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PROYECTO DE LEY Artculo 1.- Crase el Plan marco de polticas para la promocin de los derechos humanos de las personas en situacin de prostitucin en el mbito de la Subsecretara de Derechos Humanos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, o del organismo que en el futuro la reemplace. Artculo 2.- El presente plan persigue como finalidad generar y promover condiciones dignas de ciudadana y de pleno acceso a derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales para todas las personas en situacin de prostitucin, sin discriminacin de ningn tipo. Artculo 3.- Sern los objetivos generales del plan: a. Desnaturalizar estereotipos y prejuicios construidos alrededor de la prostitucin, privilegiando las vivencias, voces y experiencias de las diversas personas afectadas por ellos. b. Proteger a las personas en prostitucin de la violencia social e institucional. c. Involucrar a todas las reas del gobierno local en la promocin de los derechos humanos de las personas en situacin de prostitucin. d. Recabar estadsticas e informacin actualizada, identificando nudos crticos en la prevencin, la atencin y el abordaje integral de la prostitucin por parte de las dependencias pblicas de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. e. Disear, implementar y articular servicios y polticas pblicas tendientes a revertir las condiciones estructurales que generan, refuerzan y sostienen la prostitucin, removiendo los obstculos que limiten las condiciones de ciudadana de las personas afectadas en general, y de ciertos grupos en particular en razn de su sexo, gnero, identidad de gnero, orientacin sexual, raza, nacionalidad y edad, entre otros. f. Garantizar el acceso prioritario de las personas en prostitucin a las polticas universales de salud, educacin, trabajo y vivienda, poniendo a disposicin opciones reales y no discriminatorias para quienes desean abandonar la actividad que realizan. Artculo 4.- Para el cumplimiento de los objetivos sealados, se debern desarrollar: a. Campaas sostenidas de difusin y comunicacin destinadas a la poblacin, en un lenguaje llano y accesible a auditorios heterogneos b. Jornadas, talleres y cursos de formacin dirigidos a las comunidades educativas, en los diferentes niveles de enseanza c. Actividades de capacitacin destinadas a todo el personal de la administracin pblica, con particular nfasis en las reas de salud, educacin, empleo, desarrollo econmico, vivienda, espacio pblico, justicia, seguridad y atencin a
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la comunidad, a efectos de generar servicios pblicos no hostiles y polticas apropiadas para personas en prostitucin y para sus grupos familiares. d. Seguimientos del accionar de las fuerzas policiales y de seguridad respecto de personas en prostitucin, as como canales seguros de denuncia de abusos por parte de los/las integrantes de estas fuerzas. e. Servicios disponibles de consulta, orientacin y asistencia jurdica y social sensibles a la situacin de personas en prostitucin, que articulen conjunta y transversalmente con las reas de gobierno pertinentes. f. Mapa de recursos pblicos y de la sociedad civil para la prevencin, atencin y abordaje integral de la prostitucin g. Recursos pblicos para promover trayectorias de migracin laboral segura. h. Cupos especficos y preferencias para el ingreso de personas en situacin de prostitucin en todas las polticas de empleo, desarrollo econmico y vivienda. i. Medidas de fortalecimiento de las organizaciones sociales y no gubernamentales que trabajan la temtica y agrupan a personas en prostitucin. j. Investigaciones para la generacin de estadsticas y de informacin actualizada dirigida al cumplimiento del presente plan. k. Propuestas institucionales y legislativas para favorecer el adecuado ejercicio de derechos para las personas en prostitucin. l. Polticas de articulacin y cooperacin con otros planes implementados por la administracin pblica local y con organismos gubernamentales nacionales, provinciales y municipales, en lo que se refiera a la materia aqu abordada. Artculo 5.- La autoridad de aplicacin establecer mecanismos que garanticen la participacin activa de organizaciones que agrupan a personas en prostitucin, as como de instituciones con conocimiento y trayectoria en este campo, a efectos del diseo de los contenidos sustantivos, las mecnicas de implementacin y los procesos de seguimiento del presente plan. Deber asimismo presentar un informe anual a la Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en el que conste el detalle de las acciones realizadas, los avances obtenidos y las evaluaciones previstas respecto de los objetivos de esta ley. Artculo 6.- En la aplicacin e interpretacin de la presente ley, de los contenidos que se desarrollen con motivo de ella, de las normas vinculadas y de las medidas que en este marco tomen instituciones pblicas o privadas, as como los rganos legislativos, judiciales o administrativos, se debe adoptar el enfoque que mejor se compadezca con los derechos de las personas en prostitucin. Artculo 7.- Los gastos que demande el cumplimiento de lo dispuesto en esta ley sern imputados a la partida presupuestaria correspondiente. Artculo 8.- Comunquese, etc.

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Seor Presidente: El presente proyecto (1) propone la creacin de un Plan marco de polticas para la promocin de los derechos humanos de las personas en situacin de prostitucin y establece una autoridad de aplicacin -artculo 1-; (2) explicita la finalidad a la cual apunta -artculo 2-; (3) estipula objetivos generales -artculo 3- y (4) especifica lineamientos concretos de polticas pblicas a ser desarrollados y ejecutados por la autoridad de aplicacin y las dependencias pertinentes de la Administracin Pblica -artculos 4 y 5-, mediante mecanismos de participacin que involucren a las organizaciones y personas con trayectoria en la lucha por los derechos humanos de las personas en prostitucin. Esta estructura reconoce otros antecedentes y esfuerzos similares del seno legislativo, entre ellos la ley N 2.443 (Erradicacin de la explotacin sexual de nias, nios y adolescentes, de 2007), la ley N 2.781 (Asistencia integral a las vctimas de trata de personas, de 2008) y la ley N 2.957 (Plan marco de polticas de derechos y diversidad sexual, de 2008). En cuanto a su contenido sustantivo, se dirige a prevenir y desmontar las estructuras y prcticas que posibilitan, mantienen y refuerzan la prostitucin en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. A travs de diferentes estrategias, el fin ltimo es efectivizar los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales de las personas en situacin de prostitucin, as como desnaturalizar los estereotipos y prejuicios que pesan sobre ellas. Son varios los estudios que documentan las precarias condiciones de acceso a la ciudadana de las personas en prostitucin. La pobreza -tanto en trminos materiales como simblicos- cruza la vida de gran parte de este universo de personas, expuestas a un conjunto de dispositivos de violencia que impacta directamente sobre sus cuerpos, exponindolas a todo tipo de daos a la integridad personal, la salud, la autonoma, la seguridad y la propia vida. Las mujeres sufren intensamente las consecuencias de la pobreza, contando con redes insuficientes de recursos, proteccin y medios sociales e institucionales para combatirla. Con relacin a los varones, las mujeres poseen en promedio menores ingresos y mayores dificultades para entrar al mercado productivo, ms una intensa sobrecarga de tareas domsticas y roles de cuidado, que pesan asimtrica e injustamente sobre ellas. Poseen adems un escaso acceso a la tierra y a la propiedad, a la par que son mayora entre las personas en situacin de pobreza y explotacin. Estos son slo unos pocos ejemplos, ampliamente documentados, de las consecuencias de la discriminacin de gnero imperante, as como de la incapacidad de las instituciones para revertirla. En nuestro pas, la situacin de prostitucin amalgama, condensa y acenta buena parte de estas violencias. En el caso de la comunidad travesti-transexual-transgnero, la prostitucin est plenamente presente y determina buena parte de sus vivencias. El estudio La gesta del nombre propio1 fue pionero en la sistematizacin de datos relativos al precario acceso a
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Ver Berkins, Lohana y Fernndez Josefina (Coords.), La gesta del nombre propio. Informe sobre la situacin de la comunidad travesti en la Argentina, Ediciones Madres de Plaza de Mayo, ao 2005. Esta publicacin tiene como antecedente la investigacin realizada por la Defensora del Pueblo Adjunta de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, desde el rea de derechos humanos, que junto con activistas e investigadores/as, realiz una serie de encuestas exploratorias que visibilizaron diferentes aspectos de las
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la ciudadana, a la educacin, a la salud, a la vivienda y a la justicia por parte de dicha comunidad. Casi la totalidad de las personas entrevistadas para el estudio citado denunci sufrir violencia de diversos tipos y en variados mbitos, siendo que ms del 85% sufri algn tipo de abuso policial2, que incluye detenciones ilegales, golpes, violencia sexual, extorsiones y pedidos de sobornos. Esto es directamente tributario del hecho que un 80% de la poblacin encuestada encuentra en el ejercicio de la prostitucin3 su principal fuente de ingresos y subsistencia. Estas realidades se generan, mantienen y refuerzan a travs de procesos sociales, culturales y econmicos, as como por intervenciones inadecuadas de los Estados. stos violan derechos tanto por accin como por omisin. En el primer caso, las fuerzas estatales usualmente muestran su peor cara, apostando a polticas represivas y persiguiendo la actividad de supervivencia de quienes se encuentran en prostitucin. A modo de ejemplo, se informa desde el Ministerio Pblico Fiscal de la CABA que en 2010 ingresaron 7.470 casos por presunta infraccin del artculo 81, que incluye indistintamente tanto a los supuestos de oferta como de demanda de sexo en los espacios pblicos4, aunque se estima que fundamentalmente la actividad perseguida es la primera y no la segunda. Esta cantidad de causas representa el 18,15% del total de contravenciones ingresadas en el ao 2010 y supera largamente aquellas que se publicaron para los aos 2008 y 2009 por el MPF5. Por otra parte, la aplicacin de este artculo afecta tanto a mujeres como a travestis, transexuales y transgnero y, con particular brutalidad, a personas extranjeras -usualmente sobre representadas entre la poblacin vulnerable y altamente expuestas al accionar de las fuerzas de seguridad y a la selectividad del sistema de punicin-. Este, entre otros motivos, ha determinado la presentacin en marzo del corriente ao del proyecto de ley N 408D2011 que propone la derogacin del artculo 81, acompaado por firmas de veintiocho legisladores/as de los distintos bloques que integran esta Legislatura. La presencia estatal represiva ha sido reforzada por su ausencia en materia de polticas pblicas efectivas, destinadas a la atencin integral de personas en prostitucin y a la garanta de posibilidades reales de abandonar la prctica que realizan. As, en trminos del derecho internacional de los derechos humanos, el Estado ha incumplido tanto con sus obligaciones de respeto como con aquellas de garanta de los derechos humanos de las personas en prostitucin6. condiciones de vida de la poblacin travesti-transexual-transgnero en la CABA, que con posterioridad se verifican cuantitativa y cualitativamente, a la par que se analizan, en La gesta del nombre propio.
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dem, p. 129. dem, p. 123.

Estos datos fueron obtenidos mediante un pedido de informacin pblica presentado por Diana Maffa ante las autoridades del Ministerio Pblico Fiscal de la CABA, en el marco de la ley N 104 de la ciudad.
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Ver Ministerio Pblico Fiscal de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Oficina de Asuntos Normativos e Informacin, Informe Estadstico Art. 81 del C.C. Aos 2008 y 2009, disponible en: http://www.mpf.jusbaires.gov.ar/wp-content/uploads/informeestadistico-art-81-del-cc-2008-2009.pdf
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Segn Medina, la obligacin de respetar exige que el Estado y sus agentes no violen los derechos humanos establecidos en la Convencin [Americana sobre Derechos
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Esta intervencin estatal sesgada, dentro de un contexto de enormes asimetras de poder -asimetras marcadas por los prejuicios y estereotipos que pesan sobre la prostitucin y las personas involucradas en dicha actividad, as como por el poder econmico y sexista que la cruza-, genera mayor grado de violencia y discriminacin, alterando sustancialmente la libre posibilidad de disear y materializar proyectos de vida. La mayora de los tratados internacionales de derechos humanos contiene normas especficas que protegen de discriminaciones y violencias. El principio de igual acceso a derechos se estipula desde la misma Carta de las Naciones Unidas y se reitera tanto en los prembulos como en las disposiciones de diversos instrumentos internacionales. Tpicamente, los Estados se comprometen a respetar y a garantizar los derechos sin distinciones basadas en factores tales como raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social. Si bien estas frmulas varan segn el instrumento del cual se trate, puede decirse que un aspecto transversal al ordenamiento internacional de los derechos humanos es la consagracin del principio de igualdad y no discriminacin; principio que se expande progresivamente hacia la proteccin de una heterogeneidad de sujetos y grupos7. Humanos]. Es, por lo tanto, una obligacin de abstencin mientras que [l]a obligacin de garantizar, por el contrario, exige al Estado emprender las acciones necesarias para asegurar que todas las personas sujetas a la jurisdiccin del Estado estn en condiciones de ejercerlos y de gozarlos (p. 16). Aade la autora que: En materia de derechos humanos, por lo tanto, el Estado no puede limitarse a no incurrir en conductas violatorias de tales derechos, sino que, adems, debe emprender acciones positivas, que sern todas las necesarias para posibilitar que las personas sujetas a su jurisdiccin puedan ejercer y gozar sus derechos humanos (p. 17). Ver Medina Quiroga, Cecilia, La Convencin Americana: teora y jurisprudencia. Vida, Integridad Personal, Libertad Personal, Debido Proceso y Recurso Judicial, Centro de Derechos Humanos-Facultad de Derecho, Universidad de Chile, ao 2005.
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Por ejemplo, en relacin directa con los contenidos de este proyecto, puede citarse el artculo N 6 de la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer -con rango constitucional en nuestro pas (artculo 75, inciso 22, CN)-, en cuanto dispone que: Los Estados Partes tomarn todas las medidas apropiadas, incluso de carcter legislativo, para suprimir todas las formas de trata de mujeres y explotacin de la prostitucin de la mujer. Otro importante avance puede verse en los Principios sobre la Aplicacin de la Legislacin Internacional de Derechos Humanos en Relacin con la Orientacin Sexual y la Identidad de Gnero (Principios de Yogyakarta), redactados por un panel de especialistas en el ao 2006. En el marco del principio 11 (El Derecho a la proteccin contra todas las formas de explotacin, venta y trata de personas) se seala que: Los Estados: A. Adoptarn todas las medidas legislativas, administrativas y otras de carcter preventivo y de proteccin que sean necesarias con respecto a la trata, venta y toda forma de explotacin de seres humanos, incluyendo la explotacin sexual pero sin limitarse a esta, basadas en una orientacin sexual o identidad de gnero real o percibida; B. Garantizarn que dichas leyes o medidas no criminalicen la conducta de las personas vulnerables a tales prcticas, no las estigmaticen ni de ninguna otra manera exacerben sus desventajas; C. Establecern medidas, servicios y programas legales, educativos y sociales para hacer frente a los factores que incrementan la vulnerabilidad a la trata, venta y toda forma de
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Por otra parte, la Constitucin argentina incorpora un profundo y robusto compromiso tanto con la igualdad (artculo 16, art. 75 inc. 22 y 23, entre otros) como con la autonoma personal (artculo 19 y 75 inc. 22). En el plano local, la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires estipula un muy amplio programa de acceso a derechos vinculados con este plan marco, como a primera vista se desprende de la lectura de su libro primero (Derechos, garantas y polticas especiales). Es claro que todos estos principios se violan tanto por las acciones como por las omisiones de los Estados, de all la necesidad de intervenir con un proyecto como el que aqu se presenta. De los diferentes Dilogos intersectoriales sobre prostitucin que tuvieron lugar en esta Legislatura8, organizados por la Comisin de Mujer, Infancia, Adolescencia y Juventud, surgi como evidente la necesidad de trabajar en polticas pblicas que ofrezcan opciones reales a las personas en prostitucin. All intervinieron diferentes organizaciones con larga trayectoria en este campo, an desde posiciones diversas e incluso enfrentadas; entre ellas: AMMAR Asociacin de Mujeres por los Derechos Humanos; AMMAR Asociacin de Mujeres Meretrices de Argentina-CTA; ATEM 25 de noviembre/ Campaa Ni una mujer ms victima de las redes de prostitucin; Asociacin de Lucha por la Identidad Travesti-Transexual; SERPAJ/Ocupacalle; Grupo de Estudios Sociales/ Coalicin Internacional Contra la Trata de Personas; Hogar Descanso Miquelinas. En este marco, muchas de las organizaciones citadas sealaron la urgencia de avanzar con propuestas para la asistencia integral de las personas en situacin de prostitucin, para efectivizar sus derechos econmicos, sociales y culturales, y para sostener a quienes desean abandonar la actividad y requieren formas alternativas de procurarse ingresos. Estas demandas fueron expresadas con particular solvencia por las integrantes de AMMAR Asociacin de Mujeres por los Derechos Humanos y ALITT Asociacin de Lucha por la Identidad Travesti-Transexual. Durante las instancias de trabajo organizadas por la Comisin Mujer, Infancia, Adolescencia y Juventud varias de explotacin de seres humanos, incluyendo la explotacin sexual pero sin limitarse a esta, en base a una orientacin sexual o identidad de gnero real o percibida, incluso factores tales como la exclusin social, la discriminacin, el rechazo por parte de las familias o comunidades culturales, la falta de independencia financiera, la falta de vivienda, las actitudes sociales discriminatorias que conducen una baja autoestima y la falta de proteccin contra la discriminacin en el acceso a la vivienda, el alojamiento, el empleo y los servicios sociales.
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Fueron varias las instancias previas a los dilogos intersectoriales que se dieron en la Legislatura de la Ciudad. La primera de ellas tuvo lugar el 25 de agosto de 2010, cuando se realiz una reunin de la Comisin Mujer, Infancia, Adolescencia y Juventud en un colegio del barrio de Nueva Pompeya, a fin de tratar el problema de la explotacin sexual comercial infantil junto a actores sociales e institucionales relevantes en la zona. La segunda, en una reunin de Comisin celebrada el 17 de noviembre de 2010, en la cual se debatieron diferentes proyectos legislativos relacionados con la temtica que aqu se aborda. Por su parte, los Dilogos intersectoriales propiamente tales, tuvieron lugar el 3 de diciembre de 2010 y el 11 de mayo de 2011; instancias que se conformaron con la participacin de legisladores/as, funcionarios/as de diversas dependencias del Poder Ejecutivo e integrantes de organizaciones sociales que trabajan en la materia. Las versiones taquigrficas de dichos dilogos, as como los insumos de discusin que circularon a propsito de ellos, pueden solicitarse a la Comisin Mujer, Infancia, Adolescencia y Juventud. Este proyecto retoma preocupaciones explicitadas en las reuniones mencionadas.
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las organizaciones participantes tambin explicitaron el requerimiento prioritario de promover el acceso al trabajo para las personas en prostitucin, a la par que se destac la brutalidad con la cual el sistema policial, fiscal y jurisdiccional opera contra mujeres y travestis que sobreviven con esta actividad, entre otros grupos. En el marco de los mencionados dilogos, se llam tambin a atender a las causas del problema social y no slo a sus sntomas. Desde all, se sostuvo la necesidad de trabajar en un proyecto ms abarcador. Como ya se ha mencionado, los objetivos del proyecto se encuentran estrechamente vinculados con las polticas que establecen el acceso a bienes pblicos bsicos, explicitando la necesidad de participacin activa de las comunidades afectadas en su diseo, ejecucin y evaluacin (artculo 5, entre otros). Por su parte, contempla a la Subsecretara de Derechos Humanos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires como autoridad de aplicacin, de manera tal de, por un lado, introducir la temtica dentro del contexto ms amplio de los derechos humanos y sus afectaciones y, por otro lado, de garantizar condiciones de universalidad de la poltica. Esto ltimo, sin desconocer que el universo de personas afectadas por la prostitucin es muy heterogneo y, como tal, requerir de acciones dirigidas por las dependencias estatales sensibles a diferencias basadas en factores tales como el sexo/gnero, la orientacin sexual, la nacionalidad y la edad, entre otras usualmente relevantes en este campo (ver artculo 3, inciso e, entre otros). Se espera entonces que la autoridad de aplicacin sea el epicentro de la articulacin permanente entre organismos gubernamentales y mantenga contacto cercano con la sociedad civil y, prioritariamente, con las organizaciones sociales que trabajan y agrupan a personas en prostitucin. Por su parte, se espera que desde all se elaboren, sin discriminacin ni estigma, verdaderas polticas de salud, trabajo, vivienda, espacio pblico, seguridad, justicia, etctera, respetuosas de las vivencias de los diferentes grupos sociales involucrados. En los Dilogos intersectoriales previamente referenciados, el declarado compromiso de las autoridades ejecutivas contrast fuertemente con los escasos resultados en esta rea, de all que este plan marco avanza en el establecimiento de lineamientos a ser satisfechos por la Administracin Pblica, en el marco del respeto a la divisin de poderes. Las formas de llevar a la prctica estos lineamientos generales descansa prioritariamente en el Poder Ejecutivo, pero su consagracin por la va legal colabora en la precisin de las obligaciones que pesan sobre l y ofrece mejores posibilidades para su exigencia desde la sociedad civil y los rganos de contralor pertinentes. En otras palabras, el establecimiento de un plan marco por la va legislativa ayuda a precisar con mayor nitidez las obligaciones legales que pesan sobre la administracin pblica en cuanto al diseo, ejecucin y evaluacin de polticas frente a grupos vulnerables. Esta precisin no slo colaborar con la gua de cumplimiento funcionarios/as, sino tambin con su exigibilidad en caso de incumplimientos. Estos lineamientos no slo son jurdicamente defendibles como parte de las obligaciones generales de los Estados en el respeto y garanta de los derechos humanos, sino que tienen tambin una funcin eminentemente poltica, vinculada a tornar visible este tema como uno que requiere de una atencin inmediata. Son numerosas las organizaciones sociales que se pronunciaron en este sentido. Finalmente, debe sealarse que existen hoy da otras polticas puestas en marcha para abordar asuntos relacionados con el objeto de la presente ley. Cabe advertir que el marco estipulado en este plan las excede, siendo ms amplio y abarcador, tanto en los lineamientos que propone como en el pblico destinatario al cual van dirigidos. No es objeto de este proyecto sustituir las polticas actuales ni a sus autoridades responsables,
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sino colaborar en la articulacin de los esfuerzos existentes (artculo 4, inciso l, entre otros), desde una mirada general cuyo norte sea la prevencin y desarticulacin de las prcticas que generan y refuerzan la prostitucin en la ciudad y vulneran los derechos de quines se encuentran en esa situacin. A mayor abundamiento, de lo que se trata es de visualizar e instalar la dimensin preventiva y de avanzar en polticas pblicas de derechos humanos a travs de un abordaje ms integral y menos fragmentado. Por las razones expuestas, solicitamos la aprobacin del presente proyecto.

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