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Panebianco 2016 0907120711 Diritto Parlamentare LUPO


Gianniti
Diritto Parlamentare (Università degli Studi di Salerno)

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CORSO DI DIRITTO PARLAMENTARE


di LUPO, GIANNITI

CAPITOLO 1 – LA POLITICA E I SUOI LIMITI: DIRITTO PARLAMENTARE E


DIRITTO COSTITUZIONALE
1. Una definizione di diritto parlamentare
Con il termine diritto parlamentare si fa riferimento al complesso di norme che
disciplinano l’organizzazione interna delle Camere, l’esercizio delle loro funzioni e i
rapporti con gli altri organi (costituzionali e di rilevanza costituzionale) e con i
soggetti terzi.

QUADRO 1.1: L’IMPORTANZA DI CHIAMARSI PARLAMENTO


Con la sentenza n. 106 del 2002, la Corte costituzionale ha annullato una delibera
del Consiglio regionale della Liguria, la quale stabiliva che, in tutti gli atti
dell’assemblea regionale, alla dizione costituzionalmente prevista “Consiglio
regionale della Liguria” fosse affiancata la dizione “Parlamento della Liguria”.
La Corte ha ritenuto la dizione di Parlamento non estendibile ai Consigli ragionali,
sulla base di due argomenti: 1) in quanto il nomen Parlamento non ha un valore
puramente lessicale, ma qualificativa, connotando, con l’organo, la posizione che
esso occupa nell’organizzazione costituzionale; 2) perché solo il Parlamento è sede
della rappresentanza politica nazionale, la quale imprime alle sue funzioni una
caratterizzazione tipica ed infungibile.

2. Il diritto parlamentare come avanguardia del diritto costituzionale


Nella prospettiva qui utilizzata, il diritto parlamentare deve considerarsi come una
branca del diritto pubblico e, più specificamente, del diritto costituzionale.
Il legame tra il diritto parlamentare e quello costituzionale è evidente anzitutto se ci
si pone in chiave storica. Sin dalla fine del ‘700 la rivendicazione di organi

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denominati Assemblee elettive o Parlamenti è andata di pari passo con la richiesta


di Carte costituzionali: la disciplina di tali Assemblee si configura perciò come un
loro contenuto necessario. In assenza delle Assemblee rappresentative, le
costituzioni ottocentesche, infatti, sarebbero inidonee a raggiungere i loro principali
obiettivi. Viene dunque naturale che tutte le Carte costituzionali ottocentesche
fissino, anche con un certo grado di dettaglio, i caratteri strutturali delle Assemblee
rappresentative e ne definiscano le funzioni fondamentali. È attraverso tali
Assemblee, infatti, che si pongono concretamente in essere quei principi della
democrazia rappresentativa che le dottrine politiche avevano teorizzato come
l’unica forma di democrazia compatibile con la dimensione dello Stato moderno.
Il legame del diritto parlamentare con il diritto costituzionale emerge con altrettanta
chiarezza se si guarda ai caratteri contenutistici propri del costituzionalismo e dello
Stato di diritto. Se si ritiene infatti che per l’esistenza di una Costituzione occorrano
la garanzia dei diritti e la separazione dei poteri, ecco allora che i Parlamenti
concorrono sia alla prima, mediante l’esercizio della funzione legislativa, sia alla
seconda, ponendosi evidentemente come un limite all’azione del sovrano e del suo
esecutivo.
Il diritto parlamentare può considerarsi come una sorta di “avanguardia” del diritto
costituzionale: una disciplina della quale è talvolta particolarmente arduo cogliere il
carattere prescrittivo, ma proprio per questo di grande interesse per misurare fino a
che punto si spinge il principio dello Stato di diritto.

CAPITOLO 2 – LA STORIA DEI REGOLAMENTI PARLAMENTARI

1. Un’evoluzione nel segno della continuità


La caratteristica dominante nella storia del diritto parlamentare è costituita da
un'evoluzione nel senso della continuità. La scelta della continuità è in linea con la
necessità di assicurare un buon funzionamento dell'Assemblea. La disciplina dei
regolamenti va ad incidere, talvolta in modo determinante, sui rapporti tra Governo
e Parlamento, in attuazione-integrazione della normativa costituzionale che ne
delinea i caratteri fondamentali. Da questo punto di vista, il metodo della continuità
determina il rischio di dare origine a testi disorganici, il pericolo di legittimare la
permanenza in vigore di regolamenti parlamentari non in sintonia con il quadro
delineato dalla costituzione. Esemplare è proprio l'evoluzione del rapporto
intercorrente tra i regolamenti parlamentari e lo statuto albertino: è noto infatti che
lo statuto albertino delineava una forma di governo costituzionale pura , mentre
nella prassi parlamentare si andò progressivamente delineando una forma di
governo di tipo parlamentare detta “pseudo-parlamentare”. Durante lo statuto
albertino il percorso evolutivo fu molto faticoso e vide il Governo dibattersi tra una
doppia legittimazione: una di tipo monarchico e una di tipo rappresentativo. In
questa evoluzione, il diritto parlamentare esercitò a pieno titolo la funzione di
fondamentale elemento di sostegno allo sviluppo della forma di governo "oltre", se
non "contro" la lettera dello statuto.

2. L'epoca statutaria
Nel 1848, all'indomani della concessione dello statuto albertino, la Camera dei
deputati e il Senato regio procedettero all'adozione di un regolamento
provvisorio non elaborato autonomamente, ma preparato dal Governo presieduto
da Cesare Balbo, su modello di quello francese. Si trattò di un lavoro non originale,
frutto di una delibera assunta senza discussione. Lo statuto albertino, rivolgeva
ampia attenzione alla disciplina strutturale e funzionale del Parlamento e

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dedicava 32 articoli alle due Camere. Per quanto riguardava la Camera dei
deputati, veniva sancito il carattere elettivo e la durata quinquennale, per il
Senato del regno c'era l'indicazione analitica delle categorie entro le quali Re
poteva nominare i senatori, infine per le disposizioni comuni alle due Camere,
emblematica era la previsione sulla obbligatorietà dello scrutinio segreto nella
votazione finale delle leggi. Il Senato si diede il suo regolamento definitivo nel 1850,
la Camera nel 1863, ma quello definitivo nel 1868. Nell'organizzazione del
procedimento legislativo il regolamento della Camera statutaria adottò il
"sistema degli uffici" per l'esame delle proposte di legge, a scapito dei modelli
alternativi: quello delle 3 letture, nel quale cioè l'Assemblea procede a 3 tipi di
esame di ciascun progetto di legge; e quello delle commissioni permanenti
specializzate per materia. Con il regolamento del 1868, si registrò un tentativo di
introduzione del metodo delle 3 letture ma il tentativo fallì. Nel 1886 fu poi creata
alla Camera, come organo permanente, la commissione (poi giunta) per il
regolamento, i cui membri, anziché essere estratti a sorte, erano nominati dal
Presidente dell'Assemblea. La commissione per il regolamento si fece promotrice,
nei due anni successivi, di una serie di modifiche puntuali, note nel loro complesso
come riforme "Bonghi". Da qui si assistette a un periodo di < crisi di fine secolo>
con un governo di destra che propose una serie di misure di restrittive e si scatenò
l'ostruzionismo delle sinistre. Allo scopo di superare queste difficoltà si adottarono
misure regolamentari intese a superare il problema del merito e poi del metodo.
Tutto ciò portò allo scioglimento anticipato e a nuove elezioni. La nuova Camera
ebbe buon gioco nell'azzerare le riforme parlamentari, Villa (presidente) costituì una
commissione incaricata di predisporre un nuovo regolamento. Questo stabilì che
la commissione per il regolamento sarebbe stata presieduta stabilmente dallo
stesso presidente dell'Assemblea e che i membri dell'ufficio di presidenza sarebbero
stati eletti con voto limitato, in modo da assicurare la rappresentanza delle
minoranze. A soluzioni analoghe giunse anche il Senato. In questo modo, si posero
le precondizioni per una fase di relativa stabilità parlamentare e
regolamentare, in coincidenza con l'età giolittiana. Nel corso di questa fase va
segnalata, nel 1912, l'introduzione dell'indennità parlamentare: questa fu prevista a
titolo di rimborso delle spese di corrispondenza, in modo tale da evitare un
contrasto con l'art. 50 dello statuto ai sensi del quale le funzioni di senatore e di
deputato non potevano dare luogo ad alcuna retribuzione o indennità.
Un vero e proprio momento di svolta si ebbe nel primo dopoguerra, subito dopo
l'adozione di una legge elettorale di tipo proporzionale , con cui il sistema
politico-istituzionale provò a rispondere all'ingresso delle masse nella vita pubblica
e allo sviluppo dei partiti politici: si ritenne infatti che all'adozione di un nuovo
sistema elettorale proporzionale, e al nuovo ruolo spettante ai partiti, dovesse
corrispondere un'organizzazione parlamentare per gruppi e commissioni
permanenti, in modo da superare i limiti di un regime parlamentare fondato
sull'individualismo e sul legame territoriale e da assicurare un rapporto più stretto
con l'esecutivo. La camera approvò nel 1920 dieci nuovi articoli, non inseriti nel
corpus del regolamento allora vigente, relativi ai gruppi parlamentari e alle
commissioni permanenti. Ciascun deputato era tenuto, sulla base della proprio
affiliazione politica, ad iscriversi ad un gruppo, in caso contrario finiva
automaticamente in gruppo detto "misto". Ai gruppi era poi affidata la designazione
dei propri rappresentanti nelle commissioni permanenti, articolate per materia. Si
ritenne di aumentare il numero delle commissioni permanenti e l'obbligo per ogni
deputato di far parte di una commissione permanente. Si delineò così il modello
organizzativo del "Parlamento dei partiti" che ebbe durata assai breve per effetto

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dell'avvento del fascismo. Nell'aprile 1924 fu votata una mozione a prima firma di
Dino Grandi, con la quale si dispose l'abrogazione delle modifiche parlamentari del
1920-1922 e il ritorno conseguente al sistema degli uffici. Si manifestò così il
disprezzo del fascismo verso la rappresentanza proporzionale e i partiti politici.
Questo disprezzo si manifestò poi con la riduzione di quasi tutti i diritti riservati alle
minoranze. Si aprì così un periodo di modifiche che segnò pesanti divieti, come il
divieto di mettere all'ordine del giorno un argomento che non fosse stato deciso dal
capo di governo, l'obbligo per i cittadini di eleggere candidati che si trovavano in
un'unica lista composta dal Gran consiglio del fascismo ed infine la sostituzione
della Camera dei deputati con la Camera dei fasci e delle corporazioni. Furono
create 12 commissioni legislative specializzate per materia e dotate di poteri
deliberanti. Ovviamente tutti i membri del nuovo modello istituzionale (camera dei
fasci) non venivano eletti ma scelti dal capo di governo. Il Senato invece restò in
piedi durante il periodo fascista, sia perché era un organo assai vicino alla
monarchia, sia perché il suo carattere non elettivo faceva si che fosse più agevole
mantenerne il controllo, anche attraverso la tecnica delle "infornate" di senatori. Fu
tolta ai senatori ogni autonomia legislativa e qualsiasi libertà di discussione e di
critica.

QUADRO 2.1: IL SISTEMA DEGLI UFFICI.


Gli uffici erano collegi minori di carattere temporaneo, la cui composizione derivava
da un’estrazione a sorte tra i nomi di tutti i parlamentari. Essa, perciò, non
rispecchiava la composizione politica dell’Assemblea, né poteva essere in alcun
modo proporzionale ai gruppi parlamentari, dal momento che questi nelle Camere
statuarie non esistevano. I deputati si articolavano, infatti, secondo aggregazioni di
carattere territoriale e personale, e solo genericamente li si poteva ricomprendere
all’interno di formazioni dai confini non sempre chiaramente definiti quali le c.d.
Destra e Sinistra storica.
Una volta presentato, il progetto di legge era inviato a tutti gli uffici, ciascuno di
essi procedeva ad una discussione informale, al termine della quale eleggeva un
relatore. Tutti i relatori eletti andavano a costituire una commissione, la quale
esaminava ed emendava il progetto di legge e lo presentava all’Assemblea.

3. LA FASE TRANSITORIA E L'AVVIO ( CON I REGOLAMENTI VECCHI) DEL


PARLAMENTO REPUBBLICANO.
Nel "periodo costituzionale transitorio" , in quello cioè, in cui si ricostruì l'assetto
istituzionale italiano all'indomani della fine del fascismo e che si concluse con
l'entrata in vigore della Costituzione, si guardò subito al sistema parlamentare come
lo si era lasciato prima del fascismo. Fu istituita la Consulta nazionale, composta da
400 membri su designazione dei partiti del comitato di liberazione nazionale, dotato
di poteri consultivi. Essa dedicò una parte rilevante del suo lavoro alla stesura del
suo regolamento interno. L'Assemblea Costituente invece non creò un nuovo
regolamento interno, ma adottò solo modifiche a quello previgente, poiché riteneva
più urgente dedicarsi all'elaborazione della nuova Costituzione. In conformità con
l'art.64 della Costituzione la Camera dei deputati lasciò in vigore il regolamento del
1922. Solo nel 1949 fu approvato un significativo insieme di modifiche al
regolamento, un intervento diretto essenzialmente ad abolire i procedimenti delle 3
letture e degli uffici; ad adeguare la dizione di alcuni articoli alle nuove istituzioni
(sostituzione della parola re con quella di presidente della Repubblica); e ad inserire
nel regolamento talune disposizioni della Costituzione che si riferiscono
direttamente al funzionamento delle Camere. Per il Senato invece la situazione fu

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differente, quest'organo attraverso il lavoro della giunta per il regolamento elaborò


un nuovo testo che fu approvato con voto quasi plebiscitario (1 solo voto contrario).
Le differenze rispetto alla Camera erano consistenti: diversa disciplina del voto
segreto e delle modalità di revisione regolamentare; l'articolazione in giunte e
commissioni. Il regolamento del Senato prestò maggior attenzione alle disposizioni
della Costituzione, dedicando attenzione ai procedimenti speciali appena introdotti.
Ulteriori differenze si notano soprattutto per le successive modifiche, durante la
prima legislatura la Camera adottò profonde riforme regolamentari incisive, relative
a: programmazione dei lavori (istituzione della conferenza dei presidenti -oggi dei
capigruppo); procedimento legislativo (con la disciplina della sede redigente); la
procedura di revisione costituzionale e le prerogative parlamentari. Al Senato si
preferì lasciare inalterato il testo del 1948. Il coordinamento più efficace, ancorché
mai integrale, tra i due rami del Parlamento si registrò con riferimento alle
procedure finanziarie.

QUADRO 2.2: LA CONTINUITA’ REGOLAMENTARE COME RAGIONE DI FORZA


DEL PARLAMENTO REPUBBLICANO O COME SCELTA CATASTROFICA?
Sulle ragioni e sugli effetti della scelta in senso continuista, compiuta dalla Camera
e, in modo minore, anche dal Senato, le opinioni di due studisi sono radicalmente
contrapposte: 1) Paolo Ungari ritiene che il metodo dei cauti e progressivi innesti
sul tronco del regolamento del 1900 abbia prodotto fertili frutti e abbia dato origine
ad una ricca e autorevole tradizione parlamentare. Le norme del regolamento ben
si prestavano ad assicurare ai partiti esclusi dall’area di governo una posizione in
Parlamento che li mettesse a riparo da un’ulteriore emarginazione; 2) Andrea
Manzella giudica molto severamente la scelta di riadattare, nel ’49, come se nel
frattempo non fosse successo quasi niente, i vecchi regolamenti parlamentari del
’22, che sottovaluta la rilevanza dei gruppi e delle dinamiche tra maggioranza e
opposizione. Manzella qualifica come catastrofica quella decisione, ricordando che
proprio l’assetto normativo parlamentare era stato tra le cause di quella debolezza
istituzionale dei Governi, a cui era anche dovuto l’avvento del fascismo, definendo il
periodo tra il ’48 e il ’71 come retroguardia del diritto costituzionale.

4. I NUOVI REGOLAMENTI DEL 1971 E LE LORO SUCCESSIVE MODIFICHE


E' solo nel 1971 che si giunse alla redazione dei regolamenti parlamentari
integralmente nuovi e maggiormente coerenti. La riforma fu preparata da
elaborazioni svolte sia dalle forze politiche,sia dai funzionari parlamentari, sia dalla
dottrina costituzionalistica. Queste riflessioni agevolarono il coordinamento delle
iniziative assunte, con un'operazione senza precendenti nel diritto parlamentare
italiano,sotto il forte stimolo dei due presidente: Pertini alla Camera e Fanfani al
Senato.I nuovi regolamenti comportarono un deciso processo di modernizzazione,
facendo leva sulla dimensione del gruppo parlamentare e valorizzando il valore
delle commissioni permanenti e al tempo stesso fu proposto di aprire il Parlamento
nei confronti della società , superando il tradizionale principio dell'esclusività del
rapporto con il Governo. L'azione di aggiornamento dei regolamenti approvati nel
1971, pur soggetti a molte critiche, se viste nel loro complesso sicuramente hanno
apportato notevoli cambiamenti in positivo accentuando la capacità decisionale
dell'istituzione parlamentare.
I ritmi e le modalità sono state differenti nei due rami: al Senato, il grosso delle
innovazioni è stato apportato con un unico intervento riformatore operato nel 1988 ,
sotto la presidenza Spadolini, con il quale furono novellati 46 articoli: tra questi la
revisione delle modalità di votazione in nome della prevalenza del voto palese e la

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generalizzazione del contingentamento dei tempi. Altre successive modifiche hanno


riguardato il sindacato ispettivo , le procedure finanziarie e comunitarie e la
composizione del consiglio di presidenza.
Alla Camera invece il percoso è stato più travagliato. Le modifiche apportate nel
corso deglia anni '80 riguardano: l programmazione dei lavori,la durata degli
interventi, la limitazione dei poteri dei presidenti dei gruppi minori,la mozione di
sfiducia individuale e gli effetti dei pareri delle commissioni.Nel 1988 si realizzò il
passaggio dall'obbligo di votazione finale dei progetti di legge a scrutinio segreto a
favore del voto palese.Ultimo intervento riformatore,realizzato in coincidenza con lo
svolgimento dei lavori della commissione bicamerale per le riforme costituzionali
presieduta da D'Alema, appare di peculiare importanza, in quanto costituisce oggi il
principale tentativo di adeguamento dei regolamenti parlamentari all'evoluzione in
senso maggioritario e bipolare della forma di governo italiana. A questo scopo, si
propose da un lato di prevedere <tempi certi per la maggior parte delle
deliberazioni> e si valorizzò ,all'altro lato , l'istruttoria delle commissioni
parlamentari e le funzioni di controllo, anche mediante il riconoscimento di
significativi diritti alle opposizioni e di specifici doveri del Governo nei confronti delle
richieste di informazione e di dati, formulate anche dalle minoranze.
Se la riforma ha conseguito i suoi effetti nell'assicurare una maggior efficienza alla
"macchina" parlamentare, garantendo anche alla Camera l'effettivo rispetto della
programmazione dei lavori,si è assistito invece al fallimento dell'istruttoria
legislativa delle commissioni parlamentare e la scarsa tenuta degli obblighi posti nei
confronti del Governo.

CAPITOLO 3 – LE FONTI DEL DIRITTO PARLAMENTARE


1. La Costituzione (e le leggi costituzionali)
In un ordinamento a Costituzione rigida, la “fonte delle fonti” è naturalmente
rappresentata dalla Carta fondamentale. Per cui da essa si deve muovere quando si
tratta di individuare le fonti del diritto di ogni branca del sapere giuridico. In altre
parole, posto che le fonti (di produzione) del diritto sono quegli atti e quei fatti a cui
l’ordinamento riconnette la capacità di porre in essere norme giuridiche, è anzitutto
nella Carta costituzionale che occorre cercare tali fonti sulla produzione. La
Costituzione contiene sia i principi fondamentali di ciascuna branca del diritto, sia i
criteri attraverso cui altre fonti normative sono abilitate a sviluppare tali principi.
La Costituzione italiana, similmente a quanto faceva già lo Statuto albertino,
contiene numerose disposizioni di diritto parlamentare. Al Parlamento essa dedica il
titolo I della parte seconda della Carta fondamentale, ripartito a sua volta in due
sezioni: una, rubricata Le Camere, nella quale è disciplinato l’aspetto strutturale; e
l’altra, rubricata La formazione delle leggi, che ha di mira il profilo funzionale.
Tuttavia, sarebbe errato ritenere che, ai fini del diritto parlamentare, vengano in
rilievo solo tali articoli della Carta costituzionale. Il passaggio dallo Statuto albertino
alla Costituzione repubblicana ha comportato due novità, che hanno avuto
importanti riflessi anche sul sistema delle fonti di diritto parlamentare, nel loro
rapporto con la Carta costituzionale:
a) La prima consiste nella rigidità della Costituzione repubblicana. Tale carattere
comporta la chiara sovraordinazione della Costituzione rispetto alle leggi ordinarie e
agli stessi regolamenti delle due Camere, che devono rispettare appieno le
prescrizioni costituzionali; queste, senza possibilità di equivoco, vanno pertanto
lette come altrettanti principi da sviluppare e, al tempo stesso, come limiti
all’autonomia regolamentare delle Camere.

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b) La seconda novità attiene alla forma dello Stato: con l’allargamento del
suffragio ai cittadini maggiorenni di ambedue i sessi la sovranità appartiene al
popolo, e l’Italia diviene a pieno titolo uno Stato democratico. Dunque il Parlamento
non è più sovrano, ma costituisce una delle forme attraverso cui, in una democrazia
essenzialmente rappresentativa, si esercita la sovranità popolare.
Entrambe le novità sono state sottovalutate dalle prime Camere repubblicane che
hanno preferito privilegiare l’aspetto della continuità con il Parlamento statutario.
Tuttavia solo attraverso tali novità si può comprendere il mutamento del ruolo delle
Assemblee parlamentari che, per un verso, si trovano ad essere anch’esse
sottoposte, come gli altri organi costituzionali, alla Costituzione (benché siano esse
stesse titolari, pressoché esclusive, del potere di revisione costituzionale) e, per
altro verso, a vedersi affiancate forme più dirette di espressione della sovranità
popolare (anzitutto attraverso il referendum abrogativo e mediante l’attività dei
partiti politici e dei sindacati; e altresì, de iure condendo, alle reiteratamente
prospettate elezioni dirette del capo dello Stato e del capo dell’esecutivo).
Dunque, la Costituzione è la prima fonte del diritto parlamentare, in quanto
disciplina la struttura delle Camere, è fonte delle sue attribuzioni e contiene una
disciplina diretta, benché parziale, dei principali procedimenti parlamentari.
Interessa qui evidenziare come il costituente si sia limitato a richiamare una serie di
organi e istituti, con ciò evidentemente presupponendo uno sviluppo ad opera di
altre fonti (e anzitutto dei regolamenti parlamentari).
Peraltro, in taluni casi la costituzione si fa carico del problema di individuare la fonte
competente a sviluppare le sue previsioni (ad es. art. 72 che esplicitamente e
ripetutamente rinvia ai regolamenti parlamentari quanto alla disciplina del
procedimento legislativo). In altri casi ciò non accade, aprendo una serie di
problemi.
Accanto alla Costituzione, tra le fonti del diritto parlamentare vanno annoverate le
leggi costituzionali (anche quelle che non rivedono il testo della Carta
fondamentale); si pensi ad es. alle due leggi costituzionali che hanno previsto
commissioni bicamerali incaricate di procedere alle riforme istituzionali e
costituzionali, disciplinando altresì un procedimento di revisione costituzionale
derogatorio, rispetto a quello delineato dall’art. 138 Cost.
Va poi considerato il più recendte art. 11 della legge cost. n. 3 del 2001 (i cui primi
articoli hanno profondamente modificato il titolo V della seconda parte della
Costituzione), nel quale il legislatore costituzionale assegna un nuovo compito ai
regolamenti di Camera e Senato: prevedere la partecipazione di rappresentanti
delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali alla commissione
parlamentare per le questioni regionali, in attesa che siano riviste le norme del
titolo I della parte seconda della Costituzione. Peraltro, se si va a rintracciare la
fonte istitutiva di tale commissione (art. 126 Cost.), essa prevede che la
commissione sia consultata sul decreto di scioglimento e che essa sia istituita nei
modi stabiliti con legge della Repubblica. Ecco dunque un primo caso in cui vengono
chiamati in causa, con riferimento allo stesso organo, sia i regolamenti delle due
Camere, sia la legge ordinaria, a riprova della sovrapposizione e dell’intarsio tra le
diverse fonti del diritto parlamentare. Dunque tra le fonti del diritto parlamentare si
riscontra spesso una fungibilità e quasi una permeabilità, anziché una gerarchia e
una competenza statiche.
E’ appena il caso di segnalare che tale previsione è rimasta lettera morta,
coerentemente del resto con la stagione di assai scarso riformismo regolamentare
che ha caratterizzato le Camere della XIV e XV Legislatura repubblicana.
2. I regolamenti di Camera e Senato

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2.1. Fonti dell’ordinamento generale


I regolamenti parlamentari maiores o generali che dir si voglia rappresentano a
tutt’oggi non l’unica, ma sicuramente la principale tra le fonti-atto del diritto
parlamentare.
L’art. 64, nel momento in cui stabilisce che “ciascuna camera adotta il proprio
regolamento” prevede l’adozione della fonte regolamentare come obbligatoria,
evitando perciò che la fissazione delle regole procedurali sia rimessa, caso per caso,
alla volontà dell’Assemblea.
A lungo si è dubitato che i regolamenti parlamentari rappresentassero
effettivamente un atto-fonte, o comunque, una fonte dell’ordinamento generale. I
due quesiti sono tra loro evidentemente intrecciati. Infatti il principale sostenitore
della teoria volta a negare il carattere di norme giuridiche ai regolamenti
parlamentari (Santi Romano) è stato anche il principale riferimento della tesi
secondo cui tali regolamenti sono da intendersi come norme interne, che hanno
validità e vigenza solo nell’ordinamento di ciascuna camera. Egli infatti sostenava
che i regolamenti parlamentari potessero consisderarsi come atti costitutivi del
diiritto in senso oggettivo, ma solo nell’ambito di una sfera di efficacia “speciale ed
interna”, limitata cioè ai membri del collegio. Per il primo quesito (fonte o non
fonte), la risposta ad esso dipende da quali sono i caratteri distintivi delle fonti.
Nell’ottica della teoria generale del diritto e alla luce di almeno tre distinti
orientamenti dottrinali: il primo (collegato al nome di Vezio Crisafulli 1984) tende a
richiamare i criteri tradizionali della generalità, dell’astrattezza e della novità, come
tipici dei contenuti propri degli atti-fonte; il secondo (proposto pressoché
unicamente da Zagrebelsky 1990) individua le fonti del diritto come quegli atti che
sono espressione, nella sfera dell’ordinamento giuridico, dei processi di unificazione
politica dei fenomeni che hanno luogo nel pluralismo sociale; il terzo (illustrato
efficacemente da Alessandro Pizzorusso 1977) insiste sulla efficacia erga omnes
degli atti-fonte, prescindendo dal relativo contenuto, dando perciò particolare rilievo
all’aspetto della pubblicazione obbligatoria degli atti-fonte.
Ebbene, da tutti e tre i punti di vista, sembra difficile riuscire a negare il carattere di
atti-fonte ai regolamenti di Camera e Senato.
Sul primo versante (generalità-astrattezza-novità), i due regolamenti contengono
infatti una disciplina di tipo generale (l’ambito di applicazione concerne i
parlamentari, ma anche i dipendenti delle Camere, i membri del Governo e tutti i
soggetti, dagli auditi al pubblico che assiste alle sedute, che si trovino ad avere
rapporti con gli organi parlamentari.
Sul secondo versante, la natura di fonte dei regolamenti parlamentari emerge con
chiarezza ove si osservi la loro incidenza sui caratteri della forma di governo, e
quindi sugli equilibri che caratterizzano i rapporti tra i diversi organi costituzionali,
incluso lo stesso corpo elettorale. Tale incidenza è esaltata da quelle concezioni
dottrinali che leggono i regolamenti parlamentari come atti di indirizzo politico, se
non addirittura come l’atto normativo primigenio dell’indirizzo politico.
Sul terzo versante, infine, va dato atto di un progressivo avvicinamento dei
regolamenti parlamentari alle forme di pubblicazione proprie delle fonti del diritto,
Si è registrata inizialmente alla pubblicazione del regolamento del Senato in
Gazzetta Ufficiale (1948), con valore solo notiziale; questo è rimasto a lungo tempo
l’unico esempio di pubblicazione di un testo integrale di un regolamento
parlamentare, sino ai regolamenti del 1971, dopo la disposizione dell’obbligo di
previa pubblicazione dei regolamenti di Camera e Senato e delle loro modifiche.
Il secondo quesito riguarda invece la natura interna o esterna degli atti-fonte
costituiti dai regolamenti parlamentari. La dottrina romaniana è stata oggetto di

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serrate critiche in epoca repubblicana. Da un lato si è infatti rinvenuto il fondamento


dei regolamenti parlamentari nella Costituzione, anziché nella “supremazia
speciale” di cui le Camere godevano nel precedente ordinamento. Dall’altro, si è
evidenziata la rilevanza esterna di molte norme dei regolamenti parlamentari,
rivendicando anche alle norme cd “interne”, in essi contenute, una piena giuridicità.
Le obiezioni di maggiore consistenza al riconoscimento della piena giuridicità ai
regolamenti parlamentari poggiano oggi sul carattere derogabile delle loro
prescrizioni, almeno nel caso in cui nessuno sollevi obiezioni a una deroga o non
applicazione delle regole scritte. In proposito, un’autorevole dottrina ha qualificato
tale fenomeno come una vera e propria fonte-fatto, rilevando cioè l’esistenza di una
consuetudine nemine contradicente, che assisterebbe, limitandola, la coercitività
delle norme regolamentari. Più in generale può segnalarsi come non tutte le norme
dell’ordinamento generale siano tutelate ex se, a prescindere dall’azione di un
soggetto dell’ordinamento: si pensi alle norme del diritto civile, che spesso hanno
carattere dispositivo, e la cui giustiziabilità è in genere rimessa all’azione da parte
del soggetto che si ritiene essere stato leso dall’altrui comportamento illecito, e che
pertanto ricorre ad un giudice. Semmai, la peculiarità del diritto parlamentare è che
solo i componenti del collegio possono opporsi (in sede non giurisdizionale) ad una
deroga al regolamento. Il che rischia di originare una lesione dei diritti dei terzi,
ogniqualvolta vengano in rilievo le proprie posizioni giuridiche (è il caso di un terzo
oggetto di un intervento parlamentare offensivo nei suoi confronti non interrotto
dal Presidente; oppure del candidato non eletto benché il conteggio delle schede
dimostri che egli aveva in effetti prevalso.
Su questo elemento ha fatto leva chi ha ripreso ed aggiornato al nuovo quadro
costituzionale la tesi dei regolamenti parlamentari come atti privi del carattere di
fonti del diritto (dell’ordinamento generale), sostenendo che la loro legittimazione
poggerebbe su regole di natura convenzionale, stipulate all’interno di ciascuna
Assemblea e solo in taluni casi suscettibili di trasformarsi in consuetudini, e perciò
inidonee a costituire oggetto o parametro del sindacato di legittimità costituzionale.
In quest’ottica si è argomentato che tali regolamenti avrebbero effetti non sulla
generalità dei soggetti dell’ordinamento, ma solo sulla ristretta cerchia dei soggetto
politico-costituzionali, avendo ad oggetto esclusivo la disciplina dei rapporti politico-
parlamentari: il compito di delineare le restanti posizioni giuridiche spetterebbe
invece esclusivamente alla Costituzione e alla legge. Tuttavia si tratta di una teoria
che, benché coerente con alcuni anche recenti svolgimenti della giurisprudenza
della Corte costituzionale, non riesce a spiegare fino in fondo le constatazioni prima
richiamate riguardo all’idoneità dei regolamenti parlamentari ad essere qualificati
come atti-fonte; né tantomeno a dare ragione di molti contenuti assunti dai
regolamenti della Camera e del Senato, che decisamente eccedono, in più direzioni,
l’ambito soggettivo dei componenti delle rispettive assemblee. Non a caso essa
appare decisamente minoritaria.
2.2. Fonti primarie, ma prive di forza di legge e non utilizzabili come
norme interposte nel giudizio di costituzionalità
Subito dopo aver stabilito che i regolamenti parlamentari costituiscono una fonte
del diritto, e una fonte dell’ordinamento generale, ci si pone evidentemente il
problema di determinarne il rango. Anche qui, nonostante il nomen, che è quello in
genere utilizzato per identificare fonti di rango secondario, vi è una posizione
assolutamente prevalente in dottrina nel senso di classificare i regolamenti
parlamentari come fonti primarie.
Essi, infatti, nel quadro di un sistema delle fonti del diritto articolato in base ai
criteri di gerarchia e di competenza, appaiono abilitati dalla costituzione a

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sostituirsi, nella disciplina di determinate materie, ad essi riservate, alla stessa


legge formale. Ne discende che i regolamenti parlamentari sono da qualificarsi
come fonti primarie, equiparate perciò alla legge e agli atti aventi forza di legge.
In quanto fonti primarie, i regolamenti parlamenntari ben si presterebbero, inoltre,
ad entrare a far parte del blocco di costituzionalità, ossia costituire parametro del
giudizio di costituzionalità delle leggi, quali norme interposte. Questo quadro è stato
però rifiutato dalla giurisprudenza costituzionale, non tanto riguardo alla
collocazione dei regolamenti parlamentari come fonti primarie, quanto alle
conseguenze relative alla definizione dell’oggetto e del parametro del sindacato
svolto dalla Corte costituzionale. I due problemi sono però connessi. Come di
recente ha osservato la Corte, l’esigenza che le norme che integrano il parametro di
costituzionalità siano esse stesse conformi alla Costituzione è assoluta ed
inderogabile. Una sentenza del 1959 ha escluso che i regolamenti parlamentari
potessero operare come parametro del giudizio di legittimità costituzionale delle
leggi.
La Corte costituzionale si è dichiarata competente a sindacare esclusivamente le
violazioni delle norme costituzionali sul procedimento legislativo, ma non anche il
mancato rispetto delle disposizioni contenute nei regolamenti parlamentari.
La sentenza che ha affrontato direttamente, risolvendola in termini negativi, il
problema della possibilità di configurare i regolamenti come oggetto del giudizio di
legittimità costituzionale è stata la 154/1985. Tuttavia, la Corte, dopo aver sbarrato
la via del giudizio sulle leggi, ha lasciato aperta quella del conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato, attraverso cui è giunta a svolgere forme incisive di sindacato
sulle procedure parlamentari, e dunque, seppure indirettamente, sulla disciplina
posta dai regolamenti di Camera e Senato.

QUADRO 3.1: LA SENTENZA N. 154 DEL 1985, SULLA GIUSTIZIA DOMESTICA


(E SULL’INSINDACABILITA’, NEL GIUDIZIO SULLE LEGGI, DEI REGOLAMENTI
PARLAMENTARI)
Nella sent. 154 la Corte Costituzionale, chiamata ad esprimersi sulla questione di
legittimità costituzionale delle norme dei regolamenti generali delle due Camere
che prevedono la giustizia domestica per le controversie relative al rapporto di
lavoro dei loro dipendenti ha dichiarato che indipendenza ed imparzialità
dell’organo che decide, garanzia di difesa, tempo ragionevole, in quanto
coessenziali al concetto stesso di una effettiva tutela, sono indefettibili nella
definizione di qualsiasi controversia.
Senonchè, ha risolto in senso negativo il dubbio sulla sindacabilità dei regolamenti
parlamentari in sede di giudizio sulle leggi. Ciò in base sia all’interpretazione
letterale dell’art. 134 Cost., sia dell’interpretazione sistematica del testo
costituzionale, che ha collocato il Parlamento al centro del sistema. Secondo la
Corte è nella logica di tale sistema che alle Camere spetti una indipendenza
guarentigiata nei confronti di qualsiasi altro potere, cui deve ritenersi precluso ogni
sindacato degli atti di autonomia normativa ex art. 64, comma 1, Cost.

2.3. La riserva di regolamento parlamentare


Resta il problema di individuare l’ambito di competenza dei regolamenti
parlamentari. L’art. 64 Cost. disciplina, infatti, solo il procedimento di formazione,
senza individuarne in alcun modo l’area di competenza, diversamente da quello che
si è visto accadere con lo statuto albertino. Un esplicito rinvio è invece contenuto
nell’art. 72 Cost., relativamente al procedimento legislativo: in termini
apparentemente tassativi, con riferimento ai procedimenti abbreviati per i disegni di

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legge dei quali è dichiarata l’urgenza e alle forme di pubblicità dei lavori delle
commissioni; in termini apparentemente facoltativi con riferimento all’approvazione
dei disegni di legge direttamente in commissione. Piuttosto curiosamente i
regolamenti parlamentari hanno sviluppato assai più quest’ultima competenza.
benché formulata in termini facoltativi rispetto alle altre due.
Sulla base di questi dati costituzionali, si è visto come la dottrina non abbia
comunque esitato ad individuare una riserva costituzionale di competenza a favore
dei regolamenti delle due Camere. Anzi, il caso dei regolamenti parlamenti è stato
ed è tuttora considerato come paradigmatica applicazione, nell’ordinamento
italiano, del criterio di competenza, qui inteso come fonte destinataria di una riserva
costituzionalmente esclusiva.
L’area di competenza del regolamento parlamentare, oltre che il procedimento
legislativo, riguarda anche una serie di altri settori materiali, che sono stati
identificati come segue:
1) organi interno delle Camere (Presidente, ufficio di presidenza, commissioni,
giunte ecc.)
2) componenti delle Camere (diritti e doveri dei singoli parlamentari; loro
organizzazione in gruppo)
3) procedimenti relativi alle diverse funzioni parlamentari
4) strutture di servizio e rapporto con i dipendenti delle Camere
5) rapporti che occasionalmente possono instaurarsi tra le Camere e i terzi
estranei
Rimane comunque un limite all’intervento dei regolamenti parlamentari, nel senso
che questi potrebbero muoversi fintanto che rimangano nell’ambito dell’attuazione
e dello sviluppo delle funzioni che la Costituzione attribuisce al Parlamento. Si tratta
di un ambito funzionale da intendersi evidentemente in modo ampio, in coerenza al
rango primario attribuito a tale fonte e con la natura di principio, propria di molte
disposizioni costituzionali relative al Parlamento. La giurisprudenza costituzionale,
pur richiamandosi espressamente alla “riserva di regolamento”, non ha fornito
chiarimenti quanto all’ambito materiale in cui tale riserva è destinata ad operare.
2.4. Il procedimento di formazione
Al procedimento di formazione dei regolamenti parlamentari l’art. 64 dedica invece
specifica attenzione, richiedendo che essi siano approvati da ciascuna Camera, a
maggioranza assoluta dei componenti. A partire dal 1993 questa previsione è stata
spesso criticata, in quanto tale quorum non sarebbe sufficiente ad assicurare
un’effettiva garanzia alle minoranze o all’opposizione in un Parlamento eletto con
meccanismi maggioritari.
Nel procedimento di revisione dei regolamenti parlamentari un ruolo assai incisivo
viene a giocare la giunta per il regolamento: tale organo, oltre a coadiuvare il
Presidente nell’interpretazione del regolamento, detiene infatti anche una sorta di
monopolio dell’iniziativa di revisione regolamentare. Al Senato tale monopolio è più
attenuato, limitandosi a stabilire l’obbligo di un previo esame in giunta tanto delle
proposte di modifica del regolamento, quanto degli emendamenti a esse riferiti.
Più diffusa e più innovativa è la disciplina dedicata alla questione del regolamento
della Camera, che ha in parte codificato e in parte corretto un lodo Iotti (intervenuto
nel 1981, in occasione dell’approvazione delle prime riforme regolamentari dirette a
limitare il manifestarsi dell’ostruzionismo posto in essere dal partito radicale). L’art.
16 r.C. ha deferito alla giunta lo studio delle proposte di revisione regolamentare e
soprattutto ha riservato ad essa quasi il “monopolio della penna” con cui tali norme
sono scritte. In sostanza, rispetto al testo proposto dalla giunta all’Assemblea, i
singoli deputati non possono presentare veri e propri emendamenti, bensì

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unicamente principi e criteri direttivi, che, se approvati, obbligano la giunta a


redigere un nuovo testo. La giunta perde la penna solo nel caso in cui il presidente
di gruppo o venti deputati dissentano sul modo in cui la giunta ha recepito i principi
e i criteri direttivi e presentino perciò un testo interamente sostitutivo di quello della
giunta, che viene messo a votazione a mo’ di emendamento.
I due regolamenti negano che sulle proposte di modifica del regolamento il Governo
possa porre la questione di fiducia.

QUADRO 3.2: LA DIVERSA INTERPRETAZIONE DEL QUORUM RICHIESTO


DALL’ART. 64 COST. TRA CAMERA E SENATO
Il Senato, sin dall’inizio, richiedeva la maggioranza assoluta sia sulla votazione
finale del nuovo regolamento, sia sulle sue singole modifiche. Tale rigore è stato
attenuato nel ’71, richiedendosi la verifica automatica della maggioranza assoluta
solo per l’approvazione finale di un complesso organico di modifiche al
regolamento. Alla Camera si è seguito il percorso opposto, infatti, nel riadattare il
regolamento prefascista la Camera non si era nemmeno posto il problema
dell’attuazione da dare all’art. 64 Cost.: tutte le delibere relative al regolamento
erano state assunte con modalità tali da non far risultare né la sussistenza del
numero legale, né tanto meno il superamento del quorum aggravato richiesto.
Quando la questione fu sollevata da Togliatti nel’50, il Presidente della Camera
Gronchi prima provò a sostenere che tale quorum fosse richiesto solo per l’adozione
di un nuovo regolamento e non di sue modifiche. Poi sulla base delle critiche
rivoltegli dalla DC concorse all’individuazione di una soluzione di compromesso:
consistente nell’inserimento nel regolamento di una disposizione ai sensi della
quale le modifiche regolamentari dovranno essere adottate a maggioranza assoluta
dei componenti qualora, prima dell’inizio della discussione, lo richiedano il
presidente di un gruppo parlamentare o dieci deputati. Questa soluzione è stata
superata solo con la revisione dell’art. 16 r.C. avvenuta nel ’90, la quale ha chiarito
che la maggioranza assoluta occorre solo per il voto finale del testo della giunta per
il regolamento e che la sussistenza di tale quorum è in questa ipotesi accertata
automaticamente attraverso votazione nominale.

2.5. I regolamenti parlamentari speciali e quelli minori


Accanto al regolamento parlamentare generale, il Parlamento italiano conosce una
molteplicità di altri atti, denominati anch’essi regolamenti, rivolti a disciplinare
organi della camera o del Senato o profili specifici del diritto parlamentare. Essi
sono in genere previsti dal regolamento parlamentare generale, anche se non
mancano casi in cui il loro fondamento si rinviene invece all’interno di leggi
ordinarie.
Nell’ambito dei regolamenti “altri” rispetto a quello generale occorre operare una
fondamentale distinzione, a seconda del relativo procedimento di formazione. Da un
lato, si pongono i regolamenti approvati dall’Assemblea dell’una o dell’altra Camera,
con le medesime procedure, inclusa perciò la garanzia della maggioranza assoluta,
richieste per il regolamento maior e in genere con l’aggiunta di una consultazione
dell’organo collegiale interessato; dall’altro, si collocano i regolamenti approvati
dall’ufficio di presidenza della Camera o dal consiglio di presidenza del Senato.
I regolamenti rientranti nella prima categoria si possono denominare regolamenti
speciali: si tratta di sezioni specializzate dei regolamenti generali, dotati perciò del
medesimo rango e abilitati anche a derogare, per la parte di propria competenza,
alle prescrizioni dei regolamenti generali. Per quelli che appartengono alla seconda
categoria, li si può denominare, con equivoca terminologia, regolamenti minori,

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oppure, optando per una terminologia più precisa regolamenti di diritto


parlamentare amministrativo.
Rientrano nella prima categoria, in particolare:
1. il regolamento espressamente qualificato come “interno” della giunta delle
elezioni della Camera
2. il regolamento per la verifica dei poteri applicabile alla giunta delle elezioni e
delle immunità parlamentari del senato
3. i regolamenti parlamentari per il procedimento di accusa contro il Presidente
della Repubblica, approvato da Senato e Camera nel 1989
Tra i regolamenti appartenenti alla seconda categoria si possono qui ricordare i
seguenti:
1. i regolamenti approvati dall’ufficio di presidenza della Camera ed ora
espressamente enumerati nell’art. 12 comma 2 e comma 3 rdC.
2. i regolamenti della biblioteca e dell’archivio storico del Senato, il regolamento
di amministrazione e contabilità e il regolamento interno degli uffici e del
personale del Senato
Ad una categoria spuria, in qualche modo intermedia tra le due prima esaminate,
appartiene invece il regolamento della commissione bicamerale per l’indirizzo
generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi. Non molto diversa appare la
collocazione dei regolamenti approvati dalle commissioni di inchiesta, alle quali il
potere regolamentare è riconosciuto dalla relativa legge istitutiva; in genere questi
regolamenti rimandano ai regolamenti generali.
intorno a tale molteplicità di regolamenti, parte della dottrina ha manifestato
numerose perplessità, dubitando, in particolare, della legittimità della norma sulla
produzione giuridica posta nei regolamenti generali rispetto alla riserva contenuta
nell’art. 64 Cost. Ove a questa riserva si attribuisca carattere assoluto dovrebbe
ritenersi inammissibile l’intervento di fonti normative diverse da quella assegnataria
della riserva. Ove invece ad essa si attribuisca carattere relativo, sarebbe
ammissibile anche l’intervento di altre fonti, che però non dovrebbero disciplinare
situazioni giuridiche soggettive, né introdurre procedure di natura sostanzialmente
giurisdizionale.
Sia la giurisprudenza costituzionale, sia quella ordinaria, non si sono invece poste
tale problema, prendendo in considerazione indifferentemente il regolamento
generale e i regolamenti parlamentari “altri”, collocandoli tutti sotto la riserva
dell’art. 64 Cost.
Più coerente con l’ottica seguita dalla giurisprudenza appare perciò un altro
inquadramento dottrinale, ad avviso del quale i regolamenti minori costituiscono,
insieme con il rispettivo regolamento generale, un sottosistema di norme che
nell’ordinamento generale dello Stato si inseriscono come “un unico complesso
tutto dotato dell’efficacia delle norme primarie”. All’interno di ciascun sottosistema,
poi, “i regolamenti minori occupano una posizione subordinata rispetto a quella del
regolamento della Camera cui si riferiscono” e non possono perciò porsi in contrasto
con essi a pena di invalidità.

3. Le leggi ordinarie e il loro “intarsio” con i regolamenti parlamentari


La legge ordinaria è tutt’altro che esclusa dal diritto parlamentare. Anzi si è visto
che è la stessa Costituzione a richiederne l’intervento, specie nel momento della
formazione delle due Camere, ossia nella procedura elettorale: le leggi elettorali e
leggi che individuano i casi di incompatibilità e di ineleggibilità sono leggi che non
esauriscono la loro efficacia al momento dell’insediamento delle nuove Camere, ma
si pongono alla base di specifiche procedure parlamentari e, in particolare, di quelle

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di verifica dei poteri. Discussa è la questione di quale spazio possa essere lasciato a
fonti secondarie, relativamente alle procedure elettorali, in presenza di una riserva
di legge. Ma anche al di là delle riserve di legge previste in Costituzione, la legge
ordinaria tende ad essere ampiamente utilizzata tutte quelle volte in cui si intende
dettare norme che richiedono la costruzione di procedimenti parlamentari nei quali
occorre delineare le posizioni giuridiche soggettive di soggetti esterni alle Camere.
Si tratta di ipotesi sempre più frequenti, posto che il Parlamento, da organo solitario
quale era nell’architettura dello Stato liberale ottocentesco, si è trasformato in
organo sempre più spesso chiamato a convivere e dialogare con altri soggetti,
istituzionali e non.
Il primo esempio di questo “intarsio” tra la legge e il regolamento parlamentare è
costituito dalla legge n. 14 del 1978, che introdusse il parere obbligatorio, ma non
vincolante delle commissioni parlamentari sulle nomine dei vertici degli enti
pubblici. E’ proprio durante l’iter parlamentare di tale legge che ci si pose il
problema dei limiti in cui una legge possa intervenire a disciplinare le procedure
parlamentari: la legge può attribuire una competenza ulteriore alle commissioni
parlamentari, non è però abilitata a individuare le modalità attraverso cui essa vada
esercitata, né a determinare i tempi per l’espressione del parere.
Ulteriori intarsi tra legge e regolamenti parlamentari si sono registrati negli anni
successivi, anzitutto riguardo alle procedure finanziarie. Un intarsio tra legge e
regolamento parlamentare si è verificato anche con riferimento alle procedure
comunitarie. Con l’individuazione, da parte della legge ordinaria, della legge
comunitaria annuale come strumento cardine per l’adeguamento dell’ordinamento
italiano alle direttive comunitarie, i regolamenti di Camera e Senato sono
successivamente intervenuti per delineare un iter per l’esame parlamentare di tale
disegno legislativo
Certo tutto ciò non deve far dimenticare le rilevanti differenze tra la legge ordinaria
e il regolamento parlamentare:
- procedimento formativo: la legge è bicamerale a maggioranza semplice, il
regolamento è monocamerale a maggioranza assoluta
- regime giuridico: la legge è soggetta al vaglio del Presidente della Repubblica e al
sindacato di legittimità costituzionale; inoltre, essa può essere abrogata totalmente
o parzialmente attraverso il referendum abrogativo.
Il panorama appena delineato fa sì, dunque, che l’ambito materiale riservato
integralmente e in via esclusiva al regolamento parlamentare risulti, in definitiva,
piuttosto limitato e che, invece, non manchino aree sulle quali si sovrappongono
norme legislative e dei regolamenti parlamentari. Ciò comporta che, riguardo a tali
aree, occorra individuare un criterio per la risoluzione delle possibili antinomie tra
legge e regolamento parlamentare. In proposito, una parte della dottrina ha
sostenuto il criterio cronologico. Altra parte della dottrina nega invece che sussista
un problema di tal fatta, ritenendo che tra i due atti-fonte si realizzi una sofisticata
divisione dei compiti, in nome del principio di cooperazione, idonea
tendenzialmente ad impedire ogni forma di antinomia tra legge e regolamento
parlamentare.

QUADRO 3.3: LA QUESTIONE DEI SEGGI FANTASMA NELLA CAMERA DELLA


XIV LEGISLATURA
La legge n. 277 del ’93 per l’elezione della Camera, prevedeva la distribuzione dei
seggi proporzionali residui, che cioè non hanno potuto essere assegnati per
esaurimento dei candidati collegati a una lista, tra tutte le altre liste che avessero
superato la soglia di sbarramento. Tale previsione regolamentare non è stata

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ritenuta utilizzabile dalla stessa Camera ai fini dell’attribuzione di dodici seggi


ulteriori: di quelli cioè rimasti da assegnare in quanto spettanti alla lista Forza Italia
che non aveva più candidati ad essa collegati ancora da eleggere.
La Camera ha perciò preferito decidere di non decidere, approvando un ordine del
giorno con il quale si è stabilito di non attribuire affatto tali seggi; e, in un secondo
momento, per i seggi resisi vacanti in corso di legislatura ha approvato con la legge
del 2005, che ha difatti dettato a posteriori una regola per l’assegnazione di alcuni
seggi in base ad una tornata elettorale già svoltasi. Finendo per comportare una
violazione, oltre che della previsione di cui all’art. 56 Cost, sul numero dei deputati,
anche del principio della necessità di una previa norma: nella specie, di norme sulla
modalità di trasformazione dei voti in seggi stabilite anteriormente allo svolgimento
delle elezioni.

4. Gli statuti dei gruppi, dei partiti e delle coalizioni: fonti di diritto
parlamentare?
Fonte del diritto parlamentare è ritenuta da alcuni altresì la normazione interna ai
singoli gruppi parlamentari: dunque, i regolamenti dei gruppi parlamentari (ove
esistenti); e, più a monte, anche gli statuti dei partiti cui essi in genere
corrispondono, o persino delle coalizioni (ovviamente, nella misura in cui tali atti
dettino norme relative all’attività parlamentare dei propri membri).
Tuttavia, contrariamente a quanto avvenuto in Inghilterra, va ricordato che in Italia
sono nati prima i partiti politici e poi le loro proiezioni parlamentari: ciò ha fatto sì
che la dimensione parlammentare del partito sia risultata spesso sacrificata
rispetto a quella extraparlamentare.È evidente che le qualificazioni di tali atti come
fonti del diritto parlamentare appare tutt’altro che pacifica, dipendendo
strettamente dalla scelta di campo operata dai diversi autori circa la natura
giuridica dei gruppi parlamentari: se si propende per la lettura dei gruppi come
associazione tra privati o come organi dei partiti politici, è ben difficile qualificare
come fonti del diritto i relativi regolamenti; se invece si opta per i gruppi come
organi delle Camere, è arduo sostenere che le regole che essi si danno siano
giuridicamente del tutto irrilevanti, almeno nell’ambito dell’ordinamento delle due
camere. In ogni caso, relativamente a tali atti sussiste un grave problema di
pubblicità, in quanto gli statuti dei gruppi parlamentari risultano assai poco
conoscibili. D’altronde, la scelta della mancata pubblicità degli statuti dei gruppi
parlamentari appare coerente con quella della mancata giuridicizzazione del diritto
interno ai partiti politici.
Una rilevanza nell’ordinamento parlamentare degli statuti dei gruppi è stata ora
sancita dall’art. 53 c. 7, r.S., introdotto nel 1988, il quale richiede che i “regolamenti
interni dei gruppi stabiliscano procedure e forme di partecipazione che consentano
ai singoli senatori di esprimere i loro orientamenti e di presentare proposte” sulle
materie in discussione. Nel momento in cui si accentuano ulteriormente, anche al
Senato, i poteri attribuiti ai capigruppo e all’indomani della generalizzazione del
contingentamento dei tempi e del voto segreto, ci si è preoccupati di assicurare una
qualche minima tutela delle minoranze interne ai gruppi. Molto si discute intorno al
valore di tale prescrizione: secondo alcuni si tratterebbe di una norma inutile o
comunque di carattere meramente esortativo, in quanto caratterizzata dall’assenza
di sanzioni; altri, al contrario, tendono a valorizzarla, rilevando come essa abbia
posto fine al tradizionale atteggiamento di indifferenza tenuto dai regolamenti
parlamentari rispetto agli interna corporis dei gruppi, delineando uno schema di
statuto con forti limiti all’autonomia della disciplina del gruppo.

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Alla camera non vi sono previsioni analoghe, ma norme esclusivamente dirette a


garantire appositi spazi a favore dei deputati dissenzienti rispetto al proprio gruppo
(norma presente comunque anche al Senato) sia in sede di predisposizione del
calendario, riservando agli interventi a titolo personale un quinto del tempo
attribuito al complesso dei gruppi; sia in sede di dichiarazione di voto, ove spetta al
Presidente stabilire le modalità e i limiti di tempo degli interventi per i deputati
dissenzienti. Anche al Senato vi sono norme a tutela dei senatori dissenzienti
rispetto alle posizioni del proprio gruppo, che garantiscono loro la possibilità di
intervenire in discussione generale o in sede di dichiarazioni di voto.
In Senato si è inoltre discusso se il dissenso potesse sussistere solo quanto al voto o
anche alla motivazione o se questa dovesse ritenersi irrilevante: poiché in alcuni
casi si è consentito di utilizzare tale spazio temporale anche ai senatori che, pur
convenendo con il voto indicato dal loro gruppo, intendessero esprimere una
motivazione diversa a supporto, si è introdotto così il “controlimite”, per cui il
numero dei senatori dissenzienti dev’essere inferiore alla metà di quello degli
appartenenti al gruppo stesso. Alla Camera in sede di dichiarazione del voto si fa
riferimento ai soli deputati che intendano esprimere un voto diverso rispetto a
quello dichiarato dal proprio gruppo; mentre nell’organizzazione dei lavori si fa più
generico riferimento ai deputati che intendano intervenire “a titolo personale”.

5. Le fonti-fatto
5.1. Le consuetudini costituzionali
Come è noto, le sole vere e proprie fonti-fatto sono costituite, nel nostro
ordinamento, dalle consuetudini: vale a dire, da comportamenti ripetuti nel tempo e
tenuti in quanto reputati giuridicamente obbligatori. Esse trovano ampio spazio nel
diritto parlamentare, caratterizzato, da un tasso particolarmente alto di politicità, e
perciò da un intenso bisogno di flessibilità. Esempi di consuetudini rilevanti per il
diritto parlamentare sono la questione di fiducia, consuetudine formatasi sulla base
di decisioni presidenziali, successivamente codificata prima nel regolamento della
Camera, poi in quello del Senato, ma la sua natura consuetudinaria rimane perché
le previsioni del rdC sono state superate dalle successive pronunce presidenziali e la
disciplina del rdS appare assai parziale, limitandosi a sancire il divieto di porre la
questione di fiducia su determinati oggetti; l’immunità di sede, che solo di recente è
stata codificata nel rdC al fine di poter essere più agevolmente opponibile nei
confronti dei soggetti terzi; e la non partecipazione del Presidente di Assemblea alle
votazioni che in quell’Assemblea si svolgono, che in genere è fatta risalire alla
decisione di Francesco Crispi (allora presidente della Camera statutaria) di
escludere il proprio nome dalla chiama dei deputati nel 1877.
Vi è poi una consuetudine di tipo orizzontale, in quanto interessa, almeno
potenzialmente, tutte le regole dettate dai regolamenti parlamentari: si tratta della
già ricordata consuetudine nemine contradicente, che consente di derogare a
singole disposizioni del regolamento in caso di assenso unanime sull’opportunità di
tale deroga.

QUADRO 3.4: DUE CASI DI CONSUETUDINI COSTITUZIONALI RICONOSCIUTE


DALLA CORTE
Nella sent. n. 129 dell’81 la Corte Cost., ha rinvenuto in una consuetudine il
fondamento dell’autonomia contabile degli organi costituzionali. Infatti, poiché la
disciplina dettata dalle norme costituzionali scritte, quanto al regime organizzativo
e funzionale degli apparati serventi gli organi costituzionali, non è affatto compiuta
e dettagliata, si sono dunque affermati principi non scritti, manifestatisi e

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consolidatisi attraverso la ripetizione costante di comportamenti uniformi, ovvero


nella forma di vere e proprie consuetudini costituzionali.
Analogamente, nella sent. n.7 del ’96, ha qualificato la sfiducia individuale come il
frutto di una consuetudine Cost.

5.2. Le convenzioni costituzionali


In merito ai caratteri delle convenzioni costituzionali sussistono diversi orientamenti
dottrinali. Si discute, tra l’altro, se si tratti o meno di vere e proprie fonti
dell’ordinamento giuridico (in genere prevalendo la risposta negativa) e se esse
presuppongano in qualche misura un accordo, tacito o espresso, tra i titolari degli
organi costituzionali interessati.
E’ pacifico che, mentre nell’ordinamento del Regno Unito le convenzioni giocano un
ruolo determinante ai fini della configurazione della forma di governo, nel vigente
ordinamento italiano esse possono, al più, integrare la disciplina della Carta
costituzionale, risolvendo questioni e difficoltà che si pongono nella concreta
applicazione delle norme costituzionali. Non è sempre agevole distinguere le
convenzioni dalle regole di correttezza costituzionale, o da meri impegni e
dichiarazioni di intenti politici, rese con riferimento al caso concreto, o ancora dalle
mere prassi; ciò si traduce altresì nella difficoltà di delineare meccanismi
istituzionali volti a sanzionare, se non sul piano giuridico almeno su quello politico-
istituzionale, la loro eventuale violazione.
Esempi di convenzioni costituzionali rilevanti per il diritto parlamentare possono
considerarsi:
• gli accordi interistituzionali, assai diffusi nell’ordinamento dell’UE, anche in
Italia conoscono alcune manifestazioni come le circolari sulla redazione
tecnica dei testi legislativi, sottoscritte dai Presidenti delle due Camere e dal
Presidente del consiglio dei ministri.
• le intese tra i Presidenti delle due Camere, utili per sciogliere alcuni nodi
istituzionali o relativi al procedimento legislativo.
• e infine sembrerebbe gli impegni che il Governo prende in Parlamento e nei
confronti delle Camere es. si pensi alla dichiarazione con cui il Presidente del
consiglio si ripromette di non porre più questioni di fiducia su disegni di legge
contenenti norme di delega o a non inserire alcuni contenuti nella legge
finanziaria.
Natura convenzionale fu attribuita all’accordo implicito tra le forze politiche per
effetto del quale uno o più partiti erano considerati fuori dall’area utilizzabile per il
sostegno parlamentare al Governo, ossia la cd conventio ad excludendum. Tale
accordo ha caratterizzato il funzionamento della forma di governo e del sistema
politico in Italia praticamente fino alla vigilia della caduta del muro di Berlino: per
effetto di tale convenzione né il Partito comunista (e neanche quello socialista fino a
che la sua linea politica internazionale rimase ancorata all’URSS) né la destra
missina hanno potuto aspirare a far parte di una coalizione di governo.

5.3. Le regole della correttezza costituzionale


Più affollata di esempi è la categoria delle norme di correttezza costituzionale, forse
perché più innocue, in quanto sono in genere ritenute del tutto prive di vincolatività
giuridica: viene generalmente assegnato loro un ruolo secondario, accessorio
rispetto alla funzione principale assolta dalle altre prescrizioni a loro modo
vincolanti.
In tale categoria si includono in genere prescrizioni notevolmente diverse: sia regole
di cerimoniale e del cosiddetto “galateo parlamentare”, solo in minima parte

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codificate dai regolamenti o da altri atti scritti, sia alcune regole di notevole rilievo
istituzionale, che talvolta sono suscettibili di essere qualificate come convenzioni o
persino come consuetudini parlamentari. Tra queste ultime si possono ricordare ad
esempio quelle attuative del principio costituzionale del bicameralismo paritario
perfetto, che richiedono l’alternanza delle due Camere nella presentazione del
programma di governo o nella trasmissione, in prima lettura, dei disegni di legge
finanziaria e di bilancio. O anche lo svolgimento in sedi alterne delle sedute di
indagini conoscitive avviate da commissioni congiunte della Camera e del Senato.
O, ancora, in caso di commissioni permanenti riunite, la regola per cui la presidenza
spetta al Presidente più anziano. Come di correttezza costituzionale potrebbero
essere qualificate le regole che limitano l’attività che le Camere possono svolgere in
momenti particolari del sistema politico-istituzionale (crisi di governo, dopo
l’adozione di un decreto di scioglimento, in pendenza di voto fiduciario, ecc.)

5.4. La prassi e la formazione dei precedenti


Se nelle convenzioni parlamentari e nelle regole di correttezza costituzionale si è
nella zona grigia che è a cavallo tra fatto e diritto, la prassi è invece interamente
collocata sul versante del fatto. Ci si riferisce alla prassi quando si intende
richiamare i comportamenti tenuti in precedenza, senza porsi il problema del loro
rapporto con la norma, scritta o no. In altri termini, ci si rifà alla soluzione data in
precedenza ad una fattispecie concreta, con l’intento di applicarla anche alla
situazione attuale, con funzione. Però, non vincolante, ma unicamente persuasiva,
tant’è che nulla impedisce di apportare alla prassi i dovuti adattamenti al fine di
affrontare la situazione attuale, o persino di innovare rispetto alle prassi seguite in
passato.
Il riferimento alla prassi può operare solo in assenza di una disposizione normativa
che regoli la fattispecie in questione, o quando è la stessa fonte normativa a ritrarsi,
facendole spazio.
Nel diritto parlamentare lo spazio per la prassi è notevole. (DA FARE)

CAPITOLO 4 – LO STATUS DEI PARLAMENTARI


1. Una serie di garanzie a tutela della funzione parlamentare
Ai deputati e ai senatori le norme costituzionali attribuiscono una serie di poteri,
competenze e garanzie: in particolare, le immunità e le indennità. Tali previsioni
sono integrate da disposizioni di legge e, soprattutto, dai regolamenti parlamentari.
Questo complesso di attribuzioni , che vanno intese come situazioni giuridiche di
natura individuale, ma strettamente inerenti alla funzione del parlamentare,
costituiscono il suo status. Si tratta di situazioni individuali tutelate per assicurare
l’indipendenza degli organi parlamentari.
Lo status di parlamentare si acquista dal momento della proclamazione, atto
conclusivo del procedimento elettorale. La proclamazione proviene o dagli uffici
elettorali o, per i subentranti, dalla giunta provvisoria delle elezioni. Nel caso dei
“senatori di diritto e a vita” (ossia gli ex Presidenti della Repubblica), lo status di
parlamentare si acquista automaticamente, al momento stesso in cui cessano dalla
carica di Capo dello Stato; i “senatori a vita di nomina presidenziale”, infine,
diventano tali dal momento della comunicazione al Senato della loro nomina.
L’acquisto dello status, tuttavia, è attribuito sotto la condizione risolutiva che
l’elezione non sia annullata dalla camera di appartenenza, occorrendo anzi che da
questa venga convalidata. A norma dell’art. 66 Cost. spetta, infatti, a ciascuna
Camera giudicare dei titoli di ammissione dei suoi componenti.

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Oltre che quando sia la Camera stessa ad accertare la mancanza dei requisiti per
l’elezione di un parlamentare, la cessazione della carica di parlamentare avviene
per la fine della legislatura o per dimissioni. Le dimissioni di un parlamentare
devono essere annunciate all’Assemblea. Se esse sono dovute alla circostanza che
il dimissionario riveste incarichi incompatibili col mandato parlamentare, delle
dimissioni si prende semplicemente atto, senza dibattito e senza voto. Se invece
sono motivate da ragioni diverse dall’incompatibilità esse devono essere accettate
dall’Assemblea con un voto esplicito.

2. Le immunità parlamentari

2.1. Le origini, tra Inghilterra e Francia


Fra le prerogative che costituiscono lo status del parlamentare vengono in
considerazione innanzitutto le cosiddette “immunità”: insieme dei meccanismi di
tutela previsti nell’art. 68 Cost., frutto di una storica sedimentazione a garanzia
dell’indipendenza e del regolare funzionamento delle Camere di fronte agli altri
poteri dello Stato. Si tratta di veri e propri divieti rivolti agli altri poteri, innanzitutto
al giudiziario.
La prima delle immunità ad essere stata codificata, anche storicamente, è
l’insindacabilità. Secondo l’art. 68, comma 1, Cost., i parlamentari non possono
essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio
delle loro funzioni. Si tratta di una garanzia sostanziale, che immunizza i
parlamentari da ogni specie di responsabilità giuridica (non solo penale, ma anche
civile, amministrativa e disciplinare) per tutte le decisioni e per tutte le
manifestazioni del pensiero che hanno avuto luogo “nell’esercizio delle loro
funzioni”.
Già nel ‘300 il giovane Parlamento inglese denunciò i costumi scandalosi della
Corona e della sua Corte e seppe resistere alla volontà del Re di censurare questa
discussione condannandone i protagonisti: il Re fu costrtto dal parlamento ad
annullare la sentenza di condanna e a riconoscere quindi la libertà di parola e
discussione in Parlamento. Questa libertà fu iscritta nel Bill of Rights del 1689 dopo
la “Gloriosa Rivoluzione” (“La libertà di parola in Parlamento non può essere
ostacolata o contestata né in sede giudiziaria, né in alcuna altra sede diversa da
quella parlamentare”).
Un secolo e due anni dopo, l’Assemblea nazionale francese, nel momento in cui
affermava la propria indipendenza dal sovrano, sancì, in aggiunta alla prima
garanzia, una garanzia di tipo procedurale: l’inviolabilità della persona di ciascun
deputato senza il consenso della Camera di appartenenza. Ciò costituisce un divieto
di perseguire, arrestare o detenere un deputato senza l’autorizzazione
dell’Assemblea stessa. Il parlamentare può essere arrestato in caso di flagranza o in
forza di un mandato di cattura; ma ne sarà dato immediato avviso al corpo
legislativo e l’azione giudiziaria potrà continuare solo dopo che esso avrà deciso che
vi è luogo all’accusa. L’assemblea nazionale rivendicava quindi non solo la propria
libertà, ma anche una sorta di preminenza sugli altri poteri dello Stato.
Il modello francese fu quello seguito dallo statuto albertino. Dopo lo svuotamento
delle prerogative parlamentari realizzato dal regime fascista (9 Novembre 1926
quando i deputati aventiniani furono dischiarati decaduti) la Costituente ripristinò,
con alcune varianti, la disciplina statutaria delle immunità.
Mentre l’insindacabilità esplica i suoi effetti in tutti i procedimenti giurisdizionali e
non viene meno con la cessazione dello status di parlamentare (ovviamente per le
opinioni e i voti espressi quando lo status sussisteva), l’inviolabilità si applica solo

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per le misure relative al procedimento penale e solo se il parlamentare è ancora in


carica. Inoltre, l’insindacabilità è tendenzialmente automatica nella sua
applicazione, mentre l’inviolabilità è superabile con un’autorizzazione da parte della
Camera di appartenenza, che può dare via libera alle misure coercitive o
investigative nei confronti del parlamentare.

QUADRO 4.1: IL TESTO ORIGINARIO DELL’ART. 68 COST. E QUELLO


ATTUALMENTE VIGENTE (non riassunto)

2.2. L’insindacabilità delle opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni


Il comma 1 dell’art. 68 Cost. sancisce l’irresponsabilità dei parlamentari; i commi 2
e 3 stabiliscono l’inviolabilità. Fino al 1993, vigente l’autorizzazione a procedere, la
questione dell’estensione dell’insindacabilità non assumeva una rilevanza centrale.
Tutte le manifestazioni di opinione (consistessero o meno nel compimento di un atto
tipico della funzione parlamentare) erano coperte con il sistematico diniego
dell’autorizzazione a procedere da parte della Camera di appartenenza (si parlava a
proposito di “insindacabilità indiretta”). Per molto tempo (almeno sino agli anni ’70)
non si registrarono significative tensioni tra giudici e Parlamento. Da allora questioni
iniziarono a sorgere in relazione alle iniziative del giudice civile che sfuggivano al
blocco rappresentato dal diniego di autorizzazione a procedere. A ciò le Camere
reagirono con una serie di pronunce che davano applicazione diretta della garanzia
di cui al comma 1 dell’art. 68 Cost., facendo perciò valere l’insindacabilità
ogniqualvolta si verificasse un semplice collegamento tra le dichiarazioni contestate
del parlamentare e quelle rese nell’esercizio della funzione parlamentare. Queste
tensioni trovarono una prima importantissima soluzione con la già ricordata
sentenza n. 1150 del 1988.
La scomparsa dell’autorizzazione a procedere ha indotto le Camere dal 1993 a
sviluppare ulteriormente, dal 1993 in poi, l’interpretazione estensiva
dell’insindacabilità riferita ad ogni forma di azione giurisdizionale (mediante la
sostituzione della parola “perseguiti” con “chiamati a rispondere”).
La Corte costituzionale, dopo aver, in un primo momento, sostanzialmente
rispettato le interpretazioni fornite dalle Camere, ha sviluppato una giurisprudenza
costituzionale (sentenza del 1998 n. 289) che, con il tempo, è andata precisando
come la prerogativa dell’insindacabilità si estenda solo ai comportamenti
strumentali all’esercizio delle attribuzioni parlamentari. Non basta che vi sia,
secondo la Corte, un occasionale collegamento tra il comportamento contestato al
parlamentare in giudizio e lo svolgimento del suo mandato, occorrendo invece un
“nesso funzionale”: ossia una sostanziale identità tra le espressioni contestate
dal giudice al deputato o al senatore e la sua attività parlamentare (sentenze n.
10 e 11 del 2000 Sgarbi).
Per i comportamenti tenuti fuori dalle aule parlamentari la connessione va
rintracciata con atti tipici della funzione parlamentare, come un’interrogazione
o un’interpellanza, il cui contenuto, ad esempio, venga successivamente divulgato
fuori dal Parlamento in una conferenza stampa o in un comizio; ma anche ove
tale connessione sia riscontrabile con atti atipici (es. una lettera tra parlamentari).
Non può invece, sempre secondo la Corte, essere ricondotta sotto l’ombrello della
“funzione parlamentare” tutta l’attività politica svolta dal deputato o dal senatore,
anche se questa divenga oggetto, ma in un momento successivo, di un atto
parlamentare.
Il legislatore è successivamente intervenuto per cercare di definire l’ambito
applicativo dell’insindacabilità. La legge 140/2003 chiarisce che l’insindacabilità

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“si applica in ogni caso per la presentazione di disegni o proposte di legge,


emendamenti, ordini del giorni, mozioni e risoluzioni, per le interpellanze e le
interrogazioni, per gli interventi nelle assemblee e negli altri organi delle Camere,
per qualsiasi espressione di voto comunque formulata, per ogni altro atto
parlamentare, per ogni altra attività di ispezione di divulgazione, di critica e di
denuncia politica, connessa alla funzione di parlamentare, espletata anche fuori dal
Parlamento”.
I primi commentatori avevano segnalato le potenzialità, insite nel riferimento alla
“funzione parlamentare”, nel senso di un ampliamento dell’ambito
dell’insindacabilità; tuttavia, la Corte costituzionale ha escluso che questa norma
legislativa abbia ampliato l’ambito dell’immunità come risultante dalla propria
giurisprudenza. La Corte ha escluso che la legge 140/2003 abbia eliminato la
necessità del “nesso funzionale” fra le opinioni espresse dal parlamentare fuori del
Parlamento, assunte come diffamatorie, e l’esercizio di funzioni parlamentari. Ha
ribadito invece che queste rientrano nell’area dell’insindacabilità solo se
costituiscono “divulgazione e riproduzione” di attività parlamentari.
La legge 140/2003 ha poi cristallizzato una serie di principi di ordine
procedimentale, codificando regole non scritte che si erano andare consolidando nei
rapporti tra giudici e Parlamento, una volta venuta meno l’autorizzazione a
procedere.
Innanzitutto la discussa “pregiudizialità parlamentare”: il giudice, di fronte
all’invocazione della prerogativa parlamentare, o ritiene il comportamento coperto
dall’insindacabilità e tale lo dichiara, chiudendo il processo con il rigetto della
domanda risarcitoria o con l’assoluzione; oppure sospende il procedimento e
attende la delibera della Camera interessata, cui deve trasmettere gli atti.
La garanzia dell’insindacabilità, ove non applicata direttamente dal giudice, può
essere fatta valere dal deputato o senatore interessato, il quale attiva così il
procedimento parlamentare. Si tratta quindi di una “pregiudizialità impropria”,
giacché la questione dell’insindacabilità si pone solo se eccepita dall’interessato e
non accolta dal giudice. Se invece il parlamentare non volesse sollevare il problema
e preferisse difendersi nel merito dei rilievi che gli fossero mossi, il Parlamento non
avrebbe titolo a intervenire.
Ad ogni modo, le richieste di deliberazione in materia di insindacabilità presentate
dai magistrati e le questioni circa l’applicabilità della prerogativa dell’insindacabilità
poste direttamente dai parlamentari interessati, sono tutte deferite dal Presidente
dell’Assemblea, che le riceve, a un organo che le istruisce: la giunta delle elezioni
e delle immunità parlamentari al Senato e la giunta per le autorizzazioni alla
Camera.
La giunta deve presentare una proposta, corredata da una relazione, all’Assemblea.
Nel frattempo il procedimento dinanzi al giudice è sospeso. La legge 140/2003 fissa
però un termine massimo di tale sospensione pari a 90 giorni dalla ricezione degli
atti da parte della Camera, prorogabili di altri 30 giorni su richiesta della Camera.
Oltre tale termine il procedimento può riprendere, ma è ancora suscettibile di
essere bloccato dalla Camera, purché la sentenza non sia divenuta definitiva.
Nell’elaborazione delle proprie proposte la giunta segue un procedimento quasi
giurisdizionale, invitando il parlamentare a fornire i chiarimenti ritenuti opportuni. È
poi il plenum della Camera o del Senato a decidere sulle richieste presentate
dall’autorità giudiziaria o sottoposte dai parlamentari. L’Assemblea può anche
rovesciare le indicazioni della giunta.
Nel Maggio 1993, all’indomani cioè del diniego dell’autorizzazione a procedere nei
confronti di Bettino Craxi, le giunte per il regolamento stabilirono che le votazioni

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delle autorizzazioni al procedimento avessero luogo a scrutinio palese, non


dovendosi più considerare come votazioni riguardanti persone, ma espressioni di
una prerogativa dell’organo parlamentare nell’ambito del rapporto con gli altri
organi dello Stato. A scrutinio segreto possono, invece, continuare a votarsi le
autorizzazioni al provvedimento (cioè riferite a provvedimenti limitativi della libertà
personale). L’applicazione di questi principi (pregiudizialità ed effetto inibente) e la
tendenza delle Camere ad affermare con larghezza l’insindacabilità di dichiarazioni
rese al di fuori dell’attività parlamentare, portano i giudici a sollevare conflitto di
attribuzione nei confronti delle delibere camerali: scaricando così sulla Carte
Costituzionale ogni questione circa l’applicazione dell’insindacabilità parlamentare.
Questa frequenza dei conflitti di attribuzione tra i poteri è segno evidente di un
equilibrio non ancora raggiunto tra politica e magistratura, di un malessere del
sistema.

QUADRO 4.2: LA SENT. N. 1150 DEL 1988 DELLA CORTE COSTITUZIONALE:


L’ARCHETIPO DEI CONFLITTI DI ATTRIBUZIONE SULL’APPLICAZIONE
DELL’ART. 68 COST.
La Corte Cost. rivendico a sé stessa la possibilità di sottoporre a verifica il corretto
uso del potere parlamentare di dichiarare l’insindacabilità del comportamento di un
proprio componente. Cadeva così il principio, indiscusso dai tempi dello statuto
albertino, secondo il quale l’unico interprete della portata della prerogativa è il
parlamento.

2.3. L’inviolabilità, salvo autorizzazione al provvedimento


Cancellata nel 1993 la necessità dell’autorizzazione alle indagini e all’esercizio
dell’azione penale nei confronti dei parlamentari, resta tuttavia imprescindibile la
necessità dell’autorizzazione della Camera di appartenenza per arrestare il
parlamentare (salvo che si tratti di eseguire una sentenza irrevocabile di condanna,
ovvero qualora il parlamentare sia colto nell’atto di commettere un delitto per il
quale è previsto come obbligatorio l’arresto in flagranza) e per compiere alcuni
rilevanti atti della precedente fase di indagine e di acquisizione delle prove, invasivi
della sfera della libertà personale dei parlamentari: quindi, perquisizioni domiciliari
e personali e, a partire dal 1993, sequestro di corrispondenza e ogni altra forma di
intercettazione di conversazioni o comunicazioni.
La regola generale che le Camere devono seguire per evitare che la prerogativa si
trasformi in privilegio è quella secondo la quale la concessione dell’autorizzazione
all’arresto, o alla privazione in qualsiasi altra forma della libertà personale del
parlamentare, dovrebbe essere negata solo in via eccezionale, sulla base del
sospetto di una volontà persecutoria (cosiddetto fumus persecutionis) negli intenti
che muovono l’azione dell’autorità giudiziaria: fumus che si ritiene non sussistente
nel caso dell’arresto in flagranza e nell’ipotesi di condanna definitiva.
Al criterio del fumus si aggiunge la considerazione di un ulteriore interesse, che
attiene strettamente alla funzionalità e all’indipendenza delle istituzioni
parlamentari: l’interesse a che non venga alterata l’integrità della composizione
delle Camere, come risultante dal voto dei cittadini.
Nella prassi le Camere hanno autorizzato l’arresto di parlamentari non condannati in
via definitiva solo in quattro casi, tra la I e la IV Legislatura per deputati inquisiti di
gravi fatti di sangue, istigazione a reati di terrorismo o di detenzione di armi. Nelle
ultime legislature ci sono stati solo dinieghi all’arresto (come misura cautelare).
I problemi più scottanti riguardano comunque le autorizzazioni per le intercettazioni
telefoniche, efficace strumento investigativo, ma, al tempo stesso, oggetto di

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accesa curiosità, a volte ai limiti del morboso da parte dei mass media e
dell’opinione pubblica. Sin dall’entrata in vigore del nuovo art. 68, si osservò che le
intercettazioni (ma lo stesso dovrebbe dirsi per le perquisizioni domiciliari, che
proprio nella sorpresa trovano una condizione essenziale per la loro riuscita) non
avrebbero potuto più essere efficacemente utilizzate dai magistrati inquirenti, i quali
quindi avrebbero dovuto rinunciare a una serie di strumenti per istruire l’accusa nei
confronti dei parlamentari.
Tuttavia, proprio la delicatezza di questo strumento investigativo giustifica la scelta
del legislatore costituzionale del 1993 a garanzia della funzione parlamentare, volta
a impedire che “l’ascolto di colloqui riservati da parte dell’autorità giudiziaria possa
essere indebitamente finalizzato ad incidere sullo svolgimento del mandato elettivo,
divenendo fonte di condizionamenti e pressioni sulla libera esplicazione dell’attività”
parlamentare (intercettazioni indirette). Certo queste “intercettazioni indirette”
possono essere meramente “casuali”, ma potrebbero essere invece frutto di una
strategia investigativa volta a controllare tutte le utenze dei soggetti che
circondano il parlamentare, aggirando così la ratio dell’art. 68 comma 3.
La legge 140/2003 ha espressamente previsto che l’obbligo di richiedere
l’autorizzazione sussiste anche:
a) per l’acquisizione di tabulati di comunicazioni che si riferiscano a utenze
intestate al parlamentare
b) per l’utilizzo delle cosiddette “intercettazioni indirette” (riguardanti cioè le
comunicazioni del parlamentare, ma effettuate su utenze diverse da quelle a lui
intestate)
In questo secondo caso spetta al giudice per le indagini preliminari decidere della
rilevanza o meno dei verbali e delle registrazioni alle quali hanno preso parte
membri del Parlamento: disponendone la distruzione, over ritenuti irrilevanti; o, in
caso contrario, richiedendo, entro i 10 giorni successivi, “l’autorizzazione della
Camera alla quale il membro del Parlamento appartiene o apparteneva al momento
in cui le conversazioni o le comunicazioni sono state intercettate”.

QUADRO 4.3: L’USO ABNORME DELL’AUTORIZZAZIONE A PROCEDERE E LA


SUA ABOLIZIONE
Nella pratica applicazione dell’art. 68 Cost., sino al ’93, la principale delle immunità
parlamentari era l’autorizzazione a procedere. Con essa il Parlamento poteva
bloccare ogni procedimento di carattere penale nei confronti di un parlamentare.
Con il tempo, in particolare alla fine degli anni ’70, l’usbergo del diniego
dell’autorizzazione a procedere fu innalzato con sempre maggiore frequenza di
fronte a reati riferibili a fatti corruttivi. L’inviolabilità iniziò così ad essere percepita
come un odioso privilegio della classe politica. Il punto di rottura fu raggiunto nel
’93. Sull’onda di Tangentopoli e l’incalzare della questione morale, l’istituto
dell’autorizzazione a procedere fu soppresso.

3. L’indennità parlamentare, la diaria e il dovere di partecipare alle sedute


A tutela dell’indipendenza dei parlamentari, per consentire a tutti i cittadini
l’accesso al mandato parlamentare e permettere l’esercizio di tale mandato, senza
condizionamenti economici, la Costituzione, all’art. 69, prevede che deputati e
senatori abbiano diritto a percepire un’indennità stabilita dalla legge. Pare un vero e
proprio diritto soggettivo del singolo parlamentare. Ai parlamentari spetta
un’indennità, costituita da quote mensili (vera e propria retribuzione del lavoro
parlamentare, determinata dagli uffici di presidenza delle Camere in misura tale da
non superare lo stipendio mensile dei magistrati con funzione di presidenti di

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sezione della Corte di cassazione), unitamente a una “diaria”, corrisposta a titolo di


rimborso delle spese di soggiorno a Roma, e determinata sempre dagli uffici di
presidenza.
L’ammontare sia dell’indennità, secondo i limiti cui si è accennato, sia della “diaria”
non è definito dalla legge, dal momento che questa rinvia a decisioni degli uffici di
presidenza delle due Assemblee, limitandosi a stabilire una serie di criteri.
Per la sua funzione, tuttavia, quella di garantire l’indipendenza dei parlamentari,
l’indennità è indisponibile, né può essere soggetta a sequestro o pignoramento.
Le Camere hanno introdotto un sistema di decurtazione della diaria sulla base della
mancata partecipazione alle votazioni.
Questa decurtazione della diaria si riconnette, sul piano giuridico, al dovere, che
grava su ogni parlamentare, di partecipare ai lavori delle Camere.
Proprio perché quella di parlamentare consiste, nelle Camere contemporanee, in
una funzione assai impegnativa e retribuita, si spiega la disciplina specificamente
rivolta ai lavoratori che siano stati eletti deputati o senatori (o anche componenti di
altri organi elettivi). È infatti la Costituzione, all’art. 51, comma 3, a stabilire che chi
è chiamato a funzioni elettive ha il diritto di disporre del tempo necessario al loro
adempimento e di conservare, durante tale mandato, il suo posto di lavoro.
In particolare, i parlamentari dipendenti pubblici sono collocati in aspettativa
d’ufficio per tutta la durata del mandato: conservano quindi il posto, senza
percepire la retribuzione. Tuttavia, essi non possono conseguire promozioni se non
per anzianità.
Quanto ai lavoratori del settore privato, se eletti parlamentari, non devono ma
possono essere collocati in aspettativa, a richiesta, per la durata del mandato. La
ragione di questa differenza sta nel fatto che non sussistono, in quest’ultimo caso,
quelle condizioni per una possibile indebita interferenza sull’andamento
dell’amministrazione che motivano il collocamento d’ufficio del dipendente pubblico
eletto parlamentare.

4. L’anagrafe patrimoniale e le spese elettorali. Le prerogative cosiddette


“minori”
Il parlamentare, oltre che dell’indennità, che è un diritto, può essere destinatario di
ulteriori finanziamenti, secondo modalità rigidamente disciplinate. Mentre sono
vietati i finanziamenti o i contributi ai parlamentari (e ai candidati) provenienti da
organi della pubblica amministrazione o da enti pubblici o da società da questi
controllate, devono invece essere dichiarati al Presidente della Camera i contributi
ricevuti da privati se superiori a una certa entità.
Sempre al fine della moralizzazione della vita politica entro tre mesi dalla
proclamazione ogni parlamentare è tenuto a depositare agli uffici di ciascuna
Camera una dichiarazione sulla propria situazione patrimoniale, sulle spese
elettorali sostenute, nonché copia dell’ultima dichiarazione dei redditi.
Disposizioni legislative sparse nell’ordinamento riconoscono ai parlamentari alcuni
diritti e facoltà, in genere qualificati come “prerogative minori”: accesso senza
necessità di autorizzazione alle carceri, strutture militari e alle caserme;
attribuzione del passaporto di servizio; dispensa dall’ufficio di giudice popolare. Vi
sono poi benefici come l’uso gratuito di treni e delle autostrade nazionali ed, entro
certi massimali, dei voli nazionali. Nonché altri servizi a disposizione
dell’amministrazione della Camera di appartenenza.

CAPITOLO 5 – I PARLAMENTARI E LA RAPPRESENTANZA POLITICA

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1. La rappresentatività dei parlamenti


Caratteristica essenziale dei Parlamenti è essere rappresentativi: ciò fonda la
legittimazione delle loro decisioni e la centralità degli stessi nei movimenti politici.
Solo perché dotato di una funzione costituzionale di rappresentanza generale della
società nello Stato, di rappresentanza dunque politica, relativa non a singoli o a
parti, ma alla comunità nazionale (art. 67 Cost.), il Parlamento, a maggioranza, può
adottare deliberazioni che si presume rappresentino la volontà degli elettori.
Sono le elezioni, a suffragio universale e diretto, ogni cinque anni lo strumento che
garantisce questa legittimazione del parlamento.
Le elezioni hanno una funzione di legittimazione e al contempo di espressione delle
opinioni e degli interessi; garantiscono il ricambio dei governanti e permettono un
controllo dei rappresentati sui rappresentanti e quindi dei cittadini sulle strutture
dello Stato.
La materia elettorale è oggetto di una serie di prescrizioni costituzionali, riferite
soprattutto alle condizioni di accesso all’elettorato, attivo e passivo.
L’art. 48 Cost. fissa le condizioni dell’elettorato attivo, precisando che sono elettori
tutti i cittadini, uomini e donne, che hanno raggiunto la maggiore età. Ma il
successivo art. 58 specifica che gli elettori per il Senato sono solo i cittadini che
hanno superato il venticinquesimo anno di età. Il voto di ciascun cittadino, il cui
esercizio è un dovere civico, è, sempre secondo l’art. 48, personale, uguale, libero e
segreto.
L’art. 51 stabilisce il principio che tutti i cittadini, dell’uno e dell’altro sesso, possono
accedere alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, rinviando però alla legge
la fissazione dei relativi requisiti.
L’art. 65 riserva alla legge la determinazione dei casi di ineleggibilità e di
incompatibilità con l’ufficio di deputato o di senatore. Gli artt. 56, 57 e 58
ribadiscono che le due Camere sono elette a suffragio universale diretto.
Il numero dei deputati è di 630, quello dei senatori elettivi 315, cui si aggiungono i 5
senatori a vita nominati dal Presidente della Repubblica e quelli di diritto (gli ex
Presidenti della Repubblica). Sono eleggibili alla Camera i cittadini che abbiano
compiuto i 25 anni, al Senato quelli che abbiano compiuto i 40.

QUADRO 5.1: LE AZIONI POSITIVE VOLTE A PROMUOVERE LA


RAPPRESENTANZA FEMMINILE
La revisione dell’art. 51 Cost., del 2003, trae origine da uno scontro tra Corte Cost.
e legislatore. Nelle leggi elettorali nazionali del ’93 era stata prevista una serie di
meccanismi volti ad incentivare una più equa rappresentanza dei due sessi:
fissando, ad es., una percentuale massima di candidati di uno stesso sesso nelle
liste elettorali tra cui esprimere la preferenza; o richiedendo la presenza di donne e
uomini necessariamente alternati nelle liste bloccate. La Corte, nel ’95, ha
dichiarato costituzionalmente illegittime, giudicandole in contrasto con l’art. 3 e 52
Cost, dai quali ha ritenuto derivi l’irrilevanza dell’appartenenza all’uno o all’altro
sesso ai fini della candidabilità. Tuttavia, il legislatore costituzionale ha affermato il
principio della necessità di azioni positive per incoraggiare una più equilibrata
presenza dei due sessi negli organi della rappresentanza politica.

2. I sistemi elettorali di Camera e Senato

2.1. Dal sistema proporzionale a quello prevalentemente maggioritario


La Costituzione tace su quello che è ritenuto il cuore della materia elettorale, ossia il
sistema elettorale in senso proprio: il meccanismo di traduzione dei voti in seggi.

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La scelta del sistema elettorale è infatti rimessa al legislatore ordinario statale. La


materia non è invece tra quelle per le quali l’art. 75 esclude il referendum.

2.2. Il vecchio sistema elettorale della Camera


Il sistema elettorale previsto dalla legge n. 277 del 1993 che si è applicato per tre
tornate (94, ’96, 2001) per l’elezione della Camera, stabiliva la possibilità di
espressione di due voti, su due schede separate: il primo valido per l’assegnazione
del 75% dei seggi in collegi uninominali, con una formula maggioritaria relativa,
all’inglese (o formula plurality: il candidato che ottiene la maggioranza relativa dei
voti, anche un solo voto più dell’avversario, viene eletto); il secondo, per il restante
25% dei seggi, ripartiti proporzionalmente tra le liste che avessero conseguito
almeno il 4% dei voti a livello nazionale. Un collegamento tra le due schede era
dato dal c.d. scorporo: al riparto dei seggi proporzionali, infatti, le liste concorrevano
non con tutti i voti ottenuti, ma scorporando, sottraendo cioè da questi, una parte
dei voti ottenuti nei collegi uninominali dai candidati vincenti collegati alle liste
medesime.

QUADRO 5.2: L’AGGIRAMENTO DELLO SCORPORO CON LE LISTE CIVETTA E


LE SUE CONSEGUENZE
Proprio per evitare la penalizzazione derivante dallo scorporo, nelle elezioni del
2001 le due maggiori coalizioni hanno fatto collegare gran parte dei candidati dei
collegi uninominali non con le effettive liste di appartenenza, ma con liste civetta
(prive cioè, con ogni probabilità, di consensi nella scheda proporzionale). Il che ha
prodotto, per il maggior partito della coalizione vincente, un risultato paradossale. Il
sistema elettorale prevedeva che, qualora ad una lista spettassero più seggi
rispetto al numero dei candidati al proporzionale, si dovesse procedere al
ripescaggio dei candidati non eletti ai collegi uninominali. Ora, essendo quasi tutti i
candidati appartenenti al partito di Forza Italia, nei collegi uninominali, collegati alle
liste civetta, non si è riusciti a individuare un numero sufficiente di candidati
perdenti nei collegi uninominali da ripescare. Per regolamento questi seggi si
sarebbero dovuti distribuire proporzionalmente alle altre liste (quindi 7 su 11 seggi
sarebbero finiti all’opposizione). La decisione della Camera fu quella di non
assegnare questi 11 seggi.

2.3. Il vecchio sistema elettorale del Senato


Il sistema elettorale del Senato vigente dal 93 al 2005 prevedeva invece
l’espressione di un solo voto, che serviva sia ai fini dell’assegnazione del 75% dei
seggi in collegi uninominali con il sistema plurality, sia per l’attribuzione del
restante 25% dei seggi: quest’ultima avveniva proporzionalmente ai gruppi di
candidati uninominali perdenti a livello regionale, utilizzandosi il metodo D’Hondt.
Anche in questo caso i voti ottenuti dai candidati eletti nei collegi non concorrevano
a determinare il riparto del 25% dei seggi proporzionali: al Senato il c.d. scorporo
era totale (sottraendosi cioè, ai fini dell’attribuzione dei seggi proporzionali, tutti i
voti ottenuti dai candidati vincitori nei collegi).

2.4. La legge elettorale vigente


Con la legge 270/2005 si è passati da un sistema misto, maggioritario con recupero
proporzionale, a un altro sistema, anch’esso misto, proporzionale con premio di
maggioranza. Questa volta, però, l’impianto è tipicamente proporzionale (con liste
bloccate e soglie di sbarramento di entità variabile), cui si aggiunge un premio di
maggioranza eventuale (ove cioè nessuna lista o coalizione consegua la quota del

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55% dei seggi) e di consistenza variabile (idonea a portare cioè la lista o coalizione
a raggiungere tale quota), assegnato alla Camera su base nazionale e al Senato su
base regionale.
Più in dettaglio, tutti i seggi, sia alla Camera che al Senato, sono assegnati con un
sistema proporzionale (applicando il metodo del quoziente naturale e dei più alti
resti). Ma vi è una fondamentale correzione, nella distribuzione dei seggi,
determinata dal premio di maggioranza.
Alla Camera, il premio va alla coalizione di liste o alla lista che abbia ottenuto a
livello nazionale il maggior numero di voti: esso assicura allo schieramento vincente
almeno 340 seggi (seggi che sono sottratti alle altre liste o coalizioni perdenti, tra le
quali vengono divisi proporzionalmente 277 seggi). Il premio di maggioranza scatta
solo se la coalizione vincente non è riuscita ad ottenere in modo naturale almeno
340 seggi. Per avere maggiori chances di ottenere il premio i partiti sono così
“costretti” ad aggregarsi in coalizioni preelettorali.
Alla Camera, stabilito quale coalizione ha vinto, si procede, in un secondo momento,
alla ripartizione proporzionale dei seggi tra le liste all’interno delle coalizioni. Non
hanno diritto a seggi le coalizioni che non abbiano ottenuto almeno il 10% dei voti e
le liste singole con meno del 4% dei voti. I seggi assegnati a ciascuna coalizione
sono ripartiti tra le liste che ne fanno parte, salvo quelle che non abbiano ottenuto il
2% dei voti.
Gli eletti sono individuati sulla base dell’ordine in cui sono collocati nelle rispettive
liste: si parla perciò di liste bloccate.
Il sistema del Senato differisce da quello della Camera perché la ripartizione dei
seggi avviene tutta a livello regionale: non vi è perciò un premio di maggioranza
nazionale, ma tanti premi regionali, in tutte le regioni tranne Molise, Trentino –Alto
Adige e Valle d’Aosta. Le sogli di sbarramento sono più alte: il 20% per le coalizioni
e l’8% per le liste che si siano presentate singolarmente, al di fuori delle coalizioni.
Alla coalizione o alla singola lista che abbia ottenuto il maggior numero di voti nella
regione, viene attribuito, se non lo ha già raggiunto naturalmente, il 55% dei seggi
in palio in quella regione.
La combinazione di 17 premi regionali rende un’eventualità non improbabile la
formazione al Senato di una maggioranza diversa da quella della Camera.
Sulla formazione della maggioranza che dovrà dare la fiducia al Governo può
divenire quindi essenziale il ruolo dei sei senatori eletti nella circoscrizione Estero e
dei senatori a vita.

QUADRO 5.3: COALIZIONI E BIPOLARISMO


Col sistema elettorale proporzionale vigente fino al ’93, le coalizioni di governo tra
partiti si formavano dopo le elezioni. A partire dalle elezioni del ’94, le prime
svoltesi con le nuove leggi prevalentemente maggioritarie, fino a quelle del 2001, si
è assistito a una progressiva affermazione di un confronto elettorale bipolare. Le
coalizioni, secondo la legge n. 270 del 2005, sono il frutto di dichiarazioni di
collegamento tra liste presentate da partiti o gruppi politici che depositano un unico
programma elettorale e che indicano il nome della persona scelta come capo della
coalizione.

3. La verifica delle elezioni


Giudice della correttezza del procedimento elettorale è, secondo la Costituzione, lo
stesso Parlamento. Sono le due Camere a giudicare sui titoli di ammissione dei
propri componenti e sulle cause di ineleggibilità e incompatibilità determinate dalla
legge o direttamente dalla Costituzione.

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La Costituente rimase fedele a un modello classico. Sottrasse così alle magistrature


un’importante zona di giurisdizione.
A proclamare eletti i parlamentari sono gli uffici elettorali. A fronte di eletti in più
circoscrizioni, il Presidente di Assemblea, dopo l’opzione fatta dal candidato eletto
per una circoscrizione, procede a proclamare il candidato “subentrante”, che segue
nella lista l’ultimo eletto nell’ordine accertato dalla giunta delle elezioni.
Con la proclamazione il parlamentare acquista il suo status, ma è un acquisto
“temporaneo” e reversibile. La proclamazione infatti è oggetto del giudizio di
convalida previsto dall’art. 66 Cost.
La procedura di verifica che porta a questo giudizio è affidata nelle due Camere a
un organo, la giunta delle elezioni, composta da 30 membri alla Camera e 23 al
Senato, scelti dal Presidente (su indicazioni non formalizzate dei gruppi), e per
prassi consolidata presieduta da esponenti dell’opposizione. Queste giunte,
raccolto il materiale documentale dagli uffici elettorali, ricevuti gli eventuali ricorsi,
predispongono relazioni circoscrizione per circoscrizione.
Su iniziativa dei relatori la giunta può decidere di proporre all’aula la convalida delle
elezioni o aprire un’istruttoria. Così la giunta, o meglio un comitato costituito al suo
interno, procede a verificare le schede. Tutte queste attività alla Camera sono
compiute in contraddittorio, mentre il Senato segue un modello inquisitorio, che
considera il contraddittorio come meramente eventuale. A conclusione
dell’istruttoria la giunta può proporre la convalida o la contestazione dell’elezione.
In quest’ultimo caso si sviluppa una procedura quasi dibattimentale: si svolge una
vera e propria udienza pubblica, ove le parti possono farsi assistere da un avvocato,
al termine della quale, in camera di consiglio, la giunta decide proponendo la
convalida o l’annullamento dell’elezione contestata. Qui la palla torna
all’Assemblea, che può sovranamente rovesciare, con un voto privo di motivazione,
la proposta argomentata della giunta, senza che sia possibile alcun rimedio
giurisdizionale.
Dal 1992 il regolamento del Senato prevede che sulle proposte della giunta
l’Assemblea non proceda a votazioni, intendendosi approvate le conclusioni della
giunta stessa. Alla Camera, dal 1990, questa procedura di silenzio-assenso si segue
qualora una proposta della giunta discenda dal risultato di accertamenti meramente
numerici. L’aula resta pertanto sovrana nel decidere se annullare – o meno –
un’elezione, ma con l’obbligo di fornire una qualche motivazione ove si discosti
dalle indicazioni della giunta.

QUADRO 5.4: IL FENOMENO DELLE CANDIDATURE PLURIME


Tra le novità introdotte dalla nuova legge elettorale v’è la possibilità per i candidati
di presentarsi in tutte le circoscrizioni (unico limite sta nell’impossibilità di un
candidato ad una Camera di presentarsi nelle liste per l’altro ramo del Parlamento;
fino ad allora al Senato non più di un collegio, alla Camera non più di tre
circoscrizioni). Questa previsione è molto contestata ed è oggetto di una proposta
di referendum abrogativo. Essa introduce un elemento di incertezza, poiché gli
elettori che votano in una certa circoscrizione per una data lista non possono
sapere in anticipo quali saranno il candidato o i candidati della lista che li
rappresenteranno. Certezza sugli eletti si ha solo dopo il voto, quando i candidati
eletti in più circoscrizioni avranno esercitato l’opzione tra l’una o l’altra delle
circoscrizioni in cui sono stati eletti. I partiti così, non solo definiscono l’ordine dei
candidati nelle liste bloccate, ma affidano anche ai candidati eletti in più
circoscrizioni la possibilità di decidere, dopo le elezioni, chi entra in Parlamento.

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4. L’accertamento delle cause di ineleggibilità e di incompatibilità


Un procedimento analogo segue l’accertamento delle cause di ineleggibilità e
incompatibilità.
Le cause di ineleggibilità sono essenzialmente raccolte nel testo unico 361/1957 e
possono in sintesi essere ricomprese in 5 gruppi:
1) titolarità di alcune cariche elettive (presidenti di provincia, sindaci di comuni
con più di 20.000 abitanti)
2) titolarità di determinati uffici (magistrati, prefetti, diplomatici, capi di
gabinetto dei ministeri, direttori generali delle ASL)
3) titolarità di particolari rapporti economici con lo Stato
4) titolarità di rapporti di impiego con governi esteri
5) l’essere giudici costituzionali (e, più di recente, componenti di autorità di
vigilanza).
Per potersi candidare, i titolari di cariche elettive e di uffici pubblici per i quali è
prevista l’ineleggibilità devono abbandonare la carica almeno 180 giorni prima della
fine della legislatura; oppure, nel caso di scioglimento anticipato, entro i 7 giorni
successivi alla pubblicazione del relativo decreto. Quest’ultima possibilità è negata,
a partire dal 1997, ai magistrati che intendano candidarsi nelle circoscrizioni
sottoposte alla giurisdizione degli uffici cui sono assegnati.
I sindaci dei comuni più popolosi e i presidenti delle giunte provinciali devono invece
necessariamente abbandonare la carica prima delle elezioni.
Non vale, invece, la regola inversa: deputati e senatori possono essere eletti sindaci
o presidenti di provincia e, oggi, tendono comunque a conservare il proprio
mandato parlamentare.
Facendo leva sulla mancanza di una norma sull’ineleggibilità “a specchio”, ossia di
una norma che, oltre all’ineleggibilità alla carica di parlamentare per i presidenti
delle giunte provinciali e per i sindaci dei comuni con più di 20.000 abitanti, preveda
espressamente anche l’ineleggibilità dei parlamentari in corso di mandato alle
stesse cariche locali, le giunte di Camera e Senato sono addirittura arrivate a
riconoscere le legittimità del cumulo dei mandati. La prassi parlamentare è così
pervenuta alla conclusione di consentire che un parlamentare in carica, candidato
ed eletto alla carica di presidente di provincia o di sindaco di comune con
popolazione maggiore di 20.000 abitanti, possa continuare a ricoprire entrambi i
mandati.
Per l’ineleggibilità di chi ha rapporti economici con lo Stato il criterio seguito è
quello formale del rapporto con lo Stato. La pura “fornitura statale”. E cos’ non può
candidarsi chi è legato con lo Stato da rapporti di affari anche di modesta entità,
mentre la via è aperta a chi controlla società titolari di importanti concessioni.
La Costituzione prevede alcune ipotesi di incompatibilità per il parlamentare: non si
può essere contemporaneamente deputato o senatore, parlamentare e giudice
costituzionale, membro del CSM o consigliere regionale, né Presidente della
Repubblica, ufficio questo incompatibile con ogni altra carica. Le leggi prevedono
molti altri casi di incompatibilità: cariche di nomina governativa, cariche in enti o
associazioni che gestiscono servizi in concessione, o ai quali lo Stato contribuisce in
via ordinaria, cariche direttive negli istituti bancari o in società finanziarie, mandato
di parlamentare europeo, consigliere del CNEL, cariche di autorità di garanzia e
molte altre.
Mentre il giudizio sulle cause di ineleggibilità rientra nella verifica dei poteri, e
dunque si svolge contestualmente alla convalida di cui costituisce un aspetto, il
giudizio sulla compatibilità degli incarichi dei parlamentari presuppone che la
convalida sia già avvenuta. I parlamentari hanno l’obbligo, strumentale a entrambi i

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giudizi, di comunicare ai Presidenti dell’Assemblea di appartenenza gli incarichi


ricoperti. Sulla base di questa documentazione, appositi comitati permanenti delle
due giunte svolgono un’istruttoria, in contraddittorio con l’interessato. Se emerge
un’incompatibilità, il parlamentare deve optare tra il mandato di parlamentare e
l’incarico incompatibile. Qualora non vi sia l’opzione, la giunta propone
all’Assemblea di dichiarare la decadenza del parlamentare; ad esso subentra il
primo dei non eletti.
5. I gruppi parlamentari
5.1. La costituzione dei gruppi (ordinari e autorizzati)
Il primo atto con cui si apre la legislatura è l’elezione dei Presidenti di Camera e
Senato, e avviene tra esponenti della coalizione di maggioranza e con i voti solo di
questa.
Il risultato politico della consultazione elettorale viene reso più chiaramente
leggibile con la costituzione dei gruppi parlamentari: proiezione in Parlamento
dell’articolazione del sistema politico (partiti, movimenti politici ecc.). I deputati
devono dichiarare di quale gruppo parlamentare vogliono fare parte. È questa
un’articolazione prevista come necessaria dai regolamenti delle due Camere: i
parlamentari che non scelgono un gruppo sono infatti d’ufficio assegnati a un
gruppo residuale: il gruppo misto.
Per formare un gruppo servono 20 deputati e 10 senatori e nient’altro.
Questa soglia numerica può essere ridotta (al Senato, sempreché non si scenda al
di sotto di 5) solo se si realizza altresì una condizione politica: che il gruppo sia
effettivamente proiezione di un partito organizzato nel Paese che abbia ottenuto un
certo numero di eletti. In tal caso è possibile la formazione di gruppi “in deroga” o
“autorizzati”: una possibilità che l’ufficio di presidenza deve autorizzare.

QUADRO 5.5: IL DIBATTITO SULLA NATURA DEI GRUPPI PARLAMENTARI


Questo loro essere proiezione in Parlamento dei partiti e necessaria articolazione
della rappresentanza parlamentare ha reso e rende controversa la questione sulla
natura dei gruppi. Il dibattito dottrinale oscilla tra posizioni estreme: quella di chi
ritiene i gruppi organi delle Camere e chi li considera invece semplici associazioni. I
gruppi hanno propri organi, regolamenti, bilancio verso i quali si comportano come
soggetti privati o come associazioni non riconosciute. Ma, al contempo, sono
l’ossatura delle Camere: attraverso di loro i partiti partecipano alla formazione degli
organi parlamentari, decidono la programmazione dei lavori dell’aula e delle
commissioni. Come ha osservato la Cassazione, per definire la natura giuridica dei
gruppi bisogna distinguere due aspetti e questa ambivalenza permette ai partiti,
attraverso i gruppi, di farsi istituzioni; ma anche copre un’attività che si svolge
essenzialmente sulla base di un finanziamento pubblico, attraverso i bilanci delle
due camere.

5.2. Il gruppo misto e le sue componenti politiche


Nella XIII legislatura (1996-2001) si dovette affrontare un problema di ordine
pratico, ossia l’esplosione del gruppo misto: questo, oltre ad essere il contenitore
dei parlamentari che non riuscivano a raggiungere la soglia numerica per la
costituzione di un gruppo, divenne la sede – di transito o di destinazione finale – dei
parlamentari che, per ragioni personali o in seguito a movimenti interni alla propria
formazione politica, abbandonavano il gruppo di originaria appartenenza. Alla
Camera esso divenne il terzo gruppo in ordine numerico, sfiorando quota 100
deputati: ovviamente con i più variegati orientamenti politici, originando perciò
evidenti problemi di governabilità al proprio interno.

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Proprio alla Camera si escogitò la soluzione di consentire la formazione di una sorta


di “quasi gruppi”, ossia delle componenti politiche del gruppo misto.
La disciplina delle componenti politiche del gruppo misto è modellata su quella per
la formazione dei gruppi: se si raggiunge una soglia numerica (pari a 10 deputati),
la componente si può costituire comunque, senza altro requisito; se si è invece al di
sotto di questa (purché non si scenda sotto i 3), occorre che la componente
rappresenti un partito o un movimento politico, la cui esistenza risulti da “elementi
certi e inequivoci”.
Tale disciplina si completa poi con alcuni principi volti a regolare la vita interna al
gruppo misto, in modo da assicurare che gli organi e le deliberazioni assunte da
questi tengano “proporzionalmente conto della consistenza numerica delle
componenti politiche in esso costituite”. Vi è stata l’attribuzione alle componenti
politiche di gran parte dei poteri spettanti ai gruppi quanto al diritto di intervenire
nella discussione e della possibilità di essere invitate alla conferenza dei
capigruppo, ma solo “ove la straordinaria importanza della questione lo richieda”, e
comunque senza il potere di votare sulle questioni relative alla programmazione dei
lavori.
Il regolamento del Senato, invece, menziona le componenti politiche in un unico
articolo, ma, per il resto, non le ha “codificate”. Il regolamento del Senato non
conosce la figura delle componenti politiche del gruppo misto. In Senato anche un
singolo senatore appartenente al gruppo misto può darsi un’etichetta “politica”, che
ha un qualche rilievo esterno, pur senza che ciò gli dia diritto a prerogative di altro
genere.
5.3. Le funzioni dei gruppi parlamentari
All’interno dell’ordinamento parlamentare la suddivisione dei parlamentari in gruppi
è innanzitutto funzionale a esigenze organizzative.
Consente di disporre di un metro per comporre in modo proporzionalmente
rappresentativo gli organi delle Camere, innanzitutto le commissioni. Serve inoltre
per attribuire alcuni poteri procedurali, in genere in alternativa rispetto ad un certo
numero di parlamentari.
I presidenti dei gruppi, riuniti dal Presidente d’Assemblea, e sotto la presidenza di
quest’ultimo, formano la conferenza dei presidenti dei gruppi: l’organo di direzione
politica di ciascuna Camera, che definisce il programma e il calendario dei lavori,
ossia quali siano gli argomenti da discutere e con quali tempi e priorità. Un organo
solo sommariamente disciplinato dal regolamento della Camera, e in modo indiretto
da quello del Senato, che svolge funzioni politiche anche tipiche e crescenti,
costituendo oggi il vero baricentro delle due Camere.
Ai gruppi l’amministrazione e il bilancio delle Camere assicurano disponibilità di
locali e attrezzature, e il versamento periodico di contributi.
Presso i gruppi possono essere distaccati o comandati dipendenti pubblici o privati.
Il funzionamento dei gruppi è disciplinato da statuti e regolamenti interni ai quali il
regolamento del Senato richiede di stabilire “procedure e forme di partecipazione
che consentano ai singoli senatori di esprimere i loro orientamenti e presentare
proposte sulle materie comprese nel programma dei lavori o comunque all’ordine
del giorno”.
La disciplina di gruppo è un vincolo a cui volontariamente il parlamentare si
sottopone, senza alcuna violazione dell’art. 67 Cost., il parlamentare è libero di
votare secondo gli indirizzi che gli vengono dall’esterno, compreso il proprio gruppo
parlamentare, ma è anche libero di sottrarvisi. Lo stesso gruppo può dare, in alcune
materie, libertà di voto. Ma generalmente i parlamentari seguono le indicazioni dei
gruppi.

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I regolamenti, nel rispetto dello spirito dell’art. 67, assicurano tuttavia spazi ai
dissenzienti. Viene così tutelata la libertà del mandato del singolo parlamentare,
che, al di là dell’organizzazione partitica e politica di cui i gruppi sono espressione, è
la garanzia ultima dell’apertura del Parlamento al pluralismo culturale e sociale,
della sua piena capacità di rappresentanza.

QUADRO 5.6: L’INCERTO STATUTO DELLE COALIZIONI


Manca una disciplina regolamentare che assegni un ruolo alle coalizioni che pure
sono oggetto di una chiara investitura: la coalizione vincente è investita della
funzione di governo; quella perdente delle funzioni di opposizione, di critica,
controllo ed elaborazione, quindi di alternative programmatiche.

CAPITOLO 6 – L’ORGANIZZAZIONE DEL PARLAMENTO


1. Il Bicameralismo
Alla pluralità di funzioni del Parlamento corrisponde una struttura complessa e
articolata. È l’esigenza di inserire un elemento equilibratore, di limite, di ulteriore
riflessione a motivare storicamente l’assetto bicamerale. Si è affermata la scelta per
un bicameralismo paritario nelle attribuzioni, cristallizzata nella costituzione agli
artt. 55 (“Il Parlamento si compone della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica”), 70 (“La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due
Camere”) e 94 (“Il Governo deve avere fiducia nelle due Camere”).
Nel testo costituzionale vi sono solo pochi elementi di differenziazione tra le due
Camere, a volte frutto di voti “casuali” in Assemblea costituente, ma tutti recanti
frammenti significativi delle istanze che nella storia hanno radicato le esperienze
bicamerali.
In primo luogo, la diversa disciplina dell’elettorato attivo e di quello passivo. È un
elemento che nella storia connota le Camere alte, deputate alla riflessione che
giustifica la maggiore anzianità degli eletti e pure quella degli elettori.
In secondo luogo, il minor numero di componenti che è anch’esso elemento comune
delle seconde Camere. Come pure il minimo di senatori assegnato a ciascuna
regione, il quale determina una disomogeneità rappresentativa a favore delle
regioni meno popolate.
Mentre la Camera è tutta elettiva, fanno parte del Senato anche alcuni membri
vitalizi.
Infine, seppur parzialmente, diversi sono i sistemi elettorali. La Costituzione prevede
che il Senato “è eletto a base regionale”. Questa previsione è sempre stata
interpretata dal legislatore come volta a escludere modalità di assegnazione di
seggi sulla base del risultato nazionale, ritenendosi in genere che i seggi del Senato
debbano essere sempre assegnati regione per regione.
Ne è risultata la scelta del legislatore di assegnare al Senato premi di coalizione
regione per regione.
Ragioni di efficienza e stabilità dell’esecutivo hanno portato a eliminare la differenza
più incisiva originariamente prevista nel testo costituzionale: la diversa durata, 5
anni per la Camera e 6 per il Senato.
I caratteri distintivi delle due Camere, come si è visto, sembrano costituire oggi
elementi capaci di produrre più disfunzionalità che equilibrio e integrazione della
rappresentanza (come invece auspicato dai costituenti), rischiando di
compromettere la stabilità stessa del Governo e l’efficienza di molti aspetti del
sistema parlamentare. Si pensi solo alle difficoltà per il Governo di garantire la
definizione di un’agenda coordinata dei lavori nelle due Camere, che incentivano

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l’uso frequente di strumenti non ordinari, quali il decreto-legge e la “blindatura” dei


testi attraverso la questione di fiducia.

QUADRO 6.1: I SENATORI A VITA


Sono senatori di diritto e a vita coloro che hanno ricoperto la carica di Presidente
della Repubblica. Lo stesso Presidente può nominare senatori a vita cinque cittadini
5 cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale,
scientifico, artistico e letterario. E sono senatori che hanno gli stessi diritti e
prerogative degli altri componenti. Gran parte dei senatori a vita sono stati scelti
tra personalità politiche eminenti che sono stati richiamati anche a coprire incarichi
politici di rilievo. Forse perché scottati dalla prima esperienza la prassi presidenziale
si è orientata in prevalenza verso la scelta di personaggi politici. Polemiche sono
sorte all’inizio della XV Legislatura, generate dal fatto che, in alcune votazioni, il
voto dei senatori a vita risultava determinate: esponenti delle forze di opposizione
hanno ripetutamente invitato i senatori a vita ad astenersi dal partecipare ai lavori
sostenendo che il loro voto non potesse equipararsi, in quanto privo di
legittimazione popolare, a quello espresso dai senatori elettivi.

QUADRO 6.2: UN PARLAMENTO, DUE AULE


Anche la topografia ha aiutato lo strutturarsi, in Italia, di un bicameralismo nato e
vissuto in due palazzi rigidamente separati. Fissata la capitale a Roma, furono scelti
due edifici pubblici (un tribunale, Montecitorio; e un ministero, Palazzo Madama).
Quelle aule ancora oggi sono il cuore della vita parlamentare: nelle due aule,
Senato e Camera esprimono la fiducia al Governo, approvano normalmente le leggi,
si svolgono i dibattiti politici più rilevanti, si votano gli atti di indirizzo, si svolgono le
interrogazioni ecc. Nell’aula di Montecitorio si riunisce poi il Parlamento in seduta
comune.
Le due aule si presentano come dei teatri. Delle cavee ove si distribuiscono, in
banchi posti a semicerchio su ordini degradanti, da destra a sinistra i deputati e i
senatori. Di fronte i banchi del governo, in due ordini, ove siedono i ministri (dietro)
e sottosegretari (più in basso). Sopra, in un banco collocato decisamente più in alto,
il posto del Presidente. Alla sua destra, i parlamentari segretari; alla sua sinistra, gli
uffici. Tra i banchi del Governo e la prima fila dei banchi dei parlamentari vi sono
dei piccoli banchetti, ove si collocano gli stenografi, i quali redigono i resoconti
stenografici delle sedute. Essi valgono a riaffermare il principio costituzionale della
pubblicità delle sedute; a questo scopo le due aule, in alto, sono circondate da vari
ordini di tribune.

2. Il parlamento in seduta comune e le commissioni bilaterali


La Costituzione affida alle due Camere riunite in un unico organo – il Parlamento in
seduta comune – una serie di funzioni: l’elezione e il giuramento del Presidente
della Repubblica, con l’integrazione dei rappresentanti delle regioni, la sua messa in
stato d’accusa per alto tradimento o attentato alla Costituzione, l’elezione della lista
dei cittadini da cui sono sorteggiabili i giudici da aggregare a quelli della Corte
costituzionale per i giudizi di accusa contro il Presidente della Repubblica, elezione
di 1/3 dei giudici costituzionali e dei membri del CSM.
È un elenco definito, tassativo di funzioni che si esercitano solo quando necessario.
Quest’organo ha un Presidente precostituito – il Presidente della Camera – e si
utilizza per il suo funzionamento “normalmente” il regolamento della Camera; salva
la facoltà delle Camere riunite, prevista sempre dai regolamenti, di “stabilire norme
diverse”.

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La Costituzione prevede espressamente una (sola) commissione bicamerale: la


commissione “di deputati e senatori” per le questioni regionali, cui affida una
funzione consultiva nel procedimento di scioglimento dei Consigli regionali. Oltre
questa attribuzione costituzionale, la commissione, composta da 20 deputati e 20
senatori, è titolare di altre funzioni consultive: sia nei confronti del Governo, sia nel
procedimento legislativo.
Un altro organismo bicamerale è previsto da una fonte costituzionale (legge cost.
1/1989). Si tratta del comitato parlamentare per i procedimenti di accusa. Esso è
l’organo che istruisce la messa in stato d’accusa del Presidente della Repubblica.
Questo organo risulta dalla giustapposizione dei due collegi parlamentari
competenti per le autorizzazioni a procedere.
Questi due organi costituiscono il modello per un vero e proprio sistema di
commissioni bicamerali, sorte, per decisione del legislatore, allo scopo di svolgere
funzioni di indirizzo, controllo e vigilanza che il Parlamento esercita così attraverso
organi che si collocano in una dimensione comune.
Il legislatore, dove non vincolato dalle prescrizioni costituzionali ha sviluppato i
poteri del Parlamento utilizzando prevalentemente lo strumento della commissione
bicamerale.
Oltre le due commissioni previste dalla costituzione e dalla legge costituzionale e le
commissioni d’inchiesta, vi sono commissioni bicamerali di indirizzo, dotate anche
di poteri idonei ad incidere sull’amministrazione degli enti vigilati.
Oggi l’unica commissione di indirizzo in senso proprio è quella sui servizi
radiotelevisivi (che ha peraltro soprattutto funzioni di vigilanza).
Molte sono invece le commissioni bicamerali che svolgono funzioni di controllo. Dal
comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica, presieduto da un
presidente eletto tra i parlamentari di opposizione, al comitato parlamentare di
controllo su Europol, alla commissione di vigilanza sull’anagrafe tributaria. Vi sono
poi commissioni dall’antica tradizione o di più recente istituzione, che non sono
commissioni parlamentari in senso proprio, poiché non composte solo da deputati e
senatori, ma anche da soggetti esterni, per lo più di designazione governativa
(commissioni “miste”).
Alle commissioni bicamerali si possono assimilare, per quanto riguarda la loro
collocazione nell’ordinamento parlamentare, le delegazioni delle Camere presso
organismi europei e internazionali.
I due regolamenti e la prassi poi hanno sviluppato una rete di sedi di lavoro comune,
che superano funzionalmente la divisione bicamerale, laddove possibile, nella fase
preparatoria e istruttoria di procedimenti che si concludono comunque con decisioni
distinte delle due Camere.
Le prospettive di una maggiore integrazione tra Camera e Senato sono molte.
L’unico limite è quello del momento deliberativo, decisionale, che la Costituzione
assegna a ciascuna Camera separatamente.
3. Le commissioni permanenti
L’evoluzione del Parlamento, con l’aumento delle sue funzioni ha un riflesso
organizzativo. In Italia attraverso l’articolazione interna di ciascuna Camera in una
serie di collegi minori: le commissioni che consentono di esercitare efficacemente
l’insieme delle sue funzioni, in primo luogo quella legislativa, svolgendo un effettivo
ruolo decisionale.
L’articolazione in gruppi ha storicamente portato a un’organizzazione fondata su
commissioni specializzate per materia e, conseguentemente, permanenti, alle quali
sono assegnati, secondo l’indicazione dei gruppi e proporzionalmente alla loro
consistenza, tutti i parlamentari (con la sola eccezione del Presidente di

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Assemblea). Ciascuna commissione rappresenta l’interfaccia parlamentare di uno o


più dicasteri.
In particolare, l’elezione dei presidenti di commissione è strettamente legata agli
equilibri politici della formazione del gabinetto.
Ogni parlamentare è chiamato a far parte di una commissione permanente. Anche i
membri del Governo (ministri e sottosegretari), i quali, per la durata del loro ufficio,
sono sostituiti, nell’attività della commissione, da un collega del medesimo gruppo;
quest’ultimo, dunque, farà parte di più di una commissione, in deroga alla regola
generale per cui ciascun parlamentare può essere membro di una sola
commissione. La regola suddetta subisce poi un’ulteriore e rilevante eccezione al
Senato: i gruppi più piccoli, la cui consistenza sia inferiore al numero delle
commissioni, possono designare uno stesso senatore in più commissioni, così da
garantire la rappresentanza dei gruppi in tutte le commissioni permanenti.
Il principio della rappresentanza proporzionale dei gruppi nelle commissioni, un
principio sancito dalla Costituzione (art. 72, comma 3) per le sole commissioni con
poteri deliberanti e d’inchiesta, è applicato dai regolamenti in via tendenzialmente
generale.
Salvo poteri correttivi dei Presidenti d’Assemblea, spetta ai gruppi designare i propri
rappresentanti in commissione. Un potere che si ripropone dopo due anni di
legislatura quando la composizione della commissione va rinnovata; e, ogni giorno,
con la possibilità di sostituire i propri in commissione per la seduta o per il
provvedimento. La sostituzione è lo strumento che garantisce il controllo politico dei
gruppi sulla composizione e, quindi, sui lavori delle commissioni.
L’articolazione delle loro competenze materiali consente di coprire, attraverso di
esse, tendenzialmente l’intero spettro delle questioni che le Camere possono essere
chiamate ad affrontare.
Innanzitutto, le commissioni svolgono funzioni preparatorie rispetto all’attività
dell’Assemblea.
Ma le commissioni hanno anche il potere di definire automaticamente la volontà
delle Camere cui appartengono. Il procedimento legislativo può svolgersi tutto
secondo i limiti e le garanzie fissate dall’art 72, nelle commissioni parlamentari
permanenti in sede deliberante. Le commissioni possono poi formulare atti di
indirizzo al Governo nelle materie di loro competenza, approvando risoluzioni e in
esse possono essere svolte le interrogazioni.
Alle commissioni è affidata una funzione consultiva “interna” mediante pareri
indirizzati alle altre commissioni. Ciò in primo luogo qualora una materia investa le
competenze di una pluralità di commissioni. In questo caso, o viene radicata la
competenza prevalente in una sola commissione, invitandosi le altre a svolgere una
funzione consultiva attraverso pareri; oppure si sceglie la via dell’assegnazione del
progetto di legge alle commissioni riunite.
Il legislatore ha poi previsto, con notevole frequenza, un’attività consultiva
“esterna” delle commissioni: sugli atti normativi del Governo; sugli atti preparatori
della normativa dell’UE; su nomine fatte dal Governo.
Le commissioni parlamentari sono dunque centri nevralgici dell’attività
parlamentare, ciascuna secondo la propria competenza per materia, che
corrisponde sostanzialmente ai vari settori dell’amministrazione pubblica. È una
ripartizione non perfettamente corrispondente nei due rami del Parlamento.
I lavori della commissione parlamentare permanente sono diretti da un presidente –
eletto fra i suoi componenti a scrutinio segreto e a maggioranza assoluta, salvo il
ricorso al ballottaggio – il quale svolge un ruolo essenziale, spesso predominante,
innanzitutto nella definizione dell’ordine del giorno. Il presidente di commissione

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introduce l’esame o nomina il relatore per ciascun provvedimento e prende altresì


parte attivamente al merito delle discussioni, partecipando, di solito, alle votazioni
che si svolgono in commissione.
Ogni commissione ha un ufficio di presidenza, cui spetta, integrato dai
rappresentanti dei gruppi, definire la programmazione dei lavori della commissione.
A sua volta, poi, la commissione si può articolare in comitati permanenti o
temporanei.
4. Le commissioni speciali
La formazione di speciali commissioni avviene raramente, come per esempio nel
caso di disegni di legge di grande importanza che investano la competenza di più
commissioni.
Il mandato di queste commissioni è definito dall’atto istitutivo e può sia essere
limitato all’esame di disegni di legge chiaramente individuati e assegnati alla
commissione speciale per una funzione referente, sia essere esteso, ovvero limitato,
alle altre funzioni proprie delle commissioni: consultive e di indirizzo.
Non è una commissione speciale, ma è per certi versi a essa assimilabile, la
“commissione di indagine sull’onorabilità dei deputati e senatori”. Il parlamentare
che si ritiene offeso da un collega può ricorrere a un organo interno (“Giurì
d’onore”), il cui obiettivo è sostanzialmente quello di mettere pace tra i contendenti.
Si tratta di un contrappeso all’insindacabilità che copre le opinioni espresse dai
parlamentari nelle sedi di Camera e Senato.
5. Le giunte
Le giunte si distinguono dalle commissioni per il loro essere organi con una
proiezione tutta interna al lavoro delle due Camere; oltre che per una composizione
più ristretta di quella delle commissioni e per avere componenti, anziché designati
dai gruppi parlamentari, nominati dal Presidente.
La giunta per il regolamento è composta da 10 o più membri nominati, secondo i
criteri di proporzionalità tra i gruppi, dal Presidente di Assemblea, che la presiede.
Ad essa spetta essenzialmente promuovere ed esaminare le proposte di modifica
del regolamento parlamentare; proposte che, dopo essere state istruite dalla giunta,
sono esaminate dall’Assemblea della Camera (o del Senato), e da questa approvate
a maggioranza assoluta dei componenti, come prescritto dall’art. 64 Cost.
La giunta per il regolamento ha importanti funzioni consultive su ogni questione di
rilievo concernente l’interpretazione del regolamento.
La giunta delle elezioni è l’organo che alla Camera svolge l’attività istruttoria per la
“verifica dei poteri” affidata dall’art. 66 Cost. a ciascuna Camera, che consiste nel
controllo sulla regolarità delle operazioni elettorali e sull’accertamento di eventuali
situazioni di ineleggibilità o incompatibilità.
L’attività della giunta è un’attività solo preparatoria di decisioni che possono essere
rovesciate dall’Assemblea.
La giunta per le autorizzazioni è l’organo competente: a valutare se un dato
comportamento di un parlamentare rientri tra quelli coperti dalla garanzia
dell’insindacabilità; a valutare poi se debbano essere accolte le richieste provenienti
dall’autorità giudiziaria in ordine all’esecuzione di provvedimenti coercitivi nei
confronti di parlamentari, nonché le richieste di autorizzazione a procedere nel caso
di reati ministeriali, di reati cioè compiuti da ministri-deputati, nell’esercizio delle
loro funzioni.
6. Il presidente di Assemblea
Come per qualsiasi organo collegiale, anche nelle due Camere il Presidente è
l’organo cui spetta regolare i lavori, dirigere e moderare le discussioni.

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Per l’elezione del Presidente è necessaria, alla camera, nel primo scrutinio, una
maggioranza “costituzionale” di 2/3 dei voti dei componenti (al Senato basta invece
la maggioranza assoluta); al secondo scrutinio sono richiesti, sempre alla Camera,
2/3 dei presenti (al Senato è sufficiente, al terzo scrutinio, la maggioranza assoluta
dei presenti). Dopo il terzo scrutinio basta la maggioranza assoluta dei presenti alla
Camera (mentre al Senato si procede al ballottaggio tra i due precedentemente più
votati prevalendo, nel caso di parità, il più anziano).
Il Presidente viene ritenuto “uomo della Costituzione”, o garante, comunque
collocato in una posizione neutrale e super partes, assimilabile a quella del Capo
dello Stato. A consolidare questa raffigurazione ha contribuito la pratica, sino al
1994, di eleggere Presidente della Camera un esponente del maggior partito di
opposizione.
Dalla XII Legislatura l’elezione dei Presidenti è stato invece il primo atto di una
divisione netta tra maggioranza e opposizione.
Tutta la vita di ciascuna camera passa attraverso le mani del suo Presidente, che
esercita funzioni di mediazione e arbitrali innanzitutto nella programmazione dei
lavori parlamentari. È proprio il ruolo non notarile, ma profondamente discrezionale
nell’elaborazione della proposta di programma e di calendario dei lavori che sembra
fare oggi del presidente non un semplice arbitro, ma piuttosto il garante
dell’attuazione del programma legislativo della maggioranza.
Il Presidente regola lo svolgimento di ogni seduta, cui partecipa senza però votare. Il
presidente dà la parola, dirige e modera la discussione, mantiene l’ordine, pone le
questioni, stabilisce l’ordine delle votazioni, chiarisce il significato del voto e ne
annunzia il risultato.
In questa attività il Presidente interpreta e applica il regolamento, consultando nei
casi più complessi la giunta per il regolamento. Si tratta di decisioni inappellabili, si
pensi alle delicate decisioni sull’ammissibilità degli emendamenti.
Il Presidente tutela l’ordine dei lavori e, a tal, fine, dispone di poteri disciplinari nei
confronti dei parlamentari, irrogando, nei casi più gravi, sanzioni come la censura o
l’esclusione dall’aula per una o più sedute.
Più in generale, il Presidente coordina l’attività di tutti i soggetti e organi che
operano all’interno di ciascuna camera.
Ma le funzioni del Presidente non si esauriscono all’interno di ciascuna Camera. I
due Presidenti sono titolari di funzioni che incidono su alcuni snodi fondamentali
della nostra forma di governo.
La Costituzione affida al Presidente del Senato funzioni di supplenza del capo dello
Stato nel caso di un suo impedimento e parallelamente, per mantenere un equilibrio
tra le due figure e i due rami del Parlamento, al Presidente della Camera quella di
Presidente del parlamento in seduta comune, essa prevede inoltre che entrambi
debbano essere consultati dal presidente della Repubblica in caso di scioglimento
delle Camere.
I Presidenti hanno sviluppato nel tempo un più generale ruolo di “primi consiglieri”
del Capo dello Stato, consultati nei momenti più significativi della vita istituzionale.
Il legislatore, tra gli anni ’80 e ’90, ha affidato ai due Presidenti una serie di altre
funzioni, anche al di fuori degli ordinamenti delle due Camere: dalle delicatissime
attribuzioni in materia di controllo sulla regolarità del finanziamento dei partiti
politici, alla nomina o designazione dei componenti o presidenti di una serie di
organi, parlamentari e non. I Presidenti nominano, infatti, con atto congiunto, i
presidenti di alcune commissioni di inchiesta parlamentare e, soprattutto, i
componenti di vari organi esterni al parlamento. Si tratta essenzialmente degli
organi di “autogoverno” di alcune magistrature e di autorità indipendenti.

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7. La Conferenza dei capigruppo


Nell’esercitare le sue delicatissime funzioni in tema di programmazione dei lavori, il
Presidente di Assemblea non è solo, ma è assistito dalla conferenza dei presidenti
dei gruppi parlamentari (conferenza dei capigruppo). Questa è composta, oltre che
dal Presidente, che la convoca e la presiede, da tutti i presidenti dei gruppi
parlamentari. Alla conferenza dei capigruppo della Camera possono essere invitati i
vicepresidenti di Assemblea, i presidenti di commissione e i presidenti delle
principali componenti politiche del gruppo misto; a quella del Senato partecipano i
vicepresidenti del Senato.
In ambedue i rami del Parlamento, il Governo è parte necessaria della conferenza, e
può farvi intervenire un proprio rappresentante, che è in genere il ministro per i
rapporti con il Parlamento. Inoltre, il Governo è attivamente coinvolto nella fase
preparatoria della programmazione dei lavori, essendo tenuto a presentare le sue
indicazioni di priorità. Dunque il Governo è uno dei protagonisti della
programmazione dei lavori.
Le riunioni della conferenza dei capigruppo sono pubbliche.
Si è registrato nell’ultimo quindicennio un sensibile enlargement of functions della
conferenza dei capigruppo, che è stata in più occasioni chiamata a svolgere funzioni
ben diverse dalla programmazione dei lavori. È in conferenza che il Presidente di
Assemblea ha modo di manifestare le sue capacità di mediazione e di influenza
politica, lungi dal limitarsi a registrare le diverse posizioni presenti sul tappeto.
Difficilmente in conferenza dei capigruppo si procede a vere e proprie votazioni:
spesso si decide per consensus, ossia presupponendo l’unanimità dei presenti. Nei
rari casi in cui si vota, o ciò accade all’unanimità dei presenti, o vige comunque un
criterio ponderale: nel senso che il voto di ciascun capogruppo pesa in misura pari
alla consistenza del gruppo che rappresenta: il consenso dei presidenti di gruppi la
cui consistenza numerica sia complessivamente pari almeno ai ¾ dei componenti
della Camera.
8. L’ufficio di presidenza
L’ufficio di presidenza (consiglio di presidenza al Senato) è l’organo cui
essenzialmente spetta, insieme al Presidente, la conduzione amministrativa della
Camera. È composto, oltre che dal Presidente di Assemblea, dai quattro
vicepresidenti (che sostituiscono il Presidente nella direzione dei dibattiti), da
(almeno) otto segretari (che sovrintendono alla redazione dei verbali e assistono il
Presidente nell’accertare il risultato delle votazioni) e dai tre questori. I questori
delle camere sono i parlamentari che, collegialmente e sotto la direzione del
Presidente dell’Assemblea, curano, da un lato, il buon andamento
dell’amministrazione (bilanci, conti consuntivi)e, dall’altro, provvedono al
mantenimento dell’ordine nella sede di ciascuna Camera. Esercitano a tal fine, veri
e propri poteri di polizia.
Vicepresidenti, questori e i primi otto segretari d’Assemblea sono eletti subito dopo
l’elezione del Presidente, con un sistema di votazione che permette una
rappresentanza delle minoranze.
L’ufficio di presidenza, in particolare, delibera il progetto di bilancio e il rendiconto
predisposti dai questori; adotta le norme relative all’amministrazione, alla
contabilità interna, alla carriera dei dipendenti; nomina il segretario generale, che
costituisce l’organo di vertice dell’amministrazione interna di ciascuna Camera.
L’ufficio di presidenza svolge però anche un ruolo più marcatamente connesso con
l’attività politica delle Assemblee. In particolare, autorizza la costituzione di gruppi
in deroga ai requisiti numerici previsti dal regolamento; giudica delle controversie

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sulla composizione delle commissioni parlamentari; irroga le sanzioni disciplinari più


gravi proposte dal Presidente nei confronti dei singoli parlamentari.
9. Le strutture di supporto
Lo statuto di garanzia delle Assemblee parlamentari è sempre stato interpretato a
rigorosa tutela dell’autonomia di ciascuna Camera.
Un’autonomia non solo regolamentare, ma anche amministrativa, contabile e
giurisdizionale. Ciascuna Camera gode di un’autonomia che, se si esprime anzitutto
sul piano normativo, nel senso che agli organi in questione compete la produzione
di apposite norme giuridiche, disciplinanti l’assetto ed il funzionamento dei loro
apparati serventi, non si esaurisce nella normazione, ma comprende il momento
applicativo delle norme stesse.
In attuazione di questi principi, i regolamenti di Camera e Senato prevedono che
servizi e uffici delle due Camere siano ordinati secondo norme approntate dagli
uffici di presidenza. Gli apparati di supporto sono diretti dal segretario generale, che
ne risponde al Presidente.
Si sono così formate due burocrazie tradizionalmente di eccellenza, cui si accede
per pubblico concorso, le quali nascono e vivono come corpi separati.
Le biblioteche, insieme ai servizi di resocontazione dei palazzi, sono i servizi
storicamente nati insieme alle due Camere. Da allora, i compiti delle
amministrazioni sono cresciuti con lo svilupparsi delle funzioni parlamentari. E oggi
il corpo dei consiglieri svolge funzioni di segreteria tecnica e organizzativa dei vari
parlamentari, di consulenza e documentazione.
A garanzia dell’autonomia delle Camere, le due amministrazioni godono di
un’autonomia giurisdizionale: la cosiddetta giurisdizione domestica, in base alla
quale le controversie tra dipendenti delle Camere e amministrazione sono sottratte
alla competenza dei giudici ordinari e amministrativi per essere affidate a
meccanismi interni di tutela: meccanismi disciplinati da appositi regolamenti, che li
hanno avvicinati sensibilmente alle procedure e alle garanzie giurisdizionali, incluso
il doppio grado di giurisdizione.
Le amministrazioni delle Camere e le Camere nel loro complesso sono dotate altresì
di un’autonomia contabile, fondata su una vera e propria consuetudine
costituzionale.

CAPITOLO 7 – LE FUNZIONI DEL PARLAMENTO


1. La classificazione delle funzioni parlamentari
2. Le funzioni di indirizzo politico, legislativa, di controllo, di garanzia
costituzionale e di coordinamento
Due aspetti molto importanti:
- Relativizzazione della funzione legislativa
- Le funzioni del parlamento si muovono lungo uno spettro ampio, e devono
perciò articolarsi secondo tipologie più complesse di quelle tradizionalmente
considerate
Vi sono cinque funzioni parlamentari:
a) La funzione di indirizzo politico, intesa come concorso alla determinazione dei
grandi obiettivi della politica nazionale e alla scelta degli strumenti per conseguirli,
in specificazione e attualizzazione del programma di governo;
b) La funzione legislativa, comprensiva dei procedimenti legislativi “duali”, che
vedono cioè la compartecipazione necessaria del Governo o di altri soggetti dotati
di potestà normativa;
c) La funzione di controllo, definita come verifica dell’attività di un soggetto
politico in grado di attivare una possibile reazione sanzionatoria;

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d) La funzione di garanzia costituzionale, interpretata come concorso delle


Camere alla salvaguardia delle condizioni di normalità costituzionale;
e) La funzione di coordinamento delle autonomie, invero di sempre più difficile
esplicazione, in un sistema che nelle sedi di raccordi esistenti a livello sia
internazionale che infranazionale tende a privilegiare il dialogo tra esecutivi.
3. Il principio della polifunzionalità dei procedimenti parlamentari
Assai variegata è la gamma dei procedimenti attraverso cui queste cinque funzioni
vengono esercitate. Essendo il Parlamento organo costituzionale al tempo stesso
collegiale e a struttura complessa, è evidente che la sua attività è fortemente
procedimentalizzata, in modo da assicurare un ruolo ai diversi oggetti in campo
(vale a dire, alle articolazioni interne delle Camere, ma anche ai soggetti politici,
individuali e collettivi, che prendono parte alla vita parlamentare).
Le tipologie dei procedimenti parlamentari sono numerose: per es. quelli
organizzatori, quelli fiduciari, quelli legislativi, quelli conoscitivi-ispettivi, e quelli di
indirizzo.
Non sussiste un rapporto biunivoco tra funzioni e procedimenti. È assai frequente,
infatti, che attraverso un procedimento le camere svolgano più di una funzione. Si è
parlato in proposito di principio della polivalenza dei procedimenti parlamentari
rispetto alle funzioni delle Camere.
4. La decisione parlamentare: le votazioni
4.1. Le regole sulle votazioni
L’esercizio di tutte le funzioni delle Camere presuppone, almeno in potenza, la
capacità degli organi parlamentari di assumere una decisione. Per giungere a
questa decisione, come in tutti gli organi collegiali, occorre svolgere una o, più
spesso, una serie di votazioni.
La votazione è, dunque, il procedimento con cui si forma la volontà dell’Assemblea
parlamentare. Ogni volta che “decide” l’Assemblea vota (lo stesso dicasi per le
commissioni e le giunte, e gli altri organi collegiali). Non solo per approvare le leggi,
ma in ogni procedimento parlamentare.
4.2. L’ordine delle votazioni
Se vi è una serie di votazioni, dovrà essere chiarito l’ordine con cui si procede alle
stesse.
Quella di stabilire l’ordine delle votazioni è una delle attribuzioni più delicate della
presidenza (dell’Assemblea e delle commissioni), ed è disciplinata da un complesso
sistema di regole e prassi riferite prevalentemente al procedimento legislativo, ma
spesso applicate anche al di fuori di esso.
Le votazioni si riferiscono necessariamente ad una proposta originaria, ad un testo
considerato come base. Il che permette di fissare un ordine per la votazione delle
proposte alternative – che sono modifiche (emendamenti) del testo base – che
contemperi tre esigenze: l’economia e la coerenza del procedimento deliberativo; la
garanzia della libertà della scelta dei parlamentari; e la votazione del maggior
numero di proposte. Il contemperamento di queste esigenze motiva l’affidamento al
Presidente di un potere che mantiene elevati margini di discrezionalità.
Di ordine delle votazioni non si può parlare per un tipo particolare di votazioni:
quelle elettive.
4.3. Le dichiarazioni di voto
Nelle votazioni deliberative, diversamente da quelle elettive, i parlamentari possono
chiedere la parola brevemente, per una pura e succinta spiegazione del voto. I
regolamenti distinguono con nettezza il momento della votazione da quello della
discussione. La dichiarazione di voto, dunque, serve solo a rendere pubblica, negli

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atti dell’Assemblea, la scelta del parlamentare. Proprio per questi motivi la


dichiarazione di voto non può protrarsi per più di 10 minuti.
4.4. Il numero legale e la sua verifica
Perché si possa procede al voto, vi è la necessità di un requisito, che è fissato
direttamente dalla Costituzione, all’art. 64 comma 3: “le deliberazioni di ciascuna
Camera e del Parlamento non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro
componenti”. È il numero legale di votazione. La Costituzione non prevede, invece,
un numero legale di seduta, il numero cioè di componenti che deve essere presente
perché si possa dare inizio alla seduta.
A questa prescrizione costituzionale i regolamenti di Camera e Senato hanno dato
un’attuazione tutt’altro che rigida. Innanzitutto la presenza del numero legale è
generalmente presunta. La presidenza di Assemblea la deve verificare solo se lo
richiedono venti deputato o dodici senatori.
Nelle commissioni le due Camere seguono regole assai differenti. Al Senato vige
una disciplina più rigorosa: si procede alla sottoscrizione di un registro delle
presenze, in modo da constatare, all’inizio della seduta, la presenza del numero
legale (pari a metà più uno dei componenti). Alla Camera, al contrario, il numero
legale (di regola parti ad 1/5 dei componenti, salvo che nella sede legislativa e per
pareri su atti del governo, ove è pari a metà più uno dei componenti) è pressoché
sempre presunto; salvo che in sede legislativa, per la sola votazione finale, e
quando si tratti di procedere a votazioni segrete.
L’art. 46 r.C. stabilisce che i deputati impegnati fuori sede per un incarico avuto
dalla Camera o, se membri del Governo, in ragione del loro ufficio, sono computati
come presenti ai fini della determinazione del numero legale. Stesso obbiettivo
persegue l’art. 108 r.S., che sottrae da questo computo i senatori assenti per
missioni o in congedo.
Qualora venga accertata l’assenza del numero legale le conseguenze sono diverse:
alla Camera la seduta è sospesa per un’ora dal Presidente che, altrimenti, se lo
ritiene opportuno, può anche toglierla; al Senato, la sospensione è di venti minuti e
solo dopo 4 consecutive mancanze del numero legale la seduta viene sciolta.
La verifica del numero legale è a tutt’oggi uno dei principali strumenti ostruzionistici
in mano all’opposizione, se non altro in quanto è sostanzialmente in grado di
raddoppiare i tempi delle operazioni materiali di voto.
4.5. Le modalità di votazione: voto palese e voto segreto
Con quale metodo si vota?
In alcuni casi non vi è nemmeno una vera indizione. Sono le votazioni tacite: as es.
l’approvazione del processo verbale, che, una volta letto, se nessuno chiede di
parlare, risulta approvato.
In altri casi, è la Costituzione a dare un’indicazione. Secondo l’art. 94, ciascuna
camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata “votata per appello
nominale”. L’appello nominale è la forma di voto più impegnativa e complessa. È un
voto palese, che permette di fissare negli atti il numero e il nome dei parlamentari
che votano a favore o contro e degli astenuti. Rispondendo all’appello nominale,
ogni parlamentare esprime il proprio voto - ad alta voce – passando davanti al
banco della presidenza.
Al di là di questa indicazione, la Costituzione lascia ampia libertà ai regolamenti di
disciplinare le modalità di votazione. Si può distinguere tra votazioni palesi e
segrete. Segrete sono quelle che non permettono di sapere se il parlamentare abbia
dato un voto favorevole, contrario o si sia astenuti; e tali sono lo scrutinio segreto e
il voto per schede (cui si ricorre, in genere, per le elezioni, che si svolgono sempre in
forma segreta).

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Si può poi distinguere tra votazioni sommarie, per determinare il risultato delle quali
basta una valutazione a occhio da parte del Presidente; e qualificate, con le quali
invece viene analiticamente registrato nome e numero dei votanti.
Sia alla Camera che al Senato il metodo di votazione ordinario (palese e sommario),
e anche il più semplice, è quello per alzata di mano.
Su richiesta di 20 deputati o 15 senatori, si può procedere invece per votazione
nominale, che ormai da decenni si effettua con il sistema elettronico. Sia alla
Camera sia al Senato la votazione nominale con scrutinio elettronico è diventato
sempre più il modo ordinario di voto.
La regola generale è che le votazioni parlamentari si svolgono a scrutinio palese:
entrambi i regolamenti prevedono, però, la possibilità per trenta deputati o venti
senatori di chiedere, in relazione a determinate materie, lo scrutinio segreto. Vi
sono, poi, alcune votazioni da svolgersi necessariamente a scrutinio segreto ed altre
da effettuarsi per forza a scrutinio palese.
La regola oggi è quella dello scrutinio palese, si può richiedere lo scrutinio segreto
solo in relazione a determinate materie (cfr. quadro).
Sia alla Camera sia al Senato, sono necessariamente sottoposte a scrutinio segreto
– oltre, ovviamente, alle elezioni, cui si procede mediante schede – le votazioni
relative alle persone.
All’opposto, lo scrutinio segreto è vietato nelle votazioni concernenti le leggi
finanziarie e di bilancio e, più in generale, su disposizioni ed emendamenti che
comportino aumenti di spese o diminuzione di entrate.
Obbligatoriamente a scrutinio palese si svolgono le votazioni in commissione, con la
sola eccezione delle votazioni concernenti persone.
Il Governo può comunque, quale che sia la materia, fare prevalere il vincolo di
maggioranza mediante la posizione della questione di fiducia, precludendo così ogni
possibilità di chiedere la votazione segreta.
QUADRO 7.2. – LE MATERIE SU CUI SI PUÒ CHIEDERE IL VOTO SEGRETO
Le materie su cui è possibile chiedere il voto segreto sono quelle, delicatissime, dei
diritti e delle libertà previsti nella prima parte della Costituzione. Qui il possibile
ricorso al voto segreto è a piena tutela del libero mandato parlamentare,
agevolando la costruzione di maggioranze trasversali, che sfuggano al vincolo della
disciplina di gruppo.
Può esservi, inoltre, richiesta di voto segreto sulle modificazioni al regolamento di
ciascuna Camera.
QUADRO 7.3. – IL DIVERSO COMPUTO DEGLI ASTENUTI ALLA CAMERA E AL
SENATO
L’art. 48 r.C., dopo aver letteralmente ripetuto la regola costituzionale (le
deliberazioni dell’Assemblea e delle commissioni sono adottate a maggioranza dei
presenti), precisa però che sono considerati presenti a questo fine, solo coloro che
esprimono voto favorevole o contrario, delle astensioni i segretari si limitano a
prendere nota ai fini del numero legale (al raggiungimento del quale essi
concorrono).
Più vicino alla lettera della disposizione costituzionale, l’art. 107 r.S. stabilisce che le
deliberazioni sono prese a maggioranza dei senatori che partecipano al voto, ivi
compresi gli astenuti.
Al Senato, quindi, il numero degli astenuti è sommato a quello dei favorevoli e dei
contrari, per determinare il numero dei presenti che, diviso per due e aumentato di
uno, dà la maggioranza necessaria. Il voto di astensione rende perciò più difficile
raggiungere la maggioranza.
4.6. Lo scrutinio e il calcolo delle maggioranze (e degli astenuti)

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Una volta cominciata la votazione, questa non può essere interrotta e non è più
concessa la parola fino alla proclamazione del voto.
Per descrivere il momento dell’accertamento del risultato si parla di scrutinio. Non
rileva, da quel momento, l’effettiva volontà del votante.
L’eventuale errore non incide sul risultato. È quest’ultimo ad essere “accertato” dai
segretari, per essere poi proclamato dal Presidente: ai primi, dunque, la funzione di
contare e svolgere operazioni materiali di numerazione dei voti; al Presidente quella
di controllare queste operazioni e proclamare il risultato, con le formule, nelle
votazioni deliberative, approva o non approva. È sempre del Presidente, in ogni caso
di irregolarità, apprezzate le circostanze, il potere di annullare la votazione e di
disporne una seconda.
Alla proclamazione del risultato non si arriva qualora, come si è visto, manchi il
numero legale. Se tale numero c’è, quel che va accertato è se la somma dei voti
favorevoli alla proposta sottoposta al voto ottenga la maggioranza. Sul punto la
Costituzione fissa una regola: le deliberazioni non sono valide se non sono adottate
a maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza
speciale (art. 64 comma 3).
Oltre alla maggioranza semplice, possono essere previste, purché con norma
costituzionale, maggioranze più elevate (altrimenti dette qualificate).
Si dice maggioranza “assoluta” la metà più uno dei componenti del collegio.
La maggioranza, sia essa dei componenti o dei votanti, è il numero minimo dei voti
favorevoli alla proposta in votazione perché essa possa ritenersi approvata.
Per le votazioni elettive il mancato raggiungimento del numero minimo previsto non
dà un esito di rigetto: non chiude quindi il procedimento, che continua con una
nuova votazione.

CAPITOLO 8 – I PROCEDIMENTI PARLAMENTARI


1. I procedimenti organizzatori: la programmazione dei lavori in aula e in
commissione
1.1. Le origini e le evoluzioni della programmazione dei lavori
I regolamenti parlamentari del 1971, nell’adottare per le Camere il metodo della
programmazione, hanno inteso superare la logica della definizione seduta per
seduta dell’ordine del giorno. Questo era infatti approvato alla fine della seduta
precedente, su proposta del Presidente con decisione assunta a maggioranza della
stessa Assemblea.
Con l’adozione del metodo della programmazione dei lavori, invece, si è inteso
organizzare la produzione legislativa, evitando provvedimenti sporadici, occasionali
e intermittenti, e altresì assicurare parametri essenziali per l’attività dell’Assemblea,
delle commissioni, e anche del singolo deputato, fornendo a quest’ultimo una serie
di riferimenti temporali e materiali.
Tuttavia, l’adozione di tale metodo non si è rivelata sufficiente. Per un verso, infatti,
si era ancorata la definizione del programma e del calendario dei lavori al
raggiungimento di un accordo unanime in seno alla conferenza dei capigruppo. Per
altro verso, si era sottovalutata l’importanza del momento attuativo del programma
e del calendario, senza cioè prevedere, specie alla Camera, strumenti procedurali
che consentissero l’effettivo rispetto dei tempi previsti in sede di programmazione
dei lavori.
Con le modifiche del regolamento del Senato approvate nel 1988 il quadro si è
completato. Vi è stata la trasformazione da facoltativo in obbligatorio dello
strumento del contingentamento dei tempi, il che ha reso possibile attuare, con
relativa certezza, le indicazioni contenute nel programma e nel calendario.

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Le tappe principali dell’evoluzione della programmazione dei lavori alla camera


sono costituite dalle novelle regolamentari del 1981, del 1990 e del 1997. Si è
superato il principio unanimistico in seno alla conferenza dei capigruppo,
richiedendosi, per l’approvazione di programma e calendario, il consenso dei
presidenti di gruppi la cui consistenza numerica sia complessivamente pari almeno
ai ¾ dei componenti della Camera; e, al tempo stesso, si è generalizzato pressoché
completamente il ricorso al contingentamento dei tempi.
1.2. Gli strumenti della programmazione dei lavori nella disciplina vigente
Dunque, la disciplina vigente nei due rami del Parlamento vede la programmazione
dei lavori incentrarsi intorno a tre strumenti: il programma dei lavori (di orizzonte
bimestrale al senato, bimestrale o trimestrale alla Camera); il calendario dei lavori
(a cadenza mensile al Senato; trisettimanale alla Camera); l’ordine del giorno
(spesso detto “di seduta”).
L’ordine del giorno è l’unico ad essere determinato in via pressoché esclusiva dal
Presidente d’Assemblea, senza il coinvolgimento della conferenza dei capigruppo.
L’ordine del giorno di seduta tende a diventare una mera attuazione della
programmazione.
Il calendario dei lavori è il documento cruciale. Esso fissa il numero e la data delle
singole sedute, con l’indicazione degli argomenti da trattare (r.S.); ovvero individua
gli argomenti e stabilisce le sedute per la loro trattazione, specificando quali sono i
giorni destinati alle discussioni e quelli nei quali l’Assemblea procederà a votazioni
(r.C.). In realtà, però, è frequente che il calendario si spinga oltre, fissando cioè
anche l’orario di inizio e fine della seduta o delle votazioni, e specificando l’ordine
con cui i diversi provvedimenti dovranno essere iscritti all’ordine del giorno.
Il programma dei lavori, infine, è il documento di taglio più astratto e generale. In
esso ci si limita ad inserire, per ognuno dei due o tre mesi in esso ricompresi, i
provvedimenti o gli argomenti che saranno presumibilmente oggetto di trattazione.
Il procedimento per la formazione del programma e del calendario dei lavori è
abbastanza articolato. Ai fini della formazione del programma sono previste le
seguenti fasi:
a) Opportuni contatti della presidenza di Assemblea con il Presidente dell’altro
ramo del Parlamento e con il governo, in vista della convocazione della conferenza
dei capigruppo
b) Eventuale convocazione della conferenza dei presidenti di commissione
c) Alla camera, comunicazione preventiva delle indicazioni del governo
d) Riunione della conferenza dei capigruppo, nella quale, per prassi, il
Presidente di Assemblea presenta una bozza di programma, approntata sulla base
delle indicazioni del Governo e delle proposte dei gruppi
e) In esito alla riunione della conferenza, possono verificarsi due ipotesi: o il
programma è approvato (all’unanimità in Senato; con la maggioranza qualificata
alla Camera); o, in mancanza di tale approvazione, è definito dal Presidente.
f) Il programma è comunicato all’Assemblea e, dopo questa comunicazione,
diviene definitivo; solo al Senato, nel caso in cui sia stato predisposto dal
Presidente, esso può essere discusso ed, eventualmente, anche modificato. Il
procedimento per la formazione del calendario è analogo a quello appena descritto,
ma un po’ semplificato nelle fasi preparatorie, non essendo necessari i contratti
preliminari.
I regolamenti prescrivono poi una serie di vincoli contenutistici alla predisposizione
di programmi e calendario. L’obiettivo è quello di garantire tempi congrui per
l’esame in rapporto al tempo disponibile e alla complessità degli argomenti:
evitando cioè una compressione eccessiva dei tempi di esame, in rapporto alla

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complessità, tanto tecnico-materiale quanto politica, dei provvedimenti in


discussione.
Un vincolo ulteriore riguarda il rispetto di un arco temporale minimo per l’esame dei
progetti di legge in commissione.
Ove programmi e calendari siano approvati dalla conferenza dei capigruppo, il
regolamento richiede, inoltre, che il Presidente riservi comunque una quota del
tempo disponibile agli argomenti indicati dai gruppi dissenzienti, ripartendola in
proporzione alla consistenza di questi.
Nel caso in cui, invece, i programmi e calendari siano definiti dal Presidente, il
vincolo diviene più preciso: è necessario che il Presidente inserisca nel calendario le
proposte dei gruppi di opposizione, in modo da garantire a questi ultimi 1/5 degli
argomenti da trattare, ovvero del tempo complessivamente disponibile. Si può
quindi parlare di una vera e propria quota riservata all’opposizione.
Il regolamento del Senato contiene una previsione in qualche misura analoga, che,
in più, cerca di attribuire rilievo anche alle indicazioni provenienti dai singoli
senatori. Ogni due mesi almeno 4 sedute sono destinate esclusivamente all’esame
di disegni di legge e di documenti presentati dalle opposizioni e da questi fatti
propri. Non manca, comunque, qualche elemento di flessibilità, che consente di
tener conto delle urgenze che regolarmente irrompono nell’agenda politica e,
conseguentemente, in quella parlamentare.
Vi sono alcuni provvedimenti che possono entrare automaticamente nel calendario.
Il Senato usa una formula generale: “argomenti che, per disposizione della
Costituzione o per regolamento debbono essere discussi e votati in una data
ricadente nel periodo considerato dal calendario stesso”. Li enumera almeno in
parte: disegni di legge finanziaria e di bilancio, disegno di legge comunitaria…
Esiste una procedura per l’inserimento di argomenti nuovi all’ordine del giorno in
seduta: sono richiesti quorum particolarmente elevati: 2/3 dei presenti al Senato; ¾
dei votanti alla Camera.
Sia il calendario, sia il programma possono essere “aggiornati”, seguendo le
medesime procedure previste per la loro approvazione.
In relazione a situazioni sopravvenute ed urgenti si possono inserire in calendario
argomenti nuovi, non presenti nel programma; alla Camera, è sempre la conferenza
dei capigruppo a farlo; mentre al Senato è l’Assemblea a decidere, per alzata di
mano. Queste integrazioni sarebbero ammissibili, comunque, purché non rendano
impossibile l’esecuzione del programma: a questo fine, si potrebbero svolgere
anche sedute supplementari.
1.3. Il contingentamento dei tempi
Il Parlamento, specie oggi che è ben lungi dall’essere “solo” o “isolato” nello
svolgimento delle sue attività, non può certo prescindere dal “fattore tempo”: tanto
nella fase della programmazione, quanto nella fase della sua attuazione.
Il contingentamento dei tempi consiste nella determinazione del tempo complessivo
da dedicare ad un certo argomento e nella sua ripartizione tra i diversi gruppi
parlamentari, oltre che tra gli altri soggetti e le operazioni che comunque risultino
time consuming. Sarà poi ciascun gruppo parlamentare, secondo le proprie regole e
procedure, a decidere come distribuire tra i propri membri il tempo ad esso
assegnato.
In questa chiave, essenziale è la previsione di appositi e non irrisori spazi per i
singoli parlamentari, che desiderino intervenire a titolo personale o in dissenso dal
proprio gruppo. In caso contrario, risulterebbero infatti non infondati quei dubbi
sulla compatibilità con l’art. 67 Cost. di un contingentamento dei tempio che si
limitasse a ripartire tra i soli gruppi tutto il tempo disponibile, rimettendo perciò

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integralmente alla decisione dei gruppi l’effettivo esercizio del diritto di parola del
singolo parlamentare.
Dunque, con il contingentamento dei tempi si stabilisce di dedicare un certo numero
di ore all’esame di un progetto di legge o di un argomento, nel momento in cui
questo è iscritto nel calendario dei lavori, eventualmente anche fissando il
momento in cui tale esame si concluderà, il più delle volte, con il voto finale.
Ribadito il principio generale per cui il tempo assegnato ad ogni argomento deve
essere rapportato alla sua complessità, si stabilisce che:
a) Dal tempo assegnato totale vengano sottratti i tempi per gli interventi dei
relatori, dei rappresentanti di Governo, dei deputati del gruppo misto (che a sua
volta è ripartito tra le componenti politiche, in base alla loro consistenza numerica),
per i richiami al regolamento, e, infine, per le operazioni di voto
b) Del tempo residuo dopo questa sottrazione, 1/5 sia riservato per gli interventi
a titolo personale
c) I restanti 4/5 siano invece distribuiti tra i gruppi: una parte in misura uguale e
un’altra parte in misura proporzionale alla consistenza degli stessi; a ciò si aggiunge
la regola per cui, per l’esame dei disegni di legge governativi, va riservato ai gruppi
di opposizione un tempo complessivamente maggiore di quello attribuito ai gruppi
di maggioranza
Il potere di determinare il contingentamento dei tempi spetta, in linea generale, a
chi decide il calendario dei lavori: perciò, alla conferenza dei capigruppo, nel caso in
cui si raggiunga la maggioranza richiesta; oppure, ove tale maggioranza non si
ottenga, al Presidente di Assemblea. Se è stato applicato senza problemi al Senato,
molto sofferta è stata l’introduzione del contingentamento alla Camera, che ha
disposto delle cautele, soprattutto nella seconda fase del procedimento legislativo
(esame articoli e votazione finale).
Il contingentamento poi va deliberato all’unanimità della conferenza dei capigruppo
quando si tratti di progetti di legge:
a) Costituzionale
b) Vertenti prevalentemente su una materia su cui è possibile richiedere lo
scrutinio segreto, vale a dire relativa a diritti e libertà previsti nella prima parte della
Costituzione
c) Riguardanti questioni di eccezionale rilevanza politica, sociale o economica
riferite ai diritti previsti dalla prima parte della Costituzione, su richiesta di un
gruppo parlamentare.
In ogni caso, una volta scaduti i tempi (contingentati) a disposizione dei gruppi
parlamentari, si procede solo alle votazioni, che si succedono una dietro l’altra, in
un clima un po’ surreale, e anche se il tempo preventivato per la loro effettuazione
fosse stato consumato tutto. A meno che il Presidente d’Assemblea non decida di
assegnare un tempo ulteriore a ciascun gruppo, o anche solo ai gruppi che hanno
esaurito il tempo a loro disposizione.
1.4. I rapporti per la programmazione in Assemblea e in commissione
Anche nelle commissioni trova applicazione la programmazione dei lavori, che è
affidata, oltre che ai loro presidenti, agli uffici di presidenza, integrati dai
rappresentanti dei gruppi: una sorta di mini conferenza dei capigruppo in
commissione.
Nella prassi tende ad essere prevalente una programmazione a cadenza
settimanale: in concomitanza, cioè, con l’invio delle convocazioni settimanali delle
commissioni, i cui lavori si devono incastrare negli spazi lasciati liberi
dall’Assemblea.

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A lungo, nell’esperienza parlamentare repubblicana, sono state proprio le


commissioni gli organi decisivi, ancor prima che nella definizione dei contenuti della
legislazione approvata, ai fini della selezione dei progetti di legge di cui avviare
l’esame.
A partire dagli anni ’90 si è realizzato uno storico spostamento dell’indirizzo e delle
priorità della legislazione dalle commissioni all’aula, mediante una valorizzazione
della conferenza dei capigruppo. È ora l’Assemblea, attraverso appunto la
conferenza dei capigruppo, a decidere, con approccio intersettoriale, quali progetti
di legge esaminare prioritariamente condizionando quindi l’agenda delle
commissioni. Fino a forzare la conclusione dell’esame dei progetti di legge in
commissione.
2. I procedimenti conoscitivi e ispettivi
2.1. L’informazione parlamentare
Il Parlamento è dotato di una serie di strumenti conoscitivi per esercitare le sue
funzioni.
Chi per primo deve soddisfare la “curiosità” delle camere è il Governo e, per suo
tramite, l’amministrazione: è questo un necessario canale istituzionale di
informazione. Ma la Costituzione prevede uno strumento autonomo, l’inchiesta, che
consente una diretta acquisizione di notizie (art. 82 Cost.)
Il legislatore ha ancorato a questo riferimento costituzionale una rete di strumenti
conoscitivi che forniscono al Parlamento una massa di informazioni indipendenti:
per es. le relazioni annuali al Parlamento della autorità indipendenti e una miriade di
altri soggetti.
Si è soliti enucleare, nell’ambito della generica attività conoscitiva, un’attività
propriamente ispettiva.
Ispettiva è l’attività di acquisizione di conoscenze da parte del Parlamento cui
corrisponde un obbligo, variamente graduato, di risposta da parte dei soggetti
interrogati. Lo strumento ispettivo per eccellenza è l’inchiesta parlamentare, che
reca con sé addirittura l’attribuzione dei poteri dell’autorità giudiziaria in capo
all’organo che la svolge. Mezzi meramente conoscitivi sono invece le indagini
conoscitive, nelle quali i soggetti da ascoltare sono semplicemente invitati a
intervenire. Un carattere seppure blandamente coercitivo, e quindi ispettivo, hanno
le interrogazioni e le interpellanze, a cui il Governo non può, ma tendenzialmente
“deve” rispondere (obbligo prettamente politico). Vi sono poi apposite commissioni
parlamentari bicamerali, dette di vigilanza, istituzionalmente dotate di penetranti e
particolari poteri ispettivi.
Anche le commissioni parlamentari permanenti, nelle materie di competenza per la
loro attività legislativa, di indirizzo e di controllo, si possono valere di una serie di
strumenti ispettivi.
La disponibilità di questo complesso insieme di strumenti conoscitivi e ispettivi e il
loro uso mirato e settoriale dovrebbero garantire alle commissioni permanenti che
lo desiderino di essere i veri centri di propulsione dell’attività parlamentare: non
solo di quella legislativa, ma soprattutto di quella di indirizzo e di controllo.
2.2. Le commissioni di inchiesta
Secondo l’art. 82 Cost., ciascuna camera può disporre un’inchiesta su materie di
pubblico interesse. se lo intende fare, deve nominare a tale scopo, fra i propri
componenti, una commissione formata in modo da rispecchiare la proporzione di
vari gruppi parlamentari. La commissione procede alle indagini e agli esami con gli
stessi poteri e le stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria.

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Per procedere a un’inchiesta ci deve essere la decisione di una o di entrambe le


camere. Non pare infatti ammissibile l’adozione di un atto avente forza di legge del
Governo.
L’inchiesta parlamentare è uno strumento di garanzia, oggetto di un’attività
radicalmente autonoma rispetto al circuito dell’indirizzo politico. Un’interpretazione
rafforzata della orma, questa prevista dal solo regolamento del Senato, che fissa un
percorso procedurale accelerato per le proposte di inchiesta sottoscritte da una
minoranza (1/10 dei senatori).
La prassi sembra avere dimostrato che non solo l’opposizione non può imporre da
sola la costituzione di una commissione di inchiesta, ma addirittura che le
commissioni di inchiesta possono essere utilizzate come un vero e proprio
strumento a favore della maggioranza, in taluni (rari) casi persino contro
l’opposizione.
La considerazione dell’eccezionalità dell’attribuzione dei poteri dell’autorità
giudiziaria dovrebbe poi indurre cautela nell’uso dello strumento dell’inchiesta,
spingendo a una lettura rigorosa della previsione costituzionale che limita il ricorso
all’inchiesta parlamentare alle sole “materie di pubblico interesse”.
Quanto alle finalità dell’inchiesta, queste seguono la varietà delle funzioni
parlamentari. Talune inchieste sono strumentali all’acquisizione di informazioni da
utilizzare nell’attività legislativa. Altre hanno un carattere più spiccato di controllo e
verifica delle responsabilità; alcune commissioni di inchiesta finiscono per
affiancare, nei fatti, organi giudiziari inquirenti, assicurando a questi un utile
sostegno e stimolo, ma anche provocando discutibili commistioni e interferenze.
Quanto all’esito delle inchieste, le leggi prevedono, generalmente, l’obbligo di
trasmettere alle Camere relazioni sullo stato dei lavori. In ogni caso la commissione
dovrebbe dar conto delle indagini in una relazione conclusiva nella quale formulare
proposte destinate all’esame dell’Assemblea, anche allo scopo di garantire un
legame dell’attività di inchiesta con le funzioni tipiche del Parlamento. Spesso, però,
queste relazioni non sono state discusse ovvero sono state esaminate solo a
distanza di anni, senza mai realmente attivare processi di responsabilità politica. Ma
vi è anche la prassi virtuosa di commissioni che hanno saputo efficacemente
utilizzare questa libertà di azione per svolgere un prezioso ruolo persuasivo, di
consiglio, controllo ed indirizzo dei pubblici poteri, valorizzando appieno la centralità
del Parlamento nel sistema istituzionale e la sua essenziale funzione di arena di
confronto e di discussione politica e sociale.
2.3. Le indagini conoscitive
È lo strumento più utilizzato dalle commissioni parlamentari permanenti, insieme
alle audizioni, per condurre accertamenti e acquisire notizie e informazioni nelle
materie di loro competenza.
Ciascuna commissione può deliberare di aprire un’indagine conoscitiva. In quella
sede, la commissione parlamentare procede ad acquisire notizie, in particolare
attraverso l’audizione di “qualsiasi persona in grado di fornire elementi utili
all’indagine” (art. 155 r.C.).
Questo strumento permette alle commissioni di ascoltare liberamente, in una sede
formale, senza alcuna limitazione e sulla base di un semplice invito, soggetti
estranei al Parlamento.
Le indagini conoscitive si concludono alla Camera con l’approvazione di un
documento che tende a trasformarsi in un atto di indirizzo politico. Più spesso, però,
l’indagine conoscitiva è direttamente strumentale all’ordinaria attività delle
commissioni.
2.4. Le audizioni

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Le audizioni dovrebbero essere lo strumento ordinario a disposizione delle


commissioni parlamentari per acquisire le informazioni che ritengono necessarie in
relazione alle varie questioni da trattare.
Tuttavia, il ricorso a questo strumento è condizionato da un pesante vincolo
strutturale. Gli unici soggetti che possono essere auditi sono, oltre ai membri del
governo, dirigenti e amministratori delle amministrazioni centrali e degli enti
sottoposti comunque a controllo ministeriale.
Un novero di soggetti che si è andato ulteriormente restringendo con la
privatizzazione degli enti pubblici ed economici. Oggi questi strumenti si colorano di
una connotazione ispettiva piuttosto che semplicemente conoscitiva. Mentre
l’obiettivo di acquisire semplicemente conoscenze viene perseguito attraverso
audizioni informali che si svolgono in sede appunto informale, senza pubblicità, o
più esattamente senza alcuna forma di resocontazione scritta.
2.5. Le interrogazioni
L’interrogazione è una semplice domanda che ogni parlamentare può rivolgere al
Governo su un fatto determinato, chiedendo informazioni particolari, documenti,
notizie o di esprimere la propria posizione politica. Alle interrogazioni il
rappresentante del Governo interessato risponde in Assemblea, in commissione o
per iscritto, a seconda dell’opzione esercitata dall’interrogante al momento della
presentazione. L’interrogante può solo replicare, intervenendo, appunto, in
Assemblea o in commissione, dichiarandosi soddisfatto o insoddisfatto, ovvero, nel
caso di risposta scritta, accontentarsi delle informazioni ricevute.
Una particolare specie di interrogazione è quella “a risposta immediata” con la
quale si è cercato di introdurre in Italia il cosiddetto question time.
Una volta alla settimana viene riservato uno spazio della seduta dell’aula a
interrogazioni presentate da un deputato per ciascun gruppo parlamentare, entro
mezzogiorno del giorno precedente. A esse dovrebbero rispondere,
alternativamente: il Presidente del consiglio dei ministri o il vicepresidente del
consiglio, due volte al mese; e i ministri competenti, una volta al mese. Gli
argomenti sono i più disparati, ma sempre conosciuti preventivamente dal Governo.
2.6. Le interpellanze
Anche l’interpellanza consiste in una domanda formulata al Governo da uno o più
parlamentari. Si tratta però, a differenza dell’interrogazione, di una domanda
motivata tesa a conoscere i motivi o gli intendimenti della condotta del Governo in
questioni che riguardino determinati aspetti della sua politica. La maggiore
rilevanza politica della domanda spiega perché la sua risposta debba aver luogo
necessariamente in Assemblea.
La procedura si articola nello svolgimento della parte del presentatore,
dell’interpellanza; nella conseguente risposta del rappresentante del Governo; in
una replica dell’interpellante.
L’obiettivo proprio di questo strumento di ispezione parlamentare è quello di far
emergere la posizione politica del governo su una determinata questione. Si
comprende quindi come, dopo il dialogo tra l’interpellante e il rappresentante del
Governo, l’interpellante stesso, non soddisfatto possa presentare una mozione,
prospettando perciò una diversa linea politica rispetto a quella indicata dal Governo,
sulla quale si apre un dibattito che si conclude con un voto.
Nella prassi l’interpellanza si è progressivamente confusa con lo strumento
dell’interrogazione.
3. I procedimenti di indirizzo
3.1. Indirizzo politico e programma di governo nei sistemi maggioritari

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Il potere di indirizzo politico consiste nella determinazione dei grandi obiettivi della
politica nazionale e nell’approntamento dei mezzi principali per conseguirli.
Rispetto alla funzione di indirizzo politico il Parlamento gioca indubbiamente un
ruolo attivo ed importante, in un circuito, che lo vede concorrere anzitutto con il
Governo e con il corpo elettorale, oltre che con il Presidente della repubblica e la
Corte Costituzionale (ai quali spettano essenzialmente poteri di garanzia).
Il contributo delle camere alla funzione di indirizzo politico si esplica attraverso tutti
i procedimenti parlamentari. In altri termini, un intervento delle Camere nel circuito
di indirizzo politico si verifica, a volte, anche mediante atti che si collocano in
procedimenti non prettamente di indirizzo: per es., interrogazioni, interpellanze,
audizioni, indagini conoscitive, quando non nell’esame di proposte di legge o nelle
inchieste parlamentari.
I procedimenti di indirizzo politico sono quelli con cui le Camere esplicitamente
assumono decisioni volte ad indirizzare l’attività di Governo. Tali procedimenti
riguardano la presentazione e l’esame di mozioni, risoluzioni e ordini del giorno.
3.2. L’origine storica e l’efficacia degli atti di indirizzo
3.3. La mozione
La mozione è un atto ad iniziativa non individuale diretto a provocare un dibattito e
una deliberazione dell’aula.
È uno strumento polivalente, che mette in moto un procedimento autonomo, che si
conclude con un voto dell’Assemblea. Un voto che solitamente definisce indirizzi
(ossia direttive parlamentari al Governo); ma può anche sanzionare comportamenti
(nel caso delle mozioni conclusive dell’esame di relazioni di commissioni
d’inchiesta); e persino esaurire i suoi effetti all’interno delle mura delle Camere. È
questa autonomia che fa della mozione il più incisivo tra gli atti di indirizzo.
Il testo della mozione si articola in genere in una premessa, che reca la motivazione
dell’atto, e in un dispositivo che, a seconda dei casi, recita: “impegna il Governo”,
se è un atto di indirizzo, ovvero “delibera”, se è una decisione che produce i suoi
effetti all’interno della Camera.
La mozione è innanzitutto oggetto di una discussione di carattere generale, chiusa
dalle dichiarazioni del Governo e dalle repliche. Se sono state presentate più
mozioni relative a fatti o argomenti connessi, sono discusse insieme e sono poste ai
voti secondo un ordine che eviti preclusioni.
Al Senato, dal 1988 sono disciplinate le mozioni a procedimento abbreviato: devono
essere discusse entro 30 giorni dalla loro presentazione.
Il valore degli indirizzi contenuti nelle mozioni è tutto lasciato al modo in cui si
sviluppano i rapporti tra le forze politiche e tra Governo e Camera e Senato, che, se
vogliono, possono chiamare a riferire sull’attuazione data a mozioni.
3.4. La risoluzione, in Assemblea e in commissione
La risoluzione è invece uno strumento ad iniziativa individuale, che in genere chiude
il dibattito, spesso iniziatosi con altri fini. Si parla di strumento prevalentemente
accessorio. Tale caratteristica rende poliedrico questo strumento. Risoluzioni
possono chiudere dibattiti originati nel modo più vario.
Non essendo prevista una specifica disciplina quanto all’ordine delle votazioni
talvolta si è proceduto a votare su più atti di indirizzo, tra loro in parte contraddittori
e in parte ridondanti. Alla fine è il Governo, che è il destinatario di questa attività, a
tirare le fila e a interpretare gli indirizzi parlamentari.
Risoluzioni sono anche gli atti che concludono procedimenti parlamentari tipizzati,
al termine di un’istruttoria svoltasi nelle commissioni permanenti.
La risoluzione, genericamente intesa, è anche lo strumento con cui le commissioni
parlamentari possono esprimere indirizzi. Il regolamento della Camera configura

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l’esame delle risoluzioni in commissione come un procedimento autonomo, purché


le risoluzioni vertano su “affari di propria competenza, per i quali [la commissione]
non debba riferire all’Assemblea”.
Risoluzioni sono infine gli atti che possono chiudere, con un voto che definisce un
indirizzo, una serie di procedure tipiche previste dai regolamenti.
3.5. L’ordine del giorno (di istruzione al Governo)
“Ordine del giorno” è un’espressione che ha molti significati. Questa espressione è
utilizzata anche per designare atti di indirizzo nei confronti del Governo.
Ordini del giorni di istruzione al Governo possono essere presentati dal singolo
parlamentare. Essi possono essere discussi e approvati nel corso di un
procedimento legislativo, ma anche in occasione dell’esame di altri atti di indirizzo.
Sono atti dunque accessori, che si inseriscono in discussioni che hanno ad oggetto
altri atti.
La procedura di esame di questi atti nel corso del procedimento legislativo si
differenzia non poco tra Senato e Camera. In Senato possono essere anticipati in
commissione in sede referente e devono essere presentati prima (o al massimo nel
corso) della discussione generale e la loro votazione ha normalmente luogo durante
l’esame e la votazione degli articoli e degli emendamenti ad essi riferiti. Alla
Camera, invece, essi possono essere presentati anche durante la discussione degli
articoli e sono esaminati in un momento successivo, ossia “dopo l’approvazione
dell’ultimo articolo”, subito prima della votazione finale del progetto di legge.
In entrambi i rami del Parlamento, sugli ordini del giorno è chiamato
obbligatoriamente ad esprimersi il rappresentante del Governo. Le alternative sono
tre:
- Se il Governo li accetta integralmente, di solito non c’è bisogno di porli in
votazione, dal momento che essi hanno così già conseguito lo scopo
- Se, al contrario, esprime parere negativo, essi sono votati, sempre che il
presentatore sia presente e insista per votarli
- Nell’ipotesi intermedia, cioè quando il rappresentante del Governo li accoglie
soltanto “come raccomandazione”, spetta al presentatore decidere se accontentarsi
di questo generico impegno, oppure chiedere il voto dell’Assemblea
Anche se accettati dal governo o votati dall’Assemblea, gli ordini del giorno
producono effetti giuridici piuttosto incerti. Non possono fare altro che “esprimere
un’intenzione, un desiderio delle Camere”. I loro effetti, dunque, dovrebbero
esaurirsi all’interno dei rapporti tra Parlamento e Governo.
4. I procedimenti fiduciari
4.1. Il rapporto fiduciario e la debole razionalizzazione della forma di
governo parlamentare
Il rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo costituisce il cuore della forma di
governo parlamentare. Senza la fiducia di ambedue le Camere il Governo non può
restare validamente in carica; e, reciprocamente, le Camere non possono continuare
la loro attività, e devono essere sciolte dal Presidente della repubblica, se non sono
in grado di esprimere la fiducia ad un Governo.
È la sussistenza, e la necessaria permanenza, di questo rapporto fiduciario che,
realizzando una sorta di collaborazione tra i due poteri, fa sì che le Camere
contribuiscano legittimamente alla funzione di indirizzo politico-amministrativo e
che il Governo, reciprocamente, possa svolgere il ruolo di coprotagonista
dell’attività legislativa.
4.2 La mozione di fiducia
L’art. 94 Cost. disciplina specificamente le modalità di instaurazione del rapporto
fiduciario. È entro dieci giorni dalla sua formazione – ossia, dal giuramento nelle

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mani del Presidente della Repubblica – che il Governo è tenuto a presentarsi alle
due Camere per ottenere la fiducia.
Il discorso programmatico del Presidente del consiglio è oggetto di dibattito
parlamentare, in successione nelle due camere. Nel corso del dibattito, alla Camera
come al Senato, viene presentata, ad opera dei capigruppo di quella che sarà la
maggioranza, la mozione di fiducia: ossia quella specifica mozione,
necessariamente motivata e da votarsi per appello nominale, che, ai sensi dell’art.
94 comma 2 Cost., è lo strumento la cui approvazione, a maggioranza semplice è
richiesta perché le camere accordino la fiducia al Governo.
La motivazione delle mozioni di fiducia è consistita unicamente in un riferimento
esplicito ma generico ai contenuti delle dichiarazioni programmatiche rese dal
Presidente del Consiglio. Una motivazione, dunque, ob relationem.
L’art. 94 prevede per la mozione di fiducia (come per tutte le votazioni fiduciarie), la
necessità di un voto per appello nominale: ossia il ricorso ad una forma di votazione
palese e in qualche misura “solenne” e inequivocabile, dal momento che richiede a
ciascun parlamentare di passare davanti al banco della presidenza e di rispondere
individualmente, ad alta voce, alla “chiama” dicendo “si”, o “no”, o “mi astengo”.
D’altronde, è per effetto della votazione della mozione di fiducia che si
costituiscono, in Parlamento, qualificandosi giuridicamente, la maggioranza e
l’opposizione.
Per l’approvazione della mozione di fiducia, è sufficiente la maggioranza semplice.
Nel disciplinare il procedimento di approvazione della mozione di fiducia, i
regolamenti parlamentari si sono limitati a riprodurre esattamente il dettato
costituzionale.
4.3. La mozione di sfiducia
Vi è una regola generale per cui l’obbligo di dimissioni del Governo non discende da
ogni votazione parlamentare nella quale il Governo “vada sotto” (nella quale, cioè,
venga respinta una proposta del governo o vi sia stato il parere favorevole del
Governo; o, viceversa, venga approvata una proposta su cui il Governo abbia
espresso parere contrario), così superandosi, mediante il disposto dell’art. 94,
comma 4 Cost. (“il voto contrario di una o di entrambe le Camere su una proposta
del Governo non importa obbligo di dimissioni”). E, allo stesso tempo, si delinea uno
strumento tipizzato, la mozione di sfiducia, dalla cui approvazione deriva, per il
Governo, l’obbligo giuridico di presentare le proprie dimissioni.
In questa logica, l’art. 94 comma 2 estende alla mozione di sfiducia i due requisiti
richiesti per la mozione di fiducia: la votazione per appello nominale e la
motivazione (cioè concordando anche un indirizzo alternativo o esporre degli
elementi comuni di critica nei confronti del suo operato).
Ai due suddetti requisiti altrettanti ne aggiunge l’art. 94 comma 5, questi
specificamente rivolti alla sola mozione di sfiducia: la necessità che essa sia
sottoscritta da almeno un decimo dei componenti della Camera o del Senato; la
previsione di un intervallo minimo di 3 giorni tra la sua presentazione e la sua
votazione.
La fissazione di un quorum per la presentazione della mozione di fiducia scoraggia
l’uso banalizzante o ostruzionistico dello strumento della mozione di sfiducia. Ma
non è un quorum particolarmente difficile da raggiungere, la disincentivazione sta
nel fatto che le continue presentazioni di mozioni di sfiducia dall’opposizione sono
respinte se l’opposizione non riesce a portare con sé almeno una parte dei
parlamentari di maggioranza.
L’intervallo di almeno 3 giorni tra presentazione e votazione della mozione di
sfiducia è invece diretto ad impedire “assalti alla diligenza”, ad evitare cioè colpi di

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mano operati a sorpresa, si pensi ad esempio quando la maggioranza non si trovi in


aula a ranghi compatti (vuoi perché si trovano a un congresso del partito fuori
Roma). dall’opposizione. Oltre che per una finalità di tipo operativo-materiale,
l’intervallo di tempo può risultare utile anche per una finalità più spiccatamente
politica, cioè consente alla maggioranza di ragionare e riflettere al proprio interno la
linea da prendere al riguardo.
Dal 1948 ad oggi non si sono verificate approvazioni di mozioni di sfiducia e pochi
sono i casi della sua presentazione. Si è andati vicini e con gli stessi effetti della
mozione di sfiducia nel dicembre 1994 quando alla Camera è stata presentata 3
volte la mozione di sfiducia nei confronti del Governo Berlusconi 1, da gruppi
parlamentari che costituivano piu’ della metà della composizione. Tutte le crisi nei
primi anni 60 sono crisi extraparlamentari, nel senso che non sono dipese dall’esito
di una votazione a carattere fiduciario, ma da altri motivi. Dal 93 a oggi, si è
sviluppata una sorta di parlamentarizzazione delle crisi extraparlamentari, nel senso
che il PDR tende a rinviare alle camere il PCM dimissionario in modo da rendere
pubblico le motivazioni della crisi ed eventualmente da verificare con votazione
fiduciaria la presenza o meno della maggioranza parlamentare.
4.4. La mozione di sfiducia al singolo ministro
I procedimenti fiduciari espressamente disciplinati in Costituzione terminano qui,
con le mozioni di fiducia e sfiducia. Le consuetudini costituzionali sono andate
arricchendo la gamma di tali procedimenti, costruendone altri due: la mozione di
sfiducia al singolo ministro e la questione di fiducia.
Nel caso della mozione di sfiducia individuale, la sua disciplina è stata inventata
dalla giunta per il regolamento del Senato in un parere del 1984 e codificata poi dal
regolamento della Camera, novellato sul punto nel 1986.
Prima il Senato e poi la Camera, nel ritenere ammissibili le mozioni volte a chiedere
le dimissioni di un ministro, hanno deciso di estendere ad esse il medesimo
trattamento procedurale previsto per le mozioni di sfiducia nei confronti dell’intero
Governo: dunque, votazione palese per appello nominale; ma anche motivazione,
presentazione da parte di almeno 1/10 dei componenti dell’Assemblea e intervallo
minimo di tre giorni tra presentazione e votazione.
La Corte costituzionale, con sentenza 7/1996, ha affermato la piena conformità a
Costituzione della mozione di sfiducia individuale e la sua idoneità a comportare,
per il ministro che ne sia stato colpito, l’obbligo di dimettersi.
4.5. La questione di fiducia
Decisamente più rilevante sul piano quantitativo e sul piano sistemico è la
questione di fiducia. Con la questione di fiducia è il Governo a dichiarare che
dall’esito di una certa votazione parlamentare dipende la sua permanenza in carica:
a chiamare a raccolta, cioè, la propria maggioranza su una certa votazione
parlamentare, legando i suoi destini al risultato di un voto.
La ratio dell’istituto è di tipo “ricattatorio”.
In Italia la questione di fiducia non è oggetto di disciplina costituzionale.
Vi è una vera e propria consuetudine costituzionale, in forza della quale la posizione
della questione di fiducia produce essenzialmente tre ordini di effetti (anche in
deroga ai principi costituzionali che informano il procedimento legislativo):
- Il voto palese per appello nominale
- La priorità della votazione su cui è stata posta la fiducia
- L’inemendabilità (e l’indivisibilità) dell’oggetto di tale votazione
Oggi tale consuetudine è stata in parte codificata, in parte integrata da norme
inserite nei regolamenti parlamentari.

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A queste fanno riscontro, sul versante governativo, due disposizioni legislative:


quella secondo cui “il consiglio dei ministri esprime l’assenso all’iniziativa del
Presidente del consiglio di porre la questione di fiducia davanti alle Camere”; e
quella in base alla quale spetta al Presidente del consiglio “direttamente o a mezzo
di un ministro espressamente delegato” porre la questione di fiducia.
In Senato, la disciplina regolamentare si limita a vietare la posizione della questione
di fiducia sulle proposte di modifica del regolamento e, in generale, su quanto
attenga alle condizioni di funzionamento interno del Senato. Per il resto, trova
applicazione la suddetta consuetudine. Ma le disposizioni dei regolamenti, soggetti
a critiche sono stati superati, col celebre lodo iotti.
Le finalità in vista delle quali il Governo decide di porre la questione di fiducia sono
in genere ricondotte a due. Anzitutto, vi è lo scopo originario dell’istituto, quello
consistente nel cosiddetto “ricompattamento della maggioranza”: mediante la
questione di fiducia si vuole ricondurre all’indirizzo politico governativo le posizioni
di quei parlamentari delle forze di maggioranza che, altrimenti, su quel voto
agirebbero con maggiore libertà. Accanto a questo scopo, vi è quello di tipo
antiostruzionistico, che fa leva sugli effetti procedurali che si sono visti essere
riconnessi alla posizione della questione di fiducia. Queste due finalità sono esaltate
quando non sono poste su degli emendamenti ma su maxiemendamenti.
La questione di fiducia, proprio perché disciplinata prevalentemente da fonti non
scritte, costituisce uno strumento estremamente duttile. Oltre che nel procedimento
legislativo, può essere posta anche su atti di indirizzo.
5. Il procedimento legislativo
5.1. L’iniziativa legislativa
Il procedimento di formazione delle leggi ordinarie è, nelle sue linee essenziali,
regolato dalla Costituzione (artt. Da 70 a 74), la quale rinvia, per una disciplina più
puntuale, ai regolamenti parlamentari, così ponendo una “riserva di regolamento
parlamentare”.
La Costituzione fissa alcuni passaggi ineliminabili: l’iniziativa; la deliberazione delle
due camere in momenti distinti e successivi; l’esame in commissione; il voto
articolo per articolo e quello finale.
Tali passaggi rappresentano tutti anelli necessari di una catena, la cui mancanza
origina un vizio di legittimità costituzionale della legge, sindacabile dalla Corte
costituzionale.
Il primo anello della catena è l’iniziativa legislativa, la redazione cioè di un progetto
di legge, composto in articoli e corredato da una relazione illustrativa da parte dei
soggetti individuati dall’art. 71 Cost.: Governo; singoli parlamentari; 50 000 elettori;
ciascun Consiglio regionale; nonché il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro
(CNEL).
Quando non provenga da singoli parlamentari, l’iniziativa legislativa è a sua volta il
risultato di un procedimento. Per l’iniziativa del Governo si prevede un itinerario
assai complesso: l’autorizzazione del Presidente della repubblica alla presentazione
a una delle due Camere.
Tre caratteristiche dell’iniziativa legislativa vanno qui ricordate:
a) La prevalenza dell’iniziativa legislativa del Governo rileva solo su un piano
politico, poiché invece le iniziative legislative sembrano avere tutte, nel sistema
voluto dalla Costituzione, uguale valore giuridico.
b) Gli emendamenti sono di fatto liberi di modificare il testo pure dei disegni di
legge governativi, così potendo aggirare sia tutta la fase endogovernativa, sia
l’autorizzazione del Presidente della Repubblica.

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c) L’iniziativa legislativa è in genere considerata un semplice impulso al


procedimento, le Camere non si ritengono obbligate a deliberare su un testo, bensì
libere di scegliere o elaborare i testi da approvare.
Vi sono tuttavia iniziative legislative “obbligatorie” (anche dette vincolate o
doverose), come i disegni di legge di approvazione del bilancio, del rendiconto e
dell’assestamento, che devono essere presentati ogni anno e con la medesima
cadenza approvati dalle Camere. E iniziative “riservate”, che spettano cioè a uno
solo dei soggetti titolari del potere di iniziativa.
Ai Presidenti di Assemblea spetta effettuare un generale giudizio sulla ricevibilità dei
progetti di legge. Una verifica che dovrebbe limitarsi all’accertamento dell’esistenza
dell’atto e della sua regolarità formale; e alla constatazione che un progetto di legge
consista in un articolato, sia preceduto da una relazione illustrativa e, ove richiesto,
da quella tecnico-finanziaria.
5.2. L’esame in commissione (in sede referente)
Il progetto di legge, presentato al Presidente di una delle due Assemblee, viene dal
medesimo assegnato a una commissione parlamentare permanente; o altrimenti a
una commissione “speciale”, costituita ad hoc.
La scelta della commissione o delle commissioni competenti è, al Senato, un potere
esclusivo del Presidente di Assemblea. Alla Camera questa scelta è sottoposta ad
una valutazione dell’aula, che in genere si limita a prendere atto della decisione
presidenziale. Al Presidente di Assemblea spetta comunque risolvere eventuali
conflitti di competenza insorti dopo l’assegnazione.
Nel procedimento normale in commissione viene svolto un esame preliminare e
istruttorio rispetto alla fase deliberativa, che ha luogo, invece, in Assemblea. Nella
fase istruttoria in commissione è ricompresa la scelta della formazione del testo che
costituirà la base dell’esame da parte dell’Assemblea.
Alla commissione spetta innanzitutto svolgere un’adeguata istruttoria. Scegliere la
materia e dunque i progetti di legge su cui iniziare a lavorare è un’opzione politica.
Solo per pochissime esiste un vero e proprio obbligo d’esame (es.manovra di
bilancio e disegni di legge di conversione dei decreti legge).
L’esame in commissione si apre con un’illustrazione preliminare svolta dal
presidente o da questi affidata ad un relatore, che è da lui nominato.
Si svolge quindi la fase dell’istruttoria propriamente detta: l’acquisizione cioè di
“elementi di conoscenza necessari per verificare la qualità e l’efficacia”
dell’intervento normativo proposto. Questa fase è regolata con dovizia di particolari
dal regolamento della Camera che ha codificato due circolari dei 2 presidenti delle
assemblee addottati nel 1997.
La definizione dei contenuti dell’istruttoria legislativa è stata poi ribadita all’art 79
comma4 rC, ove si è stabilito che nel corso dell’esame in sede referente le
commissioni sono tenute a prendere considerazione i seguenti elementi: 1)
necessità dell’intervento legislativo, 2) il rispetto degli altri ambiti di competenza, 3)
il rapporto costo-benefici e 4) la corretta stesura del testo (chiarezza, in equivocità
delle disposizioni).
Al fine di poter valutare tali elementi, la commissione può utilizzare l’intero
strumentario delle procedure informative messe a disposizione dai regolamenti,
come audire ministri, funzionari pubblici, disporre indagini conoscitive, richiedere
info e rapporti alla corte dei conti, istat, CNEL.
Al Senato, ove il regolamento dice poco sui contenuti dell’istruttoria, questi
approfondimenti sono per lo più in sedi informali, per lo piu’ ufficio di presidenza
integrato dai rappresentanti dei gruppi.

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Esaurita questa prima fase, la commissione elabora un testo unificato di mediazione


dei vari progetti abbinati, o altrimenti procede alla scelta di uno di questo come
“testo base”. È con riferimento a questo testo che si fissa un termine per la
presentazione degli emendamenti, che poi sono oggetto di discussione e votazione
in commissione. L’esame di articoli ed emendamenti avviene senza un particolare
rigore procedurale, non dovendo rispettare un rigido ordine.
Sui testi risultanti dagli emendamenti viene sollecitato, alla Camera, e in concreto
acquisito il potere delle altre commissioni parlamentari interessate.
Fra questi pareri, i più importanti sono quelli delle cosiddette commissioni “filtro”
che hanno cioè una competenza trasversale rispetto ai singoli settori, di
competenza di ciascuna commissione. (commissione bilanci, affari costituzionali,
politiche x l’unione europea, finanze e commissione bicamerale per gli affari
regionali)
Nella “sede referente”, il procedimento in commissione si esaurisce con la votazione
del mandato al relatore a riferire all’Assemblea. È questo l’unico voto che la
commissione in questa sede è tenuta a dare.
Per sostenere il dibattito in aula, la commissione, oltre al relatore di maggioranza e
agli eventuali relatori di minoranza, procede altresì alla nomina di un comitato
rappresentativo anche delle minoranze, chiamato “comitato dei nove”. Questo
rappresenta la commissione nel corso dell’esame del progetto di legge in
Assemblea, esercitando quelle funzioni di guida e di sostegno della discussione in
aula, oltre che esprimendosi preventivamente su tutti gli emendamenti ivi
presentati.
Oltre alla relazione di maggioranza, possono essere presentate relazioni di
minoranza.
5.3. L’esame in Assemblea
Arrivati in assemblea – ma la stesa procedura si segue in commissione in sede
“deliberante” o “redigente” – sul testo predisposto dalla commissione si apre una
discussione generale. È questo il momento del primo e più ampio confronto
pubblico sul testo del provvedimento.
Tuttavia, nei fatti, la discussione generale si è ridotta ad un passaggio rituale; ad
ogni modo, essa è in genere oggetto di contingentamento.
La discussione può altresì concludersi con la votazione di una questione
pregiudiziale o sospensiva. Il procedimento legislativo si interrompe nel caso di
votazione di una questione pregiudiziale o anche, al Senato, di approvazione della
proposta “di non passaggio agli articoli”. Si tratta di voti che equivalgono al rigetto
del provvedimento. Nel caso di approvazione di una questione sospensiva, il
progetto di legge risulta solo accantonato.
Diverso è, invece, il rinvio in commissione: uno strumento che interrompe l’esame
in Assemblea ed è di solito strumentale alla ricerca di un accordo politico in una
sede ristretta, ossia nella commissione, in cui la fase referente viene così a riaprirsi.
Finita la discussione generale, si passa all’esame degli articoli che compongono il
testo e dei relativi emendamenti: ossia delle proposte di modifica, presentate dai
singoli parlamentari o dal Governo, a loro volta suscettibili di ulteriori proposte di
modifica, dette subemendamenti.
Con un emendamento si possono sostituire più articoli, un comma, una parola,
anche una sola virgola del testo in esame. Quello di presentare emendamenti è un
diritto riconosciuto a ciascun parlamentare, che in genere si presenta come una
sorta di proiezione del diritto costituzionale di iniziativa legislativa.

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Non è un diritto privo di limiti, innanzitutto nei tempi del suo esercizio: i regolamenti
dettano termini e modalità per la presentazione degli emendamenti. Sfuggono
tendenzialmente ai vincoli temporali il Governo e la commissione.
Non tutti gli emendamenti presentati sono però esaminati. Ai Presidenti è
riconosciuto un rilevante potere circa la loro ammissibilità o proponibilità. Non sono
ammissibili emendamenti relativi ad argomenti estranei all’oggetto del testo in
esame.
Al Senato sono espressamente ritenuti inammissibili gli emendamenti “privi di ogni
reale portata modificativa”.
Sugli emendamenti presentati in Assemblea vanno poi acquisiti i pareri delle
commissioni bilancio, per i profili di copertura finanziaria.
Solo al Senato il parere contrario della commissione bilancio rende non votabile
l’emendamenti. Alla Camera come al Senato, nessun vincolo nella procedura
d’Assemblea è indotto dal parere contrario della commissione affari costituzionali.
Gli emendamenti sono illustrati non autonomamente, ma nell’ambito della
discussione relativa a ciascun articolo, nella quale ogni parlamentare, anche se
presentatore di più emendamenti, può intervenire una sola volta.
Sugli emendamenti vengono acquisiti i pareri del Governo e del relatore.
Arriva quindi il momento più delicato: quello delle votazioni sugli emendamenti e
poi su ogni articolo, come prescritto dalla Costituzione. Gli emendamenti sono messi
in ordine e posti in votazione, ove si riferiscano alla stessa porzione di testo, a
partire da quelli che più si allontanano dal testo base. Dunque, prima gli
emendamenti interamente soppressivi; poi quelli parzialmente soppressivi; quindi
quelli modificativi; e, infine, quelli aggiuntivi. I subemendamenti sono invece votati
subito prima degli emendamenti cui si riferiscono.
Sempre per garantire un risultato coerente delle votazioni, il Presidente non mette
in votazione gli emendamenti che dichiara “preclusi”, perché oggettivamente
incompatibili con precedenti votazioni, o “assorbiti” dall’approvazione precedente di
un testo.

Questa è la procedura normalmente seguita; tuttavia, specie qualora ci si trovi di


fronte a molti emendamenti – per es., nel caso di ostruzionismo – il Presidente può
modificare l’ordine delle votazioni degli emendamenti “quando lo reputi opportuno
ai fini dell’economia o della chiarezza delle votazioni”.
Votati gli emendamenti, si vota ciascun articolo, che può essere approvato o
respinto. Uno o più articoli possono anche essere “stralciati”, separati cioè dal
progetto di legge: serve qui una decisione dell’Assemblea e la parte stralciata
diviene un autonomo progetto di legge, che ha una vita propria.
Dopo la votazione degli articoli alla Camera (prima, invece, al Senato) vengono
discussi e votati gli ordini del giorno.
Il progetto di legge quindi deve essere votato nel suo complesso, con le relative
dichiarazioni di voto (anch’esse soggette, di regola, a contingentamento dei tempi).
Il voto finale è in genere preceduto dal coordinamento formale: ossia
dall’introduzione di modifiche esclusivamente di forma, che si rendono in genere
necessarie per ovviare ad errori materiali, imperfezioni o contraddizioni. Il
coordinamento è oggetto di un’accurata disciplina nei regolamenti parlamentari.
Infine, il testo del progetto di legge, come approvato da una camera, per il principio
del bicameralismo perfetto, viene trasmesso con il cosiddetto “messaggio” dal
Presidente dell’una al Presidente dell’altra Assemblea, al quale spetta, nei modi che
si sono visti, attivare il procedimento legislativo presso quel ramo del Parlamento. Il
testo viaggerà quindi da palazzo Montecitorio a palazzo Madama (o viceversa),

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avanti e indietro (la navette): anche più di una volta, fino a che non via sia una
deliberazione conforme, sul medesimo testo, di Camera e Senato.
I regolamenti prevedono comunque che la Camera che ha approvato per prima il
testo debba limitare il suo esame – nel caso non infrequente che l’altra Camera
glielo rimandi modificato – alle sole parti modificate. Ne discende l’inammissibilità
degli emendamenti che non si trovino in diretta correlazione con le modifiche
apportate dall’altro ramo del parlamento.
5.4. I procedimenti in sede legislativa (o deliberante) e in sede redigente
L’art. 72 comma 3 Cost. ha aperto la strada all’approvazione delle leggi
direttamente in commissione, senza bisogno di passare per l’Assemblea. Tale
articolo affida infatti ai regolamenti parlamentari il compito di stabilire in quali casi e
forme l’esame e l’approvazione die progetti di legge sono deferiti alle commissioni,
sempreché queste siano composte in modo da rispecchiare la proporzione dei
gruppi parlamentari. La commissione viene denominata “in sede legislativa” alla
Camera, e “in sede deliberante” al Senato. Vi è un procedimento che può
considerarsi intermedio tra quello in sede referente e legislativa (o deliberante): in
sede redigente (alla commissione la redazione del testo; all’Assemblea la sua
approvazione finale, senza modifiche).
Tali procedure sono circondate in Costituzione da una serie di cautele. Per effetto
della c.d. “riserva d’Assemblea” i procedimenti in sede legislativa non possono
essere seguiti per i progetti di legge in materia costituzionale, elettorale, di delega
legislativa, di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali, di approvazione di
bilanci e dei conti consuntivi; a questo elenco i regolamenti parlamentari
aggiungono anche i disegni di legge di conversione dei decreti-legge, i disegni di
legge finanziaria e le leggi rinviate al Presidente della repubblica.
Per espressa prescrizione costituzionale, poi, il Governo, ma anche le minoranze
parlamentari, possono ottenere, in qualsiasi fase del procedimento, il passaggio alla
procedura normale (rimessione in Assemblea).
Il regolamento della Camera afferma che l’assegnazione in sede legislativa può
essere proposta dal presidente quando un progetto di legge “riguardi questioni che
non hanno speciale rilevanza di ordine generale”; ma subito dopo dice che possono
essere assegnati in sede legislativa anche i progetti di legge rilevanti, “qualora
rivestano particolare urgenza”.
La decisione iniziale spetta al Presidente d’assemblea, al momento
dell’assegnazione in commissione. Per il trasferimento di sede, invece, occorre oltre
all’assenso esplicito del Governo, una richiesta unanime della commissione al
Senato; una richiesta di tutti i rappresentanti dei gruppi in commissione o di più dei
4/5 dei componenti della commissione, alla Camera.
Si tratta di quorum esattamente speculari rispetto a quelli che la Costituzione
richiede per la rimessione in Assemblea.
I regolamenti configurano in modo notevolmente diverso la sede redigente.
Al Senato essa costituisce un vero e proprio tertium genus, ossia un procedimento
intermedio tra sede referente e deliberante, che sin dall’inizio viene scelto dal
Presidente e che affida all’aula la sola votazione finale.
Alla Camera, invece, al sede redigente è disegnata come una sorta di
subprocedimento all’interno della sede referente. È l’Assemblea, chiusa la
discussione generale, a decidere di affidare alla commissione la definizione degli
articoli, riservandosi il voto sugli stessi articoli e il voto finale.
Quanto alle modalità di svolgimento dei lavori della commissione, nel caso delle
sedi deliberante (o legislativa) e redigente, si applicano, in quanto compatibili, le
medesime regole previste per l’esame in Assemblea.

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5.5. La promulgazione e la pubblicazione


Approvata, nel medesimo testo, dai due rami del Parlamento, la legge è ormai
formata (o giuridicamente perfetta): per produrre i suoi effetti, però, deve essere
promulgata dal Presidente della repubblica e quindi pubblicata in Gazzetta Ufficiale.
Alla pubblicazione in Gazzetta si lega l’entrata in vigore.
La promulgazione da parte del Presidente della Repubblica, con la controfirma del
Presidente del consiglio, deve avvenire, ai sensi dell’art. 73 Cost., entro un mese
dall’approvazione. In alternativa alla promulgazione, il Presidente della Repubblica,
ove riscontri vizi di legittimità costituzionale può rinviare la legge alle Camere.
In tal caso, dopo che del messaggio di rinvio si è data lettura in ambedue i rami del
Parlamento, il procedimento riparte dalla Camera che aveva esaminato per prima il
progetto di legge.
Dopo questa ulteriore fase, se le camere riapprovano la legge, il Presidente della
Repubblica non può differire ancora la promulgazione, ma deve inviare la legge al
ministro guardasigilli entro i 30 giorni successivi per la sua pubblicazione sulla
Gazzetta Ufficiale.
6. I procedimenti legislativi “speciali”
6.1. Leggi costituzionali
Nella categoria delle leggi costituzionali rientrano (art. 138 Cost.) sia le leggi di
revisione costituzionale, sia le altre leggi costituzionali.
A parte la possibilità di richiedere il referendum per le leggi costituzionali la
Costituzione prevede un doppio aggravamento procedimentale:
a) La necessità di due delibere sul medesimo testo da parte di ciascuna camera,
intervallate almeno da tre mesi
b) La necessità, nella seconda e definitiva lettura presso ciascuna Camera, di
una maggioranza aggravata, pari almeno alla maggioranza assoluta dei componenti
(ma, per evitare la possibilità del referendum, superiore alla maggioranza dei 2/3
dei componenti)
I regolamenti parlamentari, con norme pressoché coincidenti, hanno sviluppato
entrambi i profili. Riguardo al primo, hanno optato in favore delle letture alternate
tra Camera e Senato, anziché delle letture consecutive nel medesimo ramo del
parlamento. In tal modo si è in condizioni di procedere con maggiore celerità.
Riguardo al secondo profilo, hanno stabilito che in occasione delle seconda lettura
tanto la commissione in sede referente, quanto l’Assemblea siano chiamate ad
esaminare il progetto di legge costituzionale solamente nel suo complesso, senza
poter procedere alla discussione né alla votazione di articoli o di emendamenti. In
entrambi i casi si sono dunque adottate interpretazioni volte ad attenuare, per
quanto possibile, gli aggravamenti procedurali stabiliti dal costituente.
6.2. Leggi di amnistia e indulto
Il requisito di una maggioranza aggravata è richiesto dalla Costituzione anche per le
leggi di amnistia e indulto (art. 79 Cost.). Per queste leggi, anzi, diversamente da
quel che accade per le leggi costituzionali, è necessario superare la maggioranza
dei 2/3 dei componenti di Camera e Senato anche nelle votazioni relativa ai singoli
articoli che la compongono.
La prescrizione costituzionale non ha ricevuto però specifico sviluppo nei
regolamenti parlamentari.
6.3. Leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali
La Costituzione, all’art. 80, prevede che il Parlamento debba autorizzare con legge
la ratifica da parte del Capo dello Stato dei trattati più importanti. Per la sua
delicatezza politica, almeno sul piano potenziale, la legge di autorizzazione alla
ratifica va obbligatoriamente approvata in Assemblea e non può essere sottoposta a

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referendum abrogativo. È il Governo a presentare normalmente alle Camere i


disegni di legge di autorizzazione alla ratifica. Questa, che era considerata una
regola indiscussa, non lo è più: è stata ammessa la presentazione di iniziative
legislative di singoli parlamentari recanti l’autorizzazione alla ratifica di trattati.
I disegni di legge di autorizzazione alla ratifica normalmente constano di un articolo
che reca l’autorizzazione alla ratifica, di un altro contenente il cosiddetto ordine di
esecuzione, nonché del testo del trattato, che costituisce un allegato in sé
inemendabile. Come inemendabili sono ritenuti, secondo una consolidata prassi, sia
la disposizione contenente l’autorizzazione alla ratifica, sia quella recante l’ordine di
esecuzione.
Quando invece il trattato lascia margini di discrezionalità al legislatore nazionale, i
disegni di legge di autorizzazione alla ratifica possono contenere, oltre l’ordine di
esecuzione, anche puntuali disposizioni di adattamento dell’ordinamento interno
agli obblighi derivanti dal trattato. Su queste ultime è possibile, secondo le regole
ordinarie, l’attività emendativa.
6.4. Leggi di approvazione delle intese con le confessioni acattoliche
I rapporti tra lo Stato e gli enti rappresentativi delle religioni diverse dalla cattolica
sono regolati con legge sulla base di intese bilaterali (art. 8 Cost.). I rapporti con la
Chiesa cattolica sono invece disciplinati, secondo l’art. 7, dai famosi Patti
Lateranensi del 1929, modificabili, senza revisione costituzionale, se le variazioni
sono “accettate dalle due parti”.
Le leggi che regolano i rapporti con le confessioni diverse dalla cattolica seguono un
procedimento particolare, che nella sostanza ripropone il modello della legge di
autorizzazione alla ratifica dei trattati. Innanzitutto, l’iniziativa legislativa è, nei fatti,
riservata al Governo, che procede a negoziare le intese con la controparte.
Il testo dell’intesa così negoziata è riprodotto in un disegno di legge (nel corpo
stesso del disegno di legge), il quale, similmente a quanto avviene per i trattati, non
è considerato emendabile.
6.5. Le leggi di conversione dei decreti-legge
I disegni di legge di conversione dei decreti-legge sono lo strumento con cui il
Governo trasmette alle Camere il testo del decreto-legge, adottato dallo stesso
Governo, ai sensi dell’art. 77 Cost., “in casi straordinari di necessità e urgenza”: essi
si compongono in genere di un unico articolo, con il quale di dispone la conversione
in legge del decreto-legge, il cui testo è riprodotto in allegato.
È l’art. 77 a stabilire, in modo tassativo, i tempi di inizio e di conclusione dell’esame
parlamentare di tali disegni di legge, prevedendo che i decreti-legge debbano
essere presentati il giorno stesso alle camere; essi perdono efficacia ex tunc se non
sono convertiti in legge entro 60 giorni.
Si hanno oggi discipline notevolmente diversificate del procedimento di conversione
tra il Senato (dove continua ad essere necessario il parere della commissione affari
costituzionali sull’esistenza dei presupposti e sui requisiti stabiliti dalla legislazione
vigente) e la Camera (dove il comitato per la legislazione si esprime sulla qualità del
testo e sulla sua conformità alle regole sulla specificità e omogeneità e sui limiti di
contenuti dei decreti-legge, previste dalla vigente legislazione, mentre alla
commissione di merito, quella alla quale il disegno di legge è assegnato in sede
referente, spetta valutare la sussistenza dei presupposti, sulla base degli elementi
contenuti nella relazione governativa).
A questa differenza si aggiunge, soprattutto, la disarmonia relativa all’applicazione
del contingentamento dei tempi all’esame dei disegni di legge di conversione dei
decreti-legge: applicazione che avviene regolarmente in Senato, mentre è
espressamente vietata alla Camera.

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Con la legge di conversione, dunque, le Camere stabilizzano gli effetti del decreto-
legge, rendendo permanente la disciplina da essi dettata, la quale peraltro viene in
genere ampiamente modificata ad opera della stessa legge di conversione,
mediante emendamenti riferiti solo formalmente a questa, ma in realtà modificativi
del testo del decreto-legge.
Anche quanto i margini di emendabilità della legge di conversione, i due
regolamenti seguono strade differenti.
6.6. Leggi di delega (e di delegificazione)
Con l’approvazione di una legge di delega il Parlamento demanda al Governo, ai
sensi dell’art. 76, l’esercizio della funzione legislativa su un certo oggetto. Non si
tratta di una delega “in bianco”, ma di una delega che, oltre a riguardare un oggetto
definito, deve essere temporanea e parziale: nel senso che vale per un tempo
limitato e non consente un’attività del tutto libera al Governo, posto che deve
svolgersi nel rispetto di principi e criteri direttivi indicati dal legislatore delegante.
È dunque anzitutto al legislatore delegante che l’art. 76 rivolge le sue prescrizioni, a
tutela del Parlamento nei confronti di se stesso, in modo da evitare il ripetersi di
esautoramenti della funzione legislativa parlamentare come quelli verificatisi in
epoca statutaria e fascista. Alla medesima ratio sembra rispondere l’inclusione dei
disegni di legge di delega all’interno della riserva di Assemblea ad opera dell’art. 72
comma 4. Il disegno costituzionale non osta, pertanto, a che lo stesso legislatore
delegante fissi limiti ulteriori, in particolare di tipo procedimentale.
Questi limiti ulteriori consistono in genere nel coinvolgimento preventivo di organi o
soggetti di vario genere, chiamati ad esprimere il loro parere.
La previsione assolutamente più frequente è quella dei pareri delle commissioni
parlamentari.
È per effetto della previsione del parere di commissioni parlamentari sugli schemi di
decreti legislativi che il dialogo tra Parlamento e Governo, già realizzatosi durante
l’approvazione della legge di delega, ha modo di proseguire anche
successivamente. Con un’inversione dei ruoli, però: nella fase di approvazione della
legge di delega l’ultima parola spetta al Parlamento; al contrario, nella fase di
adozione del decreto legislativo, la decisione finale compete al Governo.
A queste due fasi, necessarie, se ne aggiunge sempre più spesso una terza, a
carattere eventuale. Accade infatti ormai con regolarità che la legge di delega,
accanto alla delega principale, preveda una delega accessoria, in virtù della quale,
entro un termine successivo alla scadenza della delega “principale”, il Governo è
delegato ad adottare ulteriori decreti legislativi “integrativi e correttivi”, nel rispetto
dei medesimi principi e criteri e direttivi fissati nella legge di delega e seguendo lo
stesso procedimento delineato per l’adozione del decreto legislativo “principale”.
Simile allo schema procedimentale della delega legislativa, dal punto di vista del
“dialogo” tra Parlamento e Governo, si rivela essere quello della delegificazione.
6.7. Legge finanziaria, di bilancio, rendiconto e assestamento
Mentre la Carta costituzionale fa esclusivo riferimento alle leggi di approvazione del
bilancio e del rendiconto (ponendo all’art. 81 una riserva di iniziativa a favore del
Governo e una riserva di approvazione a favore del Parlamento), la legislazione in
materia di contabilità pubblica è venuta delineando una gamma di provvedimenti
legislativi decisamente più articolata. Si è deciso di valorizzare non la legge di
bilancio, ma la “manovra di bilancio”, avente il suo fulcro in un altro disegno di
legge, da esaminarsi insieme a quello di bilancio: il disegno di legge finanziaria.
Successivi interventi legislativi hanno ridefinito il contenuto proprio della legge
finanziaria e ulteriormente arricchito gli strumenti che compongono la manovra di
bilancio, includendovi il DPEF e i disegni di legge collegati.

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Questa disciplina legislativa ha trovato una risposta “speculare” nei regolamenti di


Camera e Senato. Il ruolo dei regolamenti parlamentari è diventato cruciale
soprattutto dopo il 1978, quando l’istituzione del disegno di legge finanziaria ha
consigliato di dedicare un apposito periodo di tempo dei lavori parlamentari quasi
esclusivamente all’esame dei due disegni di legge, per i quali si è previsto l’esame
abbinato in commissione e in Assemblea, e ai documenti ad essi correlati,
originando così una fase specializzata e concentrata dei lavori parlamentari (la
sessione di bilancio).
Poiché lo scopo primario di tale disciplina era quello di assicurare tempestività
all’approvazione delle leggi finanziaria e di bilancio, la sessione di bilancio è stata
caratterizzata da due elementi indefettibili: la garanzia dei tempi di decisione,
ottenuta mediante l’obbligatoria applicazione del meccanismo del
contingentamento dei tempi; e il divieto di adottare deliberazioni su progetti di
legge con conseguenze finanziaria quando è in corso l’esame dei disegni di legge
finanziaria e di bilancio. Il divieto opera solo nel corso della lettura dei disegni di
legge finanziaria e di bilancio presso quello stesso ramo del Parlamento ed è
tendenzialmente derogabile con decisione unanime delle conferenza dei
capigruppo.
La disciplina dei regolamenti parlamentari ha poi avuto bisogno di ulteriori e
rilevanti riformatori, essenzialmente ispirati all’esigenza di introdurre le procedure
parlamentari per l’esame del DPEF e dei provvedimenti collegati e di assicurare la
tenuta dei disegni di legge che compongono la manovra di bilancio rispetto a
normative intruse.
La più accurata tipizzazione del contenuto della legge finanziaria, legge a contenuto
tipi e a competenza limitata, ha portato a rafforzare le difese nei confronti delle
disposizioni che rispetto ad esse risultino estranee.
Si è configurato uno specialissimo potere di stralcio presidenziale, per effetto del
quale il Presidente del ramo del Parlamento cui il disegno di legge finanziaria è
presentato per primo, preliminarmente all’assegnazione, “accerta che il disegno di
legge non rechi disposizioni estranee al suo oggetto così come definito dalla
legislazione vigente in materia di bilancio e contabilità di Stato” e, ove individui
ipotesi siffatte, “comunica all’Assemblea lo stralcio delle disposizioni estranee,
sentito il parere della commissione di bilancio”.
Al fine di evitare modifiche in Parlamento che introducano disposizioni estranee al
contenuto proprio del disegno di legge finanziaria, si è previsto uno specifico regime
di presentazione e di ammissibilità degli emendamenti. essi devono infatti essere
presentati necessariamente in commissione. L’inammissibilità è decisa, in prima
battuta, dai presidenti di commissione e, soprattutto, dal presidente della
commissione bilancio, con la possibilità, però, di appello al Presidente di Assemblea.
Come la legge di approvazione del bilancio, anche quella di approvazione del
rendiconto generale dello Stato necessita, ai sensi dell’art. 81 comma 1, di essere
deliberata dalle due Assemblee a cadenza annuale, ponendosi a conclusione del
ciclo di bilancio.
Da ciò l’opzione del regolamento della Camera di garantirne un’approvazione
tempestiva attraverso la fissazione di un termine piuttosto breve e l’estensione a
tale disegno di legge, da esaminarsi insieme al disegno di legge di approvazione
dell’assestamento, e alle relazioni della Corte dei conti sugli enti cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria, delle regole dettate per la sessione di bilancio quanto
all’assegnazione.

CAPITOLO 9 – IL PARLAMENTO ITALIANO NELL’UNIONE EUROPEA

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1. Il primato delle fonti comunitarie


Quella europea è diventata una dimensione sempre più pervasiva nell’attività
parlamentare.
L’Italia, con l’adesione ai trattati comunitari, è entrata a far parte di un ordinamento
più ampio, di natura sovranazionale, cedendo parte della sua sovranità, anche con
riferimento al potere legislativo, nelle materie oggetto dei trattati medesimi, con il
solo limite dell’intangibilità dei principi e dei diritti fondamentali garantiti dalla
Costituzione.
La prevalenza del diritto dell’Unione Europea, secondo la giurisprudenza
costituzionale, si afferma attraverso lo strumento della non applicazione delle
norme interne confliggenti. Tale applicazione è affidata al giudice comune,
garantendosi così la diretta efficacia nell’ordinamento nazionale del diritto
comunitario.
Per gli atti diversi dai regolamenti (e dalle direttive dettagliate) è necessario,
invece, il loro recepimento in atti normativi interni: in fonti, cioè, che risultino
adeguate a garantire un pieno dispiegamento degli effetti della normativa
comunitaria. La trasposizione fedele, completa e puntuale del diritto dell’Unione
Europea è dunque un obbligo previsto dai trattati, ma anche – per effetto dell’art.
11 e dell’art. 117 commi 1 e 5 Cost., esigenza costituzionale.
Fra le varie fonti vi sono atti di particolare rilevanza, alcuni di natura quasi
costituzionale, che sono adottati con procedure che prevedono l’unanimità degli
Stati, e vengono successivamente tradotti in norme di diritto interno con procedure
assimilabili in Italia a quella dell’autorizzazione alla ratifica dei trattati. In queste
ipotesi, il Governo, prima di impegnarsi a Bruxelles, ha sempre chiesto un
preventivo via libera del Parlamento. Lo stesso ha fatto in casi che reputava di
grande rilevanza, trattandosi di materie particolarmente delicate.
2. La cosiddetta “fase ascendente”: la riserva d’esame parlamentare
Vi sono strumenti incisivi per controllare e indirizzare l’azione degli esecutivi in seno
al Consiglio dei ministri dell’Unione, nel momento della definizione degli atti
normativi (e non solo) europei.
La materia è regolata oggi dalla legge 11/2005, intitolata appunto “Norme sulla
partecipazione dell’Italia all’UE”, dai regolamenti parlamentari, oltre che da una
serie di convenzioni e di prassi.
Con l’entrata in vigore della legge 11/2005 si è avviata una trasmissione regolare di
tutti gli atti preparatori della normativa europea e non solo.
Il Governo, segnatamente il ministro per le Politiche dell’Unione Europea, con
cadenza tendenzialmente settimanale, trasmette atti e documenti della più varia
natura. Questi documenti sono inviati dalle Presidenze di Camera e Senato alle
commissioni. Alla Camera è la presidenza ad assegnarli direttamente alle
commissioni competenti; al Senato gli elenchi degli atti sono inviati a tutte le
commissioni che, ove siano interessate, ne chiedono l’assegnazione. Gli attori della
fase ascendente, dunque, secondo i regolamenti delle due Camere, sono le
commissioni permanenti. Ciascuna, nelle materie di sua competenza, può sul
progetto di atto normativo comunitario “esprimere il proprio avviso”, ricorrendo, alla
Camera, a un “documento” finale e, al Senato, ad una “risoluzione”.
L’effetto è sempre quello di un atto di indirizzo al Governo.
Questi progetti di atti sono assegnati anche alle commissioni permanenti per le
politiche dell’Unione Europea, che esprimono “pareri” alla Camera e “osservazioni”
al Senato.
Il Governo non può “procedere alle attività di propria competenza per la formazione
dei relativi atti comunitari” prima che si sia concluso l’esame parlamentare. Decorsi

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20 giorni, però, il Governo è libero di procedere anche in mancanza della pronuncia


parlamentare.
Grazie alla “riserva di esame parlamentare”, perciò, un procedimento parlamentare
è in grado di esercitare un’incidenza diretta sull’attività del Consiglio dei ministri
dell’Unione.
L’effetto della pronuncia parlamentare è quello proprio degli atti di indirizzo.
La piena informazione del Parlamento nella “fase ascendente” è condizione
essenziale per una piena consapevolezza della natura e della portata degli obblighi
che si assumono, stante il vincolo costituzionale ad una loro piena e puntuale
trasposizione nell’ordinamento interno.
3. La cosiddetta “fase discendente”: la legge comunitaria annuale
Lo strumento principale che svolge l’attività di trasposizione del diritto comunitario
è la “legge comunitaria” annuale, il cui procedimento, sul modello della legge di
bilancio, è disciplinato da una legge ordinaria e da norme dei regolamenti
parlamentari, che alle previsioni legislative espressamente rinviano, garantendo
così che la priorità logica della medesima si traduca in precisi ed effettivi vincoli al
procedimento di formazione della legge comunitaria.
La “legge comunitaria”, direttamente, ma per lo più attraverso deleghe legislative e
mediante autorizzazioni ad emanare regolamenti, abroga le norme interne
incompatibili col diritto comunitario, recepisce direttive e altri atti non direttamente
applicabili e predispone tutte le misure di esecuzione necessarie alla piena
applicazione in Italia delle norme europee. Il relativo disegno di legge, presentato
dal Governo alle Camere entro la fine di gennaio, al termine di una complessa
istruttoria in cui sono coinvolti tutti i ministeri e le regioni, viene assegnato in sede
referente alla commissione politiche dell’Unione Europea e alle commissioni
competenti per materia. Queste hanno 15 giorni per approvare una relazione,
nominando un relatore che riferisce alla commissione politiche dell’Unione Europea.
Decorsi questi termini, la commissione per le politiche dell’Unione Europea può
procedere per concludere i suoi lavori, entro 30 giorni. A queste garanzie di tempi in
sede referente non corrispondono tempi certi di esame in Assemblea, rimessi alla
calendarizzazione generale dei lavori parlamentari.
Sul modello invece della manovra di bilancio vi è anche nei regolamenti
parlamentari per la “legge comunitaria” una disciplina rigorosa quanto alla
ammissibilità di emendamenti, onde garantire che questa legge mantenga il suo
carattere di strumento per il periodico adeguamento agli obblighi comunitari.
Insieme alla “legge comunitaria” le Camere esaminano, in genere, la relazione
annuale sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo comunitario, con cui il
Governo è chiamato a dare conto delle attività svolte in sede europea e a
preannunziare gli orientamenti che intende assumere per l’anno in corso.
4. I parlamenti nazionali nel Trattato di Lisbona

CAPITOLO 10 – LA PUBBLICITÀ DEI LAVORI PARLAMENTARI: PRINCIPI E


STRUMENTI
1. Il principio della pubblicità dei lavori parlamentari
Il dibattito all’Assemblea costituente forma la tesi della coessenzialità della
pubblicità al funzionamento delle istituzioni parlamentari. Il principio affermato
all’art. 1 Cost. esclude in via generale che gli organi attraverso i quali il popolo
esercita la sovranità possano agire al di fuori di un regime di pubblicità.
Per i Parlamenti, dunque, la pubblicità dei lavori non può non essere la regola.
Al tempo stesso, e all’estremo opposto, non è nemmeno pensabile che l’attività di
decisione politica si svolga sempre ed integralmente in pubblico: esiste

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inevitabilmente una parte del processo decisionale, quella in genere consistente


nella negoziazione e negli accordi tra le diverse forze politiche, che si svolge in
forma privata e, sostanzialmente, segreta.
L’opzione normativa può essere quella di tenere fuori dalle sedi parlamentari questa
attività, lasciando che si svolga in luoghi del tutto informali; oppure di prevedere
alcune sedi parlamentari semiformalizzate, ma prive di resocontazione.
Gli esiti dei lavori di queste sedi decisionali non possono considerarsi definitivi, ma
devono poi comunque passare per una sede in cui la pubblicità dei lavori è garantita
in forma piena.
2. Le forme di pubblicità dei lavori parlamentari: dalle tribune a internet
Le forme di pubblicità influenzano le modalità di svolgimento dei procedimenti e il
contenuto dei dibattiti che in Parlamento hanno luogo: è per questo che la decisione
sulla forma di pubblicità con cui caratterizzare la seduta è, spesso, una decisione di
tipo spiccatamente politico.
La pubblicità fu, sin dall’inizio, assicurata in primo luogo mediante l’ammissione del
pubblico alle sedute delle Assemblee, con una particolare attenzione ai giornalisti.
La diffusione dei lavori parlamentari avviene attraverso i canali satellitari delle due
Assemblee e i siti internet di Camera e Senato. Queste forme oramai compiute di
pubblicità assorbono e superano, quasi completamente, la possibilità per il
Presidente di Assemblea di “disporre” la trasmissione televisiva diretta di sedute o
parti delle stesse.
La trasmissione televisiva diretta delle sedute dell’Assemblea dedicate alle
interrogazioni a risposta immediata (il cosiddetto question time) è invece disposta
automaticamente dal Presidente.
A fianco di queste forme di pubblicità diretta vi sono gli strumenti di pubblicità
cartolare: i resoconti stenografici e sommari. Essi danno una rappresentazione
indiretta di quanto si è detto in aula.
Il principio della pubblicità dei lavori parlamentari, sancito dall’art, 64, comma 2, è
in genere ritenuto applicabile nella sua più completa stringenza alle sole sedute
delle due Assemblee, delle quali è garantita una compiuta pubblicità.
La pubblicità dei lavori nelle commissioni trova una regolamentazione costituzionale
nell’art. 72, comma 3, che si occupa tuttavia, mediante un generico rinvio ai
regolamenti parlamentari, della sola sede deliberante, restando silenziosa quanto a
tutte le altre sedi.
I regolamenti parlamentari escludono la pubblicità diretta, mediante la presenza di
pubblico, per i lavori delle commissioni, mentre consentono una ripresa televisiva a
circuito chiuso effettuata a beneficio del pubblico e della stampa.
Ad ogni modo, l’ordinaria forma di pubblicità dei lavori delle commissioni è quella
indiretta assicurata attraverso i resoconti.
La regola generale per i lavori delle commissioni è dunque quella di una pubblicità
non troppo intensa. Ciò al fine di garantire flessibilità ai lavori di questi organi e la
possibilità di raggiungere in essi accordi e consensi al di fuori di un pieno controllo
da parte dell’opinione pubblica.
La sentenza 231/1975 della Corte costituzionale, nel ribadire il principio della
pubblicità dei lavori parlamentari di cui all’art. 64 comma 2, ha rimesso alla
valutazione delle Camere la sua concreta applicazione, lasciandole del tutto libere
nel decidere di secretare i lavori parlamentari d’aula o delle commissioni. La
Costituzione, del resto, sempre all’art. 64 comma 2, prevede tuttora che ciascuna
delle due Camere e il Parlamento in seduta comune “possano deliberare di adunarsi
in seduta segreta” (e i regolamenti parlamentari individuano le relative procedure).

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Si ritiene che il procedimento di formazione delle leggi non possa essere oggetto di
sedute segrete.
Ciò su cui vi è un ampio consenso è l’assenza di un particolare valore probatorio
degli atti parlamentari.
La dottrina prevalente è nel senso di negare un privilegiato valore probatorio all’uno
o all’altro atto parlamentare, ritenendoli tutti strumenti “ordinati al fine di dare
pubblicità materiale ei lavori delle camere nella loro realtà storica e fenomenica”.

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