atti del seminario di studi svoltosi a Firenze 28-29 maggio 1999,
cit., pp.23 ss.
- 40 –
_________________________________________________________________________________

2. L’oggetto del giudizio ed i vizi dell’atto.

L’oggetto del giudizio di legittimità costituzionale,


appare essenziale per comprendere il “raggio” entro il quale
la Corte può effettivamente intervenire ad eliminare le
ipotesi di frizione dell’ordinamento con i superiori principi
costituzionali.
- 41 –
_________________________________________________________________________________

Secondo quanto dispone l’art. 134 Cost., la Corte


costituzionale giudica sulle controversie relative alla
legittimità costituzionale delle “leggi e degli atti aventi
forza di legge, dello Stato e delle Regioni”. Lo stesso
concetto è poi ribadito dalla successiva l. cost. 1/1948, la
quale parla di “questione di legittimità di una legge o di un
atto avente forza di legge della Repubblica” (art. 1) e dalla l.
ord. n° 87/1953, che indica l’oggetto dell’eccezione di
costituzionalità nelle “disposizioni della legge o dell’atto
avente forza di legge dello Stato o di una Regione”.
Il riferimento delle disposizioni suindicate, alle leggi e
agli atti aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni,
esprime, sicuramente l’intento di circoscrivere l’ambito di
competenza della Corte alle sole fonti primarie: oltre alla
legge dello Stato, nel senso, tecnico e formale, indicato
dagli artt. 70 ss. Cost., il decreto legislativo delegato
previsto dall’art. 76 Cost. ed il decreto-legge previsto
dall’art. 77 Cost., ai quali è espressamente conferita
efficacia di legge. Agli atti anzidetti, si aggiungono le leggi
regionali e le leggi delle provincie autonome di Trento e
Bolzano. Per ragioni di analogia formale e sostanziale, poi,
rientravano nella competenza della Corte i decreti di
amnistia ed indulto (art. 79 cost.) ( 62) adottati dal Presidente
62
L’art.79 Cost. è stato modificato dalle l.cost. n° 1 del 6 marzo 1992, che ha
previsto che l’amnistia e l’indulto siano concessi direttamente con legge, approvata
dalla maggioranza dei 2/3 per ciascuna Camera.
v. V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, cit., pp109 ss.
- 42 –
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della Repubblica su legge di delegazione delle Camere


(Corte cost. 110/1962); rientrano i testi unici innovativi,
adottati dal governo sulla base di una legge di
autorizzazione equivalente ad una delegazione (Corte cost.
57/1964) ed i decreti legislativi di attuazione degli statuti
regionali speciali, adottati dal Governo sulla base di norme
autorizzative contenute negli statuti stessi. Infine, per le
evidenti analogie, si aggiungono a questo elenco, gli statuti
delle Regioni ad autonomia ordinaria, deliberati dai consigli
regionali (63). Si deve precisare che gli atti indicati rientrano
nella competenza della Corte, quando contengono non solo
leggi in senso materiale o norme generali ed astratte, ma
altresì provvedimenti individuali e concreti o regole
meramente organizzative, ovvero anche esprimono
autorizzazioni o valutazioni di controllo nei confronti di
altri organi o soggetti costituzionali (come ribadito dalla
Corte nella sent. n° 60 del 1957) ( 64). Inoltre, la Corte, sin
dalla sua prima decisione, (la Sent. n° 1 del 1956), ha
chiarito che tutte le leggi sono soggette al suo sindacato,
indipendentemente dal momento della loro entrata in vigore
63
Così come ha recentemente disposto la l. Cost. n. 1 del 1999 che non
prevede più, per gli Statuti regionali, l’approvazione degli stessi con legge dello
Stato; infatti, all’art. 3, II comma, modificativo dell’art. 123 Cost. così recita:”Lo
Satuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a
maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adattate
ad intervallo non minore di due mesi. Per tale legge non è richiesta l’approvazione
del visto da parte del commissario del Governo. Il Governo può promuovere la
questione di legittimità costituzionale sugli Statuti regionali dinanzi alla Corte
costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubbliczione.”
64
Cfr. G ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, cit., pp. 101 ss.
- 43 –
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e che nessuna distinzione tra norme costituzionali


programmatiche e precettive può influire sull’estensione del
suo sindacato; ciò, è stato affermato, per rispondere a quella
dottrina, del periodo 1948-1956, che riteneva vigenti quelle
norme anteriori alla Costituzione che contrastavano con essa
poiché non abrogabili da norme programmatiche seppure di
rango costituzionale (65). Appare chiaro, però, che
rimangono escluse, dall’area del sindacato di
costituzionalità della Corte, le fonti-fatto (66), richiedendosi
sicuramente un atto, o determinate norme poste da un atto
(67).
Il tema del “catalogo” degli atti normativi suscettibili
di esame davanti alla Corte, pone da lungo tempo notevoli
interrogativi. La riflessione degli studiosi è avvertita ormai
da decenni sull’esistenza di aree di produzione normativa
tradizionalmente sottratte a qualsiasi istanza giurisdizionale,
come quella rappresentata dalle fonti parlamentari, in
ossequio al principio dell’autonomia organizzativo-
funzionale dei massimi organi politico-rappresentativi,
oppure rispetto alle quali le possibilità di verifica della

65
Cfr. F. SORRENTINO, Il giudizio di legittimità costituzionale delle legge,
cit., pp. 26 ss.
66
Per la distinzione tre fonti-atto e fonti-fatto cfr. V. CRISAFULLI, Lezioni
di diritto costituzionale, cit., pp. 38 ss.
67
Per ulteriori approfondimenti cfr. V. CRISAFULLIi, Lezioni di diritto
costituzionale, cit., pp. 265 ss. L’autore critica la tesi del Mortati, che vorrebbe
assoggettati al controllo della Corte anche i fatti normativi, affermando che tutte le
disposizioni, di fonte costituzionale e di fonte legislativa disciplinanti il sindacato di
costituzionalità di competenza della Corte negano tale tesi..
- 44 –
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conformità alla Costituzione si esauriscono in tempi molto


brevi, come nel caso della decretazione d’urgenza, o ancora
che trovano un assetto dei controlli per vari aspetti
insoddisfacente e carente, quale l’area dei regolamenti
dell’esecutivo. Si tratta del problema sempre più spesso
etichettato nei termini dell’esistenza di “zone franche
d’incostituzionalità” (68), e rispetto al quale dovrebbero
venir valutati ordini diversi di soluzioni possibili.
Infatti, stando al significato letterale dell’espressione
“legge ed atto avente forza di legge ( 69)” e seguendo il
criterio di gerarchia delle fonti, sembrerebbe doversi
ricavare la conclusione che restano esclusi, dal controllo
della Corte, sia le leggi costituzionali, sia le fonti
regolamentari di livello secondario.
La giurisprudenza costituzionale ha ammesso, entro
certi limiti, il controllo sulle leggi costituzionali.
L’incostituzionalità di una legge costituzionale, è, infatti,
concretamente realizzabile, in considerazione della
68
Cfr. P. BIANCHI e E. MALFATTI, Il giudizio di costituzionalità delle
leggi in via incidentale in A. Anzon-P Caretti- S. Grassi ( a cura di) Prospettive di
accesso alla giustizia costituzionale (Atti del seminario di studi svoltosi a Firenze
28-29 maggio 1999), cit., pp. 15 ss.
69
La definizione di “atto con forza di legge” appare alquanto difficile e
frammentaria anche in dottrina. Cfr. ESPOSITO, Elementi soggettivi ed elementi
oggettivi degli atti aventi forza di legge, in Giur. Cost., 1949 pp. 1078 ss.; per il
SANDULLI, Legge valore di legge forza di legge in Scritti giuridici, I, Napoli,
Iovene 1990, atto con forza di legge sarebbe atto effettivamente in grado di abolire
la legge; per CRISAFULLI, Interrogativi sui criteri d’identificazione degli atti con
forza di legge, in Giur. Cost. 1959, sono atti con forza di legge tutti gli atti soggetti
alla sola Costituzione. Per ulteriori approfondimenti Cfr. A. CERRI, Corso di
giustizia costituzionale, cit., pp. 43 ss. e F. SORRENTINO, Lezioni sulla giustizia
costituzionale, cit., pp. 28 ss.
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possibilità che questa sia affetta da vizi di carattere formale


(mancato rispetto delle procedure previste dall’art. 138
Cost. per l’approvazione di leggi costituzionali o di
revisione costituzionale) oppure anche da vizi sostanziali. E
pacifico, infatti, che la possibilità di modificare o integrare
la Costituzione incontra certi limiti, alcuni dei quali
espressamente indicati dalla Costituzione (specie i diritti
inviolabili indicati dall’art. 2, la forma di governo
repubblicana di cui all’ art. 139), altri ricavabili dal
complessivo sistema costituzionale e dai principi propri, ed
ormai irrinunciabili, del costituzionalismo moderno.
La Corte ha preso posizione sul problema in maniera
assai chiara, sostenendo che la Costituzione italiana
contiene alcuni principi supremi che non possono essere
sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure
da leggi di revisione costituzionale o da altre leggi
costituzionali. Tali sono tanto i principi che la stessa
Costituzione esplicitamente prevede come limiti assoluti al
potere di revisione costituzionale, quale la forma
repubblicana, quanto i principi che, pur non essendo
espressamente menzionati fra quelli non assoggettabili al
procedimento di revisione costituzionale, appartengono
all’essenza dei valori supremi sui quali si fonda la
Costituzione italiana, “non si può pertanto negare che questa
Corte sia competente a giudicare la conformità delle leggi di
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revisione costituzionale anche nei confronti dei principi


supremi dell’ordinamento costituzionale. Se così non fosse,
del resto, si perverrebbe all’assurdo di considerare il sistema
di garanzie giurisdizionali della Costituzione come difettoso
o non effettivo, proprio in relazione alle sue norme di più
elevato valore” (Sent. n° 1146 del 1988) (70).
Per i regolamenti parlamentari la posizione della Corte
appare caratterizzata da una tendenziale chiusura (71). Tale
insindacabilità è stata fondata, dalla Corte Costituzionale,
sia sull’affermazione che essi non possono rientrare, né
espressamente, né in via d’interpretazione, nella nozione di
“atto avente forza di legge”, sia sul ruolo che il Parlamento
assume nel nostro sistema costituzionale ( 72). Ad esso va
infatti riconosciuta un’indipendenza garantita nei confronti
di qualsiasi altro potere, essendo espressione diretta della
70
Per l’affermazione, da parte della Corte, dell’inderogabilitàdei supremi
principi e valori della Costituzione, anche ad opera di leggi costituzionali (con la
conseguente possibilità di sindacato sostanziale della Corte stessa) v. Sent. n° 1146
del 1988 commentata in F. MODUGNO e A.S.AGRO ’, Le leggi costituzionali e di
revisione costituzionale, in Il principio di unità del controllo sulle leggi nella
giurisprudenza della Corte costituzionale, cit., pp. 113 ss.
71
A fronte di un’ampia letteratura che ha evidenziato, da un lato, l’esigenza
di preservare gli equilibri politici interni delle assemblee elettive, dall’altro lato, la
necessità di garantire le posizioni giuridiche di terzi che vengono per ipotesi incise
da quelle norme, così come, l’opportunità di eliminare l’insorgenza di situazioni
d’ingiustificato privilegio. V tra gli altri S. M. CICCONETTI, La insindacabilità dei
regolamenti parlamentari, in Giur. Cost,, 1985, pp. 1111 ss.; ID, La Corte
costituzionale ribadisce la insindacabilità dei regolameni parlamentari, in Giur.
Cost., 1993, pp.3662 ss.; G. GEMMA, Regolamenti parlamentari: una “zona
franca” della giustizia costituzionale, in Giur. Cost., 1985, II, pp. 1774 ss.;
MANETTI, L’art 18 Reg. Cam. E una questione di costituzionalità mal posta, in
Giur. Cost., 1983, pp.3666 ss.
72
R. ROMBOLI, Aggiornamenti in tema di processo costituzionale (1996-
1998), cit., pp. 69 ss.; F. SORRENTINO, Lezioni sulla giustizia costituzionale, cit.,
pp.27 ss
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sovranità popolare e diretto partecipe della stessa, per cui, i


regolamenti, in quanto svolgimento diretto della
Costituzione, hanno una “peculiarità e dimensione” che ne
impedisce la sindacabilità.( Sent. n° 154 del 1985 che
richiama la sent. n° 78 del 1984) (73). Il principio di
insindacabilità degli interna corporis sembra, così, destinato
a resistere, anche se la giurisprudenza più recente ha
mostrato qualche segnale di apertura nei recenti casi di
conflitti interorganici, laddove, per un verso, ha teso a
recuperare le norme regolamentari nel quadro
dell’ordinamento generale, a scapito quindi dell’antica tesi
della separatezza tra ordinamenti come ha affermato nella
Sent. n° 7 del 1996, sul c.d. caso “Mancuso” (74); per altro
verso ha rivolto alcuni forti moniti alle Camere inerenti il
buon uso delle regole parlamentari (Sent. n° 379 del 1996
c.d. caso dei “pianisti parlamentari”) (75) Inoltre, con
l’annullamento ad opera della Sent. n° 289 del 1998 di una
delibera d’insindacabilità di opinione espresse ex art. 68

73
Cfr. F. MODUGNO e A. S. AGRO’ , I regolamenti parlamentari (Sentt
nn. 9/1959, 78/1984 e 154/1985) in Il principio di unità del controllo delle nella
giurisprudenza della Corte costituzionale, cit., pp. 145 ss.
74
Cfr. la sent. n. 7 del 1996 in Giur. Cost., 1996, più npta come la pronuncia
che ha definito il conflitto d’attribuzione tra i poteri dello Stato relativo al c.d. caso
“Mancuso”.
75
Su tale pronuncia v. MANETTI, Non sparate sui pianisti. La delega del
voto in Parlamento e la rinascita degli interna corporis, in Giur. Cost, 1996 pp. 346
ss; Dal CANTO, Corte costituzionale ed autonomia del Parlamento in Foro
it.,1997, I, 371 ss e ID, La più recente giurisprudenza costituzionale in tema di
regolamenti parlamentari in PANIZZA (a cura di), Il contributo della
giurisprudenza costituzionale alla determinazione della forma di governo italiano,
cit., pp. 370 ss.
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Cost, si è scongiurato il pericolo che il principio espresso


nella Sent. n° 154 del 1985 potesse estendersi a determinare
l’affrancamento da controlli anche per atti delle Camere
diversi da quelli regolamentari. Pensando all’importante e
problematica affermazione resa dalla Corte nel caso dei
“pianisti”, circa la propria competenza a vigilare la linea di
confine tra autonomia delle Camere e principio di legalità-
giurisdizione (76, si potrebbe individuare un diverso ruolo
assunto dalla Corte nell’esercizio di una funzione, quale
quella preordinata alla soluzione dei conflitti, che
favorirebbe l’ingresso, per ora soltanto indiretto, di ulteriori
fonti primarie nel genus degli atti normativi dei quali la
Corte può conoscere. Sarebbe, allora, interessante
sperimentare, nell’ipotesi di conflitto sollevato da una
minoranza parlamentare nei confronti della assemblea di cui
fa parte, o del Parlamento a seconda del caso di specie, se,
introducendo tra le fonti conoscibili per la Corte, anche i
regolamenti parlamentari, si potesse rendere superflua, in
una prospettiva de iure condendo, l’ulteriore via di accesso
rappresentata dal ricorso diretto delle minoranze
parlamentari (così come previsto dall’art. 137 del progetto
della terza Commissione Bicamerale) (77).
76
Sul ruolo della Corte nei rapporti tra politica e giurisdizione v. G.
AZZARITI, Giurisdizione e politica nella giurisprudenza costituzionale, in Riv. Dir.
Cost., 1997, pp. 93 ss.
77
Cfr. P. BIANCHI e E. MALFATTI, L’accesso in via incidentale in A.
Anzon-P Caretti- S. Grassi ( a cura di) Prospettive di accesso alla giustizia
costituzionale (Atti del seminario di studi svoltosi a Firenze 28-29 maggio 1999),
- 49 –
_________________________________________________________________________________

Per quanto riguarda i regolamenti governativi, la


giurisprudenza della Corte appare costante nell’escludere la
loro sindacabilità. La giustificazione di tale esclusione la si
rinviene nella considerazione che il contrasto di un
regolamento governativo con i principi costituzionali può
verificarsi o perché esso è fedele attuazione di una legge,
che però contrasta con la Costituzione (ed in questo caso
dovrà essere la legge oggetto di una questione di
costituzionalità che, se accolta, farà cadere con la legge
anche l’efficacia del regolamento che su di essa si fondava)
oppure allorché la legge, cui il regolamento si riferisce, è
pienamente conforme alla Costituzione ed allora il
regolamento si porrà in contrasto con la legge ed in questa
ipotesi il vizio dovrà essere fatto valere davanti al giudice
amministrativo che annullerà il regolamento per violazione
di legge, oppure davanti al giudice ordinario che potrà
disapplicarlo, ma non davanti alla Corte costituzionale.
In questo modo, possiamo notare come il riferimento
alla “primarietà” (78) dell’atto, per individuare l’oggetto del
giudizio di costituzionalità, permette di evitare
sovrapposizioni di competenze e di rispettare quello che
appare il carattere storico del controllo di costituzionalità,
cit., pp.15 ss.
78
La dottrina della “primarietà” dell’atto è ben formulata da G.
ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, cit., pp. 102 ss. dove per “primarietà”
l’autore intende l’immediatezza del rapporto con la Costituzione. Questa tesi è
accolta anche dal MORTATI, Atti con forza di legge e sindacato di costituzionalità,
Milano, Giuffrè, 1964 pp.93 ss.
- 50 –
_________________________________________________________________________________

nato come completamento degli strumenti di garanzia dello


Stato liberale, ciò significa che si esclude la competenza
della Corte rispetto a tutti gli atti sulla cui validità esistono
già altre istanze di giudizio; viceversa, la competenza è
ammessa su tutti quegli atti altrimenti privi di controllo
giurisdizionale.
La linearità con cui si esclude la competenza della
Corte di conoscere e giudicare sugli atti normativi secondari
è oggi, ma anche nel passato, messa in crisi a causa del
nuovo assetto tra fonti di derivazione parlamentare,
governativa, oltre che regionale e più in generale degli enti
dotati di potestà normative, che i processi di delegazione,
delegificazione, semplificazione, valorizzazione delle
autonomie territoriali e non, stanno delineando, e che
evidenzia la possibile acquisizione del carattere di
primarietà per atti diversi da quelli formalmente riconosciuti
come dotati di forza di legge (79).
Recentemente, si sta diffondendo un ulteriore ordine di
problemi: si allude qui, al crescente fenomeno della
delegificazione (80), che pur nel presentare una varietà di
forme e di contenuti per molti aspetti inediti e quindi ancora
79
Cfr. A RUGGERI, Il sistema delle fonti tra vecchie esperienze e
prospettive di riordino costituzionale, nelle Relazioni presentate al convegno
organizzato dall’ A.I.C. sulla Riforma Costituzionale, svoltosi in Roma, 6-7
novembre 1998, Padova, CEDAM, 1999
80
Per “delegificazione” s’intende quel fenomeno previsto dalla l. 400 del
1988, che permette, ad alcune tipologie di regolamenti ( c.d. delegati o autorizzati),
ad intervenire su intere materie disciplinate già da una legge, regolandole
diversamente. v V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, cit., pp.151 ss.
- 51 –
_________________________________________________________________________________

difficilmente valutabili, mette comunque già in luce


l’artificiosità (81) della teoria accolta all’interno della legge
n° 400 del 1988, ed in base alla quale i regolamenti
autorizzati ( o delegati) (82) manterrebbero natura di fonti
secondarie e come tali assimilabili, nel trattamento, ai
regolamenti esecutivi. Ma la dottrina ha sempre cercato di
smentire tale tesi, evidenziando come, spesso, vi sia una
forte analogia tra regolamenti autorizzati e delegazione
legislativa. Infatti, come aveva già mostrato il Mortati ( 83),
la relazione che lega la legge di delegificazione, il
regolamento autorizzato e la normativa, che dall’interno di
questi due atti risulta incisa, appare talvolta la medesima
che caratterizza la legge di delega, il decreto legislativo, e la
legge eventualmente modificata, sicchè il rapporto tra l’atto
governativo e la Costituzione diviene praticamente diretto.
81
Artificiosità di cui, del resto, la dottrina è sempre stata consapevole; cfr.
l’analisi ricostrittiva di F. CERRONE, La potestà regolamentare tra forma di
Governo e sistema delle fonti, Torino, Giappichelli, 1991
82
Possiamo schematicamente distinguere i regolamenti governativi, così
come previsti dalla l. 400 del 1988, in REGOLAMENTI DI ESECUZIONE della
legge o dei decreti legge emanati per rendere più esplicito il contenuto;
REGOLAMENTI AUTONOMI o INDIPENDENTI emanati in materie non ancora
disciplinate dalla legge o da atti aventi forza di legge, sempre che non ci sia riserva
assoluta di legge; REGOLAMENTI DI ORGANIZZAZIONE in materia di
organizzazione dei pubblici uffici (fatta salva la riserva imposta dall’art. 97 cost.);
ed infine i REGOLAMENTI DELEGATI, autorizzati secondo il SANDULLI a fare
qualcosa di più di quel che può fare un comune regolamento, infatti essi possono
essere autorizzati dalla legge a derogare alcune sue norme, o norme di altre leggi o
disciplinare ex novo materie già disciplinate da una legge o riservate alla legge. v.
V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, cit., pp140 ss. E’ da notare che T.
MARTINES, Diritto costituzionale, cit., pp. 464 ss. distingue tra regolamenti
delegati e regolamenti autorizzati, quest’ultimi possono disciplinare materie non
coperte da riserva assoluta di legge previa determinazione da parte di una legge dei
principi generali.
83
Cfr. MORTATI, Atti con forza di legge e sindacato di costituzionalità, cit.
- 52 –
_________________________________________________________________________________

In quest’ottica, affiora l’ulteriore problema di valutare


anche l’adeguatezza della sede giurisdizionale comune,
rispetto a quella costituzionale, nell’affrontare un esame il
quale, oltre a coinvolgere parametri costituzionali di tipo
sostanziale, implica il delicato aspetto delle relazioni tra
Parlamento e Governo. Come si è rilevato in dottrina (84),
affiora il paradosso per cui, con molte forme di
delegificazione, si realizza un abbassamento del livello della
normazione di ordine meramente formale-processuale,
stante l’orientamento dominante che esclude, ancora, la
sottoponibilità degli atti regolamentari al sindacato di
costituzionalità, quando sul piano sostanziale gli atti stessi
dispongono di spazi ancora più ampi di quelli rimessi a
favore dei decreti delegati. Tanto che oggi, si configura
come una reale necessità, l’opportunità di apportare
modifiche alle attuali previsioni di diritto positivo, nella
direzione di un ampliamento delle competenze della Corte a
conoscere di talune specie di regolamenti dell’esecutivo.
Compito fondamentale della Corte sarebbe quello di
assicurare un argine alle degenerazioni che comportano una
devoluzione completa della funzione normativa
all’esecutivo, mimetizzata da un’autorizzazione all’esercizio
di una funzione formalmente secondaria ma sostanzialmente
primaria (in diretto contatto con la Costituzione). Per

84
Cfr.RUGGERI, Stato e tendenze della legislazione (tra molte ombre e
qualche luce), in Rass. Parl., 1999, pp.172 ss
- 53 –
_________________________________________________________________________________

raggiungere questo obbiettivo bisognerebbe, riflettere,


maggiormente, sul ruolo conseguibile dalla Corte dei conti,
e nella veste di giudice a quo ed in quella di organo
direttamente investito della funzione di controllo, la quale,
chiamata sempre più spesso ad effettuare l’esame
preventivo di legittimità dei regolamenti delegificanti, ha
iniziato a dichiararne la non conformità alla legge per
mancato rispetto della delega “regolamentare” (85),
utilizzando, tra l’altro una terminologia che ricalca da vicino
quella propria della Corte costituzionale in tema di eccesso
di delega legislativa (86).
Volgendo il nostro sguardo ai progetti di riforma della
Commissione Bicamerale istituita dalla legge cost. n°1 del
1997 (87) possiamo notare che tra le nuove attribuzioni della
Corte costituzionale, figura quella di controllare la
costituzionalità di alcuni regolamenti governativi.
Nel testo del 30 giugno 1997, all’art. 115, era previsto
che ciò potesse avvenire per due tipi di regolamento: quelli
relativi all’ordinamento della presidenza del Consiglio dei
85
V. ad esempio, Corte dei Conti, Sez. controllo stato, 12 ottobre 1998, n°
114, in Foro it., 1999, III, 147
86
Cfr. P. BIANCHI e E. MALFATTI,L’accesso in via incidentale in A.
Anzon-P Caretti- S. Grassi ( a cura di) Prospettive di accesso alla giustizia
costituzionale (Atti del seminario di studi svoltosi a Firenze 28-29 maggio 1999),
cit., pp.40 ss; qualche nota critica nei confronti di questa eventuale impostazione
sembra potersi cogliere nel saggio di G. MORBIDELLI, La disapplicazione dei
regolamenti nella giurisdizione amministrativa, in Dir. Proc. Amm., 1997, pp.661
ss.
87
Cfr. I progetti della Bicamerale in P COSTANZO, G. F. FERRARI, G. C.
FLORIDIA, R. ROMBOLI, S. SICARDI, La Commissione Bicamerale per le
Riforme costituzionali, cit.,
- 54 –
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Ministri e quelli concernenti l’organizzazione statale. Per


quanto concerne i primi si potevano, da un lato, sollevare
dubbi soprattutto per il fatto che la stessa disposizione
prevedeva che tali regolamenti dovessero essere emanati
“sulla base di principi stabiliti dalla legge”, (ponendo in
evidenza una subordinazione degli stessi immediatamente
alla legge e non solamente alla Costituzione), anche se,
dall’altro, il riconoscimento della controllabilità, da parte
della Corte costituzionale, dei regolamenti del Governo
relativi alla presidenza del Consiglio, al numero e le
attribuzioni dei ministri, avrebbe potuto, presumibilmente,
essere usato allo scopo di riconoscere analoga possibilità
per tutti i regolamenti degli organi supremi e per quelli
parlamentari in particolare.
Il Progetto del 4 novembre esclude, invece, la
sindacabilità da parte della Corte, dei regolamenti del primo
tipo e limita la stessa a quelli che disciplinano
l’organizzazione dell’amministrazione statale. Tale scelta
viene giustificata con il fatto che lo stesso Progetto ha
stabilito in materia di organizzazione dell’amministrazione
statale una riserva di regolamento (88), per cui tali atti
vengono a porsi in posizione immediatamente subordinata
rispetto alla Costituzione, senza l’intermediazione della
legge. Una simile giustificazione non spiega però
88
L’art. 106, III comma, ultima parte del Progetto stabilisce, infatti, che
“l’organizzazione dell’amministrazione statale è disciplinata con regolamento del
Governo”.
- 55 –
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l’esclusione di altri tipi di regolamenti che sembrano porsi


in posizione analoga, come ad esempio i regolamenti
indipendenti e quelli delegati (89). E da notare, infine, che
mentre il Progetto del 30 giugno stabiliva che il controllo
della Corte sui regolamenti si sarebbe svolto “nelle stesse
forme e con le stesse modalità previste per le leggi”, il testo
del 4 novembre non dice niente in proposito, ponendo
quindi una lacuna circa le modalità con cui i regolamenti in
questione sarebbero potuti essere impugnati davanti alla
Corte costituzionale (90).
Se l’insieme dei rapporti tra fonti legislative e
regolamentari ha raggiunto ormai una complessità tale da
porsi indubbiamente come una delle problematiche
essenziali ai fini di eventuali revisioni del numerus clausus
degli atti che possono accedere al controllo dell’organo di
giustizia costituzionale, deve quantomeno accennarsi ad un
altro profilo di analisi riguardante i regolamenti comunitari.
La prospettiva complessiva dei rapporti tra l’ordinamento
interno e quello comunitario che la Corte costituzionale ha
affermato di accogliere, nel senso della separatezza
ancorché della coordinazione, divergente da quella dei
giudici dell’Unione Europea, orientata, invece, a

89
In questo senso,PALADIN, Corte costituzionale: aumentano le funzioni
ma il futuro potrebbe portare la paralisi, in Guida al diritto,15 novembre 1997,
pp.66.
Cfr. R. ROMBOLI, Aggiornamenti in tema di processo costituzionale
90

(1996-1998), cit., pp.73 ss.


- 56 –
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considerare la supremazia dell’ordinamento comunitario,


conduce a conseguenze di notevole complessità sul piano
delle possibili antinomie tra le fonti e del ruolo a tal fine
assunto e conseguibile dalla Corte stessa, dai giudici
comune, dal legislatore statale e regionale. La
giurisprudenza costituzionale è ormai consolidata nel negare
la sindacabilità dei regolamenti e delle direttive self-
executing, in quanto atti normativi non riferibili
all’ordinamento giuridico nazionale, ma a quello
comunitario, per cui deve escludersi la competenza della
Corte costituzionale in base all’art.134 Cost. (“[…] delle
leggi e degli atti aventi forza di legge dello Stato e delle
Regioni” e tali non sono i regolamenti comunitari). Però, un
recupero della normativa comunitaria, anche di quella di
non immediata applicazione, può verificarsi, e spesso si
verifica, laddove la Corte, chiamata a sindacare la
legislazione interna, si trovi a dover valutare ed interpretare
un quadro normativo di riferimento nel quale rientri anche
la normativa comunitaria. Potrebbe trattarsi sia di un
raffronto vero e proprio, nel caso in cui la fonte interna sia
stata emanata in diretta attuazione o a completamento di
quella comunitaria, oppure di una sorta di triangolazione tra
direttive, disposizioni di leggi statali, decreti delegati o
disposizioni di leggi regionali (91).
91
Cfr. P. BIANCHI e E. MALFATTI, L’accesso in via incidentale in A.
Anzon-P Caretti- S. Grassi ( a cura di) Prospettive di accesso alla giustizia
costituzionale (Atti del seminario di studi svoltosi a Firenze 28-29 maggio
- 57 –
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L’atteggiamento della Corte, fin dagli anni settanta, e


precisamente dalla Sent. n° 183 del 1973, è stato quello di
negare la sindacabilità dei regolamenti comunitari ma nello
stesso tempo porre dei “controlimiti” (92) ai regolamenti
stessi, nel senso che questi non potranno porsi in contrasto
con “i principi fondamentali del nostro ordinamento
costituzionale o violare i diritti inalienabili della persona
umana”. Ma dalla più recente giurisprudenza costituzionale,
possiamo notare, l’affacciarsi di una funzione ulteriore della
Corte, chiamata non tanto, o non solo, a far rispettare le
norme costituzionali, quanto a vigilare sull’adeguamento
dell’ordinamento interno alle indicazioni provenienti da
quello comunitario. L’integrazione tra i due ordinamenti
sembra, quindi affacciarsi in buona sostanza in questi ultimi
anni (93).
Un particolare interesse riveste l’analisi delle decisioni
della Corte in tema di controllo di costituzionalità del
decreto legge.

1999),cit., pp.20 ss. Sul tema v. le osservazioni di G. BRUNELLI, Modello


costituzionale e prassi legislativa nella delega per l’attuazione di norme
comunitarie, in Giur. Cost., 1993, pp. 2034 ss.; e CARTABIA, Corte costituzionale
e norme comunitarie: ulteriori aspetti problematici, in Giur. Cost., 1995, pp.4129
ss.
92
Per una completa ed accurata ricostruzione del giudizio della Corte sui
principi fondamentali ed i diritti inalienabili, quali “controlimiti” al primato
comunitario, v. CARTABIA, Principi inviolabili e integrazione europea, Milano,
Giuffrè, 1995, pp. 95 ss.; DONATI, Diritto comunitario e sindacato di
costituzionalità, Milano, Giuffrè,1995,, pp.139 ss.
93
V. per esempio ordd. nn. 115 e 25 del 1998
- 58 –
_________________________________________________________________________________

Fino al 1995 (94) il controllo della Corte costituzionale


sui decreti legge era stato praticamente inesistente,
specialmente per ragioni connesse ai tempi e ai modi di
controllo; ciò ha impedito per molti anni il realizzarsi di un
controllo da parte della Corte sull’uso del decreto legge, dal
momento che i tempi di normale svolgimento di un giudizio
di costituzionalità superano abbondantemente i sessanta
giorni di vigenza del decreto legge. La giurisprudenza
costituzionale era, fino a pochi anni fa, assolutamente
consolidata nel ritenere che, una volta intervenuta la legge
di conversione, perdevano rilievo e non potevano trovare
ingresso nel giudizio di costituzionalità le censure
d’illegittimità dedotte con riguardo ai limiti del potere del
Governo nell’adozione dei decreti legge, mentre, per
l’ipotesi in cui il decreto impugnato non fosse stato, al
momento del giudizio costituzionale, convertito nei termini,
era altrettanto consolidata l’affermazione della Corte
secondo cui la questione doveva essere dichiarata
manifestamente inammissibile, avendo il decreto perduto
efficacia fin dall’inizio e risultando quindi la questione
priva del suo oggetto. Ma nel 1995 assistiamo ad una
sensibilizzazione del Giudice delle leggi nei riguardi del
fenomeno della degenerazione della decretazione d’urgenza
del Governo e dello “straripamento” della stessa dagli argini

94
Cfr. R. ROMBOLI, Aggiornamenti in tema di processo costituzionale
(1996-1998), cit., pp.74 ss.
- 59 –
_________________________________________________________________________________

costituzionali. Con la Sent. n°29 del 1995 ( 95), infatti, la


Corte affermò che, la pre-esistenza di una situazione di
fatto, comportante la necessità e l’urgenza di provvedere
tramite l’uso del decreto legge, costituisce un requisito di
validità costituzionale dello stesso “di modo che l’eventuale
evidente mancanza (96) di quel presupposto configura tanto
un vizio di legittimità costituzionale del decreto […] quanto
un vizio in procedendo della stessa legge di conversione,
avendo quest’ultima, nel caso ipotizzato, valutato
erroneamente l’esistenza di presupposti di validità in realtà
insussistenti e quindi, convertito in legge un atto che non
poteva essere legittimo oggetto di conversione […]” ( 97).
Nel 1996, con la decisione n° 360, si assiste,
apparentemente, ad un’inversione di tendenza. La Corte,
infatti, ha dichiarato l’incostituzionalità dei decreti
“fotocopia”, sostenendo che: “il vizio di costituzionalità
derivante dall’iterazione o dalla reiterazione attiene, in
senso lato, al procedimento di formazione del decreto legge
in quanto provvedimento provvisorio fondato su presupposti
95
Questa sentenza è stata qualificata dal Presidente della Corte come
l’annucio del “nuovo approccio della Core costituzionale alla problematica
derivante dalla decretazione d’urgenza”. Cfr. FERRI, La giustizia costituzionale nel
1995 (conferenza stampa), in Giur. Cost. 1996 pp. 564
96
La Corte in diverse occasioni, ha sottolineato la nozione di “evidente
mancanza” delle condizioni di necessità ed urgenza giungendo alla conclusione che
la stessa non era riscontrabile nei decreti-legge impugnati, facendo riferimento a
quanto contenuto nella premessa del decreto-legge oppure alla relazione governativa
che accompagnava il disegno di legge di conversione, v. SICLARI, La “evidene
mancanza” dei presupposti di necessità ed urgenza dei decreti-legge, in Gazz.
Giur., 1996 n. 38, pp.2 ss
97
C orte costituzionale, 27 gennaio 1995, n° 29, in Foro it., 1996,I, 1157
- 60 –
_________________________________________________________________________________

straordinari di necessità ed urgenza: la conseguenza è che


tale vizio può ritenersi sanato quando le Camere, attraverso
la legge di conversione, abbiano assunto come propri i
contenuti o gli effetti della disciplina adottata dal Governo
in sede di decretazione d’urgenza”. Da più parti (98) è stato
posto in rilievo come tale affermazione veniva a porsi in
evidente contrasto con quella contenuta nella precedente
Sent. n° 29 del 1995, mostrando l’intenzione della Corte di
voler recedere da quell’indirizzo giurisprudenziale, per
tornare ad affermare l’efficacia sanante della legge di
conversione. Tale apparente inversione della giurisprudenza
costituzionale può essere spiegata ipotizzando che la Corte
abbia voluto operare una distinzione tra due diversi tipi di
vizi di cui il decreto può essere affetto: a) la mancanza del
presupposto dei casi di necessità ed urgenza e b) la
reiterazione di un decreto decaduto, privo del carattere della
“novità” (99). La Corte ha voluto tenere distinte le due
tipologie di vizio attribuendo una diversa efficacia
all’eventuale legge di conversione. Più in particolare, il
vizio di reiterazione di un decreto legge decaduto sarebbe
rilevabile, e il decreto reiterato “non nuovo” potrebbe essere

98
Cfr. per tutti ANGIOLINI, La “reiterazione” dei decreti-legge. La Corte
costituzionale censura i vizi del Governo e difende la presunta virtù del
Parlamento?, in Dir. Pubbl., 1997, pp. 117, il quale si esprime nel senso di un
“ribaltamento” di quanto già sostenuto dalla stessa Corte nella sent. n. 29/1995
99
Si vedano le specifiche osservazioni di CONCARO, La Corte
costituzionale e la reiterazione dei decreti-legge: riflessioni , in Il contributo della
giurisprudenza costituzionale, cit., pp. 346 ss.
- 61 –
_________________________________________________________________________________

dichiarato incostituzionale, solamente prima dell’avvenuta


legge di conversione, la quale avrebbe l’effetto si sanare il
suddetto vizio. L’assenza delle condizioni straordinarie di
necessità ed urgenza, da riferirsi al singolo decreto legge,
sarebbe al contrario rilevabile anche dopo l’avvenuta
conversione.
Simile ricostruzione pare trovare una conferma nella
successiva ord. n° 194 del 1998, nella quale, la Corte, si è
pronunciata su una questione di costituzionalità di un
decreto reiterato nello stesso testo, il quale però, al
momento del giudizio, era stato convertito in legge,
dichiarando la manifesta inammissibilità della questione
ritenendo l’eventuale vizio sanato dall’avvenuta
conversione in legge del decreto. E’ da rilevare, inoltre, che,
in risposta a quella dottrina che non riteneva la prassi della
reiterazione in contrasto con la Costituzione, la stessa Corte,
in una particolare occasione (100), ha dichiarato
100
La questione concernente l’aspetto relativo alla prassi della reiterazione di
decreti decaduti nello stesso identico testo, in una prima occasione non è stata
affrontata nel merito, in quanto l’eccezione era stata sollevata dal giudice in termini
perplessi e contraddittori (ord. n° 329 del 1995); successivamente la medesima
questione viene sollevata davanti a se stessa dalla Corte costituzionale , nella veste
di giudice a quo , nell’ambito di una questione di costituzionalità in cui essa doveva
procedere alla verifica delle condizioni per dar luogo “al trasferimento” di una
questione di un determinato decreto legge decaduto ad altro, contenente la
reiterazione del primo. In tale occasione la Corte ha ritenuto preliminarmente
necessario verificare la legittimità del fenomeno della reiterazione (ord. n° 197 del
1996). E nel merito (Sent. n° 360 del 1996) ha dichiarato l’incostituzionalità del
fenomeno della reiterazione. Cfr. SORRENTINO, La reiterazione dei decreti legge
di fronte alla Corte costituzionale, in Giur. Cost., 1996, pp. 3159.
Si deve ricordare anche la Sent. n°84 del 1996 , in cui la Corte, giunge alla
conclusione che “la norma contenuta in un atto avente forza di legge vigente al
momento in cui l’esistenza nell’ordinamento della norma stessa è rilevante ai fini di
- 62 –
_________________________________________________________________________________

l’incostituzionalità del fenomeno della reiterazione, in


quanto in violazione del carattere necessariamente
provvisorio del decreto legge. Ciò, ha ribadito la Corte, non
esclude che il Governo possa presentare un ulteriore decreto
sulla stessa materia, ma ciò viene condizionato al fatto che
quest’ultimo possa ritenersi nuovo rispetto a quello
decaduto ovvero fondato su autonomi, nuovi, sopravvenuti e
sempre straordinari motivi di necessità ed urgenza o
caratterizzato da contenuti normativi sostanzialmente
diversi (101).
Facendo un punto sull’attuale situazione, possiamo
affermare che le perplessità, per le reali capacità
d’intervento della Corte, stanno ridimensionandosi in ordine
alla decretazione d’urgenza. Il ricorso all’uso del decreto
legge sembra, infatti, aver perso quel carattere di patologia
che aveva contraddistinto la prassi di anni recenti (nella
quale la reiterazione dei decreti legge non convertiti aveva
acquisito una vera e propria centralità nei processi di
decisione politica), sia dal punto di vista dei contenuti che
da quello della frequenza di utilizzazione dello strumento
una utile investitura della Corte, ma non più in vigore nel momento in cui essa rende
la sua pronuncia, continua ad essere oggetto dello scrutinio alla Corte stessa
demandato quando quella medesima norma permanga nell’ordinamento […], perché
riprodotta […] da altra disposizione successiva, alla quale dovrà riferirsi la
pronuncia”Cfr. A. SPADARO, La norma- o piuttosto “la situazione normativa”-
quale oggetto del giudizio costituzionale?Una manipolativa di rigetto “dottrinale”
che dice e non dice (in margine alla sent. cost. n° 84 del 1996), in Giur. Cost., 1996,
pp. 778 ss.
101
Cfr. PINELLI, La regola della novità di contenuto come rimedio
all’esercizio fraudolento di potestà normativa, in Dir. Pubb., 1997, pp.123 ss.
- 63 –
_________________________________________________________________________________

normativo, e la giurisprudenza, dopo le importanti sentenze


nn. 29/1995 e 360/1996 e le ordinanze nn. 194/1998 e
197/1996, va assestandosi su posizioni che paiono
consentire un controllo relativamente incisivo.
Sarebbe opportuno soffermarsi sul ruolo che la Corte
ha effettivamente assunto nel concorrere a determinare la
fine dell’abuso della decretazione d’urgenza e
parallelamente il notevole rivolgimento degli assetti della
produzione normativa in capo al Parlamento e Governo, con
un’evidente espansione dell’altro atto avente forza di legge
che il nostro ordinamento conosce, il decreto legislativo,
oltre che dei poteri regolamentari dell’esecutivo. Il dubbio
che sorge è quello di capire se la Corte sia stata vera e
propria artefice di un recupero della forma di governo
parlamentare monista, come apparentemente farebbero
pensare le esplicite affermazioni relative alle alterazioni del
corretto svolgimento dei processi di produzione normativa e
dei criteri di attribuzione della competenza legislativa
ordinaria, oppure se viceversa la Corte non si sia limitata a
leggere oculatamente gli sviluppi ordinamentali che fin dai
primi anni novanta hanno evidenziato un favor,
successivamente emerso in modo più spiccato, per il canale
dell’attribuzione diretta da parte del legislatore di poteri
normativi al Governo, e quindi a trarne la conseguenza di
poter dichiarare illegittima la reiterazione senza il timore di
- 64 –
_________________________________________________________________________________

pregiudicare, bloccandoli, i processi decisionali che sempre


più spesso si svolgono fuori delle aule parlamentari (102).
Vediamo ora quali vizi dell’atto legislativo possono
essere conosciuti e sindacati dalla Corte.
Tale problematica è largamente influenzata
dall’elaborazione giurisprudenziale e dottrinale relativa ai
vizi degli atti amministrativi, a cominciare dalla
fondamentale distinzione tra vizi di legittimità e vizi di
merito dell’atto impugnato: i primi riguardano la non
conformità dell’atto al suo parametro normativo, i secondi
alla sua inopportunità.
Il controllo di merito è, per il giudizio costituzionale,
espressamente interdetto dall’art. 28 della legge n. 87 del
1953, secondo cui il giudizio della Corte “esclude ogni
valutazione di natura politica ed ogni sindacato sull’uso del
potere discrezionale del Parlamento”.
Dunque, la Corte può sindacare solo sui vizi di
legittimità, da intendersi come vizi derivanti dalla non
conformità dell’atto alle norme che lo prevedono: sia a
quelle che ne disciplinano il procedimento di formazione, la
cui violazione determinerà un vizio formale dell’atto, sia a
quelle che riguardano il suo contenuto, la cui violazione
determinerà, invece, un vizio sostanziale.

102
Cfr. P. BIANCHI e E. MALFATTI,L’accesso in via incidentale in A.
Anzon-P Caretti- S. Grassi ( a cura di) Prospettive di accesso alla giustizia
costituzionale (Atti del seminario di studi svoltosi a Firenze 28-29 maggio
1999),cit., pp.36 ss.
- 65 –
_________________________________________________________________________________

La distinzione tra i due tipi di vizio ha particolare


rilievo perché, applicandosi al procedimento di formazione
degli atti giuridici (anche legislativi) il principio tempus
regit actum, il sindacato della Corte sui vizi formali può
essere condotto con esclusivo riferimento alle norme
procedimentali vigenti al momento dell’emanazione
dell’atto e non anche con riferimento alla disciplina,
eventualmente diversa, vigente al momento in cui il
controllo si effettua. Ciò è importante soprattutto per gli atti
legislativi anteriori alla Costituzione, la cui validità, sotto il
profilo formale, andrà verificata con riferimento alle regole
costituzionali del tempo, mentre occorrerà confrontarne i
contenuti normativi con le norme costituzionali vigenti (103).
Sotto un distinto profilo, i vizi di legittimità vengono
comunemente individuati e classificati nelle tre figure
dell’incompetenza, dell’eccesso di potere e della violazione
di legge: anche tale suddivisione proviene dall’elaborazione
operata nel campo della giustizia amministrativa.
Esaminiamo le tre figure nel campo della giustizia
costituzionale.
Si avrà il vizio di violazione di legge, ogni volta che
sussista un contrasto tra un atto e le norme che lo
disciplinano, quindi, nell’ambito del processo
costituzionale, si ha tale vizio quando si presenta un

103
Cfr. F. SORRENTINO, Lezioni sulla giustizia costituzionale, cit., pp.37
ss.
- 66 –
_________________________________________________________________________________

contrasto con il parametro del giudizio (sia esso una legge


costituzionale, o la stessa Costituzione o, perfino, una
norma “interposta”). La violazione di legge delinea una
categoria dal contenuto amplissimo, che copre gran parte
dei vizi da cui l’atto può, in concreto, essere inficiato, siano
essi vizi di natura sostanziale o procedimentale. Avremo,
quindi, vizio materiale , quando la norma contenuta in una
legge ordinaria o in un atto ad essa equiparato è in contrasto
con una norma costituzionale o con un principio
costituzionale (come esempio si può ipotizzare il caso di
una legge che autorizzi la limitazione della libertà di
corrispondenza senza il preventivo intervento dell’autorità
giudiziaria in contrasto con l’art. 15 Cost.). Si determina un
vizio formale quando si ha violazione delle norme che
regolano la formazione delle leggi, e incide direttamente
sulla validità delle fonti legislative in quanto atti normativi e
solo per conseguenza sulla validità dei loro contenuti
materiali; non, sempre e necessariamente il vizio formale
investe l’intero atto, sicchè se esso è scindibile, quanto a
contenuti, il principio generale della conservazione degli atti
circoscrive gli effetti del vizio. La violazione, invece, delle
regole costituzionali che operano una distribuzione del
potere legislativo fra diversi soggetti determina il vizio
d’incompetenza (relativa). Una norma legislativa può essere
perfettamente conforme, per il suo contenuto, alle
- 67 –
_________________________________________________________________________________

prescrizioni costituzionali sostanziali, può, però, essere


invalida perché proveniente da un’autorità legislativa
incompetente. Si distingue tale incompetenza, detta relativa,
con l’incompetenza assoluta che si ha quando si verifica uno
sviamento della funzione legislativa ovverosia si violano le
regole costituzionali che circoscrivono l’ambito della
funzione legislativa in rapporto con le altre funzioni non
legislative (104).
Per quanto riguarda il vizio di eccesso di potere, esso è
traduzione letterale dell’excès de pouvoir che, nel diritto
amministrativo francese, corrisponde al più generico vizio
di legittimità, mentre, nell’elaborazione della giurisprudenza
del Consiglio di Stato, l’espressione ha assunto un
significato più specifico.
Nell’ambito della giustizia amministrativa l’eccesso di
potere è tipico vizio della discrezionalità amministrativa,
intesa come facoltà di scelta tra più soluzioni in vista di una
finalità di pubblico interesse prefigurata dalla norma. Esso
non si rivela attraverso un mero e formale riscontro della
difformità dell’atto rispetto al suo schema normativo, ma
involge una valutazione d’insieme circa il modo in cui è
stata esercitata la funzione amministrativa. Ciò chiarisce
perché esso venga qualificato come vizio della funzione.
Sussistono diversi dubbi sulla possibilità di configurare,
nell’ambito della giustizia costituzionale, un vizio di
104
Cfr. G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, cit., pp. 123 ss.
- 68 –
_________________________________________________________________________________

eccesso di potere legislativo in senso stretto. In dottrina si è


sostenuto che la denominazione “eccesso di potere” appare
inesatta, in quanto designante piuttosto la carenza di potere
legislativo (o anche incompetenza assoluta) per un soggetto
o per un organo, invece, lo si può meglio denominare “vizio
funzionale”, con riferimento al fatto che esso si riferisce, a
differenza degli altri vizi di sostanza, alla funzione in
quanto tale. In questo senso, esso coglie la patologia della
funzione non tanto in ragione del soggetto o dell’organo che
la esercitano ma “in relazione allo stesso suo essere una
funzione teleologicamrnte atteggiata, nel suo stesso
movimento, che è poi un dialettico dispiegarsi verso lo
scopo che è ad essa immanente” (105).
Secondo parte della dottrina l’eccesso di potere
legislativo, a differenza di ciò che può dirsi nel campo
amministrativo, rappresenta un’ipotesi non generale di vizio
delle leggi, ipotizzabile solo nei casi in cui la Costituzione
preveda un fine, come vincolo interno della legislazione;
“nei campi e nei casi non pregiudicati da un compito
costituzionale, le attività legislative sono libere nel fine, pur
con il limite esterno del rispetto della Costituzione, limite
inidoneo a trasformare qualitativamente l’attività legislativa
da politica a discrezionale” (106).
105
Cfr. F. MODUGNO, L’invalidità della legge II. Teoria dell’atto
legislativo e oggetto del giudizio costituzionale, cit., pp. 323 ss.
106
In argomento PALADIN, Il sindacato della Corte costituzionale
sull’”utilità” delle leggi, in, Giur. Cost, 1964,, pp.145 ss.; CRISAFULLI, Lezioni di
- 69 –
_________________________________________________________________________________

Guardando alla giurisprudenza costituzionale possiamo


dire che la Corte ha affermato la sua competenza a
verificare se l’atto sia inficiato da carenza assoluta di motivi
logici e coerenti o da contraddizioni palesi nei presupposti,
in modo da incidere in modo negativo nell’ambito di altri
diritti costituzionalmente garantiti (Sent. n° 37 del 1969);
che, con riguardo al principio d’eguaglianza, il potere
decisionale del legislatore incontra un limite nella
ragionevolezza delle statuizioni (trattamento eguale per
situazioni eguali e trattamento ragionevolmente diverso per
situazioni diverse), (Sent. nn.104/1968; 144/1970;
200/1972) e che la disparità di trattamento fra cittadini deve
essere valutata dal legislatore in ragione di un tertium
comparationis (quindi, avendo riguardo ad altre discipline
normative) (Sent. nn.10/1980; 15 e 277/1983; 220/1982); ed
infine, ha affermato che essa è competente a verificare lo
scopo di una legge, (quando la norma costituzionale vincola
ad un fine la discrezionalità legislativa), e a vagliare il
rapporto di congruità tra mezzi e fini.
In conclusione, possiamo affermare che la
giurisprudenza della Corte, ormai consolidata, non solo ha
ammesso l’esistenza del vizio di eccesso di potere
legislativo (o vizio funzionale), ma da essa possiamo
perfino ricavare dei criteri per individuare tale vizio, che

diritto costituzionale, cit., pp.367 ss.; e più diffusamente, G. ZAGREBELSKY, La


giustizia costituzionale, cit., pp. 130 ss.
- 70 –
_________________________________________________________________________________

sono: a) assoluta illogicità, incoerenza o arbitrarietà della


motivazione della legge o della palese contraddittorietà
rispetto ai presupposti; b) irragionevolezza delle statuizioni
legislative rispetto alla realizzazione del fine; c) incongruità
tra mezzi e fini che la legge intende perseguire (107).

3. “Rilevanza” della questione e “non manifesta


infondatezza”

La “rilevanza” esprime un legame oggettivo tra la


questione di costituzionalità ed il giudizio a quo. Tale
carattere oggettivo tiene il posto dell’interesse ad agire e
mostra già un primo distacco da una concezione
esclusivamente individualistica dell’iniziativa. Il requisito
(108) comunemente detto della rilevanza, nel senso che, come
107
Cfr. T. MARTINES, Diritto costituzionale, cit., pp.559 ss.
108
In generale su questo primo requisito, A. PIZZORUSSO, Valutazione
della rilevanza e estinzione del giudizio “a quo”, in “Giur. Cost.”, 1963, pp. 1203
ss.; V. CRISAFULLI, Sulla sindacabilità da parte della Corte costituzionale della
“rilevanza” della questione di legittimità costituzionale, in “Giur. Cost.”, 1957, pp.
607 ss,; A. GUALANDI, La “rilevanza” e la “manifesta infondatezza”
dell’eccezione di legittimità costituzionale, in “Riv. Trim. e proc. Civ.”, 1958, pp.
703 ss.; C. ESPOSITO, “Identificazione e rilevanza” della questione nei giudizi
incidentali,in “Giur. Cost.”, 1960, pp.1213 ss; F. PIZZETTI-G. ZAGREBELSKY,
“Non manifesta infondatezza” e “rilevanza” nell’instaurazione incidentale del
- 71 –
_________________________________________________________________________________

testualmente si esprime l’art. 23 della legge n° 87 del 1953,


il giudizio in corso “non possa essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale”, rappresenta, perciò una semplice
conseguenza dell’art. 1 della legge cost. n° 1 del 1948
prescrivente, appunto, che sia possibile adire la Corte
soltanto “nel corso di un giudizio”. La “rilevanza”, così
come si è venuta ormai a configurare nella prassi
costituzionale, esprime dunque un “nesso di strumentalità”
tra la questione di costituzionalità e la risoluzione del
giudizio a quo. Questo significa che l’instaurazione del
giudizio costituzionale e quindi la messa in opera di un
meccanismo di garanzia obiettiva, avente un significato
generale (il controllo di legittimità costituzionale della
legge), sono subordinate ad una condizione particolare, che
si verifica con l’utilità (109) della questione per la risoluzione
di una controversia particolare. In ciò si manifesta la
matrice concreta della questione (cioè la sua origine da una
reale controversia) ed anche il suo fine concreto (cioè la sua
destinazione alla risoluzione di tale controversia), anche se
non si tratta del suo fine esclusivo, su di esso innestandosi
giudizio sulle leggi, Milano, Giuffrè, 1974.
109
Non si deve neppure tacere che la Corte, talvolta , ha richiesto, sempre ai
fini della rilevanza, non un qualsiasi interesse delle parti ad un eventuale
accoglimento ma un interesse significativo cfr ord. 51/1977, d’inammissibilità su
questione di costituzionalità di norma che prevede l’annullabilità, anziché la nullità,
di un contratto di transazione in materia di diritti di lavoro , in un giudizio nel quale
tale contratto era stato impugnato in termini. v. A CERRI, Corso di giustizia
costituzionale, cit, pp.60 ss.
- 72 –
_________________________________________________________________________________

quello più generale della garanzia costituzionale. Non è


possibile, quindi scolorire il senso del legame tra processo a
quo e processo costituzionale che la rilevanza esprime; è
questo un rapporto pregnante, un rapporto di pregiudizialità
costituzionale (110). Senza dubbio, ciò che emerge
chiaramente è che la subordinazione dell’accesso alla Corte
alla rilevanza della questione di costituzionalità rappresenta
un “filtro” (111), per cui non tutte le questioni di legittimità
costituzionale giungeranno alla Corte. Ora, questo filtro può
essere politicamente più o meno opportuno (basti pensare
alle esigenze di riforma di questi ultimi anni che investono
anche e soprattutto la concezione della rilevanza come
“filtro”) ma certamente non può dirsi in contrasto con
norme costituzionali. Ma va osservato, soprattutto, che
anche negli ordinamenti in cui vige, a differenza che in
Italia, un sistema d’impugnazione delle leggi azionabile in
via diretta, si richiede che il ricorrente sia stato leso in un
suo diritto o interesse giuridico da un atto della pubblica
autorità, fondantesi sulla legge che si assume
incostituzionale, si richiede, cioè, alla base del ricorso, la
sussistenza di un concreto interesse.
Ma che cosa propriamente vuol significare che la
questione sia rilevante? Semplificando al massimo,

110
Cfr. G ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, cit, pp.192 ss.
111
In questo senso V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, cit,
pp.280 ss.
- 73 –
_________________________________________________________________________________

possiamo dire che rilevanza della questione implica,


anzitutto, rilevanza della legge, e più spesso, in pratica,
delle singole disposizioni e norme di legge, cui la questione
si riferisce, nel giudizio-presupposto. La questione deve
avere ad oggetto disposizioni o norme delle quali si abbia a
fare applicazione in quel giudizio. Non è, peraltro, pacifico
in dottrina (112) se la rilevanza debba assumersi come
pregiudizialità rigorosamente necessaria o come semplice
possibilità di applicazione della legge contestata nel
giudizio a quo. Questo implica che, alcuni autori (113), in
una prospettiva strettamente aderente alla lettera dell’art. 23
l. n° 87 del 1953, affermano che la questione di legittimità
costituzionale può essere sollevata solo quando si riferisca
ad una norma di legge che deve necessariamente essere
applicata nel processo (114) (fatta salva la possibilità per il
giudice, di modificare la sua convinzione circa la
qualificazione giuridica della fattispecie oggetto del
giudizio anche dopo il giudizio della Corte). Dall’altra
112
Cfr. per ulteriori approfondimenti sul tema F. PIZZETTI-G.
ZAGREBELSKY Non manifesta infondatezza e rilevanza nell’instaurazione del
giudizio sulle leggi, cit,pp. 102 ss.
113
Cfr. CAPPELLETTI, La pregiudizialità che parla di “sospensione
?

necessaria per pregiudizialità”; Calamandrei, La illegittimità costituzionale


anch’egli parla di “pregiudizialità costituzionale”
114
Questa formulazione, in termini così netti, è di PIZZORUSSO, Ancora
sulla valutazione della rilevanza e sui controlli ad essa reltivi, in “Giur. Cost,”,
1968, pp.1489 ss. Seguono questo criterio ABBAMONTE, Il processo
costituzionale italiano, Napoli, Iovene, I, pp.76 ss; PIERANDREI, Corte
costituzionale, in “Enc. Dir., X, Milano, Giuffrè, 1962 pp.947; PIZZORUSSO, La
restituzione degli atti al giudice “a quo”, Milano, Giuffrè, 1965, pp.30 ss; V.
ONIDA, Sindacato di costituzionalità e applicazione delle leggi penali, in “Annali
dell’Università di Verona”, 1965, pp. 373 ss.
- 74 –
_________________________________________________________________________________

parte, ci sono quegli autori (115) che assumono una nozione


di rilevanza più ampia e tale da non poter più essere intesa
come pregiudizialità, ritenendosi sufficiente, ai fini
dell’insorgere della questione di legittimità costituzionale, la
mera possibilità di applicazione della disposizione o anche
la semplice sua qualità ausiliaria ai fini della decisione del
processo. Questo concetto è ulteriormente ampliato quando
si afferma che se il giudice della causa è in dubbio fra due
leggi diverse da applicare, in cui l’una sembri contrastare
con la Costituzione e l’altra appaia invece ad essa del tutto
conforme, non per ciò solo può scartare la prima, evitando
la remissione alla Corte, ed applicare in sua vece l’altra. E ’
da notare che la scelta fra le due tesi ( 116) non dà luogo a
risultati operativi diversi nel caso in cui la questione venga
rilevata d’ufficio (e quindi c’è un oggettivo interesse alla
tutela della conformità dell’ordinamento con la
Costituzione), poiché il giudice a quo, unico competente a
stabilire il diritto da applicare alla causa, può sempre
affermare la sussistenza della rilevanza intesa nel senso più
restrittivo di necessaria applicazione della legge. Né ciò lo
vincola per il seguito del giudizio, poiché egli è sempre
115
Cfr. MODUGNO, Riflessioni interlocutorie sull’autonomia del giudizio
incidentale, in “Rass. Dir. Pubb.”, 1965, pp.337 ss.
116
Intermedia fra le due concezioni è quella di V. CRISAFULLI, Lezioni di
diritto costituzionale , cit, pp280 ss. Nega che la questione possa qualificarsi come
pregiudiziale in senso stretto, poiché ciò richiederebbe, contro la realtà che il
giudice sia giunto alla convinzione certa di dover applicare la norma e dall’altro
riconosce che la questione deve riguardare leggi che stanno per avere applicazione
nel processo pendente, o l’avranno con molta probabilità.
- 75 –
_________________________________________________________________________________

libero di procedere, successivamente alla decisione della


Corte, ad una nuova qualificazione della fattispecie.
Diversamente si configura l’ipotesi della questione sollevata
ad istanza di parte, nella quale il controllo sulla rilevanza,
vale a selezionare le questioni da trasmettere alla Corte
costituzionale. Qualora, infatti, si aderisca alla tesi
restrittiva, la questione sollevata dalle parti potrà essere
respinta dal giudice in base alla considerazione che la legge
impugnata non è ancora da applicarsi, anche se non può
escluderne l’applicabilità. Una tale motivazione non
potrebbe, invece, essere addotta per giustificare il rigetto
della questione da parte del giudice a quo, una volta che si
accedesse alla tesi estensiva (117).
Appare chiaro, quindi, che sul giudice a quo grava
l’obbligo di verificare la sussistenza della rilevanza, e di
darne pubblicamente conto, soprattutto per offrire garanzia
alle parti del processo, le quali potrebbero ricevere un danno
anche grave dalla sospensione del giudizio in attesa di una
decisione della Corte, che può tardare a lungo ad
intervenire. E’ vero che nessuna specifica disposizione
prescrive che l’ordinanza di rimessione, che contiene la
ritenuta rilevanza, sia espressamente motivata su questo
punto specifico; ma è altrettanto vero che, in forza di un
principio generale che si trae dagli artt. 134 c.p.c. e 148
117
In questo senso PIZZETTI-ZAGREBELSKY, “Non manifesta
infondatezza” e “rilevanza” nell’instaurazione incidentale del giudizio sulle leggi,
cit, pp.108 ss.
- 76 –
_________________________________________________________________________________

c.p.p., ribadito nel suo nucleo essenziale dall’art. 11 Cost.,


tutti i provvedimenti, e tra essi le ordinanze, devono essere
motivati (118). Da ciò si deduce che il giudice deve motivare
sulla rilevanza e nella motivazione deve anche descrivere la
fattispecie concreta venuta al suo esame. La mancata
motivazione sul punto, costituisce, secondo una
giurisprudenza che si è venuta ad affermare dagli inizi degli
anni ’80, motivo d’inammissibilità della questione (in
precedenza comportava la restituzione degli atti al giudice a
quo). La Corte esercita un controllo di “non manifesta
arbitrarietà”, “non manifesta implausibilità” (119) sulla
rilevanza così come motivata dal giudice a quo; e a tal fine
tiene conto anche degli atti di causa che le sono stati
trasmessi. Non si tratta semplicemente di verificare se
l’ordinanza contenga una motivazione sulla rilevanza, come
se si trattasse di un semplice requisito formale, ma si tratta
proprio di controllare che la rilevanza sia stata,
effettivamente, oggetto d’esame e che l’argomentazione,
con cui è stata ritenuta sussistente, non sia incongrua,
insufficiente, contraddittoria (120). In queste ipotesi la Corte
può, con ordinanza, restituire gli atti al giudice, invitandolo
ad integrare e precisare più compiutamente le ragioni in
base alle quali aveva affermato la rilevanza della questione.
118
Cfr. V. CRISAFULLI Lezioni di diritto costituzionale, cit, pp. 289 ss.
119
Cfr. A. CERRI Corso di giustizia costituzionale, cit, pp.61 ss.
120
In argomento, V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, cit,
pp.290 ss.
- 77 –
_________________________________________________________________________________

Fin qui, il controllo della Corte è un controllo sulla


motivazione dell’ordinanza di rimessione; spesso, però, la
Corte si spinge oltre questi limiti, fino ad accertare, in
buona sostanza, se la sollevata questione sia veramente
rilevante nel giudizio principale. Né mancano casi in cui la
Corte ha integrato e corretto, con proprie argomentazioni,
un giudizio di rilevanza che si presentava lacunoso od in
sufficiente, aprendosi così la strada per passare a decidere la
questione nel merito (121).
Il sindacato sull’ordinanza di rimessione, svolto
preliminarmente all’esame della questione di
costituzionalità, non è da considerare una conseguenza
inevitabile del collegamento funzionale esistente tra le
attività de giudici a quibus e Corte costituzionale poiché
non possiamo rinvenire un rapporto gerarchico fra essi.
Poiché una “dottrina della rilevanza” non è rinvenibile nella
Costituzione, né in disposizioni costituzionali o ordinarie
riguardanti il processo costituzionale, è dalle svariate
pronunce (122), quali quelle di restituzione degli atti o di
121
Il CERRI, Corso di giustizia costituzionale, cit, pp.66 ss., ribadisce che un
controllo troppo penetrante da parte della Corte, comporterebbe un’invasione della
sfera di competenza riservata al giudice remittente; perché valutare la rilevanza
“funditus” significa stabilire quale norma è applicabile al caso e ciò implica
quell’attività interpretativa delle norme e di ricostruzione del fatto che sono parte
essenziale della giurisdizione del giudice a quo
. Limitandoci a richiamare la giurisprudenza più recente, possiamo vedere
122

che la Corte ha accertato la carenza di rilevanza rispetto a questioni sollevate da un


giudice diverso da quello che dovrebbe applicare la norma impugnata (ord. n°
199/97);oppure perché la norma era stata applicata prima di sollevare la questione
(ordd. nn. 301/97; 315/97; 59/98, 67/98); per errore nell’indicare la norma
impugnata (Sent. n° 351/97); perché le norme non ancora applicabili ai fatti di causa
- 78 –
_________________________________________________________________________________

manifesta inammissibilità, che ritroviamo quel dialogo tra


giudice del giudizio principale e Corte, dialogo che, seppur
basato su un sindacato della Corte sul procedimento
interpretativo svolto dal giudice a quo sulla rilevanza della
questione, non può essere basato su un rapporto si
subordinazione (basti pensare che viene fatta salva per il
giudice a quo la possibilità di dare una nuova qualificazione
giuridica alla fattispecie in esame anche dopo la decisione
della Corte).
Circa il giudizio sulla rilevanza un aspetto da
segnalare, e che emerge soprattutto dalla giurisprudenza più
recente (tanto che si considera ancora eccezione alla regola),
è quello dell’accoglimento da parte della Corte della figura
della c.d. irrilevanza sopravvenuta (123). Con tale
espressione si fa riferimento al caso in cui la rilevanza di
una determinata questione di costituzionalità, sussistente al
momento dell’emanazione dell’ordinanza di rinvio , venga
meno successivamente, a seguito del verificarsi di fatti
nuovi (ad esempio: morte dell’imputato, transazione della
causa….). Possiamo rintracciare nell’ultima giurisprudenza
costituzionale, alcune decisioni (ordd. nn. 102/1988;
250/1990; 65/1991) che hanno dichiarato l’inammissibilità
di questioni di costituzionalità in considerazione che le

essendo entrate in vigore solo in seguito (Sent. n° 236/97).


Cfr. P. CARNEVALE, Irrilevanza di fatto e sopravvenuta, in “Giur.
123

Cost”, 1984, I
- 79 –
_________________________________________________________________________________

stesse avevano perduto rilevanza a seguito di fatti o


elementi sopravvenuti. Fino alle decisioni in esame, poteva
dirsi pacifica l’affermazione secondo cui il requisito della
rilevanza sta a garantire che non vengano sollevate dal
giudice questioni di costituzionalità astratte o meramente
accademiche , ma questioni che fondino le proprie radici in
un concreto procedimento in corso, senza trascurare il fatto
che la questione interessa non solo i soggetti coinvolti nel
giudizio a quo, ma più in generale tutti i cittadini. In base a
ciò, l’irrilevanza sopravvenuta non avrebbe potuto svolgere
alcun effetto sul processo costituzionale regolarmente
instaurato, dal momento che questo deve considerarsi
mosso, non esclusivamente nell’ottica e per la tutela degli
interessi particolari del processo a quo, ma anche in quella
del raggiungimento del superiore interesse all’eliminazione
dall’ordinamento di leggi incostituzionali. Con le pronunce
ricordate, si viene, invece, ad accogliere una nozione assai
diversa di rilevanza che viene a svolgere precise e decisive
ripercussioni sui rapporti tra processo a quo e processo
innanzi alla Corte, soprattutto perché si rivalutano gli
interessi coinvolti nel procedimento principale e di
conseguenza la figura del singolo (124).

124
Per ulteriori approfondimenti, cfr. ROMBOLI, Aggiornamenti in tema di
processo costituzionale (1996-1998), cit, pp 94 ss.
- 80 –
_________________________________________________________________________________

Ritenuta rilevante la questione, il giudice dovrà


accertare che essa non sia manifestamente infondata (125).
Non si tratta di stabilire se la questione sia in prima facie
fondata, ma, se non sia in prima facie infondata: ciò
significa che spetta al giudice del processo principale
accertare, in linea di mera delibazione, se sussiste un dubbio
sulla legittimità costituzionale della legge o delle norme di
legge, suscettibili di trovare applicazione nel giudizio
innanzi ad esso pendente. Da ciò si deduce che il giudice
deve sospendere il procedimento e demandare la questione
alla Corte non solo quando gli sia palese il fatto che la
questione gli appaia fondata, ma, anche quando ha un solo
dubbio sulla legittimità costituzionale delle norme che si
trova ad applicare. Risulta evidente, quale sia la posizione
del giudice a quo nei confronti delle leggi, o atti aventi
forza di legge, che si trova ad applicare nel suo
procedimento: non gli spetta di sindacarne la
costituzionalità, ed è, infatti, vietato disapplicarle, ma è del
pari vietato applicarle; il loro, è, quindi, semplicemente, un
potere-dovere di sospenderne l’applicazione, proponendo,

125
Su questo requisito, in generale, v. ANGIOLINI, La “manifesta
infondatezza” nei giudizi costituzionali, Padova, CEDAM, 1988; CERRI,
Inammissibilità assoluta ed infondatezza, in “Giur. Cost.”, 19983, I; LAVAGNA,
A proposito della “manifesta infondatezza”, in Ricerche sul sistema normativo,
Milano, Giuffrè, 1984; MEZZANOTTE, “Irrilevanza” ed “infondatezza” per
ragioni formali, in “Giur. Cost”, 1977, I
- 81 –
_________________________________________________________________________________

con ordinanza alla Corte costituzionale ,la questione della


loro legittimità costituzionale (126).
La non manifesta infondatezza deve essere, come la
rilevanza, motivata. Nella giurisprudenza dei primi decenni
la Corte esigeva una motivazione nei limiti
dell’individualità della questione nei suoi termini e profili.
Nella più recente giurisprudenza la motivazione della “non
manifesta infondatezza” assolve anche ad una funzione di
conoscibilità della questione per i terzi (l’ordinanza è infatti
pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale), al fine di favorire la
proposizione di questioni analoghe in altri giudizi, questioni
che poi, potranno essere riunificate con quella originaria e
decise congiuntamente. Da ciò, consegue, che non si ritiene
più ammissibile una motivazione per relationerm (con
rinvio per esempio ad ordinanza di altro giudice o dello
stesso giudice o alle eccezioni di parte o del P.M. rinvenibili
nel fascicolo di causa….) (127).
Come per la rilevanza, anche per il giudizio di “non
manifesta infondatezza” emesso dal giudice a quo, vi sarà
un controllo da parte della Corte la quale può concordare
con il giudice del giudizio principale e dare il via al giudizio
costituzionale in senso stretto, ma nello stesso tempo ha la
facoltà di contrapporsi all’interpretazione del giudice ed
emettere, in Camera di Consiglio, un’ordinanza di
126
Cfr. V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, cit, pp.293 ss.
127
Cfr. A. CERRI, Corso di giustizia costituzionale, cit, pp.71 ss.
- 82 –
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“manifesta infondatezza”. Per prassi consolidata, viene dalla


Corte dichiarata la manifesta infondatezza: a) delle
questioni che furono da essa già decise nel senso della non
fondatezza; b) delle questioni che furono già decise nel
senso della fondatezza e quindi la legge o l’atto avente forza
di legge fu dichiarato incostituzionale (tale dichiarazione
equivale ad una declaratoria d’inammissibilità poiché la
legge che si vuol denunciare ha ormai cessato di avere
efficacia); c) delle questioni analoghe ad altre già decise con
sentenza di non fondatezza. Quindi, in questi casi, ci
troviamo di fronte ad un giudice a quo che ha dichiarato che
la questione gli appare infondata, e il giudizio contrario
della Corte di “manifesta infondatezza”. La contraddittorietà
è solo apparente poiché il giudice a quo non risolve mai la
questione, la sua conoscibilità è sempre limitata, egli si
limita a prospettarla al giudice delle leggi, il quale, è l’unico
che può decidere nel merito ed avere una conoscenza della
questione assoluta anche quando giudica semplicemente
sulla fondatezza (128).
I poteri conferiti al giudice a quo sono notevoli,
giacchè la proposizione del giudizio innanzi alla Corte
costituzionale, dipende esclusivamente da lui; egli funge da
“introduttore necessario” del giudizio di legittimità
costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale. Qualora il
giudice ritenga la questione rilevante e non manifestamente
128
Cfr. V. CRISAFULI, Lezioni di diritto costituzionale, cit, pp.295 ss.
- 83 –
_________________________________________________________________________________

infondata, emette ordinanza con la quale, riferiti i termini ed


i motivi dispone l’immediata trasmissione degli atti alla
Corte Costituzionale e sospende il giudizio in corso (129).
Nell’ordinanza devono essere indicate le disposizioni
della legge di cui si denuncia l’incostituzionalità e le
disposizioni costituzionali che si assumono violate.
L’ordinanza dovrà essere notificata alle parti in causa
ed al pubblico ministero, nonché al Presidente del Consiglio
dei ministri ed al Presidente della Giunta regionale (qualora
la questione riguardi una legge regionale); e comunicata ai
Presidenti delle Camere ed al Presidente del Consiglio
regionale interessato (130. L’ordinanza stessa è pubblicata, a
cura del Presidente della Corte costituzionale, nella
Gazzetta Ufficiale e, quando occorra, nel Bollettino
Ufficiale delle regioni interessate. E ciò al fine di portare a
conoscenza di tutti che si è instaurato un giudizio di
legittimità costituzionale. Se, il giudice respinge
l’eccezione, la relativa ordinanza dovrà, comunque, essere
adeguatamente motivata (131).

129
Cfr. CERRI; Il profilo fra argomento e termine della questione di
costituzionalità, in “Giur. Cost.”, 1978, pp.324; PIZZORUSSO, L’art. 137, in
“Comm. della Cost.” a cura di B. BRANCA, Bologna-Roma, 1981, p. 264.
130
Scopo della notificazione e della comunicazione ai Presidenti del
Consiglio e della Giunta Regionale ed ai Presidenti della Camere e del Consiglio
regionale, sembra essere quello di consentire che vengano adottate le idonee
iniziative legislative dirette a modificare la legge, eliminando i vizi denunciati,
prima che la Corte costituzionale pronunci la sua sentenza, ovvero ad abrogarla.
131
v. T. MARTINES, Diritto costituzionale, cit, pp.574 ss.
- 84 –
_________________________________________________________________________________

4. Il giudizio innanzi alla Corte

La legge n° 87 del 1953 prescrive che l’ordinanza, con


cui il giudice del processo principale dichiara la manifesta
infondatezza ovvero l’irrilevanza della questione, debba
essere “adeguatamente motivata”; ma, altresì, afferma che
nessun ricorso o reclamo è concesso, alle parti che vi
abbiano interesse, contro tale ordinanza. Il solo rimedio
previsto è che l’eccezione d’incostituzionalità può essere
riproposta “all’inizio di ogni grado ulteriore del processo”
(art. 24, 2° c. della legge citata). Anche l’atto con cui il
giudice, ritenuta la rilevanza e la non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale, ne
rimette alla Corte la decisione, assume la forma ed il nome,
come ho già detto in precedenza, di una ordinanza.(132)
La natura giuridica di questa ordinanza è piuttosto
singolare, per una serie di ragioni, fra le quali spicca il fatto
che essa contenga due distinti provvedimenti: a)
l’immediata trasmissione alla Corte degli atti relativi alla
questione di costituzionalità; b) la sospensione del giudizio
in corso (133).Come opportunamente è stato osservato, si
tratta di due atti diversi, ma contestuali, espressi cioè non
132
Cfr. V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, cit, pp.297 ss.
- 85 –
_________________________________________________________________________________

attraverso non un unico provvedimento ma grazie ad


un’unica forma di provvedimento. In ogni caso, è possibile
distinguere nettamente i due atti proprio perché l’uno,
(trasmissione), è formalmente processuale e sostanzialmente
di merito; l’altro, (sospensione), è formalmente e
sostanzialmente processuale (134). Proprio per il suo doppio
contenuto provvedimentale, sostanziale e procedimentale
nello stesso tempo, l’ordinanza di rimessione mostra un’alta
complessità interna che, non aiuta alla definizione della sua
natura, tanto più ambigua quanto più incerto è lo scopo che
essa sottende (135).
Passando ad analizzare il contenuto dell’ordinanza di
rimessione, stando alla lettera dell’art. 23 della l. n° 87
/1953, essa deve indicare le disposizioni della legge o
dell’atto avente forza di legge denunciate e le disposizioni
costituzionali che si assumono violate. Guardando alla
giurisprudenza costituzionale possiamo notare che, oltre al
dato testuale (disposizione in senso oggettivo) nell’atto deve
essere contenuta anche la norma (disposizione in senso
133
L’art. 23, 5° c., l. n°° 87 del 1953 così recita “qualora il giudice ritenga la
questione rilevante e non manifestamente in fondata, emette ordinaza con la quale,
[….], dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
sospende il giudizio in corso”
134
Cfr. A SPADARO, Limiti del giudizio costituzionale in via incidentale e
ruolo dei giudici, Milano, Giuffrè, 1990, pp.95 ss.
135
Due sono, fondamentalmente, le tesi riguardanti la natura dell’ordinanza:
quella che la definisce un “atto inziale di natura meramente processuale” Cfr. E.
REDENTI Legittimità delle leggi e Corte costituzionale Milano, Giuffrè, 1957 e
quella che la definisce un atto conclusivo di una valutazione “sostanziale” Cfr.
A .SPADARO Limiti del giudizio costituzionale in via incidentale e ruolo dei
giudici, cit, pp.103 ss
- 86 –
_________________________________________________________________________________

sostanziale), ovvero il significato contenuto nella


disposizione legislativa (o nell’atto avente forza di legge) ed
il parametro costituzionale (136); ed inoltre, è necessario che
tra il dato testuale e la norma-significato vi sia un’esatta
corrispondenza (137).
Sempre per quanto riguarda il contenuto
dell’ordinanza, l’art.23 l. 87/53, riferendosi alla sola ipotesi
di questione eccepita da una delle parti, soggiunge che
l’ordinanza deve riferirne “i motivi” (138); mentre, nel caso
in cui la questione viene sollevata d’ufficio, la legge non
parla più di motivi, richiedendo le sole indicazioni
(disposizioni e norme). Dal raffronto, si potrebbe ricavare
136
Intendiamo con l’espressione parametro-costituzionale quel complesso di
regole cui gli atti legislativi o equiparati vengono raffrontati dalla Corte per
decidere della loro legittimità costituzionale. Termine fondamentale di raffronto è,
naturalmente, la Costituzione: nozione in cui dobbiamo ricomprendere tanto le
disposizioni in essa espressamente incluse, quanto i principi costituzionali,
ricavabili dalla Costituzione stessa per via d’interpretazione sistematica o mediante
il richiamo alla tradizionale conformazione degli istituti che essa disciplina, ai
valori che essa incarna e così via. Possono altresì costituire parametro del giudizio
“le norme del diritto internazionale generalmente riconosciute (art. 10, 1° c., Cost).
Vengono poi in considerazione le leggi costituzionali ed infine le fonti c.d.
interposte. L’espressione è stata introdotta per descrivere il fatto che la Costituzione
limita, ,talora, la legislazione ordinaria non direttamente, bensì mediante rinvio a
disposizioni contenute in altre fonti. Il più noto esempio è dato dalla legge di
delegazione: il decreto legislativo si trova ad essere limitato dalla legge di
delegazione, che è anch’essa di rango ordinario e che definiamo “interposta” perché
a quest’ultima la Costituzione rinvia per la determinazione dei principi e criteri
direttivi e dei limiti di tempo ed oggetto. Cfr F. SORRENTINO, Lezioni sulla
giustizia costituzionale,cit, pp. 34 ss.
137
Ove la norma evocata non sia realmente desumibile dalle disposizioni
indicate ma da altre, la questione di costituzionalità è inammissibile. Si parla in
questi casi di aberratio ictus. Cfr. A. CERRI, Corso di giustizia costituzionale ,cit,
pp.74 ss.
138
“i motivi” vengono qui intesi come necessaria motivazione, da parte del
giudice, della rilevanza e della non manifesta infondatezza. Cfr. V. CRISAFULLI
Lezioni di diritto costituzionale, cit. Mentre per A. Cerri,Corso di giustizia
costituzionale, cit, i “motivi” coincidono con i “profili”
- 87 –
_________________________________________________________________________________

che, in caso di questione proposta d’ufficio, non sia


necessaria la motivazione; ma l’obbligo di esternare la
motivazione, sulla rilevanza e sulla non manifesta
infondatezza, anche nel caso di provvedimenti emanati nel
corso del giudizio, come sono, appunto, le ordinanze,
discende dai principi generali del nostro ordinamento in
materia processuale (139); quindi, in via generale, possiamo
affermare che i “motivi” rappresentano un contenuto
necessario dell’ordinanza di rimessione. Osservando la
giurisprudenza della Corte, posiamo affermare che, anche i
“profili” della questione appaiono rilevanti ai fini
dell’ammissibilità della questione innanzi alla Corte. Per
poter comprendere cosa si voglia intendere per “profilo”, si
fa riferimento ad un giudizio in cui si lamenti un eccesso di
delega di un decreto legislativo, in questo caso l’ordinanza
deve contenere non solo la norma costituzionale che si
assume violata (in questo caso l’art.76 Cost.) ma anche la
norma interposta, ovvero la norma contenuta nella legge di
delega che spiega le modalità con cui il decreto ha violato la
Costituzione (140). Oltre ai “termini” (norma-parametro e
norma impugnata), ai “profili” e alla motivazione,
assumono rilievo nella questione di costituzionalità gli
“argomenti”, consistendo in quelle operazioni intellettuali

139
Cfr. V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, cit, pp.298 ss.
140
Cfr. M. Siclari, Le norme “interposte” nel giudizio di costituzionalità,
Padova, CEDAM, 1992
- 88 –
_________________________________________________________________________________

utili o necessarie ad enucleare gli stessi elementi rilevanti ai


fini del contenuto dell’ordinanza (141). Naturalmente,
nell’ordinanza, attraverso le “argomentazioni”, deve essere
contenuta la fattispecie concreta a cui la questione si
riferisce, (non bisogna dimenticare, che la futura decisione
della Corte va direttamente ad incidere sulla fattispecie
concreta rilevata nel giudizio a quo, dalla quale scaturisce la
stessa questione di costituzionalità). La giurisprudenza della
Corte, specialmente a partire dagli inizi degli anni ’80, è
andata oltre, esigendo anche “la soluzione” della questione
elaborata dal giudice a quo e proposta alla Corte (il c.d.
petitum).
La presenza di tutti questi elementi, nel provvedimento
di trasmissione degli atti contenuto nell’ordinanza di
rimessione, consente una sufficiente determinatezza sia del
petitum, sia del thema decidendum, sia della causa petendi
visto che sono proprio queste le tre grandi componenti
dell’oggetto, in senso strettamente processuale, del giudizio
costituzionale.
Stando alla lettera della l. n° 87/1953, la Corte deve
giudicare “nei limiti dell’impugnazione” e, quindi, nel pieno
rispetto del principio di corrispondenza tra “il chiesto ed il
pronunciato”; ma osservando la problematica inerente il
thema decidendum, ci accorgiamo che la materia appare
141
Gli “argomenti” possono essere ampliati senza limiti, poiché non
concorrono ad individuare la questione di costituzionalità a differenza dei “termini”.
Cfr.. A. Cerri, Corso di giustizia costituzionale, cit, pp. 77 ss.
- 89 –
_________________________________________________________________________________

molto fragile e soprattutto condizionata da quegli agenti


esterni che influenzano l’intero sistema di giustizia
costituzionale. Infatti, la definizione del thema decidendum
segna un momento di massima delicatezza, potendo esaltare
il ruolo dell’autorità legittimata all’introduzione del
procedimento o viceversa riflettere il peso determinante che
l’organo di giustizia costituzionale assume nella fissazione
dell’oggetto del suo sindacato (distaccandosi a volte, dal
petitum proposto dal giudice a quo) (142). Il problema si
pone, in quei casi in cui la Corte, discrezionalmente, è
portata a ridefinire il thema decidendum, originariamente
proposto, per superiori ragioni costituzionali (derivanti, per
esempio, da un’eventuale pronuncia di accoglimento, la
quale può creare un “vuoto” più incostituzionale della stessa
disciplina impugnata), che consentono di giustificare la
ratio delle manipolazioni normative operate dalla Corte. Ma
se l’oggetto del giudizio, in senso processuale, viene
considerato come situazione normativa (143) (e quindi non
solo come dato testuale ma in senso più generico come
sintesi necessaria alla qualificazione giuridica della
questione di costituzionalità) è possibile il superamento di
142
Cfr. P. BIANCHI e E. MALFATTI, L’accesso in via incidentale in A.
Anzon-P Caretti- S. Grassi ( a cura di) Prospettive di accesso alla giustizia
costituzionale (Atti del seminario di studi svoltosi a Firenze 28-29 maggio 1999),
cit pp.56 ss.
143
Bisogna ricordare, però, che la componente della comune valutazione
determinante la situazione normativa, sia la fattispecie concreta. Cfr. A SPADARO,
Limiti del giudizio costituzionale in via incidentale e ruolo dei giudici, cit, pp.118
ss.
- 90 –
_________________________________________________________________________________

una concezione rigoristica del principio di “corrispondenza


tra il chiesto ed il pronunciato” e, quindi, giustificare i casi
in cui la Corte compie una modificazione del thema
decidendum. Le modalità con cui la Corte ha inciso
sull’oggetto del giudizio, talvolta riplasmando, addirittura,
la questione costituzionale, non sembra avere svilito il peso
che il giudice a quo assume nella vicenda; anzi rispetto ad
una prima fase nella quale la Corte si poneva in relazione
con il proprio interlocutore con un atteggiamento assai
conciliante e permissivo, ma in definitiva in modo meno
dialettico, successivamente gli oneri di determinazione della
questione secondo le indicazioni emerse nella
giurisprudenza costituzionale hanno reso più interessante e
problematico il rapporto Corte-giudici. Quest’ultimi sono
venuti così assumendo una funzione decisiva tanto che non
pare più felice dire, esclusivamente, che il giudice a quo si
limiti ad “aprire le porte” del Palazzo della Consulta,
poiché, è vero che introduce il giudizio ma dopo averlo
“scientemente” vagliato (144)
Entro venti giorni dalla pubblicazione dell’ordinanza
introduttiva in Gazzetta Ufficiale possono costituirsi nel
giudizio incidentale il Presidente del Consiglio dei Ministri,
attraverso l’Avvocatura dello Stato e le parti del giudizio a

144
Cfr. P. BIANCHI e E. MALFATTI, L’accesso in via incidentale in A.
Anzon-P Caretti- S. Grassi ( a cura di) Prospettive di accesso alla giustizia
costituzionale (Atti del seminario di studi svoltosi a Firenze 28-29 maggio 1999),
cit, pp.56 ss.
- 91 –
_________________________________________________________________________________

quo, presentando le proprie deduzioni nella Cancelleria


della Corte (145).
Decorso il termine per la costituzione delle parti, il
Presidente della Corte nomina il giudice relatore e fissa la
data dell’udienza pubblica o della camera di consiglio (art.
26 l. n° 87/53). Questa ordinanza deve essere comunicata
alle parti, almeno venti giorni prima della data fissata. Le
parti possono depositare ulteriori memorie illustrative delle
loro difese entro 10 giorni liberi ed interi prima della data
fissata. La questione viene portata in camera di consiglio
ove nessuna parte si sia costituita oppure quando, secondo
la valutazione del Presidente, la questione appaia
manifestamente infondata o manifestamente inammissibile
(146).
Per quanto concerne le decisioni della Corte, queste
possono ricondursi a tre tipi fondamentali;
d’inammissibilità, di rigetto, di accoglimento. Sottotipi dei
primi due sono le decisioni di manifesta inammissibilità o
infondatezza, che sono pronunciate con ordinanza, e
dunque, succintamente motivate. Tutte le altre decisioni

La problematica inerente il contraddittorio, e soprattutto, il rapporto tra


145

parte e processo costituzionale verrà affrontata nel terzo capitolo di questo studio.
Può accadere che una questione ritenuta manifestamente inammissibile o
146

infondata si riveli non tale nella discussione in Camera di Consiglio. In questo caso
la Corte stessa la rimette ad udienza fissa o ad un nuovo ruolo con ordinanza
collegiale. Cfr. A. CErrii, Corso di giustizia costituzionale, cit
- 92 –
_________________________________________________________________________________

sono pronunciate con sentenza, e dunque, diffusamente


motivate (147).

Capitolo Secondo

IL PROCEDIMENTO IN VIA D’AZIONE O


PRINCIPALE. CARATTERISTICHE
GENERALI E PROSPETTIVE DIRIFORMA

SOMMARIO: 1. Caratteri generali del giudizio “in via d’azione”.


– 2. Analisi della più recente giurisprudenza costituzionale,
147
Per un esame più approfondito cfr. R. Romboli, Aggiornamenti in tema di
processo costituzionale (1996-1998), cit; G. ZAGREBELSKY, La giustizia
costituzionale, cit; T. MARTINES, Diritto costituzionale, cit; F. SORRENTINO,
Lezioni sulla giustizia costituzionale, cit.
- 93 –
_________________________________________________________________________________

(1996-1998), sulle maggiori problematiche inerenti al giudizio


principale. – 3. L’influenza della legge n. 59 del 1997
sull’accesso al giudizio in vi principale. – 4. I recenti progetti di
riforma della Commissione Bicamerale, istituita dalla l. cost. n.
1 del 1997, che incidono sull’accesso dello Stato e delle Regioni
al giudizio in via d’azione e la possibilità per Province e
Comuni di accedere alla giustizia costituzionale ex art. 59 del
Progetto del 4 novembre 1997.

1 Caratteri generali del giudizio in “via d’azione”.

Il giudizio di legittimità costituzionale “principale” (o


in “via d’azione”) nasce dal ricorso proposto dallo Stato
contro leggi regionali ovvero dalla Regione contro leggi
dello Stato o di altre Regioni (148).
Sebbene si usi parlare dei ricorsi principali nell’ambito
di un’unica categoria concettuale, esistono delle importanti
differenze tra il ricorso statale e quello regionale, sia dal
punto di vista procedimentale sia in ordine al loro
significato in termini generali.
In generale, in ordine ai giudizi in “via principale”, può
dirsi che esiste un’incertezza tra la configurazione di questi
come giudizi di legittimità delle leggi, destinati alla garanzia
della conformità alla Costituzione delle fonti ad essa
subordinate, ovvero come giudizi sui conflitti di attribuzioni
148
Lo Statuto della Regione Trentino-Alto- Adige, in conseguenza del suo
impianto “dualista” sulle comunità di lingua italiana e tedesca, prevede (artt. 97 e 98
DPR 31 agosto 1972, n° 670) il ricorso delle province di Trento e Bolzano contro
leggi statali, regionali e dell’altra provincia, nonché il ricorso dello Stato e della
regione contro le leggi provinciali. Il ricorso provinciale, inoltre, può basarsi
sull’asserita violazione del principio di parità fra gruppi linguistici, presenti nel
Consiglio regionale. G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, cit., pp. 234
- 94 –
_________________________________________________________________________________

legislative, destinati alla tutela degli ambiti di competenza


soggettiva configurati dalla Costituzione.
Il vigente ordinamento qualifica il giudizio in
questione come giudizio sulle leggi, optando, quindi per la
prima soluzione possibile, e non come conflitto di
attribuzioni legislative; tant’è che, in ogni caso, la pronuncia
della Corte è sulla legittimità costituzionale della legge e
non sulla spettanza dell’attribuzione legislativa.
Bisogna precisare, però, che questa prospettiva non è
sempre seguita: vi sono, infatti, casi in cui la risoluzione è
influenzata dalla concezione del giudizio “in via d’azione”,
come conflitto legislativo. Ciò avviene particolarmente per
quel che attiene alla posizione delle Regioni, rigorosamente
confinate nella più ristretta configurazione soggettivistica
del giudizio (149).
Ancora introduttivamente, si deve osservare che solo
l’iniziativa dello Stato contro le leggi regionali, è
disciplinata direttamente dalla Costituzione (art. 127). La
disciplina sulla via d’accesso principale su iniziativa delle
Regioni è stata, infatti, rinviata alla l. cost. n° 1 del 1948. La
diretta previsione da parte della Costituzione, si spiega per
la necessità di definire, nell’ambito dei rapporti tra Stato e

149
Su questi problemi, G. BERTI, Struttura del processo costituzionale e
regime dei termini, in Le Regioni, 1981, pp.1051 ss.. Per l’autore la Corte sarebbe
chiamata a pronunciarsi non tanto sulla validità di un atto, quanto su un rapporto
controverso, poiché “i giudizi principali sarebbero stati costruiti in modo da esaltare
il processo come riflesso di un rapporto sostanziale basato sulla soggettivazione
delle competenze costituzionali, e pertanto su diritti costituzionali alla competenza”
- 95 –
_________________________________________________________________________________

autonomia regionale, gli strumenti di garanzia contro i


rischi, allora temuti, per l’unità dell’ordinamento, derivabili
dal pluralismo legislativo introdotto con l’autonomia
regionale. Ciò dimostra la diversa prospettiva nella quale le
due iniziative furono considerate: la prima, il ricorso dello
Stato, come strumento dell’unità della Repubblica, di cui
parla l’art. 5 Cost. (ed infatti l’art. 127 Cost. non è compreso
nel titolo relativo alla Giustizia costituzionale, bensì in
quello relativo all’articolazione pluralistica dell’unità
repubblicana); la seconda, il ricorso regionale, come uno dei
possibili modi di accesso alla Corte, solo parzialmente
simmetrico rispetto all’iniziativa statale (150).
Il ricorso dello Stato avverso le leggi regionali è
preceduto dalla fase del rinvio della legge, deliberata dal
consiglio regionale ma non ancora promulgata e pubblicata.
Il rinvio è effettuato affinché il Consiglio regionale si
esprima attraverso una nuova deliberazione.
Ogni legge, approvata dal Consiglio regionale, è,
infatti, comunicata al Commissario del Governo affinché
questi, nel termine di trenta giorni, apponga il visto. Nello
stesso termine il Governo può rinviare la legge, al Consiglio
regionale, per una nuova deliberazione. Qualora il
Consiglio, a maggioranza assoluta dei suoi componenti,
riapprovi la legge rinviata, questa, nei quindici giorni
successivi alla comunicazione della nuova deliberazione,
150
Cfr. G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, cit, pp.235 ss.
- 96 –
_________________________________________________________________________________

può essere impugnata dal Governo di fronte alla Corte


costituzionale, per vizio di legittimità costituzionale (ovvero
di fronte alle Camere per vizio di merito).
Il ricorso, eventuale, dovrà essere notificato al
Presidente della Giunta regionale, entro i quindici giorni
sopra detti, e depositato presso la cancelleria della Corte nei
dieci giorni successivi alla notificazione (artt. 31 e 3 l. n°
87/1953).
La questione è sollevata, previa deliberazione del
Consiglio dei Ministri, dal Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Soltanto quando i termini suddetti siano decorsi
inutilmente, oppure quando il controllo del Governo abbia
dato esito positivo ed il visto sia stato apposto, oppure
quando la Corte costituzionale abbia rigettato il ricorso, la
legge regionale potrà essere promulgata dal presidente della
Giunta regionale e pubblicata nel “Bollettino Ufficiale”
della Regione, entrando, così, in vigore (151).
Il controllo di costituzionalità sulle leggi regionali si
atteggia, quindi, come controllo a priori (152), prima

151
cfr.T. MARTINES, Diritto costituzionale,cit, pp. 579 ss.
152
In argomento, BARTHOLINI, La promulgazione, Milano, Giuffrè, 1954,
pp. 789 ss., che considera il sindacato sulle leggi regionali come una forma di
attività non giurisdizionale, ma pittosto amministrativa, della Corte costituzionale.
Altre considerazioni in V. Crisafulli, Controllo preventivo e controllo successivo
sulle leggi regionali, in Riv. Trim. pubbl., 1956, pp. 660 ss., ove si precisa trattasi di
una forma di “controllo-garanzia”, cioè di controllo disinteressato.
- 97 –
_________________________________________________________________________________

dell’entrata in vigore della legge (153), da ciò risulta il suo


carattere preminentemente interno al procedimento
legislativo regionale. Ciò costituisce un fatto assai
significativo della posizione d’inferiorità che è attribuita alla
potestà legislativa regionale rispetto a quella statale. Infatti,
il controllo di costituzionalità sulle leggi dello Stato, anche
quando è attivato con ricorso “principale”, è sempre un
controllo successivo che non altera il processo legislativo
(154).
Il ricorso regionale contro le leggi dello Stato e di altre
Regioni è, invece, disciplinato dall’art. 2 l. Cost. n° 1 del
1948, secondo il quale “quando una regione ritenga che una
legge o un atto avente forza di legge (155) della Repubblica
invada la sfera della competenza ad essa assegnata dalla
Costituzione può, con la deliberazione della giunta
regionale, promuovere l’azione di legittimità costituzionale

153
Si deve precisare che non di leggi in senso pieno si tratta, ma di mere
“delibere legislative”; non potrà, quindi, trovare applicazione l’art. 136 Cost. che
stabilisce l’efficacia delle sentenze d’incostituzionalità delle leggi. La dichiarazione
d’incostituzionalità comporta solo l’impossibilità di portare a termine l’iter che, con
la promulgazione e la pubblicazione, condurrebbe all’entrata in vigore della legge
regionale. Cfr. G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, cit, pp.237
In argomento, G. AZZARITI, Il controllo preventivo di legittimità
154

costituzionale nel disegno costituzionale e nella sua attuazione pratica, in “Giur.


Cost.”, pp. 796 ss.; V. ONIDA, I giudizi sulle leggi nei rapporti fra Stato e Regioni:
profili processuali, in “Le regioni”, 1986, n° 5, pp.997
Tra gli atti aventi forza di legge suscettibili di ricorso vi è il decreto-legge.
155

A questo proposito, la Corte costituzionale ha precisato che, quando esso sia


convertito in legge, pur se nell’identico testo iniziale, il termine per il ricorso
decorre dalla data di pubblicazione non del decreto-legge, ma della legge di
conversione. (Sentt. nn. 133/67 e 192/70)
- 98 –
_________________________________________________________________________________

davanti alla Corte, nel termine di trenta giorni dalla


pubblicazione della legge”.
Inoltre, “una legge di una Regione può essere
impugnata per illegittimità costituzionale […] anche da
un’altra Regione che ritenga lesa, da tale legge, la propria
competenza. L’azione è proposta su deliberazione della
giunta regionale, entro sessanta giorni dalla pubblicazione
della legge”.
Sia nel caso del ricorso della Regione contro lo Stato
sia in quello contro altra Regione, legittimato a ricorrere,
innanzi alla Corte, è il Presidente della Giunta regionale.
L’instaurazione del giudizio avviene per mezzo di un
ricorso depositato presso la cancelleria della Corte,
previamente notificato alla controparte. Nel caso di ricorso
avverso leggi statali, la notifica deve essere fatta al
Presidente del Consiglio dei Ministri, entro trenta giorni
dalla pubblicazione della legge; nel caso di iniziativa contro
altra Regione, il ricorso deve essere notificato al Presidente
della Giunta regionale e, altresì, al Presidente del Consiglio
dei Ministri entro sessanta giorni dalla pubblicazione della
legge regionale
Il ricorso, poi, dovrà essere depositato, a cura del
ricorrente, nella cancelleria della Corte entro i dieci giorni
successivi alla notifica.
- 99 –
_________________________________________________________________________________

Possiamo notare che mentre il ricorso della Regione ha


carattere immediato e successivo, il ricorso, infatti, si
rivolge direttamente sulla legge statale o regionale già
promulgata e pubblicata, ciò non avviene nel caso del
ricorso statale.
Questa è un’importante differenza che individua la
posizione d’inferiorità propria delle Regioni (156), soprattutto
nell’ambito dell’autonomia legislativa, infatti, mentre lo
Stato dispone di un potere di ricorso idoneo ad impedire
l’entrata in vigore della legge regionale, il potere di ricorso
delle Regioni, essendo successivo, è del tutto estraneo al
procedimento legislativo e di conseguenza incapace di
aprire una qualsivoglia “contrattazione legislativa” (157).
Una seconda sostanziale differenza fra l’impugnazione
delle leggi dello Stato e quella delle leggi delle Regioni
attiene ai vizi che possono essere denunciati alla Corte. Al
riguardo, sia l’art. 127 Cost. sia l’art. 2 l. Cost n° 1 del 1948,
Oggi possiamo affermare che la “disparità di armi” tra Stato e Regioni,
156

nell’ambito del giudizio in via d’azione è stato attenuato dal disegno di legge
costituzionale n. 5830 presentato dal Presidente del Consiglio D’Alema e dal
Ministro per le riforme istituzionali Amato, approvato, in prima deliberazione dalla
Camera dei deputati il 26 settembre 2000 e dal Senato della Repubblica il 17
novembre 2000, comportante modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione. Infatti, l’art 8 del d.d.l. cost., modificante l’art 127 Cost. così recita. “Il
Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della
Regione, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla
Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione. La Regione,
quando ritenga che una legge o un atto avente forza di legge dello Stato o di un’altra
Regione leda la sua sfera di competenza, può promuovere la questione di legittimità
costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla
pubblicazione della legge o dell’atto avente valore di legge”.
157
In questo senso G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, cit, pp.
245 ss.
- 100 –
_________________________________________________________________________________

rispettivamente, dispongono: “Il Governo, qualora ritenga


che una legge regionale ecceda la competenza della
Regione”, la rinvia al Consiglio e, se il Consiglio la
riapprova, può promuovere il ricorso alla Corte; e che la
Regione può rivolgersi alla Corte “qualora ritenga che una
legge o un atto avente forza di legge della Repubblica
invada la sfera di competenza ad essa riservata dalla
Costituzione. Da tali disposizioni si desume che sia la
Regione, sia lo Stato, possono accedere alla Corte per vizi
riguardanti l’invasione della sfera di competenza
costituzionalmente garantita. Secondo la costante
giurisprudenza costituzionale (158), invece, essendo
riconosciuta al Governo una funzione di tutela generale
della Costituzione, con il ricorso statale si può far valere,
innanzi alla Corte, la violazione di qualsiasi disposizione
costituzionale. Questa diversità di trattamento si giustifica
ove si consideri che l’ordinamento, originario, dello Stato e
quello, derivato, delle regioni, non stanno sullo stesso piano
e che, se lo Stato potesse ricorrere avverso le leggi regionali
soltanto per il vizio d’incompetenza, entrerebbero in vigore
leggi regionali costituzionalmente illegittime, difficilmente
impugnabili in via incidentale innanzi alla Corte, poiché
esse di rado disciplinano situazioni soggettive di soggetti

158
V. Sent. n° 264 del 1996 e Sent. n°87/1988
- 101 –
_________________________________________________________________________________

privati, da qui l’interpretazione estensiva dell’art. 127 Cost


(159).
Rimane infine da menzionare l’istituto, che non ha
ancora ricevuto pratica applicazione, dell’impugnazione, da
parte del Governo, di una legge regionale per motivi di
merito, come previsto dal IV comma dell’art. 127 Cost.( e
dalle analoghe disposizioni contenute negli Statuti regionali
speciali, eccetto quello siciliano).
I motivi di merito in questione consistono, come la
stessa disposizione costituzionale afferma, nel “contrasto
con gli interessi nazionali o con quelli di altre Regioni” (v.
anche l’art. 35 della l. n° 83 del 1953). Il procedimento è
identico a quello previsto per l’impugnazione, davanti alla
Corte, di vizi di legittimità costituzionale (rinvio della
legge, da parte del Governo, al Consiglio regionale e facoltà
di ricorrere alla Corte solo dopo l’eventuale riapprovazione
della legge stessa a maggioranza assoluta), ma “il giudice”
è, in questo caso, il Parlamento. Si osservi che, secondo
l’art. 127 cost. e l’art. 35 della l. n° 8771953, ove il governo
abbia promosso la questione di merito dinanzi le Camere, la
Regione interessata, che dissenta da tale scelta, può
ricorrere alla Corte costituzionale, affinché questa decida in
ordine alla competenza a giudicare della legge impugnata
(160).
159
In argomento, T. MARTINES, Diritto costituzionale, cit, pp. 583
160
Cfr F. SORRENTINO, Lezioni sulla giustizia costituzionale, cit, pp.50
- 102 –
_________________________________________________________________________________

2. Analisi della più recente giurisprudenza


costituzionale (1996-1998), sulle maggiori problematiche
inerenti al giudizio “principale”

Analizzando la più recente giurisprudenza


costituzionale, in riferimento a quei punti di maggiore
discussione riguardanti il giudizio “principale”, che
possiamo racchiudere, generalizzando, nella problematica
attinente alla “disparità di armi” tra Stato e Regioni,
possiamo notare, soprattutto nel triennio 1996-1998, un
atteggiamento “comprensivo” della Corte, che conferma il
suo orientamento favorevole nei confronti delle
impugnazioni statali e lo sforzo teso a superare eventuali
limiti del ricorso governativo: atteggiamento, senza dubbio,
positivo, purchè non pregiudichi le posizioni della parte
resistente e venga adottato anche nei confronti dei ricorsi
regionali avverso leggi statali (cosa che non sempre accade,
in verità) (161).

Cfr. E. ROSSI, Il giudizio di costituzionalità delle leggi in via principale,


161

in (a cura di) R. ROMBOLI, Aggiornamenti in tema di processo costituzionale


(1996-1998), cit, pp.234 ss.
- 103 –
_________________________________________________________________________________

Analizzando i profili del ricorso in via d’azione


proposto dal Governo, merita valutare, più da vicino,
l’interesse a ricorrere dello Stato e, conseguentemente, i
parametri costituzionali rispetto ai quali può essere chiesta
la dichiarazione d’incostituzionalità.
L’esame della giurisprudenza costituzionale conferma
l’indirizzo, già ricordato, secondo cui lo Stato può ricorrere
alla Corte costituzionale ogniqualvolta ritenga che la legge
regionale contenga una qualsiasi violazione della
Costituzione, interpretando, così, in modo estensivo il
dettato dell’art. 127 Cost., IV comma.
Un aspetto interessante che si è posto nella
giurisprudenza in esame, è stato affrontato e risolto dalla
Sent. n° 264/1996 (162). Il ricorso statale riguardava una
legge della valle d’Aosta che aveva istituito una “tariffa
d’uso” relativamente alle strade di competenza comunale e
regionale interessate da elevata congestione di traffico
veicolare, ritenendo che essa violasse una serie di
disposizioni costituzionali (artt. 3, 16, 41 e 120 Cost). La
Regione aveva eccepito l’inammissibilità, ritenendo che
trattandosi di legge rientrante in una materia di competenza
primaria della Regione, “sarebbe preclusa allo Stato ogni
162
Su cui v. le osservazioni di NICOTRA GUERRERA, Uso dei beni
pubblici, tutela dell’ambiente e libertà di circolazione, in Le Regioni, 1996, pp.
1190 ss., che sottolinea, in una logica di bilanciamento, la mancata considerazione
nella sentenza del profilo della salvaguardia del diritto all’ambiente cui la legge era
ispirata. Sulla stessa pronuncia v. anche PIETRANGELI, Nuove problematiche
della libertà di circolazione: il pedaggio stradale come misura di protezione
dell’ambiente, in Giur. Cost., 1996, pp.2354 ss.
- 104 –
_________________________________________________________________________________

valutazione di merito […]”. La Corte respinse l’eccezione,


ritenendo che tale profilo riguardasse il merito e non
l’ammissibilità della questione.

Da ciò si desume che anche nelle materie di


competenza primaria, le leggi regionali sono soggette a
limiti, la cui violazione deve essere valutata dalla Corte:
onde l’interesse a ricorrere del Governo in merito ad essi
(163.)

Un altro caso meritevole di attenzione è stato


risolto con la Sent. n° 87/1998. Il ricorso
governativo, cui la decisione si riferisce, riguardava
una legge regionale dell’Umbria con cui era stato
approvato il regolamento interno del Consiglio
regionale (regolamento che, secondo lo Statuto
regionale, deve essere approvato con maggioranza
assoluta ed emanato con veste giuridica diversa dalla
legge) (164): secondo il ricorso governativo, tale
legge si sarebbe posta in contrasto con gli artt. 127 e
121 Cost e con l’art. 44 dello Statuto della Regione
Umbria.
Su tale decisione v. GENNUSA, La Valle d’Aosta istituisce una tassa sul
163

traforo del Monte Bianco: carenza di competenza o mancata ponderazione degli


interessi? in “Le Regioni”, 1997, pp. 148 ss.
Cfr. sul punto MARTINES-RUGGERI, Lineamenti di diritto regionale,
164

Milano, Giuffrè, 1997, pp. 62; GIZZI, Manuale di diritto regionale, VI ed., Milano,
Giuffrè, 1991, pp. 127 ss.
- 105 –
_________________________________________________________________________________

La Corte ha respinto il ricorso poiché ha rilevato


l’insussistenza del contrasto tra la legge impugnata
ed i parametri costituzionali richiamati, ma non
attraverso una pronuncia di rigetto nel merito, ma
dichiarandone l’inammissibilità, (seguendo
quell’indirizzo di favoreggiamento del ricorso
governativo a discapito dell’autonomia regionale).
Analizzando il ricorso in esame, la dottrina ha
sostenuto, in contrasto con la suddetta decisione, che la
Corte avrebbe dovuto emettere una pronuncia di rigetto nel
merito, poichè il ricorso si configurava formalmente
perfetto, avendo indicato sia i parametri costituzionali, sia la
legge sulla quale decidere, ed infine, aveva anche indicato il
profilo di presunta incostituzionalità, e quindi, una
pronuncia d’infondatezza avrebbe, più correttamente, dato
ragione ad un ricorso comunque formulato bene, sebbene
sbagliato nel merito (165).
Un ulteriore aspetto, che è stato affrontato dalla
giurisprudenza della Corte già dalla fine degli anni ottanta,
attiene al particolare procedimento previsto quando
ricorrente è lo Stato, e soprattutto dall’esistenza di un

165
Cfr. SICLARI, Sull’approvazione con legge regionale del regolamento
consiliare dell’Umbria, in Giur. It., 1999, I, 236; TOSI, Sulla forma del
regolamento consiliare: una declaratoria di inammissibilità con motivazione
d’infondatezza, in Le Regioni, 1998, 1366 ss.; E. ROSSI, IL giudizio di
costituzionalità delle leggi in via principale,in ( a cura di) R. ROMBOLI,
Aggiornamenti in tema di processo costituzionale (1996-1998), cit, pp. 242 ss.
- 106 –
_________________________________________________________________________________

collegamento assai stretto tra il ricorso statale e gli atti che


lo precedono.
Com’è noto, secondo il IV comma dell’art. 127 Cost.
“il Governo quando ritenga che una legge approvata dal
Consiglio regionale ecceda la competenza della Regione la
rinvia al Consiglio regionale […], ove il Consiglio la
approvi di nuovo a maggioranza assoluta dei suoi
componenti, il Governo […] può promuovere la questione
di legittimità innanzi alla Corte”; stante l’unitarietà di
questo procedimento, la Corte ha affermato il principio della
necessaria corrispondenza tra motivi contenuti nel rinvio e
motivi posti a base del suo ricorso.
La Corte ha precisato, tuttavia, sia che tale
corrispondenza non deve intendersi in termini rigidi o
formali, ma nel senso di una corrispondenza sostanziale tra
motivi di rinvio e motivi di ricorso sia che essa può ritenersi
sussistente anche allorché i motivi di rinvio siano stati
formulati “in modo sintetico e sommario, semprechè la
Regione sia stata messa in grado di rendersi conto della
consistenza delle obiezioni rivoltele in sede di rinvio e che
queste coincidono sostanzialmente con quelle più
ampiamente trattate nel ricorso” (Sent. n° 726/1988) (166).

166
Cfr. E. ROSSI, il giudizio di costituzionalità delle leggi in via principale,
in (a cura di) R. ROMBOLI, Aggiornamenti in tema di processo costituzionale, cit,
pp. 231 ss.
- 107 –
_________________________________________________________________________________

Nel periodo in esame, 1996-1998, il principio della


“corrispondenza” è richiamato direttamente in due
importanti sentenze la 195 del 1997 e la 243 del 1996 ma
quell’atteggiamento “comprensivo” della Corte, che
individua un vero e proprio indirizzo giurisprudenziale a
favore dell’impugnazione governativa, emerge, soprattutto
dalla Sent. 29 del1996.
In questa decisione, la Provincia resistente aveva
sollevato diverse eccezioni d’inammissibilità del ricorso
governativo, sia perché la delibera del Consiglio dei
Ministri, con cui si autorizzava il ricorso, recava soltanto la
determinazione ad impugnare, “senza ulteriori indicazioni
che valgono a definire l’oggetto della questione di
costituzionalità”, sia perchè i motivi del ricorso non
corrispondevano con quelli del rinvio, ed infine, perché
alcuni parametri costituzionali richiamati nell’atto del
ricorso non erano ricompresi nell’atto di rinvio.
La Corte, in riferimento alla prima eccezione, pur
ribadendo l’importanza della delibera consiliare al fine di
delimitare con sufficiente chiarezza l’oggetto della
questione che si intende sollevare, da cui si desume che
l’insufficienza della delibera è causa d’inammissibilità del
ricorso, ha rigettato l’eccezione
Essa, infatti, pur riconoscendo che “l’estratto del
verbale della riunione del Consiglio dei Ministri […] fa
- 108 –
_________________________________________________________________________________

soltanto un generico riferimento alla determinazione


d’impugnare dinanzi alla Corte costituzionale la legge in
questione”, ha ritenuto, tuttavia, sufficiente il fatto “che lo
stesso verbale dà atto di una relazione del Ministro per la
funzione pubblica e per gli Affari regionali che viene
allegata” da cui si evincono “elementi idonei ad individuare,
con sufficiente determinatezza, l’oggetto del ricorso, sia con
riferimento alle norme impugnate […] che ai profili
dell’impugnativa”.
Per quanto attiene alla seconda eccezione, la Corte ha
ribadito che è sufficiente, ai fini dell’ammissibilità, la
corrispondenza sostanziale tra rinvio e ricorso, nella
sentenza si legge, infatti, che anche se il ricorso “amplia i
profili di impugnativa enunciati in sede di rinvio, il motivo
centrale della doglianza viene pur sempre a ricalcare il
contenuto schematico dell’atto di rinvio”. Ed inoltre, la
Corte ha aggiunto che , anche nel caso in cui con il ricorso
viene impugnata una disposizione non indicata nell’atto di
rinvio, potrebbe non esserci una dichiarazione
d’inammissibilità, poiché , occorre valutare se tale sfasatura
sia dovuta ad un errore materiale del rinvio.
L’unica eccezione prospettata dalla Provincia, che
venne accolta dalla Corte fu la terza: la Corte, infatti, ha
ritenuto che alcuni parametri costituzionali richiamati
nell’atto di ricorso non risultavano “ricompresi nell’unico
- 109 –
_________________________________________________________________________________

motivo espresso con l’atto di rinvio, né si presentavano


suscettibili di essere desunti, neppure indirettamente, da tale
atto”, con conseguente inammissibilità (per questa parte) del
ricorso statale (167).
Possiamo notare, quindi, che il principio enunciato
dalla Corte nella famosa sentenza n°85 del 1990 secondo
cui il ricorso governativo deve essere adeguatamente
motivato “al fine di consentire alla Corte il vaglio in limine
litis, attraverso l’esame della motivazione e del suo
contenuto, della sussistenza in concreto dello specifico
interesse a ricorrere in relazione alle singole disposizioni
impugnate, oltre che al fine di determinare l’oggetto della
questione sottoposta al giudizio di costituzionalità e di
verificare l’eventuale arbitrarietà, pretestuosità o astrattezza
dei dubbi di legittimità prospettati”, appare una mera
enunciazione teorica.
E’ stato, infatti, rilevato che la Corte ha applicato detto
principio con particolare elasticità nel caso di ricorso
governativo avverso leggi regionali, molto più di quanto
non avvenga nel caso di ricorso regionale avverso leggi
statali, infatti, può notarsi che sebbene le Regioni resistenti
prospettino assai di frequente l’eccezione d’inammissibilità
per genericità del ricorso statale, ben difficilmente tale
eccezione viene accolta dalla Corte.
167
La sentenza è commentata da CARETTI, L’informazione non come
“materia”, bensì come modo di esercizio delle funzioni regionali, in Giur. Cost,
1996, pp. 283 ss.
- 110 –
_________________________________________________________________________________

In conclusione, possiamo, notare il diverso


atteggiamento assunto dalla Corte nei confronti delle due
tipologie di ricorso ad essa prospettabili. E così, se la Corte
ritiene, come nel caso di ricorso statale, che le evidenti
carenze del ricorso non pregiudichino alcun diritto delle
parti, né la possibilità della stessa Corte di decidere con
adeguata conoscenza della questione sottopostale,
veramente non si ravvisano ragioni perché la stessa
flessibilità non debba caratterizzare tutta la giurisprudenza
costituzionale.
In secondo luogo, è evidente l’imbarazzo della Corte di
fronte alla formulazione dei ricorsi governativi: lo stesso
linguaggio utilizzato ne è prova evidente. Il ricorso è infatti
ammesso “pur nella sua schematicità” (Sent. n° 53/1996);
ovvero ancora “pur nella sua brevità” (Sent. n° 264/1996);
oppure “sebbene formulato in maniera succinta”(Sent.n°
205/1996); ed infine, nella Sent. n° 352/1996 la Corte
ritiene che “dal complesso del ricorso risultano in modo
chiaro, anche se con estrema concisione” i termini della
questione (168).

168
BERETTI, L’integrabilità della delibera governativa di impugnare la
legge regionale, in Giur. Cost., 1997, pp. 1920 che parla di vere “acrobazie
linguistiche” compiute dalla Corte costretta come afferma PUGIOTTO, La Corte
apre a questioni alternative (ma solo nei giudizi in via d’azione), in Le
Regioni,1997, pp. 1186, “ad interventi di ortopedia sul ricorso mal formulato”. In
generale E. ROSSi, Il giudizio di costituzionalità delle leggi nel giudizio in via
principale, in (a cura di) R. ROMBOLI, Aggiornamenti in tema di processo
costituzionale (1996-1998), cit., pp. 238 ss.
- 111 –
_________________________________________________________________________________

Per quanto concerne il ricorso delle Regioni, invece,


l’intervento della giurisprudenza costituzionale rileva,
soprattutto, sul versante dell’interesse a ricorrere delle
Regioni e, conseguentemente, sui vizi contestabili innanzi
alla Corte.
Va, infatti, premesso, che il ricorso regionale e
provinciale è considerato ammissibile soltanto nel caso in
cui il ricorrente ritenga lesa, direttamente o indirettamente,
una propria competenza costituzionalmente attribuita.
Tuttavia, in numerose occasioni, la giurisprudenza
della Corte ha ritenuto ammissibili impugnative regionali
basate sulla violazione, ad esempio, dei criteri di necessità
ed urgenza necessari per l’emanazione dei decreti-legge di
cui all’art. 77 Cost., ovvero relativi alla mancata osservanza
dei limiti di cui all’art. 76 Cost. in merito all’emanazione di
decreti legislativi delegati.
Tali profili sono stati ritenuti ammissibili sulla base di
una sorta di “triangolazione”: in sostanza, l’atto normativo
statale (decreto-legge, decreto legislativo) limiterebbe la
competenza regionale non ex se, ma in quanto contrastante
con la disposizione costituzionale che stabilisce le
condizioni in presenza delle quali esso può essere
emanato(169).
La giurisprudenza costituzionale ha esaminato la
possibilità di sindacare, in sede di giudizio in via principale,
169
Cfr. A. CERRI, Corso di giustizia costituzionale, cit., pp. 115 ss.
- 112 –
_________________________________________________________________________________

la violazione dell’art. 76 Cost. sotto un duplice aspetto: in


relazione alla difformità del decreto legislativo con la legge-
delega, ed al mancato rispetto del termine, per l’esercizio
della delega, da parte del Governo.
Il primo punto è stato affrontato, di recente, dalla Corte
in tre importanti sentenze: la n°87/1996 (170), dove si
afferma che non è impedito alla Regione di sindacare un
decreto legislativo per presunta violazione dell’art. 76 Cost.
quando, però, l’atto governativo si pone in contrasto con i
prinicpi o i criteri volti a salvaguardare le competenze
regionali; nella seconda decisione, la n°126/1997 ( 171),
invece, la Corte fa riferimento al vizio dedotto che
determina una lesione della sfera di attribuzione
costituzionalmente garantita; infine, nella terza, la n°
408/1998, la più recente, la Corte affronta la problematica
affermando che l’ammissibilità del ricorso regionale
avverso un decreto legislativo può essere ammesso solo de
la violazione dell’art 76 Cost., denunciata, ridondi in lesione
dell’autonomia regionale.
Dalla comparazione delle tre sentenze si deduce,
quindi, la grande incertezza che regna sul punto, tanto che

170
Commentata da PIZZETTI, Stato, Regioni ed autonomie locali nella
definizione delle regole sulla programmazione negli enti locali: osservazioni su una
complessa vicenda, in Le Regioni, 1996, pp.888 ss. Sulla medesima pronuncia v.
anche MORBIDELLI, Norme di principio e norme di dettaglio nelle direttive
comunitarie, in Giur. Cost., 1996, pp.1962 ss.
171
Va detto che in questa sent. il vizio lamentato consisteva nel mancato
rispetto del termine stabilito dalla legge di delega, come si dirà .
- 113 –
_________________________________________________________________________________

in dottrina (172) si è ribadita l’esigenza di una


chiarificazione, quale potrebbe realizzarsi abbandonando il
criterio della “triangolazione” e ritenendo,
conseguentemente ammissibile il ricorso regionale soltanto
per far valere violazioni delle norme costituzionali
direttamente attributive di competenza. Salvo ovviamente
adottare, de iure condendo, una prospettiva totalmente
diversa, quale il riconoscimento della legittimazione
regionale ad agire per far valere ogni violazione di norma
costituzionale da parte della legge statale, così realizzando
l’effettiva parità delle armi tra Stato e Regione.
Per quanto attiene al secondo aspetto, ovverosia la
possibilità per la Regione di far valere in giudizio la
violazione del termine per l’esercizio della delega, due sono
le più recenti pronunce della Corte che affrontano il
problema.
La prima sentenza è la n° 126/1996, dove la Corte ha
dichiarato l’inammissibilità del ricorso regionale ritenendo
che la violazione del termine “non ha nulla a che vedere con
la difesa dell’ambito delle competenze costituzionali delle
ricorrenti, a presidio delle quali è previsto il ricorso di
costituzionalità in via diretta contro le leggi e gli atti aventi
forza di legge dello Stato”.

172
Cfr. E. ROSSI, Il giudizio di legittimità costituzionale delle leggi in via
principale, in (a cura di) R. ROMBOLI, Aggiornamenti in tema di processo
costituzionale, cit. pp.246
- 114 –
_________________________________________________________________________________

In una sentenza successiva, la n° 265/1996, la Corte ha


negato la possibilità di ricorrere contro la legge di delega
quando il termine in essa fissato sia scaduto senza che il
Governo abbia emanato i relativi decreti, ritenendo che “il
ricorso sia dichiarato inammissibile per sopravvenuta
carenza d’interesse”.
Dal coordinamento delle due decisioni è stato rilevata
una certa incoerenza: infatti, nella prima si afferma che se il
Governo emana un decreto legislativo scaduto il termine
fissato nella legge delega, comunque non è previsto un
interesse a ricorrere della Regione; nella seconda sentenza,
invece, la Corte parla di “sopravvenuta carenza d’interesse”,
della Regione a ricorrere, perché, essendo scaduto il termine
fissato nella legge delega, questa non può più esplicare i
suoi effetti, presupponendo,però, che il Governo non emani
decreti ritardatari; ma rimanendo nella logica della
decisione, si deduce che un eventuale intervento
governativo, seppur ritardatario, farebbe risorgere
l’interesse della Regione a ricorrere in via diretta ( proprio
perché per il Governo quel termine non significa niente); da
qui l’incongruenza.
Perciò, è stato rilevato in dottrina che: o la scadenza
del termine fa venire meno la possibilità per il Governo
d’intervenire, ed allora alla Regione deve essere
riconosciuto l’interesse a ricorre nei confronti del decreto
- 115 –
_________________________________________________________________________________

ritardatario (sempre che vi sia violazione dell’autonomia


regionale); ovvero tale preclusione non opera, ed allora la
Regione non perde l’interesse a ricorrere avverso la legge
delega (essendo stato collegata la “sopravvenuta carenza
d’interesse” alla mancata esplicazione degli effetti della
legge delega, ovvero mancata emanazione del decreto
legislativo)(173).
Anche con riguardo alla possibilità per le Regioni di
impugnare i decreti-legge, per presunto contrasto con i
requisiti di necessità ed urgenza di cui all’art. 77 Cost,. la
situazione è analoga a quella sopraindicata, sebbene il
fenomeno sia in sensibile riduzione in ragione della
contrazione del numero dei decreti-legge a seguito della
celebre sent. n°360/1996 (174).
Ma anche con riguardo a questa problematica vi è una
decisione della Corte da segnalare: la n° 398/1998.
In passato, la Corte aveva sempre ritenuto che il
contrasto di un decreto- legge, con i requisiti di necessità ed
urgenza, richiesti dall’art. 77 Cost, potesse essere causa di
ricorso regionale solo quando si fosse verificata una diretta
173
Cfr. E. ROSSI, Il giudizio di costituzionalità delle leggi in via principale,
in (a cura di) R. ROMBOLI, Aggiornamenti in tema di processo costituzionale, cit,
pp.246 ss.
174
Ma forse anche a seguito dell’entrata in vigore delle novelle al
Regolamento della Camera dei Deputati del dicembre 1997 ed al conseguente avvio
dell’attività del Comitato per la legislazione da esse istituito: su tutto ciò v. DI
PORTO, La decretazione d’urgenza tra reiterazione impossibile e problematica
conversione: traffico legislativo e decreti-legge in Parlamento dopo la sentenza
della Corte cost. n. 360/1996, in Il Parlamento della Repubblica, Roma, 1998,
pp.317 ss.
- 116 –
_________________________________________________________________________________

influenza di tali violazioni sulla competenza regionale;


infatti, nelle motivazioni delle sentt. n° 25/1996 e n°
244/1997, si legge che “le Regioni allorché agiscono nei
giudizi in via principale, non possono legittimamente far
valere asserite violazioni delle norme costituzionali
regolanti il potere governativo di adozione dei decreti-legge.
Poiché, infatti, tali violazioni non comportano di per sé
alcuna lesione della sfera di attribuzioni costituzionalmente
garantita alle stesse, difetta quell’interesse a ricorrere
qualificato dalla finalità di ripristinare l’integrità delle
competenze regionali, che è proprio dei giudizi in
questione”.
Ma l’atteggiamento differente della Corte, su questa
problematica, si rivela proprio nella sent. n° 398/1998, da
qui la sua importanza, infatti, in questa decisione, la censura
avanzata dalle Regioni nei confronti di un decreto-legge
(quello sulle quote-latte), per carenza dei presupposti di
necessità ed urgenza ex art. 77 Cost., non ha dato luogo ad
una dichiarazione d’inammissibilità, come nelle precedenti
pronunce, ma è stata valutata nel merito (175).
In conclusione, dall’analisi della giurisprudenza
costituzionale, possiamo affermare che vige, ancora, una
sorta di “disparità di armi” tra Stato e Regione, nell’ambito
dei ricorsi in via principale, anche se forse l’atteggiamento
175
Cfr. E. ROSSI, Il giudizio di costituzionalità delle leggi in via principale,
in (a cura di) R. ROMBOLI, Aggiornamenti in tema di processo costituzionale, cit,
pp. 247 ss.
- 117 –
_________________________________________________________________________________

più recente della Corte (v. sent. n° 398/1998) fa intravedere


una fioca apertura nei confronti dei ricorsi regionali, non più
limitati da un’angusta dichiarazione d’inammissibilità per
“carenza d’interesse a ricorrere”, ma almeno analizzati nel
merito.

3. L’influenza della legge n° 59 del 1997


sull’accesso al giudizio in via principale.

Parti del giudizio principale possono essere solo lo


Stato e le Regioni; la Corte non permette l’intervento di
soggetti privati o pubblici.
Neppure è ammesso l’intervento di altre Regioni le cui
competenze siano state lese dalla medesima legge statale,
perché tale intervento sarebbe elusivo dei termini perentori
previsti per l’impugnazione di questa. Le altre Regioni
dovranno, dunque, impugnare tempestivamente e
separatamente la legge statale che ne lede le competenze, e
l’eventuale riunificazione dei giudizi, da parte della Corte,
realizzerà un effetto equivalente a quello di un intervento
adesivo fondato su legittimazione eguale ed autonoma (176).

176
Cfr. A. CERRI, Corso di giustizia costituzionale, cit., pp119 ss.
- 118 –
_________________________________________________________________________________

La ratio sottesa a tale disciplina, è data dal considerare


le Regioni come degli universi paralleli ma tendenzialmente
indifferenti l’uno all’altro, di guisa che, un’eventuale
sentenza d’accoglimento pronunciata sulla delibera
impugnata da un’unica Regione, non comporta alcun danno
alle Regioni “terze” al giudizio, proprio perché non si
manifesta quell’interesse attuale e concreto alla
partecipazione al giudizio che appare quale presupposto
generalissimo per l’apertura del contraddittorio a “terzi”
interventori.
Peraltro, l’ostinazione della Corte nel confermare
l’inammissibilità di ogni forma d’intervento nel giudizio su
leggi statali, sembra essere attenuata dalla previsione
dell’art. 32 l. 83/1953, che offre alle Regioni una difesa
delle proprie competenze contro le leggi statali, seppur
minima, essendo il termine per ricorrere breve e perentorio.
Occorre, però, fare una precisazione, all’atteggiamento
conservatore della Corte, in tema di contraddittorio nel
giudizio in via principale, desumibile sia dalla normativa
che dalla giurisprudenza, corrisponde, all’inverso, una sorta
di “democratizzazione” della giustizia costituzionale che
porta all’apertura del contraddittorio a soggetti “terzi”
nell’ambito del giudizio in via incidentale.
Bisogna quindi rilevare che, in conseguenza alle
innovazioni apportate al giudizio in via incidentale in tema
- 119 –
_________________________________________________________________________________

di contraddittorio, potrebbe accadere che Regioni non


costituite in giudizio, siano ammesse a far sentire la propria
voce contro leggi statali, anche dopo la scadenza del
termine previsto dalla legge 83/1953, attraverso un giudizio
incidentale. In questo modo si verrebbe ad aprire per le
Regioni un’ulteriore via di accesso alla Corte, che
potremmo definire “quasi diretta”: pur non essendo sempre
percorribile, bensì solo quando ricorrano le condizioni
legittimanti l’intervento (che tuttora sono alquanto incerte).
In sostanza, le Regioni trovano maggiori occasioni per
levare la propria voce, contro atti legislativi invasivi della
propria competenza, non già nel giudizio in via principale,
creato ad hoc per garantire alle stesse l’esercizio del diritto
di difesa, bensì in quello in via incidentale, in cui la loro
posizione è assimilabile a quella di tutti gli altri soggetti
ammessi ad agire e resistere dinanzi alla Corte (177).
La possibilità che il giudizio in via principale sia
destinato a scivolare sempre più in secondo piano, com’ è
testimoniato dalla flessione dei ricorsi ex art. 127 Cost.,
nasce, in primo luogo, dalla sfiducia nutrita dalle Regioni
nei confronti della Corte costituzionale quale garante del
concreto esercizio del diritto di difesa contro le incisioni
perpetrate dalle leggi statali sulla loro sfera
177
Cfr. C. SALAZAR, L’accesso al giudizio in via principale e la “parità”
delle armi tra Stato e Regioni: qualche considerazione sul presente ed uno sguardo
sul possibile futuroin A. Anzon-P Caretti- S. Grassi ( a cura di) Prospettive di
accesso alla giustizia costituzionale (Atti del seminario di studi svoltosi a Firenze
28-29 maggio 1999), cit., pp. 134ss.
- 120 –
_________________________________________________________________________________

costituzionalmente garantita. Infatti, dalla lettura delle


proposte di riforma (178) avanzate da alcune di esse, che
insistono sulla necessità di investire il Parlamento del ruolo
di giudice dei conflitti legislativi, si evince l’atteggiamento
diffidente delle Regioni che non vedono nella Corte un
giudice imparziale.
Ma v’è di più. La recente flessione dei ricorsi in via
principale è, sicuramente, la conseguenza del curioso
fenomeno “dell’anticipazione del contraddittorio” tra Stato
e Regioni alle fasi pregiurisdizionali che accompagnano il
rinvio e precedono la proposizione della questione: poiché
in esito alla “contrattazione” che si apre a partire dal rinvio,
le Regioni non di rado finiscono per cedere alle pressioni
del Governo, siffatto “dialogo” tende a soppiantare il
contraddittorio nel giudizio dinanzi alla Corte, dal momento
che quest’ultimo viene in molti casi evitato.
Tale prassi, attraverso la scansione del dialogo tra lo
Stato e le Regioni in varie “fasi”, è stata
procedimentalizzata dal Governo Prodi, su impulso del
Ministro degli Affari regionali Bassanini (179), e resa nota
mediante una comunicazione del Ministro in sede di

178
V. ad es, tra i progetti presentati alla Commissione D’Alema, A.C., Cons.
re. Piem., n° 3206; Cons. reg. Ven., n° 3028 ; A. C., Cons. Reg. Liguria, n° 3034 ;
Cons. Reg. Laz., n° 3095 ; nonchè il disegno stilato dalla Conferenza dei Presidenti
delle Regioni e delle Province autonome nel 1996
179
Su cui v. DAL CANTO, Il controllo sulle leggi regionali secondo la
prassi introdotta dal Governo Prodi, in ANGIOLINI, Il contraddittorio nel giudizio
sulle leggi, Torino, Giappichelli, 1998, pp.448, ss.
- 121 –
_________________________________________________________________________________

Conferenza tra Stato e Regioni (nella seduta del 16 luglio


1996) (180).
Ciò che appare a prima vista, è che l’introduzione di
tale prassi, consente al Governo di piegare le Regioni ai
propri indirizzi, scongiurando, così, l’apertura del giudizio
dinanzi alla Corte. Inoltre, un altro motivo che spinge le
Regioni a non investire la Corte costituzionale, è dato
dall’avvento del regionalismo c.d. competitivo (181). La
Corte, infatti, ha permesso l’ingresso, nelle leggi-cornice
(182), di norme di dettaglio cedevoli innanzi allo ius
superveniens regionale di identica fattura; sicchè la difesa
delle Regioni “dall’invadenza” dello Stato si trasferisce dal
piano dell’azione in giudizio a quello della produzione
normativa, in quanto la reazione immediata, è la

180
Detta prassi s’incentra sul ruolo svolto dal Dipartimento degli Affari
regionali, istituito pressola Presidenza del Consiglio dei Ministri. A tale
Dipartimento fanno capo i Commissari di Governo presso le Regioni, cui la delibera
legislativa viene iviata ad opera dei Presidenti dei Consigli regionali entro 5 gg.
Dalla delibera. Il Dipartimento nei 15 gg. Successivi svolge l’istruttoria, che prevede
la partecipazione di 4 Ministeri (Bilancio, Tesoro, Finanze ed Interni), nonché degli
altri eventualmente interessati. Dal 16à giorno le Regioni possono rivolgersi al
Dipartimento e chiedere informazioni sullo stato dell’istruttoria. A seguito
dell’istruttoria, tutte le delibere regionali vengono inserite all’ordine del giorno del
Consiglio dei Ministri. In tal senso, R. ROMBOLI, Aggiornamenti…., cit, pp 230 ss.
La definizione è di M. LUCIANI, Un regionalismo senza “modello”?, in
181

Le Regioni, 1994, pp.1313


Cfr. sent. n. 214 del 1985, in Giur. Cost., 1985, II, con commento di A.
182

ANZON, Mutamento dei principi fondamentali delle materie regionali e vicende


della normazione secondaria. Sugli sviluppi della giurisprudenza, T. MARTINES-
A. RUGGERI, Lineamenti di diritto regionale, cit., pp.235 ss., gli autori a p. 234 in
nota (64) suggeriscono la definizione di “regionalismo integrazionista”; v. anche,
PAOLETTI, La disciplina di dettaglio statale in materia di competenza regionale,
tra norme derogabili e norme inderogabili, in Giur. Cost, 1993, pp. 3149, e ID, In
tema di abrogazione nei rapporti tra leggi-cornice e leggi regionali, ivi, 1994,
pp.2241 ss.
- 122 –
_________________________________________________________________________________

sostituzione delle regole statali, e non la sollevazione della


questione costituzionale sulle medesime.
In tale quadro, ciò che interessa analizzare è se
l’entrata in vigore della legge Bassanini n° 59 del 1997
possa configurare un possibile “riscatto” (183) del giudizio in
via principale.
Come si sa l’art. 2 della l. 59/1997 ha liberalizzato la
potestà attuativa delle Regioni a statuto ordinario, di guisa
che ci si domanda se, l’emancipazione della legislazione
regionale dalla necessità di attendere leggi statali sino ad ora
considerate quali fonti interposte, abbia influito
positivamente sull’accesso in via principale (184).
Una prima notazione è data dal fatto che se le Regioni
dovessero approfittare dell’opportunità offerta loro di
legiferare motu proprio sulle materie diverse da quelle
elencate nell’art. 117 Cost., il Governo, invertendo la
tendenza attuale, potrebbe riscoprire la necessità di ricorrere
alla Corte per fissare alcuni punti fermi (185).
183
In questo senso, C. SALAZAR, L’accesso al giudizio in via principale e la
“parità” delle armi tra Stato e Regioni: qualche considerazione sul presente ed uno
sguardo sul possibile futuro, in A. ANZON-P. CARETTI-S. GRASSI (a cura di),
Prospettive di accesso alla giustizia costituzionale (Atti del seminario di studi
svoltosi a Firenze 28-29 maggio 1999), cit., pp.233 ss.
184
L’affrancamento della potestà attuativa dalla “autorizzazione” contenuta in
leggi statali ad hoc imposta dall’art. 117, u.c., Cost., sembra avere inagurato una
direzione nella quale si è mossa anche la legge comunitaria per il 1998 che ha
equiparato a quelle a statuto speciale le Regioni a statuto ordinario, autorizzando a
dare anch’esse immediata esecuzione alle direttive comunitarie senza attendere la
legge comunitaria, come voleva l’art. 9 della legge “La Pergola”.
185
Così, A. RUGGERI, Intervento, in AA.VV., Le autonomie regionali e
locali alla prova delle riforme. Interpretazione e attuazione della leggen. 59 del
1997, forum dedicato alla memoria del Prof. T. Martnes ad un anno dalla scomparsa,
- 123 –
_________________________________________________________________________________

Inoltre la “triangolazione” tra i parametri costituiti


dall’art. 76 Cost., dalla legge n° 59/1997, e dai decreti
legislativi attuativi di questa, consente di configurare il
conflitto legislativo tra Regioni: poiché l’art. 3, lett. c) della
“Bassanini I”, attribuisce ai decreti legislativi attuativi il
compito di individuare moduli di raccordo, al fine di
consentire la collaborazione e l’azione coordinata tra le
Regioni, laddove una fonte locale venga approvata in
dispregio di tali procedure di cooperazione, sarà possibile
che gli enti lesi dalla mancata collaborazione si rivolgano
alla Corte ex artt.2, II comma l.cost. n° 1/1948, e 33 l
87/1953 (186).
Infine, una peculiare incidenza sull’accesso al giudizio
in via principale potrebbe essere quella legata
all’invocabilità dell’art 3, I comma, Cost. come parametro.
Al principio di eguaglianza potranno fare appello quelle
Regioni che si considerano lese dai decreti attuativi della
legge che, ex art 3 lett. b), indichino i criteri di attribuzione
e ripartizione tra le Regioni, dei beni e delle risorse
finanziarie, umane, strumentali e organizzative. Poiché la
formula testuale dell’articolo lascia intendere che sarebbe
possibile una distribuzione differenziata di tali beni e risorse
che tenga conto delle diverse esigenze e capacità di ogni
ISR-CNR, Roma 2 giugno 1997, a cura di C. DESIDERI-G. MELONI, Milano,
Giuffrè, 1998, pp.122 ss.
L’ipotesi era già stata prospettata in dottrina: A. RUGGERI-A.
186

SPADARO, Linamenti di giustizia costituzionale, cit.,pp.232 ss.


- 124 –
_________________________________________________________________________________

singolo ente, è prevedibile la reazione delle Regioni che si


ritengano discriminate, attraverso la sollevazione della
questione di costituzionalità che invochi a parametro l’art. 3
Cost (187).

4. I recenti progetti di riforma della


Commissione Bicamerale, istituita dalla l. cost. n° 1
del 1997, che incidono sull’accesso dello Stato e
delle Regioni al giudizio in via principale e la
possibilità per province e comuni di accedere alla
giustizia costituzionale ex art. 59 del progetto del 4
novembre 1997.

187
Cfr. C. SALAZAR, L’accesso al giudizio in via principale e la “parità”
delle armi tra Stato e Regioni: qualche considerazione sul presente ed uno sguardo
sul possibile futuro in A. Anzon-P Caretti- S. Grassi ( a cura di) Prospettive di
accesso alla giustizia costituzionale (Atti del seminario di studi svoltosi a Firenze
28-29 maggio 1999), cit pp. 240 ss
- 125 –
_________________________________________________________________________________

La proposta della Commissione bicamerale, nel testo


definitivo approvato il 4 novembre 1997, dedica al giudizio
in via principale la disposizione dell’art. 59.
Obiettivo principale della prospettata riforma del
giudizio in esame è, se non la parificazione, per lo meno una
significativa riduzione della distanza tra la posizione dello
Stato e quella delle Regioni: vi si legge infatti che il
“Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la
competenza della Regione, può promuovere la questione di
legittimità costituzionale davanti alla Corte costituzionale
entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione”, mentre
quando una Regione, una Provincia o un Comune ritenga
che una legge o un atto avente valore di legge dello Stato o
di una Regione invada la propria competenza stabilita da
norme costituzionali, può promuovere la questione di
legittimità costituzionale davanti alla Corte costituzionale,
nel termine di sessanta giorni dalla pubblicazione della
legge o dell’atto avente valore di legge”
Sinteticamente, le novità che sarebbero state introdotte
avrebbero riguardato: in primo luogo la parificazione dei
due “giudizi”che si configurano entrambi come giudizi
successivi, cioè su leggi già promulgate ed entrate in vigore;
nonché la parificazione dei termini per l’impugnazione:
sessanta giorni dalla pubblicazione, sia nel caso di ricorso
contro leggi regionali che di ricorso contro leggi o atti
- 126 –
_________________________________________________________________________________

normativi statali; in secondo luogo è stata eliminata la fase


di controllo preventivo del Governo nei confronti delle leggi
regionali, con conseguente eliminazione del rinvio al
Consiglio regionale. Ulteriori novità sarebbero state
l’eliminazione del vizio di merito della legge regionale, vale
a dire del contrasto “con gli interessi nazionali o con quelli
di altre Regioni e il riconoscimento della potestà di
imputazione delle leggi ed atti aventi forza di legge (statali e
regionali) anche in capo ai Comuni ed alle Province.
Si può notare che ad eccezione dell’ultima, le altre
novità si pongono come conseguenza logica dell’auspicata
riforma “in senso federalista” della forma di Stato: infatti un
sistema di controllo governativo sulla legislazione
regionale, si sarebbe posto chiaramente in contrasto con un
modello federale (188).
I motivi di perplessità della proposta della
Commissione bicamerale sono invece sostanzialmente due.
In primo luogo, l’occasione persa per parificare anche
il profilo dell’interesse a ricorrere di Stato e Regioni:
mantenendosi l’equivoca formulazione attualmente
contenuta nell’art. 127 Cost. e nell’art. 1 cost. n. 1/1948,
sarebbe verosimilmente rimasta ferma la giurisprudenza
della Corte tendente a configurare in modo diverso
l’interesse a ricorrere della Regione rispetto a quello dello
188
In questo senso, E. ROSSI, IL giudizio di costituzionalità delle leggi in via
principale, in (a cura di) R: ROMBOLI, Aggiornamenti in tema di processo
costituzionale (1996-1998), cit., pp.217 ss.
- 127 –
_________________________________________________________________________________

Stato. Detto in altri termini, il Governo avrebbe potuto agire


contro ogni vizio di costituzionalità della legge regionale,
mentre la Regione avrebbe potuto far valere soltanto la
violazione di competenze proprie e costituzionalmente
garantite (189).
In secondo luogo, e con maggiore gravità, suscita
perplessità l’apertura (oltre che alle città metropolitane) del
giudizio in via principale a Comuni e Province, con la
possibilità, ad essi riconosciuta, di ricorrere contro leggi
statali e regionali: è vero che tale facoltà può essere
esercitata soltanto nel caso di invasione della “propria
competenza stabilita da norme costituzionali”, è perciò in
casi alquanto marginali, ma non va comunque sottovalutato
il grado di litigiosità degli enti locali, unito all’esigenza di
conquistarsi uno spazio di visibilità (magari
contrapponendosi ad enti retti da maggioranze politiche
diverse) facilmente acquisibili con la semplice
presentazione del ricorso.
In realtà, sul punto, il dibattito è stato particolarmente
vivace (190), contestandosi l’ammissibilità di un ricorso

189
Tale elemento è valutato negativamente anche da R. ROMBOLI, La
giustizia costituzionale nel progetto della Bicamerale, in Diritto pubblico, 1997, pp.
847. Analogamente GROPPI, intervenendo in DAL CANTO (a cura di), La Corte
costituzionale nei lavori della Commissione bicamerale, Torino, 1998, 75; non
prende posizione sul punto CUOCOLO, Bicamerale atto primo. Il progetto di
revisione costituzionale, Milano, 1997, 75.
Come si deduce, oltre che dai resoconti della Commissione, anche dalla
190

Relazione dell’on. Boato che accompagna il testo del 4 novembre www.


Parlamento.it
- 128 –
_________________________________________________________________________________

proveniente da enti privi di podestà legislativa, e che


pertanto andrebbero definiti quali “soggetti “passivi” e non
“attivi” nel sistema legislativo complessivo”, rilevando
inoltre che “il ricorso diretto potrebbe pertanto portare alla
presentazione di un eccessivo numero di ricorsi comunali e
provinciali, non sempre di assoluto rilievo costituzionale e,
soprattutto, tali da determinare un sovraccarico di lavori
della Corte”.
A tali rilievi, condivisi dalla pressoché unanime
dottrina e dallo stesso Presidente della Corte costituzionale
(191), la Commissione ha risposto ritenendo prevalente
“l’orientamento secondo cui le comunità locali, pur non
avendo podestà legislativa, sono comunque titolari di un
potere amministrativo primario, la cui operatività necessita
di essere difesa attraverso meccanismi di garanzia. A ciò
potrebbe ulteriormente ribattersi, da un lato, contestando la
stessa configurabilità di un “potere amministrativo
primario” (192)e, dall’altro, negando la validità della tesi che
per difendere un potere amministrativo sia necessario

191
V. GRANATA, La giustizia costituzionale nel 1997, Conferenza stampa
del Presidente della Corte costituzionale, in Giur. Cost.,1998, pp. 2905 ss. Fra gli
altri P. COSTANZO-A. MONTANO, La giustizia costituzionale, in AA.VV., La
Commissione bicamerale per le riforme costituzionali. I progetti, i lavori, i testi
approvati, cit., 1998, 403 ss. Qualora si seguisse la strada indicata dalla
Commissione bicamerale, si riproporrebbe, secondo GROPPI, Intervento in La
Corte costituzionale nei lavori della Commissione bicamerale, cit., 74, “la necessità
di prevedere un qualche tipo di filtro, o comunque di disciplinare le modalità di
proposzione dei ricorsi in modo da rendere possibili soltanto quelli dotati di una
qualche consistenza”.
192
Cfr. R ROMBOLI, La giustizia costituzionale, cit.,pp. 848
- 129 –
_________________________________________________________________________________

attribuire il potere d’impugnare le leggi statali e regionali,


sembrando più coerente rispetto allo scopo riconoscere la
possibilità di sollevere conflitto di attribuzione.
Tramontata la possibilità di approvare le proposte della
commissione bicamerale, e dopo una fase di silenzio sul
versante riforme, recentemente il Governo (presieduto
dall’on. D’Alema) ha assunto l’iniziativa di riaprire il
dibattito presentando alle Camere un disegno di legge
costituzionale recante “Ordinamento federale della
Repubblica” e tendente a sostituire l’attuale titolo V della
Costituzione. Tale disegno di legge è stato approvato dal
Consiglio dei Ministri il 9 marzo 1999, ed è attualmente
all’esame del Parlamento.
Al giudizio in via principale è dedicato l’art. 12 ( 193)
del disegno di legge governativo che così recita. “Il
Governo quando ritenga che una legge regionale ecceda la
competenza la competenza della Regione ovvero violi la
Costituzione, può promuovere la questione di legittimità
costituzionale davanti alla Corte costituzionale entro
sessanta giorni dalla sua pubblicazione. La Regione quando
ritenga che una legge o un atto avente forza di legge dello
Stato leda la sua sfera di competenza stabilita da norma
costituzionale, può promuovere la questione di legittimità

193
Nella sostanza l’art. 12 va a sostituire l’art. 127 Cost e non, come si
afferma, l’art. 124, ma la proposta governativa tenderebbe a rinumerare l’intero
Titolo V, per cui è stata seguita, in detta proposta, una numerazione tale per cui la
disposizione che si commenta rientrerebbe nell’art. 124 Cost.
- 130 –
_________________________________________________________________________________

costituzionale davanti alla Corte costituzionale nel termine


di sessanta giorni dalla pubblicazione”.
Come può notarsi, il disegno di legge si muove
nell’ambito tracciato dalla Commissione bicamerale; le
uniche novità che introduce sono rappresentate dalla
precisazione in merito all’interesse a ricorrere dello Stato,
dalla eliminazione della possibilità di ricorrere contro leggi
statali ad opera di Comuni e Province e città metropolitane
ed, infine, dall’eliminazione della possibilità di impugnare
le leggi regionali da parte di ogni altro ente diverso dallo
Stato (nemmeno quindi da parte di altra Regione).
In ordine al primo punto, viene chiaramente sancita la
diversità tra l’interesse a ricorrere dello Stato e delle
Regioni: al primo compete adire la Corte per qualsiasi
violazione della Costituzione, mentre alle seconde spetta
soltanto far valere l’eventuale violazione della propria sfera
di competenza.
Infine è assolutamente da condividere, l’eliminazione
del ricorso di Comuni, Province e Città metropolitane nei
confronti delle leggi dello Stato (per i motivi sopra
enunciati), come pure può condividersi l’eliminazione del
ricorso delle Regioni avverso altre leggi regionali che,
sebbene previsto dall’art,. 2 della l. cost. nà 1/1948, non è
mai stato attivato.
- 131 –
_________________________________________________________________________________

In definitiva può dirsi che l’orientamento che emerge

sia dalla proposta della Commissione bicamerale che dal

disegno di legge governativo è nel senso di una significativa

revisione del giudizio in via principale: revisione che

sembra trovare d’accordo tutte le forze politiche, e che

potrebbe essere realizzata anche indipendentemente da una

revisione in senso federale dell’intero titolo V della

Costituzione; ma forse “tra la volontà politica espressa a

parole e quella effettivamente in grado di por mano alle

riforme la distanza è ancora troppo ampia.” (194).

194
In questo senso R. ROMBOLI, Aggiornamenti in tema di processo
costituzionale (1996-1998), cit, pp.217 ss
- 132 –
_________________________________________________________________________________

Capitolo Terzo

PROSPETTIVE DI ACCESSO AL
GIUDIZIO SULLE LEGGI DELLA CORTE
COSTITUZIONALE: IL RICORSO DIRETTO
DEI SINGOLI PER LA TUTELA DEI DIRITTI
FONDAMENTALI

SOMMARIO: 1. Tutela dei diritti fondamentali ed accesso


alla Corte nel giudizio incidentale. – 2. Il diritto positivo alla
difesa (art. 24 Cost.) nel giudizio dinanzi alla Corte
costituzionale – 3. Il principio del contraddittorio come
strumento d’integrazione dell’accesso al giudizio di
legittimità costituzionale. – 4. Il ricorso diretto dei singoli
per la tutela, nei confronti dei pubblici poteri, dei diritti
fondamentali garantiti dalla Costituzione 4a.Considerazioni
preliminari sulla tipologia assunta dall’istituto nelle
principali applicazioni 4b. Il dibattito in Italia: i “pro” ed i
“contro” di una eventuale introduzione del ricorso
individuale nel nostro sistema di giustizia costituzionale.

1. Tutela dei diritti fondamentali ed accesso alla


Corte nel giudizio incidentale.
- 133 –
_________________________________________________________________________________

Il diritto costituzionale nasce quando si affermano i


diritti dell’uomo. Quello dei diritti resta il terreno principale
del costituzionalismo, delle sue tecniche e della sua
evoluzione. Alcune, forse le maggiori, delle grandi tappe
che caratterizzano il cammino del costituzionalismo negli
ultimi due secoli sono segnate dal tema dei diritti, non a
caso indicati spesso come “fondamentali” o “costituzionali”
per antonomasia.
La nostra Costituzione (art. 2) riconosce e garantisce i
diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo, sia come
partecipe alle formazioni sociali nelle quali si svolge la sua
personalità. L’evoluzione della società contemporanea, che
ha portato ad una progressiva moltiplicazione dei centri di
autorità per cui gli attentati alle libertà fondamentali
possono ormai essere compiuti anche nella sfera
dell’autonomia privata, esige che, mutati i tempi, mutino
anche i criteri giuridici che presiedono alla garanzia dei
diritti di libertà e che, di conseguenza, tali diritti abbiano
assegnata una validità erga omnes (195).
Un dato fondamentale che emerge dalla lettura dell’art
2 Cost. è che esso si presta ad essere interpretato sia nel
senso che “i diritti inviolabili dell’uomo” sono soltanto

195
In qusto senso, v. la sent. n° 142 del 1970 della Corte costituzionale, nella
quale si legge che “ nel titolo primo della prima parte della Costituzione vengono
affermati, garantiti e tutelati alcuni fondamentali diritti di libertà – in gran parte
compresi nella categoria dei diritti inviolabili dell’uomo genericamente contemplati
nell’art. 2 -, che al singolo sono riconosciuti e che il singolo deve far valere erga
omnes.”
- 134 –
_________________________________________________________________________________

quelli espressamente garantiti da altre disposizioni


costituzionali, ma soprattutto nel senso che esso contiene un
“elenco aperto”, di modo che dottrina e giurisprudenza (ed
in particolare, la giurisprudenza costituzionale) possono
trarne, in via di interpretazione storico-evolutiva, la garanzia
di altre inviolabili situazioni soggettive (v. al riguardo la
sent. n° 561 del 1987 della Corte costituzionale) (196).
Ed infatti, è attraverso quella che è stata definita da
Mauro Cappelletti la “giurisdizione costituzionale delle
libertà”, che il profilo istituzionale delle varie categorie dei
diritti fondamentali, dei loro confini e dei loro limiti, del
loro atteggiarsi, delle loro reciproche interferenze, ha potuto
ricevere nel nostro ordinamento una sistemazione esplicita.
Solo la Corte costituzionale, con il suo specifico
compito di tutela, ben diverso da quello di generica tutela
della legalità rimesso ai giudici, ha potuto divenire
interlocutore diretto, su questo terreno, del legislatore
ordinario, ed anche supplirlo, prima nel compito di
adeguamento alla Costituzione della legislazione
preesistente e sopravvissuta, poi nell’opera di
razionalizzazione di un ordinamento legislativo cresciuto
disordinatamente, spesso al di fuori di un disegno
organicamente consapevole.
Così è attraverso la giurisprudenza della Corte che si è
delineata la fisionomia dei diritti di libertà e dei rispettivi
196
Cfr. T MARTINES, Diritto costituzionale, cit, pp.710 ss.
- 135 –
_________________________________________________________________________________

limiti. E’ la giurisprudenza della Corte che ha fatto dei


diritti sociali (197) diritti “giustiziabili”, sia pure attraverso il
filtro del principio di eguaglianza, che dal primitivo
significato di abolizione degli statuti personali è andato
arricchendosi dei profili dell’eguaglianza sostanziale e delle
pari opportunità, fino ad evolversi in canone fondamentale
di proporzione tra contenuto del comando legislativo,
caratteristiche oggettive del fenomeno sociale preso in
considerazione ed esigenze cui la norma intende far fronte.
E’ sempre la Corte che, lavorando sull’interpretazione
evolutiva delle norme costituzionali, ed operando attraverso
la clausola semi-aperta dell’art. 2, ha potuto delineare lo
statuto di nuovi diritti all’ambiente salubre,
all’informazione, all’abitazione o all’unità di vita dei
membri della famiglia.
Anche sotto il profilo dell’estensione in senso
soggettivo dell’area dei diritti è la giurisprudenza
costituzionale che segna alcuni progressi decisivi. Così è per
l’affermazione della spettanza dei diritti fondamentali della

197
Sono da includere nei diritti sociali: il diritto al lavoro (art. 4 Cost), il
diritto alla salute (art.32); il diritto allo studio (art. 34); la parità dei diritti della
donna lavoratrice rispetto al lavoratore (art. 37 comma I); il diritto dei minori, a
parità di lavoro, alla parità di retribuzione (art. 37 comma III); etc…..T.
MARTINES, Diritto costituzionale, cit, pp. 691 ss. Sono diritti che si affermano o
mediante la disciplina o la riduzione dell’ambito di altri diritti, specie economici, o
attraverso l’azione di pubblici poteri; spesso contenuti in norme programmatiche che
le leggi dovrebbero attuare. CORSO, I diritti sociali nella Costituzione italiana, in
Riv. Trim. dir. Pubbl., 1981, pp. 755 ss.; MAZZIOTTI, Diritti sociali, in Enc. Del
dir., vol. XII, pp. 882 ss.; BALDASSARRE, Diritti sociali, in Enc. Giur., vol. XI,
Roma, 1989; LUCIANI, Sui diritti sociali, in ROMBOLI (a cura di), la tutela dei
diritti fondamentali davanti alla Corte costituzionale, Torino 1994, pp. 79 ss.
- 136 –
_________________________________________________________________________________

persona, e dello stesso “diritto all’eguaglianza”, agli


stranieri. Così è per l’opera di superamento del carattere di
“separatezza” dell’ordinamento militare da quello comune.
Parimenti risale alla giurisprudenza costituzionale una
ricostruzione dell’ordinamento penitenziario che ha
superato la tendenziale concezione tutta amministrativa
dell’esecuzione della pena, affermando chiaramente che,
pur nello stato di privazione della libertà personale che la
pena comporta, il detenuto è soggetto di diritti
costituzionalmente protetti e concretamente attuabili (198).
E’ necessario, a questo punto, dedicare una riflessione
ai nessi fra tutela dei diritti costituzionali e strumenti
processuali della giustizia costituzionale.
Oggi, come è noto, si torna a discutere anche delle
scelte costituzionali in ordine alle vie d’accesso alla
giustizia costituzionale, ed in questo ambito, fra l’altro,
dell’ipotesi di introdurre la previsione di un ricorso diretto
individuale alla Corte per lesioni di diritti fondamentali,
sull’esempio delle note esperienze di giustizia costituzionale
di altri paesi europei. Il tema si colloca bene all’interno di
quello dei diritti, costituendone un risvolto strumentale. Non
vi è dubbio infatti che nel cammino evolutivo dei diritti
dell’uomo appaiono decisive le tappe relative al sistema di
garanzie dei diritti approntato dall’ordinamento.
198
Cfr. V. ONIDA, La Corte e i diritti, in L. CARLASSARE (a cura di), Il
diritto costituzionale a duecento anni dalla istituzione della prima cattedra in
Europa, Padova, CEDAM, pp. 177 ss.
- 137 –
_________________________________________________________________________________

L’avvento della giustizia costituzionale rappresenta, in


questo campo, una svolta fondamentale. In primo luogo essa
ha dato concretezza alla riserva di legge, primo fattore di
garanzia storicamente affermatosi: infatti, in un regime
d’insindacabilità della legge la stessa riserva era rimessa
esclusivamente alla volontà del legislatore. In secondo
luogo, con l’operato della Corte s’ instaura una tutela dei
diritti fondamentali avverso quelle attività lesive ma non
esecutive, e quindi non soggette al principio di legalità e
riserva della legge, ma derivanti da omissioni o scelte dello
stesso legislatore. In terzo luogo, il controllo di
costituzionalità consente di dare piena attuazione, da un
lato, al principio di giustiziabilità dei diritti, attraverso
l’affermazione del diritto alla tutela giudiziaria, dall’altro
lato al riconoscimento dei diritti alla difesa e all’equo
processo (199).
Una volta rilevata l’importanza del ruolo che assume la
Corte costituzionale come garante dei diritti fondamentali
degli individui, bisogna accertare se, in questo momento
storico, superando anche un’interpretazione letterale delle
volontà dell’Assemblea costituente, la Corte, attraverso
“nuove” tecniche di giudizio ed una diversa interpretazione
delle disposizioni processuali che regolano il giudizio in via
incidentale, possa realmente offrire un’effettiva tutela dei
diritti fondamentali o se sia necessaria la previsione di
199
Cfr. V. ONIDA, La Corte e i diritti, cit, pp.181 ss.
- 138 –
_________________________________________________________________________________

un’ulteriore via di accesso alla Corte, come potrebbe essere


il ricorso diretto, per eliminare eventuali zone franche
d’incostituzionalità lesive di diritti fondamentali.
Già nel corso dei lavori della Commissione Forti, che
anticipò i lavori dell’Assemblea costituente, emerse la
duplicità del ruolo che avrebbe potuto assumere la Corte
all’interno dell’ordinamento, e quindi, o assumere la
funzione di organo deputato essenzialmente alla tutela dei
valori e delle norme costituzionali, favorendo l’interesse
pubblico, oppure di organo di garanzia e di tutela dei diritti
fondamentali dei cittadini sanciti dalla Costituzione,
favorendo l’interesse privato.
Il risultato cui giunse tale Commissione, fu favorevole
alla prima delle due ipotesi ed infatti propose un’ampia
legittimazione per l’accesso alla Corte attraverso la c.d.
azione popolare (200).
La discussione in Assemblea costituente fu alquanto
caotica tanto che fu, alla fine, approvato un emendamento
che rimandava ad una legge costituzionale la
determinazione dei modi d’instaurazione e dei soggetti
200
E’ bene precisare che l’azione popolare, intesa come azione diretta della
parte, lungi dal voler essere uno strumento concreto a tutela dei diritti, era stata
immaginata, come uno strumento astratto, assegnato a qualsiasi cittadino a difesa di
tutto l’ordinamento dalle leggi costituzionali. L’azione del singolo era un mezzo di
natura politica, il soggetto privato era concepito in funzione della realizazione
dell’ordine pubblico. In questo senso, M. D’AMICO, Parti e processo nella
giustizia costituzionale, Giappichelli, Torino 1991, pp. 264 ss. M. CAPPELLETTI,
Il ricorso costituzionale nel sistema delle impugnazioni, in Riv. Trim. dir. Proc. Civ.,
1968, pp. 1056. Seguono un indirizzo contrario, F. PIZZETTI- G.
ZAGREBELSKY, “Non manifesta infondatezza” e “rilevanza” nell’instaurazione
incidentale del giudizio, cit, pp.76 ss.
- 139 –
_________________________________________________________________________________

legittimati ad adire la Corte. Tale legge fu, come si è già


detto, la n° 1 del 1948 che eliminando totalmente il ricorso
diretto ed astratto alla Corte ha introdotto come unico
sistema di instaurazione del processo costituzionale avverso
leggi incostituzionali, il ricorso incidentale, venendo a
caratterizzare il controllo sulle leggi maggiormente in senso
giurisdizionale-concreto. Anche la legge ordinaria
successiva, la n° 83 del 1953, configura un tipo di processo
che guarda ad un controllo sulle leggi esercitato
essenzialmente per la tutela del diritto costituzionalmente
garantito del cittadino e con riguardo alla sua specifica,
concreta situazione.
La Corte costituzionale, entrata in funzione otto anni
dopo l’entrata in vigore della Costituzione, ha provveduto
ad approvare Norme integrative alla disciplina legislativa
suddetta, con cui ha espresso la propria concezione del
controllo di costituzionalità ed introdotto regole processuali
che sembrano tendere a recuperare e valorizzare l’interesse
generale sotteso alla specifica questione di legittimità
costituzionale sollevata (201).
Possiamo quindi notare che l’esistenza di una
disciplina risultante dalla stratificazione di differenti
interventi normativi, approvati in momenti e con intenti
diversi, impedisce di trarre dalla stessa una chiara ed

201
In questo senso, R. ROMBOLI, La tutela dei diritti fondamentali davanti
alla Corte costituzionale, Milano, Giuffrè, 1994, pp.151 ss.
- 140 –
_________________________________________________________________________________

univoca interpretazione del ruolo del processo


costituzionale e degli interessi che in esso sono tutelati. Di
conseguenza, l’incidentalità, quale caratteristica primaria
del giudizio d’incostituzionalità delle leggi, oscilla tra una
concezione del rapporto tra giudice a quo e giudice
costituzionale in termini di autonomia- astrattezza (202),
dando maggior peso all’interesse pubblico, e di dipendenza-
concretezza, privilegiando l’interesse specifico. In realtà, la
giurisprudenza costituzionale ha contribuito notevolmente
all’affermazione ed al prevalere della figura del giudice
“promotore”, ciò in considerazione della posizione e delle
garanzie riconosciute al giudice nel nostro sistema
costituzionale, tali da poter garantire l’idoneità dello stesso
a valutare ed individuare, meglio di ogni altro, l’interesse
pubblico sotteso alla questione di costituzionalità, mentre il
perseguimento e la realizzazione di interessi specifici lesi da
una legge illegittima meglio potevano realizzarsi attraverso
il riconoscimento di un maggior peso ed incidenza ai diretti
interessati.
Infatti, seppure la normativa specifica prevede la
costituzione nel giudizio costituzionale delle parti del
giudizio a quo, l’interpretazione della Corte di queste regole
processuali appare alquanto restrittiva (203), guardando alla
202
Cfr. S. BELLOMIA, Estinzione del processo a quo ed autonomia del
processo costituzionale, in Giur. Cost., 1986
203
Bisogna precisare che nella più recente giurisprudenza notiamo una
“aleatoria” inversione di tendenza della Corte portata ad estendere il contraddittorio
- 141 –
_________________________________________________________________________________

“parte” non come a colui che difende proprie specifiche


posizioni, bensì per collaborare con la Corte ad un risultato
d’interesse più generale, venendo ad assumere una funzione
di rappresentante della comunità o più precisamente di una
certa categoria (204).
Da quanto fin qui detto, emerge, quindi, un aspetto
importante: quello relativo alla necessità o al valore delle
regole processuali per il giudizio costituzionale ed al grado
di vincolatività delle stesse per la Corte.
Il significato da attribuire alle norme regolanti il
processo davanti alla Corte è sovente stato collegato e
derivato come conseguenza della ricostruzione dei rapporti
tra giudizio costituzionale e fase davanti al giudice a quo,
come autonomia del primo dal secondo o, al contrario, come
stretta dipendenza. L’alternativa ha condotto a configurare il
ruolo della Corte come politico-legislativo oppure come
giurisdizionale (205).
Anche le oscillazioni che ritroviamo nella
giurisprudenza costituzionale, tra l’una e l’altra
ricostruzione, sono state giustificate alla luce della duplicità
nel giudizio costituzionale v. a es. ord. n° 426/1996 allegata a ord. n°277/1997, e
sent. n° 185/1998 in riferimento alle Regioni come possibili parti in un giudizio
incidentale.Anche se, in generale, la giurisprudenza costituzionale appare ancora
molto incerta e contraddittoria nella possibilità di allargare il contraddittorio.
204
Sul ruolo della parte cfr. G. D’ORAZIO, Soggetto privato e processo
costituzionale italiano, Torino,Giappichelli, 1988, pp.167 ss. R. ROMBOLI, Il
giudizio costituzionale incidentale come processo senza parti, Milano, Giuffrè,
1985. M. D’AMICO, Parti e processo nella giustizia costituzionale, cit, pp.279 ss.
205
G. BOGNETTI, La Corte costituzionale tra procedura e politica, in
Giudizio a quo e promovimento del processo costituzionale,Milano, Giuffrè, 1990
- 142 –
_________________________________________________________________________________

del ruolo che la Corte è chiamata a svolgere: “per metà


giudice di una controversia che deve avere nel processo a
quo il suo immediato riscontro concreto e per metà custode
di un interesse generale che trascende la situazione
particolare che ha fornito l’occasione del suo intervento”
(206).
Conseguenza di quanto esposto è che il processo
costituzionale è un tipo di processo assai particolare, tale da
non poter utilizzare sic et simpliciter e senza adeguati
adattamenti le categorie processuali elaborate per altri tipi di
processo; da ciò deriva una elevata flessibilità delle
disposizioni processuali interpretate dalla Corte in maniera
molto ampia.
Ed allora ci si chiede se siffatta discrezionalità della
Corte possa diminuire l’effettiva tutela dei diritti
fondamentali; bisogna rispondere che la tutela non è
intaccata lì dove la discrezionalità è limitata o dalla
“coerenza”, ovverosia identico comportamento della Corte
nel giudicare situazioni analoghe, o almeno dalla
“chiarezza”, ovverosia adeguata motivazione di un
comportamento che si pone in contrasto con un indirizzo
instaurato dalla Corte e generalmente seguito.

206
R. ROMBOLI, La tutela dei diritti fondamentali davanti alla Corte
costituzionale, cit., pp.161
- 143 –
_________________________________________________________________________________

Ora, ci si chiede se, in questo particolare momento


storico, la Corte abbia utilizzato questa “discrezionalità” a
favore o meno della tutela dei diritti fondamentali.
Oggi, come ha affermato un noto costituzionalista, R.
Romboli, la Corte è entrata in una “ terza fase” iniziata
grazie all’eliminazione delle cause pendenti che ha
interessato il periodo 1987-89. Lo smaltimento dell’arretrato
è avvenuto senza procedere ad alcuna formale innovazione
delle disposizioni regolanti il processo costituzionale, ma
solo a seguito di una più razionale organizzazione del
lavoro, di una diversa interpretazione di certe norme e di un
modo più rapido di esaminare le questioni sottoposte
all’esame della Corte (207).
Attraverso quest’opera, la Corte si è posta nella
condizione di poter decidere una questione di
costituzionalità sollevata dal giudice nel termine di quattro,
sei mesi dalla data in cui la questione proviene alla
cancelleria della Corte, anziché, come accadeva negli anni
precedenti, nel termine di tre-cinque anni.
Di tutta evidenza il riflesso positivo che questo
risultato svolge per la tutela dei diritti fondamentali del
soggetto e per l’effettività della stessa, potendo l’eccessiva
lunghezza del giudizio togliere lo stimolo ad investire la
Corte di una certa questione e far sì che la decisione della

207
Cfr. R. ROMBOLI, Aggiornamenti in tema di processo costituzionale
(1996-1998), cit.
- 144 –
_________________________________________________________________________________

stessa pervenisse quando non più in condizione di svolgere


alcun effetto sulla situazione concreta fatta valere in
giudizio.
Bisogna precisare, però, che da tale attento ed
importante operato della Corte che ha interessato il finire
degli anni ottanta, derivano due conseguenze negative sul
versante della tutela dei diritti dei singoli.
In primo luogo, allo scopo di perseguire il fine dello
smaltimento dell’arretrato, si è avuta, a partire dal 1987,
un’esplosione dell’ uso delle pronunce di “manifesta
infondatezza” e di “irrilevanza” della questione (208);
decisioni per le quali la motivazione può dirsi praticamente
inesistente, essendo essa ridotta solo a poche righe tanto da
far dubitare che si possa realmente parlare di motivazione.
In tal modo la Corte viene a svolgere un’opera di
filtraggio delle questioni di costituzionalità secondo propri
criteri mai espressamente pronunciati, senza pensare che
questa selezione è già affidata, per legge, al giudice a quo;
viene, in questo modo, sacrificata l’effettiva tutela dei diritti
fondamentali costituzionalmente garantiti.
In secondo luogo, il fatto che la Corte sia entrata in una
“terza fase” della sua attività di controllo, significa che essa,
spesso, si trova ad operare subito dopo che la legge è stata

208
Per rendersi meglio conto del fenomeno basterà ricordare che la manifesta
infondatezza di questioni esaminate la prima volta, era stata pronunciata nei primi
30 anni di funzionamento della Corte in 49 ipotesi, mentre negli ultimi sei anni
(1987-1992) essa vi ha fatto ricorso in ben 393 casi
- 145 –
_________________________________________________________________________________

approvata dagli organi parlamentari. Ci rendiamo conto che,


allorquando la Corte sia chiamata ad intervenire su
questioni aventi ad oggetto leggi politicamente scottanti e
che hanno causato un vasto dibattito tra le diverse forze
politiche, c’è da chiedersi quanto spazio residui al Giudice
delle leggi.
Normalmente, quando la politicità della questione è
eccessiva la Corte al il dovere di ritrarsi dichiarando che tali
scelte spettano solo al legislatore. Ciò determina,
sicuramente, una conseguenza negativa per la tutela dei
diritti di libertà e suggerisce la necessità che la pronuncia
della Corte sia motivata in maniera chiara e diffusa; una
motivazione che, però, renda realmente conto dei criteri che
la Corte ha seguito al fine di giungere alla conclusione del
prevalere di un certo valore su di un altro (209).
Questo appena esposto, è il miglior caso in cui
vediamo applicata la c.d. tecnica del bilanciamento dei
valori.
Riprendendo, infatti, il discorso sulla flessibilità
d’interpretazione delle norme processuali da parte della
Corte, una giustificazione del comportamento della Corte,
allorquando essa si allontani dal dettato della legge
processuale, è data proprio dall’opera di bilanciamento tra
diversi e contrastanti valori, tutti ricavabili dalla

209
In questo senso R. ROMBOLI, La tutela dei diritti fondamentali davanti
alla Corte, cit., pp.156 ss.
- 146 –
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Costituzione e che trovano in essa una tutela, tacita o


espressa.
Un problema, inerente a questo punto, si è prospettato
in dottrina, lì dove ci si è chiesti se il rispetto delle regole
processuali (inteso come valore) debba intendersi “esterno”
all’attività di bilanciamento, e quindi come limite
all’operato, seppur discrezionale, della Corte, fra cui rientra
la stessa attività di bilanciamento; oppure, “interno” ed
allora tale rispetto delle regole processuali, inteso come
valore, può rientrare nella stessa attività di bilanciamento.
Ma ritenere il rispetto delle disposizioni processuali un
valore interno all’opera di bilanciamento della Corte non
significa negare l’esistenza di un diritto processuale
costituzionale ed automaticamente negare la tutela dei diritti
fondamentali del singolo tutelati dalla Costituzione? (210)

210
R. ROMBOLI, La tutela dei ditti fondamentali davanti alla Corte
costituzionale, cit., pp. 164. G. ZAGREBELSKY, Processo costituzionale, in Enc.
Dir., XXXVI, Milano, 1987. G. ZAGREBELSKY, diritto processuale
costituzionale?, in Giudizio a quo e promovimento del processo costituzionale,
Milano, Giuffrè, 1990. V. ANGIOLINI, La Corte senza il processo, o il processo
senza procesualisti?, in La giustizia costituzionale ad una svolta, Torino,
GIAPPICHELLI, 1991.
- 147 –
_________________________________________________________________________________

2. Il diritto positivo alla difesa (art. 24 Cost) nel


giudizio dinanzi la Corte costituzionale.

Prima di poter parlare del diritto alla difesa ex art. 24


Cost., è necessaria una premessa che attiene al complesso
problema riguardante l’essenza della funzione esercitata
dalla Corte costituzionale quando giudica in via incidentale
sulla costituzionalità delle leggi.
Le opinioni non sono concordanti intorno alla
qualificazione giuridica da attribuire alla funzione svolta
dalla Corte nel sindacato incidentale sulle leggi.
In sostanza alcuni negano la giurisdizionalità,
assegnando alla Corte la qualifica di organo legislativo, o
paralegislativo o di controllo e di garanzia costituzionale
(211); altri, invece, ed è l’opinione prevalente, la affermano
(212).
211
Negano il carattere giurisdizionale, sulla base di varie argomentazioni:
CALAMANDREI, Corte costituzionale ed Autorità giudiziaria, in “Opere
giuridiche”, vol. II, Napoli, Novene, 1968, pp.613 ss. REDENTI, Legittimità delle
leggi e Corte costituzionale, Milano, Giuffrè, 1957, pp.31 ss. AZZARITI, La
posizione della Corte costituzionale nell’ordinamento dello Stato italiano, in “Studi
sulla Costituzione”, III, Milano, Giuffrè, 1958, pp. 447 ss.ZAGREBELSKY,
Giustizia costituzionale, cit, pp.317 ss.MONTESANO, Le tutele giurisdizionali dei
diritti, Bari 1981, pp50-51.
In questo senso cfr.: CAPPELLETTI, Il controllo di costituzionalità delle
212

leggi nel quadro delle funzioni dello Stato, Riv. Dir. Proc. 1960, pp. 376 ss.
- 148 –
_________________________________________________________________________________

Vero è che la Corte costituzionale garantisce


l’osservanza e la vigenza della Costituzione, annullando le
leggi con essa contrastanti, ma quel che importa sapere è il
modo con cui tale garanzia si attua.
Andando ad analizzare le modalità del giudizio
attraverso le quali la Corte assolve ai suoi compiti, si è
constatato che essa opera attraverso forme e strumenti che
hanno del processo giurisdizionale i caratteri salienti: un
organo giudicante posto super partes con garanzie
d’indipendenza e di imparzialità; la possibilità di instaurare
il contraddittorio; un proprio oggetto, o thema decidendum;
una decisione finale, che può acquisire a seconda dei casi la
forza del giudicato.
Il metodo processuale, però, con cui la Corte è
chiamata ad operare in base alle leggi vigenti, seppure si
dimostra un fattore da non trascurare, avendo un innegabile
rilievo, da solo non basta a far pendere da un lato l’ago della
bilancia, finchè non si stabilisca fino a qual punto la forma
esteriore corrisponda alla sostanza dell’istituto.
L’elemento decisivo per risolvere definitivamente il
problema nel senso della giurisdizionalità, è la necessaria ed

MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, CEDAM, 1976, pp.1334


ss .LAVAGNA, Istituzioni di diritto pubblico, Torino, Giappichelli, 1976, pp.1055
ss. ABBAMONTE, IL processo costituzionale italiano, I, Napoli, Novene, 1957, pp.
269 ss. PIZZORUSSO, Garanzie costituzionali, in “Commentario alla Costituzione”
(a cura di G. BRANCA), Roma-Bologna 1977, p 89. PIERANDREI, Le decisioni
degli organi della “giustizia costituzionale”, in “Scritti di diritto costituzionale”, III,
Torino, Giappichelli, 1965, pp.87 ss.SANDULLI, Natura, funzione ed effetti delle
pronunce della Corte costituzionale, Riv. Trim. dir. Pubbl. 1959, pp.30 ss.
- 149 –
_________________________________________________________________________________

ineliminabile inserzione del sindacato di costituzionalità nel


giudizio ordinario, è cioè nell’ambito del normale
svolgimento della funzione giurisdizionale da parte degli
organi dello Stato
E’ evidente che, per il suo atteggiarsi, il giudizio sulle
leggi non solo è condizionato fin dalla nascita al
manifestarsi della giurisdizione, ma il suo iniziale atto
d’impulso costituisce uno dei metodi con cui nel nostro
ordinamento viene esercitata la funzione giurisdizionale
rispetto al caso concreto sottoposto al giudice.
Si è criticata la natura giurisdizionale della Corte
affermando che se la giurisdizionalità è spiegata alla luce
della dipendenza del giudizio delle leggi dal giudizio
ordinario, non si spiega perché il giudizio di
costituzionalità, una volta iniziato, prosegue sempre verso
una pronuncia finale, indipendentemente dalle sorti del
processo ordinario.
Questo argomento, però, non ha un peso decisivo tale
da riuscire a smentire la tesi della natura giurisdizionale
della Corte; infatti, anche se si afferma la giurisdizionalità
del giudizio incidentale, bisogna sempre guardare ad esso
come ad un riflesso dell’ambiguità del ruolo che la Corte
assume all’interno dell’ordinamento, sicchè di “processo”
- 150 –
_________________________________________________________________________________

costituzionale si può parlare ma con la consapevolezza che


esso si presenta come un processo sui generis (213).
Una volta sostenuta la natura giurisdizionale del
giudizio di costituzionalità delle leggi, è possibile
comparare ad esso l’art.. 24 Cost che prevede il c.d. diritto
di difesa, ovverosia il diritto di tutti di agire in giudizio per
la tutela dei propri diritti ed interessi.
La nostra Costituzione definisce questo diritto
“inviolabile in ogni stato e grado del procedimento”, ciò
comporta l’insuscettibilità di revisione costituzionale del
nucleo essenziale del diritto.
La difesa consiste nella possibilità di resistere in un
giudizio (civile, penale o amministrativo) sia
personalmente, attraverso una serie di facoltà (es. facoltà di
non rispondere), sia per mezzo di un difensore, la c.d. difesa
tecnica.
La Costituzione si preoccupa anche di rendere effettivo
il diritto in esame disponendo che siano assicurati ai non
abbienti, con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi
davanti ad ogni giurisdizione (214).
Un primo problema da risolvere, attiene proprio a
questo ultimo punto, ovverosia se trova cittadinanza dinanzi

Cfr. G. MONTELEONE, Il giudizio incidentale sulle leggi, Padova,


213

CEDAM, pp.53 ss.


Cfr. T. MARTINES, Diritto costituzionale, cit, pp.642 ss .F.
214

SORRENTINO, Le garanzie costituzionali dei diritti, 1998, pp24 ss..


- 151 –
_________________________________________________________________________________

alla Corte costituzionale il III comma dell’art.24 Cost. lì


dove usa l’espressione “ogni giurisdizione”.
Nonostante i dubbi sulla natura giurisdizionale della
Corte, si può affermare che il menzionato diritto alla difesa
possiede una dimensione funzionale all’esercizio di
un’attività giurisdizionale sui generis quale quella della
Corte poiché come affermava il Mortati l’assistenza in
giudizio “corrisponde non solo all’interesse delle parti ma a
quello della giustizia, in quanto le deduzioni delle parti
cooperano alla formazione di un retto giudizio” (215).
Va verificato il modo attraverso il quale si assicura il
diritto alla difesa nel processo costituzionale, tenendo anche
presente che l’art. 20, I comma, della legge n° 87 del 1953
così dispone: “nei procedimenti dinanzi alla Corte
costituzionale la rappresentanza e la difesa delle parti può
essere affidata soltanto ad avvocati abilitati al patrocinio
innanzi alla Corte di Cassazione.”
Ciò che realmente danneggia ed affievolisce il diritto
alla difesa, è la mancanza, accanto alla previsione
dell’istituto del gratuito patrocinio, di ulteriori istituti idonei
a coprire, almeno, le spese per la difesa dei non abbienti nei
giudizi di legittimità costituzionali sollevati in via
incidentale.
In generale la Corte è sempre stata molto sensibile al
diritto alla difesa: lo ha qualificato come “principio supremo
215
MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, cit, pp.1270 ss.
- 152 –
_________________________________________________________________________________

dell’ordinamento costituzionale” in almeno tre sentenze


(216).
Ma un’effettiva attuazione (dal punto di vista
legislativo) del diritto di difesa dei non abbienti si è avuta
con ritardo con la legge 2 agosto 1973, n° 533 (Disciplina
delle controversie individuali di lavoro e delle controversie
in materia di previdenza ed assistenza), quindi, con un
intervento di carattere più generale: la legge 30 luglio 1990,
n° 217 (Istituzione del patrocinio a spese dello Stato per i
non abbienti).
Ci si è chiesto, in dottrina, se le disposizioni di questa
legge possono essere applicate anche al processo
costituzionale.
Si sostiene, che dalla lettura dell’art. 1, VII comma, di
questa legge, emerge un argomento che fa propendere per
un’interpretazione estensiva del dettato, che ricomprende
anche il giudizio incidentale, infatti, l’art. così recita: “Le
disposizioni della presente legge si applicano fino alla data
di entrata in vigore della disciplina generale del patrocinio
dei non abbienti avanti ad ogni giurisdizione”.
Va, inoltre, considerato che in alcuni ordinamenti
stranieri si fa applicazione di leggi consimili anche nei
giudizi di costituzionalità (217).
Corte cost. 2 febbraio 1982, n° 18, in Giur cost., 1982, I, 138 ss.Id, 21
216

aprile 1989, n°232, ivi, I, 10001 ss.Id, 19 gennaio 1993, n° 10, ivi, 1993, 52 ss.
Cfr. per una più vasta trattazione: M. SICLARI, Principio di gratuità degli
217

atti del procedimento,in P. COSTANZO, l’organizzazione ed il funzionamento della


- 153 –
_________________________________________________________________________________

Un ulteriore problema collegato al diritto di difesa,


nell’ambito del giudizio costituzionale, dipende dalla
molteplicità di facoltà in cui esso si articola, che ineriscono
al processo e pongono in luce il rapporto tra le parti del
giudizio ed il procedimento stesso, tra queste, in primis, il
principio del contraddittorio.
Infatti, molti sono quegli autori (218) che richiamando il
dettato costituzionale dell’art. 24, che, ricordiamo, prevede
un diritto inalienabile, il diritto alla difesa, pretendono di
garantire il principio del contraddittorio, inteso come
contraddittorio aperto¸ all’interno del processo
costituzionale. In altre parole, essi sostengono che una
effettiva tutela dei diritti fondamentali dell’individuo può
essere data solo nel rispetto del contraddittorio e che il
diritto alla difesa si realizza concretamente solo quando,
all’interno del procedimento, vengono rispettate tutte quelle
facoltà, tra cui il contraddittorio, in cui si articola.
Parte della dottrina ha criticato questa visione del
diritto di difesa perché lo confina ad un semplice “fatto”
collegato ad una, seppur importante, esigenza di effettiva
tutela dei singoli coinvolti nel giudizio, e non lo innalza a
“valore” fondamentale della nostra Costituzione che deve
Corte costituzionale, Torino, Giappichelli, pp.380 ss.
218
MEZZANOTTE, Appunti sul contraddittorio nel giudizio dinanzi alla
Corte costituzionale, in Giur. Cost. , 1980, pp .954 ss.MANDRIOLI, Il diritto alla
difesa nei procedimenti ad iniziativa ufficiosa e/o camerale, in Giur. It. ,1977, c 99
ss. TROCKER, Note sul contraddittorio nel processo costituzionale delle libertà,in
Foro it. , 1989, pp670
- 154 –
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essere riconosciuto anche all’interno di un processo con


caratteristiche autonome rispetto alla giustizia comune (219).
Infine, un ultimo problema che si è sostenuto in
dottrina, riguarda i possibili dubbi sulla conformità dell’art.
1, l. cost. n° 1 del 1948 al valore espresso con la
formulazione dell’art. 24 Cost.
Si è sostenuto che la legge costituzionale in questione,
sarebbe stata prevista, ex art. 137 Cost., per dettare la
disciplina della materia riguardante condizioni, forme e
termini di proponibilità dei giudizi sulle leggi. Ad essa
sarebbe stato, viceversa, precluso di introdurre deroghe ai
principi impliciti sul sindacato di costituzionalità fissati
dalla Costituzione (220). La legge n° 1 del 1948 si viene a
configurare, stante questa tesi, come una legge
costituzionale “tipizzata” (221), contraddistinta dalla
apposizione di vincoli specifici derivanti dal ruolo
strumentale alla realizzazione di taluni valori fondanti il
sistema di controllo di costituzionalità.

219
In questo senso, M. D’AMICO, Parti e processo nella giustizia
costituzionale, cit, pp.270 ss.
220
Così, ESPOSITO, Costituzione, legge di revisione della Costituzione e
“altre” leggi costituzionali, in Scritti in onore di A. C. Temolo, vol. III, Milano,
Giuffrè, 1963, pp. 205 ss.
221
A. RUGGERI, Fonti e norme nell’ordinamento e nell’esperienza
costituzionale, Torino, Giappichelli, 1993, pp. 244-245. La tesi è stata sostenuta
anche dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, che ha rivendicato a sé il
controllo sulle leggi di revisione e sulle altre leggi costituzionali, qualora queste
risultino contrarie ai principi supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana. V.
sent. Corte cost. n. 1146 del 29 dicembre 1988, in Giur. Cost., 1988, 5566 ss
- 155 –
_________________________________________________________________________________

In particolare, si è sostenuto che la disarmonia sarebbe


rilevabile nella parte in cui la legge del 1948 riserva al
soggetto privato un solo modo di accesso alla Corte,
creando vere e proprie strettoie al diritto inviolabile di
difesa.
L’incongruenza emerge perché, mentre la previsione di
un diritto inalienabile alla difesa all’interno della nostra
Costituzione comporta un’azionabilità della tutela in
giudizio riservata a “tutti”, nel giudizio incidentale, la
possibilità di azione processuale risulta preclusa al cittadino
dal congegno incidentale, che rimette l’attività d’impulso
per l’accesso alla Corte interamente in altrui potestà (222).
Il riconoscimento e la garanzia dei diritti inviolabili
dell’uomo rappresenta un punto tanto fermo e di altissimo
profilo nel nostro ordinamento costituzionale, quanto debole
è l’idea che la Corte esaurisca, o svolga la sua funzione nel
prevalente interesse di assicurare il diritto obiettivo (223).
Con una siffatta visione, infatti, si sminuirebbe di
molto il suo ruolo nella costruzione di un sistema in cui non

222
Così G. D’ORAZIO, Soggetto privato e processo costituzionale italiano,
Torino, Giappichelli, 1992, pp 136 ss.
223
G. ZAGREBELSKY, Diritto processuale costituzionale?, in Giudizio “a
quo” e promovimento del processo costituzionale. Atti del seminario svoltosi a
Roma, Palazzo della Consulta, 13-14 novembre 1989,Milano, Giuffrè, 1990, pp.105
ss., IN particolare l’A. insiste sulla necessaria consistenza di aspetti di diritto
obiettivo e soggettivo perché si possa parlare di “processo”; “Se non si realizza
questa compresente dualità, vuol dire che si è fuori del concetto di “processo”.
Concretamente, ciò si verifica nel caso di procedimento, quando – secondo
definizione – la tutela soggettiva non trova posto o è meramente eventuale rispetto
alla tutela oggettiva.”
- 156 –
_________________________________________________________________________________

avrebbe senso la proclamazione fortemente garantista dei


diritti (224). Del resto, la ricchezza di previsioni sulla tutela
dei diritti individuali non può che trovare concreta
traduzione nella predisposizione di strumenti che ne
rendano effettiva la protezione. Di qui la coerente
affermazione che l’interesse oggettivo alla tutela della
Costituzione non si pone in contrasto con la protezione delle
situazioni dei singoli; anzi, il primo comprende la seconda
Il processo costituzionale sulle leggi, nelle intenzioni
del Costituente, tenuto conto degli alti valori previsti e
tutelati dalla Costituzione, tra cui anche il diritto alla difesa,
non poteva non costituire lo strumento per realizzare il
“compromesso” fra garanzia obiettiva della Costituzione e
tutela dei diritti fondamentali.
Ed è in questa ottica che dovrà essere affrontata anche
una possibile riforma del sistema costituzionale (225).

224
La quale non si traduca in una “protezione tendenzialmente a tutto campo
delle libertà fondamentali”, cos’, A. ANZON, Per una più ampia garanzia dei diritti
costituzionali dinanzi alla Corte: il ricorso individuale diretto, in (a cura di) V.
ANGIOLINI, Libertà e giurisprudenza costituzionale, Torino, Giappichelli, 1992,
pp.25 ss.
225
I. NICOTRA GUERRERA, Giudizio sulle leggi e accesso del privato di
fronte all’art. 24 Cost, in V. ANGIOLINI (a cura di) Il contraddittorio nel giudizio
sulle leggi. Atti del seminario di Milano 16-17 maggio 1997,cit., pp.491 ss.
- 157 –
_________________________________________________________________________________

3. Il principio del contraddittorio come strumento


d’integrazione dell’accesso al giudizio di legittimità
costituzionale delle leggi.

Il primo dato importante contenuto nel diritto di difesa


è il principio del contraddittorio. Esso consiste nella
- 158 –
_________________________________________________________________________________

necessità che tutte le fasi del processo consentano alle parti


di dire la loro, di dialogare, di eccepire e di controdedurre.
Significa anche che il giudice pronuncia la decisione dopo
aver sentito le varie parti, salvi i casi in cui
eccezionalmente, come nei procedimenti cautelari, si può
provvisoriamente prescindere dall’ascoltare la controparte,
salvo poi sentirne le ragioni subito dopo (226).
Spiegato, in generale, cos’è il contraddittorio, bisogna
ora analizzare come, detto principio, si atteggia all’interno
del processo costituzionale.
Il giudizio di fronte alla Corte costituzionale s’instaura
nel momento in cui l’ordinanza di rimessione, insieme agli
atti del processo, con la prova delle notificazioni e delle
comunicazioni prescritte, perviene alla Corte e, dopo un
preliminare controllo sulla sua regolarità, viene annotata,
con la data delle notificazioni e della pubblicazione, nel
Registro generale dal cancelliere; ciò costituisce l’ufficiale
“presa in carica” della questione da parte del Giudice delle
leggi.
Il procedimento costituzionale si svolge integralmente
di fronte alla Corte, senza alcuna intromissione del giudizio
a quo. Il rapporto processuale originario non si sposta
innanzi al giudice costituzionale essendo i due procedimenti
uniti “formalmente” ma “sostanzialmente” diversi, essendo

226
Cfr. F. SORRENTINO, Le garanzie costituzionali dei diritti, cit. pp.25 ss.
- 159 –
_________________________________________________________________________________

differenti nel loro oggetto, nel loro carattere, nei loro


soggetti (227).
Tuttavia, aperto l’incidente di legittimità
costituzionale, si “può” realizzare un contraddittorio; infatti,
stando al dettato legislativo, entro venti giorni dalla
pubblicazione dell’ordinanza introduttiva in Gazzetta
Ufficiale, possono costituirsi nel giudizio incidentale il
Presidente del Consiglio dei Ministri, attraverso
l’Avvocatura Generale dello Stato, e le parti del giudizio a
quo, depositando le proprie deduzioni nella Cancelleria
della Corte (228).
Il contraddittorio, nel giudizio in via incidentale, è
dunque eventuale: l’intervento è infatti una possibilità, non
una necessità. Il giudizio è “senza parti necessarie” ( 229); o si
potrebbe dire “a parti eventuali” (230).
Anche il principio del contraddittorio risente
dell’ambiguità del ruolo della Corte all’interno
dell’ordinamento e viene di conseguenza adattato a questo
particolare giudizio; infatti, il perseguimento dell’interesse
obiettivo alla costituzionalità della legge è certamente,
nell’organizzazione del processo di fronte la Corte, il fine
227
In questo senso G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, cit, pp.
226 ss.
228
A. CERRI, Corso di giustizia costituzionale, cit., pp.81 ss.
229
Così V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, cit., p. 300
Così G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, cit., p 227. Secondo
230

R. Romboli, Il giudizio costituzionale come processo senza parti, Milano, Giuffrè,


1985, il processo costituzionale viene definito come un giudizio “senza parti”.
- 160 –
_________________________________________________________________________________

poziore, ma a ciò si accompagna l’essenziale possibilità di


rappresentazione in esso di interessi individuali. Si ha, così,
un giudizio di diritto oggettivo in cui può insinuarsi la
difesa di posizioni soggettive (231).
Le parti che possono costituirsi in giudizio sono quelle
stesse che erano parti nel processo a quo; esse, peraltro, non
hanno nessun potere di disposizione del processo davanti
alla Corte, e nemmeno possono concorrere a determinare
l’oggetto allargandolo o circoscrivendolo: la Corte, infatti,
deve pronunciarsi entro i limiti dell’ordinanza di
rimessione, né può tener conto di eventuali mutamenti dei
termini della questione suggeriti dalle parti (232).
Accanto ad esse, possono partecipare al giudizio il
Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura dello Stato, ovvero il Presidente della
Giunta regionale interessata, ove la questione oggetto del
giudizio concerna una legge regionale.
La dottrina ha tentato di delineare il ruolo delle parti
del processo a quo, nel giudizio costituzionale ed indicare
gli interessi a tutela dei quali sarebbe stata prevista e
troverebbe fondamento la loro legittimazione.
Una prima tesi riconnette la legittimazione di tali
soggetti alla tutela di un interesse specifico e concreto,

231
Cfr. G. ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, cit., pp.227 ss.
232
Cfr. V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, cit., pp.300 ss.
- 161 –
_________________________________________________________________________________

coincidente con quello da essi fatto valere nel giudizio


principale.
Secondo un’altra ricostruzione, invece, l’interesse di
cui tali soggetti sarebbero portatori non sarebbe quello
particolare, proprio del giudizio principale, bensì quello
generale alla legittimità delle leggi e la loro presenza
davanti alla Corte troverebbe giustificazione solo come
“amici curiae”, in considerazione soprattutto dell’oggetto
del processo costituzionale e degli effetti generali delle
decisioni valide quindi non solo e non tanto per le parti del
giudizio pregiudicato, ma per tutti i cittadini.
Una terza impostazione assume una posizione
intermedia, sostenendo che la legittimazione della parte del
giudizio a quo trova giustificazione nel fatto che essa
subisce direttamente gli effetti della legge della cui
conformità alla Costituzione si dubita, ma il suo interesse,
specifico e concreto nel giudizio a quo, viene in
considerazione nel processo costituzionale non nella sua
specificità, bensì nella sua tipicità, cioè come situazione
rappresentativa di molte altre analoghe (233).

233
In tal senso CERRI, Il profilo tra argomento e termine della questione di
costituzionalità, in Giur. Cost.I, 1978, pp.356 ss.; LUCIANI, Le decisioni
processuali e la logica del giudizio costituzionale incidentale, Padova, CEDAM,
1984, pp.247 ss.; R. ROMBOLI, Il giudizio incidentale costituzionale come
processo senza parti, cit.,pp.52 ss. ed ivi riferimenti bibliografici con riguardo alle
prime due posizioni sinteticamente riassunte. A risultati non molto dissimili,
nonostante un’impostazione apparentemente diversa, pare giungere anche
D’AMICO, Parti e processo, cit., pp.293 ss.; così anche ANGIOLINI, Il
contraddittorio nel giudizio sulle leggi Atti del seminario di Milano 16-17 maggio
1997, Torino, Giappichelli, 1998, pp.5 ss.
- 162 –
_________________________________________________________________________________

La parte può assumere e sostenere qualsiasi posizione


circa la costituzionalità della legge impugnata, anche se in
contrasto con quanto affermato davanti al giudice a quo ed
anche se contrario al suo interesse sostanziale, ed inoltre
può continuare a dare il proprio contributo alla soluzione
della questione di costituzionalità anche quando il giudizio
principale sia esaurito o estinto e con esso sia quindi cessato
qualsiasi interesse sostanziale diretto della parte di quel
processo.
La presenza della parte del giudizio principale innanzi
alla Corte pare trovare un concreto fondamento sia nella
tutela dello stesso interesse fatto valere nel giudizio a quo ,
sia per l’interesse generale alla costituzionalità della legge,
per il quale la parte è chiamata a collaborare quale
rappresentate di una determinata posizione, “eletto, nella
folla incolore dei destinatari della norma incriminata” (234).
Per quanto attiene la ricostruzione del ruolo del
Presidente del Consiglio dei Ministri (ovvero il Presidente
della Regione),all’interno del processo costituzionale, una
prima indagine emerge proprio dal disposto legislativo.
La legge n° 87 del 1953, usa costantemente il verbo
“intervenire”: così, nell’art. 20, si afferma: “gli organi dello
Stato o delle Regioni hanno diritto di intervenire in
giudizio” (s’intende davanti alla Corte) e si soggiunge che
234
ANDRIOLI, Profili processuali del controllo giurisdizionale delle leggi,
Atti I convegno internazionale di diritto processuale civile, Padova, CEDAM, 1953,
pp.60-61.
- 163 –
_________________________________________________________________________________

“il Governo, anche quando intervenga nella persona del


Presidente del Consiglio dei Ministri o di un Ministro a ciò
delegato, è rappresentato e difeso dall’Avvocato generale
dello Stato o da un suo sostituto”. Con maggiore precisione,
poi, l’art. 25, nel suo ultimo comma, stabilisce che “entro lo
stesso termine (assegnato alle parti) il Presidente del
Consiglio dei Ministri e d il Presidente della Giunta
regionale, possono intervenire in giudizio e presentare le
loro deduzioni.
La Corte, fin dalla sua prima decisione (Sent. n° 1 del
1956) ha escluso che si tratti di un intervento nel senso
tecnico: se fosse un vero e proprio intervento, il Presidente
del Consiglio dovrebbe di volta in volta dimostrare di avervi
un concreto e specifico interesse. Al contrario, nessuna
giustificazione è richiesta, anzi, la Corte ha escluso che il
Presidente del Consiglio (o della Giunta), costituendosi in
giudizio, ne diventi “parte”, tant’è che nonostante
l’eventuale intervento, non forma ostacolo a che la Corte
decida in Camera di Consiglio, anziché in pubblica udienza
(“qualora non si costituisca alcuna parte o in caso di
manifesta infondatezza, la Corte può decidere in camera di
consiglio” dice l’art. 26, II comma, della legge n° 87 del
1953) (235).

235
V. CRISAFULLI, Lezioni, cit., pp.302 ss
- 164 –
_________________________________________________________________________________

La ratio di questo intervento rappresenta, quindi, un


“enigma” (236), al quale sono state date diverse risposte.
Si sostiene, sulla base della concezione del processo
costituzionale come giudizio di diritto obiettivo, che tale
intervento sia del tutto ingiustificato, poiché il Governo non
potrebbe che rimettersi al giudizio della Corte; più
opportunamente, si ritiene, che dovrebbe essere sostituito da
un organo imparziale presso la Corte (237).Da altri (238) si è
avanzata l’idea che la possibilità d’intervento si debba
spiegare con la considerazione che il Governo, in quanto
principale propulsore dell’attività legislativa, sarebbe il
soggetto che la Corte sottopone a controllo, attraverso il
sindacato di costituzionalità, in altre parole il Presidente del
Consiglio viene considerato un defensor legis. Altri (239)
hanno parlato di espediente tecnico- processuale rivolto
semplicemente all’integrazione del contraddittorio. Altri
(240) hanno visto nel Presidente del Consiglio come “parte
236
La definizione è di ZAGREBELSKY, La giustizia, cit., p. 229
237
In questo senso P. CALAMANDREI, La illegittimità costituzionale delle
leggi nel processo civile, cit., p. 64. Analoga posizione in V. Crisafulli, Lezioni, cit.,
pp. 303 ss.
238
SANDULLI, Natura, funzioni ed effetti delle sentenze della Corte
costituzionale, in Riv. Trim. dir. Pubb, 1959, pp 32 ss.
239
MODUGNO,Riflessioni interlocutorie sull’autonomia del giudizio
incidentale, in Rass. Dir. Pubb., 1965, p.257
240
T. REDENTI, Il contraddittorio davanti alla Corte costituzionale.
Questioni di procedibilità e di integrazione, in Riv. Trim. dir. proc. Civ.1957, p492;
nonché lo stesso Avvocato generale dello Stato, in una dichiarazione riportata da S.
TOSI, Il Governo davanti alla Corte costituzionale nei giudizi di legittimità
costituzionale, Milano, Giuffrè, 1963, p. 84.In argomento, anche la risposta del
sottosegretario alla giustizia Lombardi (in Atti parl., Camera dei Deputati, VIII leg.,
8 luglio 1980), ad un’interrogazione parlamentare rivolta a conoscere i criteri cui il
- 165 –
_________________________________________________________________________________

imparziale” con una funzione di giustizia obiettiva. La


configurazione del processo incidentale come preordinato
non solo alla tutela dei diritti fondamentali dei singoli, ma
anche al perseguimento di un interesse generale, comporta
che l’intervento del Governo venga inteso pro populo, in
nome della generalità dei cittadini. L’interesse cui s’ispira
l’intervento del Presidente del Consiglio non è più un
interesse specifico, particolare, bensì l’interesse pubblico
alla legittimità dell’ordinamento ed esso viene visto come
soggetto che agisce in rappresentanza dello Stato-comunità.
La posizione prevalente è nel senso di qualificare
l’intervento del Presidente del Consiglio come espressione
dell’indirizzo politico del Governo. Il Presidente del
Consiglio parteciperebbe al processo costituzionale come
rappresentante del Governo, dello Stato- Governo e non
dello Stato-comunità, fornendo la propria interpretazione,
cioè quella della maggioranza, relativamente alle
disposizioni soggette al controllo della Corte (241).

Presidente del Consiglio si era adeguato nel decidere l’intervento nel giudizio di
legittimità costituzionale sulla legge regolatrice dell’aborto. Nella risposta si dice
che il Presidente del Consiglio agisce quale rappresentate dello Stato, “con una
valutazione che è esente da ogni rilevanza delle opinioni personali, politiche o
partitiche del Presidente” e che, ogni qualvolta egli constati la rispondenza di una
legge ai principi costituzionali e l’interesse dell’ordinamento alla sua conservazione,
la facoltà d’intervento si trasforma in un dovere.
241
Per un ulteriore approfondimento su queste tesi cfr. ROMBOLI,
Aggiornamenti in tema di processo costituzionale (1996-1998), cit, pp117 ss;
ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, cit., pp.229 ss.;CRISAFULLI,
Lezioni, cit, pp.302 ss.
- 166 –
_________________________________________________________________________________

Di fronte alle posizioni teoriche, sta il comportamento


del Governo; che si concretizza in un mancato intervento
per cause considerate “perse” a priori; nelle altre
eventualità ritroviamo un regolare intervento a sostegno
della compatibilità della legge con la Costituzione a difesa
della sfera di autonomia politica (discrezionalità) del
legislatore. La presenza del Governo è quindi una presenza
che sostiene un interesse reale, l’interesse alla tutela delle
prerogative dello Stato come legislatore, di fronte alle
pretese dei singoli che richiedono la tutela dei propri iura
misconosciuti dalla legge.
La decisione di intervenire è però subordinata ad una
valutazione di opportunità, cossicchè le “cause perse”
vengono lasciate alla loro sorte (242). Qualche volta tale
valutazione assume dei veri e propri caratteri politici, in tal
caso il Governo assume il ruolo più specifico, non già di
difensore delle ragioni della lex, in quanto tali, ma delle
ragioni di una specifica maggioranza legislativa.
Stando al dettato legislativo, le parti che possono
costituirsi nel giudizio costituzionale, sono quelle che hanno
assunto tale qualifica (e si sono quindi costituite) nel
giudizio principale. A questa stregua, si è negata, nel
giudizio incidentale, l’ammissibilità dell’intervento ad
adiuvandum e di quello del controinteressato; ed il principio

242
Indicazioni di R. ROMBOLI, Il giudizio costituzionale come processo
senza parti, cit., pp.157 ss.
- 167 –
_________________________________________________________________________________

dell’esclusione è stato tenuto fermo anche nel caso in cui il


difetto del contraddittorio nel giudizio a quo poteva essere
causa della sua nullità (data la separazione dei due giudizi)
(243).
Tale impostazione, soprattutto in anni recenti, è stata
soggetta a numerose critiche: ed infatti, in un clima di
riforme costituzionali, come quello che stiamo vivendo, in
cui si chiede una maggiore tutela delle posizioni soggettive
dei singoli nei confronti del pubblico potere, soprattutto
quando entrano in gioco diritti ed interessi fondamentali,
costituzionalmente garantiti, ci si domanda se un tale
sistema sia ancora opportuno o sia legittimo invocare
un’apertura del contraddittorio anche per dare una piena
attuazione all’art. 24 Cost. che è definito “diritto
inviolabile” ma che non ancora ottiene un totale e
sostanziale riconoscimento all’interno del processo
costituzionale.
Una possibile giustificazione del contraddittorio
“aperto” può essere rintracciata se affrontiamo il problema
da una visuale completamente opposta: ovvero analizzando
il principio del contraddittorio non più come conseguenza
del diritto di difesa, e quindi legato esclusivamente alla
tutela di diritti fondamentali specifici, bensì al diritto
obiettivo, all’esigenza di giustizia oggettiva.
In argomento: REDENTi, Il contraddittorio davanti alla Corte
243

costituzionale, cit, pp. 436 ss; MEZZANOTTE, Appunti sul contraddittorio nei
giudizi davanti alla Corte costituzionale, in Giur. Cost., 1972, pp. 962 ss
- 168 –
_________________________________________________________________________________

La stessa Corte è stata cauta, nella propria


giurisprudenza, non solo nel tracciare concretamente i
confini del contraddittorio nel giudizio sulle leggi, bensì
anche nelle proprie affermazioni di principio intorno al
contraddittorio medesimo. Come ha rilevato Mezzanotte, la
Corte aveva in passato scorto nel contraddittorio, più che un
principio imposto per qualsiasi giudizio deall’art. 24 Cost.,
un “metodo” dei giudizi costituzionali, “considerato più
idoneo (…) per ottenere la collaborazione dei soggetti e
degli organi meglio informati e più sensibili rispetto alle
questioni da risolvere e alle conseguenze delle decisioni”
(244), il contraddittorio sarebbe un “metodo” utile ed
opportuno, più che una garanzia imprescindibile del
giudizio sulla legge (245).
E’ però da notare che la cautela della giurisprudenza ha
avuto conforto dalle più autorevoli dottrine: lo stesso H.
Kelsen, allorché “raccomandava” la pubblicità dei
dibattimenti e l’oralità del contraddittorio nel giudizio di
costituzionalità delle leggi, pareva restio a spingersi più in

244
Così la Sent. n° 13 del 1960, su cui vedi MEZZANOTTE, Appunti sul
contraddittorio nei giudizi innanzi alla Corte costituzionale, cit, pp.963
245
Il che corrisponde all’idea persistente, e ribadita anche dall’ord. n°536 del
29 dicembre 1995, che la Corte eserciti una funzione di controllo costituzionale e c
he essa non possa essere inclusa tra gli organi giudiziari, ordinari e speciali,, viste le
differenze tra il compito ad essa affidato, senza precedenti nell’ordinamento italiano,
e quelli ben noti e storicamente consolidati propri degli organi giurisdizionali
- 169 –
_________________________________________________________________________________

là di una “raccomandazione”, in omaggio all’interesse


generale reputato insito nel giudizio costituzionale (246).
Il giudizio sulle leggi è un giudizio volto
essenzialmente alla tutela di interessi non soggettivati, o se
si preferisce, alla tutela di interessi indifferenziati, nel senso
di indifferentemente intestabili ad una generalità di soggetti
(infatti la declaratoria d’incostituzionalità ha efficacia erga
omnes). Naturalmente, nel giudizio incidentale, le parti del
giudizio a quo debbono avere il diritto di difendersi e
contraddire; questo, però, non tanto perché esse abbiano uno
specifico interesse subiettivato fatto valere direttamente nel
giudizio sulle leggi, quanto perché titolari di situazioni
soggettive nel giudizio a quo, destinato ad essere
pregiudicato, per il congegno stesso dell’incidentalità, dalla
decisione finale della Corte.
In siffatta visione, anche il principio del contraddittorio
deve essere letto in maniera diversa: potrebbe, infatti, non
essere finalizzato esclusivamente alla tutela delle situazioni
giuridiche soggettive.
In tal guisa, il contraddittorio diventa o può diventare
un requisito obiettivamente caratterizzante il giudizio, e no
solo un complemento alla difesa di diritti soggettivi ed
interessi legittimi: il II comma dell’art. 24 Cost., in cui,

246
La “raccomandazione” del contraddittorio si legava alla consapevolezza
della differenza tra il giudizio costituzionale e gli altri processi giurisdizionali. H.
KELSEN, La garanzia giurisdizionale della Costituzione, in La giustizia
costituzionale, Milano, Giuffrè, 1981, pp. 196 ss.
- 170 –
_________________________________________________________________________________

tradizionalmente, si ravvisa il fondamento costituzionale del


principio del contraddittorio, potrebbe assumere una diversa
portata, a sé stante, nei riguardi del principio di azionabilità
esposto dal I comma. Con ciò non si insinua che la garanzia
del contraddittorio come requisito obiettivamente inerente al
giudizio possa cancellare la sua valenza come strumento di
tutela di diritti soggettivi ed interessi legittimi, ma che tale
aspetto deve combinarsi con una nuova figura del principio
del contraddittorio in funzione dell’equilibrio del processo
in sé (247).
Queste considerazioni (il contraddittorio quale
elemento caratterizzante il giudizio), permettono, inoltre, di
assicurare l’autonoma posizione (la “terzietà”) della Corte
costituzionale nella trama dei rapporti con gli altri organi di
vertice dello Stato, allontanando la giustizia costituzionale
dalla politica. Ciò appare fondamentale in questo particolare
momento storico in cui, eliminato l’arretrato, la Corte si
trova a giudicare quando la legge è stata da poco emanata,
ed il fervore politico è ancora acceso.
E’ da notare che, come è stato già detto, nel giudizio
incidentale non si può parlare di un vero e proprio
contraddittorio, essendo esso solo eventuale, anche nel caso
247
Cfr. ANGIOLINi, Il contraddittorio nel giudizio sulle leggi. Atti del
seminario di Milano 16-17 maggio 1997 Torino, Giappichelli, 1998, pp.3 ss. E’ da
notare che la stessa giurisprudenza della Corte ne ha offerto un esempio allorché si è
richiamata al contraddittorio quale garanzia dello”sviluppo dialettico del processo” e
della “più sicura ricerca della verità materiale”; cfr. M. SCARPONE, Commento
all’art. 24 Cost., in Commentario della Costituzione, a cura di G. BRANCA,
Bologna-Bari, 1981, pp. 84 ss.
- 171 –
_________________________________________________________________________________

in cui non si costituiscono le parti nel giudizio, la Corte


arriva ad una decisione finale; ma nello stesso tempo si è
sostenuto che il contraddittorio oltre ad essere strumento di
difesa di diritti soggettivi ed interessi legittimi è anche
elemento caratterizzante il processo che assicura la
“terzietà” della Corte, di conseguenza fondamentale
all’interno di un giudizio; da questo quadro, la
prospettazione di un contraddittorio “aperto”, inteso come
allargamento del giudizio sulle leggi ad ulteriori e differenti
contraddittori, può apparire più che un’opprtunità, come un
passo quasi obbligato per chi propugni il contraddittorio
quale garanzia obiettiva del giudizio medesimo e di
“autonomia” della Corte.
Quanto alla “possibile” selezione dei legittimati al
contraddittorio nel giudizio sulle leggi (che non siano le
parti del giudizio a quo), le cose si mostrano alquanto
complicate, soprattutto perché si vuole evitare che un
“allargamento” troppo incisivo porterebbe all’introduzione,
in extremis, di un actio popolaris suscettibile di
degenerazioni demagogiche (248).
Un criterio di selezione dei contraddittori legittimati
potrebbe essere quello di un nesso specifico con l’oggetto
del giudizio sulle leggi; ed allora legittimato ad agire
248
P. BIANCHI e E. MALFATTI, L’accesso in via incidentale, in A.Anzon-
P.Caretti- S.Grassi (a cura di) Prospettive di accesso alla giustizia costituzionale
(atti del seminario di studi svoltosi a Firenze 28-29 maggio 1999), 2000 pp 27 ss.
- 172 –
_________________________________________________________________________________

potrebbe essere solo chi attesti di esseree investito di


correlativi e speciali compiti applicativi di quella norma su
cui la Corte decide, differenziati dai compiti di altri soggetti
dell’ordinamento. Ma un tale criterio restringerebbe
l’orizzonte dei legittimati al contraddittorio per lo più a
soggetti sopraindividuali, quali enti ed organi pubblici di
amministrazione, ordini ed organizzazioni professionali o
imprenditoriali, sindacati, ecc.
Soprattutto un tale criterio non tiene conto di chi è da
considerare parte sostanziale del giudizio a quo, ma ne è
stato indebitamente pretermesso; è a questo individuo che
deve essere data la possibilità di essere riammesso a
contraddire dalla Corte costituzionale. Naturalmente il
limite è dato dalla mancanza di colpa o negligenza del
soggetto interessato all’intervento. Infatti chi si fosse
spontaneamente astenuto dal giudizio a quo, ovvero avrebbe
potuto essere parte in altri analoghi giudizi in cui la
medesima questione di costituzionalità avrebbe potuto
essere sollevata, non dovrebbe essere legittimato al
contraddittorio nel giudizio costituzionale (249).
In ultima analisi è da notare che negli ultimi anni, la
Corte costituzionale ha abbandonato l’atteggiamento di
netta chiusura nei confronti della presenza di terzi nel
giudizio costituzionale sulle leggi sollevato in via

249
Per tutti, ANGIOLINI, Il contraddittorio nel giudizio sule leggi.Atti del
seminario di Milano 16-17 maggio 1997, Torino, Giappichelli, 1998 pp.3 e ss.
- 173 –
_________________________________________________________________________________

incidentale, consentendo la presenza di soggetti diversi dal


Presidente del Consiglio dei Ministri o della Giunta
regionale, che non avevano assunto, al momento
dell’emanazione dell’ordinanza di rinvio, la qualifica di
parte del giudizio a quo (250).
Con la Sent. n° 429/1991 è stato ammesso l’intervento
del sedicente padre naturale, il quale aveva attivato la
procedura per il disconoscimento di paternità, ma che non si
poteva costituire nel giudizio a quo in quanto soggetto non
legittimato direttamente ad esercitare l’azione di
disconoscimento. La Corte ha ritenuto ammissibile il suo
intervento a seguito del fatto che il giudice a quo ha
sollevato la questione di costituzionalità relativamente alla
mancata previsione della legittimazione ad agire del preteso
padre naturale dal cui accoglimento dipende il suo diritto di
intervento nel giudizio principale, anche se la sua presenza è
stata ammessa limitatamente a tale profilo della questione.
La sent. n° 314/1992 si riferisce ad un soggetto che,
pur avendo tutte le condizioni ed i requisiti per potersi
costituire davanti al giudice a quo, non era stato posto in
condizione di poterlo fare in quanto non gli era stato
250
In ordine all’intervento di terzi nel processo costituzionale attivato in via
incidentale, v. CASELLA, Le persistenze della teoria della rappresentanza
istituzionale in tema di intervento delle confederazioni sindacali nei giudizi
incidentali di legittimità costituzionale, in Giur. Cost., 1996, pp. 3826 ss.;
D’ANDREA, L’intervento di terzi interessati e la tutela di interessi pubblici,
collettivi e diffusi nel giudizio incidentale, in (a cura di) ANGIOLINI, Il
contraddittorio nel giudizio sulle leggi, cit., 87 ss.; GIUFFRE?, L’intervento di terzo
nel giudizio costituzionale incidentale, in Studi in onore di G. Ragusa Maggiore,
Padova CEDAM, 1997, 7, pp. 501 ss.
- 174 –
_________________________________________________________________________________

notificato né il ricorso, né il provvedimento di fissazione


dell’udienza di comparizione. Tale sentenza contiene
un’affermazione molto importante che è stata puntualizzata
dalla sent. n. 421/1995, con la quale è stato sottolineato
come non può ritenersi sufficiente per legittimare il diritto
d’intervento nel processo costituzionale un generico
int5eresse, comune a tutti i possibili destinatari dell’atto
impugnato, ma “deve essere dimostrato un interesse diretto
ed individualizzato, riconoscibile, nel caso di soggetti non
aventi titolo ad intervenire nel giudizio a quo, quando
l’esito del giudizio di costituzionalità sia destinato ad
incidere direttamente su una posizione giuridica
specificamente propria dell’interveniente”.
In conclusione, analizzando la più recente
giurisprudenza costituzionale in tema di contraddittorio, si
può notare che la Corte ha superato la posizione di netta
chiusura verso la possibile presenza nel processo
costituzionale di soggetti diversi da quelli che avevano
formalmente assunto la veste di parte nel giudizio a quo;
naturalmente, tutto ciò impone, ancora di più, un’ attenta
motivazione dei provvedimenti relativi all’ammissibilità o
meno delle richieste di costituzione o di intervento e la
necessità di un’adeguata forma di pubblicità, onde evitare
contrasti con il disposto dell’art. 3 Cost. inerente il principio
di ragionevolezza. Sarebbe, quindi, auspicabile, un riassetto
- 175 –
_________________________________________________________________________________

del sistema anche da un punto di vista normativo o


quantomeno una maggiore chiarezza da parte della
giurisprudenza affinché il fine ultimo del principio del
contraddittorio, la “tutela”, possa realmente realizzarsi (251).

4. Il ricorso diretto dei singoli per la tutela, nei


confronti dei pubblici poteri, dei diritti fondamentali
garantiti dalla Costituzione

251
ROMBOLI, Aggiornamenti in tema di processo costituzionale (1996-
1998), cit., pp.120 ss.
- 176 –
_________________________________________________________________________________

4a.Considerazioni preliminari sulla tipologia


assunta dall’istituto nelle principali applicazioni.

La Corte costituzionale giudica “sui ricorsi per la


tutela, nei confronti dei pubblici poteri ( 252), dei diritti
fondamentali garantiti dalla Costituzione, secondo
condizioni, forme e termini di proponibilità stabiliti con
legge costituzionale”. Questa formula, contenuta nell’art.
134 del progetto di riforma della Parte seconda della
Costituzione elaborato dalla Commissione Bicamerale per
le riforme costituzionali, istituita con la l. cost. n° 1 del
1997 (253), rappresenta l’approdo più recente cui hanno
messo capo i tentativi, finora falliti, di introdurre anche nel
nostro ordinamento un ricorso diretto dei singoli all’organo
di giustizia costituzionale per la tutela dei diritti
fondamentali che si ritengono violati da atti dei pubblici
poteri

252
Non è stata accolta la proposta, accettata in un primo momento dalla
Commissione Biacamerale, di limitare costituzionalmente la possibilità di ricorso
agi atti “avverso i quali non sia dato rimedio giurisdizionale”, né gli analoghi
emendamenti al testo del 30 giugno presentati dal Sen. Elia. La previsione è, infatti,
assolutamente generica facendo riferimento a qualsiasi comportamento anche
omissivo dei pubblici poteri ritenuto lesivo di un diritto fondamentale del cittadino.
In questo senso R. ROMBOLI, La giustizia costituzionale, in G. AZZARITI (a cura
di), Quale riforma della Costituzione? Torino, Giappichelli, ,1999, pp. 163 ss.
253
Per ulteriori approfondimenti sulla legge cost. n°1 del 1997 cfr. A. DI
GIOVINE, Note sulla legge costituzionale n° 1 del 1997, in Quaderni costituzionali
a. XVII, n°3, dicembre 1997, Edizione Il Muilino, Bologna, pp. 381 ss.
- 177 –
_________________________________________________________________________________

Nella relazione al progetto, a cura dell’on. M. Boato


(254), si dava atto di trovarsi di fronte ad uno strumento già
in uso presso altri ordinamenti (Spagna, Germania e Austria
tra i principali), dove è previsto come elemento di chiusura
del sistema delle garanzie e come sorta di ultima ratio per la
protezione dei diritti fondamentali, allorquando altri
strumenti di tutela non siano disponibili o si siano rivelati
inefficaci (255).
La sua portata potenzialmente illimitata ha indotto i
sistemi stranieri che lo prevedono a circoscriverne in vario
modo l’applicabilità, anche per l’impegno che esso
determina a carico degli organi di giustizia costituzionale,
ma, ciononostante, il progetto decideva di ammettere in via
di principio questo tipo di tutela nella sua forma più ampia,
rinviando, tuttavia, alla legge costituzionale il compito di
individuare a quali situazioni e avverso quali atti siano
ammissibili i ricorsi individuali, e di predisporre eventuali
filtri per selezionare i casi effettivamente meritevoli di
tutela.
E’ stato rilevato in dottrina l’esistenza di numerose
contraddizioni testuali e concettuali all’interno del Progetto
definitivo della Commissione Bicamerale.

Cfr. Relazione sul sistema delle garanzie, a cura dell’on. M. Boato su


254

www Parlamento.it
255
Per ulteriori approfondimenti di diritto comparato cfr. A. ANZON, Il
ricorso individuale di costituzionalità in Germania Federale, Austria e Spagna,
inPolitica del diritto, n. 2 giugno 1989, pp. 329 ss.
- 178 –
_________________________________________________________________________________

In particolare, la “Relazione sul sistema delle garanzie”


appare oscura e contraddittoria su almeno due profili
problematici inerenti: all’individuazione dei diritti
fondamentali suscettibili di ricorso diretto alla Corte ex art.
134 lett.i ed alla legittimità della soluzione del rinvio ad una
futura legge costituzionale per la identificazione della
categoria dei diritti giustiziabili. Si osserva, infatti, che nella
“Relazione” l’espressione “tutela dei diritti fondamentali nei
confronti dei pubblici poteri” (art. 134 lett. i) è stata inserita
con l’intenzione di rendere onnicomprensivo il richiamo ai
diritti riconosciuti nella Prima Parte della Costituzione.
Questa scelta lascerebbe supporre un’apertura
incondizionata alla giustiziabilità diretta degli stessi di
fronte al giudice costituzionale (256).
Senonchè la medesima “Relazione” afferma che
“proprio l’accoglimento in forma ampia di questo nuovo
strumento di garanzia ha consigliato di rinviare ad una legge
costituzionale la definizione delle condizioni, delle forme e
dei termini di proponibilità dei ricorsi. Spetterà a questa
legge individuare in primo luogo in quali situazioni e
avverso quali atti siano ammissibili i ricorsi individuali,
predisponendo i filtri ritenuti più adeguati per selezionare i
casi effettivamente meritevoli di tutela” Quindi la futura
legge costituzionale avrà, eventualmente, anche il compito
di restringere la categoria di quei diritti giustiziabili, sui
256
In questo senso R. ROMBOLi, La giustizia costituzionale,cit.pp.162 ss.
- 179 –
_________________________________________________________________________________

quali l’art. 134 del Progetto, in forza probabilmente del


limite d’intangibilità della Prima Parte della Costituzione,
imposto alla Commissione Bicamerale dalla sua legge
istitutiva, aveva originariamente preferito non intervenire.
Ciò che il Progetto non ha potuto (per eterolimitazione della
legge istitutiva) e voluto (per autolimitazione) realizzare,
quindi, viene elusivamente completato da una legge
costituzionale pur sempre introdotta nel Progetto stesso.
Inoltre, sempre la “Relazione”, a conclusione della
propria esposizione auspica che il futuro intervento
legislativo lasci alla stessa Corte sufficienti margini di
identificazione interpretativa dei diritti giustiziabili.
In questa prospettiva, si comprende che l’ipotesi del
Progetto, così come avallata dalla citata “Relazione” appaia
piuttosto singolare e discontinua rispetto a consolidate
esperienze straniere, come quella spagnola dei Recursos de
Amparo, in cui, al contrario, si è proceduto direttamente in
Costituzione alla definizione delle sfere soggettive tutelabili
(257).
Inoltre, non può non destare perplessità la
constatazione che l’indirizzo di lasciare ampio spazio in
materia alla Corte costituzionale sembra ridimensionato da
altre disposizioni normative del Progetto, come ad esempio
“Sono legittimati al ricorso di amparo tutti i cittadini, per violazione dei
257

diritti e delle libertà garantite dagli articoli da 14 a 30 della Costituzione (art. 41,
commi I e II, legge sul Tribunale Costituzionale), perpetrata mediante atti o
comportamenti di pubbliche autorità nazionali o regionali….” Così, A. ANZON, Il
ricorso diretto in Germania Federale, Austria e Spagna, cit., pp.338 ss.
- 180 –
_________________________________________________________________________________

l’art. 90 lett. d, lì dove si persegue una surrettizia


definizione delle situazioni costituzionalmente riconosciute,
attraverso l’esplicita enucleazione della categoria dei “diritti
fondamentali civili e politici e libertà individuali”, con
evidente esclusione dei diritti sociali, pur indiscutibilmente
appartenenti al patrimonio della Prima Parte della
Costituzione (258).
Da ciò emerge che la nozione “diritti fondamentali” è
tutt’altro che chiara, creando notevoli problemi
interpretativi, di conseguenza il ricorso diretto, così come
indicato nel Progetto, appare come una scatola vuota, “un
istituto ancora senza volto”, che potrà assumere i contenuti
o le sembianze più diverse a seconda di ciò che stabilirà il
futuro legislatore, mentre sarebbe stato più opportuno che
scelte minime, tali da meglio caratterizzare l’istituto, fossero
già contenute nel testo del Progetto (259).
Nonostante le contraddizioni che possiamo rintracciare
all’interno del Progetto della Commissione Bicamerale è
necessario comprendere l’essenza dell’istituto del ricorso
individuale, alla luce delle esperienze straniere che lo
prevedono, per analizzare le eventuali complicazioni
derivanti dal suo inserimento nel nostro sistema di giustizia
costituzionale.

258
In questo senso, M. CARDUCCI, Ipotesi di accesso alla Corte
costituzionale, in Quaderni costituzionali, a. XVIII, n° 32, agosto 1998
259
R. ROMBOLI, La giustizia costituzionale, cit, pp.164 ss
- 181 –
_________________________________________________________________________________

Le coordinate all’interno delle quali origina la


problematica del ricorso diretto del singolo a tutela dei
diritti fondamentali sono rappresentate, da un lato dalla
proclamazione e dal riconoscimento nei documenti
costituzionali di una serie di situazioni giuridiche soggettive
cui è attribuito un particolare rilievo per l’assetto stesso
dell’ordinamento e dall’altro, dalla predisposizione di
strumenti di tutela in forma giurisdizionale in grado di
garantirne efficacemente il godimento e l’eventuale
ristabilimento anche a fronte di atti lesivi provenienti da
pubblici poteri
Tali meccanismi di tutela si sono sviluppati, secondo
linee di tendenza assai diversificate nelle differenti
tradizioni giuridiche e nei singoli ordinamenti, mentre è solo
ad un certo momento di questa evoluzione che la comparsa
e successiva affermazione della giustizia costituzionale, e
più in particolare del sistema di controllo della
costituzionalità delle leggi, ha collocato questi ultimi in una
posizione di rilievo, anche nella sfera della protezione dei
diritti individuali, oltre che in quelle, per essi almeno
inizialmente, più consuete e tradizionali, di garanzia della
legalità costituzionale (260).

260
V., in generale, P. CRUZ VILLALON, La formacion del sistema europeo
de control de constitucionalidad (1918-1939), Centro de Estudios Constitucionalies,
Madrid, 1987, pp.31 ss.; F. RUBIO LLORENTE, Seiistesis sobre la juisdiccion
constitucional en Europa, in RevistaEspanola de Derecho Constitutional, 1992, n.
35, pp.9 ss.
- 182 –
_________________________________________________________________________________

Non può pertanto trascurarsi la circostanza che il punto


di partenza della problematica del ricorso diretto sia stato
tradizionalmente rinvenuto nella particolare rilevanza dei
diritti fondamentali dell’individuo, immediatamente
discendente dalla natura del loro oggetto, ossia del bene
protetto, e dal fatto che ad essi, quando assumono
veramente la natura di diritti, corrispondono precisi obblighi
di tutela e di rispetto da parte dello Stato (261).
Le forme di questa tutela hanno percorso strade assai
diverse, ma l’essenza di questo istituto non è stata
modificata, il ricorso individuale, più genericamente e
nonostante le diverse applicazioni, si configura sempre
come un rimedio giurisdizionale di natura processuale
esperibile direttamente dall’individuo contro la violazione
di un diritto fondamentale operata dai pubblici poteri.
In questo significato, risulta generalmente condivisa
l’impostazione secondo la quale sono da ritenere
applicazione del ricorso diretto dei singoli una pluralità di
istituti storicamente riconducibili a due matrici, quella

261
Così M. CAPPELLETTI, nell’ormai classica ricostruzione contenuta ne
La giurisdizione costituzionale delle libertà, Milano, 1955 pp.3 ss per il quale
proprio questo ha costituito un grande ostacolo, inizialmente, alla “creazione di una
efficace garanzia giurisdizionale dei diritti fondamentali, rilasciata all’iniziativa
dell’individuo e consistente in un ricorso contro gli atti d’impero lesivi”Per C.
BOTTARI, Prime osservazioni sul ricorso diretto di costituzionalità, in Riv. Trim.
dir. Proc. Civ, 1977, pp.728 ss, “è una logica conseguenza che al controllo delle
leggi affidato ad un organo si affianchi la reale possibilità offerta a qualsiasi
cittadino di veder tutelati e garantiti e soddisfattoi i suoi diritti inviolabili attraverso
uno strumento giuridico che gli permetta fdi chiedere giustizia direttamente a
quell’organo che a questo scopo è stato istituito”
- 183 –
_________________________________________________________________________________

rappresentata dall’ Amparo messicano e quella della


Verfassungsbeschwerde svizzera, austriaca e tedesca (262).
Proprio l’esperienza messicana rappresenterebbe il
primo inveramento storico dell’istituto, indicato come juicio
de amparo, che già etimologicamente delineava la finalità
con la quale esso venne creato, quello cioè di amparar (e
dunque, ante parare) i diritti fondamentali del cittadino
verso la Stato, attraverso una procedura tendenzialmente
rapida e snella. Esso era configurato, nelle sue linee
essenziali, come un procedimento da instaurare di fronte ad
un organo giurisdizionale, ad opera di un soggetto leso in un
diritto protetto dalla Costituzione, da parte di un atto
legislativo, amministrativo o giurisdizionale; tra gli altri
elementi caratterizzanti era poi previstala possibile
sospensione dell’atto; inoltre la pronuncia era priva di
efficacia erga omnes.
A questa esperienza e alle successive evoluzioni, si
sarebbero in seguito richiamati molti paesi dell’America
centrale e meridionale, pur con elementi di diversità anche
considerevoli.
Accanto a quella dell’amparo, l’altra principale
applicazione dell’istituto, è rappresentata, dall’attuazione
registratasi nell’area germanica, a partire, soprattutto,

262
M. CAPPELLETTI, Amparo,in Enc. Giur. Treccani, Roma, 1988, II,
pp.1ss.; H. FIX-ZAMUDIO, Il diritto d’amparo in Messico ed in Spagna. Influenze
reciproche, in Dir e soc, 1979, pp.233 ss; A: ANZON, Il ricorso individuale di
costituzionalità in Germania Federale, Austria e Spagna, cit., pp.329 ss.
- 184 –
_________________________________________________________________________________

dall’esperienza avutasi in Svizzera (la Staatsrechtliche


Beschwerde), ed in Germania (la Verfassungsbeschwerde).
Ricollegabile alle matrici ricordate, sia pure non
contestualmente, è l’evoluzione dell’ordinamento spagnolo,
la cui esperienza di ricorso diretto appare alquanto
particolare: infatti, mentre la previsione dell’istituto nella
Costituzione del 1931 si ispirava all’amparo messicano,
quella contenuta nella Costituzione del 1978 è più vicina
alla Verfassungsbeschwerde tedesca (263).
Volgendo la nostra analisi all’esperienza italiana
bisogna rilevare che la possibilità per il cittadino di agire
direttamente davanti alla Corte costituzionale in quanto leso
dalla legge in un suo diritto o interesse costituzionalmente
garantito è un tema che ha attraversato, fin dai lavori
dell’Assemblea costituente, il modello italiano di giustizia
costituzionale, spesso intrecciandosi con il possibile
riconoscimento di una azione popolare individuale,
attribuita ai singoli cittadini, indipendentemente da un
interesse concreto (264).

263
S. PANIZZA, Il ricorso diretto in A.Anzon- p.Caretti- S.Grassi (a cura di)
Prospettive di accesso alla giustizia costituzionale (atti del seminario di studi
svoltosi a Firenze 28-29 maggio 1999), cit., pp 47 ss.
264
Per ulteriori approfondimenti sul tema cfr. R: ROMBOLI; Il giudizio
costituzionale incidentale come processo senza parti, cit; M. D’AMICO, Parti e
processo nella giustizia costituzionale, cit.;G. D’ORAZIO, Soggetto privato e
processo costituzionale italiano, cit.
- 185 –
_________________________________________________________________________________

Esso si è poi ripresentato, in varie occasioni,


all’attenzione della dottrina (265), del Parlamento e della
stessa Corte, alimentato principalmente da due esigenze: da
un lato, di offrire uno strumento più efficace per tutelare i
diritti fondamentali dell’individuo, e dall’altro, di colmare le
asserite lacune, del modello incidentale di controllo di
costituzionalità delle leggi.
Ciò che è fondamentale richiamare è che l’esigenza di
introdurre un ricorso individuale, o per meglio dire la
necessità di offrire una maggior tutela ai diritti fondamentali
dell’individuo è stata sentita dalla stessa Corte, lì dove essa
ha fatto esplicito riferimento all’esistenza delle c.d. “zone
franche” d’incostituzionalità come nelle sentenze nn. 406
del 1989 e 161 del 1995 (266).
In particolare, la sent. n°161 del 1995 va collocata
proprio nell’ottica di evitare delle “zone franche”
d’incostituzionalità, infatti, con questa decisione la Corte ha
utilizzato lo strumento del conflitto di attribuzioni, nato per
finalità del tutto diverse, per tutelare un certo assetto di
poteri stabiliti dalla Costituzione, ai fini della tutela dei
diritti politici; e quindi di diritti fondamentali. Ed allora, in
previsione di situazioni non dissimili a quella prospettata
265
In sintesi, P. CARLUCCIO, Il ricorso diretto alla Corte costituzionale, in
Gazzetta Giuridica GiuffrèItaliaOggi, 1997, n. 42, pp. 6 ss.
266
In questo senso C. PINELLI, La Corte costituzionale, Resoconto di A.
MAGRO e G. SCACCIA, in PANUNZIO (a cura di) I costituzionalisti e le riforme.
Una discussione sul progetto della Bicamerale per le riforme costituzionali,
Giuffrè, Milano, pp.447
- 186 –
_________________________________________________________________________________

dalla sentenza esaminata, si dovrebbe auspicare


l’introduzione di un ricorso diretto alla Corte per tutelare
diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione, forse in via
residuale, cioè solo dove non possa arrivare il giudizio di
costituzionalità, eliminando un eccessivo potere
discrezionale alla Corte come è accaduto nel caso in esame
(267).
Inoltre, non sono mancate occasioni in cui la stessa
Corte è stata chiamata a prendere posizione, in maniera più
o meno diretta, sulla possibilità di esperire innanzi ad essa
una qualche forma di ricorso individuale.
Le ipotesi più frequenti si riconnettono alla ben nota
problematica della lis ficta, sulla quale si è da tempo
sviluppata una rilevante giurisprudenza costituzionale, come
ultimo episodio, in ordine cronologico, possiamo ricordare
la sent. n° 17 del 1999, in cui la Corte ha dichiarato la
manifesta inammissibilità di una questione di legittimità
costituzionale che si presentava, impropriamente, come
azione diretta contro una legge, “dal momento che
l’eventuale pronuncia di accoglimento verrebbe a concretare
di per sé la tutela richiesta al rimettente ed ad esaurirla,
mentre il carattere d’incidentalità presuppone
necessariamente che il petitum del giudizio nel corso del
In questo senso, M. SICLARI, Verso il ricorso diretto a tutela dei diritti
267

fondamentali?, in F. MODUGNO Par condicio e Costituzione, Milano, Giuffrè,


1997,pp.129 ss.; Intervento di M. SICLARI in S. PANUNZIO (a cura di), I
costituzionalisti e le riforme. Una discussione sul progetto della Bicamerale per le
riforme costituzionali, cit. pp.451
- 187 –
_________________________________________________________________________________

quale viene sollevata la questione non coincida con la


proposizione della questione stessa” (268).

4b. Il dibattito in Italia: i “pro” ed i “contro” di una


eventuale introduzione del ricorso individuale nel nostro
sistema di giustizia costituzionale.

Il ricorso individuale di costituzionalità avverso gli atti


dei pubblici poteri lesivi dei diritti costituzionali è rimasto,
com’è noto, finora estraneo all’esperienza italiana; ciò,
tuttavia, non ha impedito alla dottrina di discutere a più
riprese sull’opportunità o meno dell’introduzione di tale
nuova forma di accesso davanti alla Corte costituzionale; in

268
In dottrina vedi, P. CALAMANDREI, La illegittimità costituzionale delle
leggi nel processo civile, Padova, CEDAM, 1950, pp.42 ss, M. LUCIANI, Le
decisioni processuali e la logica del giudizio costituzionale incidentale, Padova,
CEDAM, 1984, pp.112; A. RUGGERI-A:SPADARO, Lineamenti di giustizia
costituzionale, cit, pp.255
- 188 –
_________________________________________________________________________________

questa sede, si cercherà, appunto, di operare una


ricognizione dei principali argomenti addotti a favore o
contro l’introduzione dell’istituto.
I vari argomenti addotti a sostegno del ricorso
individuale possono essere bipartiti sulla base della loro
natura in A) tecnico-giuridica e B) politico- istituzionale
(269).
Nel primo caso si allude agli argomenti tesi ad
evidenziare l’idoneità di tale forma di accesso per colmare
le lacune insite in un sistema incidentale di controllo della
costituzionalità delle leggi e, nel secondo, a quegli
argomenti volti a porre in luce i riflessi positivi derivanti
dall’introduzione del ricorso individuale come forma di
accesso alla Corte costituzionale per tutelare i diritti
fondamentali.
Venendo alla prima specie di argomenti, in dottrina si è
sostenuto che la tutela giudiziaria dei diritti non è, nel nostro
ordinamento, esente da zone d’ombra e di incertezza, che
possono costituire ostacoli pratici ad una efficace tutela dei
diritti fondamentali (270).

Così F. TIRIO,”Maschera” e “volto” del ricorso individuale di


269

costituzionalità, in, P. COSTANZO, Percorsi attuali della giustizia costituzionale,


Milano, Giuffrè, 1995, pp.127 ss
Cfr. V. ONIDA, La Corte e i diritti. Tutela dei diritti fondamentali ed
270

accesso alla giustizia costituzionale, in L. CARLASSARE; ( a cura di), Il diritto


costituzionale a 200 anni dalla istituzione della prima cattedra in Europo, cit,
pp.183 ss.; R. ROMBOLI, Aggiornamenti in tema di processo costituzionale, cit,
pp.206 che parla di “strozzature” del sistema che renderebbero difficile (o quasi
impossibile) a certe leggi o atti normativi di giungere al controllo della Corte.
- 189 –
_________________________________________________________________________________

Più precisamente, si è sostenuto, che una più completa


garanzia sarebbe ostacolata dall’esistenza di limiti insiti
proprio nel sistema incidentale; limiti che possono essere
divisi in “fisiologici” ovvero connaturati alla struttura stessa
di tale forma di accesso, e “patologici” ovvero emersi a
seguito di certi orientamenti della Corte costituzionale (271).
Un primo limite “fisiologico” è da rintracciare
nell’oggetto del sindacato incidentale di costituzionalità
delle leggi, poiché si è sostenuto che non tutte le leggi lesive
di diritti costituzionali possono essere portate innanzi alla
Corte.
Ed infatti si fa questione delle difficoltà che si
frappongono alla rimessione alla Corte di questioni di
costituzionalità concernenti certi tipi di leggi: leggi in
materia elettorale, leggi di spesa, ecc… Le difficoltà che
vengono in rilievo sono di vario tipo: in qualche caso esse
riguardano lo stesso accesso della questione alla Corte, in
altri casi si discute della convenienza e tempestività di un
giudizio in via incidentale che potrebbe anche trovare
definizione quando una legge incostituzionale avrebbe già
prodotto i suoi effetti. Le leggi di spesa sembrano entrare
nella prima ipotesi, quelle elettorali nella seconda, se è vero
che ai fini di una loro rimessione alla Corte bisogna

271
F. TIRIO, “Maschera” e “Volto”del ricorso individuale di
costituzionalità, cit, pp.128
- 190 –
_________________________________________________________________________________

attendere l’instaurazione di un giudizio, e questo, spesso,


interviene a cose fatte (272).
Tale problematica si ritrova anche nel caso delle leggi
autoapplicative, suscettibili, cioè, di incidere direttamente
ed immediatamente sulle posizioni giuridiche soggettive.
Infatti, per questa tipologia di leggi, nel caso di lesione
direttamente arrecata dalla legge, l’unica forma di tutela
possibile consisterebbe nel provocare un giudizio al fine di
sollevare in esso la questione di costituzionalità, il che si
rivelerebbe possibile, talvolta, solo violando appositamente
la legge stessa (273).
Un secondo limite “fisiologico” del giudizio
incidentale consisterebbe nella sua strutturale
intempestività. I non brevi tempi necessari per
l’instaurazione e la definizione di tale giudizio, dovuti,
spesso al ritardo(274) dei giudici a quibus nel trasmettere
l’ordinanza di rimessione, causano, in alcune occasioni,
l’irreparabilità della lesione arrecata al singolo dalla legge
stessa; soprattutto quando il sindacato di costituzionalità

272
In questo senso S. BARTOLE, Rimedi “de iure condendo” e “de iure
condito” in materia di accesso al giudizio della Corte costituzionale, in Giudizio “a
quo”e pronmovimento del processo costituzionale, cit, pp.157
273
F. TIRIO, “Maschera”e “volto” del ricorso individuale di
costituzionalità, cit, pp.128
274
Il ritardo da parte di taluni giudici “a quibus” nella trasmissione
dell’ordinanza è stato più volte segnalato e criticato dagli stessi Presidenti della
Corte. Al riguardo, cfr. SAJA, La giustizia costituzionale nel 1987, in Giur. Cost.,
1988, pp.175; CONSO, La giustizia costituzionale nel 1990, in Giur. Cost,. 1991,
pp. 921; In dottrina R. ROMBOLI, Aggiornamenti in tema di processo
costituzionale (1987-1989), Torino, 1990, pp. 71 ss
- 191 –
_________________________________________________________________________________

cade su leggi che hanno una durata temporale tale da poter


essere considerate in impugnabili. Ciò è aggravato
dall’inesistenza nello strumentario della Corte di un potere
cautelare, tipico o atipico, idoneo a consentire la
sospensione degli effetti dell’atto impugnato (275).
Ancora ascrivibile alla categoria dei limiti
“fisiologici”del giudizio in via incidentale è il fatto che
leggi lesive di diritti costituzionali diventino “ostaggi” in
mano ai giudici a quibus(276), sotto un duplice aspetto, in
primo luogo perché spesso omettono di pronunciarsi sulle
istanze di parte, ed in secondo luogo per l’uso pretestuoso
dei filtri della “rilevanza” e della “non manifesta
infondatezza”. E’ in questi casi che la lesione o la
compressione del diritto non è unicamente riconducibile alla
volontà del legislatore, ma si manifesta al confine, spesso
incerto, tra regola legislativa ed interpretazione o
applicazione della stessa (277).
Invece, i limiti “patologici” sembrerebbero
sostanziarsi, innanzitutto nella scarsa incidenza del ruolo
attribuito ai soggetti privati sia nel momento iniziale

275
Su tale problema PREDIERI, Appunti sui provvedimenti cautelari nella
giustizia costituzionale, in MARANINI (cur.) La giustizia costituzionale.. Tavola
rotonda, Firenze 1966, pp. 192; MORTATI, Le leggi provvedimento, Milano, 1968;
PACE, Sulla sospensione cautelare dell’esecuzione delle leggi autoapplicative
impugnate per incostituzionalità, in Riv. Trim. dir. Pubb., 1968, pp. 517; ID, Decreti
legislativi d’esproprio e tutela cautelare, in Giur. Cost. ,1968 pp. 594; ID, Effettività
del diritto di difesa e potere giudiziario di cautela, ivi, 1974, pp. 3348
276
F. Tirio “Maschera “ e “Volto”…….., cit, pp.132
277
V. ONIDA, La Corte e i diritti, cit, pp.186
- 192 –
_________________________________________________________________________________

dell’introduzione del processo costituzionale, sia in ordine


ai poteri a loro spettanti nel corso del giudizio. Ed, infatti,
sembra che il giudizio incidentale sia venuto configurandosi
più in termini di strumento nelle mani dei giudici che come
mezzo a disposizione delle parti (278).
Un ulteriore limite al sistema incidentale è poi dato
dalla scarsa tutela dei diritti costituzionali quando l’atto
lesivo non ha natura legislativa.E’ il problema dei
regolamenti, per esempio, direttamente incostituzionali che,
stando alle regole processuali del giudizio costituzionale,
non rientrano tra gli atti suscettibili di controllo da parte
della Corte. Tali norme, non legislative, ma lesive di diritti,
vengono lasciate al potere di annullamento e di
disapplicazione dei giudici ordinari ed amministrativi, che
sicuramente si mostrano meno sensibili ai dettati
costituzionali rispetto ad un organo, la Corte costituzionale,
a ciò specificamente predisposto (279).
Infine, prendendo in considerazione l’altra tipologia di
limiti, quelli di natura politico-istituzionali, del sistema
incidentale che delineano i riflessi positivi per
278
Cfr. R:.ROMBOLI, La tutela dei diritti fondamentali davanti alla Corte
costituzionale, cit, pp.155 ss; Quanto alla particolare funzione svolta dalle parti nel
giudizio incidentale si rimanda a ROMBOLI; Il giudizio incidentale come processo
senza parti, cit, pp.197 ; D’ORAZIO, Soggetto privato e processo costituzionale, cit,
pp.167 ss. evidenzia il ridimensionamento normativo e giurisprudenziale del ruolo
delle parti nel processo costituzionale; M. D’AMICO, Parti e processo nella
giustizia costituzionale. Studio introduttivo, cit, pp.306 ss per l’autrice la
giurisprudenza costituzionale non sarebbe poi così univoca nello svalutare il ruolo
dei soggetti privati.
279
Cfr. V. ONIDA, La Corte e i diritti, cit. pp.185 ss.
- 193 –
_________________________________________________________________________________

l’ordinamento italiano, introducendo il ricorso individuale,


in generale possiamo affermare che immettere questa forma
di accesso nel nostro Paese, in primo luogo, comporterebbe
una rivalutazione del ruolo della Corte che si porrebbe come
organo posto in posizione di sovraordinazione rispetto a
tutti i pubblici poteri, ed in secondo luogo, accrescerebbe la
fiducia dei consociati nei confronti delle istituzioni facendo
riemergere l’importanza della nostra Costituzione.
Affrontando la problematica da un punto di vista de
iure condito, la dottrina ha rilevato, allo stato attuale del
sistema costituzionale, che non è dato scorgere una reale
tensione nell’area delle libertà e dei diritti fondamentali di
misura e di natura tali da giustificare o richieder un
ampliamento dell’area coperta dal controllo giurisdizionale
di costituzionalità (280).
Inoltre, l’introduzione di uno strumento così
importante come il ricorso diretto del singolo, il quale
potrebbe incidere in maniera traumatica sugli equilibri
attuali della Corte costituzionale, non può avvenire, come
nel progetto della Bicamerale, attraverso la previsione di un
istituto senza volto, senza quei caratteri che valgono ad
indicare con chiarezza quali sono i limiti e quindi le finalità
che con esso s’intendono perseguire. Il rinvio al futuro
legislatore, non può essere tranquillizzante; è chiaro che qui

280
M. VILLONE, Considerazioni sul tema, in, Giudizio a quo e
promovimento del processo costituzionale, cit. pp. 56 ss
- 194 –
_________________________________________________________________________________

siamo di fronte ad un compromesso dilatorio, un rinvio, per


qualcuno tombale, per altri comunque sine die (281)
Inoltre, molti noti costituzionalisti, hanno rilevato
diversi aspetti, del progetto della Bicamerale, lasciati oscuri.
Primo fra tutti, è il problema se si vuole prevedere tale tipo
di ricorso anche contro le sentenze e soprattutto se tale
forma di accesso deve essere utilizzata solo in modo
residuale, ai soli casi in cui il sistema incidentale di
controllo sulle leggi non può essere utilizzato (282).
Intendendo il ricorso diretto come elemento di chiusura
nel casi di assenza di altri mezzi giurisdizionali, si è ritenuto
in dottrina che non è necessario utilizzare tale istituto per
ricorrere contro le sentenze, esistendo già un mezzo a ciò
predisposto, ovvero la revocazione (283)

281
Così ROMBOLI, Aggiornamenti ….(1996-1998), cit, pp.208 ss; J
LUTHER, Il giudizio sugli atti normativi. .Il giudizio di ammissibilità dei
referendum, in La Corte costituzionale nei lavori della Bicamerale. Atti del
seminario di Pisa 26/09/1997, Torino, Giappichelli, 1998 a cura di F. DAL
CANTO, pp. 7
282
Sull’utilizzo del ricorso individuale in modo residuale cfr. M. SICLARI,
Relazione, in I costituzionalisti e le riforme, cit. pp. 451. Per la necessità di fissare
limiti precisi al ricorso diretto v. RUGGERI-SPADARO, Lineamenti di giustizia
costituzionale, cit, pp.442, i quali propongono di ammettere al giudizio della Corte i
soli atti contro i quali non possa più aversi altra forma d’impugnazione; GRASSI,
La Corte costituzionale come oggetto e come giudice delle riforme istituzionali pp.
32 che propone la formula “per la lesione dei diritti fondamentali quando manchino
altri strumenti di tutela giurisdizionale”; CATELANI, La Corte costituzionale, in La
riforma costituzionale, pp.315-317, la quale suggerisce di limitare il ricorso agli atti
normativi , con esclusione dei provvedimenti giurisdizionali; ROMBOLI,
Aaggiornamenti….(1996-1998), Cit, pp. 208; J LUTHER, Relazioni, in La Corte
costituzionale nei lavori della Bicamerale, cit, pp.82 ss
283
In questo senso LUCIANI, Relazioni, in La Corte costituzionale nei lavori
della Bicamerale, cit. pp.85.
- 195 –
_________________________________________________________________________________

Ciò che ci interessa sottolineare è che, ammettendo il


ricorso individuale sulle sentenze, la Corte verrebbe a
funzionare come un quarto grado di giurisdizione ( 284), con
il rischio di una degenerazione del ricorso individuale da
mezzo di tutela differenziata dei diritti costituzionali a
strumento di controllo dell’esatta applicazione della legge
ordinaria da parte dei giudici e della pubblica
amministrazione: fenomeno, questo, verificatosi
effettivamente nell’esperienza messicana e parzialmente in
quella tedesca e spagnola. Di qui anche l’ulteriore rischio di
conflitti istituzionali tra giudice costituzionale e supreme
magistrature ordinaria ed amministrativa (285).
Questo rischio di “delegittimazione” della magistratura
(286) potrebbe intaccare quel fenomeno che si è andato
verificando nel corso degli ultimi anni nella giustizia
costituzionale italiana, ossia il fenomeno di un
approfondimento, o rafforzamento dei legami della Corte
con gli altri giudici, tanto che in più di una occasione si è
parlato di vera e propria sinergia.
Pur rimanendo un sistema accentrato di controllo, il
sistema italiano ha progressivamente accentuato quello che
è stato chiamato il “tasso di concretezza” della giustizia
284
In questo senso ROMBOLI, Aggiornamenti…..(1996-!998), cit, pp.211
285
F. TRIO, “Maschera” e “volto”….., cit, pp.144; CAPPELLETTI, La
giustizia costituzionale in Italia, in Giur. Cost, 1960, pp.468; ELIA, Considerazioni
sul tema, in Giudizio a quo, cit, pp.98 ss
286
In questo senso G. AZZARITI,in I costituzionalisti e le riforme, cit,
pp.441 ss
- 196 –
_________________________________________________________________________________

costituzionale, ossia la sua connessione con cases and


controversies. Ma nello stesso tempo si è riscontrata
un’espansione del ruolo dei giudici a quibus , infatti anche
se resta il fatto che solo la decisione della Corte acquista
efficacia erga omnes, I giudici comuni, hanno assunto
compiti e responsabilità costituzionali maggiori rispetto ai
primi anni di operato della Corte (287).
Questo equilibrio potrebbe essere interrotto proprio
dall’introduzione di un ricorso diretto per almeno due
motivi: in primo luogo, potrebbe ridurre la percezione da
parte dei giudici della loro responsabilità quali organi
emittenti, dato che il privato avrebbe un altro canale per
porre alla Corte le questioni attinenti alla difesa dei propri
diritti; in secondo luogo, si potrebbe innescare una sorte di
concorrenza e conflittualità tra Corte e giudici a quibus
visto che non è affatto improbabile che la gran parte dei
ricorsi diretti riguardino proprio i giudici, l’inefficienza del
sistema giudiziario, la lunghezza esasperante dei giudizi
ecc… (288).
Secondo un profilo più specifico, si sono posti in luce i
gravi inconvenienti in capo alla Corte costituzionale a
seguito del prevedibile eccessivo numero di impugnative

287
M. CAPPELLETTI, Questione nuove e vecchie della giustizia
costituzionale, in Giudizio a quo e promovimento del processo costituzionale, cit,
pp. 33 ss LUCIANI, Considerazioni sul tema, ivi, pp. 289
288
Cfr.BIN, Intervento al dibattito, in , Il diritto costituzionale a 200 anni
dalla istituzione della prima cattedra in Europa, cit, pp. 219 ss
- 197 –
_________________________________________________________________________________

proposte in sede di ricorso individuale (soprattutto


guardando alle esperienze straniere), laddove le stesse
principali soluzioni (289) per ovviare a tale inconveniente
sono state a loro volta da alcuni ritenute insoddisfacenti, per
ragioni sia di ordine teorico sia di ordine pratico. Più in
particolare, alcuni di tali rimedi, inciderebbero sulla
struttura dell’organo di giustizia costituzionale, altri sulla
sua attività. Tra i primi emergono quelli volti ad aumentare
il numero dei giudici, e a suddividere in una pluralità di
sezioni l’organo di giustizia costituzionale, ma potrebbero
determinare effetti negativi sulla uniformità e qualità della
giurisprudenza costituzionale. Tra i secondi spiccano quelli
volti a predisporre filtri preliminari all’esame nel merito del
ricorso individuale. Ma analizzando la situazione venutasi a
creare nelle esperienze straniere, in cui vengono adottati tali
sistemi, ci si accorge dell’impossibilità di rispondere alle
aspettative, con un aggravio della tutela dei diritti
fondamentali.
Sono state mosse ulteriori obiezioni all’introduzione
del ricorso diretto, perchè da un’analisi della situazione
della giustizia costituzionale ci si è resi conto che, quelli che
sono stati visti come limiti del sindacato incidentale,
appaiono superabili dalla stessa Corte, a prescindere da una
riforma.

289
SCACCIA, La Corte costituzionale, in I costituzionalisti e le riforme, cit,
pp.449
- 198 –
_________________________________________________________________________________

Infatti, in riferimento al ristretto numero degli atti


suscettibili di controllo costituzionale, si è suggerito in
dottrina di interpretare in senso estensivo quella parte
dell’art. 1 della l. cost, n° 1 del 1948, ove si dispone che la
questione di legittimità deve essere rilevata d’ufficio o
sollevata da una delle parti “nel corso di un giudizio” (290).
Si trattrebbe, cioè, di pervenire ad una nozione allargata di
giudizio “ai limitati fini che interesano per la risoluzione
dell’eccezione preliminare relativa all’ammissibilità della
questione” di costituzionalità. In questa stessa direzione la
Corte potrebbe considerare la possibilità di consentire la
rimessione di questioni di costituzionalità da parte di uffici
elettorali, che costituiti di magistrati, hanno una posizione di
indipendenza e svolgono funzioni di applicazione oggettiva
di diritto dando anche ingresso a qualche forma di
contraddittorio. Un discorso analogo potrebbe ripetersi per
altri organi neutrali, quali, ad esempio, la CONSOB o il
Garante per la radiodiffusione, che esercitano funzioni
amministrative in regime d’indipendenza con l’Esecutivo
(291).

Cfr. ZAGREBELSKY, La sezione disciplinare del Consiglio Superiore


290

della Magistratura, in Giur. Cost, , 1971, pp.89 ss


V. S. BARTOLE, Rimedi “de iure condendo” e “de iure condito”, in
291

materia di accesso al giudizio della Corte costituzionale, in Giudizio a quo, cit, pp.
158 ss. A. PIZZORUSSO, Relazione di sintesi, in Il Diritto costituzionale a 200
anni dalla prima cattedra in Europa. CAPPELLETTI, Questioni vecchie e nuove
sulla giustizia costituzionale, in Giudizio a quo , cit, pp.36 ss, qui l’autore ha una
brillante intuizione per dare l’opportunità anche agli arbitri di accedere alla Corte
- 199 –
_________________________________________________________________________________

Quanto al problema dell’intempestività del giudizio


incidentale, non bisogna dimenticare che la Corte, come
afferma Romboli, è entrata in una “terza fase” caratterizzata
dalla possibilità, di poter decidere una questione di
costituzionalità sollevata dal giudice nel termine di quattro-
sei mesi dalla data in cui la questione perviene alla
Cancelleria della Corte, anziché, come si verificava negli
anni precedenti nel termine di tre- cinque anni; grazie
all’opera di smaltimento dell’arretrato che è stata portata
avanti dalla Corte sul finir degli anni ottanta (292).
Ciò ha, sicuramente, influito positivamente sulla tutela
dei diritti fondamentali, spostando eventuali disfunzioni
nell’ambito dell’amministrazione giudiziaria comune.
Inoltre, non è con tutta sicurezza che possiamo affermare
che con un ricorso diretto la giustizia sia più rapida. Forse
nell’intenzione di offrire una maggiore tutela del singolo e
dei suoi diritti sarebbe più opportuno introdurre strumenti
cautelari (293) nel processo costituzionale che giungere
all’introduzione di un ricorsi diretto che potrebbe
sconvolgere gli equilibri di un sistema costituzionale che,
ormai da quarant’anni, funzione mediante un sistema
incidentale che, con i dovuti “aggiustamenti” di una

292
Così ROMBOLI, Aggiornamenti….. (1996-1998), cit, pp.204;
CAPPELLETTI, Questioni nuove e vecchie, cit, pp.35 ss. F. TIRIO, “Maschera” e
“Volto”…..,cit,pp.
293
Così SICLARI, Il giudizio sugli atti normativi…. ,in La Corte
costituzionale nei lavori della Bicamerale, cit,pp.84
- 200 –
_________________________________________________________________________________

giurisprudenza costituzionale attenta alle problematiche


evolutive dell’ordinamento, possiamo ben dire che nulla
toglie alla tutela dei diritti fondamentali.
Anche in riferimento alla possibilità di una disparità di
trattamento, od anche un diniego di giustizia da parte del
giudice a quo, per l’uso distorto dell’ordinanza di
rimessione, nonché i ritardi nell’esprimere il parere
sull’istanza di parte, il problema deve essere ridimensionato,
soprattutto guardando alla prassi della Corte costituzionale
che spesso utilizza operazioni di manipolazione del thema
decidendum proprio con il fine di garantire una maggiore
tutela dei diritti, in modo da estendere il concetto di
“rilevanza” che potrebbe causare uno sbarramento
all’ingresso di questioni costituzionali, danneggiando la
difesa del singolo (294).
Anche in riferimento ai limiti detti “patologici” è da
notare come la giurisprudenza più recente si sia indirizzata
verso una apertura del contraddittorio in modo da garantire
una maggiore tutela al singolo, ma soprattutto rivalutando il
soggetto-parte nel giudizio costituzionale.
Anche per quanto attiene al problema della tutela nei
confronti degli atti non legislativi, possiamo affermare che,
anche se si dimostra certamente imperfetto, rivela
potenzialità che non sembrano essere state ancora sfruttate.

294
BARTOLE, Considerazioni sul tema, in Giudizio a quo,cit, pp.159
- 201 –
_________________________________________________________________________________

Ma la più forte obiezione che viene mossa alla


possibili6tà di introdurre un ricorso diretto, in vista di una
più efficace tutela soggettiva è data dal fatto le stesse lacune
del nostro sistema non parrebbero efficacemente colmabili
con tale innovazione..
Ma i rilievi finora effettuati non impediscono di
apprezzare ugualmente tale forma di accesso se s’inquadra
in una diversa prospettiva di giustizia costituzionale.
Il ricorso individuale sembra celare, dietro la
“maschera” della tutela soggettiva, il “volto” della tutela
oggettiva, nel senso estensivo di tutela della costituzionalità
dell’ordinamento.
E’ sotto questo profilo che il ricorso individuale rivela
potenzialità superiori a quello incidentale
Infatti esso permette una maggiore osservanza da parte
di tutti i pubblici poteri dei principi e diritti costituzionali,
nello stesso tempo rende i cittadini maggiormente
consapevoli dell’esistenza di una Costituzione conferente
loro diritti direttamente azionabili nei confronti dei pubblici
poteri (295).
Nel rapporto diretto Corte-cittadini pare potersi
ravvisare una funzione simbolica che contribuirebbe a
caratterizzare un dato ordinamento quale Stato di diritto
costituzionale.

295
Cfr. sul punto le pagine sempre attuali di CAPPELLETTI, La
giurisdizione, cit, pp. 131 ss.
- 202 –
_________________________________________________________________________________

Gli effetti positivi sono da rintracciare in primo luogo


nell’elaborazione di una vera e propria dottrina dei diritti
costituzionali (296), in secondo luogo si verificherebbe un
maggiore avvicinamento della classe forense alla
Costituzione ed inoltre il ricorso si verebbe a configurare
come un osservatorio privilegiato per il monitoraggio delle
esigenze più avvertite dall’ordinamento.
In questa “nuova” ottica il ricorso individuale si
verrebbe a configurare come una vera e propria arma a
favore di un ordinamento costituzionale capace di
difenderlo da eventuali abusi proveniente soprattutto dalla
classe politica, o per meglio dire dal pubblico potere in
generale (297).

296
Di tale avviso è PALADIN, La tutela delle libertà fondamentali offerte
dalla Corti costituzionali europee: spunti comparatistici, in Le garanzie
giurisdizionali dei diritti fondamentali a cura di CARLASSARE, Padova, CEDAM,
1988, pp. 18 ss.
297
In questo senso, F. TIRIO, “Maschera” e “volto” del ricorso individuale
di costituzionalità, cit,pp.165 ss
- 203 –
_________________________________________________________________________________

Capitolo Quarto

L’ACCESSO DIRETTO DELLE


MINORANZE PARLAMENTARI AL
GIUDIZIO SULLE LEGGI

SOMMARIO: 1. Il progetto della Commissione Bicamerale:


ambiguità di fondo e mancata definizione dell’istituto alla
luce del diritto comparato. – 2. Luci ed ombre del ricorso
diretto delle minoranze parlamentari. Una possibile
soluzione alternativa.
- 204 –
_________________________________________________________________________________

1. Il progetto della Commissione Bicamerale:

ambiguità di fondo e mancata definizione dell’istituto alla

luce del diritto comparato.

La proposta di introdurre nell’ordinamento italiano un


ricorso diretto delle minoranze parlamentari alla Corte
costituzionale, come modo ulteriore di attivare il sindacato
di legittimità delle leggi, è presente ormai da tempo nel
dibattito dottrinale e politico e si è riaffacciata di recente nei
lavori e nella proposta finale della Commissione Bicamerale
per le riforme costituzionali.
Al di là delle diverse argomentazioni addotte per
giustificarne l’opportunità o addirittura la necessità, essa
può ritenersi espressione di quella tendenza generale
all’avvicinamento dei sistemi di controllo di costituzionalità
delle leggi nell’esperienza europea (298). In effetti, si tratta di
298
ELIA, Giustizia costituzionale e diritto comparato (Appunti di ricerca), in
Quad. cost., 1984, pp. 8 ss. Sul progressivo avvicinamento tra il sistema francese di
controllo di costituzionalità – caratterizzato proprio dalla salsine parlamentare – e
gli altri sistemi, v. M. VOLPI, Il ruolo del “Conseil constitutionnel” nella forma di
governo francese, in Dir. E soc., 1983, pp. 496 ss., il quale osserva che “nello Stato
sociale contemporaneo, una volta stabilito un sistema di giustizia costituzionale,
questo tende ad assumere dovunque un nucleo essenziale di caratteristiche comuni”,
e che ciò “deriva dalla funzione generale di equilibrio politico-istituzionale e di
giuridicizzazione dei conflitti politici che le Corti sono venute assumendo” (p.497 e
nota 8). In particolare, sulle tendenze italiane, v., ZAGREBELSKY, Il controllo di
costituzionalità delle leggi in Francia (a priori) e in Italia (a posteriori): alcuni
aspetti a confronto, in Giur. Cost., 1991, pp. 31 ss. V., anche, CAPPELLETTI,
- 205 –
_________________________________________________________________________________

un istituto presente, pur con caratteristiche diverse, in


numerosi ed importanti ordinamenti europei, quali la
Francia, la Germania, l’Austria, la Spagna ed il Portogallo
(299).
Ciò è spiegabile alla luce di due importanti
considerazioni: in primo luogo, negli odierni ordinamenti
democratici, la tradizionale separazione dei poteri ha
assunto le sembianze della contrapposizione maggioranza-
opposizione (300), ed in secondo luogo, e come conseguenza
logica, diventa necessario affidare poteri di controllo sulla
legge ad un organo che, non essendo legittimato dalle
consuete procedure democratiche elettive, resti estraneo alla
linea di scontro maggioranza-opposizione. Sotto questo
profilo, uno strumento come il ricorso diretto di
costituzionalità di minoranze parlamentari qualificate si
colloca, perfettamente, all’interno di quelle costruzioni
teoriche che vedono nelle Corti costituzionali un limite della
Accesso alla giustizia, in Enc. Giur., vol I, TRECCANI, Roma, 1988, 1. ELIA, La
Corte nel quadro dei poteri costituzionali, in La Corte costituzionale e sviluppo
della forma di governo in Italia a cura di P. BARILE-E. CHELI-S. GRASSI, Il
Mulino, Bologna, 1982, pp.517 ss.il quale parla di “diritto comune della giustizia
costituzionale europea
Lo studio più completo sul tema, nella dottrina italiana, è il volume di
299

MEZZANOTTE, Giustizia costituzionale e opposizione parlamentare. Modelli


europei a confronto, Maggioli, Rimini, 1992. V. BIENINTESI, Il ricorso delle
minoranze parlamentari alle Corti costituzionali, in Giur. Cost., 1996, pp. 2727. V.,
SPADARO; La giustizia costituzionale italiana: da originario “limite” a moderno
“strumento” della democrazia (pluralista). Cinque proposte, in I soggetti del
pluralismo nella giurisprudenza costituzionale, a cura di R. BIN-C. PINELLI-,
Giappichelli, Torino, 1996, pp. 323 ss. che parla di “forma di accesso classica alle
Corti costituzionali”
MASSARI, Opposizione, in Dizionario di politica, diretto da N. BOBBIO-
300

N. MATTEUCCI-G. PASQUINO, Tea-Utet, Torino, 1990, pp.710


- 206 –
_________________________________________________________________________________

maggioranza, e più in particolare individuano la loro finalità


essenziale nella difesa del regime democratico dagli abusi
della maggioranza (301).
Tuttavia, immaginare l’inserimento di questo istituto
nel contesto politico italiano, con le particolarità che lo
contraddistinguono, suscita forti perplessità, come
individuato dalla dottrina.
Andando ad analizzare il testo del Progetto presentato
dalla Commissione Bicamerale, istituita dalla l. cost. n° 1
del 1997, ci si rende subito conto delle elevate difficoltà che
incontrerebbe l’istituto, così come prefigurato nella realtà
italiana.
L’art. 137 del Progetto definitivo della Commissione
così recita: la legge costituzionale stabilisce “condizioni,
limiti e modalità di proposizione della questione di
legittimità costituzionale delle leggi, per violazione dei
diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione, da parte di
un quinto dei componenti di una Camera”.
La previsione normativa, identica a quella contenuta
nel testo del 30 giugno del 1997, è, invece, assai diversa
dall’ipotesi presentata dal relatore sul sistema delle
garanzie, on. Marco Boato, alla Commissione, in base alla
quale “un quinto dei membri di una Camera può comunque

301
In questo senso G. BRUNELLI, Una riforma non necessaria: l’accesso
diretto delle minoranze parlamentari al giudizio sulle leggi, in ( a cura di) A.
ANZON-P. CARETTI-S. GRASSI, Prospettive di accesso alla giustizia
costituzionale. Atti del seminario di Firenze il 28-29 maggio 1999, cit., pp.148 ss.
- 207 –
_________________________________________________________________________________

sollevare la questione di legittimità di una legge entro


quindici giorni dalla sua pubblicazione; in tal caso la Corte
decide nei sessanta giorni successivi”.
Appare subito evidente come la versione definitiva
della norma sia assai generica ed indeterminata, dato che la
stessa definizione dei tratti fondamentali dell’istituto è
rinviata ad una successiva legge costituzionale. Del tutto
incomprensibile è poi la limitazione dei motivi di ricorso
alla violazione dei diritti fondamentali garantiti dalla
Costituzione (302).
Certamente meglio strutturata era l’ipotesi iniziale di
riforma, che delineava un ricorso da esperire entro quindici
giorni dalla pubblicazione della legge, e cioè su un atto
normativo già perfetto, imponendo alla Corte di decidere
entro un termine relativamente breve, e non prevedeva
alcuna restrizione quanto ai vizi deducibili.
E’ necessario segnalare un’ambiguità di fondo,
presente nei lavori della Bicamerale, sulla funzione stessa
dell’istituto: si tratta di uno strumento di garanzia che
rientra nel c.d. “statuto dell’opposizione” ovvero
preordinato alla tutela dei diritti fondamentali? Assai
puntuale, in proposito, è l’intervento nel dibattito del
senatore della Sinistra democratica Giovanni Russo, il quale
sottolinea che “l’espressione –questione di legittimità

302
Cfr. F. CUOCOLO, Bicamerale atto primo: ill progetto di revisione
costituzionale, Milano, Giuffrè, 1997, pp.139 ss
- 208 –
_________________________________________________________________________________

costituzionale delle leggi per violazione dei diritti


fondamentali- può voler dire due cose e mi pare sia stata
interpretata in due modi diversi: può trattarsi di una
questione di costituzionalità della legge limitatamente a
violazione dei diritti fondamentali e allora siamo
nell’ambito di un normale giudizio di costituzionalità,
peraltro promosso non attraverso l’incidente di
costituzionalità, ma direttamente; oppure (…) di una
violazione dei diritti della minoranza, quindi nella
procedura di approvazione della legge. Sono due cose
diverse e siccome nel dibattito sono state dette entrambe,
credo che il testo abbia in sé qualche ambiguità”
(Commissione Bicamerale, seduta pomeridiana del 26
giugno 1997) (303).
Ebbene, ciò che manca nei lavori e nella proposta
finale della Commissione è proprio una concezione precisa
del ricorso delle minoranze parlamentari. Se è vero, infatti,
che in esso sono necessariamente destinati a convivere i due
aspetti della garanzia dei diritti delle opposizioni e della
tutela della costituzionalità dell’ordinamento, è anche vero
che le scelte compiute dal legislatore devono essere in grado
di dotare questo istituto di una fisionomia sufficientemente

303
I due aspetti dell’istituto sono del resto facilmente rintracciabili anche
nelle ipotesi di riforma emerse in Italia, in diversi momenti e contesti politici. Così,
ad una concezione generale del ricorso delle minoranze parlamentari, come canale
di accesso ad un giudizio astratto di costituzionalità ad ampio raggio, sono in larga
misura ascrivibili le proposte emerse nel dibattito sulla Corte costituzionale dinanzi
all’Assemblea costituente.
- 209 –
_________________________________________________________________________________

definita, dando la prevalenza ad uno dei due aspetti, o


comunque individuando tra di essi un punto di equilibrio.
La Commissione, d’altronde, ben avrebbe potuto
avvalersi di alcune preziose indicazioni emergenti dal
dibattito dottrinale. Chi, ha proposto di introdurre un ricorso
di costituzionalità delle minoranze, ha conseguentemente
individuato l’oggetto del ricorso medesimo nei vizi in
procedendo delle leggi, come vizi che sottointendono un
contrasto tra forze politiche. Si è così ipotizzata
un’impugnazione diretta delle leggi per vizi formali nonché
dei regolamenti parlamentari in quanto contenenti previsioni
incostituzionali o direttamente lesive dei diritti
dell’opposizione. Chi ha invece espresso un’idea di questa
forma di accesso alla giustizia costituzionale meno legata
allo statuto dell’opposizione, e più caratterizzata da una
funzione generale di tutela della costituzionalità
dell’ordinamento, ne ha proposto l’introduzione per quelle
categorie di leggi (o atti equiparati) che, per usare le parole
della Corte costituzionale, concernendo direttamente
competenze di organi pubblici e non anche l’ordine
sostanziale e le connesse situazioni soggettive, e soprattutto
non influendo restrittivamente su queste ultime, diano luogo
a scarse occasioni di controversie, determinando la
- 210 –
_________________________________________________________________________________

formazione di “zone franche d’incostituzionalità” (sent. n°


406/1989) (304).
Resta il fatto che la formulazione finale dell’art. 137
del Progetto, si riferisce alla violazione dei diritti
fondamentali in genere, e non a quelli specifici delle
minoranze parlamentari (305).
Ciò crea non pochi problemi interpretativi; in primo
luogo si pone il problema di quali siano i diritti
fondamentali giustiziabili. Il testo dell’art. 137 puntualizza
il riferimento ai “diritti garantiti dalla Costituzione”; di
conseguenza non si comprende se tali diritti siano quelli
propri delle minoranze parlamentari, posto che sugli stessi
non è contemplata una esplicita previsione costituzionale,
ma al contrario si riscontra semplicemente un rinvio, in
forza del nuovo testo dell’art. 83, quinto comma, al
regolamento della sola Camera dei Deputati. Sorge allora il
sospetto che le minoranze parlamentari vengano individuate
come una specie di presunto “sostituto processuale” dei

G. BRUNELLI, Una riforma non necessaria: l’accesso diretto delle


304

minoranze parlamentari al giudizio sulle leggi, cit., pp.79 ss.


305
Durante i lavori del Comitato sul sistema di garanzie non fu accolto
un’emendamento del deputato Folena che affidava alla legge costituzionale la
determinazione dei casi e delle forme del ricorso diretto delle minoranze
parlamentari “per violazione dei fondamentali diritti politici dell’opposizione”, il cui
scopo dichiarato era quello di evitare “che per ogni legge approvata si proponga un
ricorso alla Corte” (Comitato sistema delle garanzie, seduta del 6 maggio 1997); né
ebbe miglior fortuna l’ipotesi di limitare il ricorso alla “tutela dello statuto
dell’opposizione”, in quanto prevedere la tutela dei diritti fondamentali “e nel
contempo la richiesta del quinto dei parlamentari, consente di aprire non una
finestra, ma una porta alla politicizzazione della Corte” (Seduta del sen. Elia,
Commissione Bicamerale, seduta del 23 ottobre 1997)
- 211 –
_________________________________________________________________________________

singoli cittadini, o di categorie di essi, per la rivendicazione


di loro diritti fondamentali ritenuti lesi da leggi della
maggioranza (306).
Ma anche interpretando il testo in questa direzione,
non si spiega la ratio di una previsione di questo tipo, posto
che a tutela dei diritti fondamentali del singolo lo stesso
Progetto della Bicamerale ha previsto, accanto al ricorso
incidentale, un ricorso diretto ampiamente sufficiente a
coprire “i buchi” (307) del sistema attuale, per cui non si vede
il bisogno di introdurrre un altro canale di accesso alla Corte
con questo specifico e limitato scopo.
Oltre a ciò, ulteriore motivo di perplessità è dato dal
rinvio fatto dall’art. 137 del Progetto, ad una futura legge
costituzionale circa la definizione di condizioni, limiti e
modalità di proposizione del ricorso, scelta che lascia in
gran parte indefiniti i caratteri di questo nuovo strumento di
accesso, e che fa anche supporre che il successivo
legislatore potrebbe rendere così difficoltoso ed eccezionale
306
Sembrerebbe quasi di essere in presenza di un inconsapevole ricalco del
modello del c.d. “Mandalo de Segurança colectivo”, esistente nella Costituzione
brasiliana del 1988 (art. 5, LXX: “ il Mandalo de Segurança colectivo” può essere
promosso da un partito rappresentato nel Congresso Nazionale), per consentire ai
partiti politici presentoi in Parlamento di agire in nome della tutela di non meglio
definiti diritti fondamentali dei loro aderenti; in questo senso M. CARDUCCI,
Ipotesi di accesso alla Corte costituzionale, in Quaderni Costituzionali, cit, pp.319.
Per ulteriori approfondimenti sul Mandalo de Segurança colectivo cfr. A.
COLOMER VIADEL, Introduciòn al constitucionalismo iberoamericano, Madrid,
ECH, 1990, pp.109 ss.
307
In questo senso R. ROMBOLI, La giustizia e la Corte costituzionale, in
Atti del convegno di Roma 6-7 novembre 1998, 1999, pp.445 ss. La stessa idea è
espressa dall’autore in Aggiornamenti in tema di processo costituzionale (1996-
1998), cit, pp.209 ss.
- 212 –
_________________________________________________________________________________

l’esperibilità di questo tipo di sindacato da renderlo


inutilizzabile (308).
Sotto l’aspetto meramente formale è poi di difficile
comprensione la ragione per cui il ricorso delle minoranze
non sia inserito (al pari di quello diretto del singolo)
nell’elenco delle competenze della Corte all’art. 134, bensì
all’art 137 relativo alle fonti della giustizia costituzionale
(309).
In definitiva, incertezza sulle finalità dell’istituto e
carenza di regolamentazione costituzionale sono le due
facce della stessa medaglia; in questo senso, il testo
approvato dalla Bicamerale e la lettura dei lavori preparatori
non ci aiutano a ricostruire un profilo di quello che avrebbe
dovuto essere il ricorso delle minoranze parlamentari nel
nostro ordinamento costituzionale riformato.
Può rivelarsi utile, allora, identificare taluni caratteri di
fondo del ricorso delle minoranze parlamentari
considerando l’esperienza del diritto comparato.
Se consideriamo l’ordinamento francese, nel quale la
saisine parlamentare ha assunto un ruolo caratterizzante del
308
In questo senso , G. AZZARITI, La Corte costituzionale, in I
costituzionalisti e le riforme, cit, pp.436 ss. Secondo R. ROMBOLI, La giustizia
costituzionale, in Quale riforma della Costituzione?, cit, pp.165 ss. appare
paradossale l’affermazione che si legge nella relazione Boato, dove si sostiene che il
rinvio ad apposita legge costituzionale viene effettuato allo scopo di definire “la
disciplina di dettaglio dell’istituto”, quando addirittura manca persino l’indicazione
se il ricorso delle minoranze abbia carattere preventivo o successivo rispetto
all’entrata in vigore della legge da impugnare.
Cfr. R. ROMBOLI, La giustizia costituzionale, in Quale riforma della
309

Costituzione?, cit, pp.165 ss.


- 213 –
_________________________________________________________________________________

controllo esercitato sulle leggi dal Conseil costitutionnel,


notiamo l’esistenza di tutta una serie di nodi problematici
sui quali ci si sarebbe potuti aspettare un dibattito più
approfondito e scelte più nette in Commissione Bicamerale.
Un primo problema che è stato affrontato in maniera
superficiale dalla Commissione attiene i soggetti legittimati
al ricorso. L’art. 137 del Progetto afferma che un quinto dei
componenti di una Camera può promuovere il ricorso; ma
l’attribuzione di questa potestà appare come un dato
acquisito e non problematico (310), dai lavori della
Commisione non emerge, infatti, un dato importante:
ovvero, la consapevolezza che in Italia si potesse insediare
un istituto, quale il ricorso delle minoranze parlamentari,
proprio perché manca nel nostro sistema un’opposizione
istituzionalizzata e formalizzata, se si esclude la
deliberazione delle Camere riguardante la costituzione del
rapporto fiduciario con l’esecutivo, infatti, dopo questo
momento iniziale, il processo di decisione parlamentare si
svolge nella contrapposizione e nel contraddittorio tra
maggioranza e minoranza, e quest’ultima nozione non è

310
In implicita analogia con quanto previsto dalla Costituzione vigente, che
riconosce, appunto, allo stesso quorum di parlamentari la possibilità di richiedere
che le leggi di revisione costituzionale o le altre leggi costituzionali, approvate in
seconda deliberazione a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera,
siano sottoposte a referendum popolare (art. 138 Cost.); e del resto, si tratta di una
frazione parlamentare che la Corte costituzionale ha già annoverato, nella sua
giurisprudenza, tra i poteri dello Stato (sent. n° 69 del 1978). In questo senso cfr. G.
BRUNELLI, Una riforma non necessaria: l’accesso diretto delle minoranze
parlamentari al giudizio sulle leggi, in ( a cura di), cit, pp.82 ss.
- 214 –
_________________________________________________________________________________

affatto sovrapponibile a quella di opposizione (311). E’


chiaro che in un contesto simile diventa assai importante
individuare la frazione parlamentare legittimata
all’impugnazione della legge. Se si tratta, ad esempio, di
una frazione elevata, che non possa esaurirsi all’interno di
un singolo gruppo parlamentare, si avrà un centro di
riferimento aperto, se la frazione di ricorrenti si esaurisce
all’interno dello stesso gruppo parlamentare si potrà avere,
invece, o che ricorra l’intero gruppo o, al limite, si potrà
avere un fenomeno di dissenso in capo al gruppo. Sono
proprio queste riflessioni che sono mancate nei lavori della
Commissione.
Quanto al momento dell’impugnativa, il discrimine tra
i diversi sistemi risiede nel carattere preventivo o successivo
rispetto alla promulgazione della legge, del ricorso in
questione.
La limitazione del sindacato di costituzionalità a forme
soltanto preventive (come avviene in Francia) o soltanto
successive, o la combinazione tra le due tipologie di
controllo, costituisce un problema di politica costituzionale.
Il ricorso contro la legge non ancora entrata in vigore,
oltre a prestarsi ad un uso di tipo osruzionistico, potrebbe

311
La nozione giuridica di “opposizione” ci è offerta da MANZELLA,
Opposizione parlamentare, in Enc. Giur., vol. XXI, TRECCANI, Roma, 1990, 3
“minoranza che si è opposta all’investitura di un determinato Governo,
all’approvazione, cioè, degli uomini e della politica generale governativa”
- 215 –
_________________________________________________________________________________

determinare situazioni difficili da conciliare con il modello


di giustizia costituzionale accolto in Italia.
E’ evidente che l’introduzione di un ricorso delle
minoranze in via preventiva verrebbe a sdoppiare
l’immagine del giudizio di legittimità delle leggi, in quanto
al volto concreto del giudizio in via incidentale andrebbe a
contrapporsi un modello astratto di giudizio. Se il giudizio
incidentale è ad alto tasso di concretezza perché la legge
viene considerata non per ciò che potenzialmente dispone
bensì per quanto effettivamente viene a disporre attraverso
l’attività degli organi giudiziari, appare subito chiaro quale
rovesciamento di prospettiva comporterebbe la previsione di
un sindacato preventivo che trascura il carattere dinamico
ed evolutivo della legge (312 ).
Per ciò che riguarda, poi, il raccordo del ricorso delle
minoranze parlamentari con l'’incidente di costituzionalità
che potrebbe essere successivamente attivato. E’ chiaro che
i processi sono distinti, la logica del giudizio è diversa, i
dubbi di legittimità costituzionale proposti potrebbero
essere diversi, ma la Corte potrebbe trovarsi di fronte ad una
sua precedente pronuncia che la condizionerebbe e ci si
deve chiedere se questo sarebbe un condizionamento giusto.
Inoltre, un eventuale ricorso di tipo preventivo
dovrebbe necessariamente coordinarsi con il potere
312
in questo senso BARTOLE, Rimedi “de iure condendo” e “de iure
condito” in materia di accesso al giudizio della Corte costituzionale, in Giudizio a
quo, cit pp.153 ss.
- 216 –
_________________________________________________________________________________

presidenziale di promulgazione della legge, infatti si


potrebbe coinvolgere nella contesa politica anche il Capo
dello Stato, compromettendo il suo ruolo di garante. Ad
esempio, nel caso in cui il Presidente della Repubblica abbia
promulgato la legge che viene sottoposta al giudizio della
Corte, scegliendo di non attivare il suo potere di rinvio, c’è
il rischio che egli possa venir “bacchettato” da una
decisione del Giudice delle leggi che dichiarasse
l’illegittimità costituzionale. Il coinvolgimento del Capo
dello Stato si verificherebbe anche nell’ipotesi opposta: un
Presidente della Repubblica che avesse rinviato la legge alle
Camere e che soltanto in seconda approvazione fosse stato
tenuto a promulgare, potrebbe trovare “soddisfazione”
tramite il ricorso delle minoranze parlamentari avverso
quella legge; trascinando, però, la Corte in un “gioco molto
politico e poco costituzionale” (313).
La proposta della Bicamerale resta indeterminata anche
sul punto fondamentale del carattere preventivo o
successivo del ricorso delle minoranze rinviando, come già
detto, ad una futura legge la determinazione delle condizioni
dei limiti e delle modalità di proposizione del ricorso (314).

313
Cfr. G. AZZARITI, La Corte costituzionale, in I costituzionalisti e le
riforme, cit, pp.436 ss.
314
Il problema è ben rilevato da ROMBOLI, La giustizia costituzionale, in
Quale riforma della Costituzione?, cit, pp.165 ss e dallo stesso autore in
Aggiornamenti in tema di processo costituzionale, cit, pp.209 ss
- 217 –
_________________________________________________________________________________

Quanto agli atti oggetto d’impugnativa, le soluzioni


prescelte negli ordinamenti che conoscono il ricorso diretto
della minoranza qualificata sono varie: può trattarsi di
“leggi” (Costituzione francese), di “leggi o disposizioni
normative aventi forza di legge (Costituzione spagnola)
ovvero, come in Germania, del diritto federale o regionale
in genere (315).
Sul piano dei vizi denunciabili dai ricorrenti, invece,
non si riscontrano limitazioni: non vi sono, cioè, specifici
motivi d’ illegittimità denunciabili, ma si tratta, in linea di
massima, di qualsiasi profilo d’incostituzionalità.
Guardando al caso italiano, suscita perplessità la scelta
operata dalla Commissione Bicamerale, nel suo progetto
finale, di limitare il ricorso delle minoranze parlamentari ai
soli casi di violazione dei diritti fondamentali garantiti dalla
Costituzione creando un’ambiguità di fondo, di cui si è già
detto, sulla ratio di questo strumento, abilitato ad una sorte
di tutela generalizzata o se, altrimenti, si debba inquadrare
tra gli strumenti difensivi dello “statuto dell’opposizione”.

315
In riferimento alle altre esperienze europee in tema di ricorso delle
minoranze parlamentari cfr., MEZZETTI, Giustizia costituzionale ed opposizione
parlamentare. Modelli europei a confronto, cit., 1992
- 218 –
_________________________________________________________________________________

2. Luci ed ombre del ricorso diretto delle


minoranze parlamentari. Una possibile soluzione
alternativa.

Le posizioni dottrinali favorevoli all’introduzione nel


nostro ordinamento del ricorso della minoranza
parlamentare qualificata, si giustificano alla luce di alcuni
inconvenienti legati all’incidentalità, che la stessa Corte
costituzionale ha suggerito di risolvere “modificando (in via
di revisione costituzionale) il sistema con l’introduzione di
nuove impugnazioni in via principale” (sent. n° 406 del
1989). Le parole della Corte, la quale si colloca, comunque,
in una prospettiva di ricorso successivo all’entrata in vigore
della legge o dell’atto avente forza di legge, si riferiscono a
- 219 –
_________________________________________________________________________________

limitate aree oggi carenti di tutela costituzionale che


potrebbero legittimare eventuali proposte di introduzione di
ipotesi specifiche e non generalizzabili di ricorso diretto
(316).
Le “strettoie” cui allude la Corte riguardano soprattutto
quegli atti normativi (leggi elettorali, di spesa, di
organizzazione….) incapaci di essere portate in giudizio, e
quindi da un lato non assoggettabili ad un sindacato di
costituzionalità, ma, nello stesso tempo, capaci di ledere
diritti soggetttivi, creando, così, “zone franche
d’incostituzionalità”.
Ma entrando più nello specifico, e analizzando la
situazione delle minoranze parlamentari, è possibile
scorgere altrettante puntuali carenze dell’attuale modello di
sindacato delle leggi. Penso, prima di tutto, all’ipotesi di
violazione dei diritti delle minoranze da parte dei
regolamenti parlamentari, eventualità che si giustifica alla
luce della persistente insindacabilità dei regolamenti
parlamentari in sede di giudizio delle leggi.
Nella medesima prospettiva si colloca l’idea di un
controllo preventivo sui vizi di procedura su iniziativa delle
minoranze parlamentari di cui si siano violati i diritti,
determinati dalla violazione sia di norme costituzionali sia
di norme contenute nel regolamento parlamentare.

G. BRUNELLI, Una riforma non necessaria: l’accesso diretto delle


316

minoranze parlamentari al giudizio sulle leggi, cit., pp 165 ss.


- 220 –
_________________________________________________________________________________

In dottrina, poi, non mancano posizioni diverse,


apertamente favorevoli ad una utilizzabilità ad ampio
spettro di questa forma di accesso al giudizio di
costituzionalità (317).
Tale apertura viene giustificata alla luce del
rafforzamento delle forze politiche di maggioranza. In altre
parole, in un ordinamento “restaurato” in senso
maggioritario appare necessaria un’ ulteriore garanzia della
quale una minoranza parlamentare possa avvalersi, in modo
diretto, nei confronti di quelle leggi “maggioritarie” che per
il loro contenuto possono determinare la convinzione di una
grave lesione di fini, di princìpi, di norme giuridiche che sia
apprezzabile sotto il profilo della legittimità ed in ordine
alla quale possa configurarsi un interesse alla rimozione
immediata di tale dubbio, tenendo conto della irreversibilità
o non conseguibilità di alcuni effetti quando tali leggi
fossero solo ex post ed incidentalmente sindacabili (318).
Nonostante queste “note” positive, molte sono le
perplessità sull’introduzione di un ricorso diretto delle
minoranze parlamentari in un sistema di garanzia
costituzionale come il nostro, incentrato sul particolare
317
In tal senso Vedi PATRONO, Corte costituzionale, giudizio “a quo” e
promovimento del processo costituzionale (note in margine al ricorso diretto alla
Corte), in Giudizio “a quo” e promovimento del processo costituzionale, cit, pp.13
ss e successivamente BIENTINESI, Il ricorso delle minoranze parlamentari alle
Corti costituzionali, in Giur. Cost., 1996, pp.2727 ss.
318
G. D’ORAZIO, Opposizione parlamentare e ricorso al giudice delle leggi
(Prolegomeni ad una situzione italiana), Milano, Giuffrè, 1996, pp.41 ss.
Recensione di M. SICLARI, in Dir. Pubb, 1997, pp.255 ss.
- 221 –
_________________________________________________________________________________

favore per l’operatività della legge e degli atti equiparati e


sul postulato che la loro operatività vada verificata nel loro
impatto sociale, cioè nella loro concreta incidenza sugli
interessi reali.
Il rischio più temuto da coloro che osteggiano questa
riforma è quello della “politicizzazione” della Corte, dovuto
al suo diretto coinvolgimento nel conflitto parlamentare,
nello scontro tra maggioranza ed opposizione sui contenuti
di un atto legislativo (319).
Non è tanto il carattere strettamente politico della
questione sottoposta al giudizio della Corte a dover
preoccupare, perché è certamente proprio della Corte
risolvere i contrasti che si pongono a livello costituzionale
anche se sono direttamente politici, ma piuttosto lo specifico
surplus di politicizzazione del giudizio costituzionale, che
appare capace di rompere l’attuale equilibrio. Infatti, il
ricorso delle minoranze è lo strumento tramite il quale esse
chiedono alla Corte una soddisfazione riparatrice della
sconfitta politica subita in Parlamento e l’evidente tasso di

319
Seguono questo indirizzo, CHELI, Non ingessate la Corte, in Il Sole 24
ore, RODOTA’, La Consulta non è una “pattumiera”, in La Repubblica, 27 luglio
1997, BARILE, Troppo lavoro per la Corte, ivi, 14 novembre 1997, AZZARITI, La
Corte costituzionale, in I costituzionalisti e le riforme, cit, ROMBOLI, La giustizia
costituzionale, in Quale riforma della Costituzione?, cit, ROMBOLI, Aggiornamenti
in tema di processo costituzionale, cit, ROMBOLI, La giustizia e la Corte
costituzionale, in Atti del convegno di Roma del 6-7 novembre 1998, cit,
SPAGNOLI, I problemi della Corte appunti di giustizia costituzionale 1996, M.
SICLARI, La riforma della Corte costituzionale, in Gazz. Giur., 19 settembre 1997,
pp.4, G. AZZARITI, La Corte costituzionale, in I costituzionalisti e le riforme, cit,
BARTOLE, Rimedi de iure condendo e de iuri condito… in Giudizio “a quo”…,
cit, M. LUCIANI; Considerazioni sul tema, ivi,
- 222 –
_________________________________________________________________________________

politicità rischia di cancellare il carattere giurisdizionale del


processo costituzionale.
Appare difficile pensare che la Corte sarebbe capace di
mantenere il proprio carattere di “giudice” una volta
riconosciuta la possibilità di impugnare una legge prima
ancora della sua pubblicazione o comunque subito dopo la
stessa, quando essa non ha avuto modo di essere
concretamente applicata e non si è creato quel “diritto
vivente” che ha un’elevata funzione ai fini del processo
costituzionale (320).
Già l’avvenuta eliminazione dell’arretrato e la
conseguente possibilità per la Corte di decidere in tempi
assai rapidi rispetto al passato ha fatto parlare di una nuova
fase della giustizia costituzionale caratterizzata da una
maggiore politicizzazione della stessa, la possibilità di
un’impugnazione diretta ed immediata da parte della
minoranza comporterebbe un’elevazione enorme di questo
aspetto. La Corte si troverebbe a dover svolgere il suo
giudizio subito dopo quello, analogo, del Parlamento, con il
rischio che la stessa, rinunciando al suo ruolo, si rimetta alla
discrezionalià del legislatore oppure che sia interamente
compresa nella valutazione politica; sia l’una che l’altra
appaiono non auspicabili per la realizzazione delle finalità
sottese al sistema di giustizia costituzionale.

320
ROMBOLI, La giustizia costituzionale, in Quale riforma della
Costituzione?, cit,
- 223 –
_________________________________________________________________________________

Si potrebbe, infine, anche paventare il rischio che il


ricorso diretto delle minoranze possa venire impiegato al
solo scopo di sollecitare dalla Corte una decisione di tipo
interpretativo, che verrebbe ad assumere il significato di una
specie di interpretazione autentica fornita dal giudice
costituzionale, prima che la legge sia di fatto entrata in
vigore ed applicata dai giudici.
Esistono, in realtà, ben altri profili problematici di
grande rilievo. Mi riferisco, in particolare, al pericolo di
“giuridicizzare” il conflitto politico-parlamentare con la
conseguenza di “scaricare” sulla Corte la responsabilità
finale di decisioni scottanti, con grave danno per la sua
stessa legittimazione (321).
Ancora, questo istituto potrebbe essere utilizzato dalla
maggioranza governativa per ottenere un assenso al proprio
operato dall’organo di garanzia.
Sul versante parlamentare, l’esistenza di una pluralità
di opposizioni, potrebbe comportare una moltiplicazione
artificiosa dei ricorsi alla Corte, giacchè la minoranza
parlamentare è senz’altro disposta a rischiare una sconfitta
nel giudizio di costituzionalità pur di richiamare l’attenzione
dell’opinione pubblica su una certa questione politica.
Infine, non bisogna dimenticare che è una prassi
consolidata quella di concludere accordi consociativi tra

321
G. BRUNELLI, Una riforma non necessaria: l’accesso diretto delle
minoranze parlamentari al giudizio sulle leggi, cit., pp 75 ss.
- 224 –
_________________________________________________________________________________

maggioranza ed opposizione anche in palese violazione con


il dettato costituzionale, creando il rischio che la ragion
politica prevalga anche sui più evidenti vizi
d’incostituzionalità (322).
Inoltre, con l’introduzione di un ricorso diretto delle
minoranze si mette in mano a forze politiche ostili
all’esecutivo uno strumento atto a ritardare l’entrata in
vigore delle leggi (se si considera il momento preventivo
dell’impugnativa), che può essere usato anche per
motivazioni che nulla hanno a che fare con le ragioni della
tutela e salvaguardia delle libertà e della democrazia del
nostro Paese.
Infine, non bisogna sottovalutare la possibile crescita
dei poteri in capo all’esecutivo, tra questi, in primo luogo,
quello regolamentare, che comporterebbe una revisione
della posizione del Governo con la possibilità-necessità di
assoggettare al giudizio costituzionale i regolamenti
governativi (323).
Da tutto ciò emerge che la gravità dei possibili rischi,
derivanti dall’eventuale introduzione di questo istituto, non
sia adeguatamente controbilanciata dai vantaggi
eventualmente derivanti da tale strumento, soprattutto in

322
D’ORAZIO, Opposizione parlamentare e giudice delle leggi, cit,
323
In questo senso BARTOLE, Rimedi “deiure condendo” e rimedi deiure
condito , in Giudizio “a quo”, cit, pp.156 ss.
- 225 –
_________________________________________________________________________________

considerazione del fatto che sono oggi percorribili altre


strade per porre rimedio alle lacune dell’attuale sistema.
Guardando nello specifico della tutela dei diritti delle
minoranze parlamentari, si potrebbe formulare l’ipotesi che
alcune delle esigenze che si vorrebbero soddisfare attraverso
la previsione dell’accesso diretto delle minoranze
parlamentari al giudizio sulle leggi, potrebbero, in realtà
essere soddisfatte riconoscendo alle minoranze stesse, in via
interpretativa, la legittimazione di agire in conflitto (324).
In questa chiave può essere letta la sent. n° 161/1995,
ma anche la decisione n° 406/1989, che pure escludeva il
conflitto contro una legge o un atto equiparato, attraverso
l’inciso “in linea di principio” mostrava come la Corte fosse
ben consapevole dei rischi legati alla difficile praticabilità,
per determinati tipi di atti, del giudizio in via incidentale, ed
intendesse, quindi, lasciare a se stessa la possibilità di
decidere diversamente ove ciò si fosse reso necessario. Ciò
che è puntualmente avvenuto con la citata pronuncia del
1995.
Infatti la sent. n°161/1995 (punto 3 del considerato in
diritto), precisa che è possibile ricorre allo strumento del
conflitto tra poteri quando l’impiego dell’atto legislativo
324
V. ONIDA, Dibattito, in Il diritto costituzionale a duecento anni
dall’istituzione della prima cattedra in Europa, cit, pp.226, affermò di non voler
rispondere a Gianni Ferrara che gli chiese di esprimersi sulla proposta di introdurre,
in Italia, un ricorso diretto delle minoranze parlamentari, poiché riteneva che, tale
istituto, non aveva nulla a che fare con la tutela dei diritti fondamentali, ma che
rientrasse nell’ambito dei rapporti tra i poteri e di conseguenza rientrava nella materi
dei conflitti di attribuzione
- 226 –
_________________________________________________________________________________

possa condurre a “comprimere diritti fondamentali (ed in


particolare diritti politici), ad incidere sulla materia
costituzionale, a determinare, nei confronti dei soggetti
privati, situazioni non più reversibili né sanabili anche in
seguito alla perdita di efficacia della norma”: quando si
renda necessario, cioè, “apprestare una difesa in grado di
unire all’immediatezza l’efficacia”.
Si potrebbe, allora, immaginare che la minoranza
parlamentare, possa impugnare in sede di conflitto tra poteri
determinati atti legislativi che siano suscettibili di
menomare le attribuzioni (le leggi costituzionali ed
ordinarie, per i vizi in procedendo, i regolamenti
parlamentari….); si tratta senz’altro di violazioni di diritti
politici fondamentali delle minoranze, incidenti su materia
costituzionale e certamente meritevoli di una soluzione
“immediata ed efficace”.
Tranne l’ipotesi di impugnazione del decreto-legge,
che configurerebbe un conflitto contro il Governo, negli
altri casi il conflitto verrebbe attivato contro il Parlamento,
o contro la singola Camera quando si tratti di norme
regolamentari. A questo proposito, sono da respingere sia le
obiezioni circa la configurabilità di un conflitto interno allo
stesso potere (325), sia quelle relative alla mancanza di un
rapporto di alterità fra minoranze e Camere, giacchè,
l'’odierno parlamentarismo si qualifica non per la
325
Vedi Sent. n°7 del 1996 della Corte costituzionale in Giur. Cost., 1996
- 227 –
_________________________________________________________________________________

contrapposizione tra Parlamento e Governo, ma per la


dialettica, necessariamente interna alle Assemblee
rappresentative, tra maggioranza ed opposizione.
Infine anche le tecniche di giudizio utilizzate dalla
Corte costituzionale (si pensi al controllo di ragionevolezza)
e gli effetti delle decisioni, presentano fortissime analogie
con il sindacato incidentale, confermando, anche sotto
questo profilo, che il conflitto tra poteri è davvero in grado
di svolgere una funzione “accessoria” rispetto al giudizio
sulle leggi, una funzione che sarebbe opportuno sfruttare in
tutte le sue potenzialità anziché prevedere nuove e rischiose
forme di accesso (326).

Capitolo Quinto

326
Per una migliore trattazione cfr. G. BRUNELLI, Una riforma non
necessaria: l’accesso diretto delle minoranze parlamentari al giudizio sulle leggi,
cit., pp.90ss.
- 228 –
_________________________________________________________________________________

LA LEGGE COSTITUZIONALE 22

NOVEMBRE 1999, N. 1: INZIANO I “LAVORI”

PER ATTUARE UNA RIFORMA

COSTITUZIONALE?

E’ opinione diffusa che, negli ultimi anni, nella nostra


storia costituzionale, si sia aperta una fase nuova, “di
transizione”(327), che dovrebbe condurre alla definizione di
nuovi equilibri politici, nuove regole del gioco, nuovi assetti
istituzionali. Le nuove regole dovrebbero basarsi sia su un
diverso rapporto tra pubblico e privato, sia su una nuova
forma di Governo e di Stato, capace di rafforzare la
legittimazione della rappresentanza e l’efficacia degli
apparati, anche al fine di favorire la nuova fase
d’integrazione del nostro Paese nel tessuto europeo.
In fasi come quella attuale, contrassegnate
dall’instabilità e dalla mobilità del dato costituzionale, un

327
In questo senso, S. RODOTA’, Le insidie della Bicamerale, in
http://www.Col.it
- 229 –
_________________________________________________________________________________

compito di fondamentale importanza è sicuramente dato


dalla ricerca del confine che separa ciò che si può ed è
giusto modificare da ciò che non si può e non si deve
toccare. L’individuazione di questa linea di confine
rappresenta tanto una questione politica, quanto un
problema di legittimità costituzionale. Non va dimenticato,
infatti, che contrapposte alla nuove esigenze in senso
riformistico corrisponde sempre quel nucleo di valori e di
diritti intangibili contenuti nella nostra Costituzione; così
come all’acclamata riforma della forma di Governo e di
Stato esiste il nucleo forte della “forma repubblicana”,
sottratta ad ogni ipotesi di revisione dall’art. 139 Cost.
Da tali osservazioni, si deduce che il legame tra
politica (rectius Parlamento) e Corte costituzionale, quale
organo garante del rispetto della Costituzione, è fortissimo,
ma è proprio dalla consapevolezza di questa realtà che è
possibile spiegare l’irrealizzabilità di una completa riforma
costituzionale.
Prima di comprendere i paradossi della riforma
costituzionale, così come auspicata dalla (terza)
Commissione Bicamerale, è necessario fare il punto della
situazione per poter comprendere se si è intrapresa la strada
delle riforme o si è ancora nel alveo della desiderabilità, e
non della realizzabilità (328).

328
Cfr. G. ZAGREBELSKY, I paradossi della riforma costituzionale, in Il
futuro della Costituzione a cura di G. ZAGREBELSKY, 1996
- 230 –
_________________________________________________________________________________

Infatti, come afferma Zagrebelsky, la desiderabilità e la


realizzabilità della riforma costituzionale sono aspetti
concomitanti ma completamente distinti.
In altre parole, ci si domanda se il grande attivismo
costituzionale che caratterizza i nostri giorni (basti pensare
ai convegni, conferenze, gruppi di studio……) abbia un
riscontro pratico nella situazione costituzionale materiale.
Una prima risposta a questo interrogativo ci è offerta
da quanti hanno individuato nella legge costituzionale n° 1
del 1999, recante disposizioni concernenti l’elezione diretta
del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia
statutaria delle Regioni, un primo progetto di modifica della
nostra Costituzione, sulla scia di quelli trasmessi alle
Camere (nel 1997) dai Comitati predisposti dalla
Commissione Bicamerale (329).
Occorre fare delle precisazioni.
La revisione introdotta dalla legge costituzionale 22
novembre 1999 n° 1, è stata voluta principalmente con
l’intento di correggere la forma di governo regionale,
magari anche per sperimentare nuovi modelli organizzativi
in vista di un loro possibile trapianto al Governo centrale.
Nella divulgazione presso il grande pubblico il solo profilo
che è parso degno di nota è stato quello relativo alle nuove
modalità di elezione del Presidente della Giunta regionale
329
Ufficio Comunicazione del gruppo Democratici di Sinistra-l’Ulivo,
Elezione diretta dei Presidenti di Regione, legge costituzionale 1/99, in
http:/www.parlamento.it
- 231 –
_________________________________________________________________________________

mentre sono rimaste del tutto in secondo piano le novità che


hanno investito l’autonomia statutaria (330); novità nate nel
segno dell’incertezza e dell’ambiguità, per mera “sciatteria
tecnica”, per insufficiente riflessione, e non per scelta
deliberata.
In primo luogo, incertezze ed ambiguità si rivelano già
a partire dal nuovo primo comma dell’art. 123 ( 331): alla
formula “organizzazione interna della Regione” si
sostituiscono le parole “la forma di Governo ed i principi
fondamentali di organizzazione e di funzionamento”;
scompare, poi, dal primo comma ogni riferimento
“all’armonia con le leggi della Repubblica”: ma è difficile
pensare che possa scomparire del tutto anche il senso che
quelle parole avevano assunto nell’ordinamento, poiché
quel senso non è altro che il riflesso che sugli Statuti
rimanda il rapporto intercorrente tra legge statale e legge
regionale.
In secondo luogo, il procedimento di formazione degli
Statuti ordinari viene radicalmente modificato in termini tali
da riecheggiare la sequenza richiesta per le leggi
330
Dal dettato costituzionale emerge che la nuova autonomia statutaria è
caratterizzata da una nuova formulazione degli oggetti destinati ad essere
disciplinati dagli Statuti, un nuovo sistema di vincoli costituzionali, un nuovo
procedimento che non richiede più l’approvazione con legge della Repubblica
331
Art. 3, I comma, l. cost. 1/99 modificativo dell’art. 123 cost.: “Ciascuna
Regione ha uno Statuto che in armonia con la Costituzione ne determina la forma di
Governo ed i preincipi fondamentali di organizzazione e di funzionamento. Lo
Statuto regola l’esercizio del diritto d’iniziativa e del referendum su leggi e
provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei
regolamenti regionali”.
- 232 –
_________________________________________________________________________________

costituzionali: due deliberazioni consiliari, entrambe


adottate a maggioranza assoluta e con un intervallo tra l’una
e l’altra non minore di due mesi; referendum popolare, nel
caso sia richiesto da un cinquantesimo di elettori regionali o
da un quinto dei componenti il Consiglio. Con il venir meno
dell’approvazione da parte delle Camere viene anche meno
ogni controllo di merito degli Statuti, rimane da chiedersi se
non presenti qualche rischio una situazione in cui tutto il
contenzioso, e quindi anche quello inerente una materia
tanto delicata come la forma di governo, si riversi per intero
sul giudice costituzionale, in assenza di un previo filtro di
mediazione politica. Ad aggravare il punto sta poi
l’incertezza sul momento in cui la Corte sarà chiamata a
pronunciarsi. Infatti, il procedimento sempre e
necessariamente richiede una doppia pubblicazione, e non
risulta stabilito a partire da quale delle due vada computato
il termine di trenta giorni dal previsto ricorso governativo.
E’ intuitivo che entrambe, presentano problemi ed
inconvenienti, in particolare quando l’opposizione
governativa e la decisione della Corte vadano ad
aggiungersi ad una richiesta referendaria, anch’essa di
palese natura oppositiva.
Ma vi è una terza e più grave ambiguità, che si
manifesta nella scelta di indicare l’elezione popolare del
Presidente della Giunta come soluzione preferita, ma non
- 233 –
_________________________________________________________________________________

vincolante per i futuri Statuti. Ciò causerebbe la creazione


di sistemi politici regionali differenziati, aggiungendo un
elemento di ulteriore frammentazione ad un assetto politico
già debolissimo (332). Un legislatore costituzionale
consapevole delle proprie responsabilità avrebbe dovuto
evitare indicazioni di preferenza e scegliere tra le due
alternative: poteva decidere di lasciare le Regioni libere di
determinare i modi di elezione del Presidente della Giunta
oppure decidere di porre un vincolo di salvaguardia
all’omogeneità del sistema politico (333).
La soluzione adottata concreta una nuova
manifestazione di quello che è stato efficacemente detto
“federalismo d’abbandono”(334), spostando in capo ad ogni
singola Regione la responsabilità di decidere tattiche
politiche localistiche, oppure tenere conto dell’esigenza di
un comune percorso verso un diverso sistema politico.
Sembra poi, davvero paradossale che da una parte si
consenta agli Statuti di stabilire modalità di elezione del
Presidente della Giunta diverse dal suffragio diretto, mentre,
dall’altra, venga minutamente disciplinata la sfiducia che

332
Editoriale, in Le Regioni, n° 3 del 1999. Un’attenta analisi di questa legge
costituzionale è offerta da A. CHIARAMONTI-R. D’ALIMONTI, Il maggioritario
regionale, Il Mulino, 2000, pp.41 ss.
333
TOSI, Editoriale; Incertezze ed ambiguità della nuova autonomia
statutaria, in Le Regioni, n°5 del 1999,
334
A. BARBERA, L’elezione diretta dei Presidenti delle Giunte regionali:
meglio la soluzione transitoria, in Quaderni Costituzionali, n°1 aprile 1999, pp.572
- 234 –
_________________________________________________________________________________

può colpire il Presidente (art. 4 della legge modificativo


dell’art 126 Cost).
Ma la più grave incongruenza di questa legge è dettata
dall’art. 2 modificativo dell’art 122 della Costituzione lì
dove afferma: “Il sistema di elezione ed i casi di
ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri
componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri
regionali sono disciplinati con legge della Regione nei limiti
dei principi fondamentali stabiliti con legge della
Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi
elettivi”. In poche parole: allo Statuto regionale spetta
determinare la “forma di Governo” (per la prima volta
compare questa espressione in un testo costituzionale); alla
statale spetta la legge elettorale (seppur nei limiti dei diritti
fondamentali).
Ciò che veramente non convince è proprio il
riconoscimento alle Regioni del potere di auto determinare
la propria forma di Governo. La ragione richiamata per
giustificare tale scelta è il rispetto dei principi federali, ma
in dottrina si è rilevato come, in questo caso, il federalismo
sia mal invocato.
Il federalismo si regge su un delicato equilibrio tra
unità e diversità. Il sistema politico è uno di tali strutture e
sappiamo come diverse forme di Governo e diversi sistemi
- 235 –
_________________________________________________________________________________

elettorali possano modellare diversamente il sistema


politico.
Quali attori politici e quale forma di partito potrebbe
essere protagonista a livello nazionale se le loro radici
venissero alimentate in modo casuale e frammentario? E’
pensabile mantenere unita una nazione in cui si dovessero
avere partiti e soggetti politici modellati sul sistema
proporzionale in alcune Regioni e maggioritario in altre? E’
cosa buona auspicare partiti organizzati su basi federali ma
non sarebbe altrettanto auspicabile assecondare il declino
dell’organizzazione nazionale dei soggetti politici.
C’è, poi, un altro punto, degno di nota, che smorza gli
entusiasmi che vedono in questa legge, gli albori di una
riforma in senso federale capace di mutare la forma di
Governo e di Stato e di incidere su l’intero sistema
costituzionale, mi riferisco all’art. 4 della legge. Dal dettato
del nuovo art. 122 Cost., infatti, si desume che
sull’autonomia statutaria delle Regioni, capace di delineare
la “forma di Governo”, nonché un’elezione del Presidente
della Giunta diversa da quella predisposta in Costituzione,
potrà incidere il tenore dei principi fondamentali che la
legge dello Stato stabilirà in materia di elezioni regionali:
quei principi potrebbero venire fissati in termini tali da
convivere armonicamente tanto con un’elezione popolare
che con un’elezione consiliare del Presidente della Giunta;
- 236 –
_________________________________________________________________________________

ma, se così non fosse, e si volesse spingere nella prima delle


due direzioni, l’omogeneità delle quindici Regioni ordinarie
che la novella costituzionale ha rinunciato ad assicurare,
finirà per essere ottenuta attraverso una legge ordinaria
dello Stato, ad ulteriore dimostrazione che l’ampiezza della
nuova autonomia statutaria è ancora lontana da una
definizione, e che uno dei punti cruciali di questa
definizione è proprio l’armonia tra gli Statuti ed una legge
dello Stato: se siano i primi ad armonizzarsi con la seconda
o viceversa (335).
Guardando più da vicino alla Corte costituzionale
(rectius: all’accesso alla Corte) ci si è chiesti se, allo stato
attuale, ovvero a distanza di più di tre anni dalla
trasmissione alle Camere del Progetto definitivo della
Commissione Bicamerale che, come ho già detto, prevedeva
importante modifiche al “sistema delle garanzie”, si possa
parlare di “realizzabilità” della riforma.
Le uniche novità introdotte, comportanti modifiche
dell’assetto costituzionale, sono quelle relative alla legge n°
1 del 1999, art. 3, che modifica l’attuale art. 123 della
Costituzione, lì dove è previsto il ricorso governativo
avverso gli Statuti regionali, per illegittimità costituzionale,
entro trenta giorni dalla loro pubblicazione; e dalle novità

335
TOSI, Editoriale; Incertezze ed ambiguità della nuova autonomia
statutaria, in Le Regioni, n°5 del 1999,
- 237 –
_________________________________________________________________________________

introdotte dal disegno di legge n° 5830 (336), approvato, in


prima delibazione, dalla Camera e dal Senato, intitolato
“Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione”. L’art 8(337) di questo disegno di legge, infatti,
modifica l’art. 127 Cost. prevedendo una equiparazione dei
ruoli dello Stato e della Regione in materia di accesso alla
Corte. Infatti, sia il Governo che la Regione possono
promuovere la questione di legittimità innanzi alla Corte
entro sessanta giorni dalla pubblicazione, rispettivamente,
della legge regionale e di quella statale.
Notiamo, quindi, che la strada intrapresa dal legislatore
costituzionale, è proprio quella di riavvicinare le distanze tra
Stato e Regioni, dal punto di vista istituzionale e di potere,
concedendo una maggiore autonomia alle Regioni, verso
una riforma federale auspicata dalla stessa Commissione
Bicamerale.
In questo scenario ben s’inserisce una modifica
dell’art. 127 Cost, come delineato, suscettibile di eliminare
quella “disparità di armi” tra Stato e Regioni già colta, ed in
parte combattuta, dalla stessa giurisprudenza costituzionale.

336
Testo intero del disegno di legge scaricato da http://www.camera.it
337
Art. 8 ddl. N° 5830: “L’articolo 127 della Costituzione è sostituito dal
seguente: “Art. 127. – Il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la
competenza dellatRegione, può promuovere la questione di legittmità costituzionale
dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione.
(La Regione, quando ritenga che una legge o un atto avente forza di legge
dello Stato o di un’altra Regione leda la sua sfera di competenza, può promuovere la
questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro
sessanta giorni dalla pubblicazione della legge o dell’atto avente forza di legge.”
- 238 –
_________________________________________________________________________________

Rimangono ancora al vaglio delle Camere i progetti


della Commissione Bicamerale inerenti l’introduzione di un
accesso diretto alla Corte dei singoli per violazione dei
diritti fondamentali e delle minoranze parlamentari, forse
per le elevate complicazioni che gli istituti comportano
come evidenziato nei capitoli precedenti, o semplicemente
perché non si sente la necessità di una riforma della Corte
costituzionale che sia netta, al di fuori di altre istanze
riformatrici (338).

RILIEVI CONCLUSIVI:

338
Per uno studio più approfondito sulle novità introdotte dalla legge
costituzionale 22 novembre 1999, n.1, v., S:. MANGIAMELI, Problemi circa la
configurabilità di un diritto costituzionale regionale, inVerso una fase costituente
delle Regioni? Problemi di interpretazione della legge costituzionale 22 novembre
1999. Atti del Forum Roma 5 maggio 2000, n. 1 a cura di A. FERRARA, Milano,
Giuffrè, 2001, pp. 61 ss.ed anche, U. DE SIERVO, I nuovi statuti regionali nel
sistema delle fonti, ivi, pp. 97 ss. in particolare la parte riguardante la modifica
dell’art. 123 Cost. v., anche, A. D’ATENA, Federalismo e regionalismo in Europa,
Milano, Giuffrè, 1994 pp. 199 ss.; A. PACE, Quale dei tanti federalismi?, Padova,
CEDAM, 1997, pp. 307 ss. DE VERGOTTINI, Stato federale, in Enc. Dir., XLIII,
Milano, Giuffrè, 1990, pp. 835 ss.; A. D’ATENA, Note introduttive in tema di
federalismo e regionalismo, in Lezioni tematiche di diritto costituzionale, II ed.,
Roma, 1998, pp. 59 ss.
- 239 –
_________________________________________________________________________________

I principi a cui ancorare una possibile riforma

del sistema delle garanzie. Il paradosso della

riforma costituzionale

A conclusione del presente lavoro non si può che


constatare l’importanza che ha assunto, nel nostro sistema di
garanzie, la Corte costituzionale, come organo creato ad hoc
per tutelare e valorizzare le prerogative della nostra Carta
costituzionale.
Con questo studio ho cercato di evidenziare i tratti
fondamentali dell’accesso al giudizio incidentale, nonché
del giudizio in via principale, la relativa evoluzione e le
prospettive di razionalizzazione, desumibili direttamente
all’interno di alcune tra le indicazioni dottrinali e
giurisprudenziali che appaiono più significative, ho cercato
di cogliere le più importanti novità, in materia di accesso,
emergenti dai lavori della Commissione Bicamerale, nonché
il diffuso scetticismo con il quale si è guardato ad essi, da
parte di molti studiosi.
Dalle indagini svolte emerge il ruolo della Corte
all’interno del sistema di garanzie, un organo non statico,
- 240 –
_________________________________________________________________________________

bensì capace di adattarsi ad esigenze mutevoli, di


promuovere ed assecondare la dinamica dei rapporti con i
giudici ed il legislatore, di rispondere agli stimoli esterni
con sufficiente rapidità(339).
Possiamo ben dire che la Corte, in quarant’anni di
attività, ha saputo sfruttare l’ambiguità che contraddistingue
il nostro sistema di giustizia costituzionale, e che proprio
nell’accesso incidentale, ha il suo architrave, per piegare gli
istituti del processo a finalità nuove che, di volta in volta, si
sono rese necessarie, od opportune, perseguire (gli esempi
che ho proposto in queste pagine illustrano significativi
mutamenti d’indirizzo riguardo ad ognuno degli elementi
caratteristici del sistema di accesso).
Tutto ciò a dimostrazione che, in questi anni di duro
lavoro, la Corte è riuscita a trovare un equilibrio sia nei
confronti della magistratura rimittente e sia del potere
politico, assicurando, in linea di massima, la tutela dei
principi supremi della Costituzione; è allora, proprio sullo
sfondo di questo scenario che ci si chiede se, attualmente,
possa realizzarsi una riforma del sistema di garanzie
apprestato dalla Corte che possa rompere, anche
drasticamente, l’equilibrio raggiunto. E’ forse opportuno
pensare alla riforma della Corte costituzionale come la

339
Cfr. P. BIANCHI e E. MALFATTI, Il giudizio di costituzionalità delle leggi in via
incidentale,cit. pp.44 ss.
- 241 –
_________________________________________________________________________________

“mela di Biancaneve: forse molto bella da vedere , ma


certamente mortale da addentare”(340).
Appare fondamentale, a questo punto, l’attenta
diagnosi di Gaetano Azzariti(341) che ha individuato una
delle possibili cause del “fallimento” della Commissione
Bicamerale nell’aver operato al fine di risolvere esigenze
particolari e contingenti(342) e non sulla base di chiari e
consapevoli modelli di riferimento, espressione di valori e
di principi tendenzialmente onnicondivisi e che si ritiene di
dover affermare e salvaguardare rappresentando il nucleo
della nostra Carta fondamentale.
In questo modo, oltre al grave e fondato rischio di
paralisi, la riforma finisce per far perdere il ruolo assunto
dalla Corte nel nostro ordinamento; se si condivide la
valutazione complessivamente positiva dell’operato della
Corte, la riforma non deve proporsi di sostituire un modello
ad un altro, bensì deve limitarsi a migliorare l’esistente (343).
340
M. LUCIANI, Considerazioni sul tema, in Giudizio a quo promovimento del
processo costituzionale, cit, pp.293
341
G. AZZARITI, Forme e soggetti della democrazia pluralista. Considerazioni su
continuità e trasformazioni dello Stato costituzionale, Torino, Giappichelli, 2000, pp.241 ss.
342
Ad esempio, ripetutamente e lucidamente, da Stefano RODOTA’, vedi i suoi
articoli apparsi sui giornali: La maggioranza trovi una proposta e non accetti il mrcato della
Costituzione, in il Manifesto del 3 maggio 1997-, La Bicamerale fuori dai binari in La
Repubblica del 4 maggio 1997; Una riforma alla carta in La Repubblica del 27 maggio 1997;
La politica è sconfitta in Il Manifesto del 6 giugno 1997; Quella giustizia da Bicamerale in La
Repubblica del 13 giugno 1997.
343
Non si vuole sostenere che il sistema di giustizia costituzionale prescelto dal nostro
costituente, rappresenti il migliore dei modelli possibili. Si ritiene però che non ci si possa
esimere dall’interrogarsi prima e spiegare dopo un modello cui ancorare le modifiche da
proporre, che valga a giustificare, spiegare e legittimare il “nuovo” sistema. Sulla crisi dei
modelli interpretativi di Costituzione in epoca moderna vedi M. DOGLIANI, Interpretazioni
- 242 –
_________________________________________________________________________________

Manca nei lavori della Bicamerale la consapevolezza


del ruolo ormai assunto dalla Corte, sicchè la riforma di
questo Organo si viene a configurare come la naturale
conseguenza di un iter riformistico che trova il suo input in
una esigenza particolare tralasciando l’interesse generale di
cui la stessa Corte è custode.
Sono, quindi, d’accordo con Azzariti quando afferma
che manca, nei lavori della Bicamerale, la volontà di
“ancorare” la riforma della Corte costituzionale a quei
principi fondamentali, ricavabili dalla nostra Costituzione,
che caratterizzano il ruolo ed il modello di giustizia
costituzionale italiana.
In primo luogo: il principio di unità dell’ordinamento
costituzionale (344), nelle democrazie pluraliste, infatti, le
Corti costituzionali si propongono e si affermano come

della Costituzione, Milano, Franco Angeli, 1982 e più in generale, dello stesso autore anche
Introduzione al diritto costituzionale, Bologna, Il Mulino, 1994 p. 199. Vedi anche G.
Pitruzzella, Considerazioni sull’idea di Costituzione ed il mutamento costituzionale, in
Archivio di diritto costituzionale, n. 2, Torino, Giappichelli, 1993, p. 67 ss. Sui limiti della
revisione e sui modi d’instaurazione di una nuova Costituzione vedi, A. PACE,
L’instaurazione di una nuova Costituzione, in Quad. cost. 1997, p. 7 ss e spec. P. 26 ss ora in
ID, Potere costituente, rigidità costituzionale, autovincoli legislativi, Padova, Cedam, 1997, p
97 ss e spec. P 121 ss. Sul rapporto tra costituente e costituito vedi V. ANGIOLINI,
Costituente e costituito nell’Italia repubblicana, Padova, Cedam, 1995, il quale colloca la sua
riflessione all’interno di una generale visione di un diritto costituzionale costituito, che lascia
un ampio spazio alla “libertà del non preveduto”. Sul punto vedi, anche, le recenti
considerazioni sulle ipotesi di riforma della Costituzione svolte da A. PIZZORUSSO, Le
stagioni della Costituzione (prefazione al volume conclusivo del commentario della
Costituzione), in Commentario della Costituzione, Disposizioni transitorie e finali (I- XVIII).
Leggi costituzionali e di revisione costituzionale (1948-1993), a cura di G. BRANCA e A.
PIZZORUSSO, Bologna-ROMA, Zanichelli-Foro italiano, 1995, p. XXXI ss.
344
Sul punto cfr. M. LUCIANI, Corte costituzionale e unità nel nome dei valori, in La
giustizia costituzionale ad una svolta, a cura di R. ROMBOLI, Torino, Giappichelli, 1993, pp.
170 ss.
- 243 –
_________________________________________________________________________________

garanti dell’unità dell’ordinamento che si esprime e si


sostanzia nel rispetto della legalità costituzionale. Perciò la
riforma deve tendere a rafforzare il principio ancor di più in
tempi, quali sono i nostri, ove la struttura pluralistica della
società appare sofferente e lacerata. Solo una netta difesa
del principio di unità può assicurare che il distinto principio
delle autonomie politiche non subisca una torsione
separatista, riuscendo a ridurre i rischi di degenerazione di
processi politici che, tradendo l’esigenza di modificare la
forma di Stato al fine di esaltare le autonomie ed i poteri
territoriali, finiscano per far precipitare il Paese nelle
tragiche logiche della divisione della comunità nazionale.
In secondo luogo, il principio pluralistico (345), ovvero
la Corte opera come garante del pluralismo, nel senso che
attua la mediazione dei conflitti politici quando questi si
pongono a livello costituzionale. La mediazione si
caratterizza come una risoluzione giudiziaria (e non
politica) del conflitto, venendo denunciata una violazione
della prevalente legalità costituzionale.
In terzo luogo, il principio di equilibrio tra momento
giurisdizionale e momento politico. Sebbene non possa dirsi
che il modello italiano di giustizia costituzionale sia

345
Cfr. ELIA, Relazione di sintesi, in AA. VV., La Corte costituzionale tra norma
giuridica e realtà sociale. Bilancio di vent’anni di attività, a cura di N. OCCHIOCUPO,
Bologna, Il Mulino, 1978, pp. 168 ss.; ID, La Corte nel quadro dei poteri costituzionali, in
AA. VV., Corte costituzionale e sviluppo della forma di governo in Italia, cit., pp. 515 ss;
MEZZANOTTE, La Corte costituzionale: esperienze e prospettive, in AA. VV., Attualità e
attuazione della Costituzione, Bari, Laterza, 1979, pp. 169 ss.
- 244 –
_________________________________________________________________________________

estraneo alla politica (soprattutto in questo momento


storico), la rottura di siffatto importante equilibrio a favore
del momento politico avrebbe fatali esiti delegittimanti per
la giustizia costituzionale e la Corte nel suo complesso. Chi
desidera intervenire, deve in primo luogo interrogarsi sulle
ripercussioni che i diversi interventi riformatori
produrrebbero sul modello. Alla luce di questi richiami, può
valutarsi l’opportunità di una serie di proposte di riforma
presenti nel Progetto della Bicamerale che ipotizzano
l’attribuzione di nuove competenze per la Corte, prima fra
tutte il ricorso diretto delle minoranze parlamentari per la
tutela dei diritti fondamentali.
In quarto luogo, il principio di centralità del processo
incidentale, che àncora la Corte alla logica del processo.
In effetti, tutta l’attività della Corte è sorretta da una
legittimazione d’ordine processuale (346). Quale che sia la
competenza esercitata dalla Corte ci si aspetta una soluzione
di tipo giurisdizionale. Un processo sui generis quello
costituzionale, proprio per il rapporto stretto che esso ha con
la politica, e proprio in conseguenza di questo fattore che è
necessario che il giudizio non si affranchi dal processo. Solo
il legame con il giuridico può legittimare la Corte ad
intervenire sul politico “senza venirne perciò solo
risucchiata; perdendo il suo ruolo autonomo e
costituzionalmente assegnato”. E’ solo su queste basi che
346
In questo senso, ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, cit., pp.51 ss.
- 245 –
_________________________________________________________________________________

possiamo riflettere , al di là di troppo facili entusiasmi,


ovvero pervenuti timori, sulla possibilità di introdurre un
ricorso diretto dei singoli alla Corte per la tutela dei diritti
fondamentali, che seppure importante, come procedura
complementare, per eliminare le “zone grigie” del nostro
sistema di giustizia costituzionale, comporterà,
inevitabilmente, una modifica dei consolidati equilibri
raggiunti dal sistema(347).
Dall’analisi fin qui svolta appare un dato molto
appariscente: la straordinaria e rapida diffusione del
dibattito, politico e scientifico, sulla riforma della
Costituzione; un rovesciamento radicale rispetto
all’atteggiamento spirituale dominante fino a dieci anni fa.
Il “tabù”(348) della Costituzione era un tabù nel senso
proprio della parola: chi intendeva violarlo si trovava, per
ciò solo, isolato dalla “comunità costituzionale”. Oggi il
“tabù” è caduto. Della Costituzione e della sua riforma si
discute dappertutto. Si potrebbe dire che si è rovesciato nel
suo contrario, poiché oggi, per essere nella “comunità
costituzionale” occorre discutere della riforma. Finora, la
discussione sui contenuti ha nettamente prevalso sulla
ricerca in ordine alla reale possibilità della riforma. In

347
Sulla parte inerenti ai principi cui ancorare la riforma della Corte costituzionale,
cfr, G. AZZARITI, Forme e soggetti delle democrazie pluraliste, cit, pp.244 ss
348
Così, ad es., ZAGREBELSKY, Il paradosso della riforma costituzionale, in Il
futuro della Costituzione, a cura di G. ZAGREBELSKY,, Bologna, Il Mulino, 1996, pp.306
ss.
- 246 –
_________________________________________________________________________________

questo contesto, la partecipazione al dibattito, essendo


remota l’eventualità di uno sbocco concreto, assume un
valore di cambio simbolico di reciproci riconoscimenti di
appartenenza alla stessa cerchia politica. Talora, addirittura,
le offerte di partecipazione ad un concreto progetto
riformatore, stanno a significare il tentativo di creare più
ristrette unioni politiche, con l’effetto implicito ma
chiarissimo, di esclusione di altri; a ciò segue, però, il
rilancio da parte delle forze escluse di nuove proposte, per
rientrare nel gioco e neutralizzare l’iniziativa altrui.
Da qui si può trarre lo spunto per un’altra
considerazione l’incidenza della “volontà politica” nel
processo di riforma costituzionale.
Si è rilevato in dottrina come le determinazioni di
regole costituzionali può avvenire secondo due modelli:
nella volontà impositrice di un soggetto politico che si erge
sugli altri, ed in tal caso la regola costituzionale è una legge
unilaterale, oppure nell’accordo generalizzato, basato su un
compromesso costituzionale in cui ciascuno rinuncia a
qualche possibilità a favore di un risultato comune (349).
Nell’attuale momento storico, è chiara l’impossibilità
di una riforma della Costituzione per via di legge
costituzionale. L’assetto delle relazioni tra i soggetti politici

349
Cfr. G. ZAGREBELSKY, Modifiche e adeguamenti della Costituzione, in AA.
VV., Scritti in onore di V. Crisafulli, Padova, CEDAM, 1985, pp. 915 ss.
- 247 –
_________________________________________________________________________________

esclude che una strada del genere sia tentata per il prezzo
destabilizzante della vita politica.
La via tentata è un’altra: il grande accordo di
compromesso tra grandi e piccoli raggruppamenti politici.
Ma anche questa strada, per motivi diversi, sembra preclusa;
manca la condizione dello scambio, cioè la comune
equivalente rinuncia ed il comune equivalente vantaggio. Si
suppone che possa esistere un intento da tutti condiviso, il
miglioramento della Costituzione, e su questa base
s’immagina possibile un accordo generalizzato sul da farsi.
Questa supposizione è, però, contraria alla natura dei partiti,
e dei soggetti politici in genere, che agiscono in un contesto
pluralistico-competitivo.
Occorrerebbe immaginare l’eventualità di uno
sdoppiamento: che il sistema politico possa per un momento
ergersi al di sopra di se stesso, possa prendere le distanze da
se stesso, cosicchè “il sistema politico, nella sua versione
riformatrice, possa rivolgersi al sistema politico, nella sua
versione di oggetto riformando”.
Come afferma Zagrebelsky: “prima la forza poi la
riforma: prima il processo politico creatore di tale forza, poi
il processo di riforma”. Ciò non significa la prefigurazione
di una vicenda politica costituzionale monopolizzata da un
solo soggetto politico: dipende da come può risultare
composta tale forza riformatrice.
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Esclusa la praticabilità di una via consensuale per


riformare la Carta costituzionale (350) ci si è posti in
un’ottica più limitativa, chiedendosi se sia possibile una
strategia di riforme piccole e medie, cambiamenti limitati
ma capaci di ingenerare da sé l’innesco di cambiamenti più
rilevanti di tipo consequenziale (è forse questa la fase
attuale della riforma costituzionale?). Ma anche ad
ammettere che ciò sia possibile non bisogna sottovalutare le
eventuali conseguenze: in questo modo si crea
semplicemente una “illusione di riforma” perché le cause
vere delle disfunzioni non vengono eliminate, ed inoltre si
perde la percezione dell’interesse generale, che deve
racchiudere anche i piccoli mutamenti.
In conclusione, si può riflettere su un dato, sicuramente
drastico (da intendersi non in assoluto, ma solo rispetto ad
un’esperienza costituzionale in corso): la discussione sulla
riforma ha prodotto un numero elevato di progetti astratti,
sintomo di un’oscillazione senza centro che non riesce ad
afferrare la cosa attorno alla quale si affatica, tanto da creare
un vero e proprio paradosso: si potrebbe, infatti , affermare
che “la riforma assolutamente necessaria è assolutamente
impossibile, con il suo reciproco: la riforma possibile è
anche superflua, poiché essa sta a significare che il sistema
politico-costituzionale è capace di decisione e dunque ha

350
Cfr. PASQUINO, Restituire lo scettro al principe, Bari, 1985, pp. 5 ss
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superato il problema che dovrebbe risolvere”. E’ proprio


questo il c.d. paradosso della riforma costituzionale (351).

351
In questo senso e per ulteriori approfondimentiG. ZAGREBELSKY, I paradossi
della riforma costituzionale, cit, pp.293 ss

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