Parte II SISTEMA ELEITORAL: O MODELO DISTRITAL MISTO

I. Introduo II. Os sistemas eleitorais 1. O sistema majoritrio 2. O sistema proporcional 2.1. Modalidades do sistema proporcional 2.1.1. O sistema de lista fechada 2.1.2. O sistema de lista aberta III. O sistema eleitoral brasileiro 1. Descrio geral do modelo 2. Alguns dos grandes problemas do sistema brasileiro 2.1. Problemas ligados legitimidade democrtica 2.2. Problemas ligados governabilidade 2.3. Problemas ligados s virtudes republicanas IV. O sistema distrital misto como alternativa para o Brasil 1. Descrio geral do modelo 2. Vantagens do sistema misto no contexto brasileiro 2.1. Atenuao do problema da baixa representatividade 2.2. Facilitao da formao de maiorias polticas sem eliminao da representao das minorias 2.3. Reduo do custo das campanhas e da influncia do poder econmico

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I. INTRODUO A democracia representativa, sobretudo em sociedades de massa, envolve mecanismos relativamente complexos de participao poltica e de organizao do processo eleitoral. A expresso sistema eleitoral identifica as diferentes tcnicas e procedimentos pelos quais se exercem os direitos polticos de votar e de ser votado, a includos a diviso geogrfica do pas para esse fim e os critrios do cmputo dos votos e de determinao dos candidatos eleitos. Os dois grandes sistemas eleitorais praticados no mundo contemporneo so o proporcional e o majoritrio, com algumas combinaes possveis, que geram modelos mistos. A seguir se procede exposio dos dois modelos puros, bem como apresentao do sistema distrital misto como uma alternativa conveniente para o Brasil. II. OS SISTEMAS ELEITORAIS II.1. O sistema majoritrio No sistema eleitoral majoritrio, ser considerado vencedor o candidato que obtiver maior nmero de votos, e os votos dados aos demais candidatos so desconsiderados, no contribuindo para a composio dos governos. No Brasil, esse sistema utilizado na eleio de Prefeitos, Governadores, Senadores e do Presidente da Repblica. Por essa razo, estas eleies tambm so chamadas, no jargo da poltica, majoritrias. possvel utilizar o sistema majoritrio tambm para a eleio de Deputados. E a forma mais freqente de faz-lo deu origem ao chamado modelo distrital. De acordo com esse modelo, a circunscrio eleitoral (no caso brasileiro, o Estado federado) seria subdividida em tantos distritos quantas fossem as cadeiras a serem ocupadas na Cmara de Deputados1. Nessa frmula, cada um dos
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O artigo 86 do Cdigo Eleitoral determina que nas eleies presidenciais, a circunscrio ser o

distritos elegeria apenas um Deputado, e cada partido apresentaria apenas um candidato por distrito. Os votos dados aos demais candidatos no seriam considerados para efeito de ocupao de cadeiras no Parlamento. Assim, suponha-se que, em determinado distrito, cinco partidos (imaginrios) apresentem candidatos: o Partido Desenvolvimentista (PDes), o Partido Monetarista (PMon), o Partido Direitista (PDir), o Partido Ecolgico (PEco) e o Partido Comunista (PCom). Se o candidato apresentado pelo PDes obtiver a maioria dos votos, ele eleito, e os votos dados aos demais candidatos so desconsiderados para a composio da Casa Parlamentar. Tal sistema pode ou no prever a adoo da eleio em dois turnos. No sistema majoritrio puro ou simples, ser considerado eleito o candidato que obtiver o maior nmero de votos, independentemente de ter alcanado a maioria. No sistema majoritrio em dois turnos, por sua vez, ser considerado eleito o candidato que obtiver a maioria absoluta dos votos vlidos. Caso o candidato mais votado no a obtenha na primeira votao, dever ser realizada uma nova. O sistema de dois turnos fora a populao a se manifestar de maneira direta sobre o candidato que ser eleito, ensejando maior respaldo popular para a eleio. Contudo, prolonga o processo eleitoral e aumenta o seu custo. Para as eleies parlamentares, o sistema distrital-majoritrio adotado em diversos pases. Os exemplos mais conhecidos so os do Reino Unido e da Frana. No Reino Unido, as eleies para a Cmara dos Comuns adotam o sistema de maioria simples. No importa se o candidato recebeu menos de 50% dos votos. Para que se sagre vencedor, basta que seja o mais votado dentre os que concorreram no pleito2. J o sistema francs, tambm majoritrio, exige que no primeiro turno o
Pas; nas eleies federais e estaduais, o Estado; e nas municipais, o respectivo Municpio. Em deferncia terminologia adotada pelo direito brasileiro, optamos por utilizar o termo distrito para caracterizar a subdiviso da circunscrio. No entanto, comum encontrar na literatura especializada autores que considerem os dois termos sinnimos. Ambos referir-se-iam a uma diviso territorial do Pas, do Estado ou do Municpio com base em critrios variados, como o nmero de eleitores ou de habitantes. V. Antnio Octvio Cintra, O sistema eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema eleitoral brasileiro, 2000, p. 6.
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Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004, p. 19, informa que significativo o nmero de candidatos

candidato obtenha mais de 50% dos votos. Caso isso no ocorra, haver um segundo turno, do qual participaro os candidatos que receberem mais de 12,5% dos votos. Como possvel a passagem de mais de dois candidatos para o segundo turno, o sistema francs possibilita que o candidato se eleja com menos de 50% dos votos, como ocorre no Reino Unido. Mas, na prtica, isso se verifica em um nmero muito pequeno de casos3. Algumas vantagens so normalmente associadas ao sistema majoritrio. Dentre elas possvel destacar: a) maior facilidade de formao de maiorias polticas, circunstncia que propicia governos mais estveis e funcionais4; b) fortalecimento dos principais partidos polticos, evitando a fragmentao partidria5;
que recebem menos de 50% dos votos: nas eleies de 1992, por exemplo, 40% dos Deputados foram eleitos sem atingir a maioria absoluta dos votos; nas eleies seguintes (1997) esse nmero passou para 47%.
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V. Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004, p. 25.

De fato, no sistema majoritrio, tende-se a escolher os parlamentares que compartilham das propostas polticas apoiadas pela maioria. Suponha-se, por exemplo, que o debate econmico brasileiro estivesse dividido entre duas grandes correntes, o monetarismo e o desenvolvimentismo, e que 70% apoiassem esta segunda proposta e 30% a primeira. Imagine-se, ainda, que tal distribuio de preferncias polticas se manifestasse igualmente em todos os distritos eleitorais. No sistema majoritrio, o candidato que representa a tese desenvolvimentista tende a se sagrar vencedor em todos os distritos. claro que, na realidade, tais preferncias no so distribudas uniformemente; que o debate poltico no se restringe ao aspecto econmico, envolvendo inmeras outras questes; e que diversos outros fatores, no relativos s propostas polticas, interferem no processo. O exemplo, contudo, serve para demonstrar que, no sistema majoritrio, h uma tendncia de facilitao da formao de maiorias. V. Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 129; Carmen Lcia Antunes Rocha, O processo eleitoral como instrumento para a democracia, Resenha Eleitoral Nova Srie, v. 5, n. 1, p. 5; Srgio Srvulo da Cunha, O que o voto distrital, 1991, p. 18; Antnio Octvio Cintra, O sistema eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema eleitoral brasileiro, 2000, p. 4. Notadamente no sistema majoritrio de turno nico, o eleitor tem a tendncia a praticar o voto til, votando, dentre os partidos que polarizam a eleio, naquele que mais prximo ou menos distante de sua posio poltica. Maurice Duverger, Os partidos polticos, 1980, p. 252 e ss., informa que o escrutnio majoritrio de um s turno tende ao dualismo dos partidos e o escrutnio majoritrio de dois turnos ou a representao proporcional tendem ao multipartidarismo. Sem embargo das crticas observadas em estudos posteriores, as denominadas Leis de Duverger, nas lies de Jairo Nicolau, Multipartidarismo e democracia, 1996, p. 45, mantm seu poder analtico, sobretudo se interpretadas como leis no sentido probalstico e tendencial, e no no sentido estritamente causal.
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c) tendncia bipolarizao entre centro-esquerda e centrodireita, com neutralizao das propostas polticas mais radicais6; d) aumento da representatividade dos parlamentares, por haver apenas um eleito por distrito, que ficar sujeito a maior visibilidade e controle; e) inexistncia de competio entre correligionrios, como ocorre no sistema proporcional de lista aberta vigente no Brasil. bem de ver que, de acordo com a viso de cada um e com os objetivos que estejam sendo visados, as virtudes apontadas acima podem ser captadas como defeitos do sistema. De fato, algumas conseqncias do sistema majoritrio puro so: a) reduo do pluralismo poltico, na medida em que o resultado das eleies no reflete a proporcionalidade da manifestao da vontade popular; b) perda de participao e de influncia poltica por parte das minorias; c) risco de personalizao da representao poltica,

especialmente em comparao com o sistema proporcional de lista fechada;

Comungando da mesma opinio: Manoel Gonalves Ferreira Filho, Reforma constitucional: O sistema eleitoral e partidrio. In: Carmen Lcia Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva Velloso (coords.), Direito eleitoral, 1996, p. 102; Maria do Socorro Braga, Sistema eleitoral e sistemas partidrios em perspectiva comparada: Especificidades e similaridades, trabalho apresentado no 4 Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica, 2004, p. 9; Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 132. Esta tem sido a experincia histrica, da qual exemplo emblemtico o Reino Unido, com a tradicional alternncia entre conservadores e trabalhistas.
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d) municipalizao do debate poltico, pela nfase nas questes locais. II.2. O sistema proporcional O sistema proporcional consiste no procedimento eleitoral que visa a assegurar no Parlamento uma representao para cada partido correspondente ao percentual de apoiadores que o partido possui na sociedade. Diferentemente do que ocorre no sistema distrital-majoritrio, no sistema proporcional as circunscries eleitorais no so uninominais, vale dizer: cada circunscrio elege diversos Deputados. No Brasil, uma mesma circunscrio pode eleger at 70 Deputados. o que acontece, por exemplo, no Estado de So Paulo. Um partido que alcance 10% dos votos ter elegido 7 Deputados. O pressuposto fundamental de legitimao do sistema a idia de que o Parlamento deve refletir a pluralidade que caracteriza o meio social7. Veja-se um modo simples de ilustrar o sistema. Suponha-se que os alunos de um curso universitrio desejem eleger um colegiado de representantes. Considere-se, ainda, que o nmero de membros do colegiado seja de 10 representantes, e que o curso possua 10 turmas. H duas maneiras bsicas de eleger os representantes. Na primeira, cada turma escolhe um representante, sendo eleito o que obtiver a maioria dos votos. Essa forma corresponde ao sistema distritalmajoritrio. Na segunda, todos os alunos, sem distino de turmas, podem votar em todos os candidatos. Os 10 candidatos que obtivessem mais votos seriam escolhidos. Aqui se teria o correspondente ao sistema proporcional8.

Antnio Octvio Cintra, O sistema eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema eleitoral brasileiro, 2000, p. 4; Jos Afonso da Silva, Curso de direito constitucional positivo, 2000, p. 374. Este exemplo foi sugerido por Cludio Pereira de Souza Neto.

Suponha-se, agora, que 70% dos alunos defendessem uma concepo mais dogmtica de ensino e que 30% defendessem uma concepo mais crtica, e que essa mesma diviso se reproduzisse em todas as turmas (o que muito possvel nesse tipo de universo mais homogneo). No sistema distrital-majoritrio, todos os 10 membros do colegiado de representantes seriam defensores de uma concepo dogmtica de ensino jurdico. No sistema proporcional, a representao seria composta por 70% de dogmticos e 30% de crticos. O sistema proporcional se estrutura, portanto, para garantir que a diviso ideolgica que caracteriza o grupo representado se reproduza no colegiado de representantes9. As mesmas observaes valem para a eleio dos Deputados Federais em um Estado brasileiro, embora, nesse caso, a complexidade de fatores que definem o voto aumente exponencialmente. Se adotado o sistema distritalmajoritrio, o Estado seria dividido em tantos distritos quantos fossem as cadeiras a ocupar no Parlamento. Cada distrito elegeria um representante. No sistema proporcional, a circunscrio (Estado) no dividida em distritos, e nela so eleitos diversos representantes. Assim, um Deputado que representasse uma ideologia minoritria, mas que pudesse ter adeptos em vrios locais do Estado, teria mais chances de se eleger, o que no ocorreria adotando-se o sistema distrital-majoritrio. A garantia do pluralismo e da possibilidade de maior participao das minorias justamente a principal vantagem atribuda ao sistema proporcional. Se, na sociedade, o modelo econmico monetarista defendido por 30% da populao, o nmero de Deputados monetaristas no Parlamento deveria corresponder tambm ao percentual de 30%. Da mesma forma, se 60% da populao desenvolvimentista, 60% dos parlamentares tambm deveria s-lo. E se 10%
Obviamente, tais cogitaes pressupem isolar do processo de formao das preferncias outros fatores como, por exemplo, o carisma pessoal e as relaes de amizade, que podem ser decisivos nesse universo mais reduzido de eleitores. Por conta de tais fatores, possvel que alguns crticos fossem eleitos, apesar de os representados serem contra as idias por eles defendidas. Mas essa observao no suficiente para superar a constatao acima, pois a justificao dos sistemas eleitorais deve pressupor que os representados ajam, pelos menos em regra, racionalmente, e deve se estruturar de modo a permitir uma manifestao efetiva da vontade dos representados.
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comunista, o PCom deveria possuir 10% dos representantes. O Parlamento , assim, entendido como um espao cuja complexidade deve ser um reflexo da complexidade que tem lugar no meio social, sem reduzi-la excessivamente. O conflito poltico que habita o mundo da vida se converteria em um conflito regido pelas regras do procedimento parlamentar, e as decises parlamentares seriam resultantes da interao entre as diversas correntes de pensamento10. Obviamente, a maioria continuaria tomando as decises finais. Tais decises, contudo, decorreriam de um aguerrido debate, em que as minorias teriam amplas possibilidades de contestao. O governo da maioria garantido, mas cuidar-se-ia de um governo majoritrio qualificado pelo teste da interao com as minorias. A maioria governa, mas isso no a desonera de prestar contas minoria. Tal funo fiscalizadora da minoria importantssima, pois evita que a maioria exera o poder de maneira arbitrria. A garantia da participao das minorias propiciada pelo sistema proporcional no se justifica apenas por ser esta participao um direito fundamental. Ela se justifica tambm por qualificar a democracia, por tornar a democracia mais deliberativa, ao enriquecer o debate pblico. nesse sentido que o direito de participao das minorias exibe tambm uma dimenso objetiva11. Contudo, essa caracterstica do voto proporcional, de incrementar o pluralismo e de possibilitar a representao de minorias, pode ser vista tambm como desvantagem, na medida em que provoque uma pulverizao partidria12. O sistema proporcional, sem a adoo de clusula de barreira13, propicia a criao de
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Antnio Octvio Cintra, O sistema eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema eleitoral brasileiro, 2000, p. 4; Jos Afonso da Silva, Curso de direito constitucional positivo, 2000, p. 374; Ricardo Cunha Chimenti, Curso de direito constitucional, 2004, p. 215; Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 137.

Como lembra Olavo Brasil de Lima Junior, Reformas de sistemas eleitorais: Mudanas, contextos e conseqncias, Dados, v. 42, n. 1, 1999, p. 4, o sistema proporcional, ao permitir a participao das minorias, eleva a qualidade da democracia.
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Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 142-3. Segundo Ktia de Carvalho, Clusula de barreira e funcionamento parlamentar, 2003, p. 3,

um grande nmero de partidos, os quais podem servir a um mercado de favores polticos14. Ao invs de permitir a manifestao do pluralismo de valores e de idias, o sistema proporcional acabaria, antes sim, por levar ao surgimento de legendas de aluguel, sem compromissos ideolgicos e pautas programticas. Tal pulverizao confunde o eleitor, que fica sem uma referncia segura acerca de quais partidos representam quais propostas polticas. No Brasil, que adota o sistema proporcional, entre 1982 e 200415, estiveram em funcionamento as seguintes agremiaes partidrias: PAN Partidos dos Aposentados da Nao PAP Partido de Ao Progressista PAS Partido de Ao Social PASART Partido Agrrio Renovador Trabalhista PBM Partido Brasileiro de Mulheres PC Partido Comunista PCB Partido Comunista Brasileiro PCDN Partido Cvico de Desenvolvimento Nacional
entende-se por clusula de barreira a disposio normativa que nega, ou existncia, ou representao parlamentar, ao partido que no tenha alcanado um determinado nmero ou percentual de votos. No direito comparado h diversos exemplos de pases que adotam a clusula de barreira para acesso dos partidos no Parlamento. Dentre estes, tem-se a Alemanha que exige do partido um mnimo de 5% do total de votos nacionais, ou pelo menos, trs candidatos distritais, a Espanha exige um percentual de 3% e a Sucia de 4%. V. Antnio Octvio Cintra, O sistema eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema eleitoral brasileiro, 2000, p. 9; Marco Maciel, Reforma poltico-partidria. In: Carmem Lcia Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva Velloso (coords.), Direito Eleitoral, 1996, p. 85-95. Para Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004, p. 51, no Brasil tambm se adota a clusula de excluso, que consiste na exigncia de que o partido alcance o quociente eleitoral para que possa contabilizar seus assentos no Parlamento. No mesmo sentido, Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 157; Maria do Socorro Braga, Sistema eleitoral e sistemas partidrios em perspectiva comparada: Especificidades e similaridades, trabalho apresentado no 4 Encontro Nacional da Associao Brasileira de Cincia Poltica, 2004, p. 21. Note-se que no Brasil no se impede a posse do candidato eleito por partido que no tenha obtido a votao mnima exigida (desde que preenchido o quociente eleitoral). O que se impede o funcionamento parlamentar do partido, bem como o acesso pleno participao no Fundo Partidrio e no horrio eleitoral gratuito. Defendendo a clusula de barreira como fator de correo das distores do sistema proporcional: Marco Maciel, Reforma poltico-partidria. In: Carmem Lcia Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva Velloso (coords.), Direito Eleitoral, 1996, p. 91.
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V. Dados eleitorais do Brasil (1982-2004). In: stio www.jaironicolau.iuperj.br, visitado em 06 abr. 2006.

PC do B Partido Comunista do Brasil PCN Partido Comunitrio Nacional PCO Partido da Causa Operria PD Partido Democrata PDC Partido Democrata Cristo PDC do B Partido Democrata Cristo do Brasil PDI Partido Democrtico Independente PDN Partido Democrtico Nacional PDS Partido Democrtico Social PDT Partido Democrtico Trabalhista PEB Partido Estudantil Brasileiro PES Partido Ecolgico Social PFL Partido da Frente Liberal PFS Partido da Frente Socialista PGT Partido Geral dos Trabalhadores PH Partido Humanista PHN Partido Humanista Nacional PHS Partido Humanista da Solidariedade PJ Partido da Juventude PL Partido Liberal PLB Partido Liberal Brasileiro PLC Partido Liberal Cristo PLH Partido Liberal Humanista PLP Partido Liberal Progressista PLT Partido Liberal Trabalhista PMB Partido Municipalista Brasileiro PMC Partido Municipalista Comunitrio PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMN Partido da Mobilizao Nacional PMSD Partido Municipalista Social Democrtico
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PN Partido Nacionalista PNA Partido Nacional dos Aposentados PNAB Partido Nacional dos Aposentados do Brasil PND Partido Nacionalista Democrtico PNR Partido da Nova Repblica PNT Partido Nacionalista dos Trabalhadores PNTB Partido Nacionalista dos Trabalhadores do Brasil PP Partido Progressista PP Partido do Povo PPB Partido Progressista Brasileiro PPB Partido do Povo Brasileiro PPN Partido Parlamentarista Nacional PPR Partido Progressista Reformador PPS Partido Popular Socialista PRN/PTC Partido da Reconstruo Nacional PRONA Partido de Reedificao da Ordem Nacional PRP Partido Republicano Progressista PRP Partido Reformador Trabalhista PRS Partido das Reformas Sociais PRT Partido Reformador Trabalhista PRTB Partido Renovador Trabalhista Brasileiro PS Partido Socialista PSB Partido Socialista Brasileiro PSC Partido Social Cristo PSD Partido Social Democrtico PSDB Partido da Social Democracia Brasileira PSDC Partido Social Democrata Cristo PS do B Partido Socialista do Brasil PSL Partido Social Liberal PSL Partido do Solidarismo Libertador
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PSN/PHS Partido Solidarista Nacional PSP Partido Social Progressista PST Partido Social Trabalhista PSTU Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado PSU Partido Socialista Unido PT Partido dos Trabalhadores PTB Partido Trabalhista Brasileiro PTC Partido Trabalhista Comunitrio PT do B Partido Trabalhista do Brasil PTN Partido Trabalhista Nacional PTN Partido Tancredista Nacional PTR Partido Trabalhista Renovador PTRB Partido Trabalhista Renovador Brasileiro PV Partido Verde desnecessria a demonstrao da inadequao e da inconvenincia de um quadro partidrio assim fragmentado, que antes confunde o eleitor e dificulta o processo democrtico-representativo. Pior: grande parte dessas legendas s serviu a interesses pessoais transitrios de algumas lideranas partidrias. Dentre todas essas siglas, poucas transpuseram os limites da condio de legendas de aluguel ou de grupos sectrios e de pouca expresso. II.2.1. Modalidades do sistema proporcional O sistema proporcional pode adotar duas tcnicas diferentes para definir quais os candidatos de cada agremiao sero eleitos: o escrutnio de lista e o voto de legenda16. No primeiro caso, o eleitor vota em uma lista de candidatos

V. Alexandre de Moraes, Sistemas eleitorais e regime de governo presidencial. In: Fernando Luiz Ximenes Rocha e Filomeno Moraes (coords.), Direito constitucional contemporneo, 2005, p. 32.

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elaborada pelo partido, que pode ser uma lista fechada ou uma lista aberta17. No segundo caso, o eleitor vota na legenda partidria. Veja-se como se organiza cada uma dessas modalidades de voto proporcional, para, em seguida, caracterizar o sistema brasileiro. No escrutnio de lista fechada, o eleitor vota em uma lista de candidatos j preordenada pelo partido. Apura-se o total de votos que a lista recebeu. O partido ocupar o percentual das cadeiras que corresponder ao percentual de votos obtidos pela lista partidria. Os candidatos que ocupam os primeiros lugares na lista sero considerados eleitos prioritariamente sobre os candidatos que ocupam posies posteriores. No escrutnio de lista aberta, o eleitor tem a liberdade de escolher, dentro de uma lista partidria, os candidatos de sua preferncia, sem a obrigao de obedecer a qualquer ordem previamente estipulada pelo partido. Existem vrias possibilidades a serem adotadas nesse tipo de escrutnio18. O voto de legenda o que dado ao partido, no a um candidato ou a uma lista preordenada de candidatos. A diferena fundamental entre o voto de legenda, tal qual praticado no Brasil, e o sistema proporcional com lista fechada est no fato de que, nesse ltimo, o eleitor sabe a posio ocupada pelo candidato na lista19.

H algumas variaes na classificao apresentada pela doutrina. A propsito, v. Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004, p. 55-61, e Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 46. Em uma delas, cada eleitor pode modificar a ordem da lista preordenada pelo partido (listas preferenciais). H outra na qual o eleitor estabelece uma ordem livre de preferncia, votando em quantos candidatos devam ser eleitos pela circunscrio. No Brasil, o eleitor vota em apenas um candidato ou na legenda partidria. So apurados os votos dados a cada candidato do partido e os votos na legenda. Tudo somado, verifica-se a quantas cadeiras o partido faz jus. Sero eleitos os candidatos que obtiveram mais votos dentro de cada partido at o limite das cadeiras obtidas pela agremiao. Observe-se que candidatos de outros partidos que obtiveram maior votao individual podem no ser eleitos. A eleio de um Deputado decidida por uma equao que envolve tanto os votos que ele obteve quanto os votos que o partido alcanou em conjunto. Por isso, esse sistema caracterizado tambm como escrutnio de lista com voto transfervel. Sobre o tema, v. Vandr Augusto Brigo, Sistema eleitoral brasileiro a tcnica de representao proporcional vigente e as propostas de alterao: Breves apontamentos, Revista de Informao Legislativa, n. 39, 2002. No voto de legenda, o eleitor no possui qualquer informao prvia quanto a quais candidatos devem, provavelmente, ser eleitos com o seu voto. O sistema eleitoral brasileiro , na verdade, uma mescla do escrutnio de lista aberta com o voto de legenda. Isto porque o eleitor, alm de votar em determinado candidato de uma lista aberta, tambm pode optar por votar no partido. Tal voto poder servir eleio de qualquer um dos candidatos apresentados pelo partido.
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II.2.1.1. O sistema de lista fechada H um conjunto de caractersticas positivas no sistema proporcional de lista fechada. A mais visvel delas que a escolha eleitoral incide especialmente sobre o partido poltico, fazendo com que a disputa se oriente mais por diferenas entre programas e propostas, e menos por pleitos clientelistas20. Observese, contudo, que o sistema de lista fechada no elimina a escolha entre lderes21. Pelo contrrio, so os lderes partidrios que encabeam as listas. Nos pases que adotam o parlamentarismo, so eles que ocuparo os cargos de Primeiro-Ministro e outras posies de destaque no caso de vitria de sua agremiao22. Um subproduto importante do sistema de lista preordenada a disciplina e a fidelidade partidrias23. A eleio do parlamentar torna-se dependente do partido. Nesse sistema, no possvel a troca freqente de partido, mesmo inexistindo norma determinando a fidelidade partidria, como comprovam os pases em que o sistema vigora. Nesse ambiente, o processo poltico adquire maior clareza e segurana, pois so organizaes estveis e no arranjos episdicos que conduzem as negociaes e acordos. Como conseqncia, o relacionamento entre os Poderes tende a mudar de carter, pois passa a se conduzir num outro patamar. A cooptao macia de parlamentares pelo governo perder terreno, forando-se uma negociao mais institucional para a tomada de decises. Com isso, os aspectos programticos dos partidos ganham relevo, na medida em que os nus e os bnus da formao de
Neste sentido, Antnio Octvio Cintra, A proposta de reforma poltica: Prs e contras, 2005, p. 178; Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 138.
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V. Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 138.

Note-se que a possibilidade de perpetuao da liderana evitada pelas derrotas sofridas pelo partido. Um partido com liderana enfraquecida no tem como eleger um grande nmero de candidatos. Diante das derrotas eleitorais, todo o partido tende, ento, a propugnar pela substituio da liderana. A elaborao das listas forar os partidos a discutirem, internamente, a democracia de procedimentos. V. Antnio Octvio Cintra, A proposta de reforma poltica: Prs e contras, 2005, p. 17-8. Neste sentido, Antnio Octvio Cintra, A proposta de reforma poltica: Prs e contras, 2005, p. 178; David Samuels, Determinantes do voto partidrio em sistemas eleitorais centrados no candidato: Evidncias sobre o Brasil, Dados, v. 40, n. 3, 1997, p. 6; Lcio Reiner, Fidelidade partidria, 2001, p. 8.
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governos so imputados aos partidos, e estes sero julgados nas prximas eleies. O debate poltico passa a enfocar a atuao do partido no governo anterior, e a atuao coletiva dos parlamentares no mandato. certo que um olhar crtico, lanado por outro ngulo, pode encontrar um conjunto de aspectos negativos nesse modelo de lista fechada. Dentre as desvantagens mais freqentemente apontadas, encontram-se as seguintes: a) restrio ao direito do eleitor de escolher seu candidato, obrigando-o a votar numa organizao burocrtica e impessoal; b) perda do vnculo entre representante e representado; c) reforo s oligarquias partidrias e submisso das novas lideranas ao arbtrio dos caciques24; d) transformao das convenes partidrias em palco de disputas ferozes, pois a elas cabe organizar a lista partidria. II.2.1.2. O sistema de lista aberta O sistema proporcional de lista aberta aumenta a liberdade de escolha do eleitor, que poder optar no apenas pelo partido de sua preferncia, como tambm pelo candidato. Em tese, tal circunstncia criaria vnculos mais prximos entre representantes e representados. De parte isso, esse modelo facilitaria a ascenso
Na mesma linha de pensamento, Fbio Konder Comparato, A necessidade de reformulao do sistema eleitoral brasileiro. In: Carmem Lcia Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva Velloso (coords.), Direito Eleitoral, 1996, p. 67, afirma que o sistema proporcional de lista fechada apresenta dois inconvenientes: a excessiva despersonalizao nas relaes entre eleitores e eleitos, bem como a possibilidade de caciquismo dentro dos partidos, com os componentes da lista sendo escolhidos por um ou alguns dirigentes partidrios apenas. V. tambm Oscar Dias Corra, O sistema eleitoral que convm ao Brasil. In: Carmem Lcia Antunes Rocha e Carlos Mrio da Silva Velloso (coords.), Direito Eleitoral, 1996, p. 113; Antnio Octvio Cintra, A proposta de reforma poltica: Prs e contras, 2005, p. 17-8.
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de novas lideranas. Em contrapartida, os aspectos negativos ligados a essa frmula so nossos conhecidos: enfraquecimento e deteriorao dos partidos polticos, infidelidade partidria e encarecimento das campanhas eleitorais. Alguns desses aspectos voltaro a ser analisados a seguir. III. O SISTEMA ELEITORAL BRASILEIRO III.1. Descrio geral do sistema No Brasil adota-se o sistema proporcional de lista aberta nas eleies para Deputado Federal, Deputado Estadual e Vereador (CF, art. 45, 27, 1 e 29). Nas eleies para Deputado Federal e Deputado Estadual (ou do Distrito Federal), a circunscrio corresponder ao Estado. Nas eleies de Vereador, a circunscrio o Municpio (Cdigo Eleitoral, art. 86). O eleitor escolhe um candidato da lista apresentada pelo partido, no havendo uma ordem pr-determinada, como ocorre no sistema de lista fechada. A ordem dos candidatos ditada pela votao que individualmente obtiverem. Contudo, embora a votao seja uninominal, o sucesso do candidato depender tambm da quantidade de votos que o partido ao qual ele est filiado recebeu. Assim, primeiro divide-se a totalidade dos votos vlidos pelo nmero de cadeiras a preencher. Este resultado corresponde ao quociente eleitoral25. Se algum partido no obtiver o nmero de votos somando-se os resultados obtidos pela legenda e por seus candidatos pelo menos igual ao quociente eleitoral, no poder eleger nenhum candidato. O passo seguinte dividir o nmero de votos obtidos por cada partido ou coligao partidria pelo quociente eleitoral. Esse resultado corresponde ao que se denomina quociente partidrio e equivale ao nmero de candidatos eleitos pelo partido. A ordem de preferncia dos candidatos aquela
Nas eleies para Deputado Federal, esse quociente ser varivel conforme o nmero de cadeiras que caber a cada Estado na Cmara de Deputados, que, para as eleies de 2006, constam na Resoluo n 22.144 do Tribunal Superior Eleitoral.
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determinada pelo eleitor, ou seja, sero escolhidos os candidatos individualmente mais votados at o limite do quociente partidrio. Todavia, quase impossvel que esta conta d um resultado exato. Sempre existem sobras de cadeiras, as quais, no sistema brasileiro, sero redistribudas a partir da frmula de maiores mdias. Deve-se dividir o nmero de votos obtidos pelo partido ou coligao pelo nmero de cadeiras que obteve, acrescidas de uma unidade. Esse resultado equivale mdia de cada partido. Aquele que obtiver a maior mdia preencher a primeira das cadeiras que sobraram. O processo dever ser repetido at que todas as cadeiras restantes sejam preenchidas. Os partidos que no tiverem alcanado o quociente eleitoral no participaro na distribuio dessas cadeiras26. No Brasil, adota-se o sistema majoritrio simples para a eleio de Senadores27 (art. 46, CF/88) e de Prefeitos em Municpios com at duzentos mil eleitores (art. 29, II, CF/88)28. J nas eleies de Presidente da Repblica (art. 77, CF/88), Governador do Estado ou do Distrito Federal (art. 28, CF/88), Prefeito em Municpios com mais de duzentos mil eleitores (art. 29, CF/88), o sistema vigente o

Observe-se que essa no participao uma verdadeira clusula de barreira. V. Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004, p. 51. Atualmente o Senado Federal possui oitenta e uma cadeiras, pois cada Estado, alm do Distrito Federal, tem o direito de eleger trs Senadores (art. 46, 1, CF/88). Esta uma Casa representativa dos Estados, eis que, independentemente da quantidade populacional, cada ente poder eleger o mesmo nmero de representantes. Todavia, a renovao do quadro de Senadores no se faz como nas outras Casas Legislativas, pois, enquanto o mandato senatorial dura oito anos, as eleies se realizam a cada quatro anos. Assim, a renovao dos membros do Senado Federal se faz alternadamente em um e dois teros, ou seja, se numa legislatura foram eleitos vinte e sete senadores, na seguinte sero eleitos cinqenta e quatro (art. 46, 2). Diante disso, em cada Estado, ora eleito apenas um candidato, ora so eleitos dois deles. Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004, p. 23, esclarece que, quando so eleitos dois candidatos por Estado/Distrito Federal, a frmula majoritria utilizada a de voto em bloco individual. O cientista poltico explica: O eleitor pode votar em tantos nomes quantas forem as cadeiras do distrito, com a possibilidade de votar em candidatos de diferentes partidos. Os nomes mais votados so eleitos. As eleies para o Senado do Brasil, quando so renovados 2/3 das cadeiras, utilizam esse sistema. No que se refere s eleies para Prefeitos em Municpios com at duzentos mil eleitores, o candidato que obtiver maior nmero de votos eleito, independentemente de ter recebido um nmero de votos inferior aos dados aos seus concorrentes, ou seja, o candidato pode ser eleito com um percentual inferior a cinqenta por cento.
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majoritrio de dois turnos29. O presente estudo no examinar o sistema eleitoral adotado para preenchimento desses cargos, cuidando to-somente da eleio de Deputados Federais30. III.2. Alguns dos grandes problemas do sistema brasileiro Sem embargo dos pontos positivos e negativos que podem ser atribudos ao sistema proporcional abstratamente considerado, a verdade que a realidade poltica brasileira, ao longo da vigncia da Constituio democrtica de 1988, tem padecido de vicissitudes diversas. Os problemas so to graves, variados e numerosos que uma das dificuldades existentes a de sua sistematizao em categorias que guardem coerncia e identidade entre seus elementos. Para fins da presente anlise, procurou-se agrup-los em trs grandes tpicos, envolvendo: 1. a legitimidade democrtica; 2. a governabilidade; 3. as virtudes republicanas. A seguir, um breve comentrio acerca de cada um. III.2.1. Problemas ligados legitimidade democrtica A democracia constitucional o modelo poltico fundado na soberania popular, na limitao do poder, na preservao e promoo dos direitos fundamentais e na instituio de procedimentos que permitam o governo da maioria, a participao poltica das minorias e a alternncia do poder. Alguns problemas que afetam a legitimidade democrtica no sistema poltico-eleitoral brasileiro so: a) a desproporcionalidade da representao dos Estados e dos partidos na Cmara dos

Nas eleies para Presidente da Repblica, Governador de Estado ou do Distrito Federal e Prefeitos em Municpios com mais de duzentos mil eleitores aplicado o sistema majoritrio de dois turnos. Assim, se o candidato mais votado no conseguir auferir mais que 50% dos votos vlidos, o processo eleitoral ser repetido competindo apenas os dois candidatos mais votados. Dessa maneira, o candidato eleito sempre obter mais de cinqenta por cento dos votos. Embora, em linhas gerais, as mesmas idias se apliquem eleio de Deputados Estaduais e Vereadores.
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Deputados; b) a baixa representatividade dos parlamentares que integram o Parlamento; c) a influncia determinante do poder econmico no processo eleitoral. A desproporcionalidade da representao liga-se s regras referentes magnitude distrital31. No Brasil, h uma limitao mxima e mnima de representantes por Estado. A Constituio Federal determina, no artigo 45, 1, que nenhum dos Estados tenha mais de setenta e menos de oito Deputados. De tal previso resulta que Estados muito populosos, como So Paulo, tenham uma subrepresentao, e que Estados menos populosos sejam super-representados. Isso faz com que o peso dos votos, por exemplo, de cidados de So Paulo e de cidados de Roraima no seja o mesmo, no vigorando a mxima de um homem, um voto32. Esses limites poderiam ser justificados, em tese, por razes de equilbrio federativo33. No entanto, sob o prisma da prpria idia de proporcionalidade, o problema est em que tal regra de alocao de cadeiras tambm se reflete na distribuio partidria na

Conforme Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004, p. 13, em cada distrito eleitoral eleito um nmero determinado de representantes. O nmero de cadeiras de cada distrito tambm chamado de magnitude, e identificado pela letra M. O estado de So Paulo tem atualmente 70 representantes na Cmara dos Deputados; ou seja, a magnitude de So Paulo igual a 70. Antnio Octvio Cintra, O sistema eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema eleitoral brasileiro, 2000, p. 6, esclarece: Na literatura tcnica sobre o assunto, o tamanho da representao a ser eleita o nmero de Deputados chama-se magnitude do distrito [magnitude distrital quer dizer o quantum que cada distrito consegue obter de cadeiras nas Casas Legislativas]: uninominal, binominal... plurinominal. Obviamente, no pode haver representao proporcional quando o distrito uninominal, ou seja, quando elege apenas um representante: dever ser forosamente eleito pelo sistema majoritrio. Distritos de pequena magnitude binominais, trinominais tampouco conseguem resultados proporcionais. Haver sempre discrepncia entre proporo de votos que o partido obtiver e a proporo de cadeiras que a frmula eleitoral lhe conceder. a partir de cinco representantes eleitos numa circunscrio que se pode obter resultados proporcionais. Curiosamente, porm, muitos pases que adotam o sistema proporcional elegem representantes em circunscries com representao abaixo de cinco e este fato torna seus sistemas desproporcionais. Sobre a questo, informa Vandr Augusto Brigo, Sistema eleitoral brasileiro a tcnica de representao proporcional vigente e as propostas de alterao: Breves apontamentos, Revista de Informao Legislativa, n. 39, 2002, p. 182: O maior impacto dos efeitos da magnitude dos distritos ocorre no mbito federal e resulta na desproporo da representatividade dos Estados-membros na Cmara Federal, ocasionando a super-representao de muitos Estados, sobretudo das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, com a conseqente sub-representao, preponderantemente, dos Estados da regio Sudeste. Para muitos, essa , s escncaras, a maior patologia do sistema eleitoral brasileiro. No mesmo sentido: Fabiano Santos, Instituies eleitorais e desempenho do presidencialismo no Brasil, Dados, v. 42, n. 1, 1999, p. 8.
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Por todos v. Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 160.

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Cmara de Deputados, distorcendo a justa participao de cada um. A distoro no desimportante34. A baixa representatividade parlamentar um problema grave devido ao fato de no existir democracia sem Parlamento nem legitimidade sem identificao entre eleitores e representantes35. Conseqncia dessa distoro o fato de ser comum que o eleitor, logo depois das eleies, no saiba mais em quem votou e que no acompanhe a atuao do Deputado que ajudou a eleger36. O Deputado passa a possuir ento uma procurao em branco. Por conta disso, no possvel sustentar que o Parlamento efetivamente represente o que o povo pensa e deseja, nada obstante o sistema seja o proporcional de lista aberta. Essa baixa representatividade uma das causas da grande rejeio que atinge o Parlamento, que considerada uma das instituies que merecem menor confiana popular37. Nesse cenrio, as peculiaridades que caracterizam a realidade brasileira anulam as principais vantagens atribudas ao sistema proporcional quando este analisado abstratamente. A influncia determinante do poder econmico decorre, em meio a outras razes, dos custos vultosos da eleio para Deputado38. Tal circunstncia
Por exemplo: nas eleies de 1994, o PFL, embora tenha conseguido 12,9% dos votos, obteve 17,3% das cadeiras, enquanto o PT, que contabilizou 12,8% de votos, conseguiu apenas 9,6% das cadeiras. V. Jairo Nicolau, As distores na representao dos Estados na Cmara dos Deputados, Dados, v. 40, n. 3, 1997, p. 10; David Samuels, Determinantes do voto partidrio em sistemas eleitorais centrados no candidato: Evidncias sobre o Brasil, Dados, v. 40, n. 3, 1997, p. 10. Isso ocorreu porque o PT tinha maior representatividade em Estados sub-representados e o PFL, nos Estados super-representados. Nessas condies no possvel afirmar que a Cmara de Deputados possa representar fielmente o pluralismo de idias que caracteriza o meio social.
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Por baixa representatividade se quer significar o descolamento entre os interesses e aspiraes do eleitorado e a atuao do parlamentar.

Em pesquisa feita pelo IUPERJ no Rio de Janeiro, 55% dos entrevistados disseram no se lembrar em quem votaram nas eleies passadas. V. Jairo Nicolau, Como controlar o representante? Consideraes sobre as eleies para a Cmara dos Deputados no Brasil, Dados, v. 45, n. 2, 2002, p. 5. Pesquisa realizada pelo IBOPE Opinio entre 18 e 22 de agosto de 2005 demonstra que 90% dos entrevistados no confiam nos polticos, 88% no confia nos partidos polticos, 81% no confia na Cmara dos Deputados e 76% no confia no Senado Federal. V. IBOPE Opinio, Estudo mostra que 90% dos brasileiros no confiam em polticos, 2005. In: www.ibope.com.br, visitado em 12 mai. 2006.
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As eleies brasileiras esto entre as mais caras do mundo, chegando os gastos para eleger um

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afasta da atividade poltica o cidado comum, que no tenha recursos prprios para investir e no queira ou no possa ter acesso aos financiadores privados. Da resultam conseqncias negativas importantes, como (i) a captura da poltica pelos interesses econmicos, dando uma sobre-representao aos setores mais poderosos, (ii) estmulo arrecadao de recursos fora do quadro da legalidade vigente e (iii) o desenvolvimento de um cdigo de relao duvidoso entre os agentes pblicos da poltica e os agentes privados da economia, comprometedor das virtudes republicanas. III.2.2. Problemas ligados governabilidade O sistema brasileiro supervaloriza a figura individual do parlamentar, tanto no processo eleitoral como no desempenho do mandato, em detrimento do partido poltico. Desse quadro resulta a indiferena do parlamentar em relao s linhas programticas do partido, a negociao pessoal de alocao de recursos oramentrios e de apoios polticos e a personalizao da relao com o eleitor. O troca-troca de partidos, que carreia imenso descrdito para o modelo poltico em vigor, apenas conseqncia natural da desimportncia dos partidos. Esse o primeiro aspecto negativo associado governabilidade: a fraqueza dos partidos polticos e o excessivo poder pessoal de cada parlamentar. Desses fatores decorre, tambm, uma outra disfuno: a fragmentao partidria. Se o fundamental o voto nos indivduos que so candidatos, no nos partidos e nas idias que eles representam, cria-se o contexto propcio ao surgimento de partidos meramente cartoriais, sem ideologia. Os partidos passam a ser, assim, formas sem contedo. Os candidatos os utilizam apenas para cumprir requisitos formais de filiao partidria. Aps a eleio, tais partidos no tero maior significao para os Deputados. Os partidos no cuidaro da educao
Deputado Federal no Brasil a cerca de R$ 1 milho de reais. V. David Samuels, Determinantes do voto partidrio em sistemas eleitorais centrados no candidato: Evidncias sobre o Brasil, Dados, v. 40, n. 3, 1997, p. 9; Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 164-5.

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poltica de militantes, no tero atividades de mobilizao nem de disseminao de idias ou doutrinas. Tendero a funcionar, em muitos casos, apenas como legendas de aluguel. Tal fragmentao confunde o eleitorado e desprestigia as organizaes partidrias39. Nesse universo de multiplicidade e fragilidade dos partidos polticos engendram-se as negociaes polticas no inteiramente republicanas. Todo governo necessita de apoio no Legislativo para aprovao das deliberaes de seu interesse e, para tal fim, desenvolve articulaes polticas para a formao de bases parlamentares de sustentao. assim em toda a parte. No entanto, falta de partidos slidos e ideologicamente consistentes, essas negociaes, freqentemente, deixam de ser institucionais e programticas e passam a ser personalizadas e fisiolgicas. Desfrutando de grande poder individual, o parlamentar ir atuar em funo dos interesses imediatos de sua base eleitoral, nas melhores hipteses, ou no interesse prprio, nas demais. Seu apoio ou no ao governo ser decidido caso a caso, em funo de interesses polticos ou particulares imediatos. Tais circunstncias obstruem a nfase a ser dada nas grandes questes nacionais alm de comprometer, uma vez mais, as virtudes republicanas. III.2.3. Problemas ligados s virtudes republicanas A ordem constitucional de um Estado democrtico se funda sobre determinados valores a serem preservados e fins pblicos a serem realizados. Dentre eles se incluem a dignidade da pessoa humana, a justia, a segurana, a liberdade, a igualdade, o bem-estar social. Esse conjunto expressa o interesse pblico primrio40, cuja realizao o fundamento de legitimidade do poder poltico. A
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Lus Virglio Afonso da Silva, Sistemas eleitorais, 1999, p. 165.

O interesse pblico primrio o interesse da sociedade como um todo e no se confunde, naturalmente, com o secundrio, que o interesse da pessoa jurdica de direito pblico seja a Unio, os Estados ou os Municpios. Por exemplo: o interesse estatal em arrecadar tributos interesse secundrio deve estancar diante das limitaes constitucionais ao poder de tributar, que so direitos fundamentais e expressam, assim, um interesse pblico primrio.

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locuo virtudes republicanas sintetiza a vinculao da ao estatal a esses valores, expressando o sentimento da causa pblica, do bem pblico, a moralidade no exerccio do poder. As pessoas trazem em si traos positivos e traos negativos, prprios da condio humana. O processo civilizatrio, as instituies polticas e as normas jurdicas tm por objetivo extrair das pessoas o que elas tm de melhor e neutralizar o que elas tm de ruim. Naturalmente, esse deve ser, tambm, o papel de um sistema eleitoral. Entre ns tem se passado de maneira inversa. O sistema eleitoral brasileiro tem estimulado patologias como o clientelismo, o patrimonialismo e a corrupo. O clientelismo fruto da relao excessivamente personalizada que por vezes se estabelece entre o eleitor e o candidato, sem a intermediao partidria. Assim, em lugar do debate e do projeto de saneamento, vem a bica de gua; em vez do projeto habitacional, o fornecimento de tijolos; na falta do posto de sade, a ambulncia. Formas imediatas e paliativas de enfrentar as dificuldades do dia-a-dia, alimentando o populismo41 e a dependncia do eleitor. O patrimonialismo se traduz no exerccio do cargo pblico para fins privados, para realizar objetivos prprios de ascenso social ou financeira, inclusive na interao muitas vezes promscua com os interesses econmicos de grupos privados. A corrupo viceja nesse mesmo ambiente de convvio inadequado entre pblico e privado, na busca pela indicao de quadros para cargos na administrao direta ou nas empresas estatais, para obteno de proveitos particulares e/ou recursos para campanhas eleitorais, freqentemente ao custo de procedimentos administrativos viciados (como licitaes fraudulentas) ou desvios de verbas. Os problemas que afetam a poltica brasileira no se limitam a espertezas pontuais. Pelo contrrio, decorrem de razes estruturais que se situam em
O termo aqui empregado em seu sentido negativo de manipulao dos interesses das camadas menos favorecidas, da oferta de utilidades imediatas com sacrifcio de interesses permanentes. E no, naturalmente, no sentido positivo que em alguns ambientes acadmicos se tem procurado resgatar de aproximao legtima do poder com o sentimento popular.
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diferentes graus de profundidade. A crise poltica que assombrou o pas nos anos de 2005 e de 2006 teve a virtude de trazer tona procedimentos que historicamente habitavam o subterrneo das instituies e de criar predisposio para que sejam feitas mudanas. Deve-se, todavia, partir da premissa de que no h modelo perfeito. Sempre sero necessrias escolhas entre prs e contras. Alm disso, a sociedade brasileira atingiu um grau de complexidade que j no comporta solues simplistas e imediatamente redentoras de todos os males. Pretender que seja assim nem comear. A opo por um sistema distrital misto no traz certeza de resultados. Mas o sistema proporcional que tem vigorado no Brasil traz. E eles so comprovadamente ruins. Um bom motivo para arriscar outras alternativas. IV. O SISTEMA DISTRITAL MISTO COMO ALTERNATIVA PARA O BRASIL IV.1. Descrio geral do sistema O sistema eleitoral distrital misto aquele em que os sistemas proporcional e majoritrio so conjugados. Vrias so as possibilidades de se operar tal conjugao, e os modelos que vigoram nas diversas naes so consideravelmente diferentes entre si. O modelo proposto no presente estudo o que se denomina distrital misto por superposio42, no qual parcela dos parlamentares eleita pelo
Outro sistema muito conhecido o misto por correo, que vigora, por exemplo, na Alemanha. Nesse pas, nas eleies para o Parlamento Federal (Bundestag), adota-se o sistema misto de correo, em que ao eleitor so postos disposio dois votos, um para a escolha de um dos candidatos no distrito (primeiro voto) e outro para a escolha de uma lista partidria (segundo voto). Este segundo voto que ir determinar quantas cadeiras caber a cada partido, ou seja, se o Partido A conseguiu 20% dos votos de lista, contabilizados nacionalmente, ter direito a 20% das cadeiras no Parlamento. J a distribuio das cadeiras que cada partido conseguiu ser feita proporcionalmente aos votos obtidos por ele em cada Estado. Dessa forma, se o Partido A conseguiu, por exemplo, 10 cadeiras no total, e 20% dos votos que ele obteve so do Estado X, 2 das cadeiras que esse partido conseguiu vo para os candidatos do Estado X. Determinado o nmero de cadeiras que cada partido ter em cada Estado, elas sero preenchidas preferencialmente pelos candidatos eleitos pelo primeiro voto, ou seja, pelos candidatos eleitos nos distritos, sendo o restante das vagas preenchidas pelos primeiros candidatos da lista partidria no Estado. Dessa maneira, se no Estado X o partido A venceu em dois distritos, a princpio, ocupar duas cadeiras. Mas se o nmero de candidatos eleitos nos distritos for maior que o percentual de cadeiras a qual faria jus por conta dos votos obtidos pela lista partidria, sero feitas as correes devidas, dando-se ao partido novas cadeiras. Assim, no h um nmero fechado de cadeiras no Parlamento, que pode variar a cada eleio.
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sistema proporcional e parcela eleita pelo sistema distrital-majoritrio. Nessa frmula, 50% dos parlamentares so eleitos pelo sistema distrital majoritrio, com voto uninominal (um nico candidato eleito por distrito), e 50% so eleitos pelo sistema proporcional de lista fechada. Tal modelo (misto de superposio) se caracteriza pela independncia entre as frmulas majoritrias e proporcionais. O voto no candidato eleito pelo sistema majoritrio no interfere na eleio proporcional43. O eleitor tem direito a dois votos. Vota em um candidato no distrito e em uma lista partidria fechada. Cuida-se da frmula mais simples do sistema distrital-misto44. O sistema possibilita a conjugao de pontos positivos tanto do sistema majoritrio quanto do sistema proporcional, como se observar em seguida. IV.2. Vantagens do sistema misto no contexto brasileiro O modelo distrital misto pode contribuir para a soluo de diversos dos problemas decorrentes do sistema atualmente em vigor no Brasil. Sero examinadas a seguir trs ordens de vantagens: 1. a atenuao do problema da baixa representatividade dos parlamentares; 2 a facilitao da formao de governos majoritrios sem que se impossibilite a representao das minorias; 3. a reduo dos gastos com as campanhas eleitorais e da conseqente influncia do poder econmico sobre a poltica. Veja-se, na seqncia, breve anlise de cada uma delas.

Sobre tal modelo, resume Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004, p. 65: O sistema misto de superposio o tipo mais comum de combinao independente. Na superposio todos os eleitores elegem seus representantes por intermdio de duas diferentes frmulas, mas a eleio dos representantes da parte proporcional no afetada pela majoritria. Na realidade, h dois grupos diferenciados de representantes, cada um eleito por uma frmula eleitoral. O sistema de superposio passou a ser utilizado a partir da dcada de 1990 em novas democracias da sia (Coria do Sul, Taiwan e Tailndia) e antigos territrios da Unio Sovitica (Rssia, Ucrnia e Litunia). O Japo abandonou um sistema de voto nico no-transfervel em 1994 e passou a utilizar o sistema de superposio. J o modelo de correo espera corrigir as distores dadas pela frmula majoritria atravs da contagem proporcional. Esse um modelo naturalmente complexo, que pode adotar mecanismos diversos que agravem tal caracterstica. Essa uma desvantagem desse sistema, pois dificulta o entendimento do sistema no corpo da sociedade. Tal alerta, inclusive, dado por Jairo Nicolau, Sistemas eleitorais, 2004, p. 74: Os sistemas mistos de correo so acusados de serem excessivamente complexos. Em alguns casos, como o da Hungria e o da Itlia, o entendimento um desafio at mesmo para os especialistas.
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IV.2.1. Atenuao do problema da baixa representatividade A adoo do sistema distrital misto permitiria, quanto parte majoritria do modelo, a aproximao entre eleitos e eleitores45. O modelo atual faz com que os eleitos no mantenham, em regra, qualquer compromisso com aquilo que debateram durante as eleies. Embora o sistema atual permita o voto no candidato, no apenas no partido, da no tem resultado o incremento da representatividade. Isso decorre, em considervel medida, do fato de no haver uma verdadeira disputa entre os candidatos. Cada qual faz sua campanha e, em geral, no polemiza com os demais candidatos tambm inseridos na disputa. Isso seria minorado pela adoo do sistema distrital misto. Nesse cenrio, os candidatos dos diversos partidos se confrontariam diretamente, e esse confronto direto exibe um importante potencial de fomentar o debate eleitoral. Os diversos candidatos tendem a apresentar no apenas os argumentos favorveis a sua candidatura; tendem tambm a expor as deficincias que atingem as demais candidaturas. Cria-se assim um espao para a crtica pblica, para a troca de argumentos e contra-argumentos, que capaz de mobilizar o eleitorado de uma maneira mais intensa que o atual sistema. Da poder resultar uma maior explicitao das idias que o candidato pretende sustentar no Parlamento, assim como um acompanhamento mais intenso da atividade parlamentar. Mesmo que tal atividade no seja objeto de ateno permanente por parte dos eleitores, as suas decises certamente sero problematizadas nas prximas eleies, quando ter lugar um confronto direto entre candidatos de diferentes partidos. Com isso, h a tendncia de que a atuao do parlamentar seja mais afinada com o pensamento de seus representados. O parlamentar certamente poder votar em desacordo com a vontade
Tal tambm a concluso de Vandr Augusto Brigo, Sistema eleitoral brasileiro a tcnica de representao proporcional vigente e as propostas de alterao: Breves apontamentos, Revista de Informao Legislativa, n. 39, 2002, p. 184: Outra fonte de elogios ao sistema misto seria a aproximao que causaria entre eleitos e eleitores, j que o voto seria dado dentro de um distrito, pressupondo maior conhecimento do perfil do candidato pelo eleitor e, em conseqncia, uma cobrana mais efetiva sobre o representante eleito pelo distrito.
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dos eleitores de seu distrito, mas dever estar preparado para justificar os seus votos no prximo pleito. Observe-se que, embora, em tese, o sistema distrital seja mais propcio a uma campanha eleitoral centrada nas questes locais, no caso brasileiro sua adoo pode justamente levar incorporao tambm de temas nacionais. O sistema proporcional s mais apto ao debate sobre os grandes temas nacionais se tal sistema adota a lista fechada. Adota-se a lista aberta, como ocorre no Brasil, isso no ocorre. Na verdade, a experincia brasileira tem demonstrado que o modelo mais tendente predominncia do discurso local o proporcional de lista aberta. A adoo de um sistema parcialmente majoritrio tende a fazer com os candidatos, engajados como esto na disputa com candidatos de outros partidos, explorem as diferenas partidrias, enfatizando aspectos programticos que possam lhes representar vantagens comparativas, e criticando afiliaes programticas dos candidatos de outros partidos. Pode-se conceber, por exemplo, um contexto em que determinado candidato tenha o discurso local, que lhe seria favorvel, anulado pela posio assumida por seu partido acerca de uma questo nacional. O certo que um Deputado Federal que tenha obtido benefcios para o local ter sua reeleio dificultada pelo fato de seu partido propor, por exemplo, a reduo significativa da previdncia pblica em um contexto em que a maioria da populao seja a favor desse modelo de previdncia. No sistema proporcional de hoje, esse tipo de tema acaba no se inserindo de modo significativo no debate que tem lugar na eleio de Deputados, a despeito de ser deles a competncia para deliberar sobre a matria. certo que a adoo concomitante do sistema proporcional de lista fechada, como ora se prope, tende a aumentar a distncia entre os parlamentares e os representados, com o que se reduziria a representatividade dos parlamentares. Esse talvez seja um dos problemas mais graves enfrentado pelos pases que adotam,
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em sua forma pura, o sistema proporcional de lista fechada. Isso, contudo, significativamente minorado no sistema distrital misto, por duas razes. Em primeiro lugar, pelo fato de metade do Parlamento ser eleita pelo sistema distrital, que o que atribui maior representatividade ao parlamentar. Tal circunstncia repercute sobre o Parlamento como um todo. A segunda razo liga-se ao fato de a parcela destinada ao sistema proporcional com lista fechada servir para a eleio justamente das lideranas partidrias, que tm mais visibilidade e, conseqentemente, maior representatividade poltica. IV.2.2. Facilitao da formao de maiorias polticas sem eliminao da representao das minorias O sistema distrital misto tende ainda a facilitar a formao de maiorias. Como se sabe, esse um dos grandes problemas do sistema poltico brasileiro. Aqui, este problema se agrava ainda mais por conta do carter excessivamente analtico da Constituio. A maioria muitas vezes necessria governabilidade no a maioria simples, a maioria de 3/5 (trs quintos), exigida para a reforma da Constituio. Pois bem, o sistema distrital misto tende a facilitar a formao de maiorias tanto no tocante parcela eleita pelo voto distrital quanto no que se refere parcela eleita pelo voto proporcional. No que toca parcela de parlamentares eleita pelo voto distrital, a facilitao da formao de maiorias decorre do fato de os votos dados em candidatos no vencedores no contriburem para a composio do Parlamento. H uma tendncia de que sejam eleitos os Deputados que representem as correntes de pensamento que predominam na sociedade. O tema j foi examinado acima, e no h razo para retom-lo nesse momento. Basta apenas lembrar que o confronto direto entre candidatos, cada um dos quais representando uma agremiao partidria, tende a pr na pauta do debate eleitoral, assim como ocorre nas eleies majoritrias hoje existentes no Brasil, questes mais programticas. Tal circunstncia aumenta as
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chances de eleio dos candidatos que sejam correligionrios do candidato chefia do Executivo. No que toca parcela do Parlamento eleita pelo voto proporcional com lista fechada, essa tendncia de facilitao da formao de maiorias governamentais tambm se verifica. No voto proporcional com lista aberta, muito comum que o eleitor vote, por exemplo, em um candidato a Presidente da Repblica, considerando suas propostas para o pas, e vote em um candidato a Deputado de um partido a ele antagnico, considerando sua capacidade de obter benefcios particulares para o local. Com a adoo da lista fechada, isso tende a no ocorrer. Se o eleitor vota, por exemplo, em um candidato Presidncia da Repblica do PT, ele no tem, a princpio, por que votar na lista de candidatos apresentada pelo PSDB. Pode at fazlo, mas isso, em regra, no ser coerente; e, embora no se possa fundar um modelo de sistema eleitoral na pressuposio de que os eleitores agem sempre racionalmente, um mnimo de coerncia pode ser pressuposto. Pode certamente ocorrer que um candidato Presidncia vena o pleito por conta de seu carisma pessoal, e que o partido ao qual filiado, por ser um partido desconhecido, no obtenha boa votao. certo que isso pode ocorrer. Mas, em todo o caso, bem menos provvel que no modelo atual. Observe-se, contudo, que o sistema distrital misto, ao contrrio do distrital puro, no refratrio representao das minorias. As minorias podero obter representao parlamentar especialmente atravs da dimenso proporcional do modelo, como acima ressaltado. verdade que isso se torna um pouco mais difcil que no sistema proporcional puro, j que as cadeiras a serem preenchidas pela via proporcional correspondem metade das que seriam preenchidas se adotado o sistema puro. Contudo, tal possibilidade continua sendo ampla. importante, nesse passo, chamar a ateno para o papel das minorias em um regime democrtico.

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So as maiorias que devem governar. O papel das minorias, na dinmica parlamentar, mais suscitar o debate sobre os temas que representam e questionar as aes de governo. Para isso, no importa tanto o montante da representao parlamentar, desde que no seja insignificante e haja liberdade de expresso e visibilidade poltica. Poucos parlamentares representativos podem certamente denunciar as prticas condenveis dos governos majoritrios. O sistema eleitoral deve possibilitar que as minorias estejam representadas, mas sem impedir que a maioria governe. O sistema distrital misto fornece, portanto, um modelo equilibrado entre governo majoritrio e representao das minorias. Muito embora a parte majoritria possa ser representada por apenas partidos grandes, isso compensado com a possibilidade de ascenso de pequenos partidos pelo sistema proporcional46. IV.2.3. Reduo do custo das campanhas e da influncia do poder econmico Veja-se, em primeiro lugar, de que modo a dimenso distrital do sistema pode gerar esse resultado. No sistema proporcional com lista aberta, a circunscrio eleitoral possui uma extenso territorial maior e engloba um maior nmero de eleitores, j que as eleies se destinaro escolha de vrios representantes, e no de um nico representante. No sistema distrital a campanha dever abarcar uma rea menor e se dirige a um nmero bem inferior de pessoas. Tal fato tem efeitos no custo das campanhas, reduzindo-o. Essa circunstncia se torna especialmente verdadeira quando o sistema distrital comparado ao sistema
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Sem embargo das mincias que regem o sistema eleitoral alemo, Antnio Octvio Cintra, O sistema eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema eleitoral brasileiro, 2000, p. 9, afirma que, o eleitor pratica o voto til ou estratgico no voto distrital. Quando seu candidato no tem possibilidade de ganhar, procura evitar a vitria do candidato que no deseja, dando seu voto a um que no esteja to distante do seu preferido. Como dispe de um segundo voto, que no ser desperdiado, pois a se contam todos os votos e se conferem as cadeiras no na base de tudo ou nada, como no voto majoritrio em distrito, mas sim em nmeros que correspondam s propores do partido no total de votos de lista, o eleitor pode votar no seu partido, mesmo que ele no seja um dos dois hegemnicos. sobretudo com os segundos votos que sobrevivem os Verdes, os Liberais e os ex-Comunistas.

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proporcional de lista aberta, que o praticado no Brasil. Nesse ltimo sistema, o candidato pode receber votos nas diversas localidades que se inserem no permetro da circunscrio. No Rio de Janeiro, por exemplo, o candidato a Deputado Federal pode receber votos tanto em Campos, no norte fluminense, quanto em Volta Redonda, que fica no sul. O candidato tem, portanto, uma grande extenso territorial a cobrir, e se v tentado a gastar os valores necessrios para tanto. Se o mesmo candidato restringisse sua campanha apenas, por exemplo, a Maca e adjacncias, seus gastos, embora pudessem continuar altos, em tese seriam menores. Mas mesmo que isso no ocorresse, e o candidato concentrasse os mesmos valores, antes dispersos, em uma nica localidade, ainda assim o sistema ostentaria a vantagem de facilitar a fiscalizao. Se os gastos se concentram em uma nica localidade, as campanhas mais opulentas so mais perceptveis. Isso certamente propiciaria a comparao dos valores declarados pelo candidato na sua prestao de contas junto justia eleitoral com o volume que, de fato, possui a sua campanha. Isso se permanecer o sistema atual de financiamento privado das campanhas. Se o sistema vier a ser substitudo pelo financiamento pblico, o argumento ganha ainda mais fora, j que ntidas diferenas entre as campanhas, que contam com recursos pblicos equivalentes, seriam um forte indcio da prtica de contabilidade paralela ou de desvio de dinheiro pblico. Tais vantagens se tornam ainda mais expressivas pela possibilidade de concentrao da atividade fiscalizatria. De fato, em vez de ter de dar conta, em cada circunscrio, de um grande nmero de candidatos, ela poderia focar sua ateno em um nico candidato por partido. O juiz eleitoral responsvel por cada distrito teria condies melhores de acompanhar a trajetria de cada candidatura, identificando suas prticas correntes. Alm disso, como os candidatos de cada partido esto em competio direta, h maior estmulo fiscalizao recproca. Com o voto distrital-majoritrio, certamente ganha nova dimenso a iniciativa de cada candidato em fiscalizar os seus adversrios e reclamar junto justia eleitoral diante dos abusos
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cometidos, tendo em vista que o que est em jogo, nesses casos, no uma equao complexa, que envolve votos de legenda, quocientes eleitorais, sistema de distribuio de sobras, mas apenas a disputa frontal de todos por uma nica cadeira. Observe-se que vantagens semelhantes decorrem da adoo do sistema proporcional de lista fechada. Ao invs de vrios candidatos fazendo campanhas individuais, a campanha ser voltada para o partido. Por isso, tende a ser uma campanha mais barata. Com efeito, em lugar de os diversos candidatos do partido sobreporem seus esforos, e at mesmo competirem entre si, haver concentrao de esforos. Alm disso, o modelo tambm tende a facilitar a fiscalizao, j que a gesto de recursos centralizada no partido. Em vez de inmeras contas de campanha (uma para cada candidato), o partido ter uma conta nica. A simplificao do processo eleitoral, propiciada pela lista fechada, tende a levar reduo da corrupo e da influncia do poder econmico sobre a poltica, embora no seja, evidentemente, capaz de extingui-la47.
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