Marlia de Abreu Martins de Paiva

BIBLIOTECAS PBLICAS:
POLTICAS DO ESTADO BRASILEIRO DE 1990 A 2006

Belo Horizonte Escola de Cincia da Informao da UFMG 2008

Marlia de Abreu Martins de Paiva

BIBLIOTECAS PBLICAS:
POLTICAS DO ESTADO BRASILEIRO DE 1990 A 2006

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-graduao em Cincia da Informao da Escola de Cincia da Informao da Universidade Federal de Minas Gerais, como requisito parcial obteno do ttulo de Mestre em Cincia da Informao. Linha de pesquisa: Informao, Cultura e Sociedade Orientadora: Prof Dr Maria Eugnia Albino Andrade

Belo Horizonte Escola de Cincia da Informao da UFMG 2008

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Paiva, Marlia de Abreu Martins de (1966- ) Bibliotecas pblicas: polticas do Estado brasileiro de 1990 a 2006 [manuscrito] / Marlia de Abreu Martins de Paiva. 2008. 140 f. enc. Orientadora: Maria Eugnia Albino Andrade. Dissertao (mestrado) Universidade Federal de Minas Gerais, Escola de Cincia da Informao. Referncias: f. 128 -138 1. Bibliotecas pblicas Brasil, 1990-2006. Teses. 2. Polticas pblicas Brasil, 1990-2006. Teses. I. Andrade, Maria Eugnia Albino. II. Universidade Federal de Minas Gerais. Escola de Cincia da Informao. III. Ttulo.

CDD : 027.4 CDU : 027.4

O trabalho cientfico , sobretudo, um trabalho de humildade perante o conhecimento: requer pacincia, empenho e equilbrio. Na rea das cincias humanas, sobretudo, requer suportar a pequenez de ser um pesquisador do mundo, muito influenciado pelo seu objeto, muito longe de um deus qualquer. Requer, depois, um trabalho rduo com as palavras, para que elas no digam o que ns no podemos afirmar, e que tambm no digam menos do que deveriam, quando necessrio gritar. Ao fim o pesquisador expe seu trabalho, visto por ele agora, ainda to incompleto, to despreparado para a vida, aos seus pares.

Daqui pra frente ser citado ou esquecido, aplaudido ou vaiado, superado ou no compreendido, vai se juntar ao corpo da cincia, vai durar mais que seu autor. Numa estante de biblioteca, num ponto de uma base de dados, este trabalho vai esperar mais um leitor, que o faa existir, que lhe d significado uma vez mais. Deixo aqui meu gro de areia para o universo da Cincia da Informao, e minha homenagem s bibliotecas, meu lugar preferido no mundo.

Um lugar de eternidade.

Alcino e Jos, saudade dos sorrisos que me faltam hoje.

Agradecimentos

A todos os profissionais bibliotecrios cujos nomes desconheo, cujo trabalho annimo permitiu que eu encontrasse as informaes de que precisava para levar a cabo esta dissertao.

Ao Edmar que, ora silencioso, ora falante, esteve ao meu lado ou me permitiu ficar sozinha nas interminveis horas de leitura, escrita, encanto, desengano, entusiasmo, cansao e desespero.

minha me, Elizabeth, e a meus filhos, Fernando, Jlia, Lus e Letcia, que tiveram, em todo o perodo deste trabalho, muito menos do que merecem.

minha orientadora, Maria Eugnia, mais uma vez minha mestra, a ponderar comigo sobre o valor do tempo e da vida, sem o saber.

Aos colegas de Mestrado e de profisso, companheiros e confidentes das alegrias e desventuras de ser bibliotecrio e mestrando.

s bibliotecas fsicas, materiais, que me ofereceram um lugar que meu corpo percorreu, onde meus olhos e mos procuraram, onde a mente perguntou... Outras vezes, me ofereceram apenas um lugar calmo e quase silencioso, para eu me sentar, para ler e escrever... meus estudos aqui registrados.

maravilhosa rede www e Internet, artefato e mentefacto da humanidade, que me possibilitaram fazer caminhos extraordinrios, dando-me conscincia dos infinitos outros caminhos que nunca poderei trilhar.

Agradecimento especial s professoras da banca de qualificao, Marta Pinheiro e Helena Crivellari, pelo apontamento de outras possibilidades e conseqente impulso para a definio da pesquisa.

Ah, esses livros que nos vm s mos, na Biblioteca Pblica e que nos enchem os dedos de poeira. No reclames, no. A poeira das bibliotecas a verdadeira poeira dos sculos Mrio Quintana A criao de bibliotecas populares me parece uma das atividades mais necessrias para o desenvolvimento da cultura brasileira. No que essas bibliotecas venham resolver qualquer dos dolorosos problemas de nossa cultura (...), mas a disseminao no povo do hbito de ler, se bem orientada, criar fatalmente uma populao urbana mais esclarecida, mais capaz de vontade prpria, menos indiferente vida nacional Mrio de Andrade, 1939

RESUMO

Estudo das polticas para bibliotecas pblicas, no contexto nacional. Identifica, descreve e analisa as polticas do Estado brasileiro para as bibliotecas pblicas de 1990 a 2006, perodo imediatamente posterior ao retorno ao Estado de direito no pas. O intervalo de tempo estudado dividido em perodos correspondentes aos governos do perodo: Fernando Collor de Melo, Itamar Franco, dois governos Fernando Henrique Cardoso e primeiro governo Lus Incio Lula da Silva. Partindo de anlise documental das leis e outros atos emanados do poder pblico federal, visa desvendar as polticas para bibliotecas pblicas dentro do desenvolvimento da democracia brasileira e das questes da Sociedade da Informao. Conclui a anlise com a identificao da concepo de bibliotecas pblicas presente nas diversas polticas, planos e projetos implementados; a descrio dos principais marcos legais do perodo; a identificao dos agentes institucionais envolvidos; a identificao do lugar das polticas de bibliotecas pblicas dentro das polticas de informao; a verificao dos avanos e os problemas das polticas pblicas no fim do perodo estudado. Plano Nacional do Livro e da Leitura: avanos e fragilidades da poltica pblica at 2006.

Palavras-chave: Biblioteca Pblica Poltica Pblica Brasil

ABSTRACT

Study of the politics for public libraries, in the national context.

It identifies, it

describes and it analyzes the politics of the Brazilian State to the public libraries from 1990 to 2006, period immediately subsequent to the return to the Right State in the country. The interval of studied time is divided in periods corresponding to the governments of the period: Fernando Collor de Melo, Itamar Franco, two governments Fernando Henrique Cardoso and the first govern Lus Incio Lula da Silva. Leaving of documental analysis of the laws and other emanated acts of the federal public power, it seeks to unmask the politics for public libraries inside of the development of the Brazilian democracy and of the subjects of the Information Society. It concludes the analysis with the identification of the conception of libraries public present in the several politics, plans and implemented projects; description of the principal legal marks of the period; the identification of involved institutional agents; the identification of the place of the politics of public libraries inside of the politics of information; verification of the progresses and the problems of the public politics for libraries at the end of the studied period. National Plan of Book and Reading: progresses and fragilities of the public politics up to 2006.

LISTA DE SIGLAS

ABDL Associao Brasileira de Difuso do Livro Abrelivros Associao Brasileira de Editores de Livros ANL Associao nacional de Livrarias BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento CBL Cmara Brasileira do Livro CERLALC Centro Regional de Fomento ao Livro na Amrica Latina e no Caribe CIAPR Centro de Informao de Acervos dos Presidentes da Repblica CNB Cadastro Nacional de Bibliotecas CNIC Comisso Nacional de Incentivo Cultura CNL Campanha Nacional do Livro CSLL Cmara Setorial do Livro e da Leitura CSLLL Cmara Setorial do Livro, Literatura e Leitura EMBRATEL Empresa Brasileira de Telecomunicaes FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador FBN Fundao Biblioteca Nacional FENAME - Fundao Nacional do Material Escolar FNDE Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educao FUST Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes IBAC Instituto Brasileiro da Arte e Cultura IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBICT Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e Tecnologia IBPC Instituto Brasileiro de Patrimnio Cultural INL Instituto Nacional do Livro IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia MEC Ministrio da Educao e da Cultura MTE Ministrio do Trabalho e do Emprego NATIS Sistema Nacional de Informao ONGs Organizaes No-Governamentais PNB Programa Nacional de Bibliotecas PNBE Programa Nacional da Biblioteca da Escola

PNL Poltica Nacional do Livro PNL Programa Nacional do Livro PNLD Programa Nacional do Livro Didtico PNLL Plano Nacional do Livro e da Leitura PROLER Programa Nacional de Incentivo Leitura PRONAC Programa Nacional de Apoio Cultura PROTIAB Programa de Treinamento Intensivo para Auxiliares de Biblioteca PSDB Partido da Social Democracia Brasileira PT Partido dos Trabalhadores SABIN Sociedade dos Amigos da Biblioteca Nacional SEBP Sistema Estadual de Bibliotecas Pblicas SLL Secretaria do Livro e da Leitura SNB Servio Nacional de Bibliotecas SNBP Sistema Nacional de Bibliotecas Pblicas SNC Sistema Nacional de Cultura SNEL Sindicato Nacional dos Editores de Livro SNLL Secretaria Nacional do Livro e da Leitura SOCINFO Sociedade da Informao (Programa) TICs Tecnologias de Informao e Comunicao UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (Organizao das Naes Unidas para a educao, cincia e a cultura)

SUMRIO 1 2 3 3.1 3.1.1 3.1.2 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 4 4.1 4.1.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.3 5 6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 7 INTRODUO..................................................................................................... 10 BIBLIOTECA PBLICA..................................................................................... 14 BIBLIOTECA PBLICA NO BRASIL............................................................... Antecedentes......................................................................................................... Colnia e Imprio: 1500-1889.............................................................................. Primeira Repblica: 1889-1930............................................................................ Instituto Nacional do Livro (INL): do Estado Novo Nova Repblica............... INL: 1937-1945.................................................................................................... INL: 1946-1963.................................................................................................... INL: 1964-1984.................................................................................................... INL: 1985-1989.................................................................................................... POLTICAS PBLICAS...................................................................................... Poltica pblica e governamental.......................................................................... Poltica pblica no Brasil...................................................................................... Polticas pblicas de informao.......................................................................... Direito informao e leitura............................................................................ Polticas pblicas na rea cultural........................................................................ Avaliao de polticas pblicas............................................................................ METODOLOGIA................................................................................................ 24 24 24 27 28 29 30 32 41 44 44 49 51 54 55 57 62

AS POLTICAS GOVERNAMENTAIS DO ESTADO BRASILEIRO PARA AS BIBLIOTECAS PBLICAS DE 1990 A 2006.................................................... 67 Governo Fernando Collor de Melo: 15/03/1990 - 29/12/1992............................. 70 Governo Itamar Franco: 02/10/1992 01/01/1995.............................................. 78 Primeiro governo Fernando Henrique Cardoso: 01/01/1995 - 01/01/1999.......... 79 Segundo governo Fernando Henrique Cardoso: 01/01/1999 - 01/01/2003.......... 82 Governo Lus Incio Lula da Silva: 01/01/2003 - 01/01/2007............................. 92 CONCLUSO...................................................................................................... 110 REFERNCIAS................................................................................................... 128 APNDICE: Lista dos principais documentos, leis, decretos, programas e projetos de cada governo................................................................................................... 139

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1 Introduo

As bibliotecas pblicas sempre estiveram inseridas em seus contextos social, cultural, tecnolgico, poltico e econmico. Atualmente, devem estar inseridas no contexto mundial da Sociedade da Informao. No Brasil, documentos sobre a Sociedade da Informao1 evocam a necessidade de formulao de uma estratgia de governo para conceber e estimular a insero adequada da sociedade brasileira na Sociedade da Informao sob o (...) risco de aprofundar a desigualdade interna (da) nao, entre ricos e pobres de informao, uma vez que a economia da informao regida pelos mesmos fatores estruturais e geopolticos do sistema produtor de riquezas (SOCIEDADE DA INFORMAO, 1998, p.27).

Refletindo sobre a biblioteca pblica na Sociedade da Informao, Suaiden conclui que a biblioteca pblica ainda pode encontrar a sua verdadeira identidade como uma instituio eficiente na formao da cidadania e na melhoria da qualidade de vida da sociedade (SUAIDEN, 2000, p.58). O autor acredita que, para isso, ela deva se adequar s questes levantadas pela Sociedade da Informao, quais sejam: a globalizao (que exige competitividade), as novas tecnologias e o modelo de desenvolvimento sustentvel (SUAIDEN, 2000, p.57).

Esta pesquisa analisa as polticas do Estado brasileiro para bibliotecas pblicas, entendendo que as bibliotecas pblicas devem se desenvolver de acordo com polticas, cujas grandes diretrizes so estabelecidas pelo governo federal. O perodo escolhido, de 1990 (incio do primeiro governo eleito diretamente aps 1964) a 2006 (fim do primeiro governo Lula), coincide com a volta ao Estado de direito no Pas, aps dcadas de regime autoritrio militar. No mbito especfico das polticas para bibliotecas pblicas, o incio da dcada de 1990 corresponde fase terminal do Instituto Nacional do Livro, at ento a nica grande instituio brasileira dedicada aos livros e s bibliotecas. No contexto amplo das polticas no Brasil, coincide com o

Neste trabalho no se discutir sobre o nome. Castells, (1997, p.47) prefereria o termo sociedade informacional, pois, como confirma Gonzlez de Gomes (2002, p.30), todas as sociedades tiveram a informao como fundamental em suas constituies.

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adensamento das preocupaes e tomadas de decises a respeito da implantao de uma Sociedade da Informao no Pas.

A Sociedade da Informao traz, em seu bojo, a grande discusso sobre o acesso informao. Uma discusso que j fazia parte dos questionamentos da biblioteca pblica, principalmente desde o final do sculo XIX, quando a biblioteca passa a ser vista como complementar educao, que a base fundamental da democracia (SEAVER2 apud MUELLER, 1984). Com maior vigor ainda, desde a dcada de 1960, a biblioteca pblica passa a assumir tambm o papel de prestadora de servios aos carentes e minorias (CURLEY3 apud MUELLER, 1984). A questo sobre o financiamento governamental da biblioteca tambm acompanha as discusses sobre a funo da biblioteca pblica, e fortemente retomada no mundo globalizado da Sociedade da Informao, que preconiza novas posturas para o Estado.

dentro dessa perspectiva, e acompanhando trabalhos como o de Nogueira (1985), que reflete sobre a contradio do papel da biblioteca pblica na sociedade capitalista; de Barros (2002), que discute a contribuio social da biblioteca pblica para o cidado; e, principalmente, os trabalhos de Arajo (2002) e Oliveira (1994), que estudam as ligaes entre o Estado brasileiro atravs de suas polticas - e as bibliotecas pblicas, cobrindo praticamente todo o perodo republicano at o fim da dcada de 1980, que se apresenta esta proposta.

Zita Oliveira, em tese que defendeu em 1994, reconstruiu toda a trajetria do Instituto Nacional do Livro (INL), desde a sua fundao em 1937, em plena Era Vargas, at o final do governo Sarney, em 1989. Demonstrou que, apesar de todas as limitaes, o INL - ao longo de sua histria, ora direta, ora indiretamente incorporou as bibliotecas pblicas agenda governamental; incrementou os acervos dessas bibliotecas e apoiou o desenvolvimento das mesmas. O INL foi, com todos os percalos, a instituio mais longeva ligada poltica governamental federal para bibliotecas pblicas, embora o foco do Instituto, desde sua fundao, tenha sido o
SEAVER, Benjamim. Message of the mayor on the subject of a Public Library, February 19, 1852. City Document No. 10. Boston: No publisher, 1852. 3 CURLEY, Arthur, Social responsability and libraries. In: VOIGGT, Melvin J., ed. Advances in Librarianship. V.4. New York, Academic Press, 1974. p.77-101.
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livro, e no diretamente as bibliotecas. Por outro lado, Oliveira apresenta tambm os principais problemas que levaram o Instituto Nacional do Livro a no conduzir, efetivamente, o pleno desenvolvimento de bibliotecas pblicas no Brasil, deixandoas, nas palavras da prpria autora, fora do tempo, isto , desvinculada da evoluo histrica da sociedade brasileira: vinculao da poltica ao livro; falta de evoluo na viso das bibliotecas pblicas, concebidas como guardadoras e disseminadoras de uma cultura tradicional, mas incapazes de oferecer novos servios de informao; e o gigantismo da poltica do INL, que buscou a quantidade e no foi capaz de implantar servios adequados aos usurios das bibliotecas conveniadas.

Cobrindo praticamente o mesmo perodo que Oliveira, entre 1937 e 1990, mas buscando especificamente estabelecer as relaes entre as polticas para bibliotecas pblicas e o Estado autoritrio no Brasil, Eliany Arajo, em sua dissertao publicada na forma de livro em 2002, estuda tambm o INL. Conclui, em sua pesquisa, que o Estado brasileiro dispendeu, no perodo estudado, exguos recursos financeiros, humanos e materiais para a efetiva implementao das polticas para bibliotecas pblicas. Por outro lado, verifica Arajo, h notria ausncia de aes efetivas por parte dos bibliotecrios, com relao ao quadro precrio que se configura com tais polticas.

No presente estudo, pretende-se analisar a posio do Estado brasileiro aps a redemocratizao, no que tange s polticas relacionadas s bibliotecas pblicas, alvo de tanta aclamao e descrena na chamada Sociedade da Informao.

A maior questo neste trabalho : com a volta ao Estado de direito no Brasil, efetivado na dcada de 1990, quais foram as polticas governamentais federais voltadas para as bibliotecas pblicas e em que medida elas puderam representar um avano em relao s polticas anteriores, principalmente as polticas conduzidas pelo INL? Assim, se buscar: a) analisar as polticas do governo federal sobre bibliotecas pblicas no Brasil entre 1990 e 2006, visando desvendar e compreender a concepo e o papel atribudo s bibliotecas na constituio / consolidao do Estado brasileiro de direito; b) compar-las com as polticas adotadas nos perodos anteriores da Repblica e, ao mesmo tempo, inserindo-as no contexto mundial da Sociedade da Informao.

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Para alcanar estes objetivos, organizou-se este trabalho na forma de captulos conforme ser descrito a seguir. Em primeiro lugar, no captulo 2, foi feita uma reviso histrica das bibliotecas pblicas na sociedade ocidental; no captulo 3, uma reviso sobre as bibliotecas pblicas no Brasil e, mais especificamente, sobre as polticas federais brasileiras relativas quelas. A partir da, o estudo terico abriu-se em duas vertentes: no captulo 4, buscou-se a definio do que poltica pblica, incluindo as polticas de informao que envolveriam as polticas para bibliotecas pblicas, na viso de autores da Cincia da Informao, como Rowlands (1996); e no captulo 5 foi definida a metodologia de anlise das polticas pblicas com que se trabalhou. A partir deste arcabouo, buscamos contextualizar o perodo poltico coberto pela presente pesquisa. No captulo 6 foi descrita a seqncia de governos federais com suas principais caractersticas e dentro de cada governo, levantadas as polticas que direta ou indiretamente, atingiram as bibliotecas pblicas. Ao mesmo tempo, foram citados alguns programas federais de informao acadmico-cientfica e a correspondente ausncia de programas para bibliotecas pblicas, em alguns perodos da histria recente do Pas. Com o conjunto dessas ferramentas, concluiuse a anlise no captulo 7. No Apndice foram listados os principais decretos, leis, documentos, programas e projetos, relacionados sob cada perodo governamental.

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2 Biblioteca Pblica
se no existirem bibliotecas, algum ter de invent-las de novo, porque elas so necessrias (...) Rolf Hapel (2000)

Atravs da histria, a biblioteca evoluiu e suas funes foram transformadas juntamente com a transformao das sociedades. A primeira funo da biblioteca, historicamente, era indistinta da funo do arquivo, ou seja, ela tinha a funo de memria, que se refere a reunir e preservar os registros do conhecimento. Com o aumento dos documentos, e o problema crescente de organiz-los e acess-los mais facilmente, a biblioteca comea a elaborar seu prprio catlogo, e desenvolve a funo de organizao, que ocupa grande parte de sua histria. As bibliotecas j serviram a religies, nobreza e vrias elites. Seu caminho, contudo, entre avanos e retrocessos, possibilitados pela estrutura social, cultural, tecnolgica, poltica e econmica, tem sido em direo funo de dar acesso, possibilitando a democratizao da informao, como meio de assegurar o exerccio da cidadania. Assim, a recuperao eficiente e a mais adequada possvel, ao usurio final, deve ser a funo mais valorizada da biblioteca desde as ltimas dcadas do sculo XX, como observou Serrai (1975).

Por outro ngulo, a biblioteca sempre foi sensvel s novas tecnologias que passaram a dar suporte informao, desde as gravaes de som e imagem s novas Tecnologias de Informao e Comunicao (TICs), onipresentes desde o final do sculo XX. A mudana de concepo da clula da biblioteca (no mais unicamente o livro, mas tambm outros suportes da informao, sobretudo os eletrnicos) est se dando em grande velocidade, mas de forma muito desigual nos espaos e nas sociedades, permanecendo ainda, no senso comum e no imaginrio popular, como uma coleo de livros. Para muitos, inclusive, esta mudana da concepo da clula mudou muito menos do que se apregoa, e, de qualquer modo, o objeto livro tem se mostrado muito mais prtico e democrtico ( porttil e prescinde de equipamentos, energia ou local especfico para seu uso) do que seus concorrentes tecnolgicos, que dependem de uma infra-estrutura anterior e permanente para sua utilizao.

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Uma outra faceta da biblioteca, que engloba as duas questes anteriores, diz respeito funo e atribuies de um tipo especfico de biblioteca: a denominada biblioteca pblica. Mueller (1984), em sua abrangente reviso sobre a evoluo das funes e papis da biblioteca na sociedade, demonstra como a instituio biblioteca no (e nunca foi) uma entidade independente: seu papel e as formas de desempenh-lo se encaixam nos limites impostos pelo seu contexto social, cultural, moral, econmico, poltico e tecnolgico.

A origem das bibliotecas pblicas remonta Antiguidade, mas no sculo XIX de nossa era, com a consolidao dos ideais democrticos, com o desenvolvimento industrial e o crescimento da urbanizao que emergem as bibliotecas pblicas com os questionamentos que permanecem at hoje: sua funo social, seus objetivos e seu financiamento. Para Cesarino bibliotecas so instituies muito antigas que sobrevivem h anos, adaptando-se s diversas mudanas polticas, sociais e tecnolgicas. Essa sobrevivncia, por si s, j suficiente para provar que cabe biblioteca uma funo muito importante na sociedade (CESARINO, 2007, p.11). Almeida Jnior (2003), contudo, chama a ateno para o fato de que a funo social da biblioteca pblica dever, sempre, ser colocada em cheque, atravs de avaliaes.

Nogueira (1985), em estudo crtico de base marxista sobre as bibliotecas pblicas, busca enfatizar seu carter contraditrio na sociedade capitalista: instrumento auxiliar de democratizao do saber e da construo de uma nova composio social, por um lado; e, por outro, instituio que funciona sob censura e controle do Estado, como recurso tcnico de inculcao da ideologia da classe dominante. A autora demonstra que o carter contraditrio da biblioteca pblica leva ao cumprimento de papis tambm ambivalentes: ao mesmo tempo (em) que auxilia a conservao da hierarquia de classes, contribui para a superao da relao de dominao (NOGUEIRA, p.97).

As bibliotecas pblicas, de uma forma ou de outra, sempre tiveram, como funes bsicas, a coleta, a conservao, a organizao e a difuso de informaes, e tm buscado, atravs da difuso do conhecimento (MUELLER, 1984), a produo de um

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bem social. A instituio nunca se dissociou da educao, seja no apoio educao formal, seja, sobretudo, como espao de aprendizagem contnua (CUNHA, 2003), embora a sua escolarizao seja destacada como um problema, no s por Milanesi (1993), mas tambm por Suaiden (2000) e Cunha (2003). Esta questo, muito cara ao contexto brasileiro, ser retomada no captulo 3.

A questo do financiamento governamental das bibliotecas pblicas, que hoje ponto caracterstico desse tipo de biblioteca, tambm j foi objeto de discusso ao longo da sua histria. O conceito de biblioteca pblica moderna surgiu em alguns pases mais adiantados da Europa, em fins do sculo XVII, financiadas por mecenas ilustres. No sculo XVIII, com a introduo das primeiras reformas para a instruo pblica, principalmente em pases protestantes, e, posteriormente, com a Revoluo Francesa, a idia (mas no a prtica) da biblioteca para todos se apresentou. Mas foi no mundo anglo-saxo que a relao biblioteca / sociedade passou a valer de fato (SERRAI, 1975). Mais tarde, nos sculos XIX e XX, nos Estados Unidos, foi a vez de filantropos capitalistas (LEMOS, 2005) fundarem e manterem bibliotecas pblicas. Para Moraes,
a biblioteca pblica aberta, no sentido que hoje se tem, desenvolveu-se com as idias democrticas norte-americanas. das contribuies mais relevantes dos Estados Unidos cultura universal (MORAES, 2006, p.97).

A partir de meados do sculo XIX, as bibliotecas pblicas passaram a ser consideradas como instrumento auxiliar do processo formal de educao e um dos mais democrticos mecanismos de realizao da chamada educao permanente (LEMOS, 2005). Raymond Irwing, na segunda metade do sculo XX, chamava a ateno para a independncia que deveria haver nas bibliotecas, o que, segundo ele, passaria pela separao delas da administrao direta do Estado - mas no, talvez, de sua subveno (IRWIN4, 1950 apud MUELLER, 1984). A discusso sobre o que deveria ser promovido pelas bibliotecas pblicas sempre reportava questo de seu financiamento. A popularizao de seu acervo, por exemplo, foi criticada no incio do sculo XX, nos Estados Unidos, pois, sendo mantida pelo poder pblico, deveria oferecer acervo de melhor gosto, pois, infelizmente, as pessoas no estavam lendo (...) o tipo certo de livro. A biblioteca (deveria) dedicar-se a remediar
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IRVIN, Raymond. The library services in the welfare state. In: GERARD, David, ed. Libraries in society: a reader. London, Clive Bingley, 1978. p.21-6. Originally published: Library World 53(8). Aug/Sept.1950.

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esse mal, utilizando, para tanto, quaisquer meios que se (mostrassem) necessrios (BATTLES, 2003, p.153). Herbert Putnam, da biblioteca do Congresso Americano, respondeu s crticas de popularizao do acervo e da biblioteca com um pronunciamento lapidar: A biblioteca pblica no lida apenas com estudantes se preparando para a vida, mas com homens e mulheres vivendo suas vidas (PUTNAM5, 1915 apud MUELLER, 1984). Ele propunha que os bibliotecrios fizessem intervenes pessoais com os usurios, influenciando, mas no distribuindo o bom gosto. Eles deveriam, de um lado, atrair os leitores e, de outro, manter os patrocinadores. Quando a biblioteca deixou de ser prioritariamente

educativa, para ocupar tambm um lugar de lazer, muitos se opuseram, por considerar errado financiar o lazer com dinheiro pblico (MUELLER, 1984).

A partir de meados da dcada de 1960, segundo Lemos, dois aspectos beneficiaram as bibliotecas pblicas, pelo menos na Europa: o revivalismo das idias de democratizao da cultura e, na esteira da euforia econmica, o advento do Estado do bem-estar social (welfare state) (LEMOS, 2005, p.106).

Hoje, se a idia de biblioteca pblica mantida pelo poder pblico parece ser menos controversa, por outro lado, a histria recente brasileira mostra que, muitas vezes, a opo dos governos tem sido a de investir no topo, isto , nas bibliotecas especializadas e nos programas de informao cientfica, por vezes colocadas na esfera das prioridades (MILANESI, 1993, p.90). Isso o que Milanesi chama de construo sem alicerces e Suaiden (2000) chama de inverso de valores. Pois se investe nas bibliotecas especializadas e universitrias, sem haver correspondente investimento nas bibliotecas escolares e pblicas, que so a base para a formao de leitores competentes, que sero os futuros trabalhadores e acadmicos a se utilizarem daquelas, e se constituiro, enfim, nos cidados de uma efetiva Sociedade da Informao.

Pode-se resumir, assim, as transformaes que impulsionaram a retomada da discusso sobre as bibliotecas pblicas, a partir da dcada de 1990:

PUTNAM, Herbert. Per contra. In: McCRIMMON, Barbara, ed. American library philosophy: an anthology. Hamden, Conn., Shoe String, 1975. p.39-50. Originally published Library Journal 40. July 1915.

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os governos se viram pressionados a discutir, nos fruns mundiais, o desenho de uma nova sociedade global: a Sociedade da Informao, que traz no seu bojo as questes das novas tecnologias da informao, da incluso social, da competncia informacional, do analfabetismo funcional e dos servios bibliotecrios como estratgia para o desenvolvimento de comunidades letradas e informadas (CESARINO, 2007, p.42).

No contexto internacional, o Manifesto da Unesco sobre bibliotecas pblicas, publicado em 1994, preconiza doze misses para as mesmas na nova realidade de final do sculo XX: 1. Criar e fortalecer hbitos de leitura nas crianas desde a mais tenra idade; 2. Apoiar tanto a educao individual e autodidata como a educao formal em todos os nveis; 3. Proporcionar oportunidades para o desenvolvimento criativo pessoal; 4. Estimular a imaginao e criatividade da criana e dos jovens; 5. Promover o conhecimento da herana cultural, apreciao das artes, realizaes e inovaes cientficas; 6. Propiciar acesso s expresses culturais das artes em geral; 7. Fomentar o dilogo intercultural e favorecer a diversidade cultural; 8. Apoiar a tradio oral; 9. Garantir acesso aos cidados a todo tipo de informao comunitria; 10. Proporcionar servios de informao adequados a empresas locais, associaes e grupos de interesse; 11. Facilitar o desenvolvimento da habilidade no uso do computador; 12. Apoiar e participar de atividades e programas de alfabetizao para todos os grupos de idade e implantar tais atividades se necessrio.

No citado documento da Unesco, que reportado por todos os documentos posteriores sobre bibliotecas pblicas, so explicitados a natureza e os propsitos ideais de tais bibliotecas:
A biblioteca pblica o centro local de informao, tornando prontamente acessveis aos seus utilizadores o conhecimento e a informao de todos os gneros. Os servios da biblioteca pblica devem ser oferecidos com base na igualdade de acesso para todos, sem distino de idade, raa, sexo, religio, nacionalidade, lngua ou condio social. Servios e materiais especficos devem ser postos disposio dos utilizadores que, por qualquer razo, no possam usar os servios e os materiais correntes (...). Todos os grupos etrios devem encontrar documentos adequados s suas necessidades. As colees e servios devem incluir todos os tipos de suporte e tecnologias modernas apropriadas assim como fundos tradicionais. essencial que sejam

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de elevada qualidade e adequadas s necessidades e condies locais. As colees devem refletir as tendncias atuais e a evoluo da sociedade, bem como a memria da humanidade e o produto da sua imaginao. As colees e os servios devem ser isentos de qualquer forma de censura ideolgica, poltica ou religiosa e de presses comerciais (UNESCO, 1994).

Essa preocupao com as bibliotecas pblicas um tema recorrente, como pode ser visto em artigo de Suzana Sperry (SPERRY, 1993), anterior ao Manifesto da Unesco, em que a autora chama a ateno para a funo que a biblioteca pblica poderia ter como instituio lder de movimentos culturais, desde que revisse seu prprio papel. A autora chama a ateno para a grande contribuio desse tipo de biblioteca para diminuir os efeitos da massificao sobre os indivduos, pois os livros fariam desacelerar a oralidade e a instantaneidade dos meios de comunicao, que isola as pessoas e as restringe comunicao oral.

Em 1998 a Unio Europia publicou o seu Relatrio sobre o papel das bibliotecas na sociedade moderna (UNIO EUROPIA, 1998), tendo sido relatora a deputada Mirja Ryynanen, da Finlndia. O relatrio levou em considerao vrios documentos da Unio Europia, entre eles, o relatrio de um grupo de peritos de alto nvel intitulado Construir a Sociedade da Informao para todos6 e considerou diversos pressupostos, dentre eles: a importncia do domnio da informao como fator de integrao econmica das pessoas; a importncia da cultura no desejo e aquisio de novos conhecimentos e de enriquecimento lingstico, sobretudo atravs da literatura; a relevncia das dimenses democrtica, social e cultural na evoluo da sociedade, e no apenas as dimenses econmicas e tecnolgicas; a necessidade de manuteno do adequado equilbrio entre os direitos e interesses em jogo na Sociedade da Informao; a importncia de se garantir o acesso crescente quantidade de informao disponvel em rede; o papel insubstituvel das bibliotecas na organizao do acesso ao conhecimento e na mediao entre os meios informacionais tradicionais e os novos;

Citado sem referncia no Relatrio A4-0248/98.

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o lugar que as bibliotecas podem ocupar formando uma rede de transmisso de conhecimento e cultura comparvel s escolas;e a contribuio nica das bibliotecas como instituio de apoio aprendizagem ao longo da vida.

O Relatrio tambm salientou a importncia das bibliotecas do ponto de vista cultural, para manter um nvel geral de competncia na leitura; manter vivas a lngua, a literatura e a cultura do pas (em cooperao com museus, arquivos e outros agentes culturais); transferir os dados relativos ao patrimnio cultural para um formato digital; e proporcionar uma janela nica e intelectualmente enriquecedora em relao a outras culturas e modos de vida (UNIO EUROPIA, 1998). Esse ltimo tpico, relacionado ao reconhecimento de diversas culturas, um fator especialmente caro Unio Europia, devido diversidade e aos conflitos tnicos e culturais entre os pases-membros e at mesmo dentro deles.

O mesmo relatrio conclui que

as bibliotecas so um elemento crucial do processo do fenmeno relacionado com a Sociedade da Informao, embora atualmente ainda sejam subestimadas [Elas] (...) ocuparo um lugar mais importante na Sociedade da Informao do que tinham (na) sociedade industrial (UNIO EUROPIA, 1998).

No Brasil, a Fundao Biblioteca Nacional (2000, p.18), agente do Sistema Nacional de Bibliotecas Pblicas, publicou documento em que define, em conformidade com o Manifesto da Unesco, as seguintes caractersticas bsicas das bibliotecas pblicas: destinar-se a toda coletividade (ao contrrio de outros tipos de bibliotecas, que tm funes mais especficas); possuir todo tipo de material (sem restries de assuntos ou de materiais); ser subvencionada pelo poder pblico federal, estadual ou municipal7.

Alm das caractersticas e misses citadas, destacam-se, ainda, as seguintes funes institucionais da biblioteca pblica como:
- agente essencial na promoo e salvaguarda da democracia, atravs do livre acesso a todo tipo de informao proporcionando, desta forma, matria de reflexo para a gerao do verdadeiro conhecimento;
A biblioteca pblica difere da biblioteca comunitria/popular, que surge da comunidade e por ela gerida, sendo o atendimento feito, geralmente, por voluntrios.
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- instituio de apoio educao e formao do cidado em todos os nveis, atravs da promoo e incentivo leitura e formao do leitor crtico e seletivo capaz de usar a informao como instrumento de crescimento pessoal e transformao social; - centro local de tecnologias da informao, atravs do acesso s novas tecnologias da informao e da comunicao, familiarizando os cidados com o seu uso; e - instituio cultural, atravs da promoo do acesso cultura e do fortalecimento da identidade cultural da comunidade local e nacional (FUNDAO BIBLIOTECA NACIONAL, 2000, p.22)

As bibliotecas pblicas no ficaram imunes s discusses do fim do sculo XX, que se iniciaram com discursos de globalizao e Sociedade da Informao, entre tantos outros discursos esperanosos ou catastrficos, como tem sido comum nos perodos de grandes mudanas sociais, polticas ou tecnolgicas. Em Portugal, no ano 2000, reuniram-se polticos, autoridades, bibliotecrios e outros profissionais de toda a Europa, ligados s bibliotecas pblicas, na Conferncia Internacional Bibliotecas Pblicas: Inventando o futuro. O presidente de Portugal, Jorge Sampaio, explicou o lema da Conferncia com duas possibilidades de leitura: a primeira leitura, mais imediata, a de inventar o futuro das bibliotecas; a segunda leitura, mais avanada, inventar uma futura sociedade em que a cultura e a informao tenham um lugar central (SAMPAIO, 2000). O prprio pas sede apresentou as transformaes, as oportunidades e os desafios que seus governantes tiveram que enfrentar para vencer um atraso confesso em relao a muitos outros pases da Comunidade Europia. Tais enfrentamentos, concretizados atravs do Plano Nacional de Bibliotecas Pblicas, lanado em 1987, significaram, segundo Calixto (2000), um alargamento relevante do conceito de biblioteca pblica, acentuando seus papis relacionados com a educao, a cultura e a informao. Dessa forma, as bibliotecas foram identificadas tambm como um importante instrumento na luta pela incluso social.

Na Conferncia de Portugal, foram ressaltadas as dimenses democrticas, educacionais e culturais das bibliotecas pblicas. Hapel (2000) refora os seguintes valores bsicos de bibliotecas pblicas que, para ele, realmente deveriam ser comuns em todo o mundo: assegurar o acesso livre e igualitrio informao e ao conhecimento; assegurar a formao livre de opinio; fortalecer a habilidade de leitura;

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levar adiante a disseminao cultural; fortalecer as habilidades criativas e analticas pessoais; apoiar a diversidade cultural; e fortalecer o conhecimento das novas possibilidades tecnolgicas.

Para Hapel, o papel dos profissionais das bibliotecas em nosso tempo ajudar os usurios a encontrar solues para seus prprios problemas, problemas esses que no podem ser resolvidos apenas com o acesso a informaes frias mediadas pelas TICs. MacDermott (2000), levando em conta as mudanas tecnolgicas em curso, salientou que os servios das bibliotecas no futuro sero tanto os tradicionais quanto novos servios avanados que as tecnologias possibilitam e mais ainda possibilitaro. Ryynanen8 (2000) lembra que, independente das diferentes mdias, as funes sistemticas tpicas das bibliotecas de adquirir, organizar, preservar e oferecer para uso os registros no foram cumpridas por nenhuma outra instituio, em toda a histria.

No apenas os pases europeus e norte-americanos, onde se presume que haja mais recursos dedicados ao financiamento das bibliotecas pblicas, tm

demonstrado, na prtica, a importncia das bibliotecas pblicas e o efeito dos investimentos feitos na cultura e educao em geral e, particularmente, nessas bibliotecas. O Mxico, nos ltimos anos, implantou 5.000 bibliotecas. Mais recentemente, a Colmbia virou referncia internacional na rea, sendo Bogot escolhida pela Unesco como Capital Mundial do Livro, de 2007, em reconhecimento aos investimentos nas bibliotecas pblicas atravs de uma agenda poltica e cultural que est mudando a imagem da cidade (BIBLIOTECA, 2006).

Como resultado do amadurecimento das discusses latino-americanas a respeito das bibliotecas pblicas, em junho de 2006, juntamente com o XIII Encontro Nacional do Sistema de Bibliotecas Pblicas, a Fundao Biblioteca Nacional promoveu o I Simpsio Latino-americano de Bibliotecas Pblicas. Nesse Simpsio, representantes dos sistemas de bibliotecas pblicas da Colmbia e do Chile falaram dos planos nacionais que modificaram a realidade das bibliotecas em seus pases. O

Relatora do j citado relatrio da Unio Europia, 1998.

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representante da Sub-direo de bibliotecas pblicas do Chile, Ricardo Lpez Muoz apresentou a evoluo histrica das bibliotecas pblicas em seu pas, para mostrar a mudana ocorrida aps o retorno democracia na dcada de 1990, aps a ditadura militar. Para ele, os resultados alcanados na superao dos modelos anteriores de bibliotecas como templo do saber e como espao fechado, deveu-se compreenso da histria das bibliotecas no Chile e a uma mudana de concepo sobre elas, agora bibliotecas da comunidade, e no para a comunidade: de acordo com seu entorno social e poltico, de acordo com sua diversidade cultural (MUOZ, 2006). A representante da Colmbia, Adriana Betancur destacou a posio sciopoltica da biblioteca pblica e sua insero num sistema nacional de informao. Nesse sentido, falou da importncia dos servios de informao nas bibliotecas pblicas (BETANCUR, 2006). Ambos os representantes reafirmaram a importncia de se compreenderem as chaves histricas da biblioteca pblica na Amrica Latina e em cada um de seus pases, para se prover um modelo prprio de biblioteca pblica, posicionada como instituio scio-poltica em suas realidades.

O Manifesto da UNESCO proclama a confiana que a sociedade pode depositar na Biblioteca Pblica, ligada aos valores de liberdade, prosperidade e desenvolvimento da sociedade. Ainda de acordo com o Manifesto, a biblioteca pblica de responsabilidade das autoridades locais e nacionais, e deve ser objeto de uma legislao especfica e financiada pelos governos, compondo, necessariamente, qualquer estratgia em longo prazo para a cultura, o acesso informao, a alfabetizao e a educao. Para tanto, as bibliotecas pblicas devem estar inseridas nas grandes polticas dos pases. No prximo captulo, ser mostrada a presena e a ausncia de polticas pblicas para essas bibliotecas, na histria brasileira, at o perodo anterior ao que ser analisado neste trabalho.

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3 Biblioteca Pblica no Brasil

Livros, somente livros, no explicam a difuso de idias revolucionrias, mas explicam muitos outros acontecimentos. Se quisermos estudar a histria das idias, a divulgao das tcnicas, toda a evoluo cultural brasileira, enfim, indispensvel estudar a histria do livro e das bibliotecas Rubens Borba de Moraes

Neste captulo, ser apresentado o que outros pesquisadores discutiram sobre as bibliotecas pblicas e as polticas relacionadas a elas, em toda a histria do Brasil. Optou-se por uma diviso que destaca o perodo de existncia do Instituto Nacional do Livro, desde a sua criao, em pleno Estado Novo, at a Nova Repblica.

3.1. Antecedentes
Nessa primeira parte sero mostradas as bibliotecas durante os primeiros sculos da histria do Brasil. Observa-se que as bibliotecas pblicas praticamente inexistiram dentro das tortuosas polticas do Estado que se formava.

3.1.1. Colnia e Imprio: 1500-1889

Quase no se tm registros sobre livros e bibliotecas no Brasil, na primeira metade do sculo XVI. Se mesmo em Portugal, os livros impressos no eram abundantes e poucas eram as tipografias e pequeno o nmero dos que sabiam ler (MORAES, 2006, p.4), na colnia brasileira no poderia ser diferente. Naturalmente que os funcionrios da Metrpole deviam possuir seus prprios livros, assim como os clrigos, e s.

Somente com a instalao do governo-geral na Bahia, em 1549, o Brasil passa realmente a conhecer instruo e possuir livros. Moraes (2006) chama esse perodo de Idade Mdia Brasileira. A partir daquele ano, chegam ao Pas os primeiros jesutas, mas tambm, posteriormente, outras ordens religiosas, como os

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beneditinos, os franciscanos e os carmelitas. Todas essas ordens religiosas possuam, anexos aos seus conventos, escolas e exerceram importante papel na histria da educao no Brasil. Leite afirma que a
Igreja foi a nica educadora do Brasil at ao fim do sc.XVIII, representada por todas as organizaes religiosas do clero secular e de clero regular que possuam casas no Brasil (LEITE9, apud MORAES, 2006, p.4).

A partir do sculo XVIII, paralelamente decadncia dos conventos10, nos centros mais ricos da colnia a vida cultural j se tornava mais significativa, com o retorno de muitos jovens ricos que foram estudar na Europa. Nas casas desses jovens, iniciavam-se e desenvolviam-se bibliotecas particulares, algumas chegando a milhares de livros (MORAES, 2006, p.37). A maioria dos livros era adquirida fora do Pas, j que a tipografia era proibida e existiam pouqussimas livrarias. De modo geral, os livros eram trazidos da Europa.

Verifica-se que, durante mais de 300 anos, o Brasil contou apenas com bibliotecas de ordens religiosas ou particulares, que davam acesso a uma nfima parcela da populao: os religiosos e os alunos de seu sistema educacional, e uma elite letrada e voltada para a cultura europia. Os livros, em sua maioria, eram de lngua estrangeira. Vale lembrar ainda que a tipografia era proibida no Pas at a vinda da famlia real, em 1808, embora vrias grficas clandestinas tenham persistido em executar seu trabalho, desde muito remotamente na histria brasileira.

A vinda da famlia real portuguesa para o Brasil, em 1808, foi um marco para a histria do Pas e para a histria das bibliotecas em particular. Na instalao da corte no Pas e na montagem do aparelho de Estado, no s foi inaugurada a tipografia, com a Imprensa Rgia, como aos poucos foi chegando ao Pas e sendo instalada a Real Biblioteca. Essa biblioteca tinha, como acervo seminal, o da Real Biblioteca da Ajuda (SCHWARCZ, 2002, p.268), mas seu acervo no parou de crescer, com o acrscimo no s de novas remessas de Portugal, como de doaes e compras de esplios particulares e religiosos da prpria colnia. Alm disso, o privilgio do depsito legal, institudo logo de incio (MORAES, 2006, p.93), permitiu o
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LEITE, Serafim. Histria da Companhia de Jesus no Brasil. Lisboa: Livraria Portuglia, 1938-1950 (10v.), v.7, p.144. 10 Em virtude da poltica da Metrpole Portuguesa, que, por fim, proibiu a criao de novos conventos e instituiu o ensino leigo.

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permanente acrscimo de itens ao acervo. Inicialmente, a consulta era facultada aos estudiosos, mediante pedido. Em 1814, abriu-se a biblioteca ao pblico. Naturalmente, ao reduzidssimo pblico letrado da corte.

A primeira biblioteca pblica brasileira, contudo, no foi obra de um governante ou de um governo, mas de um grande mecenas, Pedro Gomes Ferro de Castelo Branco. Homem rico, um dos grandes senhores de engenho de seu tempo, criou e dotou uma biblioteca em Salvador, em 1811, com seus prprios recursos (LEMOS, 2005). Tratava-se de uma biblioteca de acervo geral e aberta populao e, na concepo de seu fundador, seria gerida pela sociedade e mantida pelas subscries dos scios (OLIVEIRA, 1994). O acervo de livros e peridicos seria importado com a verba das subscries, e emprestados aos leitores. Os scios tambm fariam doaes de seus acervos particulares, seguindo o exemplo do prprio Castelo Branco. O papel do Estado, nesta primeira biblioteca pblica, foi to somente a aprovao do projeto do fundador, um emprstimo de livros do governador da provncia, Conde DArcos, e doao de duplicatas da Biblioteca Real, doadas pelo Prncipe D. Joo VI. Este patrocnio indireto do Estado cessou quando o Conde DArcos deixou o governo da Bahia, sete anos aps a fundao da biblioteca. A iniciativa individual, no Brasil como em outros pases, foi muito maior que a demanda da sociedade, que era majoritariamente iletrada. Para Moraes (2006, p.152), a fundao da primeira biblioteca pblica brasileira foi uma manifestao da ideologia da Ilustrao e foi concebida como uma instituio para promover a instruo do povo.

Um outro aspecto dessa primeira biblioteca pblica, como no poderia deixar de ser, era a definio dos temas e a lngua dos itens do acervo, voltadas para os interesses de uma parcela letrada da populao, interessada em levar a cultura (europia) queles que exerciam atividades ligadas vida religiosa, ao ensino e burocracia do Estado (OLIVEIRA, 1994, p.21). Os textos eram, em sua maioria, em francs e, em menor parcela, em ingls. Embora os princpios declarados tenham sido de promover a instruo popular, seu acervo comprova a idia de cultura como adereo, e a distncia da biblioteca de uma enorme populao iletrada (at mesmo na lngua portuguesa, quanto mais em uma segunda lngua) abriram o fosso original entre a biblioteca pblica e o grande pblico a que deveria se destinar, criando, no

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imaginrio popular, a idia da biblioteca como o inacessvel templo do saber (OLIVEIRA, 1994, p.22).

3.1.2. Primeira Repblica: 1889-1930

Enquanto que o entusiasmo pelos ideais republicanos tenha, por um lado, se apossado de uma camada letrada do Pas, entre eles os escritores, intelectuais, militares e padres, fazendo com que a imprensa e a literatura se confundissem e crescessem; por outro lado, grande massa da populao brasileira, mais uma vez, esteve margem dessa mudana, e to cedo no teria acesso s potenciais novidades de uma repblica.

Na segunda metade do sculo XIX, o Brasil experimentou um crescimento das cidades, o comrcio e os bancos se expandiram, novas tecnologias como o telgrafo e as ferrovias foram implementadas. O crescimento da sociedade urbana no foi acompanhado do crescimento de bibliotecas pblicas, que totalizaram apenas 27 entre 1890 e 1930, concentrando-se, sobretudo, na regio sudeste. Por outro lado, 83 bibliotecas populares, atendendo a pblicos distintos, foram criadas por grupos como sindicatos, associaes profissionais e religiosas com o objetivo de promover o desenvolvimento intelectual e o progresso moral de seus componentes (GOMES, 1983, p.76).

Alm de serem reduzidas numericamente, as bibliotecas pblicas ainda sofriam com a crnica falta de verbas e com acervos pequenos e pobres, desenvolvidos aleatoriamente com doaes, inadequados aos interesses de seus potenciais usurios. De qualquer modo, com um contingente de analfabetos de cerca de 50% da populao em 1900 (OLIVEIRA,1994, p.24), pelo menos metade dos habitantes do Pas prescindiam de qualquer biblioteca.

At o final da dcada de 1920, as bibliotecas brasileiras atendiam a uma pequena parcela da populao, armazenavam a cultura europia e erudita, centravam sua atuao na guarda dos livros e no apoio s atividades catequticas e de ensino,

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disseminavam muito seletivamente a informao impressa, em completa incoerncia com a crescente urbanizao e industrializao das cidades e da sociedade. Tambm inexistia legislao social e poltica pblica para educao e bibliotecas (OLIVEIRA, 1994, p.25-26).

Neste contexto, e com a insatisfao gerada pelo regime republicano que revelou no atender s demandas polticas, econmicas e sociais em mutao, tomou vulto, na dcada de 1920, uma grande mobilizao que tomou forma na plataforma de reformas de Getlio Vargas e seus partidrios, que propunham um novo Estado, com poder central forte, que conduzisse uma modernizao conservadora que inclua: moralizao e profissionalizao do aparelho estatal, progresso industrial, nacionalismo econmico, concesso de direitos sociais e trabalhistas, defesa das liberdades individuais e reforma eleitoral (OLIVEIRA, 1994, p.26-27). no Estado Novo de Getlio Vargas que teria lugar no Brasil, entre tantos outros rgos estruturantes do Estado brasileiro, a primeira instituio governamental de execuo de polticas pblicas para bibliotecas no Brasil, que durante 52 anos de existncia conduziu, entre acertos e desacertos, os destinos das bibliotecas pblicas brasileiras: o Instituto Nacional do Livro (INL).

3.2. Instituto Nacional do Livro (INL): do Estado Novo Nova Repblica

Para a reviso histrica do Instituto Nacional do Livro, que marca a incluso das bibliotecas pblicas na agenda poltica federal brasileira, sero utilizados, principalmente, os trabalhos de Arajo (2002) e Oliveira (1994) e a diviso em quatro perodos feita pela segunda, j que a primeira concentra-se nos perodos de autoritarismo.

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3.2.1. INL: 1937-1945

O Instituto Nacional do Livro (INL) foi criado sob o Ministrio da Educao e Sade, chefiado por Gustavo Capanema, que submete apreciao do presidente Getlio Vargas uma exposio de motivos para sua criao em que diz:
O livro , sem dvida, a mais poderosa criao do engenho humano. A influncia que ele exerce, sob todos os pontos de vista, no tem contraste. (...) , portanto, dever do estado, proteger o livro (...) vigilando no sentido de que ele seja, no o instrumento do mal, mas sempre o inspirador dos grandes sentimentos e das nobres causas humanas (CAPANEMA11, apud ARAJO, 2002, p. 31).

Criado, portanto, em 1937, atravs do DecretoLei 93, o INL (como indicado no nome do Instituto) num primeiro momento (1937-1945), centrou sua atuao na poltica do livro, idealizado como um veculo de preservao da histria e dos valores culturais do Pas (ARAJO, 2002, p. 31-32) e tambm como produto de consumo da incipiente indstria editorial. Os cidados eram objetos da poltica do livro, e no participaram de sua formulao, embora tenha havido iniciativas como as de Mrio de Andrade, em So Paulo, na mesma poca, que propunha aes avanadas do ponto de vista conceitual no campo das aes pblicas culturais e que foram limitadas na implementao dadas as circunstncias histricas (IPEA, 2003, n.7, p.70).

A implantao da poltica disps de mecanismo legal (o decreto citado) e agente institucional (INL) e contribuiu, num primeiro momento, para difundir a cultura lusobrasileira, produzindo e distribuindo obras esgotadas e lanando livros de autores contemporneos, pouco atrativos industria livreira da poca. A ideologia do acervo, em que o Estado demonstrava sua concepo de biblioteca guardi da cultura, era de divulgar as idias e autores escolhidos pelo governo, para formar hbitos adequados na populao, segundo o padro de um grupo de intelectuais ligados ao Instituto.

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Exposio de motivos, de 15 de dezembro de 1937, Arquivos do CPDOC, GCg34.09.06/1.

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A extenso da poltica do livro s bibliotecas pblicas visava a criao de um sistema nacional de bibliotecas, para coordenar e promover a modernizao dos servios bibliotecrios. Contudo, o INL no dispunha, e no promoveu as condies para dispor, de um pessoal especializado para implantar tais propostas. As estratgias subseqentes continuaram centradas na seleo e distribuio de obras para as bibliotecas, e no trabalho cooperativo entre o INL e as prefeituras.

A concepo das funes da biblioteca pblica, dentro da poltica governamental, neste perodo, era, em primeiro lugar, a de guarda da cultura nacional oficial. Secundariamente apenas, as funes educacionais, de lazer e de cultura. A funes de assessoria e disseminao de informaes adequadas s necessidades dos indivduos usurios das bibliotecas nem chegaram a aparecer como preocupaes do INL.

No obstante todas as falhas seminais do INL, foi este Instituto que incluiu as questes da biblioteca pblica dentro de um rgo governamental e, portanto, das ocupaes do governo. Por outro lado, a abertura de espao nos acervos, para temas e autores brasileiros deve ser valorizada, j que anteriormente prevaleciam os temas e autores europeus.

Do ponto de vista quantitativo, tambm h que se reconhecer os resultados: de 78 bibliotecas pblicas registradas em 1938, houve um salto para 332 em 1945. Em oito anos, foram distribudos mais de 259 mil volumes, cerca de 781 por biblioteca.

3.2.2. INL: 1946-1963

Neste perodo, foram criados a Campanha Nacional do Livro (1960) e o Servio Nacional de Bibliotecas (1961). O Estado continuou frente da poltica de desenvolvimento de bibliotecas pblicas, sem a participao da sociedade civil. A nica exceo era a participao, no Conselho Consultivo da Campanha Nacional do Livro, de um membro da Academia Brasileira de Letras, o que reforava o carter

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tradicional da campanha, mais ligada cultura literria que aos interesses de leitura e informao dos cidados.

A Campanha Nacional do Livro (CNL), ligada ao INL, tinha o objetivo de formar o hbito da leitura e de desenvolvimento das bibliotecas, mas suas aes concentraram-se em convnios com prefeituras, doao de livros e prestao de assistncia tcnica s bibliotecas, para institucionalizar a biblioteca pblica no municpio. Como poltica do livro, a CNL trouxe duas mudanas significativas: a preocupao com a seleo de obras mais apropriadas aos interesses de leitura de cada comunidade e o reconhecimento do municpio como produtor de cultura. O Servio Nacional de Bibliotecas (SNB), por sua vez, tinha sua concepo mais ligada poltica de bibliotecas e tinha, como objetivos, incentivar diferentes intercmbios entre as bibliotecas do Pas, estimular a criao de sistemas regionais de bibliotecas, e promover uma rede de informaes bibliogrficas que servisse a todo o territrio nacional. Apesar de sua concepo avanada, o SNB no deixou registros de suas atividades e no logrou progresso, pouco contribuindo para o desenvolvimento das bibliotecas pblicas brasileiras.

A criao de dois diferentes rgos, dentro do Ministrio da Cultura, demonstrava duas concepes diferentes de polticas, sendo que a poltica do livro, ligada ao INL, prevaleceu. A duplicao de funes acabou servindo para dividir recursos j escassos e no contribuiu para a reunio de esforos nas aes, nem tampouco para o adensamento das discusses sobre bibliotecas pblicas. Ao final, a biblioteca pblica seguiu consolidando sua funo de simples armazenadora de livros para a leitura, e trabalhando isolada de seu meio ambiente e das suas congneres (OLIVEIRA, 1994, p.81), continuando sua trajetria discrepante, entre sua proposta de ao e o desenvolvimento da sociedade em que atuava (OLIVEIRA, 1994, p.83).

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3.2.3. INL: 1964-1984

Neste perodo, a poltica de bibliotecas pblicas pode ser caracterizada em trs perodos diferentes, marcados pelas trs novas gestes12 do INL, demonstrando a descontinuidade da poltica pblica, que muda completamente, seguindo a concepo pessoal de seus dirigentes. O primeiro dirigente, um general, desejou utilizar a biblioteca pblica como instrumento de integrao nacional; a bibliotecria e escritora que dirigiu o INL no segundo perodo, identificou as bibliotecas pblicas como bibliotecas escolares; e o terceiro dirigente, um escritor, implementou um Sistema Nacional de Bibliotecas, de acervo marcadamente literrio e brasileiro. Ainda assim, nesse perodo o INL manteve sua concepo de poltica do livro como poltica de bibliotecas. A principal ao do Instituto continuou sendo a promoo da cultura e dos autores brasileiros e a distribuio de obras.

3.2.3.1. Gesto Umberto Pelegrino: biblioteca pblica como agente de integrao nacional: 1967-1969

Com a institucionalizao do planejamento centralizado da economia pelos dirigentes militares, o INL, vinculado ao Ministrio da Educao e Cultura (MEC), planejou suas atividades baseado nos planos e programas nacionais elaborados para a Educao e Cultura. Em 1967, foi publicado o Diagnstico Preliminar da Cultura, elaborado por intelectuais, que identificaram, para as bibliotecas pblicas, os seguintes problemas: acervos desatualizados desenvolvidos por doao; localizao inadequada e instalaes deficientes; deficincias de pessoal, de meios de conservao, de aparelhagem tcnica e de servios complementares; precariedade na comunicao e na cooperao entre bibliotecas.

As bibliotecas pblicas, no fim das contas, estavam sobrevivendo de doaes particulares. Por outro lado, a indstria do livro necessitava de bibliotecas para se expandir e a resposta ao problema era que o Estado criasse e mantivesse funcionando uma biblioteca pblica em cada municpio. As conseqncias previstas
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Augusto Meyer foi o primeiro diretor do INL, onde permaneceu at 1967.

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pelo Diagnstico eram que a criao de bibliotecas estimularia e sustentaria a produo editorial, baratearia o livro, aumentaria o consumo de papel e favoreceria novos escritores. Portanto, tratava-se, mais uma vez, de uma poltica do livro, e no da biblioteca, visando estimular a indstria editorial. O critrio de seleo continuaria com uma comisso seleta, que selecionaria os acervos de acordo com a relevncia cultural dos textos para as comunidades (OLIVEIRA, 1994, p.91). Na reestruturao do INL, necessria para executar as novas aes, o Instituto absorveria o Servio Nacional de Bibliotecas. Alm da reestruturao do INL e da criao de bibliotecas pblicas municipais, o Diagnstico citado sugeria, tambm, a implantao e a manuteno de bibliotecas infantis, e a criao de unidades culturais compostas de biblioteca e discoteca, galeria e auditrios em bairros desassistidos.

Em relao criao de bibliotecas pblicas, a sugesto era que o INL distribusse um exemplar de cada obra pr-selecionada a cada biblioteca do Pas. A preocupao era, como j foi mencionado, incentivar a indstria editorial, e no a adequao ao nmero de habitantes de cada cidade e muito menos s necessidades dos usurios da biblioteca. O prprio Diagnstico, contudo, previa a impossibilidade de se levar a cabo aquela meta, por falta de recursos, pela burocracia e pela incompreenso do papel do INL na vida cultural brasileira. Ou seja, o Diagnstico identificava corretamente algumas deficincias do sistema, mas insistia, em suas sugestes na continuidade e no aumento da poltica de fornecimento de obras. O objetivo visado pela poltica pblica, neste perodo, foi mais ligado ao fortalecimento da indstria editorial e de utilizao da cultura para promover a integrao nacional do que soluo dos problemas das bibliotecas pblicas.

Ainda em relao s bibliotecas, o problema da seleo centralizada e elitizada das obras reforava a inadequao entre elas e as necessidades das distantes e diversas comunidades dos municpios do Pas. Alm disso, com o aumento de bibliotecas cadastradas, o INL no manteve proporcional capacidade de

atendimento, fazendo com que cada vez menor porcentagem das bibliotecas recebesse material enviado pelo Instituto, e cada uma recebendo cada vez menor quantidade de livros. Para minimizar este problema, foi feita uma seleo de bibliotecas que receberiam materiais do INL, com prioridade para as localizadas em

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municpios mais distantes e excluindo-se, cada vez mais, bibliotecas escolares e universitrias, que muitas vezes entravam na lista de receptoras de obras do INL o que demonstra a falta de distino entre os tipos de bibliotecas. Um ponto positivo dessa restrio foi que, para melhor gerir os escassos recursos, foi feita uma pesquisa entre as bibliotecas atendidas, para que fossem conhecidas suas necessidades de informao quanto a classes de assuntos e obras mais solicitadas. Outro ponto a se ressaltar , mais uma vez, a constatao de que, at ento, o INL promovera mais a distribuio de livros (dependente da oferta, e no da necessidade) do que a promoo do desenvolvimento da biblioteca pblica (que o Instituto mal distinguia e sequer conhecia).

Ao final da gesto de Pelegrino, a poltica de bibliotecas foi unificada dentro do MEC, atravs da absoro do SNB pelo INL, visando dar unidade administrativa ao setor de livros e das bibliotecas. A coordenao da poltica de bibliotecas pblicas passa, por direito, a pertencer exclusivamente ao INL. Essa fuso, associada s sugestes do Diagnstico Preliminar de Cultura, curiosamente, direcionou o Instituto para a sua descentralizao, atravs da criao de comisses regionais que deveriam cadastrar as bibliotecas da sua regio e elaborar planos para solicitar e utilizar os recursos de diversas fontes para a melhoria dos servios bibliotecrios. Paralelamente, essas comisses deveriam, tambm, dar apoio tcnico s bibliotecas, promover a implantao de servios como o emprstimo domiciliar, difundir e estimular a formao de recursos humanos de nvel mdio e superior. Assim, formava-se um embrio do que viria a ser depois desenvolvido pelos Sistemas Estaduais de Bibliotecas.

Ainda que muito modestamente, a descentralizao promoveu algumas mudanas nos modelos de bibliotecas pblicas, que podem ser exemplificados em duas novas propostas: as bibliotecas volantes e as unidades culturais. As bibliotecas volantes, com veculos adaptados, que j haviam sido utilizadas nas dcadas de 1930 e 1950, visavam causar um impacto, com a presena inesperada em diferentes pontos de algumas cidades (Rio de Janeiro, Braslia e Natal). Acreditava-se que bastaria o acesso momentneo para motivar os leitores. Desconsiderava-se a alta taxa de analfabetismo e os gostos e necessidades dos possveis usurios. J as unidades culturais tinham, como funo, integrar socialmente as comunidades e elevar o nvel

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cultural da populao, na viso dos dirigentes. O ncleo da unidade cultural era uma biblioteca pblica com sala Braille, laboratrio de microfilmagem, museu da palavra, arquivo histrico e ainda a biblioteca volante. A esse ncleo seriam agregados ainda outros elementos, como biblioteca infantil e discoteca. Essas unidades

materializavam na poltica de ao cultural, o ideal de interiorizao da cultura e de integrao das regies do governo do final da dcada de 1960. Embora estivesse de acordo com a linha do Estado poca, seu custo inviabilizou a realizao da proposta. Uma nica unidade entrou em atividade em Natal, mas foi desativada to logo mudou a direo do INL.

3.2.3.2. Gesto Maria Alice Barroso: a biblioteca pblica como biblioteca escolar: 1970-1974

A nova gesto do INL trouxe modificaes significativas. Em primeiro lugar, a sede do Instituto passou do Rio de Janeiro para Braslia, sem que fossem transferidos os arquivos (OLIVEIRA, 1994, p.106), ou seja, na mudana fsica e dos dirigentes no foram consideradas as importantes informaes acumuladas, e todo um trabalho foi recomeado. Alm disso, a poltica do livro foi transferida da esfera cultural para a educacional. A nova direo acreditava na biblioteca pblica como suporte ao estudo formal, concepo totalmente de acordo com as linhas gerais traadas para a educao pelos governos de ento, que incluam, pela primeira vez, a pesquisa escolar como mtodo de aprendizagem.

Milanesi (1993, p.55), a respeito dessa nova concepo de bibliotecas pblicas da dcada de 1970, resume: como seria invivel, na tica dos administradores, criar bibliotecas escolares e pblicas (...), escolarizou-se a pblica. Essa escolarizao deu, para os dirigentes pblicos, uma viso mais concreta da utilidade das bibliotecas e, alm do mais, essa transformao no custaria muito. Essa crescente utilizao das bibliotecas pblicas pelos estudantes de ensino fundamental, principalmente, descaracterizou-as como tais, j que parcela crescente dos usurios passou a constituir-se de estudantes fazendo seus deveres escolares, em detrimento a outros segmentos da comunidade que necessitavam dos servios bibliotecrios (SUAIDEN, 2000, p.55). Os recursos humanos e financeiros existentes eram aplicados na compra de materiais de apoio s pesquisas, como

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livros didticos, dicionrios e enciclopdias. A funo educativa tornou-se predominante sobre as funes cultural e informacional da populao em geral (Cunha, 2003, p.69). Ou seja, de pblica, a biblioteca s tinha o nome. Em resumo:
Travestida em biblioteca escolar, a biblioteca pblica fixou nova funo e imagem junto aos programas formuladores de poltica, s fontes financiadoras e prpria sociedade, relegando a um segundo plano, suas possibilidades como agncia de informao para a comunidade (OLIVEIRA, 1994, p.110).

O principal problema da escolarizao da biblioteca pblica o desvio de rota que ela causou. Ao voltar-se para o pblico escolar, as bibliotecas pblicas deixam de evoluir em direo ao apoio educao permanente, a chamada educao ao longo da vida que deveria justamente promover servios para os cidados comuns de todas as idades, no mais vinculados ao ambiente escolar. Por causa desse desvio, no se desenvolveram, como poderiam, nem as bibliotecas escolares e nem as pblicas, que se desvincularam de seus potenciais usurios, os cidados em geral. Citando mais uma vez Putnan, a biblioteca pblica no lida apenas com estudantes se preparando para a vida, mas com homens e mulheres vivendo suas vidas (PUTNAM13, 1915 apud MUELLER, 1984).

Nesse contexto, foi lanado o Programa Nacional do Livro, integrando a biblioteca, o livro e a educao sob o INL, que assumiu, tambm, o trabalho de promoo do livro didtico. Esse Programa tinha dois subprojetos: o do livro didtico e do livro literrio. Em ambos, o INL influa diretamente no que seria editado, pois foi adotado o regime de co-edio, substituindo a mera compra e distribuio pelo INL. Se antes o INL publicava ou adquiria obras j publicadas, com vistas preservao da cultura brasileira e elevao do nvel cultural, nessa nova fase a orientao do trabalho, voltava-se para a atividade conjunta com a rea educacional, incorporando livros didticos, manuais de mo-de-obra (datilografia, enfermagem), livros de leitura intermediria para os novos alfabetizados. A seleo das obras literrias ainda era feita por uma Comisso de Leitura composta de escritores que definiam a lista de obras a ser enviadas s bibliotecas pblicas, mas 40% das obras distribudas j se constitua de leitura utilitria (OLIVEIRA, 1994, p.113).

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PUTNAM, Herbert. Per contra. In: McCRIMMON, Barbara, ed. American library philosophy: an anthology. Hamden, Conn., Shoe String, 1975. p.39-50. Originally published Library Journal 40. July 1915.

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Da parte das bibliotecas pblicas, outro grande problema era a falta de pessoal habilitado. O INL criou um Programa de Treinamento Intensivo para Auxiliares de Biblioteca (PROTIAB), que previa no apenas um treinamento nas tcnicas bibliotecrias, mas tambm uma formao para que os auxiliares atuassem como agentes sociais, no que seria uma nova filosofia de curso. Algumas centenas de auxiliares participaram desses cursos, mas no houve mudana significativa nos trabalhos das bibliotecas, no contexto de todo o Pas.

Tambm nessa gesto, procurou-se solucionar o problema da grande centralizao da poltica governamental, tornando-se os diretores das Bibliotecas Pblicas Estaduais representantes do INL nos estados. A eles cabia a redistribuio das obras pelos municpios e o desenvolvimento de atividades conjuntas com outras entidades, para promover o livro e a biblioteca.

Nessa gesto, ainda foram criados dois grandes projetos: o Projeto Piloto, que criou o Sistema de Bibliotecas do Estado de Pernambuco, que definiu parmetros que o INL adaptaria e adotaria no futuro, para a implementao dos sistemas nacional e estaduais de bibliotecas pblicas; e o projeto de servios bibliotecrios para a regio da Transamaznica, que dotou a regio de cinco carros-biblioteca, pelo menos 17 mil livros, dezenas de caixas-estantes e salas de leitura, tendo tudo sido transferido e distribudo anos depois, desaparecendo como a prpria rodovia Transamaznica.

No final dessa gesto, foram doados 25 veculos Kombi adaptados com estantes, com 1.500 livros cada, s unidades da federao, atravs de convnios. O CarroBiblioteca da Universidade Federal de Minas Gerais tem origem nessa poltica, tendo sido entregue UFMG, em 1973, um veculo Kombi adaptado com um acervo de 1.500 livros. No caso especfico da UFMG, a iniciativa foi um sucesso, pois, sob a responsabilidade da Escola de Biblioteconomia14, o projeto, j com seu terceiro veculo, completa 35 anos de funcionamento contnuo em 2008, oferecendo, hoje em dia, acesso tambm informao em meio digital. Infelizmente, no se pode afirmar o mesmo das demais entidades que receberam os carros-biblioteca.

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Atual Escola de Cincia da Informao.

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3.2.3.3. Gesto Herberto Sales: a biblioteca pblica literria: 1974-1985

O escritor Herberto Sales iniciou sua gesto propondo-se a reeditar obras que visavam resgatar uma bibliografia brasileira fundamental (OLIVEIRA, p.122). Tambm nessa gesto, o programa do livro didtico deixa o INL, indo para a Fundao Nacional do Material Escolar (FENAME). Essa transferncia tirou do INL poder, prestgio e recursos. Mas o marco mais importante para as bibliotecas pblicas foi a destinao de recursos especficos para o setor de bibliotecas e a criao do Sistema Nacional de Bibliotecas Pblicas (SNBP) em 1976. O Programa Nacional do Livro teve continuidade e tinha como objetivo coordenar a poltica do livro e da leitura no Pas. Na nova verso, o PNL enfatizou a promoo do livro, mas abriu espao para a implantao de bibliotecas pblicas. Ocorre que somente uma nfima parte das verbas do Programa era destinada s bibliotecas, sabendo-se que a maioria destinava-se s co-edies e s edies de obras valiosas para a cultura brasileira, mas sem interesse comercial.

Se a gesto anterior pensava a funo do livro e da biblioteca como parceiros da educao formal e informal e provedores de informao utilitria, a gesto de Herberto Sales deu nfase funo de preservao (guarda) e difuso da cultura brasileira, fornecendo acervos literrios, principalmente. Uma comisso formada por literatos selecionava as obras que seriam editadas ou co-editadas, deixando de lado as publicaes utilitrias. A idia de ao cultural era utilizada no sentido de ao governamental de controle e direcionamento da biblioteca pblica, para os fins culturais pr-concebidos pelo gestor do INL. Oliveira (1994, p.125) afirma que o Programa Nacional do Livro, na rea das bibliotecas, pretendia que elas atuassem como centros de fabricao cultural, contribuindo para a formao de indivduos condizentes com o projeto de segurana, harmonia social e desenvolvimento econmico ento proposto pelo Estado.

O segundo programa dessa gesto era o Programa Nacional de Bibliotecas, que foi o primeiro documento do INL elaborado especificamente sobre o desenvolvimento bibliotecrio. Com a tradio dos escritores que dirigiam o INL, investir em livros e investir em bibliotecas era a mesma coisa, pois as obras seriam distribudas para aquelas. O corpo tcnico do INL precisou esforar-se para persuadir os dirigentes de

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que era importante consolidar a poltica especfica de bibliotecas. Em 1976, o Programa Nacional de Bibliotecas foi redirecionado para a formao de um Sistema Nacional de Bibliotecas Pblicas (SNBP).

O SNBP representou um avano em relao s polticas anteriores, no sentido de tentar fazer um planejamento integrado, cooperativo e racionalizado para e entre as bibliotecas. O objetivo geral era estender o prprio Sistema a todas as unidades da federao. Os objetivos especficos eram: implantar servios bibliotecrios padronizados e estruturados nas reas urbanas e rurais; melhorar o desempenho das bibliotecas pblicas, para que atuassem como centros de ao cultural e educao permanente15; e planejar e controlar os recursos federais, estaduais e municipais para bibliotecas, com vistas ao seu mximo aproveitamento. O INL era o rgo mximo de coordenao do SNBP. Os estados interessados em criar seu sistema de bibliotecas deveriam elaborar um diagnstico, posteriormente um projeto, definindo necessidades e contrapartida e o rgo estadual que seria responsvel pela implantao do Sistema Estadual de Bibliotecas Pblicas (SEBP). Ao INL, cabia analisar e aprovar o projeto, criando um convnio entre o Instituto e a instituio estadual responsvel pelo respectivo SEBP. Essa instituio ficava responsvel pela coordenao do sistema estadual, pela assistncia tcnica, processamento tcnico e formao de recursos humanos para as bibliotecas municipais. Contudo, apesar da nfase dada idia de biblioteca literria, as bibliotecas pblicas continuavam a dar suporte educao formal ou especial. Um objetivo adjacente era integrar as bibliotecas pblicas aos servios de informao especializada, de maneira a constituir um Sistema Nacional de Informao (NATIS) no Pas.

A criao dos SEBPs descentralizou o planejamento e a coordenao do Sistema Nacional, pois aqueles remetiam ao INL seus relatrios anuais e informaes, quando solicitados pelo Instituto. Entre 1976 e 1984, foram implantados 15 SEBPs e a cada ano cinco deles eram selecionados para receber um reforo de recursos, que seriam utilizados no apenas para aquisio de acervo e equipamentos, mas tambm para a contratao e treinamento de pessoal. Os obstculos no previstos eram a falta de viso de muitos prefeitos e secretrios municipais sobre bibliotecas

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Como assinalado anteriormente, este o ncleo da concepo de Biblioteca Pblica dessa gesto do INL.

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pblicas; falta de recursos humanos qualificados; e problemas polticos dos municpios. O INL procurava remover estes obstculos, atuando em conjunto com o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM) tentando mostrar aos administradores municipais a importncia das bibliotecas uma prtica, alis, iniciada na gesto Maria Alice Barroso. Concluindo, a meta de disseminar os sistemas de bibliotecas pblicas era barrada pela falta de conscincia cultural dos administradores pblicos; pela falta de dirigentes (nos nveis estadual e municipal) habilitados para implement-los; pela falta de recursos financeiros para promover, financiar e supervisionar as aes; pela falta de aplicao em recursos materiais, da parte de estados e municpios; e pela falta de informao gerencial por parte do SNBP.

O servio de extenso bibliotecria, atravs de carros-biblioteca, idealizado e executado primeiramente por Mrio de Andrade, em 1937 e utilizado na gesto anterior do INL, tambm foi ampliado. As caixas-estantes tambm foram utilizadas para servios de extenso em escolas rurais, hospitais, asilos, presdios, etc.

No final de 1979, atravs de uma reforma administrativa do Ministrio da Educao e Cultura (MEC), foi criada a Fundao Pr-Memria, criada para inventariar, classificar, conservar, proteger, restaurar e revitalizar os bens culturais e naturais do Pas. Foram integrados Fundao o INL, a Secretaria do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, a Biblioteca Nacional, os Museus Histrico Nacional, da Repblica, Imperial, Nacional de Belas Artes e Villa-Lobos. Essa absoro mais uma vez associa o desenvolvimento das bibliotecas corrente patrimonialista do MEC, e, coerentemente, a Fundao Pr-Memria dedicou seus primeiros esforos na rea de bibliotecas s questes relativas preservao, conservao e difuso dos acervos bibliogrficos que, de maneira nenhuma vem a ser uma questo irrelevante s bibliotecas. Por outro lado, a Pr-Memria manteve o projeto do SNBP e at visava expandi-lo. Contudo, a partir do ingresso do INL na Fundao PrMemria, a perda de recursos do Instituto acentuou-se.

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3.2.4. INL: 1985-1989

A poltica governamental para as bibliotecas pblicas entre 1985 e 1989 teve dois momentos: o primeiro, na gesto do escritor Fbio Lucas, que manteve a poltica do livro como poltica para bibliotecas pblicas. Ainda assim, houve uma modificao perceptvel na concepo das bibliotecas pblicas como centros de convivncia cultural dos municpios, saindo do modelo de biblioteca igual sala com livros. Com a indicao do embaixador16 Wladimir Murtinho para a direo do INL, desenvolveu-se, num breve momento, uma poltica de bibliotecas autnoma. A Lei 7.505 de 1986 (Lei Sarney), que incentivou doaes ou patrocnios a instituies e eventos culturais e artsticos, favoreceu a busca de recursos e foi utilizada para desenvolver os acervos das bibliotecas pblicas, mas sem enquadrar as aquisies na poltica editorial do INL. A aquisio de peridicos tambm foi uma novidade, aps dcadas do reinado do livro. A poltica de bibliotecas incorporou algumas novas tendncias nos servios das bibliotecas pblicas, como informao utilitria e centros de cultura e convivncia.

Em 1987, o INL e a Biblioteca Nacional passam a constituir a Fundao Nacional Pr-Leitura, atravs da Lei 7.624. O INL passa a definir, em seu regimento, a finalidade de incentivar a criao, o desenvolvimento e a difuso de bibliotecas no Pas, tendo como funo, promover o uso dos acervos (promoo da leitura). A partir de ento, o INL passou a equilibrar melhor as funes de armazenamento e disseminao das bibliotecas. Os SEBPs se fortaleceram, descentralizando-se o processo de seleo e incluindo peridicos entre as doaes s bibliotecas.

Eliany Arajo, concluindo seu trabalho sobre o INL, identificou quatro fases do Instituto: primeira fase, entre 1937 e 1945, de criao e consolidao; segunda fase, entre 1945 e 1960, de incremento s atividades editoriais; terceira fase, entre 1961 e 1970, denominada de ao cultural e segurana nacional; e uma quarta fase, de

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Pela primeira vez a direo do INL esteve nas mos de um administrador, pois at ento todos os dirigentes eram escritores. Maria Alice Barroso, apesar de ser bibliotecria, foi indicada para a direo do INL por ser escritora (nota de Oliveira, 1994, p.166).

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1971 a 1990, chamada sob a ideologia do planejamento (ARAJO17, 1991, p.173 apud OLIVEIRA, 1994). Zita Oliveira (1994, p.169-170) acrescenta uma quinta fase, entre 1987 e 1990, que a autora denomina rumo informao pblica, que trouxe modificaes significativas no conceito e nas atividades das bibliotecas pblicas municipais, com o objetivo de transform-las em reais prestadoras de servio de interesse para as comunidades.

Ao longo do percurso do Instituto Nacional do Livro, Oliveira (1994, p.170) enumera algumas dificuldades para se implementar uma poltica de bibliotecas no Brasil, pelo Instituto: falta de recursos do INL; dificuldades nas relaes entre o Instituto, os estados e os municpios; polticos com limitada e/ou ultrapassada viso sobre o papel das bibliotecas pblicas; uso poltico-eleitoreiro das doaes e troca de funcionrios e, como j foi afirmado antes, a descontinuidade do prprio Instituto, cujas vises e objetivos mudavam de acordo com seus dirigentes.

Segundo a mesma autora, os maiores vcios de concepo das polticas promovidas pelo INL foram: a vinculao da poltica de bibliotecas de promoo do livro18; a falta de evoluo na viso das bibliotecas pblicas, mantendo-se como sua principal funo a de preservadora dos livros19, e no de prestadora de servios e disseminadora de informao; e o seu gigantismo, visando mais quantidade que qualidade das bibliotecas pblicas, opo condenada pela escassez de recursos.

Quanto implantao, Oliveira (1994) lista os problemas de que padeciam as polticas do INL: falta de dados estatsticos para anlise; falta de um sistema formal de informao gerencial; falta de avaliao; centralizao20 do planejamento; e a falta de reconhecimento do municpio como o lugar de atuao das bibliotecas.

Apesar disso, o INL trouxe algumas inestimveis contribuies ao desenvolvimento das bibliotecas pblicas no Brasil. A primeira delas foi a incorporao das bibliotecas
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ARAJO, Eliany A. de. O discurso do livro como discurso do Estado: estudo de caso do Instituto Nacional do Livro, INL. Dissertao (Mestrado) Universidade Federal da Paraba, Joo Pessoa, 1991. 18 Vcio que s foi interrompido por falta de verbas, a partir de 1987, para dar continuidade ao programa editorial do Instituto. 19 Gerenciado por escritores, o INL, como inscrito no seu prprio nome, manteve seu foco nos livros e na biblioteca pblica eminentemente literria, mesmo quando outras fontes de informao j se disseminavam numa sociedade crescentemente urbana e alfabetizada. 20 Compatvel com os governos ditatoriais, presentes em vrios perodos da Repblica.

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agenda governamental, levando o Estado a assumir, dentro de sua estrutura, responsabilidade pela leitura e biblioteca como servios pblicos bsicos. Atravs do INL, houve real expanso das bibliotecas pblicas no Pas, em termos geogrficos e numricos. Outra contribuio inegvel foi o incremento dos acervos das bibliotecas, mesmo com todos os problemas levantados anteriormente, atravs da distribuio de obras. A doao de veculos para bibliotecas mveis, com seus respectivos acervos, tambm deve ser lembrada. Uma terceira contribuio foi o apoio, nem sempre explcito, mas real, ao desenvolvimento da Biblioteconomia no Pas, j que a carncia de pessoal especializado sempre foi uma preocupao do Instituto. Algumas vezes esse apoio foi concretizado atravs de cursos intensivos, onde no existiam Escolas de Biblioteconomia e de estmulo criao desses cursos.

Como visto, atravs do INL as bibliotecas pblicas ocuparam a arena poltica brasileira pela primeira vez. No captulo seguinte, ser aprofundada a questo das polticas pblicas do ponto de vista da Cincia da Informao para em seguida, definida a metodologia, descrever e analisar as polticas para bibliotecas pblicas desde o governo Collor, no incio da dcada de 1990, at o final do primeiro governo Lula, em 2006.

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4 Polticas Pblicas
O discurso uma simples promessa de verdade nos contextos da esperana; j a ao, um atuar com vigor dinmico Aldo Barreto, 2004

Para conhecer as polticas para bibliotecas pblicas no Brasil, parte-se da discusso terica sobre o que so as polticas pblicas e como possvel avali-las.

4.1. Poltica pblica e governamental

A origem da rea do conhecimento denominada poltica pblica dupla (SOUZA, 2005, p.2): enquanto na Europa, a rea surgiu como desenvolvimento de trabalhos baseados em teorias explicativas sobre o Estado e sobre o papel do governo; nos Estados Unidos ,a rea surgiu no meio acadmico sem estabelecer relaes com bases tericas, focando diretamente os estudos nas aes dos governos. O tema ressurge, com relevncia, a partir da dcada de 1980, segundo Souza (2005, p.1) em decorrncia de trs fatores: a adoo de polticas restritivas de gastos, principalmente em pases em desenvolvimento; novas vises sobre o papel dos governos, dando nfase ao ajuste fiscal e a restries interveno do Estado na economia; e a necessidade de formulao e implementao de polticas pblicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econmico e de promover a incluso social de grande parte das populaes dos pases em desenvolvimento e de democracia recente.

Para o fim deste trabalho, foi escolhida, primeiramente, a definio de polticas pblicas dada por Ferreira, em estudo sobre os desafios do Estado Brasileiro para a Sociedade da Informao no Brasil:
tomada de posio do Estado diante das demandas da sociedade, que se traduz, entre outras coisas, em legislaes, programas e projetos de ao voltados segurana, educao, gerao de emprego e renda, sade, regulao da economia, ao uso dos recursos naturais, seguridade social e a tantos outros aspectos da vida econmica e social que puderem ser enumerados (FERREIRA, 2003, p.17)

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Zita Oliveira, por sua vez, define poltica pblica como um

conjunto de decises deliberadas, de longo alcance, condensada em um corpo de documentos governamentais, com o objetivo de determinarem um curso de ao. Oferecem, tambm, uma viso estratgica e prospectiva, na medida em que ao definirem as aes presentes, predizem uma situao futura (OLIVEIRA, 1994, p.28).

No h uma nica ou melhor definio sobre o que seja poltica pblica, mas sua essncia, segundo Souza (2005), mesmo o embate de idias e interesses, e os debates sobre polticas pblicas implicam em responder questo sobre o espao que cabe aos governos na definio e implementao delas. A mesma autora, descrevendo o processo de formulao de polticas pblicas, esclarece que os governos traduzem seus propsitos em programas e aes, que, depois de formulados e desenhados, se desdobram em planos, projetos, bases de dados ou sistema de informao e pesquisas21, que por sua vez, produziro resultados ou as mudanas desejadas no mundo real (SOUZA, 2005, p.5).

Por ser um campo holstico, a poltica pblica torna-se territrio de outras disciplinas, teorias e modelos analticos. Isso no significa que (a rea) carea de coerncia terica e metodolgica, mas que ela comporta vrios olhares (SOUZA, 2005, p.5). Considerando-se isso, sero elencadas algumas vises de poltica pblica de fontes especficas. No Glossrio de Administrao Pblica da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, o verbete polticas pblicas traz:
so todas e quaisquer aes conscientemente dirigidas pelo estado, quer respondendo aos apelos da sociedade, ou de seus segmentos, quer por iniciativa do poder dirigente, com o objetivo de beneficiar a todos os cidados ou parcela especfica deles (BARROS, 2000, p.43).

O Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas, o IPEA, definiu, em documento de 2003, polticas pblicas como
conjuntos de aes (e de omisses) conduzidas de forma planejada e coordenada, muitas vezes submetidas a acompanhamento e avaliaes sistemticas e visam modificar ou manter a realidade nas diferentes reas da vida social (IPEA, 2003, n.6, p.66).

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Na maioria das vezes, a poltica pblica tambm requer a aprovao de nova legislao (nota de Souza, op.cit.p.6)

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Monteiro (1982, p.19) distingue polticas pblicas de polticas governamentais, sendo que as primeiras, diferentemente das segundas, agregam decises governamentais s de outras instituies da sociedade.

Quanto tipologia, Souza (2005), enumera as seguintes divises das polticas pblicas: distributivas: polticas que desconsideram a questo dos recursos limitados, gerando impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos grupos sociais ou regies em detrimento do todo; regulatrias: mais visveis ao pblico, envolvem burocracia, polticos e grupos de interesse; redistributivas: atingem maior nmero de pessoas e impem perdas no curto prazo para certos grupos sociais e ganhos futuros para outros. Exemplos: polticas sociais universais, sistema tributrio e previdencirio. So as polticas de mais difcil encaminhamento; e constitutivas: lidam com procedimentos.

De acordo ainda com a mesma autora, o ciclo da poltica pblica compe-se dos seguintes estgios, constituindo um processo dinmico e de aprendizado (SOUZA, 2005, p.8): definio de agenda; identificao de alternativas; avaliao das opes; seleo das opes; implementao; e avaliao.

Frey (2000, p.226), divide o ciclo poltico de modo muito semelhante, apenas reduzindo-o a cinco estgios, onde a identificao e avaliao das opes no aparecem separadamente no processo: percepo e definio de problemas agenda-setting elaborao de programas e deciso implementao de polticas

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avaliao de polticas e eventual correo da ao.

Seguindo a subdiviso de Frey, na primeira fase, um fato pode ser percebido como um problema poltico por grupos sociais isolados, ou por polticos, ou pela prpria administrao poltica. Em geral, os meios de comunicao social contribuem para que seja atribuda relevncia poltica quele problema peculiar. Somente na segunda fase, o tema entra efetivamente na pauta poltica e na terceira fase feita a escolha julgada a mais apropriada entre as vrias alternativas de ao. Nessa fase podem ocorrer conflitos e acordos pelo menos entre os atores mais influentes na poltica sobre aquele tema. Na quarta fase, ou de implementao, so colocadas em prtica as definies da fase anterior, sobre o que acontece, quais atores atuam, com que propsitos e quais resultados esperados. Na quinta fase apreciam-se os programas quanto aos seus impactos efetivos. Embora a enumerao de fases faa parecer que h uma seqncia linear de passos, na verdade a construo e execuo de uma poltica so fruto de processos interativos muito complexos, com os vrios atores agindo e reagindo.

De acordo com Figueiredo (1986, p.109), as polticas pblicas geralmente tm dois aspectos. Em primeiro lugar, elas geram um produto fsico, tangvel e mensurvel. Em segundo lugar, geram um impacto que pode ser tanto fsico, tangvel ou mensurvel, quanto subjetivo, mudando atitudes, comportamentos ou opinies.

Os produtos das polticas pblicas no necessariamente demonstram a medida em que os objetivos foram atingidos. Por exemplo, a criao de um nmero x de bibliotecas, como produto de uma poltica pblica, no revela verdadeiramente (por si s) os impactos das bibliotecas na vida das populaes atingidas. O impacto propriamente dito uma medida de desempenho da ao pblica, do quanto ela atingiu os propsitos que o fundamentavam.

As polticas pblicas podem ter propsitos de produo de bens ou servios pblicos, buscando atender ao crescimento de uma demanda vegetativa como vagas em escolas, empregos, etc., ou seja, sem objetivar uma mudana na sociedade. Por outro lado, existem polticas cujos propsitos so exatamente ligados a mudanas, ou seja, elas prevem determinados efeitos na sociedade. Como

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exemplo dessas ltimas, pode ser citada uma poltica para aumentar o nvel e o quantitativo de leitura de livros pela populao.

Atravs das polticas pblicas percebe-se a distino entre o que governo pretende fazer e o que de fato faz. Elas envolvem vrios nveis de governo e no necessariamente se restringem a participantes formais. Embora se traduzam, muitas vezes, em leis e regras, no se limitam a elas. Alm disso, as polticas pblicas devem ser uma ao intencional, com objetivos a serem alcanados e, embora possa ter impactos de curto prazo, devem apontar para metas de longo prazo o que explica o fato de serem deixadas de lado, quase sempre, por governos que querem apenas resultados rpidos, que possam render frutos nas prximas eleies.

Alguns elementos, segundo Kuenzer (1990), garantem a efetividade da poltica pblica, na medida em que a torna adequada realidade, e, portanto, til: a legitimidade, que se consegue com a integrao e conseqente comprometimento dos atores, em detrimento do centralismo decisrio governamental; a direo e continuidade administrativa, a ser atingida com a articulao entre os rgos pblicos envolvidos no processo, apesar das mudanas de governos, o que diferencia uma poltica de Estado da poltica de um governo; adequao de poltica e dos planos realidade, e no o contrrio, tornando, portanto, desaconselhvel a importao e implantao de solues de outras realidades; e o reconhecimento do municpio como o espao por excelncia de execuo das polticas.

A questo das polticas pblicas traz tona a questo da funo do Estado. O tamanho do Estado um assunto muito discutido em nossos dias, e algumas vezes o discurso do Estado mnimo quase onipresente, entremeado no discurso da globalizao, como reflete IANNI (2000) em artigo que reflete a decadncia do Estado-nao em direo provncia do capitalismo transnacionalizado. Para esse autor, o Estado desregulamentado, privatizado, aberto ao mercado, dissociado das tendncias predominantes da sociedade e da maioria do povo, no concretizar polticas para o bem comum. Contudo, outros autores acreditam que apesar da

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existncia de limitaes e constrangimentos, esses no inibem a capacidade das instituies governamentais de governar a sociedade (Peters22, 1998, apud Souza, 2005, p.6).

Por outro lado, as questes postas pela Sociedade da Informao trazem novamente o Estado, no apenas como uma instituio regulamentadora, mas tambm um dos maiores atores neste mercado (EISENBERG; CEPIK, 2002, p.311). Para esses autores
A fim de integrar uma regio dentro das redes produtivas da Sociedade da Informao, uma das coisas que os governos na semiperiferia precisam fazer implementar polticas que estimulem a pesquisa e o desenvolvimento local, aumentando a capacidade da regio para a absoro de inovao tecnolgica. Essas polticas so cruciais para o aumento da capacidade do Estado de implementar polticas sociais (...) (EISENBERG; CEPIK, 2002, p.310-311).

Claro est que o Estado precisa ainda atuar efetivamente atravs de polticas pblicas, tanto naquelas ligadas pesquisa e ao desenvolvimento quanto nas polticas sociais.

4.1.1. Poltica pblica no Brasil

No Brasil, as polticas pblicas se inscreveram na agenda do Estado, principalmente a partir da Revoluo de 1930, na Era Vargas. O princpio organizador da poltica pblica era a integrao social e a construo do Estado. Os efeitos esperados eram
(a) incorporao tutelada das massas urbanas sociedade oligrquica; a construo de uma ordem institucional que permitisse a incorporao dos novos atores cena poltica (MELO, 1999, p.12).

Entre 1945 e 1960, houve ampliao da participao poltica, e as polticas eram submetidas lgica do mercado poltico, isto , as polticas serviam como moeda de troca poltica (MELO, 1999, p.12). Na primeira metade da dcada de 1960, com a crise do populismo, a redistribuio foi a tnica das polticas pblicas, que tinham como objetivo a expanso organizacional do aparato pblico das polticas (MELO, 1999, p.12). Com as reformas de base buscava-se superar o desenvolvimento social

22

PETERS, B.G. (1998) Review: Understanding ance: Policy Networks, Governance, Reflexivity ad Accountability by R.W. Rhodes, Public Administration 76: 408-509.

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e a estagnao econmica, acreditando-se que s havia uma escolha entre o socialismo ou a estagnao.

Durante o regime militar, as transformaes decorrentes da mudana de regime poltico e a conseqente reestruturao do sistema produtivo conduziram a uma modernizao conservadora, num primeiro momento, que provocou mais tarde um crescimento econmico sem redistribuio. Esperava-se com as polticas

conduzidas pelo Estado totalitrio, submeter as polticas pblicas lgica da acumulao e expandir os complexos empresariais de proviso de bens e servios sociais (MELO, 1999, p.12). A idia era que o crescimento econmico por si s traria como conseqncia colateral o desenvolvimento social. Num terceiro momento, passou-se a um redistributivismo conservador.

A Nova Repblica trouxe o reformismo social-democrata (MELO, 1999, p.12) para a agenda das polticas pblicas, com palavras como universalismo, descentralizao e transparncia, inundando os discursos. A nova configurao poltica objetivava redesenhar as polticas tornando-as mais eficientes, democrticas e redistributivas (MELO, 1999, p.12), com nfase no modo de se fazer a poltica.

Num ensaio sobre os desafios do Estado brasileiro frente Sociedade da Informao, Ferreira conclui que o Estado brasileiro precisa elaborar e aplicar polticas pblicas comprometidas com a real incluso dos seus cidados nesse contexto atual, que preconiza a informao como a nova fora motriz do desenvolvimento (FERREIRA, 2003, p.41). O historiador Boris Fausto (2001), concluindo seu livro em que encerra toda a histria brasileira entre 1500 e 1993, afirma que uma das questes mais importantes para o Brasil a recuperao do Estado e a redefinio de seu papel. Resume, assim, o prognstico sobre o momento histrico do incio da dcada de 1990:
O Estado brasileiro, dilapidado por elites espertas e sob o peso burocrtico, quebrou ao final dos anos 80. Sua mquina apodreceu em vrias partes. quase impossvel imaginar que o Estado volte a ter o papel que desempenhou no passado, seja no regime democrtico de 1945-1964, seja no regime militar; mas quase impossvel tambm imagin-lo reduzido ao Estado mnimo. A mo invisvel do mercado (a mo dos oligoplios?) certamente no estabelecer prioridades sociais nos investimentos e nem atender, portanto s necessidades bsicas da populao (FAUSTO, 2001, p.555).

51

A seqncia de eleies, afastamentos e reeleies no Brasil nas ltimas dcadas, estritamente rigorosas do ponto de vista legal, podem fazer crer que a democracia e o estado de direito so uma realidade no Brasil. Como alerta Cotrim: a democracia ainda no chegou vida cotidiana do Brasil. No democratizamos o acesso ao saber, riqueza, sade, s condies materiais mnimas para uma vida digna (COTRIM, 2005, p.577) para grande parcela dos brasileiros. As instituies do Estado de direito esto consolidadas, mas a democracia brasileira ainda est em processo de consolidao. A questo das polticas pblicas, portanto, ainda urgente.

4.2. Polticas pblicas de informao

Existem pelo menos tantas definies de polticas de informao quanto autores do assunto23, o que Rowlands antecipa em seu artigo Understanding information policy: concepts, frameworks and research tools (Rowlands, 1996, p.14). Esse artigo a principal fonte usada no presente trabalho, nos aspectos tericos da poltica da informao.

Rowlands apresenta algumas definies de poltica de informao, analisando a grande exposio do termo na literatura e expondo as fragilidades, dificuldades e frustraes da pesquisa acadmica sria sobre o assunto. A primeira palavra sobre poltica de informao , sem dvida, a complexidade. Isto porque o suprimento, transferncia e uso da informao esto em constante fluxo, em todas as imprevisveis interaes de foras comerciais, econmicas, tecnolgicas, sociais e demogrficas. As polticas pblicas tm influncia direta ou indireta sobre esses campos e tanto uma poltica geral horizontal, quanto uma poltica especfica relacionada, por exemplo, educao, pode ter implicaes para a avaliao e uso da informao em outros campos.

23

There are at least as many definitions of information policy as there are writers on the subject.

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Uma primeira definio de poltica de informao elencada por Rowlands (1986, p.14) ampla e inclusiva e sugere que o papel fundamental da poltica prover a estrutura legal e institucional em que a troca formal de informao pode ter lugar, pois a poltica de informao o conjunto de todas as leis, regulaes e polticas que encorajam, desencorajam ou regulam a criao, uso, estoque e comunicao da informao (WEINGARTEN24, 1989 apud ROWLANDS, 1996, p.14). Hernon e Relya25 sublinham, por sua vez, que embora a literatura geralmente refira-se a poltica de informao, no singular, no existe nenhuma poltica totalmente abrangente antes, polticas de informao tendem a dirigir-se a assuntos especficos e, s vezes, podem ser fragmentadas, sobrepostas e contraditrias (1968 apud Rowlands, 1996, p.14). A formulao da poltica de informao, segundo Galvin26 (1994, apud Rowlands, 1996, p.15), compreende um duradouro e fundamental conflito entre objetivos, metas, costumes, planos, atividades ou dirigentes em que no adequado ser resolvido completamente em favor de uma posio polarizada, pois vrias foras, alm das prprias polticas pblicas, so relevantes e afetam o suprimento e uso das informaes pela sociedade, como as estratgias comerciais, o comportamento dos consumidores, a influncia de grupos de presso, etc. Como se v, cada autor toma a poltica de informao sob determinada faceta.

Quanto inteno da poltica, Barreto afirma que o destino final de uma poltica nacional de informao controlar a gerao, e a organizao das atividades de informao, visando uma distribuio socialmente justa desta informao, com a inteno de gerar conhecimento no indivduo e induzir seu desenvolvimento pessoal e do seu espao de convivncia (BARRETO, 2004).

Pela complexidade e abrangncia do fluxo da informao no seu mais amplo contexto social e poltico, as polticas de informao provem de diferentes reas governamentais e, como j foi citado, atingem direta ou indiretamente diferentes
24

WEINGARTEN, F.W. Federal information policy development: the Congressional perspectiva. In: McCLURE, C., HERNON, P., RELYEA, H. (eds), United States government information policies: views and perspectives (Ablex, Norwood, NJ, 1989). 25 HERNON, P., RELYEA, H. Information policy. In: KENT, A., LACOUR, H. (eds.). Encyclopedia of library and information science: v. 48, supplement II (Decker, New York, 1968-). 26 GALVIN, T.J. Rights in conflict: public policy in na iformation age. In: NEW WORLDS IN INFORMATION AND DOCUMENTATION: proceedings of the 46th FID Conference and Congress 1992 (FID, The Hague, 1994).

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foras sociais. Contudo, Rowlands (1996, p.15) sugere uma hierarquia de polticas de informao, compreendendo trs nveis: 1) Polticas de infraestrutura: polticas de educao, de aumento do emprego, de liberdade de estabelecimento, por exemplo, que, aplicadas a toda a sociedade, afetam o setor de informao direta e indiretamente, provendo um contexto social e econmico para suas atividades. 2) Polticas de informao horizontais: que especificam aplicaes e impactos de um lado a outro de todo o setor de informao, tal qual a regulamentao da proviso de servios de bibliotecas pblicas, tarifa zero em livro, ou leis de proteo de informao. 3) Polticas de informao vertical: que tem aplicao especfica em um setor particular da informao, como informao geogrfica comunitria.

Embora, naturalmente, haja inevitvel interseo entre os trs nveis acima, no contexto do presente trabalho, muito relevante a observao de Martyn27 (1992 apud ROWLANDS, 1996, p.15) de que a ausncia das polticas horizontais (no sentido acima) no necessariamente significa que existe nenhuma poltica, j que at a aparente no-interveno favorece ou prejudica algum lado na arena das disputas, e as influncias indiretas de outros tipos de polticas, como j se afirmou, tambm tm seu efeito.

Quanto classificao das polticas de informao, a abordagem mais tradicional de categorizao, segundo Rowlands, a que reflete metas, polticas e objetivos. Essa abordagem foi esquematizada e sintetizada por Chartrand e Milevski (198628, apud Rowlands, 1996, p.20) em nove categorias: 1. poltica de gerncia de recursos informacionais governamentais; 2. poltica de tecnologia de informao; 3. poltica de telecomunicaes e radiodifuso; 4. poltica de comunicaes internacionais; 5. divulgao, confidencialidade e privacidade de informao;
27

MARTYN, J. UK government policy on the eletronic information industry, Journal of information science 18 (4) (1992) 269-272. 28 CHARTRAND,R.L. Legislating information policy, Bulletin of the American Society of Information Science 12(5) (1986) 10; MILEVSKI, S. Information policy through public laws os the 95th-98th Congresses, Proceedings of the American Society of Information Science Annual Meeting 23 (1986) 211-219.

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6. regulao computacional e crimes computacionais; 7. propriedade intelectual; 8. polticas de bibliotecas e arquivos; e 9. poltica de disseminao de informao governamental.

Outros autores deduzem uma classificao baseada em literatura que pode incluir uma categorizao por instituio de origem, por tipos de documentos, por metas, etc. Este trabalho focaliza um tipo de poltica de informao horizontal, especificamente, as polticas referentes proviso e ao desenvolvimento de bibliotecas pblicas no Brasil.

4.2.1. Direito informao e leitura

Considerando a centralidade da informao para a constituio da cidadania no mundo contemporneo, Cepik, em artigo sobre a situao legal e os desafios do direito informao, apresenta o direito informao como um direito difuso, que faz parte daqueles desenvolvimentos centrais da cidadania, capaz de operar transformaes mais ou menos simultneas nas esferas da liberdade (civil), da participao (poltica) e da necessidade (social) (CEPIK, 2000, p.51).

Embora se concentre, principalmente, no direito s informaes governamentais, Cepik faz uma distino muito til, a este trabalho, dos problemas relativos plenitude da cidadania, entre os de prerrogativas e os de provimentos. Os problemas de prerrogativas so de carter qualitativo e referem-se afirmao e garantia de direitos; os de provimentos, de carter quantitativo, referem-se quantidade e diversidade de meios para o pleno exerccio dos direitos (CEPIK, 2000, p.45). No caso do tema deste trabalho, as prerrogativas seriam o direito informao, cultura e leitura; os provimentos seriam a quantidade e diversidade de tipos de informao e leitura e de suportes disponveis, a quantidade de pontos de acesso, em que se incluiriam as bibliotecas pblicas.

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Ampliando o direito leitura para alm de sua utilidade, que a viso mais tradicional e pragmtica, Magda Soares (2004) atribui, ao cidado, o direito tambm leitura gratuita, por prazer e como lazer. Para essa autora, a possibilidade da leitura e o direito leitura so condies para a democracia cultural, pois essa deve prover uma distribuio eqitativa das oportunidades de leitura. Ao mesmo tempo, a prpria leitura um instrumento de promoo da democracia cultural, pois a leitura tem o potencial de democratizar o ser humano, em suas relaes com a sociedade e a cultura (SOARES, 2004), na medida em que, atravs da leitura, inclusive e principalmente a literria, pode-se conhecer a diversidade e a complexidade do ser humano, o estrangeiro, o excludo, os tempos e espaos diferentes daquele do leitor. Tudo isso pode ampliar a conscincia das diferenas e da importncia da tolerncia; o senso de igualdade e de injustia e o sentido de relatividade e pequenez de cada tempo e lugar. A autora exemplifica o poder democratizante da leitura, citando a queima de livros de autores judeus, pelos nazistas, o impedimento da publicao e circulao de livros de dissidentes pelos diversos regimes totalitrios e a tentativa de destruio do livro A origem das espcies, de Darwin, pelos criacionistas. Essa idia do perigo da disseminao de idias divergentes, atravs dos livros, exposta com vagar e centenas de exemplos no livro Histria universal da destruio dos livros (BAEZ, 2006), cuja epgrafe de Heinrich Heine, de 1821, alerta: onde queimam livros, acabam queimando homens.

4.2.2. Polticas Pblicas na rea cultural

Por tratarem de um direito difuso, como o definiu Cepik (2000, p.51), as polticas relacionadas ao direito informao podem perpassar tambm vrias divises do poder pblico. Na histria brasileira, as bibliotecas, especialmente as pblicas, estiveram, na maior parte das vezes, subordinadas s polticas da rea da cultura e algumas poucas vezes, da educao. Segundo Weffort (2000, p.61), na verdade, a diviso entre os Ministrios da Cultura e da Educao conveniente sob o ngulo administrativo, mas no deve conduzir iluso de que houvesse entre cultura e educao uma separao de conceitos, tratando ambas as reas de formao e desenvolvimento da personalidade humana. por isso ser tratado, em seguida, tambm das polticas de cultura, mesmo porque os aspectos culturais (instruo,

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competncia para decodificar cdigos, participao cidad) da populao so grandemente influenciadores do sucesso das polticas de informao. Novamente citando Weffort (2000, p.60) a cultura ter que receber o mesmo tipo de reconhecimento como poltica de Estado se quisermos projetar para o futuro uma viso do lugar deste Pas no mundo globalizado.

No Brasil o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) publica cadernos de acompanhamento e anlise de polticas do Estado brasileiro, contribuindo no s do ponto de vista prtico quanto do ponto de vista terico, para a avaliao delas. do IPEA que foi retirada a maioria dos conceitos a respeito das polticas culturais, de que trataro os prximos pargrafos.

As polticas culturais so polticas sistemticas, institucionalizadas e com continuidade, onde constam normas ou procedimentos que sero referncia para outras experincias e realizam-se intervenes diretas no processo cultural e investimento em equipamentos, apoio a aes, manifestaes especficas, etc. (IPEA, 2003, n.6). A tendncia atual das polticas culturais no Brasil e em outros pases que ao setor pblico no cabe produzir ou dirigir a cultura, mas fomentar a sua produo, a sua distribuio e o seu consumo, democratizando e proporcionando acesso produo cultural (IPEA, 2003, n.6, p.66).

Os objetivos de democratizao e acesso cultura, implicam: redefinio das relaes do aparato pblico com as indstrias culturais; postura ativa em relao aos contedos culturais transmitidos na escola; postura ativa quanto aos contedos veiculados nos diversos meios de comunicao; polticas de proteo dos mercados internos e formao de recursos humanos profissionalizados na produo e na gesto pblicas da cultura; ateno aos diversos usos da cultura, inclusive com perspectivas de exportao e pea de estratgias de desenvolvimento do turismo; preocupao com a desconcentrao da circulao e da produo de cultura pelo espao nacional, de forma a descentralizar a cultura do eixo Rio-So Paulo; preocupao com a eqidade regional na distribuio de recursos pblicos; e

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articulao entre os diversos espaos institucionais, sobretudo aqueles referentes formulao e implementao de polticas pblicas culturais (IPEA, 2003, n.6, p.73).

Uma concepo bastante especfica de poltica cultural, que influencia na ao governamental, a percepo da poltica como poltica de eventos.
A poltica de eventos constitui-se em estmulo e condies materiais para aes. Em grande parte dos casos so aes fragmentrias, desarticuladas, isoladas e sem muita continuidade, mas que bem manejadas preenchem espaos importantes e tm efeitos multiplicadores significativos (IPEA, 2003, n.6).

Resguardados sua utilidade e seus efeitos, somente a poltica de eventos no constri uma nova realidade, a longo prazo, e de forma duradoura.

4.3. Avaliao de polticas pblicas

O elenco das diferentes metodologias disponveis nas cincias sociais para a avaliao de polticas pblicas foge ao escopo deste trabalho. Contudo, esta subseo ser dedicada ao esclarecimento de alguns pontos importantes para a anlise feita nesta pesquisa.

Antes de mais nada, assume-se, neste trabalho, o que alguns estudiosos das polticas pblicas afirmam vigorosamente:
qualquer forma de avaliao envolve necessariamente um julgamento, vale dizer, trata-se precisamente de atribuir um valor, uma medida de aprovao ou desaprovao a uma poltica ou programa pblico particular, de analis-lo a partir de uma certa concepo de justia (explcita ou implcita). Nesse sentido, no existe possibilidade de que qualquer modalidade de avaliao ou anlise de polticas pblicas possa ser apenas instrumental, tcnica ou neutra (ARRETCHE, 1999, p.29).

Figueiredo (1986) distingue razes morais e instrumentais para avaliao das polticas. As razes morais podem estar no apenas na modalidade administrativa, no sentido de verificar a probidade dos gestores e/ou usurios na gesto da poltica e apropriao de seus bens, mas tambm na moralidade poltica ou social, isto , busca-se averiguar se os propsitos das polticas pblicas esto de acordo com

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princpios de justia poltica e social aceitos pela sociedade. As razes instrumentais tm, como objetivo, fornecer informaes para monitorar a execuo da poltica, acompanhando o processo e controlando os impactos da poltica em curso.

Monteiro (1982, p.13-14) distingue dois diferentes enfoques possveis para a anlise de polticas pblicas. Um enfoque seria a mera identificao das evidncias de uma poltica formal e claramente estabelecida, supondo-se que no h ambigidade nos documentos (e, portanto, nos discursos) das polticas. Nesse caso, a anlise seria passiva, sendo a categorizao definida pelos prprios elaboradores das polticas. O segundo enfoque seria a percepo e identificao da poltica, a partir dos critrios do analista, que, baseado em seus interesses e viso de mundo, define elementos de categorizao e anlise. Essa distino de Monteiro mais terica, de concepo da anlise, enquanto a do autor que ser destacado a seguir mais prtica, voltada para a execuo da poltica.

As pesquisas de avaliao so enquadradas por Figueiredo (1986) em dois tipos bsicos: avaliao de processos e avaliao de impactos. Na avaliao de processos, busca-se verificar a eficcia do programa, se ele est ou esteve de acordo com as diretrizes concebidas e se o seu produto atingiu ou atingir as metas desejadas. Se realizada ao longo da implementao da poltica, a avaliao possibilita a monitorao dos processos e um relativo controle do tamanho e da qualidade do impacto desejado. A anlise do impacto, por sua vez, orienta-se para os efeitos do programa sobre a populao-alvo e tenciona estabelecer relao de causalidade entre a poltica e as alteraes decorrentes dela.

Como visto no item 4.1., quando foram abordados os propsitos das polticas pblicas, h polticas pblicas com propsito de atingir metas de suprimento ou expanso de bens e servios e outras com propsito de produzir impactos, mudanas nas condies sociais de uma dada populao. Para Figueiredo (1986), h avaliaes mais adequadas a cada tipo de poltica, a saber: para as primeiras, a avaliao do processo, que acompanha e avalia a metodologia de implementao do programa, a mais adequada. Para o segundo tipo de polticas, a avaliao de impactos - com o acompanhamento da evoluo e controle dos efeitos - a mais pertinente.

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Por sua vez, Faria (1999) classifica os estudos de avaliao de polticas em, pelo menos, quatro tipos: ex-ante: levantamento das necessidades e estudo de factibilidade para orientar a formulao e desenvolvimento do programa; avaliao de eficincia: o fazer certo as coisas, inclui atividades de acompanhamento e monitorao dos programas, buscando a adequao entre o plano e sua execuo; avaliao formativa, de processo ou de eficcia: acompanha, observa e testa o desempenho do programa para aprimor-lo; e avaliao somativa, ou ex-post: estudos comparativos entre programas rivais, subsidia a deciso e avalia a efetividade de diferentes programas.

Quanto aos resultados das avaliaes de polticas, Figueiredo (1986), resumindo as concluses de pesquisa29 feita pelo Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), lista os maiores problemas apontados nas pesquisas de avaliao de polticas pblicas sociais no Brasil, sendo os quatro mais freqentes: 1) distanciamento do programa em relao a seus objetivos iniciais, decorrente de distores de sua implementao e do modo de apropriao dos benefcios pela populao; 2) baixa cobertura dos programas (principalmente nas reas de saneamento, Nutrio e sade); 3) escassez ou m utilizao de recursos financeiros, problema

predominante na rea de previdncia e sade; 4) m qualidade dos servios prestados, um problema detectado em avaliao de polticas sociais de todas as reas estudadas, exceto os Fundos Sociais.

Os seguintes problemas tambm aparecem, com menor grau de incidncia: 5) grau de privatizao dos programas, privilegiando interesses de grupos privados em detrimento do grupo supostamente beneficirio da poltica;
29

FIGUEIREDO, Argelina M. Cheibub. Levantamento e anlise das avaliaes de polticas sociais. Campinas, UNICAMP/NEEP, FINEP, 1985.

60

6) subordinao do programa poltica econmica ou a outros objetivos externos; 7) baixa participao dos beneficirios, reais ou potenciais, nas diferentes fases do programa, incluindo aqui a ausncia de canais para a expresso do pblico-alvo da poltica; 8) centralizao na formulao, implementao e na organizao

administrativa do programa e tambm no processo poltico ligado a ele; 9) uso poltico ou clientelista do programa para fins eleitorais e/ou de apoio poltico; e 10) falta de integrao entre as agncias na implementao dos programas.

No mesmo estudo resumido por Figueiredo (1998), o autor ressalta a falta de propostas (policy-recomendation) nas pesquisas de avaliao de polticas, o que demonstra, na tica do autor, o nvel incipiente da pesquisa de avaliao de polticas, poca de seu artigo.

Faria (1999), por sua vez, elenca alguns problemas gerenciais inerentes aos formuladores e implementadores de polticas: as tarefas de formulao dos programas so divorciadas das tarefas de implementao e dificilmente so realizadas atividades de acompanhamento de aes e tarefas referentes ao contedo, mtodo e instrumentos do programa; as atividades de avaliao de objetivos, impactos e resultados, quando ocorrem, so executadas por equipes externas e orientadas para a concluso, no para o aprimoramento do programa; e as atividades de monitoramento confundem-se com atividades de avaliao, considerando-se as correes ad-hoc como atividades de aprimoramento do prprio programa, mesmo sem alterar contedo, metodologia e adequao.

Quanto ao objetivo das avaliaes de programas sociais, segundo Faria (1999, p.48) deve ser sempre o de aprimorar suas capacidades de oferecer adequada ateno aos cidados, pois, evaluation is to improve and not to prove30.

30

Avaliao para aprimorar, no para mostrar traduo nossa, em ingls no original.

61

Concluindo, verifica-se que a anlise de polticas pblicas muito complexa, podendo ser feita sob diferentes concepes e com diferentes mtodos, visando objetivos diversos. Em seguida ser colocada, de forma breve, a concepo de avaliao escolhida para este trabalho: a avaliao poltica.

Para Arretche (1999, p. 30) a avaliao poltica ressalta o carter poltico do processo decisrio e/ou os valores e critrios polticos nela identificveis, na medida em que examina os pressupostos e fundamentos polticos da poltica, e no o seu processo ou resultados. Por isso, a avaliao poltica das polticas pblicas prescinde da operacionalidade concreta ou da implementao do programa, analisando, antes, sua engenharia institucional e seus traos constitutivos.

Figueiredo (1986) acredita que a avaliao poltica seja uma etapa desejvel e preparatria da avaliao da poltica. Por avaliao poltica, o autor entende a anlise e elucidao do critrio ou critrios que fundamentam determinada poltica pblica: as razes que a tornam prefervel a qualquer outra pois elas tm que ser relevantes (BARRY31, apud FIGUEIREDO, 1986, p.108). Ou seja, as polticas devem referir-se a princpios cuja realizao contribuir, possivelmente, para um aumento e disseminao do bem-estar. Como mtodo para a avaliao poltica, Figueiredo ressalta que no basta a mera anlise conceitual dos princpios (explcitos ou no) que fundamentam a poltica, mas reconhecendo o consenso em relao aos princpios, deve-se verificar a coerncia e a compatibilidade entre os princpios e mecanismos institucionais previstos e os produtos e impactos que se buscam com tais polticas. a proposta deste trabalho, cuja metodologia ser tratada no prximo captulo.

31

BARRY, Brian; ERA, Douglas W. Political evaluation. In: GREENSTEIN, F.; POLSBY, N. Ed. Handbook of political science. Reading, Addison-Weslwy, 1975, v.1: Political science: scope and theory. P.337-401.

62

5 Metodologia

Trata-se de uma pesquisa de base documental, concretizada atravs de anlise de contedo e histrica das polticas relacionadas a bibliotecas pblicas no Brasil, entre 1990 e 2006. A pesquisa documental prev, segundo Laville, desmontar a estrutura e os elementos do contedo dos documentos para extrair sua significao (LAVILLE, 1999, p.214) e, medida que o pesquisador colhe informaes, elabora sua percepo do fenmeno (LAVILLE, 1999, p.215). J a anlise histrica busca elaborar um roteiro sobre a evoluo do fenmeno, que ser submetido prova dos dados colhidos (LAVILLE, 1999, p.227).

A contextualizao poltica geral necessria no s pela coincidncia deste perodo com o retorno ao Estado de direito no Pas, aps dcadas de ditadura militar e de um primeiro governo de transio32, como tambm pela constatao de que impossvel destacar (quaisquer) polticas de informao de seu mais amplo contexto social e poltico (ROWLANDS, 1996, p.15).

Os principais documentos a serem considerados so as leis, decretos e outros documentos, emitidos pelo prprio governo federal e seus departamentos, envolvidos na formulao e execuo das polticas de bibliotecas pblicas. Alm desses, tambm foram buscados outros documentos originados fora desse mbito, que expressem uma reao ou avaliao daqueles documentos ou de outras aes governamentais. Propositalmente no se prope, neste trabalho, a comparao de estatsticas. Essa deciso decorre do fato de se considerar a falta de tradio do Pas nos registros metdicos na rea da cultura, aliada grande mudana que cada governo estabelece nas entidades governamentais, acrescida da falta de cuidado com os arquivos (fato registrado por trabalhos anteriores e citado nesta pesquisa). Dessa maneira, a enumerao de dados estatsticos, agrupados sem identificao de metodologia, poderia confundir e at falsear resultados de uma poltica ou programa. Alm disso, no se pretendeu fazer uma avaliao de resultados das polticas e programas, caso em que a considerao daqueles dados seria

32

Civil, mas eleito ainda de forma indireta.

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obrigatria. Algumas vezes, foram utilizados dados de relatrios governamentais, mas sem dar nfase ou desenvolver comentrios, pois foi verificado neste trabalho, que a coerncia e consistncia dos registros muito falha, at mesmo em dados descritivos.

Rowlands questiona sobre o que se pode conseguir compreender de uma poltica pblica de informao, atravs de estudo baseado na leitura de literatura poltica fria como inteno em Livro Branco e Estatutos ou documentos na forma de decises administrativas ou de tribunal (Rowlands, 1996, p. 20), j que a poltica de informao existe em duas camadas: a que explcita e gravada na forma de documentos, e a que expressa implicitamente na forma de hbitos, conhecimentos recebidos, cdigos de comportamento no-escritos, expectativas e normas sociais. Citando o influente US Rockfeller Report33 que declarou: debater qual deveria ser uma poltica de informao nacional intil... existir tal poltica... alcanada conscientemente ou inconscientemente, por comisso ou omisso, cuidadosa ou acidentalmente, feita de uma s vez ou aos pedaos (apud Rowlands, 1996, p. 20), Rowlands acaba por concluir que as polticas de informao esto muito alm dos documentos oficiais. Barreto (2004) tambm concorda que existem barreiras

estruturais da poltica, quais sejam, o nvel de renda e instruo da populao, suas condies scio-culturais, o nvel de participao poltica, alm das competncias individuais de assimilao da informao. Dessa forma, os resultados de avaliao que se podem obter, analisando-se apenas os documentos, podem ser considerados muito relativos.

Apesar dessa constatao, partiu-se, na presente pesquisa, dos documentos oficiais, considerando a sua importncia institucional na conduo das polticas pblicas, notadamente as polticas para bibliotecas pblicas no perodo posterior extino do Instituto Nacional do Livro a maior instituio governamental federal dedicada ao livro e s bibliotecas pblicas na histria brasileira at a presente data.

33

US Domestic Council, Commitee o the right to privacy. National information policy the Rockefeller Report (US Government Printing office, Washington, DC, 1976).

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Na pesquisa de poltica pblica de informao, pode-se focalizar tanto as formas como as respostas aos eventos e as polticas podem ser consideradas como uma varivel independente ou dependente. Segundo Rowlands (1996, p.15):
Como uma varivel independente, a poltica de informao pode ser analisada em termos de seus impactos e resultados, ambos no mais vasto ambiente e no processo poltico em si. Quando vista como uma varivel dependente, nossa ateno dirigida aos fatores ambientais, culturais, econmicos e outros que formam e guiam as polticas e sua implementao.

No presente trabalho, optou-se por considerar as polticas voltadas a bibliotecas pblicas como varivel dependente dos fatores ambientais, culturais, econmicos e sociais, embora em alguns momentos tomemos por contraponto alguns impactos e resultados previstos ou atingidos realmente, considerando a definio de Burger34 (1993, apud Rowlands, 1996, p.15) sobre as polticas de informao como aqueles mecanismos sociais usados para controlar a informao e os efeitos sociais da aplicao destes mecanismos. Outra questo metodolgica que se coloca a distino, feita por Trauth35 (1986, apud Rowlands, 1996, p.18) entre estudos descritivos e estudos prescritivos. Em termos gerais, o primeiro trataria da poltica de informao como ela , e o segundo, como ela deveria ser. Este trabalho pretende ser um estudo descritivo do status corrente das polticas e os temas imprescindveis que deveriam ser considerados em sua implementao ou seja, indiretamente tambm se estar falando do que elas deveriam ser!

Quanto ao processo de desenvolvimento da pesquisa propriamente dito, em primeiro lugar, foram destacados os tpicos principais que representavam as facetas dessa pesquisa: as bibliotecas pblicas, como unidades de informao tradicionais e notrias na histria do ocidente e do Brasil; as polticas pblicas em elas se inseriram e as questes tericas relativas s polticas pblicas de informao, objeto de interesse da Cincia da Informao.

BURGER, R.H. Information policy: a framework for evaluation and policy research (Ablex, Norwood, NJ, 1993). 35 TRAUTH, E.M. An integrative approach to information policy research. Telecomunications policy 10(1) (1986)41-50.

34

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As buscas tiveram de ser feitas, descartadas e refeitas, em virtude do caos da organizao das informaes governamentais disponveis, com exceo da legislao federal do Executivo e Legislativo, totalmente disponvel on line nos portais governamentais e bastante organizada36. Quanto aos documentos dos Ministrios da Educao e da Cultura, da Fundao Biblioteca Nacional, do Proler e do SNBP, a organizao e a disponibilidade deixam muito a desejar, num momento em que j se apregoa a grande utilizao dos recursos da Internet para o oferecimento de informao governamental. No campo das Cincias Sociais e da Cincia da Informao propriamente ditas, as buscas se revelaram mais complicadas e os resultados muito irregulares. Vrios artigos que, aparentemente, pareciam interessantes, revelavam-se repetitivos e sem novidade alguma e ao mesmo tempo verificou-se com surpresa que a temtica das bibliotecas pblicas no est muito valorizada nos trabalhos relativos s polticas de informao, e democratizao da cidadania, muitos concentrados na disseminao dos recursos da web, demonstrando ignorncia ou indiferena em relao s bibliotecas pblicas.

Sobre o perodo histrico, foi feito um levantamento dos aspectos gerais dos governos federais, de 1990 a 2006, que permitiu uma contextualizao das polticas para bibliotecas pblicas. Dentro desse perodo, foi feita uma busca nas bases de dados de legislao federal, principalmente do Senado Federal, sobre os documentos emanados diretamente do governo federal, que lidavam com as questes gerais da informao, da educao e da cultura que poderiam influenciar as bibliotecas, assim como as que lidavam diretamente com as mesmas e com as questes do livro e da leitura. Aps leitura e anlise dos documentos37, um verdadeiro quebra-cabea foi se delineando: Secretarias, Ministrios, Fundaes e seus documentos, notcias da crnica jornalstica, artigos de opinio sobre determinados projetos, queixas de ex-ocupantes de cargos ligados estrutura de execuo das polticas.

Embora tenha sido preparado um arcabouo terico anterior, somente no processo de descrio cronolgica das aes do poder pblico federal em cada governo e, medida que a histria foi se revelando, as questes mais pertinentes para anlise se
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O site do Senado Federal, nesse caso, exemplar. Disponvel em: www.senado.gov . Listados no Apndice.

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destacaram, e no previamente. Na concluso, optou-se por fazer a anlise do perodo, atravs dos governos, mas no os distinguindo como categorias.

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6 As polticas governamentais do Estado brasileiro para as bibliotecas pblicas de 1990 a 2006

O discurso generalista, a ao especfica e detalhada. Deus e o diabo habitam os detalhes e os detalhamentos Aldo Barreto, 2004 Dizer que falta poltica falso: sabido que a omisso e o desinvestimento so polticas de Estado, estratgia de privatizao Carlos Alberto Dria, 2007

O final da dcada de 1980 coincide, no Brasil, com a volta ao Estado de direito, com o amadurecimento dos movimentos pela redemocratizao e com o incio da disseminao do discurso da Sociedade da Informao. A Cincia da Informao aprofunda suas reflexes sobre os impactos nas instituies e na prpria sociedade. desse perodo, por exemplo, a instituio da linha de pesquisa informao, cultura e sociedade no Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e Tecnologia, IBICT (MARTINS, 2004). Tambm na Escola de Biblioteconomia38 da Universidade Federal de Minas Gerais, acentuam-se aquelas discusses no final da dcada, culminando com a introduo de uma disciplina Informao e Sociedade na graduao e, posteriormente, na primeira reestruturao do Mestrado, a criao de uma linha de pesquisa com o mesmo nome39 (CABRAL, 2007). A eleio de Tancredo Neves40 para Presidente da Repblica, em 1985, embora indireta, representa na histria brasileira a transio para um regime democrtico, aps vinte anos de ditadura militar. Houve, na poca, um grande movimento pelo fortalecimento das instituies, pelo reordenamento do Estado, na busca de ocupao de espaos pelos atores sociais e de mudanas nos processos autoritrios de gesto dos rgos pblicos (MARTINS, 2004, p.97). Do ponto de vista poltico, o primeiro governo civil, em duas dcadas, teve dois pontos que deflagraram a recomposio do Estado democrtico de direito: a revogao das leis originrias do regime militar o chamado entulho autoritrio, e a eleio de uma Assemblia Nacional Constituinte, com misso de elaborar uma nova Constituio
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Desde 2000 denominada Escola de Cincia da Informao. A partir de 2003 a linha de pesquisa passa a ser denominada Informao, Cultura e Sociedade. 40 Que, de fato, no chegou a tomar posse, tendo assumido seu vice, Jos Sarney.

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para o Pas (FAUSTO, 2001). A Assemblia reuniu-se a partir de 1 de fevereiro de 1986, encerrando seus trabalhos com promulgao da nova Carta Magna, em outubro de 1988.

O texto da nova Constituio foi, desde sua divulgao, muito criticado, por ser longo e detalhado, entrando em pormenores de assuntos muito especficos para sua natureza. Por outro lado a Constituio refletiu os diferentes interesses dos grupos sociais, registrando um avano na rea dos direitos sociais e polticos aos cidados em geral, e s chamadas minorias, em particular. Refletindo tantas contradies da sociedade, a Constituio gerou problemas na distribuio de recursos e atribuies entre as esferas federal, estadual e municipal. Infelizmente, a maior crtica no pode ser feita ao texto, e sim realidade brasileira, pois, embora a Constituio seja bastante abrangente e avanada em muitos pontos, h (...) uma enorme distncia entre o que diz a lei e o que acontece na prtica (FAUSTO, 2001, p.825). A transio lenta, gradual e segura (grifo do autor) - como queriam os prprios militares - que se consolidou com a promulgao da nova Constituio, levou o Pas mais a uma situao democrtica do que a um regime democrtico consolidado (FAUSTO, 2001, p.527).

No mbito da educao, da informao e da cultura, temas intimamente vinculados s bibliotecas pblicas, a Constituio de 1988 reconheceu, textualmente, o acesso a esses direitos, embora a concretizao deles, como ser visto parcialmente, ainda seja um caminho que os governos seguintes e a sociedade brasileira esto construindo.

Sobre o direito informao, a Constituio, atravs de alguns incisos do artigo 5, que estabelece a igualdade perante a lei e a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, enfatizou especialmente o direito informao de origem governamental. Instituiu o habeas data, o mandado de injuno e ao civil pblica, visando assegurar o cumprimento do direito informao. Contudo, no h, em seus incisos, esclarecimento sobre acesso a instituies de informao especficas, como bibliotecas e arquivos.

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A respeito do direito educao, o artigo 6 da Constituio o enumera como um dos direitos sociais e o artigo 204 assegura que esse direito de todos, dever do Estado e da famlia, ser promovido e incentivado com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho (Brasil, 1988, art.204). Em todo o corpo do artigo, explicita-se o direito ao ensino regular fundamental, mdio e superior, mas no se fala do ensino ao longo da vida, ou a educao permanente. No artigo 214, que trata do Plano Nacional da Educao, contudo, dentre os objetivos listados, constam os seguintes, em que as bibliotecas pblicas poderiam ter papel fundamental ou coadjuvante: a erradicao do analfabetismo, j que a falta da prtica pode levar adultos alfabetizados ao analfabetismo funcional; e a promoo, humanstica, cientfica e tecnolgica, que pode ser potencializada com bibliotecas com acervos e servios adequados.

A cultura, rea sob a qual as polticas para bibliotecas pblicas tm sido agregadas, nas ltimas dcadas, tambm est assegurada na Constituio de 1988, em seu artigo 215, que afirma:
o Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao das manifestaes culturais (BRASIL, 1988).

Embora explicite a garantia dos direitos culturais, a Constituio no os define e nem mostra como se alcanaro os objetivos de acesso e incentivo. Ao longo dos artigos da seo reservada cultura, fica implcita uma idia restrita de cultura, mais no sentido de preservao e valorizao da cultura nacional acumulada, dentro da tradio patrimonialista, do que a cultura como direito ao acesso e produo do conhecimento, assim como ao compartilhamento do patrimnio da humanidade, passado e contemporneo. Assim, relacionada a preservao de quilombos, de reservas arqueolgicas, de monumentos, etc, mas novamente as bibliotecas sequer so citadas.

Em busca de uma nova configurao de Estado, desvinculada das instituies dos governos da Repblica at ento, e, principalmente, dos governos militares da recentemente finda ditadura, os governos civis, desde a dcada de 1990, tm empreendido, sem cessar, mudanas na estrutura administrativa. Nessas mudanas,

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so criados, extintos e renomeados: ministrios, secretarias, autarquias, fundaes, empresas pblicas e de economia mista e todo tipo de instituies e programas ligados ao governo federal. Ser enumerada, a seguir, a seqncia de governos federais eleitos diretamente pela populao brasileira, e como esses governos lidaram com a questo das bibliotecas pblicas, atravs das polticas elaboradas e implementadas para essas organizaes.

6.1. Governo Fernando Collor de Melo: 15/03/1990 29/12/1992

Em 1989, atravs de pleito direto, foi eleito o segundo governo civil41 desde o fim da ditadura, que levou ao Palcio do Planalto um jovem presidente, Fernando Collor de Melo. Fernando Collor derrotou Lus Incio Lula da Silva em sua primeira campanha Presidncia, e tomou posse com um discurso, ao mesmo tempo, moralizador e modernizante para o Pas. Foi o perodo de ascenso do neoliberalismo. Aps uma impactante poltica de controle da inflao, outras facetas menos prodigiosas do governo se tornaram pblicas, culminando com o histrico impeachment do presidente, aps dois anos de mandato. Licenciado desde o final de setembro de 1992, aps a abertura do processo de impeachment, Fernando Collor renunciou ao cargo em 29 de dezembro do mesmo ano, para escapar da punio que lhe seria aplicada pelo Senado42.

O programa de governo de Fernando Collor de Mello, j de incio, estabeleceu a extino de rgos pblicos, a demisso e a disponibilidade de funcionrios pblicos federais, e o incio da privatizao de empresas pblicas - que tivera um incio tmido no governo Sarney, com a privatizao da Mafersa - com o Programa Nacional de Desestatizao (COUTO, 1998). De um modo geral, segundo o Centro de Informao de Acervos dos Presidentes da Repblica, CIAPR:
o projeto de modernizao implantado pelo governo [Collor], visando a diminuio dos gastos pblicos e o incentivo economia de mercado,

41 42

Este sim, por meio de eleies diretas. A rigor, Collor foi absolvido pelo Supremo Tribunal Federal de todas as acusaes, em 2004, por falta de provas.

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ajustava-se idia de Estado mnimo e nova ordem mundial que se imps com o trmino da guerra fria, conceituada como neoliberal (CIAPR, s/data).

Atravs da Lei 8.028, em 12 de abril de 1990, extinto o Ministrio da Cultura e criada a Secretaria de Cultura, o que significou que em nome da conteno de gastos e de descomprometimento do Estado com as demandas culturais, (...) as polticas culturais perderam o status de poltica ministerial (IPEA, 2003, n.6, p.65). No mesmo dia doze de abril, o presidente Fernando Collor de Melo, atravs da Lei n 8.02943 (BRASIL, 1990), extingue e dissolve vrias entidades44 da administrao Pblica Federal, entre elas a Fundao Nacional Pr-Leitura, que continha o Instituto Nacional do Livro45. Assim, atravs de um documento em que sequer figurava a sua sigla, extinta a maior instituio governamental diretamente ligada ao livro, leitura e s bibliotecas pblicas na histria do Pas, aps 52 anos de existncia: o INL. Em substituio s antigas Fundaes extintas, o novo governo, que trazia o discurso da modernidade e da superao das velhas polticas da Repblica brasileira, constitua, no mesmo decreto: I - O Instituto Brasileiro da Arte e Cultura IBAC, substituindo a Funarte, a Fundacen e a FCB; II O Instituto Brasileiro do Patrimnio Cultural IBPC, substituindo a Secretaria do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (SPHAN) e o Pr-Memria; e III A Biblioteca Nacional, assumindo as atribuies, o acervo, as receitas e dotaes oramentrias da Fundao Pr-Leitura.

A Lei previa que o Poder Executivo iria dispor, em decreto, sobre as estruturas, quadros de pessoal e atribuies das entidades constitudas, respeitado, quanto s ltimas, as atribuies bsicas das entidades absorvidas.

O projeto de modernizao nacional, no fomento e custeio da Cultura, foi iniciado atravs da Lei n 8.313, de 23 de dezembro de 1991 (BRASIL, 1991), conhecida

43 44

Que teve origem na Medida Provisria n. 151, de 15 de maro do mesmo ano. So extintas algumas autarquias e as seguintes fundaes: Fundao Nacional de Artes (Funarte); Fundao Nacional de Artes Cnicas (Fundacen); Fundao do Cinema Brasileiro (FCB); Fundao Nacional PrMemria (Pr-Memria); Fundao Nacional Pr-Leitura (Pr-Leitura); Fundao Nacional para a Educao de Jovens Adultos (Educar) e Fundao Museu do Caf. 45 O INL pertencia Fundao Nacional Pr-Leitura, por fora da Lei 7.624, de 05/11/1987.

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desde ento como Lei Rouanet46, elaborada pelo diplomata, ensasta e cientista poltico Srgio Paulo Rouanet, ento Secretrio de Cultura do governo Collor. Esta viria a ser uma das mais notrias leis no campo da cultura na histria recente do Pas, percorrendo, com dezenas de reedies, mais de quinze anos de vigncia, em todos os governos posteriores, at poca do presente trabalho.

A Lei Rouanet foi apresentada como de carter nacional, democrtico e popular e visava: garantir o livre acesso s fontes da cultura e o pleno exerccio dos direitos culturais; promover e estimular a regionalizao da produo cultural e artstica brasileira, com valorizao de recursos humanos e contedos locais; apoiar, valorizar e difundir o conjunto das manifestaes culturais e seus respectivos criadores; proteger as expresses culturais dos grupos formadores da sociedade brasileira responsveis pelo pluralismo da cultura nacional; salvaguardar a sobrevivncia e o florescimento dos modos de criar, fazer e viver da sociedade; preservar os bens culturais de valor universal, formadores de conhecimento, cultura e memria; e priorizar o produto cultural originrio do Pas

A forma de execuo de to amplos objetivos se d atravs de renncia fiscal, isto , o governo abre mo de parte dos impostos devidos pelas empresas para que elas patrocinem projetos culturais credenciados pelo governo, dentro de um limite (percentual) previsto na lei.

A Lei Rouanet parecia ser a resposta para a carncia de recursos para a rea da cultura: se o Estado tem outras prioridades para tantos dficits de investimentos em nossa sociedade (educao, sade, etc.), ento o setor privado entraria com o capital e os seus eficientes mtodos de gesto. Nesse sentido, a lei foi celebrada, num primeiro momento, com entusiasmo e esperana, por intelectuais e artistas. O

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Esta lei aperfeioa e reestabelece princpios da Lei 7.505, de 02/07/1986, a chamada Lei Sarney.

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financiamento da cultura estaria garantido, e a responsabilidade constitucional do Estado pela cultura, pouco a pouco seria esquecida. A prtica real da lei ficou distante de seus nobres objetivos. Sob a alegao de afastar o fantasma do dirigismo cultural, o Estado libera a apreciao do mrito cultural dos projetos aos critrios culturais dos empresrios que possuem crditos tributrios capazes de irrigar a produo cultural (DRIA, 2003).

Ao contrrio da interveno do Estado em benefcio do interesse pblico e coletivo (como ocorreu, em governos seguintes, exemplarmente em relao aos remdios genricos, por exemplo), a Lei Rouanet preconiza a renncia (no apenas fiscal), do Estado, de seus deveres, entregando-os liberalmente ao mercado. Como resultado dessa liberalidade, o setor privado brasileiro definiu as prticas da lei com suas regras de concentrao, tanto em favor de grandes empresas como em favor do eixo Rio - So Paulo. Dessa forma, como poltica pblica, a Lei Rouanet falha, pois exime do Estado a produo do bem pblico atravs de normas para o conjunto da sociedade que beneficiariam os consumidores finais da cultura, e no os produtores - eternizando as diferenas entre os brasileiros, ao invs de trabalhar para diminulas. Assim, investe-se nos produtores, e no nos usurios finais: investe-se em filmes nacionais que nunca sero assistidos, e no no acesso da populao ao cinema; investe-se na cadeia produtiva do livro, mas no nas bibliotecas que podero dar acesso a ele. A Lei Rouanet no est comprometida com o destinatrio final do esforo pblico (a grande populao), mas com parcela do setor privado, que define os produtos culturais e serem patrocinados. Como resume Dria (2003)
(...) a lei Rouanet inaugura uma nova modalidade: a das leis que pegam e fracassam. Ela no fracassou por falta de adeso, mas por excesso de adeso interesseira, contemplando apenas a perspectiva dos ganhos econmico-financeiros que promete (DRIA, 2003).

A Lei Rouanet, que sequer pde ser considerada qualitativamente bem-sucedida do ponto de vista da promoo do bem pblico na rea da cultura, menos ainda serviu no caso das bibliotecas embora, em tese, pudesse ser aplicada a elas. Parte expressiva dos recursos aplicados atravs da lei serviu para a promoo de grandes espetculos e para marketing cultural de grandes empresas. O modelo de incentivo cultura, dado por essa lei, concentra-se na modalidade de poltica de eventos, que, em sua maioria, so aes fragmentadas, desarticuladas, isoladas e sem

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muita continuidade (IPEA, 2003, n.6, p.66) e foi copiado e adaptado por estados e municpios, desde ento.

Como entidades governamentais as bibliotecas pblicas no podiam usufruir da Lei Rouanet. Foram criadas, ento, as Associaes de Amigos das Bibliotecas, associaes civis de direito privado, devidamente formalizadas, que podem captar recursos via leis de incentivo, para custear projetos especficos para suas bibliotecas47. Contudo, de maneira nenhuma, a Lei Rouanet pode ser considerada uma poltica para bibliotecas pblicas. Somente em 1992, as bibliotecas pblicas voltam ao cenrio das polticas governamentais, atravs dos decretos 520 e 519, que tinham, por objetivo principal, fomentar a leitura e fortalecer as bibliotecas.

Em maio desse ano, atravs do Decreto 520 (BRASIL, 1992), fica institudo, com o mesmo nome que tivera quando foi criado pela primeira vez, em 1976, na gesto de Herberto Sales frente do INL, o Sistema Nacional de Bibliotecas Pblicas (SNBP). O novo SNBP tem objetivos semelhantes ao antigo:
I - incentivar a implantao de servios bibliotecrios em todo o territrio nacional; II - promover a melhoria do funcionamento da atual rede de bibliotecas, para que atuem como centros de ao cultural e educacional permanentes; III - desenvolver atividades de treinamento e qualificao de recursos humanos, para o funcionamento adequado das bibliotecas brasileiras; IV - manter atualizado o cadastramento de todas as bibliotecas brasileiras; V - incentivar a criao de bibliotecas em municpios desprovidos de bibliotecas pblicas; VI - proporcionar, obedecida a legislao vigente, a criao e atualizao de acervos, mediante repasse de recursos financeiros aos sistemas estaduais e municipais; VII - favorecer a ao dos coordenadores dos sistemas estaduais e municipais, para que atuem como agentes culturais, em favor do livro e de uma poltica de leitura no Pas; VIII - assessorar tecnicamente as bibliotecas e coordenadorias dos sistemas estaduais e municipais, bem como fornecer material informativo e orientador de suas atividades; e IX - firmar convnios com entidades culturais, visando promoo de livros e de bibliotecas. (BRASIL, 1992).

No mesmo dia, o Decreto n. 519 institui o Programa Nacional de Incentivo Leitura, Proler, com os seguintes objetivos:
Por exemplo, a Associao de Amigos da Biblioteca Pblica Estadual Luiz de Bessa, formada em 1994, at a presente data j adquiriu recursos atravs das leis de incentivo federal e estadual, props e executou diversos projetos para a Biblioteca (ver Cesarino, 2006).
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I - promover o interesse nacional pelo hbito da leitura; II - estruturar uma rede de projetos capaz de consolidar, em carter permanente, prticas leitoras; e III - criar condies de acesso ao livro (BRASIL, 1992).

Para atingir seus objetivos, o Proler, segundo o seu decreto de criao, utilizaria os seguintes mecanismos:
I - instalao de centros de estudos de leitura, para capacitar e formar educadores por meio de familiarizao com o livro e a biblioteca; II - dinamizao de salas de leitura, mediante superviso de atividades e distribuio de materiais com sugestes de promoes; III - consolidao da liderana das bibliotecas pblicas, visando integrao de aes que incentivem o gosto pela leitura; IV - proviso de espaos de leitura, abertos regularmente ao pblico; V - promoo e divulgao de medidas incentivadoras do hbito da leitura; VI - utilizao dos meios de comunicao de massa, para incentivo leitura (BRASIL, 1992).

Trs eixos de ao foram estabelecidos para o Proler: fomento e divulgao; formao continuada de promotores de leitura; e pesquisa e documentao. A direo do Proler, que seria exercida pelo presidente da Fundao Biblioteca Nacional, teria, por atribuies: gerir os recursos financeiros; celebrar convnios com instituies nacionais ou internacionais, pblicas ou privadas, para execuo de seus programas; e firmar contratos de prestao de servios, visando ao desenvolvimento de projetos.

O Proler e o SNBP foram institudos junto Fundao Biblioteca Nacional (FBN). Ambos tiveram, como premissa, a concepo da sociedade moderna, que exige o domnio da leitura por parte dos cidados, tanto em seus aspectos prticos, como deslocar-se, realizar tarefas cotidianas, etc., quanto nos aspectos de acesso informao para o exerccio da cidadania e o desenvolvimento de maior capacidade crtica. Sobre essa exigncia da sociedade moderna, um documento oficial do Programa alertaria que no casual que aquele que est impedido de ser um leitor pleno (...) tambm esteja excludo dos demais bens sociais materiais e culturais (PROLER, 1997, p.5).

Para a plena atuao do Sistema Nacional de Bibliotecas Pblicas (SNBP), era necessria a implantao de um processo sistmico, baseado em aes voltadas para a interao e integrao dessas bibliotecas em mbito nacional (CESARINO,

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2007, p.43). A consolidao dos Sistemas Estaduais de Bibliotecas Pblicas (SEBPs) era fundamental para o gerenciamento operacional do Sistema Nacional, pois o que daria capilaridade a ele, que de outro modo, ficaria gigante e centralizado, com as conseqncias j vistas no perodo do INL.

No obstante a importncia da recriao do SNBP, sem uma verba objetiva e substancial, e ainda sem a capacidade de gerenciamento real das unidades cadastradas no sistema, o Pas d apenas um modesto passo, quando seria necessrio um impulso muito forte, para retomar a lenta e incerta caminhada desde o INL. Diretamente dependente dos Sistemas Estaduais, o SNBP desenvolveu-se de maneira muito desigual: em alguns Estados da federao, onde a poltica cultural est definida e o sistema estadual bem gerenciado, alguns avanos concretos podem ser verificados, e foram mais bem aproveitadas as oportunidades dos programas federais; ao contrrio, em outros, a poltica federal sequer foi sentida, ou foi sentida negativamente48.

O Proler buscava contemplar, enfatizar e disseminar a variedade e a diversidade das prticas brasileiras de promoo da leitura em todo o Pas (PROLER, 1997, p.7), enquanto o SNBP deveria, de outro lado, dar acesso leitura para o esperado e crescente pblico leitor, atravs do apoio criao e ao desenvolvimento de bibliotecas pblicas.

Uma questo que volta baila com a implantao do Proler e do SNBP, a identidade das bibliotecas pblicas. J foi mensionado neste trabalho que, principalmente desde a dcada de 1970, no Brasil, a falta de bibliotecas escolares (e sua crescente demanda) fez com que os estudantes se tornassem o pblico dominante das bibliotecas pblicas, distorcendo o leque mais amplo de usurios que essas bibliotecas deveriam ter e afastando, assim, os outros pblicos. Sendo bvio que as aes das bibliotecas pblicas e escolares so complementares, a preservao da identidade de cada uma delas, por outro lado, salutar para o desenvolvimento de ambas. No entanto, mais uma vez, a poltica governamental dispersa os recursos dedicados s bibliotecas pblicas, confundindo-as com as
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Sobre dois diferentes exemplos, Minas Gerais e Maranho, ver, respectivamente, Cesarino, 2007 e Ferreira, 2006.

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escolares, se esquecendo, uma vez mais, daqueles que no mais esto nas escolas: a dona-de-casa, o trabalhador, o aposentado, enfim, o cidado comum. Assim, por exemplo, o Proler, em determinado momento, criaria um kit49, com a finalidade de orientar os municpios quanto organizao de bibliotecas escolares e o trabalho de dinamizao da leitura e ser efetuada (PROLER, 1997, p.14) e um kit de apoio pedaggico na rea de promoo da leitura denominado Leia, professor, leia50. Sem desvalorizar o papel da escola e da biblioteca escolar, e levando-se em conta o discurso da diversidade do Proler, contata-se que ele privilegiou as bibliotecas escolares em detrimento das pblicas, em alguns momentos. De qualquer modo, depois do INL, o Proler viria a ser o grande programa de fomento e incentivo leitura no Pas, incluindo aes para bibliotecas pblicas, embora com grande descontinuidade, principalmente a partir dos governos seguintes.

A vinculao das polticas de bibliotecas pblicas FBN tambm pode ser considerada um questo discutvel, j que so instituies com preocupaes e objetivos muito distintos, sendo a Biblioteca Nacional voltada, prioritariamente, para a memria (guarda) e referncia dos registros produzidos no Pas, e as bibliotecas pblicas, para a disseminao da cultura registrada. A responsabilidade por administrar funes to dspares poderia gerar disperso de energia, meios e recursos e, conseqentemente, ineficincia. Um exemplo dessa posio analtica foi bem colocada pelo senador Walmir Amaral51, em momento bastante posterior, num discurso no Senado, em 2003, quando relembrava o extinto INL e sugeria a recriao do mesmo:
Ora, (...), a Biblioteca [Nacional] no consegue cumprir a contendo nem mesmo sua tarefa bsica de publicar a bibliografia brasileira, registro das obras que chegam ao seu acervo por meio de depsito legal. No tem a vocao nem a estrutura administrativa, nem o peso poltico necessrio para coordenar um sistema de bibliotecas pblicas. uma confuso administrativa achar que essa tarefa cabe Biblioteca Nacional. A Biblioteca Nacional , fundamentalmente, um centro de referncia bibliogrfica, um local privilegiado de guarda de acervo e de pesquisa. Essas funes no se confundem com a de um sistema de bibliotecas pblicas, que devem ser muito mais dinmicas, abertas para uma interao com a
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Conjunto de folhetos com orientaes para criao de bibliotecas, no primeiro caso, e para conduo de atividades, no segundo. 50 Os professores da rede pblica foram considerados, pelo Proler, os principais agentes da leitura (obviamente, s dos estudantes). 51 Senador do Distrito Federal, pelo Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB).

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comunidade, centros de difuso de informao, cultura e lazer, e no de preservao de acervos (AMARAL, 2003).

A submisso do SNBP FBN mostrar-se-ia, mais tarde, um problema, a partir da recriao do Ministrio da Cultura e sua conseqente reestruturao o que viria a se concretizar no prximo governo.

6.2. Governo Itamar Franco: 02/10/1992 - 01/01/1995

O vice-presidente Itamar Franco assumiu o governo do Pas interinamente, em outubro de 1992, aps a abertura do processo de impeachment do presidente Fernando Collor, e definitivamente aps a renncia do mesmo em 29 de dezembro do mesmo ano. O objetivo de seu governo era manter a ordem democrtica e, assim como seu antecessor, superar os problemas econmicos. A inflao, tomada como inimiga pblica nmero 1 pelos governos ps-ditadura, consegue ser combatida atravs de um Plano de Estabilizao Econmica liderado pelo Ministro da Fazenda52, Fernando Henrique Cardoso, que conduziu o Ministrio com a premissa da reforma do Estado, que incluiria a reduo dos gastos pblicos e a intensificao do processo de privatizaes. Itamar, por sua vez, apreciava ser visto como um nacionalista e independente de interferncias externas.

O grande feito de Itamar Franco, na rea da cultura, foi a recriao do Ministrio da Cultura (MINC), ainda quando exercia interinamente a Presidncia, embora mantivesse exatamente as mesmas atribuies que a Secretaria de Cultura de Collor, em termos ainda mais lacnicos: Planejamento, coordenao e superviso das atividades culturais; Formulao e execuo da poltica cultural; e Proteo do patrimnio histrico e cultural brasileiro. No governo Itamar, o Ministrio da Cultura foi ocupado por trs ministros53, o que denota grande instabilidade para um organismo em processo de instalao. Embora
52 53

Na verdade, ao todo, Itamar teve seis ministros da Fazenda. Antnio Houaiss, Jernimo Moscardo e Luiz Roberto Nascimento de Silva.

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tenha sido recriado, o Ministrio no recebeu grande ateno por parte desse governo, que tinha outras prioridades, j relacionadas aqui. Por outro lado, o Proler continuava intacto, pois o presidente da FBN, Affonso Romano de SantAnna, que estava no cargo desde 1990, e a idealizadora e primeira coordenadora do Proler, Eliana Lcia Madureira Yunes, permaneceriam nos respectivos cargos at 1996. Gradativamente, porm, na medida em que o Ministrio da Cultura se consolidava, ele viria a enfraquecer o Proler e o SNBP, principalmente a partir do governo seguinte, quando iniciativas do Ministrio concorreriam com as da FBN, duplicando esforos e dividindo recursos j escassos, sem contribuir para o adensamento das reflexes sobre as bibliotecas pblicas.

6.3. Primeiro governo Fernando Henrique Cardoso: 01/01/1995 01/01/1999

No governo de Fernando Henrique Cardoso (conhecido desde ento por FHC) consolida-se a abertura econmica iniciada por Fernando Collor, com a entrada do Pas na era da globalizao. Aprofunda-se um processo de privatizaes e desregulamentaes, buscando a reduo do papel do Estado como produtor de bens e servios, mas criado o Programa Nacional de Apoio Cultura, Pronac, atravs do Decreto Lei 1.494, de maio de 1995. Desde o incio do governo, foram lanadas e aprovadas regras que restringiram os gastos das administraes pblicas. Foi a poca da exploso da Internet e da afirmao do discurso neoliberal (MARTINS, 2004, p.97), alinhando o discurso do Pas ao modelo da globalizao. Atravs de uma das inmeras emendas Constituio, em 1997 a reeleio foi institucionalizada. O primeiro beneficirio foi o prprio presidente, reeleito em 1998, tornando-se o primeiro presidente da histria do Brasil a ocupar a chefia do Executivo por dois mandatos consecutivos.

Como afirmado no tpico anterior, paralela consolidao do renascido Ministrio da Cultura e da criao de sua Secretaria do Livro e da Leitura (SLL), aes concorrentes e variados programas e projetos, ora isolados, ora sobrepostos,

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visavam tornar as bibliotecas pblicas minimamente realidade onde ainda inexistiam ou existiam precariamente.

No primeiro governo FHC, os Programas Uma biblioteca em cada municpio, de 1996, e Livro Aberto54, retomam uma meta que projetos do INL e tambm o SNBP j haviam idealizado, ou seja, prover cada municpio brasileiro com uma biblioteca pblica.

Neste ponto, cabe um pargrafo parte, para inserir um problema de inconsistncia de dados. Segundo o site do PSDB55 que divulga as aes do governo FHC, no campo da cultura, Uma biblioteca em cada municpio um programa e Livro Aberto outro programa, ambos do MINC, com objetivos distintos: o primeiro criando bibliotecas, o segundo promovendo aes voltadas para a revitalizao das bibliotecas atravs de fomento a projetos culturais na rea do livro e da leitura. No ano 2000, no Livro Verde, o Programa Uma biblioteca em cada municpio citado como Programa do MINC, com dados de 1996 a 1999 e no Relatrio de Gesto da FBN56, do mesmo ano, so apresentados os resultados das aes do Livro Aberto. J no Relatrio Anual de Avaliao Plano Plurianual Exerccio 2002, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto57 o Programa nomeado Livro Aberto, sendo uma de suas principais aes o projeto Uma biblioteca em cada municpio. Nas avaliaes de polticas culturais feitas pelo IPEA e em apresentaes do SNBP, ainda figura o Programa Livro Aberto at 2007, no governo Lula. provvel que Uma biblioteca em cada municpio e Livro Aberto tenham sido paralelos durante um perodo e depois o primeiro tenha sido absorvido pelo segundo. Caso contrrio teremos que admitir que Uma biblioteca em cada municpio seja um slogan ou um nome fantasia de um sub-projeto do Livro Aberto, que foi usado inadvertidamente em vrios momentos. Sem ter resolvido esta questo especfica desses programas, contudo, ser visto em que eles consistiam.

Livro aberto, amigo certo foi um slogan de campanhas do INL na dcada de 1970. Disponvel em: <www.psdb.org.br/noticias/View/Realizacoes.asp>, acesso em 22/01/2008. 56 Disponvel em http://www.bn.br/arquivos/pdf/relatoriodegestao/Ano_2000/RelatGestao_2000parteI.pdf, acesso em 22/01/2008. 57 Disponvel em <www.abrasil.gov.br/avalppa/RelAvalPPA2002/content/av_prog/094/prog094.htm> , acesso em 15/11/2007.
55

54

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O Objetivo do Programa Uma biblioteca em cada municpio era implantar bibliotecas pblicas em municpios que no as possuam, atravs de convnios com as prefeituras municipais. O municpio recebe da Secretaria Nacional do Livro e Leitura, do Ministrio da Cultura, um acervo pr-selecionado de 2.600 livros, estantes e um curso de treinamento para seus servidores. O municpio, em contrapartida, deve dispor de espao mnimo para a biblioteca, em local prximo s escolas e de fcil acesso para a comunidade, montar uma Associao de Amigos da Biblioteca e criar lei para a biblioteca, para que ela se torne uma rubrica no Oramento Municipal, tendo recursos para sua manuteno e desenvolvimento.

O Programa Livro Aberto, por sua vez, tem por meta aumentar e melhorar bibliotecas pblicas e escolares, fomentando a parceria com municpios, na formao de novas bibliotecas e qualificando e treinando profissionais na rea, renovando acervos e promovendo campanhas de leitura. Vinculado FBN, suas principais aes so: fomentar projetos culturais na rea do livro e da leitura fomentar a produo de obras literrias, cientficas e acadmicas capacitar agentes multiplicadores do hbito da leitura implantar bibliotecas em cada municpio brasileiro capacitar recursos humanos para bibliotecas pblicas prestar assessoria tcnica a bibliotecas pblicas conceder bolsas para traduo de ttulos de autores brasileiros em outros idiomas fazer funcionar bibliotecas pblicas da Unio conceder bolsas na rea do livro e da leitura promover eventos culturais na rea do livro e da leitura conceder bolsas para autores brasileiros conceder prmios arte literria promover estudos e pesquisas nas reas de memria bibliogrfica, editorial e literria

Como visto, alguns objetivos e aes desses dois programas confundem-se entre si e tambm com as funes do SNBP e do Proler, que tambm existiam nesse perodo.

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Nesse momento j se pode verificar uma disputa entre a FBN, com o Proler e o SNBP de um lado, e o MINC, com a Secretaria do Livro e da Leitura (SLL) e seus programas, de outro. Nessa disputa dentro de um governo, onde deveria haver parceria, para o bem pblico, ganhou o Secretrio do Livro e da Leitura, Ottaviano de Fiore, que continuaria na rea governamental das polticas para bibliotecas pblicas tanto no segundo governo FHC quanto no governo Lula. O Presidente da FBN, o escritor Affonso Romano de SantAnna, que saiu do governo, surpreendente autocrtica sobre os seis anos58 de sua gesto:
No existe no Brasil um projeto de poltica do livro e da leitura, a mdio e longo prazo, embora durante seis anos eu tenha lutado por isso. Foi tudo sempre descontnuo (...). Quando dirigi a FBN, lancei o projeto Biblioteca ano 200059, que consistia em unir trs partes de um tringulo: o livro, a leitura e a biblioteca. Criamos um programa de incentivo leitura, o Proler, que se instalou em centenas de cidades; criamos o Sistema Nacional de Bibliotecas, que reuniu mais de trs mil delas e fazia reunies municipais, estaduais e nacionais. Mas essas aes acabaram esvaziadas, em prol de uma poltica que acumulava poder em Braslia (SantAnna, apud CARRERO, 2003).

fez uma

Com polticas federais para bibliotecas pblicas e suas aes divididas entre duas instituies e dois grupos, encerra-se o primeiro governo FHC e se inicia o segundo sem que o grande salto desejado naquelas polticas tenha ainda se concretizado, para prejuzo do Pas.

6.4. Segundo governo Fernando Henrique Cardoso: 01/01/1999 01/01/2003

O presidente Fernando Henrique tinha convico da irreversibilidade do modelo de globalizao e empenhou-se por alinhar o Brasil a esse modelo, em que cresce o poder do mercado e as funes do Estado so minimizadas. Ao mesmo tempo, seu governo incrementou o processo para o desenvolvimento de uma infra-estrutura nacional de informao, visando capacitar o Pas para a Sociedade da Informao, vista como um novo estgio de evoluo da Internet e suas aplicaes no Pas, tanto na capacitao de pessoal para pesquisa e desenvolvimento quanto na
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Entre 1990 e 1996, abarcando os governos Collor, Itamar e os primeiros anos de FHC. No foram encontrados registros sobre esse projeto.

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garantia de servios avanados de comunicao e informao (BRASIL, 2000). Para o presidente, que prefaciou o livro A Sociedade em Rede, de Castells, tal sociedade :
(...) uma sociedade globalizada e centrada no uso e aplicao da informao e na qual a diviso do trabalho se efetua, no tanto segundo jurisdies territoriais, mas sobretudo segundo um padro complexo de redes interligadas. [Portanto,] nessa sociedade que vivemos e ela a que devemos conhecer (...) (CARDOSO, 1999, p.III).

A partir de um trabalho iniciado em 1996, pelo Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia, do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), em 1999 lanado, pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, atravs do Decreto n 3.294/99, o Programa Sociedade da Informao (Socinfo), tendo como fim:
lanar os alicerces de um projeto estratgico, de amplitude nacional, para integrar e coordenar o desenvolvimento e a utilizao de servios avanados de computao, comunicao e informao, alm de suas implicaes na sociedade, de forma a alavancar a pesquisa e a educao, bem como assegurar que a economia brasileira tenha condies de competir no mercado mundial (MIRANDA, 2000, p.78).

Segundo o Livro Verde60 da Sociedade da Informao, publicado em 2000, o objetivo do Programa

integrar, coordenar e fomentar aes para a utilizao de tecnologias de informao e comunicao, de forma a contribuir para a incluso social de todos os brasileiros na nova sociedade e, ao mesmo tempo, contribuir para que a economia do Pas tenha condies de competir no mercado global (SOCIEDADE, 2000, p.10).

O Programa se desdobra em sete linhas de ao para a concretizao dos objetivos: 1. mercado, trabalho e oportunidades; 2. universalizao de servios para a cidadania; 3. educao na Sociedade da Informao; 4. contedos e identidade cultural; 5. governo ao alcance de todos 6. pesquisa e desenvolvimento, tecnologia-chave e aplicaes; e 7. infra-estrutura avanada e novos servios.

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Verde, por ainda estar aberto discusso; em contraposio ao maduro, consolidado, pronto. Essa nomenclatura tambm foi usada em outros pases.

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Entre essas linhas de ao, vrias temticas so listadas como parte dos desafios e oportunidades advindos do caminho voluntrio ou no (SOCIEDADE, 2000, p.6) rumo Sociedade da Informao. Alguns desses desafios poderiam ser enfrentados atravs do fortalecimento das potencialidades das bibliotecas pblicas, como: universalizao do acesso aos servios de informao e comunicao; educao e aprendizado ao longo da vida, gerando competncia para transformar informao em conhecimento; valorizao de contedos e identidade cultural nacionais governo ao alcance de todos, com o acesso a informaes e documentos governamentais atravs das tecnologias de comunicao e informao (TICs)

Apesar disso, as bibliotecas pblicas so citadas apenas dentro da ao Contedos e identidade cultural, onde se admite sua potencialidadde para a capilarizao e democratizao do acesso s tecnologias de informao e comunicao, devendo ser consideradas pontos importantes em uma estratgia nacional (SOCIEDADE, 2000, p.64). De fato, embora esteja longe de ser somente isso, a biblioteca pblica, como unidade de informao, o lugar natural para se colocar pontos de acesso gratuito cultura do mundo e para se produzir identidade cultural local.

Como se pode facilmente perceber, o Socinfo um programa mais voltado para a cultura da forma do que para o contedo da cultura, pois as bibliotecas so tomadas apenas como potenciais pontos de acesso s tecnologias, ignorando no s os fundamentos e concepes de biblioteca pblica para o novo milnio, como tambm o fato de que a populao no deve apenas formar-se e informar-se via rede, mas tambm deve utiliz-la de forma efetiva e eficiente para que a maioria dos objetivos propostos seja atingida (MARTINS, 2004, p.99). De um modo geral, as aes

colocadas pelo governo para a Sociedade da Informao so um equvoco, pois muitas vezes restringem-se a uma vulgarizao da Internet, como se a ligao fsica rede fosse nos redimir de toda uma histria de desigualdade e excluso, ignorando o que seja, realmente, a informao e sua funo na sociedade.

Para o pleno aproveitamento dos recursos digitais no desenvolvimento social, poltico e econmico do Pas necessria tambm e, talvez, prioritariamente - a disseminao da cultura escrita, acumulada pela humanidade e a popularizao da

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cincia, pois, na Internet, tambm circulam o preconceito, a ignorncia, o entretenimento vazio e at pernicioso e no apenas a informao correta, o conhecimento relevante e confivel. Portanto, alm da inegvel necessidade da construo de uma plataforma material de telecomunicaes, necessrio tambm a instalao e o fortalecimento de adequada infra-estrutura de escolas, bibliotecas e laboratrios, a fim de que uma nova gerao de brasileiros se prepare para o futuro (MIRANDA, 2000, p.78).

Os desafios reais do Estado brasileiro para a implantao da Sociedade da Informao no Pas, segundo Ferreira (2003), so trs: O analfabetismo61: enquanto busca acabar com o chamado analfabetismo digital, o Estado no pode negligenciar o analfabetismo real e o analfabetismo funcional62 de grande parte da populao brasileira, verificados freqentemente atravs de pesquisas; O acesso do cidado comum s novas TICs: muitos so os projetos que possibilitam o acesso nas escolas e universidades, mas o trabalhador comum, a dona de casa, o aposentado, no tm locais de acesso dentro de seu cotidiano; Capacitao de recursos humanos lotados na burocracia estatal: alm do adestramento tecnolgico, pois preciso realmente produzir e disseminar contedos informacionais relevantes, qualitativos e organizados para o acesso dos cidados.

Embora, de fato, o Programa Sociedade da Informao no tenha evoludo para um novo livro, com proposies concretas de planejamento, alguns investimentos foram feitos prioritariamente. Um deles foi a estruturao de contedos em cincia e tecnologia, que resultaram, por exemplo, nos projetos Prossiga e Scielo e na

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Os analfabetos absolutos so 9% da populao, em 2001. Fonte: Indicador Nacional de Analfabetismo Funcional (INAF 2001). 62 Analfabetismo funcional: o indivduo consegue decodificar as palavras, mas no apreende o sentido de um texto e no relaciona suas informaes com outros dados e textos, no atribui significado, no infere. decorrente do processo de desalfabetizao, fenmeno recorrente entre os que aprenderam a ler e escrever, mas que, deixando a escola, no exercitam mais essas habilidades (ALENCAR, 2006, p.36). Dados do Instituto Montenegro, do Ibope, de 2003 mostram que apenas 26% dos brasileiros com mais de 15 anos tm domnio pleno das habilidades de leitura e escrita.

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Plataforma Lattes63. A infra-estrutura de telecomunicaes tambm se desenvolveu, no s porque est nas mos de grandes empresas privadas, como do maior interesse do mercado globalizado. Enquanto em pases mais avanados64 na Sociedade da Informao as bibliotecas pblicas fazem parte de slidas infra-estruturas sociais, e integram-se, juntamente com museus e arquivos, ao campo cientfico e cultural, no Brasil verifica-se, com clareza, que o grande investimento, concentrado e objetivo, foi feito no topo, ou seja, nas bibliotecas especializadas e nos programas de informao cientfica, por vezes colocadas na esfera das prioridades (MILANESI, 1993, p.90). O que Milanesi chama de construo sem alicerces e Suaiden (2000, p.54) chama de inverso de valores, na medida em que nas bibliotecas infantis, escolares e pblicas que deveriam se formar e desenvolver os leitores da populao em geral, independentemente das condies sociais, educacionais e culturais que so os cidados e trabalhadores do Pas e de onde viro os futuros professores, pesquisadores e cientistas. Retomando as polticas culturais, em 2001 foi aprovado o Regimento da Comisso Nacional de Incentivo Cultura (CNIC), rgo colegiado que integra o MINC e que foi criado para analisar e opinar sobre a concesso de benefcios fiscais a projetos culturais e artsticos e o enquadramento deles no Programa Nacional de Apoio Cultura (PRONAC). A Comisso, presidida pelo ministro da Cultura, era composta por cinco presidentes de entidades vinculadas ao MINC65 e seis representantes de entidades associativas dos setores culturais e artsticos66, e pelo presidente nacional da entidade, que congrega os Secretrios Estaduais de Cultura (IPEA, 2002). Do lado da representao governamental, as bibliotecas pblicas esto representadas atravs da FBN (embora ela, em si, tenha suas prprias demandas e prioridades)
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Trs ferramentas digitais: Prossiga: dispe de mais de 850.000 referncias de mais de 13.000 pesquisadores; Scielo: biblioteca virtual com peridicos cientficos brasileiros selecionados; Plataforma Lattes: conjunto de sistemas computacionais do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) que compatibiliza e integra dados de seus usurios, racionalizando o trabalho de pesquisadores e estudantes. 64 Cf. International Data Corporation IDC, apud Rodrigues (2003, p. 90): pases skaters e striders. 65 Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan), Fundao Nacional de Artes (Funarte), Fundao Biblioteca Nacional (FBN), Fundao Casa de Rui Barbosa (FCRB), Fundao Cultural Palmares (FCP). 66 Artes cnicas: teatro, dana, circo, pera, mmica e congneres; Produo cinematogrfica, videogrfica, discogrfica, rdio e Tv educativa e cultural de carter no comercial; Msica; Artes plsticas, visuais, grficas e filatelia; Patrimnio cultural, cultura negra, cultura indgena, folclore e artesanato; e Humanidades, inclusive literatura e obras de referncia.

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que dirige o SNBP. Do lado da sociedade civil, as bibliotecas pblicas no esto representadas em nenhum setor. Para ampliar e fortalecer o envolvimento da sociedade, poderia ser muito interessante a incluso de representantes das Associaes de Amigos das Bibliotecas, das Associaes de Bibliotecrios e tambm dos Conselhos Federal e Regionais de Biblioteconomia67. Mesmo com os problemas j enumerados no perodo de governo anterior, o Relatrio Anual de Avaliao Plano Plurianual, exerccio 2002 (Brasil, 2002) de fato registrou um aumento do nmero de bibliotecas pblicas, passando de 57% dos municpios brasileiros com bibliotecas pblicas em 2000, para 78% em 2002, em decorrncia do Programa Livro Aberto, notadamente por sua ao Uma Biblioteca em cada municpio. Segundo o relatrio, o motivo que impediu resultados ainda melhores foi o contingenciamento do Oramento Geral da Unio para o MINC/ Secretaria do Livro e da Leitura (SLL). O mesmo documento registra a implantao de 979 bibliotecas pblicas pelo Programa Livro Aberto, entre 2000 e 200268. Os Ministrios da Educao (Mec), atravs do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE); do Trabalho e do Emprego (MTE), atravs do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT); e da Cincia e Tecnologia (MCT), atravs do programa Sociedade da Informao (Socinfo), por meio de recursos do Fundo de universalizao dos servios de telecomunicaes (Fust) e Embratel, que colaboraram com o programa atravs de doao de livros, fornecimento de treinamento e capacitao para o pessoal das bibliotecas e doao de computadores e acesso Internet, respectivamente.

Em setembro de 2002, foi lanado oficialmente o Cadastro Nacional de Bibliotecas (CNB), desenvolvido pela Secretaria do Livro e da Leitura do MINC, em parceria com o Programa Sociedade da Informao do MCT. Os objetivos do CNB so: reunir e gerenciar o conhecimento sobre a realidade das bibliotecas brasileiras; cadastrar todas as categorias de bibliotecas; emitir certificado para as bibliotecas cadastradas; e criar catlogo virtual de bibliotecas brasileiras certificadas, com consulta on-line. As bibliotecas criadas pelo Programa Uma biblioteca em cada municpio estariam
67

Pois, embora os Conselhos sejam autarquias, os profissionais afiliados representam um importante grupo envolvido diretamente com as bibliotecas. 68 Segundo o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, foram implantadas 1.471 bibliotecas do incio do governo at 2001, representando uma ampliao de 38% do nmero de bibliotecas (IPEA 2003, n.6, p.71).

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automaticamente

cadastradas,

todas

as

outras

poderiam

se

cadastrar

voluntariamente. Mais uma vez, h uma clara duplicao de esforos, j que a FBN, sendo gestora do SNBP, teria muito mais condies de manter esse cadastro e, de fato, sempre o manteve. Houve, portanto, um envio dessas informaes para a SLL, conforme Relatrio de Gesto da FBN69 de 2001.

A partir desse cadastro, foram definidos critrios para investimento dos recursos do Fundo de universalizao dos servios de telecomunicaes (Fust) a serem dirigidos especificamente para o Programa chamado Fust-Bibliotecas. O tambm chamado Programa de Bibliotecas do Fust foi concebido com o objetivo de incorporar ampla e definitivamente as bibliotecas brasileiras na Sociedade da Informao, ampliando o nmero de bibliotecas pblicas conectadas rede Internet e s outras; definindo padres tcnicos para rea de bibliotecas e museus; e ajudando a compartilhar catlogos e acervos e automatizar os servios das bibliotecas.

Sem a informatizao, sem a capacitao de servidores e posteriormente de usurios, sem conexo Internet e sem a formao de uma rede de bibliotecas pblicas, pouco se pode usufruir no s das informaes do cadastro, como tambm de todos os recursos da Internet e das novas TICs, de produtos e servios desenvolvidos especificamente para as bibliotecas, pela FBN e seu SNBP, como por exemplo: elaborao de catlogo colaborativo eletrnico do acervo, desenvolvimento de bibliotecas virtuais, digitalizao de contedos, servios de atendimento ao pblico, consultas e intercmbio com outras bibliotecas, cursos distncia para servidores e bibliotecas e seus usurios, etc. O Fust bibliotecas previa recursos no apenas para a compra de equipamentos e sua conexo em rede, mas tambm para capacitao de pessoal envolvido com as bibliotecas, e seria financiado com 1% da receita das empresas de telecomunicaes. Entretanto, at o fim do governo FHC, embora j depositado no tesouro da Unio, ainda no estava disponvel para utilizao por questes de insuficincia de regras e de definies das instituies que deveriam cuidar de sua distribuio e outros entraves burocrticos (RONDELLI, 2003). A dimenso do Fust-Bibliotecas necessitava da conjugao de aes de vrios ministrios, e, principalmente, uma direo poltica clara, integrada e
69

Disponvel em <www.bn.br/fbn/arquivos/pdf/relatoriodegestao/Ano_2001/RelatGestao_2001parteI.pdf> , acesso em 22/01/2008.

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inequvoca, que ainda no aconteceu. Assim, os servios tradicionais e novos, demandados e/ou solucionados pelas novas TICs, deixam de existir enquanto o Programa no se concretiza finalmente.

Os Relatrios de Gesto da FBN dos anos 2000 e 2001 apresentam descries e dados sobre as aes desenvolvidas pela instituio, e pode-se verificar um enfraquecimento do Programa Livro Aberto, onde so descritas, na verdade, as aes tradicionais do Proler e do Sistema Nacional de Bibliotecas Pblicas complementando as aes da Secretaria do Livro e da Leitura do MINC. Nas aes elencadas, constam aquelas j especificadas para o SNBP e o Proler, nos decretos de 1992, com os seguintes resultados: capacitao de dirigentes, orientao a bibliotecas do Sistema (5.029 em 2002), doao de obras produzidas pela FBN (catlogos, revistas e livros), encontros temticos sobre leitura e cursos envolvendo 26.712 profissionais, capacitao de 534 agentes multiplicadores do hbito da leitura, capacitao de 81 pessoas de 6 estados para o trabalho em bibliotecas pblicas, assessoria tcnica a bibliotecas pblicas, o X Encontro do SNBP e dos 10 anos do Proler, que mantm 81 comits ativos no Pas.

No mbito geral da cultura, a lei Rouanet, criada em 1991, continuava a ser um dos principais, seno o principal instrumento, da estratgia de miscigenar Estado e mercado, e permaneceu como principal poltica de incentivo cultura, continuando aceita e vigente por todos esses anos, no obstante as crticas crescentes de intelectuais e os resultados estatsticos demonstrando a crescente concentrao de recursos e de regio atendida pelos projetos. Todos os candidatos prxima eleio para a Presidncia da Repblica, sem exceo, admitiam apenas retocar a lei para reverter a concentrao de recursos. Nenhum deles ousou falar em extingui-la70.

A dinmica da Lei Rouanet deixa a seleo dos projetos culturais por conta das empresas patrocinadoras que, portanto, dirigem a cultura. A ttulo de exemplo, entre 1998 e 2001, dos cerca de quatro mil projetos culturais credenciados pelo Ministrio da Cultura (MINC) como aptos a captar recursos pela lei, apenas cerca de seiscentos (15%) encontraram patrocinadores ou seja, foram aprovados pelas

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Conforme Dria (2003), citando o artigo Cultura sob interveno, Folha de So Paulo, 6 ago. 2002.

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empresas privadas (Dria, 2003). Como exemplo dos resultados concentradores da Lei Rouanet, tomem-se apenas trs indicadores, tambm citados por Dria (2003): em 2000, apenas 17 empresas responderam por 61% dos incentivos fiscais que chegaram ao mercado; por outro lado, outras 2.629 empresas aportaram 2% do total de incentivos; no mesmo ano, 320 empresas do eixo Rio-So Paulo abocanharam 94% dos incentivos fiscais que o mercado absorveu; e em 2001, a Petrobrs captou 29% do total de incentivos do ano, arbitrando, portanto, sobre um tero do mercado de produtos culturais beneficiados pela lei.

De qualquer modo, a Lei Rouanet e outros instrumentos de captao de recursos foram mais utilizados na msica, no cinema, no teatro, do que nas bibliotecas. Um notrio e raro projeto proposto, sob os auspcios da Lei Rouanet, que resultou em benefcio para bibliotecas pblicas, foi o BibLivre. No final de 2001, a Sociedade dos Amigos da Biblioteca Nacional (SABIN), em conjunto com o Programa de Engenharia Eltrica da Coordenao dos Programas de Ps-Graduao em Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (PEE/COPPE/UFRJ)71, props um projeto de desenvolvimento de um conjunto de programas de computador que visa informatizar bibliotecas dos mais variados portes e propiciar a comunicao entre elas72. O chamado Sistema Biblivre, cuja execuo extendeuse de 2005 a 2006, um conjunto de programas baseado em software livre, formando uma aplicao baseada na web que pode ser acessada, baixada e utilizada, gratuitamente, por qualquer biblioteca. As bibliotecas criadas e assistidas pelo SNBP so orientadas a utiliz-lo, e em programas de implantao de bibliotecas, os acervos doados j so previamente catalogados no sistema, para utilizao pelas bibliotecas receptoras.

O governo FHC se notabilizou, em seus oito anos, por haver comprado, iniciativa privada, o maior quantitativo de livros de toda a nossa histria (SOARES, 2002) quase todos para as escolas pblicas de ensino fundamental e mdio. Atravs do
Posteriormente o projeto passou a ser patrocinado por uma grande empresa da rea de computadores e por um grande banco privado. 72 Pgina do Programa: BIBLIVRE. Disponvel em <http://www.biblivre.ufrj.br/> . Ver tambm mais detalhes em <http://www.biblivre.ufrj.br/biblivre.html#intro>. Acesso em 21/01/2008.
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Programa do Livro Didtico (PNLD), Programa Nacional da Biblioteca da Escola (PNBE) e Programa Literatura em minha casa, milhes de livros foram comprados e distribudos s escolas e aos alunos, mesmo nas escolas em que a biblioteca escolar no existia.

O prprio governo, atravs de avaliao de acompanhamento (BRASIL, 2005) do PNBE, por exemplo, verificou muitos problemas no programa, em relao aos seus custos e objetivos, em virtude da falta de condies fsicas, pedaggicas e de pessoal em muitas escolas, e apontou para as polticas do MINC como importantes para minimizar o problema da leitura no Pas, destacando, contudo, a confuso entre as pastas e as aes distintas das bibliotecas pblicas e escolares: alunos utilizam as bibliotecas pblicas criadas pelo MINC, quando as escolares, apesar do envio dos acervos, no os atendem; e o Mec incentiva as escolas a abrirem as suas bibliotecas comunidade em geral, para melhor utilizao dos acervos por ele enviados.

Soares avalia, assim, esses programas do Ministrio da Educao, em contraposio ao investimento feito nas bibliotecas pblicas:
(...)E as bibliotecas [pblicas]? No estaro as poucas que existem sucateadas e desatualizadas? Biblioteca escolar, na grande maioria das escolas, no existe. Os pequenos acervos enviados pelo governo, que deveriam ser o ncleo de uma biblioteca, se diluem, pois so enviados esporadicamente e desvinculados de um programa que leva a comunidade escolar a considerar-se engajada em um processo que resultar em uma biblioteca verdadeira com um acervo significativo para todos os usurios: professores, alunos e famlias (SOARES, 2002).

Nessa contraditria arena, contudo, so criadas bibliotecas em muitos municpios, livros so comprados e repassados pelo MINC, mas a capacidade dos municpios de implementar aes locais, de formular projetos e de oferecer contrapartidas so apontadas pelo IPEA como desigualdades regionais herdadas e ainda a serem superadas (IPEA, 2003, n.6, p.71). O MINC tem como desafios ainda, alm de atender s demandas por criao das bibliotecas, ampliar os acervos, desenvolver aes de fortalecimento das capacidades locais mediante treinamentos e capacitao distncia (idem).

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No cmputo geral, as aes do governo FHC sobre as bibliotecas pblicas foram insuficientes e dentro do Programa Sociedade da Informao, que, por fim, no se consolidou, as bibliotecas pblicas no receberam ateno suficiente prpria para estas instituies que, em outros pases, tm sido devidamente valorizadas no contexto do desenvolvimento social, cultural e econmico. O mercado e os produtores foram, de fato, os beneficiados pelas leis de incentivo, que pouco fizeram pelo aumento do acesso dos cidados aos bens culturais.

6.5. Governo Lus Incio Lula da Silva: 01/01/2003 01/01/2007

Em 2002, aps trs campanhas em que fora derrotado, eleito Presidente da Repblica o ex-metalrgico, ex-lder sindical, fundador e presidente do Partido dos Trabalhadores (PT), Lus Incio Lula da Silva73. Refletindo as esperanas do povo brasileiro e a desiluso com os presidentes civis de at ento, o Presidente Lula inicia seu mandato com a marca de ser o primeiro presidente de origem genuinamente popular. Seu discurso, embora muito mais contido nas reas econmica e poltica em relao s suas primeiras campanhas, tem, como ponto alto, o desafio da incluso social num dos pases de maior desigualdade do mundo. Vrias polticas de redistribuio de renda so implementadas, o que agrada as classes mais populares, e desagrada, com a mesma intensidade, outros grupos sociais.

O governo Lula estabelece importantes desafios para a rea cultural, a saber: consolidao de um sistema de financiamento nacional para a cultura, de maneira que o Estado tenha mecanismos para orientar recursos74 conforme prioridades estabelecidas por ele; definio de novos papis para os agentes pblicos, buscando rever a funo do Estado na rea; criao de um sistema efetivamente nacional de cultura, por meio do fortalecimento dos instrumentos polticos e das instituies federais; e

73 74

Desde ento chamado comumente de Presidente Lula, pela imprensa e at mesmo em ocasies oficiais. Os crticos chamam de tentativa do retorno ao dirigismo.

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explicao sociedade e aos demais agentes pblicos e econmicos sobre o mbito de atuao das polticas culturais (IPEA, n.7, 2003). O novo75 MINC pretende imprimir, na sua ao, a idia de polticas integradas e fortalecimento institucional, e, nesse sentido, a partir de ento, o governo federal, atravs desse Ministrio, procura elevar a cultura mesma categoria de interveno da educao, da sade ou das indstrias estratgicas (IPEA, n.7, 2003, p.62), pois
na viso do governo Lula, ao ministrio [da Cultura] caberia o papel de fomentar a rea cultural, mas no apenas com recursos financeiros. Ao Estado caberia fazer a cultura em sentidos prprios e especficos: em reas estratgicas nas quais outras instituies no o fazem e tambm considerando o fato de que fazer poltica pblica cultural produzir cultura, pois espelha o atributo valorativo da sociedade direcionado a uma rea de atuao que expressa a maneira como essa sociedade percebe o papel das instituies (IPEA, n.7, 2003, p.66).

O governo Lula, desde o incio, sinalizou sua atuao na cultura, no sentido de que ela deve ter um lugar dentre as polticas pblicas, e que o investimento do governo, nessa rea, deve buscar o bem social.

A nova constituio do MINC inclua a Secretaria Nacional do Livro e da Leitura, que passou a ser ocupada pelo poeta Wally Salomo. Com a morte dele em maio de 2003, a Secretaria foi extinta e suas atribuies, alis, j sobrepostas e concorrentes com o Proler, foram absorvidas pela FBN. Ainda em agosto de 2003, atravs do Decreto 4.819 aprovado o Estatuto da FBN, que continua a coordenar tanto o Proler quanto o SNBP e tambm tem, em suas atribuies, subsidiar a formulao de polticas e diretrizes voltadas para a produo e ao amplo acesso ao livro. Tambm nesse ano, inicia-se a mobilizao para a implementao de uma Cmara Setorial do Livro, Literatura e Leitura76 (CSLLL), espao de concertao do Estado e da sociedade, envolvendo toda a cadeia produtiva do livro e da leitura, que viria a ser estabelecida definitivamente em 2004.

Em outubro de 2003, sancionada a chamada Lei do Livro, que institui a Poltica Nacional do Livro (BRASIL, 2003). A lei visa assegurar ao cidado o direito ao

75

Desde o incio do governo, o Ministro da Cultura Gilberto Passos Gil Moreira prope e trabalha para realizar a reestruturao do MINC e de suas Fundaes. 76 Que se instalaria, finalmente, como Cmara Setorial do Livro e da Leitura (CSLL).

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acesso e uso do livro e tem como premissa a funo do livro como meio principal e insubstituvel de registro, conservao e transmisso da cultura, do conhecimento, da pesquisa cientfica, enfim, o incremento das possibilidades de transformao e aperfeioamento social e da melhoria da qualidade de vida (alnea I, art.1) e torna obrigatria a alocao de recursos oramentrios pela Unio, Estados e Municpios, para a manuteno de bibliotecas e aquisio de livros. o primeiro grande marco legal das polticas para bibliotecas nesse governo. Os objetivos pretendidos pela lei so: fomentar e apoiar todo o ciclo de produo,comercializao e circulao do livro; estimular a produo de autores brasileiros, literrios ou no; promover o hbito da leitura; fomentar a produo editorial brasileira, inclusive ampliando a exportao de livros nacionais; capacitar a populao para o uso do livro; e instalar e ampliar pontos de acesso ao livro (livrarias, bibliotecas, pontos de venda).

Para a manuteno e atualizao dos acervos das bibliotecas pblicas, assim como das universitrias e escolares, est prevista, na lei, a implementao de programas anuais, atravs do Fundo Nacional de Cultura. Para as bibliotecas pblicas, o livro deixa de ser considerado material permanente (artigo18), o que desburocratiza seu controle, incluindo baixas. Como parte de uma poltica abrangente de incluso, a Lei do Livro explicita tambm os direitos dos cidados com deficincia visual, pois o artigo 1 inclui uma alnea sobre o acesso leitura para esse grupo, atravs de materiais prprios.

Embora a lei parea beneficiar a cadeia produtiva do livro, houve alguma preocupao por parte de entidades representativas, como por exemplo, o Sindicato Nacional dos Editores de Livro (SNEL). que, segundo a lei, cuja regulamentao ficou a cargo da presidncia da FBN77, todos os contratos firmados entre autores e

77

Ocupada ento por Pedro Aranha Corra do Lago, ele prprio um editor.

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editoras seriam cadastrados naquela instituio. Desse modo, analisaram as entidades, o presidente da FBN saberia de tudo o que se passa no mercado.

Como parte dos esforos do governo federal para se construir uma poltica pblica para o livro, a leitura e a biblioteca pblica78 no Brasil, o Programa Fome de Livro sub-intitulado Programa Nacional de Biblioteca Pblica e Leitura lanado no incio de 2004. O Fome de Livro visa coordenar os esforos governamentais e da sociedade civil no sentido de integrar, otimizar e complementar aes pblicas e privadas na rea de bibliotecas pblicas e leitura (AMORIM, 2004). De um lado, o programa iria conduzir a implementao de bibliotecas pblicas onde elas no existissem, de outro, iria fomentar a participao dos outros nveis de governo, de outros ministrios, e de outros atores sociais, do mercado e da sociedade civil, para aes e projetos na rea do livro, da leitura e das bibliotecas. Em abril de 2004, comea a circular o Boletim Informativo Fome de Livro79, com notcias curtas e rpidas com as ltimas novidades sobre novas parcerias, aes, projetos e eventos, circulando semanalmente por e-mail para uma lista de dirigentes, tcnicos, colaboradores e parceiros do programa. Seu principal objetivo democratizar as informaes e promover maior sinergia entre as aes, alm de garantir condies para um bom planejamento estratgico e para planos de ao eficazes para as equipes que integram o Fome de Livro (BOLETIM, 2004). Em entrevista da poca, o coordenador do Programa, Galeno Amorim80, fala da conscincia do governo Lula sobre a importncia da leitura para a promoo de transformaes pessoais e coletivas: Isso inclui tratar da questo do livro, da leitura e das bibliotecas, como poltica de Estado, agregando todas as partes interessadas, com diretrizes estratgicas para pelo menos vinte anos, e metas bastante objetivas at 2006.

Entre as metas do Programa Fome de Livro a serem cumpridas at 2006, estava a abertura de bibliotecas pblicas de qualidade em mais de mil municpios brasileiros que no possuam uma. A funo coordenadora do governo nesse Programa visava, ao mesmo tempo, induzir e convencer sobre a necessidade da poltica pblica.
78

Em vrios documentos e reunies preliminares das polticas, a expresso biblioteca pblica estava colocada. Ao longo dos debates e at a publicao de documentos finais ela desapareceria do nome das polticas. 79 Disponvel na Internet e que podia ser assinado para ser recebido por e-mail, por qualquer interessado. 80 AMORIM, Galeno. procura do tempo perdido. Valor Econmico. ? abr. 2004. Entrevista concedida a Vasco Freitas Jnior apud BOLETIM FOME DE LIVRO, n. 02, abr. 2004.

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Segundo Barreto (2004), de todos os recursos necessrios para a coordenao de uma poltica que ser executada por terceiros, e no apenas pelo governo, a mais importante a credibilidade da agncia que realiza as articulaes para o convencimento. Naquele momento do governo Lula, a credibilidade estava em alta, com a sociedade numa grande expectativa das realizaes do governo em geral e da efetiva democratizao do acesso cultura, em particular. A premissa do Fome de Livro, nas palavras de seu coordenador, Galeno Amorim, era de que
o letramento do nosso povo por meio de aes para zerar o analfabetismo, combater o analfabetismo funcional ou estimular a leitura democratizando o acesso ao livro e a todas as formas de informao condio fundamental para se instituir um carter verdadeiramente republicano no Pas e promover incluso cultural e cidadania, pontos inegociveis para se construir um novo projeto de Nao com uma organizao social mais justa (AMORIM, 2004).

Um dos primeiros projetos a fazer parceria com o Fome do Livro foi o Quero Ler biblioteca para todos, coordenado pelo Instituto Ethos, em parceria com os Ministrios da Cultura, da Reforma Agrria, da Educao, de Segurana Alimentar e a iniciativa privada. O Projeto nasceu, em 2003, dentro da assessoria especial da Presidncia, ocupada por Oded Grajew, fundador do Instituto. Ao deixar o governo, Oded levou consigo a responsabilidade pela coordenao do Projeto, que continuou parceiro do governo. O projeto tinha, como objetivo, assim como o Livro Aberto e o SNBP, ainda em curso, zerar o nmero de municpios brasileiros sem biblioteca pblica, e forneceria um kit de trezentos a mil ttulos (de acordo com a populao do municpio), de preferncia de autores ou assuntos da regio a ser atendida, alm de um computador. A coordenao do projeto mantinha um banco de empresas que apadrinhavam cada biblioteca, e deveriam ajudar na manuteno por at trs anos. As bibliotecas podiam funcionar em espaos comunitrios, como igrejas, associaes, etc. A contrapartida dos estados seria levantar as necessidades, sensibilizar os governantes municipais e dar treinamento s pessoas que trabalhariam nessas bibliotecas (SOUZA, 2003). Segundo Cesarino, a iniciativa privada no cumpriu a sua parte, e o programa foi um fracasso (CESARINO, 2008, p.5).

Ao mesmo tempo, ainda em 2004, lanada a proposta da poltica das Cmaras Setoriais dentro do MINC. So realizadas consultas s entidades da rea do livro e

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leitura, debates internos e externos, at a consolidao da proposta. A reestruturao do MINC concluda tambm nesse ano, com as seguintes secretarias: de Polticas Culturais, Diversidade e Identidade Cultural, Articulao Institucional, Programas e Projetos, Fomento e Incentivo Cultura, Audiovisual e Secretaria Executiva. O MINC passou a promover Fruns Nacionais e Regionais, assim como Conferncias Nacionais, de modo a conhecer os atores envolvidos e interessados na poltica cultural, e a promover a visibilidade e a parceria entre eles para a construo e consolidao do Sistema Nacional (IPEA, 2004, n.9, p.77-78).

As editoras, j com garantias de apoio do governo, desde a Lei do Livro, e com a previso de imensa quantidade de livros a serem comprados para a execuo da meta de implantao de mil bibliotecas em trs anos, correram para apresentar seus ttulos e participar do Programa Fome de Livro. No mbito internacional, a UNESCO e o Centro Regional de Fomento ao Livro na Amrica Latina e no Caribe (CERLALC) deram apoio ao Programa.

As articulaes regionais j haviam iniciado desde outubro de 2003, na Bolvia, com a VII Conferncia Ibero-Americana de Ministros da Cultura, e, em novembro do mesmo ano, com a XIII Cpula Ibero-Americana de Chefes de Estado e de Governo, em que estiveram presentes os representantes do governo brasileiro,

respectivamente, o ministro da Cultura, Gilberto Gil e o presidente Lus Incio Lula da Silva. A reunio dos ministros da Cultura, atravs da Declarao de Cochabamba (CONFERNCIA, 2003), postula ajudar a erradicar atravs de polticas culturais, os diversos tipos de analfabetismo, uma vez que [esta] uma das piores formas de excluso social que sofrem nossos pases e recomenda reunio da Cpula que declare o ano de 2005 o Ano Ibero-Americano da Leitura e que se adote o Plano Ibero-Americano de Leitura como um Programa da Cpula. A Cpula, reunida logo em seguida, ratificou a Conferncia no que diz respeito importncia da cultura para o desenvolvimento humano sustentado e como elemento de coeso social, e proclama o ano de 2005 como o Ano Ibero-americano da Leitura (CPULA, 2003).

No final de 2004, o tema central da agenda poltica na rea cultural foi a construo do Sistema Nacional de Cultura (SNC) e do Sistema Nacional de Informaes Culturais. Nos editais com critrios para financiamento de projetos culturais, o MINC,

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agora com a coordenao, buscou dar referncia e reorientar prioridades, visando fortalecer os servios culturais permanentes, secundarizados pela poltica de eventos na dcada de 1990 (IPEA, 2004, n.8, p.70). O SNC seria composto pelo MINC e suas instituies vinculadas, pelo Conselho Nacional de Poltica Cultural, pelos sistemas setoriais de cultura e seus respectivos conselhos, assim como pelos governos estaduais, pelos sistemas Estaduais de Cultura, pelos governos municipais e pelas organizaes no-governamentais de carter cultural. A presena dos gestores pblicos, contudo, o elemento central (IPEA, 2004, n.9, p.70-71). As diferenas entre as realidades polticas e financeiras dos Estados e tambm dos Municpios, e suas dificuldades para destinar e administrar recursos para a Cultura so significativas, e o Sistema Nacional depende do avano de cada um para funcionar plenamente, e, ao mesmo tempo, deve respeitar a autonomia deles, o que torna a implantao do Sistema lenta e gradual o que poderia, contudo, ser minimizado estipulando-se etapas, metas e prazos, para o cumprimento das mesmas, isto , conduzindo-se a implementao da poltica efetivamente.

No mbito das bibliotecas, outro marco de 2004 foi a instituio, atravs da Portaria 234 do MINC (BRASIL, 2004), do Grupo de Trabalho do Livro e Leitura, para formular a poltica nacional do livro, leitura e bibliotecas e coordenar a gesto de projetos e aes a ela relativos. A primeira competncia enumerada para tal Grupo de Trabalho (GT) oferecer subsdios para a formulao da Poltica Nacional do Livro, Leitura e Bibliotecas (grifo nosso). O G.T. formado por trs membros do MINC: das secretarias de Polticas Culturais, de Programas e Projetos e de Articulao Institucional, e apenas um da FBN. Tambm nesse governo, ocorre a concorrncia entre os dois rgos, com a supremacia do MINC. Seria bastante razovel que a FBN tambm tivesse dois representantes: um do Proler e um do SNBP, que, para todos os efeitos, ainda existiam e tentavam bravamente cumprir seus objetivos.

Em relao aos editores, em dezembro de 2004 a Lei n 11.033 (BRASIL, 2004) desonera o livro do PIS/Cofins, tornando o livro no Brasil totalmente isento de taxas e impostos. Em maio do 2005, a Lei n 11.116 permite que as editoras, livrarias e distribuidoras de livros, beneficiadas pela lei anterior, utilizem seus crditos de Pis/Cofins em outros tributos ou at os recebam em dinheiro. No mesmo ano, o

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mercado livreiro foi beneficiado com a criao do BNDES-ProLivro, com criao de linhas de crdito especiais para o setor. Dessa maneira, o governo, cada vez mais, trabalhava em favor do mercado editorial, contribuindo para um dos itens de popularizao do livro: seu preo. O presidente da Cmara Brasileira do Livro (CBL), Oswaldo Siciliano81, diria que essa determinao vigorosa do presidente da Repblica e dos seus ministros est provocando uma onda de otimismo e confiana no setor que eu nunca vi em cinqenta anos. Em contrapartida, em setembro desse mesmo ano, a Cmara Brasileira do Livro (CBL), o Sindicato Nacional de Editores de Livros (SNEL), a Associao Nacional de Livrarias (ANL), a Associao Brasileira de Editores de Livros (Abrelivros) e Associao Brasileira de Difuso do Livro (ABDL) assinaram a instituio do Fundo Pr-Leitura, que arrecadaria 1% do faturamento do setor livreiro e seria uma das formas de financiamento das polticas pblicas do livro. Os objetivos do fundo so: promoo do livro e da leitura; apoio a bibliotecas e espaos no-convencionais de leitura; indicadores, estudos e pesquisas; formao de agentes multiplicadores de leitura; campanhas institucionais; interiorizao do livro e da leitura; maior presena do livro e do autor brasileiro no mundo; calendrio de eventos e publicaes; e prmios e outras formas de apoio criao (CARRENHO, 2005).

A primeira ao do Fundo Pr-Leitura foi a criao e veiculao de uma campanha de incentivo leitura chamada Ler gostoso. Tem que ler.. Regina Zilberman (ZILBERMAN, s/data), em artigo divulgado na pgina do Proler82, fez uma crtica a essa ao, numa anlise em que chama a ateno para alguns equvocos da campanha, por exemplo, o fato de que, nas peas publicitrias, os atores estavam em falsas situaes de leitura: liam livros inexistentes, de autores idem. Tambm o slogan imperativo tem que ler inadequado formao de leitores e o texto da
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Citado no Boletim Fome de Livro n. 22 (24 a 30jan 2005). Disponvel em: http://www.vivaleitura.com.br/boletins/Boletim%20Fome%20de%20Livro%20022.htm. Acesso em: 31 jan 2008.

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No deixa de ser relevante o fato de a FBN divulgar, em sua pgina, esse texto, que critica uma ao que, embora da iniciativa privada, apoiada pelo MINC.

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campanha refletia outras incongruncias, segundo a especialista. Ela afirma que, se os gestores da poltica pblica para o livro no tiverem uma definio clara do que entendem por leitura e do que fazer com a ao de ler, no conseguiro seus objetivos, como tantos outros no passado no conseguiram, por esses e outros motivos.

A Cmara Setorial do Livro e Leitura (CSLL), originariamente idealizada como Cmara Setorial do Livro, Literatura e Leitura, enfim, plenamente instituda e inicia seus trabalhos em 2005 e tem como objetivo:
contribuir para o avano das polticas pblicas para o Livro, a Leitura, e as Bibliotecas no Brasil, com a finalidade de incluir todos os segmentos da populao brasileira no circuito da cultura escrita, conferindo a estas uma dimenso de Poltica de Estado, estratgicas para a promoo da cidadania e do desenvolvimento nacional (MINC, 2005).

Desde o fim da XIII Cpula Ibero-Americana, quando foi proclamado o ano de 2005 como o Ano Ibero-Americano da Leitura, o MINC abriu discusses para a execuo do referido ano no Brasil. Na Cpula o nome do Programa criado com o objetivo de situar a leitura como um fator de desenvolvimento social, educativo, econmico e cultural, e como ferramenta de incluso social (CPULA, 2003) foi chamado Ilmita. O nome Ilmita, pouco significativo em portugus, no Brasil denominou-se o Ano Vivaleitura. Ao longo de 2005 e incio de 200683, vrias entidades civis do livro, da leitura e das bibliotecas mobilizaram-se, formaram-se comits nos estados brasileiros, iniciou-se o cadastro de aes pela leitura em todo o Pas84, realizaramse encontros de debate, e videoconferncias para articulao visando estruturar o Plano Nacional do Livro e da Leitura (PNLL) do Pas. Destaca-se aqui o fato de que, a partir do Ano Vivaleitura, a palavra bibliotecas deixa de figurar no ttulo da proposta de poltica pblica para a rea, embora estivesse em vrios documentos preliminares. Foi aberta uma consulta pblica na Internet, atravs do site do MINC85 para envio de questes propostas, sugestes e crticas. Durante o ano de 2005, segundo o prprio Ministrio, investiu-se nas bibliotecas o maior valor j aplicado pelo Ministrio da Cultura em toda a sua histria: mais de vinte e trs milhes de

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O encerramento aconteceu no Frum PNLL Vivaleitura, na Bienal Internacional do Livro de So Paulo, em maro de 2006. 84 Foram cadastradas mil e quinhentas aes de leitura. 85 Disponvel em: < www.MINC.gov.br/pnll/consultapublica >.

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reais. Foram assinados convnios com 402 cidades que ainda no contavam com essa instituio (BOLETIM 2006, n.78).

Um importante marco legal de 2005 foi a aprovao da Emenda Constitucional n 48, de agosto de 2005, que acrescenta o pargrafo 3 ao artigo 215 da Constituio Federal, e institui o Plano Nacional da Cultura, de durao plurianual, visando o desenvolvimento cultural do Pas e integrao das aes do poder pblico que conduzem, entre outros objetivos, democratizao do acesso aos bens da cultura.

Em maro de 2006, dois anos aps o lanamento, tambm na Bienal Internacional do Livro de So Paulo, do Programa Fome de Livro, ocorre o encerramento do Ano Vivaleitura e acontece o Frum PNLL Vivaleitura, onde lanado oficialmente o primeiro documento com as diretrizes bsicas do Plano Nacional do Livro e da Leitura (PNLL), pelos ministros Gilberto Gil (Cultura) e Fernando Haddad (Educao), como resultado de todas as contribuies e debates ocorridos anteriormente. A consulta pblica continuou aberta, O Boletim Fome de Livro Vivaleitura86, que circulou semanalmente com informaes e a cobertura dos acontecimentos relacionados ao Fome de Livro e, em seguida, como veculo oficial do Ano Ibero-americano da Leitura, o Vivaleitura, passa a chamar-se Boletim do PNLL e passa a trazer notcias sobre o Plano Nacional do Livro e Leitura (PNLL), o primeiro da histria do Brasil. As aes previstas no Plano so articuladas em vinte linhas e distribudas em quatro eixos principais: democratizao do acesso; fomento leitura e formao; valorizao da leitura e comunicao; e apoio economia do livro.

Na lanamento do PNLL tambm aberto o Prmio Vivaleitura, uma iniciativa do Ministrio da Cultura, Ministrio da Educao e da OEI (Organizao dos Estados Ibero-americanos para a Educao, a Cincia e a Cultura). O prmio tem o objetivo de estimular, fomentar e reconhecer as melhores experincias relacionadas leitura
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Boletim Fome de Livro, de abril de 2004 a janeiro de 2005; Boletim Fome de Livro Vivaleitura, de janeiro de 2005 a maro de 2006; e Boletim PNLL, a partir de maro de 2006.

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no Pas, incentivando o protagonismo social, e desviando de foco, talvez, a responsabilidade do prprio Estado em garantir os direitos cultura e informao. O prmio aberto a bibliotecas, escolas, ONGs e comunidade em geral, com aes na rea, e ir contemplar iniciativas de fomento leitura em trs categorias: Bibliotecas pblicas, privadas e comunitrias; Escolas pblicas e privadas e Pessoas fsicas, universidades, instituies da sociedade que desenvolvem trabalhos na rea de leitura. O vencedor de cada categoria recebe R$ 25 mil e os quinze finalistas recebem diploma e trofu, e tm seus trabalhos divulgados, ou seja, o Prmio dar visibilidade e dinheiro para a essas iniciativas

No referido Frum PNLL Vivaleitura, o coordenador geral do PNLL, Galeno Amorim, apresentou um diagnstico sobre a situao do livro e da leitura, preparada pelo governo federal antes da elaborao do Plano. Segundo Amorim, a situao do livro e da leitura no Pas agravada pela descontinuidade de programas e pela histrica desarticulao do Estado com a sociedade um panorama que se pretende mudar com a instituio do primeiro Plano Nacional do Livro e Leitura da histria do Pas. Chamando a ateno para a necessidade das articulaes institucionais, ele destacou os pontos positivos j alcanados: a mobilizao da sociedade e a percepo da importncia da leitura no imaginrio coletivo (BOLETIM 2006, n.2). Na mesma ocasio, o presidente da Fundao Biblioteca Nacional, Muniz Sodr fala sobre a retomada do Proler (Programa Nacional de Incentivo Leitura), considerado por ele como imprescindvel para a Poltica Nacional do Livro, e sobre o Encontro Nacional do Proler, com a participao de representantes de todos os comits parceiros existentes no Pas e tambm do PNLL. Alm da reativao do programa junto aos comits parceiros, foi retomado o funcionamento de suas atividades na sede, a Casa da Leitura. Anbal Bragana, novo coordenador do Proler, lembrou que ainda havia muita energia nos comits nas vrias cidades e estados (BOLETIM, 2006, n.4).

O ineditismo do PNLL, em primeiro lugar, decorrente da unio dos Ministrios da Educao e da Cultura, ambos permanentemente ligados questo da leitura, mas nunca ligados formalmente num nico Programa. Por outro lado, o Ministrio da Educao, alm de mais antigo, historicamente, recebeu sempre maior aporte de recursos e teve maior peso poltico. Um representante do Mec passa a ser membro

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pleno do CSLL e tambm na direo e execuo do PNLL. Tambm importante foi a mobilizao da cadeia produtiva do livro, que, embora tenha motivos econmicos fortes para apoiar este governo87, demonstrou interesse em contribuir para a poltica, com idias e investimento. O registro de diversas iniciativas de empresas e da sociedade civil em prol da leitura, que o Vivaleitura levantou, tambm deu visibilidade demanda por leitura e s formas que a sociedade j estava buscando, margem das solues oficiais, para atend-la. Outro grande diferencial buscado atravs do PNLL pr fim desfragmentao das iniciativas, propondo uma postura estratgica de longo prazo, com a possibilidade de ao e interveno dos vrios atores sociais, nas palavras do ento secretrio de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade do Mec, Ricardo Henriques (BOLETIM 2006, n. 2).

A Cmara Setorial do Livro e da Leitura reuniu-se diversas vezes, at o meio do ano de 2006, discutindo as potencialidades e debilidades do PNLL, preparando os ajustes, aprimorando-o para o documento interministerial que seria publicado em breve. O projeto Livro Aberto seguia inaugurando bibliotecas, em sua meta de dotar toda cidade brasileira com uma biblioteca. Segundo dados da pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic), o nmero de cidades com biblioteca pblica cresceu de 76,3% em 1999 para 86% em 2005 (BOLETIM 2006, n.11). O Proler volta a promover um Encontro Nacional para discutir as aes tanto do Proler quanto do PNLL e para troca de experincias e elaborao de estratgia comum com os estados e dentro do PNLL. Para o Prmio Vivaleitura de 2006, foram inscritos mais de dois mil e quinhentos trabalhos.

Em agosto de 2006, foi publicada a Portaria Interministerial Ministrio da Educao / Ministrio da Cultura, n 1442, que institui o Plano Nacional do Livro e da Leitura (PNLL), de durao trienal, tendo por finalidade bsica assegurar a democratizao do acesso ao livro, o fomento e a valorizao da leitura e o fortalecimento da cadeia produtiva do livro como fator relevante para o incremento da produo intelectual e o desenvolvimento da economia nacional (art.1). A Portaria determina que o PNLL ser implementado em mtua cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os municpios, assim como sociedades empresariais e organizaes da

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Pois, sem dvida, o governo Lula trouxe muitos benefcios especficos ao setor livreiro.

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sociedade civil que manifestem interesse em aderir ao plano. O Conselho Diretivo do Plano composto por: dois representantes do MINC, dois representantes do Ministrio da Educao, um representante de autores, um representante de editores de livros, um representante de especialistas em leitura. A Coordenao Executiva, por sua vez, composta de representantes do MINC, do Mec, da FBN e de entidades representativas de bibliotecrios que compem a Cmara Setorial do Livro. A consulta pblica, que j vinha sendo utilizada desde a apresentao da proposta do PNLL no incio do ano, instituda como um instrumento permanente para assegurar a participao e interatividade do setor pblico e da sociedade civil em sua implementao (art. 7).

No ms seguinte, era entregue ao Presidente da Repblica o Manifesto do Povo do Livro, um documento assinado por mais de trs mil profissionais ligados aos livros e s bibliotecas no Pas, entre escritores, livreiros, editores, educadores, estudantes e personalidades da vida nacional, pedindo prioridade total (grifo no documento original) revitalizao da biblioteca pblica, por ser ela o meio mais eficiente de proporcionar educao continuada populao e, dessa forma, ser instrumento de democracia e de poltica social. Para cumprir seu papel, a biblioteca pblica precisa de bons e diversificados acervos de livros e de outros materiais; pessoal qualificado e estimulado; e recursos permanentes para manuteno, atualizao, formao e fomento (MANIFESTO, 2006). O manifesto reafirma o direito leitura e sua relevncia como meio de transmisso de conhecimento, entretenimento, de desenvolvimento pessoal e profissional e, portanto, de cidadania e assevera que
tornar a questo do livro e da leitura uma poltica pblica significa aprofundar o vnculo das aes de Educao e Cultura e, sobretudo, dotar a rea de uma estrutura administrativa e oramento capazes de atender s grandes demandas existentes. Os esforos feitos at agora pelos diferentes governos merecem o devido respeito, porm ainda so insuficientes para o Brasil comear a saldar essa dvida social com o cidado e a cidadania, com o livro e a leitura (MANIFESTO, 2006).

Em mensagem para entrega do Manifesto ao Presidente da Repblica, Daniel Gonzlez, diretor do Escritrio da Organizao dos Estados Ibero-Americanos no Brasil, afirma que aquele documento
um apelo para que o prximo governo avance ainda mais neste caminho e inclua o tema entre as prioridades nacionais. O livro e a leitura como competncia universal da populao brasileira, juntamente com a educao bsica de qualidade, tm um papel estratgico nas polticas pblicas

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derivadas de um projeto nacional de desenvolvimento econmico e social do Pas (Gonzlez, 2006).

Em dezembro de 2006, a CSLL rene-se ao lado do conselho diretivo e da coordenao executiva do PNLL para debater o plano e escolher as prioridades para os prximos quatro anos do mandato do presidente. No lanamento do Plano, em maro, e tambm na Portaria Interministerial n. 1442, previa-se o planejamento para o prximo trinio (2006, 2007 e 2008), embora o carter do Plano seja de extenderse por dcadas. Em 2007 os governos estaduais lanariam seus Planos, e at 2008, os municpios fariam o mesmo. Com a reeleio do presidente Lula, ampliam-se os Planos para todo o novo mandato. Nesse mesmo ms, publicado o texto conceitual e programtico redimensionado e condensado pelo Estado88,

apresentado pelos ministros da Cultura e da Educao (Gilberto Gil e Fernando Haddad, respectivamente) e pelos representantes do livro e da leitura, tendo, como princpios norteadores, os trs fatores qualitativos e dois quantitativos identificados pela Unesco para a formao de uma nao de leitores. Os fatores qualitativos so: a importncia do livro no imaginrio nacional; a existncia de famlias leitoras; e escolas com mediadores bem formados para formar novos leitores. Os quantitativos so: o acesso ao livro, com garantia numrica de bibliotecas e livrarias, e preo acessvel para o livro. Do ponto de vista conceitual, o PNLL destaca a leitura e o livro associados competncia informacional (information literacy) e do aprendizado ao longo da vida.

O PNLL aponta as diretrizes para uma poltica pblica voltada ao livro e leitura (e em particular, biblioteca e formao de mediadores89) e prope-se como um plano com dimenso de poltica de Estado: de natureza abrangente, linhas norteadoras e garantia de organicidade a polticas, programas, projetos e aes continuadas; e de carter sistemtico e permanente, no-fragmentrio e nopulverizado. O documento descreve toda a articulao entre Estado, mercado e sociedade civil para a construo do consenso para o documento final, lista os marcos legais, descreve a institucionalizao da CSLL e tambm da prpria estrutura interna ao governo para a rea da leitura e do livro. Na justificativa, so
88

Que substitui o Caderno do PNLL e as Diretrizes para o Plano Nacional do Livro e da Leitura, apresentados em maro. 89 Esse acrscimo, entre parnteses encontra-se em vrias partes do documento, percebendo-se que foi uma exigncia, provavelmente de algum(ns) membros(s) da CSLL e /ou dos Conselhos.

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relacionados os resultados das pesquisas90 que demonstram as dimenses amaznicas das carncias brasileiras no que diz respeito s competncias de leitura e ao acesso leitura por parte da populao.

Com a premissa de que a leitura e a escrita so atualmente instrumentos indispensveis para o pleno desenvolvimento das capacidades humanas, no nvel individual e coletivo, o PNLL tem, como objetivo central assegurar e democratizar o acesso leitura e ao livro a toda a sociedade (BRASIL, PNLL, 2006, p.24).

Os objetivos de mdio e longo prazos (e alguns, de carter permanente), so: aumentar o ndice nacional de leitura (1,8 livro/ano91) e o nvel qualitativo das leituras; realizao de pesquisa bienal nacional sobre leitura; implementao e fomento de ncleos de pesquisas, estudos e indicadores nas reas de leitura e do livro; concesso de prmio anual a projetos de fomento s prticas sociais de leitura; expanso permanente do nmero de salas e ambientes de leitura; identificao e cadastro contnuo das aes de fomento leitura em curso no Pas; identificao e cadastro contnuos de pontos de venda de livros e outros materiais impressos no peridicos; elevao do nmero de emprstimos de livros por bibliotecas; aumento do nmero de ttulos editados e de exemplares impressos no Pas; aumento do nmero de livrarias; aumento da exportao de livros e da traduo de autores brasileiros para outras lnguas; aumento do nmero per capita de livros no-didticos adquiridos e ampliao do nmero de pessoas com mais de 14 anos com hbito de leitura e com mais de 10 livros em casa; e

90

As seguintes pesquisas foram citadas: Mapa do Alfabetismo no Brasil (INEP 2003); Indicador Nacional de Alfabetismo Funcional (INAF 2001); INAF 2005; Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (SAEB 2001); SAEB 2003: Programa Internacional de Avaliao dos Estudantes (PISA 2000); Retrato da Leitura no Brasil (2001); e Munic 2003. 91 Pesquisa Retrato da leitura no Brasil: CBL, SNEL e Abrelivros, 2001.

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apoio ao debate e utilizao de copyrights no restritivos, equilibrando direito de autor com direitos de acesso cultura escrita.

As metas de curto prazo so: a implantao de bibliotecas em todos os municpios do Pas (em dois anos) e o estmulo criao de planos estaduais e municipais de leitura (em trs anos).

O PNLL divide-se em quatro eixos de ao: democratizao do acesso fomento leitura e formao de mediadores valorizao da leitura e comunicao desenvolvimento da economia do livro.

Para cada eixo so classificadas as aes do Estado, do mercado ou da sociedade civil, conforme numerao abaixo: Eixo 1: democratizao do acesso, onde se encontram classificadas as aes do SNBP: 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6. implementao de novas bibliotecas fortalecimento da rede estadual de bibliotecas conquista de novos espaos de leitura distribuio de livros gratuitos melhoria do acesso ao livro e a outras formas de expresso de leitura incorporao e uso de tecnologias de informao e comunicao

Eixo 2: fomento leitura e formao de mediadores, onde se encaixam parte das aes do Proler: 2.1. formao de mediadores de leitura 2.2. projetos sociais de leitura 2.3. estudos e fomento pesquisa nas reas do livro e da leitura 2.4. sistemas de informao nas reas de bibliotecas, da bibliografia e do mercado editorial 2.5. prmio e reconhecimento s aes de incentivo e fomento s prticas sociais de leitura

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Eixo 3: valorizao da leitura e comunicao, onde outras aes do Proler so classificadas: 3.1.aes para criar conscincia sobre o valor social do livro e da leitura 3.2. aes para converter o fomento s prticas sociais de leitura em poltica de Estado 3.3. publicaes impressas e outras mdias dedicadas valorizao do livro e da leitura

Eixo 4: desenvolvimento da economia do livro 4.1. desenvolvimento da cadeia produtiva do livro 4.2. fomento distribuio, circulao e consumo de bens de leitura 4.3. apoio cadeia criativa do livro 4.4. maior presena no exterior da produo nacional literria, cientfica e cultural editada.

Desde o lanamento em maro, at dezembro de 2006, j estavam cadastradas, no PNLL, mais de 390 aes, sendo que 249 j estavam publicadas nos quatro eixos temticos e eventos que integram o Programa. Do total de aes publicadas, 65% so iniciativas da sociedade, 15% provenientes do governo federal, 12% dos governos estaduais e 9% de governos municipais92. Quanto aos eixos temticos, o Eixo 2 (Fomento leitura e formao de mediadores) agrega a maioria das aes (28%), seguido pelo eixo 1 (democratizao do acesso), com 26%, pelo eixo 4 (desenvolvimento da economia do livro) que representa 10% das aes e o eixo 3 (valorizao da cultura e comunicao), com 9% das aes cadastradas. Alm desses eixos, o PNLL cadastra os eventos em seu site, e j eram mais de sessenta em dezembro de 2006 (BOLETIM PNLL, 2006, n.38).

O presidente Lula, reeleito em outubro de 2006, mantm seus ministros da Educao e da Cultura e o curso do PNLL no interrompido. Segundo o primeiro Boletim de 2007, desde maro de 2006 j haviam sido instaladas 403 novas bibliotecas pblicas em todo o Brasil pelo SNBP, atravs do Programa Livro Aberto (BOLETIM PNLL, 2007, n.40). No ano seguinte, o PNLL continua buscando integrar

92

Dados oficiais publicados no Boletim n. 38, embora a soma d 101%.

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atividades e iniciativas de fomento leitura, que j so promovidas por outros ministrios93. O site do PNLL continua atualizado, com novas aes acrescentadas continuamente. As diretrizes do programa Mais Cultura, apresentado pelo MINC em 2007 so totalmente coerentes com os objetivos e metas do PNLL, no que diz respeito cultura escrita e bibliotecas e inclui a modernizao de 4.500 bibliotecas, entre outras aes para a rea.

A reeleio do Presidente da Repblica e a manuteno dos principais dirigentes ligados rea das bibliotecas, do livro e da leitura apontam para uma continuidade das polticas e, conseqentemente, seu desenvolvimento.

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O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, por exemplo, com a Arca das Letras, j promovia pequenas bibliotecas nos acampamentos mveis e cidades do interior do pas.

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7 Concluso
Toda poltica pblica deve estar formulada com a participao da sociedade civil, com sua experincia, seu conhecimento e por que no, seus sonhos e utopias Slvia Castrilln

A histria das bibliotecas pblicas, como visto anteriormente, trava-se na arena da sociedade, e h muito tempo as questes hoje emergentes da Sociedade da Informao j foram postas por elas: o acesso, a utilizao e a produo de informao pelo maior contingente de cidados, a formao para a vida, a educao permanente.

O retorno ao Estado de direito no Brasil, na dcada de 1980, possibilitou que a sociedade pudesse posicionar-se, pronunciar-se e pressionar os governos - no sem disputas entre os grupos sociais - para que suas demandas fossem atendidas ou, minimamente, ouvidas. Se por um lado grupos com maior capacidade de se pronunciar certamente tm mais chance de se fazerem ouvir, por outro, a experincia da democracia e sua conseqente consolidao, cada vez mais, abrem as possibilidades de discusso e reflexo, entre outros meios, atravs da pesquisa cientfica.

Este trabalho pretende contribuir para a consolidao de uma democracia informacional no Brasil, apresentando uma anlise dos rumos que tm tomado as polticas para bibliotecas pblicas nas ltimas dcadas, seus avanos e suas limitaes.

Uma questo que se coloca hoje, por exemplo, no Pas, onde instalar os pontos de acesso internet. Por que onde? Porque o espao de encontro entre os cidados e as informaes (que no passaram a existir junto com a Internet, vale lembrar) ainda no existe, em grande parte do Pas. Em pases em que as bibliotecas so pontos de referncia culturais, altamente valorizadas pelos cidados, lugar de encontro, formao e de conversa, aquela questo no precisou ser posta. O lugar natural dessa nova tecnologia de acesso a informaes j existia e estava disseminado: a biblioteca pblica. Nossas bibliotecas pblicas, onde existem, em sua maioria ainda

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no atingiram esse patamar. Ser analisado, a seguir, em que medida as polticas pblicas federais tm feito algo para mudar essa situao.

A existncia de bibliotecas Passa de curiosa a pattica a constatao de que, todos os programas voltados para as bibliotecas pblicas, desde o governo Collor, para no mencionar as fases anteriores da Repblica, tenham como objetivo incentivar a criao de bibliotecas em municpios desprovidos de bibliotecas pblicas (Proler), prover cada municpio brasileiro com uma biblioteca pblica (Uma biblioteca em cada municpio), implantar bibliotecas em cada municpio brasileiro (Livro Aberto), a abertura de bibliotecas pblicas de qualidade em mais de mil municpios brasileiros que no possuem uma (Fome de Livro), zerar o nmero de municpios brasileiros sem biblioteca pblica (Quero ler Biblioteca para todos), a implantao de bibliotecas em todos os municpios do Pas (PNLL).

Essa repetio, por si s, a despeito da extenso do Pas, representa o fracasso das polticas para bibliotecas pblicas, que no conseguiram ainda prover o bsico: fazer existirem as bibliotecas pblicas em todo territrio. Um outra concluso que se pode tirar dessas reedies de um mesmo objetivo em documentos diferentes a descontinuidade administrativa. Mesmo quando j existia um programa com o objetivo de universalizar as bibliotecas pblicas no Pas, o governo sucessor preferiu no dar continuidade e aprimorar esse programa, mas fazer um novo, dar-lhe um novo nome, nomear outro diretor, sobrepondo objetivos e dispersando energia e recursos, alm de desperdiar todo o conhecimento acumulado, as relaes estabelecidas, as experincias que evitam a repetio dos erros.

Polticas para os livros ou para as bibliotecas? Embora bibliotecas e livros estejam intrinsecamente ligados, no desenvolvimento das polticas pblicas nem sempre o beneficiamento de um significa o mesmo do outro. Desde o Instituto Nacional do Livro, os pesquisadores tm destacado que a poltica muitas vezes buscou beneficiar a cadeia produtiva do livro, e no propriamente o bem pblico atravs do desenvolvimento de servios das bibliotecas. Nos governos estudados a tendncia a mesma.

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A maioria das aes voltadas para as bibliotecas pblicas tinha, como procedimento principal, quando no o nico, o envio de acervo e equipamentos (estantes, mesas e, s vezes, computador). Os primeiros beneficiados com essa prtica foram os editores, que j conhecem o poder de compra do governo, atravs de programas como os de Livro Didtico, da Biblioteca da Escola, Leitura em minha casa, entre outros, do Ministrio a Educao. O governo federal j o maior comprador de livros do Pas, destinados principalmente s escolas de ensino fundamental e mdio.

Quanto s leis especficas criadas no perodo estudado, um grande nmero delas beneficiou distintamente a cadeia produtiva do livro. Somente no governo Lula - e isto foi reconhecido, como visto no captulo 6, por lideranas do setor livreiro podese citar as trs mais significativas: a chamada Lei do livro, nmero 10.753, de 2003; a 11.033, de 2004; e a 11.116, de 2005. A primeira, como revela o nome pela qual ficou conhecida, institui a poltica nacional do livro. Trata-se de uma lei muito especfica para o mercado livreiro que, partindo do pressuposto da supremacia do livro como meio insubstituvel de difuso da cultura e do conhecimento, declara que o Estado pretende assegurar ao cidado o pleno direito de acesso ao livro. As bibliotecas so listadas em algumas alneas apenas como mais um dos possveis pontos de acesso, ao lado das livrarias e pontos de venda. Estabelece que o Poder Executivo deve implementar programas para manuteno e atualizao do acervo de bibliotecas pblicas, universitrias e escolares e ainda, que ser exigido um nmero mnimo de livros para as bibliotecas escolares. Nas disposies gerais, inova, ao retirar dos livros de bibliotecas pblicas o carter de bem permanente. Essa providncia til para facilitar o desenvolvimento de colees, pois um fato bastante comum em bibliotecas pblicas que no contam com pessoal capacitado o acmulo de materiais bibliogrficos recebidos de fontes diversas, muitas vezes inadequados, sob a justificativa de que no podem ser descartados por serem bens permanentes. As outras duas leis desoneram o produto livro de impostos e permitem a reutilizao daquele imposto pelas prprias editoras. No houve, em todo o perodo estudado, uma Lei das Bibliotecas. Ao invs das leis do livro complementarem a poltica de bibliotecas, as leis do livro tornaram-se a poltica de bibliotecas.

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A prtica da distribuio de livros, ainda que produza a realidade material do contato com o livro, no significa formar leitores. O prprio governo, em avaliao oficial do programa de distribuio de livros s escolas, destacou entre os motivos da no efetividade do programa, entre outros, a falta de condies fsicas e pessoal nas escolas que recebem os materiais. Isso significa que sem uma verdadeira unidade de informao (biblioteca), com propsitos, condies, e servios especficos, pensados para seu pblico e para atingir seus objetivos, o inestimvel investimento intil, embora fornea nmeros impressionantes para relatrios de final de gesto.

Um outro aspecto a ser destacado, em relao a bibliotecas e livros a centralidade do livro nas aes voltadas para as bibliotecas. Como j mencionado anteriormente, enviar livros costuma ser a principal meta das aes governamentais. Assim, as bibliotecas comeam pelo acervo, em geral selecionado por um grupo seleto que determina, distncia, o que dever ser comprado. Peridicos e outros recursos so esquecidos, e nenhum estudo feito para se conhecer as necessidades e desejos das comunidades que recebero o acervo, ou seja, a biblioteca, seu pblico, seus servios, seu contexto social, so na maioria das vezes, ignorados. Isso leva a outro tpico, que vir a seguir.

A concepo de biblioteca pblica Embora as bibliotecas estejam presentes nos discursos oficiais em todo o perodo estudado, a concepo das bibliotecas pblicas no discutida. Basicamente, a biblioteca o lugar onde ficaro os livros. Nenhuma meno feita aos servios da biblioteca. A Associao de Amigos promovida para garantir a possibilidade de apresentar projetos para as leis de incentivo, as formas de participao da comunidade na administrao da biblioteca sequer so aventadas. A importncia da capacidade de leitura ressaltada nos documentos oficiais do perodo estudado, desde o Proler, em 1992. Contudo, a importncia das bibliotecas na aquisio e no desenvolvimento dessa competncia no considerada, pois as prticas de conduo das polticas continuam muito semelhantes s do perodo do INL.

Ao contrrio das discusses sobre o papel das bibliotecas na nova Sociedade da Informao, que embasam as aes em prol delas, tanto na Europa quanto em pases vizinhos, no Brasil o lanamento dos planos tem mais importncia, no

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importando o que pensam os diversos atores da sociedade, sobre o que so e o que deveriam ser as bibliotecas pblicas no Pas, nesse tempo de hoje. Os pases da Unio Europia, atravs de encontro internacional, debruaram-se sobre as premissas e questes emergentes para tentar formular uma poltica supra-nacional que conduza as bibliotecas pblicas no contexto atual. Alguns pases vizinhos do Brasil, como Chile e Colmbia, discutiram, em instncias nacionais, a histria das bibliotecas e a concepo, misso e modelos que elas deveriam ter no contexto contemporneo. Nos encontros no Brasil, so apresentados dados das carncias do setor da leitura e das bibliotecas, quantas existem, quantas faltam, qual a mdia de leitura per capita atual e qual a desejvel, mas no se discute a trabalhosa questo: Que bibliotecas precisamos e queremos hoje, em cada municpio desse Pas?

Um dado que se destaca, nesse sentido, que as prprias bibliotecas pblicas, como conceito, foram retiradas dos ttulos dos programas oficiais. Do PNLL, ora vigente, no consta mais o termo bibliotecas pblicas. Como j havia sido destacado, a partir de 2005, o chamado Ano Vivaleitura, a palavra bibliotecas deixa de figurar no ttulo da proposta de poltica pblica para a rea, embora estivesse em vrios documentos preliminares, o que significa que prevaleceu, como no INL, a poltica do livro, e as polticas desviaram-se da primazia e centralidade das bibliotecas como unidade de informao, j secularmente, mas sobretudo em nossa era. Por outro lado, atravs do Manifesto do Povo do Livro, entregue ao Presidente da Repblica em 2006, aps a instituio do PNLL, milhares de profissionais envolvidos com a leitura e com as bibliotecas pediram prioridade total s bibliotecas pblicas. O documento destacava, veementemente, a biblioteca pblica como o meio mais eficiente de proporcionar educao continuada populao e, dessa forma, ser instrumento de democracia e de poltica social atravs de bons e diversificados acervos de livros e de outros materiais; pessoal qualificado e estimulado; e recursos permanentes para manuteno, atualizao, formao e fomento (MANIFESTO, 2006). Ou seja, a sociedade civil, atravs dos profissionais responsveis pela rea da leitura e das bibliotecas, pronunciou-se naquele momento em que um importante marco legal era publicado, e deixava as bibliotecas pblicas apenas na margem do Plano Nacional. Daqui se destaca o prximo ponto: os marcos legais.

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Os marcos legais Em todo o perodo estudado, vrios marcos podem ser destacados como pertencentes s polticas de bibliotecas. O perodo se inicia com o fim do Ministrio da Cultura no governo Collor, em 1990, substitudo, ento, por uma Secretaria de Cultura. O principal impacto dessa mudana para as bibliotecas pblicas, foi o fim da Fundao Pr-Leitura, sob a qual estava o INL que, bem ou mal, as mantinham dentro da esfera governamental. No mesmo documento, era constituda a Biblioteca Nacional como Fundao.

A Lei Rouanet, de 1991, marcou a histria do fomento e custeio cultura no Brasil, vigente at hoje, com dezenas de re-edies e alteraes, mas com o conceito fundamental intacto: o patrocnio a projetos culturais por parte das empresas privadas, atravs do estmulo financeiro da renncia fiscal. Essa lei beneficiou pouco as bibliotecas pblicas, em primeiro lugar, porque o nmero de projetos apresentados para elas foi reduzido. Por outro lado, algumas Associaes de Amigos das Bibliotecas conseguiram aprovar e executar vrios projetos e, no mbito nacional, a construo de um sistema para gerenciamento de bibliotecas, o BibLivre, totalmente gratuito e desenvolvido em software livre. Essas duas iniciativas podem ser relacionadas como resultados da Lei Rouanet para as bibliotecas pblicas.

Somente em 1992, contudo, os decretos n 519 e 520 marcariam o incio de uma nova era para as bibliotecas pblicas. A instituio do Proler e do Sistema Nacional das Bibliotecas Pblicas focaram dois aspectos fundamentais para o

desenvolvimento das bibliotecas pblicas: de um lado a promoo, a disseminao e a integrao de prticas de leitura; de outro, a estruturao de um sistema nacional que integraria as bibliotecas pblicas dos estados, que, por sua vez, deveriam ramificar essa estrutura nos seus Municpios, descentralizando a poltica. Do ponto de vista da concepo, essa diviso faz sentido, coincidindo com a diviso que a prpria Unesco faz entre fatores qualitativos (existncia de leitores) e quantitativos (existncia de pontos de acesso leitura) para a formao de um pas de leitores. Um problema na execuo dessa poltica ser visto, adiante, quando falarmos dos agentes institucionais das polticas. Outros problemas adviram da sobreposio e

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concorrncia de programas, nos governos seguintes, que enfraqueceram a pleno desenvolvimento do Proler e do SNBP.

No governo seguinte, de Itamar Franco, a recriao do Ministrio da Cultura no foi significativa para o desenvolvimento das polticas para bibliotecas pblicas. De um lado, o status de Ministrio tem um significado simblico e poltico para a rea da cultura, mas no que concerne ao tema das bibliotecas pblicas, os marcos legais no foram modificados, permanecendo o Proler e o SNBP sob a Fundao Biblioteca Nacional, na mesma estrutura, com os mesmos dirigentes. Uma conseqncia secundria da recriao do Ministrio foi o distanciamento da FBN da direo das polticas pblicas, com o crescimento de uma estrutura ministerial que a deixaria com menos poder para dirigi-las e execut-las.

A partir do governo Fernando Henrique Cardoso alguns programas especficos para bibliotecas pblicas comearam a ser postos em prtica, diretamente advindos do Ministrio da Cultura, tendo sido o primeiro deles, o Uma biblioteca em cada municpio, que depois se juntou ao Livro Aberto. O primeiro vinculou-se ao MINC, que agora agregava a Secretaria do Livro e da Leitura, e o segundo ainda existe formalmente hoje, sob a FBN. Curiosamente, ambos repetem, em seus objetivos, aqueles descritos no Proler e no SNBP, embora legalmente no os suprimam. Outro marco do governo FHC, o Programa Sociedade da Informao, no incluiria as bibliotecas pblicas dentre as estruturas prioritrias, mas sim como ferramenta auxiliar, principalmente como ponto de acesso s tecnologias de informao e comunicao, no como unidade de informao per si. O cadastro que o SNBP vinha construindo desde sua instituio, por exemplo, seria repassado ao MINC para compor o Cadastro Nacional de Bibliotecas, mas a FBN no teria lugar na direo e coordenao desse cadastro, que ficaria com o Ministrio da Cincia e Tecnologia, MCT, casa original do Programa Sociedade da Informao. O MCT, por sua vez, daria prioridade s bibliotecas especializadas e universitrias, mais prximas de seu objetivo, e os recursos eletrnicos que o Programa Socinfo concretizou foram especificamente para esses dois tipos de bibliotecas.

A Fundao Biblioteca Nacional tem sua funo ratificada no governo Lula, atravs da aprovao de um novo estatuto e quadro de cargos e funes. O Proler e o

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SNBP continuam dentro de sua estrutura, com as mesmas funes, e a FBN tem, entre suas atribuies, a de subsidiar a formulao de polticas e diretrizes voltadas para a produo e ao amplo acesso ao livro. Essas funes, contudo, esto tambm sendo desenvolvidas dentro do MINC, primeiramente dentro da Secretaria Nacional do Livro e da Leitura e depois, especificamente dentro de uma Cmara Setorial do Livro e da Leitura, que passa a liderar o espao de discusso do livro e da leitura, entre Estado e sociedade.

Na Lei do Livro, citada anteriormente, as bibliotecas pblicas, tal qual como no Programa Socinfo, aparecem como locais de acesso, nesse caso, ao livro, e no informao. Como j foi dito, e como o nome indica, uma Lei que institui a Poltica Nacional do Livro, e no das bibliotecas.

Contudo, o governo Lula inicia um empreendimento como o Programa Fome de Livro, em 2004, para se construir uma poltica pblica para o livro, a leitura e a biblioteca pblica. Apresentado como um meio de o governo coordenar os esforos governamentais e da sociedade civil em prol das bibliotecas pblicas e da leitura, o Fome de Livro tambm repetia os esforos do SNBP, ao conduzir a implementao de bibliotecas pblicas onde elas no existissem, e do Proler, ao fomentar a participao de outros atores sociais aes e projetos na rea do livro, da leitura e das bibliotecas. A novidade, efetivamente, foi a participao dos outros nveis de governo e de outros ministrios, embora tambm o Proler tenha, em suas aes, se aproximado muitas vezes do Ministrio da Educao, por exemplo.

No embate das discusses, contudo, ao que parece, a rea das bibliotecas no conseguiu se impor, pois no mesmo ano a Portaria do MINC que instituiu o Grupo de Trabalho que daria continuidade ao esforo iniciado pelo Fome de Livro, as bibliotecas pblicas j no estariam nomeadas no Grupo de Trabalho que tornou-se GT do Livro e da Leitura, apenas, embora em seus objetivos a criao de bibliotecas pblicas se mantivesse. O Grupo de Trabalho seria composto por trs membros de Secretarias do MINC e um apenas da FBN, quando se justificavam pelo menos dois: um do SNBP e outro do Proler.

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Em agosto de 2006, a portaria que institui o PNLL se destaca entre os marcos legais, por ser uma Portaria Interministerial dos dois Ministrios mais intimamente ligados questo da leitura e das bibliotecas: o da Cultura e o da Educao. Essa unio histrica e relevante para as bibliotecas pblicas, pois est mais de acordo com a misso delas e com o direito informao, por natureza difuso, sobrepondose organizao tradicional do Estado. A implementao do Plano fica a cargo das instncias federal, estaduais e municipais, e a participao das esferas do mercado e da sociedade civil desejada e incentivada.

No documento de dezembro de 2006, com o texto conceitual e programtico do PNLL, redimensionado e condensado pelo Estado e pelos representantes do livro e da leitura, que aponta as diretrizes para a poltica, as bibliotecas pblicas so inseridas com veemncia no que parece ter sido uma insistente exigncia de grupos ligados a elas. Em mais de uma parte do texto, em que se l, por exemplo, a expresso uma poltica pblica voltada ao livro e leitura, destaca-se, imediatamente, embora entre parnteses: e em particular, biblioteca e formao de mediadores.

O documento apresenta o PNLL como um plano com dimenso de poltica de Estado: de natureza abrangente, linhas norteadoras e garantia de organicidade a polticas, programas, projetos e aes continuadas; e de carter sistemtico e permanente, no-fragmentrio e no-pulverizado. O documento descreve toda a articulao entre Estado, mercado e sociedade civil na construo do consenso para o documento final, lista os marcos legais, descreve a institucionalizao da CSLL e tambm da prpria estrutura interna ao governo para a rea da leitura e do livro. Nessa institucionalizao, a FBN , pela parte do MINC, a instncia de debate e assessoria, e tambm de execuo da poltica da rea, enquanto a Secretaria de Polticas Culturais, interna ao MINC, fica responsvel pela coordenao e formulao das polticas. Essa diviso, esclarecida agora no PNLL, leva a mais um item a ser analisado, o dos agentes institucionais das polticas para as bibliotecas pblicas.

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Os agentes institucionais Como visto no item anterior, com algum detalhamento, desde a recriao do Ministrio da Cultura, no governo FHC, houve uma disputa entre diferentes instncias do governo federal, na concepo e na execuo de aes e polticas para as bibliotecas pblicas. Se no PNLL, concretizado como documento no final do governo Lula, a distino entre os diferentes agentes pelo menos foi explicitada, pode-se presumir, ainda assim, que muitos recursos, discusses e investimentos de pessoas e materiais foram dispersados, quando no desperdiados, atravs dos governos, e mesmo dentro de cada um deles, por causa de confuso administrativa. Essa acirrada disputa e seu vencedor (o MINC) levam a uma questo seminal: a FBN deveria ou no ser a agente nacional das polticas para bibliotecas pblicas?

Em primeiro lugar, vale ressaltar que Biblioteca Nacional e biblioteca pblica so categorias diferentes na tipologia de bibliotecas, e no se relacionam

hierarquicamente. Ou seja, elas tm funes, acervo e usurios especficos e suas polticas de desenvolvimento partem de objetivos distintos. A submisso das bibliotecas pblicas Biblioteca Nacional pressupe uma subordinao enganosa entre elas.

O Manifesto da Unesco para as bibliotecas pblicas preconiza que haja uma agncia nacional para o sistema de bibliotecas pblicas, ficando a cargo de cada pas definir qual ser. No contexto do governo Collor, quando foi extinto o Ministrio da Cultura, talvez at mesmo por uma incrvel ignorncia sobre o papel da Biblioteca Nacional em um pas, a BN foi a opo lembrada para dirigir o SNBP e o Proler, braos de uma poltica ainda no muito bem concebida para as bibliotecas pblicas, mas que foi capaz de render seus prprios resultados. Porm, aps a recriao do MINC, s mesmo o conservadorismo, acrescido de uma desateno administrativa, justifica que aquelas funes tenham permanecido na FBN ao mesmo tempo em que outras, sobrepostas e concorrentes, passassem a ser desenvolvidas diretamente dentro do Ministrio. Este trabalho ousa sugerir, em defesa da prpria grandeza e dignidade da FBN, que tais funes sejam mesmo retiradas da Fundao, no s por que ela

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tem funes por demais grandiosas e relevantes para o Pas94, mas tambm por que o MINC, mais consolidado, j pode ter estrutura administrativa para planejar e executar as polticas, evitando disputas e guerras de vaidades, demasiado comuns na poltica brasileira, que em nada favorecem nem a FBN nem o SNBP. Alm disso, o distanciamento entre as tarefas de formulao e implementao dos programas (aqui, divididos entre dois rgos diferentes) apontado pelos estudiosos das polticas pblicas, como um de seus mais srios problemas gerenciais. Considerase, entretanto, que a manuteno do Proler e do SNBP obviamente tem sentido, como principais vertentes de uma poltica para bibliotecas pblicas no Brasil, por motivos j expostos.

Outra questo sobre as agncias de polticas para a leitura e as bibliotecas no Pas a confuso de nomenclaturas e conseqentemente de siglas, at dentro de documentos de um prprio governo. Esse problema de fato grave para a organizao da documentao dos arquivos nacionais, pois torna dificlima a definio dos fundos, ponto de partida da organizao dos arquivos e, portanto, do registro da histria do Pas. Alguns exemplos: a Secretaria do Livro e da Leitura (SLL), criada dentro do MINC no governo Fernando Henrique, transformou-se em Secretaria Nacional do Livro e da Leitura (SNLL) do mesmo ministrio, no governo Lula, sem nenhuma justificativa plausvel. A falta de justificativa confirma-se apenas cinco meses aps a mudana, pois, quando morre o ocupante da Secretaria, ela imediatamente extinta, e suas funes vo para a FBN (que, como foi visto, j exercia tais funes). A Cmara Setorial do Livro e da Leitura (CSLL), do governo Lula, inicialmente seria Cmara Setorial do Livro, da Literatura e da Leitura (CSLLL). Mesmo aps a consolidao da Cmara, com o primeiro nome, contudo, o segundo continuou aparecendo em documentos oficiais, como por exemplo, no documento de dezembro de 2006, com o texto programtico do PNLL. A confuso administrativa entre programas, setores, diretorias e presidncias, aliada confuso de nomes e siglas, demonstra, simbolicamente, uma falta de direo clara, integrada e inequvoca, que ainda no aconteceu, para as polticas pblicas, das quais sero destacados alguns problemas nos prximos tpicos.

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Entre as funes mais universais: a organizao e conservao do acervo bibliogrfico nacional; o controle bibliogrfico nacional; a disseminao, atravs da Bibliografia Nacional e de outros produtos, do patrimnio acumulado; e o fornecimento de material para pesquisa.

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Os agentes humanos Em todas as polticas no perodo estudado, o desenvolvimento de pessoal, principalmente para a implementao das polticas, no foi ressaltado. O Proler incluiu em sua prtica reunies nas diversas regies do Brasil para discusso e estudo sobre as prticas de leitura. Alguns desses grupos resistem at hoje. Do lado do SNBP e do MINC, mais tarde, as preocupaes estiveram muito mais ligadas distribuio de acervo do que formao de pessoas para trabalhar, pensar e desenvolver servios nas bibliotecas instaladas. No foi constatado, em todo o perodo estudado, outra iniciativa como o Programa de Treinamento Intensivo para auxiliares de bibliotecas (PROTIAB) do INL, que oferecia capacitao no s nas tcnicas bibliotecrias, mas tambm na atuao scio-cultural dos auxiliares.

Bibliotecas pblicas dentro das polticas de informao Em termos conceituais, as polticas para bibliotecas so consideradas polticas horizontais, que integram polticas de informao mais gerais. Considerando a definio de Aldo Barreto (2004) de que as polticas de informao visam uma justa distribuio da informao na sociedade, favorecendo o desenvolvimento pessoal e o espao de convivncia do indivduo, retomando as discusses feitas na Europa e Amrica latina sobre o papel das bibliotecas na Sociedade da Informao, entendese que as bibliotecas pblicas devem se integrar, preferencialmente, s polticas nacionais de informao. No Brasil, contudo, tais polticas revestiram-se, em diferentes momentos, de concepes diversas: numa poca de ditadura, a poltica de informao visava o controle da informao e dos indivduos pelo governo; num outro momento, j dentro de uma configurao democrtica, a poltica de informao foi posta como um modo de assegurar o controle e a disseminao de informaes que pudessem ser estratgicas para o crescimento econmico (informaes cientficas e tecnolgicas, principalmente).

Assim, em dois momentos, apenas, as bibliotecas pblicas tangenciaram as polticas de informao, sem chegarem a integr-las, de fato. Na primeira vez, fora do perodo pesquisado neste trabalho, no perodo da gesto de Herberto Sales do INL (19741985), havia um objetivo de se organizar o cadastro das bibliotecas pblicas para integr-las aos sistemas de informao especializada, de maneira a constituir um Sistema Nacional de Informao (NATIS) no Pas. Num segundo momento, no

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governo FHC, atravs do SocInfo, houve a possibilidade, novamente atravs de Cadastro Nacional de Bibliotecas (CNB), de integrar os dados de diversos tipos de bibliotecas (especializadas, universitrias, pblicas) em um s sistema de informao nacional. Embora a FBN, atravs do SNBP continue mantendo seu cadastro, ele no se integrou ao CNB, que forneceria informaes para a implementao do Fust (Fundo de Universalizao dos Servios de

Telecomunicaes) para as bibliotecas que, afinal, tambm no se concretizou. Quanto s bibliotecas especializadas e universitrias, estas tiveram investimento do governo, incluindo a oferta de bancos de dados e servios eletrnicos apropriados, como visto neste trabalho.

Outros problemas das polticas pblicas para bibliotecas As pesquisas de avaliao de polticas pblicas no Brasil apontam para uma srie de problemas que seriam os mais comuns, de onde sero enumerados aqueles que tambm se apresentaram como problemas das polticas para bibliotecas.

A cobertura dos programas um problema que atinge, tambm, as polticas estudadas, em alguns aspectos. Em primeiro lugar, quando o governo utiliza leis de incentivo em que o mercado define onde vai investir. Nesse caso, o setor privado repete a concentrao j conhecida na maioria dos ndices scio-econmicos brasileiros: o eixo Rio-So Paulo, em primeiro lugar, seguido do restante da regio Sudeste e da Regio Sul; e os grandes centros urbanos do restante do Pas, em detrimento de todo o resto, que so dezenas de milhes de cidados brasileiros. Em segundo lugar, quando o governo transfere a liderana para organizaes nogovernamentais ou outras entidades civis (como as Associaes de Amigos, que chegaram a ser uma exigncia de contrapartida em um dos programas federais), tambm h uma justificada concentrao: nos municpios mais pobres, desprovidos de classe poltica esclarecida e motivada, os programas simplesmente

desaparecem, j que os habitantes tm pouca condio de se organizarem e defenderem seus direitos. Nesses dois casos, a poltica do governo deveria conduzir mais atentamente, estipulando metas tanto para a distribuio dos projetos que utilizam renncia fiscal quanto para a implementao dos sistemas estaduais de bibliotecas pblicas.

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A m qualidade dos servios prestados coincide com a concentrao descrita no pargrafo anterior: quanto mais afastada e desassistida a populao, piores os servios oferecidos pela biblioteca pblica, com raras excees em que organizaes da sociedade civil de fora do municpio promovem aes superiores ao grau de organizao da populao do lugar. A instituio de prmios pelo governo federal, a iniciativas que se destaquem nesses casos, por exemplo, concorrem para a divulgao dessas iniciativas, mas no garante sua permanncia, como poltica pblica que deveria ser.

Quanto questo da m utilizao ou escassez dos recursos financeiros, no sero considerados aqui, por no terem sido focados especificamente os dados referentes a esses valores. Parte dos problemas ligados aos recursos financeiros, contudo, advm da forma de distribuio de recursos prevista desde a Constituio de 1988, assim como de disputadas alteraes posteriores. Nesse embate, em que o governo federal disputa e barganha os recursos com os estados e municpios, muitas vezes, o bem pblico no o primeiro a ser considerado.

O grau de privatizao dos programas outro problema listado que tambm atinge as polticas estudadas. Nota-se, claramente, os diversos benefcios, em forma de lei, inclusive, oferecidos pelo ltimo governo cadeia produtiva do livro, mais do que propriamente populao do Pas, que deveria beneficiar-se do bem comum propiciado pelas polticas pblicas.

O problema da baixa participao dos beneficirios, reais ou potenciais, nas diferentes fases do programa, tambm pode ser destacado como outro problema. Desde a instituio do Proler foram promovidas reunies em diferentes estados, mas as dimenses do Pas impedem que essa capilaridade seja alcanada diretamente pelo governo federal. No que tange aos governos estaduais, assim como nos municpios, as diferenas so gritantes, o que tambm foi abordado no presente trabalho. Os Sistemas Estaduais de Bibliotecas Pblicas fizeram sua parte, portanto, de modo muito heterogneo. No governo Lula, os meios eletrnicos foram citados vrias vezes como fatores de garantia de participao, mas, sem que seja

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necessrio enumerar os dados concentradores95 dos recursos eletrnico-digitais, pode-se afirmar que boletins distribudos por e-mail e vdeo-conferncias que se utilizam dos modernos recursos das TICs no podem, definitivamente, ser considerados veculos de popularizao de informaes e de democratizao das estncias decisrias das polticas pblicas.

A centralizao na formulao, implementao e na organizao administrativa do programa e tambm no processo poltico um problema decorrente do anterior, e por isso, tambm presente nas polticas estudadas.

O uso poltico ou clientelista do programa para fins eleitorais e/ou de apoio poltico um problema sobre o qual no foram reunidas informaes suficientes, mas uma prtica demasiadamente disseminada no Pas, onde a inaugurao e at a reinaugurao de qualquer coisa prtica comum nas campanhas eleitorais, em todos os nveis. Por outro lado, como os frutos das polticas para bibliotecas pblicas no se colhem em curto prazo, elas se tornam pouco interessantes para as campanhas eleitoreiras, que gostam de apresentar realizaes de eventos com resultados mais imediatistas.

Um ltimo problema, a falta de integrao entre as agncias na implementao dos programas, j foi devidamente tratada em item anterior nesta seo. Aps esse levantamento de aspectos e problemas das polticas pblicas estudadas, sero descritas as consideraes finais.

Consideraes finais Embora seja reconhecida, entre os prprios tericos, a variedade de formas em que as polticas pblicas de informao podem se configurar, de modo contnuo ou no, mais ou menos coerente e consciente, encorajando ou reprimindo, sabe-se que essas polticas so fundamentais para os pases, principalmente no mundo contemporneo. Essa preocupao no deve exclusividade de pases centrais ou perifricos, constituindo-se uma centralidade no mundo atual, como a educao ou j deveria ter sido. Este estudo procurou demonstrar como tm se configurado essas

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Compatveis, de resto, com a conhecida concentrao de riquezas e nvel de desigualdade do pas.

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polticas no Brasil nas ltimas dcadas, aps o retorno ao Estado de direito, na dcada de 1980.

Procurou-se, atravs da descrio e da anlise, verificar a coerncia e a compatibilidade entre os princpios e mecanismos institucionais previstos e, algumas vezes, entre os produtos e impactos que se buscam com tais polticas. Procurou-se mesmo se pensar numa poltica que seria a melhor, a prefervel, compatvel com a concepo histrica e terica que foi construda. Partiu-se dos documentos oficiais, considerando a sua importncia institucional na conduo das polticas pblicas, mas foi verificada sua prolixidade em contraposio timidez das aes empreendidas. Foi ressaltado o carter poltico dos valores e critrios identificveis nos documentos formais, procurando analisar sua engenharia institucional e os traos marcantes de sua constituio. Algumas vezes houve referncia ao exterior do Pas, num mbito mais prximo ou mais distante, para destacar o carter poltico universal das preocupaes com as bibliotecas pblicas. Sem ser panfletrio, este trabalho reafirma a crena em um Estado que talvez no possa jamais voltar a ser aquele Estado que desempenhou, no passado, um papel muito mais condutor e dirigente - embora nunca tenha garantido, de fato, o bem comum da maioria da populao -, mas que de qualquer forma no pode se abster de promover esse mesmo bem comum, a despeito do discurso to disseminado sobre o Estado mnimo.

A democracia brasileira tem evoludo, num ritmo sempre mais lento do que carece a histria brasileira de desigualdades, mas cuja lentido tambm um preo do prprio processo democrtico. No mbito das bibliotecas pblicas, os quatro governos pesquisados neste trabalho avanaram e recuaram, mostrando sempre quais so as foras mais poderosas no jogo poltico. Porm, fato que o Plano Nacional do Livro e da Leitura, atualmente em curso, representa, entre os seus erros j destacados, um avano em sua prpria concepo que, pela primeira vez, avana, por exemplo, sobre a estrutura dos Ministrios. O prprio texto, assim como o da Constituio vigente, deixa entrever disputas ainda no resolvidas. Numa avaliao pessoal, talvez pudesse ser dito que, neste caso, o governo deveria decidir, soberanamente, em favor do que se acredita ser o bem maior, qual seja, a coletividade contra a individualidade, o permanente contra o eventual.

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Do ponto de vista de sua concepo e mesmo de sua construo, o PNLL , de fato, indito na histria do Pas. Contudo, cabe ao intelectual indagar ainda uma vez: ser nossa classe poltica suficientemente esclarecida e republicana, que consiga vencer sua histrica limitao e superar governos e divises partidrias (to efmeras, diga-se) e colocar-se sobre, ultrapassando-os, em prol do benefcio coletivo e do dever histrico? De outra parte, estaro as lideranas da rea educacional e bibliotecria, convictas, atentas e unidas, de modo a continuarem se pronunciando e contribuindo para a consolidao e o aprimoramento dessa poltica? necessrio que haja um pacto suprapartidrio, um compromisso dos polticos e da sociedade, um comprometimento em seguir as metas, independente dos resultados de eleies e da saudvel alternncia democrtica dos grupos no poder.

A poltica pblica para bibliotecas no Brasil praticamente est engatinhando, em relao ao que deveria e at ao que poderia ser, mas no retrocedeu. Como as prprias bibliotecas, contudo, continuam urgentes e imprescindveis.

Sugestes para novos estudos Ao longo deste trabalho, duas instituies se destacaram: o Proler e o SNBP. O Proler mereceria uma pesquisa exclusiva, considerando que ele foi criado com uma filosofia especfica e consistente, que foi modificada e enfraquecida ao longo dos governos, sem, contudo, ser extinta. Sua concepo e prtica foram, nos seus primeiros anos, muito interessantes, e que foram submersas por questes polticas, posteriormente. O registro do percurso dessa instituio daria relevante contribuio para o entendimento das mudanas de concepo da leitura e das bibliotecas pblicas no Pas.

Do outro lado, do SNBP, poderia haver um estudo sobre o desenvolvimento dos Sistemas Estaduais de Bibliotecas Pblicas, que seriam as ramificaes do Sistema Nacional. Comeando, possivelmente, com o de Minas Gerais, e depois agregando e comparando estudos sobre outros Estados, poderiam ser detectados os aspectos de relevncia e de fraqueza na implementao do Sistema de Bibliotecas Pblicas: quais as aes pblicas que do resultado positivo; quais as aes que no resultam em benefcio real; qual o impacto e importncia da conduo estadual nos

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municpios; quais as aes de sucesso conduzidas pelo prprio municpio; por exemplo. Uma conseqncia desses estudos seria o possvel desenvolvimento de um modelo com parmetros e indicadores para acompanhamento e anlise das polticas para bibliotecas pblicas.

Uma terceira sugesto seria um estudo sobre as instituies que conduzem as polticas para bibliotecas pblicas em pases que conseguiram romper uma tradio de atraso em relao a elas, como alguns da Amrica Latina. O objetivo seria revelar em que esses pases, de contexto regional semelhante ao do Brasil, conseguiram se sobressair para avanar nas polticas de bibliotecas pblicas. Sem acreditar na transposio simples de modelos adotados em outros pases para o Brasil, pode-se considerar, contudo, que esse estudo traria subsdios para uma melhor compreenso do prprio caminho brasileiro e, se for o caso, propor uma mudana de rota.

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Apndice Lista dos principais documentos, decretos, programas e projetos de cada governo
Fernando Collor de Melo: 1990-1992 Secretrios de Cultura: Ipojuca Pontes e Srgio Paulo Rouanet

leis,

1990 - Lei 8.028 Extingue o Ministrio da Cultura e o substitui pela Secretaria da Cultura 1991 - Lei 8.313: Lei Rouanet 1992 - Lei 8.029: extingue o Instituto Nacional do Livro (INL, dentro da Fundao Pr-Leitura) e cria a Fundao Biblioteca Nacional (FBN) 1992 - Dec. 99.240: extingue a Fundao Nacional Pr-Leitura (desdobramento da Lei 8.029) 1992 - Dec. 519: cria o Proler 1992 - Dec. 520: cria o Sistema Nacional de Bibliotecas Pblicas (SNBP)

Itamar Augusto Cautieiro Franco: 1992-1995 Ministros da Cultura: Antonio Houaiss, Jernimo Moscardo, Luiz Roberto Nascimento de Silva 1992 - Lei 8.490: Recria o Ministrio da Cultura

Fernando Henrique Cardoso: 1995-2002 Ministro da Cultura: Francisco Corra Weffort 1995 - Dec. Lei 1.494: Programa Nacional de Apoio Cultura (PRONAC) 1996 - Programas Uma biblioteca em cada municpio, MINC e Livro Aberto, FBN 1999 - Dec. 3.049: aprova a estrutura e os cargos do Ministrio da Cultura, tendo em sua estrutura a Secretaria do Livro e da Leitura (SLL) 1999 - Dec. 3.294: Sociedade da Informao 2000 - Livro Verde da Sociedade da Informao 2001 - Regimento do Conselho Nacional de Incentivo Cultura (CNIC) 2002 - Cadastro Nacional de Bibliotecas (CNB)

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Lus Incio Lula da Silva: 2003-2006 Ministro da Cultura: Gilberto Passos Gil Moreira Ministro da Educao: Fernando Haddad 2003 - Extino da Secretaria Nacional do Livro e da Leitura (SNLL, aps a morte de Wally Salomo, em maio) 2003 - Novo estatuto da FBN 2003 - Lei 10.753: Institui a Poltica Nacional do Livro 2004 - Criao da Cmara Setorial do Livro, Literatura e Leitura (CSLLL) 2004 - Programa Fome do Livro 2004 - Portaria 234 MINC: Institui o Grupo de Trabalho do livro e da leitura para formular a Poltica Nacional do Livro, Leitura e Bibliotecas 2004 - Lei 11.033: Decreta a desonerao do PIS/Cofins para o livro 2005 Ano Vivaleitura 2005 - Lei 11.116: Complementa a lei anterior e permite a utilizao dos crditos do PIS/Cofins 2005 Emenda Constitucional 48, institui o Plano Nacional da Cultura 2006 - Lanamento do Plano Nacional do Livro e da Leitura (PNLL), com texto e objetivos, em (13 de maro) 2006 - Portaria Interministerial 1442 Institucionalizao do PNLL, (agosto) 2006 PNLL: texto programtico conceitual (dezembro)