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Elosa Helena de Souza Cabral Revista Administrao em Dilogo, n. 11, v.2, 2008, p.
21-34
A GESTO SOCIAL DO TERCEIRO SETOR E SUAS DUALIDADES

Elosa Helena de Souza Cabral1
Resumo As organizaes que atuam no Terceiro Setor apresentam peculiaridades e desafios para a gesto social. Propomos uma abordagem normativa para o campo do Terceiro Setor, tratando-o como rea intermediria, dotado de atributos valorativos, que se expressa como lugar relacional entre o Estado, o mercado e a comunidade no provimento de desenvolvimento e proteo social. Identificamos as exigncias que este lugar relacional comunica gesto na forma de dualidades que reproduzem o ambiente hbrido e os anseios dos atores sociais que se articulam neste campo. Palavras-chave: terceiro setor; gesto social; espao pblico.
Abstract Third Sector organizations present challenges and peculiarities to social management. We propose a normative approach to Third Sector to consider it as a intermediate area endowed with values and attributes, between the State, market and communities, providing social protection and development. We identify some requirements that this conception induces as dualities of social management to reproduce the hybrid environment of expectations and needs of social actors in this field. Keywords: third sector; social management; public space.
Doutora em Cincias Sociais pela PUC-SP; Professora do Curso de Mestrado Profissional no Centro Universitrio UNA. Faculdade de Administrao da Fundao Armando lvares Penteado. ______________________________________________________________________________________ Revista Administrao em Dilogo Programa de Estudos Ps-Graduados em Administrao Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
Elosa Helena de Souza Cabral Revista Administrao em Dilogo, n. 11, v.2, 2008, p. 21-34
O Terceiro Setor e a mistura de proteo social.
Durante os anos 80 desenvolveu-se no European Centre for Social Welfare Policy and Research, sediado em Viena, uma srie de estudos inicialmente ligados sociologia poltica, que buscaram sistematizar a idia de uma disposio institucional de mistura, mista ou plural para as questes afetas proteo social. O conceito de mistura de proteo social - welfare mix o ponto basilar das idias desenvolvidas por Evers (1995), para dar conta das interaes concorrentes e complementares que ocorrem entre os trs setores angulares da sociedade: o Estado, o setor mercantil, e a comunidade. As manifestaes polticas, jurdicas e culturais, de um lado, e o conjunto das condies materiais e de infra-estrutura sade, educao, trabalho, produo, tecnologia de outro, apresentam modos de desenvolvimento assimtricos e insatisfatrios no que concerne aos requisitos sociais admitidos e aos resultados pretendidos pelos indivduos. A este estado de reproduo desigual de bens, para o qual confluem os problemas da dimenso estrutural da sociedade, denominamos questo social. Da combinao daqueles setores que interagem segundo lgicas e racionalidades distintas e especficas e atravs do contrato social que os orienta deriva um conjunto de aes, presses e polticas que compem as garantias sociais que materializam a proteo social escolhida e desenvolvida por uma sociedade. O conceito de mistura apresentado alude aos esforos sinrgicos dessa combinao e pode ser interpretado como a coexistncia de uma pluralidade de racionalidades e interesses, que para o nosso tema se projeta na questo social, como questo de proteo social. Porm, esta projeo permite enriquecer o conceito, trazendo ao debate a questo social vista pelo ngulo complementar do desenvolvimento humano, na medida em que os arranjos de proteo social visam e podem permitir alcanar estados de desenvolvimento humano e social para os quais as assimetrias apontadas no incio sejam superadas. A concepo terica desenvolvida por Evers possibilitou examinar o Terceiro Setor, como uma realizao desta rea intermediria do sistema de mistura de proteo social, onde esforos, lgicas e racionalidades tpicos do Estado, do mercado e das comunidades, envolviam-se no tratamento da questo social. Esta abordagem permite superar a
______________________________________________________________________________________ Revista Administrao em Dilogo Programa de Estudos Ps-Graduados em Administrao Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
conceituao exclusivamente classificatria do Terceiro Setor, que o trata como um conjunto de organizaes que so semelhantes de acordo com uma tipologia. Esta abordagem classificatria, ou tipolgica faz com que o Terceiro Setor receba denominaes diversas que envolvem caractersticas das organizaes que nele atuam como por exemplo, sociedade civil organizada, organizaes no lucrativas, setor no governamental, setor no lucrativo, e outras. Estas nomenclaturas, na medida em que rotulam as organizaes, fazem com que este espao seja freqentemente tratado apenas como um conjunto de organizaes similares (no lucrativas, no governamentais, voluntrias, investimento social privado, responsabilidade social e inmeras outras), desprezando-se sua natureza abstrata, enquanto intermediria no que concerne s racionalidades do Estado, do mercado e da comunidade e ao mesmo tempo marcada pela concretude da interveno social, seja ela formal, ou informal. Este tratamento classificatrio, embora importante para estudos comparativos parece-nos insuficiente para dar conta da multifacetada interveno social que ocorre atravs de aes no TS. Assim que para classificar as organizaes, temos que recorrer a determinadas caractersticas que se expressam pela negatividade. o caso das qualificaes de nolucrativo, no-estatal, no-governamental, e outras, que insistem em uma explicao excludente que esconde a generosidade prpria do setor e pouco acrescentam s suas capacidades sociais. Tratando-as tipologicamente como grupo, o que nos parece limitado, substitui-se a concepo sociolgica de sua natureza inter-relacional e normativa por uma simplificao classificatria que inibe a expresso dos valores como construes sociais e transfere a representao destes valores para as suas decorrncias em termos de meras caractersticas organizacionais, sujeitas a adequaes circunstanciais. De acordo com Cabral (2007) consideramos o Terceiro Setor (TS) como espao relacional onde lgicas diversas, discursos e racionalidades emergindo do Estado, do setor mercantil e da comunidade, so interconectados por um propsito comum de proteo e desenvolvimento sociais. Neste campo intermedirio de relaes sociais as organizaes sociais (OTS) apresentam-se como empreendimentos privados, que atuam formal ou informalmente movidas por propsitos solidrios que se originam na expresso
pblica de cidados que interpretam a questo social e expressam-se atravs das suas misses organizacionais com o objetivo de participar da produo de bens pblicos de proteo e desenvolvimento sociais. O TS manifesta-se, neste sentido como uma rea intermediria de realizao de esforos privados projetados sobre a questo social e as organizaes sociais surgem como formas privadas e circunscritas de atuao para a realizao de misses. Esta abordagem demanda a considerao do conceito de espao pblico para indicar que o TS deve ser localizado como uma dimenso deste espao na sociedade, uma vez que engloba as relaes entre o econmico e o poltico, o pblico e o privado, e se apresenta como substancial democracia, que, enquanto princpio organizativo justifica o interesse pblico pela questo social. Neste espao pblico, reconhecemos o campo de tenses estruturais onde se debatem as relaes, os interesses e as necessidades, as expectativas dos indivduos que atuam publicamente. Estas tenses se manifestam principalmente nas relaes entre o mercantil e a esfera pblica; entre o mundo uniforme das organizaes com discursos e finalidades dirigidas e o mundo plural e inespecfico abordado pela comunidade; entre o mundo formal das organizaes estruturadas e a informalidade comunicada pela comunidade e seus valores. Este posicionamento supera as caractersticas econmicas, ou idiossincrasias organizacionais, para valorizar os papis pblicos e sociais de que as organizaes so investidas no processo de sua conformao e este processo, rico de significados sociais, polticos e de inter-relao entre os setores, manifesta-se com o atributo de intermediao. Esta abordagem procura superar tambm a identificao do TS como uma expresso da sociedade civil, conceito este muito mais amplo e decisivo da anlise sociolgica. Ao TS cabe a parcela de representao dos esforos colimados na proteo social e no desenvolvimento, atravs do empenho organizado dos indivduos na sua forma relacional. Assim, as organizaes que abordam problemas oriundos da questo social tero sempre esta questo do social como acervo de sua identidade. Defini-las pela sua funcionalidade, ou eventuais caractersticas organizacionais, ou limites de atuao impede o reconhecimento deste campo, mascarando o reconhecimento da tenso como elemento constitutivo e freando sua condio natural de intermediao, que no seno a
exteriorizao e representao da diversidade e pluralidade dos fatos sociais que esto no seu nascedouro.
Espao pblico: uma abordagem normativa do TS
O espao pblico , portanto o referencial para uma abordagem normativa do TS que o vincule produo dos bens pblicos naquele espao relacional. Tratando o bem pblico como o produto social do encontro entre o Estado, o mercado e a comunidade, necessria e indistintamente usufrudo pelos cidados, podemos dizer que estes bens, em sua qualidade e forma, respondem ao confronto, entre a representao da vontade dos cidados, o exerccio do poder do Estado e a capacidade produtiva do mercado. A reproduo desses bens pblicos desigual no desenvolvimento do capitalismo e nos resultados dessa dimenso estrutural que identificamos a questo social. Se considerarmos com Sousa Santos (1998) o contrato social como a metfora deste encontro, estamos compreendendo o TS como produtor de bens pblicos caractersticos que decorrem da dinmica deste contrato. Esta dinmica orientada e mobiliza os atores sociais a partir de valores sociais e bens pblicos que so compartilhados por estes atores e emanam na natureza pblica e intersetorial deste campo. Assim, o TS enquanto manifestao deste espao pblico pode ser identificado por sua estrutura de atributos normativos que se explicitam em novas sociabilidades para gerir formas de produo de bens pblicos e reproduo dos valores sociais estimados. Identificamos o espao no qual se realizam estas sociabilidades como um espao pblico equipado de atributos que Cabral (2007) identificou nos valores: representao de interesses coletivos; democratizao; qualidade; efetividade: visibilidade; cultura pblica; universalidade; autonomia; controle e defesa social; e sustentabilidade, propostos por Wanderley (1998) no seu estudo das instituies educacionais comunitrias. Esta estrutura de valores impe que a gesto social seja a gesto que produza os bens pblicos e reproduza os valores sociais que permitam o florescimento deste espao articulado pelo TS.
Atravs de sua gesto social neste espao intersetorial, as OTS acessam diversas fontes de recursos sociais (fundos pblicos, trabalho voluntrio, doaes privadas de pessoas e empresas, entre outras) enquanto articulam diferentes grupos nos quais identificamos interesses grupais, essenciais sua formao, expressos de acordo com Cabral (2007), pelo conceito de pblicos constituintes. Estes pblicos seguem cinco fraes diferenciadas de atores sociais: instituidores, correspondendo ao grupo original que instalou a organizao, manifestou sua misso e propiciou os recursos materiais e ideolgicos iniciais; funcionrios, correspondendo ao grupo de indivduos que se vincularam legalmente como trabalhadores da organizao e assumiram ao longo do tempo um determinado grau de identidade com os pressupostos da organizao; voluntrios, como um grupo relativamente transitrio que se articula organizao de modo autnomo e realiza parcelas das tarefas, ou contribui com trabalho, participao ideolgica ou empenho pessoal, no remunerado, com intensidade e caractersticas diversas; doadores, correspondente ao conjunto, nem sempre internamente articulado de indivduos, que contribui financeiramente para a manuteno da organizao; e, finalmente o pblico alvo, que constitui o grupo de beneficirios dos servios prestados pela organizao, ou seja, o cidado portador de direitos, com capacidade de autonomia e liberdade para decidir sobre sua vida individual e coletiva para quem se destinam as aes das OTS. Estes pblicos constituintes se identificam por diferentes valores determinando expectativas, necessidades, capacidades, interesses e representaes sociais da misso. Designaremos, sumariamente, por ENCIR este conjunto de expectativas, necessidades, capacidades, interesses e representaes sociais. Estes recursos diversos e as fraes dos pblicos que se associam ao empreendimento social que indicam a capilaridade atravs da qual a misso da organizao representa o conjunto das ENCIR. Desse ponto de vista, o que ocorre que o TS est contribuindo para a ampliao do conceito de pblico, diferentemente da funo pblica do Estado, entendido este ltimo enquanto fiador do contrato social e da sua universalidade. Este carter pblico do TS reflete as singularidades das interpretaes coletivas dos pblicos constituintes, sobre a questo social e a universalidade nele diz respeito incluso das ENCIR destes
pblicos. Os atributos que dotam o espao pblico de uma estrutura valorativa podem assim ser definidos: Representatividade de interesses coletivos: proveniente da natureza participativa da ao pblica, a constituio de uma OTS a expresso de interesses coletivos quando comunica uma misso a partir do entendimento da questo social. Democratizao: refere-se ampliao de espaos relativos s decises coletivas, oriundas da agregao dos pblicos constituintes. Qualidade e efetividade: que se refere superao das assimetrias sociais segundo padres de melhoria. Visibilidade Social: procedente da natureza de disponibilidade da ao pblica, a visibilidade social diz respeito publicidade e fidedignidade da exposio pblica das ENCIR. Universalidade: decorrente da natureza no discriminatria da ao pblica que visa o desenvolvimento e a proteo coletivos. Cultura Pblica: conectada com a natureza da disponibilidade da ao pblica, a cultura pblica se refere possibilidade, que o TS persegue, de construir um paradigma de dilogo e interesse pblico. A autonomia se caracteriza pela independncia em relao representatividade pblica do governo e de outras instituies, cuja representatividade emana de outras fontes e de outros pactos sociais. misso e contratualidade, renovadas no processo dialgico entre os pblicos constituintes e a sociedade que deve se referir autonomia. O controle e defesa social apresentam-se no valor de garantia da segurana, da superao do risco social e da expresso livre dos cidados.
As dualidades da gesto social das OTS
A considerao deste espao intermedirio e a vinculao entre valores sociais e bens pblicos que permeia sua expresso social, dota a gesto social de peculiaridades cujas manifestaes s vezes so usadas para exemplific-la. Assim que conexo estabelecida com o setor mercantil apresenta arranjos institucionais variados, que
permitem a uma organizao assumir variaes na sua gesto econmica, entre uma posio no lucrativa e o desenvolvimento de atividades geradoras de excedentes ou distributiva de benefcios de acordo com os seus propsitos. Esta conexo se apresenta mais marcante com o desenvolvimento das atividades e o crescimento da demanda e a diversificao das operaes, quando as organizaes enfrentam os dilemas da sustentabilidade em escalas crescente. O desenvolvimento da economia solidria uma expresso desta vinculao. A responsabilidade social empresarial, tambm reflete este compartilhamento possvel de valores que se situam na fronteira entre o TS e o mercado. A conexo pblica se estabelece em duas instncias. Primeiro como representatividade prpria que as OTS manifestam enquanto articuladoras de seus pblicos constituintes. Em segundo lugar como institucionalidade que dialoga com o Estado durante uma cooperao conflituosa, entre os interesses da maioria nas democracias modernas e dos diferentes grupos que se mesclam e se representam atravs do TS. De um lado, apresentam-se as caractersticas universalistas prprias das instituies de Estado que, como resultado do processo hegemnico que as legitimam, expressam-se e agem formalmente perante o universo das relaes sociais que de modo plural representam. De outro, as OTS apresentam-se manifestando posies e entendimentos particulares, de grupos com expectativas e misses que interpretam parcelas das mesmas questes sobre as quais o Estado se debrua universalmente. Reside na conexo do TS com o Estado, o balano entre a autonomia de gesto das organizaes e a integrao regulatria, que persiste necessariamente nas manifestaes de Estado. Esta intermediao, que caracteriza o lugar do TS e o posiciona constantemente perante a comunidade, o setor mercantil e o Estado, introjeta uma tenso interna nas prprias organizaes, fazendo-as dotadas de regras e procedimentos formais e profissionais, porque se apresentam como instituies, ao mesmo tempo em que articulam mundos informais de comunidades, relaes, ideologias, crenas e valores sociais. importante anotar as diferenas do processo de produo e fruio dos bens que se manifestam no Estado, no mercado e nas comunidades, para identificar as peculiaridades dos bens pblicos acessados e disponibilizados pelas OTS. Diferentemente
dos bens pblicos associados s garantias legais e ao exerccio do poder; dos bens comerciais, com valor expresso em moeda; e dos bens comuns frudos pelas famlias e comunidades em suas relaes de proximidade, as OTS produzem bens dotados de valores compartilhados pelos pblicos constituintes como valiosos para o alcance de determinados padres de desenvolvimento e proteo, acordados na misso. Sua fruio depende da efetivao destes valores e a comunicao dos benefcios de sua fruio depende da identificao destes valores de acordo com as ENCIR dos pblicos constituintes. Esta constatao emprica refora a compreenso do TS como parte de um arranjo, ou mistura, de institucionalidades voltadas proviso de desenvolvimento e proteo sociais, polivalentes e hbridas no sentido de gestar racionalidades, papis, funes e reflexes prprias, diversas e intersticiais ao Estado, ao mercado e comunidade. Este reconhecimento permite identificar a interpenetrao substancial entre o mundo formal e pblico das organizaes do TS e o mundo informal de manifestaes e iniciativas da esfera privada e da comunidade. A residem as relaes de confiana e solidariedade, os valores e o altrusmo, que ao lado da publicizao, representatividade, sustentabilidade e efetividade social, compe as formas simblicas exigidas no processo de gesto social. A tarefa pblica de legitimao deste processo tem desafiado os gestores das OTS. Evers (1995) chamou esta situao de polivalente e hbrida caracterizando-a por manifestar concomitantemente racionalidades aparentemente contraditrias. Assim, as OTS dependem de recursos do mercado, do Estado e da comunidade; contrabalanam modalidades econmicas geradoras e no geradoras de excedentes; e integram trabalho pago e voluntrio. Em estudo emprico Cabral (2004) identificou, nesta mesma direo, um conjunto de fatores determinantes da gesto, ou dualidades da gesto social das OTS e que provm da condio simultnea dessas organizaes: Equilibrarem apelos solidrios e defesas corporativas dos pblicos individuais que as constituem; Proverem bens e servios para um pblico alvo determinado pela misso e atingirem um beneficio pblico que extravasa este pblico localizado;
Interpretarem em sua misso uma questo social ampla e estrutural, porm, focalizada nos objetivos determinados; Estabelecerem critrios de excluso e seletividade necessrios e suficientes frente demanda de recursos para executarem polticas de incluso sob a tica da universalidade e amplitude; Adequarem medidas de avaliao solicitadas pelos financiadores e pelo Estado (que refletem expectativas de realizao comparveis com bens usualmente disponveis de outras fontes), a uma postura inovadora, alternativa e direcionada, para suprirem deficincias e alterar limites, que estes mesmos agentes foram incapazes de atingir; Serem fidedignas (accountable) perante a sociedade civil e perante os beneficirios de seus bens em particular; Equilibrarem o requisito de controle social sobre o processo de seu desempenho e desenvolverem uma misso autonomamente estabelecida.
Estas peculiaridades da gesto social das OTS indicam um ambiente dinmico e rico de determinaes sociais dos seus pblicos constituintes, enquanto atores sociais geradores de ENCIR, e da transincia na natureza hbrida e fronteiria do seu espao de atuao. Neste sentido, os atributos normativos deste espao, que tende a se configurar como um espao pblico na medida em que se desenvolve de modo convergente e coordenado, devem ser observados no processo de gesto, como garantia da reproduo compartilhada dos valores sociais e efetiva dos bens pblicos produzidos.
Concluso: o desafio da gesto social das OTS.
Assumindo esta abordagem normativa do TS e as dualidades de sua gesto, Cabral (2004 e 2007) investigou o processo de gesto das OTS de acordo com as dificuldades e desafios que se apresentam aos seus gestores. O estudo mostrou que a gesto das OTS relega a funo de controle a um plano subalterno comparativamente s outras funes da gesto (direo, planejamento e organizao), e a aponta como a menos desenvolvida e
menos importante delas. Mostrou, tambm, que a satisfao dos pblicos constituintes com os resultados das OTS investigadas, decorre de um processo de interpretao que se baseia na percepo do cumprimento da misso e guarda fidelidade viso do pblico constituinte que a expressa. Como os resultados, no TS, visam prover a superao de condies sociais insatisfatrias, existe uma demanda por melhorias, sujeita tica de cada pblico e que aponta para a insuficincia da considerao da satisfao como indicador de sucesso. Por assumir significados controversos o conceito de satisfao no se mostrou objeto de medida levada em considerao pelos gestores, apresentando-se mais como reconhecimento da importncia dos esforos empreendidos. a misso que desempenha a funo mais relevante. Nela se agregam as expectativas dos pblicos constituintes como intrpretes privados da questo social e atravs de suas potencialidades e da perspectiva de sua realizao e comunicao que se afere a permanncia dos valores institucionais nos resultados alcanados. O que est determinado que a misso permeia como pressuposto a organizao e sua gesto, mas dado insuficincia do controle, no esto construdos elementos que permitam a avaliao como atividade autnoma. Em resumo, constatou-se que a misso, enquanto expresso dos valores reconhecidamente importante, porm, o controle da gesto no est suficientemente implantado, embora os pblicos constituintes solicitem dos gestores o cumprimento da misso. Esta situao, denominada paradoxo do controle contrape a expectativa de cumprimento da misso insuficincia dos instrumentos de controle da sua verificao. Os depoimentos colhidos por Cabral (2004), sugerem que se reconhece intuitivamente a relao entre controle, misso e os pblicos constituintes como fundamental. Sugerem ainda, que o controle deve desenvolver a apreenso dos valores intangveis e informais, da originalidade das aes e do contedo dos processos, no se limitando a uma mera construo de escalas quantitativas sobre resultados finais, ou de compilao de expresses opinativas sobre escalas de satisfao. Por consistncia com o conceito de pblicos constituintes e com o tratamento do TS como rea intermediria estes dados nos sugerem alguns desafios para a gesto social das OTS. So eles:
Reconhecer a natureza pblica e intermediria do espao de sua atuao; Reconhecer o conjunto de atributos da abordagem normativa do espao pblico que se constituir em um referencial do cumprimento da misso institucional neste espao. Identificar os pblicos constituintes atravs da investigao de suas ENCIR, como parmetros valorativos que impactam a comunicao dos resultados e benefcios alcanados. Tratar a sua natureza dual, como reprodutora de valores e produtora de bens pblicos, para diferenciar-se da gesto das instituies pblicas e das empresas privadas. Beneficiar-se do dilogo com tcnicas e mtodos oriundos das reas pblica e privada considerando, porm as suas especificidades e diferenas. Desenvolver uma cultura de avaliao especfica para o TS considerando a mensurao do impacto dos benefcios, da economicidade dos projetos e da reproduo dos valores sociais no espao pblico intermedirio onde se realiza a produo dos seus bens e a reproduo dos seus valores.
Estes aspectos da gesto social so objeto de investigao de Cabral (2009) atravs do desenvolvimento de uma metodologia especfica de avaliao para as organizaes do TS que a partir do exame dos valores sociais possa oferecer uma contribuio para o exame dos benefcios, do impacto e da economicidade dos bens pblicos. Em suas linhas gerais esta metodologia, que ser objeto de comunicao oportuna, est baseada em um mapa de bens pblicos que vincula valores e resultados como benefcios mensurados por indicadores e ndices compostos para monitorar o cumprimento da misso. Atravs desta conexo de valores e fatos, estabelecida por Hilary Putnam (Putnam, 2002), a metodologia aborda a avaliao de projetos sociais atravs de um referencial de avaliao semelhante ao evaluative space proposto por
Amartya Sen (Sen, 1997) em sua teoria das capabilities, de modo a permitir a especificao dos valores e dos bens que devem ser tomados como objetos dotados de valor para serem avaliados.
Referncias Bibliogrficas
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A GESTO SOCIAL DO TERCEIRO SETOR E SUAS DUALIDADES

O Terceiro Setor e a mistura de proteo social.

Espao pblico: uma abordagem normativa do TS

As dualidades da gesto social das OTS

Concluso: o desafio da gesto social das OTS.

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