Sistemas Judiciales

Directores Juan Enrique Vargas Alberto Martn Binder

Comit Editorial Christina Biebesheimer Rafael Blanco Carlos Cordovez Alfredo Fuentes Linn Hammergren Luis Paulino Mora Mora Luis Psara Hernando Pars Carlos Pea Rogelio Prez Perdomo Silvina Ramrez Cristin Riego

 2006 - Ediciones del Instituto Talcahuano 256 1 Piso (C1013AAF) Ciudad de Buenos Aires - Argentina Tel.: (54-11) 4372-0570 ediciones@inecip.org www.inecip.org/ediciones 2006 - Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJA Holanda 2023, Providencia Santiago, Chile Tel. +(562) 274-2933 info@cejamericas.org www.cejamericas.org Impreso en: Verlap S.A. Producciones Grficas Cte. Spurr 653 - Avellaneda Buenos Aires - Argentina Impreso en Febrero de 2006 Hecho el depsito de ley ISSN 1666-0048 Impreso en Argentina La revista autoriza la reproduccin o traduccin, total o parcial de los artculos publicados en sus pginas, toda vez que se seale claramente el autor y se indique la siguiente atribucin: Reproducido con autorizacin Revista Sistemas Judiciales, Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJA, Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales, INECIP

INDICE
PRESENTACION TEMA CENTRAL Gobierno Judicial Juan Enrique Vargas Viancos: Gobierno Judicial: la organizacin y el rol de las cortes supremas. Alberto Binder: Gobierno Judicial y democratizacin de la justicia. Linn Hammergren: Apuntes para avanzar en el debate sobre cmo mejorar el gobierno judicial. Laura Louza Sognamiglio: Relacin entre gobierno judicial y administracin de justicia. Reflexiones a la luz el caso Venezuela. Germn Garavano: El gobierno judicial en Argentina. DEBATE Gobierno Judicial: reunin conjunta del Consejo Directivo del CEJA y del Comit Editorial de la revista Sistemas Judiciales. NOTAS GENERALES Adrin Marchisio: Principio de oportunidad, Ministerio Pblico y poltica criminal. Juan Enrique Vargas Viancos: Herramientas para el diseo de despachos judiciales. INFORME CEJA Indice de Accesibilidad de la informacin judicial en internet. REFLEXIONES Sal Roberto Errandonea: El plan piloto en Mar del Plata, reflexiones desde la justicia de garantas Documentos Reseas bibliogrficas Noticias Agenda Poltica Editorial 2

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[ Las opiniones vertidas en la revista son de responsabilidad de sus autores y no de las instituciones que la editan. ]

Directores: Juan Enrique Vargas, Alberto M. Binder Editor: Luciano Hazan Coordinadora de Edicin: Ximena Cataln Equipo Editorial: Agustn Territoriale, Francisco Godnez Galay, Andrea Cabezn, Brbara Mastronardi Diseo y Diagramacin: Patricia Peralta Traducciones: Kate Goldman Administracin: Pamela Varela, Ezequiel Griotto

CEJA Holanda 2023, Providencia, Santiago de Chile, Tel/Fax: 274 2911/33, E mail: info@cejamericas.org Pgina web: www.cejamericas.org

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presentacin

a existencia de un adecuado sistema de gobierno judicial es clave para el desarrollo de las reformas y el xito de las polticas pblicas judiciales. Podra afirmarse que en esta premisa han acordado los distintos autores que participan del Tema Central de este nuevo nmero de la revista Sistemas Judiciales, que aborda el Gobierno judicial. Los primeros tres artculos de la revista son el resultado de una iniciativa del Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA), que durante 2004 propuso la elaboracin de materiales de discusin con la intencin de colocar al tema del gobierno de los poderes judiciales en las agendas de los procesos de reforma en los pases de la regin. Juan Enrique Vargas, Director Ejecutivo del CEJA y codirector de Sistemas Judiciales, escribi el artculo disparador que fue comentado en sendos trabajos de Alberto Binder y Linn Hammergren. Luego, con el objetivo de profundizar el anlisis se organiz un Foro Virtual en el que particip el Comit Editorial de la revista, que se profundiz en la reunin anual conjunta del Comit y el Consejo Directivo del CEJA, cuyo resultado se publica en la seccin Debates. Vargas afirma que "liderar y gestionar el proceso (de reforma) es sin dudas lo que distingue una iniciativa que triunfa de una que fracasa", y advierte sobre la necesidad de una conduccin clara y firme de los poderes judiciales que posibilite el trazado y el cumplimiento de metas, y se haga cargo de la administracin de cuantiosos recursos, esta ltima tarea claramente separada de las funciones jurisdiccionales.

Atraviesan el trabajo de Vargas temas ntimamente relacionados al Gobierno Judicial como la independencia del poder judicial, tanto interna como externa; la manera de estructurar la carrera judicial y la necesidad de su existencia; las facultades disciplinarias sobre los jueces; las designaciones y promociones internas; el control de los presupuestos y la administracin de los recursos, materiales y humanos, que se han asociado desde algunos sectores a la independencia judicial misma; el funcionamiento de los consejos de la magistratura o judicatura, y los problemas que se han detectado a una dcada de su generalizacin en la regin; la capacitacin de jueces y funcionarios; y la representacin poltica de la rama judicial. Y una de las propuestas centrales del trabajo es ubicar el gobierno judicial en las cortes supremas, y asignar funciones diferenciadas de gobierno a entidades especializadas internas a ella. Para Binder, la idea de gobierno judicial debe identificarse con la preservacin de la independencia de cada uno de los jueces, por lo que disiente con Vargas al afirmar que "todo gobierno judicial debe estar radicalmente separado de las cortes supremas, ya que no existe ninguna razn para que un juez de los Tribunales Superiores ejerza el poder en nombre de los restantes miembros del poder judicial". En este sentido, hace hincapi en la necesidad de diferenciar la presidencia de los poderes judiciales de la de las cortes supremas, proponiendo la democratizacin de la seleccin de la primera a travs de una votacin en la que a cada juez le corresponde un voto. As, asegura, el presidente tendr legitimacin, margen de maniobra para cumplir las metas trazadas y mayor capacidad para defender con acciones concretas la independencia judicial de todos los jueces. Tambin advierte Binder que la carrera judicial y la seleccin no es un tema de gobierno judicial, sino que atae a todo el sistema poltico.

Hammergren plantea como tesis principal que la justicia, "igual que otros servicios pblicos, tiene que planificarse estratgica y dinmicamente". Y afirma que el problema ms grave es la falta en casi toda la regin de una instancia real de gobierno judicial, ya que ser difcil superar las otras funciones sin una instancia responsable de fijar las polticas institucionales globales. La autora enumera una serie de principios o lineamientos a ser tomados en cuenta por cada pas en el proceso de hacer su propio diseo, colocando el enfoque en los resultados como el principal dentro de ellos. Distintos conflictos de los rganos judiciales con otros poderes en varios pases de la regin han hecho que muchas de estas discusiones en torno al gobierno judicial hayan tomado una desacostumbrada actualidad en la agenda pblica. Por ello son representativos los trabajos particulares sobre Argentina y Venezuela de Germn Garavano, juez y consejero de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires y miembro del Consejo Directivo del CEJA; y de Laura Louza Scognamiglio, quien ha trabajado en la modernizacin del Tribunal Supremo de Justicia y en el Poder Judicial de Venezuela. En la seccin de Notas Generales, Adrin Marchisio analiza los aspectos tericos y prcticos que hacen a la implementacin del principio de oportunidad en el marco de la legislacin de Argentina y las dificultades culturales que la han obstaculizado en los procesos de reformas encarados hasta el momento. Juan Enrique Vargas es el autor del documento Herramientas para el diseo de despachos judiciales, dirigido y enfocado a quienes deben disear una poltica en el sector, como a quienes tienen que implementarla.

El CEJA presenta en la seccin de Informes el ndice de Acceso a la Informacin a travs de Internet, un estudio que evala en una escala de 1 a 100 por ciento cunta informacin bsica y pblica entregan a la ciudadana, los Ministerios Pblicos y Poderes Judiciales de la regin, por medio de sus sitios web. El estudio que el Centro pretende realizar ao a ao, da cuenta de los esfuerzos que los sistemas de justicia hacen por abrirse al pblico, y a la vez sugiere directrices de lo que puede hacerse en el futuro en materia de acceso a la informacin judicial. Finalmente, en la nueva seccin Reflexiones, Roberto Errandonea, juez de Garantas de Mar del Plata, en Argentina, comparte con los lectores de Sistemas Judiciales su experiencia en la implementacin del Plan Piloto que se lleva a cabo en esa ciudad de la Provincia de Buenos Aires, a travs del cual se ha oralizado la preparacin del juicio penal en casos de flagrancia y se han encarado otros importantes cambios con el objetivo de profundizar un proceso acusatorio con importantes deficiencias en su puesta en prctica inicial.

Equipo Editorial de Sistemas Judiciales

GOBIERNO JUDICIAL

Juan Enrique Vargas Viancos*

Abogado y Magster en Gestin y Polticas Pblicas. Director Ejecutivo del Centro de Estudios de Justicia de las Amricas. juan.vargas@cejamericas.org

Gobierno Judicial: La Organizacin y el Rol de las Cortes Supremas

In this article Juan Enrique Vargas identifies judicial government as the guardian of judicial independence and a leadership agency that is capable of managing the judicial branch's resources and acting as its political representative. The author identifies judicial culture as an important factor in presenting strategies for judicial government and presents a brief analysis of magistrate's councils, which some countries in the region have used to address this issue. After presenting an analysis of this experience, he presents the main aspects of a new model.

1. Introduccin

sabemos, que la ms convincente de las argumentaciones o el mejor de los diseos.

Luego de siglos de mantener prcticamente inalterados nuestros sistemas, en los ltimos aos heEn ese entendido, resulta clave para el desarrollo mos atacado los ms diversos frentes para tratar de de las reformas y para el xito, en trminos ms genecambiarlos, con el fin de adecuarlos al ideario del rales, de las polticas pblicas judiciales, la existencia Estado de Derecho y hacerlos ms eficientes en su de un adecuado sistema de gobierno judicial. An operatoria. Lamentablemente, esas iniciativas han cuando los sistemas de justicia estn integrados por arrojado menos resultados que los que esperbamos, una pluralidad de instituciones hoy con espacios al menos resultados perceptibles por los ciudadanos. crecientes de autonoma entre ellas, lo cierto es que Son muchas las causas que permiten explicar ello, los Poderes Judiciales siguen teniendo un peso deterpero al menos una leccin importante que hemos minante en la forma como el sistema general se desaprehendido es que tan profundas arrolla. Por tradicin, tamao y peso poltico, transformaciones slo pueden obte- (...) pero tambin por la capacidad de resulta clave para el nerse fruto de un largo y sostenido fijar los ritmos y esquemas de tradesarrollo de las reforproceso, que requiere de enorme bajo a que necesariamente deben voluntad poltica y, sobretodo, de una mas y para el xito, en sujetarse las otras instituciones muy firme y clara conduccin: la capa- trminos ms genera- como los Ministerios Pblicos, las les, de las polticas cidad de trazarse y cumplir metas, de Defensoras Pblicas, las agencias pblicas judiciales, administrar cuantiosos recursos, de periciales y hasta la polica , lo que negociar, en fin de liderar y gestionar el la existencia de un suceda o deje de suceder a nivel de los adecuado sistetribunales tiene un impacto decisivo en proceso es sin dudas lo que distingue una ma de gobierno el sistema en general. iniciativa que triunfa de otra que fracasa. judicial. Ello es ms importante recin ahora lo

* Este artculo sistematiza y desarrolla ideas generadas colectivamente entre Andrs Baytelman, Mauricio Duce, Cristin Riego y el autor.

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Y es all precisamente donde los problemas de gobierno son ms complejos y las soluciones que hasta la fecha hemos ideado son ms insatisfactorias. Urge entonces, para el xito global de las polticas judiciales, retomar la discusin sobre los mejores arreglos institucionales para el gobierno judicial y volver a colocar el tema en la agenda de las reformas judiciales.

tanto cuando existen presiones externas a los jueces para que resuelvan en una determinada direccin (problemas de independencia externa), como cuando esas presiones vienen de los propios superiores de esos jueces (problemas de independencia interna). Hay entonces buenas razones para sostener la conveniencia de que el poder del Poder Judicial no debiera pertenecer a una institucin, ni menos a su jerarqua, sino a cada uno de los jueces individualmente considerados.

2. Cunto gobierno judicial necesitamos?

De hecho, los Poderes Judiciales anglosajones no El diseo de una estructura de gobierno tiene tienen un desarrollo institucional jerrquico como complejidades diferentes en lo judicial que en cual- el que nosotros conocemos. All no existe el elequier otra entidad. Esto porque la idea de gobierno mento esencial que configura una institucin: una se asocia naturalmente con la de una institucin, lo carrera profesional con diversos eslabones en la cual que para muchos no es la va adecuada para consti- se vaya ascendiendo por una combinacin de antituir la funcin judicial. Ms all de otros elementos, gedad y mritos. No existe lo que nosotros conouna institucin requiere de una cultura organizacio- cemos como carrera judicial en la cual abogados nal propia y de una estructura jerarquizada. La cul- jvenes ingresan al Poder Judicial como una opcin tura organizacional apela a un conjunto de valores y profesional eventualmente de toda la vida, fruto de creencias, estilos y dinmicas de trabajo, que carac- la cual pueden terminar jubilndose como judiciales terizan y diferencian a la institucin de las restantes. sin nunca haber ejercido otra funcin. En los pases Esa cultura tiende por naturaleza a mantenerse en el anglosajones, los abogados llegan a ser jueces luego tiempo, lo que se logra a travs del adoctrinamiento de perodos ms o menos largos de desempeo en de los nuevos miembros y el rechazo a las intromi- otras reas de la profesin y no pueden ser ascendisiones extraas. Llevado esto a los tribunales da dos a otra posicin dentro de la judicatura. lugar a lo que ha dado en llamarse el corporativismo judicial, que en sus versiones ms extremas se Incluso en pases con sistemas judiciales de raive como algo negativo pues alienta las visiones ms gambre continental, como es el caso de Espaa, se conservadores y desincentiva la innovacin y hace han dado pasos para desligar esta relacin tan estreque los funcionarios judiciales estn ms atentos a cha entre la carrera profesional de los jueces y la inssus intereses que a los de los ciudadanos que deben tancia jurisdiccional en que se desempean. As, en servir; todo ello en un contexto en que los jueces ese pas, un magistrado, que es una categora proejercen soberana pero que, a diferencia de las res- fesional ms elevada que la de juez, puede indistantes autoridades que tambin lo hacen, no estn tintamente situarse en primera o en segunda instansujetos a la eleccin popular, es decir, la posibilidad cia, de acuerdo a su particular vocacin. Entonces, de los ciudadanos de controlar su un magistrado de segunda instancia que revisa una accin es muy limitada. decisin tomada en primera instancia no En lo hace en calidad de superior de los pases anglosajones, La otra caracterstica esencial de quien la dict, pues como se ha los abogados llegan a una institucin es contar con una dicho bien puede haber sido adopser jueces luego de estructura jerrquica. Normalmente, tada por un magistrado en igual perodos ms o menos en ellas quien est a la cabeza detenposicin a la suya dentro de la carrelargos de desempeo ta el cmulo del poder, el cual por ra, sino simplemente en virtud de la en otras reas de la razones prcticas lo delega en sus subconveniencia de que sean otros ojos los profesin y no puealternos pero como algo facultativo que vean nuevamente el mismo asunto. den ser "ascendique en cualquier momento puede ser dos" a otra posirevertido. Esta idea se contrapone con la Estas ideas no estn asentadas en cin dentro de nocin de la independencia judicial, Latinoamrica. En buena medida ello se la judicatura. que persigue asegurar la imparcialidad de debe a que la estructura judicial pas de la cada juez atributo fundamental en ellosmonarqua colonial a la repblica sin mayoa travs de evitar cualquier tipo de ingeres cambios. En la primera el estamento judicial rencia en la forma como hacen su trabajo, es decir, naci por una simple necesidad de especializacin en la forma como resuelven los casos sometidos a su de funciones que no alteraba que el poder ltimo decisin. Esta independencia se pone en peligro recayera en el rey. All se entenda que el poder de
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los jueces era simplemente delegado del soberano, quien lo poda retomar cuando lo estimare oportuno. El tema de la independencia judicial no era un valor relevante. Eso explica el llamado efecto devolutivo con que se conceden los recursos, fruto de lo cual se le reintegran sus facultades para resolver el asunto a quien originalmente pertenecan. Todo ello se ha mantenido inclume en nuestros Poderes Judiciales, subsistiendo tambin instituciones como la consulta, que permite al superior revisar lo resuelto por el inferior aunque ninguna parte as lo solicite, o la posibilidad que les asiste a las instancias ms elevadas de dar instrucciones o avocarse a procedimientos que lleva un inferior. Consecuentemente, la carrera judicial es en extremo jerarquizada, lo que hace depender de la voluntad de los superiores el destino profesional de los jueces, quienes quedan enteramente sujetos a una buena o mala evaluacin de su parte o a ser no considerados por ellos para un ascenso. Otro tanto sucede con las facultades disciplinarias e incluso las potestades puramente administrativas y de gestin son en los hechos una prueba ms de la concentracin del poder en los superiores. Tal situacin, naturalmente, tiene consecuencias en el grado de independencia con que cuentan los inferiores para desafiar en sus fallos la opiniones de sus superiores, lo que en definitiva desalienta la innovacin y la creatividad. La organizacin judicial en nuestros pases se parece en exceso a la militar.

modelos que se propongan deben tener en claro los riesgos que implica para la independencia judicial una estructura de carrera en extremo cerrada y dependiente de la jerarqua judicial. Pero el carcter institucional y jerrquico de nuestros Poderes Judiciales no se manifiesta solamente en la carrera judicial. Las jerarquas judiciales han ido concentrando en Latinoamrica una serie de otras potestades, fundamentalmente en el orden presupuestario y administrativo. A diferencia del caso anterior, esta situacin no constituye un legado del sistema colonial, sino es una transformacin bastante reciente. En el modelo Espaol que es el que perdura en Europa continental hasta nuestros das la administracin de los medios materiales necesarios para la imparticin de justicia no depende de los propios tribunales, sino que es una competencia del Poder Ejecutivo. Es el Ministerio de Justicia, a travs de un departamento especializado, el encargado de todos los temas que podramos denominar de Gerencia Judicial. Entre ellos se encuentra la elaboracin del proyecto presupuestario del sector, la ejecucin de las inversiones y adquisiciones, los desarrollos informticos y su mantenimiento, la elaboracin de las estadsticas judiciales, y la relacin laboral con los empleados judiciales, por slo mencionar los ms relevantes. En Inglaterra estas funciones son ejercidas por la United Kingdom Court Service, que si bien es una agencia que depende del Lord Chancellors Department, es independiente del gobierno de turno. A diferencia del caso Espaol, esta agencia no slo se preocupa de la gerencia judicial, sino tambin de la gestin de cada uno de los despachos judiciales, labor que en ese pas realizan directamente los tribunales.

El carcter vertical de la carrera judicial se ha acrecentado fruto del proceso de traspaso de competencias desde los rganos polticos a las instituciones del sector judicial. Con el fin de profesionalizar la funcin judicial y evitar interferencias poltico-partidistas en las designaciones, ha sido comn en los ltimos aos establecer sistemas de autogeneEste traspaso de competencias administrativas racin judicial totales o parciales que lleva las de- desde el Ejecutivo al Judicial en Latinoamrica, se cisiones sobre designaciones o promociones judicia- ha debido a la desconfianza con la forma en que trales al interior de las mismas instituciones judiciales; dicionalmente han sido utilizadas, pues ms de una competencias que naturalmente aumentan el poder vez han servido como mecanismo de presin o de de los superiores jerrquicos. ingerencia en las decisiones judiciales. Pero esta no Estos sistemas de cooptacin se es la nica razn. Tambin ello se ha debihan constituido en una de las vas Cualquier do a reivindicaciones de la corms poderosas de perpetuacin de diseo entonces que se poracin judicial, tradicionalquiera hacer de los sistela cultura vigente en las instituciomente postergada en trminos mas de gobierno judicial nes judiciales. presupuestarios y de funcionaen nuestra regin no miento respecto al resto de la admipuede desconocer las Cualquier diseo entonces que se nistracin estatal, que intua que condicionantes que quiera hacer de los sistemas de gobierteniendo estas atribuciones en sus impone la forma no judicial en nuestra regin no puede manos iba a ms fcilmente mejorar desconocer las condicionantes que cmo histricamen- las condiciones materiales para el desimpone la forma cmo histricamente te ha sido constiempeo judicial. Es as como se ha lletuida la carrera ha sido constituida la carrera judicial. gado a afirmar que el dominio judicial judicial. Por mucho que ste sea un hecho difcil sobre estas decisiones es consustancial de alterar radicalmente hoy en da, los con la independencia judicial, incluyendo en
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ello su intangibilidad presupuestaria (a travs de los mnimos constitucionalmente garantizados que se han extendido en la regin). En los hechos este proceso de traspaso ha coincidido en Amrica Latina con aumentos sustanciales en los presupuestos judiciales en los ltimos quince aos y con una mejora sustantiva en la infraestructura, equipamiento tecnolgico y condiciones generales de funcionamiento de los tribunales. En trminos de remuneraciones, casi sin excepciones hoy en da los sueldos judiciales, particularmente para un abogado recin recibido, no tienen competencia en el mercado ni mucho menos en la administracin pblica.

za suficiente como para ejercer su rol contramayoritario si con l afecta a los poderosos, particularmente cuando se trate de controlar las acciones de los restantes poderes pblicos. El sostn institucional aparece como la nica va posible para protegerlo de las ingerencias externas y poder ejercer en todas sus dimensiones su ministerio. Pareciera entonces que el respaldo institucional s es necesario, que quienes traten de atacar la labor de un juez sepan que no slo debern lidiar con l, sino tambin con el respaldo de sus pares y, particularmente, con el de sus superiores.

En su vertiente interna, esta funcin poltica Nos enfrentamos entonces a un segundo nivel apunta a lo que sealbamos en un comienzo: la que justifica la existencia de una institucin y por institucin necesita de algn grado de conduccin y ende de un gobierno judicial, pues ciertamente las de liderazgo para moverse hacia los fines de servicio decisiones de gerencia judicial y de bien pblico que la no las podran tomar cada uno El sociedad le exige. Sin ellos no desafo es entonces lograr un de los jueces por su cuenta, lo parece posible que, como gobierno judicial que sirva para que tendra elevados costos de antes anotbamos, ni las reforconducir adecuadamente la coordinacin y eficiencia. Pero mas ni las polticas pblicas carrera judicial, para gerenciar judiciales puedan ser exitosas. tal como el uso de estas competencias por parte del Ejecutivo se el sistema y para representar Sobretodo si se trata de una inspolticamente a la instituhaba prestado anteriormente titucin que maneja recursos cin y conducir su desarropara lesiones a la independencia cuantiosos hoy en da como se ha llo, todo en un contexto judicial externa, existe el riesgo dicho, resulta esencial que haya cierto de que su concentracin en sui generis de una institu- quien tenga la obligacin de planila jerarqua judicial derive en afec- cin en que hay que aseficar y rendir cuentas sobre su uso. gurarles a sus integrantaciones a la independencia judites principales, los juecial ahora en su vertiente interna. El desafo es entonces lograr un ces, la ms amplia gobierno judicial que sirva para conindependencia. Adicionalmente a la carrera y a la ducir adecuadamente la carrera judigerencia judicial, hay un tercer nivel cial, para gerenciar el sistema y para que justifica la existencia de una institucin y de representar polticamente a la instituun gobierno judicial. Se trata de un nivel ms pro- cin y conducir su desarrollo, todo en un contexto piamente poltico que opera tanto hacia fuera como sui generis de una institucin en que hay que asehacia adentro del Poder Judicial. gurarles a sus integrantes principales, los jueces, la ms amplia independencia. En lo externo, el gobierno judicial parece requerirse para una suerte de representacin poltica de 3. La gran solucin: los jueces. Histricamente el poder relativo de los los Consejos de la Justicia jueces en Latinoamrica ha sido escaso si lo comparamos con los restantes poderes pblicos. Para ello La respuesta ideada en Amrica Latina para pueden darse muchas razones: su raigambre monrquica como poder delegado que ya mencionamos; generar un Gobierno Judicial que evitara la afectasu falta de legitimidad democrtica; el peso de la cin de la independencia externa de los jueces que concepcin originaria del Poder Judicial como era lo que suceda cuando estaba en manos del poder nulo, en que los jueces slo deben aplicar Poder Ejecutivo o del Legislativo y que a su vez ms no crear la ley; el que no se les otorgaran facul- escapara de los riesgos para la independencia intertades de control constitucional sino hasta hace muy na que se presentara de concentrarlo en la Corte poco tiempo; las condiciones econmicas de los Suprema, fue la creacin de los Consejos de la Tribunales y el nivel de los jueces, y finalmente, qui- Justicia (o de la Judicatura o de la Magistratura). Se zs la ms relevante de todas, nuestros sistemas pol- desarrollaron as organismos especializados para ticos desbalanceados que acumulan el grueso del asumir este rol con una integracin plural, tanto de Poder en la persona del presidente. Difcilmente en los distintos poderes del Estado como, en algunos esas condiciones un juez aislado podr tener la fuer- casos, tambin de la Sociedad Civil. El modelo no
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era original, pues se copiaba a los Consejos creados en Francia, Italia y Espaa luego de la Segunda Guerra Mundial, claro que con un cariz bastante distinto, pues estos ltimos slo tienen por funcin intervenir en los temas vinculados a la carrera judicial, a diferencia de la mayora de los pases de nuestra regin en donde se les dio tambin competencias para la gerencia judicial.

Todos estos problemas han dado lugar a un fenmeno inverso, producto del cual se est revirtiendo el proceso que dio lugar a estas nuevas instituciones. Venezuela, que como decamos fue el primer pas que lo cre, se convirti tambin el primero en disolverlo en el ao 1999. En Colombia las crticas de que ha sido objeto han llevado a una iniciativa constitucional promovida por el gobierno para terminar con l. En otros pases si bien no se ha El proceso fue intenso y en pocos aos gran llegado a tal extremo, la tendencia ha sido a limitar nmero de los pases de la regin ya contaban con su autonoma y colocarlos bajo la dependencia de Consejos. As, en el ao 1991 se crea en Colombia; las Cortes Supremas. Es el caso de Mxico, que hizo en el ao siguiente lo establecieron Ecuador, El cambios en tal sentido en el ao 1999. AparenteSalvador y Paraguay; Per en el ao 1993, y mente esta es una solucin que va ganando terreno Argentina y Mxico en 1994. Bastante antes, en en la regin. Es lo que existe hoy en da en Costa forma pionera, lo haba instaurado Venezuela el ao Rica y a lo que apunta la declaracin de la VI 1961. Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas, en donde se recomend que A Sin embargo, este arreglo institula direccin de los Consejos los Consejos cional en el que tanto se confi en la fuera entregada al Presidente de jams se les entreg la regin hoy es objeto de serios cuestiola respectiva Cortes Suprema. totalidad de las funcionamientos. En una apretada y gruesa Recientemente, este ao y como nes de Gobierno sntesis puede sealarse que los muestra del camino de convergenJudicial, pues aquella Consejos no han dado los resultados cia, las Cumbres Iberoamericanas que hemos llamado esperados por las siguientes razones: de Cortes Supremas y de Consejos de representacin poltica, por historia acordaron su fusin, aunque expreA los Consejos jams se les entreg la samente se reconoci en la declaray peso instituciototalidad de las funciones de Gobierno nal fue conservacin final que en los sistemas judiciaJudicial, pues aquella que hemos llama- da en las Cortes les existen funciones administrativas y do de representacin poltica, por histojurisdiccionales que deben estar claraSupremas. ria y peso institucional fue conservada mente diferenciadas a fin de asegurar el en las Cortes Supremas. Incluso en las ms alto grado de eficiencia en el servicio de los jusrestantes quedaron tambin zonas oscuras, de ticiables y de los usuarios en general. interseccin de facultades. Todo ello redund en una constante y desgastante pugna de poderes entre las Cortes Supremas y los Consejos, cos4. Bases para un nuevo modelo tndole muchsimos a stos encontrar su definitivo nicho. Lo expuesto anteriormente nos lleva a concluir Por lo general los Consejos han sido tan perme- que es necesario pensar arreglos institucionales para ables a las influencias polticas en el manejo de el gobierno judicial a partir de las estructuras interlas carreras judiciales como antes lo eran los otros nas del propio Poder Judicial. Esto nos lleva a planpoderes del Estado. Incluso, como lo comprueba tear cambios en la organizacin y funcionamiento la experiencia espaola, los cambios intentados de las Cortes Supremas de Justicia de forma tal que en su composicin no han sido eficaces para ellas puedan asumir adecuadamente tanto sus fundiluir los compromisos polticos de sus integran- ciones jurisdiccionales como las de Gobierno. tes con el sector que los designa. Siguiendo la lnea de lo acordado por los Presidentes Los Consejos no han servicio para profesionali- de Cortes, nos parece que es posible proponer un zar y por ende hacer ms eficiente la administra- sistema que al interior de las Cortes Supremas percin de los tribunales. En parte por su integra- mita asignar diferenciadamente funciones de cin mayoritaria sino exclusiva de abogados; en Gobierno Judicial a entidades especializadas. Ello parte por tratarse de rganos colegiados, del todo exige, a nuestro juicio, modernizar y tecnificar el ineficientes a la hora de tomar decisiones coti- trabajo de esas Cortes Supremas. Creemos que con dianas de gestin; en parte porque ellos mismos las propuestas que siguen ser posible obtener un han creado costosas estructuras burocrticas pero sistema eficiente de gobierno que a la par resguarde poco profesionales que se superponen y encare- eficazmente la independencia de los jueces, tanto en cen las que ya existan en los Poderes Judiciales. sus vertientes externa como interna.

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Las propuestas que siguen tienen el suficiente grado de generalidad como para ser adaptables a las particularidades de cada uno de los sistemas jurdico de la regin, pero suficiente especificidad a su vez como para dar a entender el sentido estratgico y poltico que tiene el modelo, as como su coherencia interna. En todo caso, y como el ttulo de este trabajo lo indica, la idea de entregar una propuesta es slo la de facilitar una discusin sobre estas cuestiones, debate que generalmente es muy terico y poco productivo cuando no se aterriza con ideas concretas de cambio. 4.1 Funcin jurisdiccional de las Cortes Supremas An cuando no es el objetivo de este trabajo analizar la funcin jurisdiccional de las Cortes Supremas, para entender la propuesta que formulamos es necesario adelantar que ella gira sobre el entendido que las Cortes Supremas debieran dejar completamente de ser un tribunal de instancia, para concentrarse exclusivamente en sus labores de unificacin del derecho y de jurisdiccin constitucional, esto ltimo cuando corresponda. Ambas funciones para ser ejercidas eficazmente requeriran de tribunales relativamente pequeos (entre 7 y 9 integrantes), que actuaran siempre en pleno, de forma tal de evitar incoherencias. Para manejar adecuadamente su carga de trabajo y concentrarse en los asuntos socialmente ms relevantes deberan contar con un sistema de certiorari que les permita a las Cortes descartar asuntos de plano o derivarlos a tribunales inferiores. 4.2 Representacin poltica del Poder Judicial y de los jueces

lo representa o si esa representacin es realmente confiable y si lo acordado se va a mantener luego de ser revisado por el pleno. La existencia de un Presidente con poder real dotara a las Cortes Supremas de una capacidad de liderazgo y conduccin de la que hoy carecen, salvo cuando por circunstancias personales determinados presidentes en los hechos adquieren estas facultades que nosotros sugerimos institucionalizar. Ello supone que: Que exista un sistema transparente y competitivo para la designacin del Presidente de la Corte. b) Que la duracin de su mandato se extienda a un perodo suficientemente largo como para generar los expertizajes y relaciones necesarios (4 aos podra ser un trmino prudente). c) Que se le libere de las labores jurisdiccionales.
a)

4.3 Carrera Judicial Para asumir los temas de Carrera Judicial proponemos la creacin de un cuerpo pequeo y especializado que sea el encargado de conducir y decidir los concursos para las designaciones y promociones que correspondan al Poder Judicial, que se encargue de la direccin de la Escuela de Capacitacin Judicial, ligando estrechamente el trabajo de sta y la anterior funcin y que asuma, finalmente, el control disciplinario de los funcionarios judiciales. Este cuerpo estara integrado por integrantes del Poder Judicial (jueces de una cierta jerarqua) y miembros destacados de la comunidad legal, siendo encabezado por el Presidente de la Corte Suprema. La intencin con esta propuesta es la de desvincular absolutamente las labores y decisiones jurisdiccionales, con las relativas a la carrera de los jueces, quedando ambas entregadas a cuerpos distintos.

El rol que hemos denominado de Representacin Poltica del Poder Judicial debiera ser una tarea que corresponda al Presidente de la Corte Suprema, Esta propuesta ha sido construida bajo las figura que adems se ve claramente fortalecida con siguientes premisas: las dems propuestas que siguen. Como ya se ha dicho, las entidades a) La Corte Suprema queda fuera colegiadas adecuadas para la toma (...) las entidades colegiade la carrera judicial. de decisiones jurisdiccionales son das -adecuadas para la b) En el proceso de designacin de una alternativa muy poco eficaz a la toma de decisiones los ministros de esa Corte se dar hora de tener que adoptar decisiones jurisdiccionales- son amplio espacio para la participacin de conduccin y ejercer liderazgo. una alternativa muy y opinin de instituciones de la socieCon la propuesta se evita la situacin poco eficaz a la dad civil, existiendo comparecencias actual en que por lo general los presihora de tener que pblicas de los participantes. dentes son tan solo un primus inter adoptar decisioc) La carrera judicial es abierta, es decir, pares con escaso poder real, totalmente nes de conducse permite el acceso a personas que prodependientes de la voluble voluntad del cin y ejercer vengan de otras esferas del desempeo pleno de ministros, lo que adems de ser liderazgo. profesional. ineficiente resta poder negociador al Poder Judicial, pues nunca se sabe quin
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Se desvincula el grado que el juez tenga en la carrera judicial con la posicin que ocupe en determinada instancia procesal, siendo entonces posible que hayan jueces de igual jerarqua funcionaria desempendose en primera o segunda instancia, indistintamente. e) Todas las designaciones y promociones se realizan bajo un sistema de concursos absolutamente transparentes y competitivos. f) Se establece un debido proceso para la aplicacin de sanciones disciplinarias, diferencindose claramente las funciones de investigacin y acusacin, de las de juzgamiento. g) La evaluacin del desempeo de los jueces slo puede hacerse a partir de factores absolutamente objetivos (cuantificables). La evaluacin de desempeo deben estar vinculadas ms al otorgamiento de incentivos econmicos que a las promociones.
d)

Algunas de las premisas en las que se basa esta propuesta son las siguientes: La gerencia judicial no asume la gestin de los despachos judiciales individualmente considerados, labor que les corresponde a cada uno de ellos siguiendo para ello las polticas generales que el Consejo determine b) Los funcionarios judiciales en el Consejo debieran tener algn grado de representatividad de sus pares c) Estos funcionarios debieran ser profesionales o tcnicos en su respectiva rea de experticia y slo excepcionalmente abogados en el caso de que deban preocuparse de los temas que en cualquier organizacin asumen los letrados d) Los funcionarios de ese cuerpo debern estar estructurados bajo una carrera que asegure su independencia tcnica.
a)

4.4 Gerencia Judicial

5. Informacin, transparencia y control

Proponemos en cuanto a la Gerencia Judicial que La propuesta que esquemticamente hemos prese distinga entre decisiones generales de planificacin y sentado depende para el cumplimiento de los fines poltica y decisiones y labores cotidianas de ejecucin y con que fue pensada de la existencia de un sistema administracin. Las primeras deben quedar entrega- abierto que genere, procese y difunda informacin das a un Consejo de Administracin Judicial integra- suficiente para construir diagnsticos ciertos sobre do por un conjunto acotado de funcionarios judi- los cuales tomar decisiones y para poder evaluar, ciales de diversas jerarquas y profesionales externos tanto interna como externamente, su cumplimiento. con conocimiento y experiencias de gestin. Ser dirigido por el Presidente de la Corte Suprema de El proceso de ampliar las competencias y facultaJusticia. A este Consejo le corresponder pronun- des de una institucin, que no es otra cosa que el ciarse sobre la planificacin judicial (incluyendo la proceso de ampliar el poder de la misma, debe llefijacin de metas de gestin), sobre la propuesta de var como contrapartida grados ms intensos de conpresupuesto del sector y las polticas generales en trol externo a su accin. Esto es particularmente materias como adquisiciones, inversiones, desarrollo importante en una institucin cuyos responsables tecnolgico, etc. El Consejo no no se exponen peridicamente al veredicto debiera reunirse ms que unas dos El popular. Es tambin muy relevante proceso de ampliar las veces al ao, pues no tendr ninguen una institucin en la que se adopna ingerencia en la gestin cotidia- competencias y faculta- tan decisiones de alta trascendencia na de los recursos del Poder Judicial, des de una institucin, pblica y que hoy en da administra que no es otra cosa cuantiosos recursos. labor que corresponder a un cuerpo que el proceso de de administradores profesionales a ampliar el poder de cuya cabeza se encontrar un la misma, debe lleDirector Administrativo del Poder var como contraJudicial quien reportar directamente al Presidente de la Corte Suprema de partida grados ms intensos de conJusticia. A este Cuerpo Administrativo le corresponder la ejecucin de los planes trol externo a su accin. y polticas fijados por el Consejo de Administracin, asumiendo, por ejemplo, la realizacin y el control de las inversiones judiciales. Le corresponder, adems, llevar los sistemas de informacin judicial y generar las propuestas sobre las cuales deber pronunciarse en su oportunidad el Consejo.

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Alberto M. Binder

Consejero consultivo del INECIP inecip@inecip.org

Gobierno Judicial y Democratizacin de la Justicia

Observaciones a las propuestas de Juan Enrique Vargas

Alberto Binder joins the discussion of "judicial government," presenting suggestions and contributions to the approaches presented by Juan Enrique Vargas. The article starts from the supposition that the unique function of judicial government is maintaining judicial independence. Binder agrees with Vargas that the problem of judicial government is an important one, but presents a different set of topics and proposals in regard to its organization. The author's counterproposal is focused on democratizing judicial government as a mechanism for achieving increased legitimacy, a broader playing field and improved capacity for taking specific actions to improve each judge's independence.

1. La idea de que nuestros poderes judiciales necesitan un gobierno es una idea relativamente reciente. Por un conjunto de factores histricos y polticos propios del desarrollo de nuestros sistemas judiciales y que he analizado ya en otros escritos1, hasta hace apenas unos cuantos aos slo hablbamos de superintendencia o, en el mejor de los casos se usaban palabras tales como autarqua, pensada antes que nada para garantizar un adecuado presupuesto para el poder judicial o como una de las condiciones de una genrica independencia judicial nunca bien definida..Los nuevos desafos de la transicin democrtica y el propio proceso de reforma judicial, sumado a la influencia refleja de la renovacin de esta discusin sobre todo en Espaa e Italia hicieron aparecer un problema respecto del cual todava existe poca claridad conceptual y poltica. De all la importancia del anlisis que nos propone Juan Enrique Vargas. 2. Consciente de este problema y de la necesidad de avanzar tanto en la clarificacin conceptual como

en el desarrollo poltico de nuevas formas de gobierno judicial, Vargas propone los siguientes puntos de anlisis y construccin: La capacidad de liderar y gestionar procesos es una de las principales claves de xito de una organizacin tanto en su funcionamiento ordinario como mucho ms en procesos de reforma o reingeniera. b) Hay buenas razones para sostener la conveniencia de que el poder del Poder Judicial no debiera pertenecer a una institucin, ni menos a su jerarqua, sino a cada uno de los jueces individualmente considerados. c) Cualquier diseo entonces que se quiera hacer de los sistemas de gobierno judicial en nuestra regin no puede desconocer las condicionantes que impone la forma cmo histricamente ha sido constituida la carrera judicial. Por mucho que ste sea un hecho difcil de alterar radicalmente hoy en da, los modelos que se propongan deben tener en claro los riesgos que implia)

1 Ver Obando Jorge y Binder, Alberto: De las Repblicas Areas al Estado de Derecho. Ed. Ad. Hoc. Captulos III, IV y V.

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ca para la independencia judicial una estructuJudicial, que se encargue de la direccin de la ra de carrera en extremo cerrada y dependiente Escuela de Capacitacin Judicial, ligando estrede la jerarqua judicial. chamente el trabajo de sta y la anterior fund) El desafo es entonces lograr un gobierno judicin y que asuma, finalmente, el control discicial que sirva para conducir adecuadamente la plinario de los funcionarios judiciales. carrera judicial, para gerenciar el sistema y para l) Proponemos en cuanto a la Gerencia Judicial representar polticamente a la institucin y conque se distinga entre decisiones generales de ducir su desarrollo, todo en un contexto sui planificacin y poltica y decisiones y labores generis de una institucin en que hay que asecotidianas de ejecucin y administracin. Las prigurarles a sus integrantes principales, los jueces, meras deben quedar entregadas a un Consejo de la ms amplia independencia. Administracin Judicial integrado por un cone) Lo expuesto anteriormente nos lleva a concluir junto acotado de funcionarios judiciales de que es necesario pensar arreglos institucionales diversas jerarquas y profesionales externos con para el gobierno judicial a partir de las estrucconocimiento y experiencias de gestin. Ser turas internas del propio Poder Judicial. dirigido por el Presidente de la Corte Suprema f) Esto nos lleva a plantear cambios en la organide Justicia. zacin y funcionamiento de las Cortes Su- m) El Consejo no debiera reunirse ms que unas premas de Justicia de forma tal que ellas puedos veces al ao, pues no tendr ninguna ingedan asumir adecuadamente tanto sus funciones rencia en la gestin cotidiana de los recursos del jurisdiccionales como las de Gobierno. Poder Judicial, labor que corresponder a un g) Siguiendo la lnea de lo acordado por los Precuerpo de administradores profesionales a cuya sidentes de Cortes, nos parece que es posible cabeza se encontrar un Director Administraproponer un sistema que al interior de las Cortivo del Poder Judicial quien reportar directates Supremas permita asignar diferenciadamenmente al Presidente de la Corte Suprema de te funciones de Gobierno Judicial a entidades Justicia. especializadas. n) La propuesta que esquemticamente hemos h) Las Cortes Supremas debieran dejar completapresentado depende para el cumplimiento de mente de ser un tribunal de instancia, para los fines con que fue pensada de la existencia de concentrarse exclusivamente en sus labores de un sistema abierto que genere, procese y difununificacin del derecho y de jurisdiccin consda informacin suficiente para construir diagtitucional. nsticos ciertos sobre los cuales tomar decisioi) El rol que hemos denominado de Reprenes y para poder evaluar, tanto interna como sentacin Poltica del Poder Judicial debiera ser externamente, su cumplimiento una tarea que corresponda al Presidente de la Corte Suprema, figura que adems se ve clara- 3. En primer lugar me parece importante avanzar mente fortalecida con las dems propuestas que en el anlisis de lo que significa gobierno judicial. siguen y que permite evitar la ineficiencia de las Esto se debe hacer por diferenciacin de los otros formas colegiadas. poderes del Estado, como de las diferentes funcioj) La existencia de un Presidente nes y tareas que existen dentro de ... con poder real dotara a las las organizaciones judiciales (ms o el fundamento princiCortes Supremas de una capamenos diversificadas segn los papal -sino el nico- en el cidad de liderazgo y conduccin ses). En este plano ya quisiera postuque se basa la idea de la que hoy carecen, salvo lar una primera idea: el fundamento misma de "gobierno cuando por circunstancias persoprincipal sino el nico- en el que se judicial" es la prenales determinados presidentes en basa la idea misma de gobierno judiservacin de la los hechos adquieren estas fa- independencia de cial es la preservacin de la independencia de cada uno de los jueces. Cualquier cultades que nosotros sugerimos cada uno de los otra razn, tales como la necesidad de institucionalizar, generando un sisjueces. administrar eficientemente los recursos, dar tema competitivo para su eleccin, cuenta a la sociedad, asignar partidas, planificar, que ejerza durante un perodo suficientemente largo (cuatro aos, por ejemplo) y etc, no nos llevan directamente a la idea o a la necesidad de un gobierno judicial. Segundo postulado: que se lo libere de la tarea jurisdiccional. la construccin del gobierno judicial como al igual k) Para asumir los temas de Carrera Judicial proponemos la creacin de un cuerpo pequeo y que cualquier otra institucin poltica no se hace especializado que sea el encargado de conducir en vaco sino en marco de la configuracin histriy decidir los concursos para las designaciones y ca del espacio de lo judicial. Este postulado es promociones que correspondan al Poder importante porque ello significa que todo modelo
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de gobierno judicial debe hacerse cargo del contexto de verticalidad, dependencia interna y rigidez que arrastran nuestros sistemas judiciales.

4. Por estas razones, me parece que todo gobierno judicial debe estar radicalmente separado de las Cortes Supremas, ya que no existe ninguna razn para que un juez de los Tribunales Superiores ejerza el poder en nombre de los restantes miembros del poder judicial. En un Poder judicial con un gobier- c) no democratizado, la Presidencia del Poder Judicial, adems de estar totalmente separada de la Presidencia de la Corte Suprema, debe ser electivo. Cada Juez (independientemente de su antigedad o del tribunal donde presta servicios, dado que esas calidades no lo califican especialmente para asuntos de gobierno) debe tener un voto y elegir al Presidente del Poder Judicial por un tiempo determinado. Si esto politiza internamente al poder judicial, mejor, porque la politizacin es imposible de 7. Una aclaracin final. El problema de la carrera evitar, no es nociva por s misma (entendiendo por judicial no es un problema de gobierno judicial, del politizacin algo distinto de la parmismo modo que la eleccin de los legisladores no tidizacin), de hecho ya existe y lo En es un problema del gobierno mejor es que sea transparente y con interno del Parlamento. La elecun Poder judicial con responsabilidad. Un Presidente del cin de los jueces es un problema un gobierno democratiPoder Judicial elegido democrtica- zado, la Presidencia del que atae a todo el sistema poltico mente tiene mayor poder, legitima- Poder Judicial, adems y por lo tanto suscita otras discusiocin, margen de maniobra (que es lo nes, vinculadas al grado de represende estar totalmente que reclama Vargas) y mayor capacitacin (directa o indirecta) que debe separada de la tener todo funcionario pblico. As dad para defender con acciones conPresidencia de la que creo que no forma parte de los cretas la independencia de cada uno de Corte Suprema, los jueces. debe ser electivo. temas de gobierno. S forma parte de la idea de gobierno, evitar que el sistema de eleccin constituya afectaciones a la inde5. Las otras funciones de gobierno se pendencia judicial. pueden reducir a funciones de control. Todas las dems funciones (Administracin de Recursos ordinarios y extraordinarios, planificacin, disciplina, 8. En sntesis, comparto la importancia del proresponden en gran medida a funciones tcnicas que blema del gobierno judicial. Difiero en algunos de perfectamente pueden depender del Presidente del los temas que lo deben conformar. Comparto la Poder judicial (como propone Vargas) siempre que necesidad de separar el gobierno ntidamente de las estn sujetas a control por parte de otro organismo funciones jurisdiccionales. Difiero de la entrega del colegiado, tambin electivo de la misma manera que gobierno al Presidente de la Corte Suprema. Sugiero el Presidente, asegurando la participacin de las un sistema simple que permite conjugar mucha legitimidad, proveniente de la eleccin democrtica minoras. interna, lo que otorga poder real con la posibilidad, 6. De esta manera corregira y simplificara la pro- en consecuencia, de ampliar el mbito tcnico de administracin, sujeto a un rgano de control ex puesta de Vargas del siguiente modo: post, tambin de amplia legitimidad democrtica a) Un presidente del Poder Judicial, sin funciones interna y que no obstaculiza la eficiencia en la admijurisdiccionales mientras ejerza la presidencia nistracin de los recursos escasos. Todo ello en la in(por cuatro aos o seis, segn los ciclos polti- teligencia de que si el fundamento central del gocos del pas, para que no coincidan con las elec- bierno judicial es la preservacin de la independenciones generales) elegido por todos los jueces cia de cada uno de los jueces, ellos no pueden quedel Poder Judicial, sin votos calificados y sin dar afuera del gobierno efectivo del Poder judicial. exclusiones de ningn juez. b) Un conjunto de oficinas tcnicas, dependientes del Presidente (para dotarlas de ejecutividad, tal

como propone Vargas) que asuman la administracin ordinaria, la planificacin, la inversin, el rgimen disciplinario interno, el desarrollo del sistema de informacin, la administracin de recursos humanos e infraestructura, etc. En un esquema como el que propongo se puede y debe ampliar el mbito de lo tcnico, para conjugar mayor legitimidad con mayor eficiencia y ejecutividad. Un rgano de control, (consejo o junta de control), tambin electiva, colegiada, con la finalidad de aprobar cuentas, gestiones y resolver reclamos, es decir actuaciones ex post. Este Consejo de control debera estar formado por un nmero determinado de jueces (se pueden establecer porcentajes por reas, fueros, etc., pero nunca por grados) segn las caractersticas del sistema judicial.

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Linn Hammergren

Especialista Senior en Sector Pblico para el Departamento Regional sobre Amrica Latina del Banco Mundial. Miembro del Comit Editorial de Sistemas Judiciales 1 lhammergren@worldbank.org

Apuntes para avanzar en el debate sobre

cmo mejorar el Gobierno Judicial

Linn Hammergren's article also focuses on the paper on judicial government that was presented for discussion by Juan Enrique Vargas. According to the author, the objectives of this study are to contribute to the development of a topic that she considers to be of primary importance and to outline several approaches to its development. Hammergren explores why collective efforts have not brought us closer to meeting to the goal of creating efficient, effective, accessible and just judicial systems. The barriers that she identifies include judges' failure to organize themselves in order to confront this issue, which she feels is due to the lack of a good institutional government system. The author also argues that a judicial branch that has no institutional policy above and beyond that of protecting rights and benefits will make a minimal contribution to national development.

stas ideas responden al documento de discusin, Gobierno Judicial: la organizacin y el rol de las Cortes Supremas, escrito por Juan Enrique Vargas, Director Ejecutivo del CEJA. Lo primero que quisiera constatar es la importancia del tema y mi satisfaccin al ver que CEJA propone abordarlo. En segundo lugar, y en definitiva el motivo de este ensayo, es que encuentro tan importante el tema, que quisiera ver un desarrollo ms completo. Mi propsito es indicar cmo se podra hacer esto. El tema del gobierno judicial est emergiendo como respuesta reciente a la pregunta: por qu no avanzamos ms rpido? Visto as corre el riesgo experimentado por todos sus antecesores en este estatus. En decir, no creo que Vargas est cayendo en la trampa de reduccionismo, y espero que yo tampoco (dado que es un tema que tambin he promovido), pero la experiencia del pasado nos debe sensibilizar al peligro. Adicionalmente, y en contraste a otras balas mgicas unidimensionales (cambios de cdigos, la

automatizacin, la capacitacin), este tema involucra una serie de asuntos (issues) de ms amplia trayectoria tal como el rol del Poder Judicial, su relacin con los ciudadanos y con los otros poderes del Estado, y los valores que deben guiar sus acciones. Para contestar la primera inquietud por qu no avanzamos un simple modelo podra servir, pero para tratar con la debida importancia las dems preguntas, tenemos que reconocer que las respuestas no son tan fciles. Aqu se trata de valores posiblemente en conflicto y de lo que llamamos en ingls trade-offs (opciones incompatibles). Este ltimo implica que no hay un slo modelo y que la opcin adoptada por un pas debe ser seleccionada con cuidado y en reconocimiento de los riesgos y prioridades que traer. Adems, ningn modelo va a funcionar, an para el primer propsito, si los encargados de ejecutarlo (es decir el Poder Judicial) no entiende e internaliza los valores que pretende realizar. Los modelos institucionales, igual que los nuevos cdigos y los otros insumos tradicionales de las reformas, no

1 Las opiniones expuestas aqu son de la autora y no reflejan las posiciones del Banco Mundial.

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son meras frmulas para adoptar como uno lo hace con la moda de estacin. Tienen por detrs una lgica y objetivos que le dan vida. Nacen muertos sin este trasfondo. As es que, tal como propuse a CEJA, si vamos a promover mejoras, lo principal es explicar el porqu y explorar la serie de temas relacionados. Una vez absorbidos estos argumentos cada pas estar en condiciones de disear el modelo que mejor le convenga.

marco legal, la adicin de estructuras para facilitar el acceso (incluyendo la creacin de medidas alternativas), y la creacin de carreras judiciales y tambin de defensores y fiscales. Los pases y varios donantes financiaron la nueva infraestructura, equipo, y programas de capacitacin. En breve, se arm una estructura mucho ms propicia para contestar a la demanda social de los servicios del sector.

La parte decepcionante es que mucha de esta Por qu el Gobierno Judicial: Como nueva capacidad no se ha usado para mejorar la Vargas, llevo bastante tiempo trabajando con las calidad de los servicios. No todos han respondido reformas judiciales en la regin, y como l y muchos como un tribunal mexicano queremos computaotros participantes de largo plazo, me pregunto por dores para reducir nuestro trabajo pero en qu los esfuerzos mutuos no han llegado ms cerca muchos casos uno tiene la impresin de que los de la meta de crear sistemas judiciales eficientes, efi- beneficiarios principales han sido los jueces, abogados, fiscales, y su gente de apoyo. Hay, sin duda, caces, accesibles y justos. ... ejemplos importantes de cortes que han utilizado sus nuevos Parece que la pregunta afecta a ms me pregunto por qu los esfuerzos mutuos no recursos a la introduccin de proque los participantes directos. Hace unos meses, CEJA public un artculo han llegado ms cerca gramas para aumentar el acceso y de la meta de crear en el cual resumi los resultados de las responder a las necesidades de sistemas judiciales encuestas realizadas en la regin en los poblaciones tradicionalmente mareficientes, eficaltimos aos2. En ste se mostr que la ginadas, que han inventado maneras de agilizar el procesamiento de causas, imagen pblica de los poderes judiciales es ces, accesibles y justos. y que han promovido mejor coordinabastante baja en toda la regin y que adecin con otras entidades del sector. Sin ms, en algunos pases ha empeorado desde embargo, he entrevistado a presidentes de cortes mediados de la dcada pasada. Las encuestas son recientes y sospecho (espero) que si tuviramos cuyas respuestas al problema en la demora eran es informacin de hace 20 aos, s encontraramos una cosa de la Asamblea, que sus miembros modifiquen diferencia positiva es decir, es muy probable que la las leyes, jueces quienes ni aun se preguntan qu imagen popular haya mejorado en algo antes de lle- pasa con los posibles usuarios sin fondos para congar a un plateau o experimentar una disminucin tratar un abogado, y otros quienes se oponen a la menor. Tambin es indudable que los resultados idea de publicar sus sentencias o el nmero de sus recientes estn afectados por muchos factores exge- disposiciones como si fueran secretos de estado. nos: la situacin econmica, las decepciones con la Despus de haber gastado, los donantes y los clase poltica, las promesas a veces exageradas en cuanto a los beneficios de un buen sistema de justi- gobiernos, millones de dlares en sistemas de inforcia, y un ambiente poltico ms abierto donde la cr- mtica, muchas cortes no tienen idea ni de cuntos tica es pan de cada da. Sin embargo, los rankings casos manejan los jueces ni con cunta demora. Los actuales son preocupantes y sugieren que algo hace programas de reforma siguen siendo listas de cosas para comprar. Pregunte a un juez cul es el problefalta. ma de la justicia, y la respuesta tpica es: sueldos Una buena parte de las reformas anteriores, es bajos, infraestructura inadecuada, y poco personal. decir lo que hemos intentando desde principios de Nadie menciona la demora, inseguridad jurdica, los 80, se enfocaron en lo que los donantes llama- corrupcin, o la falta de una sentencia que resuelva mos creacin de capacidad (capacity building). el conflicto. Cuando salen las encuestas demostranPor medio de ello, se realizaron cambios sustancia- do la pobrsima imagen institucional, la reaccin les en la estructura del sector justicia, la creacin de tpica es no nos entienden. nuevas entidades, cambios en los poderes y mandaPor una vez, este ao escuch a un juez, el Pretos de los existentes, aumentos de presupuestos y sueldos, y modificaciones bsicas en los procesos sidente del Supremo Tribunal Federal de Brasil, delegales. Hubo modificaciones adicionales en el cir que esta respuesta no vale, el hecho es que nos

2 Galindo, 2003.

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aos. La demanda ha crecido explosivamente, los conflictos son ms variados, y el impacto de sus decisiones tiene un peso poltico mucho ms importante. Para responder adecuadamente a esta situacin, a las crticas y propuestas de reforma que ... Ahora, uno podra concluir ha generado, hoy, un Poder uno podra conque los jueces son egostas, intereJudicial tiene que ser ms procluir que los jueces son egosados solamente en los cambios que activo. Tiene que monitorear su stas, interesados solamenles beneficien. No creo que sea cierdesempeo institucional, identifite en los cambios que les to. Lo que s creo es que los jueces car problemas, resolver lo que beneficien. No creo que no se han organizado para enfrentar pueda hacer solo, y negociar camsea cierto. Lo que s creo la problemtica y que esto, en el bios que requieran la cooperacin es que los jueces no se fondo, se debe a la falta de un buen de otras entidades y poderes. Antes, han organizado para sistema de gobierno institucional. el Poder Judicial se administraba; enfrentar la probleComo decidimos en una sesin de trahoy, se gobierna tambin. Esto requemtica y que esto, bajo en Antigua, Guatemala, auspiciarir un cambio de mentalidad dentro en el fondo, se do por el AECI3, los donantes muchas de la institucin y probablemente un debe a la falta de veces van a un pas para armar un procambio de las estructuras internas, para un buen sistema grama de reforma y no encuentran con facilitar la formulacin, discusin, e de gobierno quin trabajar. La Corte no est organiimplementacin de sus propios planes de institucional. zada ni preparada para planificar refordesarrollo y su coordinacin con los del mas estratgicas. Uno hace un acuerdo sistema poltico total. con su presidente, y a los 6 meses, est reemplazado por alguien que tiene otras ideas. Si Las funciones crticas: antes de entrar en la existe un Consejo, est involucrado en debates cuestin de cmo debe ser el gobierno es importaninternos o peleas con los jueces mismos. En breve, el te considerar lo que hace. Aqu podemos hablar al Poder Judicial es una organizacin sin cabeza polti- menos de cuatro funciones esenciales a su buen deca. Poltica en el sentido de poder analizar sus pro- sempeo: blemas funcionales, proponer respuestas, y fijar la direccin que va a tomar la organizacin. Y si es un Monitoreo del desempeo y fijacin problema para los donantes, lo es aun ms para los de polticas institucionales. pases y las judicaturas. Un Poder Judicial que no Manejo de los recursos o, administracin tenga una poltica institucional ms all que protenormal. ger sus derechos y beneficios, es un Poder Judicial Seleccin de recursos humanos, cuya contribucin al desarrollo nacional ser mniespecialmente jueces. ma. Y es un Poder Judicial que, como la parte ms Manejo de la carrera judicial y de la carrera visible de todo un sector o sistema de justicia, proadministrativa ms all de la seleccin. bablemente recibir las crticas de todos los errores del sector. La primera es esencial al gobierno institucional, pero las otras tres funciones son importantes para Crear una instancia de gobierno institucional es condicionar su xito. Estas funciones no tienen que hasta cierto punto difcil para cualquier judicatura. ser realizadas por la misma unidad organizacional, Va en contra del rol tradicional del juez, las prcti- pero s tienen que ser coordinadas. Sin embargo, cas y la estructura histrica de la institucin. La cada uno tiene objetivos distintos y un dilema de la situacin normal del juez, en el sistema acusatorio o organizacin actual es cmo asegurar la coordinainquisitivo, es relativamente pasiva, postura que cin adecuada sin confundir los objetivos, o simplefcilmente convierte al juez como dirigente pasivo mente, hacer caso omiso a algunos de ellos. Hoy, de su organizacin. Durante las dcadas o siglos en existe una tendencia de combinar las dos primeras, que el Poder Judicial se ocupaba slo de resolver los haciendo de la administracin la funcin principal o conflictos que se le mandaban y mientras la canti- hasta exclusiva, y/o de combinar las otras (enfatidad de esta demanda no creca mucho y su calidad zando la seleccin), o de mantenerlas demasiado se mantena esttica, esto fue suficiente. Pero la separadas. Efectivamente la administracin y la situacin ha cambiado radicalmente en los ltimos seleccin siguen recibiendo ms atencin, mientras

desprecian, as que tenemos que hacer algo para cambiar la realidad detrs de esta reaccin. Fue una respuesta valiente, pero, lamentablemente, poco comn.

3 En el grupo participaron representantes de varios donantes, pero tambin jueces, ministerios, diputados, y procuraduras. Antigua, 21-23 de septiembre, 2004.

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que el gobierno y el manejo de la carrera tienden a ser olvidados. Esto es lamentable, no slo por la mera falta de nfasis, sino que tambin porque las funciones menos desarrolladas representan los puntos claves para modificar el performance de la institucin misma. En el caso del gobierno, este es obvio. En el caso de recursos humanos, a pesar de ir en contra de la doctrina popular, la calidad a la entrada (seleccin inicial), difcilmente se mantendr o mejorar sin programas de evaluacin, desarrollo de capacidades, y disciplina. Dirigiendo su desarrollo dentro de la institucin uno puede alcanza ms con personal mnimamente calificado que con un grupo estelar que despus de su entrada opera libremente4. La razn de la superposicin de la administracin y el gobierno se debe simplemente a la falta de desarrollo del segundo concepto tal como se elabor arriba. El manejo administrativo de los poderes judiciales ha mejorado en los ltimos aos, pero sin una instancia de gobierno por detrs, tambin sufre de un enfoque demasiado esttico.

Hay que decir que las soluciones adoptadas siempre distan de la meta. En las judicaturas que manejan una buena parte de la seleccin (Costa Rica, Brasil, Republica Dominicana) el manejo tiende a ser ms coherente, pero siempre encuentra crticas en cuanto a un corporativismo excesivo, una tendencia de dar demasiada fuerza a la jerarqua judicial, y aun as, una falta de maximizar el impacto o la coordinacin entre las varias partes del sistema. Igual que en los sistemas ms desconectados, la capacitacin muchas veces parece existir en casi aislamiento, la evaluacin est enfocada slo en los ascensos (y no en resolver problemas puntuales, directamente), y la disciplina parece ineficaz y muchas veces no muy transparente. Donde las funciones estn dividas entre varias entidades normalmente un Consejo y la Corte Suprema, pero hay variaciones con ms partes la falta de coordinacin es todava peor. Si el Consejo escoge los jueces (Per) o slo los candidatos (Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay, Argentina, El Salvador) la interaccin con la Corte no tiende a ser muy estrecha.

En el caso de la seleccin y manejo de la carrera entran otros factores, especialmente el deseo de Tampoco lo es con la Escuela Judicial, no imporabrir la primera a una participacin ms amplia y ta si existe independientemente o bajo la supervirepresentativa de otros intereses sociales. En algunos sin de uno de los otros dos. La disciplina e investicasos el manejo de la carrera o de partes de ello (v.gr. gacin de quejas representan otro punto de confula disciplina) tambin ha experimentado la misma sin, muchas veces divididas entre la Corte y el poltica. Obviamente es ms fcil disear una pol- Consejo, o asignadas a otra entidad. Adems de los tica coherente de recursos humanos dentro de la ins- factores citados arriba, y la falta de una tradicin de titucin misma, pero tres consideraciones la falta un manejo estratgico de los recursos humanos, otra de una capacidad comprobada de hacerlo, el deseo influencia es un aparente deseo de no dejar a nadie de combatir cualquier tendencia corporativista de con un poder predominante o de contrabalancear los jueces (y de introducir cierto elemento de los poderes que existen. En vez de contrarrestar los accountability a la sociedad externa), y la insisten- abusos de poder con un sistema de quejas o rendicia de las fuerzas polticas en tener un rol han fun- cin de cuentas, la tradicin latinoamericana (y no cionado en contra de esta soluslo en el sector justicia) parece enfatizar los cin. Si uno acepta como vlicontrapesos o redundancias das, o simplemente inevitables, En vez de contrarrestar los abuestructurales. Para un sisteestas presiones, por lo menos en ma esttico esto puede funsos de poder con un sistema de cuanto a la seleccin inicial, la cionar, pero para un sistema quejas o rendicin de cuentas, cuestin es cmo organizar y dis- la tradicin latinoamericana (y en camino de reforma tiende tribuir las dems funciones para a generar la parlisis. Entre los no slo en el sector justicia) asegurar que la institucin tenga la ejemplos del mecanismo podeparece enfatizar los contracapacidad suficiente para incentimos citar la inhabilidad del pesos o redundancias var, controlar y mejorar el comporConsejo Superior de la Judiestructurales. Para un sistamiento de sus funcionarios. In- tema esttico esto puede catura Colombiana para despedir sisto, el desarrollo postentrada es a su director de administracin, la funcionar, pero para un igual, o sino ms crtico que la caliprctica en muchos pases de camsistema en camino de dad inicial. biar el Presidente de la Corte cada reforma tiende a uno o dos aos, y las limitaciones, generar la parlisis.

4 Aqu no estoy sugiriendo un control en contra de la independencia judicial, pero s la fijacin de metas y estndares y la resolucin de problemas detectados en el comportamiento.

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muchas veces constitucionales, sobre la capacidad de las Cortes (o Consejos) de hacer modificaciones en sus procesos internos o uso de recursos (incluyendo la habilidad de reasignar jueces de una locacin o fuero a otro). Si las judicaturas no han desarrollado polticas ms dinmicas de recursos humanos o en otras reas, no es slo un resultado de la cultura judicial. El marco legal tambin funciona en su contra.

modelo de Singapur depende de un ejecutivo capaz de limitar sus intervenciones5). Tambin es factible que el modelo usado para arrancar la reforma no sea lo ideal para ms adelante. El uso de porcentajes fijos para garantizar un presupuesto adecuado no me parece ideal, pero acepto que a corto plazo puede ser necesario para romper con una tradicin de subfinanciamiento.

Por estas razones, no me atrevo a proponer un Cambiar la mentalidad y cons- ... modelo para todos. Limito la ltima parte truir estructuras que permitan un de la discusin a una consideraes importante nuevo modo de actuar no ser fcil, cin de los principios a ser entender que los cambios pero urgen si los Poderes Judiciales estructurales implican una tomados en cuenta por cada pas van a responder a las necesidades mo- priorizacin de valores y en el proceso de hacer su propio dernas. No pienso que el cambio de un reconocimiento de los diseo. Aqu est mi discrepancia estructuras sea suficiente. En la mediprincipal con Vargas y su artculo. riesgos inherentes en da que no est acompaado por nuevas cada nuevo modelo. Si Creo que el esfuerzo slo valdr y actitudes de quienes trabajan en ellas, slo dar resultados si es el prose dividen mucho las lo ms probable es que slo producir funciones, el riesgo es ducto de debates nacionales, sobre ms de lo mismo. Tambin es impor- seguir en parlisis; si qu quieren de sus Poderes Juditante entender que los cambios estructuciales, cules riesgos les parecen ms se combinan para rales implican una priorizacin de valoimportantes, y cules valores quieren permitir ms dinares y un reconocimiento de los riesgos priorizar. Aqu el proceso realmente mismo, hay que inherentes en cada nuevo modelo. Si se es el producto y tratar de saltar la introducir alguna dividen mucho las funciones, el riesgo es etapa de deliberacin le quitar una medida de seguir en parlisis; si se combinan para buena parte de su valor. Tambin accountablity permitir ms dinamismo, hay que introaumenta el riesgo de introducir todapara evitar va otra solucin decepcionante, un ducir alguna medida de accountablity para varios tipos de cambio cosmtico que final de cuentas evitar varios tipos de abuso. No hay modeabuso. lo sin riesgos, el secreto est en reconocerlos no traer resultados diferentes. y tomar las medidas del caso para combatirlos. Pero lo ms importante, y lo que siempre hace Los principios de la reingeniera instifalta, es darse cuenta de que la meta principal no es tucional: Los llamo principios, pero son ms guieliminar riesgos, sino hacer avances en mejorar el delines (lineamentos recomendados). Esto quiere decir que son provedos para ser tomados en cuenta en desempeo global. las deliberaciones sobre los cambios a introducirse. Se Preferira personalmente que una buena parte de basan en mis observaciones y algunas ideas tomadas la responsabilidad por las funciones claves quedara de la literatura sobre el desarrollo organizativo. en el Poder Judicial, pero hay otras salidas. Los europeos parecen satisfechos con sus consejos externos y 1) El primer principio es el enfoque en los resultados, no en la forma. el uso de los ministerios de justicia para la funcin El diseo institucional no es cuestin de crear administrativa. Otro ejemplo ms extico es el modelo de Singapur, donde el Ejecutivo tiene la estructuras bonitas, sino de mejorar el funcionamienltima palabra en juzgar el desempeo. Singapur sin to de una organizacin. Es un ejercicio experimental duda tiene una judicatura eficaz y en su mayora donde la pregunta clave siempre debe ser cules siempre que no se involucren los intereses de las resultados traer?, y en segundo, despus de poner la elites polticas imparcial. El gran costo es su inha- estructura en prctica es funcion cmo habamos bilidad de funcionar como un verdadero cheque pensado? Si la respuesta es negativa, uno tiene que sobre los abusos del ejecutivo. (Este creo, fue el modificar el diseo. Para mejorar las chances de modelo fujimorista, slo que se le fue la mano al eje- xito, siempre est bien tomar en consideracin los cutivo peruano en aprovecharse de su control. El otros principios, pero siempre acordando que....

5 Tambin depende de pagar sueldos millonarios a los jueces, hasta el punto que un fiscal ingls los caracteriz como coimas institucionalizadas. Un juez as paga-

do, difcilmente ser tentado por las coimas de otras fuentes, especialmente cuando se da cuenta de que ir en contra del Ejecutivo implica no slo la prdida de su puesto y sueldo, sino que tambin implica nunca ms ejercer como abogado en el pas.

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L 2) Los dems principios son guas; no son reglas absolutas.

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La primera leccin de la experiencia es que siempre hay casos donde lo que va en contra de las reglas funciona. Por ejemplo, los Estados Unidos probablemente usan dos de los sistemas menos recomendables para seleccionar jueces la eleccin y el nombramiento ejecutivo sin muchos criterios formales adicionales.Sin embargo, sus jueces no son malos. Razn? Hay una comunidad legal muy activa que monitorea la seleccin y tambin la actuacin de los jueces. Esto aumenta las chances de eliminar los no cualificados y de incentivar los seleccionados para mejorar su actuacin. En breve, las excepciones tambin tienen su explicacin.
3) Cuando los objetivos (resultados deseados) son mltiples, los conflictos entre ellos son muy probables.

producir los resultados esperados6, evaluar principalmente por estos, minimizar la intervencin externa en sus procesos internos, pero maximizar los requisitos de transparencia, y establecer mecanismos de rendimiento de cuentas (y no slo financieras) peridicos y de registro e investigacin de quejas.
5) Los que toman las decisiones en un rea requieren un buen equipo tcnico para informar sus deliberaciones.

Un conflicto no requiere una decisin absoluta (o lo uno o lo otro), pero s, priorizar y poner medidas adicionales para asegurar que los objetivos menos importantes no se olviden completamente. Los EEUU han optado por retener una dosis poltica en su seleccin de jueces, pero los riesgos se disminuyen por medio de la actuacin de los monitores externos. Para evitar un proceso muy cerrado y poco representativo en la toma de decisiones por parte de un grupo pequeo, siempre se puede aumentar la transparencia de sus actuaciones y dejar espacio para consultas externas.
4) Reducir riesgos es un objetivo secundario en el diseo institucional.

Viendo las cuatro funciones claves, la situacin predominante es que o no tienen un apoyo tcnico adecuado o no lo usan (que es otro problema para otro principio). O por temor (del poder que tendrn) o por no entender su importancia, los Poderes Judiciales tienen una larga tradicin de economizar en la creacin de equipos administrativos y de buscar llenar los puestos crticos slo con abogados. Si estas prcticas no cambian, difcilmente podr la instancia decisoria elaborar programas apropiados. Lamentablemente, el rea ms abandonada corresponde a la funcin gubernamental y es justo aqu donde una variedad de informacin, un buen anlisis de ella, y la perspectiva de otras disciplinas urgen.
6) Los miembros de la instancia decisoria (los que decidirn la poltica a seguir y supervisan su cumplimiento dentro de cada rea) deben fijar los lineamientos para sus equipos tcnicos y usar los insumos que proveen, pero no deben hacer su trabajo.

Persiste una confusin tremenda aqu en cuanto a la labor del juez, comit, u otro grupo nombrado para usar el trabajo de un equipo tcnico o superviEs importante, pero no debe ser la primera prio- sar toda una estructura administrativa. Fijar la polridad, o corremos el riesgo tica no es meterse en el trabajo del da a da. En adide crear instituciones poco Lo cin a dar el trabajo tcnico productivas. El sistema de a los no preparados para preferible en un sistema moderpesos y contrapesos (entre los no, que sea judicial u otro, es dar hacerlo, crea conflictos de Poderes y dentro de las institu- a cada entidad los recursos y la inters. El equipo decisorio ciones) en Amrica Latina parece libertad de accin que necesiviene a ser juez y parte y difcilconcentrarse slo en los contrapemente podr evaluar la calidad ta para producir los resultasos la misma decisin (o senten- dos esperados, evaluar prin- del trabajo de los que supervisa. cia o auto) es susceptible a ser cipalmente por estos, minireconsiderada varias veces o no se 7) Los asignados a tomar decisiomizar la intervencin nes deben ser seleccionados por puede tomar sin la anuencia de otra externa en sus procesos su entendimiento de su rol, su entidad. La tendencia es tan fuerte internos, pero maximicapacidad de comprender a granque se puede considerar una parte de zar los requisitos de la cultura poltica, pero es muy desac- transparencia, y esta- des rasgos la parte tcnica, y su habilidad de distinguir entre su tratualizada. Lo preferible en un sistema blecer mecanismos bajo y lo de los tcnicos. moderno, que sea judicial u otro, es de rendimiento de dar a cada entidad los recursos y la La composicin de la instancia decicuentas... libertad de accin que necesita para soria es igual de importante que la de la

6 Estos resultados no tienen que ser todos cuantitativos y pueden tener varias dimensiones. Sin embargo, un condicionamiento demasiado complejo crea otros problemas - el resultado principal se pierde entre todo lo dems.

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instancia tcnica, y muchas veces su seleccin parece corresponder a criterios no relevantes (e. g. ser un gran jurista, antigedad en la carrera). Cabe notar aqu que donde est o como se componga, la instancia decisoria para cada funcin debe incorporar la perspectiva (o perspectivas) judicial(es). Igualmente, un organismo interno no debe ser compuesto slo por miembros de la Corte puede pertenecer a ella, pero no reflejar su visin exclusivamente.
8) Es mejor que la instancia decisoria sea pequea y que su contacto con su entidad de apoyo tcnico sea va un director de sta.

11) Para concretizar la coordinacin siempre es mejor fijar pautas de preferencia, cuantitativas en cuanto al producto colectivo final.

Esta recomendacin entra en conflicto con otro valor, la representatividad. Tambin es cierto que algunas entidades realmente pequeas han provocado su propia parlisis. Sin embargo, normalmente es ms fcil decidir entre pocos, siempre que estos entiendan su rol. El otro elemento es tener un punto de contacto con su equipo tcnico dejar a los tcnicos hacer su lobby individualmente con cada miembro del grupo, o asignar a cada miembro la responsabilidad por una parte del problema, slo genera ms roces y decisiones poco coordinadas.
9) Las lneas de responsabilidad deben ser claras.

Si se pueden poner de acuerdo en cuanto a stas, la coordinacin entre entidades ms o menos independientes se puede conversar mejor. Aqu hay otra responsabilidad propia de la instancia de gobierno. No estamos hablando de algo tan simple como cuntos jueces deben ser nombrados, sino pautas relacionadas con el nivel de servicio: reduccin del rezago o del tiempo para procesar una causa, mejoras en el procesamiento de ciertos tipos de conflictos, o en caractersticas ms cualitativas de las decisiones. Este principio tambin vale para la coordinacin con entidades no-judiciales tal como el Ministerio Pblico o la Defensa. Un enfoque en el producto final as, facilita el proceso de fijar polticas dentro de cada institucin. Permite un ejercicio en planificacin hacia atrs, empezando con el objetivo final.
12) Las leyes fueron hechas por hombres y los hombres tambin las pueden modificar.

La instancia decisoria es responsable por la calidad (y resultados) de sus decisiones, y la instancia tcnica por la calidad de su anlisis y trabajo. Si el anlisis o el trabajo es insatisfactorio se cambia al director tcnico o administrativo y el nuevo puede reemplazar a otros tcnicos claves. Si la decisin trae consecuencias negativas, es un poco ms difcil, pero debe haber una manera de cambiar los miembros de la instancia decisoria.
10) La instancia de gobierno judicial debe ser el centro del sistema, con las dems funciones pendientes de ella.

La respuesta de un jurista eminente a una lista de recomendaciones presentadas por un consultor del Banco fue en casi todos los casos, la Constitucin o la ley no permite. Me permito sugerir que el doctor es parte del problema. Primero se pueden conversar las recomendaciones sin tomar en cuenta la ley, slo en base de los resultados probables. Segundo, si los resultados merecen el esfuerzo, la ley (y la Constitucin) se puede cambiar. Hay valores legales que deben protegerse, pero la ley no lo permite es una respuesta obstaculizadora.
13) No importa cmo dividen o consolidan las funciones, siempre habr retos de coordinacin.

Este es un principio lgico y funciona an si algunas de las dems funciones se ubican fuera de su esfera real de control. Por ejemplo, si la administracin o la seleccin se encuentra fuera del Poder Judicial y el gobierno judicial queda con ello, las actuaciones de las primeras siempre deben responder a las pautas generales que fija la instancia gubernamental. An as pueden funcionar con independencia, pero siempre sujetos a las demandas que pone el gobierno institucional. Por ejemplo en el caso de la seleccin, cuntos jueces, de cules caractersticas, y asignados a cules lugares. Hay casos donde an el nmero de jueces sugerido por la Corte no parece ser tomado en base a una consideracin de sus necesidades reales.

Estos pueden ocurrir hasta dentro de una misma entidad as que la concentracin mxima tampoco resuelve el problema. Aunque Amrica Latina parece algo atrasado en darse cuenta de que la divisin de labores (sistema Weberiano) ya pas de moda. La especializacin siempre vale, pero los grandes problemas del siglo XXI son casi todos inter -institucionales cuando no son entre Poderes. Tratar de resolverlos slo dividiendo el trabajo es intil. Como dicen los mejicanos, el chiste est en fomentar la planificacin interactiva. Hay sin duda maneras ms o menos tiles de asignar las responsabilidades primarias, pero nadie funciona solo, as que el reto es identificar donde hay traslapes e inventar maneras de hacerlas productivas.

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L 14) Un proceso de cambio institucional es lento, experimental, funciona por etapas, y cada innovacin requiere ser evaluada, despus de un tiempo decente.

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Tal como dije al comienzo no creo que exista un modelo perfecto y probablemente cada pas tiene necesidades y restricciones algo diferentes. Lo ms importante es entender y ponerse de acuerdo en cuanto a los objetivos globales. Dados los cambios dramticos de mentalidad requeridos, es muy probable que lo que se puede adoptar ahora no sea la solucin ideal y an si lo fuera, no funcionara a su potencial eventual. Por esto, y a pesar de las enmiendas legales y constitucionales posiblemente requeridas para permitir el cambio, se recomienda no constitucionalizar las nuevas prcticas y estructuras desde el principio. Habrn errores y sern ms fciles de corregir si no tienen estatus constitucional. Las nuevas leyes deben dejar espacio para modificar detalles que no den resultados en la prctica. Sin embargo, el intento s requiere una buena dosis de continuidad, lo que implica la adopcin de una de dos prcticas arriesgadas: o dejar los responsables (de las instancias decisorias) en sus puestos por ms tiempo o dar cierto estatus legal a las innovaciones, no dndoles vida para siempre, pero asegurando que tengan un tiempo razonable para demostrar sus efectos. Dnde Comenzar: Otra leccin de la reforma institucional es que tratar de hacer todo a la vez es imposible7. As, empezara donde el problema es ms grave y para m es la falta en casi toda la regin de una instancia real de gobierno judicial es decir una entidad con esta responsabilidad que realmente

monitorea, analiza y planifica el mejoramiento del desempeo institucional y maneja sus interacciones con otras instituciones. Empezara tambin con la entidad donde en teora, pero slo en teora, est ubicada ahora que sea Consejo independiente o el Poder Judicial, no importa8. La preferencia por comenzar aqu no se basa slo en la ausencia de una instancia de gobierno. Tambin es por considerarla la funcin clave. Ser difcil mejorar las otras funciones sin una instancia responsable por fijar las polticas institucionales globales. A decir verdad, la funcin administrativa y la de seleccin no andan tan mal en la mayora de los pases. S, los criterios para escoger candidatos podran mejorarse sustancialmente9. Hay algunas judicaturas que no siempre tienen un Director Administrativo y dejan a los directores departamentales cabildear con la junta gubernamental (o con los miembros de la Corte), y hay otros que han invertido poca atencin en mejorar la calidad de su personal administrativo. La planificacin de recursos humanos es muy dbil en casi todas partes. No obstante, las mejoras en las tres otras reas y la coordinacin entre ellas, requieren una cabeza poltica. Obviamente es el cambio ms difcil, siendo ms sensible polticamente, menos propicio a realizarse slo con insumos tcnicos, y lo menos consistente con la cultura judicial tradicional. A pesar de estos obstculos, si los jueces, los polticos, y los ciudadanos no aceptan la tesis principal que la justicia, igual que otros servicios pblicos, tiene que planificarse estratgica y dinmicamente veo poca posibilidad de mejorar su desempeo o su imagen.

7 Los gurs del neo-institucionalismo parece estar llegando a la misma conclusin, que el rediseo total muchas veces no trae los resultados esperados. Ver The

Economist, "Economic Focus: Development piecemeal," August 7, 2004, p. 63.

8 Otra discrepancia con Juan Enrique. Tal como l, preferira que fuera la Corte (o mejor dicho dentro de ella-es decir no con el pleno, y de preferencia, estilo

Costarricense, con la inclusin de jueces de otras instancias). Sin embargo, hay Consejos con buenas posibilidades de ejercerlo, y creo ms prctico trabajar con ellos. 9 Hay una realizacin emergente que los criterios tpicos son demasiado acadmicos. Un jurista acadmico excelente no es necesariamente un buen juez. Sin embargo, sospecho que muchas de las calidades deseadas no se pueden identificar por medio de un examen inicial, que algunos se pueden desarrollar en la prctica, y que los sistemas de evaluacin deben enfocarse en ayudar en este proceso e identificar los que no pueden o no quieren cambiarse. Sera justo tambin hacer claro que estas caractersticas son parte del paquete para no crear ilusiones en los que se escogen por los criterios tradicionales.

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GOBIERNO JUDICIAL

Laura Louza Scognamiglio

Ex Directora de Modernizacin del Tribunal Supremo de Justicia y del Poder Judicial de Venezuela. laura_louza@yahoo.com

Relacin entre Gobierno Judicial y Administracin de Justicia. Reflexiones a la luz del caso "Venezuela"
Over the past fifty years Venezuela has had all three main structures of judicial government. From this perspective, the country's modern judicial history can be divided into three main periods according to the judicial government agency that was most important during each of them. This article presents a critical analysis of each stage in light of the relationship between the judicial reforms, the management systems implemented and their results. The author also reflects on why these changes brought about only limited results and the best way to handle the new process, which began with a constitutional reform in 1999. The objectives of this effort include ceasing to view judicial oversight as antagonistic to judicial independence, a perspective that has led to the development of increasingly inefficient justice systems.

a causa del fracaso de algunos procesos de reforma judicial en Amrica Latina ha sido atribuida, en una importante medida, a la escasa atencin que dichos procesos han dirigido a la adecuada organizacin y buen funcionamiento del gobierno judicial1. Esto ha permitido a algunos expertos asegurar que la clave del xito de los programas de reforma de la administracin de justicia se encuentra en dar una fundamental importancia al tema del gobierno judicial, haciendo hincapi en la revisin del sistema de gobierno judicial para el xito de la reforma, y en definitiva, para la consecucin de un adecuado sistema de administracin de justicia2. Sin embargo, la experiencia venezolana rica por dems en esta materia parece poner en jaque, por lo menos en una primera aproximacin, la relacin entre la reforma del gobierno judicial y la conse-

cuente mejora de la administracin de justicia. En efecto, en Venezuela el tema del gobierno judicial ha tenido, a lo largo aproximadamente de los ltimos cincuenta (50) aos, un carcter importante en la discusin publica, y sobre todo, en las sucesivas reformas del sistema de administracin de justicia en el pas, sin que por ello ninguno de dichos procesos haya logrado un verdadero cambio por lo menos desde el punto de vista de la percepcin pblica y por el contrario, y a pesar del constante esfuerzo del Estado en cambiar el modelo de gobierno judicial, el sistema judicial venezolano sigue siendo considerado corrupto, ineficiente, poco confiable clasista, parcializado, remoto y mediatizado por presiones de todo tipo3. Efectivamente, en los ltimos cincuenta (50) aos, Venezuela ha pasado por prcticamente las tres estructuras de gobierno judicial que se pueden

1 Vargas, Juan Enrique, Gobierno judicial: la organizacin y el rol de las Cortes Supremas; Hammergren, Linn, Apuntes para avanzar en el debate sobre cmo mejo-

rar el gobierno judicial; Binder, Alberto, Gobierno judicial y democratizacin de la justicia. Observaciones a las propuestas de Juan Enrique Vargas. Artculos publicados en esta edicin de Sistemas Judiciales. 2 Vargas, Juan Enrique, OBCIT, pp. 1 3 Roche, Carmen Luisa, Richter, Jacqueline y Prez, Norma: Los excluidos de la justicia en Venezuela, Ediciones del Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2002, pp. 209 y ss.

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identificar como los modelos fundamentales a nivel internacional: aquel en que el gobierno est en manos del Ministro de Justicia (modelo europeo)4, aquel en que el gobierno est a cargo del propio Poder Judicial (modelo norteamericano5) y aquel en que un rgano externo al Poder Judicial, pero tambin al Poder Ejecutivo, lo detenta, es decir, el Consejo de la Judicatura o de la Magistratura (modelo latinoamericano)6. En este sentido, la historia judicial venezolana del ltimo medio siglo se puede dividir en tres periodos fundamentales, segn el rgano de gobierno judicial que ha tenido el predominio en cada uno.

Consejo de la Judicatura y otorgando al propio Poder Judicial, y particularmente, a su mxima autoridad, la antigua Corte Suprema de Justicia (ahora, Tribunal Supremo de Justicia), el poder necesario para formular sus polticas, ejecutarlas y administrar su propio presupuesto8. Como consecuencia de ello, el Tribunal Supremo de Justicia adems de las tradicionales funciones jurisdiccionales, ha obtenido a raz de las previsiones constitucionales de 1999 importantes competencias administrativas, tpicas ms bien de un rgano del Poder Ejecutivo, constituyndose en el rgano rector y de gobierno del Poder Judicial (artculo 267 de la Constitucin).

Ahora bien, este intento por mejorar el gobierno judicial y la administracin de justicia se hizo particularmente evidente, en Venezuela, en la dcada de De esta forma, en la nueva Constitucin, el Poder los noventa, en que se consider ms que nunca Judicial, aparece altamente fortalecido, y sobre todo, necesario replantear la estructura y organizacin de su representante que es el Tribunal Supremo de la administracin y gobierno del Poder Judicial, ya Justicia, ahora con atribuciones no slo jurisdiccioque ste era considerado como incapaz de impartir nales, sino tambin de gobierno, direccin, adminisjusticia y altamente orientado por tracin, inspeccin y vigilancia del Poder Judicial. el Ejecutivo o por el poder econ- ... Con estas normas, ademico,7 y la causa de ello se atribu- el propsito del constituyente ms, se materializa el propsito del constituyente a principalmente a su rgano de venezolano de 1999, era el de gobierno: el Consejo de la Ju- constituir un estado democrtico de salvaguardar la independencia del Poder Judidicatura. donde la justicia fuera uno de cial, expresada en la exposisus valores fundamentales y cin de motivos de la Esto condujo a que se adoptaran hacer del Poder Judicial un un conjunto de medidas e iniciativas rgano independiente y fuerte, Constitucin, en que se seala que el Estado demoque encontraron su mxima exprela aspiracin constitucional crtico y social de Derecho y de sin en la eleccin, mediante refernparece no haberse materialidum, de una Asamblea Nacional zado en Venezuela, y algunos Justicia consagrado por la Constituyente, cuyo objetivo era sectores de la sociedad vene- Constitucin, requiere la transformar al Estado, reorganizar el existencia de unos rganos zolana cinco aos despus Poder Pblico y aprobar una nueva institucionalmente caracterizade la entrada en vigencia Constitucin. Como consecuencia de de la Constitucin, sealan dos por su independencia. esto, la Asamblea Nacional Constitu- que los mecanismos adopyente, en pocos meses, elabor y some- tados para la ejecucin de Aunque lo anterior deti a consulta popular un nuevo texto la Constitucin, han sido muestra que el propsito del constitucional, que fue aprobado a ms bien dirigidos a con- constituyente venezolano de finales de 1999. trolar al Poder Judicial o 1999, era el de constituir un estado democrtico donde la justicia a anularlo y a eliminar La Constitucin de 1999 replantea fuera uno de sus valores fundasu independencia, con el sistema de administracin y gobierno mentales y hacer del Poder Judicial el fin de instaurar un del Poder Judicial, eliminando al estado autoritario. un rgano independiente y fuerte,

4 Debe decirse que que con este modelo se han alcanzado niveles importantes de independencia judicial, pero la tendencia ha sido la de trasladar parte de las funciones administrativas del Ministerio de Justicia, en lo que se refiere especialmente a la carrera judicial a un rgano, que se ha llamado Consejo Superior o General de la Magistratura o de la Judicatura. Sin embargo, la experiencia con los Consejos no ha sido positiva.Ver: Alejandro Nieto titula as su obra publicada por la Editorial Trotta, Madrid, 2005 y Santos Pastor hace referencia a ello en su artculo Eficiencia y Eficacia de la Justicia, publicado en Papeles de Economa Espaola, N. 95, 2003, Madrid, pp. 282. 5 Ver, Weeler, Russell y Gurarie, Mira, Independencia del Poder judicial federal de los Estados Unidos, Pautas para promover la independencia y la imparcialidad judicial, USAID/IFES, USA, 2002, pp. 150 y ss. 6 Pasara, Luis, Los Consejos en Amrica Latina: una discusin a partir de la experiencia peruana, trabajo presentado en el taller Gobierno Judicial y Consejos de la Judicatura, Oati, septiembre 2005. 7 Roche, Carmen Luisa, Richter, Jacqueline y Prez, Norma, OBCIT, Caracas, 2002, pp. 209 y ss. 8 Artculo 267 de la Constitucin.

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diciones. Se puede adelantar, en este aspecto, que nuestro anlisis parece indicar que la clave de cualquier modelo de gobierno judicial requiere para el buen funcionamiento de la administracin de justicia tener los mecanismos adecuados para garantizar la independencia de los jueces y el control y evaluacin de la gestin judicial. Es decir, debe haber independencia y responsabilidad, independientemente del modelo de gobierno judicial que se adopAs, el postulado inicial segn el cual la adopcin te. Por ello, sin duda, el tema del gobierno judicial de un adecuado sistema de gobierno judicial puede es clave para el xito de cualquier reforma, pero con garantizar una mejora sustancial en el sistema de los condicionantes a los cuales nos referimos, ya que administracin de justicia, puede parecer cuestiona- por muchos cambios que se hagan a nivel de infraesdo por el caso venezolano en el que se ha hecho, en tructura, medios materiales y tecnologa, si la especial, en la ltima reforma judicial, un cambio estructura de gobierno judicial que se adopta no importante del gobierno judicial, sobre todo, en el tiene los mecanismos para garantizar la indepencampo normativo. De este modo es necesario inda- dencia de los jueces y un funcionamiento transpagar cul es la verdadera naturaleza de la relacin que rente y eficiente, la administracin de justicia no existe entre un adecuado sisfuncionar bien, por lo que la reforma judicial no tema de gobierno judicial y ... tendr sostenibilidad, ni peruna buena administracin de debe haber independencia y manencia en el tiempo, y justicia. Con este propsito, responsabilidad, independientemente depender del liderazgo de hemos optado por hacer un del modelo de gobierno judicial que la autoridad de gobierno anlisis histrico-institucio- se adopte. Por ello, sin duda, el tema de turno. nal, para determinar con exacdel gobierno judicial es clave para titud lo que ha ocurrido en el xito de cualquier reforma, pero En cuanto a las fuentes y Venezuela, y lograr una res- con los condicionantes a los cuales metodologa, este trabajo puesta a nuestra interrogante nos referimos, ya que por muchos retoma datos y anlisis de primordial que relaciona un trabajos previos, llevados adecambios que se hagan a nivel de buen gobierno judicial con una infraestructura, medios materia- lante, primero, como Gerente adecuada administracin de jus- les y tecnologa, si la estructura del Proyecto de Moderniticia. De esta forma, este trabajo zacin de la Corte Suprema de de gobierno judicial que se se dividir en tres secciones en Justicia, y luego, de la Unidad adopta no tiene los mecanisque se har referencia a cada uno Coordinadora del Proyecto de mos para garantizar la indede los periodos institucionales en Modernizacin del Poder pendencia de los jueces y un que se puede dividir la historia funcionamiento transparente Judicial. Se ha buscado apoyo reciente de los ensayos sobre y eficiente, la administracin documental adicional y otras gobierno judicial en Venezuela, a fuentes, en particular, informes de justicia no funcionar saber: la justicia del Ministro, la bien, por lo que la reforma de organismos internacionales, justicia del Consejo de la Judiestudios de ONGs, artculos de judicial no tendr sostenicatura y la justicia del Tribunal bilidad, ni permanencia en prensa, con el fin de presentar la Supremo de Justicia. informacin de manera objetiva a el tiempo, y depender del liderazgo de la autori- pesar de estar involucrada en el A lo largo de este anlisis, adeproceso de modernizacin de la dad de gobierno de ms, se presentarn algunas reflexio- turno. gestin judicial venezolana de nes sobre las luces y sombras de la manera tan directa. Sin embargo, he tenido difiexperiencia venezolana, con el propcultad para tener acceso a toda la bibliografa venesito de intentar asomar, a modo de conclusiones, zolana de los ltimos dos aos y por ello, me apoyo, una hiptesis sobre la causa del fracaso de cualquier aparte de la bibliografa que cito, en los documenmodelo de gobierno judicial si no se dan ciertas con- tos oficiales y en la literatura periodstica.

la aspiracin constitucional parece no haberse materializado en Venezuela, y algunos sectores de la sociedad venezolana cinco aos despus de la entrada en vigencia de la Constitucin, sealan que los mecanismos adoptados para la ejecucin de la Constitucin, han sido ms bien dirigidos a controlar al Poder Judicial o a anularlo y a eliminar su independencia, con el fin de instaurar un estado autoritario9.

9 Prez Perdomo, Rogelio, Reforma judicial, estado de derecho y revolucin en Venezuela, en Luis Psara (ed.), En busca de una justicia distinta. Experiencias de

reforma en Amrica Latina, Consorcio Justicia Viva, Lima, pp. 338. Esto se hace muy evidente a partir de finales de 2004 en que se aprueban leyes que limitan de manera importante la libertad ciudadana como la llamada "Ley de Contenidos" y se adoptan medidas administrativas que atentan contra garantas fundamentales del ciudadano, como la expropiacin de tierras sin mayor causa ni indemnizacin, adems, se suspenden jueces que deciden casos anulando decisiones administrativas del Poder Ejecutivo.

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1. La justicia del Ministro (1952-1968)10 En Venezuela la administracin de justicia estuvo en manos del Ministerio de Justicia desde 1952 hasta 1968. El Ministro tena a su cargo la administracin y control de los tribunales y jueces. La designacin de los jueces era competencia de la Corte Federal, quien deba seleccionarlos de una terna que le propona el Ministro. Los jueces eran designados por cinco aos, es decir, el periodo de gobierno, salvo en el caso de los jueces instructores que eran de libre nombramiento y remocin del Ministro, mientras que los dems jueces podan ser destituidos slo por las causales establecidas por la ley y podan continuar en su cargo transcurridos los cinco aos, siempre que su conducta fuera intachable y tuvieran un buen rendimiento. En este aspecto, el Ministerio llevaba un importante control, el sistema era bastante eficiente y se atenda de manera inmediata cualquier retardo; se consideraba que un retraso de ms de un ao era preocupante. Para llevar adelante este control, se haca estadstica judicial y los resultados se publicaban. Se infiere de los informes anuales del Ministerio que haba un nmero creciente de casos, pero que parecan manejarse con comodidad. En trminos polticos, el Poder Judicial era marginal y relativamente cmplice del rgimen11 que imperaba en aquel momento que era la dictadura del General Marcos Prez Jimnez, la cual dur desde 1952 hasta 1958. Tan era as que la cada de la dictadura no condujo a sustituciones masivas de jueces. A partir de 1958 se estableci un sistema de gobierno democrtico. En 1961 se aprob una nueva Constitucin que uni la Corte Federal y la Corte de Casacin en un solo tribunal, llamado Corte Suprema de Justicia. A sta se le atribuyeron competencias en materia de control de constitucionalidad y legalidad del Poder Pblico (artculos 206 y 215).

Se pretendi fortalecer al Poder Judicial al preverse en la Constitucin la creacin del Consejo de la Judicatura, como rgano de gobierno y administracin del Poder Judicial, ajeno al Poder Ejecutivo. La creacin de este rgano tena como objetivo aumentar la independencia del Poder Judicial. Sin embargo, continu funcionando el Ministerio de Justicia por un tiempo ms, aunque ya no ejerca el control riguroso sobre el rendimiento de los tribunales que antes llevaba adelante. En los ltimos aos de este periodo, el sistema empez a hacerse ineficiente y como consecuencia de ello, a corromperse. 2. La justicia del Consejo de la Judicatura (1969-1998)12 A finales de 1969, se cre por ley el Consejo de la Judicatura. Este rgano asumi las competencias del Ministerio de Justicia, y estaba integrado por nueve miembros, cinco seleccionados por la Corte, dos por el Parlamento y dos por el Presidente de la Repblica. Una de las tareas ms importantes del Consejo era la seleccin y designacin de jueces. Tambin se encargaba de la disciplina de los jueces, y por ello, tena competencia para sancionarlos y destituirlos. Al comienzo de la dcada de 1970, el Consejo de la Judicatura organiz concursos de oposicin para la designacin de jueces. Pero poco tiempo despus, el Consejo suspendi los concursos de oposicin y se consolid la prctica de designar jueces suplentes o provisorios, y slo espordicamente se realizaron concursos. El resultado fue que la mayora de los jueces eran provisorios, lo cual poda facilitar la remocin del cargo, aunque la gravedad de esta situacin se mitig porque se opt por considerar como jueces titulares a aquellos con determinada antigedad y as, en trminos generales, los jueces tuvieron una importante permanencia en su cargo. De esta manera, hubo jueces superiores que permanecieron 21,6 aos como jueces, jueces de primera instancia que permanecieron 16,4 aos y el equivalente a los actuales jueces que hoy se llaman de municipio, 13,6 aos.13

10 Se puede afirmar que la historia judicial venezolana no ha sido objeto de abundante bibliografa, aunque existe documentacin oficial detallada que da informacin sobre lo ocurrido, especialmente en los ltimos cincuenta aos. No obstante, el profesor Rogelio Prez Perdomo ha organizado esta informacin y escrito sobre ello en un trabajo no publicado elaborado para el Banco Mundial, titulado: Historia judicial de Venezuela, en junio de 2004. Esta parte es prcticamente un resumen de lo escrito por este autor en ese trabajo. Tambin, es una referencia fundamental, la publicacin del mismo autor: Reforma judicial, estado de derecho y revolucin en Venezuela, OBCIT, pp. 335-374. 11 Prez Perdomo, Rogelio, Historia judicial de Venezuela, trabajo no publicado, junio de 2004, pp. 11. 12 Ver Supra nota 10. Adems, se ha consultado: Prez Perdomo, Jueces y justicia bajo el Consejo de la Judicatura (Venezuela 1969-1998), trabajo presentado en el taller Gobierno Judicial y Consejos de la Judicatura, Oati, 2005. 13 IESA: Estudio diagnstico de necesidades educativas del Poder Judicial y proyecto acadmico para la Escuela de la Judicatura. Presentado al Consejo de la Judicatura en julio de 1996, pp. 49.

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En 1980, se public la Ley de Carrera Judicial, que previ el ingreso por concurso, pero la tendencia fue a no realizarlos. La ley exiga no slo la realizacin de concursos pblicos para la seleccin de los jueces, sino tambin la evaluacin de los jueces sobre la base, por ejemplo, del nmero de sentencias dictadas con distincin entre interlocutorias y definitivas, el nmero de sentencias revocadas o casadas, la duracin de los casos, el cumplimiento de los plazos, las inhibiciones y recusaciones solicitadas contra un juez. Como esta ley nunca se aplic, la situacin en 1997 era que slo el 40 por ciento de los jueces eran titulares, fundamentalmente por causa de su antigedad y no por concurso; y el 55 por ciento, eran interinos. Se ignora la situacin del 5 por ciento restantes14.

los inspectores de tribunales. La tarea de estos inspectores era visitar los tribunales, revisar el libro de actas y el archivo, o investigar denuncias especficas. Los tribunales tenan la obligacin de levantar mensualmente la estadstica de lo actuado. Esta tarea era igualmente manual y adicional al trabajo habitual, con lo cual usualmente se retrasaba. La estadstica era muy poco usada para la evaluacin de la marcha de los tribunales. Esto haca que la evaluacin de los tribunales y jueces era prcticamente inexistente. Las visitas de los inspectores eran espordicas y con frecuencia se asociaba a investigaciones disciplinarias generadas por denuncias de los abogados. Por su parte, el Consejo de la Judicatura no renda cuentas de su gestin, ni informaba al pblico lo que ocurra en los tribunales, como en cambio haca antes el Ministerio de Justicia. Adicionalmente, el sistema judicial reciba una pequea porcin del presupuesto nacional, que vari entre el 0.5 y el 1.0 por ciento de ste.16 El escaso presupuesto reflejaba la falta de importancia del sistema, y se manifestaba en el mal funcionamiento de los tribunales. Lo anterior demuestra que en trminos generales, el Consejo de la Judicatura no mostraba ninguna capacidad para gestionar y dirigir el Poder Judicial.

Desde el punto de vista administrativo, la regla general era que cada tribunal estaba a cargo de un juez, quien, adems de su papel jurisdiccional, tena un papel administrativo como jefe del tribunal. En virtud de su papel administrativo, deba administrar dinero, ocuparse del personal, vigilar que el tribunal estuviera en condiciones fsicas adecuadas y otras tareas de ... este tipo. El tribunal tena El Consejo adems era un el Consejo de la tambin un secretario que coo- Judicatura no renda cuentas de su instrumento poltico. Ya en peraba con el juez en las tareas gestin, ni informaba al pblico lo los aos ochenta era pblica la administrativas que ste le delereparticin de los puestos que ocurra en los tribunales, gaba. entre los partidos polticos en como en cambio haca antes el el Consejo. Para ser designado, Ministerio de Justicia. Los procedimientos eran es- Adicionalmente, el sistema judi- sobrevivir como juez o ascender critos y administrativamente lo ms importante era tener cial reciba una pequea portodos los controles se llevaban cin del presupuesto nacional, relaciones en el Consejo17. La manualmente. Los principales que vari entre el 0.5 y el 1.0 dotacin del tribunal tambin instrumentos de control eran el por ciento de ste. El escaso dependa de ello. libro diario, un cuaderno sellado presupuesto reflejaba la y firmado donde se anotaban a falta de importancia del sisComo consecuencia de lo mano cada da las actuaciones del anterior se perciba al Poder Jutema, y se manifestaba en tribunal, y el expediente, era un dicial como un ente plagado de el mal funcionamiento de conjunto de documentos escritos los tribunales. Lo anterior corrupcin, con jueces incompeque concernan un caso y se guar- demuestra que en trmi- tentes, muy poco eficiente e inacdaban en el archivo15. nos generales, el Consejo cesible para la mayora de la poblade la Judicatura no mos- cin. Se consideraba igualmente Le corresponda al Consejo de la que el sistema judicial no garantizatraba ninguna capaciJudicatura el control o vigilancia de ba los derechos humanos de los ciudad para gestionar y lo que ocurra en los tribunales. Esto dadanos, que los tribunales eran un dirigir el Poder lo haca fundamentalmente a travs de Judicial. foco de corrupcin y el Consejo de la

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Corte Suprema de Justicia, Informe anual de 1998, Caracas, 1999, pp. 41. Prez Perdomo, Rogelio, Reforma judicial, estado de derecho y revolucin en Venezuela, OBCIT, pp. 342. Prez Perdomo, Rogelio, Polticas judiciales en Venezuela. Estudio IESA, Caracas, 1995, pp. 12. Prez Perdomo, Jueces y justicia bajo el Consejo de la Judicatura (Venezuela 1969-1998), trabajo presentado en el taller Gobierno Judicial y Consejos de la Judicatura, Oati, 2005.

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Judicatura un elefante blanco, es decir, un rgano altamente burocratizado y poco funcional, donde lo que predominaba era el clientelismo y el amiguismo como criterios de asignacin de recursos a los jueces, as como de nombramiento y ascenso.

el ente ejecutor pas a ser la Direccin Ejecutiva de la Magistratura. El otro convenio fue el 4270-VE, suscrito en diciembre de 1997, por un total de 7.300.000 dlares de los cuales el Banco Mundial aport 4.700.000 con resultados muy exitosos20, dio lugar a la automatizacin de los procesos judiEsta situacin no tuvo tanto impacto en la socie- ciales del mximo tribunal, a mayor eficiencia en la dad venezolana en la dcada de los setenta porque el gestin judicial y a la publicacin en Internet de sus nivel de conflicto social era relativamente bajo. Sin sentencias21. Finalmente, entre 1999 y 2000, se embargo, a partir de los otomaron medidas heroicas de depuracin chenta, y especialmente en la ... de jueces, que dieron lugar a dcada de los noventa, la en buena medida se atribuan los un perodo de reorganizasociedad venezolana entr en males del Poder Judicial a la psi- cin como respuesta a la proma gestin del Consejo de la una profunda crisis que se blemtica descrita y a la elecJudicatura, la nueva debi principalmente a la genecin, mediante referndum, de ralizada percepcin de corrup- Constitucin lo elimin y erigi una Asamblea Nacional Consal Tribunal Supremo de cin y derroche que los venezotituyente, cuyo objetivo era Justicia en la nica y ms lanos tenan de sus gobernantes. transformar el Estado, reorganizar alta autoridad del Poder En especial, el Poder Judicial era el Poder Pblico y aprobar una Judicial, otorgndole el considerado altamente corrupto e nueva Constitucin. incapaz. Exista una literatura que nombramiento de los jueces , as como la direcdescriba las redes clientelares denEn virtud de ello, la Asamblea cin, gobierno, administro del sistema (tribus y clanes) Nacional Constituyente, mediante el tracin, inspeccin y y como procedan los pagos. Las decreto de reorganizacin del Poder vigilancia del Poder fuentes de esta informacin eran los Judicial (publicado en Gaceta Oficial escndalos en los medios o las histo- Judicial, para el ejerci- Nro. 36.772 de fecha 25 de agosto de rias publicadas por los periodistas cio de tales atribucio- 1999) declar al Poder Judicial en nes se le exhort que no alcanzaban a configurar esemergencia y cre una Comisin de crear la Direccin cndalos, pero que, en definitiva, Emergencia Judicial, que funcionara Ejecutiva de la produjeron la imagen de un Poder hasta la entrada en vigencia de la 18 Magistratura. Constitucin y a la cual quedaban suborJudicial muy corrompido. dinados el Consejo de la Judicatura y el Inspector General de Tribunales. Esta importante crisis dio lugar a un gran movimiento de cambio en la dcada de los Como en buena medida se atribuan los males noventa, en virtud del cual se adoptaron relevantes medidas de orden normativo19 e institucional. En del Poder Judicial a la psima gestin del Consejo de este aspecto, se firmaron dos convenios con el la Judicatura, la nueva Constitucin lo elimin y Banco Mundial, para la modernizacin del Poder erigi al Tribunal Supremo de Justicia en la nica y Judicial. El primero fue el 3514-VE firmado en ms alta autoridad del Poder Judicial, otorgndole el diciembre de 1993 con el nombre de Proyecto de nombramiento de los jueces22, as como la direcinfraestructura de apoyo al Poder Judicial. El cin, gobierno, administracin, inspeccin y vigimonto total fue de 60 millones de dlares de los lancia del Poder Judicial, para el ejercicio de tales Estados Unidos, de los cuales el Banco Mundial atribuciones se le exhort crear la Direccin aportara como prstamo la mitad. El ente ejecutor Ejecutiva de la Magistratura. fue el Consejo de la Judicatura. En agosto de 2000,

18 Dos obras periodsticas son: J.V.Rangel: El poder de juzgar en Venezuela. Jueces, moral y democracia. Caracas, 1985. W. Ojeda: Cunto vale un juez? Valencia, 1995. Badell Hermanos Editores. Pueden verse anlisis universitarios sobre la corrupcin judicial en Venezuela en M. Quintero: Justicia y realidad. Caracas, 1988, Universidad Central de Venezuela. De la misma autora: La independencia judicial, Libro Homenaje a Jos Melich Orsini, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1983. Prez Perdomo, Polticas judiciales. Estudio IESA, Caracas 1995. 19 En orden cronolgico: la Ley Orgnica de la Justicia de Paz (1994), el Cdigo Orgnico Procesal Penal (COPP, 1998), la Ley Orgnica del Poder Judicial (1998), la Ley Orgnica del Consejo de la Judicatura (1999), la Ley Orgnica de Proteccin del Nio y del Adolescente (1998), La Ley de Carrera Judicial (1998), la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (1999). 20 Prez Perdomo, Rogelio, Reforma judicial, estado de derecho y revolucin en Venezuela, en Luis Psara (ed.), En busca de una justicia distinta. Experiencias de reforma en Amrica Latina, Consorcio Justicia Viva, Lima, pp. 360. y Malik, Waleed H. , E-justice: Towards a strategic use of ict in judicial reform by the World Bank Marrakech Conference strategies for the modernization of justice in arab countries organized by Pogar, Undp/WB/MOJ Morocco. http://www.pogar.org/publications/judiciary/wmalik/ejustice.pdf , march 15-17, 2002. 21 www.tsj.gov.ve 22 Artculo 255 de la Constitucin.

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Sin embargo, hasta que se dictaran las leyes necesarias para regular esta nueva realidad, regira el Rgimen de Transicin del Poder Judicial (contenido en el decreto publicado en Gaceta Oficial Nro. 36.859 de fecha 29 de diciembre de 2000), tambin dictado por la Asamblea Nacional Constituyente despus de la nueva Constitucin. De hecho, este rgimen estara vigente hasta la implantacin efectiva de la organizacin y funcionamiento de las instituciones previstas por la Constitucin aprobada de conformidad con la legislacin que a los efectos apruebe la Asamblea Nacional, y dio origen a una institucin, la Comisin de Funcionamiento y Reestructuracin del Sistema Judicial, que sustituy a la Comisin de Emergencia Judicial, y a la cual otorg las atribuciones de gobierno, administracin, inspeccin y vigilancia de los tribunales y defensoras pblicas, as como las funciones del Consejo de la Judicatura hasta que el Tribunal Supremo de Justicia organizara la Direccin Ejecutiva de la Magistratura23. Durante este periodo, en que adems se suspendi la estabilidad de los jueces y se orden la depuracin de la judicatura, lo que dio como resultado que la judicatura venezolana prcticamente se renovara a partir de la entrada en vigencia de la nueva Constitucin24, la competencia disciplinaria judicial fue otorgada de manera conjunta a la Inspectora General de Tribunales, que funcionara como rgano de instruccin de los procesos disciplinarios y a la Comisin, que funcionara hasta que la Asamblea Nacional aprobara la legislacin que determine los procesos y tribunales disciplinarios25. La potestad de llevar adelante los concursos de oposicin para el ingreso y permanencia de los jueces en el Poder Judicial, fue otorgada a la Comisin Coordinadora de Evaluacin y Concursos para el Ingreso y Permanencia en el Poder Judicial, hasta tanto el Tribunal Supremo de Justicia organizara la Direccin Ejecutiva de la Magistratura26. Es evidente que la etapa final del Consejo de la Judicatura fue difcil para los jueces y la judicatura en

general, se trat de un periodo de cambios relevantes que dieron lugar a nueva administracin de justicia que present algunos avances pero tambin importantes retrocesos, segn se ver a continuacin. 3. La justicia del Tribunal Supremo de Justicia27 La nueva Constitucin es un conjunto normativo que recoge tendencias internacionales de avanzada en materia de justicia a nivel presupuestario, en el campo de la seleccin y nombramiento de jueces y en el mbito de la organizacin judicial. En efecto, en concordancia con lo establecido en los artculos 8 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, que establece que el Sistema de Justicia requiere de recursos econmicos para llevar a cabo su cometido constitucional, la nueva Constitucin venezolana atribuye expresamente al Tribunal Supremo de Justicia, autonoma funcional, financiera y administrativa28; y asigna al sistema de justicia29, del cual es parte el Poder Judicial, no menos del dos por ciento (2%) del presupuesto ordinario nacional. En el mismo sentido, en consonancia con los tratados ms avanzados y pactos suscritos sobre la materia, (artculos 8 y 14 de la Convencin Americana de Derechos Humanos y del Pacto de Derechos Civiles y Polticos y los Principios bsicos relativos a la independencia de la judicatura30), la Constitucin incorpora nuevos mecanismos de seleccin para ser magistrado y adems de manera expresa seala los requisitos y condiciones para ser seleccionado como tal. Adems, establece que los magistrados del Tribunal Supremo tienen un perodo de 12 aos de permanencia en el cargo sin reeleccin. Con este largo perodo sin reeleccin, la Constitucin trata de evitar que los magistrados sean presionables y, a la vez, evita los escollos de la designacin vitalicia31. Para la eleccin de los magistrados se crea un sistema de participacin ciudadana que pretende lograr la transparencia, siendo

Artculo 22 del Decreto mediante el cual se dicta el Rgimen de Transicin del Poder Pblico. Prez Perdomo, Rogelio, Reforma judicial, estado de derecho y revolucin en Venezuela, OBCIT, pp. 369 y ss. Artculos 24 y 29 de la Constitucin. Artculo 26 de la Constitucin. Ver: Louza Scognamiglio, Laura, El gobierno judicial y la independencia del Poder Judicial en Venezuela a partir de la Constitucin de 1999, trabajo presentado en el taller Gobierno Judicial y Consejos de la Judicatura, Oati, septiembre 2005. 28 Artculo 254 de la Constitucin. 29 De conformidad con el artculo 253 de la Constitucin, el sistema de justicia est conformado "por el Tribunal Supremo de Justicia, los dems tribunales que determine la ley, el Ministerio Pblico, la Defensora Pblica, los rganos de investigacin penal, los o las auxiliares y funcionarios o funcionarias de justicia, el sistema penitenciario, los medios alternativos de justicia, los ciudadanos y ciudadanas que participan en la administracin de justicia conforme a la ley y los abogados autorizados y autorizadas para el ejercicio". 30 Principios bsicos relativos a la independencia de la judicatura, confirmados por las resoluciones 40/32 del 29 de noviembre de 1985 y 40/146 del 13 de diciembre de 1985 de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Artculos: 10, 11,12, 17, 18 y 19. 31 Prez Perdomo, Rogelio, Reforma judicial, estado de derecho y revolucin en Venezuela, OBCIT, pp. 351.
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su remocin slo posible por causas extremadamente graves y previo cumplimiento de un procedimiento (artculos 263, 264 y 265).32 Asimismo, para garantizar la autonoma de los jueces, la Constitucin se refiere a la carrera judicial, la estabilidad en los cargos y al sistema de concursos de oposicin para el ingreso a la carrera judicial (artculo 255). La innovacin respecto de la situacin anterior es que la obligacin de realizar los concursos para el ingreso queda claramente establecida y tiene rango constitucional. La parte ms novedosa es que la ley garantizar la participacin ciudadana en el procedimiento de seleccin y designacin de jueces o juezas (artculo 255).

la Normativa), mediante la cual cre la Direccin Ejecutiva de la Magistratura y adscribi al Tribunal Supremo de Justicia los siguientes organismos: la Escuela Judicial, el Servicio de Defensa Pblica, la Inspectora General de Tribunales y la Comisin de Funcionamiento y Reestructuracin. Esta Comisin, que fue creada de forma transitoria por la Asamblea Nacional Constituyente, se mantuvo en funcionamiento tambin de forma temporal pero ahora adscrita al mximo tribunal, con la importante funcin de ocuparse del rgimen disciplinario de los jueces, hasta que la ley sobre la materia creara los tribunales disciplinarios34.

Adems, continu existiendo la Comisin Coordinadora de Evaluacin y Concursos para el A todo lo anterior se aade el Ingreso y Permanencia en el Poder Judicial, la cual hecho de que en la reforma haba tenido su origen en el ... Constitucional se concibe al PoDecreto de agosto de en la reforma Constitucional se der Judicial no slo como una de 199935, slo que ahora bajo concibe al Poder Judicial no slo las manifestaciones del Poder Pla direccin del Tribunal como una de las manifestaciones blico, sino como un verdadero Supremo de Justicia. del Poder Pblico, sino como un Servicio Pblico, al que se le Igualmente se mantuvieron verdadero Servicio Pblico, al imponen pautas obligatorias a en vigencia los instrumentos que se le imponen pautas oblifavor de los ciudadanos. De esta que regulaban el rgimen de gatorias a favor de los ciudaforma, el ciudadano o justiciable concursos para acceder a la danos. De esta forma, el ciutiene derecho de acceder a la justicarrera judicial, aprobados dadano o justiciable tiene cia, pero no a cualquier justicia, sino anteriormente y que se manderecho de acceder a la jusa una con determinadas caracterstitendran en vigor hasta que se ticia, pero no a cualquier cas: gratuita, accesible, imparcial, iddictasen las leyes correspondienjusticia, sino a una con nea, transparente, autnoma, indepentes36 determinadas caracterstidiente, responsable, equitativa y expecas: gratuita, accesible, dita, sin dilaciones indebidas, sin forEn la Normativa, el Tribunal imparcial, idnea, transmalismos o reposiciones intiles (artcuSupremo de Justicia mantuvo en parente, autnoma, indelo 26 de la Constitucin). su poder la toma de decisin de pendiente, responsable, los asuntos administrativos relaequitativa y expedita, Para materializar dichas garantas cionados con contrataciones, adsin dilaciones indebiconstitucionales y regular el funcionaquisiciones, infraestructura, madas, sin formalismos o miento y la organizacin del nuevo nejo de recursos y fijacin de la reposiciones intiles Poder Judicial, el 15 de agosto de 2000, poltica pblica de todo el Poder (artculo 26 de la Judicial, por lo que los organismos de conformidad con lo establecido en el Constitucin). antes mencionados estn sujetos a Decreto antes mencionado sobre el una importante supervisin y control del Rgimen de Transicin del Poder Jumximo tribunal37. Incluso, la Direccin Ejecutiva dicial, el Tribunal Supremo de Justicia dict la Normativa sobre la Direccin, Gobierno y de la Magistratura, que es el rgano tcnico que, en Administracin del Poder Judicial33 (en lo sucesivo, principio, segn la normativa constitucional, podra

32 Louza, Laura, El Tribunal Supremo de Justicia, Revista de Derecho Nro. 4 del Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2001, pp. 386. 33 Publicada en Gaceta Oficial N 37.014 de fecha 15 de agosto de 2000. 34 Artculo 24 del Decreto mediante el cual se dicta el Rgimen Transitorio del Poder Pblico y artculo 267 de la Constitucin. Existe un anteproyecto de ley, que

prev la creacin de los tribunales disciplinarios: el Cdigo de tica del Juez venezolano o Jueza venezolana.
35 Artculo 26 del Decreto mediante el cual se dicta el Rgimen Transitorio del Poder Pblico (publicado en Gaceta Oficial N 36.859 de fecha 29 de diciembre de

2000.
36 Estos instrumentos eran: el Decreto de Reorganizacin del Poder Pblico, el Decreto sobre el Rgimen de Transicin del Poder Pblico, el Decreto de Medidas

Cautelares Urgentes de Proteccin del Sistema Judicial de la Asamblea Nacional Constituyente (publicado en Gaceta Oficial N 36.825 de fecha 9 de noviembre de 1999), las Normas de Evaluacin y Concursos de Oposicin para el Ingreso y Permanencia al Poder Judicial dictadas por la Comisin de Funcionamiento y Reestructuracin (publicada en Gaceta Oficial N 36.910 de fecha 14 de marzo de 2000). 37 Louza Scognamiglio, Laura; El Tribunal Supremo de Justicia, Revista de Derecho Nro. 4 del Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2001, pp. 29.

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haber ejercido estas atribuciones por virtud de una delegacin del Tribunal Supremo de Justicia, no las puede ejercer sino de manera limitada. Se trata, en efecto, segn la Normativa, slo de un rgano auxiliar del Tribunal Supremo, sometido a un frreo control y supervisin (artculo 2), siendo sus competencias limitadas y su autonoma de gestin ms an38. Resulta as evidente que existe una importante diferencia entre la Direccin Ejecutiva de la Magistratura y el extinto Consejo de la Judicatura, ya que mientras ste era un rgano autnomo y externo al Poder Judicial, la Direccin Ejecutiva forma parte integrante de ste y no tiene autonoma de gestin. Esto fue sealado por la International Bar Association en su informe del ao 2003 en los siguientes trminos: la impresin que tuvo la misin es que la DEM39 es altamente dependiente del Tribunal Supremo de Justicia y que posee pocos espacios para desarrollar una tarea tcnica en campos como la seleccin de jueces, evaluacin de su desempeo, funcionamiento de la Escuela Judicial, etc40. Es por esta razn que para el ejercicio del sinnmero de tareas administrativas que ahora, segn la Normativa, debe desempear el Tribunal Supremo de Justicia, se crea un nuevo rgano, no previsto en la Constitucin y superior jerrquicamente a la Direccin Ejecutiva de la Magistratura, para apoyar a la Sala Plena en el ejercicio de la funcin de gobierno, administracin y direccin del Poder Judicial. Este nuevo rgano, la Comisin Judicial, est integrado por seis magistrados, uno por sala, y slo tiene funciones administrativas41. La competencia de la Comisin Judicial es amplia, ya que controla la gestin de manera directa de todos los rganos administrativos del Poder Judicial a que hicimos antes referencia42 y sobre todo, es la que nombra y remueve a los jueces. Debe decirse que la nueva Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia de mayo 2004 no trae importantes cambios en esta materia, de hecho,

mantiene la regulacin antes comentada e incluso no deroga la Normativa, sino parcialmente. El cambio ms importante es que reduce a un solo director la autoridad de la Direccin Ejecutiva de la Magistratura, a la que llama Director Ejecutivo, aunque crea un nivel intermedio entre los directores generales de la Direccin Ejecutiva de la Magistratura y el director ejecutivo a travs de la figura de un coordinador general de las direcciones generales de la Direccin Ejecutiva de la Magistratura (artculo 16). Adems, la nueva ley mantiene la existencia de la Comisin de Funcionamiento y Reestructuracin y de la Comisin Judicial, pero en una disposicin que se llama disposicin derogativa, transitoria y final. Tambin debe destacarse que con la nueva Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia se ampla el nmero de magistrados de veinte a treinta y dos; se establece que la Asamblea Nacional designa por mayora simple a los nuevos magistrados y no por una mayora calificada de dos tercios como indica la Constitucin, y finalmente, se facilita el camino para anular las designaciones de los magistrados actualmente en ejercicio con causales que dan gran discrecionalidad al ente competente para realizar la remocin, que es la Asamblea Nacional43. Esto parece estar en contraposicin con la Constitucin en esta materia, que como ya se coment, incluye a la sociedad civil en la seleccin de los magistrados y prev que la remocin sea posible slo por causas extremadamente graves. Es importante llamar la atencin sobre el hecho que todos los instrumentos jurdicos antes mencionados -constitucin, reglamentos y decretos- se convirtieron en las normas que hasta mayo del 200444, cuando entr en vigencia la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia, regularon la funcin de direccin, gobierno, inspeccin y administracin del Poder Judicial. Esto fue evidenciado por la International Bar Association en el informe realizado en el ao 2003 en Venezuela, ya antes citado, en los

38 Louza Scognamiglio, Laura, La Administracin Pblica en el Poder Judicial, Publicado en Temas de Derecho Administrativo, Libro Homenaje a Gonzalo Prez

Luciani, Coleccin Libros Homenaje Nro. 7, Tribunal Supremo de Justicia., Caracas, 2002, pp. 70 y ss.
39 Se refiere a la Direccin Ejecutiva de la Magistratura. 40 International Bar Association, Un informe sobre la situacin del sistema de justicia, elaborado del 12 al 18 de enero de 2003 en Caracas,

http://www.hrw.org/spanish/venezuela.html, pp. 22. 41 Independientemente del hecho de que cada uno de sus magistrados tenga funciones jurisdiccionales en su respectiva Sala. 42 Ver artculos 28 y 5 de la Normativa sobre la Direccin, Gobierno y Administracin del Poder Judicial. 43 Human Rigths Watch observa:"Con la nueva Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia (LOTSJ), la coalicin gobernante podr usar su escasa mayora en la Asamblea para obtener una mayora abrumadora de magistraturas en el Tribunal Supremo. esta Ley le permitir al gobierno y a su coalicin en la Asamblea Nacional copar y purgar el Tribunal Supremo. La toma poltica del Tribunal Supremo agravar an ms la falta de independencia judicial que ya han causado algunas medidas adoptadas por el propio Tribunal".(Human Rigths Watch, Manipulando el Estado de Derecho: Independencia del Poder Judicial amenazada en Venezuela, junio de 2004, Vol. 16. No. 3 (B). 44 Esta normativa transitoria sustituy todas las leyes existentes sobre la materia, que quedaron total o parcialmente derogadas, siendo aplicables nicamente si no contradicen la Normativa y los decretos antes mencionados. Las principales leyes fueron: la Ley de Carrera Judicial; la Ley Orgnica del Consejo de la Judicatura; la Ley Orgnica del Poder Judicial, La Ley de Arancel Judicial y la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia.

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... trminos siguientes: La misin es usan economas de escala y la gestin judicial en cierconsciente que muchos de los obstalcance47, lo que ocurrira tos tribunales ha mejorado de culos que se han encontrado al libre si una sola unidad adminisforma considerable y se han desempeo de la judicatura y que, trativa prestara servicios a tomado iniciativas importantes como consecuencia, repercuten en la en este mbito, incluso innova- todos los tribunales, incluiprofesin legal estn dados por lo que das las Salas del mximo tridoras. Esto es producto de la en Venezuela todos denominan (y nueva autonoma funcional de bunal, esto independienteaceptan como un hecho dado) rgimen mente de la desconcentracin orden constitucional del de transitoriedad constitucional. Este Poder Judicial que le ha per- o descentralizacin que se sistema no permiti ni la vigencia de la pudiera verificar. mitido dictar reglamentos Constitucin de 1961, mientras entrapara regular su funcionaba en vigencia la nueva Constitucin, A pesar de esto, la gestin miento y organizacin, lo ni la vigencia de esta ltima. Lo preocujudicial en ciertos tribunales ha que es competencia del pante es que esta transitoriedad ya lleva, mejorado de forma considerable Tribunal Supremo de como se adivina, varios aos (desde y se han tomado iniciativas Justicia en Pleno, (...) 1999), lo que ha permitido que haya una importantes en este mbito, pero tambin de la normatividad que podra llamarse operaincluso innovadoras. Esto es proDireccin Ejecutiva de tiva pero que se ha generado y se sigue ducto de la nueva autonoma funla Magistratura y de generando al margen de la Constitucin los Presidentes de los cional de orden constitucional del Poltica45. Poder Judicial que le ha permitido Circuitos Judiciales dictar reglamentos para regular su Penales. funcionamiento y organizacin, lo Lo ms grave es que a partir de mayo que es competencia del Tribunal Supremo de de 2004, tampoco qued derogada la Justicia en Pleno, tal como lo establece el artculo normativa inicialmente transitoria a que se ha hecho referencia, de hecho, se mantuvo vigen- 267 de la Constitucin48, pero tambin de la te en su mayora, salvo por algunas disposiciones. Direccin Ejecutiva de la Magistratura y de los Presidentes de los Circuitos Judiciales Penales. Entre En consecuencia, en Venezuela ha existido desde las medidas indicadas resaltan49: la automatizacin la entrada en vigencia de la Constitucin un rgi- de la distribucin de las causas, de manera que la men transitorio en el mbito del gobierno y admi- asignacin al juez de un caso sea objetiva y casustinistracin del Poder Judicial con normas dictadas ca, as como los registros judiciales automatizados, en por rganos creados ad hoc, como la Comisin de virtud de los cuales las actuaciones que se verifican Funcionamiento y Reestructuracin o por el propio a lo largo del proceso desde su inicio hasta su finaliTribunal Supremo de Justicia como a travs de la zacin deben registrarse en un sistema informtico Comisin Judicial o la Sala Plena, que han actuado para la gestin judicial, el Juris 2000. como una especie de legislador en el ejercicio de sus nuevas funciones administrativas46. Estas innovaciones se han puesto en marcha principalmente en el campo penal y laboral, y sin Esta normativa ad hoc, adems, ha generado un duda, han constituido un gran avance para la admiconjunto normativo no sistemtico, que ha dado nistracin de justicia, ya que han acabado con el lugar en la prctica a una triple estructura adminis- formalismo escriturario, en virtud del cual lo que trativa en el Poder Judicial para resolver prctica- no constaba en el expediente en papel o en un libro, mente los mismos asuntos o de ndole similar, es llamado libro diario, en que se anotaba a mano cada decir, la del Tribunal Supremo de Justicia, la de la da las actuaciones del tribunal, no exista a los efecDireccin Ejecutiva de la Magistratura, la de las tos prcticos50 y han dado lugar a la puesta en mardirecciones administrativas de los dems rganos del cha de nuevas tecnologas en la administracin de Poder Judicial antes mencionados y la de los tribuna- justicia. les, y llama la atencin en este aspecto como no se

45 International Bar Association, OBCIT, pp. 22 y 23. 46 International Bar Association, OBCIT, pp. 21 y 22. 47 Las economas de escala se producen cuando se duplica el nivel de produccin sin duplicar los costos y las de alcance cuando una empresa produce dos pro-

ductos a un costo menor que si lo hicieran dos (Pindyck, Robert y Rubinfield, Daniel, Microeconoma, Prentice Hall, traduccin de Esther Tabasco y Luis Tohara, Madrid, 2001, pp. 231 y 235. 48 Louza, Laura, La potestad reglamentaria del Poder Judicial, Publicado en Ensayos de Derecho Administrativo, Homenaje a Nectario Andrade Labarca, Coleccin de libros homenaje Nro 13, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2004, pp. 10 y ss. 49 IDEM. 50 Prez Perdomo, Reforma judicial, estado de derecho y revolucin en Venezuela, OBCIT, pp. 342.

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Adicionalmente, han promovido la celeridad de to que los regule. Lo que ocurre en la prctica es que los procesos y disminuido sus costos, segn lo el propio Poder Judicial, en la cabeza del Tribunal demostr una evaluacin preliminar que se hizo en Supremo de Justicia, selecciona, nombra, remueve y el ao 2003 en los tribunales ubicados en los Palacios asciende a su personal, incluidos los jueces, de de Justicia de Barquisimeto, forma discrecional y sin mayor procedimiento. Barcelona y Ciudad Bolvar y en ... las Sedes Alternas de Acarigua, el propio Poder Judicial, Esto se agrava si se considera San Felipe, Barinas, Trujillo y que la Comisin Judicial, que es en la cabeza del Tribunal Mrida, que representaban para ese Supremo de Justicia, selec- la que controla la seleccin, nommomento el 52% de tribunales con bramiento y remocin de los jueciona, nombra, remueve JURIS 2000 y el 13% del total de ces de manera directa o indirecta a y asciende a su persotribunales del pas51. travs del control de los rganos nal, incluidos los jueadministrativos que se ocupan de ces, de forma discreNo obstante lo anterior, la percepello, segn han indicado organismos cional y sin mayor cin generalizada es que los tribunales internacionales, est politizada54. La procedimiento. funcionan mal, aunque parece ser favosituacin es tan grave que Human rable la opinin de los usuarios de la Rigths calific a los jueces venezolanos como administracin de justicia sobre la desechables 55 y no parece mejorar ya que a partir implantacin del Juris 2000 y la automatizacin que de la entrada en vigencia de la Ley Orgnica se ha hecho en los aos siguientes a la entrada en Tribunal Supremo de Justicia, se ha llegado a sustivigencia de la Constitucin52. Dicha opinin puede tuir en seis meses al 10% de los jueces. deberse a que, por una parte, no todos los tribunales estn automatizados, y por la otra, a que incluso los El aumento del presupuesto en los aos posteque lo estn, en muchas ocasiones no cuentan con riores a la entrada en vigencia a la Constitucin es los medios humanos ni materiales para funcionar de algo positivo que llama la atencin y que, sin duda, manera adecuada. As, aunque cuenten con compu- ha permitido la importante dotacin que se ha tadoras y un sistema de gestin moderno, muchas hecho en estos aos al Poder Judicial. Pero este veces hay apagones o no hay papel, y sobre todo, aumento parece haber sido muy relativo en trmisegn indica el estudio de Consorcio de Justicia ya nos prcticos. De hecho, a partir de la entrada en citado53, ocurre que el personal que, por dems tiene vigencia de la nueva Constitucin y por lo menos mucha inestabilidad, no est sufihasta el ao 2003, la entrega efectiva de recurcientemente capacitado, ni motivasos ha sido en el mejor de los La situacin es tan do para realizar de manera eficiente casos, de aproximadamente grave que Human Rigths el 70% de lo asignado por las labores que desempea. En particalific a los jueces venezo- ley56, lo que significa que por cular esto es preocupante en cuanto a lanos como "desechables" ejemplo en realidad en el 2002 los jueces. y no parece mejorar ya el presupuesto fue del 0,98 y en que a partir de la entra- el 2003 del 1,19, lo que redujo La mayora de los jueces, en efecto, da en vigencia de la son temporales o provisionales. La Ley el porcentaje asignado a cifras Ley Orgnica Tribunal similares a las que se asignaban de Carrera Judicial prcticamente est derogada y las normas sobre la materia Supremo de Justicia, antes de la nueva Constitucin. La son de carcter reglamentario o no existen se ha llegado a sus- diferencia entre la entrega efectiva y es el mximo tribunal quien de todas tituir en seis meses de recursos y la asignada por ley, era al 10% de los formas tiene la competencia para dictarlas. una situacin de hecho que se prejueces. Los funcionarios tampoco tienen un estatusent fundamentalmente a partir del

51 En esta evaluacin, los efectos del Juris 2000 se consideraron especialmente en cuanto a la reduccin de la duracin de los casos lo que represent en un pro-

medio una reduccin de un 57% de la duracin usual, es decir, una disminucin de la duracin del proceso de 145 das. El mismo estudio demostr un incremento de casos terminados en un 534,12% y un aumento de casos procesados y resueltos en 4,34 veces, lo que da un ahorro neto que se estima en Bs. 70000 (aproximadamente US$ 25) por caso finalizado. (Ver para ambos estudios: Pimentel, Eduardo, Estudio sobre costos y beneficios del Juris 2000, para la presentacin por el Tribunal Supremo de Justicia, de un nuevo proyecto ante el Banco Mundial, llamado proyecto para la resolucin de conflictos en Venezuela, mayo de 2004). 52 Asociacin Civil Consorcio Justicia, Convenio: Justice and Democracy Observatory in Venezuela (#03-269), Caracas, 01 de Abril 2004 - 31 de Diciembre 2004, pp. 11. 53 IDEM 54 Human Rigths Watch seala:"se dice que el bando del gobierno controla la mayora de los miembros de la Comisin Judicial" (pp. 12), ejerciendo una autoridad prcticamente sin control para designar y remover a los jueces". 55 IDEM. 56 Fuente: Tribunal Supremo de Justicia, Direccin Ejecutiva de la Magistratura, Oficina de Planificacin y Desarrollo, Presupuestos de los aos 2001, 2002 y 2003.

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ao 200157, y que fue detectada incluso por organismos internacionales58. En efecto, aun cuando haya autonoma financiera, los recursos del Poder Judicial son parte de los recursos del Poder Pblico, los cuales estn disponibles en la Tesorera Nacional, rgano que depende del Ministerio de Finanzas y que materializa los pagos del Estado, as, la entrega material de los recursos o pagos depende de su existencia efectiva en la Tesorera y a partir del ao 2001, en Venezuela hubo problemas de caja, por lo que hubo problemas para la entrega efectiva de los recursos al Poder Judicial. Esto tambin puede haber afectado la independencia del Poder Judicial en estos aos si la entrega de recursos estaba sujeta a las decisiones que tomara el mximo tribunal en los casos polticos. A modo de conclusiones

Como ha quedado de manifiesto, el cambio del sistema de gobierno judicial en Venezuela, no ha sido por si mismo una garanta para la mejora de la administracin de justicia. No obstante, esa comprobacin no anula la importancia del tema del gobierno judicial, slo nos da seales de que el tema Por esto es que en nuestra opinin, lo que realdel gobierno judicial no es simplemente un asunto mente marca la diferencia y garantiza que el poder orgnico ni normativo o formal, sino que requiere judicial funcione de manera adecuada, independe ciertas garantas sustanciales y de medidas con- dientemente del modelo de gobierno que tenga, es cretas, para que el mismo influque esa estructura permita que se incorporen mecaya positivamente en el desempe- ... nismos de evaluacin y o de la justicia. En efecto, la Venezuela ha transitado por control, tantos de los indiexperiencia venezolana demuesviduos que integran el diversos sistemas de gobierno tra que una adecuada organizaPoder Judicial, como de la judicial a lo largo de los ltimos cin y un buen funcionamiento institucin. En efecto, en el cincuenta aos, sin que por ello del gobierno judicial son esenciacaso venezolano queda claro la situacin de la justicia, o les para el xito de una reforma que la diferencia en la gestin cuando menos la percepcin judicial, y en consecuencia de una judicial en los distintos periopblica que de ella se tiene, adecuada administracin de justi- haya mejorado. Esta apreciados a los que hicimos referencia, en la medida en que stos cin local se ve reforzada por cia, ms que ser producto del garanticen una gestin eficiente y la experiencia internacional, modelo de gobierno judicial transparente, jueces independientes imperante, era producto de la pues existen en el mundo y capaces, personal judicial calificado existencia o no de mecanismos distintos ejemplos de sisy liderazgo del rgano judicial, por lo de evaluacin de los jueces, y temas de administracin que no es fundamental el modelo de rendicin de cuentas a la sociedad de justicia exitosos, sin gobierno judicial en si mismo consicivil, como de alguna manera que sea una constante derado, sino los cambios reales que se ocurra en la poca de la justicia entre ellos el sistema hagan en el sistema, aunados a ciertas del Ministro, y luego nunca ocude gobierno judicial garantas indispensables. rri. De hecho, en la poca en que elegido. en apariencia ms se fortaleci al Efectivamente, Venezuela ha transitaPoder Judicial al drsele la posibilidad de autogodo por diversos sistemas de gobierno judicial a lo bernarse y otorgrsele un gran poder al rgano cslargo de los ltimos cincuenta aos, sin que por ello pide, el mximo tribunal en este caso, fue el perio-

la situacin de la justicia, o cuando menos la percepcin pblica que de ella se tiene, haya mejorado. Esta apreciacin local se ve reforzada por la experiencia internacional, pues existen en el mundo distintos ejemplos de sistemas de administracin de justicia exitosos, sin que sea una constante entre ellos el sistema de gobierno judicial elegido. As, no parece ser la estructura o el modelo de gobierno judicial, lo que determina el buen funcionamiento de la justicia o el xito de un programa de reformas judiciales. Tampoco parece ser el conjunto normativo que regula el sistema de justicia, lo que garantiza una adecuada administracin de justicia. En este sentido, Venezuela ha cambiado de Constitucin, prcticamente cada vez que ha hecho un cambio institucional en la administracin de justicia, sin mayores resultados. De hecho, la experiencia general, nacional e internacional, nos demuestra como muchas veces los cambios normativos se quedan en papel, por lo que la realidad dista mucho de la norma. Lo que hace en realidad la diferencia son los valores y la cultura de los individuos que imparten justicia, as como los de la sociedad y ciudadanos que la reciben.

57 Len, Mariela, Es inconstitucional el presupuesto de 2003, El Universal, 24 de noviembre de 2002,

http://buscador.eluniversal.com/2002/11/24/eco_art_24204EE.shtml
58 Internacional Bar Association, OBCIT, pp.

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do ms nefasto para el poder Judicial venezolano. Y efectivamente, el problema es que la independencia del rgano, como en el caso venezolano, o de los jueces, como sera el caso italiano59, sin responsabilidad, da origen a rganos o jueces intocables que pueden abusar de su poder. A este respecto debe destacarse que esta afirmacin puede parecer contradictoria, ya que hasta hace no mucho tiempo la independencia judicial y la rendicin de cuentas se consideraban conceptos antagnicos, es decir, por ser el juez independiente no debe dar cuenta de lo que hace. As, suele sealarse que los procesos de evaluacin de la labor del Juez pueden enturbiar su independencia (dado que una evaluacin, puede identificarse con una forma de intromisin en su actividad), razn por la cual en la filosofa organizativa suele pensarse que en materia judicial es mejor evitar ventilar su ropa sucia en pblico60. Pero, est ampliamente demostrado que esta apreciacin es errnea, ya que contrariamente, es el desempeo transparente y la evaluacin constante del mismo, lo que justamente puede contribuir a una mejor gestin judicial y a garantizar la independencia del juez. Es ms, hoy en da est claro que, aunque el poder judicial debe ser libre para actuar segn sus propias perspectivas, no debe serlo completamente, porque como toda institucin de gobierno democrtico debe rendir cuentas. Ms bien es la rendicin de cuentas la que lo puede legitimar y as darle fortaleza y en consecuencia, garantizar su independencia. Slo si se conoce qu hace el poder judicial y cmo lo hace, se puede tener confianza en l. Para comprender mejor esto, y en particular, el sutil lindero entre rendicin de cuentas e intromisin en los asuntos judiciales, es importante aclarar que la rendicin de cuentas es un control posterior, y se refiere al requerimiento de que el Poder Judicial relate y explique tanto sus operaciones administrativas y funcionales como los resultados La rendicin de cuentas requiere que justifique sus actos en trminos del cumplimiento de la ley61. Concebida de esta forma la

rendicin de cuentas, puede reducir la vulnerabilidad del Poder Judicial frente a presiones externas, puesto que la nica explicacin aceptable ser que la ley lo establece y no por ejemplo que el presidente me oblig a hacerlo62. As, es evidente la importancia de evaluar el desempeo del Poder Judicial y cmo esta evaluacin ms bien fortalece y garantiza su independencia y su legitimidad. Adems, al ser el Poder Judicial parte del Estado, debe ser controlado por lo que respecta a su gestin e iniciativas como todo ente pblico y slo as se garantizar una gestin ms transparente, se incentivar la generacin de informacin sobre el uso de los recursos que se le asignan y se motivar a los jueces a dar prioridad a la perspectiva del ciudadano y del usuario del servicio. La situacin descrita a lo largo de este trabajo y particularmente, la existente a partir de la nueva Constitucin ha llevado a que Venezuela de ser una de las democracias mejor establecidas en Amrica Latina haya pasado a ser uno de los pases ms inestables, con ndices crticos en el mbito del Estado de derecho, siendo la independencia del poder judicial, la previsibilidad de la justicia, la proteccin de los derechos de propiedad, la delincuencia como obstculo para los negocios, entre los indicadores que se han utilizado para medir este factor, y ubicndose en el 2002 muy cerca de Hait y prcticamente igual que Paraguay63. Esto demuestra la estrecha relacin que existe entre legitimidad, democracia, Estado de derecho, gobernabilidad y sostenibilidad64, y de all la importancia y necesidad de implantar un modelo de gobierno judicial que garantice la rendicin de cuentas y la transparencia en la gestin. Estando as las cosas, la nica esperanza en Venezuela parece an encontrarse en la capacidad de autocrtica de las instituciones gubernamentales. Sin embargo, es necesario que la propia sociedad civil y el ciudadano as lo exijan, con el fin de tener un sistema de justicia independiente, eficiente y transparente, como lo establece la nueva Constitucin, ya que est actualmente claro que el grado de libertad de un pas depende del respeto y la prctica de los derechos polticos y libertades civiles.65

59 Di Federico, La independencia judicial en Italia: una visin crtica desde una perspectiva comparativa (no sistemtica), Pautas para promover la independencia y la imparcialidad judicial, USAID/IFES, USA, 2002, pp. 104 y ss. 60 Hammergren, Linn, Independencia Judicial y Rendicin de Cuentas: el Balance cambiante en las metas de reforma, Pautas para promover la independencia y la imparcialidad judicial, USAID/IFES, USA, 2002, pp 3. 61 Hammergren, Linn, Independencia Judicial y Rendicin de Cuentas: el Balance cambiante en las metas de reforma, OBCIT, pp. 170. 62 IDEM. 63 Galindo Pedro, Indicadores subjetivos: estudios, calificaciones de riesgo y encuestas de percepcin pblica sobre los sistemas de justicia. Resultados recientes para las Amricas. Sistemas judiciales, Santiago de Chile, CEJA, 2003, pp. 30. 64 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Resumen Ejecutivo, publicado en: "Justicia y gobernabilidad. Venezuela: una reforma judicial en marcha", Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 1998, pp. 13. 65 Ver Freedom House, Annual Report, 2004. Ver adems el reciente estudio, How Freedom is Won, from civic resistance to durable democracy, de Karatnycky, Adrian y Ackerman, Peter, de mayo 2005 segn el cual las coaliciones cvicas no violentas son las que en la mayora de los pases con regmenes autoritarios logran la libertad y la democracia duradera. (Ambos estudios se encuentran en la web: www.freedomhouse.org).

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Germn C. Garavano

Juez y miembro del Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Miembro del Consejo Directivo del CEJA. Investigador de Unidos por la Justicia / ggaravano@jusbaires.gov.ar

El Gobierno Judicial en Argentina1

One of the areas that has been lacking in the history of the judicial branch is a clear understanding of the task of governing this agency. Traditional approaches have focused on the judicial branch's role as jurisdictional power despite the fact that reforms have introduced the idea that justice should govern itself and administer and set judicial policy. Initiatives in the area of judicial government have been hindered by deeply rooted judicial culture, which has left very little room for change. This article analyzes how a judicial reform process that emphasizes judicial government should be approached in light of past experiences. The author argues that any such effort should be based on a paradigm shift through which the judicial branch comes to focus more on the people and less on its own internal needs.

Introduccin
A lo largo de la historia, el Poder Judicial nunca tuvo una conciencia clara de lo que era y deba ser su gobierno, tradicionalmente se focaliz en su rol de poder jurisdiccional, dedicndose a resolver los conflictos que la sociedad le planteaba. En las ltimas dcadas los procesos de reforma judicial han trado a la Justicia la idea de que es ella misma quien debe prever su gobierno, administracin y fijar lneas de poltica judicial. El Poder Judicial debe ejercer activa y profesionalmente su funcin ejecutiva. Esta situacin se patentiza por la imposibilidad de la justicia para hacer frente a las demandas sociales y la sensacin que los cambios impulsados externamente bsicamente por los otros poderes del estado, tampoco podran resolver la cuestin. As

queda claro que en cualquier caso es necesario un activo rol del judicial para impulsar e implementar modificaciones y mejoras sustanciales en el sistema de justicia. Haciendo un poco de historia2, el primer conflicto en cuanto a la forma de gobierno y estructura del sistema de justicia an latente, tiene que ver con el sistema constitucional y la organizacin judicial por un lado, producto de la experiencia de los EEUU y la cultura o tradicin jurdica imperante, es decir aquella proveniente de la poca de la colonia, cuando Argentina era el Virreinato del Ro de la Plata3. Transcurridos ciento cincuenta aos de la promulgacin de la constitucin nacional, el sistema judicial real, el de las bases culturales, aquel que sigui la tradicin colonial, parece haber resistido los diferentes embates a los que fue sometido. Una

1 Este trabajo se sustenta en uno previo publicado en la pagina web de la Asoc. de Magistrados de la provincia de Crdoba en co-autora con el Dr. Martn Casares que fue tambin base para una ponencia / comunicacin presentada en el marco del Taller sobre "Los consejos de la Judicatura. Gobierno y Administracin Judicial", organizado por el Instituto Internacional de Sociologa Jurdica, entre el 21 y el 22 de septiembre de 2005 en Oati, Espaa. 2 En el presente artculo se citan prrafos de la tesis introducida en el trabajo indito "La responsabilidad Judicial de cara al servicio de justicia" de los Dres. Garavano G. y Gershanik M., Universidad Austral. 3 Garavano, Germn, La cultura y el sistema jurdico como condicionante de la Reforma Judicial, Ponencia en Congreso sobre Sistemas Judiciales Comparados, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico DF, 2004

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prueba de ello es que pese a la persistencia de nuestros constituyentes en mantener la normativa constitucional respecto del juicio por jurados4, ms all de sus bondades, jams pudo ser puesto en prctica a lo largo de este siglo y medio de historia.

sin los antecedentes adecuados y/o con fuertes vnculos con el gobierno de turno.

Sin perjuicio del inicial consenso existente sobre la necesidad de esta institucin respecto de la designacin de los jueces y ms all de las crticas sobre las Mucho ms cerca en el tiempo y en ocasin de la demoras y la existencia an de presiones polticas reforma constitucional de 1994, en el nuevo texto especialmente para determinados cargos, es cierto de la carta magna se introdujeron un sinnmero de que la calidad de las designaciones ha mejorado sencambios atinentes al sistema de justicia propiamen- siblemente. Pero mientras se lograba ese objetivo, las te dicho, sin perjuicio de otros tantos relativos a restantes facultades otorgadas ponan en crisis el organismos vinculados, todos ellos fueron marca- gobierno del Poder Judicial. Se introduca un orgados por el constitucionalismo europeo. nismo cuya finalidad en la Europa de la reconstruccin institucional era reducir las facultades del ejecuAs, se incorporo el Consejo de la Magistratura y tivo en cuanto a organizacin judicial, pues no debeel Jurado de Enjuiciamiento, modificando el sistema mos olvidar que en pases como Espaa, Portugal y de seleccin y remocin de los jueces. Otorgndole otros: es el Ministerio de Justicia el encargado de las adems al primero de ellos facultades de administra- Oficinas Judiciales y todos los medios humanos y cin, capacitacin, reglamentacin y otras. materiales que en ella hay; para sacarle esas facultades al propio Poder Judicial y asignarlas a este nuevo Por otra parte, se le dio carcter de rgano extra rgano. El Consejo de la Magistratura pas a contar poder al Ministerio Publico fijando las ramas que lo con dichas facultades y es necesario puntualizar que conformaban, la Procuracin General y la Defen- si bien integra el Poder Judicial, mas all de ciertas sora General de la Nacin. afirmaciones que despeja el texto constitucional (tanto en la Nacin como en la Ciudad de Buenos Estos cambios sumaban nuevas instituciones, Aires), se estructura sobre una composicin mixta, bsicamente de origen europeo, y se apartaban de donde los magistrados constituyen una parte minocambios similares implementados al nivel de las ritaria. Pensemos que en el Consejo de la nacin jurisdicciones provinciales donde ya haban irrumpi- sobre veinte consejeros tan slo cuatro son jueces y do estos rganos pero con faculen el caso de la Ciudad Autnoma de Buenos tades acotadas y sin grandes ... Aires, solamente 3 de 9. mientras por un lado se estructuras burocrticas. La mayora de las provincias ya con- procuraba mejorar la indepenEs decir, mientras por un dencia en trmino de las taban con Consejos de la lado se procuraba mejorar la designaciones, por otro se le Magistratura, algunas con rangos independencia en trmino de restaba independencia en constitucionales, otras legales y las designaciones, por otro se le todo lo atinente a la admireglamentarios, pero con la nica restaba independencia en todo nistracin y manejo de finalidad de proponer y/o selecciolo atinente a la administracin y nar los candidatos a cubrir las recursos, incluida la estra- manejo de recursos, incluida la tgica capacitacin judivacantes de los jueces, generalmente estratgica capacitacin judicial. cial. As pues, la cantidad As pues, la cantidad de funciones con conformaciones ad hoc y ad honorem. Con similar conforma- de funciones que se le ha que se le ha asignado hizo necesaria cin existen en diversas jurisdicciones asignado hizo necesaria una numerosa integracin, con una numerosa integra- excesiva participacin poltica y una jurados de enjuiciamiento. cin, con excesiva par- amplia estructura burocrtica5. ticipacin poltica y El objetivo central en el caso naciouna amplia estructuA modo de ejemplo podemos citar nal, que buscaba el constituyente era ra burocrtica. el caso del Poder Judicial de la Nacin recomponer la independencia del en el cual el aparato burocrtico necePoder Judicial, que en el curso de los sario para administrarlo insume aproximadamente ltimos aos haba sido significativamente mellada por la designacin de magistrados un tercio de la totalidad del presupuesto6, esta situa-

4 Constitucin Nacional, art. 24 5 Haro, Ricardo El consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento: normatividad y experiencia funcional. 6 Gershanik, Martin "Informe Justicia Argentina", en Garavano, Germn C. (Director Acadmico), Informacin & Justicia, Datos sobre la Justicia Argentina, Unidos

por la Justicia, Buenos Aires, 2003.

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cin se agrava a su vez ya que nos encontramos con que coexisten dos estructuras administrativas, una para la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, y otra para el resto de los tribunales inferiores, que es el Consejo de la Magistratura7. A esto debemos agregarle, como claro ejemplo del sobredimensionamiento producto de estas reformas que el Jurado de Enjuiciamiento, que a ese momento tan slo haba instruido 12 expedientes, llego a tener dentro de su nmina de personal alrededor de 100 agentes.8

Esta afirmacin, nos permite acercarnos al real funcionamiento de estos rganos y en esta direccin resulta interesante realizar estudios empricos que muestren cul es la prioridad en el funcionamiento del gobierno judicial. En esta lnea han avanzado diversas ONGs de la regin que han mostrado interesante informacin y han llevado en Argentina a que el Consejo de la Magistratura Nacional realizara varias audiencias pblicas sobre diversos temas de inters de la poblacin en general, ms all del carcter pblico de todas sus reuniones plenarias. En esta lnea de trabajo, resulta interesante en los diversos pases de la regin, ver los rganos de El gobierno y la modernizacin judicial gobierno que tiempo dedican y que cantidad de resoluciones/actas/acordadas pueden ser asimiladas As, estos trascendentes cambios institucionales al ejercicio de dicha funcin, con cuanto personal no parecen, al menos en la evidencia emprica9 y la interdisciplinario se cuenta, si existen centros u ofimirada de la gente, haber generado la transforma- cinas que preparen y presenten informacin para la toma de decisin, si se planifica a mediano plazo, cin del sistema de justicia esperada. que comisiones acaparan el mayor inters de los integrantes, entre otras. En esta lnea, hay que destacar ... que algunos impulsores y expertos hay que destacar que En definitiva y volviendo al que se han referido a estas institucio- algunos impulsores y experaspecto normativo, en materia nes pensaron que iban a tener un rol tos que se han referido a de gobierno judicial hoy el decisivo en los procesos de reforma estas instituciones pensajudicial que encaraba la regin10. Sin ron que iban a tener un rol esquema institucional argentino, tal como fuera adelantando, embargo, tal como se puntualiz, el decisivo en los procesos ha mantenido la estructura judirol de promotores y gestionadores de de reforma judicial que cial del constituyente de 1853, los procesos de cambio, solo se cumencaraba la regin. Sin inspirada en la de los Estados pli muy tmidamente en algunos embargo, tal como se Unidos de Norteamrica, pero con casos. La realidad parece demostrar que puntualiz, el rol de la incorporacin de una serie de ha interesado ms el poder real y actual promotores y gestiode la justicia (en trminos de poltica nadores de los proce- instituciones ajenas a esta, que han generado conflictos an pendientes tradicional: tener mas personal a cargo, sos de cambio, solo incidir en los concursos y ternas, mane- se cumpli muy tmi- de resolucin. En este sentido no jar contratos y presupuesto) que la pro- damente en algunos slo podemos mencionar las amplias facultades del Consejo de la Mayeccin de un cambio del sistema de cara casos. gistratura11 y la aparicin de la Ca la poblacin. Se ha privilegiado una visin introspectiva y centrada en las relaciones de mara de Casacin Penal, sino tambin poder. As ha pesado ms a la hora de tomar deci- la cada vez ms compleja y especializada organizasiones asignarle a un juez determinado ms cantidad cin en fueros de la justicia federal. Pensemos que de personal contratado o impulsar la designacin de en los ltimos aos se han creado el fuero de la tal o cual candidato a magistrado, que una modifica- Seguridad Social y el Penal Tributario, los que se cin operativa y visible para el ciudadano comn. suman a los ms de diez ya existentes.12

7 Es necesario recordar Tambin, que al mismo momento y por sus respectivas separaciones institucionales, se crearon la administracin de la Procuracin General

de la Nacin, luego de la Defensora General, la del Superior Tribunal de la Ciudad A. de Buenos Aires y la del Poder Judicial de dicha ciudad que administra la justicia local. 8 Situacin que se est procurando revertir, mediante una disminucin en la planta de personal y a travs del impulso de diferentes proyectos que proponen convertirlo en un organismo ad-hoc que se convoca slo cuando existe un caso para tramitar. Ver ejemplo en: Unidos por la Justicia, Proyecto ProJusticia, Proyecto de Ley de reforma del Consejo de la Magistratura y Jurado de Enjuiciamiento, Buenos Aires, 2001, disponible on-line en http://www.unidosjusticia.org.ar 9 Unidos por la Justicia (Gershanik, M y Gambaro, N Coordinadores), Informacin & Justicia II, Unidos por la Justicia y Fundacin Konrad Adenauer, Buenos Aires, 2005. 10 Hammergen, Linn; Judicial Councils Further Judicial Reform? Lessons from Latin America. Carnegie Paper No. 28, Carnegie Endowment Working Papers, PSARA, Luis; Reformas del sistema de justicia en Amrica Latina: cuenta y balance, Divisin de Estudios Jurdicos CIDE, Centro de Investigacin y Docencia Econmica, Mexico DF, 2004 11 Ver art. 114 de la Constitucin Nacional 12 Ver Unidos por la Jusitica (Gershanik, M y Gambaro, N Coordinadores), Informacin & Justicia II, Unidos por la Justicia y Fundacin Konrad Adenauer, Buenos Aires, 2005.

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Esto ha llevado, en el sistema de justicia federal, a un conflicto, planteado incluso en trminos jurdicos, con resoluciones contradictorias entre la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de la Magistratura sobre las competencias de cada uno13, que no hace ms que complicar un sistema judicial complejo, integrado por juzgados, tribunales y Cmaras en muchos casos con competencias similares y superpuestas, tanto en trminos administrativos, de superintendencia y jurisdiccionales14. Esta situacin, ms all de las crticas que pueda merecer por no haber logrado conmover la situacin que an enfrenta nuestra justicia, encuentra explicacin en la cultura jurdica, ms proclive por tradicin y afinidad a mirar la experiencia europea. Tengamos en cuenta que de all provienen gran parte de estas instituciones, al igual que el modelo de juez, especializado y acadmico que predomina en nuestra regin15, por sobre el perfil habitual en el mundo anglosajn del abogado litigante que culmina su carrera en la magistratura16. Las opiniones crticas sobre el funcionamiento de los rganos de gobierno judicial y especficamente los Consejos de Magistratura o Judicatura, como las nuevas instituciones encargadas, no han sido solo un patrimonio de la experiencia Argentina. Encontramos a lo largo de la regin que en aquellos pases que se han puesto en funcionamiento, como toda institucin nueva ha generado fuertes reproches y proyectos tanto de modificacin como de supresin17. En este sentido, Vargas Viancos, formula 3 crticas habituales sobre estos organismos:18

Cortes Supremas. Incluso en las restantes quedaron tambin zonas oscuras, de interseccin de facultades. Todo ello redundo en una constante y desgastante pugna de poderes entre las Cortes Supremas y los Consejos, costndole muchsimos a estos encontrar su definitivo nicho. Por lo general los Consejos han sido tan permeables a las influencias polticas en el manejo de las carreras judiciales como antes lo eran los otros poderes del Estado. Incluso, como lo comprueba la experiencia espaola, los cambios intentados en su composicin no han sido eficaces para diluir los compromisos polticos de sus integrantes con el sector que los designa. Los Consejos no han servicio para profesionalizar y por ende hacer mas eficiente la administracin de los tribunales. En parte por su integracin mayoritaria sino exclusiva de abogados; en parte por tratarse de rganos colegiados, del todo ineficientes a la hora de tomar decisiones cotidianas de gestin; en parte porque ellos mismos han creado costosas estructuras burocrticas pero poco profesionales que se superponen y encarecen las que ya existan en los Poderes Judiciales.

Por otra parte, la cosmovisin imperante impidi ver otras experiencias tal vez ms compatibles a la organizacin judicial constitucional, como la Conferencia Judicial19, el Centro Judicial Federal 20 y la oficina Administrativa de la Justicia Federal que funcionan en los Estados Unidos de Norteamrica21. O incluso ms cerca en el tiempo y relacionada a un profundo cambio procesal en materia penal, la Corporacin Administrativa del Poder Judicial de Chile22. Lo cierto es que, ya sea gobernados por Consejos de la Magistratura o por Cortes Suprema, los poderes judiciales todava no han alcanzado un desarrollo institucional tal que como poder del estado les

A los Consejos se les entrego la totalidad de las funciones de Gobierno Judicial pues aquella que hemos llamado representacin poltica por historia y peso institucional fue conservada en las

13 Existe sobre el particular una presentacin indita del Dr. Santiago Corcuera, juez de la Cmara Nacional Electoral y primer secretario General del Consejo de

la Magistratura de la Nacin, presentada en el marco del Programa en Administracin y Modernizacin Judicial (Fundacin Carolina con la UBA y la U. Carlos III de Madrid) 14 Respecto de estos ltimos, en materia penal en mas de un 10% de las causas en promedio se plantean cuestiones de competencia entre tribunales de una misma jurisdiccin. 15 De hecho hay que destacar que este perfil se ha consolidado y acrecentado en la integracin de la justicia por la actuacin de los propios consejos de la judicatura o magistratura que han privilegiado los antecedentes acadmicos frente a otros elementos para ser valorados. Al respecto existe un interesante planteo realizado por los Dres. Petrone y Margaretic en un trabajo indito presentado en el marco del Programa Ejecutivo en Administracin y Modernizacin Judicial de la fundacin Carolina de Argentina. 16 Garavano, Germn, La cultura y el sistema jurdico como condicionante de la Reforma Judicial, Ponencia en Congreso sobre Sistemas Judiciales Comparados, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico DF, 2004 17 Hammergen, Linn; Judicial Councils Further Judicial Reform? Lessons from Latin America E-mail. Carnegie Paper No. 28, Carnegie Endowment Working Papers 18 Vargas Viancos, Juan Enrique, Gobierno Judicial, La organizacin y el rol de las Cortes Supremas, Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, LOUSA, Laura, indito Publicado en esta misma revista 19 Ver sitio en Internet: www.tribunalpr.org/sistema/supremo/conferencia.html 20 Ver sitio en Internet: http://www.fjc.gov/ 21 Bolatti, S y Garavano, Germn C. "Algunas lecciones del sistema judicial de los Estados Unidos" en Piaggi De Vanossi, Ana I. (Directora) Poder Judicial, Desarrollo Econmico y Competitividad en la Argentina Tomo III, ED. Rubinzal Culzoni Editores, Bs. As. diciembre 2002. Pg. 219/249 22 Ver sitio en Internet: www.poderjudicial.cl.

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permita, salvo en algunos casos excepcionales, llevar adelante polticas pblicas activas en la materia.23

diente. En este sentido, es interesante el funcionamiento de los jurados de enjuiciamiento como rganos ad hoc y ad honorem para todo lo relativo Esta afirmacin, nos lleva a ... a las sanciones y remocin ya sea gobernados por plantear rpidamente que funciones de magistrados, por que engloba el denominado gobierno Consejos de la Magistratura o han demostrado una gran judicial y de que manera se puede por Cortes Suprema, los pode- independencia y capacidad disear y ejecutar una poltica pbli- res judiciales todava no han para resolver los casos que se ca consistente en trminos presupues- alcanzado un desarrollo ins- le han presentado. Lo cual titucional tal que como tarios y sustentable de cara a una representa adems una oportumayor calidad de vida democrtica. poder del estado les per- nidad para dejar que estos mita, salvo en algunos No olvidemos que si bien la justicia es tomen directamente a su cargo y casos excepcionales, un poder del Estado, y que existen fueren forma completa la investigates resistencias a caracterizarla como una llevar adelante polticin de la conducta de los magiscas pblicas activas administracin o un servicio pblico trados. Si este no fuera el camino en la materia. es innegable, que sin perjuicio del rol en elegido o si se considerara la exisla construccin constitucional de un pas, tencia de una actuacin previa, sin se trata de un poder institucional que duda una comisin dependiente de la Corte brinda un servicio o prestacin a la comunidad. Suprema o de la misma Procuracin General con intervencin de alguno de sus miembros, es un Si bien se trata de un poder dbil denominado camino que permite allanar las dificultades polticas por algunos como contrapoder, por no tener que muchas veces plantea la cuestin disciplinaria. carcter electivo, esto no solo no lo exime de rendir cuentas a la comunidad, sino que a medida que exisLa experiencia cotidiana por otra parte demueste un mayor involucramiento de la sociedad y un tra que la actuacin disciplinaria en los Consejos de mayor conocimiento de la actividad de este por los la Magistratura (comisin de disciplina) no solo medios de prensa, esta mas expuesto a las criticas y presenta dificultades operativas y polticas en su desnecesariamente para mantener su independencia envolvimiento, sino que ha trado conflictos adiciodeber sustentarse en su adecuado funcionamiento. nales a un organismo de por si complejo en el entramado de sus acuerdos, diferencias polticas y relaDiversas han sido las funciones que la normativa ciones de cara a su principal funcin. constitucional, legal y reglamentaria les ha asignado a los consejos de la magistratura o que aun conservan Esto en definitiva, es as por cuanto es la Poltica las cortes, en los diferentes pases. Los expertos como Judicial, aquella funcin que cumple un rol estratVargas Viancos; Hammergren, Binder, Passara, Fix gico, que sin dudas marca la diferencia, con lo que Fierro y Louza24, entre otros han puntualizadas se ha venido haciendo en los ltimos 150 aos y que muchas de ellas, agrupndolas de diversas formas. tiene la virtud de generar un cambio hacia el futuro. Tomando en cuenta tales trabajos podemos decir que las funciones esenciales de gobierno25, en este caso judicial, deben ser a) la seleccin de los integrantes de la organizacin; la capacitacin y/o entrenamiento de ellos; b) la administracin de la organizacin (presupuesto, gestin y ejecucin de recursos, etc.) y c) la definicin de la poltica (judicial). Expresamente he excluido la disciplina, puesto que entiendo que cuando excede las directivas de una poltica de personal dentro de la organizacin, deben ser llevadas adelante por un rgano indepenPensemos que el concepto de Poltica Judicial entendida como una poltica pblica destinada a lograr un servicio de justicia mas eficiente y de calidad en beneficio de la ciudadana, no existe ni ha existido en trminos generales -como elemento propio- dentro de la organizacin, mucho menos como una parte del gobierno judicial. En el caso de Argentina, una de las primeras iniciativas planteadas a fin de revertir esta situacin, poder anticiparse a los acontecimientos y llevar adelante reformas graduales, fue la propuesta realizada

23 Unidos por la Justicia, Proyecto ProJusticia, Proyecto de Ley de reforma del Consejo de la Magistratura y Jurado de Enjuiciamiento, Buenos Aires, 2001, dispo-

nible on-line en http://www.unidosjusticia.org.ar

24 Ver obras citadas, los materiales preparada para el Taller del Instituto de Sociologa Jurdica Internacional y los documentos de trabajo del CEJA www.cejame-

ricas.org 25 Ver Hammergen, L, Op. cit.; Binder, Alberto, La Reforma de la Justicia Penal: entre el corto y el largo plazo, Sistemas Judiciales, Ao 2, N3, Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, Varcas Viancos, J, Op. cit.

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en el ao 1998 por el Plan Nacional de Reforma Judicial que recomendaba la creacin de un Centro de Poltica Judicial y Control de Gestin.26 Este rgano deba tener a su cargo las oficinas de Estadsticas, Auditoria, Sugerencias y Quejas, y el Centro de Investigaciones de Poltica Judicial. Asimismo tambin se recomendaba que dicho Organismo deba depender de la cabeza del Poder Judicial. El Consejo de la Magistratura Nacional avanz en esta lnea al crear la Comisin de Reforma Judicial, luego de haber tenido sin funcionar una unidad de estudios y proyectos. De igual manera, en el Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autnoma, al momento de terminar estas pginas ha creado la Comisin Auxiliar de Poltica Judicial27 con la consiguiente direccin y trabaja en un Plan Estratgico Trienal a fin de suplir con esta falencia que tuvo inspiracin en los proyectos de planes estratgicos desarrollados en los poderes judiciales de Crdoba, Salta y Santa Fe, que a su vez se sustentan en los de Virginia, California y otros poderes judiciales estaduales de los EEUU. En este sentido es justo mencionar la actitud del Superior Tribunal de la provincia de Crdoba, que al igual que otras cortes del pas y la regin, ha priorizado el rol de gobierno, ya sea mediante la creacin de oficinas especificas destinadas a generar y analizar la informacin producida, como para planificar y ejecutar iniciativas de cambio; como as tambin mediante un fuerte activismo en el dictado de acordadas y reglamentos sobre la administracin de la justicia.28

zado, mas all de los fuertes esfuerzos que se han llevado adelante en esa direccin30. No habiendo prosperado las propuestas generadas para reducir y tecnificar los rganos de gobierno31 pareciera que la forma es avanzar en distinguir la esfera poltica del nivel de la gestin diaria y continuar alentando la creacin de reas destinadas a planificar la mejora continua del sistema de justicia e impulsar bajo el liderazgo activo de los encargados del gobierno judicial los proceso de cambio en la gestin necesarios para la mejor prestacin de la funcin judicial de cara a la poblacin. En aquellos casos, en que si es posible avanzar en modificaciones o creaciones institucionales, ya sea por consenso o definicin poltica del gobierno de turno32 resulta imperioso pensar en rganos equilibrados, reducidos en nmeros (nunca ms de 15 miembros) con preeminencia de magistrados, estructuras acotadas y focalizados hacia el diseo de polticas publicas en la materia. De igual modo, la triste experiencia en materia de administracin pura y dura nos debe alertar sobre cmo las relaciones de poder llegan a incidir en todos los aspectos de la organizacin, aun los mas triviales afectando de un modo directo el funcionamiento de la justicia. As, la novedosa y profunda postulacin de Vargas Viancos y la contrapropuesta de Binder, si bien resultan opciones tcnicamente viables y que invitan a la reflexin y el debate, entiendo que lamentablemente nuestros sistemas institucionales no se encuentran preparados para hacerles frente, tanto por cuestiones culturales como polticas, y que irremediablemente aun en el supuesto que se concretaran enfrentaran problemas similares a los aqu planteados. La razn de ello, como ya fuera anticipado al comenzar este trabajo, es la necesidad de operar sobre el funcionamiento real del rgano, la interaccin de sus integrantes, los espacios de poder que los distintos sectores ocupan, para ver que impacto tendr ello en el gobierno judicial. En esta lnea se pre-

Conclusiones
Como hemos vistos a lo largo de esta apretada sntesis, y fuera puntualizado tiempo atrs29 el sistema judicial ha sufrido numerosos cambios en su faz institucional, algunos legales otros constitucionales. La realidad nos marca que difcilmente en Argentina, del mismo modo que sucede en otros pases de la regin, se puedan generar los consensos necesarios para encarar una segunda generacin de cambios que permita enderezar y ajustar lo ya reali-

26 Ver Garavano, Germn C. (Director-Coordinador) Plan Nacional de Reforma Judicial -Propuestas para la Reforma del Sistema de Justicia, Centro de Estudios Jurdicos y Sociales, Ministerio de Justicia de la Nacin, Buenos Aires, 1999 27 En este momento se esta desarrollando una experiencia piloto de Gestin social de Calidad para la justicia, el programa de fortalecimiento de la justicia contravencional y penal en oralizacin de procesos y un ambicioso proyecto de acceso a la justicia. 28 Al respecto, se tiene conocimiento que se encuentra en prensa (La Ley) una publicacin del Superior Tribunal de Justicia de Crdoba, que rene las acordadas y actividad administrativa de esta corte, que a su vez ya haba llevado adelante publicaciones similares.29 Chayer, H.,Garavano, G.,Cambelotti, C.,Ricci, M., La problemtica de la oficina judicial en la Argentina, El Derecho, 03/09/1999, Ao XXXVII, N 9828 30 Dilogo Argentino, Todos por la Justicia, Sntesis de Actividades, Febrero de 2002 - Mayo de 2003, Mesa Permanente de Justicia del Dilogo Argentino, Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Buenos Aires, 2003.

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senta como muy alentador el estudio que se esta encarando a partir del taller realizado en el Instituto Internacional de Sociologa Jurdica que defini una serie de cuestionamientos y preguntas sobre el funcionamiento real de las relaciones de poder al interior de la organizacin, algunas de las cuales se resean a continuacin:

des de cada pueblo procurar generar acciones concretas que reviertan la direccin en el sentido deseado. Generar una transformacin cultural y de la dinmica de funcionamiento de cada institucin, para luego pasar a cambios estructurales que contenga y den mayor eficiencia en la funcin. La realidad de hoy requiere de metas a mediano plazo; no se pueden exigir cambios rpidos, es necesario avanzar en propuestas innovadoras sustentadas en el cambio cultural, lo cual requiere un fuerte compromiso de la organizacin y la participacin bajo el liderazgo de la cabeza de poder de todos los actores del sistema judicial. Como anteriormente se seal, una de las claves en este tema es que el diseo de polticas judiciales y la administracin o gestin se encuentren en diferentes niveles ubicndose este ltimo en un plano inferior y de subordinacin respecto del primero. Para lo cual no resulta indispensable ni grandes y en algunos caso ni pequeos cambios estructurales.

La introduccin de esta nocin, no implica un capricho atado a la pretendida reforma judicial, sino que se impone la necesidad de un verdadero cambio de paradigma de la organiAl igual que ha sucedido con las Al zacin, para plantear su reformas penales y con los infrucigual que ha sucedido con actuacin ya no mirando tuosos intentos por modificar la ofilas reformas penales y con los sus necesidades propias e cina judicial33 y los parmetros de infructuosos intentos por funcionamiento de la justicia, la lgi- modificar la oficina judicial y internas sino de cara a la ca del sistema y de sus operadores los parmetros de funciona- poblacin. tiende a reducir y fagocitar muchos de miento de la justicia, la Slo generando una nueva los cambios ensayados, logrando que lgica del sistema y de sus el sistema como tal no altere, al menos operadores tiende a redu- visin, el Poder Judicial podr profundamente, su actuacin. En esta cir y fagocitar muchos de mejorar su gobierno y funcionamiento, superar los niveles de direccin, y especialmente en materia los cambios ensayados, calidad de nuestras democracias, de un tema tan sensible al quehacer logrando que el sistepoltico y social de una nacin como el ma como tal no altere, recuperar la confianza de la ciudadana y sostenerse como un verdagobierno judicial, parece oportuno, de al menos profundaacuerdo a las idiosincrasias y posibilida- mente, su actuacin. dero poder independiente.

Cmo se elabora el presupuesto judicial y cmo se asigna su gasto?; Se generan y se utilizan indicadores de gestin judicial?; Cmo se selecciona a los jueces y al dems personal judicial?; Hay formacin y capacitacin de recursos humanos? En caso afirmativo: quin la recibe? Cules son los contenidos? Cmo se imparte? Cul es su impacto en el desempeo profesional?; Cmo se controla la conducta y el desempeo del personal judicial?; Cmo se relacionan los tribunales con los otros poderes pblicos? Cmo se relacionan los tribunales con la sociedad civil y cmo se presentan ante la opinin pblica?

31 En este sentido se alinean las recomendaciones realizadas por la Mesa de justicia del Dilogo Argentino. 32 Estrategia claramente desaconsejable en materia de justicia, donde resulta ms adecuado avanzar en la construccin del consenso y la generacin de polticas

de Estado. Al respecto resulta elocuente el conflicto planteado ante la propuesta una parte del oficialismo del Senado de Argentina de reducir la cantidad de miembros del Consejo de la Magistratura Nacional alterando fuertemente los niveles de representacin a favor de miembros presumiblemente afines al gobierno (ver las solicitadas publicadas en los principales diarios el pas por Colegios de Abogados y el propio Consejo de la Magistratura Nacional en noviembre y diciembre de 2005). Hoy cuenta con media sancin de la H.C. Senadores. 33 Garavano, Chayer y otros "La Problemtica de la Oficina Judicial en la Argentina" El Derecho, ver en lnea en www.unidosjusticia.org.ar

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Debate

Gobierno Judicial
En esta edicin, Sistemas Judiciales publica el debate realizado el 9 de diciembre de 2004 en el marco de la reunin conjunta del Consejo Directivo del Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA) y el Comit Editorial de la Revista Sistemas Judiciales. All, y a partir de los textos de Juan Enrique Vargas, Alberto Binder y Linn Hammergren que se publican en el Tema Central de este nmero de la revista, se desarroll este rico intercambio de ideas. This issue of Judicial Systems Journal features a transcript of the discussion that was held on December 9, 2004 during the joint meeting of the Board of Directors of the Justice Studies Center of the Americas (JSCA) and the journal's Editorial Committee. The rich exchange presented herein is complemented by articles in the Main Topic section by Juan Enrique Vargas, Alberto Binder and Linn Hammergren.

Juan Enrique Vargas: El debate que damos inicio constituye la conclusin de una discusin iniciada en el seno de este Comit Editorial a partir de un documento que preparamos desde CEJA, el que dio origen luego a sendos documentos de comentarios elaborados por Linn Hammergren y Alberto Binder, a los cuales se les agregaron los de varios de ustedes durante el Foro Virtual que sostuvimos las ltimas semanas.

en ley y comienza a implementarse, el rol de todos ellos se ve menguado, frente al protagonismo que adquieren o debieran adquirir las instituciones del sistema. Producto de los mismos cambios, hoy los sistemas de justicia son entidades ms poderosas, con ms recursos y funcionarios, que han adquirido tambin nuevas e importantes competencias que antes correspondan a otros rganos. Habindose los sistemas de justicia convertidos en entidades ms complejas y relevantes, hoy nos damos cuenta de la centralidad e importancia de la capacidad de gobernar adecuadamente el sistema para que pueda cumplir con sus objetivos y poder llevar adelante las polticas que se decidan aplicar en l. Aparentemente todava existen serias limitaciones y deficiencias para ello, pero quizs ms sorprendente que esos problemas, es la ausencia de una discusin profunda que nos permita evaluar lo sucedido y tener ideas claras sobre cmo seguir hacia el futuro. Cules son los principales problemas que a nuestro juicio existen en la regin en materia de gobierno judicial? De partida tengo la impresin de que no est muy claro qu significa exactamente gobierno judicial, qu reas comprende, qu funciones demanda y quin tiene que hacerse cargo de l, aspecto este ltimo donde ms se ha discutido, pero lamentablemente sin haber dilucidado las tres preguntas anteriores que en un orden lgico deben ser respondidas en forma previa.

La necesidad de discutir sobre gobierno judicial surge precisamente de constatar las dificultades y problemas que tenemos para avanzar en las polticas pblicas judiciales y particularmente en los procesos de reforma a la justicia. Una de las cosas que hemos podido percibir es que estas reformas requieren consistencia y persistencia en el tiempo, capacidad de conduccin, liderazgo, capacidad para afrontar momentos crticos y perseverar en las ideas de cambio; y requiere tambin de capacidad para evaluar cules son los resultados que se estn teniendo, e ir introduciendo oportunamente las correcciones que sean necesarias. O sea, requiere tener las riendas bastantes cortas del proceso, y segn nuestra experiencia en esta conduccin pueden intervenir: la sociedad civil; los Congresos de las Repblicas que han aprobado muchas veces las leyes que dan origen a los cambios; y los Poderes Ejecutivos en aquellos pases donde tienen un rol sobre las reformas judiciales. Sin embargo, estos tres estamentos tienen un rol muy activo y relevante en los inicios, en el diseo y la discusin parlamentaria de las propuestas, pero una vez que un nuevo sistema se ha convertido

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El segundo nivel de problema, cualquiera sea el diseo que se haya seguido, es que a este respecto existe muy escasa informacin. Realmente no sabemos qu estn haciendo los Poderes Judiciales y al no tener informacin sobre los resultados, no hay metas propuestas sobre qu es lo que se quiere lograr. Existe en general una escasa cultura de rendicin de cuentas y responsabilidad sobre lo que se hace, y cuando alguna informacin existe poco de ella trasciende al exterior de las mismas instituciones judiciales, con lo que la posibilidad de escrutarlas desde afuera es enormemente dificultosa. En general, las demandas ciudadanas que debieran regir el inters de un servicio pblico o judicial estn en este caso distantes o mediatizadas. En ltima instancia, la idea de que la justicia es un bien trascendente, lleva a prescindir de la satisfaccin de los usuarios o clientes como criterios relevantes para medir el xito o fracaso del sistema, y esto se hace particularmente notorio a la hora de analizar las decisiones sobre gobierno. Existe una clara tendencia a pensar que esas decisiones, porque son relativas al sistema de justicia, tienen que ser tomada con prescindencia de esos intereses, por parte de abogados casi como si fueran un ejercicio de dogmtica. En muchos pases una decisin administrativa es sinnimo de abrir un expediente judicial con las mismas caractersticas y formalidades que tendra la resolucin de un litigio entre dos partes, un procedimiento completamente inadecuado y sin la celeridad que se requiere en estas materias. La decisin, que se ha extendido en la regin, de encomendar tareas de gobierno judicial a entidades colegiadas, las cuales son un til mecanismo cuando se quiere privilegiar un anlisis detallado, pausado e independiente de los asuntos, no parece ser la ms adecuada tratndose de aspectos de gobierno. Por ejemplo, en aquellos relacionados con la gestin, lo importante es poder tomar decisiones rpidas e innovadoras (la ciencia en la buena gestin es adaptar las instituciones y las decisiones a un medio cambiante con gran flexibilidad). Nada de eso es fcil en un rgano colegiado, por lo general en l las decisiones tardan, pues comnmente deben negociarse y existe una tendencia natural a que se impongan los puntos de vista ms tradicionales, existen as pocos incentivos a la innovacin. Existe tambin una tendencia a que los rganos encargados de adoptar las decisiones de gobierno asuman tambin la ejecucin de las mismas, lo que lleva a grados extremos de centralismo y a impedir niveles ms alto de profesionalismo en la administracin de las instituciones judiciales, lo que conspira fuertemente con su eficiencia. Tratar de la misma
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manera las decisiones de gobierno con su ejecucin En general, ha habido poco avance en profesionalizar muchas de las labores vinculadas al gobierno. Se llega al extremo de que en ocasiones las instituciones de gobierno invierten ms de su tiempo en decidir una compra o una contratacin que en fijar polticas generales de adquisiciones o de recursos humanos, las que podran ser implementadas por tcnicos con mayor capacidad para ello. Creemos que cualquier avance en este tema tiene que conocer cada realidad nacional, pero tambin debe entender la propia estructura de los sistemas de justicia en general. En Amrica hay sistemas muy distintos. En los pases de Amrica Latina es comn la existencia de carreras funcionarias, en las cuales se ingresa al Poder Judicial pensando en una profesin de por vida, donde se espera ir ascendiendo hasta llegar a altos cargos al final de la carrera. Esta situacin es muy distinta a la de los pases anglosajones, donde no existe una carrera y los jueces llegan a ocupar sus cargos cuando ya cuentan con bastante experiencia profesional. Lo anterior determina fuertemente las caractersticas de las instituciones judiciales y por ende su gobierno. Pero cualquiera sea el contexto, es claro que con mayores o menores limitaciones, uno de los aspectos centrales que hay que tener presente a la hora de pensar en el gobierno, es el tema de independencia judicial, o sea, reconocer que las decisiones que se adopten en materia de gobierno pueden afectar la independencia externa del Poder Judicial si es que facilitan por ejemplo, la intromisin de organismos externos en los temas jurisdiccionales; o bien pueden afectar la independencia interna de los jueces cuando concentran muchas facultades en su cpula. Cules son las reas que involucra el gobierno judicial? A nuestro juicio cuando uno habla de gobierno judicial, se refiere a tres funciones distintas que pueden subdividirse. Primero, una cierta representacin poltica de la institucin judicial, una voz en el dilogo poltico en la relacin con los otros poderes o instituciones del Estado. La segunda, se vincula a los temas administrativos que podramos denominar de gerencia judicial; y finalmente, una tercera ligada a la carrera de los funcionarios, a los sistemas de designacin, promocin, capacitacin, evaluacin disciplinaria, incentivos, remuneraciones, en fin. Cul ha sido la tendencia de los ltimos aos en Amrica Latina? Se podra pensar que tradicionalmente hubo dos modelos distintos, uno en que las funciones de gobierno estaban en manos del mismo Poder Judicial, que podra ser el modelo ms cercano a los Estados Unidos; y uno en que muchas funciones de gobierno estaban fuera del Poder Judicial,

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como el europeo tradicional, en donde tanto la designacin de los jueces como la administracin eran de competencia de otros poderes de los Estados. Despus de la segunda guerra mundial, ese modelo de Europa continental empieza a cambiar y se crean los Consejos de Justicia, bsicamente con la pretensin de disminuir la ingerencia poltica en los temas vinculados a la carrera funcionaria. Este modelo llega, a partir de Venezuela en 1969 y fuertemente en la dcada de los 80 a toda Amrica Latina, donde se crean Consejos en prcticamente todos los pases, en muchos casos no slo con competencias en materia de carrera funcionaria, sino tambin para la gestin de los Tribunales. Pese a que recientemente acaba de sumarse Brasil a la creacin de Consejos, hay seales en el sentido de que esta institucin est entrando en crisis. As, en Venezuela, el primer pas en crearlo, fue tambin el primero en disolverlo. En Colombia han existido anuncios no concretados para terminar con el Consejo y es fuente permanente de polmica. Por una parte el grado de politizacin con que se tomaban muchas de esas decisiones no cambi radicalmente con los Consejos. Aunque hay muchas diferencias entre ellos, que en buena medida dependen de la integracin de cada uno, en general es posible apreciar que son entidades en las que la poltica ha estado muy presente. Espaa acaba de modificar su Consejo para tratar de evitar su politizacin, y segn los espaoles las buenas intenciones no han dado en la prctica los resultados esperados, sino al contrario. Por otra parte, los Consejos han perdido gran parte de su tiempo y esfuerzos en hacerse de un espacio de poder. Ello es natural en una institucin nueva, pero en este caso este fenmeno se ha aumentado por la ambigedad de sus competencias. En muchos casos las funciones de gobierno han quedado divididas entre los Consejos y las Cortes Supremas, sin una frontera clara entre ellas, lo que ha sido fuente constante de roces y pugnas. Cules eran las ideas que se sugeran en el documento base para avanzar en un modelo distinto, o por lo menos generar discusin en torno al tema? Lo fundamental de la propuesta es pensar en un diseo que site al gobierno no como algo apartado y competitivo frente a los tribunales, pero que al mismo tiempo no verticalice todas las decisiones. Se propone fortalecer la figura del presidente de la Corte Suprema con el fin de que asuma un rol conductor general del sistema, bajo el cual estuviesen las funciones de carrera y administracin que hemos mencionando, con la posibilidad adems de establecer

esquemas de responsabilidad y accountability que a la par aseguren mayor eficiencia en la toma de decisiones. Esta propuesta implica por lo pronto repensar el rol de las Cortes Supremas, eliminndolas como tribunal de instancia y circunscribindolas realmente a fijar jurisprudencia y a los grandes y ms relevantes temas constitucionales de los Estados. La propuesta funciona entonces en torno a Cortes Supremas ms pequeas, dedicadas slo a funciones jurisdiccionales acotadas a lo de mayor trascendencia y no a controlar el funcionamiento del resto de los jueces. Significa tambin pensar en una carrera funcionaria ms abierta que la de hoy, administrada en forma compleja. Podran los rangos o jerarqua de los jueces dentro de la carrera definirse en forma independiente a la instancia en que se encontraran trabajando; y en lo administrativo alentar fuertemente su profesionalizacin, es decir, que el trabajo tcnico estuviese a cargo de personas con conocimientos especficos y la labor de poltica fuera exactamente eso, fijar polticas y estrategias, pero no inmiscuirse en su ejecucin cotidiana. Ahora me gustara que Linn y Alberto hicieran un comentario acerca de sus documentos para luego abrir el debate a los dems participantes.
Linn Hammergren: Creo que las ideas de los tres [Juan Enrique Vargas, Alberto Binder y mas] y posiblemente de los otros que participaron en el Foro Virtual, han cambiado un poco en el transcurso de ste.

El mensaje principal de mi documento fue insistir que primero haba que definir qu queramos hacer con el gobierno judicial antes de sugerir una ingeniera institucional, porque la forma depende mucho de las funciones, y creo que hay que establecer las necesidades de las funciones. Primero, hay que hacer una diferencia entre administracin, o sea una entidad responsable para la administracin del Poder Judicial y el gobierno. La administracin tiende a ser bastante esttica, es decir, hay muchos Poderes Judiciales que no tienen una buena administracin, pero si ste fuera el tema, yo creo que la conversacin sera mucho ms fcil es cuestin de poner administradores y un director administrativo y simplemente asegurar que el uso de los recursos se maximicen. Pero un gobierno judicial es otra cosa, es la instancia poltica en el sentido de policy de una organizacin. Yo creo y tal vez aqu voy a discrepar con algunos de ustedes y sobretodo con Alberto, que hay
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que ver al Poder Judicial como una organizacin. Y como cualquier organizacin, necesita una instancia que supervise o controle lo que est haciendo, sea la calidad o cantidad del desempeo, que identifique problemas, promueva soluciones y que tambin funcione como punto de interfase con los usuarios de la organizacin, en este caso del Poder Judicial, y tambin con los otros poderes u organismos que tengan alguna injerencia en su desempeo. Esto no se puede hacer con jueces sueltos. El Poder Judicial no es slo una coleccin de jueces, es una organizacin que tiene que funcionar en cierto nivel como organizacin, siempre respetando la independencia necesaria de sus miembros. Pero la independencia del juez en cuanto su sentencia, no debe ser tomada como la libertad de hacer lo que quiera con sus recursos y tiempos. Para m el propsito del gobierno judicial combina entonces la administracin y la fijacin de polticas del interlocutor. Yo he visto pocos poderes judiciales en la regin, donde los supuestos gobernadores realmente tienen una idea de esto como parte de su funcin. Un aspecto que ha concentrado nuestro debate hasta el momento ha sido definir qu tiene que ver el gobierno judicial con la independencia institucional o individual de los jueces. En cuanto la independencia institucional creo que tiene muy poco que ver, es cuestin de otros mecanismos; el gobierno judicial existe para maximizar la independencia que la entidad tiene y no para crear la independencia. Yo estoy convencida que el gobierno judicial debe ser rol del propio Poder Judicial y no de una entidad externa o mixta. La asamblea o poder legislativo tiene su propio gobierno; el ejecutivo tiene el suyo. No tener representantes de afuera dentro del gobierno judicial no quiere decir que puede hacerse caso omiso a sus necesidades, demandas y pedidos, pero s quiere decir que es la propia organizacin la que debe procesar y responder a esas necesidades, demandas y pedidos. Ahora, donde podramos hacer una diferencia es en el mecanismo de seleccin de los jueces, donde si es posible tener representantes de fuera el poder Judicial, dado que la seleccin, a mi juicio, no es necesariamente parte del gobierno judicial. As, por ejemplo, los miembros del Congreso se eligen a travs de un mecanismo externo a la propia institucin, pero lo que el Congreso debe hacer con sus funciones internas s es cuestin de su propia competencia. Tal vez el rol para los Consejos o entidades representativas podra ser manejar una parte de la seleccin para no hacer la judicatura o el Poder Judicial demasiado aislado. La cooptacin, en donde los jueces escogen jueces y nadie tiene nada
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que opinar, me parece muy peligrosa. Es crear un poder con menos accountability que los otros poderes y esta quizs es una funcin que se puede separar de la de gobierno. Manejar los recursos humanos una vez que se hayan seleccionado s debe corresponder al gobierno judicial, as que tal vez hemos combinado demasiadas funciones dentro del gobierno judicial y esto puede estar complicando la tarea de conceptualizar como podra hacerse.
Alberto Binder: Posiblemente coincido menos con las soluciones que con los planteos. La primera constatacin es que el tema de gobierno judicial es muy moderno y reciente, an en los pases ms desarrollados no est tematizado hace mucho. Amrica Latina tuvo la desgracia que se crearan rganos de gobierno del Poder Judicial sin siquiera generar un debate antes acerca de qu significaba. Esto lo sealo para poner de relevancia la importancia de difundir esta discusin.

Lo segundo, es que cualquier discusin sobre gobierno judicial tiene que hacerse cargo de la configuracin histrica, como bien dice Juan Enrique en eso estaramos todos de acuerdo. Y esa configuracin histrica sin ninguna duda es una organizacin, pero extremadamente verticalizada y manejada histricamente por las cpulas. La gran crtica que se ha dado a los Consejos de la Magistratura es que vienen a ocupar el lugar del vrtice de la organizacin y transfieren hacia abajo una presin a los jueces que no se sienten comprometidos con el desempeo del conjunto del Poder Judicial, y muchas veces ni siquiera con su propio desempeo. Yo diferenciara tres sistemas que creo estn separados. Uno de ellos que para m no tiene nada que ver con el gobierno judicial es el sistema de nombramiento de jueces que trata de resolver el problema de que el juez es un funcionario de la Repblica que no proviene del voto popular y que est llamado a tomar decisiones contramayoritarias. Por lo tanto, su nombramiento tiene que tener una compleja arquitectura de legitimidad, y de all que existan estos sistemas en los cuales participa el poder poltico. El segundo sistema, en eso s coincido con Linn y Juan Enrique, es lo que podramos llamar los sistemas de administracin y gestin del Poder Judicial, que tradicionalmente han servido para canalizar decisiones de gobierno, pero que en realidad no tienen nada que ver con ellas. Es decir, esto tiene que ser criterios de eficiencia y modernizacin. Efectivamente es un problema de gobierno controlar a los rganos encargados de la administracin, pero que en ltima instancia exista una oficina autnoma del Poder Judicial para pagar planillas de suel-

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dos, no creo que sea un problema de gobierno ni creo que en definitiva sea importante en trminos de desarrollo. S es importante separar la lgica de la administracin de la lgica de gobierno, que es en lo que estamos todos de acuerdo, y es algo que an no se ha podido lograr. Hecha esta segunda divisin, si quedan los problemas de gobierno especficamente, coincido que esto tiene que ver con preservar el Poder Judicial frente a otros poderes; hacer que ste en conjunto juegue el juego de la poltica en general; preservar la independencia de los jueces que es lo que ha dado lugar a evitar y transferir la autonoma y autarqua histricamente. En donde difiero ms, es en las propuestas, porque a m me parece que hay que ayudar a romper la estructura jerarquizada y verticalizada. Soy de la idea de entregarle el gobierno del Poder Judicial coincido con Linn, a los jueces. No veo ninguna razn para que sean las cpulas de los Poderes Judiciales quienes tengan que gobernarlo, ms bien eso me parece que hay que abandonarlo. Me parece que separar por ejemplo las presidencias del Poder Judicial de la presidencia de la Corte, sera algo muy positivo y creo que le dara mucho poder real al Presidente del Poder Judicial el que fuera elegido por todos los jueces. Un juez, un voto, y que ese colegio de jueces nombre al Presidente del Poder Judicial y tenga a su vez una junta, digamos de gobierno, que cumpla ms que nada funciones de control. Actualmente tenemos una visin corporativa de la justicia que se funda en una muy fuerte delegacin de la responsabilidad de todos los jueces en las cpulas, acuerdos polticos entre estas cpulas y sectores externos, y luego los jueces quedan totalmente desligados del funcionamiento global del Poder Judicial. Entonces, para romper esta actual lgica, un proceso en el cual cada juez est involucrado en el funcionamiento global, me parece que permite generar un sistema mucho ms transparente de responsabilidad. Unas de las grandes virtudes de cualquier sistema de democratizacin es que posibilita que los intereses se salven en una competencia sana, transparente y controlada finalmente por la poblacin, que en este caso puede ver cmo se ejerce el poder al interior del Poder Judicial.
Luis Psara: Yo quera subrayar en primer lugar que a m me sigue preocupando que en la frmula o reflexin propuesta, salta un problema no resuelto en nuestras reformas del sistema, que es la falta de conduccin o gobierno del sistema de justicia en su conjunto. Creo que las reformas efectivamente han sido judiciales y muchas veces han deja-

do de lado a otras instituciones del sistema, particularmente el Ministerio Pblico o la polica, instituciones sin las cuales el Poder Judicial no puede funcionar ni brindar un mejor producto. Sin hacer una defensa de los Consejos, de algn modo, como representantes de diferentes instituciones del sistema estatal o no estatal estoy pensando por ejemplo en las facultades de derecho o colegios de abogados, se han incorporado en los Consejos a una serie de instituciones que participan en el sistema de justicia. Sin resolver con ello el problema global del gobierno en el sistema de justicia, al menos se incorpor a travs de los Consejos a estos representantes con consecuencias especficas en ciertos casos. Ahora, lo que esta propuesta nos trae est ligado al problema del liderazgo de la reforma. Yo la verdad es que a las Cortes Supremas que conozco, y con alguna honrosa excepcin, no les veo ninguna capacidad de liderazgo. La pregunta es por qu. Y pregunto en qu pases de Amrica Latina, si alguien quiere responderme, las Cortes o figuras claves de ellas han desempeado un rol promotor, central, activo, importante y sostenido a favor de procesos de reformas?... Quizs Costa Rica.
Alberto Binder: En el caso argentino, ms all del rol puntual que est ejerciendo el presidente Enrique Petracchi en la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, hay varios presidentes o ministros de Cortes provinciales con un fuerte liderazgo. Luis Psara: Yo estaba pensando en Cortes Supremas, porque en el caso de Mxico tambin hay algunos Tribunales Superiores que efectivamente juegan un rol importante. Lo que est pasando ahora en la Corte Suprema de Argentina, dmosles seis meses ms para ver exactamente qu consecuencias tiene. Es demasiado fresco an para evaluarlo.

De modo que no me entusiasma, esta vuelta a las Cortes en busca de atribuir liderazgo, incluso dndole la representacin poltica formal, que Juan Enrique nos plantea. Esto vuelve a traer, en el fondo, una vieja discusin, sobre si los problemas que tenemos en la justicia y en otras reas de nuestro subdesarrollo, tienen que ver fundamentalmente con diseos institucionales o no. Yo entiendo que los diseos ayudan, pero no s si resuelven los problemas. Por ltimo, con sus ideas para la eleccin del Presidente Alberto comprueba que es un provocador. Los que lo conocemos sabemos que eso lo hace muy bien, adems tiene mucho xito en esa funcin, porque muchas de sus provocaciones salen adelante en un momento determinado.
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Alberto Binder: Es la audacia de crear, por

qu una provocacin?
Luis Psara: Te explico. T haz dicho incluso cosas mayores que las escritas en el documento base de esta discusin. Haz llegado a decir que todo funcionario de la Repblica debe tener una legitimidad va eleccin. En consecuencia, seamos ms radicales y digmoslo de una vez: hay que elegir a todos los jueces, no solamente al Presidente del Poder Judicial.

administra est vigente en casi todos los pases. Desde luego ha sido un tema importante en mi pas en los ltimos quince a veinte aos. Lo que nos llev a este debate en mi pas fue una preocupacin sobre cmo la realizacin de la funcin judicial podra presentar una amenaza a la independencia judicial y no tanto las razones aqu expuestas. Hay tres o cuatro aspectos de la propuesta que yo considero realmente importantes. El tema de considerar independencia judicial individual y hacer que el nivel senior de las cortes o la Corte Suprema se enfoque en un rol de revisin de errores y quizs su rol Constitucional... Si ese tema no est me parece que mucho de esto sera terriblemente ineficaz. La separacin del proceso de nombramiento y quizs el proceso disciplinario tambin me parece bien y hacerlo de la forma como se ha sugerido tiene sentido. Es tambin realmente importante tener un fuerte brazo administrativo. Creo que es importante ver cmo la funcin jurisdiccional y la tarea administrativa se relacionan y hay modelos para resolver eso que valen la pena conversar. La capacitacin de lderes judiciales tambin es un tema muy importante y rara vez ha sido hecho en alguna parte. Y hasta hace poco rara vez haba sido contemplado como una parte del conjunto de destrezas judiciales. En mi experiencia las tres reas que tienden a ser particularmente difciles son, primero, la definicin de la funcin judicial. Hay una tendencia de hacerla ms y ms grande y entonces si incluimos la tarea administrativa de la corte, qu pasa con los servicios que existen para la corte? Y los otros aspectos del sistema de cortes? Yo creo que respecto de dnde trazas la lnea hay una responsabilidad compartida entre el ejecutivo o el gobierno y la judicatura. Hay que ver cmo comparten responsabilidades, ms all de la tendencia a pensar que se resuelve poniendo ms y ms bajo el liderazgo de la judicatura. Segundo, y ya se ha mencionado, creo que hay que tener cuidado de no perder de vista el rol de liderazgo del Presidente de la Corte Suprema o juez senior. Y hay un rol que se requiere para las funciones puramente judiciales de confeccionar agendas, asignar jueces, etc. Si se le quitan demasiadas de estas funciones al lder judicial, al Presidente de la Corte Suprema, hay un riesgo de que pierda su habilidad para liderar. Si no tiene un rol en el proceso de nombramiento, si no tiene un rol en disciplinar, si tiene un rol muy limitado en administracin, se corre el

Yo dira que, como bien sabemos dado que existen pases en que eso ocurre, tal modelo tiene ciertos costos. Por ejemplo, el caso ms cercano ya que hablamos de las Amricas, es el de Estados Unidos. Las consecuencias del modelo son trasladar al terreno de los partidos polticos primero, y al de los financiadores de campaas despus, la eleccin de los jueces. Queremos ir a eso? A m no me gusta, la verdad es que no veo la ventaja.
Alberto Binder: Pero, yo no habl de eso. Luis Psara: No, t dijiste que todo funcionario de la Repblica debera tener una legitimidad proveniente de una eleccin, de modo que yo te llevo al extremo de tu argumento: hay que elegir a todos los jueces.

T sostienes en el documento que politicemos todo de una vez, o que hay que hacer explcita la politizacin que existe dentro del Poder Judicial. Yo creo que intentar o formalizar las luchas internas que existen efectivamente dentro del Poder Judicial, puede llevarnos a sorpresas muy desagradables. Creo que traer o hacer explcita la lucha por el poder dentro del Poder Judicial no va a ser, como t crees con mucha confianza, que todos los jueces participen en el sistema. Va a ocurrir, lo que ya pasa con los ciudadanos, y que O`Donell llama democracia delegativa. El juez votar una vez al ao, o cada dos, y despus se desentender del asunto. Entre tanto, habr una permanente lucha con miras a la eleccin siguiente, porque claro el Presidente del Poder Judicial tendr ms poder que el Presidente de la Corte en tu propuesta, en consecuencia esto desatar una lucha abierta y permanente por el poder dentro del Poder Judicial. De modo que yo no creo que la eleccin de legitimidad, y en consecuencia sea un sistema mejor que el actual. Si en alguno de los pases se aplicara la propuesta, sera probablemente una caja de Pandora.
George Thomson: Yo soy uno de los a quienes les gusta bastante la propuesta contenida en el documento. Yo creo que el debate sobre cmo se

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riesgo de que esa persona no pueda cumplir con su rol como lder. Creo que tiene que haber algo de inamovilidad para ese puesto tambin para que alguien pueda liderar por un periodo definido. El tercer tema, y el ms amplio, es cmo la funcin judicial y la persona que la ejerza sean responsables por la forma en que desempean esa tarea. Creo que este tiende a ser el tema ms difcil. Y el concepto de independencia judicial se usa para tener responsabilidad muy modesta, y luego tienes el problema que ha mencionado Juan Enrique. Creo que el problema es que hemos puesto una cantidad enorme de autoridad en la judicatura sin contestar la pregunta de cmo eres responsable por la forma en que la ejerce. No hay muchos buenos modelos que responsabilizan a la judicatura por el ejrcito de su parte de la direccin de poltica general del sistema de justicia. Creo que hay que definir el mecanismo de responsabilidad. Y el hecho de que no fue bien definido cuando estos modelos fueron implementados es una de las razones por las cuales terminamos con el problema de una cantidad de poder enorme y una falta de responsabilidad para su ejercicio. No creo que se ha pensado de una forma adecuada, desde luego esto no ha ocurrido en mi pas.
Germn Garavano: Creo que soy el nico ejerciendo actualmente gobierno de Poder Judicial en un Consejo de la Magistratura elegido por los jueces. Quiero aclararlo adems para que sea interpretado a la luz de eso lo que voy a decir.

te nuevas, introducidas constitucionalmente casi todas ellas. Antes de hacer cambios legales, es necesario agotar todo el resto de las posibilidades que tenemos y especficamente trabajar sobre cambios culturales y organizacionales que permitan dar alguna oportunidad a estas nuevas instituciones. Creo que antes de avanzar en nuevas reformas constitucionales hacia las direcciones, deberamos dar desde el CEJA puntualmente otro tipo de herramientas intermedias, que permitan en aquellos casos donde todava tiene una viabilidad poltica. Es decir, dar alguna ayuda a estos rganos de gobierno judicial. Creo que un tema clave que hoy pasa un poco desapercibido, es esta separacin bastante interesante de qu funciones son propiamente de gobierno judicial y cules no. Claramente el tema de disciplina y seleccin podran ser de rganos de este tipo, separndolas de las que son propiamente del gobierno judicial. En esta lnea, habra que dar un fuerte impulso para tratar de hacer algn cambio en las estructuras de estos Consejos, y en ayudar en lo que tiene que ver con la administracin y gestin que toma ms tiempo y que afecta a todas las cortes. Creo que las dificultades que tienen an las Cortes, ms all del liderazgo o no, pasan por problemas de gestin y administracin que se vuelven complejos, engorrosos y que llevan una gran cantidad de tiempo sin dejar siquiera la posibilidad de poder pensar en cambios a largo plazo, o en tener informacin que permita hacer una planificacin seria. Son contados con los dedos de la mano los casos de Cortes o Consejos de la Magistratura que se hayan dado dentro de su estructura, un mbito o una oficina encargada de poder relevar informacin completa, analizarla, y generar propuestas a mediano y largo plazo. Mi sugerencia es tratar de avanzar en esta lnea, mientras se va juntando informacin, y recin en etapas ulteriores avanzar en cambios ms radicales o provocativos.
Carlos Cordovez: Desde la perspectiva del trabajo de un organismo multilateral, como el Banco Interamericano, que en el fondo quizs tiene menos capacidad de maniobra, por cuanto los dueos del Banco son los propios pases, es muy difcil llegar con soluciones o modelos. Yo no dudo que ste sea un tema clave y comparto que ha habido una crisis con los Consejos de la Magistratura. Coincido en que las dos propuestas, tanto de Linn y Alberto, son vlidas. Nuestro trabajo no hace condicionamientos sobre qu es lo que se va a hacer o no. En eso coincido con Luis, que deca que tal vez no necesitamos nuevas estructuras, sino nuevas actitudes. En el Banco podramos estar en casos tan extremos, como ayudar a un pas a desmantelar un Consejo de la Magistratura y tal vez en el vecino podramos estar

En primer lugar creo que es innegable la crisis de los Consejos, lo puntualiza muy bien Juan Enrique a lo largo de su trabajo. En definitiva, la aparicin de los Consejos parecieran haber excedido lo que era la finalidad buscada originariamente, al menos explcita o abiertamente, ms all que pudieran haber algunas otras finalidades no tan claras. Bsicamente en Argentina, de acuerdo a lo que era nuestra organizacin constitucional, como deca bien Luis, se le pasaron facultades que eran de la cabeza del Poder Judicial, a este organismo integrado por diversos actores que adems, en el caso de nuestro sistema judicial demor varios aos en ponerse en prctica. Esto suscit una serie de conflictos muy fuertes en el caso del Consejo de la Magistratura de la ciudad de Buenos Aires, que estuvo durante seis aos sin representacin judicial. En esa lnea, y planteado el conflicto que genera, las propuestas son interesantes, cada una en su medida, y van de alguna manera en la direccin correcta de la imposibilidad de este gobierno colegiado. Pero tambin creo que hay que frenarse ante las claras advertencias que nos haca Luis, y que tienen que ver con que tambin son instituciones relativamen-

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ayudando a construirlo. Nosotros actuamos bajo la demanda de los gobiernos, quienes son los que nos dan las directrices de los proyectos que financiamos, pero tampoco nos hemos dedicado a hacer edificios y financiar computadores, esa no ha sido la intencin. Yo creo que hemos tratado de alguna manera de llegar a un punto de acuerdo con cada pas y en algunos proyectos hemos sido exitosos y en otros no.
Alberto Binder: En primer lugar quiero sacarme el mote de provocador porque por ms que sea simptico, es un oficio que no ejerzo. Adems porque tampoco veo virtud en que hagamos diagnsticos apocalpticos y propuestas medrosas. O que digamos que despus del horizonte vienen los dragones y se caen los barcos. Son temas muy nuevos que tenemos que explorar. El problema de la eleccin de los jueces lo haba puesto como referencia a que en toda Repblica Democrtica el problema de la legitimidad del funcionario se piensa desde el principio de la eleccin popular. Lo haba dicho para explicar que el sistema de nombramiento est fuera del gobierno. Y el problema de la legitimidad de los jueces es un clsico de los ltimos 200 aos, tanto desde la doctrina constitucional de Judicial Review a la critica ilustrada de Montesquieu en adelante que ha sealado que el juez profesional carece de legitimidad republicana y democrtica, as que no estoy inventando nada, sino slo lo pona para separar el problema del nombramiento del gobierno judicial y mostrar que hay una enorme complejidad en este juez, al cual le damos la interpretacin de normas aprobadas por parlamentos con mucha legitimidad democrtica. Ese es otro problema, que no tiene nada que ver con el gobierno.

mejor sistema para los hombres mediocres. Entonces, qu es lo que ha hecho que todos seamos demcratas aqu. Lo que yo hago que es acudir a principios que han demostrado funcionar en otras reas y usarlos para resolver el problema del gobierno judicial. Esto transparenta el problema del poder en cualquier organizacin del Estado. Quien diga que en el Poder Judicial no se ejerce poder es porque no ha caminado por los pasillos de los Tribunales. Habr democracia plebiscitaria en algunos sistemas, y en otros una competencia por el gobierno mucho ms rica que sobre todo permite la alternancia, la responsabilidad, el compromiso de los jueces, entonces, no quisiera que la propuesta que he hecho quede rpidamente llevada al plano de las provocaciones o de una cosa alocada para generar debate como si estuviramos en un seminario de la facultad. No, creo que hay que ponerla en el plano de las discusiones sobre una dimensin poltica del Poder Judicial y de su gobierno, que tampoco la he inventado yo, porque existe mucha literatura italiana sobre estos mismos puntos, que en nuestros casos es novedosa y recin se est dando.
Silvina Ramrez: En realidad creo que todos acordamos en que tenemos que consensuar qu significa esto de gobierno judicial y al menos hemos acordado que hay algunas dimensiones que lo constituyen: la gestin y administracin, y la dimensin poltica.

Lo otro, la propuesta que sealo, es porque aqu hay una tensin entre la responsabilidad, la independencia y la historia. Linn lo pone en su paper y est bien. La historia nos trae esquemas verticalizados y organizaciones burocratizadas y corporativas. La sociedad nos exige independencia y responsabilidad. Entonces tenemos que mezclar estas tres cosas. Coincido con lo que dice Luis, en el sentido que no hay ninguna razn para confiar en las Cortes Supremas y menos en sus presidentes. Entonces, si no vamos a darle el gobierno a las Cortes Supremas y a sus presidentes, si el Consejo de la Magistratura cumple ms bien funciones respecto del nombramiento, entonces no queda mucho espacio para pensar a quien entregarle el gobierno judicial. Si yo tengo que entregarle el gobierno a los jueces, salvo que le asignemos a un grupo de jueces una virtud especial, ya sea porque son ms viejos, por materia o porque provienen de alguna tribu, qu otro principio puede funcionar que no sea el de la eleccin democrtica, que por suerte ha demostrado que es el
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Yo sin quitarle la importancia a la de administracin y gestin, creo que la dimensin poltica es de un peso indiscutible. Yo creo que si nos tomamos en serio el gobierno judicial tenemos que verlo desde dos perspectivas: el de la independencia judicial, en el sentido que no slo un gobierno judicial maximiza la independencia que ya existe, sino que tambin la procura y para eso queremos un Poder Judicial fuerte y un gobierno que sepa hacer valer el poder del Poder Judicial. El gobierno del Poder Judicial tiene que ser analizado en relacin a la independencia externa y por supuesto tambin en la independencia interna en el sentido que procure la menos jerarquizacin posible, o en otras palabras ms pragmticas, el menor amedrentamiento de los jueces de las instancias inferiores. En este sentido, me parece interesante la idea de democratizar el Poder Judicial, porque otra vez si estamos tan preocupados por la responsabilidad yo creo que un gobierno judicial elegido por los propios jueces, tambin sera mucho ms responsable para afuera y para adentro. Los diseos institucionales son gran parte de nuestros problemas institucionales y no es una cuestin de tener un buen o mal juez, o una mejor o peor actitud, sino de hacer diseos que ms all de las personas que obviamente sabemos que configuran fuerte-

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mente los poderes del Estado, podamos tener cierta confianza en la solidificacin de la institucin.
Juan Enrique Vargas: La idea de proponer un modelo no es por una pretensin ingenua de pensar que podemos cambiar lo que hay, as sin ms, sino proviene de la constatacin de que las ideas se aclaran y precisan -y todos saben exactamente en qu se est pensando- cuando se las aterriza en una propuesta concreta. Comparto las opiniones aqu expresadas por todos, en el sentido que hay que trabajar y sacarle el mximo partido a lo que existe y no pensar que uno va a poder patear el tablero y rescribir el diseo organizacin de los sistemas judiciales de la regin como si estuviera frente a una hoja en blanco.

diera bien puedo imaginarme que pasara con los sueldos el da que tuvieran que decidir en qu se invierte el presupuesto judicial.
Alberto Binder: Saquemos entonces esa frase de que les ponemos a los jueces nuestra vida, nuestra honra, nuestra propiedad, pero no el autogobierno. Juan Enrique Vargas: Bueno, yo creo que el tema est precisamente en cmo girar el discurso de que el gobierno judicial no es un gobierno en funcin de los intereses de los jueces, sino que est en funcin de los usuarios. Linn Hammergren: En cuanto a lo que dice Carlos, de no imponer una forma, yo creo que los donantes tenemos que ser menos neutros en cuanto a los resultados de los prstamos, y ciertamente sera mucho ms fcil trabajar con el Poder Judicial si hubiera un gobierno. El problema que siempre tenemos es con quin vas a negociar y a quin representa. Es el presidente de turno y un ao despus vas a estar trabajando con otro, as que creo que por nuestro propio beneficio, el del pas y para asegurar que los cientos de millones de dlares se utilicen bien, creo que hay que promover la creacin de una entidad responsable por la actuacin y la poltica del Poder Judicial. Cuando digo poltica sigo insistiendo, no estoy hablando de la poltica como demcratas, estoy hablando de la poltica como estrategia, y creo que ah discrepo con Alberto, en cuanto a dnde pongo las divisiones. Hay una parte administrativa que pocos Poderes Judiciales hacen bien ahora. Pero hay otra que tiene que ver con cmo va a evolucionar la organizacin y el Poder Judicial en total, que nadie est poniendo y que muy pocos organismos judiciales, consejos, presidentes, en cortes plenas, han captado. Es que simplemente no entienden la necesidad. Este es el cambio cultural que tenemos que introducir.

Quiero tambin referirme a algo que deca Luis en el sentido que la apuesta de volver hacia las Cortes era una opcin fracasada. No creo que las Cortes hayan tenido, en la gran mayora de los pases, el cmulo de las facultades que se propone entregarles, pues muchas de ellas inicialmente estaban en los otros Poderes del Estado y luego en los Consejos. Lo que se propone no es tampoco que las Cortes con su mismo esquema tradicional de funcionamiento se hagan cargo de ellas. Se propone un esquema distinto, bueno o malo, pero distinto. No creo que sea comparable con lo que ha sucedido anteriormente. El tercer comentario, es que yo puedo estar de acuerdo con lo que dice Linn y Alberto en el sentido que el tema de seleccin es distinto al de gobierno y que uno podra darle una solucin diferente, pero s introducira un matiz de que esto genera muchos problemas prcticos. O sea, si por un lado hay una entidad a cargo de la seleccin y por otra existe una entidad a cargo, por ejemplo, de definir cuntas son las vacantes; o si en la escuela judicial hay un programa de formacin de quin depende esa escuela judicial?, del organismo de seleccin o de la corte; y si esa escuela judicial tiene tanto formacin como capacitacin continua hay bastante ms complejidad prctica en sacar esto de lo que aparentemente pudiera pensarse. Y el cuarto comentario es respecto a la propuesta de Alberto. Yo entiendo que uno de los objetivos que buscamos es que haya una entidad con responsabilidad y que mire fundamentalmente a los usuarios. A m sinceramente el temor que me produce su planteamiento, es que sera como poner al jefe del sindicato judicial a cargo del poder judicial. Me parece muy bien que existan entidades gremiales que representen a los jueces y a sus intereses, pero no que ellas gobiernen el Poder Judicial. Si eso suce-

Ahora, yo creo que donde todos estamos de acuerdo es que la corte en pleno, el administrador suelto, el consejo dividido por partidos, no funciona, es decir, los mecanismos que se han introducido no marchan. Pero, insisto que antes de poner otro modelo, tenemos que enfocarnos en qu es lo que tiene que hacer. Y finalmente, aunque yo creo que lo contestado por Juan Enrique es suficiente, hay un ejemplo de esta democratizacin de la justicia, es el Ministerio Pblico de Brasil entre otros organismos de ese pas donde el jefe del Ministerio Pblico se escoge a nivel estatal por medio de elecciones internas, luego, el gobernador nombra en base a las ternas que presentan las elecciones. Est comprobado que esto aumenta el enfoque en las necesidades de los
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miembros y hace menos responsables a las necesidades de los usuarios. Yo creo que es una frmula desastrosa y que simplemente tenemos ejemplos de cmo funciona. Yo creo que los jueces tienen sindicatos y los sindicatos pueden abogar por lo intereses de los jueces, pero el gobierno judicial tiene que ser de otro estilo y si se elige por los miembros va a responder solamente a las necesidades de los miembros y yo no creo que eso sea lo que necesita la sociedad, donde ya tenemos mucha crtica en cuanto a reformas gremiales, vamos a tener ms reformas gremiales.
Jaime Arellano: Yo creo que fui el primero en levantar la ceja cuando escuch a Alberto, plantear la eleccin del Presidente de la Corte Suprema por todos los jueces de la Repblica. Simplemente me imagin en Chile una revolucin, sin duda. Yo veo dos figuras bien distintas entre el Presidente de la Asociacin de Magistrados, que suele ser un Ministro de Corte de Apelaciones y no uno de Corte Suprema, por que son ms; o de Letras, me imagino porque hay algn grado de respeto hacia ciertas jerarquas, lo que indica en ese esquema, que uno tendra un Presidente del gobierno judicial, desde luego de una jerarqua inferior a la de un miembro de la Corte Suprema. Lo que ya es un tema a considerar. Un cientista poltico dira que si una institucin que tiene una tiene estructura jerarquizada, tiene una presidencia que no responde a esa jerarqua, se le generan complicados equilibrios de poder institucionales. No me cierro a esa posibilidad, pero eso supondra un aplanamiento de la estructura del poder judicial, que no existe ni en la tradicin de la historia chilena y creo ni en la mayora de los pases de la regin.

Sin duda, una de las debilidades que tiene el gobierno judicial en Chile es que el Presidente es un primus inter pares y eso ha generado todo tipo de dificultades en el trato y relacin poltica entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, e incluso para debatir temas como el que estamos debatiendo hoy, es decir, cmo avanzamos hacia mayor independencia del Poder Judicial, se nos presentan problemas de representatividad, de conversaciones con autoridades judiciales que luego se descubre no estaban empoderadas para llegar a acuerdos que obligaran a toda la institucin o que lo estn formalmente, convirtindolos en simples voceros. Esto es como negociar con dirigentes sindicales, en que una vez que se llega a acuerdo en la mesa te dicen voy a volver a la asamblea porque en realidad son ellos los que me tienen que decir s podemos o no podemos aceptarlo. Ustedes saben que adems eso como tcnica de negociacin significa normalmente un escalamiento con la teora del la tesis del socio: voy a preguntarle al socio que opina, el socio dice que no, yo ya di lo que ms poda, resulta que hay que dar un poco ms etc., tiene esas dificultades. Yo me inclino por un presidente electo y me parece razonable que la eleccin sea dentro de la Corte Suprema. Me abrira a las ideas de las cortes superiores de las jurisdicciones, pero me resulta complicada una eleccin universal. El sistema de designacin se relaciona estrechamente con la accountability del sistema, con su responsabilidad. Yo no tengo una solucin para eso, a pesar de que siempre fui muy crtico del sistema de nombramiento de jueces chilenos, que es un sistema mixto con bastantes defectos, cuando uno mira otros sistemas uno encuentra que por lo menos la gracia que tiene es que tericamente, las cortes escogen votando individualmente gente meritoria, digo supuestamente, no digo que sea necesariamente as; y luego el ejecutivo escoge entre tres al que estima ms adecuado, y ah obviamente hay un juicio poltico, que va a ser una mezcla de calidades y que va a ser tambin probablemente una definicin sobre qu tipo de persona se quiere para resolver sobre nuestra vida, propiedad etc. Y es verdad, el gobierno de turno va a tender eventualmente a nombrar gente proclive a sus visiones de valores y principios. Pero bueno, la democracia es sabia, el da de maana habr otro gobierno, y el poder judicial de alguna manera va a representar un poco la variedad de valores en la comunidad. El Consejo en Chile nunca se cre, fue un tema que pensamos en algn momento y lo que tuvimos finalmente fue una cosa a mitad de camino, que fue la creacin de la Corporacin Administrativa del Poder Judicial, es decir, crear el aspecto administrativo y luego la Academia Judicial para ver el tema de

En cuanto a la eleccin de jueces en general, conforme a la experiencia en Estados Unidos, existe todo un tema con lo que significa reunir los fondos para una campaa y de dnde salen esos fondos? no salen del ciudadano medio que quiere un buen juez, sino que sale de grupos lobistas, respecto a los cuales se genera una deuda muy complicada. Por otra parte, muchos estudios indican que la idea de endurecer la poltica criminal en ese pas se debe a que los fiscales y los jueces electos, porque obviamente tienen que responder a su electorado que exige mano dura con la criminalidad. Quizs una de las pocas reas en donde la eleccin de jueces me parecera una cosa ms razonable sera a nivel de jueces de paz o de justicia vecinal, en que uno est ms bien buscando al buen vecino y por lo dems tiene ejemplo en la historia nuestra. Yo tiendo a coincidir con Juan Enrique, en buscar la presidencia del gobierno judicial en la cabeza del Tribunal Supremo o Corte Suprema en este caso.
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la formacin y que hay participacin de externos al poder judicial, cuestin que reclama mucho el Poder Judicial en el ltimo tiempo, pero no creamos un Consejo de la Magistratura que viera el tema de nombramientos, de manera que nos quedamos fundamentalmente con el mismo sistema de nombramiento, excepto que a los ministros de la Suprema donde se incorpora al Parlamento en el proceso de designacin, interviniendo ahora los tres Poderes del Estado. Eso ha significado una cosa muy complicada porque en definitiva suele ocurrir que el electo es un intermedio que no genera sustos a nadie, no necesariamente el ms indicado o se da un sistema de negociaciones polticas no escrituradas bastante complejas en que si se dan las chances uno llega a acuerdos polticos con el Senado y la oposicin, de manera de respetar una alternancia en los signos de esos supremos. Pero no siempre es tan fcil lograrlo. Creo por lo tanto que en el tema de la administracin tenemos que avanzar hacia una autonoma del Poder Judicial, profesionalizacin. Y ah hay un tema que con el BID estamos trabajando porque efectivamente tenemos temores de esta intencin de mayor y mayor administracin, pero no de reforzar sus capacidades. En el tema de la formacin, por una cuestin poltico seguimos teniendo un inters como ejecutivo por participar junto a otros rganos del Estado en el Consejo de Formacin de Jueces para asegurarnos de que siga habiendo vientos frescos en el tema de nombramientos. No tenemos respuestas, pero creo que un sistema mixto que permita una seleccin tcnica y un grado de politizacin con mayscula, para relacionarlo con el tema del accountability, parece interesante an con todos esos defectos.
Mildred Hartmann: Me parece que cualquier planteamiento sobre la administracin de la rama judicial o el gobierno judicial que encabeza la Corte Suprema, debe partir por distinguir entre lo que quisiramos que fuera la rama judicial y lo que realmente es. A m, el esquema que ms me gustara es el que propone Alberto, adems porque me parece que poner en el debate pblico el carcter o relevancia que tiene la lucha poltica ayudara a controlarla un poco y no a que est siempre por debajo de cuerda y nadie sepa ni discuta sobre el tema. Pero creo, sobre todo en los pases donde hay una fuerte sindicalizacin de los jueces, que sera impracticable un gobierno judicial por una persona electa democrticamente entre los jueces, no slo porque terminara siendo representativo de los intereses de la judicatura y no de los usuarios, sino adems porque no creo que la persona que saliera electa as tuviera la posibilidad de respaldar polticamente las decisiones judiciales garantizando la independencia exter-

na. Tengo dudas de que la eleccin de un funcionario por parte del grueso de los jueces, tendra legitimidad poltica frente a los dems altos poderes, ya que creo que indiscutidamente la Corte tiene esa legitimidad, y siento que esa es una de las causas por las cuales ha fracasado la introduccin del Consejo de la Magistratura o de la Judicatura en muchos pases. Particularmente estoy bastante segura que en Colombia, uno de los aspectos que ha perjudicado el cumplimiento de los propsitos que se tuvieron con el Consejo Superior de la Judicatura, es que cualquier reclamo o alegacin que hace el Consejo Superior sin el respaldo de la corte, no sirve de mucho. Entonces, en ltima, el protagonista poltico de los intereses del servicio judicial parece que ser siempre la Corte Suprema, sin que el Consejo Superior pueda apropiarse del escenario poltico para representar las necesidades de la rama judicial. Dentro del diseo, yo creo poco en la posibilidad de cambiar las actitudes, pero tambin se ha visto que el diseo de estructuras no muy probadas en un ambiente tan enrarecido como es la lucha por los intereses de la justicia, es muy complejo concretarlo, entonces s creo que habra que partir de lo que hay, bueno o malo, de las caractersticas que tienen en efecto los poderes judiciales en los pases y, en cierta medida, s habra que optar por el liderazgo de la Corte Suprema. Sin embargo, creo que hay dos limitaciones importantes si se asume ese esquema. La primera, tener en cuenta que el liderazgo en cuanto a polticas pblicas de la Corte va a ser bastante corto, porque en efecto como se ha dicho en esta tarde, la vocacin de reforma de si mismo que tiene el Poder Judicial ha probado ser muy poca. Entonces, en esa medida, habra que tener en cuenta que si se radica en la Corte Suprema, o en el Presidente de la Corte, sera muy difcil pretender que hubiese realmente un liderazgo en cuanto a poltica pblica. Y, adicionalmente, la delimitacin de hasta dnde llegaran las facultades administrativas de esta autoridad es tambin muy corta porque si estamos pensando en que el presidente de la Corte Suprema administrara en alguna medida la rama judicial, el grueso de esa funcin tendra que estar delegada en una persona profesional.
Cristin Hernndez: Yo quisiera poner el nfasis en otro tema. Uno podra ver el sistema judicial como el proveedor de un servicio y hay una pregunta que a m me parece fundamental, que es quin define cules van a ser las caractersticas del servicio que se le van a dar a los justiciables y quin tiene que entregar esa respuesta y cmo? Y eso ha tenido distintas respuestas, por ejemplo en el caso chileno, el Ministerio de Justicia es quien ha empujado y de alguna medida ha estado liderando las

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reformas judiciales, buen ejemplo de lo cual es la penal. En esa situacin los Tribunales o las Cortes pasan a tener que hacer bien lo que otros definen. Una alternativa distinta es que ellos mismos puedan tener alguna injerencia acerca de cul y con qu caractersticas es el servicio que deben proveer a la gente. Eso implicara que ellos definieran, por ejemplo, qu procesos son arcaicos y que habra que modificar. Ahora si no fuese la Corte, esa institucin, quin lo hace?, porque finalmente lo que le interesa a la gente es que los casos que ponen en conocimiento el sistema se tramiten en forma rpida y que la repuesta sea de calidad. Quin se est preocupando de la calidad de la respuesta que se da, quin se ocupa del tiempo? A m me parece que son preguntas fundamentales, y si queremos hablar de accountability en serio, a alguien tenemos que pasarle esa cuenta porque si en este momento nadie es capaz es hacerse cargo, quiere decir que ah falta un contenido esencial del diseo institucional. De manera que yo agregara que esto no solamente se trata de nuevas estructuras y nuevas actitudes, lo que me parece importante, sino que tambin de nuevos contenidos, o sea qu es lo que vamos a pedir efectivamente al gobierno judicial que haga y quin lo va a hacer. Ahora, tomando lo que dice Germn, si pudisemos hacer algn paralelo con algn otro sector u otra rea pblica, yo quera traer a colacin el sector salud. All uno tiene a los prestadores del servicio, que son los consultorios de atencin primaria y los hospitales, los que podran ser asemejados a los juzgados de letras y otras Cortes, de acuerdo a la complejidad de sus intervenciones. Pero adems tenemos al financiador que me dice cunto cuesta; y otro, al que uno puede llamar supervisor, regulador o controlador, que define la naturaleza del servicio, sus caractersticas y las reglas que tiene que seguir el prestador para brindar un servicio adecuado. Si uno hace la comparacin con el sector justicia, la verdad es que no sabe quin asume estos roles, que resultan esenciales. O sea, en el caso de los proveedores uno podra decir s est claro, pero quin ejerce el rol regulador?, quin est preocupado efectivamente de decir que el tiempo que toman los sistemas en la resolucin de casos sea aceptable? Hace poco se public un artculo de la Comunidad Europea respecto a este tema, en que se dice que dar certezas acerca del tiempo que puede tomar la resolucin de un caso, tiene implicaciones sobre los derechos humanos de las personas que estn sujetas a ese caso. Entonces, alguien tiene que ejercer ese rol de regulador que ha estado de alguna manera ausente.
Hernando Paris: Se ha repetido aqu el tema de que si requerimos nuevas estructuras o nuevas

actitudes. Yo agregara nuevas aptitudes. Y es que en el fondo y siguiendo con lo que deca Carlos Cordovez en relacin con las respuestas de los programas de reforma judicial en diversos pases, esto tiene alguna suerte de casustica que se deriva de la historia, cultura nivel educativo y de una serie de factores de cada pas, que hacen que no siempre la respuesta pueda ser unvoca en un lado y otro. Cuando hablamos de gobierno judicial y yndonos a una divisin que suele hacerse a nivel de administracin de empresas, yo creo que estaramos hablando realmente de lo que es el nivel estratgico de organizacin. Si nosotros dividimos entre nivel estratgico, tctico y operativo, creo que de alguna forma el gobierno judicial es lo que ms adolecen los Poderes Judiciales, lo que apunta al liderazgo estratgico de la institucin. Gobernar el Poder Judicial no es decidir qu marca de computadoras compro o qu sistema software vamos a tener; si es decidir estratgicamente hacia dnde se va. Probablemente mucho de lo que han adolecido nuestros Poderes Judiciales es de esa falta de visin, planificacin estratgica y liderazgo, para usar una palabra que hoy ha sido de alguna manera polmica, ese gobierno judicial me parece que es el que debe ejercer la Corte Suprema o el equivalente de una Corte Suprema. A un segundo nivel est todo lo tctico en los distintos sistemas que comprende la organizacin, donde podemos ubicar el sistema de recursos humanos, que en el Poder Judicial se traduce en carrera judicial de los jueces, y carrera funcionaria en el personal de apoyo, en donde est un sistema financiero y contable. O sea, cmo est administrado desde el punto de vista de planificacin financiera, en la contratacin de servicios y bienes. Lamentablemente nuestras Cortes Supremas han tenido la tendencia a querer asumir directamente este nivel, hasta el extremo de querer decidir de qu color se pinta una pared. Menciono slo el caso de Costa Rica, donde lleg un momento en que haba 25 o 30 comisiones a nivel de magistrados para ver vehculos, compras informticas, construcciones, entre otras. La verdadera sustancia del ejercicio de un poder jurisdiccional est en fallar correctamente como jueces y de ah es donde viene tambin mi preocupacin con la propuesta de eleccin popular de representantes en Consejos y de un Presidente del Poder Judicial. Yo creo que desafortunadamente ese tipo de sistema, el problema que nos puede generar es un perfil de funcionarios distinto al que debe ser un buen juez, quien falla a derecho, justo, que tiene su despacho al da y administra correctamente. Creo que estamos lanzando a los jueces a cumplir roles

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que no son los suyos, es decir, va carrera judicial estamos lanzando los jueces a escribir artculos. Puede ser que yo sea un buen juez que redacto buenas sentencias, y que no tenga particularmente vocacin para escribir un artculo en una revista o para la docencia. Entonces si a m me califican por cuantas clases doy en las universidades, estoy distorsionando lo que debo evaluar para ver si un juez es bueno o malo. Yendo a la eleccin popular tradicionalmente lo que he visto es que lanzamos al juez a hacer algo que no es parte de su perfil, que es ser popular, salir a la calle, participar en cuanto seminario, fiesta y reunin hay, es decir, tratar de ganarse los votos para llegar a ejercer una funcin que no corresponde con este perfil de popularidad; si yo no puedo fallar para las masas, entonces me preocupa en qu medida eso puede provocar en el sistema penal, decisiones complacientes para tratar de demostrar que soy un juez duro y que en consecuencia merezco el voto de la gente. Creo que todo esto parte por definir qu es realmente el perfil de juez que queremos. Cul es el servicio que queremos que d el Poder Judicial y cul es el funcionario idneo para que ese servicio se preste de la debida forma.
Alberto Binder: Algunas aclaraciones y comentarios. Cuando estbamos hablando de elecciones, nunca estuvo sobre la mesa en mi opinin, la eleccin popular de los jueces. No estoy de acuerdo con que los jueces sean elegidos popularmente como sistema de nombramiento. Estamos hablando de problemas de eleccin interna.

trario. Hay que dejar de pensar todos estos funcionarios como si fueran una sola cosa. En tercer lugar sigo viendo que no hay ninguna razn, salvo que haya un principio aristocrtico no explcito, que haga que un juez de primera instancia, segn lo que dice Hernando, sera un mal juez si se pone a gobernar, pero segn la imagen de l, este juez de la corte que gobierna tambin sera un mal juez. No hay ninguna razn para entender que este juez, que adems fue elegido para fallar los casos ms graves tenga una especie de aptitud especial para gobernar el sistema. O tampoco se entiende por qu entre los pares de la Corte Suprema, que ya ni siquiera son cinco o seis sino que a veces son veinte o treinta miembros, ellos tienen una especie de virtud especial que no veo a nadie que haya dicho de dnde le nace para poder elegir y gobernar el sistema. La imagen que se proyecta cuando uno dice comprometamos a los jueces en el gobierno del Poder Judicial es una imagen tremendamente pobre del juez. Es un juez que slo piensa en su sueldo, en su sindicato, en sus problemas menores, pero ese juez es el resultado de los sistemas que hemos tenido hasta ahora, es el juez que ha sido prefijado por un modelo de organizacin verticalizado que se quiere modernizar y lanzar para adelante. Si tenemos jueces virtuosos a los cuales les estamos dando funciones no veo cul es la razn para tener esa visin tan negativa. Me gustara que alguien me explique cul es el principio que le da mayor aptitud o capacidad a un juez de la Corte para gobernar un sistema judicial.
Douglass Cassel: A mi me parece que sera til que CEJA proponga o recomiende lneas generales sobre gobierno judicial, las que podran servir para cualquier sistema, tenga o no Consejo de la Judicatura, tenga o no un poderoso Presidente de la Corte Suprema. Tengo la impresin que se debe recomendar que toda funcin relacionada con el color de una pared o cul vehculo o computadora se compra, sea derivada a un administrador profesional, que probablemente sera contratado por los jueces y bajo su influencia de hecho, pero con recomendaciones que tengan alto grado independencia funcional para manejar esos temas.

Por otra parte, en relacin a lo que plantea Cristian, no nos olvidemos de que existe el Parlamento, y todo lo que tiene que ver con tomar y definir crditos, fijar presupuestos, definir competencias del Estado, controlar finalmente, las funciones finales de control las tiene el Parlamento. Que estemos en una profunda crisis en el Parlamento, mucho ms que con la crisis judicial y que tenemos que hacer acciones vicariantes por el momento no nos tiene que llevar a tratar de pensar en una democracia sin Parlamento, que me parece que es una fuerte afectacin del pensamiento democrtico. Algo que haba dicho Luis antes, que es sobre el sistema de justicia, en mi concepcin gobierno judicial es el problema del gobierno de los jueces, y el modelo organizacional que tenga el Ministerio Pblico o la Defensa Pblica es otro problema. Sin ninguna duda hay problemas de coordinacin del sistema de justicia, muchos, que no son especficamente del juez que tiene caractersticas especiales, por la imparcialidad e independencia, por otras razones que no son trasladables ni traspolables al Ministerio Pblico ni Defensa Pblica, sino al con-

Segundo, en el tema de accountability, financiero sobre todo, recomendar que haya una auditora minuciosa por una empresa independiente del Poder Judicial y que se informe anual sea publicado. Yo no s si esa es la realidad en las Cortes Supremas o Poderes Judiciales de Amrica Latina. Yo creo que para la transparencia y accountability, es mejor que exista alguien que no sea parte del Poder Judicial, y que est encargado no slo de averiguar
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en qu se ha gastado la plata en una funcin correcta, o que no se hayan comprado casas de vacaciones para los jueces, sino tambin si se han utilizado mtodos eficientes de compras, por ejemplo, licitaciones pblicas, entre otros. Lo tercero sera recomendar cules deben ser las funciones de quienes gobiernan el Poder Judicial, pasando ms all del trabajo puramente judicial de fallar y sentenciar, quin va a monitorear las demoras promedios de los juicios y procesos?, debieran ser los jueces o una oficina especializada?, quin va a monitorear el tiempo de prisin preventiva? Desde hace ms de una dcada en Costa Rica, la Corte Suprema, tiene un programa bastante impresionante de seguimiento al tema de prisin preventiva, que no existe en otras jurisdicciones. La idea sera identificar una serie de responsabilidades de gobierno que correspondan a los mismos jueces a diferencia de otras que correspondan a gerentes profesionales.
George Thomson: Solo quiero dar un ejemplo corto. Una de las Cortes donde trabajo realmente incluye tres cortes diferentes. El modelo que se ha implementado all por estatuto confiere algunas autoridades especficas a las mismas Cortes, como el trabajo de agendar los casos y asignar los jueces. Aparte de estas tareas, el sistema pone toda la administracin de la corte en una entidad o agencia separada que es liderada por un administrador de muy alto nivel. Se requiere que el administrador consulte con los presidentes de las Cortes respecto a la direccin de la Corte y que tenga la responsabilidad ante el gobierno de obtener el presupuesto, asignar fondos, gastar los recursos y luego declarar sobre los gastos. Tambin hay una clusula que dice que en los casos en los cuales el administrador y los presidentes de las Cortes no puedan llegar a un acuerdo, los jueces le pueden dar al administrador, o a la administradora en este caso, una directriz escrita, eso s slo cuando el administrador se la pide. Al final del ao cuando hace su informe al gobierno la administradora presenta las directrices escritas que haya recibido, para demostrar que hay reas en las cuales se tomaron decisiones distintas a las que ella hubiera tomado y que esa decisin vino de los jueces. Hasta ahora no ha habido ninguna directriz escrita, pues al parecer hay una voluntad de administradores y jueces de trabajar juntos y evitar aparecer en contradiccin. Una directriz sera como la comunicacin de su incapacidad para trabajar juntos en el gobierno. Linn Hammergren: Quin nombra en ese

George Thomson: El gobierno hace el nombramiento, y es un nombramiento gubernamental de alto nivel, pero los Presidentes de las Cortes tienen que estar de acuerdo con la persona elegida. Germn Garavano: Puntualmente con lo que sealaba Douglas. Creo que hay dos puntos que son claves, el de la auditoria y, como ejemplo, puedo decir que recientemente la Corte Suprema de Justicia de la Nacin de Argentina firm un convenio con la Auditoria General de la Nacin, -que si bien no es privada, es un rgano ajeno al Poder Judicial-, para que analice sus cuentas. Lo mismo hizo el Consejo de la Magistratura. Y en varios proyectos de ley de reforma del Consejo de la Magistratura con sustento en el viejo plan nacional de reforma judicial, se introduce la creacin de un Centro de Poltica Judicial y Control de Gestin que incluye todo el anlisis de indicadores de control de gestin jurisdiccional. Puntualmente Linn Hammergren: Simplemente, yo creo que Douglass ha cortado el nudo gordiano. Estoy de acuerdo en poner hincapi en lo que hay que hacer, y tal vez dejar de lado el cmo nos vamos a organizar para eso. Yo pondra en adicin a lo mencionado, la creacin de una capacidad para analizar debilidades y formular proyectos de reforma. Hay algunos pases en que el Poder Judicial podr hacerlo solo y otros en que necesitar ayuda o cooperacin por parte de otro Poder. Tambin creo, a pesar de mis discrepancias con Alberto, que s es una funcin del Poder Judicial el defender los intereses de los jueces, que realmente tiene que ser la interfase con la sociedad poltica, econmica y civil para defender los intereses del Poder Judicial y responder a las demandas y negociar lo que es posible.

Hay otras dos reas donde CEJA podra trabajar y yo no descartara la importancia de generar capacidades similares en otros rganos del sector. A pesar de ser una entidad jerrquica y tericamente ms fcil de gobernar, ni los Ministerios Pblicos ni las Defensas Pblicas andan muy bien. La otra cosa es fomentar en algo una entidad de coordinacin entre los actores que toman parte del sector, porque la mayor parte de los problemas que hay en la justicia civil, penal u otras, son de coordinacin entre entidades.
Germn Garavano: Lo que parece interesante estudiar como lnea de accin y sumado los cursos que viene realizando el CEJA, es la posibilidad de generar algunos programas de capacitacin interdisciplinarios especficamente en gobiernos judiciales. Nosotros en Argentina con apoyo de la Fundacin Carolina, estamos desarrollando ahora una experiencia y vamos a ver resultados a mitad del

caso a los administradores?

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ao que viene, pero creo que es realmente necesario para los lderes o esas personas que llegamos por distintas vas al gobierno del Poder Judicial, tener capacitacin especfica en materias como presupuesto, estadsticas, planificacin, manejo de recursos humanos.
Juan Enrique Vargas: Bueno, creo estamos entrando a la recta final y deseo retomar algunas de las ideas que quedaron dando vueltas. Por una parte deseo hacerme cargo de la pregunta de Alberto, por qu un ministro de la Corte Suprema estara mejor capacitado que cualquier otro juez para asumir el gobierno judicial. La respuesta es bsicamente porque el cargo otorga la legitimidad institucional necesaria para asumir ese rol. Para gobernar no basta tener las aptitudes, quizs ms importante que eso es tener el poder, y ese poder est hoy en las Cortes Supremas, aunque a algunos no les guste.

Poder Judicial, son la forma de elegir a los jueces y de sacarlos. En medio de eso se presenta el tema de la inamovilidad de los jueces que es un principio que, segn muchos, es lo que le da la independencia al Poder Judicial. En Paraguay, en el ao 1992, cuando tratamos de crear una Constitucin que tuviera algunas virtudes innovadoras, en el Poder Judicial se pens en la creacin de un Consejo de la Magistratura con facultades absolutamente limitadas, que se refieren a la eleccin de las ternas para jueces, adems de administrar la Escuela Judicial. A m me toc estar como Presidente en el primer Consejo, por un periodo de tres aos y luego fui reelecto, perodo donde se trat de encaminar el tema hacia un criterio de excelencia, es decir, de encontrar el perfil de los postulantes, excluyendo todo matiz poltico partidario. Bueno, creo que de alguna medida habamos, atiendan el verbo no hemos, lo habamos conseguido, pero cuando se plantea el tema de la inmovilidad, los propios jueces mximos de la Corte Suprema de Justicia dictan una sentencia declarndose ellos vitalicios. Tal fue la reaccin, que empez a caer el prestigio de esa Corte de una manera increble. Yo creo que ah comienza por obra y gracia de los propios seores que haban sido colocados para buscar una buena justicia, la decadencia en la que hoy estamos, a pesar de que como reaccin el actual Presidente sac a varios de los miembros Ministros de Corte, -algunos por renuncia y otros por juicio poltico- y en fin se cambi su integracin, pero no s hasta qu punto el remedio fue mejor con la creacin de la nueva Corte. Creo que todava est por discutirse a fondo el papel de los Consejos de las Magistraturas, cules deben ser las reales atribuciones que tienen, debe constituirse en jurado de enjuiciamiento o el jurado de enjuiciamiento, como es en Argentina y Paraguay, es un organismo autnomo tambin separado? Mi criterio es que la Corte Suprema debe mantener su categora de Poder del Estado. La Corte Suprema es una creacin poltica, que debe separarse totalmente de lo que son los jueces inferiores. Bien, espero que estos cambios de opinin sean fructferos y que de aqu salgamos pensando en acercar criterios. Muchas gracias a todos por participar.

Sostener que es necesario que los jueces entiendan que lo importante de su funcin es juzgar y no administrar, es algo que venimos haciendo hasta el cansancio desde hace quince aos atrs. Pese a que se ha avanzado en esa direccin, causa a veces desesperanza no ver resultados ms rpido y tener que seguir discutiendo temas que ya debieran estar superados. Finalmente, sobre la idea de trabajar con otras instituciones, tambin es absolutamente necesario. Por qu planteamos el tema del gobierno judicial centrado en el Poder Judicial?, fue simplemente porque creemos que todava son las Cortes las que dentro de los sistemas de justicia ejercen un rol ordenador muy poderoso. Que lo que pasa a nivel institucional en el Poder Judicial termina determinando a las otras instituciones, como son los Ministerios Pblicos y las Defensoras Pblicas. Eso no quiere decir que haya que quedarse exclusivamente con el gobierno de los tribunales. Pero si uno ganara la pelea en el Poder Judicial porque realmente haya un gobierno, lo ms probable es que sera muy fcil ganarla en las otras instituciones.
Federico Callizo: Quiero decir para finalizar solamente que hemos tenido una jornada muy importante, agradable, de una tonalidad muy elevada, hablando con absoluta claridad. Dentro del constitucionalismo, los dos graves problemas del

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Principio de oportunidad, Ministerio Pblico y Poltica Criminal

Adrin Marchisio
Secretario General de Coordinacin Institucional de la Procuracin General de la Nacin, Argentina AMarchisio@mpf.gov.ar

One obstacle to the success of criminal procedure reform is the failure to adequately manage workload, particularly the case flow of public prosecutor's offices in adversarial systems. We have established the importance of making the adversarial procedure design compatible with appropriate use of prosecutorial discretion, alternative outcomes and simplified procedures. As a result, and given the range of possibilities incorporated into the procedure reform, one can identify a lack of prosecutorial discretion in the Argentine system. This article presents a brief analysis of theoretical and practical aspects of the reform's implementation in the context of current legislation and the cultural barriers that have limited the success of the initiatives that have been implemented in this area to date.

1. Introduccin
En el marco del Curso Interamericano de Formacin de Capacitadores para la Reforma Procesal Penal 2004 se analizaron las distintas cuestiones terico-prcticas que inciden concretamente en la adecuada implementacin de la reforma procesal penal, ms all de las particularidades concretas del diseo procesal seleccionado por cada pas. En este contexto, uno de los elementos comunes que se ha logrado identificar como un obstculo para el ptimo funcionamiento de la reforma, ha sido la incapacidad de manejar adecuadamente la carga de trabajo, y en particular el manejo del volumen de casos que pasan a manos del Ministerio Pblico Fiscal en un sistema acusatorio. En particular se ha detectado la importancia de compatibilizar el diseo procesal de tipo adversarial con un adecuado uso del principio de oportunidad, salidas alternativas y mecanismos de simplificacin del proceso. Por esta razn, y advirtiendo que en el abanico de posibilidades incorporado en la reforma procesal iniciada y an incompleta en la Repblica Argentina, se encuentra ausente el principio de oportunidad. El presente trabajo analizar sintticamente los distintos aspectos tericos y prcticos que hacen a su implementacin en el marco de la legislacin actual de este pas y, los inconvenientes de tipo cultural que han obstaculizado hasta el momento todas las iniciativas ensayadas al respecto.

2. Ubicacin institucional del Ministerio Pblico en el marco de la reforma procesal penal

El anlisis de la evolucin del Ministerio Pblico Fiscal en el marco de la reforma procesal penal resulta de inters en orden al desvanecimiento de algunos obstculos que hacen a la implementacin de criterios de oportunidad en la Repblica Argentina. En efecto, la autonoma e independencia que goza actualmente el Ministerio Pblico en la Repblica Argentina y la evolucin que ha sufrido hasta la fecha, permite eliminar todas las objeciones que giran en torno a la imposibilidad de otorgarle a dicho organismo facultades discrecionales, por cuanto integraba el Poder Ejecutivo, y en consecuencia se hallaba influenciado por intereses polticos ajenos al mbito judicial. Fundamento esencial que a lo largo de la historia ha justificado que la actividad del Ministerio Pblico deba sujetarse estrictamente al principio de legalidad procesal. En particular, sta es la argumentacin que llev en Austria a la implementacin de manifestaciones de oportunidad en el Cdigo Penal, pero como eximentes de punibilidad, dado que si bien se basan en razones de insignificancia y objetivos de prevencin especial y general, se aplican al final de la sustanciacin de todo el proceso y slo por el juez. Como seala la doctrina de ese pas, tuvo influencia decisiva la salvaguarda del principio de legalidad y la referencia a la falta de independencia del fiscal respecto

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del poder ejecutivo. En este sentido se indic que ....en crculos de la oposicin se teme que el Ministerio Pblico pueda abusar de su derecho para cubrir a polticos o a determinadas acciones ordenando el sobreseimiento segn el pgf.42, a pesar de que no fuera dudosa la posibilidad de probar la culpabilidad y de obtener una condena....1 En efecto, quizs deban reforzarse los controles internos y externos del Ministerio Pblico, pero evidentemente la evolucin que ha sufrido este organismo en el seno del proceso argentino, lo sita en un lugar privilegiado que desvanece las sospechas de injerencia externa, y en consecuencia fortalece la idea de otorgarle un estrecho campo de discrecionalidad a la hora de promover la accin penal pblica. El proceso de reforma del sistema de enjuiciamiento penal federal tiene su punto de partida el 5 septiembre de 1992, fecha en la que empez a regir el nuevo proceso penal (ley 23.984) que incorpor el juicio oral y pblico.2 Proceso que se inscribe dentro de un modelo mixto o acusatorio formal que deja atrs el proceso netamente inquisitivo que caracterizaba el denominado cdigo Obarrio vigente hasta esa fecha (ley 2372)3. Es evidente que a partir de ese punto inicial, se han producido hasta la fecha diversas modificaciones parciales, que no han transformado en lo sustancial la estructura y funciones del Poder Judicial, pero que s marcaron un camino de sucesivas reformas en lo que hace a la estructura y funcionamiento del Ministerio Pblico Fiscal. El citado organismo comienza a tener un rol protagnico a partir de la reforma constitucional del ao 1994, que le otorg su verdadera independencia, autonoma funcional y autarqua financiera, en lo que ha pasado a ser considerado por gran parte de la doctrina como un cuarto poder y por otros como un rgano extrapoder, con un claro mandato de promover la accin penal pblica en defensa de la legalidad y los intereses generales de la sociedad.

En este sentido es importante tener en cuenta que, si bien el Ministerio Pblico exista desde mucho antes de la reforma constitucional, sus funciones estaban dispersas en distintas normas,4 y adems su ubicacin institucional era discutida entre los que lo situaban dentro del Poder Ejecutivo y los que lo hacan como parte del Poder Judicial.5 La reforma constitucional instituy al MP como un rgano autnomo, autrquico e independiente del resto de los poderes (art. 120 de la Constitucin Nacional), y lo ubic dentro del texto constitucional en una seccin especial la cuarta, sin referencia a ninguno de los otros tres poderes del Estado, a diferencia de los rganos extrapoder que cre la misma reforma, como por ejemplo el Consejo de la Magistratura, la Jefatura de Gabinete, el Defensor del Pueblo, etc., organismos que s fueron ubicados dentro de la rbita de alguno de los tres clsicos poderes: Ejecutivo, Legislativo o Judicial. De modo tal que como seala Bianchi, el Ministerio Pblico tiene acta de creacin como poder formal del Estado en el citado artculo 120 y a partir de all es que no queda ninguna duda de que el constituyente lo ha instituido como cuarto poder. En consecuencia ahora es esencialmente el poder del control y de defensa de la legalidad, funcin de gobierno que la doctrina constitucional ha reconocido en forma independiente en la segunda mitad del siglo XX.6 Y como tal, es contradictorio negarle la posibilidad de implementar el principio de oportunidad, so pretexto de la posibilidad de ser influenciado por el poder poltico o de no defender los intereses de las vctimas. Sin embargo, no se puede dejar de sealar que para un sector minoritario de la doctrina, an despus de la reforma constitucional, el Ministerio Pblico integra la categora de los denominados rganos extrapoder, tal como lo sostienen por ejemplo Masnatta7,Quiroga Lavi8 y Natale,9 extremo frente al cual, tampoco persistiran las objeciones apuntadas.

1 Nowakswski. Die Behandlung der Bagatelkriminalitt in sterreich, en ZStW, 1980, pg. 255 citado por Armenta Deu, Criminalidad de bagatela y principio de oportunidad: Alemania y Espaa, Ed. PPU, Barcelona, 1991, pg. 232. 2 Tambin denominado Proyecto Levene, que junto con el tan comentado Proyecto de 1986 de Julio Maier, polarizaron las opciones de la poca. Lamentablemente si bien este ltimo por cuestiones coyunturales no logr su aprobacin, es evidente que resulta un cdigo que ha sido tomado como referencia por las restantes provincias del pas y tambin por el resto de Latinoamrica. 3 Maier, Julio "Derecho Procesal Penal" Tomo I, Fundamentos, Ed. Del Puerto, Buenos Aires, 1999, pgs.454 y 462. 4 Ley 1893; 4055; 15.464; 17.516; 18.345; 19.539; 23.183, entre otras, problema hoy solucionado con la Ley Orgnica 24.946 del ao 1998.. 5 Entre los que se inclinaban por su pertenencia al Poder Ejecutivo estaban Alsina, Hugo. Tratado Terico Prctico de Derecho Procesal Civil y Comercial, Ediar, Buenos Aires, 1957, T. II, p. 329; Jofre, Toms: Manual de Procedimiento Civil y Penal, Buenos Aires, 1924, T. I, p. 228; Oderigo, Mario. Derecho Procesal Penal, Buenos Aires, 1973, p. 218, n. 205. Respecto de los partidarios de la ubicacin institucional del MP dentro del Poder Judicial se hallaban Vanossi, Jorge. "El Ministerio de Justicia y el Poder Judicial", Separata de la Revista Jurdica de Buenos Aires, 1965-I/II, p. 85; y tambin en "Otra vez sobre el Ministerio Pblico", El Derecho 101-528; Palacio, Lino. Derecho Procesal Civil, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1979, T. II, p. 594; Rubianes, Carlos. Manual de Derecho Procesal Penal, Buenos Aires, 1977, T. II, p. 31; Bianchi, Alberto B.: "La Conveniencia de que el Ministerio Pblico sea un rgano del Poder Judicial", El Derecho 106-845 y "Cese de Funciones de Agentes del Ministerio Pblico Dispuesto por Decreto del Poder Ejecutivo Nacional", El Derecho 119-947. 6 Loewenstein, Karl. Teora de la Constitucin, traduccin al espaol de Alfredo Gallego Anabitarte, 2 edicin, Ariel, Barcelona, 1976. 7 Masnatta, Hctor "Rgimen del Ministerio Pblico en la Nueva Constitucin", La Ley 1994-E. 8 Quiroga Lavi, Humberto. Estudio Analtico de la Reforma Constitucional, Depalma, Buenos Aires, 1994, p. 65 y "Nuevos Organos de Control en la Constitucin: el Defensor del Pueblo y el Ministerio Pblico", en la obra colectiva titulada La Reforma de la Constitucin, Ed. Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 1994, pp. 267/290, esp. p. 289. 9 Natale, Alberto. Comentarios sobre la Constitucin, La Reforma de 1994, Depalma, Buenos Aires, 1995, p. 153.

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El La organizacin refleja del MiEl camino que est recorriendo accamino que est tualmente es la construccin del poder; la nisterio Pblico con el Poder Jurecorriendo actualconstruccin de un poder real all donde mente es la construc- dicial representa dos inconvenienla Constitucin ha creado un poder for- cin del poder; la cons- tes bien identificados: por un lado mal. El Ministerio Pblico tiene todos el conocimiento repetitivo de un truccin de un poder mismo tipo de hechos slo lleva a los atributos formales de un poder del real all donde la generar un trabajo rutinario, Estado el cuarto poder, lo que est Constitucin ha creado donde despus de un tiempo la en marcha es la funcin de gobierno un poder formal. El especializacin se transforma en que la Constitucin y la Ley Orgnica Ministerio Pblico tiene le asignan y que se sintetiza en pro- todos los atributos forma- saturacin frente a la similitud de respuestas. As el rol de inmover la actuacin de la justicia en les de un poder del Estado vestigador que tiene el fiscal se defensa de la legalidad y de los intereses (...) y en ese marco analizar generales de la sociedad10, y en ese la posibilidad de introducir el desdibuja porque pasa a concebir a todos los casos como una marco analizar la posibilidad de principio de oportunidad se introducir el principio de oportuni- traza como un postulado insos- repeticin de hechos donde dad se traza como un postulado layable que dotar de racionali- burocrticamente se realiza el insoslayable que dotar de raciona- dad y eficiencia a este ejercicio mismo tipo de pesquisa. Por otra parte cuando se lidad y eficiencia a este ejercicio de de poder en construccin. habla de fiscales de primera poder en construccin. Evideninstancia o fiscales de cmara temente, como se observa en la experiencia comparada, el xito de la gestin del Ministerio Pblico tam- se asiste a la transferencia de conceptos como el de bin estar dado en la medida que sus integrantes competencia, que no tienen ninguna relevancia en la puedan desarrollar un adecuado sentido de liderazgo. organizacin del Ministerio Pblico, sino que estn ligados a garantas judiciales como el juez natural o la imparcialidad, que no se identifican con las funciones y objetivos propios del rgano acusador. 11 3. La cultura judicial y principio de oportunidad En este sentido, la insistencia que se hace del concepto de fiscal natural adscripto siempre a El xito de una reforma reside especialmente en determinado juzgado, no slo cristaliza esta sensala sensibilizacin de sus operadores y en la lucha por cin rutinaria del trabajo dado que se sabe que es traspasar las barreras de una cultura reticente a los lo que va a resolver el tribunal ante cada planteo cambios. Y en este sentido, lo importante para avan- sino que adems, propicia una potencial promiscuizar hacia la consolidacin de un proceso de reforma dad entre estos rganos, y de esta forma se hace difes la identificacin de los elementos que poseen cil que se controlen recprocamente. intrnsecamente ms dinamismo, dado que a travs Esta idea no es nueva, Ferrajoli seala con claride su transformacin pueden provocar un efecto de dad la necesidad de que la funcin de los encargados contagio hacia el resto del sistema, movilizando las de resolver los conflictos no resulte contaminada por estructuras estticas que generalmente se hallan en la promiscuidad del sistema y, que los rganos investilas bases del sistema judicial. gadores sean desplazados a un orden distinto del Desde que se cre la justicia nacional y federal en judicial, aunque tengan las mismas garantas de la Repblica Argentina, hace ms de 150 aos, la independencia, de modo que no pueda formarse estructura de los rganos que intervienen en el pro- entre ellos un espritu de cuerpo comn para que en ceso no ha sufrido modificaciones de importancia. vez de influenciarse, se controlen unos a otros. En efecto, el sistema contina con rganos judiAl respecto el profesor italiano remarcar que uno ciales dispuestos de modo vertical, fijo, burocrtico de los problemas ms importantes que derivan de la y en ello, el Ministerio Pblico lo acompa con institucionalizacin de los rganos de justicia es el una organizacin refleja a la judicial. espritu de cuerpo, la influencia paralegal, la autoliTeniendo en cuenta esto, y advirtiendo que se mitacin en el ejercicio de la funcin causada por pas de un sistema netamente inquisitivo a uno solidaridades, miedos, costumbres y prcticas automixto con la misma organizacin judicial, all se mticas que poseen, a veces ms fuerza que los rituaencuentra la respuesta a algunos de los defectos de la les legales, y que deciden la suerte de un proceso por reforma del ao 1992, que hoy se advierte que reglas que no slo no son las previstas en los cdiqued a medio camino. gos, sino que muchas veces son contrarias a stas12.

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10 Bianchi, Alberto B. "El Ministerio Pblico o la construccin de un Poder del Estado", Revista El Derecho (12-2-02). 11 Binder, Alberto "Funciones y disfunciones del Ministerio Pblico Fiscal", en Poltica Criminal. De la formulacin a la praxis, Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, 1997,

pg. 170. 12 Ferrajoli, Luigi. Derecho y Razn, Teora del Garantismo Penal, Ed. Trota, Madrid 1997, pg. 582 y sgtes.

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Difcilmente pueda funcionar correctamente el Michael Reisman13 defini claramente este fenmeno como la existencia de dos cdigos: un cdigo principio de oportunidad con una estructura y conmtico que se supone que es el que se aplica y un cepcin de trabajo construida sobre las bases del siscdigo prctico que es el que se aplica en la reali- tema inquisitivo, porque precisamente esta cultura dad, de modo tal que los postulados del cdigo es la que ha impedido durante muchos aos la mtico terminan siendo tergiversados por la costum- introduccin de esta herramienta. Por esta razn, bre judicial. El autor seala que aunque esta diver- desde una visin multidimensional del problema es que gencia no resulta funcional al organismo, sucede se propone para una adecuada incorporacin del prinporque sirve para proteger lazos del individuo con cipio de oportunidad avanzar no slo en el campo norste, o para favorecer determinados intereses ligados mativo, sino tambin en el orden estructural y orgnia esa pertenencia, dndose generalmente en situa- co, que ser el que indirectamente tambin ir modeciones monoplicas, en donde habra una especie de lando la cultura judicial, y preparando el terreno para presin tcita para no cuestionar el cdigo prctico un uso apropiado del instituto en cuestin. Teniendo en cuenta los diversos tpicos desarrollados, ni sancionar su aplicacin, como por ejemplo sucela experiencia en particular de la Repblica Arde con la delegacin de funciones. gentina y, los progresos obteniAl revisar estos conceptos, resul- ... dos en la materia por los pases ta ilustrativo el documento elabora- resulta ilustrativo el documento elaborado por la de la regin, es importante do por la Universidad de Chile y la Universidad de Chile y la remarcar que la modificacin Universidad Diego Portales donde se Universidad Diego Portales de los textos legales, por ms analiza la evolucin de la reforma donde se analiza la evolunovedosos que sean, no lograrn que est operando en ese pas, y donde se hace especial referencia a la cin de la reforma que est una verdadera transformacin operando en ese pas, y del sistema judicial ni una mayor incapacidad del sistema para asimilar donde se hace especial eficiencia, sino no van acompaacambios y para pensar a la administrareferencia a la incapacidos de algo que es incluso ms cin de justicia como una empresa ms dad del sistema para importante que la virtuosidad de que presta servicios y que debe guiarse asimilar cambios y para esos textos: una adecuada distribupor criterios de eficiencia.14 En particular se resaltan los inconve- pensar a la administra- cin de recursos econmicos y humacin de justicia como nos para su implementacin y, funnientes generados para lograr una buena compatibilizacin entre las funciones una empresa ms que damentalmente, criterios organizatipresta servicios y vos y estructurales de los rganos invoasignadas al Administrador del Tribunal que debe guiarse lucrados, en especial del Ministerio en la gestin de casos y la actividad de los por criterios de Pblico Fiscal, que no repitan los jueces. All se aclara que si se toma en serio eficiencia. defectos de una organizacin rgida y la idea de profesionalizar la administracin refleja al Poder Judicial, falencia que por de justicia, la autoridad e independencia de tanto tiempo nos ha postergado en una cultura de tipo los jueces debiera comenzar slo en el momento en que toman asiento en la sala de audien- inquisitiva difcil de superar. Sin embargo, estos objetivos tienen un alto costo, cias, pero en cuanto a gestionar el trabajo del tribunal, la autoridad recaera en el administrador profe- si no van acompaados de una firme voluntad poltisional que se encuentra guiado por criterios de efi- ca de transformacin y con un programa de impleciencia. Sin embargo, pese a que se trata de dos pro- mentacin serenamente planificado, donde se estafesionales altamente calificados cada uno para su blezcan objetivos a corto, mediano y largo plazo. Para funcin, segn esa investigacin, la distribucin de lo cual evidentemente habr que dejar de lado las tareas as planteada no resulta fcil, especialmente por- mezquindades polticas y rescatar si son valiosas an las iniciativas intentadas por la gestin anterior. que choca contra una cultura judicial de muchos aos. Por otra parte, es preciso tener muy presente que Evidentemente esta cultura, instalada desde la vigencia de un sistema netamente inquisitivo, es la desaprender las costumbres del sistema especialque ha hecho raz no slo en Argentina sino en mente teidas por el largo proceso inquisitivo de varios pases de la regin. Pero que indefectiblemen- herencia colonial, es una tarea difcil, pero que te deber ser corregida desde diversos aspectos, puede lograrse profundizando la capacitacin, jerarincluso el organizacional, para adecuar la interven- quizando la carrera judicial y apuntando a estratecin estatal en el campo de la administracin de jus- gias que generen un cambio de concepcin en la ticia, bajo parmetros ms racionales y con criterios labor cotidiana de los operadores judiciales, estableciendo incentivos y mecanismos de planificacin y de eficiencia como eje rector de la actividad.
13 Reisman, Michael Remedios contra la corrupcin?, Brevarios de Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1981, pg. 34. 14 Baytelman, Andrs. Evaluacin de la Reforma Procesal Penal Chilena, Ed. Centro de Investigaciones Jurdicas de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego

Portales y Centro de Estudios de la Justicia, Escuela de Derecho de la Universidad de Chile.

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control de gestin comunitarios. Y en este sentido el caudal de trabajo del Ministerio Pblico y en pareciera que por su organizacin, estructura, fun- general de todo el sistema, sino precisamente para ciones, y su juventud institucional, el Ministerio destinar los esfuerzos de estos rganos en la investiPblico es el terreno ms apto para fomentar estos gacin ms eficiente de la delincuencia compleja. cambios. Son muchos los hombres y mujeres de Si no se tiene en cuenta este eje, el principio de bien, con amplia capacidad intelectual y experiencia oportunidad se convertir en un sello de goma que tan que se desempean en el mbito judicial y que real- slo servir para archivar casos de modo ms elegante. mente desean seguir apostando todos sus esfuerzos Tambin es preciso tener presente que esa herrapara mejorar el servicio que prestan a la sociedad. mienta debe ser combinada con alguna formulacin Como seala Binder con sentido positivo, si bien que permita a la vctima convertir la accin penal es cierto que los problemas de implementacin han pblica en privada. De modo tal de dejar la puerta sido un importante escollo en la reforma de los sis- abierta para devolver el conflicto penal a sus verdatemas penales de Latinoamrica, no es menos cierto deros protagonistas. Esto ltimo debe ser compleque ningn pas ha retrocedido.15 mentado con un buen sistema de asistencia Teniendo presente ello, corres- ... jurdica gratuita, para no caer el principio de oportuniponde aspirar a la consagracin de en una suerte de privatizacin dad impone nuevas exigenun Ministerio Pblico Fiscal organide la delincuencia de menor cias, porque no est pensado cuanta, que quedara reservada zado bajo parmetros flexibles, como si se tratara de un bufete de abogados exclusivamente para aliviar a los sectores de mayores recurel caudal de trabajo del organizado como equipo de trabajo sos que pueden contar con aseMinisterio Pblico y en con criterios ms horizontales, y dotado soramiento jurdico privado. Y de un espacio de discrecionalidad que le general de todo el siste- en este punto, el desafo no es ma, sino precisamente pueda aportar el principio de oportunislo del Ministerio Pblico sino para destinar los dad, de modo tal de adecuar su actuadel Estado en general, que debe esfuerzos de estos cin a las necesidades del sistema y las garantizar el acceso a la justicia, y rganos en la investi- en relacin con el cual, los colegios exigencias de estos tiempos, y as entender el rol del Ministerio Pblico, como lo que gacin ms eficiente de abogados podran brindar un de la delincuencia realmente es, un custodio de la ley al serapoyo inestimable. compleja. vicio a la comunidad. La otra tarea importante consiste en dotar a los fiscales de la suficiente seguridad para utilizar la selectividad, sin temor al 4. Principio de oportunidad cuestionamiento del vecino que reclama por su caso y nuevos desafos para insignificante quizs para el sistema en su conjunel Ministerio Pblico to pero el ms importante para la vctima. Esta circunstancia que para un sistema centralizado y Agotar las consideraciones de tipo tericas en donde el fiscal que decide la seleccin se encuentra orden al binomio legalidad-oportunidad excedera desdibujado en el aparato burocrtico pareciera el marco del presente, por esa razn en este punto, insustancial, resulta muy importante en sistemas de y partiendo del presupuesto de la viabilidad consti- justicia descentralizada, donde el funcionario posee tucional del mentado principio, se desarrollarn contacto directo y peridico con el denunciante, y algunos desafos que deber enfrentar el Ministerio es un problema que ya lo estn experimentando Pblico a la hora de implementar este instituto, a algunos pases de la regin que en los primeros aos efectos de evitar la conocida precariedad que poseen de vigencia han notado un bajo ndice de aplicacin nuestros sistemas penales en referencia al contexto de este instituto, precisamente por la misma retilatinoamericano para poner en marcha la aparicin cencia fiscal a enfrentar este tipo de situaciones.16 de nuevos institutos. En este punto es preciso tener en cuenta que los comportamientos que en ocasiones se definen como 4.1 Desafos para los fiscales criminalidad de bagatela, no son necesariamente menos daosos e inquietantes para el afectado direcEn primer lugar es preciso tener presente que el tamente por ellos, especialmente cuando tienen una principio de oportunidad impone nuevas exigencias, frecuencia importante.17 porque no est pensado exclusivamente para aliviar

15 Binder, Alberto. Ideas y Materiales para la Reforma de la Justicia Penal, Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, 2000 pg. 152. 16 Confr. los informes nacionales de estos pases en Marchisio, Adrin y Stippel, Jrg en Principio de oportunidad y salidas alternativas al juicio oral en Amrica

Latina, Ed. Ah-Hoc, Buenos Aires,2002.

17 Hulsman, Louk "Die Behandlung der Bagtellkriminalitt in den Niederlanden", en ZStW, N 92, 1982, pg. 568, cit. por Bacigalupo "Descriminalizacin y pre-

vencin" en Poder Judicial, Nmero especial II, Madrid, 1987. pg. 15.

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Frente a ello es preciso aplicar diversas estrategias: primero, capacitar adecuadamente al funcionario para que pueda tener una visin global del sistema, de modo tal que exista claridad sobre la categora de casos que pueden ser pasibles de seleccin. En segundo lugar, la capacitacin tambin tiene que brindar las herramientas necesarias para poder analizar si en el caso en concreto resulta conveniente la aplicacin del principio de oportunidad, as como tambin otorgarle otras instancias de reparacin para que pueda intentar la recomposicin del conflicto, ya sea a travs de la mediacin penal o de un acuerdo reparatorio. 4.2 Desafos para los organismos de gobierno del Ministerio Pblico Tambin hay tareas que deben enfrentar directamente los organismos centrales del Ministerio Pblico. La primera consiste en establecer pautas de carcter general basadas en estrategias poltico-criminales y de persecucin penal, acordes a los objetivos que se planteen para el ejercicio, y para ello las instrucciones, recomendaciones o circulares del Procurador General de la Nacin o de los Fiscales Generales, llevan a considerar la necesidad de garantizar su publicidad, no slo para el resto de los operadores judiciales, sino para toda la ciudadana, como un mecanismo adecuado de coadyuvar a la igualdad ante la ley, la transparencia en el diseo de la poltica criminal, y por sobre todo, en orden al carcter pblico que detentan los actos de gobierno en una sociedad democrtica construida sobre el principio republicano de gobierno (art. 1 CN). En este sentido es preciso tener en cuenta que cuando se pretende compatibilizar una organizacin del Ministerio Pblico de tipo jerrquica y las reglas que son su consecuencia (facultad de instruir, de sustituir y de devolucin), con el principio de legalidad que incluye el deber de ajustarse a la verdad histrica que revela el caso, los problemas surgen por doquier.18 En este sentido existe cierta resistencia natural en el par conceptual legalidad-organizacin jerrquica (que implica la facultad de dictar instrucciones), porque pareciera innecesario que en un sistema donde se deben perseguir todos los delitos, y donde todos los magistrados slo se deben guiar por lo dispuesto por la ley, existan diferentes jerarquas, donde algunos hagan valor su criterio de actuacin sobre los otros. De la misma manera que existe cierta afinidad en el par conceptual legalidad-organizacin horizontal (con independencia funcional para

quien es titular del poder en el caso), porque teniendo en cuenta lo expresado en el prrafo anterior, en un esquema de mxima legalidad, pareceran no necesitarse criterios de actuacin ms all de los indicados por la propia legislacin. Tal resistencia o afinidad no es consecuencia necesaria del principio de legalidad, sino en todo caso, una secuela cultural o poltica de la construccin habitual, que nos reconduce siempre a pensar en la independencia judicial, tanto externa como interna, como sinnimo de garanta para el Estado liberal. Como seala Maier, es ms sencillo pensar en una organizacin jerrquica, cuando ella resulta gobernada en gran medida por el principio de oportunidad, siendo en este caso recomendable que no todos los funcionarios de una fiscala posean el mismo poder, sino que al contrario, respondan a las rdenes de quien carga con la responsabilidad poltica por el funcionamiento del Ministerio Pblico. En ocasiones esta responsabilidad emerge del mandato popular (elecciones) o poltico, como ocurre con el caso de la provincia de Crdoba, segn lo dispuesto en el art. 117 de la Constitucin provincial.19 La segunda tarea que se debe enfrentar consiste en generar estrategias de comunicacin para llevar a la poblacin informacin adecuada respecto de este instrumento, y no dejar que los objetivos e intencin que persigue el Ministerio Pblico, sean mal interpretados por la prensa no especializada, que con buena o mala intencin seguir insistiendo con mensajes de tolerancia cero, que hasta el momento han generado ms inconvenientes que beneficios. Vale la pena recordar que el criterio de tolerancia cero al que estamos acostumbrados no est orientado a combatir la corrupcin, las prcticas policiales ilegales, la evasin fiscal, o las desigualdades sociales, sino que generalmente es utilizada como un justificativo para violar garantas constitucionales que deben ser respetadas por encima de toda poltica estatal, por ms estado de emergencia de que se trate. Porque justamente ante esas situaciones extremas es cuando ms se requiere velar por el respeto de la Constitucin. Pero estas tareas no son fciles de emprender si no se cuenta internamente con informacin cuantitativa y cualitativa del sistema. Y esto es un defecto por costumbre del sistema de justicia, ya que no existe conciencia de la importancia que posee la informacin estadstica, y porque en muchos casos se carece de lo que Binder denomina observatorios judiciales, espacios dedicados no slo a recolectar informacin sino a analizar la evolucin del sistema, sus prcticas y las distorsiones.20 De modo tal de

18 Maier, Julio. Derecho Procesal Sujetos Procesales. Vol II Ed. Editores del Puerto, Buenos Aires, 2003, pg.330. 19 Ibdem. 20 Binder, Alberto. Ideas y materiales..., op, cit.

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evitar entre otras cosas, la acostumbrada lejana incluida la posibilidad de practicar un ordenamienentre el poder penal y la ciencia penal, dado que la to econmico de los medios de que se dispone y uso experiencia indica que hasta el momento el poder conveniente de ellos para proveer a las propias penal no ha sido suficientemente racionalizado por necesidades.24 la ciencia penal.21 En esencia, si no se establecen observatorios judiciaEstas herramientas contribuyen a la necesaria les que permitan ejercer un control directo y en tiempo transparencia que requiere un sistema judicial inser- real sobre la aplicacin del principio de oportunidad y to en un Estado democrtico. Transparencia que no su correlato en el aumento de la eficiencia para obtener se vincula exclusivamente a la publicidad de los mejores resultados en la investigacin de la criminaliactos procesales, sino tambin a los sistemas de dad mayor y organizada, el principio de oportunidad administracin judicial, que como seala Binder, pierde sustento desde el punto de vista poltico crimihan sido histricamente definal. Puesto que no slo debe actuar como un correccientes incluso para los propios ... tor de la pretensin punitiva administradores. En tal inteligen- si no se establecen observaestatal sobre la base de raciotorios judiciales que permitan cia, los tribunales deben tener sisnalidad y proporcionalidad, ejercer un control directo y en temas administrativos claros que sino que adems debe operar permitan un monitoreo constante tiempo real sobre la aplicacin como un factor catalizador de de su tarea y de los casos que proce- del principio de oportunidad - la proporcionalidad que se debe sa y deja de procesar, de los recursos y su correlato en el aumento mantener en materia de persede la eficiencia para obtehumanos y materiales involucrados y cucin penal, y ello se traduce en ner mejores resultados en la racionalidad y equilibrio que su utilizacin.22 la investigacin de la cridebe sostener el sistema. Debe ser posible, en fin, docuEsos son algunos de los desmentar de un modo transparente la minalidad mayor y organizada-, el principio de afos que se deben enfrentar si gestin administrativa de los tribunales para que el control popular no slo oportunidad pierde sus- realmente se pretende aumentar tento desde el punto los niveles de eficiencia del sistema se limite a la tarea judicial propiamente de vista poltico y estar orgullosos de la tarea que el dicha, sino tambin al control de la criminal. Ministerio Pblico realiza como forma en que los tribunales administran poder del Estado integrado por funlos recursos que la sociedad pone a su cionarios al servicio de la comunidad. disposicin, y en consecuencia con su Son muchos los problemas y para enfrentarlos se grado de efectividad.23 Esto es indispensable para en el futuro poder requiere un gran esfuerzo y decisin poltica, pero evaluar si el principio de oportunidad es utilizado ya se ha mencionado que para que la justicia sea simplemente para aliviar la carga de trabajo, o si en injusta, no hace falta que se equivoque, basta con que efecto genera mayor eficiencia en la investigacin no juzgue cuando debe juzgar 25. Ello es precisade casos complejos. Esa ser la mejor respuesta que mente lo que ocurre cuando el sistema tan slo se puede dar a la crtica de aquellos que no conci- puede procesar los hechos de delincuencia menor, y ben que el Estado aplique prioridades a la hora de es ineficaz en hechos complejos donde se encuenadministrar justicia. Objecin que parece inclusive tran en juego bienes jurdicos que afectan a gran contradictoria con la misin aludida, cuanto en parte de la poblacin y que muchas veces caen bajo realidad dentro del concepto de administracin est el lmite de la prescripcin.26

21 Binder, Alberto. Poltica Criminal..., op. cit. pg.25. 22 En parte esta motivacin es la que ha llevado a establecer en el mbito de la Procuracin General de la Nacin una Oficina de Investigacin y Estadsticas

Poltico Criminales, que no slo compila la informacin estadstica del organismo, tanto a nivel cuantitativo y cualitativo, sino que adems practica investigaciones criminolgicas, doctrinarias, seguimiento de las lneas poltico criminales que posee el organismo, y un relevamiento actualizado de la forma en que se encuentran distribuidos los recursos. Tarea que en los ltimos aos ha sido concretada especialmente en los anlisis del funcionamiento del MPF que anualmente se eleva al Congreso de la Nacin (anlisis de gestin y delictual), y a travs del Mapa del Ministerio Pblico Fiscal (ambos pueden consultarse en www.mpf.gov.ar y son producto del trabajo realizado por el autor de este trabajo como director de dicha rea). 23 Ibdem, pg. 77. 24 Osorio, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales, Ed. Eliasta, Buenos Aires, 1986, pg. 36. 25 Ada Kemelmajer de Carlucci "Principios procesales y tribunales de familia" JA Bs.As. 1993, 5851, pg. 14. 26 De hecho es por todos conocido que en la mayora de las jurisdicciones del interior del pas, prcticamente no se celebran debates en "causas sin detenidos", y precisamente en este tipo de causas sin detenido, es en la que se involucran los delincuentes de cuello blanco y la delincuencia sofisticada, que en los hechos siguiendo este criterio de seleccin va a parar al "casillero de prescripcin". Esta grave situacin fue advertida ya en el ao 1999 en el mbito federal por el Dr. Alberto Lozada, titular de la Fiscala ante el Tribunal Oral de Crdoba, con motivo de la no celebracin de debates en "causas sin presos", y que concluy en un plateo que lleg hasta la Sala III de la Cmara Nacional de Casacin Penal, que en el precedente "Rios, Mariano s/recurso de casacin" llego a admitir como secuela de juicio los reiterados pedidos del fiscal para que se fije audiencia de debate. Circunstancia que como bien seala el propio fiscal, luego gener que en esa jurisdiccin se realicen debates para todas las causas (tengan o no personas privadas de libertad). Confr. Informe Anual del MPF del ao 2000, pg. 754 y ao 2001, pg.982.

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5. El principio de oportunidad como un cambio de paradigma. Inconvenientes coyunturales para su incorporacin

Manteniendo una continuidad temtica con el punto anterior, en cuanto a la resistencia al cambio que caracteriza a la cultura judicial, hoy en da es reconocido a todas voces que el Estado carece de capacidad de acercarse a la persecucin de todos los delitos. Son pocos los casos, con relacin al nmero de hechos cometidos que llegan a conocimiento del sistema de administracin de justicia, algunos estudios hablan de un 75%27 de cifra negra, sin contar adems con la cifra dorada de la que no hay prcticamente datos. Menos an son los casos que llegan a la etapa de juicio (generalmente no se superan el 10 % de los hechos denunciados) y de ellos slo un nfimo porcentaje obtiene condena (3% de los casos iniciados). Ya se remarc que la pretensin estatal de hacer justicia en todo injusto penal cometido, obligara al mantenimiento de una estructura policial y de administracin de justicia sencillamente descabellada, que ni siquiera las naciones ms ricas estn en condiciones de solventar, en perjuicio de otros sectores como la educacin, salud, asistencia social, y por supuesto mucho menos en las actuales condiciones de la Repblica Argentina, donde an existe una importante porcin de la poblacin que posee necesidades bsicas insatisfechas.28 Sin embargo esta obligacin de naturaleza inquisitiva, en nuestro caso heredada de la colonia, desemboc en una administracin de justicia que, del mismo modo que una empresa deficiente, es ejemplo de mala utilizacin de los recursos de la sociedad. El proceso penal se encuentra colmado de casos que consisten en infracciones mnimas y de bajo costo social, y es altamente deficiente para resolver aquellos casos donde la infraccin provoca un costo econmico de dimensiones trascendentes para nuestro pueblo. De este modo somos espectadores de la priorizacin inversa de los esfuerzos estatales, es decir la combinacin de un proceso de criminalizacin intensivo de bagatelas con un proceso de descriminalizacin de hechos delictivos de impacto social muy importante. Hechos tan graves de delincuencia no tradicional como lo son la socioeconmica, el terrorismo, narcotrfico, lavado de dinero, la corrupcin en funcin pblica, por mencionar algunos ejemplos. De modo que, a la incapacidad cuantitativa se agrega la cualitativa, es decir la imposibilidad de

lograr perseguir eficazmente los delitos socialmente ms graves, la delincuencia ms sofisticada que, por esa misma caracterstica pasa desapercibida, pero genera efectos mucho ms dainos que la violencia urbana. Esta circunstancia evidentemente demuestra la existencia de una expectativa social insatisfecha, de la que el Estado, y en especial los rganos que integran el sistema de administracin de justicia penal, deben hacerse cargo en forma inminente. Este diagnstico no es nuevo, pero lamentablemente sigue siendo actual y ha llevado no slo a la Repblica Argentina, sino a todo el movimiento reformista de Amrica Latina a plantear alternativas para aumentar los niveles de eficiencia en la persecucin penal. Alternativas que tambin han generado algunos mitos que, precisamente como la palabra lo indica, estn ms en el plano de la fantasa que de la realidad. En este sentido, uno de los ms comunes es la idea de que la investigacin a cargo del fiscal es ms eficiente. Pero esto aisladamente expuesto no deja de ser una expresin de deseo, puesto que no hay razones desde el punto de vista tcnico- procesal, ni desde la visin emprica del problema que puedan sostener sin ms esta afirmacin. Evidentemente la investigacin a cargo del fiscal es necesaria y resulta conveniente, pero no especficamente en trminos de eficiencia, sino para exaltar el carcter contradictorio que debe tener el proceso en toda su extensin y en consecuencia fortalecer un sistema de enjuiciamiento penal de carcter acusatorio que garantice la imparcialidad del juzgador. De modo tal de poder contar durante las investigacin penal con actores que cumplan papeles distintos y claramente separados: un rgano independiente que se encargue de recoger toda la prueba de cargo necesaria para fundar una acusacin; una defensa fuertemente consolidada que refute esa acusacin en igualdad de condiciones; y finalmente un juez que custodie las garantas constitucionales y el debido proceso, y que ser el que en un plano de imparcialidad resolver la confrontacin de ambas hiptesis. En sntesis, terminar con un sistema inquisitivo donde los roles estn confundidos y se vulneran las garantas constitucionales que histricamente tanto han costado conseguir. Por eso, ms all de que el Ministerio Pblico es un rgano relativamente nuevo, con integrantes comprometidos con su funcin y con gran entusiasmo por brindar un mejor servicio de justicia, la investigacin a cargo del fiscal, por s sola no garantiza una mayor eficiencia, el problema es ms com-

27 Estadsticas del Ministerio de Justicia, publicadas el martes 5 de noviembre de 2002 en el diario CLARIN. 28 Por ejemplo de acuerdo a los resultados del Censo 1991, en el conurbano bonaerense hay un promedio del 30% de los habitantes con necesidades bsicas

insatisfechas. Esta circunstancia es an ms crtica en las mediciones practicadas en el censo 2001, que aumenta considerablemente estos porcentajes.

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plejo. El traspaso de las funciones investigativas a tar con una herramienta poltico criminal, tan manos del fiscal requiere dotarlo de otras herra- importante como es el principio de oportunidad, es mientas procesales y de recursos tanto humanos optar por una reforma legislativa que lo incorpore al como materiales que especficamente estn orienta- Cdigo Penal. dos a esa finalidad. En tal sentido, teniendo en cuenta el rol instituEllo lleva a sostener que si se modifica un proce- cional que posee el Ministerio Pblico en el desso penal se debe hacer desde una visin multidi- arrollo del proceso y en el diseo de la poltica crimensional del problema, y teniendo en cuenta que minal y de persecucin penal del Estado, resulta atila modificacin de una de las piezas de este comple- nado pensar que tal iniciativa debe partir de este jo rompecabezas, va necesariamente a repercutir en rgano, o por lo menos ste es el que debera insislas restantes. Por ello si el objetivo esencial es mejo- tir en la aprobacin del instituto. rar la eficiencia del sistema, hay que observarlo en su En este contexto pareciera que no hay muchas conjunto y utilizar diversas estrategias. alternativas, y en consecuencia se presenta una disSeguramente no todas estas estrategias tienen yuntiva interesante. O se contina con la hipocresa que ver con el aspecto normativo, sino tambin con de mantener discursos de legalidad e igualdad ante la cuestiones de gestin y organizacin, de buena uti- ley, mientras que silenciosamente los operadores del lizacin de los recursos, de capacitacin, tcnicas de sistema se ven obligados a inventar distintos artilusensibilizacin e incentivos para generar mayor gios para archivar los casos que no pueden abordar compromiso de los operadores judiciales, etc. y as mantienen una selectividad encubierta, sin criPero desde el aspecto terios de poltica criminal y ajena a todo control, normativo, las ltimas re- O o se provoca un sinceramiento insformas de la regin no han se contina con la hipocresa titucional y poltico y se empieza de mantener discursos de legalidudado en establecer junto por reconocer las limitaciones del dad e igualdad ante la ley, mien- Estado, tal como lo estn haciendo con el juicio oral, alternativas al proceso y criterios de selec- tras que silenciosamente los ope- la mayora de los pases que quieren cin, como el principio de radores del sistema se ven obli- un sistema ms eficiente, y se estaoportunidad, la suspensin gados a inventar distintos arti- blecen reglas de juego claras. lugios para archivar los casos condicional del proceso, conRealmente puede pensarse que que no pueden abordar -y as ciliacin, mediacin penal, con la desorganizacin judicial que mantienen una selectividad etc. posee el sistema, la introduccin de encubierta, sin criterios de As lo han entendido la criterios de oportunidad puede quepoltica criminal y ajena a mayora de los pases de brar el principio de igualdad? todo control-, o se provoca Amrica Latina que emprendieComo se analiz en este trabajo, ron la transformacin de sus sis- un sinceramiento institucio- las desigualdades pasan por otras temas hace ya un tiempo, como nal y poltico y se empieza falencias de la Justicia y no porque se por reconocer las limitaCosta Rica, Guatemala, etc., y pretenda establecer prioridades en la ciones del Estado, tal as lo siguen demostrando las investigacin penal. Dado que ello recientes modificaciones del pro- como lo estn haciendo la slo consiste en establecer claramente mayora de los pases ceso en Bolivia, Paraguay, Chile, la primaca de lo sustancial por sobre que quieren un sistema lo formal, y lo sustancial no es ms ni Venezuela, Repblica Dominicana, entre otros tantos. En todas ms eficiente, y se esta- menos que el conflicto humano que ellas se contina comprobando que blecen reglas de juego subyace al proceso. claras. las salidas alternativas al juicio oral Pero este cuadro de situacin est y los criterios de seleccin ocupan enmarcado en un contexto institucional un lugar privilegiado. donde los conflictos generados por la violencia Sin embargo, en el mbito federal, y prctica- urbana han desatado una corriente poltica muy mente en todo el pas, salvo escasas excepciones, se fuerte, que pretende dar solucin al tema de la contina con el clsico principio de legalidad, que mano de las campaas de ley y orden o como se la como demuestra este trabajo, existe slo en el texto conoce vulgarmente polticas de mano dura. De del Cdigo Penal, pero no en la realidad cotidiana. este modo se importaron modelos de pases denoParadjicamente, Argentina fue pionera en la minados centrales, donde en muchos casos estas reforma procesal de Amrica Latina, y sus juristas estrategias tampoco surtieron verdadero efecto, y intervinieron en la mayora de esos procesos de fueron motivo de aspiraciones polticas que concentransformacin, pero sin embargo actualmente en traron la atencin de la ciudadana bajo determinamateria de criterios de seleccin est a la zaga de dos postulados, que con el paso del tiempo se ha toda la regin. podido demostrar que no brindaron una respuesta En efecto, evidentemente la nica salida posible definitiva a los problemas sociales profundos. Tal en la regulacin normativa de nuestro pas para con- como lo demuestran, por ejemplo, las polticas de

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este tipo implementadas en la provincia de Buenos tente, la respuesta coyuntural sea negativa. De ello Aires en los ltimos aos, pese a lo cual sigue sien- se deduce la necesidad de transpolar el concepto de do el territorio ms peligroso del pas. mano dura, generalmente vinculado con una dismiEn efecto, los problemas de seguridad conjugados nucin de las garantas constitucionales, y generar a con el fracaso en las polticas de prevencin del delito, travs del principio de oportunidad, una poltica de la corrupcin en el mbito de las fuerzas de seguridad tolerancia cero respecto de la delincuencia organizay en diversos estamentos del Estado, la miseria genera- da y la corrupcin institucional. De modo tal que el lizada, la desocupacin, y el clientelismo poltico que colapso judicial, deje de ser el problema o en alguprofundiza la cultura del subsidio, etc, no representan nos casos la excusa que calza como anillo al dedo un terreno propicio para el tratamiento y anlisis pro- para evitar poner nfasis en lo realmente importanfundo de un tema tan trascendente y conflictivo a la te y daoso para la sociedad en su conjunto. vez, como es el principio de oportunidad. Pero no porEste es el valor agregado que pretende incorporar que sea inapropiado hacerlo en esta oportunidad o por- este trabajo, para que desde el punto de vista poltique no resulta una prioridad, sino porque frente a los co y acadmico, el principio de oportunidad difusos intereses polticos y electoralistas, la introduc- comience a ser considerado como una alternativa cin del principio de oportunidad se presenta como una adecuada y necesaria para que el Estado pueda cumestrategia estatal impopular, cuando en realidad debe- plir con la obligacin de afianzar la justicia. ra ser vista como una herramienta otorgada al Para ello se observa como necesario partir del Ministerio Pblico en pos de mejorar el servicio de sinceramiento del sistema, como el camino ms legadministracin de justicia en beneficio del pueblo. timo y constructivo para lograr el mandato que otorComo lo intenta demostrar en forma sinttica garon los constituyentes de 1994 al Ministerio este trabajo, el principio de oportunidad posee Pblico, en orden a promover la actuacin de la jusvarias aristas, algunas difciles de ticia en defensa de la legalidad y los intereses generatransitar, particularmente porque les de la sociedad. Y as verificar si cada hay que modificar estructuras de ... uno de los subsistemas que el principio de oportunipensamiento de larga data, no slo involucra la poltica criminal dad posee varias aristas, de los operadores judiciales, sino el penal, el procesal y el penialgunas difciles de transitar, tenciario, responden plenatambin de los legisladores, funcionarios del Poder Ejecutivo y de la particularmente porque hay mente a los objetivos fijados por que modificar estructuras la Constitucin y los pactos sociedad en su conjunto. El adecuado conocimiento sobre de pensamiento de larga internacionales. la temtica permite observar que el data, no slo de los opeLo expuesto no implica constiprincipio de oportunidad no es slo radores judiciales, sino tuir al principio de oportunidad una herramienta til para desconges- tambin de los legisla- como la panacea para curar los dores, funcionarios tionar el sistema de administracin de males de nuestro sistema penal, pordel Poder Ejecutivo y que sino se caera en la ya tan critijusticia, sino para aumentar el nivel de esclarecimiento de aquellos casos com- de la sociedad en su cada visin unidimensional del conjunto. plejos que afectan ms sensiblemente a la problema.29 Pero existen sobradas razones para afirsociedad, en especial de la denominada mar que este instituto, junto con la suspensin del delincuencia de cuello blanco y delincuencia organizada, que produce un perjuicio social proceso aplicada en sentido amplio, la mediacin de tal magnitud que afecta a una importante por- penal regulada adecuadamente, los acuerdos reparatorios, el juicio abreviado, la investigacin prelimicin de la sociedad. En este sentido, puede afirmarse que existe un nar a cargo del fiscal desformalizada y gil, la problema en la presentacin de la temtica, porque implementacin de vas que permitan mayor partisu tratamiento generalmente no abarca los mecanis- cipacin ciudadana, procesos temporalmente limimos de contralor que generara el sistema, para ase- tados, y con otras tantas estrategias recomponedoras gurar que esta herramienta sea utilizada de modo del conflicto que se han desarrollado en los ltimos adecuado, coherente y en beneficio de la investiga- tiempos, constituye un ncleo de herramientas cin ms eficiente de hechos delictivos que poseen capaces de echar luz, all donde pese a los esfuerzos suma trascendencia social. Si de algn modo no se individuales que los operadores judiciales puedan aseguran estos extremos, es evidente que frente a un hacer todos los das, an existen muchas sombras. contexto endurecido por la crisis de seguridad exis-

29 Conforme claramente lo expusiera Alberto Binder en la Conferencia inaugural del Curso Interamericano para la Implementacin de un Sistema Procesal Penal

Oral y Acusatorio, destinado para operadores judiciales y organizado por el Centro de Justicia de las Amricas, celebrado en La Serena, Chile, marzo de 2003.

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6. Algunas referencias empricas que revelan cierta selectividad informal

Resulta claro que ningn sistema judicial puede abordar todos los casos que le son sometidos a su conocimiento, y que no se trata tan slo de una decisin de aumentar la dotacin de las dependencias del Poder Judicial, Ministerio Pblico y dems operadores del sistema judicial, sino que tambin hace a la naturaleza misma del conflicto penal, a la inflacin de normas penales que existe en el mundo entero y a la incapacidad o inconveniencia de abordar por este medio toda esa conflictividad. Sin embargo, pareciera que los sistemas que no aceptan el principio de oportunidad niegan esta realidad y pasan por alto las referencias empricas de sus propios sistemas, que dan cuenta de esta realidad que pretende sincerar el principio de oportunidad. A modo referencial se puede tomar el caso del sistema federal de la Repblica Argentina, que de acuerdo a las mediciones del ltimo perodo arroj los siguientes resultados.30 Durante el ao 2003, la cantidad total de causas que han ingresado al sistema penal (fuero federal del interior del pas y ciudad de Buenos Aires) han sido 296.930. Dicha cifra, desagregada por su forma de ingreso, indica que las causas con autor ignorado representan el 52% (153.267 casos) y las causas con autor identificado el 48% restante (143.663). Sobre los valores totales se observa que en el mismo perodo se elevaron a juicio 13.767 casos, que representan el 4,6% del total de sumarios iniciados, y el 9,6% si se toma como referencia tan solo los casos con autor. En el mismo perodo se observa que en la etapa de juicio se han obtenido 2.177 condenas como producto de debates orales, prcticamente el doble como resultado de los 4.812 juicios abreviados celebrados, y se han concedido 2.833 suspensiones del proceso a prueba. Traducido en porcentajes estos nmero indican que del total de casos elevados a la etapa de juicio, las condenas obtenidas ascienden al 51% (el 34% fueron obtenidas por medio de debate y el 66% por medio de acuerdo de juicio abreviado), mientras que las suspensiones del proceso a prueba representan el 21% de las elevaciones a juicio formuladas en el mismo perodo. A modo referencial se observa que las 6.989 condenas a las que se arrib en el perodo representan el 4,9% del total de casos con autor iniciados en ese lapso y el 2,4% respecto del total de casos (con y sin autor).

Si se comparan estos datos con los valores registrados en el ao 2002, se observa que en todos los supuestos han aumentado los niveles de respuesta. En efecto, el porcentaje de elevaciones a juicio sobre el total iniciado pas del 4,3% al 4,6%; el porcentaje de condenas sobre elevaciones aument del 42% al 51%, y el porcentaje de condenas sobre iniciados con autor ascendi del 4,6 al 4,9% y en relacin al total de casos iniciados el porcentaje de condenas aument del 1,8% al 2,4%. Sin embargo, es fcil advertir que en el camino hacia la resolucin definitiva de los casos, queda un importante nmero de investigaciones que son seleccionadas informalmente por el sistema, a excepcin de los supuestos de sobreseimiento por inexistencia de delito o rebelda de los imputados. En el cuadro N 1 se detallan los valores totales de cada uno de los fueros que integran el sistema penal de la ciudad de Buenos Aires y el sistema federal del interior del pas. En esta oportunidad se destacaron los datos ms significativos para obtener un panorama bsico del funcionamiento del sistema y los resultados obtenidos. En el cuadro N 2 se exhiben estos mismos datos, pero en vez de representarlos en valores totales, a efectos de obtener un valor referencial que aporte una idea concreta de cada dependencia sin perjuicio de la simplificacin que implica-, se han distribuido por la cantidad de dependencias que integran cada fuero y por mes. En el cuadro N 3 en trminos generales se toma como referencia la cantidad de casos iniciados con autor o sin autor, y tambin la cantidad de elevaciones a juicio y condenas, analizando en trminos porcentuales la incidencia de cada tem.

30 Cabe recordar que se trata de un sistema regido por el principio de legalidad y que la informacin es un extracto del documento elaborado por la Procuracin

General de la Nacin como "Anlisis emprico de la actividad del Ministerio Pblico Fiscal - enero -diciembre 2003" y referencias al Informe Anual 2004 presentado por el mismo organismo ante el Congreso Nacional en marzo de 2005.

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CUADRO N 1: TOTALES DE LOS FUEROS PENALES DE TODO EL PAIS FUEROS CORRECCIONAL FEDERAL Ao Con autor identificado (*) NN (*) Total Formas de iniciacin c/ autor ident. Prevencin Requerim. Inst. Deleg. por 196 Inst. sumaria 2003 Total 40257 45520 85777 12740 14243 11680 1505 1473 NO 33 46 1473 NO NO 188 947 385 221 174 3 93% Ingresadas 2003 Total 19916 3121 23037 14169 1780 2138 273 551 1 35 11 549 457 266 172 75 102 68 62 4 97% INSTRUCCION 2003 Total 38846 99444 138290 18648 5583 14884 2076 4965 29 76 71 5699 4067 1428 2466 1317 1139 868 722 26 88% MENORES 2003 Total 5241 209 5450 3319 594 365 945 988 68 16 22 1011 1066 385 401 NO 192 178 163 10 100% PENAL ECONOMICO 2003 Total 1752 227 1979 254 734 734 0 413 2 2 0 524 309 301 154 10 135 99 76 0 95% FEDERAL INTERIOR 2003 Total 37651 4746 42397 18884 9256 3930 5261 5377 579 2882 160 3187 2524 844 752 474 1233 1063 980 20 98%

Investigacin preliminar Etapa de juicio

Elevaciones a juicio Juicios abreviados Denuncias recibidas en fiscala Denuncias realizadas de oficio Ingresadas Ofrecimiento. Prueba Instruccin Suplementaria Juicios abreviados Suspensiones** Debates Condenas solicitadas Condenas obtenidas Recursos interpuestos Cumplimiento (***)

* Los totales en las causas ingresadas "Con Autor" en los fueros de Instruccin y Federal (datos de la CSJN) y las causas "NN" en los fueros de Instruccin y Correccional (datos del MPF) y Federal (datos de la CSJN), corresponden a la totalidad de las fiscalas de los mismos, incluyendo las fiscalas de circuito (Fueros Instruccin y Correccional). Los restantes valores estn relacionados con la cantidad de informes entregados de cada fuero con esta oficina al momento del presente estudio. ** La carencia de suspensiones del proceso a prueba obedece a la aplicacin del art. 4 de la ley 22.278. ***Se basa en los informes trimestrales presentados por las fiscalas de ambas instancias (primera y oral) de cada fuero.

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CUADRO N 2: PROMEDIO DE LOS FUEROS PENALES DE TODO EL PAIS (PROMEDIO POR FISCALIA Y POR MES) Datos al 29/10/2004 FUEROS CORRECCIONAL FEDERAL Ao Ingresadas Con autor identificado NN Total Investigacin preliminar Formas de iniciacin c/ autor ident. Prevencin Requerim. Inst. Deleg. por 196 Inst. sumaria 2003 258 258 516 82 91 75 10 9 NO 9 NO NO 1 6 2 1 1 0.02 93% 2003 141 22 163 100 12 15 2 4 0.01 8 7 4 3 1 2 1 1 0.06 97% INSTRUCCION 2003 63 175 239 30 11 30 4 10 0.06 17 12 4 8 4 3 3 2 0.08 89% MENORES 2003 62 2 65 40 7 4 11 12 1 28 30 11 11 NO 5 5 5 0.28 100% PENAL ECONOMICO 2003 19 3 22 3 8 8 0 5 0.02 15 9 8 4 0 4 3 2 0.00 95% FEDERAL INTERIOR 2003 49 6 56 25 12 5 7 7 1 8 7 2 2 1 3 3 3 0.1 98%

Elevaciones a juicio Juicios abreviados Ingresadas Ofrecimiento. Prueba Instruccin Suplementaria Etapa de juicio
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Juicios abreviados Probation Debates Condenas solicitadas Condenas obtenidas Recursos interpuestos

Cumplimiento (*)

*Se basa en los informes trimestrales presentados por las fiscalas de ambas instancias (primera y oral) de cada fuero. * El total en las causas ingresadas "Con Autor" en los fueros de Instruccin y Federal (datos de la CSJN) y las causas "NN" en los fueros de Instruccin y Correccional (datos del MPF) y Federal (datos de la CSJN), corresponden a la totalidad de las fiscalas de los mismos, incluyendo las fiscalas de circuito (Fueros Instruccin y Correccional). Los restantes valores estn relacionados con la cantidad de informes entregados de cada fuero con esta oficina al momento del presente estudio

CUADRO N 3 FUEROS CORRECCIONAL FEDERAL Ao NN sobre iniciados Elevaciones sobre iniciados INVESTIGACIN PRILIMINAR Elevaciones sobre iniciados c/ autor Causas delegadas con autor sobre iniciadas Causas delegadas sobre iniciadas Sobr total de Sobre total de resoluciones de sentencias (2) juicio (1) Debates Juicios abreviados Suspensiones Porcentaje de condenas (3) Porcentaje de absoluciones Condenas s/ iniciadas Condenas s/ iniciadas c/ autor Condenas s/ elevadas 2003 53% 2% 4% 2003 14% 2% 3% INSTRUCCION 2003 72% 4% 13% MENORES 2003 4% 18% 19% PENAL ECONOMICO 2003 11% 21% 24% FEDERAL INTERIOR 2003 11% 12% 14%

15%

10%

12%

24%

37%

22%

68% 25% 12% 62% 63% 37% 0.4% 1% 25%

24% 28% 46% 26% 85% 15% 1% 1% 43%

84% 23% 50% 27% 88% 12% 2% 8% 65%

27% 29% 71% 0% 96% 4% 12% 12% 64%

46% 45% 52% 4% 80% 20% 12% 13% 56%

26% 36% 34% 30% 90% 10% 6% 6% 46%

ETAPA DE JUICIO

*Se obtienen sumando los datos de las fiscalas de primera instancia con los datos de las fiscalas ante los tribunales orales de cada fuero / (1) Debates + Juicios abreviados + Suspensiones / (2) Debates + Juicios abreviados / (3) Condenas obtenidas + Juicios abreviados

7. El principio de oportunidad como una opcin de poltica criminal democrtica

Una definicin posible de poltica criminal es aquella que la vincula con la tarea de configurar al derecho penal de la forma ms eficaz posible para que pueda cumplir su funcin de proteccin de la sociedad. Por ello dirige su mirada en las causas del delito, intenta comprobar la eficacia de las sanciones empleadas por el Derecho Penal, pondera los lmites hasta dnde puede el legislador extender el derecho penal para coartar lo menos posible el mbito

Condenas (3)

de libertad de los ciudadanos, discute cmo pueden configurarse correctamente los elementos de los tipos penales para corresponder a la realidad del delito y comprueba si el derecho penal material se halla configurado de tal forma que puede ser verificado y realizado en el proceso penal.31 En trminos ms amplios, Delmas Marty sostiene que se trata del conjunto de mtodos por medio de los cuales el cuerpo social organiza las respuestas al fenmeno criminal. En esencia esta subclase de poltica, procura que la integracin funcional entre derecho penal y derecho procesal, tenga una coherencia intra sistemtica,

31 Jescheck. Tratado de derecho penal, Tomo II, 1981, Barcelona, pg. 29.

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es decir que adems de ser compatibles tengan una En realidad es importante tener en cuenta que la coherencia interna. Binder explica esto con el poltica criminal en s no es una ciencia, ms all siguiente ejemplo, si una de las grandes decisiones que tal como hace con la criminologa, o la sociolode poltica criminal consiste en desarrollar una pol- ga jurdica, se nutre de este tipo de conocimientos. tica de prevencin o reaccin ante el delito, pero En esencia se trata simplemente de una poltica del respetando determinado nivel de derechos humanos Estado, tal como ocurre con la poltica educativa, la y valorando de cierto modo a la persona humana, el poltica econmica, la internacional, etc. De modo subsistema penal y el subsistema procesal penal tie- tal que consiste en un sistema de decisiones, que nen que trasladar esas decisiones a cada caso concre- est vinculado con un sector de la realidad que invoto de un modo claro, cosa que no siempre ocurre. lucra especficamente cuatro conceptos: conflicto, En ocasiones existe un divorcio entre los objeti- poder, violencia y Estado.37 vos fijados por la poltica criminal y la actitud que En Amrica Latina en la ltima parte del siglo se asume ante cada caso en concreto. Por ello, resul- XX se present un escenario donde fue evidente que ta imprescindible analizar si cada uno de los subsis- ha habido un avance hacia un derecho penal eficaz, temas (penal, procesal, penitenciario, etc.) respon- es decir marcado por el signo de la contundencia. Si den plenamente a los objetivos fijados en la era necesario manifestar un mensaje fuerte a la opiConstitucin o por ejemplo en el Pacto de San Jos nin pblica, el camino elegido generalmente se de Costa Rica.32 haca a travs del recorte de derechos constitucioEn este sentido es importante ... nales y mediante la creacin de tener en cuenta que de acuerdo a la poltica criminal en s no nuevos delitos con penas cada lo sostenido por la jurisprudencia es una ciencia (...) En esencia vez ms desproporcionadas. del Tribunal Supremo Espaol, as se trata simplemente de una En este proceso de cambio se como tambin la del Tribunal poltica del Estado, tal como han configurado como claves paocurre con la poltica eduConstitucional33 de ese pas, si ra el sistema de enjuiciamiento pecativa, la poltica econmi- nal no slo la eficiencia y contunbien la poltica criminal es una ca, la internacional, etc. cuestin de legislacin ordinaria, dencia, sino tambin la funcionaliDe modo tal que consiste dad de la administracin de justicia ello no significa que esta sustrada en un sistema de decipenal y el llamado derecho fundadel control de conformidad con la siones, que est vincumental a la seguridad, que se convirconstitucin. Al contrario, la Conslado con un sector de ti en un verdadero derecho supratitucin fija el marco para la poltica la realidad que involu- individual, oponible ante cualquier criminal del Estado, ms all de que cra especficamente derecho individual de los ciudadanos. este marco, es muy amplio. cuatro conceptos: En esta evolucin, nada parece Como seala Silva Snchez, el conconflicto, poder, saciar los incontenibles deseos del trol de la poltica criminal del legislador ordinario se centra en el examen de su violencia y Estado. legislador por mostrar una rpida reaccin a los cambiantes escenarios de la adecuacin con algunos principios genecriminalidad. Ni siquiera la aceptacin tcita del rales, cuya formulacin es muy abstracta, de modo que resulta difcil constatar su infrac- contexto general de libertades parece limitar la cin.34 Al respecto Bacigalupo Zapater como accin legislativa, pues se razona que si el ciudadano ponente del Tribunal Supremo espaol ha sealado desea seguridad debe entregar su libertad, y esto con que la jurisprudencia constitucional en esta mate- el objetivo de perseverar en esta verdadera lucha ria35 excluye un control judicial del diseo de la pol- entre el bien y el mal. tica criminal que compete al legislador. Aunque se Paradjicamente todo es parte de una lucha simadmita que cabe un control material sobre la pena, ya ple por una poltica criminal de prevencin que que el mbito de la legislacin penal no es un mbito echa mano del valor de cambio que tienen los menconstitucionalmente exento, este control no puede ir sajes de severidad en el campo del proceso penal. El ms all de la relevancia constitucional del fin perse- aumento de las facultades policiales, los delitos de guido por la norma, la idoneidad y la necesidad de la peligro abstracto, y la tendencia a un derecho penal medida adoptada por el legislador.... 36 de los deberes, permiten una amplia va de desarrollo para la policizacin del proceso penal.

32 Binder, Alberto. Poltica Criminal..., op. cit. pg.27. 33 Auto del Tribunal Constitucional 319/1996, de 29 de octubre, que subraya la potestad exclusiva del legislador en materia penal. 34 Silva Snchez, Jos Mara "Observaciones sobre la relacin entre derecho constitucional y derecho penal en Espaa" en Revista Mas Derecho, N 2 ao 2002,

Ed. Di Plcido, pg.110.

35 Ver sobre todo STC 65/1986, 160/1987 y sin perjuicio de otras, la reciente de 28 de marzo de 1996). 36 Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 1996. 37 Binder, op. cit, pg. 29.

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En este derecho penal simblico, cada vez hay menos espacio para referirse al proceso penal como un derecho constitucional aplicado. Por eso se ha dado en llamar esta poca de la historia como el signo de la apariencia.38 Y en este esquema de apariencia encaja perfectamente el principio de legalidad procesal, ms all de que sea de imposible cumplimiento. Las leyes que se han puesto en vigencia para garantizar el combate efectivo contra la criminalidad organizada son cheques en blanco, para ampliar las intervenciones de los rganos del proceso penal en la esfera de derechos de los ciudadanos, pero en modo alguno una legislacin con efectos directos en la criminalidad, por lo que slo puede anotarse en su favor un dudoso efecto simblico.39 Es notoria la confianza ciega en las disposiciones sobre seguridad, que en realidad solo traen en s mismas nuevas razones para generar inseguridad.40 Mxime cuando estas tendencias van acompaadas de un aumento de penas, como si los delincuentes antes de salir a cometer un hecho leyeran el cdigo penal para ver las posibles consecuencias de su comportamiento disvalioso. En este sentido ya se ha sealado que lo nico que desea el delincuente es no ser descubierto, de modo que un efecto preventivo es la posibilidad de que ello efectivamente ocurra.41 Y en este punto, si se habla de un Estado organizado democrticamente, para revertir esta tendencia tan sintticamente descripta, tambin hay que referirse a una poltica criminal que en la cspide de sus decisiones tenga como valor esencial el respeto de los valores democrticos y los objetivos que se persigue con este ideal. Circunstancia que se traduce en una poltica criminal que en primer lugar restrinja el uso del poder penal a los casos verdaderamente graves, en el sentido de aquellos que causan mayor dao social o que afecten bienes reconocidos universalmente como bsicos para el desarrollo de la persona humana (principio de mnima intervencin).42 Como seala Jakobs, las limitaciones del derecho penal son constitutivas para un Estado libre, quien las elimina y sacrifica. La existencia de un derecho penal para los enemigos no es, un signo del poder del Estado libre, sino ms bien un signo de que ste ya no est ms presente. En palabras de Roxin, si bien la tensin entre la lucha preventiva contra el delito y la salvaguarda de

la libertad individual es un problema que actualmente adquiere relevancia, no lo es en cambio la contraposicin entre la poltica criminal y el derecho penal, y en este caso el derecho procesal penal: la propia limitacin del ius puniendi es tambin un objetivo importante de la poltica criminal de un Estado de Derecho.43 Otros indicadores de una poltica criminal democrtica son el reconocimiento de lmites absolutos para el ejercicio del poder penal (tanto en el mbito penal, procesal, como penitenciario); la transparencia en el ejercicio del poder penal, en el sentido de luchar por la eliminacin de un sistema oculto; la mxima judicializacin del ejercicio del poder penal; el control de las instituciones encargadas del ejercicio del poder penal; la admisin de mecanismos de participacin ciudadana en las instituciones encargadas del ejercicio del poder penal, entre otros.44 Entre todos estos indicadores que deberan caracterizar una poltica criminal democrtica, existen dos denominadores comunes: el principio de mnima intervencin, que debe operar a travs de mecanismos racionalizadores del poder punitivo del Estado que lo hagan ms eficiente all donde debe ser, y la transparencia en la toma de estas decisiones. Sobre estos dos denominadores es posible afirmar que el principio de oportunidad, y obviamente el Ministerio Pblico Fiscal como representante de la accin penal pblica tienen mucho que ver. En efecto, el tan mentado principio, colabora con el primero de los denominadores, en el sentido que permite racionalizar la respuesta punitiva en el caso concreto, frente a los problemas que genera la criminalidad menor, y la necesidad de establecer prioridades ante la inevitable limitacin de medios que posee cualquier sistema judicial. Pero su funcin no se limita a ello, sino que a la hora de establecer el diseo poltico criminal procura establecer prioridades entre lo sustancial y lo formal. De hecho, la ingeniera que implica establecer criterios de actuacin coherentes, para que la aplicacin del principio de oportunidad mantenga los rasgos de certeza, coherencia institucional e igualdad ante la ley, se debe retroalimentar con el diseo poltico criminal del sistema penal en el que se inserta. Evidentemente en esta misin de priorizar las investigaciones de los casos que poseen mayor trascendencia social, no deja de estar presente el principio

38 Llobet Rodrguez y Chirino Snchez. Principio de oportunidad y persecucin de la criminalidad organizada, Ed. Arec, San Jos de Costa Rica, 2000.pg. 11. 39 Vase sino lo que esta ocurriendo con el terrorismo, que en muchos casos es la excusa ideal para no slo avanzar sobre los derechos individuales de los ciudadanos, sino sobre las fronteras de otras naciones, an en contra de la opinin de la comunidad jurdica internacional. Decisiones que toman como parmetro la lucha contra un tipo de delincuencia tan aberrante, que nadie se anima a contradecir, por miedo a recibir el mote de terrorista. 40 Narr, Wolf Staatsgewalt, Frankfurt am Main, Suhrkamp, 1990, pg. 58 citado por Alfredo Chirino Snchez en Principio de oportunidad y persecucin de la criminalidad organizada, op. cit. pg. 189. 41 Roxin, Claus, "La parte general del Cdigo Penal sustantivo" en Introduccin al derecho penal y al derecho procesal penal, Madrid, 1989, pag. 62. 42 Idem, pg. 46. 43 Roxin, Claus. Derecho Penal, Parte General, Tomo I, Ed. Civitas, Madrid, 1997, pg. 223. 44 Binder, op. cit. pg 46.

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Principio de Oportunidad, Ministerio Pblico y Poltica Criminal - Adrin Marchisio

de mnima intervencin, concebido anteriormente rir responsabilidades polticas, que son una carga como una caracterstica de una poltica criminal inevitable, si se tiene en cuenta que en un sistema de democrtica.45 monopolio de la accin pblica como el vigente en Pero a su vez, el principio de oportunidad, tam- nuestro pas, dicho rgano est operativizando la bin se halla vinculado con el otro denominador violencia ms importante que puede aplicar el Estado comn, la transparencia en la toma de decisiones, a los ciudadanos, la pena. cualidad que debiera ser comn en todos los actos En otras palabras, el Ministerio Pblico est opede un gobierno republicano, pero que paradjica- rando el poder penal, que es poder puro y simple, mente no es tan usual como se que se manifiesta al ser humano de la manera ms quisiera en el mbito de la admi- El drstica, como es el poder de sinceramiento de los critenistracin de justicia. encerrarlo por buena parte de rios de seleccin que conlleva En este sentido, y vinculado su vida con base en la decisin el principio de oportunidad, con lo expuesto anteriormente, la de otro ser humano.46 Y por seleccin de casos que se pretende obliga a transparentar el fun- ello, en toda decisin de polticon el principio de oportunidad, damento de tales decisiones. ca criminal, en sus diversos niveTambin implica para el de hecho ya se practica, y no es les operativos: tanto sea en el Ministerio Pblico adquirir cosa nueva, sino que ya encontradiseo normativo, en la transformos vestigios en el orden local responsabilidades polticas, macin de la justicia, como en la antes de la Asamblea del ao XIII. que son una carga inevita- aplicacin de los institutos proceble, si se tiene en cuenta Pero en todos ellos la caracterstica sales, es imprescindible visualizar que en un sistema de comn es el ocultamiento, la disimucomo criterio rector, la dignidad monopolio de la accin lacin, en sntesis la hipocresa de un humana. No slo en lo que hace al sistema que no quiere o no puede trans- pblica (...) dicho rga- tratamiento del delincuente, sino parentar sus decisiones, que evidente- no esta operativizando tambin a los intereses de la vctima, la violencia ms mente se contrapone a la idea de la que es la principal damnificada por importante que oportunidad reglada que precisamente el conflicto que genera el delito. puede aplicar el tiene entre sus objetivos la intencin Y en este camino hacia lo que se Estado a los ciudade trasparentar los procesos de selecpodra denominar humanizacin de la danos, la pena. cin internos. poltica criminal, el principio de oporEn este orden cabe recordar que la tunidad tambin puede colaborar, al poltica criminal de un Estado, se conofrecer alternativas de reparacin distintas a la rescreta a travs de la realidad social en tres tipos de puesta punitiva.47 En efecto, ya se indic que solunormas: las propiamente penales (que definen los ciones conciliatorias, mediacin penal, y las distinconflictos sociales y la solucin material), las que tas modalidades alternativas del proceso, son difcilestablecen las formas procesales, y las que organizan mente aplicables en un sistema de estricta legalidad, los tribunales y dems rganos del sistema. De por ello la insistencia en la inclusin de algunas modo tal que resulta evidente que la poltica crimi- excepciones a travs del principio opuesto. El olvido de la vctima del delito deshumaniza el nal no es ajena a la gestin judicial, y que precisamente, el margen de distorsin entre las polticas proceso y aunque se lograron avances en el reconoplanificadas las polticas efectivamente realizadas, cimiento de las garantas del imputado, ello no dependen de la gestin de los jueces, y de las perso- alcanza. Se requiere una transformacin ideolgica nas involucradas en la administracin del sistema orientada desde la victimologa que se concrete en una nueva estructura comprensiva del hombre (vcjudicial. El sinceramiento de los criterios de seleccin que tima-victimario). Objetivo que slo podr obtenerconlleva el principio de oportunidad, obliga a trans- se mediante la implementacin, por una parte de parentar el fundamento de tales decisiones. instrumentos que otorguen espacios a las vctimas, Tambin implica para el Ministerio Pblico adqui- que permitan el uso dentro y fuera del proceso de

45 Un desarrollo extenso sobre los principios intra y extrasistemticos que conforman el principio de mnima intervencin, con especial acento en los derechos

humanos puede consultarse en Baratta, Alessandro "Principios del derecho penal mnimo" Doctrina Penal, Ao 10, N 40, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1987, pg.623-650. 46 Idem, pag.25. 47 En la medida que el proceso penal sea resolutivo, en el sentido de resolver el conflicto intersubjetivo creado por el delito, la crcel como privacin de la libertad sin ninguna otra finalidad que la mera retribucin -como es hoy da-, ser cada vez ms deslegitimada, porque pone en evidencia que no es una solucin ni para las vctimas, ni para la sociedad, ni para el infractor, y menos an para el Estado. No es solucin para la vctima en la medida que permanezca en el desamparo y sin posibilidades de reparacin posible; no es solucin para el infractor porque slo va a consolidar su actividad delictiva y su disgregacin social; tampoco lo es para la sociedad que contempla el continuado costo de los servicios carcelarios, que amn de prestar un servicio deficiente, slo propician un mbito ideal para el desarrollo de ms violencia; y que adems, ahonda en el divorcio entre el discurso penolgico, plagado de buenas intenciones, y la prctica penolgica, cada vez ms marginadora y retroalimentada por el discurso de la seguridad y el orden.

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mtodos alternativos para la solucin de conflictos; y por la otra, a travs de la atribucin de nuevos roles a los protagonistas del drama criminal, y la intervencin de profesionales de diversas disciplinas criminlogos, victimlogos, psiclogos, psiquiatras, mdicos, trabajadores sociales, etc. que permita superar su condicin de adversarios para convertirse en complementarios. Complementarios que han de recrear, el orden destrozado por el delito de ayer, para construir el orden jurdico social del maana.48 Desde una visin crtica se ha sealado que el monopolio estatal del ejercicio de la accin penal ha fracasado en su fundamento pacifista (el monopolio estatal evita la venganza), porque en muchos casos el mismo Estado fue el proveedor de una violencia social quizs mayor que la que pudiera provocar la violencia particular. Y tambin fracas en su intento de subrogar el inters de la vctima, porque lo nico que ha logrado es que la vctima expropiada de su conflicto, no sea atendida por el Estado, y deba sacrificar sus intereses a un dudoso inters general. El doble proceso de victimizacin es una realidad dolorosa, consecuencia de una premisa falsa. Todo ello implica una modificacin profunda del rgimen de la accin penal.49 En un desarrollo ms profundo sobre estos temas Binder reafirma el nexo que existe entre la poltica criminal, la reforma judicial y la consolidacin democrtica. Nexo que acta en dos niveles: el de la vigencia del respeto a la dignidad humana, y el de la lucha contra la impunidad.50 Los conceptos aqu desarrollados permiten verificar que ese nexo, aplicado al nivel especfico de la resolucin del caso concreto, tiene en el principio de oportunidad una correlacin inmediata, o al menos muy prxima. La introduccin de esta alternativa, constituye la apertura hacia el camino de la humanizacin del sistema penal, dado que representa un instrumento que proporciona el espacio procesal adecuado para la reparacin a las vctimas y la resolucin consensuada del proceso, devolviendo de algn modo el conflicto a las partes. En efecto, ante la violencia generada no slo por el delito, sino tambin por el propio proceso, y luego por la aplicacin de la pena, resulta ms importante el diseo de un sistema que aporte una solucin clara, real y creativa al problema, de tal manera que prescindiendo del uso indiscriminado del aparato formal de administracin de justicia, se escuche y atienda a las necesidades e inquietudes de

las vctimas, objetivo que puede lograrse mediante la recepcin del principio de oportunidad. Por todo lo expuesto hasta aqu, es evidente la necesidad de replantear la discusin del Ministerio Pblico como responsable del diseo de la poltica criminal y de persecucin penal del organismo, en particular despus de la reforma constitucional del ao 1994, y la sancin de la ley Orgnica 24.946. En primer lugar se debe partir de la idea de que, de acuerdo a nuestra organizacin poltica, en el primer nivel de realizacin, la poltica criminal la fija el Poder Legislativo, como legtimo representante de la sociedad que adoptar de la Constitucin los lmites necesarios para sancionar una poltica criminal respetuosa de los valores democrticos que fija el Estado de Derecho. En tal sentido, determinar cules son las conductas que merecen ser castigadas como delitos y en qu medida. Asimismo, para hacer viable la aplicacin de esta normativa, aprobar los procedimientos adecuados para la realizacin del derecho penal. De modo tal de conservar un proceso penal y penitenciario, acorde a los postulados de los dos niveles de normas antedichos, la Constitucin y el Cdigo Penal. En un segundo nivel de realizacin de la poltica criminal, se ubica el Poder Ejecutivo, como el conductor de un proceso ms amplio, que es la poltica en trminos generales del gobierno. Vale decir que es el poder que tomar el conjunto de decisiones adecuadas para delinear los rumbos de la poltica criminal, en orden a las prioridades estatales que existen respecto de las restantes reas de la poltica gubernamental. Precisamente por esta razn, el Poder Ejecutivo, tiene dentro de sus facultades la de remitir los proyectos de ley que estima convenientes para la conduccin de la Repblica. Tarea que usualmente realiza a travs el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin, y que justifica precisamente que dentro de esta rea exista una Secretara de Justicia, y una de Poltica Criminal. Pero estos dos niveles de realizacin de la poltica criminal, en realidad son niveles que aportan elementos en abstracto, vale decir que son las usinas donde se generan las grandes lneas de accin, pero salvo en la faz preventiva que puede articular el Poder Ejecutivo a travs de las fuerzas de seguridad, no bajan a la realidad judicial. En otras palabras, estos dos niveles practican un anlisis coyuntural y proveen de los medios y herramientas necesarias para la aplicacin de la ley, pero en definitiva esta ltima tarea y si se quiere esencial, esta en manos de la Administracin de Justicia.51

Beristain Ipia, Antonio. Criminologa y victimologa. Alternativas re-creadoras al delito, Ed. Leyer, Bogot, Colombia, 1983. Idem, pg. 145. Idem. pg. 60. Se utiliza la denominacin de administracin de justicia y no Poder Judicial, para evitar confusiones en orden a la inclusin del Ministerio Pblico, por el carcter de cuarto poder o extrapoder que actualmente detenta. Y porque adems es ms abarcativa de todos los rganos que integran el sistema judicial.
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A partir de la reforma procesal nacional del ao relevante de la poltica criminal, en lo que se puede 1992 que fortaleci el principio de ne procedat ex denominar su tercer nivel. Es decir, que en este officio y otorg la exclusividad de la accin penal del nivel se visualiza al Ministerio Pblico como el Ministerio Pblico Fiscal (art. 5 CPPN); la reforma encargado de hacer operativa la criminalizacin gesconstitucional del ao 1994 que instituy a este tada por los dos poderes anteriores (legislativo y rgano como un cuarto poder o un rgano extrapo- judicial), y en tal funcin resulta esencial como der independiente de los dems poderes del herramienta la facultad otorgada de dictar instrucEstado; y la Ley Orgnica 24.946 del ao 1998, ciones generales.54 que regul especficamente sus funciones, se produPero adems resulta interesante que precisamence una distincin importante todava no entera- te como principal operador directo del sistema mente delineada entre las funciones del Ministerio penal, en la Ley Orgnica (art. 33 inc. j) se le ha Pblico Fiscal como rgano requirente y represen- reconocido la posibilidad de proponer al Poder tante de los intereses generales de la sociedad, y el Ejecutivo y al Poder Legislativo, las reformas reglaPoder Judicial, como encargado de administrar mentarias y legislativas que de acuerdo a su expeJusticia y velar por la aplicacin de la ley y el respe- riencia en la funcin requirente, estime conveniento de las garantas constitucionales en juego (en par- tes. De modo tal, que tambin en este nivel, no slo ticular debido proceso y defensa en juicio).52 se le otorga la facultad de opinar ante los distintos Por eso cuando se indic proyectos de ley o reglamentacin que le que mientras el pas se encon- ... puedan girar los restantes traba totalmente atrapado por la construccin efectuada respecto a poderes del Estado, sino el sistema inquisitivo en sus estos tres niveles de realizacin de que adems se le reconoci dos versiones pura y mixta el la poltica criminal, demuestran que iniciativa legislativa. problema de la accin era un sta no es una elaboracin exclusiDe modo tal que la problema de menor importancia. va del Poder Legislativo, ni siquie- construccin efectuada resra del Poder Ejecutivo, sino que pecto a estos tres niveles de Slo cuando aparecen las nuevas en ella participa activamente el realizacin de la poltica crifunciones del Ministerio Pblico y la necesidad de fijar polticas de Ministerio Pblico Fiscal, no slo minal, demuestran que sta al nivel operativo de concretino es una elaboracin exclusipersecucin penal, sobre la base de zar la actuacin penal en el va del Poder Legislativo, ni razones de poltica criminal, y marco de sus funciones en el siquiera del Poder Ejecutivo, frente a la evidente ineficiencia del sistema, el rgimen de la accin proceso penal, como exclusi- sino que en ella participa activo titular de la accin, sino vamente el Ministerio Pblico adquiere nuevamente importancia. adems como formulador Fiscal, no slo al nivel operativo En esa inteligencia se descubre que es imposible lograr una poltica de del diseo poltico criminal de concretizar la actuacin penal a travs de los proyectos en el marco de sus funciones en persecucin penal eficaz y una invesde ley que puede directa- el proceso penal, como exclusivo tigacin moderna, sin una nueva teorizacin sobre la accin y su lugar en mente elevar al Congreso titular de la accin, sino adems de la Nacin. la distribucin constitucional de como formulador del diseo polpoderes y en el ejercicio descentralizatico criminal a travs de los proyectos do de la poltica criminal.53 de ley que puede directamente elevar al Congreso de Por ello, ante este nuevo reparto constitucional y la Nacin. orgnico de funciones, se justifica la disposicin del La relevancia especial que tiene esta tarea desde el art. 33 inc d) de la LOMP, en cuanto otorga a la lugar que ocupa el Ministerio Pblico, consiste en mxima autoridad del organismo fiscal, la facultad que al constituirse en el nivel ms prximo a la aplide formular la poltica criminal y de persecucin penal cacin concreta de la ley, su decisin y operatividad del organismo, que en atencin al monopolio acusato- resulta decisivas en la prctica judicial. En otras rio que detenta en el sistema de delitos de accin pbli- palabras, es el rgano con mayores posibilidades de ca, resulta de suma trascendencia para la aplicacin hacer efectiva la pretensin punitiva y en particular, concreta de la ley, y lo constituye en el operador ms de controlar la selectividad informal que opera en el

52 Se afirma que an no se halla totalmente delineada porque existen diversos espacios en los que la doctrina y la jurisprudencia no son pacficas en cuanto a si

se trata de funciones que corresponden al juez o al fiscal, como ocurre con el procedimiento de consulta del art. 348 del CPPN, o con el diseo mismo del proceso que en parte esta a cargo del juez de instruccin, y parte puede estar a cargo del fiscal si el primero (art. 196 CPPN) y la ley (art. 353 bis y 196 bis) decide otorgarle tal funcin. 53 Binder, Alberto. Ideas y Materiales..., op. cit. pg. 292. 54 Sobre el particular puede consultarse el documento oficial elaborado por la Oficina de Investigacin y Estadsticas Poltico Criminales de la Procuracin General de la Nacin, denominado La poltica criminal del Ministerio Pblico Fiscal a travs de las resoluciones del Procurador General de la Nacin - sntesis de los ltimos 20 aos-, Publicacin oficial.

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mbito judicial, incluso antes de que llegue a la instancia judicial, es decir ya desde el contacto de la notitia criminis con la agencia judicial o administrativa de que se trate. En esta inteligencia, es que el diseo de una poltica criminal democrtica debe partir en este nivel de operatividad de las lneas de gestin que disee el Ministerio Pblico Fiscal, como titular de la accin, y responsable poltico de la persecucin penal.55 Diseo que sobre la base del principio democrtico de mnima intervencin, indefectiblemente debe tender a racionalizar la actividad persecutoria, de modo tal de obtener un nivel de eficiencia acorde al mandato entregado. As, cabe disponer todos los esfuerzos institucionales para mantener vigente una persecucin penal racional, coherente y que priorice los esfuerzos estatales de modo tal que satisfaga en la mayor medida posible los intereses generales de la sociedad. Por ello, si se tiene en cuenta que la intensidad de una reforma procesal penal se mide por la intensidad de las modificaciones o innovaciones en cuanto al rgimen de la accin, por ser estas normas las grandes reguladoras del poder penal; y por ende las que ms claramente deben reflejar los postulados de una poltica criminal democrtica; la introduccin de excepciones al principio de legalidad, se presentan como una opcin impostergable para hacer frente al mandato constitucional otorgado de defender los intereses generales de la sociedad. Ello realmente ocurrir cuando se logre una persecucin eficaz de los delitos que ms daosidad social producen, ms all de que para lograr este fin sea necesario establecer de modo pautado, transparente y democrtico, criterios de seleccin que se expresen a travs el principio de oportunidad. En este sentido, se puede afirmar que el principio de oportunidad es una opcin de poltica criminal democrtica que otorga mayor racionalidad en trminos de eficiencia, transparencia y coherencia institucional. Y que por tanto, integra el conjunto de decisiones que se adoptan desde el poder estatal, en orden a las prioridades que existen respecto de las restantes reas de la poltica gubernamental, para responder al mandato constitucional de afianzar la justicia en el marco de un Estado de Derecho. Finalmente slo resta sealar que sobre la base de un estado federal como el argentino, para obtener herramientas que permitan un diseo poltico criminal y en particular, de persecucin penal, coherente en todo el pas (no slo al nivel de la Justicia Federal que sera lo ms sencillo, sino especial-

mente en orden a la delincuencia comn que corresponde a cada provincia y es mbito que en gran medida merece constantes correcciones), se requiere un compromiso conjunto de todos los estados provinciales y el estado federal. En este punto, recientemente se han esbozado manifestaciones en sentido positivo, que tienden a convalidar acciones conjuntas en materia de poltica criminal, que hacen a la necesidad una interaccin de todos los operadores del sistema en las distintas provincias del pas. Pero para no generar mayores expectativas que las que le corresponden a este instituto, cabe coincidir con Maier, en el sentido que el principio de oportunidad, las salidas alternativas al proceso, los mecanismos de simplificacin y otras alternativas de este tipo, al igual que la pena como correctora ilusoria de problemas sociales, apenas alcanzan para mitigar el dolor de la enfermedad temporalmente, pero no erradican definitivamente la enfermedad, ni el dolor. Por ello, frente a la crucial pregunta de si an es posible la realizacin del proceso penal en el marco de un estado de derecho, el profesor cordobs plantea que el verdadero camino hacia la practicabilidad del procedimiento penal conforme a la Constitucin y adecuado al Estado de Derecho, reside en que se considere seriamente el principio de subsidiariedad. Si partimos de la base que el Derecho penal debe estar unido, necesariamente a un pensamiento fiel al Estado de Derecho, entonces l no puede ser una herramienta que nos permita someter cualquier accin u omisin es decir, un nmero infinito de acciones u omisiones al control estatal, riguroso y formal, que significa la pena. Al respecto, el principio de subsidiariedad puede ser realizado material y procesalmente. En el primer sentido a travs de la reduccin de los comportamientos punibles y una sistematizacin de las restantes normas en un cdigo nico, y en el segundo a travs de la reparacin y el principio de oportunidad.56 Este camino hacia la descriminalizacin de conductas punibles que retome el principio de subsidiariedad del derecho penal, como corresponde a su concepcin original, es una decisin de poltica criminal que debe ser emprendida en forma inminente. Como se indic, no slo con la incursin del principio de oportunidad que ya sera un avance muy importante en trminos simblicos de sincerar el sistema y concluir con la hipocresa de la legalidad que no existe, sino de modo abarcativo de otras estrategias procesales y sustanciales.

55 Sin embargo, es posible coincidir con Bruzzone en cuanto a que esta responsabilidad, sera mejor vista si los fiscales fueran elegidos por voto popular. En esencia el autor seala que "la poltica criminal debe quedar en manos del rgano que detenta el poder poltico, porque es el que ha sido legitimado con el voto popular para conducir la poltica toda del Estado...", en "Fiscales y poltica criminal...." op. cit. pg. 203. 56 Maier, Julio "Es posible todava la realizacin del proceso penal en el marco de un Estado de Derecho", en Revista de Ciencias Jurdicas Ms Derecho?, N 1, Buenos Aires, 2001,pg. 283.

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Herramientas para el diseo de

Despachos Judiciales
Juan Enrique Vargas Viancos
Abogado y Magster en Gestin y Polticas Pblicas. Director Ejecutivo del Centro de Estudios de Justicia de las Amricas. juan.vargas@cejamericas.org

Judicial government is an important aspect of the transformations that have been implemented in the region's procedural systems. This topic traditionally has been ignored in judicial institutions directed by attorneys who have no special training or interest in this area. Judicial branch management must be analyzed on three levels, beginning with the judicial office. This agency houses the true units of production of the justice system, and it is here that management aspects take on greater importance. This is also the area in which it has been most difficult to introduce significant improvements to the traditional organizational and operational system. This article addresses this area of judicial branch management and describes instruments and experiences that may be useful for addressing the challenge of designing or redesigning judicial offices. The author focuses on the needs of those who are responsible for designing and implementing policy in this sector.

I. Introduccin
Los ltimos han sido aos de importantes cambios en los sistemas judiciales de las Amricas. De un estado de casi olvido en el cual permanecieron durante siglos, han pasado a experimentar un vertiginoso proceso de reformas, algunas de ellas muy significativas. Sorprende especialmente que una lnea importante de esas transformaciones se haya enfocado en la gestin del sistema, pues esta perspectiva haba sido tradicionalmente ignorada, sino menospreciada, en las instituciones judiciales dirigidas por abogados sin formacin ni inters especial en ella.

Son varias las razones que permiten explicar el inters generado en mejorar la gestin judicial. Por una parte, los Poderes Judiciales, de ser instituciones pequeas y simples en cuanto a sus funciones, han ido rpidamente creciendo en tamao1 y han ido asumiendo nuevas competencias.2 Adicionalmente, el volumen de ingresos judiciales ha aumentado exponencialmente.3 Al mismo tiempo, la respuesta tradicional ante el aumento de la carga de trabajo: la creacin de nuevos tribunales, se ha evidenciado como insuficiente4 e inviable como poltica nica, por los altos costos que entraa.

1 Cifras entregadas por Prez Perdomo y Friedman sealan que el nmero de jueces, en Brasil, aument de 3.624 el ao 1970 a 8.050 el ao 1991; en el sistema federal mexicano se increment de 129 jueces en el ao 1970 a 728 en el ao 2000; en Venezuela de 783 el ao 1971 a 1.165 en el ao 1997, y en la Provincia de Crdoba, de 167 en 1971 a 447 en el ao 1998 (informacin disponible en el siguiente link: http://www.bibliojuridica.org/libros/3/1078/3.pdf). Este proceso ha continuado en aos recientes. As, en el perodo comprendido entre los aos 2000 y 2004, el nmero de jueces creci un 40% en Colombia, 25% en el sistema federal de Mxico, 17% en Guatemala, 15% en Nicaragua, 8% en Costa Rica y 7% en Chile (Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, 2006). 2 Estas nuevas competencias son muy variadas. Ejemplo de ellas son las nuevas acciones constitucionales, que a muchos de ellos les corresponde conocer; problemas vinculados a la violencia intrafamiliar; nuevos delitos en las reas medioambientales e informtica, etc. 3 Algunos ejemplos en el aumento de ingresos al sistema se pueden encontrar en el caso de la justicia brasilea: en comparacin con 1997, durante el 2004 la Justicia Federal de Primer Grado recibi un 134% ms de causas, y el promedio de crecimiento anual para el periodo fue 15%. Otro claro ejemplo de este fenmeno se encuentra en Uruguay, donde es posible distinguir dos periodos diferenciados: en el primero, que va de 1994 a 2000, la demanda se sita, en promedio, en los 175.822 asuntos ingresados a los tribunales de primera instancia. En el segundo periodo, que contempla los ltimos tres ejercicios (2001-2003), la demanda se ubica en promedio en los 214.324 asuntos. Esta evolucin tambin se ha experimentado en determinadas materias. Por ejemplo en Chile, durante el ao 2002 ingresaron 661.182 nuevos casos a los juzgados civiles de primera instancia, cifra que aument a 871.059 el ao 2003 y a 994.273 el ao 2004. Por su parte, en Costa Rica, ingresaron 118.667 nuevos casos penales, a los juzgados de primera instancia, durante el ao 2002, cifra que aument a 133.542 el 2003 (Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, 2006). 4 La creacin de nuevos tribunales lo que hace es abaratar el costo de litigar, por el solo hecho de hacerlos ms accesibles y, por esa va, alienta la llegada de nueva demanda que rpidamente satura a esos juzgados, tal como estaban los antiguos. Esto que puede parecer un efecto positivo en trminos de acceso a la justicia, bien puede ser una solucin ineficiente pues puede llevar a los tribunales asuntos que sera ms barato solucionar por otras vas (Hammergren, 1999). En Chile, entre 1982 y 1992 ms que se cuadruplicaron los tribunales civiles en Santiago, siendo as que en el mismo lapso la duracin de los procesos aument. Un juicio ordinario, que en promedio tardaba 805.59 das, pas a demorarse 1009 das. Igualmente, pese al aumento en 34% en la cobertura de tribunales en el periodo 1980-87, la carga de trabajo de cada uno prcticamente no disminuy (Cerda, 1992).

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Por otra parte, fruto de esa misma mayor importancia que han ido adquiriendo los tribunales hoy en da estn expuestos a demandas y a un escrutinio ms cercano y estricto por parte de la ciudadana, que espera de ellos una buena atencin y, fundamentalmente, respuestas rpidas y de calidad.

Finalmente, en general la Entendemos administracin pblica ha vivi- por temas de gestin al nivel del El presente texto se concendo un desarrollo importante los despacho judicial todos los relatrar precisamente en este ltiltimos tiempos lo que ha percionados con la configuracin mitido acumular un conoci- de las estructuras instituciona- mo nivel, entregando instrumiento susceptible de ser trasla- les, los procesos de trabajo, la mentos y dando cuenta de experiencias tiles a la hora de abordado a los tribunales, que es pre- divisin de roles y la asignacisamente lo que han intentado cin de competencias opera- dar el desafo de disear o rediserealizar en la regin los Bancos tivas, necesarios para que el ar los despachos judiciales. Est Multilaterales de Crdito, en espe- producto que deben entre- enfocado entonces tanto en las necesidades de quienes deben disecial el BID y el Banco Mundial, gar los tribunales, bsicaquienes han alentado operaciones mente decisiones jurisdic- ar una poltica en el sector, como en un elevado nmero de pases cionales, se puedan gene- de quienes deben implementarla. cuyos componentes ms importanrar de la forma ms efiEl texto se ha organizado de la tes estn asociados a temas de gescaz y eficiente posible, siguiente forma. En un comienzo tin judicial.5 lo que importa decidir vincularemos las decisiones de geslos casos con la mayor tin al trabajo sustantivo que deben Al interior del Poder Judicial los calidad y celeridad, realizar los tribunales e indicaremos temas de gestin deben ser analizaaprovechando para que la forma cmo ste ltimo se defidos en tres niveles diferentes. Por una ello de la mejor na condiciona las decisiones de gestin parte, al nivel ms alto de la organizaforma los recursos (Captulo II). Posteriormente daremos cin, el del Gobierno Judicial, aqul disponibles. algunos criterios bsicos que a nuestro con responsabilidad sobre la conducjuicio deben tenerse presente al momento de asumir cin estratgica de la institucin. Cualquiera sea el organismo encargado de ste, debe el diseo de los despachos con el fin de obtener los hacerse cargo de temas que demandan la utilizacin mayores grados de eficiencia posibles (Captulo III). de criterios y herramientas que provienen de la ges- A continuacin comenzaremos el anlisis propiatin, como ser los relativos a las polticas generales mente tal de los instrumentos de diseo (Captulo de desarrollo institucional, el presupuesto y el desti- III). En el Captulo IV veremos el anlisis de la no de los recursos o el manejo de la carrera funcio- demanda, en el V el de la oferta actual, para luego naria. En un segundo nivel, los temas de gestin se ver la estructura de las oficinas judiciales (Captulo presentan a propsito de las funciones de gerencia VI) y el modelo operativo de las mismas (Captulo central del sistema, la cual est encargada de su VII). El captulo final est destinado a dar una macro administracin con responsabilidades en somera mirada a temas complementarios para el aspectos como la ejecucin de las inversiones o el diseo (Captulo VIII). manejo de los sistemas de informacin. Pero es en un tercer nivel, el del despacho judicial, en el que se sitan las verdaderas unidades de produccin del II. Vinculacin entre gestin y modelos procesales sistema de justicia, donde los aspectos de gestin cobran mayor importancia y donde ha sido ms difcil introducir mejoras significativas al sistema 1. (Des)Conexin entre reformas tradicional de organizacin y funcionamiento. sustantivas y de gestin Entendemos por temas de gestin al nivel del despacho judicial todos los relacionados con la configuracin de las estructuras institucionales, los pro-

cesos de trabajo, la divisin de roles y la asignacin de competencias operativas, necesarios para que el producto que deben entregar los tribunales, bsicamente decisiones jurisdiccionales, se puedan generar de la forma ms eficaz y eficiente posible, lo que importa decidir los casos con la mayor calidad y celeridad, aprovechando para ello de la mejor forma los recursos disponibles.

Uno de los problemas habidos en la regin ha sido la forma desconectada con que han sido trabajadas las reformas sustantivas a la justicia de aquellas

5 Durante los ltimos diez aos, la mayora de los pases de la regin ha solicitado el apoyo del BID para proyectos de reforma judicial, y han obtenido, en su con-

junto, prstamos por cerca de US$ 500 millones para financiar esos esfuerzos. Cosa similar ha ocurrido con el Banco Mundial, que ha otorgado crditos por, aproximadamente, US$ 215 millones (Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, 2006).

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que han querido mejorar la gestin del sistema. As, Por otra parte, esas y otras reformas similares a la por ejemplo, al mismo tiempo en que la mayora de gestin van generalmente acompaadas de esfuerzos los pases de Amrica Latina han avanzado hacia significativos en trminos de diseos organizacionacambios muy significativos a sus procedimientos les, equipamiento y desarrollos informticos, adepenales, sustituyendo sistemas inquisitivos de carc- cuacin o construccin de nueva infraestructura, etc. ter escrito, por otros adversariales y orales, se han Todo ello generalmente entraa fuertes inversiones y producido modificaciones en la forma de organizar y traumticos procesos de transicin de un sistema a en el funcionamiento de los juzgados penales en otro. Naturalmente, luego de invertidos los recursos muchos de esos mismos pases, las que no han toma- y pagados los costos polticos del cambio, es muy do en consideracin las exigencias distintas que poco probable que vaya a ser posible intentar una impone el nuevo sistema procesal. reforma ms de fondo al funcionamiento del sistema Ejemplos similares son posibles de encon- Esta que implicara reconocer como innecesatrar tambin en materias de familia y desconexin ha rio todo lo hecho o gastado con anteriorilaborales, otras reas donde se han pro- trado como con- dad. Por ello, a veces estas reformas de ducido cambios importantes en los lti- secuencia que los gestin tambin se constituyen en un mos tiempos. cambios sustanti- obstculo adicional para avanzar con las reformas sustantivas. vos no hayan proEsta desconexin ha trado como ducido muchos de consecuencia que los cambios sustan- los efectos que habNo considerar debidamente la tivos no hayan producido muchos de forma como se relaciona la concepan buscado, precisalos efectos que haban buscado, pre- mente por deficiencias cin del trabajo sustantivo de la insticisamente por deficiencias en la tucin y los mecanismos de gestin en la implementacin implementacin que podran hadel mismo, ha llevado a idear y traque podran haberse berse solucionado con desarrollos solucionado con desarro- tar de implementar mejoras de gesadministrativos adecuados. tin que son incompatibles con llos administrativos adedeterminados modelos procesales. cuados. Las reformas a la gestin, por su parte, Las diferencias ms significativas se al no ser pensadas en funcin de lo que debe ser susencuentran al analizar lo que se tantivamente el servicio de justicia, en algunas situa- espera y puede hacerse en los dos modelos procesaciones han venido a legitimar y profundizar formas les hoy en competencia en la regin, el modelo de trabajo que son intrnsecamente disfuncionales a escrito y el oral. Uno y otro obedecen a lgicas de lo que se espera de tal servicio y en otras a obstacu- funcionamiento tan profundamente distintas que lizar o retardar los cambios ms de fondo que se permiten sostener que el producto que cada uno requieren. arroja es diferente al del otro y, por lo tanto, los mecanismos de gestin para uno y otro no slo no Es as como podemos encontrar en la regin es conveniente que sean los mismos, sino puede ser experiencias de reforma a la gestin judicial que han perjudicial. querido acelerar la tramitacin de los procesos escritos a travs de una mayor especializacin de las funPor lo dicho, el primer paso que debe darse antes ciones, diferenciando las que corresponden a los de pensar en un rediseo de los despachos judiciajueces y funcionarios tramitadoresde las causas, les, es analizar si la forma cmo est concebido el por una parte, de las propias de los jueces falladores, sistema judicial es la adecuada en el pas y si existe por la otra. As, a los primeros les ha pasado a o es previsible que exista en un perodo razonable corresponder conducir todo el proceso, tomando de tiempo- voluntad poltica de las entidades correstodas las decisiones que procedan y recibiendo la pondientes para asumir un cambio ms de fondo prueba, hasta que ste queda en estado de dictarse del mismo. Si esos cambios ya estn en marcha, lo sentencia. A los segundos slo les corresponde ahora natural ser considerarlos a la hora de definir el esa ltima funcin. El resultado de ello es una nuevo diseo; pero, insistimos, aunque todava no mayor distancia a la que antes exista entre la deci- estn maduros, puede ser ms eficiente apurarlos y sin judicial y las alegaciones de las partes y, lo que postergar en algn tiempo las reformas a la gestin, es ms importante an, de la evidencia acompaada que abordarlas precipitadamente obstaculizando la durante el juicio. De tal modo, estas reformas que posibilidad futura de esos cambios o desperdiciando slo pretendieron mejorar la gestin han tenido los recursos invertidos en gestin, si ellas despus efectos sustantivos negativos, profundizado dos pro- logran materializarse. En todo caso, bien pueden blemas que se presentaban, aunque en menor medi- haber mejoras en la gestin que sean necesarias y da, en los sistemas escritos anteriores: la delegacin funcionales cualquier sea el sistema que se elija, pero de funciones y la mediacin entre el juez y la gene- probablemente ellas no apuntarn a los aspectos racin de la informacin en el caso. medulares de la organizacin del despacho judicial

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que, como venimos diciendo, estn ntimamente ligados al modelo de justicia que se adopte. Son por lo dems estos cambios ligados al modelo de despacho los que realmente pueden tener una incidencia significativa en el aumento de la productividad de los sistemas judiciales y no otras reformas administrativas ms accesorias. 2. Procedimientos orales o escritos y gestin de los despachos En los procedimientos escritos, que siguen siendo cuantitativamente los ms relevantes en Amrica Latina, la labor del tribunal se concentra fundamentalmente en la construccin del expediente, siguiendo para ello un conjunto de pasos ms o menos estandarizados que permiten ir materialmente acumulando informacin (peticiones, diligencias, pruebas y resoluciones), de forma tal que al trmino de esa labor un juez pueda dictar la sentencia definitiva a partir de la lectura de las piezas escritas archivadas en la carpeta judicial. Organizacionalmente, en este tipo de procedimientos por lo general interviene un nmero ms o menos elevado de empleados judiciales, los cuales colaboran en la formacin del expediente ya sea elaborando borradores de resoluciones, tomando declaraciones o recibiendo parte de la prueba. Por el tipo de trabajo que deben asumir estos funcionarios generalmente se les exige que tengan algn tipo de formacin jurdica. En los procedimientos orales, las decisiones son tomadas directamente por los jueces en audiencias donde se produce el debate entre las partes y la aportacin de prueba de ser necesaria. Organizacionalmente, en este tipo de procedimientos el hito central ya no es el expediente, sino la audiencia, por lo tanto los recursos del tribunal deben estar colocados en funcin de la ms eficiente organizacin de stas. En trminos cuantitativos el recurso juez pasa a ser ms significativo y los empleados, cuya funcin ya no es ayudar a construir la decisin judicial sino encargarse de la organizacin de las audiencias, no necesitan tener una formacin jurdica en derecho sustantivo, sino simplemente saber cmo insertar su trabajo dentro del proceso general de produccin del tribunal. Como decamos existen variaciones, siendo frecuente encontrar en la regin sistemas en que parte del procedimiento funciona por escrito (por ejemplo, la etapa de instruccin penal, an en muchos pases con sistemas acusatorios) y luego otra en forma oral (la etapa del juicio). El siguiente cuadro, tomado de la justicia criminal de un pas de la regin, antes y despus de la reforma procesal penal, ejemplifica lo que venimos diciendo sobre el cambio en el uso de los recursos juez y empleado en uno y otro modelo de funcionamiento.

Cuadro N 1 Relacin empleados y jueces en los sistemas de justicia criminal antiguo y nuevo en Chile Fuente: Ministerio de Justicia de Chile Relacin empleados por jueces Sistema antiguo Juzgados criminales especializados Juzgados de Garanta Tribunales Orales en lo Penal 11,0 3,8 2,2

Sistema nuevo

Lamentablemente, muchas de estas diferencias que esquemticamente hemos reseado no han sido debidamente consideradas en la regin al momento de transitar de un sistema a otro, de cambiar de un sistema escrito a uno oral. Uno de los principales hallazgos del proyecto de seguimiento de las reformas procesales penales en Amrica Latina que realiz CEJA entre los aos 2001 y 2003 fue la enorme dificultad que presentaban los nuevos sistemas orales para organizar eficazmente audiencias (Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, 2005: 217 y ss). Es as como se produca un extendido fenmeno de suspensin de audiencias con muy nocivas consecuencias no slo para la productividad del sistema recordemos que es esa la instancia de generacin de decisiones- sino tambin para su legitimidad entre los dems operadores del sistema, los usuarios del mismo y la ciudadana en general. El cuadro siguiente ilustra algunos de los resultados obtenidos durante los perodos en que se observaron audiencias de juicio oral por lo general lapsos de un mes-.
Cuadro N 2: Programacin y realizacin de Juicios orales. Juicios agendados v/s juicios realizados / Fuente: CEJA, 2005 Juicios agendados 103 91 117 179 65 222 170 50 55 17 (867) Juicios realizados 36 39 97 54 64 59 69 38 27 13 (144) % 35% 31% 83% 30% 98% 27% 41% 76% 49% 76% (17%)

Bolivia Buenos Aires (Arg.)* Crdoba (Arg.) Costa Rica Chile ** Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Paraguay Venezuela ***

* Slo Departamento Judicial de San Isidro ** Slo Antofagasta. Primer informe arrojaba un 80% de efectividad *** Cifras sobre el total de juicios en el Crculo Penal de Caracas

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Lo que sucedi en la mayora de los pases fue renciacin entre las funciones jurisdiccionales y las que el sistema de gestin pensado para la tramita- administrativas que, como ya hemos visto, es impocin de expedientes escritos no se cambi a la hora sible en un sistema escrito, en donde el juez debe de implementar un sistema oral, y funcionarios sin necesariamente tener un contacto cercano con los destrezas para la organizacin de audiencias han funcionarios que, en los hechos, estn desarrollando debido hacerse cargo de esa tarea, en general con parte de la labor que a l le compete. Ms adelante bajos resultados. Qu tipo de problemas enfrentan? analizaremos con mayor detencin ambos cambios Por ejemplo, una concepcin formalista de diligen- y explicaremos por qu tanto la creacin de grandes cias claves para que una audiencia pueda concretar- tribunales como la profesionalizacin de la gestin se, como la prctica de las notificaciones. En el sis- implican necesariamente romper la relacin directa, tema escrito se valora ms la correccin de los pro- personal y cotidiana entre el juez y el personal admicedimientos que los resultados. Lo importante tra- nistrativo, lo que es imposible e inconveniente de tndose de las notificaciones es que ellas se hagan concretar en un procedimiento escrito. siguiendo los pasos que establece la ley, no asumiendo el funcionario ninguna responsabilidad respecto 3. Otros aspectos que deben al xito de la misma. La lgica en un sistema oral considerarse debe ser diversa: lo importante es que siguiendo los procedimientos legales se obtengan los resultados Ms all de los procedimientos orales o escritos, queridos. As, lo relevante no es que en el expedien- hay otros aspectos que deben ser considerados a la te conste que la notificacin se hora de disear los despachos que dicen relacin despach en tiempo y forma ... con ciertas particularidades de oportuna a su destinatario, lo as como los procedimienlas distintas materias o fueros valioso es que esa persona que deba tos orales exigen un sistema en que se divide la funcin asistir efectivamente concurra a la de gestin distinto al pensa- judicial. Por ejemplo, los asundo para los escritos, innoaudiencia de tal forma que sta tos de familia por lo general pueda efectivamente realizarse. Por vaciones de gestin diserequieren de la intervencin de adas para los procedilo mismo, el empleado no debe limicuerpos tcnicos durante el procetarse al despacho de la notificacin, mientos orales presendimiento, integrados por asistentes tan serios problemas sino deber tener las habilidades de sociales o siclogos y brindan servigestin necesarias para realizar una cuando se las intenta cios bien diferentes al puramente aplicar a los proceserie de otras diligencias necesarias para jurisdiccional, como es facilitar en que la persona concurra. As, habr de dimientos escritos. determinados casos las visitas entre obtener compromisos personales de ellas padres e hijos. Esos mismos asuntos, o de la parte interesada en su compareas como en los civiles y en los laborales, en algucencia (por ejemplo, los fiscales pueden hacer nos pases se consultan instancias de mediacin que mucho para que las vctimas concurran y los defen- pueden funcionar en forma desligada de los tribusores para que lo hagan los imputados en libertad), nales o insertas de alguna manera dentro de su propodr llamarlos telefnicamente para recordarles la pia organizacin y funcionamiento, pero con sus realizacin de la audiencia, etc. propias particularidades. En las mismas materias civiles y en las contravencionales, muchos pases se Pero as como los procedimientos orales exigen han dado juzgados de paz o vecinales o de pequeas un sistema de gestin distinto al pensado para los causas que, por el tipo de conflictos que deben escritos, innovaciones de gestin diseadas para los resolver, lo simplicidad de sus procedimientos y la procedimientos orales presentan serios problemas no exigencia de asistencia letrada,6 requieren de una cuando se las intenta aplicar a los procedimientos estructura institucional y de funcionamiento muy escritos. Las dos modernizaciones que ms han cam- particulares. An ms, en asuntos simples y estanbiado la gestin judicial en los ltimos aos: la darizados est ganando espacio la litigacin a travs fusin de los tribunales en grandes unidades juris- de internet, la cual, para el mximo aprovechamiendiccionales y el nombramiento de administradores to de sus potencialidades, requiere de un replanteaprofesionales para hacerse cargo de la gestin del sis- miento radical de la estructura tradicional que tenetema, fueron diseadas pensando en tribunales ora- mos en mente para un tribunal. les (de hecho provienen de pases que slo cuentan con esos sistemas) y slo pueden cumplir cabalmente con sus objetivos dentro de procedimientos de esa naturaleza, pues ambas implican una absoluta dife-

6 En algunos casos los jueces tampoco son letrados.

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III. Principios orientadores

Si bien existen muchos posibles diseos organizacionales y de modelos de gestin para los tribunales, hay algunos factores o criterios que son claves para lograr un funcionamiento ms eficiente. Lo primero es diferenciar claramente las funciones jurisdiccionales de las administrativas pues, como se ha dicho, si hay algn grado de confusin entre ambas ser muy difcil gestionar los aspectos puramente administrativos con criterios tcnicos y profesionales, debiendo necesariamente tener alguna ingerencia en estos ltimos el estamento jurisdiccional. Lo segundo es tratar de aprovechar al mximo las economas de escala, introduciendo unidades jurisdiccionales grandes que faciliten concentrar en ellas un mayor nmero de decisiones administrativas a la par de profesionalizar los mecanismos para su adopcin. Este tipo de tribunales evita duplicar esfuerzos y recursos y permite aplanar la estructura del Poder Judicial. En tercer lugar es esencial tender hacia la profesionalizacin de la administracin. Los jueces, como abogados que son, no tienen ni preparacin ni especiales habilidades para los temas de gestin. Hay que dejar estos en quienes s tienen tales condiciones. La incorporacin de administradores con poder propio y real es quizs una de las revoluciones ms importantes que estn experimentando los tribunales hoy en da.

En cuarto lugar deben privilegiarse los diseos simples y flexibles, con ms nfasis en los resultados que en los procedimientos. La excesiva regulacin normativa en los Cdigos de los temas administrativos ha sido uno de los grandes obstculos a la innovacin en esta rea y ha obstaculizado las posibilidades de adaptarse a una realidad muy cambiante. En quinto y ltimo lugar, es clave hacer uso en todo momento, tanto para el diseo, como para el seguimiento y la correccin del modelo, de informacin oportuna y de calidad. Las decisiones en materia de gestin no pueden quedar entregadas a las intuiciones o las experiencias personales, pues muchas veces la realidad es contraintuitiva y las experiencias personales no son generalizables. El uso adecuado de la informacin est ntimamente asociado a una administracin ms profesional. Se trata adems de una exigencia que impone una sociedad que busca ms transparencia y mayor capacidad de control sobre quienes utilizan recursos pblicos y ejercen soberana popular. En el cuadro siguiente, en trminos esquemticos y simples, hemos querido resumir distintas alternativas de decisiones respecto a la organizacin y funcionamiento de los tribunales en funcin de su impacto en el grado de eficiencia que potencialmente entregan a la gestin judicial.
(menor) EFICIENCIA (mayor)

Funciones jurisdiccionales y administrativas Mezcladas Distribucin de jueces Liderazgo en temas de gestin Tribunales unipersonales separados Colectivo de jueces (instancia colegiada) Inexistentes o informales. Centradas en la cpula. Sin concretar acuerdos o sin seguimiento de los mismos. Funciones cuasi-jurisdiccionales Compartimentos estancos Trabajo individual (modelo de produccin artesanal) Ausencia de metas e incentivos formales Capacitacin informal, terica e individual Con formacin jurdica Sistemas rgidos (radicacin) Manual y poco utilizado

Diferenciadas Tribunales formados por un conjunto de jueces Juez Presidente Administrador profesional Instancias formales, con reuniones peridicas y con representantes de los niveles operativos. Generacin de acuerdos escritos y seguimiento a los mismos. Funciones de secretara y apoyo no jurisdiccional Polifuncionalidad Equipos de trabajo (modelo de produccin en serie) Existencia de un sistema de metas e incentivos de gestin Capacitacin formal, prctica y como unidad de trabajo (Con formacin profesional o tcnica en su rea de especialidad) Sistemas flexibles (flujo) Informatizado y alimentando permanentemente las decisiones de gestin

Encargado de la administracin del tribunal Juez o secretario Coordinacin interinstitucional (Ministerio Pblico, Polica, Defensora Pblica, dems ser servicios auxiliares) Rol de los empleados Funciones de los empleados Modelo de produccin Metas e incentivos Capacitacin Perfil de los empleados Distribucin de la carga de trabajo Sistema de informacin y seguimiento de casos Evaluacin

Ocasional, sin indicadores previamente defi- Peridica, en funcin de indicadores previanidos, no asociada a la toma de decisiones y mente definidos, asociada a la toma de decisecreta siones y pblica

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IV. Anlisis de la demanda

Una vez definido el producto y teniendo claro los criterios de eficiencia que se desean implantar en el sistema, la etapa siguiente en el proceso de diseo de un sistema de gestin es lograr tener una aproximacin lo ms precisa posible respecto a la carga de trabajo esperada para el mismo. 1. Informacin sobre los de ingresos esperados Las preguntas elementales que deben responderse en esta etapa estn asociadas al nmero y tipos de casos que ingresarn en determinados lapsos de tiempo, los factores que pueden influir en ese volumen esperado, las caractersticas de los usuarios, la duracin esperada de los litigios y el ndice probable de recursabilidad.7 Esta informacin debiera ser lo ms desagregada posible, tanto en cuanto al tipo de asuntos como a su ubicacin geogrfica, de forma tal de poder distribuir los recursos del sistema en la forma ms racional. Puede ser, por ejemplo, que en una determinada zona del pas la forma ms racional de brindar los servicios judiciales no sea el establecimiento fsico de un tribunal en forma permanente, sino la generacin de tribunales itinerantes que se desplacen peridicamente conforme la demanda lo requiera. La desagregacin por tipo de asuntos debe atender no slo a la materia de que se trata, sino dentro de ella a los distintos tipos de conflictos de que puede tratarse, pues es completamente distinto para el sistema el trabajo que le reporta la quiebra de una empresa versus la ejecucin de una sola deuda, o un delito de homicidio en comparacin a uno de hurto. Conocer el tipo de usuarios tambin es relevante. As, por ejemplo, si los usuarios directos son personas de escasos recursos los tribunales debern estar preparados para recibir directamente sus peticiones, muchas veces sin la mediacin de un abogado y, el sistema en general, deber ver la forma cmo proporcionarles asistencia legal para los asuntos en que ello sea indispensable. Si los usuarios directos son preferentemente instituciones, por ejemplo, el Ministerio Pblico, la Defensora Pblica, Bancos u otras instituciones similares, hay trmites generalmente engorrosos que pueden verse simplificados,

como por ejemplo el de las notificaciones, las que en tal caso se les puede hacer a esas entidades a travs de casilleros en los tribunales o, en forma ms simple an, por medios electrnicos. La duracin de los procedimientos tambin requiere de un anlisis desagregado, pues no todas las etapas consumen el mismo nivel de recursos del tribunal, sobre todo en aquellos procedimientos animados por el principio dispositivo en que la carga de hacer avanzar el asunto recae en las partes. El ndice de recursabilidad, finalmente, determinar la carga de trabajo esperada por los tribunales superiores. Nuevamente aqu es necesaria la desagregacin pues la complejidad de los diversos tipos de recursos vara en forma significativa. Cuando se trata de un sistema en rgimen,8 sin que existan causas exgenas a l que puedan influir de manera relevante y se cuenta con buenos sistemas de informacin, estos clculos son simples de hacer a partir de los datos histricos con que ya se cuenta, a los que simplemente puede aplicrseles un factor de correccin producto del crecimiento natural que viene experimentando la demanda judicial, de ser el caso, o bien sensibilizar9 la cifra para poder prevenir adecuadamente escenarios marginalmente cambiantes. La situacin es bien distinta cuando el modelo de gestin debe responder a un sistema procesal sustancialmente nuevo, donde se espera que los cambios de fondos influyan en la decisin de litigar de los actores del sistema; o bien cuando factores determinantes exgenos estn en un proceso brusco de cambios, por ejemplo se est en el medio de una crisis econmica que se espera tendr consecuencias importante en la capacidad de pago de los actores econmicos. Otro tanto sucede cuando nunca se ha contado con un sistema razonablemente confiable de estadsticas judiciales que den cuenta con suficiente desagregacin de la carga de trabajo del sistema. En estos casos, la proyeccin de la carga de trabajo necesariamente habr de recaer en estimaciones las cuales pueden basarse o bien en el juicio de expertos (ojal con un conocimiento acabado tanto del sistema antiguo como del nuevo cuando se est frente a un cambio de procedimiento), o echando mano a la experiencia comparada cuando se trate de realidades asimilables.

7 El ndice de recursabilidad es la cantidad promedio de recursos que se interponen en cada causa judicial (desagregado por tipo de recurso), siendo el factor que permite predecir la carga de trabajo esperada en los tribunales superiores. 8 Un sistema en rgimen es aqul que ya ha pasado las etapas iniciales de implementacin y est recibiendo el flujo de trabajo que normalmente se espera para l. 9 La sensibilizacin es una tcnica muy sencilla que permite apreciar qu sucede con un sistema ante cambios menores que pueda experimentar una variable, en este caso, por ejemplo, un crecimiento o disminucin de un 10% del volumen de ingresos.

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Es importante en todos estos clculos atender a 2. Unidades de medida los diversos factores que inciden en la decisin de litigar, que son los que permiten predecir su voluPara apreciar en forma ms precisa la demanda men y envergadura. Por una parte, se encuentran los esperada y poder traducirla en carga de trabajo confactores que determinan la generacin de los con- creta para los diversos operadores, es conveniente flictos, los cuales se encuentran operar con unidades de medida ms sofisticaasociados a circunstancias econ- Es das de las que hasta la fecha micas, pero tambin hay fenme- importante en todos estos se han usado en los sistemas nos sociales que pueden llevar a los clculos atender a los diversos judiciales de nuestros pases. factores que inciden en la tribunales asuntos que antes no lleLa unidad de medida normal decisin de litigar, que son 10 gaban a ellos. en ellos es la causa, denuncia los que permiten predecir su o expediente judicial, en cirHay que considerar igualmente volumen y envergadura. Por cunstancia que la informacin una parte, se encuentran que muchas veces son los abogados, que esta medida entrega es amlos factores que determims que los que sufren directamente bigua y poco exacta. Una misma nan la generacin de los los conflictos, los que tienen una voz causa puede involucrar a una o a conflictos, los cuales se determinante a la hora de judicializaruna infinidad de personas, puede los. En tal sentido, deben estudiarse encuentran asociados a tratarse de un asunto simple o en los incentivos que los abogados tienen circunstancias econmi- extremo complejo, todo ello con para arreglar (negociar) extrajudicial- cas, pero tambin hay consecuencias innegables para la fenmenos sociales mente los asuntos versus convertirlos dinmica de funcionamiento de los que pueden llevar a en una accin judicial. En ello influye, tribunales. Aunque los grandes los tribunales asunpor ejemplo, el sistema y la estructura nmeros tienden a paliar este efecto, de los honorarios, donde un sistema de tos que antes no lle- redistribuyendo aleatoriamente las gaban a ellos. pago a suma alzada puede tener efectos cargas complejas, es posible alentar muy diversos a otro que aliente el cobro decisiones de gestin que tecnifiquen de una cuota litis. y hagan ms til el instrumento de medicin. Es as como en algunos pases las estadsticas judiciales en Sin dudas las decisiones de poltica que adopte la materia criminal han pasado a contabilizarse a travs autoridad sern determinantes a la hora de avaluar de una unidad de medida diferente, llamada relala carga de trabajo esperada para el sistema. La apro- cin. Una relacin est formada por una imputabacin de leyes que establezcan nuevos delitos, o cin y un imputado determinado, de forma tal que aumenten las penas para los existentes o la creacin una misma denuncia pueda dar lugar a varias relade acciones especiales para determinados asuntos ciones en la medida que sean varios los delitos que pueden llevar a alterar significativamente el volu- se imputan o varias las personas las imputadas. men de trabajo de los tribunales. Pero tambin deben considerarse las decisiones de poltica instituOtra medida, complementaria a la anterior, tencional, por ejemplo del Ministerio Pblico cuando diente a hacer ms precisa la medicin es la utilizaste tiene atribuciones para decidir qu asuntos pre- cin de algn criterio de causa equivalente, con el senta ante los tribunales y en qu momento judicia- fin de pesar en forma diferenciada los diversos tipos liza sus investigaciones. Aqu debern apreciarse las de asuntos en funcin del trabajo real que ellos polticas generales en materia de persecucin penal demandan. As, por ejemplo, una medida de causa que desarrolla la fiscala, por ejemplo si en una equivalente, a partir de un anlisis emprico de dudeterminada zona decide judicializar todas las inves- racin de los procedimientos y del grado de utilizatigaciones por drogas o en otra no llegar a salidas cin de cada uno de los recursos del tribunal (fundaanticipadas en delitos contra la propiedad. Pero mentalmente del tiempo de los operadores), puede tambin pueden tener incidencia en la distribucin asignarle, por ejemplo, un valor de uno a un procede los ingresos las metas de gestin que interna- dimiento ordinario, de dos a una quiebra, de 0,5 a mente se ponga el Ministerio Pblico. As, por un ejecutivo, etc. La aplicacin de estos ndices a la ejemplo, si esas metas son anuales, lo ms probable distinta demanda esperada permitira traducirla a es que a fines del ao haya una intensa presin de su valores similares en trmino de trabajo generado. parte por judicializar casos y por concluir los ya judicializados.

10 Tpicamente eso ha sucedido en la regin en los ltimos aos con los asuntos medioambientales. Pero tambin con causas vinculadas a hechos de corrupcin

que si bien todo indica que antes igual existan, no daban lugar a procesos judiciales, los ms de los cuales son de alta complejidad para el sistema.

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La utilizacin de estos sistemas puede permitir no slo predecir en forma ms certera la carga de trabajo que le espera al sistema, sino la mejor forme de distribuirla en forma equitativa entre las diversas unidades jurisdiccionales.

Un ejercicio similar de evaluacin debe realizarse con los empleados judiciales. Si el nuevo modelo que se desea implementar es menos intensivo en el uso de empelados en funciones de apoyo, o requiere de perfiles de ellos distintos a los actuales, este ejercicio debe considerar las alternativas laborales que se les ofrecern a estos funcionarios. En cualV. Anlisis de la oferta actual quier caso, la mayor demanda de jueces puede constituir una oportunidad para que funcionarios con el El siguiente paso en el proceso ttulo de abogado, que estaban ejerSin de diseo es tener claridad respecciendo roles menores dentro dudas, por ms revolucioto a los recursos con que actualde los tribunales, puedan accenario que sea el nuevo sistemente se cuenta, en trminos de su der a cargos de jueces. Existen ma que se desea implemenvolumen e idoneidad. Sin dudas, experiencias en que el trmino tar, nunca se podr -ni ser por ms revolucionario que sea el del rol de los secretarios de los conveniente- partir de nuevo sistema que se desea impletribunales -funcin que pasa a ser cero. Debern aprovementar, nunca se podr -ni ser coninnecesaria ante la profesionalizacharse de la mejor veniente- partir de cero. Debern cin de la gestin judicial y la prmanera posible, con aprovecharse de la mejor manera posidida de sentido de la labor de minisuna visin estratgible, con una visin estratgica, la dotatro de fe en un sistema que enfatiza ca, la dotacin de cin de recursos iniciales. ms los controles ex post que los ex recursos iniciales. antes - ha permitido aprovechar de 1. En cuanto mucho mejor manera ese recurso altaa los recursos humanos mente calificado, dndoles derechamente el estatus profesional de jueces. El anlisis debe partir por concentrase en el recurso fundamental de los tribunales: los jueces. 2. En cuanto a los recursos materiales No basta con saber su nmero y estatus dentro de la carrera judicial. Tambin es central conocer su nivel Tambin los recursos materiales deben ser porde capacitacin y de involucramiento o adhesin al menorizadamente evaluados, pues ellos condicionuevo modelo que se intenta llevar adelante, sobre nan muchas veces los diseos de gestin. As, por todo si estamos frente a un proceso de cambios sus- ejemplo, es necesario conocer en detalle el estado y tantivos. Ciertamente esto no se trata de una reali- las caractersticas de la infraestructura judicial dad dada, que simplemente haya que tomar como (metros cuadrados, conservacin, distribucin, un dato, sino es una variable sobre la cual es posi- etc.), como tambin la situacin jurdica de esos ble incidir desarrollando las polticas de participa- inmuebles: si son o no de propiedad del Poder cin, difusin y capacitacin que sean necesarias. Judicial. En el caso de no serlo, saber si se trata de comodatos o arrendamientos y en qu trminos se Una de las lecciones que hemos aprendido con las han pactados, pues de ello depende si se puede y es reformas judiciales llevadas a cabo en los ltimos conveniente introducirles mejoras a esas propiedaaos es que, paradojalmente, los jueces tienden a des. Estas evaluaciones pueden arrojar argumentos resistir mucho ms vehemente cambios organizacio- econmicos para cambiar la situacin de la infraesnales y de gestin que las reformas sustantivas an tructura y a la par permitir su mejora. En muchos cuando estas sean de gran envergadura y que, bajo pases donde existe una alta cantidad de inmuebles ciertas lecturas, ellas puedan ser vistas como restric- arrendados puede resultar ms rentable contratar tivas al poder de la judicatura. Lamentablemente, crditos hipotecarios o leasings para construir biendurante mucho tiempo los jueces han hecho recaer es races propios y adecuados, pagando esos contrasu poder -o su percepcin acerca de su poder- ms en tos con lo que antes se destinaba a las rentas de sus facultades administrativas (la posibilidad de arrendamiento. designar empleados, de asignar carga de trabajo y controlar su ejecucin, de disponer el destino de Un anlisis similar es necesario realizarlo con los ciertos recursos, por slo citar algunos ejemplos), recursos informticos con que se cuenta, tanto a que en sus facultades jurisdiccionales. Es por ello que nivel de hardware, como de software. Respecto al muchas veces presentan menos objeciones a delegar primero hay que conocer el estado del equipamiensus funciones propiamente jurisdiccionales que a to, su ubicacin fsica, su nivel de utilizacin y su aceptar que sea un profesional distinto el que tome integracin en redes. En cuanto al segundo, se hace bajo su control tales decisiones administrativas. necesario saber a quin pertenecen las licencias y analizar la idoneidad de los programas en funcin

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de los nuevos sistemas. Uno de los problemas que ha habido en los procesos de informatizacin de los Poderes Judiciales de la regin es que la debilidad tcnica de ellos en el rea informtica los ha hecho quedar cazados a las empresas proveedoras, las que a veces jurdicamente o a veces simplemente por la fuerza de los hechos, tienen el control sobre los programas y la posibilidad de modificarlos. Siguiendo en la misma direccin, el anlisis de la situacin actual debe detenerse en los recursos presupuestarios con que cuenta el sistema judicial. Esta es un rea en que por lo general existen grandes falencias de informacin. Muchas veces las fuentes de financiamiento son diversas11 y la informacin sobre los recursos est en extremo agregada, por lo que no es posible saber con certeza a cunto alcanzan y cmo se van desembolsando. Si es difcil conocer los ingresos lo es mucho ms an saber el destino de esos recursos. Nuevamente aqu la falta de informacin y el nivel de agregacin de la que existe hace muy difcil saber con exactitud por ejemplo, cunto le cuesta a los tribunales tramitar un tipo determinado de causa y qu impacto, en trminos econmicos, puede tener alterar esa forma de tramitacin. 3. Gobierno y procesos de trabajo

depende en buena medida el nivel de productividad de las unidades, incluso a veces en forma ms determinante de la calidad profesional de quienes los ejecutan. Cualquier diseo innovador debe partir por conocer bien el ambiente sobre el cual se aplicar, saber qu es lo que se quiere cambiar y por qu, a la par de conocer qu es lo que vale la pena mantener. Todo este proceso de anlisis de lo existente previamente debiera tambin desembocar en la construccin de una lnea de base que permita el da de maana evaluar si los cambios introducidos han implicado o no mejoras en los servicios judiciales. La ausencia de esta informacin en la mayora de los procesos de reforma en la regin les ha restado de argumentos para mantener en el tiempo el apoyo poltico y de recursos que requieren.

VI. Definicin de la estructura de las oficinas judiciales

1. La organizacin tradicional de los despachos

En la nocin tradicional de oficina judicial que se tiene en Amrica Latina, ella est compuesta por un juez, un secretario y en un conjunto de empleaEs conveniente que el anlisis de la oferta se dos que cooperan en su trabajo, todos cobijados extienda a las fortalezas y debilidades del sistema de bajo un mismo espacio fsico y ejerciendo sus funGobierno Judicial, puesto que de l depende la ciones en exclusividad dentro de determinado radio capacidad de dirigir adecuadamente el proceso de territorial. Es as como el mapa judicial de los pases cambio, tanto en el nivel inicial de diseo como en de la regin est integrado -a nivel de primera insel ms complejo polticamente de implementacin. tancia- por un elevado nmero de tribunales disperGeneralmente del nivel de sos a travs de los pases. Incluso en las ciudaGobierno Judicial depende direc- ... des que por su tamao requiedel nivel de Gobierno tamente la gerencia central del sisren para ser cubiertas de ms tema judicial, la cual asume un Judicial depende directamente de un juez, cada uno de esos la gerencia central del sistepapel relevante no slo en el procejueces trabaja en su propio trima judicial, la cual asume un bunal, en forma desconectada so de implementacin, sino en la papel relevante no slo en operatoria normal del sistema, pues de sus colegas. En muchas oporel proceso de implementa- tunidades esos juzgados se ubide ella dependen, por lo general, los sistemas de administracin de recur- cin, sino en la operatoria can en un mismo edificio o en espacios colindantes, sin embargo sos humanos y de inversiones, temas normal del sistema, pues todos ntimamente vinculados con el de ella dependen, por lo cada uno de ellos tiene su propia funcionamiento cotidiano de los des- general, los sistemas de organizacin, replicndose en cada administracin de recur- una de ellas ntegramente todas las pachos judiciales. sos humanos y de funciones que requieren para cuminversiones, temas plir con su cometido. Esta evaluacin de la oferta actual todos ntimamente no podra darse por concluida sin un vinculados con el Sin dudas esta ltima circunstanpormenorizado anlisis de los procesos funcionamiento coti- cia, hace que este sea un tipo de orgade trabajo actuales al interior de los tribunales. De ms est decir que es de diano de los despa- nizacin poco eficiente, pues no aprochos judiciales. vecha las claras economas de escala estos procesos de trabajo de los que

11 Adems de los recursos fiscales los Poderes Judiciales generalmente reciben recursos de tasas judiciales que cobran a los litigantes, de depsitos judiciales, de la liquidacin de bienes decomisados o de intereses ganados producto de la inversin de sus activos.

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que se producen al compartir y no replicar funciones. No tiene sentido en trminos econmicos y le genera enormes problemas a los usuarios que, por ejemplo, cada uno de los tribunales que funcionan en un mismo edificio tenga sus propios mesones de entrada, sus propios sistemas de archivos, sus sistemas de notificaciones, etc. Ello igualmente presenta otros inconvenientes. Por una parte, hace muy costoso ampliar la cobertura judicial, pues siempre es necesario crear un tribunal completo, es decir nombrar a un juez y a un conjunto de funcionarios.12

2. Alternativas de estructura institucional Una primera va para abordar las ineficiencias ms evidentes que apareja la estructura tradicional de los tribunales, est dada por la constitucin de los llamados servicios comunes, es decir, por unidades que realizan sus funciones no slo para un tribunal determinado, sino para un conjunto de ellos, generalmente con cercana fsica. Estos servicios comunes van desde la administracin fsica de los inmuebles donde funcionan los tribunales (seguridad, mantencin, aseo, etc.), a hacerse cargo de funciones ms cercanas y ms tpicamente ligadas al trabajo jurisdiccional: notificaciones, custodia de especies, atencin al pblico, sistemas de informacin, etc. En todo caso, la caracterstica de la organizacin a travs de servicios comunes es que no pone en cuestin el mecanismo tradicional de produccin judicial: ste sigue estando en mano del juez y de empleados que trabajan bajo su directa direccin.

Por otra parte, esa forma de organizacin genera muchas dificultades para establecer sistemas equitativos de reparticin de la carga de trabajo entre todas ellas. Las divisiones geogrficas o por turnos no siempre son las ms justas para equilibrar los volmenes de trabajo. Si bien esto puede ser paliado con sistemas centralizados de distribucin de causas que permitan discriminar entre el peso especfico de cada una de ellas, la falta de flexibilidad que presenEl paso siguiente ya implica romper la estructura ta la existencia de compartitradicional de los tribunales, uniendo a un conmentos estancos impide -o al ... junto de jueces bajo un esquemenos dificulta- hacer con infinidad de tribunales pequeos ma de trabajo comn o de flexibilidad las correcciones lleva a que cada uno tenga poco pool de jueces, servidos tamque eventualmente sean nece- poder relativo y que sea nece- bin por una secretara comn sarias ante el surgimiento de sario que muchas de las decique todos ellos comparten. Este siones de gestin deban ser diferencias en los hechos releesquema de funcionamiento no vantes respecto al trabajo que llevadas al nivel de la admi- implica alterar el carcter de uninistracin central. Esto debe asumir una u otra. personales que pueden tener esos alienta la verticalizacin jueces, pues aunque estn agrupados del Poder Judicial en cirAdicionalmente, esta infinien un colectivo, a la hora de tomar cunstancias en que una dad de tribunales pequeos lleva decisiones jurisdiccionales ellas puede las tendencias en la a que cada uno tenga poco poder den seguir siendo individuales. Las gestin moderna es relativo y que sea necesario que ventajas de este sistema es que ya no contar con instituciomuchas de las decisiones de gestin slo los llamados servicios comunes deban ser llevadas al nivel de la nes ms horizontales pasan a ser brindados centralizadamenadministracin central. Esto alienta y descentralizadas... te, sino todas las labores de apoyo, la verticalizacin del Poder Judicial incluso las ms directamente ligadas a la en circunstancias en que una de las produccin jurisdiccional. As se gana en flexibilitendencias en la gestin moderna es contar con ins- dad, al poder destinar los recursos humanos sin tituciones ms horizontales y descentralizadas, pues limitaciones a las tareas que ms los requieran. Es ello facilita que las decisiones sean tomadas por las posible tambin disponer de una administracin personas que cuentan con ms informacin y expe- profesional de ese recurso humano. riencia directa sobre los problemas y que se pueda ajustar el funcionamiento de la institucin a las parEn los sistemas ms flexibles y eficientes, la admiticularidades de las distintas realidades -por ejem- nistracin centralizada tambin incluye a los propios plo, geogrficas- y con mayor celeridad a los cam- jueces, lo que tiene un gran impacto en la productibios que sta experimente. vidad de los tribunales, dado que se trata de precisamente del recurso ms importante con que estos

12 Se dice que el coste de un juez no llega a un sptimo del coste total de un rgano unipersonal; y que un aumento en un 10% en el nmero de jueces puede traducirse en un aumento casi proporcional en el nmero de sentencias, pero que un aumento en el 10% del personal tiene un impacto reducido y en todo caso menor en el nmero de sentencias (Pastor, 2003: 6).

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cuentan. As, la distribucin de la carga de trabajo y la agenda de los jueces puede ser administrada ms eficientemente. De tal forma se relativiza el sentido de propiedad de los jueces respecto a sus causas, pasando a ser estas, antes que nada, del tribunal en general. Siempre respetando que sea un mismo juez el que reciba directamente la prueba e intervenga en la decisin del asunto, es posible distribuir las tareas previas entre los jueces de un tribunal de forma de aprovechar de mejor manera sus tiempos. Existen limitaciones para la adopcin de este tipo de organizacin judicial. Por lo pronto no es la ms conveniente para un sistema escrito, pues en estos es necesaria una relacin directa y personal entre los jueces y los empleados en los que delega parte de sus funciones, lo que se hace ms difcil cuando el volumen de los empleados se eleva significativamente y hasta la vinculacin fsica con los jueces se hace ms distante. Por otra parte hay limitaciones que provienen de necesidades de acceso a la justicia. El sistema judicial tiene que asegurarle a toda la poblacin la posibilidad cierta de llegar a costos razonables antes los servicios judiciales para la atencin de sus problemas. Para cumplir con ello, no es posible concentrar y por ende distanciar demasiado los tribunales de parte de la poblacin. Ello implica instalar en determinadas localidades pequeas o alejadas tribunales integrados por tan slo un juez, aunque como hemos visto esta necesidad tambin puede morigerarse con un sistema de jueces itinerantes correctamente administrado. Una limitacin adicional est dada por las propias capacidades de administrar un tribunal, las que no son ilimitadas. Unidades excesivamente grandes pueden tornarse inmanejables, generndose as lo que se denomina deseconomas de escala, que pueden llevar a aconsejar dividir esa unidad en uno o ms tribunales que cuenten con su propia administracin. Ejemplos de tribunales que funcionan con servicios comunes Uno de los pioneros en esta materia fue el sistema judicial de Costa Rica, pas donde se promovi el llamado megadespacho. El lugar escogido para desarrollar esta experiencia fue el Segundo Circuito Judicial de San Jos, concentrado en el Edificio de los Tribunales de Goicoechea, sede que aglutina a 5 tribunales (el Contencioso, el de Casacin Penal, el de Juicio y Penal Juvenil, el de Trabajo y el Agrario); 11 juzgados (el Contencioso Administrativo, el Contravencional, los Civiles de Mayor y Menor Cuanta, el de Familia, el de

Trabajo, el de Trnsito, el Penal, el de Turno Extraordinario, el de Pensiones Alimentarias y el de Violencia Domstica) y 5 oficinas vinculadas al sistema de justicia penal (la de los Defensores Pblicos, la Fiscala Adjunta, la Fiscala de Defensa Civil y de Casacin, la Fiscala de Delitos Tributarios y la Fiscala de Turno Extraordinario). El funcionamiento del megadespacho se funda en la convergencia de tres principios bsicos: la separacin de las funciones administrativas de las jurisdiccionales, la centralizacin de los servicios comunes y la informatizacin del expediente. Para la concrecin del primero de estos principios se cre la figura del Juez Tramitador, quien reemplaz al antiguo Secretario del despacho, dejando al Juez de Sentencia avocarse en forma exclusiva a la labor jurisdiccional. En lo que respecta a la centralizacin de los servicios comunes, el Edificio de los Tribunales de Goicoechea contempla entre estos la recepcin de documentos, escritos y demandas nuevas; el archivo y custodia de expedientes; las notificaciones y citaciones; la informacin y atencin al usuario; la administracin de salas de juicio; la bodega de decomisos y la bodega de suministros. En forma complementaria a la iniciativa reseada, en cada circuito judicial de Costa Rica se cre una Oficina Administrativa del Circuito, que brinda una serie de servicios comunes a los despachos judiciales. Entre estos se cuentan la recepcin y distribucin de documentos; las notificaciones y citaciones; la informacin y atencin al usuario; el archivo de causas; la tesorera judicial y la bodega de decomisos, entre otros. En Ecuador, la Corte Suprema, el Consejo Nacional de la Judicatura y el Programa de Apoyo a la Reforma de la Administracin de Justicia del Ecuador (ProJusticia) llevaron a la prctica el proyecto Modernizacin del Sistema de Gestin de Despacho, el que se inici en las ciudades que presentaban mayores niveles de demora y carga procesal: Quito, Guayaquil y Cuenca. Este nuevo modelo de gestin se fund en el principio de la corporatividad como mecanismo de optimizacin de los recursos humanos y fsicos con que cuenta la administracin de justicia y su objetivo fue separar las funciones administrativas de los juzgados de las propiamente jurisdiccionales, potenciando, de este modo, la eficiencia de cada una de ellas. Un elemento esencial para el funcionamiento del sistema fue la incorporacin de tecnologa moderna. Para estos efectos, la capacitacin del personal de los juzgados sobre la utilizacin de las herramientas informticas fue fundamental. Adems, el archivo y la sala de consultas se organizaron de tal manera que permitieran a los abogados, y al usuario en general, contar con informacin sobre el
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estado de las causas que se ventilan en los juzgados corporativos, mediante atencin personalizada o a travs de medios tecnolgicos dispuestos para tal efecto. En funcin de los xitos alcanzados durante la etapa piloto, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo Nacional de la Judicatura consideraron oportuno ampliar la cobertura del proyecto. Es as que la etapa de rplica cubri 43 juzgados civiles y penales incorporados al nuevo sistema de gestin corporativa. Al ao 2003, el Proyecto de Modernizacin del Sistema de Gestin de Despacho Judicial abarcaba 69 juzgados. Paraguay tambin posee experiencias en la materia. Desde marzo de 2000, cuando entr en vigencia plena la nueva normativa procesal penal, se produjeron innovaciones en la gestin judicial. Una ley temporal de transicin hacia la vigencia del nuevo Sistema Penal, permiti que los nuevos tribunales de sentencia se beneficiaran con un nuevo modo de gestionar las causas penales. De este modo, si bien los juzgados de garanta siguieron operando al antiguo modo inquisitorial, con secretaras aisladas, a cargo de un secretario y funcionarios jerarquizados que se ocupan de tramitar los expedientes, los tribunales de sentencia comenzaron a operar con el apoyo de oficinas de servicios generales. Estos servicios generales a la gestin, como la Oficina de Localizacin de Personas, de Notificacin, de Citacin y Mensajera, la Oficina Administrativa de Sala de Audiencias, la Oficina de Depsito Judicial y la Secretara de los Tribunales, todo ello con el fin de que los juicios se puedan realizar dentro del tiempo legal y las audiencias no se frustren. En forma complementaria, desde abril del ao 2003 se viene implementando en los juzgados de garanta de la etapa intermedia de la ciudad de Asuncin el Centro Integrado de Justicia Penal, cuyo principal objetivo es unificar los procesos administrativos anteriores y posteriores a la realizacin de la audiencia preliminar para los seis jueces que cumplen este rol. El Centro cuenta con las siguientes oficinas: mesa de entrada y reparto, administracin de salas de audiencias, asesora de pruebas, custodia de expedientes y evidencias, notificacin y mensajera, y antecedentes penales. Adems, se concibieron rganos de apoyo, como la Oficina de Control de Gestin, la de Comunicaciones, la de Atencin al Ciudadano y la de Enlaces con las unidades de la Corte Suprema de Justicia. En el Per, tambin existen formas de organizacin del despacho distintas a la tradicional. La

implantacin del Modelo Corporativo, en distintas materias y niveles de la judicatura, ha permitido hacer ms eficiente el accionar de los tribunales. Por ejemplo, en Lima, los juzgados civiles fueron agrupados en un mismo edificio, a razn de siete juzgados por piso, constituyendo cada piso un mdulo distinto. Estos mdulos cuentan con tres servicios comunes: Archivo y Sala de Lectura de Expedientes, Notificaciones y Centro de Distribucin, todos ellos referidos a funciones de carcter administrativo. Otra experiencia interesante llevada a cabo en este pas fue la implantacin de los Mdulos Bsicos de Justicia, en donde no slo se agrupan rganos jurisdiccionales, sino tambin a otros operadores del sistema de justicia penal. En cada uno de ellos el usuario puede encontrar jueces, fiscales, defensores de oficio, mdicos legistas, consultorios jurdicos, Polica Nacional, conciliadores extrajudiciales y otros servicios y funcionarios vinculados a este mbito. Cada Mdulo Bsico de Justicia cuenta con un Administrador General que se ocupa de gestionar todos los aspectos administrativos del mdulo: adquisicin de materiales, insumos, suministros, mantenimiento, sueldos, salarios y control de asistencia, entre otros, con el objeto de que los jueces puedan enfocarse en el ejercicio de la funcin jurisdiccional. Se calcula que esta cercana de los diferentes operadores de justicia permite reducir en 30% el personal auxiliar necesario para el funcionamiento de las oficinas y, al separar las funciones administrativas y jurisdiccionales, permite un incremento de hasta el 100% en la produccin judicial.13 Todo el proceso ha sido estructurado de acuerdo a conceptos de reingeniera que permite lograr el mayor rendimiento de los agentes involucrados y obtener una mayor transparencia en la tramitacin de los procesos. Al 30 de junio del ao 2003 se haban construido e implementado 43 Mdulos Bsicos de Justicia en el Per.

VII. Definicin del modelo operativo de las oficinas judiciales

Con todos los antecedentes recopilados en el transcurso de los pasos anteriores se cuenta ya con informacin suficiente para la construccin del modelo operativo que resulte adecuado y posible dadas las necesidades que deben satisfacerse y los recursos con que se cuente para ello.

13 Informacin disponible en el sitio Web de la Comisin Andina de Juristas.

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73130 2232 Organismo Auxiliar Prisin Preventiva Audiencias Menores 1200 0 Recoleccin de Antecedentes Anlisis 4 420 Acuerdo Reparatorio Preparar Sobreseimiento 6 2 Preparar Defensa Preparar Acusacin 0 1260 Audiencia Intermedia 2 Juicio Abreviado 0 Audiencia Formalizacin 24 Suspensin Condicional 0 1

Desestimar el Caso

106890

Ministerio Pblico

Evaluacin de la Denuncia

2290

Sobreseimiento Temporal

Audiencia Sobreseimiento

120

660

Forzamiento Acusacin

Sobreseimiento Definitivo

40

Reapertura Procedimiento Preparar Juicio (Juez) 0

Preparar Juicio (Defensor)

Preparar Juicio (Fiscal) 0 80

Total de Casos en el Sistema (Pendientes) 12490

Juicio 1

Deliberacin 0

Sentencia 0

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Para ello resulta adecuado partir por construir un flujograma preciso con todas las etapas y acciones que deben realizarse durante la tramitacin de los procesos. Ese flujograma debiera permitir agrupar las distintas funciones, separando en un primer trmino lo que es administrativo de lo que es propiamente jurisdiccional e identificando, dentro de lo administrativo, lo que debiera ser tarea de unidades diferenciadas. Idealmente, con ese flujograma debiera poder construirse un modelo de simulacin computacional que permitiera jugar con diversos escenarios y ver cmo se comporta el sistema en trminos de productividad cuando se le asignan ms o menos recursos. Para ello es necesario contar tambin con una estimacin, aunque sea en rangos posibles, de los tiempos que demandar cada una de las acciones y etapas, incluyendo dentro de ellos los tiempos muertos. Un ejercicio de esta naturaleza permite apreciar en forma mucho ms cientfica las necesidades de recursos que demanda el sistema para satisfacer determinados estndares de productividad. Deben especificarse con precisin los roles que deben asumir las diversas unidades, de forma tal que no se produzcan traslapes entre ellas o reas de indefinicin sin un responsable claro. Es importante tambin definir esas competencias en funcin de resultados y no de procesos, de forma tal que haya desde un comienzo un compromiso claro con la consecucin de esas metas. En el ejemplo que en un comienzo colocbamos, esto significa que la unidad encargada de la comparecencia de los intervinientes a las audiencias, debe definir el objetivo de su trabajo en trminos de que esas personas efectivamente concurran, el objetivo no debe ser que las notificaciones se practiquen legalmente (aunque ello sea parte de su trabajo). 1. Funciones de un juzgado en un procedimiento oral A continuacin expondremos esquemticamente las distintas tareas administrativas que debe abordar un juzgado que funciona bajo un sistema de audiencias. Estas funciones son las que determinan las unidades que lo componen y el diseo organizacional que ste debe tener. Labores de administracin general del tribunal: Adquisiciones Contabilidad Recursos humanos (contrataciones, licencias, etc.) Aseo Custodia de especies y/o documentos

Seguridad Dar informacin al pblico

Labores previas a la realizacin de una audiencia: Recibir las solicitudes de audiencias de las partes y pronunciarse sobre ellas Fijar o programar las audiencias Notificar a las partes y asegurar su comparecencia Preparar la sala de audiencia Coordinar con las instituciones pertinentes la presencia de todas las partes intervinientes Elaborar y publicar agenda de audiencias del tribunal

Labores durante la realizacin de una audiencia: Ordenar el ingreso de las partes y el pblico Mantener separados a testigos y peritos Garantizar la seguridad Velar porque la agenda del tribunal se cumpla con puntualidad y a cabalidad Resolver situaciones no previstas (ej. cambio en el orden de audiencias, reemplazo de fiscal o defensor, coordinacin para el traslado de detenidos, etc.) Registrar la audiencia (ya sea a travs de la filmacin, grabacin o escritura) Fijar fecha de posible nueva audiencia

Labores posteriores a la realizacin de la audiencia: Completar el acta de la audiencia, usando formularios establecidos para los distintos tipos de audiencias Poner el acta a disposicin de las partes. Ingresar el acta y dems documentos a la carpeta del caso. Emitir rdenes y oficios

A continuacin entregamos una propuesta, a va ejemplar,14 sobre cmo pueden ser distribuidas y absorbidas las tareas antes indicadas:

Unidad de servicios: Su funcin primordial es prestar apoyo a las distintas unidades del tribunal para desarrollar sus labores. Administrar contablemente al tribunal. A travs del manejo de las bodegas debe custodiar las especies incautadas, los elementos constitutivos de prueba y los suministros de las oficinas. Adems, debe encargarse de las labores menores, como son el servicio de aseo y de mensajera. Unidad de atencin al pblico: Esta unidad est a cargo de dar una adecuada atencin al pblico que concurra al tribunal. Recibir la

14 Desarrollada a partir de la estructura de los juzgados penales en Chile.

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informacin que el pblico entregue y dar cualquier informacin que ste requiera. Recibir, adems, la correspondencia del tribunal. Unidad de apoyo a testigos y peritos: El objetivo de esta unidad es prestar atencin, informacin y orientacin a los testigos y peritos citados a declarar en el transcurso de las audiencias. Los atender y les comunicar su turno de intervenir cuando corresponda. Unidad de informtica: Debe proveer el soporte tcnico de la red computacional del tribunal. Adems, debe asesorar al administrador del tribunal en sistemas computacionales, software bsicos y en la proposicin de proyectos tecnolgicos. Debe velar, en general, por la calidad del servicio computacional del tribunal y coordinarse con los sistemas de apoyo definidos a nivel central. Unidad de administracin de causas: Esta unidad ingresar al sistema judicial las causas nuevas. Agendar de oficio la primera audiencia judicial e incluir el expediente entre las causas que se vern ese da. Administrar el archivo general en que se encontrarn los expedientes mientras no se hallen en una audiencia o en una redaccin de fallo. Reunir los expedientes requeridos por los Encargados de Sala para las audiencias del da. Unidad de sala: Esta unidad estar a cargo de optimizar el recurso audiencia disponible. Colabora con el juez en la administracin de la agencia de audiencias o juicios. Asimismo, desarrolla las funciones de preparacin, registro y ejecucin de las audiencias o juicios.

de prueba, otros no, hacindose presentes solamente cuando una situacin especial lo requiere. De tal modo las funciones quedan definidas de la siguiente forma: Labores de administracin general del tribunal: Adquisiciones Contabilidad Recursos humanos (contrataciones, licencias, etc.) Aseo Custodia de especies y/o documentos Seguridad Dar informacin al pblico

Labores administrativas vinculadas a la tramitacin del expediente: Recibir las peticiones de las partes Elaborar y enviar citaciones y oficios Elaborar certificaciones Archivar piezas y expedientes Custodiar documentos o especies Practicar notificaciones

Labores de apoyo al juez: Preparar providencias y resoluciones Tomar declaraciones a testigos y peritos Investigar jurisprudencia y/o doctrina

Dependiendo del tamao del tribunal estas unidades pueden fundirse. 2. Funciones de un juzgado en un procedimiento escrito La principal diferencia entre un juzgado que opera con un procedimiento oral y uno escrito, no es slo que el mecanismo de produccin es distinto: audiencias versus expedientes, sino que en los procedimientos escritos, como ya antes sealramos, parte de las tareas administrativas se confunden con las jurisdiccionales. Lo ms caracterstico de estos tribunales es que la decisin jurisdiccional se funda en informacin que no necesariamente recibi el juez, sino que registr por escrito un empleado del tribunal. Esos mismos empleados preparan muchas de las resoluciones que da lugar la tramitacin de una causa, las cuales slo son revisadas por el juez al momento de ponerles su firma. Naturalmente, el grado de involucramiento de los jueces no es similar, el cual depender de su estilo personal y del volumen de trabajo que tenga. Hay algunos jueces que intervienen directamente en las audiencias de recepcin

Decamos anteriormente que las dos medidas ms innovadoras en materia de gestin, la fusin de los tribunales y la profesionalizacin, no eran especialmente adecuadas para los tribunales que aplican procedimientos escritos. Ello no significa que no haya mejoras de gestin susceptibles de serles introducidas a estos tribunales. Un rea donde puede haber ganancias significativas es en el diseo y el manejo material de los expedientes. Hoy es perfectamente posible pensar en expedientes construidos de una manera diferente al legajo cocido con hilo, es posible pensar tambin en sistemas de archivo modernos que facilitan la conservacin y la bsqueda de la informacin. Por ejemplo, la introduccin del cdigo de barras permite hacer en forma muy sencilla un seguimiento fsico del expediente. Igualmente, estos tribunales puede simplificar su gestin disminuyendo la cantidad de libros y registros que deben llevar, muchos de ellos absolutamente innecesarios, e incorporando tecnologa que facilite la recuperacin de informacin en los que s efectivamente se necesitan. 3. Roles y funciones del personal administrativo Definidas las Unidades y las funciones que stas deben desarrollar, resulta relativamente sencillo construir los perfiles de los empleados que debern
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desempearse en ellas. Para determinadas funciones ser necesario contar con profesionales o tcnicos con formacin especfica, por ejemplo para hacerse cargo de los servicios computacionales o de la contabilidad del tribunal. Para las restantes actividades administrativas se requerir de personal con una formacin general, por ejemplo en el manejo de aplicaciones informticas al nivel de usuario. Indudablemente resulta necesario que este personal administrativo tenga una visin general del trabajo del tribunal, lo que implica algn grado de conocimiento de derecho. Pero, insistimos, se trata de un conocimiento general que le permite a los empleados saber cmo se inserta su trabajo dentro de los objetivos generales de la institucin, de la misma manera como un cajero de un banco debe tener alguna nocin del giro del negocio de ese tipo de empresa. No se trata entonces que el empleado de los tribunales deba ser un experto en derecho, de la misma manera como un cajero de un banco no requiere ser experto en economa. De ser necesario el propio Poder Judicial debe desarrollar los programas de induccin y de formacin pertinentes para entregarles a los empleados las nociones generales sobre el trabajo que debern desarrollar en su interior.

r seriamente. Por otra parte, la propiedad absoluta sobre las causas facilita prcticas poco transparentes o derechamente corruptas. Parece conveniente establecer cadenas de produccin dentro de los tribunales, en que los distintos funcionarios asuman una parte de las tareas que requiere la tramitacin de todas las causas, pasando entonces cada una de ellas por varias manos. Tambin resulta conveniente no especializar en forma definitiva a los empleados, hacindolos rotar en sus puestos, de modo tal de evitar espacios a la corrupcin y hacer ms fcil que unos y otros se reemplacen en casos de ausencia.

Por ltimo hay un rea en que tanto los sistemas orales como escritos demandan urgentemente una atencin preferente con personal especializado. Se trata de la atencin del pblico, donde se requiere no slo de empleados corteses que traten bien tanto a los abogados como fundamentalmente a los usuarios directos, sino tambin capacitados para orientar, sobre todo a estos ltimos, en las gestiones que deben realizar en el tribunal y con capacidad incluso para derivarlos a otros servicios pblicos que puedan solucionarles sus problemas. Una de las razones de la mala imagen pblica de los Poderes Judiciales se debe precisamente a que no Sin embargo, si el tribunal Una considera la satisfaccin de funciona bajo un sistema escrito de las razones de la mala ima- sus usuarios como un indicagen pblica de los Poderes tambin se requerir de profesionador del xito de su gestin, lo Judiciales se debe precisales con algn grado de formacin que se traduce en una mala mente a que no considera jurdica. En esos juzgados el grado relacin hacia ellos. Es efectivo la satisfaccin de sus de delegacin de funciones es geneque las partes pueden quedar ralmente alto y los empleados que usuarios como un indica- insatisfechas con el contenido de colaboran en la funcin jurisdiccional, dor del xito de su ges- un fallo, pero eso no quiere decir elaborando borradores de resoluciones tin, lo que se traduce que esa insatisfaccin se traslade o recibiendo la prueba, requieren de en una mala relacin inmediata y necesariamente a la perhacia ellos. tener ya no slo una formacin jurdica cepcin sobre la calidad de la atengeneral sobre la funcin del tribunal, cin que recibi. Es perfectamente sino una ms especfica en derecho proceposible encontrar partes perdedoras en los juicios sal y sustantivo que les permita realizar correcta- satisfechas con el servicio brindado, cuando ste mente esas funciones. En general esto se satisface realmente fue de calidad. con empleados con formacin para legal o con estudiantes de derecho. No parece necesario contar para 4. Instancias responsables estas funciones con abogados, pues su estatus profe- de la gestin del tribunal sional requerir por lo general de un nivel de remuneraciones elevado, superior al de los tcnicos. La experiencia ha demostrado que los sistemas de direccin y supervisin conduccin administrativa En los sistemas escritos es posible ganar en efi- son los que en mayor medida condicionan el grado ciencia y mejorar los sistemas de control en la medi- de productividad y eficiencia de los tribunales. Nos da que se reorganice la forma de trabajo de los referimos bsicamente a la forma cmo se determiempleados. Por lo general, en esos sistemas cada nan las polticas y los objetivos de gestin y la resempleado asume la tramitacin ntegra de una causa ponsabilidad por ejecutar esas polticas y obtener durante todo el procedimiento o bien durante una tales objetivos. etapa de l. Esta situacin presenta varios inconvea) Nivel de fijacin de polticas y objetivos nientes. Por una parte, si la persona que est a cargo de la causas est enferma o por cualquier causal deja Entendemos por polticas los criterios generales el tribunal, es difcil encontrar la informacin sobre la causa y probablemente su tramitacin se resenti- que se utilizarn para decidir cuestiones operativas

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al interior del tribunal, tales como el horario de atencin, la distribucin de causas entre los jueces, los mecanismos de supervisin, los procedimientos generales de contratacin de personal y de adquisiciones, etc. Entendemos por objetivos aquellos compromisos de gestin que se pone el tribunal, tales como, cantidad de asuntos terminados durante un perodo determinado, porcentaje de ejecucin presupuestario, ndice mximo de suspensin de audiencias, tiempos de espera, grado de satisfaccin de los usuarios, etc.

En el modelo de administracin ms tradicional de los tribunales generalmente los objetivos y polticas de gestin nunca se explicitaban y cuanto ms se Tratndose de tribunales unipersonales, naturalle fijaban a los tribunales desde el nivel central algu- mente este rol conductor lo asume el nico juez que nas metas y estndares de funlo integra. Pero lo situacin pasa a ser ms comcionamiento en extremo genera- En pleja e interesante en los tribules, sin que existiese mucha capanales pluripersonales, sobre el modelo de administracin cidad para velar por su efectivo ms tradicional de los tribuna- todo en aquellos de mayor cumplimiento. La administracin tamao. En ellos, para asumir les generalmente los objetiera as llevada ms o menos artesaestas decisiones es posible idenvos y polticas de gestin nalmente, descansando en la intuitificar dos tipos distintos de nunca se explicitaban y cin de un juez, raramente con cuanto ms se le fijaban a estructuras. En la primera se le algn grado de formacin y expeentrega estas competencias a un los tribunales desde el riencia en temas de gestin. Juez Presidente dotado de poderes nivel central algunas ms o menos amplios para decidir metas y estndares de En un esquema ms sofisticado de aspectos administrativos. En la funcionamiento en administracin estas funciones estn extremo generales, sin segunda se constituyen consejos asumidas dentro de los tribunales, especializados integrados por una que existiese mucha establecindose en forma explcita sus capacidad para velar porcin de los jueces del tribunal, sin contenidos y a quienes competen. perjuicio de que uno de ellos asuma por su efectivo un rol de coordinador, pero generalcumplimiento. Por lo general, en la definicin de las mente con un estatus parecido al de un polticas y de los objetivos de gestin son primus inter pares. Este segundo modelo es menos los propios jueces que integran el tribunal los que eficiente que el primero pues los mecanismos de asumen un rol determinante, sin perjuicio de contar toma de decisiones en las instancias colegiadas tiencon el asesoramiento para ello de expertos en ges- den al rechazo de las propuestas ms innovadoras y tin. Depender del grado de descentralizacin que a proteger los intereses creados, todo lo cual hace exista en cada Poder Judicial el espacio de autono- ms difcil una buena gestin. ma con que cuenten los tribunales de instancia para fijar sus propias polticas. Hoy en da la tendencia es En todo caso es conveniente que las instancias ampliar esos espacios (precisamente para aplanar la colegiadas de determinacin de polticas no tengan organizacin judicial), entregndole a los tribunales un funcionamiento permanente, sino que se renan muchas de las competencias que antes estaban con- un nmero determinado de veces en el ao y para centradas en la cpula como, por ejemplo, contri- tratar temas especficos, con el fin de que no se vean buir a la gestin presupuestaria; determinar los sis- tentadas a inmiscuirse en la ejecucin de las mismas. temas internos de distribucin de causas; designar, evaluar y supervisar al personal del tribunal, etc. En el sistema judicial chileno, la fijacin de las polticas y objetivos en materia de gestin judicial Los tribunales desde el punto de vista de la gescorre por cuenta del Consejo Superior de la Corpotin son caracterizados como una institucin de racin Administrativa del Poder Judicial (integrado profesionales. En ese tipo de instituciones, quienes por el Presidente de la Corte Suprema, quien lo preestn encargados de elaborar el producto que ella side, y por cuatro Ministros del mismo tribunal eleentrega no son propiamente los empleados o trabagidos por ste en votaciones sucesivas y secretas, por jadores, sino son profesionales con un alto nivel de un periodo de dos aos, pudiendo ser reelegidos).15
15 Artculo 508 del Cdigo Orgnico de Tribunales.

capacitacin, en este caso los jueces. En tal sentido, los tribunales son semejantes a los hospitales o a las universidades. Siendo el trabajo profesional, complejo y sofisticado, el que genera el producto de la institucin, no es posible pensar en una estructura administrativa (en un gerente de produccin) al cual se le subordinen enteramente esos profesionales. Es por ello que generalmente se buscan en estas instituciones instancias superiores que los representen, tales como consejos de direccin mixtos en los hospitales (integrados por mdicos y administradores) o consejos de direccin acadmica en las Universidades (con representacin de los profesores).

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A estos administradores les debe corresponder en segundo trmino el manejo del personal del tribunal, es decir, asignarles su trabajo y controlar la ejecucin del mismo. En versiones ms extremas, a ellos tambin les corresponde la contratacin del personal de apoyo, su evaluacin y control disciplinario. De quien depende el personal del tribunal es uno de los En Costa Rica, el Consejo Superior, como aspectos ms esenciales dentro de un tribunal, que rgano subordinado de la Corte Suprema, ejerce la marca la diferencia entre los sistemas de gestin administracin del Poder Judicial. Est integrado escritos tradicionales y los orales modernos. La gespor cinco miembros: cuatro pertenecientes al tin profesional del personal por parte del adminisPoder Judicial y un abogado externo de reconocitrador implica que no haya ms personal adscrito en da trayectoria. Al Presidente de la Corte Suprema forma directa a cada juez, salvo aquellos ayudantes le corresponde asumir la Presidencia del Consejo. directos que stos pueden tener para asistirlos en su Los otros cuatro miembros del Consejo, tres de funcin jurisdiccional (en las labores de investigaellos pertenecientes al Poder Judicial, son electos cin jurdica que antes mencionbamos). Todo el por la Corte Suprema y, al igual que el Presidente, resto del personal lo es del tribunal en su totalidad y duran seis aos en el ejercicio de sus cargos.18 es administrado con estndares comunes. Generalmente esto es difcil de aceptar por parte de los jueces, los que estn acostumbrados a contar con b) Nivel de ejecucin de las tareas de gestin su propio equipo de empleados y que ellos trabajen Resulta fundamental comprometer a los jueces de la forma cmo cada juez estime ms conveniente, con la gestin de su tribunal. Resulta tambin fun- lo que naturalmente genera muchas formas dispares de funcionamiento inaceptables damental que haya un canal de en un solo tribunal y mltiples comunicacin entre el aparato Resulta fundamental comprometer a ineficiencias al no haber una administrativo y el jurisdiccional. Pero tan importante como los jueces con la gestin de su forma racional y equitativa de tribunal. Resulta tambin reparticin de la carga de trabajo todo ello es que los jueces no asufundamental que haya un entre ellos ni mecanismos que man en forma directa la conduccanal de comunicacin permitan masificar las mejores cin administrativa del tribunal. entre el aparato adminis- prcticas. La ejecucin propiamente tal de las polticas de gestin que se hayan trativo y el jurisdiccional. Pero tan importante La administracin profesional fijado debe quedar en manos, en lo como todo ello es que del personal del tribunal slo es posiposible, de expertos en administralos jueces no asuman ble, en su versin ms pura que es la cin, pues son ellos los que realmenen forma directa la que venimos describiendo, cuando te tienen los conocimientos y la vocacin necesaria para realizar en forma conduccin adminis- hay una separacin tajante entre los adecuada esta funcin. La tendencia trativa del tribunal. roles jurisdiccionales y los administrativos. En aquellos tribunales en que los actual apunta precisamente hacia la empleados, aunque sea en una proporcin menor, contratacin de administradores en los realizan parte de la funcin que en teora les correstribunales, opcin que se hace posible en la medida en que se disean tribunales pluriper- ponde a los jueces, ya sea preparando borradores de sonales de dimensiones suficientemente grandes resoluciones o recibiendo la evidencia a partir de la como para que sea abordable econmicamente la cual ellos tienen que formarse conviccin para decidir el caso, resulta inevitable que sean los jueces los inclusin de estos profesionales.
16 Artculo 2 de la Ley 27.465. 17 Artculo 83 de la Ley Orgnica del Poder Judicial. 18 Informacin disponible en el sitio Web del Poder Judicial de Costa Rica.

En el caso peruano es el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial el encargado de establecer las polticas y objetivos en esta materia. Integran este rgano el Presidente del Poder Judicial, dos vocales supremos titulares elegidos por la Sala Plena, un vocal superior elegido por los presidentes de las cortes superiores de justicia, un juez titular o mixto, elegido por sus pares, y un representante elegido por la Junta de Decanos de los Colegios de Abogados del Per.16 Por su parte, la gerencia general que depende directamente del Consejo Ejecutivo tiene como funcin ejecutar, coordinar y supervisar las actividades administrativas no jurisdiccionales del Poder Judicial.17

La labor de estos administradores debe cubrir, en primer trmino, la entrega de los insumos tcnicos para la adopcin de las decisiones generales sobre la gestin de los tribunales. Ellos deben proveer los estudios que permitan decidir los criterios para la contratacin y control del personal, para la distribucin de las causas entre los jueces, para las inversiones y adquisiciones del tribunal.

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que se relacionen directamente Manejo cluyendo la ejecucin de las del personal y de la agenda, con ese personal, asignndoles su inversiones, el apoyo incomo sealamos, son dos trabajo y, sobre todo, controlndoformtico, los temas de recurtemas competencias claves les su ejecucin, pues son ellos en sos humanos que se manejen para los administradores. definitiva, los jueces, los responsacentralizadamente (como el Existe el riesgo de nombrar bles por la correcta ejecucin de ese pago de sueldos), etc. a estos profesionales dentrabajo. Cuando los empleados son tro de la estructura admipuramente administrativos es posible Dado que es caro incorporar nistrativa de los tribunasometerlos a una gestin que no pasa administradores profesionales a les, invertir los recursos por los jueces y que, por lo tanto, los tribunales, probablemente ello que ello significa, pero puede ser profesional. slo ser posible en los tribunales luego privarles de esas de una cierta envergadura. Para los Otro aspecto clave dentro del mode- competencias, sub uti- ms pequeos una solucin es estalo de gestin, es la determinacin de lizando los beneficios blecer un cuerpo de administradoque ellos podran quien maneja la agenda del tribunal. res que cubran ms de un tribunal, reportar. Nuevamente en la administracin tradiquizs con algn tipo de dependencional, esta es una materia que se reservan cia funcional con la administracin central, sin celosamente los jueces para s. Pero si penperjuicio de su subordinacin al Consejo de samos que el tiempo de los jueces es el recurso ms Administracin de los respectivos tribunales. valioso dentro de una unidad jurisdiccional, privarles a los administradores de ingerencia en su admiEn el nuevo sistema de justicia penal chileno, el nistracin implica atarles las manos en cuanto a la administrador de los tribunales cargo indito, posibilidad de sacarle el mximo provecho y rendirecientemente creado por la reforma procesal llevada miento al tribunal. El manejo de la agenda por parte a cabo en ese pas tiene como principal funcin de los administradores no implica que sean ellos los organizar y controlar la gestin administrativa del que decidan cunto duran las audiencias o de qu tribunal, utilizando eficaz y eficientemente los recurforma deben conocerse los casos. Esas son materias sos humanos, materiales y financieros asignados a su que siempre deber decidir el juez, dentro del marco tribunal. En esta lnea, debe dirigir las labores admilegal y en el contexto de la relacin que teja con las nistrativas propias del funcionamiento del tribunal, partes. Pero ms all de ese marco, deben ser los bajo la supervisin del Juez Presidente del Comit de administradores los que determinen la mejor forma Jueces; proponer al Comit de Jueces la designacin de organizar y distribuir los tiempos del tribunal, del Subadministrador, de los jefes de unidades y de evitando los tiempos muertos que le son tan costosos los empleados del tribunal; proponer al juez presial sistema y agrupando los distintos tipos de actividente la distribucin del personal; evaluar al persodades de la forma en que se puedan desarrollar con nal a su cargo; distribuir las causas a las salas del resmayor fluidez. La experiencia en el manejo del sistepectivo tribunal; remover, en su caso, al subadminisma, luego de realizado un nmero elevado de trador, a los jefes de unidades y al personal de empleaudiencias, permite predecir con razonables probabiados; llevar la contabilidad y administrar la cuenta lidades de acierto el tiempo que tomar cada una de corriente del tribunal, de acuerdo a las instrucciones ella, lo que permite agendarlas de forma tal de evidel Juez Presidente; dar cuenta al Juez Presidente tarse al mximo los tiempos muertos. Ese es un traacerca de la gestin administrativa del tribunal; elabajo tcnico para el cual los administradores estn borar el presupuesto anual; adquirir y abastecer de mejor preparados que nadie dentro del tribunal. material de trabajo al tribunal, de conformidad con el plan presupuestario aprobado para el ao respecManejo del personal y de la agenda, como seativo; e implementar y dar cumplimiento a las poltilamos, son dos temas competencias claves para los cas y directrices generales que dicte el Consejo administradores. Existe el riesgo de nombrar a estos Superior de la Corporacin Administrativa del profesionales dentro de la estructura administrativa Poder Judicial en materias de seleccin de personal, de los tribunales, invertir los recursos que ello signievaluacin, administracin de recursos materiales y fica, pero luego privarles de esas competencias, sub de personal, de diseo y anlisis de informacin estautilizando los beneficios que ellos podran reportar. dstica y dems que ste dicte en el ejercicio de sus atribuciones propias.19 Los administradores, adems, debieran servir de En Costa Rica, el administrador de tribunales nexo cotidiano con la gerencia central del sistema en es, fundamentalmente, un asesor y ejecutor en todos los temas vinculados a la gestin judicial, in-

19 Artculo 389 - A del Cdigo Orgnico de Tribunales.

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materia administrativa. A l le corresponde elaborar el presupuesto del despacho, realizar el inventario de activos y gestionar, en forma eficiente, los recursos materiales asignados a su oficina. Adems asesora y en muchos casos elabora en el diseo del Plan Operativo del juzgado. En materia de asignacin de trabajo, aconseja al juez coordinador (o de tramitacin) desarrollando, para ello, un constante anlisis de los sistemas de distribucin, los rendimientos personales y dems factores a tener en consideracin a la hora de tomar las decisiones sobre el particular. Finalmente, respecto a la seleccin, evaluacin y control disciplinario de los funcionarios del tribunal, si bien cumple un rol activo como asesor del juez coordinador (o de tramitacin, en su caso) no tiene atribuciones resolutorias, las que estn en manos de los jueces.20

privado de litigar, pero aunque se trate de una primera versin ms o menos tosca, sin dudas es fcil que superen los criterios y situaciones actuales. Criterios Utilizados en el Modelo de Localizacin de Tribunales Penales en Chile: La demanda por justicia siempre ser satisfecha La localizacin y nmero de entidades sern ptimos desde la perspectiva de instalacin, operacin y ampliacin, y del costo total de desplazamiento de las personas La distancia que se deba recorrer para acceder a la entidad correspondiente ser similar a lo largo del pas. Las entidades tendrn una carga de trabajo proporcional a su capacidad de atencin y relativamente homognea en cada una de ellas. Las entidades no cambiarn su ubicacin geogrfica durante el horizonte de planificacin. Todas las causas que se generen en una regin sern atendidas en la misma zona.

VIII. Temas complementarios al diseo

Los anlisis y decisiones antes mencionados no agotan el proceso de diseo organizacional de un despacho judicial y de su modelo de gestin. Hay diversos otros aspectos que deben ser resueltos, los que, por su grado de especificidad tan slo pueden ser esbozados en un trabajo de esta naturaleza. 1. Modelos de localizacin de tribunales Ha sido comn que en la localizacin fsica de los tribunales primen criterios polticos o meramente intuitivos y no tcnicos, producindose as situaciones de abierta injusticia, tanto para porciones de la poblacin que no reciben la cobertura judicial que les corresponde, como para los propios funcionarios judiciales pues algunos de ellos quedan sobrecargados de trabajo mientras colegas de otros tribunales presentan niveles de trabajo cercanos al ocio. La excusa para no revisar tcnicamente el mapa judicial ha sido generalmente la carencia de informacin suficiente y de calidad, pero ello realmente oculta intereses creados pues para nada es imposible hoy en da a los sistemas judiciales construir modelos matemticos a partir de variables bastante elementales que estn disponibles, como volumen de poblacin, tasa de litigacin, mercado legal, comunicaciones, etc., que permitan hacerlo. Es cierto que esos modelos pueden sofisticarse bastante ms a partir de informacin ms desagregada y compleja de encontrar, por ejemplo relativa al costo pblico y

2. Sistema informtico La labor de los sistemas judiciales bien puede ser definida como el acopio, procesamiento, produccin y difusin de informacin, es decir, se trata de un rea en que por definicin las tecnologas de la informacin pueden y deben hacer una decisiva contribucin para su mejor funcionamiento. Hoy en da existe una enorme oferta de sistemas de apoyo informtico a la labor judicial, como programas de seguimiento de casos, de generacin de informacin estadstica, de recopilacin y acceso a informacin legal, jurisprudencial o doctrinal, adems de los soportes de utilidad general para cualquier oficina. Una correcta eleccin del sistema informtico debe atender no slo a las necesidades de los tribunales y a los costos involucrados, sino tambin a las caractersticas de las licencias (si sern o no de propiedad del Poder Judicial), al grado de dependencia que les imponga de los proveedores (lo cual depende tanto de la complejidad de los sistemas como de las capacidades internas del propio Poder Judicial) y las posibilidades que existan para adaptar el sistema a cambios legislativos o en el modelo de gestin. Resulta imprescindible tambin apreciar las aptitudes de los sistemas de seguimiento de casos para generar en forma automtica y sin esfuerzos mayores informacin estadstica til y el grado de complementariedad del sistema con los que poseen otras instituciones del sector con las cuales sera muy deseable que existiera algn tipo de interconexin

20 Informacin proveda por la Licenciada Maricruz Barquero Kepfer.

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(Ministerio Pblico, Defensora Pblica, Polica, Instituciones Periciales, etc.). En todo caso, para el manejo de un nivel bsico de informacin indispensable para una buena gestin no es imprescindible invertir gruesas cantidades de dinero en un complejo sistema informatizado. Esa informacin, si se hace ordenada y controladamente, bien puede recolectarse y administrarse en sencillas planillas de Excel, sin mayores costos. Tambin desde programas muy sencillos (un simple procesador de textos) hasta en los ms complejos de seguimiento de causas es posible apoyar el trabajo de los tribunales elaborando formularios tipo para los distintos tipos de actuaciones o resoluciones. Ellos no son slo de utilidad en los tribunales que aplican escritos procedimientos escritos, sino tambin en los orales, pues en ellos tambin hay numerosas resoluciones que deben costar en papel, as como las actas de las audiencias, tarea que se puede facilitar mucho con documentos preformateados y estandarizados. Como un ejemplo de lo expuesto en los prrafos anteriores, se puede citar el Proyecto de Desarrollo de Juzgado Modelo (PROJUM) desarrollado por la justicia argentina y que cuenta entre sus principales herramientas de gestin el sistema informtico IURIX. A travs de su implementacin se pretende manejar toda la informacin administrativa y jurisdiccional de los juzgados. Uno de sus usos permite agilizar la produccin de las actuaciones internas del juzgado mediante la estandarizacin de las mismas. Adems, permite acceder a estadsticas confiables y actualizadas que optimizan el control de la gestin y, a los usuarios, conocer el estado de sus causas en forma rpida y transparente. A su turno, en Bolivia, la implementacin del sistema informtico IANUS permiti transparentar la distribucin, asignacin y control de causas. Adems, al tomar en cuenta la secuencia integral de los actos procesales, ha permitido el registro y control de los casos ingresados.

momento para develar buenas prcticas y luego poder masificarlas. Las manuales facilitan igualmente la capacitacin de los empleados y le dan seguridad a estos sobre cmo deben realizar correctamente su trabajo. En todo caso, los manuales no deben ser vistos como otro cdigo ms, que rigidice la administracin y que traslade la atencin de los resultados hacia los procedimientos. Los manuales no deben desalentar la innovacin, debiendo estar abiertos a una revisin peridica pero ordenada.21 4. Metas e incentivos Tanto las metas como los incentivos son herramientas indispensables en la gestin moderna. Lamentablemente ambos instrumentos son mirados con desconfianza al interior de las instituciones judiciales pues se teme que ellos llevan a desperfilar la funcin judicial (se ha hablado de la macdonalizacin de la justicia, pensando que los criterios de eficiencia necesariamente se contraponen a la calidad del trabajo judicial). Ello no es efectivo. Por una parte porque hay aspectos en que fijarse metas en ningn caso puede afectar la calidad de la decisin judicial, por ejemplo si la meta atiende a reducir los lapsos de espera del pblico antes de ser atendido, y porque en los temas que s dicen ms directamente relacin con lo sustantivo del trabajo judicial, las metas ms cuantitativas (que son las que despiertan ms temor) cuando se integran en una batera amplia y compleja de indicadores ven reducidos sus eventuales efectos perversos, sobre todo si adems se combinan con metas de carcter ms cualitativo (donde pueden incorporarse factores ms directamente ligados a la calidad). En todo caso, las distorsiones que pueden generar las metas en un caso especial se ven sumamente reducidas con los grandes nmeros, cuando atienden a perodos de tiempo ms prolongados y al conjunto del trabajo del tribunal. Por ltimo, la presunta oposicin entre calidad y cantidad, no se compadece con los estudios realizados, que comprueban que los rganos que ms producen son tambin los de mayor calidad en sus decisiones (Pastor, 2003: 16). En Costa Rica, por ejemplo, cada ao el Poder Judicial hace pblicas sus metas para el siguiente perodo anual. De esta forma, el Poder Judicial fij como meta para el II Circuito Judicial de San Jos que, durante el ao 2004, se hubiera incrementado en un 40% la tramitacin de expedientes y la resolucin de asuntos en los juzgados de Hacienda, Civiles de Mayor y Menor Cuanta, Contravencional, Penal, Penal de Turno y Contencioso.

3. Manuales operativos Se hace necesario contar con manuales operativos no solo para ordenar y estandarizar el trabajo al interior de los tribunales, sino tambin porque el proceso de su construccin en s es un excelente

21 Una explicacin detallada de la estructura y contenidos de un manual de procedimientos es posible encontrarla en: http://www.monografias.com/traba-

jos13/mapro/mapro.shtml.

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Complementariamente a la anterior, otra meta fijada para este Circuito fue que al 30 de agosto del ao 2004 se hubiera reducido en un 50% el tiempo del proceso de notificacin, localizacin, citaciones y presentaciones.22 Otro ejemplo de metas en la gestin judicial son las que se ha propuesto el Tribunal Superior de Justicia de Brasil. En su Plan Estratgico para el perodo 2004 2006 se fij como meta reducir a 180 das el tiempo de tramitacin promedio de los recursos que debe conocer; as como reducir en 30% el nmero de procesos pendientes de resolucin. Tambin se propuso, para este perodo, aumentar en un 90% el ndice de satisfaccin de los usuarios.23 En materia de indicadores de gestin se pueden citar los que en la actualidad utiliza el Poder Judicial peruano. stos son el indicador de aceptacin ciudadana (correspondiente a los valores promedio de encuestas efectuadas en los perodos de anlisis), el de resolucin judicial (que toma en consideracin el nmero de asuntos resueltos por el ingreso de expedientes en el perodo considerado), el de congestin judicial (que se obtiene dividiendo el nmero de expedientes pendientes por la produccin judicial en un perodo determinado) y el de calidad judicial (para cuya obtencin se dividen las sentencias apeladas confirmadas por las sentencias apeladas resueltas).24 En Chile se han fijado los siguientes indicadores para los Juzgados de Garantas y Tribunales Orales en lo Penal: 25
Etapa 1: Se medir la labor del tribunal en trminos de resoluciones, que provengan de una solicitud recibida.

60 puntos si su indicador registra el primer lugar dentro de la tipologa. 0 punto si registra el ltimo lugar dentro de la tipologa. Puntaje proporcional a los Juzgados cuyo indicador se ubique entre los valores lmites sealados.

Etapa 2: Audiencias suspendidas por falta de notificacin

Indicador Nmero de audiencias suspendidas Nmero de audiencias programadas El indicador se calcular al 31 de diciembre de 2004 en forma anual y ser convertido a puntaje segn la siguiente escala 40 puntos si su indicador registra el primer lugar dentro de la tipologa. 0 punto si registra el ltimo lugar dentro de la tipologa. Puntaje proporcional a los Juzgados cuyo indicador se ubique entre los valores lmites sealados.

En el caso de los tribunales orales, no se considerarn los incidentes de nulidad en la contabilizacin de audiencias suspendidas. La obtencin de la informacin se realizar utilizando el Sistema Informtico de Apoyo a la Gestin Judicial, solicitando reportes escritos, firmados y timbrados por el juez y administrador del tribunal. Si el Juzgado de Garanta o Tribunal de Juicio Oral en lo Penal no enva el reporte en el plazo sealado, se entender que se encuentra conforme con la informacin existente en el sistema. En caso de existir discordancia de la informacin entre la informacin requerida por el sistema computacional en un 5% o ms y lo establecido en los textos de las resoluciones se descontar 10 puntos del total obtenido.

Indicador Nmero de resoluciones emitidas Nmero de solicitudes recibidas Las resoluciones consideradas por el indicador sern slo aquellas que constituyen respuesta a una solicitud recibida. Mensualmente se calcular indicador de resoluciones emitidas versus solicitudes recibidas. Se promediar el indicador obtenido en los doce meses del ao. El indicador obtenido se comparar con el resto de los tribunales de la tipologa, obteniendo puntaje segn la siguiente escala.

Por otra parte, est comprobado que el ser humano, nos guste o no, se mueve por incentivos y los jueces y empleados judiciales no son una excepcin. La ausencia de incentivos explcitos no significa que deje de haberlos dentro de los tribunales, sino ms bien que ellos son sustituidos por otros que impone la cultura institucional que no siempre son los que ms favorecen al beneficiario de la funcin judicial: el justiciable, sino probablemente a quienes trabajan en los tribunales.

22 23 24 25

Informacin disponible en la Memoria Anual del Poder Judicial de Costa Rica. http://www.stj.gov.br/webstj/Institucional/PlanejamentoEstrategico/Default.asp?imInTab=METAS&imInTabPai=PLANES Informacin proveda a CEJA por la Licenciada Rosmary Cornejo Valdivia. Auto Acordado de la Corte Suprema de Justicia sobre Metas de Gestin 2004.

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Es importante que los incentivos sean tanto positivos como negativos. Es decir, que los empleados no slo esperen sanciones en el caso de tener un mal desempeo (que es lo que comnmente ocurre en los tribunales), sino beneficios en el caso de hacerlo bien. Estos beneficios pueden ser de distinta naturaleza, no slo econmica. Para un juez o un empleado judicial puede ser an ms importante que un bono, el reconocimiento de sus superiores frente a sus pares o el acceso, por ejemplo, a un programa especialmente atractivo y prestigioso de capacitacin. Es importante alentar la idea de trabajo en equipo dentro del tribunal, razn por la cual los incentivos debieran estar asociados tanto al cumplimiento de metas colectivas como individuales.26 En Latinoamrica se pueden encontrar diversos casos en los que se contempla la entrega de incentivos a los funcionarios que desarrollen bien su labor. Por ejemplo, el Reglamento de las Carrera Judicial de la judicatura de Panam dedica el Ttulo VII a los Incentivos al Personal, estableciendo la entrega de incentivos a los funcionarios que por su trabajo, ideas o sugerencias innovadoras que beneficien a la institucin los haga merecedores de ellos.27 Cosa similar ocurre con la Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado de Morelos, que en su Ttulo IX, nominado Estmulos y Recompensas, establece que el Consejo de la Judicatura Estatal estimular y recompensar a los empleados y funcionarios del Poder Judicial que se distingan por la eficiencia en su desempeo laboral. En este caso, las recompensas pueden consistir en una suma de dinero, das de descanso y becas de perfeccionamiento.28 Ofreciendo un ltimo ejemplo, el Poder Judicial de Salta, en el proyecto denominado Nueva Gestin Integral de Recursos Humanos postula la necesidad de disponer de una estructura de incentivos que estimule en sus funcionarios comportamientos alineados con los objetivos institucionales y desaliente aquellos que entorpecen su gestin. Asimismo, establece que las polticas y sistemas de remuneracin deben disearse con el objeto de promover mayor productividad y retribuir equitativamente el esfuerzo que aportan los empleados.29

5. Estrategia de implementacin Implementar cambios es algo de suyo complejo y traumtico por lo cual requiere de una planificacin y de una capacidad de gestin del cambio que son tan importantes en su diseo y ejecucin como el cambio propiamente tal. Muchas veces las mejores iniciativas de reforma se ven frustradas no por problemas intrnsecos a ellas, sino por haber sido mal pensado y peor conducido el proceso de implementacin. Este es un problema especialmente serio en las instituciones judiciales por las debilidades que hoy exhiben sus sistemas de gobierno.
a) Financiamiento

El diseo de la implementacin tiene que comenzar por saber con precisin qu recursos se requieren para llevar a cabo la transformacin. Vimos anteriormente las herramientas que deben desarrollarse para ello: tanto para la evaluacin de lo que se necesita para el nuevo modelo como para tener claro lo que ya se tiene para satisfacerlo. No basta eso s hacer la operacin aritmtica para saber qu es lo que hace falta para poder desarrollar el nuevo sistema, se requiere tambin de una estrategia poltica clara para poder obtener efectivamente los recursos faltantes. Es comn que en el Poder Judicial lo que se necesita simplemente se pida con argumentos muy generales respecto a su utilidad. Hoy en da, cuando hay conciencia de que los recursos son escasos y que siempre hay un fin alternativo para ellos socialmente relevante con el cual deben competir, es necesario acompaar esas peticiones de instrumentos de justificacin muy precisos. La ventaja de presentar estudios tcnicos que fundamentan las peticiones no se reducen solamente a hacerlas ms serias, sino a llevar el debate a un plano que entienden los ministros de finanzas a diferencia de nociones muy generales y abstractas como lo es un apelacin a la importancia de un buen servicio de justicia. Particularmente relevante en este sentido es contar con estudios que midan el costo-beneficio de la alternativa de cambio escogida.30 A este instrumental tcnico habr que sumar el capital poltico suficiente para hacer viable las peticiones.

26 Se evita as el fenmeno que en economa se denomina del free rider o polizn, conforme al cual una persona se aprovecha de los beneficios del trabajo o

inversin de otros sin necesidad de aplicar esfuerzos propios. http://www.organojudicial.gob.pa/contenido/organizacion/normas/7 http://www.ordenjuridico.gob.mx/Estatal/MORELOS/Leyes/MORLey64.pdf http://www.justiciasalta.gov.ar/recursos_humanos.htm Al respecto, ver el artculo de Cristin Riego y Carlos Valdivieso "Reforma procesal penal, anlisis costo - beneficio", publicado en Contribuciones 3/1996, Fundacin Konrad Adenauer, Buenos Aires 1996, pp. 39 a 55.
27 28 29 30

101

Herramientas para el diseo de despachos judiciales Juan Enrique Vargas Viancos

b) Involucramiento y capacitacin del personal

Pero no slo recursos econmicos requieren los cambios. Tan importante como ellos es contar con el apoyo y la preparacin del personal judicial para el nuevo sistema. Para ello es importante involucrar desde las etapas iniciales del diseo a los operadores judiciales, hacindolos partcipes de los cambios e incorporando sus necesidades y demandas. Esto no debe significar dejar entregados ntegramente los cambios a los intereses de los operadores, los que no necesariamente se corresponden con los intereses de los usuarios que son los que se deben privilegiar, sino explicarles con transparencia los objetivos buscados y explicitar los costos que ello aparejarn, desarrollando estrategias que persigan mitigarlos. En el proceso de mitigacin s la voz de los operadores debe ser especialmente considerada. Es indispensable que la autoridad pueda anticipar los eventuales conflictos que los cambios generarn y que ellos no los encuentren desprevenidos. La capacitacin de los operadores para el nuevo sistema de gestin, ya sea los que provienen del antiguo o de los que se sumen desde fuera al nuevo, es un tema calve. En la comunidad legal, coincidente como se entiende en la regin la formacin jurdica en las escuelas de derecho, hay una aproximacin muy formal a las tareas de capacitacin. Se piensa muchas veces la capacitacin consiste en traspasar los objetivos buscados con las reformas y explicar las normas o principios en que se traducen. Ello es necesario, pero constituye slo un primer paso y muy elemental en el proceso de capacitacin. Lo fundamental no radica en eso, sino en entregar nuevos paradigmas sobre los roles que deben asumirse y, fundamentalmente, ejercitar en las prcticas concretas que el nuevo sistema operativo requiere. La capacitacin debe consultar ejercicios muy especficos en que todos los operadores involucrados en los cambios puedan desarrollar, en un escenario lo ms parecido al real, las nuevas funciones que debern asumir.
c) Gradualidad

para luego ir acercndose a las ms complejas cuando ya se haya acumulado suficiente legitimidad y experiencia. Sin embargo es necesario aclarar que gradualidad no es sinnimo de aplicacin parcial o no integral de los cambios. En el sector judicial tenemos una amplia experiencia de cambios parciales que no ponen en cuestin la lgica fundamental del sistema y que rpidamente son cooptados por ste, perdiendo as de todo impacto. Por tratar de hacerlos menos traumticas muchas veces se escoge slo una porcin de las transformaciones, generalmente las menos significativas, con lo cual se termina hipotecando la posibilidad de hacer modificaciones profundas. Es necesario velar porque la reforma sea autnticamente integral y ojal radical. En ese entendido la gradualidad slo implica un proceso controlado de puesta en marcha de ese cambio total, el que adems debe hacerse con una cuidadosa planificacin, parte esencial de la cual es definir de antemano el calendario bajo el cual se va a ir extendiendo la reforma a otras reas o zonas. Cuando ello no ha ocurrido lo que ha sucedido es que llamados planes pilotos, caractersticos de las reformas a la gestin judicial en los ltimos aos, se han terminado eternizando no dejando nunca esa condicin para convertirse en el sistema general para la institucin. 6. Seguimiento y evaluacin La aplicacin de un modelo de gestin tiene que ser visto como un proceso de diagnstico, anlisis y ajustes constantes. Por una parte, es difcil que un cambio de gestin d completamente los resultados esperados desde un comienzo. Pero tambin hay que considerar que la realidad es esencialmente cambiante y que una buena gestin consiste precisamente en ser capaces de adaptarse, rpidamente, a las alteraciones que experimenta el entorno. La situacin de la justicia, por mucho que histricamente se haya querido presentar en forma distinta, no escapa a esa necesidad. El tipo y el volumen de los conflictos que debe resolver estn permanentemente sufriendo alteraciones. Las instituciones que se relacionan con ella tambin cambian. Como antes sealbamos, si los criterios de persecucin penal del Ministerio Pblico se modifican con el tiempo, lo que tiene una inmediata repercusin en el trabajo judicial. Las diferencias, por lo dems, no slo se producen al nivel nacional, sino tambin existen situaciones particulares en distintas zonas geogrficas, razn por la cual puede resultar justificado establecer variaciones de los modelos de gestin que obedezcan a esas realidades particulares y locales. En fin, si la implementacin se hace en forma gradual es precisamente porque se espera que el mismo proceso de cambios vaya arrojando infor-

En lo posible, las estrategias de implementacin debern privilegiar procesos graduales de conversin al nuevo sistema. La gradualidad permite tanto concentrar los recursos y la capacidad de cambio, como ir corrigiendo los problemas que necesariamente la implementacin prctica va develando. Probablemente es muy difcil para cualquier sistema judicial asumir de una sola vez un cambio masivo y extenso. La gradualidad, por ltimo, debe tratar de asegurar resultados positivos desde un comienzo, que operen como aliciente para sumar nuevos sectores a los cambios, por lo tanto es conveniente comenzar con ella en las reas menos problemticas
102

macin que permita ir mejorando los diseos antes de su completa masificacin. Todas las anteriores son razones para poner especial atencin en el modelo de seguimiento y evaluacin del proceso de cambio. La capacidad de generar informacin til sobre el mismo y de reaccionar con rapidez ante ella es otro de los factores esenciales para ser exitosos en la gestin. El modelo de seguimiento y evaluacin debe ser definido junto al diseo de los cambios, no es algo que deba improvisarse. Debe desarrollarse un sistema que provea informacin relevante sobre el funcionamiento del sistema, un conjunto de indicadores que traduzcan esa informacin en variables fcilmente analizables, deben existir instancias y momentos preestablecidos donde la informacin y los indicadores van a ser discutidos y adoptadas decisiones a partir de ellos. Es til, adems, que este proceso no sea visto nicamente como una misin de la cpula encargada del gobierno de la institucin, sino como un proceso que involucre a todos los operadores de la misma y a instancias externas interesadas en el funcionamiento judicial. La incorporacin de los operadores es importante ya que por una parte ello ayuda a la generacin de informacin de calidad (si los operadores no ven utilidad en la informacin que recolectan no tienen ningn incentivo en hacer bien esa tarea), pero tambin para incorporar en la evaluacin elementos que provienen de la experiencia directa y cotidiana a los que probablemente les sera imposible a los directivos acceder de otro modo. Las voces externas son tambin necesarias no slo por una obligacin de transparencia (la informacin que se genere no es del Poder Judicial, sino de la sociedad toda), sino porque a veces al interior se producen inconscientemente mecanismos de autoproteccin que impiden ver los problemas y ms an las soluciones y muchas veces reformas hechas pensando en los destinatarios ltimos del trabajo judicial: los justiciables, terminan beneficiando ms a los operadores legales que a cualquier otra persona. Una opinin externa independiente puede ser muy til paras levantar temas que sino quedaran olvidados y para darle voz a los usuarios de forma tal que las ofertas hechas a la ciudadana cuando se solicitaron los recursos econmicos y el apoyo poltico necesarios para las reformas, se hagan efectivamente realidad.

Bibliografa

Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (2005) Reformas Procesales Penales en Amrica Latina: Resultados del proyecto de seguimiento. Riego Cristian y Vargas Juan Enrique (ed.). Santiago. CEJA. Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (2006) Reporte Sobre el Estado de la Justicia. Santiago. CEJA. Cerda, Carlos (1992) Duracin del Procedimiento Civil Ordinario en los Juzgados de Santiago. Santiago. FONDECYT. Hammergren, Linn (1999) Quince Aos de Reforma Judicial en Amrica Latina: dnde estamos y por qu no hemos progresado ms. En Reforma Judicial en Amrica Latina. Una Tarea Inconclusa. Santa Fe de Bogot. Corporacin Excelencia en la Justicia. Pastor, Santos (2003) Los Nuevos Sistemas de Organizacin y Gestin de la Justicia: Mito o Realidad? Ponencia presentada a la Tercera Conferencia sobre Justicia y Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe: Principales Tendencias de la ltima Dcada y Hacia Dnde Vamos. Banco Interamericano de Desarrollo. Quito, Ecuador, 24 al 26 de julio de 2003. En prensa.

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CENTRO

DE

ESTUDIOS

DE

JUSTICIA

DE LAS

AMRICAS

Informe

NDICE DE ACCESIBILIDAD DE LA INFORMACIN JUDICIAL EN INTERNET

1. INTRODUCCIN
El presente documento contiene el resultado del estudio desarrollado por CEJA, acerca de la evaluacin del acceso a informacin relevante del funcionamiento de los sistemas judiciales de los 34 pases miembros de la OEA, a travs de Internet. En las condiciones tecnolgicas actuales, el empleo de Internet, concebida como una carretera de la informacin, facilita (o debiera facilitar) el acceso a cualquier informacin. Esto es especialmente relevante en lo que se refiere a instituciones pblicas vitales para la convivencia democrtica y quienes, conforme a derecho, debieran ser las primeras en poner a disposicin del pblico interesado todo lo que da cuenta de su desempeo. Puesto que no toda la informacin sobre los sistemas judiciales de las Amricas es de pblico acceso, subutilizando con eso las posibilidades de difusin, transparencia y accountability que las tecnologas ponen a disposicin de cada una de las instituciones pblicas, CEJA se ha propuesto evaluar el estado de accesibilidad de la informacin a travs de Internet sobre los sistemas judiciales de la regin. Para tal fin, ha construido un ndice para cuantificar cun accesible es la informacin mnima que los sistemas judiciales debieran poner a disposicin del pblico interesado. Se compone de dos partes: i) cuantificacin de la accesibilidad de la informacin sobre el ejercicio de la judicatura; y ii) cuantificacin de la accesibilidad de la informacin sobre los Ministerios Pblicos. La tarea de recopilacin de la informacin necesaria para la cuantificacin se llev a cabo centralizadamente por el equipo profesional de CEJA, desde su sede en Santiago de Chile. Con el presente ndice, CEJA busca reafirmar su misin de generar una mayor conectividad entre los sistemas judiciales de los 34 pases de las Amricas, a travs del fomento del uso de todas las potencialidades que las nuevas tecnologas de la informacin ponen a disposicin del sector pblico.

2. METODOLOGA
Para la construccin de un ndice de Acceso a la Informacin que brindan los Tribunales de Justicia y los Ministerios Pblicos, a travs de Internet, se siguieron los siguientes pasos: Definicin, por parte de personal de CEJA, de un conjunto de 21 indicadores para los Tribunales de Justicia, agrupados en 10 categoras, que dan cuenta de variables relevantes de lo que juzgamos debera ser la informacin que stos proporcionan a la ciudadana a travs de Internet. b) Definicin, por parte de personal de CEJA, de un conjunto de 17 indicadores para los Ministerios Pblicos, agrupados en 9 categoras, que dan cuenta de variables relevantes de lo que juzgamos debera ser la informacin que stos facilitan a la ciudadana, haciendo uso de Internet. c) Definicin, por parte de personal de CEJA, de los criterios y escala de medicin de cada uno de los 38 indicadores en total. Para cada uno se emple una escala de evaluacin comprendida entre 0 y 1. d) Evaluacin de cada indicador por pas. Para tal efecto, personal de CEJA accedi a distintas pginas Web, relacionadas con informacin de la naturaleza investigada, y asign el valor correspondiente de acuerdo a los criterios y escala de evaluacin acordada. e) Definicin de los pesos relativos, o ponderadores, que cada una de las categoras de indicadores tendra dentro de un nico ndice global, tanto para los Tribunales de Justicia como para los Ministerios Pblicos. Para obtener ste, se ponder el resultado de los Tribunales de Justicia en un 60%, y de los Ministerios Pblicos en un 40%. f) Realizacin de clculos y presentacin de resultados.
a)

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Indice de Accesibilidad de la Informacin Judicial en Internet - CEJA

Para el caso de los Tribunales de Justicia, las categoras evaluadas, su peso relativo para la construccin del ndice, y el nmero de indicadores asociados a cada categora se muestra en el siguiente cuadro:

Descripcin Existencia de pgina web Publicacin y actualizacin de sentencias Publicacin y actualizacin de reglamentos Publicacin de estadsticas de causas ingresadas, resueltas y pendientes Publicacin de agenda de Tribunales Publicacin de recursos fsicos y materiales con que cuentan los Tribunales Presupuesto Salarios, antecedentes curriculares, patrimonio y temas disciplinarios de funcionarios relevantes Publicacin de concursos y licitaciones para contrataciones Rgimen de acceso y centralizacin de informacin

Peso N de relativo en el indicadores ndice asociados 5,0% 15,0% 5,0% 17,5% 15,0% 5,0% 17,5% 10,0% 5,0% 5,0% 1 2 1 3 1 1 2 4 3 3

En forma anloga, para el caso de la construccin del ndice para los Ministerios Pblicos, las categoras, pesos relativos y nmero de indicadores asociados fueron:

Descripcin Existencia de pgina web Publicacin y actualizacin de reglamentos Publicacin de estadsticas de causas ingresadas, resueltas y pendientes Publicacin de recursos fsicos y materiales con que cuentan las dependencias Presupuesto Salarios, antecedentes curriculares, patrimonio y temas disciplinarios de funcionarios relevantes Publicacin de concursos y licitaciones para contrataciones Rgimen de acceso y centralizacin de informacin

Peso N de relativo en el indicadores ndice asociados 7,5% 7,5% 22,5% 7,5% 22,5% 15,0% 7,5% 10,0% 1 1 3 1 2 4 3 2

En el anexo 1 se presenta la definicin de cada uno de los 38 indicadores evaluados, junto con los criterios empleados para su evaluacin. En el anexo 2 se presenta la escala de evaluacin aplicada para cada indicador.

3. RESULTADOS
Siguiendo los pasos sealados en la metodologa, se ha llegado a un ndice de acceso a la informacin a travs de Internet para los Tribunales de Justicia, a uno para los Ministerios Pblicos, y uno global. Los valores del ndice, que va en un rango de 0% a 100%, se muestran en orden decreciente en los siguientes cuadros, acompaados por sus grficos correspondientes.

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ndice de acceso a informacin de Tribunales de Justicia, a travs de Internet Pas Costa Rica Estados Unidos Venezuela Mxico Brasil Argentina Canad Chile Repblica Dominicana Bolivia Colombia Jamaica Per Uruguay Trinidad y Tobago Panam Nicaragua Valor del ndice Pas 86% 80% 69% 64% 63% 60% 61% 49% 47% 44% 44% 42% 40% 37% 38% 19% 18% Paraguay Barbados El Salvador Honduras Antigua y Barbuda Guatemala Belice Dominica Ecuador Grenada St. Kitts and Nevis St. Lucia St. Vincent and Grenadines Bahamas Guyana Hait Suriname Valor del ndice 16% 15% 14% 12% 13% 10% 10% 8% 8% 8% 8% 8% 8% 0% 0% 0% 0%

Grfico de ndice de acceso a informacin de Tribunales de Justicia, a travs de Internet

Porcentaje 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Trinidad y Tobago St. Vincent anda Grenadines Estados Unidos Jamaica Panam Barbados El Salvador Costa Rica Canad Colombia Antigua y Barbuda Guatemala Dominica Ecuador Grenada St. Kitts and Nevis Bolivia Nicaragua Venezuela Argentina Rep. Dominicana Honduras Mxico Uruguay Paraguay Belize Brasil Chile Per Suriname St. Lucia Bahamas Guyana Hait

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Indice de Accesibilidad de la Informacin Judicial en Internet - CEJA

ndice de acceso a informacin de Ministerios Pblicos, a travs de Internet Pas Estados Unidos Per Argentina Colombia Mxico Chile Costa Rica Bolivia Brasil Repblica Dominicana Venezuela Paraguay Canad Uruguay Trinidad y Tobago Ecuador Guatemala Valor del ndice Pas 71% 58% 54% 48% 47% 43% 31% 30% 20% 20% 19% 17% 10% 10% 8% 8% 8% Nicaragua Antigua y Barbuda Bahamas Barbados Belize Dominica El Salvador Grenada Guyana Hait Honduras Jamaica Panam St. Kitts and Nevis St. Lucia St. Vincent and Grenadines Suriname Valor del ndice 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Grfico de ndice de acceso a informacin de Ministerios Pblicos, a travs de Internet

Porcentaje 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Trinidad y Tobago St. Kitts and Nevis St. Vincent anda Grenadines Estados Unidos Colombia Costa Rica Brasil Canad Guatemala Barbados Grenada Antigua y Barbuda Dominica El Salvador St. Lucia Ecuador Belize Jamaica Panam Argentina Nicaragua Rep. Dominicana Venezuela Honduras Suriname Per Mxico Bolivia Bahamas Paraguay Uruguay Guyana Chile Hait

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ndice de acceso global a informacin, a travs de Internet Pas Estados Unidos Costa Rica Argentina Mxico Venezuela Per Chile Brasil Colombia Canad Bolivia Repblica Dominicana Uruguay Trinidad y Tobago Jamaica Paraguay Panam Valor del ndice Pas 76% 64% 58% 58% 49% 47% 47% 46% 45% 41% 38% 36% 26% 26% 25% 16% 12% Nicaragua Guatemala Barbados El Salvador Honduras Ecuador Antigua y Barbuda Belize Dominica Grenada St. Kitts and Nevis St. Lucia St. Vincent and Grenadines Bahamas Guyana Hait Suriname Valor del ndice 11% 9% 9% 8% 7% 8% 8% 6% 5% 5% 5% 5% 5% 0% 0% 0% 0%

Grfico de ndice de acceso global a informacin, a travs de Internet

Porcentaje 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% St. Vincent anda Grenadines Antigua y Barbuda St. Kitts and Nevis Belize Dominica St. Lucia Bahamas Guyana Hait Estados Unidos Costa Rica Argentina Venezuela Rep. Dominicana Trinidad y Tobago Guatemala El Salvador Colombia Nicaragua Barbados Honduras Suriname Per Paraguay Grenada Mxico Brasil Canad Bolivia Chile Uruguay Jamaica Panam Ecuador

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Indice de Accesibilidad de la Informacin Judicial en Internet - CEJA

ANEXO 1: DEFINICIONES DE INDICADORES I. Informacin sobre la Judicatura

1. Pgina Web Institucional del Poder Judicial: Documento electrnico oficial (o conjunto de documentos electrnicos oficiales) del Poder Judicial del pas, al que sea posible acceder a travs de Internet. Para los fines del presente ndice, la pgina Web institucional, para ser contabilizada como tal, debe contener principalmente la siguiente informacin:

defecto, data de la sentencia ms reciente oficialmente publicada, a la que se puede acceder a travs de Internet. Por base de datos oficial o sentencia oficialmente publicada se entiende a la administrada por el Poder Judicial a travs de su Web institucional o a travs del sitio de otra instancia (rgano pblico, empresa, institucin educativa u otra) con la que el Poder Judicial haya firmado un convenio sobre el particular. A mayor actualidad, ms alto puntaje. Las categoras del indicador se definen como: Sentencias emitidas hasta el ltimo mes concluido: Es posible acceder a travs de Internet a las sentencias emitidas al menos hasta el ltimo mes concluido. b) Sentencias emitidas hasta el ltimo ao concluido: Es posible acceder a travs de Internet a las sentencias emitidas al menos hasta el ltimo ao concluido. c) Sentencias anteriores al ltimo ao concluido: Es posible acceder a travs de Internet a las sentencias emitidas a sentencias de aos anteriores al ltimo ao concluido. d) No se publican sentencias en Internet: Las sentencias emitidas por el Poder Judicial no son publicadas a travs de Internet.
a)

Informacin sobre la composicin y organizacin del Poder Judicial: organigrama analtico. Listado actualizado de autoridades. Directorio de telfonos. Directorio de direcciones de correos electrnicos. Listado de links a pginas oficiales de otros rganos del sistema judicial. Acceso a documentos institucionales oficiales (discursos pblicos de principales autoridades, rendicin de cuentas o informes de gestin).

Adicionalmente deber tenerse en cuenta el dominio del sitio de referencia, ejemplo: Poder Judicial o la sigla gov; como as tambin la declaracin de sitio oficial en la misma pgina Web. 2. Publicacin de sentencias en Internet: Acceso a travs de Internet al contenido de los fallos o sentencias emitidos por los tribunales que componen el Poder Judicial. Estas sentencias deben ser oficiales, esto es, deben haber sido publicadas por el mismo Poder Judicial o por otra instancia (rgano pblico, empresa, institucin educativa u otra) con la que este ltimo haya firmado un convenio sobre el particular. Las categoras del presente indicador se definen como: Se publican sentencias de todos los tribunales, materias e instancias. b) Se publican sentencias de dos o ms instancias y materias. c) Se publican sentencias de una sola instancia y materia. d) Ninguna Sentencia: No se publican las sentencias en Internet.
a)

4. Publicacin en Internet de reglamentos internos, acuerdos y/o instructivos del Poder Judicial: Publicacin a travs de Pgina Web institucional de cada nuevo acuerdo, instruccin, reglamentacin obligatoria para el conjunto del Poder Judicial y/o que afecte a los usuarios emitidos por el Poder Judicial o sus rganos e instancias deliberantes. 5. Publicacin regular de causas ingresadas en Internet: Acceso a travs de Internet a al menos la siguiente informacin agregada a nivel nacional y desagregada por materia, jerarqua y jurisdiccin:

3. Actualidad de sentencias publicadas: Fecha de la ltima actualizacin de la base de datos oficial de sentencias abierta al pblico o, en su
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Causas Ingresadas en el ao, de los ltimos 5 aos, incluido el ltimo ao concluido = 1. Causas Ingresadas en el ao, de al menos 4 de los 5 ltimos aos = 0,75. Causas Ingresadas en el ao, de 2 3 de los 5 ltimos aos, = 0,5. Causas Ingresadas en el ao, de al menos 1 de los 5 ltimos aos, = 0,25. No se publican = 0.

Es equivalente a la publicacin regular de estadsticas, el acceso a travs de Internet a versiones electrnicas de Anuarios Estadsticos u otras publicaciones que contengan al menos la informacin antes mencionada. 6. Publicacin regular de causas resueltas en Internet: Acceso a travs de Internet al menos la siguiente informacin agregada a nivel nacional y desagregada por materia, jerarqua y jurisdiccin:

te ndice, para que la presencia de la Agenda en Internet pueda ser contabilizada como tal, deber mostrar la programacin de al menos la semana en curso. 9. Informacin sobre recursos del sistema judicial: Publicacin de datos correspondientes a la siguiente informacin:

Causas Resueltas en el ao, de los ltimos 5 aos, incluido el ltimo ao concluido = 1. Causas Resueltas en el ao, de al menos 4 de los 5 ltimos aos = 0,75. Causas Resueltas en el ao, de 2 3 de los 5 ltimos aos, = 0,5. Causas Resueltas en el ao, de al menos 1 de los 5 ltimos aos, = 0,25. No se publican = 0.

Infraestructura: superficie en metros cuadrados ocupados por oficinas del Poder Judicial. Recursos Tecnolgicos: nmero de computadoras de los rganos del Poder Judicial Recursos Humanos: nmero de funcionarios del Poder Judicial, por jerarquas y/o categoras ocupacionales.

Para los fines del presente ndice, la informacin publicada sobre recursos, para ser contabilizada como tal, debe estar actualizada a ltimo ao concluido. La cuantificacin de la publicacin de la informacin sobre recursos se realiza en base a las siguientes categoras: Informacin disponible en Internet sobre los tres tipos de recursos. Equivale a 100% de la informacin cuantificada por el indicador. b) Informacin disponible en Internet sobre al menos dos de los tres tipos de recursos. Equivale a 67% de la informacin cuantificada por el indicador. c) Informacin disponible en Internet de al menos una de las tres categoras de recursos. Equivale a 33% de la informacin cuantificada por el indicador. d) Informacin sobre recursos no disponible en Internet. Equivale a 0% de la informacin cuantificada por el indicador.
a)

Es equivalente a la publicacin regular de estadsticas, el acceso a travs de Internet a versiones electrnicas de Anuarios Estadsticos u otras publicaciones que contengan al menos la informacin antes mencionada. 7. Publicacin regular de causas pendientes en Internet: Acceso a travs de Internet a al menos la siguiente informacin agregada a nivel nacional y desagregada por materia, jerarqua y jurisdiccin:

Causas Pendientes en el ao, de los ltimos 5 aos, incluido el ltimo ao concluido = 1. Causas Pendientes en el ao, de al menos 4 de los 5 ltimos aos = 0,75. Causas Pendientes en el ao, de 2 3 de los 5 ltimos aos, = 0,5. Causas Pendientes en el ao, de al menos 1 de los 5 ltimos aos, = 0,25. No se publican = 0.

10. Informacin sobre presupuesto asignado y ejecutado del ao en curso: Acceso a travs de Internet a los datos sobre el presupuesto anual ejecutado del Poder Judicial del ao en curso. La informacin sobre ste, para que pueda ser contabilizada como tal, debe presentar informacin desagregada por todas las partidas y glosas aprobadas por la instancia que legalmente corresponda.

Es equivalente a la publicacin regular de estadsticas, el acceso a travs de Internet a versiones electrnicas de Anuarios Estadsticos u otras publicaciones que contengan al menos la informacin antes mencionada. 8. Publicacin de la Agenda actualizada de Tribunales: Acceso a travs de Internet a la programacin de salas, audiencias, juicios orales u otras actividades de administracin de justicia. Para los fines del presen-

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Indice de Accesibilidad de la Informacin Judicial en Internet - CEJA

11. Informacin desagregada sobre ejecucin de presupuesto del ltimo ao concluido: Acceso a travs de Internet a los datos desglosados (ingresos egresos por tem de gasto, segn todas las partidas y glosas aprobadas por la instancia que legalmente corresponda) sobre el presupuesto ejecutado o consolidado del ltimo ao concluido. Para los fines del Presente ndice, para que la informacin sobre ejecucin del presupuesto del ltimo ao concluido pueda ser contabilizada como tal, los egresos debern presentar al menos el siguiente desglose:

e)

Informacin no disponible en Internet. Equivale a 0% de la informacin cuantificada por el indicador.

13. Informacin curricular de Autoridades y Jueces: Acceso a travs de Internet a los antecedentes personales de las autoridades y funcionarios del Poder Judicial. Para los fines del presente ndice, los antecedentes deben incluir la siguiente informacin:

Presupuesto en remuneraciones. Presupuesto en costos operativos. Presupuesto en inversin.

Formacin acadmica (estudios superiores cursados por el funcionario, con los respectivos grados acadmicos alcanzados en todos los niveles: licenciatura, magster y doctorado). Estudios de especializacin. Experiencia Laboral.

12. Informacin sobre salarios y remuneraciones de funcionarios del sistema judicial: Acceso a travs de Internet a datos sobre la siguiente informacin:

14. Informacin sobre el patrimonio personal de autoridades y jueces del sistema judicial: Acceso a travs de Internet a la declaracin de patrimonio de cada funcionario del Poder Judicial que contenga al menos la siguiente informacin:

Salario base, por jerarqua y categora ocupacional de funcionarios. Monto de Bonos o suplementos salariales adicionales por antigedad, desglosado por categoras. Monto de Bonos o suplementos salariales adicionales por cumplimiento de objetivos.

Activos financieros y bienes. Pasivos.

Si la informacin no se encuentra detallada por jerarqua y categora ocupacional de funcionarios, no se contabilizara como publicada. La cuantificacin de la publicacin de la informacin sobre recursos se realiza en base a las siguientes categoras: Disponible informacin sobre salario base, bonos de antigedad, bonos por cumplimiento de metas, segn jerarqua y categora ocupacional de funcionarios. Equivale a 100% de la informacin cuantificada por el indicador. b) Disponible informacin nicamente sobre salarios base y uno de los dos tipos de bonos, segn jerarqua y categora ocupacional de funcionarios. Equivale a 75% de la informacin cuantificada por el indicador. c) Disponible informacin nicamente sobre salarios base, segn jerarqua y categora ocupacional de funcionarios. Equivale a 50% de la informacin cuantificada por el indicador. d) Disponible informacin nicamente sobre bonos. Equivale a 25% de la informacin cuantificada por el indicador.
a)
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Para los fines del presente ndice, la informacin sobre patrimonio, para ser contabilizada como tal, debe corresponder a al menos el ltimo ao concluido. 15. Informacin sobre sanciones aplicadas a jueces o funcionarios de juzgados: Acceso a travs de Internet al contenido de las sanciones disciplinarias o de otra ndole aplicadas a jueces u funcionarios de juzgados. Para ser contabilizada como tal, debe tenerse acceso a las sanciones actualizadas al ltimo mes, o, en su defecto, a la sancin ms reciente emitida por los rganos fiscalizadores del Poder Judicial. 16. Publicacin en Internet de llamados a concurso para contratacin de personal: Publicacin en Internet de llamados a concurso para contratacin de personal temporal o estable por parte del Poder Judicial. El llamado a concurso pblico debe contener al menos la siguiente informacin:

Requisitos para el desempeo del cargo. Criterios de evaluacin de postulaciones.

21. Centralizacin de la Informacin: Nmero mnimo de dominios de Internet que es necesario visitar para acceder a la informacin antes descrita:

17. Publicacin en Internet de llamados a concurso para contratacin de servicios externos: Publicacin en Internet de llamados a concurso para contratacin de servicios externos por parte del Poder Judicial. El llamado a concurso pblico debe contener al menos la siguiente informacin:

Trminos de Referencia para la prestacin del servicio. Monto(s) ofrecido(s) por la prestacin de servicios. Criterios de evaluacin de propuestas.

Sentencias. Acuerdos. Estadsticas Judiciales. Presupuesto asignado. Presupuesto ejecutado. Informacin sobre recursos. Informacin sobre salarios. Informacin sobre antecedentes personales. Patrimonio personal de funcionarios judiciales. Llamados a concursos pblicos. Licitaciones pblicas.

18. Publicacin en Internet de llamados a concurso para licitaciones de bienes y/o infraestructura: Publicacin en Internet de procesos de adquisicin de insumos u otros servicios por parte del poder Judicial. El llamado a concurso pblico debe contener al menos la siguiente informacin:

Si toda la informacin se encuentra en un solo sitio Web, existe total centralizacin, esto es aplicable para los pases que no son federales. En caso contrario, no existe centralizacin. La escala es 1 si hay un solo sitio, y 0 si no lo hay. Si la informacin est incompleta, igual puede tener 1, ya que lo que interesa es la centralizacin del acceso, y no la actualizacin, que la estamos calificando en otros indicadores. En el caso de los pases federales, vamos a distinguir entre la materia o fuero federal y la de los estados o provincias componentes. Si para el fuero federal y para la justicia estatal o provincial existe un portal en cada caso, que tenga los links para acceder a la informacin requerida, tiene 1. Si tiene acceso solo al fuero federal o slo a la justicia estatal o provincial, 0,5. En caso contrario, 0.

Descripcin de los insumos licitados, con todas las caracterizaciones tcnicas. Monto licitado. Criterios de evaluacin de propuestas.

19. Rgimen de acceso a estadsticas en Internet: Formas de acceso a estadsticas sobre causas ingresadas, resueltas o pendientes. Las categoras del presente indicador se definen como: Acceso gratuito y universal: 1. Acceso gratuito, pero que requiere una clave de acceso, 0,67. c) Acceso pagado, 0,33. d) Sin acceso: 0.
a) b)

II. Informacin sobre Ministerio Pblico

22. Pgina Web Institucional de Ministerios Pblicos: Documento electrnico oficial (o conjunto de ellos) del Poder Judicial del pas al que sea posible acceder a travs de Internet. Para los fines del presente ndice, la pgina Web institucional del Ministerio Pblico, para que pueda ser contabilizada como tal, debe contener al menos la siguiente informacin:

20. Rgimen de acceso de sentencias a travs de Internet: Formas de acceso a las sentencias emitidas por el Poder Judicial. Las categoras del presente indicador se definen como: Acceso gratuito y universal: 1. Acceso gratuito, pero que requiere una clave de acceso, 0,67. c) Acceso pagado, 0,33. d) Sin acceso: 0.
a) b)

Informacin sobre composicin y organizacin del Ministerio Pblico: organigrama analtico. Listado actualizado de autoridades. Directorio de telfonos. Directorio de direcciones de correo electrnico. Listado de links a pginas oficiales de otros rganos del sistema judicial.
113

Indice de Accesibilidad de la Informacin Judicial en Internet - CEJA

Acceso a documentos institucionales oficiales (discursos pblicos de principales autoridades, de rendicin de cuentas o informes de gestin).

26. Publicacin Regular de Causas Pendientes en Internet: Acceso a travs de Internet a al menos la siguiente informacin agregada a nivel nacional:

23. Publicacin en Internet de Reglamentos Internos y/o Instructivos del Ministerio Pblico: Publicacin a travs de Pgina Web institucional de cada nuevo acuerdo, instruccin, reglamentacin obligatoria para el conjunto del Ministerio Pblico y/o que afecte a los usuarios, emitidos por el Poder Judicial o sus rganos e instancias deliberantes. 24. Publicacin Regular de Causas Ingresadas en Internet: Acceso a travs de Internet al menos la siguiente informacin agregada a nivel nacional:

Causas Pendientes en el ao, de los ltimos 5 aos, incluido el ltimo ao concluido = 1. Causas Pendientes en el ao, de al menos 4 de los 5 ltimos aos = 0,75. Causas Pendientes en el ao, de 2 3 de los 5 ltimos aos, = 0,5. Causas Pendientes en el ao, de al menos 1 de los 5 ltimos aos, = 0,25. No se publican = 0.

Causas Ingresadas en el ao, de los ltimos 5 aos, incluido el ltimo ao concluido = 1. Causas Ingresadas en el ao, de al menos 4 de los 5 ltimos aos = 0,75. Causas Ingresadas en el ao, de 2 3 de los 5 ltimos aos, = 0,5. Causas Ingresadas en el ao, de al menos 1 de los 5 ltimos aos, = 0,25. No se publican = 0.

Es equivalente a la publicacin regular de estadsticas, el acceso a travs de Internet a versiones electrnicas de Anuarios Estadsticos u otras publicaciones que contengan la informacin antes mencionada. 27. Informacin sobre recursos del Ministerio Pblico: Publicacin de datos correspondientes a la siguiente informacin:

Es equivalente a la publicacin regular de estadsticas, el acceso a travs de Internet a versiones electrnicas de Anuarios Estadsticos u otras publicaciones que contengan la informacin antes mencionada. 25. Publicacin Regular de Causas Egresadas en Internet: Acceso a travs de Internet al menos la siguiente informacin agregada a nivel nacional:

Infraestructura: superficie en metros cuadrados ocupados por oficinas de los Ministerios Pblicos. Recursos Tecnolgicos: nmero de computadoras de los Ministerios Pblicos. Recursos Humanos: nmero de funcionarios de los Ministerios Pblicos, por jerarquas y/o categoras ocupacionales.

Para los fines del presente ndice, la informacin publicada sobre recursos, para ser contabilizada como tal, debe estar actualizada a ltimo ao concluido. La cuantificacin de la publicacin de la informacin sobre recursos se realiza en base a las siguientes categoras: Informacin disponible en Internet sobre los tres tipos de recursos. Equivale a 100% de la informacin cuantificada por el indicador. b) Informacin disponible en Internet sobre al menos dos de los tres tipos de recursos. Equivale a 67% de la informacin cuantificada por el indicador. c) Informacin disponible en Internet de al menos una de las tres categoras de recursos. Equivale a 33% de la informacin cuantificada por el indicador.
a)

Causas Egresadas en el ao, de los ltimos 5 aos, incluido el ltimo ao concluido = 1. Causas Egresadas en el ao, de al menos 4 de los 5 ltimos aos = 0,75. Causas Egresadas en el ao, de 2 3 de los 5 ltimos aos, = 0,5. Causas Egresadas en el ao, de al menos 1 de los 5 ltimos aos, = 0,25. No se publican = 0.

Es equivalente a la publicacin regular de estadsticas, el acceso a travs de Internet a versiones electrnicas de Anuarios Estadsticos u otras publicaciones que contengan la informacin antes mencionada.

114

d)

Informacin sobre recursos no disponible en Internet. Equivale a 0% de la informacin cuantificada por el indicador.

28. Informacin sobre presupuesto asignado y ejecutado del ao en curso: Acceso a travs de Internet a los datos sobre el presupuesto anual del Ministerio Pblico del ao en curso. ste, para que pueda ser contabilizada como tal, debe presentar informacin desagregada por todas las partidas y glosas aprobadas por la instancia que legalmente corresponda. 29. Informacin desagregada sobre ejecucin de presupuesto del ltimo ao concluido: Acceso a travs de Internet a los datos desglosados (ingresosegresos por tem de gasto, segn todas las partidas y glosas aprobadas por la instancia que legalmente corresponda) sobre el presupuesto ejecutado o consolidado del ltimo ao concluido. Para los fines del Presente ndice, para que la informacin sobre ejecucin del presupuesto del ltimo ao concluido pueda ser contabilizada como tal, los egresos debern presentar al menos el siguiente desglose:

Disponible informacin nicamente sobre salarios base. Equivale a 50% de la informacin cuantificada por el indicador. d) Disponible informacin nicamente sobre bonos. Equivale a 25% de la informacin cuantificada por el indicador. e) Informacin no disponible en Internet. Equivale a 0% de la informacin cuantificada por el indicador.
c)

31. Informacin curricular de Fiscales de los Ministerios Pblicos: Acceso a travs de Internet de los fiscales del Ministerio Pblico. Para los fines del presente ndice, los antecedentes deben incluir la siguiente informacin:

Formacin acadmica (estudios superiores cursados por el funcionario, con los respectivos grados acadmicos alcanzados en todos los niveles: licenciatura, magster y doctorado). Estudios de especializacin. Experiencia laboral.

32. Informacin sobre patrimonio de fiscales de los Ministerios Pblicos: Acceso a travs de Internet a declaracin de patrimonio de Fiscales de los Ministerios Pblicos que contenga al menos la siguiente informacin:

Presupuesto en remuneraciones. Presupuesto en costos operativos. Presupuesto en inversin.

30. Informacin sobre salarios y remuneraciones de los fiscales: Acceso a travs de Internet a datos sobre la siguiente informacin:

Activos financieros y bienes. Pasivos.

Para los fines del presente ndice, la informacin sobre patrimonio, para ser contabilizada como tal, debe corresponder al menos el ltimo ao concluido. 33. Informacin sobre sanciones aplicadas a Fiscales y funcionarios del Ministerio Pblico: Acceso a travs de Internet al contenido de las sanciones disciplinarias o de otra ndole aplicadas a Fiscales de los Ministerios Pblicos. Para ser contabilizada como tal, debe tenerse acceso a las sanciones actualizadas al ltimo mes, o, en su defecto, acceso a la sancin ms reciente emitida por los rganos fiscalizadores del Poder Judicial. 34. Publicacin en Internet de llamados a concurso para contratacin de personal: Publicacin en Internet de llamados a concurso para contratacin de personal temporal o estable por parte de los Ministerios Pblicos. El llamado a
115

Salario base, por jerarqua y categora ocupacional de fiscales. Monto de bonos o suplementos salariales adicionales por antigedad, desglosado por categoras. Monto de bonos o suplementos salariales adicionales por cumplimiento de objetivos.

La cuantificacin de la publicacin de la informacin sobre recursos se realiza en base a las siguientes categoras: Disponible informacin sobre salario base, bonos de antigedad y por cumplimiento de metas. Equivale a 100% de la informacin cuantificada por el indicador. b) Disponible informacin nicamente sobre salarios base y uno de los dos tipos de bonos. Equivale a 75% de la informacin cuantificada por el indicador.
a)

Indice de Accesibilidad de la Informacin Judicial en Internet - CEJA

concurso pblico debe contener al menos la siguiente informacin:

38. Centralizacin de la Informacin: Nmero mnimo de dominios de Internet que es necesario visitar para acceder a la informacin antes descrita:

Requisitos para el desempeo del cargo. Criterios de evaluacin de postulaciones.

35. Publicacin en Internet de llamados a concurso para contratacin de servicios externos: Publicacin en Internet de llamados a concurso para contratacin de servicios externos por parte de los Ministerios Pblicos. El llamado a concurso pblico debe contener al menos la siguiente informacin:

Trminos de referencia para la prestacin del servicio. Monto(s) ofrecido(s) por la prestacin de servicios. Criterios de evaluacin de propuestas.

Reglamentos Internos y/o Instructivos. Estadsticas Judiciales. Presupuesto asignado. Presupuesto ejecutado. Informacin sobre recursos. Informacin sobre salarios. Antecedentes personales. Patrimonio personal de Fiscales del Ministerio Pblico. Llamados a concursos. Licitaciones pblicas.

36. Publicacin en Internet de licitaciones para adquisicin de bienes o infraestructura: Publicacin en Internet de procesos de adquisicin de insumos u otros servicios por parte de los Ministerios Pblicos. El llamado a concurso pblico debe contener al menos la siguiente informacin:

Si toda la informacin se encuentra en un solo Sitio Web, existe total centralizacin, esto es aplicable para los pases que no son federales. En caso contrario, no existe centralizacin. La escala es 1 si hay un solo sitio, y 0 si no lo hay. Si la informacin est incompleta, igual puede tener 1, ya que lo que interesa es la centralizacin del acceso, y no la actualizacin, que la estamos calificando en otros indicadores. En el caso de los pases federales, vamos a distinguir entre la materia o fuero federal y la de los estados o provincias componentes. Si para el fuero federal y la justicia estatal o provincial existe un portal en cada caso, que tenga los links para acceder a la informacin requerida, tiene 1. Si tiene acceso slo al fuero federal o a la justicia estatal o provincial, 0,5. En caso contrario, 0.

Descripcin de los insumos licitados, con todas las caracterizaciones tcnicas. Monto licitado. Criterios de evaluacin de propuestas.

37. Rgimen de acceso de estadsticas a travs de Internet: Formas de acceso a estadsticas sobre causas ingresadas, egresadas, pendientes y distribucin de casos segn infracciones a la ley atendidos por los Ministerios Pblicos. Las categoras del presente indicador se definen como: Acceso gratuito y universal: 1. Acceso gratuito, pero que requiere una clave de acceso, 0,67. c) Acceso pagado, 0,33. d) Sin acceso: 0.
a) b)

116

ANEXO 2: LISTA DE INDICADORES Y ESCALA DE EVALUACIN

Id Indicador Medicin y categoras Ponderacin

Informacin sobre Judicatura

I1

Pgina Web Institucional del Poder Judicial

Si rene todos los tems de informacin considerada fundamental = 1. Si tiene entre 4 y 5 de los tems de informacin = 0,67. Si tiene entre 1 y 3 de los tems de informacin = 0,33. Si no tiene ninguno de los tems considerados fundamentales = 0. Se publican sentencias de todos los tribunales = 1. Se publican sentencias de dos o ms instancias = 0.67. Se publican sentencias de una sola instancia = 0.33. No se publican sentencias de ninguna instancia = 0. Sentencias emitidas hasta el ltimo mes concluido = 1. Sentencias emitidas hasta el ltimo ao concluido = 0,67. Sentencias anteriores al ltimo ao concluido = 0,33. No se publican sentencias en Internet = 0.

I2

Publicacin de sentencias en Internet

*2

I3

Actualidad de sentencias publicadas

I4

Publicacin de Reglamentos Internos, Se publican en Internet los acuerdos = 1. Acuerdos y/o Instructivos No se publican acuerdos en Internet = 0. del Poder Judicial (evaluar la distincin entre acuerdos vigentes y algunos acuerdos)

I5

Publicacin regular de causas ingresadas en Internet

Estadsticas de los ltimos 5 aos, incluido el ltimo ao concluido = 1. Estadsticas de al menos 4 de los 5 ltimos aos = 0,75. Estadsticas de 2 3 de los 5 ltimos aos, = 0,5. Estadsticas de al menos 1 de los 5 ltimos aos, = 0,25. No se publican = 0. Estadsticas de los ltimos 5 aos, incluido el ltimo ao concluido = 1. Estadsticas de al menos 4 de los 5 ltimos aos = 0,75. Estadsticas de 2 3 de los 5 ltimos aos, = 0,5. Estadsticas de al menos 1 de los 5 ltimos aos, = 0,25. No se publican = 0. Estadsticas de los ltimos 5 aos, incluido el ltimo ao concluido = 1. Estadsticas de al menos 4 de los 5 ltimos aos = 0,75. Estadsticas de 2 3 de los 5 ltimos aos, = 0,5. Estadsticas de al menos 1 de los 5 ltimos aos, = 0,25. No se publican = 0. S = 1. No = 0. Informacin disponible en Internet sobre las tres categoras de recursos, hasta el ltimo ao concluido = 1. Informacin disponible en Internet sobre al menos dos de las tres categoras de recursos, hasta el ltimo ao concluido = 0,67. Informacin disponible en Internet de al menos una de las tres categoras de recursos, hasta el ltimo ao concluido = 0,33. Informacin sobre recursos no disponible en Internet = 0.

I6

Publicacin regular de causas resueltas en Internet

I7

Publicacin regular de causas pendientes en Internet

I8

Publicacin de Agenda actualizada de Tribunales

I9

Publicacin de informacin sobre recursos del Poder Judicial: Infraestructura Recursos tecnolgicos Recursos humanos

117

Indice de Accesibilidad de la Informacin Judicial en Internet - CEJA

I10

Informacin sobre presupuesto asignado y ejecutado del ao en curso Informacin desagregada sobre ejecucin de presupuesto del sistema judicial del ltimo ao concluido

Informacin sobre ingresos y egresos, desagregada por tems de gastos o cobros = 1. Informacin sobre ingresos y egresos, sin desagregacin = 0,67. Informacin sobre slo ingresos o egresos = 0,33. No se publica en Internet = 0. S = 1. No = 0. Disponible informacin sobre salario base, bonos de antigedad, bonos por cumplimiento de metas, segn jerarqua y categora ocupacional de funcionarios = 1. Disponible Informacin nicamente sobre salarios base y uno de los dos tipos de bonos, segn jerarqua y categora ocupacional de funcionarios = 0,75. Disponible Informacin nicamente sobre salarios base, segn jerarqua y categora ocupacional de funcionarios = 0,5. Disponible Informacin nicamente sobre bonos = 0,25. Informacin no disponible en Internet = 0. S = 1. No = 0. S = 1. No = 0 S = 1. No = 0 Publicacin de requisitos para el desempeo del cargo y criterios para la evaluacin de postulaciones S = 1. Publicacin de al menos uno de los criterios =0.5. No = 0. Publicacin de requisitos o referencias y criterios para la evaluacin de Postulaciones S = 1. Publicacin de al menos uno de los criterios =0.5. No = 0. Publicacin de requisitos o referencias y criterios para la evaluacin de postulaciones S = 1. Publicacin de al menos uno de los criterios =0.5. No = 0. a) Acceso gratuito y universal: 1. b) Acceso gratuito, pero que requiere una clave de acceso, 0,67. c) Acceso pagado, 0,33. d) Sin acceso: 0. a) Acceso gratuito y universal: 1. b) Acceso gratuito, pero que requiere una clave de acceso, 0,67. c) Acceso pagado, 0,33. d) Sin acceso: 0. Si toda la informacin el acceso a travs de links a otros sitios estn en un mismo portal = 1. En caso contrario = 0. Si toda la informacin del sistema federal y del sistema estadual o provincial estn en un mismo portal = 1. Si tiene acceso solo al fuero federal o a la justicia estadual o provincial = 0.5. Ninguno de los anteriores = 0.

I11

I12

Informacin actualizada sobre salarios y remuneraciones de funcionarios del sistema judicial

I13

Informacin Curricular de autoridades y Jueces Informacin sobre patrimonio personal de autoridades y Jueces del sistema judicial Informacin sobre sanciones aplicadas a jueces o funcionarios. Publicacin en Internet de llamados a concurso para contratacin de personal Publicacin en Internet de llamados a concurso para contratacin servicios externos Publicacin en Internet de llamados a concurso para licitaciones de bienes y/o infraestructura Rgimen de acceso a estadsticas

I14

I15

I16

I17

I18

I19

I20

Rgimen de acceso a sentencias

I21

Centralizacin (pases con sistema NO federal)

I21
bis

Centralizacin (pases FEDERALES)

118

Informacin sobre Ministerios Pblicos

I22

Pgina Web Institucional del Ministerio Pblico

Si rene todos los tems de informacin considerada fundamental = 1. Si tiene entre 4 y 5 de los tems de informacin = 0,67. Si tiene entre 1 y 3 de los tems de informacin = 0,33. Si no tiene ninguno de los tems considerados fundamentales = 0. Se publican en Internet los acuerdos = 1. No se publican acuerdos en Internet = 0. Estadsticas de los ltimos 5 aos, incluido el ltimo ao concluido = 1. Estadsticas de al menos 4 de los 5 ltimos aos = 0,75. Estadsticas de 2 3 de los 5 ltimos aos, = 0,5. Estadsticas de al menos 1 de los 5 ltimos aos, = 0,25. No se publican = 0. Estadsticas de los ltimos 5 aos, incluido el ltimo ao concluido = 1. Estadsticas de al menos 4 de los 5 ltimos aos = 0,75. Estadsticas de 2 3 de los 5 ltimos aos, = 0,5. Estadsticas de al menos 1 de los 5 ltimos aos, = 0,25. No se publican = 0. Estadsticas de los ltimos 5 aos, incluido el ltimo ao concluido = 1. Estadsticas de al menos 4 de los 5 ltimos aos = 0,75. Estadsticas de 2 3 de los 5 ltimos aos, = 0,5. Estadsticas de al menos 1 de los 5 ltimos aos, = 0,25. No se publican = 0. Informacin disponible en Internet sobre las tres categoras de recursos, hasta el ltimo ao concluido = 1. Informacin disponible en Internet sobre al menos dos de las tres categoras de recursos, hasta el ltimo ao concluido = 0,67. Informacin disponible en Internet de al menos una de las tres categoras de recursos, hasta el ltimo ao concluido = 0,33. Informacin sobre recursos no disponible en Internet=0. Informacin sobre ingresos y egresos, desagregada por tems de gastos o cobros = 1. Informacin sobre ingresos y egresos, sin desagregacin = 0,67. Informacin sobre slo ingresos o slo egresos = 0,33. No se publica en Internet = 0. S = 1. No = 0.

I23

Publicacin en Internet de Reglamentos Internos, Acuerdos y/o Instructivos de los Ministerios Pblicos Publicacin regular de causas ingresadas en Internet

I24

I25

Publicacin regular de causas egresadas en Internet

I26

Publicacin regular de causas pendientes en Internet

I27

Publicacin de informacin sobre recursos de los Ministerios Pblicos: Infraestructura Recursos tecnolgicos Recursos humanos

I28

Informacin sobre presupuesto asignado y ejecutado del ao en curso Informacin desagregada sobre ejecucin de presupuesto de los Ministerios Pblicos del ltimo ao concluido

I29

I30

Informacin actualizada sobre salarios y remuneraciones de Fiscales de los Ministerios Pblicos

Disponible informacin sobre salario base, bonos de antigedad por cumplimiento de metas, segn jerarqua y categora ocupacional de funcionarios = 1. Disponible Informacin nicamente sobre salarios base y uno de los dos tipos de bonos, segn jerarqua y categora ocupacional de funcionarios = 0,75. Disponible Informacin nicamente sobre salarios base, segn jerarqua y categora ocupacional de funcionarios = 0,5. Disponible Informacin nicamente sobre bonos = 0,25. Informacin no disponible en Internet = 0.

119

Indice de Accesibilidad de la Informacin Judicial en Internet - CEJA

I31

Informacin Curricular de Fiscales de los Ministerios Pblicos Informacin sobre patrimonio personal de Fiscales de los Ministerios Pblicos Informacin sobre sanciones aplicadas a Fiscales o funcionarios de los Ministerios Pblicos Publicacin en Internet de llamados a concurso para contratacin de personal Publicacin en Internet de llamados a concurso para contratacin de servicios externos Publicacin en Internet de licitaciones para adquisicin de bienes y/o infraestructura

S = 1. No = 0.

I32

S = 1. No = 0.

I33

S = 1. No = 0.

I34

S = 1. No = 0.

I35

S = 1. No = 0.

I36

S = 1. No = 0. a) Acceso gratuito y universal: 1. b) Acceso gratuito, pero que requiere una clave de acceso, 0,67. c) Acceso pagado, 0,33. d) Sin acceso: 0. Si toda la informacin el acceso a travs de links a otros sitios estn en un mismo portal = 1. En caso contrario = 0. Si toda la informacin del sistema federal y del sistema estadual o provincial estn en un mismo portal = 1. Si tiene acceso solo al fuero federal o a la justicia estadual o provincial = 0.5. Ninguno de los anteriores = 0.

I37

Rgimen de acceso a estadsticas

I38

Centralizacin (pases con sistema NO federal)

I38
bis

Centralizacin (pases FEDERALES)

120

TRANSPARENCIA E INFORMACIN JUDICIAL

Juan Enrique Vargas Viancos Director Ejecutivo, CEJA

Las reformas judiciales que la mayora de los pases de la regin han impulsado las ltimas dcadas han tenido por fin cambiar varios de los paradigmas que tradicionalmente se tenan sobre la justicia. As, si antes se la vea simplemente como el ejercicio de una potestad pblica, donde primaban los intereses generales del Estado y la sociedad, ahora la mirada pasa a centrarse en los derechos e intereses de los ciudadanos convocados a ella. As, si antes se pensaba que los problemas de la justicia eran todos de principios, en donde las cosas haba que hacerlas obligatoriamente de determinada manera, ahora pasa a imponerse una visin de poltica pblica que reconoce la existencia de mltiples caminos para obtener determinados objetivos de bien social, alternativas sobre las que hay que pronunciarse a partir de minuciosos anlisis de eficiencia y efectividad. El resultado de todo ello es que crecientemente los sistemas de justicia y los subsistemas que lo integran han pasado a ser considerados verdaderos servicios pblicos, susceptibles de ser diseados, dirigidos y evaluados de la misma manera como pueden ser la salud, la educacin o la vivienda, ms all naturalmente de las diferencias tcnicas entre cada uno. Desde el momento en que la justicia pasa a ser entendida como un servicio pblico, la informacin y su publicidad se convierten necesariamente en un elemento clave para su manejo y desarrollo institucional, ya sea por la necesidad de que los usuarios del sistema conozcan su existencia y cmo utilizarlo, y en trminos abstractos, para saber ante qu situaciones pueden acceder a la justicia, como concretos cuando, por ejemplo, desean interponer una denuncia, conocer la agenda de audiencias de un tribunal o el veredicto de una Corte. Pero hay otra razn adicional. Los sistemas de justicia para poder cumplir con su trabajo requieren de informacin. Uno bien podra definir la labor judicial precisamente como la de captar, procesar, producir y difundir informacin. Un caso judicial no es otra cosa que un conjunto de informacin. Pues bien, el xito entonces de un sistema de justicia depende de su capacidad para captar y manejar informacin. Sin ella, nada puede hacer. Y la experiencia ensea que la mejor forma para obtener informacin es ganndose la confianza de los usuarios del sistema y, paradojalmente, para obtener esa confianza es imprescindible darles informacin. Si

los ciudadanos ven que el sistema los toma en cuenta y responde de alguna forma ante sus denuncias o peticiones, estarn mejor dispuestos a repetir la experiencia en el futuro. En trminos an ms generales, el grado de legitimidad de la justicia como institucin tambin depende de qu tan abierta se encuentre al escrutinio pblico, rol que generalmente queda entregado a los medios de comunicacin social, las ONGs especializadas o entidades acadmicas. A ellos les interesar saber quines son los jueces y cules son sus historias personales, cunto tiempo se demoran los juicios, cuntos casos quedaron pendientes para el prximo ao, en qu se invirtieron los recursos provedos al sistema; informacin a partir de la cual podrn inferir sobre el estado de la justicia y, eventualmente, desarrollar las medidas necesarias para mejorarla. La transparencia para todo ello es esencial. Uno puede sostener que los sistemas de justicia, como entidades pblicas que administran un poder y recursos entregados por los ciudadanos deben ser transparentes. Pero ms convincente an nos parece sostener que la justicia necesita ser transparente para poder cumplir con sus fines (de hecho la nocin del juicio pblico es consustancial a la nocin de justicia) y que cuando no lo es, todo el sistema se debilita. La falta de transparencia judicial no lleva a la inexistencia de informacin, sino conduce a que las personas tomen decisiones o formen juicios en esta materia a partir de informacin de menor calidad (el rumor, el trascendido, la opinin interesada de una parte, entre otras) En este contexto CEJA tom la decisin de construir un ndice sobre Acceso a la Informacin Judicial, circunscrito en esta oportunidad a la informacin que se brinda a travs de Internet, con los fines, por una parte, de tener una idea clara sobre la informacin que los sistemas de justicia hoy le estn entregando a sus ciudadanos y, por la otra, de generar incentivos en las instituciones para que el nivel y la calidad de esa informacin mejoren. Limitamos nuestra mirada a la informacin entregada a travs de Internet, en atencin a que hoy es el medio de comunicacin que con mayor cobertura y a menores costos posibilita difundir informacin institucional. CEJA tiene precisamente entre sus misiones incentivar su uso en el medio judicial, pues poten121

Indice de Accesibilidad de la Informacin Judicial en Internet - CEJA

cia enormemente el trabajo regional. Adicionalmente, el anlisis a travs de la Web es fcil de hacer y homologar, permitindose as un trabajo altamente objetivo. Entre los principales hallazgos de este estudio se encuentra la constatacin de que la gran mayora de los Poderes Judiciales y Ministerios Pblicos de la regin cuentan con sitios web institucionales, aunque los objetivos de ellos y el nivel de informacin con que han sido nutridos son muy dispares. En todo caso, la situacin no es homognea a nivel regional, puesto que en los pases del Caribe Angloparlante, donde en general el nivel de penetracin de Internet es inferior al resto de la regin, son muy pocos los que cuentan con sitios web (Trinidad y Tobago, Barbados y Jamaica son la excepcin). Por otra parte, la situacin es bastante desigual si se compara a los Poderes Judiciales con los Ministerios Pblicos, pues en los primeros 23 de los 34 de los pases de la regin cuentan con un sitio institucional (aunque ste no sea completo). En cambio, tratndose de los Ministerios Pblicos, slo 14 de 34 lo tienen. Si observamos ahora el nivel de informacin que cada una de esas instituciones entregan, las diferencias tambin son marcadas. El promedio ponderado asignado a los tribunales de la regin alcanz a un 29% (de un mximo de 100), en cambio el promedio ponderado de los Ministerios Pblicos es slo de un 15%, lo que demuestra mayores carencias de informacin. Llama la atencin esta situacin pues todo indica que la necesidad de contacto con los usuarios debiera ser tanto o ms intensa en el caso de las fiscalas que en el de los tribunales. Aqu existe un gran terreno para avanzar a nivel regional. El segundo hallazgo relevante a nuestro juicio, desmitifica lo que comnmente se piensa en torno al acceso a la informacin y al uso de Internet. Generalmente se cree que es algo muy caro, un bien suntuario casi privativo de los pases desarrollados. El caso de Costa Rica, en un sentido positivo, muestra que ello no necesariamente es as. Ese pas encabeza el ranking regional en cuanto a los tribunales de justicia con un 86%, dejando en un segundo

lugar a Estados Unidos (80%). En el ranking global, -que pondera tribunales y Ministerios Pblicos-, Costa Rica queda en un excelente segundo lugar (64%), perdiendo el primero slo a consecuencia de que su Ministerio Pblico muestra un promedio bastante inferior (31%). En el ejemplo inverso se encuentra Canad, pas que pese a su alto desarrollo e inters en los temas de conectividad, slo ocupa el dcimo lugar en el ndice global (41%), siendo superada, adems de Estados Unidos y Costa Rica, por Argentina, Mxico, Venezuela, Per, Chile, Brasil y Colombia. Pareciera ser que ms importante que los recursos y acceso a la tecnologa es el desarrollo de una poltica institucional consistente en esta rea. En cuanto a para qu usan sus sitios en Internet las instituciones del sector, nos encontramos que las reas en las cuales existe mayor informacin si agregamos a todos los pases de la regin son, en el caso de los tribunales, la publicacin de estadsticas, sentencias (jurisprudencia), datos curriculares de los jueces, reglamentos y acordadas internas y llamados a concursos, en ese orden. Llama la atencin la muy escasa informacin sobre ejercicio presupuestario, situacin patrimonial de los jueces y sanciones aplicadas a los mismos (de hecho ningn pas publica estos dos ltimos tipos de informacin). En el caso de los Ministerios Pblicos, la informacin sobre ejecucin presupuestaria es similar a la que se brinda sobre estadsticas y slo algo inferior a la que se da sobre normativas internas, aunque siempre en promedios inferiores a los de los tribunales. Tampoco se entrega en este caso informacin sobre patrimonio y sanciones a fiscales. En fin, creemos que los resultados que muestra este ndice dan cuenta de los enormes esfuerzos que an restan en la regin por abrir nuestros sistemas de justicia tanto al escrutinio pblico y al mundo del intercambio virtual de informacin. Pero al mismo tiempo muestra que los pases que asumen este desafo pueden obtener logros notables que sin duda impactarn en la confianza que despiertan en sus ciudadanos. Tenemos la intencin de volver a construir este ndice ao a ao, bajo similar metodologa con el fin de dar a conocer los avances que se generen en la regin.

122

Reflexiones El plan piloto en Mar del Plata, reflexiones desde la justicia de garantas
Sal Roberto Errandonea
Juez de Garantas de Mar del Plata, Argentina errans@copetel.com.ar

The author of this article is one of the investigative judges who have been carrying out a pilot project in Mar del Plata in the Buenos Aires Province of Argentina since July 2005. One of the objectives of this experience is to expand the adversarial system by introducing oral procedures at the pretrial stage and improving aspects such as judicial management. Here the judge describes his personal experience with the project, his initial criticisms of the initiative and his satisfaction with the progress that has been made during the first few months of the program. He also mentions areas in which there is a need to extend the reform.

LA FLAGRANCIA: NUEVO PROCEDIMIENTO QUE MARCA UNA REACCIN ANTE LA RESISTENCIA AL CAMBIO
Fruto de nuestra formacin universitaria y nuestra necesidad de acomodarnos en estructuras perfectamente definidas, es que, desde el mbito judicial, por aos, venimos augurando la falta de salidas, como tambin cerrando la posibilidad de que proyectos de reformas pueden lograr una mejora en el servicio de justicia. El no se puede se ha instalado en nuestras organizaciones, y con mucha pericia y adaptaciones, hemos sabido neutralizar los distintos cambios legislativos para que nada cambie. Seguramente que estos no han sido todo lo felices que uno podra esperar, ya sea por la inoportunidad de los mismos, como por la falta de recursos humanos y materiales que ellos presuponen; pero ms all de los beneficios y desaciertos que llevan nsitos, se ha tratado de minimizar sus efectos. Y para esto, valga como ejemplo, la reforma introducida por la ley que introdujo el llamado Procedimiento de Flagrancia. En su inicio, en el departamento judicial Mar del Plata, se instal la idea de que era imposible llevarla a cabo. Luego, un Fiscal se atrevi a solicitar en las causas en que intervino su aplicacin. Y cranme que todos lo mirba-

mos sorprendidos, hasta con cierto escepticismo, de que la estructura funcional le permitiera cumplir con los plazos procesales que all se establecan. La actitud persistente del Sr. Fiscal nos mostr la viabilidad de poner en funcionamiento tal procedimiento, suscitando luego la imitacin de los operadores en su totalidad. Similar actitud se plasm cuando se nos invit a participar de la experiencia piloto que se llevara a cabo en Mar del Plata, fruto del acuerdo realizado entre la Procuracin General, el Ministerio de Justicia de la provincia de Buenos Aires, el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP) y el Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA). Y digo se nos invit a los jueces de garantas porque no habamos participado del diseo, no formbamos parte del equipo asignado a tal tarea, y tampoco habamos viajado a Chile a constatar el funcionamiento del sistema, y si bien tenamos conocimiento de la evolucin del plan, podramos decir que nos considerbamos meros espectadores. En consecuencia, todo estaba dado para poner en prctica todos nuestros recelos y escepticismos, en orden a una vez ms estampar la frase lapidaria Esto es imposible de llevar a la prctica.

El plan piloto en Mar del Plata, reflexiones desde la justicia de garantas - Sal Roberto Errandonea

As, luego de semanas de reuniones que buscaban mostrar las bondades del sistema, y si bien en un comienzo se nos representaba la idea de que algo nos queran vender-que nosotros no estbamos interesados en comprar-, comenzamos a derribar barreras y prejuicios. Y creemos que la bisagra se dio cuando en un momento se nos dijo Esto no slo tiene que mejorar el servicio de justicia, sino la calidad de vida de los operadores, asumiendo esto, en lo personal, como una meta en la incorporacin o desestimacin de rutinas de trabajo Y esto es tan as, que en tanto no entendamos que ambas cuestiones se encuentran tan emparentadas, nuestra tarea derivar en un sacrificio sin sentido, cuyas vctimas estarn representadas por los justiciables, y a rengln seguido, Jueces y Funcionarios.

HACIA NUEVAS FRMULAS DE CONSENSO

Y desde aquel punto de partida se instal en la experiencia otra ideafuerza, por dems importante y que creo necesario desarrollar: Sin posibilidad de cambio legislativo hay que disear un modelo de gestin que permita profundizar el sistema acusatorio. Desde all, y como referente el modelo de gestin de la justicia penal implementado en la Repblica de Chile, se nos ofreca un arduo e incierto camino, pues fcil resulta advertir la diferencia de realidades desde los aspectos no solamente jurdicos, sino polticos, sociales, culturales, de infraestructura, etc. que a cada paso se vislumbraban ante el odioso, y a la vez necesario, ejercicio de comparacin.

Nuestra actividad, la de administrar justicia, es La construccin del sistema esta vez estaba a sencillamente un trabajo, que si bien requiere de cargo de nosotros, como la modificacin de la gesnosotros una dignsima dedicacin, lejos est de que tin y la actitud de los operadores, y todo esto sta sacrifique a la persona, la consuma, sin permi- insisto - sin cambio legislativo, es ms, y expuesto tirle disfrutar de todo aquello que pueden hacer el descarnadamente, con lo que tenamos. Se advierte resto de los mortales. Pero entendamos bien, esto es en esto la diferencia con experiencias anteriores, en un trabajo, y como bien lo seala el Dr. Ricardo Li donde la reforma legal haba precedido a la comRossi, esto supone como consecuencia un trabaja- probacin de la viabilidad del sistema. dor, que se dedica a ello con la asignacin de una tarea, buscando Por ello, tanto jueces, fiscales como Nuestra defensores, debieron repensar su mejor realizacin, perfeccionnactividad, la de admisus esquemas, llegndose con dose y utilizando las tcnicas de gesnistrar justicia, es sencillaayuda de tcnicos en gestin y tin ms adecuadas conforme a la mente un trabajo, que si administracin a lograr lo que se calidad del servicio que pretende y bien requiere de nosotros denomin Diagrama de Flujos. debe brindar1. una dignsima dedicaAlgo que parece muy obvio, pero cin, lejos est de que cuya determinacin permite aceiEste concepto no desmerece nuessta sacrifique a la tra funcin, por el contrario, la revalotar el sistema con prescindencia de persona, la consuma, riza, pues de esta manera no profetizaquienes sean sus operadores. sin permitirle disfrumos nuestras sentencias, sino que las tar de todo aquello construimos desde sus cimientos. De Una vez logrado esto se pas a otra que pueden hacer esta manera bajamos a la arena y nos etapa, que rescato como la ms imporel resto de los mostramos ante la comunidad con todas tante no slo para esta experiencia sino mortales. nuestras imperfecciones, pero con la actipara el logro de un mejor servicio de justud de superarlas. ticia: La bsqueda de frmulas de consenso. Insisto para concluir esta introduccin, y a manera de pretensin, que nada de lo que emprendamos pueda significar desmejorar nuestra calidad de vida. Esto es lo que ha permitido superar dificultades, modificando actitudes obstruccionistas y meramente burocrticas, presentando el problema y la forma en que puede ser solucionado, sin renunciar cada uno a su funcin y dejando a salvo la independencia de criterios, con pleno respeto al aporte del otro. Y esto implica poner de resalto tanto los aciertos como los errores, desterrando el encubrimiento del colega que incumple con su funcin, pues as se

1 Disertacin brindada en el "Curso Introductorio sobre Manejo de casos", correspondiente al mdulo II del programa de la Escuela Judicial de la Asociacin de Magistrados y Funcionarios de la Justicia Nacional, Comisin de Capacitacin y Actividades Acadmicas en el mes de Agosto de 2003.

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lo hace con la vista puesta en mejorar la experiencia piloto, porque previamente asumimos, y luego lo ratificamos, que sta como instrumento de trabajo nos resulta TIL. Esto signific tener reuniones de trabajo con fiscales y defensores, y en ellas plantear formas de resolucin de los problemas advertidos o bien de los que se presentaran, discutiendo sin tapujos los tramos de la experiencia.

Tales deudas se ofrecen ntidamente en lo que hace a la ansiada desformalizacin por un lado, y la ausencia de la oralidad en la investigacin penal preparatoria como forma de resolucin de las cuestiones que en dicha etapa se presentan, como medio ms gil y eficiente, por el otro. En tal entendimiento se determin como objetivos:
1) 2) 3)

Signific adems acriollar el modelo chileno y nada ms que un ejemplo para plasmar esto. En el vecino pas, el administrador uno de los cuales estuvo en la capacitacin dada por los organismos generadores del proyecto resulta piedra angular del Instrumentado en cinco etapas, cada una de ellas sistema, ya que logra la coordinacin administrativa destinadas a: 1) a la formacin del equipo interinsen forma eficiente, desligando a los magistrados de titucional y a la recopilacin de informacin; 2) la cualquier tarea ajena a lo jurisdiccional. Dicha tarea formulacin de un plan; 3) la presentacin de la es llevada a cabo por un licenciapropuesta a las autoridades provinciales y a las do en Administracin de empre- Signific organizaciones que coadyusas. He aqu, que como se podr adems "acriollar" el modelo van al cambio; 4) la ejecuadvertir esta funcin no existe en cin concreta de las propueschileno y nada ms que un nuestro esquema funcional, y si tas; 5) la documentacin y ejemplo para plasmar esto. bien es anhelable que ello ocurra, evaluacin de lo realizado. En el vecino pas, el admihubo que suplirla con elementos En el corto plazo, la expenistrador (...) resulta pieexistentes. Entre sus funciones se riencia se restringe a los procedidra angular del sistema, encuentra la labor previa que asegure ya que logra la coordina- mientos de flagrancia introducila realizacin de la audiencia en el dos por las leyes 13.183 y 13.260 cin administrativa en establecidos en el Ttulo I bis del tiempo sealado, que el Juez en tal forma eficiente, deslimomento tenga a su disposicin la sala gando a los magistra- libro II del C.P.P., pero con la vista puesta, y ah s, mediando reforma de audiencias, que procure la registrados de cualquier legislativa, extenderlo hacia los rescin de stas, etc., resultando el admitarea ajena a lo tantes procedimientos. nistrador pieza clave a la cual desde el jurisdiccional. aspecto administrativo debemos sujetar Conviene repasar que Se considera que hay flael accionar, toda vez que resulta comn grancia cuando el autor del hecho es sorprendido en para la Justicia de Garantas. el momento de cometerlo o inmediatamente desComo consecuencia de esto, una auxiliar letrada, pus, o mientras es perseguido por la fuerza pblica, personal de los Juzgados y del departamento de el ofendido o el pblico, o mientras tiene objetos o informtica, y los Jueces comenzamos a elaborar presenta rastros que hagan presumir que acaba de modelos, rutinas de actuacin, formas de notifica- participar de un delito (art. 154 CPP), cindose su cin de las audiencias, generacin de estadsticas y aplicacin a los delitos dolosos cuya pena mxima otras tareas conexas, supliendo -y creemos muy no exceda de quince (15) aos de prisin o reclusin, satisfactoriamente- la funcin asignada al smil de la o tratndose de un concurso de delitos ninguno de experiencia chilena, que hasta la fecha ha arrojado ellos supere dicho monto (art. 284 bis CPP). un ndice de eficiencia altsimo en lo que respecta a la gestin.

Profundizar el sistema acusatorio. Optimizar el modelo de gestin de los recursos. Mejorar la capacidad de respuesta del sistema a los conflictos y la imagen institucional del Poder Judicial.

PREPARACIN DEL EQUIPO DE FLAGRANCIA Y SU OPERATIVIDAD BASES DE LA EXPERIENCIA PILOTO

Los objetivos bsicos del plan se han determinado como derivacin de aquellas falencias constatadas en la implementacin de la reforma procesal llevada a cabo en la provincia de Buenos Aires en el ao 1998, que genera la sensacin de que resta un importante camino por transitar. El sistema requiere la creacin de un equipo destinado a hacer posible la realizacin de la audiencia donde un Juez resolver en forma oral, luego de escuchar a las partes y las cuestiones que le sean sometidas a su conocimiento.

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del CPP., y requirindose la declaracin al caso del procedimiento de flagrancia -previo examen sobre su procedencia-, y para el caso en que las partes soliciten una audiencia de finalizacin por haber llegado a un acuerdo, o bien el fiscal con1) En primer lugar, el Equipo de Flagrancia, los sidere procedente el sobreseimiento o requiera la capacitadores de las Instituciones que avalan la elevacin a juicio, se la fija en ese momento. experiencia y los Jueces de Garanta disearon Una vez solicitadas las audiencias por las partes, el modelo de gestin a travs de la determinalas mismas se fijan en cada Juzgado con comunicin de lo que se denomin diagrama de flucacin con la Secretara de Flagrancia, quien las jos, consistente ste en el recorrido de la invescoordina de acuerdo a la franja horaria que cada tigacin desde su inicio, como tambin las disJuzgado tiene asignada. Sobre este ltimo punto tintas alternativas en que sta puede transcurrir. se tiene que indicar que las audiencias se des2) Luego, ya los Jueces de Garantas con sus colaarrollan de 08,30 hs a 13.00 hs. de lunes a vierboradores, revisaron nuevamente el modelo, nes, dividido esto en tres franjas de similar extenprecisando cada uno de los aspectos. Vale como sin horaria. Como se cuenta en lo referente al ejemplo la confeccin de los modelos de actas espacio con una sola sala de audiencias, la optique documentan la realidad de lo actuado en la mizacin en su utilizacin resulta obviamente audiencia, rutina de las notificaciones, extendeterminante. siones horarias, etc. Fijada la audiencia, se realiza su notificacin a las 3) Se culmin con la asignacin En partes mediante planillas, tanto a la Unide una auxiliar letrada como dad Fiscal de Flagrancia como a cuanto a los coordinadora de la Secretara la Defensora General. En lo que imputados, si stos se de Flagrancia, la que como encuentran en libertad, su hace a los defensores particulares, funcin deba generar un espastos en la primera oportunidad citacin y concurrencia cio comn de actuacin, tanto aceptacin del cargo- se les prequeda a cargo de la para Jueces, como para fiscales y gunta la forma que escogen para su defensa. En cambio, si defensores. Esta Secretara cuen- se encuentran deteninotificacin (cdula, correo electrta adems con la colaboracin del nico, etc.). dos, la concurrencia personal de los Juzgados as en las En cuanto a los imputados, si stos se se asegura a travs audiencias como en lo previo y lo encuentran en libertad, su citacin y del Juzgado en el posterior a stas. El sistema se vale que se encuentren concurrencia queda a cargo de la defende su eficacia para el logro de sus sa. En cambio, si se encuentran detenia disposicin. objetivos dos, la concurrencia se asegura a travs del 4) Otro tanto ocurri en el Ministerio Juzgado en el que se encuentren a disposicin. Pblico Fiscal y de la Defensa, en El da anterior a la audiencia se verifica la efecticuanto a la creacin de esquemas que pudieran va notificacin a las partes, toda vez que la realidar respuesta a la demanda que irrogaran las zacin de la audiencia es funcin primordial de causas tramitadas bajo el procedimiento de la secretaria de flagrancia, como tambin que se Flagrancia, con la asignacin de fiscales y de realice puntualmente, debido esto ltimo a la defensores para cubrir los turnos. exigidad de los horarios asignados. Hasta la fecha se ha logrado un altsimo ndice de realizaEl trabajo del diseo abarca las distintas etapas cin de audiencias, con escassimas suspensiones. por las que transita el caso previo a su resolucin, el Por ltimo, la publicidad de las audiencias se aseque se puede esquematizar de este modo: gura con la publicacin de las audiencias, tanto en la sala de audiencias como en las mesas de TRABAJO PREAUDIENCIA entradas de los Juzgados de Garantas. Para ello, y atendiendo a la realidad de nuestro departamento judicial, se dise un equipo conformado en distintas etapas, el cual resulta comn para los tres Juzgados de Garantas existentes a la fecha.

El expediente llega al Juzgado procedente de la Unidad Fiscal de Flagrancia pudiendo verificarse dos situaciones: a) con persona detenida solicitando la conversin de la aprehensin en detencin y la declaracin al caso del procedimiento de flagrancia, y si se ha solicitado la excarcelacin en la oportunidad de la declaracin del art. 308 del CPP., se fija audiencia dentro de los cinco das para resolverla. b) si no hay detenido por haberse otorgada la libertad mediante el Art. 161

DURANTE LA AUDIENCIA La presencia de los Jueces, fiscales y defensores a las audiencias en el horario asignado, se complementa con la actitud que cada uno tenga para la consecucin del resultado en ellas. As, no se entiende la concertacin de aquella slo desde un aspecto meramente formal, sino con el objeto de lograr una excarcelacin, un sobreseimiento o un acuerdo. Las audiencias en la experiencia tienen un objeto multi-

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propsito, y se han diseado esencialmente dos Las PARTES, con el transcurrir de la experiencia, tipos: han mejorado la calidad de la informacin que suministran al Juez, sustentando Las 1) A los cinco das, para resolver la especialmente los aspectos PARTES, con el excarcelacin cuando fuera soli- transcurrir de la experiencia, fcticos, ya que los jurdicos, citada (este trmino actualmente salvo situaciones muy espechan mejorado la calidad por la celeridad en la obtencin de ficas, se suponen ya conocide la informacin que los antecedentes del imputado se dos. Resulta necesario expresar suministran al Juez, encuentra reducido a dos das) sobre este punto la necesidad de sustentando especial2) A los veinte das, a los fines de la la capacitacin permanente que mente los aspectos finalizacin de la causa (plazo estase oriente a la formacin profesiofcticos, ya que los blecido en el art. 284 quater del CPP, jurdicos, salvo situa- nal sobre formas de litigacin, en o bien cuando el fiscal entienda que ciones muy especorden a lograr mejores resultados. ha concluido la investigacin). Las NOTIFICACIONES de lo ficas, se suponen 3) Eventualmente puede surgir otra ya conocidos. decidido se efectan en la misma audiencia, cuando el defensor, previo audiencia y en forma oral, generando requerimiento de elevacin a juicio foruna disminucin de trmites a tal fin, obvindomulado por el Fiscal, hace uso del plazo estase de esta manera el libramiento de cdulas y ofiblecido en el art. 336 del CPP, y expresa oposicios, con el consiguiente ahorro de los recursos cin a la pretensin del representante del humano y material. Se cumple de esta manera Ministerio Pblico Fiscal. con rapidez, seguridad y economa, conforme las pautas del art. 126 del C.P.P. En las dos primeras audiencias se pueden propoEl REGISTRO de la audiencia se realiza con la ner objetos distintos que los solicitados. As, se puecolaboracin de un empleado, quien tiene a su den presentar: cargo la grabacin del audio mediante un sistema 1) excarcelacin. digital existente al efecto y un programa especfi2) Falta de mrito. co. Esto luego es trasladado del disco rgido de la 3) Suspensin de juicio a prueba. computadora a discos compactos en forma sema4) Juicio abreviado. nal, perfectamente identificados, y mediante un 5) Juicio directsimo. procedimiento por dems sencillo. Cualquier 6) Sobreseimiento. consulta o duda en cuanto a lo acaecido en una 7) Prisin preventiva audiencia se satisface con la escucha del disco a 8) Elevacin a juicio. travs de su reproduccin. No obstante ello, el mismo empleado en forma simultnea capta los Para ello: contenidos fundamentales de la audiencia a fin de labrar el acta respectiva, la cual resulta una Los JUECES deben recepcionar atentamente la sntesis de lo decidido en la audiencia. Esta informacin aportada por las partes y estar abierforma de registro ha significado una modificatos a las propuestas que stas hagan, ya que aqul cin cultural del apego a la escritura, la que es no tiene contacto con el expediente. Se debe suplantada por el registro de audio. favorecer el contradictorio como realizacin del sistema acusatorio, en un sentido proactivo. En POST- AUDIENCIA la exposicin de las pretensiones, slo acta cuando la informacin necesaria para resolver ha Superada la audiencia, la labor se encuentra dirigida a: sido defectuosa o confusa, o, sin ms, no ha sido Satisfacer y completar las cuestiones referidas a la suministrada, pues el Juez es el mas ignorante REGISTRACIN. de los hechos y, por tanto, deben suministrarle Realizar las COMUNICACIONES de lo resuelto. informacin precisa sobre los mismos. Cumplir con la remisin del expediente, de El FISCAL debe relatar su pretensin de manera acuerdo el tenor de lo decidido, ya sea al breve, clara y concisa, estando a su cargo, en la Tribunal Oral o Correccional cuando se eleva el resolucin de la excarcelacin, el aporte de los expediente a juicio, o bien al Juez de Ejecucin antecedentes del imputado. cuando se trate de un Juicio Abreviado o una El DEFENSOR, con conocimiento del caso, Suspensin del Juicio a Prueba. debe compensar el requerimiento del fiscal, En caso de haberse interpuesto un recurso de estando abierto a la comunicacin con ste para APELACIN, la remisin a la Excma. Cmara la produccin de prueba en conjunto si resultare de Apelaciones y Garantas del expediente, connecesario, como tambin para la realizacin de juntamente con el registro de audio de la audienacuerdos. cia donde se dict el decisorio recurrido.

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LA FLAGRANCIA EN LA ETAPA DEL JUICIO

La experiencia encuentra en esta etapa el nervio que transmite su influencia sobre todo el procedimiento, pues, sobre la base del consenso, se ha establecido el compromiso de los operadores de realizar el Juicio dentro de los sesenta das de ingresado el expediente a esa instancia, abrevindose para ello los plazos resultantes de la actividad que pudiera surgir de la audiencia prevista en el art. 338 del CPP. Se complementa el acuerdo con el compromiso por parte del Ministerio Pblico Fiscal de no realizar acuerdos en esta etapa, en orden a favorecerlos en su trnsito por ante la Justicia de Garantas.

Reuniones con el EQUIPO que supervisa la experiencia, donde se analizan desde una perspectiva ms general, comprensiva de todos los tramos por los que transita la experiencia, (Justicia de Garantas, Cmara de Apelaciones y Garantas, Tribunales Orales y Correccionales) las dificultades y correcciones que corresponden realizar.

RESPUESTA A INTERROGANTES Y EL CAMINO QUE AUN RESTA

En los albores de la puesta en marcha de la experiencia, muchos han sido los cuestionamientos realizados. As se ha advertido que:

Se prioriza la eficiencia y la rapidez por sobre las garantas procesales de los imputados. A esto se puede contestar que la realizacin de un proceso En los recursos de apelacin que tramitan por garantizador de los derechos del imputado ante la Cmara de Apelaciones y depende de la calidad de la labor que realicen los Garantas, su expresin de agravios ... operadores. Ni el sistema escrito tradicioser presentada por las partes en nal, ni el ideado por esta el contradictorio, forma oral, admitindose el contraexperiencia, por s solos dan con la posibilidad de que el dictorio, pudiendo -cuando la cuesrespuesta a un debido proceimputado se encuentre con tin lo permita- pronunciarse en la so legal. Ahora bien, el conaquel que le intima en misma audiencia, quedando vigente forma directa el hecho, con tradictorio, con la posibilidad para el resto el plazo legal de cinco de que el imputado se encuenun defensor que expone das. Se adopta en esta etapa como su estrategia con claridad tre con aquel que le intima en forma de registracin el audio vertido forma directa el hecho, con un y sin misterios, y con el en un disco compacto con el acta que defensor que expone su estratergano juzgador que resea lo all acontecido. gia con claridad y sin misterios, y recepta directamente con el rgano juzgador que las pretensiones, parece generar un mbito recepta directamente las pretenPERMANENTE REVISIN ms propicio y acor- siones, parece generar un mbito DE LO ACTUADO de a la manda cons- ms propicio y acorde a la manda titucional estableci- constitucional establecida en el Art. La implementacin de la experiencia da en el Art. 18 de 18 de la Constitucin Nacional. piloto ha significado una constante y periSe busca la eficiencia sobre un la Constitucin dica revisin de las rutinas llevadas a cabo sector de sujetos que constituye la Nacional. por los operadores. habitualmente denominada Clientela` del sistema penal. Por lo pronto, no est Esto ha generado: nada mal ser eficiente en algo. Luego, este arguReuniones entre los JUECES DE GARANmento se desvanece al reconocer que la experienTIAS, donde se intercambian experiencias de las cia comenz con los delitos en flagrancia pero audiencias llevadas a cabo, problemas surgidos tiende a proyectarse reforma legislativa medianen la gestin, formas de resolver planteos novete- a todo el espectro restante. De todas maneras dosos, etc. Esto, aparte de la riqueza que signifino se puede dejar de mencionar que los casos en ca, permite hallar formas de implementar critecuestin representan ms del ochenta por ciento rios comunes que redundan en beneficio de las de los ingresados al sistema penal, trayendo esto partes al formular sus planteos. en su tratamiento, y como consecuencia necesaReuniones entre los JUECES DE GARANria, la mayor disponibilidad ahora- del recurso TIAS, FISCALES Y DEFENSORES OFICIAhumano y material para avocarse a la investigaLES, donde se exponen las posibles alternativas cin y resolucin de los casos considerados de que ofrecen sus actuaciones en pos de mejorar el mayor complejidad. servicio de justicia, como tambin las bases de Como consecuencia de lo recin expuesto, no se nuevas frmulas de consenso para su logro. puede dejar de tener en cuenta la opinin de los

TRAMITACIN DE LOS RECURSOS

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operadores, los que a pesar del esfuerzo por Tambin es cierto que de proyectarse en el tiemmodificar los criterios de actuacin, se han po la experiencia, se torna indispensable el rediseexpresado en forma favorable a la experiencia, y o, en primer lugar, de la Justicia de Garantas y estn permanentemente atentos a las variaciones luego, de los dems rganos que componen la para su mejoramiento. Por su parte, los justiciajusticia penal. As, y en los primeros meses, se bles se han visto favorecidos al momento de advierte la necesidad de contar con ms rganos acordar el tiempo de la pena con el fiscal, en de decisin, aunque dotados de menores plantas cuanto se destierra su justificacin por el tiempo de personal. La delegacin laboral se ve acotada, sufrido en prisin preventiva. ya que gran parte de los trmites se resuelven en Para el justiciable el proceso deja de ser inentenaudiencia, debiendo por tanto reforzarse este dible en esta etapa. Las cuestiones se plantean espacio. Es dable traer a cuenta, y a modo de con claridad, utilizando un lenguaje natural, ejemplo, que las Mesas de Entradas de los juzgaentendible para su destinatados han disminuido la recepcin de escritos y rio. Se lo hace sin intermedianotificaciones, ya que stas se realizan en Para rios, pues el Fiscal le habla en forma oral en la auel justiciable el proceso forma directa cuando formula diencia. Y es este redisedeja de ser inentendible en esta la imputacin. Adems, verifica o quizs el mayor desetapa. Las cuestiones se plantean la tarea efectiva de su defensor. afo que resta realizar, con claridad, utilizando un lenPor fin, el Juez le refiere lo decidado que implica para los guaje natural, entendible para su operadores modelos codido, dando cuenta de los fundadestinatario. Se lo hace sin munes de actuacin a las mentos en que se basa. intermediarios, pues el Fiscal que nos tenemos que someTambin se torna necesario, en le habla en forma directa ter, con desprendimiento de orden a mejorar la comunicacin, cuando formula la imputahbitos individuales. la informacin que se brinde y la cin. Adems, verifica la calidad de las audiencias, la realizaPor ltimo, y como materia tarea efectiva de su defencin de cursos de litigacin. pendiente, todos debemos sor. Por fin, el Juez le La contradiccin y la inmediacin acordar y propender a la desrefiere lo decidido, dando permiten superar rpidamente, y con formalizacin de la Investigacuenta de los fundamenun nivel de soluciones aceptables, acin Penal Preparatoria. Y ste tos en que se basa. quellas cuestiones que, escritura mees un camino que en forma gradiante, podan llevar das como consedual se deber comenzar a transitar. cuencia de los traslados y contestaciones. Hoy se advierte la existencia de papeles en el leSe ha dicho que con nuestra idiosincrasia el sisgajo, en algunos casos innecesarios, y otros que tema va a fallar. Esto ha sido totalmente supeseguramente encontraran mejor marco de prorado, ya que desde el punto de la gestin se han duccin en la etapa de juicio. logrado excelentes estndares de eficiencia, en lo Seguramente resta mucho por hacer, y del interque hace a la realizacin de audiencias e ndices cambio de opiniones surgirn alternativas, pero de resolucin logrado en las mismas. Las estadsdesde mi experiencia personal ha sido vlida la ticas son hartamente elocuentes, generando esto incursin, en pos del objetivo de una mejor caliun alivio en los rganos de juicio en lo que hace dad de justicia. Un profesor me refera al respeca las causas que efectivamente llegan para su juzto un pensamiento de Carlyle, en cuanto Nadie gamiento. tiene derecho a quejarse de su poca ni de su gente; pues si son malos ah est l para hacerlos mejores.

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documentos documentos
RESOLUCIONES XII CONSEJO DIRECTIVO CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMRICAS
En Kingston, a 20 de junio de 2005, reunido el Consejo Directivo en dicha ciudad, con la participacin de los Consejeros titulares George M Thomson, Lloyd Ellis, Douglass Cassel y Germn Garavano, en virtud del artculo 13 de su Estatuto y 18 y 19 de su Reglamento, resuelve: 1. Agradecer la presencia de los miembros de CIDA y USAID, en las personas de Grald Le Francois, Dennis Darby y Lynn Vega, y sus ilustrativas explicaciones respecto a la ejecucin de los proyectos de sus instituciones con CEJA y la Regin. 2. Manifestar su gratitud por el efusivo y clido recibimiento y atencin de Justice Lloyd Ellis, anfitrin del Consejo en Jamaica, as como con la colaboracin del Gobierno de Jamaica en la organizacin de la reunin. 3. Sancionar las Resoluciones del XI Consejo Directivo, con dos fe de errata ortogrficas a los nombres de Fay Frances Armstrong y Douglass Cassel. 4. Aprobar la cuenta del Director Ejecutivo, felicitndolo por su gestin. Se destaca especialmente en este punto los logros alcanzados en los proyectos de apoyo al mejoramiento de los sistemas de justicia criminal, particularmente el que est en ejecucin en la ciudad de Mar del Plata, el programa de formacin para capacitadores en reforma procesal penal y persecucin penal y la elaboracin de una nueva versin del Reporte sobre la Justicia en las Amricas. 5. Acordar el otorgamiento de un plazo de quince das a fin de que los Consejeros Directivos analicen la versin preliminar del Reporte sobre la Justicia en las Amricas, con el objeto de formular observaciones particularmente en lo relativo a los datos vinculados a sus pases. 6. Aprobar el Plan Estratgico 2005 - 2009, coincidiendo en la exposicin de las cuatro matrices sobre las cuales ste se estructura, a saber: 1) Generacin de conocimiento e informacin; 2) Capacitacin en Reforma judicial; 3) Contacto y difusin de informacin y 4) Asistencia Tcnica. A su turno el Consejo respalda el diseo estratgico por el financiamiento del Plan, en cuanto al monto total del presupuesto, la diversificacin de las fuentes de financiamiento y la consolidacin de aportes permanentes. 7. Autorizar al Director Ejecutivo para la realizacin de un primer ejercicio cualitativo sobre el estado de la justicia en la Regin, que incluya la apreciacin del CEJA sobre los procesos de reforma de los pases Miembros de la Organizacin, en todos los mbitos de los Sistemas de Justicia. 8. Avanzar en la va de generar una red de escuelas judiciales, que apoye los esfuerzos de mejoramiento en la capacitacin judicial acercndolos a los procesos de reforma y a los actores que conducen los mismos. Se comparte la idea, expresada por la Direccin Ejecutiva, de entregar a las escuelas herramientas e incentivos para la acreditacin y autoevaluacin de su funcionamiento. 9. Repensar la iniciativa de realizar una evaluacin global del Centro, con miras a sus objetivos y finalidades estratgicas. Este replanteamiento debe tomar en cuenta: 1) la real eficiencia de esta estrategia para conseguir nuevos apoyos financieros; 2) la independencia del evaluador que permita dar valor agregado a la visin existente sobre CEJA en la Regin y 3) el grado de conocimiento y adecuado enfoque que con que el estudio debe efectuarse, teniendo en cuenta la experticia de las tareas que cumple el Centro. 10. Aprobar los convenios que CEJA ha suscrito con la Asociacin de Magistrados y Funcionarios Judiciales de Crdoba, con el Estado de Puebla, y el addendum al Convenio con la Provincia de Buenos Aires. 11. Programar la prxima reunin de este Consejo para el mes de diciembre de 2005, en la sede de CEJA en Santiago de Chile, junto con la reunin del Comit Editorial de la Revista Sistemas Judiciales que publica dicho Centro, de acuerdo al mismo esquema desarrollado en el XI Consejo celebrado en Santiago en diciembre del ao pasado. En un principio se pens para los das 8 y 9, pero despus de confirmar que el da 8 es feriado, se propone para los das 15 y 16.

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RESOLUCIONES XIII CONSEJO DIRECTIVO CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMRICAS

En Santiago, a 16 de diciembre de 2005, reunido el Consejo Directivo en dicha ciudad, con la participacin de los Consejeros titulares George M Thomson, Jaime Arellano, Lloyd Ellis, Douglass Cassel, Germn Garavano y la presencia de la Consejera electa Hebe Martinez, en virtud del artculo 13 de su Estatuto y 18 y 19 de su Reglamento, resuelve: 6. El Consejo desea expresar que para el cumplimiento adecuado de los objetivos para los que se concibi el CEJA y para que la institucin sea viable en el tiempo, es indispensable contar con aportes directos de sus estados miembros que al menos le permitan financiar sus gastos bsicos de funcionamiento y la generacin de los bienes pblicos regionales que se le han encomendado. Lo anterior no obsta a que la institucin pueda y deba captar recursos de otras fuentes para la realizacin de sus planes y actividades. 7. Se encomienda a los Consejeros Thomson, Cassel y Arellano, la realizacin de gestiones pertinentes, que dentro de sus competencias, faciliten el proceso de obtencin de aportes de los Gobiernos de Los Estados Unidos de Norteamrica y de Canad y al resto de los Consejeros coadyuvar, con sus respectivos Gobiernos, en la obtencin de contribuciones voluntarias. 8. Ratificar los acuerdos suscritos por el Director Ejecutivo con los siguientes rganos e instituciones, a saber: a. Universidad de Florida. b. Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. c. Fundacin Carolina de Argentina. d. Vice-Ministerio de Justicia de la Repblica de Bolivia. e. Fiscala General de la Repblica de Bolivia. f. Tribunal Superior de Justicia del Estado de Zacatecas. g. Ministerio Pblico del Per. h. Gobierno, Tribunal Superior de Justicia y Ministerio Pblico de la Provincia de Crdoba, junto a INECIP. 9. Discutir en el curso del primer trimestre del ao entrante la fecha para la realizacin de una XIV Reunin del Consejo Directivo, siendo una posibilidad a estudiar que ella se realice con ocasin de la VI Reunin de Ministros de Justicia o Ministros o Procuradores Generales de las Amricas (REMJA), la cual est prevista para los das 24 a 26 de abril de 2006 en Santo Domingo, Repblica Dominicana.

1. Congratular al Director Ejecutivo por la reunin conjunta organizada en conjunto con el Comit Editorial el da 15 de los corrientes, agradeciendo la concurrencia de sus integrantes y el aporte voluntario que hacen al desarrollo de la institucin. 2. Sancionar las Resoluciones del XII Consejo Directivo, celebrado en Jamaica, con fecha 16 de junio pasado. 3. Felicitar a la Dra. Hebe Martinez y el Dr. Carlos Eduardo Caputo por su reciente designacin, en el marco la XXXV Asamblea General de la OEA, como Miembros del Consejo Directivo de CEJA y darles la bienvenida. 4. Aprobar el Informe Anual de Actividades presentado por el Director Ejecutivo, felicitndolo por su gestin, destacando especialmente la exposicin realizada por el Coordinador de Capacitacin, Mauricio Duce, en relacin al Proyecto "Estrategias y Perspectivas para el Trabajo en el Sector de la Justicia Penal en Amrica Latina", concentrada en las experiencias piloto en las ciudades de Mar del Plata, Argentina y Cuenca, Ecuador, y la publicacin del Segundo Reporte sobre la Justicia en las Amricas ( 2004-2005 ) editado por CEJA. 5. Disponer que para la sancin definitiva del Informe Financiero 2005 y presupuesto 2006, el Director Ejecutivo enve a los Consejeros por correo electrnico antecedentes que complementen desagregadamente sus datos y que permitan tener un presupuesto balanceado para el prximo ao atendiendo los recursos que razonablemente percibir la institucin. En cumplimiento de lo anterior el Director Ejecutivo deber enviar la informacin en el curso de la semana que transcurre entre el 19 y 23 de diciembre y los Consejeros Directivos pronunciarse sobre ella antes del viernes 31 del mismo mes, del ao en curso.

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reseas bibliogrficas reseas bibliogrficas

CRCELES SANAS Y LIMPIAS
Daniel Petrone Unidos por la Justicia, Konrad Adenauer Stiftung, Buenos Aires, 2004

A pesar de la incorporacin de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos a la Constitucin Argentina, y de las reglas mnimas que la ONU fija para el tratamiento de las personas privadas de la libertad, lo cierto es que la realidad intramuros est constituida por una conflictividad cada vez ms violenta y dramtica, que tiene que ver con numerosos factores: el hacinamiento, las frustraciones, la violencia cotidiana simblica, psquica y fsica que viven las personas privadas de la libertad; tambin es cierto que las polticas de gestin de la conflictividad en las crceles vienen sistemticamente demostrando su inutilidad, en gran medida por anlisis simplistas, por no estar en las prioridades o inclusive por estar fuera de la agenda de la poltica criminal, y todo esto sumado a un proceso de invisibilizacin constante de la realidad que se vive da a da dentro de las prisiones. Por eso vale la pena celebrar este trabajo, que intenta introducir un haz de luz a una situacin signada por su oscuridad y su desinters. El Libro "Crceles Sanas y Limpias", de Daniel Petrone, tuvo su origen Jornadas de Justicia y Seguridad -Un abordaje integral desde el Siglo XXI, donde sirvi como documento de trabajo y discusin. El autor realiza un minucioso diagnstico de la realidad carcelaria, a diferentes niveles tanto fcticos como normativos, del cual surgen alarmantes conclusiones; dado que permite magnificar el problema del hacinamiento carcelario, la saturacin e ineficiencia de un Servicio Penitenciario Federal que concentra para s todas las funciones: vigilancia, disciplina, castigo, calificacin de conducta, enseanza, trabajo y asistencia mdica. El problema del encierro de personas que son "tcnicamente" inocentes, donde la falta de separacin con los penas trae como consecuencia la imposibilidad de tratamiento diferenciado, demuestra que a pesar de la extensa normativa existente es una batalla que est lejos de ganarse y que trae terribles consecuencias. Donde la falta de una sera poltica post penitenciaria nos gol-

pea severamente en ndices de reincidencia cada vez mayores. El pormenorizado anlisis incluye en su parte final una referencia al marco normativo que regula la situacin penitenciaria En una segunda parte, el libro brinda propuestas para necesidades urgentes, discriminando las mismas en relacin al tipo necesario que requiere una posible implementacin (corto, mediano y largo plazo) y el objetivo especfico de cada propuesta, que van desde posibles soluciones al problema edilicio, al problema de los recursos humanos, del tratamiento de los internos segn su calidad procesal, al trabajo y la educacin en las penitenciaras. Petrone hace hincapi en la relacin del Sistema Penitenciario Federal y los sistemas penitenciarios provinciales, relacin por dems conflictiva como en la actualidad lo demuestra la situacin del servicio penitenciario de la provincia de Mendoza. Si bien el autor aclara explcitamente que no desea entrar en la discusin sobre las teoras de la pena, sus propuestas deben ser ledas desde el prisma de las teoras de la prevencin especial Positiva. Un somero anlisis de sus propuestas permite observar que se pone acento en la necesidad de integrar la vida de la crcel a la comunidad; fuera de ello no obstante tambin refuerza la idea de que debe considerarse la seguridad de los ciudadanos que viven fuera de ellas. En particular, en sus propuestas se evidencia la preocupacin por una nueva organizacin del Sistema Penitenciario Federal, y por ello realiza aportes tendientes a la descentralizacin de sus funciones; evitando as la concentracin y la sobrecarga de funciones a un ya colapsado servicio. Plantea adems una clara diferenciacin entre las tareas propias del sistema penitenciario y aquellas que hacen a su vida administrativa; proyectando esta distincin hacia los sistemas previsionales y de trato de retirados que sostiene el SPF. Sus propuestas retoman la eterna batalla de la separacin de procesados y condenados; si bien no se evidencian propuestas claras que tiendan a una modificacin sustancial del tratamiento que se les da a las personas inocentes privadas de la libertad, atento a la consecucin de las finalidades del proceso y no a su culpabilidad respecto a un hecho por el que fueran condenados.

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reseas reseas bibliogrficas bibliogrficas

Tambin se destacan sus propuestas tendientes a la bsqueda de soluciones de los problemas edilicios y de aquellos claves en la bsqueda de la reinsercin social de las personas privadas de la libertad, como son la educacin y el trabajo en las crceles. Y en lo que hace a la faz normativa realiza crticas y propuestas al marco normativo que sustenta al SPF. Finalmente todas estas las propuestas se plasman en un interesante proyecto de modificacin de la actual de Ley de ejecucin de la pena. En rigor a la verdad se siente en el presente trabajo la ausencia de propuesta de una ley de cupos que combata el hacinamiento a travs de responsabilidades directas de jueces y funcionarios, y un abordaje sobre la colapsada rea del sistema judicial encargado de la ejecucin de la penas privativas de la libertad, que muestra la presencia de slo tres jueces de ejecucin para todo los detenidos en crceles federales. Sin dudas el libro de Petrone aporta mucho a la discusin sobre el sistema penitenciario, su diagnstico es un aporte inmenso, con cuestionamientos serios y propuestas coherentes a la realidad penitenciaria, dado que la imposibilidad de acceder a datos ciertos sobre el SPF es un obstculo insalvable a la hora de la formulacin de polticas pblicas que busquen una real solucin del problema. Las numerosas propuestas que el libro formula llevan la discusin a estadios superiores y tienen la gran virtud de ser acordes a los recursos disponibles, los cuales permiten superar un discurso posibilista sustentado en la falta de recursos. Este es un libro que merece ser ledo y discutido. Pero especialmente el trabajo de Petrone nos demuestra lo lejos que estamos del mandato constitucional de "crceles sanas y Limpias".

Por Agustn Territoriale INECIP

EL PROCEDIMIENTO PENAL: UNA APROXIMACIN PRAGMTICA

Erick Jurez Elas / Ediciones Jurdicas Universitarias del Centro Universitario del Occidente, Universidad de San Carlos de Guatemala, Quetzaltenango, enero de 2005, 143 pginas.

La obra de Erick Jurez, que reseamos en esta ocasin, puede ser definida, grosso modo, como un manual del proceso penal. Pero, conjuntamente, posee caractersticas que la hacen sobresalir respecto de sus congneres. En primer lugar tal como lo indica su ttulo es una aproximacin pragmtica al procedimiento penal. En otras palabras, no se conforma con decir qu debe hacerse, sino que, inspirado en la praxis jurdica, explica cmo deben hacerse las cosas en un procedimiento de tal naturaleza. Ahora bien, para explicar cmo deben hacerse las cosas, el autor se gua por dos directrices fundamentales. La primera, es la del irrestricto respecto a los derechos de los intervinientes. En este sentido, la obra de este acadmico guatemalteco es una verdadera gua de cmo debe ejercerse, en la prctica, el poder punitivo del Estado sin vulnerar las garantas mnimas del imputado. La segunda directriz est dada por el modelo de gestin judicial que propone Erick Jurez. O sea, cmo deben hacerse las cosas al interior del despacho judicial para que el proceso se desarrolle en forma eficaz y transparente. En segundo lugar, esta obra propone una dicotoma bastante til a los fines del lector. Esto ocurre

porque si bien su contenido describe un modelo procesal abstracto sin aludir a la experiencia de ningn pas en particular a pie de pgina entrega las correspondientes referencias al proceso penal de Guatemala. Tambin merecen una mencin especial las constantes citas que el autor, a modo de epgrafes, hace de Csar Bonesana Marqus de Beccaria, las que insinan el contenido de cada captulo. En cuanto a la estructura de la obra, debe sealarse que tras la presentacin y una breve introduccin, el autor dedica el primer captulo a exponer algunas "Ideas Generales" en torno al proceso penal. De este modo, describe el modelo organizativo que debe tener el despacho judicial, los principios que regirn la actividad procesal y la manera en que debe efectuarse la investigacin, entre otros temas. Luego, en sucesivos captulos, expone, paso a paso, la forma en que deben desarrollarse las tres etapas fundamentales del proceso penal: la "Etapa Preparatoria", la "Etapa Intermedia" y la "Etapa de Juicio". En sntesis, la obra reseada constituye un interesante aporte que, basado en el respeto de los derechos humanos y los principios de una gestin judicial moderna, busca acercar el discurso terico a la realidad. Por Mauricio Gutirrez

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| Perodo 2004-2005

CEJA present el Reporte sobre la Justicia en las Amricas on line

Desde el 7 de noviembre est disponible en la pgina web www.cejamericas.org, el Reporte sobre la Justicia en las Amricas 2004-2005, segunda edicin actualizada, la anterior consider los aos 2002 y 2003, desarrollada por el Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA), que recopila informacin y describe los diversos sistemas de justicia de los pases miembros de la organizacin, esto es, los 34 Estados Miembros de la OEA. El Reporte contiene informacin estndar de cada pas, como la estructura institucional del sector justicia, la descripcin de los principales procedimientos, indicadores de productividad y estadsticas generales del sistema, volumen y movimiento de causas, tasa de delitos y poblacin penitenciaria, entre otros. A la vez, el Reporte en su primer captulo entrega dos secciones de informacin comparativa entre los pases de la Regin. El primero de ellos consigna datos a partir de reportes nacionales, como por ejemplo, el nmero de jueces y fiscales cada 100 mil habitantes en los pases de la Regin; la tasa de litigiosidad cada 100 mil personas, o el nmero de homicidios cada 100 mil habitantes, entre otros datos disponibles. Luego, se presenta un conjunto de indicadores de carcter subjetivo que actualizan la informacin incluida en el mismo captulo del Reporte 2002-2003, en el cual se contienen tpicos respecto al funcionamiento de la justicia y sus respectivos indicadores que miden el Estado de Derecho; control de la corrupcin; la proteccin de los derechos; accountability, y la opinin pblica sobre la justicia. Este trabajo es el resultado del esfuerzo de un equipo integral que trabaj en primer lugar con el relevo de informacin de los 34 pases. Adems se cont con la cooperacin que prestaron algunas instituciones del sector judicial de los mismos pases descritos, quienes respondieron y completaron una matriz de informacin que CEJA distribuy por toda la regin.

| Seminario Internacional, Santiago de Chile

Claves para una reforma a la Justicia Civil

Con los objetivos de otorgar una visin panormica de los principales aspectos relacionados con la reforma de la justicia civil en Amrica Latina; y proponer una segmentacin de las distintas temticas en cuestin, se realiz los das 10 y 11 de noviembre el Seminario Internacional Claves para una reforma a la Justicia Civil, organizado por el Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA) con el patrocinio del Ministerio de Justicia de Chile, desarrollar el 10 y 11 de noviembre en Santiago de Chile. Adems de reflexionar acerca de la naturaleza y el estado de la justicia civil; cul debera ser su mbito de accin; la estructura de financiamiento actual; los costos asociados a su reforma; y las razones econmicas para que el Estado financie total o parcialmente la provisin del servicio de resolucin de conflictos civiles, se profundiz sobre las reformas a la justicia civil llevadas a cabo en Espaa e Inglaterra, como una manera de extraer lecciones tiles para las reformas en Amrica Latina. Tambin se realizaron conferencias y paneles de discusin en sesiones plenarias, y se presentaron ponencias sobre temas especficos, seleccionadas a travs de concurso.

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| En Managua, Nicaragua:

III Seminario Interamericano de Gestin Judicial

Con el objetivo de analizar y discutir en profundidad experiencias en la implementacin y operacin de los aspectos sustantivos de los Modelos de Gestin de Despachos, se desarroll el III Seminario Interamericano de Gestin Judicial en Managua, Nicaragua, los das 5 y 6 de octubre de 2005. El evento fue organizado por la Corte Suprema de Justicia de la Repblica de Nicaragua, a travs del Programa de Fortalecimiento Judicial y Acceso a la Justicia financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y el Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA). En esta tercera versin del seminario, se realizaron tres sesiones plenarias y tres talleres de presentacin de experiencias enfocados en temas centrales de la discusin como son el diseo de modelos de gestin del despacho judicial; la implementacin y operacin concreta de nuevos modelos de gestin del despacho judicial; y las herramientas para la evaluacin de la implementacin y la operacin de nuevos modelos de despacho judicial. | Incluye 10 pases de la regin

Se present la coleccin de publicaciones acerca de las reformas procesales penales

CEJA acaba de presentar una coleccin de tres volmenes sobre las reformas procesales penales en Amrica Latina que contienen evaluaciones, discusiones locales y experiencias de innovacin de 10 pases de la regin. Las publicaciones pretenden servir de apoyo a los procesos de reforma a la justicia criminal, a travs de la generacin de informacin, preferentemente emprica, favoreciendo as la cooperacin y el intercambio de experiencias entre los actores claves del sector justicia a nivel regional. El primer volumen, Reformas Procesales Penales en Amrica Latina: Resultado del Proyecto de Seguimiento, entrega los informes comparativos de cada una de las tres etapas de las que consta este estudio de CEJA, adems de incorporar los resmenes de los informes de los 10 pases comprendidos en la investigacin. El segundo volumen, Reformas Procesales en Amrica Latina: Discusiones Locales, recopila estudios de casos efectuados en 10 pases de la regin sobre los respectivos procesos de implementacin. Los autores de esos trabajos son alumnos de la primera versin del Programa Interamericano de Formacin de Capacitadores para la Reforma Procesal Penal realizado por CEJA. El tercer volumen, Reformas Procesales Penales en Amrica Latina: Experiencias de Innovacin, recoge tres estudios donde se analizan experiencias actualmente en marcha en Ecuador y Bolivia, donde se estn poniendo a prueba nuevos sistemas de funcionamiento de las instituciones del sistema penal, acordes con las enseanzas de Programa Interamericano de Formacin antes mencionado. La coleccin ser complementada con futuros volmenes relacionados a los temas de reforma a los sistemas de justicia criminal.

| En Mar del Plata, Argentina:

Modernizacin de la persecucin penal en Amrica Latina fue el tema central de Seminario Internacional
Con el objetivo de continuar el debate en torno al estado actual y los desafos de la persecucin penal en virtud de los cambios que las reformas procesales penales han producido en los ministerios pblicos, el Centro de Estudios de Justicia en las Amricas (CEJA), organiz con el apoyo del INECIP el Seminario Interamericano: Modernizacin de la Persecucin Penal en Amrica Latina, los das 5 y 6 de diciembre en Mar del Plata, Argentina. De este modo, se trabaj en torno a preguntas como cules son los sistemas de gestin necesarios para hacer funcionar apropiadamente las nuevas facultades que se le han otorgado a los MP?, o cmo se equilibra la necesaria independencia de los rganos de persecucin con la necesidad de rendir cuentas de su trabajo ante la ciudadana?, y cul es el Rol del MP en relacin con las demandas por seguridad? La metodologa de trabajo incluy conferencias magistrales, paneles de debate y presentacin de ponencias sobre experiencias concretas de innovacin.

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| En Santiago, Chile:

Finaliz primer Foro Iberoamericano de Acceso a la Justicia

Ms de 15 acuerdos fueron firmados entre entidades pblicas y privadas internacionales con el fin de cooperar conjuntamente en materia de asistencia jurdica, en el marco del Primer Foro Iberoamericano de Acceso a la Justicia, que reuni del 26 al 28 de octubre en Santiago, Chile, a expertos y delegaciones de ms de 20 pases, y que fue organizado por el Ministerio de Justicia de Chile y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. En el evento, a travs de exposiciones de buenas prcticas de los distintos organismos internacionales y expertos en el tema, se abord el estado de la regin y los avances de los ltimos aos en el acceso a la justicia, destacndose las experiencias exitosas de pases como Costa Rica, Colombia, Chile y Guatemala, esta ltima en especial por iniciativas dirigidas a la poblacin indgena. En la oportunidad tambin se trataron temticas como la solucin colaborativa de conflictos; las experiencias oficiales y comunitarias de polticas especiales para grupos vulnerables; la relacin de prensa y justicia; y la percepcin ciudadana del tema. El evento es parte del proyecto que est ejecutando el Ministerio de Justicia chileno con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), tras un acuerdo firmado durante la XIV Conferencia de Ministros de Justicia de Pases Iberoamericanos, celebrada a mediados de 2004 en Fortaleza, Brasil, donde se concluy la necesidad de promover en la regin polticas pblicas de acceso a la justicia y generar un modelo de funcionamiento, a travs del estudio y la implementacin de experiencias internacionales en la materia. El Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJA, particip durante los tres das del Foro Iberoamericano a travs de un stand de informaciones instalado permanentemente en la Feria del Conocimiento, que permiti a los usuarios y a las delegaciones visitantes conocer los productos y la experiencia en el caso de materia de acceso a la justicia que encabeza el organismo. Adems CEJA intervino en el programa de exposiciones y paneles a travs de su Director Ejecutivo, Juan Enrique Vargas, quien particip en la conferencia magistral "Desafos Futuros de la Poltica de Acceso a la Justicia: calidad y participacin". Finalmente, Cristin Riego, Director Acadmico del CEJA, present el Manual de Defensa Pblica Penal en el panel dedicado al tema.

| Proyecto Auditora Social al Poder Judicial:

Banco de datos judiciales en Per

Entre enero y junio de 2005, al menos 46 jueces de cuatro distritos judiciales de Per (Cusco, La Libertad, Lambayeque y Lima-Norte) aceptaron voluntariamente colocar en Internet informacin de inters pblico sobre sus antecedentes y opiniones en torno a la democracia y al rol del Poder Judicial, participando as en una de las actividades del proyecto Auditora Social al Poder Judicial que desarrolla la Comisin Andina de Juristas con el auspicio de la Fundacin National Endowment for Democracy (NED). El Banco de Datos de Operadores Jurisdiccionales es un instrumento que recoge informacin general de los magistrados, sobre su historial acadmico, experiencia en la actividad judicial y en la actividad privada, as como sus opiniones sobre el Poder Judicial, con el objetivo de que la ciudadana pueda contar con informacin pblica que le permita confiar en las personas encargadas de administrar la justicia. En ese sentido, un objetivo a largo plazo del Banco de Datos es lograr una mejora en la legitimidad social de los jueces. La informacin ser proporcionada voluntariamente por los magistrados, sistematizada con apoyo de los comits del proyecto (voluntarios que realizan un seguimiento a la labor judicial) y publicada en el portal en Internet del Proyecto, www.auditoriajudicial.org.pe, a travs de la seccin "Jueces Transparentes". Este instrumento ha sido elaborado teniendo como referencia la experiencia de la ONG Poder Ciudadano de la Argentina. Mayores informaciones: www.auditoriajudicial.org.pe

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| Desde el 1 de octubre

Nuevos juzgados de Familia en Chile

En el marco del proceso de modernizacin de la Justicia chilena, que recientemente tambin signific la puesta en marcha de la Reforma Procesal Penal en todo el pas, y con el objetivo de concentrar los asuntos de familia en una jurisdiccin nica y especializada y otorgar mayor celeridad y eficacia a la justicia, desde el 1 de octubre comenzaron a funcionar en todo Chile los Juzgados de Familia. Los nuevos juzgados contemplan procedimientos orales, flexibles, concentrados en que las partes tienen contacto directo con los jueces de familia (principio de inmediacin), y que existan soluciones cooperativas a travs de la mediacin y conciliacin. Tambin se establece la existencia de un consejo tcnico interdisciplinario -compuesto por un nmero variable de especialistas en asuntos de familia e infancia- que tiene como funcin asesorar individual o colectivamente a los jueces en el anlisis y mejor comprensin de los asuntos sometidos a su conocimiento, en el mbito de su especialidad. Entre las materias que sern de competencia de los juzgados de familia estn la adopcin, casos de violencia intrafamiliar, tuicin, alimentos, visitas, filiacin, matrimonio civil, patria potestad, autorizacin para salida del pas, medidas de proteccin, maltrato infantil, separacin de bienes, declaracin de interdiccin, entre otras. La Ley N 19.968 respecto a los Juzgados de Familia fue publicada en el Diario Oficial el 30 de agosto de 2004 y establece la creacin de 258 jueces de familia, agrupados en 60 tribunales especiales, lo que implica aumentar en un 500 por ciento el nmero de magistrados dedicados a estas materias. En aquellos lugares en los que no exista judicatura especializada, se adecuarn 77 Juzgados de Letras con competencia en asuntos de familia. Estos juzgados estn a cargo de administradores profesionales.

| En Per:

Aprueban plan de implementacin gradual del Cdigo Procesal Penal

El 8 de octubre fue ratificado el Plan de Implementacin y Calendario Oficial de la Aplicacin Progresiva del Cdigo Procesal Penal, mediante el Decreto Supremo N 013-2005-JUS. Ambos proyectos fueron elaborados por la Comisin Especial de Implementacin del Cdigo Procesal Penal designada en 2004. Precisamente, el 28 de julio de 2004 se promulg el nuevo Cdigo Procesal Penal, el mismo que en sus disposiciones finales declar un periodo de vacatio legis como sucedi en Honduras y Guatemala y defini al estilo de las experiencias de Chile y Colombia el carcter progresivo de su implementacin: "entrar en vigencia progresivamente en los diferentes Distritos Judiciales, segn un calendario oficial". Con el fin de que se tomen oportunamente las decisiones de carcter preventivo y correctivo. De esta forma, teniendo como mira el beneficio de la ciudadana, el eje estratgico de la aplicacin progresiva del Cdigo Procesal Penal se divide en seis etapas que comprenden igual nmero de aos, que se iniciar en el distrito de Huaura el 1 de febrero de 2006 y en el distrito de La Libertad el 1 de agosto del mismo ao. En tanto, el Distrito Judicial de Lima ser el que culminar la aplicacin progresiva, prevista para el ao 2011. La Comisin es el ente encargado de disear, conducir, coordinar, supervisar y evaluar el proceso de implementacin del referido Cdigo y est integrada por representantes del Poder Judicial, Ministerio Pblico, Ministerio del Interior, Polica Nacional del Per, Ministerio de Economa y Finanzas, y del Ministerio de Justicia, quien la preside. En la implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal se pueden resaltar rasgos esenciales como la sustitucin de un sistema de corte inquisitivo por uno acusatorio que encarga la persecucin penal al Ministerio Pblico, introducindose de este modo una clara distincin entre las funciones de investigar, acusar y decidir. Asimismo, se privilegian los principios de oralidad y publicidad de las audiencias y juicios, creando nuevas instituciones o fortaleciendo algunas de ellas, y dando mayor importancia a las partes involucradas en el proceso, y en algunos casos creando mecanismos alternativos en la solucin de los conflictos. Para conocer el Decreto Supremo acceder a: www.justiciaviva.org.pe Para conocer ms del Proceso de Implementacin: www.minjus.gob.pe

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agenda agenda
| 15 al 22 de enero - San Jos, Costa Rica | 20 al 24 de febrero - Argentina y Uruguay

1er. Encuentro de Municipios de Costa Rica y Venezuela para el Intercambio de Experiencias Exitosas sobre la Gestin Local
Organizado por la Fundacin Americana para el Desarrollo de Costa Rica y Centro Internacional de Capacitacin en Liderazgo y Fortalecimiento del Desarrollo Local (CICADEL), busca compartir experiencias sobre la gestin local y establecer posibles hermanamientos de ciudades similares en reas productivas, ecolgicas o tursticas. Para ello se ha preparado una agenda de trabajo con visitas a municipios, organizaciones estatales, sector empresarial y organismos de la sociedad civil, para compartir valores y experiencias exitosas en varios campos de las administraciones locales. Contacto: Fundacin Americana para el Desarrollo, Avenida Primera, Calle 1 y 3 Edificio Cristal, Tercer Piso, San Jos, Costa Rica. Tel.: (506) 258.12.98 / 258.12.01 / 258.17.28 / 257.61.67 / 258.65.07 / 222.63.06 e-mail:fundacionamerica@racsa.co.cr http://www.fundexpo.org

Foro Internacional sobre el Nexo entre la Ciencia Social y la Poltica

Programa Gestin de las Transformaciones Sociales (MOST), de la UNESCO, que se realizar en las ciudades de Buenos Aires, Rosario y Crdoba, en Argentina; y en Montevideo, Uruguay, persigue proporcionar un espacio innovador donde se establezca un nexo entre la ciencia social y las polticas pblicas haciendo precisamente dicho ejercicio de interpretacin. El Foro congregar a representantes profesionales de entidades y redes de la ciencia social, agencias nacionales e internacionales de financiamiento, y ONGs interesadas. Contacto: Christine Allan, Secretariat of the IFSP Internacional Steering Committee, UNESCO, SHS/SRP 1 rue Miollis 75732 Paris CEDEX 15, France. Tel: (33-1) 45.68.38.27, Fax: (33-1) 45.68.57.20 e-mail:ifspworkshops@unesco.org http://www.unesco.org/shs/ifsp

| 16 al 18 de marzo - Morelia, Michoacn, Mxico

4 Congreso Nacional de Amparo

El objetivo General de este Congreso es intercambiar opiniones y experiencias de expertos en materia de amparo, estudiar y analizar los grandes problemas y retos que enfrenta el juicio de amparo mexicano, desde la perspectiva de la justicia constitucional, en relacin con las diversas materias que tutelan las garantas individuales. Asimismo, incluir las propuestas de todos los participantes que asistan al evento en la discusin de la temtica. Organizan el evento el Ilustre Instituto Nacional de Estudios Jurdicos Polticos y Sociales de Mxico A.C. , la Asociacin Nacional de Proteccin de los Derechos Humanos, el Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, la Comisin Estatal de los Derechos Humanos de Michoacn, la Comisin Nacional de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Unidos Mexicanos, el Instituto Mexicano del Amparo, el Consejo Estatal de Ciencia y Tecnologa de Michoacn, la Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo y la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la misma Universidad. Mayor Informacin www.ilustreinstitutonacional.com

| Febrero - Nicaragua

VII Conferencia de Ministros de Justicia de las Amricas

Organiza: Sistema de Cumbres OEA Ms informacin: www.oas.org

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agenda agenda
| 17 al 21 de julio, Sevilla, Espaa

52 Congreso Internacional de Americanistas "Pueblos y Culturas de las Amricas: Dilogos entre Globalidad y Localidad"
Escuela de Estudios Hispanoamericanos; Ayuntamiento de Sevilla; Universidad de Sevilla; Consorcio Turismo de Sevilla, Espaa Contactos: Secretara General (para asuntos de carcter acadmico) 52 ICA - Universidad de Sevilla, Departamento de Historia de Amrica, c/Doa Mara de Padilla, s/n, 41004 Sevilla, Espaa e-mail:52ica@us.es http://www.52ica.com Secretariado Tcnico del Congreso (para asuntos de carcter no acadmico) 52 ICA - Viajes Iberia Congresos, c/Tetun, 24, 41001 Sevilla, Espaa. Tel.: (34) 954.224.095, Fax: (34) 954.210.215 e-mail:congresos.sevilla@viajesiberia.com

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Poltica Editorial
Sistemas Judiciales es una publicacin semestral del Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJA, editada en conjunto con el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales, INECIP. Su propsito es fomentar la discusin y el intercambio de informacin y experiencias sobre el funcionamiento de la justicia en los pases de las Amricas. Es tambin un canal de difusin para los productos y actividades de CEJA y de las redes con las que trabaja. La revista se identifica con el ideario democrtico y se siente comprometida en la tarea de aportar a la construccin de sistemas judiciales eficaces, oportunos, transparentes y respetuosos de los derechos de las personas. La revista considera los temas del sector justicia en un sentido amplio, desde una perspectiva regional, multidisciplinaria, con fuerte vocacin por la informacin emprica. Su enfoque es preferentemente el de las polticas pblicas. La revista se dirige a un pblico tambin amplio. Incluye entre sus lectores a expertos en la temtica judicial pero tambin a las personas informadas, no especializadas, con inters en reas afines (polticas pblicas, derechos humanos, otros). Por tanto, Sistemas Judiciales

La revista tiene especial inters en los resultados de investigaciones sobre el estado de la administracin de justicia en los pases de las Amricas, lo mismo los trabajos que documenten experiencias de reformas en marcha, o presenten diagnsticos sobre cambios necesarios. La revista tiene una fuerte vocacin instrumental. Son de inters para la revista aquellos temas que refieran lecciones novedosas de cambios realizados en el sector justicia o refieran a instrumentos o experiencias de utilidad para los pases que estn implementando cambios en sus sistemas judiciales. La revista quiere servir como medio para el debate sobre esas experiencias y, por lo tanto, acoge en sus pginas los trabajos que planteen ngulos distintos o visiones contrapuestas a artculos ya publicados. No son temas de la revista:

Los anlisis tericos, doctrinarios o simplemente conceptuales. La exposicin o denuncia de casos judiciales concretos. La contingencia interna de los pases. Los artculos sern inditos. La revista no paga por los artculos.

Los puntos de vista expresados en los artculos son responsabilidad personal de sus autores y no de las instituciones que editan la revista. Los artculos pueden ser escritos en cualquiera de los cuatro idiomas oficiales de la regin (espaol, ingls, francs, portugus) y se publican en el idioma en que son escritos. Para todos los casos, los editores de la revista se reservan el derecho de aceptar o rechazar los artculos recibidos, y a solicitar enmiendas a artculos ya aceptados. La revista autoriza la reproduccin o traduccin, total o parcial de los artculos publicados en sus pginas, toda vez que se seale claramente el autor y se indique la siguiente atribucin: Reproducido con autorizacin Revista Sistemas Judiciales, Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJA [Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales, INECIP]

No es una publicacin acadmica, pero se propone servir como puente entre la Academia y los expertos que trabajan en terreno en las reformas judiciales. No es una publicacin masiva, pero aspira a ser leda por un amplio pblico. Son temas de la revista:

Todos aquellos asuntos de actualidad o debate que presenten informacin relevante sobre el funcionamiento de los sistemas de justicia en el continente o fuera de l (toda vez que sean un aporte a los temas que se discuten en la regin). La revista privilegia preferentemente aquellos trabajos que muestran cercana emprica con los tpicos que describen y muy especialmente los que abordan esos tpicos desde una perspectiva regional.

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La revista se edita en forma impresa. Una seleccin de artculos de los dos ltimos nmeros vigentes y la totalidad de los contenidos de los nmeros anteriores, estarn disponibles en el sitio web de CEJA.

Biblioteca personal Extensin: 3 a 5 pginas. Se trata de un artculo, tipo columna, que presenta recomendaciones de lectura y novedades bibliogrficas relativas, de preferencia pero no exclusivamente, al tema central del nmero. Reflexiones Extensin: 1 a 4 pginas. Se trata de un espacio que escapa a la lgica del resto de las secciones, donde el abordaje emprico sede un lugar a la opinin personal, manteniendo como eje temtico el funcionamiento de los sistemas judiciales de las Amricas.

Gua para Autores

Sistemas Judiciales es una publicacin abierta a la comunidad vinculada al mejoramiento del sector justicia y, por tanto, acoge en sus pginas artculos, en los trminos descritos en nuestra Poltica Editorial. Los autores pueden enviar artculos para las siguientes secciones de la revista: Tema Central Dossier Notas generales Contrapunto Biblioteca personal Reflexiones Los artculos tienen una extensin y formato especfico, segn la seccin. Para todos los casos, la extensin se indica en nmero de pginas, medidas en formato Word, tamao carta, letra Times New Roman, cuerpo 12, espacio simple. Tema central Extensin: 8 a 16 carillas. Estos artculos abordan un tpico especfico en profundidad, de preferencia abordados por autores con vasta experiencia o conocimiento en el tpico. Dossier Extensin: 1 a 2 pginas. Documentan las iniciativas actuales en desarrollo o discusin en el pas, en relacin con el tpico central, con un enfoque descriptivo, no evaluativo. Por lo general, se tratar de respuestas acotadas e infor-mativas a un breve cuestionario. Notas generales Extensin: 4 a 8 pginas. Mismo formato que las notas del tema central, aunque en un estilo ms sinttico. Esta seccin est abierta a toda la diversidad de temas posibles, en lnea con lo descrito en la Poltica Editorial. Contrapunto Extensin: 4 a 16 pginas. Estos artculos son rplicas a trabajos previos publicados en la revista. Deben identificar con claridad los puntos de vista especficos rebatidos y documentar las razones del contra-argumento o visin alternativa.

Los artculos deben incluir un ttulo breve (en ningn caso superior a ocho palabras). Puede usarse un subttulo para especificar el tema puntual del trabajo. Todos los artculos van firmados. El nombre del autor (y coautor, si lo hubiere), van seguidos por la indicacin del cargo y la institucin en que se desempea, y su direccin de e-mail. Todos los artculos deben incluir un abstract o resumen, en ingls o en espaol, en no ms de diez lneas.

Recomendaciones de estilo

Use un lenguaje claro, directo y sin tecnicismos. Si se ve obligado a emplear trminos especializados, indique una breve explicacin entre parntesis. Un buen ejemplo a menudo es ms esclarecedor que una cita al diccionario. Evite el lenguaje localista. Considere que el lector puede estar en Jamaica o en Tierra del Fuego. La revista tiene especial inters por artculos donde la informacin contextual y descriptiva es apoyada con informacin estadstica. Si va a incluir tablas o grficos, escoja un modelo sencillo y datos sintticos.

Citas
Basta con indicarlas entre comillas, con una nota al pie para identificar su fuente. En lo posible, se sugiere evitar la nomenclatura (Autor: Ao) al trmino de la cita.

Notas al pie
Se recomienda acotar el uso de las notas al pie para indicar las fuentes bibliogrficas o para referir aquella informacin que forzosamente queda fuera de contexto al citarla en el cuerpo del texto.

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Referencias bibliogrficas
La revista no estila anexar bibliografa al final de los artculos. Las referencias deben ser infor-madas en notas a pie de pgina. Se recomienda para ello guiarse por cualquiera de los siguientes dos sistemas, a saber: los que indican el ao entre parntesis despus del autor, o los que indican el ao al final de la referencia. A continuacin se dan detalles de ambos: a) Publicaciones peridicas Nombre y apellido del autor principal, Ttulo del Artculo, Nombre de la publicacin, Institucin que edita, si la publicacin no es muy conocida, Volumen y Nmero de la Edicin, Fecha, Pginas. Ej.: Patrick Pierre Louis, Le systeme juridique hatien: entre ordre etatique et ordre coutumier, Sistemas Judiciales, CEJA- INECIP, Ao II, Nro. 4, diciembre de 2002, pp. 103-110 O bien Apellido del autor principal, Nombre (Ao): Ttulo del Artculo, Nombre de la publicacin, Institucin que edita, si la publicacin no es muy conocida, Volumen y Nmero de la Edicin, Pginas. Ej.: Louis, Patrick Pierre (2002): Le systeme juridique hatien: entre ordre etatique et ordre coutumier, Sistemas Judiciales, CEJA- INECIP, Ao II, Nro. 4, pp. 103-110

b) Libros Nombre y apellido del autor o editor principal de la obra, Ttulo del libro, (datos del traductor, si los hay), Institucin, Editorial, Ciudad, Ao, pginas. Ej: Mary McClymont y Stephen Golub (eds), Caminando hacia la Justicia. El trabajo en el rea del Derecho de los donatarios de la Fundacin Ford, (versin castellana al cuidado del Programa de acciones de inters pblico de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales), Fundacin Ford, Santiago, 2001, 401 pginas. c) Captulos de libros Nombre y apellido del autor del captulo, Ttulo del captulo, en Nombre y apellido del autor o editor principal de la obra, Ttulo del libro, [Institucin], Editorial, Ciudad, Ao, pgina. Ej: Silvina Ramrez, Cambios en el sistema de justicia y sociedad civil en Argentina (1983-2002), en Justicia y Sociedad Civil. El papel de la sociedad civil en la reforma judicial, Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, Ediciones del Instituto, Buenos Aires, 2003, pp. 39-147.

Los artculos deben ser enviados, preferentemente va correo electrnico, a alguna de las siguientes personas y direcciones:
Ximena Cataln
[Coordinadora de Prensa y Comunicaciones de CEJA ] Revista Sistemas Judiciales Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJA Holanda 2023, Providencia, Santiago, Chile Tel.: +(562) 274-2933 Fax +(562) 341-5769 E-mail: ximena.catalan@cejamericas.org

Luciano Hazan
[ Editor ] Ediciones del Instituto INECIP Talcahuano 256 1 piso (C1013AAF) Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Argentina Tel/Fax: (00-54) 1143720570 e-mail: ediciones@inecip.org

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