EL SISTEMA LEGAL DE SALUD OCUPACIONAL EN CHILE

Reporte para el Proyecto Research, policy and practice with regard to work-related mental health problems in Chile: a gender perspective

Diego Lpez F. Julio 2007

Introduccin

La salud ocupacional corresponde al campo de la salud pblica y de la seguridad social y consiste en las acciones necesarias para garantizar a los trabajadores la prevencin, promocin y recuperacin de la salud ante eventos laborales. Incluye acciones de prevencin de riesgos derivados del trabajo, prestaciones mdicas gratuitas al trabajador que a causa o con ocasin del trabajo sufra un accidente del trabajo o enfermedad profesional y prestaciones econmicas para los trabajadores que sufren muerte o incapacidad, con el fin de reemplazar la remuneracin que el afectado deja de percibir por un siniestro laboral. Para garantizar prestaciones frente a accidentes del trabajo y enfermedades profesionales la ley exige que el empleador contrate un seguro obligatorio para todos sus trabajadores directamente contratados 1 . Este seguro es administrado por el INP (Instituto de Normalizacin Previsional) y por mutualidades de empleadores. Cada empresa decide si se afilia a un administrador como seguro colectivo para todos los trabajadores de la empresa. Los empleadores deben cotizar al seguro un porcentaje de las remuneraciones imponibles de sus trabajadores directamente contratados. El sistema de salud ocupacional incluye tambin la obligacin legal del empleador de proteger la vida y salud de sus trabajadores directamente contratados, lo que incluye la obligacin de mantener condiciones aceptables de higiene y seguridad en las faenas, proporcionar a los trabajadores los implementos necesarios para prevenir accidentes y enfermedades profesionales, garantizar los medios necesarios para que los trabajadores puedan acceder a una oportuna y adecuada atencin mdica, hospitalaria y farmacutica en caso de accidente o emergencia 2 . Las empresas con ms de 100 trabajadores deben contar adems con un Departamento de prevencin de riesgos profesionales dirigido por un experto en la materia, para reconocer, evaluar y controlar los riesgos de accidentes o enfermedades profesionales en la empresa y realizar accin educativa de prevencin y promocin de la capacitacin y adiestramiento de los trabajadores 3 .Un conjunto de normas legales y reglamentarias regula las condiciones de trabajo y la proteccin de los trabajadores 4 .

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Este seguro est regulado por la Ley 16.744 (01.02.1968) Art. 184 Cdigo del Trabajo 3 Art. 8 Decreto Supremo 40 (07.03.1969) aprob reglamento sobre prevencin de riesgos profesionales. 4 Decreto Supremo 594 (29.04.2000) aprob reg lamento sobre condiciones sanitarias y ambientales bsicas en los lugares de trabajo.

Por aadidura es responsabilidad del empleador dar un trato digno a sus trabajadores, esto es que las facultades que detenta para dirigir, disciplinar y organizar el trabajo contratado no incluyan actos denigrantes o humillantes contra sus trabajadores 5 . Si bien la obligacin legal del empleador de respetar la dignidad de sus trabajadores solo se refiere al sistema legal de salud ocupacional en la medida en que el trato infamante atente contra la salud psquica o fsica del trabajador, est igualmente sancionado como una prctica empleadora que atenta contra los derechos fundamentales (civil rights) de los trabajadores.

La evaluacin jurdica del sistema de salud ocupacional a) El acceso al seguro legal sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales El seguro legal para accidentes de trabajo y enfermedades profesionales fue originalmente concebido para proteger solo a los trabajadores dependientes del sector privado: es por tanto obligatorio para todos los trabajadores contratados por un empleador. La ley, sin embargo, ha extendido paulatinamente la cobertura del seguro, cubriendo con l a los funcionarios de la administracin pblica y municipios, a los trabajadores independientes 6 y a los trabajadores familiares 7 . Tambin estn cubiertos los estudiantes que deban ejecutar trabajos que signifiquen ingresos para el respectivo establecimiento y los estudiantes de establecimientos fiscales o particulares durante sus estudios o prctica educacional 8 . Esta incorporacin progresiva, adems de la eficaz administracin del seguro, ha permitido alcanzar una cobertura razonable aunque an incompleta del seguro 9 . El seguro legal de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales es obligatorio solo respecto de los trabajadores directamente contratados por la empresa. Respecto de los trabajadores subcontratados (outsourced workers) la empresa mandante es solidaria o subsidiariamente responsable del pago de la cotizacin al seguro. El grado de responsabilidad de la empresa mandante -solidaria o subsidiaria depender de si ella se
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Casos emblemt icos de prcticas humillantes o denigrantes contra los trabajadores son la revisin corporal de trabajadores para controlar que no roben bienes de la empresa, la prohibicin de ir al bao en horas de trabajo o acoso laboral. 6 DFL 2 (08.04.1986) incorpor al seguro a los campesinos asignatarios de tierras, suplementeros, profesionales hpicos independientes, conductores propietarios de automviles de alquiler, pirquineros y en general a todos los trabajadores independientes que por afiliarse a una AFP y no estar afectos a alguna institucin del antiguo sistema previsional, quedaron fuera de la proteccin de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Este DFL tamb in incorpor al seguro a los pequeos mineros artesanales, conductores propietarios de vehculos de movilizacin colectiva co merciantes de va pblica, pescadores artesanales, socios de sociedades de personas y de comanditas por acciones, afiliados al antiguo o al nuevo sistema de pensiones. 7 Art. 2 d) Ley 16.744. 8 DFL 41 (24.09.1985) aprob reglamento sobre seguro escolar. 9 Segn datos de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) en diciemb re 2004 estaban afiliados al seguro de accidentes laborales y enfermedades profesionales 3.956.924 personas, esto es, el 62% de la fuerza de trabajo y el 67.5% de los trabajadores ocupados (Ver www.suseso.cl).

inform en forma oportuna acerca de si la empresa contratista de la que dependen los trabajadores subcontratados que operaban para ella pag la cotizacin al seguro de accidentes laborales y enfermedades profesionales respecto de sus trabajadores; si la mandante no se inform oportunamente de que sus contratistas mantenan cotizaciones adeudadas, o se inform pero no retuvo el precio convenido con la contratista para pagar las cotizaciones adeudadas a la entidad administradora del seguro, ser solidariamente responsable de las cotizaciones que se adeuden a los trabajadores subcontratistas que trabajaron para ella 10 . Por su parte, el deber legal del empleador de proteger la vida y salud de los trabajadores se aplica respecto de los trabajadores directamente contratados por una empr esa y tambin respecto de los trabajadores subcontratistas que laboren para ella. En efecto, las empresas son directamente responsables de las condiciones sanitarias y ambientales respecto de todos los trabajadores que se desempean en sus instalaciones, ya sean directamente contratados o subcontratistas 11 . Sin embargo, es frecuente que las empresas descuiden la seguridad de sus trabajadores subcontratados, los que usualmente no saben con claridad quin es responsable de su seguridad. Existen antecedentes que revelan cun comn es que la subcontratacin laboral se realice en condiciones riesgosas y/o desprotegidas respecto de la seguridad e higiene en el trabajo 12 . Precisamente por ello, una reciente reforma legal estableci un mecanismo concreto para que las empresas implementen una poltica de prevencin de accidentes laborales y enfermedades profesionales respecto de sus trabajadores subcontratados 13 : las empresas que subcontraten la realizacin de una obra, faena o servicio propias de su giro, y que utilice n ms de 50 trabajadores, debern implementar un sistema efectivo de gestin de la seguridad y salud en el trabajo, que incluya la prevencin de riesgos a los que estn expuestos los trabajadores directamente contratados y los subcontratados, orientado a vigilar el cumplimiento de todos los trabajadores de la normas sobre higiene y seguridad en el trabajo 14 . Esta nueva norma debiera garantizar una proteccin ms efectiva de la seguridad de los trabajadores subcontratados 15 .

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Art. 183B Cdigo del Trabajo, incorporado por Ley 20.123 (16.10.2006) Art. 3 Decreto Supremo 594 (29.04.2000). 12 ECHEVERRIA Magdalena: Los riesgos laborales de la subcontratacin. Aporte al Debate n 19, Departamento de Estudios, Direccin del Trabajo, ab ril 2006, p. 61. 13 Art. 183-E Cdigo del Trabajo y artculo 66 bis de la Ley 16.744 ambos incorporados por Ley 20.123 (16.10.2006) 14 El Reg lamento n 76 de la Subsecretara del Trabajo (18.01.2007) regula c mo debe efectuarse la gestin de la seguridad y salud en el trabajo que cubra a trabajadores directos y a los subcontratados. 15 La Ley 20.123 impone similar obligacin a la empresas respecto de los trabajadores suministrados que les provean empresas de servicios transitorios: respecto de ellos la empresa que utiliza sus servicios ser directamente responsable de cumplir las normas sobre higiene y seguridad en el trabajo y de prevenir riesgos laborales (Art. 183 AB Cd igo del Trabajo).

Las contingencias cubiertas por el seguro son los accidentes del trabajo (cualquier lesin que una persona sufra a causa o con ocasin del trabajo y que le produzca incapacidad o muerte 16 ; o los ocurridos en el trayecto directo, de ida o regreso, entre la habitacin y el lugar del trabajo 17 ) y las enfermedades profesionales (las causadas de una manera directa por el ejercicio de la profesin o el trabajo que realice una persona y que le produzca incapacidad o muerte. Un reglamento administrativo seala las enfermedades que se consideran profesionales. En todo caso, le ley permite que un trabajador afiliado al seguro pueda acreditar ante la entidad que administra su seguro, el carcter profesional de alguna enfermedad no enumerada en el reglamento, contrada a consecuencia directa de la profesin o trabajo que realiza 18 . No estn cubiertos los accidentes de trabajo producidos intencionalmente por la vctima ni aquellos debidos a fuerza mayor extraa sin ningn relacin con el trabajo, como catstrofes naturales. El seguro otorga: Subsidio por incapacidad laboral, para que el trabajador afectado siga percibiendo su remuneracin durante el reposo mdico o licencia por accidente del trabajo y enfermedad profesional; Indemnizacin por incapacidad permanente al trabajador que mantiene cierta incapacidad despus de recibir las atenciones mdicas y de rehabilitacin; Pensin de invalidez si el accidente laboral o enfermedad profesional produjere invalidez al afectado y pensin de sobrevivencia si el accidente o enfermedad causare la muerte del afiliado, Si fallece el invalido pensionado, para el cnyuge, hijos, madre de sus hijos y los ascendientes o descendientes que causen asignacin familiar. El empleador entonces tiene responsabilidad directa en reparar las consecuencias de accidentes y enfermedades que el trabajo le ocasione al trabajador y cumple con ella financiando el seguro que establece la ley. Pero adems, la ley establece que el empleador puede tener una responsabilidad adicional de reparar los daos producidos al trabajador por su culpa o dolo: en ese caso el organismo administrador del seguro que pag prestaciones pro el accidente o enfermedad tendr derecho a obtener retribucin al responsable del accidente por esas prestaciones y el trabajador vctima a quien se le caus dao podr adems reclamar ante el empleador doloso o culpable reparacin econmica como compensacin del dao econmico o moral sufrido 19 .
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Tambin son considerados accidentes de trabajo los sufridos por dirigentes sindicales a causa o con ocasin del desempeo de sus cometidos gremiales (Art. 5 Ley 16.744) 17 La Ley 20.101 (28.04.2006) amp li el concepto de accidente de trabajo a aquellos que ocurran en el trayecto directo entre dos lugares de trabajo, aunque correspondan a distintos empleadores. 18 La resolucin del ad ministrador del seguro ser consultada ante la Superintendencia de Seguridad Social, oficina gubernamental a cargo de controlar la actuacin de los administradores del seguro de accidentes y enfermedades profesionales. 19 Art. 69 Ley 16.744.

b) La permanencia del seguro legal por accidentes y enfermedades profesionales El seguro por accidentes del trabajo y enfermedades profesionales cubre a cada trabajador desde el momento en que es contratado por un empleador y permanece vigente mientras el trabajador siga contratado. Es obligacin legal del empleador declarar al trabajador como asegurado ante la entidad administradora del seguro desde el momento en que es contratado. El seguro cubre al afiliado desde la declaracin que hace el empleador y no desde el pago de la primera cotizacin. Las pr es tac io nes o to r gada s tie ne n d ive r sa pe r ma ne nc ia : El subsidio por incapacidad laboral permanece mientras dure el tratamiento y hasta la curacin del trabajador afectado o su declaracin de invalidez, con una duracin mxima de 52 semanas, extensivo a otras 52 semanas si es necesario para un mejor tratamiento o la rehabilitacin. Si el afectado se niega a seguir el tratamiento o impida su curacin se puede suspender el pago del subsidio. La permanencia de las pensiones e indemnizacin por invalidez es progresiva segn su gravedad: la invalidez parcial, inferior al 40% de prdida de capacidad de ganancia para el trabajador afectado, genera una indemnizacin nica. La invalidez que genera prdida de 40% o ms de la capacidad de ganancia para el trabajador afectado da derecho a una pensin vitalicia. La permanencia de las pensiones de supervivencia dependen del vnculo de los asignatarios con el causante, su sexo, estado civil y edad: es una pensin vitalicia para la viuda mayor de 45 aos; de solo un ao para la viuda menor de 45 aos, o por el tiempo que mantenga a su cuidado hijos que causen asignacin familiar; si cumple 45 aos y goza de la pensin sta se vuelve vitalicia, mientras permanezca soltera. Solo accede a pensin de sobrevivencia el viudo invlido. Los hijos del causante acceden a pensin hasta los 18 aos o hasta 24 si siguen estudios regulares.

c) La proteccin financiera ante accidentes de trabajo y enfermedades profesionales La gratuidad del seguro para el trabajador cubierto est garantizada: se financia con una cotizacin base de cargo exclusivo del empleador de 0.9% de las remuneraciones imponibles 20 . Adems las empresas deben enterar una cotizacin adicional segn el riesgo de la actividad que desempean. Esta cotizacin adicional no podr exceder el 3.4% de las remuneraciones imponibles 21 .

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El art. 6 transitorio de la Ley 19.578 (29.07.1998) estableci una cotizacin extraord inaria de 0.05% de cargo del empleador a favor del seguro, desde el 01.09.1998 al 31.08.2004, que fue prorrogada hasta el 31.08.2008 por la Ley 19.969 (31.08.2004). 21 El Decreto Supremo 110 (29.05.1968) fija la escala para determinar la cotizacin adicional.

d) El contenido de las prestaciones por accidentes del trabajo y enfermedades profesionales La Ley 16.744 y las normas reglamentarias respectivas establecen disposiciones especficas sobre el contenido de las prestaciones otorgadas por el seguro. Las prestaciones mdicas estn garantizadas hasta la curacin completa del trabajador afectado o mientras subsistan sntomas de las secuelas causadas por el accidente o enfermedad. Incluyen atencin mdica, hospitalizacin, medicamentos, prtesis y aparatos ortopdicos, rehabilitacin fsica y reeducacin profesional. El subsidio por accidente laboral o enfermedad profesional se calcula como monto diario de la remuneracin neta mensual promedio de los ltimos tres meses del trabajador afectado, excluyendo las remuneraciones ocasionales (como horas extras) o por perodos superiores a un mes (gratificaciones o bonificaciones anuales). En todo caso, el monto diario del subsidio no podr ser inferior a la trigsima parte del 50% del salario mnimo 22 . El monto de la indemnizacin por incapacidad parcial se determina progresivamente segn el grado de disminucin de la capacidad de ganancia del trabajador afectado: si tal prdida es inferior al 15% no est cubierta; si es igual o superior al 15% pero menor al 40% se tiene derecho a una indemnizacin nica no superior a 15 veces la remuneracin mensual imponible promedio de los ltimos seis meses del trabajador afectado 23 . Una lesin que pese a no provocar incapacidad parcial produzca mutilacin importante o deformacin notoria igualmente da derecho a esta indemnizacin. Si la disminucin de la capacidad de ganancia del trabajador afectado es igual o superior a 40% e inferior a 70%, se tiene derecho a una pensin mensual equivalente al 35% de la remuneracin mensual imponible promedio de ltimos seis meses. Si la disminucin de la capacidad de ganancia es igual o superior al 70%, se considera que el trabajador sufre de invalidez total, lo que le da derecho a una pensin mensual del 70% de la remuneracin mensual imponible promedio de los ltimos seis meses. Si el invlido requiere del auxilio de otras personas par los actos elementales de su vida se le considera gran invlido lo que le

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Arts. 3,7,8,10,11,17,19 y 22 del DFL 44 (24.07.1978). El sueldo base considerado como base de clculo no podr ser inferior al sueldo vital mensual de Santiago o al salario mn imo, y las remuneraciones a considerar para calcular las prestaciones econmicas que otorgue el seguro se actualizarn conforme a ese sueldo vital. El art. 54 del Decreto 101 (29.04.1968) ltima modificacin por Decreto 73 (07.03.2006), define co mo sueldo vital mensual de Santiago para calcular las indemn izaciones por invalidez , el 22.27% del salario mnimo . 23 El Decreto Supremo 109 (07.06.1968) ltima modificacin por Decreto 73 (07.03.2006), contiene el reglamento para el clcu lo de la indemnizacin por invalidez parcial, que va de 1.5 hasta 15 remuneraciones mensuales imponibles pro medio de los ltimos seis meses , dependiendo de la prdida de capacidad de ganancia considerando la enfermedad o lesin respectiva, la edad, sexo y profesin habitual del afectado.

da derecho a una pensin del 100% de la remuneracin mensual imponible promedio de los ltimos seis meses. Estas pensiones se incrementan en un 5% por cada hijo que cause asignacin familiar al pensionado, en exceso sobre dos. El monto de las pensiones por supervivencia vara segn el asignatario: La cnyuge sobreviviente mayor de 45 aos o invlida de cualq uier edad, accede a una pensin del 50% de la pensin bsica por invalidez total que hubiere correspondido al causante. La madre de los hijos reconocidos del causante, que viva a expensas de l, accede a pensin del 30% de la pensin bsica por invalidez total que hubiere correspondido al causante, mientras se mantenga soltera. A esta pensin accede tambin el viudo invlido que viva a expensas de su cnyuge. Cada hijo del causante reciben pensin del 20% de la pensin bsica por invalidez total que hubiere correspondido al causante, hasta los 18 aos o hasta 24 si siguen estudios regulares. A falta de los anteriores asignatarios, cada ascendiente y descendiente, menor de 18 aos, del causante que causaban asignacin familiar acceden a pensin del 20% de la pensin bsica por invalidez total que hubiere correspondido al causante. Estas pensiones son compatibles con las pensiones del sistema previsional 24 .

e) La oportunidad para acceder a prestaciones por accidentes laborales y enfermedades profesionales Las oportunidades para acceder a las prestaciones que otorga el seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales estn claramente establecidas en las normas legales y administrativas. Los organismos administradores del seguro deben cumplir procedimientos administrativos determinados para conceder las prestaciones requeridas a los afiliados desde que enfrentan un accidente o enfermedad acreditados, en los que estn claramente establecidos los antecedentes que deben presentarse para impetrar una prestacin y los plazos especficos para hacerlo.

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Art. 11 de Ley 17.252 (06.12.1969) modificado por Decreto Ley 1026 (22.05.1975), estableci esta compatibilidad, pero si las pensiones de la Ley 16.744 superan al monto de dos pensiones mnimas de vejez, sobrevivencia o supervivencia, deben rebajarse proporcionalmente hasta alcanzar dicho lmite. Empero, si una pensin de la Ley 16.744 no supera individualmente el monto de una pensin mnima, se otorga la pensin de mayor valor.

f) La exigibilida d de las prestaciones por accidentes laborales y enfermedades profesionales El otorgamiento de las prestaciones comprometidas por el seguro son definidas por las entidades administradoras del seguro (INP Mutualidades) y reclamables ante instancias administrativas especializadas: las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN) formada por mdicos con experiencia en las incapacidades evaluadas -, y la Comisin Mdica de reclamos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales (COMERE)- formada por dos mdicos de los servicios de salud, y dos mdicos representantes de las organizaciones ms representativas de los trabajadores y de los empresarios, ms un abogado - que revisa las decisiones de los rganos administradores a peticin de interesado. Sus resoluciones son apelables ante la Superintendencia de Seguridad Social25 sin ulterior recurso. Tambin puede reclamarse directamente ante la Superintendencia las calificaciones de accidentes y enfermedades profesionales y el clculo de prestaciones que efectan las entidades administradoras del seguro. En todos estos casos la ley establece plazos especficos de reclamacin y apelacin. El retardo del empleador en el pago de las cotizaciones al seguro no impide que un trabajador acceda a las prestaciones garantizadas: el organismo administrador al que est afiliado el trabajador afectado (INP o Mutualidad de empresarios) debe otorgar la prestacin requerida o pagar la pensin o indemnizacin que corresponda. Los organismos administradores del seguro son responsables de cobrar las cotizaciones impagas, ms intereses y multas 26 . Por su parte, corresponde a la Direccin del Trabajo fiscalizar el cumplimiento de las normas de higiene y seguridad en los lugares de trabajo, debiendo controlar el cumplimiento de las medidas bsicas legalmente exigibles y pudiendo aplicar multa si se constata incumplimento 27 . La ley concede especialmente accin pblica para denunciar las violaciones a las normas de higiene y seguridad en el trabajo, quedando obligados a denunciarlas los Inspectores del Trabajo, Carabineros, conductores de medios de transporte terrestre, capitanes de naves mercantes, funcionarios de aduna y los encargados de car ga y descarga de los puertos 28 .

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Ley 16.395 (28.01.1966) El cobro judicial de las cotizaciones al seguro se rige por las normas de cobro judicia l de las cotizaciones previsionales de la Ley 17.322 (19.08.1970). 27 Arts. 185, 191 y 477 del Cdigo del Trabajo 28 Art. 192 Cdigo del Trabajo.

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g) La actualizacin de las prestaciones por accidentes laborales y enfermedades profesionales Las prestaciones econmicas que otorga el seguro tienen como base de clculo las remuneraciones mensuales imponibles e los trabajadores afectados, en consecuencia carecen de un sistema propio de reajustabilidad: se actualizan conforme al reajuste que experimenten los salarios por ley o negociacin colectiva. En realidad, dicha actualizacin no est garantizada: la ley no fija la reajustabilidad de las remuneraciones y la negociacin colectiva es el instrumento concebido para ello, pero al ser de bajsima cobertura su incidencia es mnima 29 .

h) La participacin de los trabajadores en el sistema legal de salud ocupacional en Chile En la administracin del seguro por accidentes laborales y enfermedades profesionales no se prevn instancias directas de participacin de los trabajadores afiliados. Sin embargo, el directorio de cada mutualidad est conformado por tres representantes de los trabajadores de las empresas afiliadas (elegidos en la asamblea de comits paritarios de esas empresas) y tres representantes de las empresas afiliadas. Pero en la prctica, estos directorios no se ha constituido como instancias de participacin efectiva de los trabajadores en la administracin del sistema de salud ocupacional. Excepcionalmente adems la Comisin Mdica de reclamos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales (COMERE) est formada por dos mdicos representantes de las organizaciones ms representativas de los trabajadores y de los empresarios, ms un abogado. Los comits paritarios de higiene y seguridad en las empresas son organismos tcnicos de participacin en las empresas con ms de 25 trabajadores, integrados por tres representantes de la empresa y tres de los trabajadores, cuya misin es para detectar y evaluar los riesgos de accidentes y enfermedades profesionales 30 . Esa es la instancia de participacin directa de los trabajadores en materia de salud ocupacional, pero su funcionamiento efectivo depender en gran medida del compromiso real que cada empresa asuma respecto a la higiene y salud en el trabajo: la obligacin legal se de solo constituir el Comit y sus acciones son decididas por la mayora de sus miembros.

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Segn datos de la Direccin del Trabajo, en 2006 solo el 8% de la fuerza asalariada en Ch ile negoci colectivamente. 30 Decreto 54 (11.03.1969) aprueba reg lamento para la constitucin y funcionamiento de los comits paritarios de higiene y seguridad.