A Transferncia do Direito de Construir para a conservao do patrimnio natural e cultural: a experincia da cidade de Curitiba Ana Paula Mota de Bitencourt1

Introduo O presente trabalho objetiva expor alguns aspectos da aplicao do instrumento urbanstico denominado Transferncia do Direito de Construir - TDC na cidade de Curitiba, tendo como marco temporal o incio da dcada de 80. Desta forma, a pesquisa aborda, primeiramente, a conceituao do aludido instrumento e a sua respectiva consolidao nos mbitos internacional e nacional. Em seguida, so apresentados os principais aspectos da aplicao da TDC na cidade de Curitiba, abordando a evoluo do instituto, constatada nas suas legislaes municipais, os pressupostos para a transferncia e aquisio do potencial construtivo, os meios pelos quais pode ser utilizado o referido potencial e a destinao dos recursos auferidos a partir da sua comercializao, a frmula de clculo para a cobrana e, por fim, os principais resultados obtidos com a aplicao do instrumento. 1. A Transferncia do Direito de Construir 1.1 Conceituao A Transferncia do Direito de Construir TDC, muito antes de ser positivada no ordenamento jurdico brasileiro, a partir da promulgao da Lei Federal n.10.257/2001, j possua suas delimitaes bem definidas pela doutrina, desde o incio da dcada de 70, sendo, todavia, aplicada, pioneiramente, na cidade de Curitiba, apenas no incio da dcada de 80. O instituto da TDC, tambm conhecido por Transferncia do Potencial Construtivo, constitui-se em um instrumento urbanstico destinado preservao de imveis de interesse arquitetnico, paisagstico e ambiental, bem como para a implantao de equipamentos comunitrios e programas de habitao social. O instrumento permite que os proprietrios de imveis - objeto de preservao, que possuem restries construtivas, possam ser compensados, j que a densidade ou coeficiente construtivo estabelecido para o territrio no pode ser atingido, sob pena de comprometer o respectivo imvel. Destarte, o proprietrio de um imvel urbano, pblico ou privado, sobre o qual incide um interesse pblico de preservao (decorrente do seu valor ambiental, cultural ou arquitetnico), para implantao de equipamentos comunitrios ou para programas de

Arquiteta e Urbanista. Mestranda em Desenvolvimento Urbano pela Universidade Federal de Pernambuco- UFPE

habitao social, pode exercer o direito da TDC, desde que autorizado, previamente, pelas legislaes municipais.2 1.2 Histrico do Instituto As primeiras discusses acerca da Transferncia do Direito de Construir emergem com os debates acerca do Solo Criado, fundamentados na separao entre o direito de propriedade e o de edificar. Tais discusses surgem na Europa, no incio da dcada de 70, e firmam-se nas legislaes italianas com a separao absoluta do direito de propriedade e o de edificar (entendido este como o concedido aos particulares por concesso ou autorizao administrativa), e, na legislao francesa, mediante o Plafond Legal de Densit - PLD, conhecido tambm como Teto Legal de Densidade3. A legislao francesa, embora reconhea que o direito de construir inerente ao de propriedade, estipula um limite legal para o seu exerccio, de sorte que a faculdade de construir estabelecida dentro dos limites determinados pertence ao proprietrio; aps esse limite, subordina-se ao interesse da coletividade, devendo o proprietrio pagar uma soma igual ao valor do terreno que receber o excedente. Nos Estados Unidos, a TDC surge com o Space Adrift- Espao flutuante4, no Plano de Chicago, em 1973. O plano foi motivado pelos conflitos decorrentes da aplicao da legislao de tombamento em bens com valor histrico. O tombamento de imveis com poucos pavimentos em zonas, cujos coeficientes permitiam um grande adensamento construtivo, faziam com que os proprietrios destes imveis se sentissem prejudicados, porque no poderiam exercer plenamente, sobre os seus terrenos, o potencial construtivo que lhes era concedido pela legislao. Com a finalidade de compensar tais proprietrios, foi criada a TDC, possibilitando-lhes a transferncia do seu direito de construir em reas onde esta limitao no existisse. Visando operacionalizao da TDC em Chicago, foi constitudo um Banco de Direitos de Construo, que era administrado pelas autoridades pblicas, cujos crditos por ele ofertados representavam o direito de construir sobre edifcios histricos de utilidade pblica e, tambm, os direitos de construir de proprietrios privados que fossem doados ao Estado (RIBEIRO & CARDOSO, 2003). No mbito nacional, o debate quanto ao Solo Criado emerge na dcada de 70, sendo que, em janeiro de 1975, j se discutia que o direito de edificar acima de um coeficiente deveria estar sujeito ao pagamento de uma remunerao ao poder pblico, aventando-se a possibilidade da Transferncia do Direito de Construir. Em 1976, tcnicos do Centro de Estudos em Administrao Municipal - CEPAM, rgo vinculado a Secretaria Municipal de So Paulo, realizaram o debate terico e conceitual

2 Lei Federal n. 10.257, de 10 de julho de 2001- Estatuto da Cidade- Art. 35. 3 A experincia do Solo Criado na Frana , conhecida como Plafond Legal de Densit, foi extrada de RIBEIRO & CARDOSO (2003:121) 4 A experincia da Transferncia do Direito de Construir em Chicago foi extrada de RIBEIRO & CARDOSO (2003).

acerca do Solo Criado, na cidade de Embu, culminando na promulgao da Carta de Embu, cujo contedo rene as principais premissas e fundamentos do instrumento. No mesmo ano, a formulao do instrumento, em mbito nacional, ficou a cargo do CNPU - Conselho Nacional de Poltica Urbana, sendo includa no Anteprojeto de Lei Desenvolvimento Urbano (RIBEIRO, 2003). A proposta de Lei abordou, dentre outros aspectos, o instituto do Solo Criado, cuja concepo foi idealizada mediante a adoo do coeficiente de aproveitamento nico para os terrenos urbanos, possibilitando aos proprietrios exceder este limite, atravs do pagamento do Solo Criado. Os recursos oriundos desta atividade tinham como objetivo dotar a regio de equipamentos pblicos, exigidos pelo adensamento decorrente de novas construes e, por outro lado, visava a eliminar o valor diferenciado dos terrenos, a preservar reas de interesse cultural e ambiental e a obter recursos para a manuteno da cidade. De um lado, observa-se a influncia da experincia francesa no que tange idia da viabilizao de uma poltica de controle de densidade, e, de outro, a influncia da experincia norte-americana no tocante aos interesses pela preservao histrica. Em ambas, possvel perceber a destinao dos recursos oriundos dos instrumentos relativos implantao de equipamentos pblicos, infra-estrutura e obras de restaurao e conservao nas edificaes de interesse de preservao. Contudo, apesar dos grandes debates acerca do Solo Criado, existiram controvrsias referentes constitucionalizao e natureza jurdica de cobrana do instrumento, acarretando a no-aprovao de diversos anteprojetos de Lei Federal redigidos poca. Na dcada de 80, os debates atinentes constitucionalizao do Solo Criado voltam a emergir em algumas cidades, desta vez vinculado preservao do patrimnio histrico, de modo que algumas cidades passam a positivar a TDC, a exemplo dos Planos Diretores da Cidade de Belm (1993) e de Belo Horizonte (1996), das leis complementares de Porto Alegre (1999), Natal (1994), de Campinas (1996), de Campo Grande (1995) e das Leis Ordinrias da Cidade de Curitiba (1982 e 2000). No entanto, conquanto o instituto da TDC esteja presente nas legislaes municipais de algumas cidades brasileiras, poucos municpios, destacando-se Curitiba, obtiveram resultados concretos com a sua aplicao, desde a dcada de 80 at a promulgao da Lei Federal n. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade).

2. A aplicao da Transferncia do Direito de Construir na Cidade de Curitiba A primeira tentativa para a proteo das edificaes de valor cultural, na cidade de Curitiba, surge com o Decreto n. 161/81, cujo objetivo era estimular os proprietrios a preservarem e revitalizarem suas edificaes mediante incentivos baseados na iseno do imposto imobilirio urbano - IPTU. Tal medida, no entanto, pouco contribuiu para o trato e a conservao do patrimnio cultural edificado da cidade.

Em 1982, foi implementado na cidade a Transferncia do Direito de Construir, tambm conhecido como Transferncia do Potencial Construtivo - TPC, mediante a Lei Ordinria n. 6.337. O instrumento visava, em um primeiro momento, proteo dos imveis histricos, classificados como Unidades de Interesse de Preservao- UIPs5. Em 1993, o instituto da TPC, atravs do Decreto n. 380, passou a ser utilizado tambm na recuperao de imveis de uso pblico, classificados como Unidades de Interesse Especial de Preservao- UIEPs, proporcionando a revitalizao de importantes edificaes que se encontravam degradadas, subutilizadas ou at mesmo abandonadas. As primeiras edificaes classificadas como UIEPs foram a Catedral Baslica Menor de Nossa Senhora da Luz, a sede da Sociedade Garibaldi e o prdio central da Universidade Federal do Paran. No entanto, para ter o direito de utilizar o instrumento da TPC, os proprietrios das UIPs e UIEPs tinham como compromisso realizar as devidas obras de restaurao e conservao nas referidas edificaes histricas. Em 2000, com a Lei n. 9.800 (Nova Lei de Zoneamento), realizada uma reviso na antiga lei de zoneamento de 1975, instituindo e regulamentando o instituto da Transferncia do Potencial Construtivo no Municpio de Curitiba, direcionando a sua utilizao para proteo e preservao do patrimnio cultural, natural e ambiental, implantao de equipamentos urbanos, comunitrios, sistema virio e a implantao de programas habitacionais de interesse social. A Nova Lei de Zoneamento amplia o universo de aplicabilidade da TDC, pois esta passa a ser concedida, tambm, aos proprietrios de reas de interesse de preservao ambiental, que poderiam ser caracterizadas como:

1. reas de influncia do Anel de Conservao Sanitrio AmbientalO Anel de Conservao Sanitria Ambiental corresponde s reas limtrofes da cidade de Curitiba, englobando as bacias de rios e a reas de preservao ambiental. So regies dotadas de normas especiais, face sua fragilidade sob o ponto de vista ambiental. Neste sentido, os proprietrios de terrenos localizados na rea de influncia do anel podem utilizar-se da Transferncia do Potencial Construtivo, em outras reas, a exemplo dos eixos da BR -116. 2. reas de Conservao AmbientalSo reas constitudas por bosques, que, justamente por esta peculiaridade, apresentam grande potencialidade para a implantao de parques e praas. 3. reas de proteo dos MananciaisSo reas de mananciais, de pouco valor comercial e que sofrem constantemente ameaas de invaso e depredao. Os proprietrios destas reas podem utilizar-se da Transferncia
5

As Unidades de Interesse de Preservao forma estabelecidas, mediante o Decreto n. 1.547, em 1979.

do Potencial Construtivo, desde que se comprometam a preservar seus terrenos. permitido, neste caso, ainda, a Transferncia do Potencial entre municpios da Regio Metropolitana de Curitiba. 2.1 Pressupostos para a aplicao da Transferncia do Potencial Construtivo A Transferncia do Potencial Construtivo se aplica a todo o Patrimnio Cultural, Natural e Ambiental do Municpio de Curitiba, seja de domnio pblico ou privado, e desde que a proteo e preservao seja de interesse pblico. Em face destes condicionamentos, o instrumento poder ser aplicado: Nas unidades de interesse de preservao: UIPs e UIEPs; Nas reas de Conservao Ambiental; Nas reas de influncia do Anel de Conservao Sanitria Ambiental; Ademais, a Transferncia do Potencial Construtivo ainda poder ser aplicado nas reas ou edificaes desapropriadas, com a finalidade de melhoramento virio, implantao de equipamentos pblicos, programas habitacionais de interesse social e programas de recuperao ambiental, mediante acordo com proprietrio. 2.2 Pressupostos para a aquisio do Potencial Construtivo A aquisio do potencial construtivo para utilizao como incremento construtivo somente poder ser realizado em reas previamente definidas na Legislao Municipal da cidade, as quais so, geralmente, regies com significativo potencial de adensamento e com uma infra-estrutura bsica j estabelecida. A utilizao do potencial construtivo submete-se aos parmetros determinados para cada regio, como coeficientes de utilizao, nmero de pavimentos e afastamentos. 2.3 Os meios de utilizao da Transferncia do Potencial Construtivo. Os proprietrios das reas ou edificaes de interesse de preservao podem utilizar-se do direito da Transferncia do Potencial Construtivo sob duas formas: 1- Utilizar o potencial construtivo em outras reas: Neste caso, as reas passveis de receberem o potencial construtivo precisam estar definidas no Plano Diretor. Via de regra, so regies com significativo potencial de adensamento e que colaboram para otimizar a infra-estrutura j implantada no local, a exemplo da BR 116. Em alguns casos, o potencial pode ser utilizado, outrossim, no mesmo terreno da Unidade de Interesse de Preservao, como, por exemplo, o espao comercial - Casa Glaser, localizada no centro da cidade, cujos proprietrios ergueram no fundo do terreno um edifcio comercial. Um segundo caso a utilizao do potencial construtivo em terrenos com pelo menos 50% (cinqenta por cento) de sua rea composta por

cobertura vegetal, hiptese em que a edificao poder contar com um acrscimo construtivo, desde que preserve a cobertura vegetal existente. 2- Comercializar o potencial construtivo O potencial construtivo, quando comercializado, transforma-se em cotas que podem ser adquiridas por empresas de construo civil para aumentar a rea construda ou o nmero de pavimentos nos empreendimentos, ou, ainda, para ampliao de tico (acrscimo no ltimo pavimento para abrigar casa de mquinas ou outros equipamentos do edifcio). Alm disso, tais cotas podem ser utilizadas para regularizar obras em desacordo com as normas municipais, bem como para mudana de uso em algumas zonas ou setores. As cotas de potencial construtivo das UIEPs, no entanto, por se tratarem de imveis de uso pblico, correspondiam ao valor do projeto de restaurao, devendo ser utilizadas apenas para este fim. Em ambos os casos, o processo era intermediado pela Prefeitura Municipal de CuritibaPMC, que condicionava o exerccio deste direito ao compromisso de o proprietrio promover as obras de restauro e a respectiva manuteno em suas edificaes. Ademais, competia PMC, outrossim, calcular o valor do potencial construtivo, definir o potencial passvel de se transferir s reas que poderiam receber, em tese, dito potencial e, por fim, o efetivo controle quanto realizao das obras de restaurao nas referidas edificaes.

2.4 A destinao dos recursos auferidos com a comercializao do Potencial Construtivo Com o advento da Lei n. 6.337/82, os recursos auferidos a partir da comercializao da TPC, destinavam-se exclusivamente ao Fundo de Restauro, para subsidiar projetos de restauros e conservao nas unidades histricas. guisa de ilustrao, os recursos auferidos com a comercializao do potencial construtivo, desde a sua implementao, j possibilitaram que mais de 40 UIPs e 6 UIEPs fossem restauradas. Em 1991, com a regulamentao da Lei n. 7.841, os recursos passaram a ser destinados tambm para o Fundo de Habitao Popular, visando criao de programas habitacionais de interesse social, como a aquisio de novas reas para relocao de famlias que moram em situao de risco e insalubridade. Posteriormente, mediante a Lei n. 8.000/2000, foi criado Fundo de reas Verdes, objetivando subsidiar a criao de parques, praas e programas ambientais, bem como a proteo de fundos de vales. Bem por isso, diversas reas verdes foram transformadas em parques (Tangu, Barigui Sul e Nascentes) e bosques (Uberaba, Solitude, Portugal e Fazendinha).

2.5 A frmula de clculo para a cobrana O potencial construtivo determinado em metros quadrados e equivale ao resultado obtido pela aplicao da seguinte frmula: Pc= Ca x A Onde: Pc= Potencial construtivo. Ca= Coeficiente de aproveitamento permitido na zona ou setor onde est localizado o imvel cedente. A= rea total do terreno cedente. O potencial construtivo transfervel determinado em metros quadrados de rea computvel e equivale ao resultado obtido pela aplicao da seguinte frmula: Pt= Pc x Vmc x Cr x 1 Vmr Cc Fc Pt= Potencial construtivo transfervel para o imvel que recebe o potencial. Pc= Potencial construtivo do imvel que cede o potencial. Vmc = Valor do metro quadrado do terreno do imvel que cede o potencial. Vmr = Valor do metro quadrado do terreno que recebe o potencial. Cr= Coeficiente de aproveitamento da zona ou setor onde est localizado o imvel que recebe o potencial. Cc= Coeficiente de aproveitamento da zona ou setor onde est localizado o imvel que cede o potencial. Fc= Valor de Correo. O valor de correo estipulado de acordo com o tipo de atividade, zona ou setor onde se localiza o terreno que recebe o potencial, aliado origem do potencial construtivo. Ressalta-se, portanto, que o metro quadrado do terreno que cede e recebe o potencial avaliado conforme o ITBI - Imposto de transmisso inter-vivos de Bens Imveis. Nas Unidades de Interesse Especial de Preservao- UIEPS, o valor total das cotas de potencial construtivo corresponde ao estipulado no oramento do projeto de restaurao. Por exemplo, as obras de restaurao do prdio do Ministrio Pblico do Paran foram oradas em R$ 2,04 milhes de reais e, para atingir este intento, foram comercializadas 10,2 mil cotas a um preo unitrio de R$ 200,00 (duzentos reais).

2.6 Resultados da Aplicao da Transferncia do Potencial Construtivo A aplicao da Transferncia do Potencial Construtivo na cidade de Curitiba tem possibilitado a restaurao de diversas Unidades de Interesse de Preservao- UIEPS e UIPs. Conforme dados da Prefeitura Municipal de Curitiba (2001), cerca de 08 (oito) UIEPs, j tiveram o seu potencial construtivo a transferir calculados, de acordo com o valor orado das obras de restaurao. No total, o potencial construtivo que poder ser transferido nestas edificaes corresponde a 33.953,69m2 e o valor das obras de restauro totaliza, aproximadamente, R$ 7.124.000,00 (Sete milhes, cento e vinte e quatro mil). Se considerarmos que cada cota comercializada a R$200,00 (duzentos reais), conclumos que 35.620 (trinta e cinco mil, seiscentos e vintes) cotas so comercializadas, conforme tabela abaixo: Unidades de Interesse Especial de Preservao- UIEPs
UIEP Catedral Baslica de Curitiba Universidade Federal do Paran Sociedade Garibaldi Reservatrio Alto So Franscisco Ministrio Pblico UPE Sociedade 13 de Maio Fundao Cultural de Curitiba Total
Fonte: Prefeitura de Curitiba

Potencial Concedido (m2) 6.850,00 5.200,00 3.100,00 2.450,00 9.167,98 2.642,71 1.643,00 2.900,00 33.953,69

Valor do Restauro (R$) 1.370.000,00 1.040.000,00 620.000,00 490.000,00 2.040.000,00 712.000,00 272.000,00 580.000,00 7.124.000,00

Nas Unidades de Interesse de Preservao- UIPs, calcula-se que, aproximadamente 41 imveis j utilizaram a transferncia do potencial construtivo para realizao de obras de restauro e conservao nas respectivas unidades. Em relao s Unidades de Conservao, o instrumento concedeu aos seus proprietrios a transferncia de 240.671,26m2 de potencial construtivo, possibilitando, desta forma, a criao de parques e praas, conforme pode ser observado na tabela a seguir: Unidades de Conservao- reas Verdes
rea Verde Bosque da Fazendinha Nossa Senhora de Ftima Parolin Parque Tangu Rio Barigui Bosque Solitude Bosque Uberaba Total
Fonte: Prefeitura de Curitiba

Potencial Transfervel-Concedido (m2) 38.641,26 42.300,00 29.045,11 13.633,00 36.219,34 49.272,55 31.560,00 240.671,26

Diante do que foi exposto ao longo deste trabalho, observa-se que a Transferncia do Potencial Construtivo pode representar uma medida efetiva no que concerne conservao

do patrimnio cultural e ambiental da cidade de Curitiba, uma vez que tem como finalidade estimular os proprietrios de imveis de interesse de preservao, mediante a possibilidade da transferncia ou da comercializao do potencial construtivo correspondente. No entanto, alguns aspectos merecem ser observados, tendo em vista que so de extrema relevncia na implementao do aludido instrumento. O primeiro diz respeito a eficincia da administrao pblica em coordenar todo o processo decorrente da aplicao do instrumento, desde o clculo do potencial construtivo a transferir, sua comercializao at a fiscalizao das obras de restauros nas unidades contempladas pelo instituto. Um segundo aspecto relaciona-se com o mercado imobilirio, pois quanto maior a demanda pela compra de potencial construtivo, maior ser a execuo de obras de revitalizao nas edificaes histricas, a criao de parques, reas de lazer, bem como a implantao de programas de habitao social. Por fim, no podem ser objeto de esquecimento as reas destinadas a receber o potencial construtivo, evitando, desta forma, uma densidade construtiva e populacional em desequilbrio com a infra-estrutura implantada. De toda sorte, a considerao de todos os fatores supracitados podem contribuir para a efetividade da TPC e, de igual modo, para a salvaguarda do patrimnio cultural e natural e do fortalecimento da identidade local. Referncias Bibliogrficas
CMARA DOS DEPUTADOS. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia: Instituto Polis; Caixa Econmica Federal, 2001. CARDOSO, Adauto Lucio. A cidade e seu Estatuto: uma avaliao urbanstica do Estatuto da Cidade. In: Reforma Urbana e Gesto Democrtica. Rio de Janeiro: Revan/ FASE, p.27-51, 2003. DORNELAS. Henrique Lopes. Aspectos jurdicos da outorga onerosa do direito de construirSolo Criado. In: www.jusvi.com GRAU, Eros Roberto. Solo Criado. In: Direito Urbano Regies Metropolitanas, Solo Criado, Zoneamento e Controle Ambiental. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, p.54-84,1983. MINISTRIO PBLICO DO PARAN. Lei n.9803/2000. dispe sobre a transferncias do direito de construir. RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz; CARDOSO, Adauto Lucio. A concesso onerosa do direito de construir: instrumento de Reforma Urbana? In: Reforma Urbana e Gesto Democrtica. Rio de Janeiro: Revan/ FASE, p.119-138,2003. RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz. O Estatuto da Cidade e a questo urbana Brasileira. In: Reforma Urbana e Gesto Democrtica. Rio de Janeiro: Revan/ FASE, p.11-26, 2003 SERRA, Rodrigo Valente. O ndice nico de aproveitamento do terreno (igual a um) como parmetro do solo criado: impropriedades para o caso brasileiro. In: VI Encontro Nacional da ANPUR. Braslia, p211-222, 1995. SOUZA, Jnia Verna Ferreira de. Solo Criado: Um caminho para minorar os problemas urbanos. In: Temas de Direito Urbanstico 02/ Coordenadores Adilson Abreu Dallari e Lcia Vale Figueiredo. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1991.