C-574-92 VALORES, SUPRACONSTITUCIONALIDAD Y CONSTITUCIN.

La Constitucin colombiana limita expresamente la competencia de las instancias creadoras y aplicadoras del derecho, en beneficio de la obligatoriedad plena de los principios del derecho internacional humanitario. Los expertos en derecho constitucional -defensores por lo general de la teora dualista en materia de relaciones entre derecho interno y derecho internacional- suelen presentar objeciones a esta idea de limitacin del derecho nacional, en vista de que la obligatoriedad de estas normas supraconstitucionales, cuya contingencia escapa a los poderes pblicos nacionales, violara el postulado de la soberana nacional. Frente a semejante temor es preciso hacer algunas aclaraciones:

En primer lugar, la idea de soberana nacional no puede ser entendida hoy bajo los estrictos y precisos lmites concebidos por la teora constitucional clsica. La interconexin econmica y cultural, el surgimiento de problemas nacionales cuya solucin slo es posible en el mbito planetario y la consolidacin de una axiologa internacional, han puesto en evidencia la imposibilidad de hacer practicable la idea decimonnica de soberana nacional. En su lugar, ha sido necesario adoptar una concepcin ms flexible y ms adecuada a los tiempos que corren, que proteja el ncleo de libertad estatal propio de la autodeterminacin, sin que ello implique un desconocimiento de reglas y de principios de aceptacin universal. Slo de esta manera puede lograrse el respeto de una moral internacional mnima que mejore la convivencia y el entendimiento y que garantice el futuro inexorablemente comn e interdependiente de la humanidad. La paz mundial y la subsistencia planetaria estn en juego.

En segundo lugar, es necesario desvirtuar la idea segn la cual los compromisos constitucionales con los valores y los principios, son declaraciones programticas que slo poseen obligatoriedad jurdica en la medida en que tenga lugar su desarrollo en reglas de aplicacin directa e inmediata. De acuerdo con esto, la referencia constitucional a los principios del derecho internacional humanitario tendra este carcter de obligatoriedad en sentido dbil. Se tratara de una tmida recomendacin, no de una norma jurdica. Frente a este tema, y en contra de la opinin descrita, la Sala primera de revisin de tutela dijo lo siguiente:

"Los principios fundamentales del Estado son una pauta de interpretacin ineludible por la simple razn de que son parte de la Constitucin misma y estn dotados de toda la fuerza normativa que les otorga el artculo cuarto del texto fundamental. Sin embargo, no siempre son suficientes por s solos para determinar la solucin necesaria en un caso concreto. No obstante el hecho de ser normas dotadas de valor normativo, siguen teniendo un carcter general y por lo tanto una textura abierta, lo cual, en ocasiones, limita la eficacia directa de los mismos. En estos casos se trata de un problema relativo a la eficacia ms o menos directa de los principios y no a un asunto relacionado con su falta de fuerza normativa. En sntesis, un principio constitucional jams puede ser desconocido en beneficio de otra norma legal o constitucional o de otro principio no expresamente sealado en la constitucin, pero puede, en ciertos casos necesitar de otras normas constitucionales para poder fundamentar la decisin judicial."

Segn esto, la diferencia entre principios y reglas o normas constitucionales no proviene de su obligatoriedad jurdica sino de su forma de aplicacin: mientras los primeros requieren de una mediatizacin fctica o normativa para su aplicacin, las segundas son aplicables directamente. Ms an, el establecimiento de principios obedece, en el Estado social de derecho, a la voluntad constituyente de otorgar una mayor proteccin a los valores constitucionales. Esta mayor proteccin tiene lugar por el hecho de que el principio se irradia a toda la organizacin polticojurdica y, en consecuencia, est garantizado en la aplicacin de todas las reglas de aplicacin directa.

D. LA EXPRESION CONVENCIONAL DEL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO: SU SIGNIFICADO Y ALCANCE

Como es bien sabido, a la adopcin de convenios generales en conferencias de codificacin se les atribuye importantes efectos en relacin con la consolidacin del derecho internacional consuetudinario.

La codificacin que se cumple a travs del derecho internacional convencional. puede dar lugar a la declaracin, cristalizacin o generacin de una norma de derecho internacional consuetudinario. Esto procesos han sido bien descritos por JIMENEZ DE ARECHAGA:

"1) Una primera posibilidad es que la norma convencional sea nada ms que la declaracin, la expresin formal y por escrito, de una norma de Derecho consuetudinario ya existente. En este supuesto, la disposicin del tratado es pura y simplemente la codificacin o enunciacin de una norma consuetudinaria en vigor.

"2) Una segunda posibilidad es que la disposicin del tratado constituya la primera formulacin en un texto de una costumbre que no haba alcanzado su madurez plena, pero que se hallaba, como ha dicho la Corte, en vas de formacin, una norma in statu nascendi. Como consecuencia de su incorporacin a un tratado adoptado en una conferencia que tenga el carcter ya mencionado, dicha norma in statu nascendi,o dicha norma en vas de formacin, cristaliza en una norma de carcter consuetudinario.

"3) Una tercera posibilidad, es que la disposicin de un tratado, en el momento de su adopcin sea claramente una propuesta de lege ferenda y no una norma ya existente o incluso in statu nascendi; que suponga, no la codificacin del Derecho existente, sino un desarrollo progresivo potencial de ese derecho... Dicha disposicin... puede constituir el punto de partida de una prctica posterior uniforme de los Estados conforme con dicha disposicin en tal medida que la disposicin en cuestin, siguiendo los cauces adecuados, se transforma en una regla de Derecho consuetudinario."

Los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos adicionales I y II de 1977 constituyen pura y simplemente, la expresin formal y por escrito, esto es, la codificacin de los principios ya existentes en el derecho internacional consuetudinario.

Por tanto, la ratificacin produce la importante consecuencia de zanjar definitivamente toda controversia que pudiera existir, en torno a la obligatoriedad del derecho internacional humanitario.

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C-1040-05

7.10.4. Anlisis de los cargos

Habiendo realizado las anteriores precisiones sobre el alcance de la doctrina constitucional que se ha venido elaborando por la Corte en torno al concepto de sustitucin de Constitucin como lmite de competencia al poder de reforma constitucional, se procede a continuacin al anlisis de los cargos que por este concepto se han planteado en la presente oportunidad.

Debe sealar la Corte que el examen de constitucionalidad del Acto Legislativo No. 02 de 2004 se circunscribe en este caso a la consideracin de aquellos cargos que puedan tenerse como orientados a mostrar que se ha producido una sustitucin de Constitucin, y, por consiguiente, no se extiende a aquellos enunciados de la demanda conforme a los cuales, en criterio de la actora, la reforma acusada sera violatoria de ciertas normas constitucionales, aspecto que, como de manera reiterada se ha puesto de presente por la Corte, no cabe en el examen de constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitucin y excede el mbito de competencia de la Corte sobre el particular. Sobre este aspecto la jurisprudencia constitucional ha expresado que a la Corte le esta vedado controlar las reformas constitucionales por su contenido material, es decir, que no puede ejercer un control de fondo para juzgar si la reforma es contraria al contenido de la Constitucin. En la Carta de 1991 no existen clusulas ptreas, normas intangibles o principios inmodificables. Todas las normas de la Constitucin tienen la misma jerarqua y no es posible juzgar si una norma de la Constitucin viola otra norma de la misma Constitucin considerada superior, sin perjuicio de que unas normas constitucionales sean ms importantes que otras, lo cual es un asunto diferente. Tampoco existen en Colombia normas supraconstitucionales que sirvan de parmetro para juzgar la validez del contenido de una reforma constitucional. Los tratados internacionales sobre derechos humanos que integran el bloque de

constitucionalidad orientan al juez constitucional en la identificacin de los elementos esenciales que definen la fisonoma insustituible de la Constitucin de 1991, pero no son tales tratados un referente autnomo y supraconstitucional para juzgar el contenido material de una reforma de la Carta.

As, por ejemplo, al afirmar que, como exponen algunos doctrinantes, la prohibicin de la reeleccin presidencial, no es susceptible de reforma, porque estara amparada por una intangibilidad implcita, se estara partiendo de un supuesto que de manera reiterada ha sido rechazado por la jurisprudencia constitucional, cual es el de que en la Constitucin existen clusulas ptreas o intangibles. Lo mismo cabe decir de la afirmacin conforme a la cual la prohibicin de intervencin en poltica para el Presidente de la Repblica slo poda ser suprimida por el constituyente primario. Y cuando, en la misma lnea, se dice que suprimir esas prohibiciones resulta contrario a principios fundantes del Estado Social de Derecho como la unidad nacional, la vigencia de un orden justo, la convivencia o la igualdad, se est proponiendo un cargo por violacin de distintos principios de la Constitucin, para cuyo examen sera preciso adelantar un control material de constitucionalidad, asunto que excede la competencia de la Corte Constitucional.

De este modo, la permanencia en el tiempo de determinados contenidos constitucionales, la estabilidad que es propia de los mismos, se ha confiado por el constituyente a los mecanismos ms o menos rgidos de reforma constitucional, de manera que, en cada caso concreto, corresponde a quien est habilitado para ejercer el poder de reforma constitucional, hacer las consideraciones de oportunidad y de conveniencia sobre las modificaciones que quepa introducir a la Constitucin. Tales consideraciones escapan tambin al mbito de competencia de la Corte Constitucional. As, en el caso concreto, no cabe que la Corte se pronuncie sobre los argumentos de la demandante orientados a establecer que, en el contexto actual, resulta inoportuno o inadecuado permitir la reeleccin presidencial inmediata, por falta de madurez de nuestra democracia o por la eventual inoperancia de los controles frente al abuso del poder. Tampoco cabe la consideracin de las previsiones de la actora sobre las consecuencias prcticas que, en su criterio, podran resultar de la aplicacin de la reforma, como las de que se constituya en factor de violencia o desistitucionalizacin. Se trata de apreciaciones, no sobre el contenido de la reforma, sino sobre circunstancias de orden fctico, cuya ocurrencia no se puede anticipar, ni sobre las cuales le corresponde pronunciarse a la Corte. El escenario propio para esas valoraciones era, en este caso, el del Congreso de la Repblica. A la Corte, desde la perspectiva de los vicios de competencia,

slo le cabe establecer si el nuevo diseo institucional introducido por la reforma sustituye los elementos definitorios de la identidad de la Constitucin de 1991 y comporta, por consiguiente, la existencia de un vicio competencial, pero sin que quepa reeditar en sede de control de constitucionalidad, los debates sobre oportunidad y conveniencia que debieron cumplirse en el escenario que la propia Constitucin ha previsto para el efecto.

Tampoco cabe que la Corte se pronuncie sobre cuestionamientos que no se orientan a mostrar una sustitucin de Constitucin atribuible al nuevo diseo poltico institucional introducido por la reforma, sino a apreciaciones de la actora sobre la manera como el mismo sera puesto en prctica. De ese tenor son las afirmaciones de la demandante de conformidad con las cuales, por virtud de la reforma, desapareceran los principios de igualdad, moralidad e imparcialidad en el ejercicio de la funcin pblica o se dejaran sin sentido los fines esenciales del Estado, porque el Presidente, en procura de su reeleccin, ya no garantizara los derechos de todos los colombianos y abusara de su poder para promover su propsito reeleccionista. Tal como se advierte por el Ministerio Publico, es evidente que se est ante una acusacin de trasgresin del lmite del poder de reforma no porque la sustitucin de la Constitucin provenga de las normas reformatorias en s mismas consideradas, sino por la aplicacin anmala o uso indebido que de ellas hagan eventualmente los funcionarios del Estado, bien por el Presidente que se candidatice para la reeleccin o aquellos autorizados para participar en actividades polticas por el acto reformatorio y que antes lo tenan prohibido.

De esta manera, las apreciaciones de la actora se sustentan en supuestos que no estn contenidos en el acto legislativo acusado y, que por el contrario, resultan opuestos a sus previsiones expresas. As, el acto Legislativo 02 de 2004 no autoriza al Presidente de la Repblica a poner su cargo al servicio de la causa de su reeleccin, ni modifica los fines del Estado que el Presidente est llamado a cumplir, ni le atribuye nuevos poderes, ni lo habilita para que ejerza de manera abusiva y parcializada los que en la actualidad le confiere la Constitucin. La reforma slo permite, por un lado, que el Presidente en ejercicio o su vicepresidente, puedan presentarse como candidatos en la eleccin presidencial, y, por otro, que participen en poltica en las condiciones que para ello se establezcan en la ley estatutaria. Pero la Constitucin, de manera expresa prohbe (art. 127) la utilizacin del empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaa poltica, y en el propio acto legislativo acusado se dispone que durante la campaa, el Presidente y el Vicepresidente de la Repblica no podrn utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Pblico, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de

condiciones a todos los candidatos, exceptuando los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su proteccin personal. As, la Constitucin distingue entre la funcin pblica y la persona llamada a ejercerla, y no autoriza, sino que prohbe, que la Presidencia de la Repblica se ponga al servicio de la reeleccin del Presidente en ejercicio, y solo autoriza que ste, en los trminos de la ley estatutaria, participe en poltica para la promocin de su aspiracin a un nuevo mandato. Los temores de la accionante sobre la manera como el presidente candidato aplicara la reforma que permite la reeleccin inmediata no contienen, por consiguiente, verdaderos cargos, ni se orientan a mostrar que el diseo institucional contenido en el Acto Legislativo acusado comporte una sustitucin de Constitucin.

En ese contexto, encuentra la Corte que, de acuerdo con la demanda, el Congreso de la Repblica, al expedir el acto reformatorio acusado, afect una serie de principios y valores fundamentales presentes en la Constitucin, con lo cual incurri en un vicio competencial, por cuanto (i) alter la forma de Estado, el sistema de gobierno y el rgimen poltico previstos en la Constitucin de 1991; (ii) dej sin valor el principio de igualdad aplicado al proceso de eleccin presidencial y (iii), al habilitar al Consejo de Estado para que, de manera supletoria, expida normas propias de una ley estatutaria, dej sin efecto los principios de separacin de poderes y de reserva de ley, y afect gravemente la jurisdiccin constitucional. Las distintas apreciaciones de la demandante deben entenderse, entonces, como elementos argumentativos orientados a sustentar esos cargos que pueden tenerse como dirigidos a mostrar la presencia de un vicio competencial por sustitucin de la Constitucin. Pasa la Corte a considerar tales cuestiones.

7.10.4.1. El Acto Legislativo No. 02 de 2004 no sustituye la forma de Estado, ni el sistema de gobierno, ni el rgimen poltico previstos en la Constitucin de 1991

De acuerdo con la demandante, la reforma introducida por el Acto Legislativo No. 02 de 2004 cambia de fondo la manera como est organizado y se ejerce el poder, porque implica cambiar un elemento fundamental de la Constitucin de 1991, como es la prohibicin de la reeleccin y de la intervencin en poltica de los servidores pblicos, la cual slo puede ser eliminada por el propio constituyente primario. De este modo, en su criterio, esa reforma afecta la

estructura fundamental de la Carta, puesto que tiene que ver con la forma de Estado, el sistema de gobierno y el rgimen poltico.

De manera preliminar debe advertirse que, para no desnaturalizar la competencia del poder de reforma, expresamente previsto en la Constitucin para permitir la actualizacin y la pacfica transicin de las instituciones de acuerdo con las necesidades histricas, las hiptesis de sustitucin de Constitucin remiten a eventos excepcionalsimos en los que pueda establecerse que por la va de la reforma constitucional se han producido mutaciones de tal naturaleza que se haya suprimido el concepto de Constitucin tal como el mismo se concibe en el constitucionalismo contemporneo, o que se han producido alteraciones de tal magnitud y significacin en los elementos definitorios de la identidad de la Constitucin que resultan incompatibles con el consenso fundamental existente en torno a la misma y que, por consiguiente, habran requerido la actividad directa del constituyente primario.

Lo anterior exige una muy cuidadosa actuacin del juez constitucional, quien si bien tiene a su cargo la guarda de la integridad de la Constitucin, no puede desconocer que, en el diseo realizado por el constituyente, la ponderacin en torno a los cambios que quepa hacer en la Constitucin de acuerdo con los requerimientos de los tiempos, se confa, sin lmites materiales, al poder de reforma Constitucional. Tal como se expres por la Corte en la Sentencia C-551 de 2003, existe, s, un lmite de competencia al poder de reforma de la Constitucin, el cual no puede suprimirla, subvertirla o cambiarla en su integridad, pero el control sobre la efectividad de dicho lmite no puede concebirse de tal manera que implique asumir un control material de constitucionalidad -expresamente excluido del mbito funcional de la Corte por el constituyente.- por virtud del cual la decisin sobre la magnitud o el sentido de las reformas constitucionales dejara de estar en cabeza del poder de reforma.

Con base en esas premisas, procede la Corte a mostrar que el Acto Legislativo acusado no contiene una sustitucin de Constitucin por cambio en la forma de Estado, la forma de gobierno o el rgimen o sistema poltico.

(i) Para la Corte permitir la reeleccin presidencial -por una sola vez y acompaada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la oposicin y la equidad en la campaa presidencial- es una reforma que no sustituye la Constitucin de 1991 por una opuesta o integralmente diferente. Los elementos esenciales que definen el Estado social y democrtico de derecho fundado en la dignidad humana no fueron sustituidos por la reforma. El pueblo decidir soberanamente a quin elige como Presidente, las instituciones de vigilancia y control conservan la plenitud de sus atribuciones, el sistema de frenos y contrapesos continua operando, la independencia de los rganos constitucionales sigue siendo garantizada, no se atribuyen nuevos poderes al Ejecutivo, la reforma prev reglas para disminuir la desigualdad en la contienda electoral que ser administrada por rganos que continan siendo autnomos, y los actos que se adopten siguen sometidos al control judicial para garantizar el respeto al Estado Social de Derecho. No cabe sealar, para establecer la presencia de una sustitucin de la Constitucin, que el Presidente abusara de su poder, el cual se vera ampliado por la posibilidad de hacer poltica electoral y que ello conducira a un rgimen de concentracin de poder en el que, por otra parte, el Congreso perdera la independencia para el ejercicio de la funcin legislativa y de control poltico, porque en su eleccin habra podido tener juego el Presidente en ejercicio, con lo cual se habra modificado el sistema de separacin de poderes. Como se ha dicho, tales cuestionamientos no apuntan a mostrar la inviabilidad del diseo institucional, sino que reflejan el temor de quienes los plantean, de que contrariando las previsiones expresas de la Carta en materia de lmites y controles al ejercicio del poder, este se desbordase en el sentido que anticipan. Se trata de consideraciones de tipo prctico sobre las consecuencias que estiman previsibles de la reforma, pero no un resultado que pueda ser atribuido necesariamente al nuevo diseo institucional.

En relacin con la forma de Estado se tiene que, con o sin reeleccin presidencial inmediata, Colombia sigue siendo un Estado social de Derecho, organizado en forma de repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista. Ninguno de esos elementos definitorios de la forma que adopta el Estado colombiano puede tenerse como suprimido, subvertido o integralmente sustituido en razn a que, por virtud del acto legislativo acusado, hoy en Colombia se permite la reeleccin presidencial, eventualidad que estaba proscrita en la Constitucin de 1991.

(ii) A partir de las consideraciones presentadas por la actora sobre la afectacin del pluralismo poltico, la participacin ciudadana en forma igualitaria, las

posibilidades de abuso del poder y la concentracin del poder en el Presidente de la Repblica, cabra concluir que cuando seala que la reforma implica alterar el rgimen poltico, la censura se orienta a establecer que se ha lesionado el carcter democrtico del Estado colombiano. Si entendemos, pro actione, que estos argumentos equivalen a una tesis de sustitucin de la Constitucin, se tiene lo siguiente: Al margen de las consideraciones de conveniencia o de oportunidad poltica, no puede afirmarse que un rgimen que consagre la reeleccin presidencial, deje de ser, por ese solo hecho, un sistema democrtico o implique transformar el sistema presidencial de gobierno en un rgimen presidencialista. As, son numerosos los ejemplos en el derecho comparado que contemplan esa figura, sin que quepa decir que se est en presencia de estados no democrticos. Por el contrario, en ese esquema, el pueblo, a travs de las elecciones contina siendo el rbitro en los procesos del poder.

Las anteriores consideraciones exigiran una distinta aproximacin al cargo: La sustitucin de la Constitucin se producira, no por la consagracin en abstracto de la reeleccin presidencial, y ni siquiera de la reeleccin inmediata, sino por el especfico contexto en el que ella se produce, dado el, en criterio de la demandante, enorme poder que en Colombia ejerce el Presidente de la Repblica, que, en la prctica, convertira en enteramente nominales todos los postulados democrticos.

Debe advertirse que en este frente no cabe una controversia puramente prctica. Esto es, no basta con sealar que, de hecho, el Presidente ejerce un poder muy grande que lo llevara a desconocer las garantas democrticas previstas en la Constitucin, sino que es necesario mostrar que ese pretendido desbalance institucional provendra de la propia Constitucin.

Esto es, para establecer la existencia de una sustitucin de la Constitucin, habra que mostrar que el los poderes que la Constitucin confiere al Presidente de la Repblica dentro de un sistema de frenos y contrapesos, resulta remplazado por un esquema de equilibrios integralmente diferente u opuesto a raz del establecimiento de la reeleccin presidencial inmediata, de tal manera que si se reformase la Constitucin en ese punto, se habra producido en realidad una verdadera sustitucin de la Constitucin.

No es suficiente en este caso una mera reminiscencia histrica, para sealar que el constituyente primario habra tenido como propsito limitar el poder del Presidente de la Repblica y que por consiguiente no es de recibo una reforma que vaya en contrava con ese objetivo. Tampoco cabe fundar en la identificacin de una tradicin jurdica contraria a la reeleccin presidencial inmediata una pretensin de intangibilidad de la norma que estableca la prohibicin. El proceso constituyente es, precisamente, un proceso de acomodamiento institucional, y sobre estas materias no cabe decir que se ha cerrado el libro del diseo institucional. La reeleccin presidencial fue proscrita en el pasado, a la luz de circunstancias muy particulares, vinculadas en cada caso a un momento histrico determinado, de conformacin de la repblica o de inestabilidad institucional, o de violencia partidista. Ante un cambio en las circunstancias -y en los supuestos tericos-, es posible que el reformador decida ensayar nuevamente el esquema de la reeleccin.

En esa aproximacin, no puede pasarse por alto que se han producido en el transcurso de los aos, reformas orientadas a ampliar los espacios de participacin poltica, que se han institucionalizado los derechos de la oposicin, que se ha buscado fortalecer los partidos, que se ha avanzado en la garanta de la independencia del sufragio. Que ha habido un cambio en la sociedad civil: ms articulada, con ms espacios de participacin, con mayores garantas. Que hay todo un nuevo contexto, con notables desarrollos en materia de comunicaciones y medios de difusin masivos y el consiguiente surgimiento de una sociedad globalizada, la articulacin de nuevos canales de expresin y de accin a travs de organizaciones no gubernamentales. Razones stas, dada su proyeccin en la propia Constitucin, que hacen evidente la impropiedad de acudir exclusivamente a la reminiscencia histrica para ponderar la significacin actual de la reeleccin presidencial.

As las cosas, no basta con sealar que las razones que pudieron haber llevado al constituyente a establecer la prohibicin de la reeleccin presidencial, constituyen hoy el criterio para determinar que la supresin de esa prohibicin comporta una sustitucin de la Constitucin. El anlisis histrico conducira a la conclusin exactamente opuesta, esto es, a mostrar la necesidad de que en la Constitucin se contemplen mecanismos que permitan actualizar, a juicio del reformador, el diseo institucional cuando se considere que la realidad social y poltica as lo requieren. Para mostrar una supresin del carcter democrtico del rgimen poltico por virtud de la reforma que introduce la reeleccin presidencial, sera necesario mostrar que existe una oposicin irreconciliable entre los dos extremos. Esto es, que el diseo constitucional como un todo no

es reconocible en su identidad esencial desde una perspectiva democrtica si se introduce la figura de la reeleccin.

Hay quienes pueden considerar que no existe en el pas la suficiente madurez poltica para asumir un esquema de reeleccin inmediata, o que la reforma puede conducir a escenarios de confrontacin violenta o inestabilidad institucional, o que el Presidente, no obstante las limitaciones y los controles a los que est sujeto, conserva en Colombia, todava, un poder muy grande que, en una aproximacin de doble va, se vera acrecentado por efecto de la posibilidad de reeleccin y podra ser utilizado para el propsito reeleccionista. Pero tales consideraciones, en cuanto no sean expresin de una objetiva sustitucin o destruccin del diseo institucional, pertenecen al mbito de la valoracin poltica, de los anlisis sobre oportunidad y conveniencia y no pueden ser objeto de decisin por el juez constitucional.

La demandante, para fundamentar su aserto, se limita a sealar que el Presidente de la Repblica es, en Colombia, jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa; dirige las relaciones internacionales y es comandante supremo de las fuerzas armadas; que de l dependen, indirectamente el Fiscal General de la Nacin, el Defensor del Pueblo, los magistrados de la sala disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y que repasando las funciones que le corresponden de acuerdo con el artculo 189 de la Constitucin, se concluye que la reeleccin presidencial inmediata es un imposible tico, jurdico y poltico.

Frente a la anterior consideracin, no puede perderse de vista que, como nota caracterstica del sistema presidencial de gobierno, el Presidente tiene la doble condicin de jefe de Estado y jefe de gobierno y que, por consiguiente, ejerce las competencias que le corresponden en esa doble condicin.

Aunque la accionante no avanza en un examen de esta naturaleza, podra ensayarse un enunciado general sobre las garantas actualmente existentes en la Constitucin y sin el conjunto de las cuales podra pensarse que se ha producido una sustitucin del sistema democrtico. As, en contraste con lo que ocurra en otras etapas de nuestra historia constitucional, o en hipotticos escenarios de concentracin de poder, en la Constitucin de 1991, en relacin con los poderes conferidos al Presidente de la Repblica y el sistema de frenos y contrapesos al que se encuentra sometido, se tiene, por va de ejemplo, que

la Constitucin consagra un sistema de distribucin del poder pblico entre distintas ramas y rganos autnomos y diversas modalidades de control recproco; dentro de ese esquema, todos los actos del poder pblico estn sometidos a control judicial, y existen unas muy desarrolladas e independientes jurisdicciones constitucional y contencioso administrativa; la posibilidad de legislacin delegada en el ejecutivo tiene carcter excepcional y claramente circunscrito; el poder electoral se confa a una organizacin de jerarqua constitucional y carcter autnomo e independiente frente a los dems poderes; tambin se ha previsto la existencia de rganos constitucionales autnomos e independientes en materia de banca central y de manejo de la televisin; se consagra la autonoma de las entidades territoriales y tanto alcaldes como gobernadores son elegidos popularmente; se han previsto competencias autnomas de regulacin en mbitos hasta entonces del dominio del ejecutivo; las condiciones de procedencia de los estados de excepcin son muy rigurosas y los poderes que se confieren al Presidente durante tales estados se han visto reducidos; las fuerzas militares estn claramente subordinadas a las autoridades civiles y tienen carcter no deliberante; la Constitucin establece la carrera administrativa como regla general, en contraste con un sistema de libre disposicin de los cargos pblicos; as mismo, existe la carrera judicial y mecanismos que garantizan la independencia en la conformacin de las altas Cortes; el poder ejecutivo carece de posibilidad de interferir los procesos polticos, se garantizan los derechos de la oposicin, entre ellos el de rplica, y se contempla la financiacin predominantemente estatal de las campaas polticas; se garantiza el pluralismo poltico y existen distintas instancias de participacin popular.

Debe tenerse en cuenta, por otra parte, que como se ha dejado sentado, la reforma no atribuye nuevos poderes al Presidente de la Repblica y que no cabe decir que por virtud de ella el Presidente quede revestido de nuevos poderes poltico electorales que lo facultaran para intervenir en poltica, sin limitacin alguna, en pro de su reeleccin o en beneficio de aspirantes al Congreso de la Repblica. Tal escenario no resulta del acto legislativo acusado, el cual, como se ha dicho, no permite que la Presidencia se ponga al servicio de determinadas causas polticas, sino que faculta al Presidente o al Vicepresidente, en su caso, para que, a ttulo personal, hagan campaa e intervengan en poltica, todo dentro del marco que con base en el propio texto de la Constitucin, se establezca por el legislador estatutario. Es claro que, no obstante que en la percepcin ciudadana, Presidente y candidato seran la misma persona, no es posible confundir el ejercicio de la funcin pblica que corresponde al Presidente con las actividades polticas que puede cumplir como candidato.

Ciertamente, establecer la posibilidad de reeleccin presidencial inmediata implica introducir una modificacin importante en algunos aspectos del diseo de la distribucin del poder del Estado. No solamente se permite que la influencia del Presidente se proyecte, eventualmente, durante un perodo adicional de cuatro aos, con todo lo que ello implica sobre su posibilidad de conseguir y mantener adhesiones en trminos de gobernabilidad, sino que, adems se afectan ciertos elementos puntuales de la arquitectura constitucional, cuyo sentido poda estar, en cierta medida, vinculado a la duracin del mandato presidencial, como podra ser, por ejemplo, la participacin del presidente en la integracin de otros rganos del Estado, como la Junta Directiva del Banco de la Republica, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscala General de la Nacin o la propia Corte Constitucional. La reeleccin del Presidente proyectara por un perodo ms su influencia en la conformacin de esos rganos. Sin embargo, esas modificaciones en la distribucin del poder son eventuales[*"*"] y hacen parte de la ponderacin que es necesario adelantar a la hora de hacer una reforma constitucional, ponderacin que corresponde a quien fue investido por el constituyente del poder de reforma, sin que las consideraciones sobre su conveniencia y oportunidad trasciendan al debate constitucional y sin que por virtud de ellas quepa afirmar que se ha producido una sustitucin de constitucin. No puede perderse de vista, por otro lado, que la reeleccin presidencial incorpora un momento de decisin del electorado y que la proyeccin del Presidente hacia un segundo perodo depende de que su mandato le sea renovado en las urnas. En esa perspectiva el plus de influencia que el Presidente deriva de la posibilidad de reeleccin, no provendra del diseo institucional, sino que, por el contrario, sera la expresin de un nuevo espacio de participacin democrtica, aquel que permite, precisamente, que el electorado decida mantener la vigencia de un proyecto poltico que considera debe continuar. Se trata, en todo caso, de una hiptesis abierta a la ponderacin del poder de reforma constitucional que no comporta en si misma un vicio competencial. Se olvida, adems, que la Constitucin prev mltiples garantas de la independencia de tales rganos.

Sin desvirtuar los elementos del diseo institucional y el conjunto de garantas que definen a Colombia como un Estado democrtico y social de Derecho, no basta, para descalificar la reforma como contraria al rgimen democrtico, con sealar que, en criterio de la demandante, el Presidente candidato, al quedar habilitado para intervenir en poltica en aras a su reeleccin, incumplira una serie de mandatos que le impone la Constitucin. La sola referencia al abuso del poder hace evidente que la demandante no est mostrando una deficiencia en el diseo institucional sino expresando el temor de que, en la prctica, el

Presidente, dentro de su propsito reeleccionista, decida desconocer las limitaciones y los controles establecidos por el ordenamiento jurdico. No hay all un cargo de sustitucin de Constitucin, sino la expresin de un temor de que el Presidente candidato desborde los controles existentes y de al traste con el sistema previsto en la Constitucin. Se trata de meras afirmaciones que no desvirtan el esquema constitucional. As, por ejemplo se dice, que el Presidente abusara del gasto pblico con propsitos electorales, o que en su propsito reeleccionista no estara en condiciones de garantizar los derechos de todos los ciudadanos y dejara de ejercer el liderazgo que le corresponde como jefe del Estado. En la misma lnea, algunos intervinientes han sealado que se rompera la independencia del Congreso, porque los congresistas favorecidos por la intervencin poltica del Presidente apoyaran todas sus iniciativas y ejerceran un moderado o nulo control poltico. Se trata de apreciaciones que versan, no sobre el contenido de regulacin del acto acusado, sino sobre la manera como el mismo sera aplicado por el Presidente en trance de reeleccin, o sobre la manera como se comportaran otros actores polticos. Desde el punto de vista normativo, el propio Acto Legislativo acusado se encarga de sealar los lmites que en esa materia se imponen al Presidente, asunto cuyo desarrollo remite a la legislacin estatutaria. Como corresponde a una norma del nivel constitucional, en el acto legislativo acusado se establece el diseo general que permite la reeleccin presidencial, pero la regulacin necesaria para hacerlo operativo en un contexto de garantas se deja a la ley, sin que quepa sealar que la reforma es intrnsecamente opuesta a los postulados democrticos por no incorporar directamente esas garantas cuyo desarrollo se ha confiado a la ley. Por el contrario, la propia Constitucin establece las garantas bsicas que debern consagrarse en la ley estatutaria. Las consideraciones de la demandante desconocen tanto el sistema de frenos y contrapesos establecido en la Constitucin de manera general para proscribir la arbitrariedad del poder, como las especficas limitaciones y los controles que el propio acto legislativo acusado establece y deben ser desarrollados en la legislacin estatutaria. No cabe decir, entonces, que la reforma sea incompleta por no incorporar directamente esos desarrollos o por no contener previsiones frente a eventuales vacos que puedan presentarse en la praxis constitucional y que el propio constituyente derivado habr de abordar cuando a ello haya lugar.

En direccin contraria a la presentada por la demandante, cabra sealar que el Acto Legislativo 2 de 2004 no solamente no conduce, desde el punto de vista del diseo institucional, a una supresin de los elementos democrticos de la Constitucin de 1991, sino que, desde una perspectiva diferente, que puede plantearse legtimamente en el contexto de una democracia pluralista, podra sostenerse que los reafirma, en la medida en que permite que el electorado se pronuncie de manera efectiva sobre la gestin de sus gobernantes, posibilidad

que estaba excluida en el diseo previo a la reforma. Se trata de visiones contrapuestas, una que hace nfasis en las oportunidades que deben brindarse a los sectores diversos de la sociedad que no se encuentren en el gobierno para constituirse en alternativas efectivas de poder, y otra que privilegia las bondades de la continuidad en el gobierno de un proyecto poltico que ha sido encontrado exitoso por el electorado en un libre juego democrtico. No obstante las diferencias que sobre el diseo institucional, los mecanismos de participacin y las condiciones de equilibrio plantean las dos visiones, no puede sealarse que una de ellas conlleve una sustitucin del Estado social, democrtico y pluralista de derecho.

En conclusin, el Acto Legislativo No. 02 de 2004 no comporta una sustitucin del rgimen poltico democrtico consagrado en la Constitucin de 1991.

(iii) No cabe afirmar que por virtud de la reforma que elimin la prohibicin de la reeleccin presidencial se haya sustituido el sistema de gobierno previsto en la Constitucin. Sin que, a priori, pueda afirmarse que un cambio de sistema de gobierno implique una sustitucin de Constitucin, lo cierto es que la reforma contenida en el Acto Legislativo No. 02 de 2004 no sustituye el sistema presidencial por otro distinto, sino que modifica una de las modalidades que dicho sistema puede presentar. Los elementos definitorios del sistema, conforme con autorizada doctrina[*"*"], son la eleccin popular directa o casi directa del Presidente de la Repblica, quien tiene la doble condicin de jefe de Estado y jefe de gobierno y no puede ser removido de su cargo antes del vencimiento del perodo para el que fue elegido, por votacin del rgano legislativo, el cual, a su vez, tampoco puede ser disuelto por decisin del Presidente de la Repblica.[*"*"] Junto a esas caractersticas, que han sido consideradas como necesarias y suficientes para establecer si un determinado sistema de gobierno es presidencial, existen otras, de naturaleza accidental, en cuanto que no son rasgos definitorios del sistema, como la duracin del perodo del Presidente, que oscila entre 4 y 8 aos[*"*"]; el tipo de eleccin del presidente, bien sea directa o casi directa, o mediante mecanismos de mayora relativa o de mayora absoluta y doble vuelta electoral; la posibilidad de reeleccin, bien sea inmediata o con perodo de por medio; la simultaneidad o no de la eleccin de Presidente con la del rgano legislativo, entre otros.

De esta manera, se tiene que la posibilidad de reeleccin del presidente es uno de los rasgos variables del sistema presidencial de gobierno, conclusin a la que se arriba tanto a partir de las elaboraciones tericas sobre los elementos

definitorios de este sistema, como de la observacin de sus manifestaciones en estados que lo han adoptado, como es el caso de los Estados Unidos de Amrica, ejemplo prototpico de los sistemas presidenciales y que consagra la reeleccin presidencial inmediata como parte de su diseo institucional, o el de Colombia, antes del Acto Legislativo No. 02 de 2004, que con un diseo caracterizadamente presidencial, exclua la posibilidad de la reeleccin de quien a cualquier ttulo hubiese ocupado la presidencia.[*"*"] As, la opcin por una u otra alternativa en materia de reeleccin est ligada a consideraciones de conveniencia que se soportan en elementos tericos y prcticos. Desde la perspectiva terica, por ejemplo, hay quienes consideran que la reeleccin inmediata es un componente necesario del sistema en orden a permitir la responsabilidad poltica del gobernante frente al electorado. Al mismo tiempo, en la otra orilla se encuentran quienes consideran que, en determinados contextos institucionales, la reeleccin presidencial, particularmente si es inmediata, puede tener connotaciones negativas desde la perspectiva de la concentracin del poder. En esta aproximacin, si el diseo institucional concentra demasiados poderes en cabeza del presidente y lo sujeta a escasos controles y contrapesos, la reeleccin puede convertirse en un factor de disfuncionalidad del sistema.[*"*"] Este ltimo extremo remite a las consideraciones prcticas que en un momento dado pueden inclinar la balanza en uno u otro sentido, como seran las relacionadas con el grado de madurez poltica del electorado para asumir la figura de la reeleccin, o con el hecho de que dada la fragilidad de las instituciones democrticas en un Estado determinado, la posibilidad de la reeleccin presidencial pudiese conducir al retorno de experiencias autocrticas que hubiesen tenido lugar en el pasado. En este contexto se han dado incluso consideraciones de estabilidad regional, orientadas a proscribir la reeleccin como manera de evitar que el predominio de un lder se proyecte de manera indeseable sobre los estados vecinos, o en general, a mantener la estabilidad democrtica en el conglomerado regional.[*"*"] En la opcin por una u otra alternativa, el perodo del mandato presidencial juega un papel importante, y as, podra considerarse que un perodo de cuatro aos, sin posibilidad de reeleccin termina siendo muy corto a efecto de la ejecucin de un programa de gobierno de largo aliento, pero que, en contraste, un perodo de, por ejemplo, seis u ocho aos, puede parecer demasiado largo, si, como es lo propio del sistema presidencial, no existen instrumentos que permitan un pronunciamiento popular sobre la continuidad o no del gobierno. Y en ese proceso pueden considerarse opciones distintas, como puede ser, por ejemplo la adoptada en el acto legislativo acusado, de incorporar la posibilidad de reeleccin inmediata, limitada, en todo caso a un perodo, para establecer un lmite mximo de duracin al mandato de cada presidente.

Es interesante observar que en el contexto latinoamericano, las anteriores disquisiciones distan mucho de tener un valor meramente acadmico, porque parecera claro que en los distintos estados no se ha obtenido un consenso definitivo en torno a aspectos relacionados con el sistema de gobierno, los sistemas electorales, el rgimen de los partidos polticos o los mecanismos de democracia participativa, entre otros. Muestra de ello es el hecho de que no slo en Colombia, sino, en general, en Amrica Latina, ha habido un permanente proceso de bsqueda y ajuste orientado a encontrar el sistema de gobierno o los mecanismos electorales y de participacin poltica que mejor se acomoden a las realidades sociales polticas de cada uno de los Estados. A nivel terico, han sido reiteradas las crticas al sistema presidencial y la propuesta recurrente de optar por formas parlamentarias o semipresidenciales, lo cual ha propiciado un agudo debate acadmico, que, sin embargo, no ha tenido mayor eco en la prctica poltica.[*"*"] Tambin ha sido objeto de particular atencin, en este caso, manifestada en diversas reformas constitucionales y legales, el sistema electoral, tanto para la eleccin de presidente como para la de cuerpos colegiados. As, por ejemplo, en Colombia, durante la vigencia de la Constitucin de 1886, se dieron reformas en torno a la duracin del perodo de las cmaras legislativas[*"*"], la poca de la eleccin de las mismas y la simultaneidad o no con la eleccin presidencial[*"*"], la frmula de eleccin proporcional, la eleccin popular de alcaldes[*"*"], la manera de suplir las vacantes temporales o definitivas del presidente, o la posibilidad de reeleccin presidencial. Con la Constitucin de 1991 se introdujeron cambios sobre la composicin del Senado y la Cmara de Representantes y las circunscripciones electorales aplicables para la eleccin de esos cuerpos; la eleccin popular de gobernadores; las garantas para los partidos de oposicin; la estructura y la autonoma de la organizacin electoral, entre otros. Y durante la vigencia de la nueva Carta se ha producido reformas referidas a los perodos de gobernadores y alcaldes[*"*"], la conformacin de las asambleas departamentales y el perodo de los diputados[*"*"], el sistema electoral para introducir el mecanismo de la cifra repartidora, con lista nica, umbral y voto preferente[*"*"]; conformacin del Consejo Nacional Electoral y eleccin del Registrador Nacional del Estado Civil[*"*"]; rgimen de partidos y derecho a celebrar consultas populares o internas[*"*"]. Todas esas reformas, directa o indirectamente relacionadas con el sistema de gobierno se vieron acompaadas de otras, que incidan en la estructura del Estado y en la distribucin del poder y el equilibrio entre los distintos titulares del mismo.

Sin embargo, no obstante la diversidad y la relativa frecuencia de las reformas, es claro que en Colombia, como en general, en Amrica Latina, ellas no han sustituido el diseo institucional propio de los sistemas presidenciales de

gobierno. Desde esta perspectiva, por consiguiente, es evidente que, en el marco de las modalidades del sistema presidencial, en principio, la ponderacin de los distintos elementos tericos y prcticos en orden a la opcin por un determinado esquema -en este caso con o sin reeleccincomporta una valoracin poltica que se desenvuelve en el mbito propio del poder de reforma constitucional. No cabe, entonces, sealar que una reforma constitucional que suprima la proscripcin de la reeleccin presidencial, permitindola por una sola vez, constituya, por ese solo hecho, una sustitucin de Constitucin.

En sntesis, entonces, la supresin de la prohibicin conforme a la cual no poda ser elegido presidente quien a cualquier ttulo hubiese ocupado la presidencia, es, desde la perspectiva que se ha venido analizando, una materia que se desenvuelve en la rbita del poder de reforma constitucional, sin que, por lo mismo pueda sealarse que en el acto legislativo acusado el Congreso de la Repblica, actuando como reformador de la Constitucin, haya incurrido en un vicio de competencia.

(iv) En conclusin, la reforma por medio de la cual se permite la reeleccin presidencial no comporta una sustitucin de la estructura bsica de la Constitucin en cuanto a forma de Estado, sistema de gobierno y rgimen poltico, y por consiguiente no cabe afirmar que el Congreso haya incurrido en un vicio competencial por este concepto en la expedicin del Acto Legislativo No. 02 de 2004.

7.10.4.2. El Acto Legislativo acusado no contiene una sustitucin de la Constitucin por supresin parcial del principio de igualdad

Para configurar un cargo contra un acto reformatorio de la Constitucin con base en un vicio de competencia por sustitucin de la Constitucin, el planteamiento del mismo no puede reducirse a sealar que la reforma es contraria al principio de igualdad, sino que sera necesario mostrar que, al menos parcialmente, ese principio ha sido sustituido, suprimido o completamente subvertido por efecto de la reforma.

(i) La demandante afirma que tal supresin del principio de igualdad habra operado en el sistema electoral para la eleccin de Presidente de la Repblica,

porque no es comparable la situacin del Presidente que decide postularse para un segundo mandato, con la de ningn otro candidato. Por consiguiente, la reforma que permite la reeleccin presidencial inmediata sera irreconciliable con el principio de igualdad.

Observa la Corte que la demandante parte de un punto de vista equivocado, problema que se origina, precisamente, en que no ha asumido la reforma, y por consiguiente la cuestiona desde el escenario institucional previo a la misma. En ese escenario, ciertamente, la carrera por la Presidencia de la Repblica se realiza entre ciudadanos que, en el papel, estn en igualdad de condiciones. Cualquier ventaja institucional a favor de uno de ellos, resultara incompatible con el principio de igualdad y lo desdibujara por completo en el escenario de la eleccin presidencial. As, permitir la intervencin en poltica de los funcionarios pblicos a favor de determinado candidato, o el aprovechamiento privilegiado, solo por uno de los candidatos, de medios de naturaleza pblica, en materia, por ejemplo, de transporte o de comunicaciones, sera, ciertamente, incompatible con un modelo que tiene como presupuesto la igualdad de todos los aspirantes a la presidencia. No obstante, los argumentos se quedan en el nivel de la incompatibilidad y no se proyectan en el plano de la sustitucin o supresin del principio de igualdad.

En el nuevo esquema producto de la reforma, sin embargo, la contienda electoral por la presidencia ya no se da, necesariamente, entre ciudadanos iguales, porque, en ocasiones, uno de los aspirantes puede ser el propio Presidente de la Repblica. En ese contexto el anlisis de igualdad ya no puede ser el mismo, porque, por definicin, los candidatos no estn en igualdad de condiciones. Tal desigualdad, sin embargo, no implica, per se, una supresin del principio de igualdad en general, ni aplicado al proceso de eleccin presidencial. Se trata de un cambio de modalidad en la operacin del sistema de gobierno presidencial. En ese escenario, no se convoca al pueblo para que, de entre un conjunto de ciudadanos elija al nuevo Presidente, sino para que, en casos de que se aspire a la reeleccin, se pronuncie sobre si quiere que el actual presidente siga en el cargo por un perodo ms, o prefiere elegir a un candidato que plantee una alternativa poltica. Se trata de una modalidad distinta en la cual, ciertamente el Presidente tiene las ventajas que se derivan de su condicin de mandatario, entre las cuales, como se hace en la demanda, pueden mencionarse su influencia en la destinacin del gasto pblico, o su permanente exposicin pblica como resultado de sus actos de gestin o del contacto que debe mantener con la ciudadana y del ejercicio del liderazgo al que est obligado. Pero, por las mismas razones, el presidente en ejercicio tambin enfrenta desventajas frente a eventuales competidores. Debe asumir

el inevitable desgaste del gobierno; se le valora por su gestin, no por sus promesas, o puede verse afectado por el costo de medidas impopulares pero necesarias, que adopta como gobernante. Es claro que la posibilidad de reeleccin inmediata plantea la necesidad de permitir que quienes estn en el gobierno asuman una posicin poltica para promover el proyecto de reeleccin. El Presidente en ejercicio o el Vicepresidente, cuando sea el caso- debe tener la posibilidad de presentar su opcin poltica, destacando los elementos de su gestin que le sirven de soporte, as como los correctivos que se estimen necesarios.

En el inciso 4 del artculo 1 del Acto Legislativo No. 02 de 2004, se regula el tema de los lmites a la participacin en poltica y partidista del Presidente y Vicepresidente de la Repblica, cuando stos deciden presentar su candidatura para un nuevo perodo presidencial, distinguiendo, por un lado, la participacin poltica a partir de la inscripcin de la candidatura presidencial, y, por otro, la participacin partidista en los mecanismos democrticos de seleccin de los candidatos de los partidos o movimientos polticos. En cualquier caso, desde el principio se plante que uno de los ejes centrales de la reforma por medio de la cual se permite la reeleccin presidencial era el de los lmites a la participacin poltica y partidista.

Ciertamente la posibilidad de la reeleccin presidencial inmediata exige que, para preservar el equilibrio en el debate electoral, se establezcan, por un lado, unas limitaciones a la actividad poltica de quienes estn en el poder, y, por otro, un conjunto de garantas para quienes se encuentren en la oposicin. Ambos extremos se encuentran previstos de manera expresa en el Acto Legislativo acusado.

As, en cuanto hace a la existencia de reglas de juego que permitan una contienda equilibrada, debe sealarse que, al contrario de lo manifestado por la actora, no puede sostenerse que el acto reformatorio de la Constitucin se oriente a impedir que ella se de en esos trminos, sino que en el mismo se sealan las reglas que limitan los poderes del presidente, las actividades que puede cumplir y las garantas que deben brindarse a los restantes candidatos. El desarrollo de esas pautas se confa al legislador estatutario, lo cual no hace inconstitucional la reforma. Si algn vicio pudiese presentarse desde esta perspectiva, el mismo estara en la ley estatutaria y en lo inadecuado de sus previsiones, pero no en el acto reformatorio acusado, que de manera expresa y categrica dispone que corresponde al legislador estatutario regular la

igualdad electoral entre los candidatos que renan los requisitos que determine la ley, igualdad que, como se seala en el pargrafo transitorio, remite a la consideracin de aspectos tales como las garantas de la oposicin, la participacin en poltica de los servidores pblicos, el acceso equitativo a los medios de comunicacin que hagan uso del espectro electromagntico, la financiacin preponderantemente estatal de las campaas electorales o el derecho de rplica en condiciones de equidad.

Encuentra entonces la Corte que, si bien la posibilidad de que haya reeleccin presidencial por una sola vez, especialmente la inmediata, puede conferirle, per se, a quien est ejerciendo el poder y a sus partidarios una ventaja sobre sus oponentes polticos, en el propio acto legislativo se introdujeron reglas y garantas orientadas a asegurar el equilibrio en el debate electoral y que, por voluntad expresa del reformador, buscan promover las condiciones de igualdad entre los candidatos. El efecto de este mandato depende no solo de la regulacin que expida el legislador estatutario sino tambin del contexto en el que sta sea aplicada. Pero, en cualquier caso, del texto de la reforma se deriva que de manera especfica se establecieron mandatos orientados a equilibrar la contienda electoral. En materia de participacin en poltica de los funcionarios pblicos, debe observarse que el tema se delega en el legislador estatutario, pero que la propia Carta admite, en principio, la participacin de empleados del ejecutivo de cualquier nivel, pero con sujecin a las condiciones que fije el legislador estatutario. Al margen de la conveniencia o inconveniencia de que se hubiera permitido la participacin en poltica electoral de estos servidores pblicos, en el plano jurdico no se excluye a ninguno de participar en la contienda a favor o en contra de cualquiera de los candidatos, siempre que ello suceda en las condiciones que fije la ley estatutaria.

Es preciso anotar que, si bien en la norma constitucional no se fijaron criterios especficos en lo atinente a la participacin en poltica de los empleados pblicos, no es menos cierto que si se fijan en ella unos parmetros determinantes, a los que habr de ceirse el legislador estatutario. As, en el inciso cuarto del artculo 127 de la Carta que no fue modificado por el acto legislativo acusado- se dispone que [l]a utilizacin del empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaa poltica constituye causal de mala conducta. De este modo, la propia Constitucin distingue entre el empleo y el empleado, y si bien permite la participacin en poltica de empleados del Estado que con anterioridad la tenan prohibida, proscribe la utilizacin del empleo para la promocin de un proyecto poltico. Quiere ello decir que los empleados pblicos habilitados por la Constitucin, podrn, a

ttulo personal y en los trminos de la ley estatutaria, participar en poltica para la promocin de un determinado proyecto poltico, pero que ello no implica que puedan destinar a la causa poltica el empleo que les ha sido confiado, ni que, como de manera expresa se ha sealado para el Presidente y el Vicepresidente, puedan utilizar para la campaa bienes del Estado o recursos del Tesoro Pblico distintos de aquellos que se ofrezcan en condiciones de igualdad a todos los candidatos. As, como se ha dicho, la reforma no altera los fines del Estado, ni sacrifica la imparcialidad del Presidente, pues es claro que ste, en los trminos del acto legislativo acusado, no puede poner la funcin pblica al servicio de su campaa. De este modo, resulta equivocado sostener, por ejemplo, que, como quiera que el Presidente de la Repblica es el comandante supremo de las fuerzas armadas, por virtud de la reforma, quedara habilitado para poner a las fuerzas militares y de polica al servicio de su propsito reeleccionista. Ello no sera sino la expresin de una conducta abusiva en el ejercicio de la funcin pblica que no se desprende del diseo institucional previsto en el acto acusado.

De lo anterior se deduce que el acto acusado no rompe el equilibrio democrtico, sino que cambia el punto de equilibrio. El nuevo punto de equilibrio depender de mltiples factores, al igual que suceda antes de la reforma puesto que el balance de posibilidades de los candidatos presidenciales no estaba antes de la reforma en un solo e inamovible punto de equilibrio. En todo caso no estaba, no lo est ahora, determinado exclusivamente por el marco institucional. Quizs sea mucho ms importante para este equilibrio la buena o mala gestin del presidente candidato, su mayor o menor acogida en la opinin pblica, y, de otro lado, la proyeccin, las capacidades y la aceptacin de los dems candidatos. Si el marco institucional, tanto el anterior como el nuevo, estn orientados por principios de equidad y de igualdad, en el plano jurdico no se puede concluir que el Acto Legislativo mismo ha sustituido el esquema del equilibrio democrtico. Colombia contina siendo una democracia pluralista. El acto legislativo acusado no reemplaza este principio por otro opuesto o integralmente diferente, sino que el mismo se contina proyectando en todos los mbitos de la vida nacional: en las elecciones al Congreso de la Repblica, en las elecciones de las dems corporaciones pblicas, en las de gobernadores y alcaldes, y en la propia eleccin presidencial, con nuevas reglas de juego, pero no con reglas que cierren el paso a la expresin de la diversidad. No le corresponde a la Corte anticipar los efectos prcticos de las nuevas reglas, sino tan solo verificar si stas sustituyeron el principio de la democracia pluralista por otro opuesto o totalmente diferente, lo cual no es el caso con este acto legislativo.

Por lo dems, como quiera que slo puede haber una reeleccin, de todas maneras, en el perodo siguiente el juego se dar entre ciudadanos iguales, con lo cual el sistema, tal como est previsto en el Acto Legislativo 2 de 2004, atiende a la necesidad de garantizar la alternancia en el poder, no solo mediante el expediente de establecer un pronunciamiento peridico del electorado, sino, adicionalmente, estableciendo un lmite absoluto al trmino durante el cual una misma persona puede ejercer como Presidente de la Repblica.

De este modo, no puede decirse que se haya sustituido parcialmente la Constitucin por supresin del principio de igualdad aplicado al proceso de eleccin presidencial o por una total subversin del principio de la democracia pluralista, por cuanto tales principios siguen rigiendo y adems el Acto Legislativo acusado contempla expresas previsiones orientadas a garantizar el equilibrio en la contienda y promover la igualdad electoral en el nuevo contexto institucional, y se asegura la posibilidad de que el electorado decida sobre la alternacin en el poder, al mantenerse las elecciones peridicas y limitarse a una sola vez la posibilidad de reeleccin. (ii) En otra dimensin del cargo relacionado con el principio de igualdad, la actora seala que el acto legislativo acusado es contrario al mismo en la medida en que no permite que altos funcionarios del Estado distintos del Presidente de la Repblica sean candidatos a la Presidencia, sin necesidad de renunciar a sus cargos. Encuentra la Corte que esta lnea argumentativa resulta inepta para configurar un cargo por sustitucin de Constitucin, puesto que la misma se orienta a cuestionar un pretendido desconocimiento del principio de igualdad en el que se habra incurrido debido a una omisin en la reforma al no haberse incluido en su supuesto de hecho todas las situaciones que, en criterio de la actora, por responder a idnticas condiciones, deban haber sido de reguladas de la misma manera. A simple vista se observa que se trata de una controversia en torno a la aplicacin del principio de igualdad en un asunto que admite diversas interpretaciones, sin que, en principio, aparezca claro que situaciones que, si bien tienen rasgos comunes, tienen tambin claros elementos diferenciadores, deban regularse de la misma manera y que no hacerlo as resulte contrario al principio de igualdad. Se trata, entonces, claramente, de un cargo referido al contenido material de la reforma, en relacin con el cual la Corte Constitucional carece de competencia. La acusacin no se orienta a mostrar la existencia de una sustitucin de Constitucin por supresin o total subversin del principio de igualdad, sino a plantear una oposicin material, por una especie de omisin del constituyente derivado, entre el contenido del acto legislativo y el principio de igualdad. Por expresa disposicin de la Constitucin, la Corte solo puede ocuparse de los vicios que tengan que ver con el procedimiento, incluidos en ellos los de

carcter competencial, pero no puede abordar el estudio de la reforma por vicios materiales o de fondo, razn por la cual el cargo, as planteado, resulta inepto.

Lo mismo puede decirse del planteamiento conforme al cual, puesto que tanto el Presidente de la Repblica, como los gobernadores y los alcaldes son funcionarios de eleccin popular y cabeza de la rama ejecutiva en su respectiva jurisdiccin territorial, en aplicacin del principio de igualdad, resultaba imperativo que, si se estableca la posibilidad de reeleccin inmediata para el Presidente de la Repblica, lo propio ocurriese con los gobernadores y con los alcaldes. Se trata de un cargo orientado a mostrar una violacin del principio de igualdad debido a que situaciones que, en opinin de los impugnantes, son iguales, no recibieron el mismo tratamiento en la reforma constitucional, pero no hay all un cargo por sustitucin de Constitucin sobre el cual la Corte pueda pronunciarse.

(iii) No obstante la ausencia de desarrollos argumentativos sobre este particular en la demanda, cabra, en virtud del principio pro actione, interpretar que la actora cuestiona que se hubiese producido, por la va del procedimiento de reforma, un acto de naturaleza individual y concreta, contrario al carcter general que debe tener la ley y que, por consiguiente, subvierte el principio de igualdad, como elemento definitorio de la identidad de la Constitucin.

Sin embargo, tal sealamiento carecera de base, por cuanto el acto legislativo acusado establece de manera general y abstracta que nadie podr ser reelegido para ocupar la Presidencia de la Repblica por ms de dos perodos y, como disposicin transitoria que quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la Repblica antes de la vigencia del presente Acto Legislativo slo podr ser elegido para un nuevo perodo presidencial. Esto es, de manera general, se elimina la regla que prohiba la reeleccin presidencial, mediante el establecimiento de una nueva regla implcita, que tiene la doble condicin de general y abstracta, conforme a la cual es posible la reeleccin, mediata o inmediata, por un solo perodo. Tal norma es general porque se aplica a todos quienes hayan sido o sean en el futuro elegidos a la Presidencia de la Repblica y es abstracta, porque no se dirige a sujetos determinados sino a todos aquellos que puedan encontrarse en su supuesto de hecho. Como quiera que el acto legislativo rige a partir de su promulgacin, era necesaria una previsin especial orientada a regular la situacin de quien a la fecha de su expedicin ya hubiese ejercido la presidencia o la estuviese ejerciendo para ese momento. Se trataba de precisar que, para efectos de la limitacin de la

reeleccin a un solo perodo, deba contabilizarse el ya corrido para la persona que hubiese sido elegida con anterioridad a la vigencia del acto legislativo, de tal manera que quien haya ejercido la Presidencia de la Repblica antes de la vigencia de la reforma solo pueda ser elegido para un nuevo perodo presidencial.

Por virtud del carcter general y abstracto de la reforma y dado que, salvo disposicin expresa en contrario, la misma debe entrar a regir a partir de su promulgacin, para excluir al presidente en ejercicio de la posibilidad de la reeleccin habra sido necesaria una disposicin expresa que difiriese la entrada en vigencia de la reforma hasta despus de la prxima eleccin presidencial. Sin embargo, el reformador estim que, puesto que se trataba de abrir un espacio de participacin democrtica, y la continuidad en el cargo del Presidente en ejercicio queda supeditada a un pronunciamiento del electorado en una campaa en la que pueden plantearse opciones distintas, no resultaba necesario posponer la vigencia de la reforma.

Dadas esas dos condiciones, esto es, (i) la presencia de una reforma constitucional que, de manera general y abstracta establece hacia el futuro la posibilidad de reeleccin presidencial, lo cual implica que (ii) la continuidad en el cargo del presidente en ejercicio no es una decisin del poder de reforma, sino una opcin del electorado, encuentra la Corte que el poder de reforma constitucional no excedi su competencia al permitir la reeleccin presidencial, incluida la del presidente en ejercicio y los expresidentes.

7.10.4.3. La habilitacin al Consejo de Estado para que, de manera supletoria y transitoria, expida las normas estatutarias que desarrollen la previsin sobre reeleccin presidencial, en los trminos en los que est concebida, entraa una sustitucin parcial de la Constitucin de 1991

La demandante acusa el pargrafo transitorio del artculo 4 del Acto Legislativo No. 2 de 2004 en cuanto que dispone una habilitacin supletoria al Consejo de Estado para que, en el evento en el que el Congreso de la Repblica no expidiese la ley estatutaria que regule las condiciones en que debe desarrollarse el proceso electoral para la presidencia, o la misma fuese declarada inexequible, reglamente transitoriamente la materia.

El cargo plantea dos problemas distintos: por un lado, estima la demandante que, al conferir facultades al Consejo de Estado para expedir normas sujetas a reserva de ley estatutaria, se afectan los principios de separacin de los poderes pblicos y reserva de ley, as como el sistema democrtico; por otro, en criterio de la demandante, el pargrafo transitorio acusado permite que el Consejo de Estado regule una materia no obstante el pronunciamiento de inexequibilidad que sobre el particular se haya emitido por la Corte Constitucional, y, adems, la reglamentacin que expida el Consejo de Estado carecera de control de constitucionalidad. Ello comportara, en concepto de la actora, la supresin de un principio implcito en la Constitucin conforme al cual todo acto del poder pblico debe ser susceptible de control judicial en orden a establecer su constitucionalidad.

Observa la Corte que el pargrafo acusado es una disposicin transitoria, por medio de la cual, con carcter supletorio y transitorio, se confieren facultades extraordinarias a un rgano distinto del Congreso, para que, en determinados supuestos, expida las normas de desarrollo necesarias para permitir la entrada en vigencia, en un horizonte temporal preestablecido, de la reforma adoptada por el constituyente derivado. Sobre esa materia, existen claros precedentes de constitucionalidad en las sentencias C-970 y C-971 de 2004.

Conforme a tales precedentes, no se produce una sustitucin de Constitucin cuando de manera transitoria, y con el propsito de permitir la puesta en marcha de una reforma constitucional, se atribuye a rganos distintos del Congreso de la Repblica, la capacidad de expedir normas de ordinario sometidas a reserva de ley, incluidas las que tienen reserva de ley estatutaria.

En las referidas sentencias, la Corte, despus de unas consideraciones generales sobre la manera como los principios de reserva de ley y de separacin de poderes estn consagrados en la Constitucin, identific una serie de elementos que, en cada caso, estaban presentes en el asunto sometido a su consideracin y en razn de los cuales estim que no poda afirmarse que dichos principios hubiesen sido suprimidos.

En el presente caso, sin embargo, concurren en el Acto Legislativo demandado unos elementos diferenciadores que imponen una conclusin distinta.

En lo pertinente el pargrafo transitorio del artculo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004 dispone que si el Congreso no expide antes del 20 de julio de 2005 la ley estatutaria que regule la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Repblica que renan los requisitos que determine la ley, ley que debe incluir, entre otras materias, las relacionadas con garantas a la oposicin, participacin en poltica de servidores pblicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicacin que hagan uso del espectro electromagntico, financiacin preponderantemente estatal de las campaas presidenciales, derecho de rplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la Repblica sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la Repblica, el Consejo de Estado, en un plazo de dos meses, reglamentar la materia. Del mismo modo se proceder, de acuerdo con la mencionada disposicin en el evento en el que el proyecto de ley estatutaria fuese declarado inexequible por la Corte Constitucional.

Observa la Corte, en primer lugar, que la materia para cuya regulacin se habilita de manera supletoria y transitoria al Consejo de Estado, se sustrae, as sea de manera temporal, del mbito de la competencia legislativa, por cuanto la habilitacin al Consejo de Estado se orienta a la regulacin de un especfico proceso electoral, que debe cumplirse en breve trmino y de cuya configuracin, por consiguiente, quedara excluido el legislador. Como se pone de presente en la demanda, tal situacin afecta la supremaca de la Constitucin, porque esa regulacin, que de manera excepcional se confa al Consejo de Estado, no estara sometida a control poltico alguno y carecera de un efectivo control de constitucionalidad, como pasa a establecerse.

En efecto, la norma crea un poder legislativo transitorio carente de controles efectivos que lo sujeten a la Constitucin. Con esta norma se reemplaza temporalmente al Congreso de la Repblica y, adems, se elude o torna inocuo el control constitucional que debe ejercer la Corte Constitucional sobre las normas estatutarias que regulen los derechos polticos de los ciudadanos, la financiacin de las campaas, la participacin en poltica de los funcionarios pblicos, la igualdad en la contienda electoral, entre otros asuntos. Dicho poder legislativo fue atribuido a un rgano de la rama judicial, que no es elegido por el pueblo de manera directa o indirecta, que no es representativo de la sociedad y que habr de expedir las normas legales sin participacin de los ciudadanos obligados y afectados, sin sujetarse a un procedimiento legislativo predefinido y pblico, y sin control parlamentario, ni judicial de constitucionalidad, que acten de manera oportuna antes de las elecciones de 2006.

Para la Corte, la norma de la reforma anteriormente citada, al establecer un poder legislativo carente de controles, y sin origen, composicin y funcionamiento democrticos, con la facultad de definir los derechos fundamentales determinantes para la distribucin del poder pblico, le introduce a la Constitucin un elemento que es integralmente diferente a los que definen la identidad de la Carta adoptada por la Asamblea Constituyente en representacin del pueblo soberano en 1991. En efecto, un poder legislativo de esas caractersticas es integralmente diferente a un legislador sometido a la Constitucin, elegido por el pueblo y representativo del pluralismo social y poltico, que se limita a legislar sin luego aplicar l mismo en controversias concretas la normas por l expedidas, y sometido a un sistema de frenos y contrapesos oportunos para evitar o invalidar la restriccin arbitraria de los derechos constitucionales fundamentales de todos los colombianos. Adems, para ejercer su competencia como legislador, el Consejo de Estado tendra que definir previamente si expide normas orgnicas que regulen su funcin de legislador, o si desplegar su actividad legislativa a su arbitrio, decisin de carcter igualmente legislativo que tampoco estar sometida a controles efectivos de ningn tipo.

Por consiguiente, esa atribucin al Consejo de Estado supone una sustitucin parcial y temporal de la Constitucin consistente en que durante el tiempo en que dicho legislador extraordinario adopte a su arbitrio las normas obligatorias para todos los ciudadanos, la Constitucin dejar de ser suprema. Las eventuales decisiones puntuales en casos concretos que quizs pueda llegar a adoptar algn juez, por va de la accin de tutela o de la aplicacin de la excepcin de inconstitucionalidad, representan posibilidades remotas y en cualquier caso son manifiestamente inocuas frente al hecho de que las elecciones presidenciales se habrn de realizar bajo la gida de las determinaciones que adopte el legislador extraordinario y temporalmente supremo. Entonces la supremaca de la Constitucin, expresin mxima de la soberana inalienable del pueblo, es reemplazada por algo integralmente diferente, o sea, por la soberana transitoria del legislador extraordinario sin origen, composicin o funcionamiento democrticos.

Los anteriores elementos argumentativos le permiten a la Corte concluir que existe una sustitucin parcial de la Constitucin de 1991 por parte de las instituciones que resultan del aparte del Acto Legislativo 02 de 2004 que es objeto de examen, es decir, el que otorga al Consejo de Estado la facultad mencionada.

En efecto la Constitucin de 1991 tiene como elementos de su identidad los principios de divisin del poder pblico y de supremaca de la Constitucin.

El enunciado del principio de divisin del poder pblico en la Constitucin de 1991 se encuentra en su Ttulo V, dedicado a la Organizacin del Estado. En su primer captulo, sobre estructura del Estado, se seala, en el artculo 113, que son ramas del poder pblico la legislativa, la ejecutiva y la judicial, y que, adems de los rganos que las integran existen otros, autnomos e independientes, para el cumplimiento de las dems funciones del Estado.

Tal como se puso de presente en la Sentencia C-970 de 2004, [a] diferencia del modelo absoluto y rgido de separacin de poderes, la Constitucin de 1991, adopta un sistema flexible de distribucin de las distintas funciones del poder pblico, que se conjuga con un principio de colaboracin armnica de los diferentes rganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes.

En dicho modelo se mantiene el criterio conforme al cual, por virtud del principio de separacin, las funciones necesarias para la realizacin de los fines del Estado se atribuyen a rganos autnomos e independientes. Sin embargo, la idea de la separacin est matizada por los requerimientos constitucionales de colaboracin armnica y controles recprocos. Por virtud del primero, se impone, por un lado, una labor de coordinacin entre los rganos a cuyo cargo est el ejercicio de las distintas funciones, y, por otro, se atena el principio de separacin, de tal manera que unos rganos participan en el mbito funcional de otros, bien sea como un complemento, que, segn el caso, puede ser necesario o contingente, o como una excepcin a la regla general de distribucin funcional, como cuando la Constitucin seala que el Congreso ejercer determinadas funciones judiciales o que la ley podr atribuir excepcionalmente funcin jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. (C.P. Art. 116) Los controles recprocos, por su parte, se encuentran consagrados en diversas disposiciones constitucionales, como aquellas que establecen y desarrollan la funcin de control poltico del Congreso sobre el gobierno y la administracin, o las que regulan los rganos autnomos de control y vigilancia. En conjunto, la estructura constitucional descrita responde al modelo de frenos y contrapesos que tiene el propsito, no solo de obtener mayor eficiencia en el desarrollo de las funciones a travs de las cuales el Estado atiende a la satisfaccin de sus fines, sino, y

principalmente, de garantizar una esfera de libertad para las personas, por efecto de la limitacin del poder que resulta de esa distribucin y articulacin de competencias.

As, en la Constitucin de 1991, el principio de separacin de poderes, mantiene como elemento definitorio, la identificacin de las distintas funciones del Estado que, en el nivel supremo de su estructura, habrn de asignarse a rganos separados y autnomos. En este modelo los controles interognicos juegan un papel preponderante en la regulacin del balance entre los poderes pblicos.

En ese contexto, tal como ha sido sealado por la Corte, resulta armnico con el constitucionalismo democrtico la institucin de la delegacin legislativa, que es una prctica democrtica universalmente aceptada en el mundo contemporneo. () En tales eventos, lo que resulta significativo desde de la perspectiva del principio de separacin, no es tanto establecer a quien corresponde en un caso concreto el ejercicio de la funcin, como determinar las condiciones en las cuales la delegacin legislativa resulta compatible con el principio de separacin, condiciones que, en general, estn referidas a aspectos tales como la precisa delimitacin de la materia delegada, el carcter temporal de la delegacin, la mutabilidad de la legislacin delegada por el legislador ordinario, los controles de constitucionalidad o, eventualmente, la ratificacin o la convalidacin de la legislacin delegada por el legislador ordinario.

La compatibilidad entre el principio de separacin de los poderes y la posibilidad de legislacin delegada en otros rganos del Estado, reside, entonces, en que, (i) las condiciones que rodean la delegacin evitan que el legislador se vea privado de su competencia, (ii) la habilitacin remita al ejercicio transitorio y en un mbito delimitado de la funcin legislativa, y (iii) no se supriman los controles interorgnicos que preserven el equilibrio entre los poderes pblicos y aseguren la supremaca constitucional.

Por su parte el principio de supremaca de la Constitucin encuentra su fuente en el artculo 3 de la Carta, conforme al cual la soberana reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder pblico, que se ejercer en los trminos establecidos en la propia Constitucin. Del mismo modo, en el artculo 4 Superior se establece que la Constitucin es norma de normas y que

en todo caso de incompatibilidad entre a Constitucin y la ley u otra norma jurdica, se aplicarn las disposiciones constitucionales. El artculo 120, por su parte, dispone que ninguna autoridad del Estado podr ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitucin y la ley. Varios artculos de la parte orgnica crean rganos y mecanismos que hacen efectiva dicha supremaca, entre los cuales se destaca la creacin de una Corte Constitucional que controle de manera previa y automtica los proyectos de leyes estatutarias relativos, entre otras materias, a los derechos y a las elecciones.

Todas esas disposiciones conducen a un postulado, que tiene desarrollo en el Ttulo VIII de la Constitucin, sobre la Rama Judicial, y conforme al cual todas las autoridades se encuentran sometidas a la Constitucin y sus actuaciones son, en principio, susceptibles de control judicial. En estos trminos, encuentra la Corte que resulta imposible incorporar en la Constitucin de 1991, por ser integralmente diferente a los elementos definitorios de su identidad, una facultad legislativa, que, aunque de manera excepcional y transitoria, se atribuye a un rgano judicial y no est sujeta a controles polticos, ni es susceptible de un efectivo control judicial de constitucionalidad.

Por las anteriores consideraciones, estima la Corte que el Congreso excedi su competencia como reformador de la Constitucin al expedir la disposicin anteriormente transcrita, por virtud de la cual se sustituye el principio de supremaca de la Constitucin por el de la supremaca del legislador transitorio. Por lo tanto, sustituye un elemento esencial definitorio de la Constitucin por otro integralmente diferente. El hecho de que ello suceda durante un lapso breve -el tiempo que requiera el Consejo de Estado para legislar cada vez que sea necesario para que indefectiblemente existan normas que regulen la prxima campaa presidencial- no es bice para constatar que evidentemente durante ese lapso la Constitucin dejar de ser suprema en el mbito que el legislador decida regular y que las normas incontrolables de manera efectiva que ese legislador adopte se aplicarn a las elecciones que determinarn quien gobernar a Colombia entre 2006 y 2010.

As, la Corte habr de declarar la inexequibilidad del inciso tercero del pargrafo transitorio del artculo 4 del Acto Legislativo 02 de 2004, conforme al cual [s]i el Congreso no expidiere la ley en el trmino sealado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentar transitoriamente la materia.

C-028-06 6.1. La potestad disciplinaria del Estado.

El ejercicio de la potestad disciplinaria es una de las ms importantes manifestaciones del ius puniendi estatal, la cual tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores pblicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administracin pblica, es decir, la potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeo de la funcin pblica contraren los principios de eficiencia, moralidad, economa y transparencia, entre otros, que necesariamente deben orientar su actividad.

En ese orden de ideas, es claro que la potestad disciplinaria del Estado es expresin de dicha naturaleza sancionadora. As lo deja entrever notoriamente la distinta normatividad al respecto, entre la que se destaca especialmente la Ley 734 de 2002, algunas de cuyas disposiciones son demandadas en esta oportunidad, en donde la rigurosidad de las sanciones estipuladas procura poner de presente a la comunidad en general, a los servidores pblicos y a los dems sujetos disciplinables, que la funcin pblica como razn de ser de la existencia del Estado, en cuanto tiene como finalidad primordial la garanta y proteccin de los derechos fundamentales, ha previsto fuertes instrumentos de autotutela que permitan lograr su efectividad. Es necesario enfatizar que todo la plataforma sobre la cual se desarrolla la funcin pblica, todo el andamiaje sobre el cual se sostiene la actividad estatal, no tiene finalidad distinta a la defensa y eficacia de los derechos, los cuales hacen parte integral de los fines estatales.

As las cosas, al lado de la potestad de poder y organizacin propia de la administracin pblica, surge indispensablemente la existencia de una potestad disciplinaria, esto es, sancionadora, que se erija como una forma de correccin que redunde en beneficio de la comunidad o, en otras palabras, en el cumplimiento de los fines del Estado.

Es pertinente aclarar que la potestad disciplinaria no es un fin en s mismo, sino que encuentra su razn de ser en el adecuado desarrollo de los cometidos estatales. Recordemos que el artculo 1 de la Carta Fundamental asigna al

Estado colombiano el carcter de Estado Social de Derecho, por lo que resulta apenas obvio que una organizacin que se erige sobre el cumplimiento de determinadas funciones pblicas, para efectos de la consecucin de determinados fines sociales, forzosamente deba establecer los instrumentos idneos para garantizar que dichas labores sean desarrolladas en correcta forma.

Es entonces en dicho marco, es decir, en el mbito del Estado Social de Derecho, en el que debe analizarse el ejercicio de la potestad disciplinaria, pues la misma se constituye en un elemento de crucial importancia para efectos de la consecucin de los fines estatales, entre los que se destacan asegurar la convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo.[*] En dicho sentido, esta Corporacin precis que la ley disciplinaria tiene como finalidad especfica la prevencin y buena marcha de la gestin pblica, as como la garanta del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relacin con las conductas de los servidores pblicos que los afecten o pongan en peligro.[*] (Negrillas fuera de texto).

Ahora bien, es menester indicar que dicha potestad disciplinaria posee una naturaleza constitucional, autnoma e independiente que se deduce inequvocamente de lo consagrado en las diversas disposiciones superiores que le sirven de sustento, razn por la cual puede concluirse que una de las principales inquietudes del constituyente al expedir la Carta Poltica de 1991 fue cifrar las bases suficientes para que la administracin pblica se tornara apta y eficiente en el cumplimiento de los objetivos que le fueron trazados.

Entre dichas normas se destaca en primera medida el artculo 6 de la Carta Fundamental, contentivo del principio de legalidad, el cual establece que los particulares slo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitucin y las leyes. Los servidores pblicos lo son por la misma causa y por omisin o extralimitacin en el ejercicio de sus funciones. Con ello, como bien lo puso de presente el Ministerio Pblico, no se hizo cosa distinta que establecer una clusula de responsabilidad, que otorga sustento a los diferentes controles (disciplinario, penal, fiscal, etc.) que se instituyen para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones pblicas, es decir, el constituyente seal expresamente que quienes lleven a cabo dichas funciones respondern por el cumplimiento efectivo de las mismas, en concordancia con lo estipulado por la Constitucin y la ley.

Tambin, se encuentra el artculo 122 constitucional, que precisa que en Colombia no habr empleo que no tenga funciones detalladas en la ley o en el reglamento. De dicha norma, se vislumbra claramente que en caso de inobservancia de las disposiciones consagradas en la ley o el reglamento, los funcionarios pueden ser sometidos a un control de tipo disciplinario. De igual modo, el referido mandato constitucional estipula que el funcionario, al momento de entrar a desempear sus funciones, debe manifestar bajo la gravedad de juramento el compromiso de cumplir la Constitucin, la ley y los reglamentos, en lo referido a los deberes, obligaciones y dems asuntos propios del cargo que desempea, la cual es una formalidad que pone de presente el deber de actuar conforme a los lineamientos dispuestos para el ejercicio de la funcin pblica o para la prestacin del servicio pblico al cual se compromete, por lo que como consecuencia de ese compromiso y en desarrollo del principio de legalidad, se le puede exigir al funcionario la conformidad de sus actuaciones con el querer de la administracin y, por ende, se le puede reprochar en caso de que por su parte se presente algn tipo de incumplimiento.

Bajo la misma ptica, el artculo 123 de la Constitucin advierte claramente que los servidores pblicos estn al servicio del Estado y de la comunidad, y ejercern sus funciones en la forma prevista en la Constitucin, la ley y el reglamento. Al respecto, es preciso preguntarse si establecidos estos fundamentos Es o no elemental la instauracin de un control especializado que se encargue de cerciorarse de que tales directrices se lleven a cabo?, y si, En caso de que las mismas se incumplan es propio o no del Estado defender sus intereses, que en ltimas son los intereses de la comunidad?.

En igual sentido, el artculo 124 constitucional reza que la ley determinar la responsabilidad de los servidores pblicos y la manera de hacerla efectiva, con lo que se pone de manifiesto que la misma Carta Poltica hace mencin expresa a que los servidores pblicos deben responder por el adecuado cumplimiento de las tareas que en beneficio de la comunidad decidieron asumir. El artculo 125 establece que procede el retiro de los servidores pblicos, entre otras causas, por violacin del rgimen disciplinario, lo cual evidencia indiscutiblemente la existencia de la potestad disciplinaria y su carcter esencial en el cumplimiento de las finalidades estatales.

Como complemento de lo anterior, el artculo 209 constitucional establece los fundamentos sobre los cuales debe desarrollarse la funcin pblica, esto es, establece unos parmetros que orientan su correspondiente desarrollo. Dicha norma en forma manifiesta indica que la funcin administrativa est al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad. Vale la pena sealar que es a travs del desempeo de la funciones pblicas en esos trminos, que se asegura el cumplimiento del inters general para el cual las mismas han sido establecidas, por encima del inters particular que cualquier persona pueda tener en ese ejercicio, pero todo ello resultara totalmente inocuo y desacertado, sin el establecimiento de un andamiaje propio que le permita al Estado verificar que dichos lineamientos estn siendo cumplidos de manera efectiva, elemento que le da razn de ser a la funcin disciplinaria.

Bajo este contexto, tal y como se seal en sentencia C-280 de 1996, puede decirse que el derecho disciplinario es consustancial a la organizacin poltica y absolutamente necesario en un Estado de Derecho (CP art. 1), por cuanto de esa manera se busca garantizar la buena marcha y buen nombre de la administracin pblica, as como asegurar a los gobernados que la funcin pblica sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la proteccin de los derechos y libertades de los asociados (CP art. 6).

Entonces, resulta claro que el modelo de Estado adoptado por Colombia pone de presente, en las diferentes normas constitucionales, que el cumplimiento de las finalidades bsicas y fundamentales por l trazadas, se logra a travs del desarrollo de las funciones pblicas atribuidas a los servidores pblicos y a ciertos particulares, razn por la cual, dada la indiscutible relevancia que el buen ejercicio de dichas labores reviste, se hace indispensable la instauracin de un rgimen de responsabilidades que garantice el efectivo desempeo de las referidas tareas.

Sobre este aspecto en particular, esta Corporacin afirm que la disciplina, que condiciona y somete el comportamiento del individuo a unos especficos y determinados parmetros de conducta, es elemento necesario en toda comunidad organizada; factor esencial de su funcionamiento; presupuesto y requisito de su operatividad y eficacia, razn por la cual justifica su existencia, permanencia y consolidacin en todos los mbitos de la actividad pblica como privada.[*]

As las cosas, debe afirmarse que el derecho disciplinario pretende garantizar la obediencia, la disciplina y el comportamiento tico, la moralidad y la eficiencia de los servidores pblicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo, cometido ste que se vincula de manera ntima al artculo 209 de la Carta Poltica porque sin un sistema punitivo dirigido a sancionar la conducta de los servidores pblicos, resultara imposible al Estado garantizar que la Administracin Pblica cumpliese los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad a que hace referencia la norma constitucional.[*] 6.2. El principio de legalidad, como elemento estructural del Estado Social de Derecho, fundamenta el ejercicio de la potestad disciplinaria

En Colombia el principio de legalidad ha sido entendido como una expresin de racionalizacin del ejercicio del poder, esto es, como el sometimiento de las actuaciones de quienes desempean funciones pblicas a norma previa y expresa que las faculten. Dicho principio est formulado de manera expresa en la Carta Poltica, y se deduce inequvocamente de ciertos preceptos.

As las cosas, encontramos que el artculo 1 constitucional seala que Colombia es un Estado Social de Derecho, lo cual conlleva necesariamente la vigencia del principio de legalidad, como la necesaria adecuacin de la actividad del Estado al derecho, a los preceptos jurdicos y de manera preferente a los que tienen una vinculacin ms directa con el principio democrtico, como es el caso de la ley.

En el mismo sentido, se encuentra el artculo 6 de la Constitucin Poltica que, al referirse a la responsabilidad de los servidores pblicos aporta mayores datos sobre el principio de legalidad, pues seala expresamente que: Los particulares slo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitucin y las leyes. Los servidores pblicos lo son por la misma causa y por omisin o extralimitacin en el ejercicio de sus funciones. Dicha disposicin establece la vinculacin positiva de los servidores pblicos a la Constitucin y la ley, en tanto se determina que en el Estado colombiano rige un sistema de responsabilidad que impide a sus funcionarios actuar si no es con fundamento en dichos mandatos.

De ello, indefectiblemente se deduce que la Constitucin y la ley son un parmetro inexcusable de la actividad estatal, dado que los funcionarios

pblicos deben desarrollar su actividad tenindolas como base, pues de lo contrario la potestad sancionadora estatal tendra que manifestarse, entre otras formas, a travs de la posibilidad de llevar a cabo un control de tipo disciplinario sobre sus servidores, dada la especial sujecin de stos al Estado en virtud de la relacin jurdica que surge como consecuencia del asumir el cumplimiento de una funcin pblica.

Por su parte, el artculo 121 de la Carta reitera el contenido del principio de legalidad, al sealar que ninguna autoridad del Estado podr ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitucin y la ley, y el artculo 123 estipula que existe un sistema de legalidad que vincula a todos los servidores pblicos y a todas las autoridades no slo a la Constitucin y la ley, sino que la extiende al reglamento, ello para poner de presente que las autoridades administrativas de todo orden deben respetar la jerarqua normativa y acatar, adems de la Constitucin y la ley, los actos administrativos producidos por autoridades administrativas ubicadas en el nivel superior.

Ahora bien, si ello es as, si tanto los servidores pblicos como los rganos y sujetos estatales estn ligados al derecho y la Administracin en su actuar siempre debe respetar y obedecer el ordenamiento jurdico, esto es, cumplir lo establecido en las distintas categoras jurdicas: la Constitucin, las leyes, los actos administrativos y en general las restantes fuentes que integran el sistema normativo, es indispensable cuestionarse respecto a la necesidad de un sistema de control que permita garantizar el buen funcionamiento de la administracin pblica.

En dicho contexto, el poder de correccin del Estado sobre sus servidores se explica en la necesidad de mantener la direccin y control de las distintas tareas que deben cumplir, para conservar el orden y alcanzar los objetivos impuestos en el ejercicio de sus actividades.

La potestad disciplinaria, entendida como la facultad para corregir las fallas o deficiencias provenientes de la actividad de los servidores pblicos, se torna en una prerrogativa tendiente a proteger al ciudadano de eventuales arbitrariedades por incumplimiento de las directrices fijadas en la ley, con ella se evita que quienes prestan funciones pblicas lo hagan de manera negligente y contraria al servicio, desconociendo el inters general que debe orientar las actuaciones estatales.

Ahora bien, dado que la finalidad primigenia de la potestad disciplinaria consiste en asegurar el adecuado desarrollo de la funcin pblica, es pertinente hacer referencia a los principios que orientan la actividad de los servidores pblicos en el ejercicio de las labores que le son propias, por cuanto la bsqueda de la vigencia y cumplimiento de los mismos sirve de sustento a la existencia de una potestad disciplinaria.

En dicho sentido, lo primero que debe sealarse es que dentro del marco estructural del Estado, la administracin pblica se traduce en la va idnea para lograr la realizacin efectiva de los valores constitucionales, tiene que ser as, en la medida en que la misma se torna en un mecanismo de contacto con el respectivo orden social.

Es indiscutible que la que la funcin pblica llena de aplicacin y realidad a la Carta Poltica, pues es principalmente a travs de ella, que se logra la consecucin de los fines del Estado. Reiteramos, la relacin que existe entre la Carta y la funcin pblica es una relacin de simple eficacia.

Ahora bien, en pos de que la funcin pblica cumpliese su objetivo, la misma Constitucin Poltica se en carg de estipular expresamente en su artculo 209 unos principios a los cuales debe sujetarse el ejercicio de la actividad administrativa, si bien, dicha norma hace referencia especfica a la funcin administrativa y la ubica dentro del captulo concerniente a la rama ejecutiva, es pertinente sealar que dichas directrices orientan toda la actividad estatal, razn por la cual en caso de no ser cumplidos dan lugar inequvocamente a la realizacin de un correspondiente control disciplinario, de all que garantizar la aplicacin de los mismos sea una de las prioridades de la potestad disciplinaria.

En suma, la potestad disciplinaria se ocupa esencialmente de investigar y sancionar, si a ello hubiese lugar, a quienes incumplan sus deberes funcionales, entre los cuales indefectiblemente se encuentra cumplir su labor de acuerdo con los lineamientos planteados por el artculo 209 constitucional. Dichos principios no son otros que los de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad.

6.3. La facultad con que cuenta el legislador para establecer un rgimen de inhabilidades como sanciones disciplinarias.

La Corte ha sealado, en reiteradas ocasiones, que el legislador puede hacer uso de una amplia potestad de configuracin normativa para establecer el rgimen de inhabilidades de quienes aspiran a la funcin pblica, por lo que la definicin de los hechos configuradores de las causales de inhabilidad como de su duracin en el tiempo, son competencia del legislador y objeto de una potestad discrecional amplia pero subordinada a los valores, principios y derechos constitucionalmente reconocidos. Lo que indica que el resultado del ejercicio de la misma no puede ser irrazonable ni desproporcionado frente a la finalidad que se persigue, y mucho menos desconocer otros derechos fundamentales estrechamente relacionados, como ocurre con el derecho a la igualdad, al trabajo y a la libertad de escoger profesin u oficio.

Pues bien, cabe recordar que la expedicin de un rgimen de inhabilidades tiene como finalidad garantizar los principios de moralidad, idoneidad, probidad, transparencia e imparcialidad en el ejercicio de la funcin pblica, entendida sta como el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes rganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realizacin de sus fines.

De igual manera, la Corte consider en sentencia C- 948 de 2002, que el Legislador bien puede establecer inhabilidades permanentes derivadas de la comisin de faltas disciplinarias, siempre y cuando la medida adoptada se adecue a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad y con ellas no se restrinjan ilegtimamente los derechos fundamentales de quienes aspiran a acceder a la funcin pblica. (negrillas agregadas). En ese mismo fallo, esta Corporacin estim que el establecimiento de una inhabilidad permanente en el artculo 46 de la Ley 734 de 2002 deba ser entendida dentro de los lmites que fija el propio Constituyente en materia de sanciones, por lo que para la Corte el nico entendimiento de la norma acusada que poda resultar acorde con la Constitucin es el que se refiere a aquellas circunstancias en las que de acuerdo con el numeral 1 del artculo 48 de la Ley 734 ibidem, una conducta configura simultneamente la comisin de un delito y de una falta disciplinaria y que con ella se afecta el patrimonio del Estado.

As las cosas, es menester indicar que el derecho a acceder al ejercicio de las funciones pblicas, como ningn otro derecho fundamental, puede ser considerado como absoluto. Por el contrario, el legislador puede limitarlo, puesto que sobre el mismo se hacen efectivas ciertas restricciones, que se justifican esencialmente en la consecucin de la prevalencia del inters general y de los principios que deben orientar el cumplimiento de la funcin pblica, se reitera, todo ello en aras a la consecucin de los fines estatales y de la transparencia y probidad de quienes ejercen la funcin pblica, por ello no podra decirse que con las normas acusadas se afectan dicho derecho, en la medida en que dicha restriccin se encuentra justificada.

As lo seal esta Corporacin, cuando en sentencia C-952 de 2001, indic:

La Carta Poltica de 1991 establece en el artculo 40 el derecho de los ciudadanos a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico. Dentro de las varias manifestaciones que adopta este derecho se encuentra la posibilidad de elegir y ser elegido (num.1o.) as como de acceder al desempeo de funciones y cargos pblicos (num. 7o.), salvo para aquellos colombianos que, por nacimiento o por adopcin, tengan doble nacionalidad, en los casos y de la forma que lo establezca la respectiva reglamentacin legal.

El derecho poltico en mencin ha sido reconocido como fundamental y de aplicacin inmediata en el texto constitucional (CP, arts. 40 y 85), dado el desarrollo que permite alcanzar, no slo en el patrimonio jurdico-poltico de los ciudadanos, sino tambin en la estructura filosfico-poltica del Estado, al hacer efectivo el principio constitucional de la participacin ciudadana (C.P., art. 1o.). No obstante, es posible someterlo a limitaciones[*] en aras de la defensa y garanta del inters general, como sucede para efectos del sealamiento de las condiciones de ingreso al ejercicio de un cargo o funcin pblicos. (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el ejercicio de la funcin pblica hace referencia al conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes rganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realizacin de sus fines[*]. Dicha funcin debe realizarse segn los principios orientadores de la funcin administrativa puesta al servicio de los intereses generales y que se refieren a la moralidad, igualdad,

eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad (CP, art. 209). En ese orden de ideas, el ingreso al ejercicio de la funcin pblica debe sujetarse a las condiciones que hagan efectivos dichas reglas.

En ese orden de ideas, es legtimo frente al Texto Fundamental, que el legislador consagre como una de las sanciones derivadas del proceso disciplinario las inhabilidades, puesto que ello se enmarca dentro de un mbito de razonabilidad y proporcionalidad que no desconoce los valores, principios y derechos consagrados en la Carta, sino que, por el contrario, procura realizar los fines delineados por el constituyente, entre otros, el acatamiento de los fines de la funcin pblica como elemento estructural de la prevalencia del inters general.

Resulta innegable que la inhabilidad como sancin disciplinaria se constituye en una de las ms poderosas herramientas con la que cuenta el derecho para luchar contra aquellos que infringen los postulados que guan el ejercicio de la funcin pblica, a los cuales se les impone la prohibicin para ejercer cargos o funciones pblicas por un tiempo determinado.

Es menester indicar que las inhabilidades derivadas de un proceso disciplinario, contra las cuales est dirigida especficamente la presente demanda, tienen un origen sancionatorio, esto es, cometida la conducta que la ley considera reprochable, el Estado impone la sancin correspondiente y adiciona una ms, la inhabilidad, que le impide al individuo sancionado ejercer una determinada actividad.

Las inhabilidades aqu demandadas son consecuencia de la comisin de una falta disciplinaria y se tasan de acuerdo con la gravedad de la misma. Esto para diferenciarla de otras que no tienen origen sancionatorio y que corresponden a una prohibicin de tipo legal que le impide a determinados individuos ejercer actividades especficas, por la oposicin que pueda presentarse entre sus intereses y los comprometidos en el ejercicio de dichas actividades.

Sin embargo, hay que sealar que en el afn de combatir problemas como la corrupcin, no se puede por parte del Estado en ejercicio de ius puniendi irrespetar valores fundamentales como los de proporcionalidad, razonabilidad, adecuacin, interdiccin de exceso, por lo que hoy se ha hecho presente una verdadera dogmtica del derecho disciplinario, para no caer en una falsa eficiencia a costa de los derechos fundamentales, pues la eficacia de stos es en ltimas el objetivo perseguido por toda la actividad estatal.

Por ello, es totalmente pertinente extremar los criterios de legalidad. Una dogmtica de la sancin disciplinaria debe incorporar los lineamientos propios del debido proceso. Recordemos que en un Estado Social de Derecho, en donde esencialmente se persigue la proteccin de los derechos fundamentales, cualquier restriccin que se presente sobre los mismos debe estar reglamentada, pues lo contrario sera permitir la operancia de la arbitrariedad en la aplicacin de las sanciones, lo cual no tiene cabida alguna, si partimos del supuesto de que hemos adoptado una forma de Estado en la que tiene plena vigencia la sujecin al derecho y la proscripcin de cualquier tipo de manifestacin desptica.

En ese sentido, no puede aplicarse sancin que no haya sido prevista por el legislador, principio de legalidad, pero adems dicha aplicacin de la sancin debe hacerse necesariamente en aplicacin del debido proceso y dentro de los marcos y bajo la gida de estrictos principios para su tasacin.

As pues, debe manifestarse, sin lugar a equvocos que, una sancin de tipo disciplinario impuesta en un Estado Social y Democrtico de Derecho debe responder a los fines superiores plasmados en la Constitucin, debiendo guardarse extremo celo al respecto.

Sobre este particular, la Corte, en sentencia C-187 de 1998, manifest:

Como quiera que la regulacin inicial de carcter general del CDU (Ttulo I, captulo nico) consagra una serie de principios rectores referentes, v. gr. a los principios de legalidad, debido proceso, presuncin de inocencia, cosa juzgada, favorabilidad, finalidad de la ley y de las sanciones disciplinarias y su

prevalencia, se deduce como consecuencia lgica de interpretacin legislativa, la aplicacin de los efectos que genera en todo el texto, subordinando los alcances de sus contenidos normativos, de manera que cobren vigencia al momento en que el fallador realice la labor de evaluacin y aplicacin del precepto de orden disciplinario, de conformidad con el espritu y propsito legal que impuls su expedicin.

En dicho sentido, la idea de expedir un nuevo Cdigo Disciplinario surgi para acoger un conjunto de decisiones jurisprudenciales y propender porque principios como aquellos de legalidad, proporcionalidad, presuncin de inocencia, culpabilidad, favorabilidad etc, cobren mayor vigencia, para que as material y formalmente exista un debido proceso disciplinario acorde con la dignidad inherente al ser humano.

6.4. Los tratados internacionales deben ser interpretados de manera coherente y sistemtica.

En el derecho internacional clsico, esto es, desde los Tratados de Wesfalia hasta mediados del S. XX, los tratados internacionales eran interpretados, casi con exclusividad, por instancias judiciales internacionales. No obstante lo anterior, despus de la Segunda Guerra Mundial, se ha venido produciendo en occidente un fenmeno de smosis entre las legalidades interna e internacional, cuyas principales manifestaciones lo constituyen el surgimiento del derecho internacional de los derechos humanos, al igual que los notorios avances que ha conocido en las ltimas dcadas el derecho internacional humanitario.

En tal sentido, en la actualidad, en derecho comparado, es comn encontrar en los Textos Fundamentales de carcter abierto, diversas clusulas que operan reenvos bien sea hacia (i) determinados principios del derecho internacional[*]; o (ii) un conjunto especfico de tratados internacionales sobre derechos humanos o derecho internacional humanitario.

De all que, con mayor frecuencia, los jueces constitucionales se han visto abocados a interpretar y aplicar normas internacionales, bien sea para

determinar si el legislador actu o no dentro de los lmites fijados por la Constitucin, o para amparar los derechos fundamentales de los individuos.

Pues bien, al momento de llevar a cabo dichas labores no se debe perder de vista las particularidades que ofrece la interpretacin de los tratados internacionales, en especial, aquellos de derechos humanos, la cual, si bien presenta algunas semejanzas con aquellas de la Constitucin y la ley, de igual manera, ofrece ciertas especificidades[*].

En tal sentido, es necesario resaltar que en los ltimos aos han tomado fuerza las interpretaciones sistemtica y teleolgica de los tratados internacionales, las cuales permiten ajustar el texto de las normas internacionales a los cambios histricos. As pues, en la actualidad, el contexto que sirve para interpretar una determinada norma de un tratado internacional, no se limita al texto del instrumento internacional del cual aqulla hace parte, sino que suele abarca diversos tratados que guardan relacin con la materia objeto de interpretacin; a pesar incluso de que stos ltimos hagan parte de otros sistemas internacionales de proteccin de los derechos humanos[*]''' . En otros trminos, los tratados internacionales no se interpretan de manera aislada sino armnicamente entre s, con el propsito de ajustarlos a los diversos cambios sociales y a los nuevos desafos de la comunidad internacional, siguiendo para ello unas reglas hermenuticas especficas existentes en la materia, las cuales conducen a lograr una comprensin coherente del actual derecho internacional pblico.

En tal sentido, es necesario precisar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con fundamento en el artculo 29 del Pacto se San Jos de Costa Rica, ha sealado, al igual que la Corte Europea de Derechos Humanos, que los tratados de derechos humanos son instrumentos vivos, cuya interpretacin tiene que acompaar la evolucin de los tiempos y las condiciones de vida actuales[*] y que Tal interpretacin evolutiva es consecuente con las reglas generales de interpretacin consagradas en el artculo 29 de la Convencin Americana, as como las establecidas por la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados[*]. De tal suerte que los tratados internacionales sobre derechos humanos deben interpretarse armnicamente entre s, partiendo, por supuesto, de los pronunciamientos que sobre los mismos han realizado las instancias internacionales encargadas de velar por el respeto y garanta de aqullos.

Ahora bien, en caso de que frente a un determinado problema jurdico concreto la interpretacin armnica de diversos instrumentos internacionales sobre derechos humanos no acuerde una respuesta satisfactoria, con fundamento en el artculo 31 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados, ser necesario acudir a otros tratados internacionales relevantes.

As pues, el artculo 23 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos de 1969, en lo que concierne a las restricciones legales al ejercicio de los derechos polticos, en concreto al acceso a cargos pblicos por condenas penales, debe ser interpretado armnicamente con un conjunto de instrumentos internacionales de carcter universal y regional, los cuales, si bien no consagran derechos humanos ni tienen por fin ltimo la defensa de la dignidad humana, sino que tan slo pretenden articular, mediante la cooperacin internacional la actividad de los Estados en pro de la consecucin de unos fines legtimos como son, entre otros, la lucha contra la corrupcin, permiten, a su vez, ajustar el texto del Pacto de San Jos de 1969 a los ms recientes desafos de la comunidad internacional.

En tal sentido, la Convencin de la Organizacin de Estados Americanos contra la corrupcin, aprobada por el seno de esta ltima el 26 de marzo de 1996, impone a los Estados Partes la obligacin de adoptar medidas preventivas eficaces, en sus respectivos ordenamientos jurdicos, con el propsito de combatir dicho flagelo.

De igual manera, ms recientemente, en el texto de la Convencin de las Naciones Unidas contra la corrupcin, en su artculo 8.6. alude expresamente a la imposicin de medidas disciplinarias contra la corrupcin:

Cada Estado Parte considerar la posibilidad de adoptar, de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, medidas disciplinarias o de otra ndole contra todo funcionario pblico que transgreda los cdigos o normas establecidos de conformidad con el presente artculo.

En este orden de ideas, la Corte considera que el artculo 23 del Pacto de San Jos de Costa Rica, en lo que concierne a la imposicin de restricciones legales al ejercicio del derecho de acceder a cargos pblicos por la imposicin de condenas penales, siendo interpretado sistemticamente con otros instrumentos internacionales universales y regionales de reciente adopcin en materia de lucha contra la corrupcin, no se opone a que los Estados Partes en aqul adopten otras medidas, igualmente sancionatorias aunque no privativas de la libertad, encaminadas a proteger el erario pblico, y en ltimas, a combatir un fenmeno que atenta gravemente contra el disfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales, consagrados en el Protocolo de San Salvador.

6.5. La Constitucin y los tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad deben ser interpretados, a su vez, de manera armnica y sistemtica.

La Corte considera que, as como los tratados internacionales deben ser interpretados entre s de manera sistemtica y armnica, en el entendido de que el derecho internacional pblico debe ser considerado como un todo coherente y armnico, otro tanto sucede entre aqullos y la Constitucin.

En efecto, esta Corporacin estima que la pertenencia de una determinada norma internacional al llamado bloque de constitucionalidad, de manera alguna puede ser interpretada en trminos de que esta ltima prevalezca sobre el Texto Fundamental; por el contrario, dicha inclusin conlleva necesariamente a adelantar interpretaciones armnicas y sistemticas entre disposiciones jurdicas de diverso origen.

As las cosas, la tcnica del bloque de constitucionalidad parte de concebir la Constitucin como un texto abierto, caracterizado por la presencia de diversas clusulas mediante las cuales se operan reenvos que permiten ampliar el espectro de normas jurdicas que deben ser respetadas por el legislador.

Al respecto, cabe sealar que esta Corporacin, en sentencia C-225 de 1995, defini el bloque de constitucionalidad como aquella unidad jurdica compuesta por...normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parmetros del control

de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitucin, por diversas vas y por mandato de la propia Constitucin. La anterior consideracin, como es bien sabido, pone de presente, tal y como se manifest en la sentencia C-067 de 2003, que la normatividad constitucional no es un privilegio exclusivo de los artculos que formalmente integran el texto de la Carta Poltica, sino que el Estatuto Superior est compuesto por un grupo ms amplio de principios, reglas y normas de derecho positivo, que comparten con los artculos del texto de la Carta la mayor jerarqua normativa en el orden interno. En ese orden de ideas, la nocin del bloque de constitucionalidad permite vislumbrar el hecho de que la Constitucin de un Estado es mucho ms amplia que su texto constitucional, puesto que existen otras disposiciones, contenidas en otros instrumentos o recopilaciones, que tambin hacen parte del mismo.

Ahora bien, en lo que respecta a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, en diversas ocasiones, la Corte ha considerado que hace parte del bloque de constitucionalidad, en virtud de lo dispuesto en el artculo 93 Superior[*].

Bajo este contexto, es claro que el mencionado instrumento internacional forma parte del bloque de constitucionalidad y, por lo tanto, debe ser utilizado como parmetro que gue el examen de constitucionalidad de las leyes colombianas, pero ello no significa que las normas pertenecientes al bloque adquieran el rango de normas supraconstitucionales. En ese sentido, la confrontacin de una ley con un tratado internacional no puede dar lugar a una declaratoria automtica de constitucionalidad o inconstitucionalidad, ya que es necesario, a su vez, interpretarla sistemticamente con el texto de la Constitucin.

En el caso concreto, el artculo 23 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, tal y como se ha explicado, no se opone realmente a que los legisladores internos establezcan sanciones disciplinarias que impliquen la suspensin temporal o definitiva del derecho de acceso a cargos pblicos, con miras a combatir el fenmeno de la corrupcin. En igual sentido, la Constitucin de 1991, tal y como lo ha considerado la Corte en diversos pronunciamientos, tampoco se opone a la existencia de dichas sanciones disciplinarias, incluso de carcter permanente, pero bajo el entendido de que dicha sancin de inhabilidad se aplique exclusivamente cuando la falta consista en la comisin de un delito contra el patrimonio del Estado.

En suma, contrario a lo sostenido por los demandantes, la facultad que le otorg el legislador a la Procuradura General de la Nacin para imponer sanciones disciplinarias temporales o permanentes que impliquen restriccin del derecho de acceso a cargos pblicos, no se opone al artculo 93 constitucional ni tampoco al artculo 23 del Pacto de San Jos de Costa Rica.