ALFREDO ROCCO

LA TRASFORMAZIONE
DELLO STATO
 LA TRASFORMAZIONE
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DELLO STA.TO
 ALFREDO ROCCO
Minist1•0 Guardasigilli

LA
TRASFORMAZIONE
DELLO STATO
Dallo Stato Libm�aze
nllo Stato Fascista

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"La Voce,,
Anonima Editrice
Roma 1927
 PROPRIETÀ LET'rERA.RlA

Oftl<;ina della Stampa . 1\!ealli e S1ia11ti - l:lirenze

I
i

INl'HODUZIONE

�i parla oggi <:onen[emcnlt della 1-livoluzione Fa­

�(·i�la. La frase, clw suscilava ancora poco tempo fa,
perfino nel campo fascista. qualche ripugnanza e
qualchl' dissenso. t' oramai nnìYcrsalmenlc acccllaln
per designare quel complesso l'euomcno, che �i iniziù
nel Hltn con la l'ornrnzitmc dei Pasci di Co111hati.i-
111cuto. si affermò con la marcia su RomH il 28 ol­
lolire J 922, e� cht' graùualmenle, rna incessanle1nerllc,
negli ullimi quallrù anni. ha lrasinrmalo lo spirito
delle masse e la slrullura stessa tlello Stato.
BiYoluzionc dunque, senza dubbio. Ma rivoluzione,
11nn lanlo pcrch<'.· movimCI1lo violento di popolo. cul­
minalo con la conquistu ùcl poi.ere, in virtù di un
allo di forzrt, ma sopralulto p.erchè h:1 cambialo ra­
clicnlmcnle gli ordin1uncnli, e la nozione stessa dello
Stato, ha sostituito alfa vecchia da.sse dirigente una
nuovu, formulasi durante il duro lra,·agli.o della guerra
e tlcl dopoguerra, cd h:i operalo profondamenlc sulla
psicologia ùeJlc, mnssc, trasl'or1111rncl0ne l'orienta.mento
sr,irilnak.
Come si vede, io pongo soprnlullo nel nuovo as­
scllo �iuridico e morale crenlo rlal Fascismo la sua
 -6-

intima virtù rivoluzionaria. Una rfroluzionc, in realtù.

11011 merita tal nome, se non mette capo ad un nuo,,o
sistema di diritto pubblico e ad un nuovo spirilo del
popolo. Credere, come avviene talvolta, che la rivo­
luzione possa esaurirsi nei moti di piazza, nelle vio­
lenze, nelle esecuzioni capitali e nelle stragi popo­
lari è confondere la forma con la sostanza, 1· episodio
col fatto storico. Certamente ogni rivoluzione ha i
suoi episodi tremendi e tragici, ma tuttociò non è an­
cora la rivoluzione. Se fosse, meriterebbero il nome
di rivoluzione le « jacqueries », le rivolte dei conta­
dini o degli schiavi, le esplosioni di ira della folla
malcontenta o eccitata; sarebbe stata rivoluzione l'a­
narchia bolscevica, che imperversò in Italia nel 1919
e nel 1920. La rivoluzione, lo stesso nome lo dice, è·
sopratutto un rivolgimento politico o sociale, ovvero
politico e sociale insieme, quindi un processo sloric0,
che mette capo a un nuovo ordinamento dello Stato
o della Società o di ambedue. In altri termini la rivo­
luzione non può essere fine a se stessa, è necessaria­
mente mezzo per la formazione di un ordine nuovo.
Il travaglio per questa formazione è di regola moito
lungo e molto duro. La rivoluzione francese non
mise capo ad un ordine nuovo che dopo più di dieci
anni, e divenne vero regime solo con le riforme na­
poleoniche. Ma, indubbiamente, la mèta di ogni ri­
voluzione è quella di creare dopo aver distruUo.
Pari all'ape che muore generando, la rivoluzione come
tale si estingue, quando l'ordine nuovo è creato. In
questo momento la rivoluzione diventa, mi si passi
l'antitesi, conservatrice; conservatrice del nuovo si­
stema che è nato da essa.
Può darsi che un vasto movimento di rinnova­
zione sorto da una ideologia politica e sociale, non
riesca al fine che lo determinò, ma ne consegua un

i
,.
 -7-
altro diverso. Vale a dire, non sempre l'idea che
mosse la rivoluzione trionfa nella rivoluzione: è il
caso del bolscevismo russo, il quale, dopo aver fatto
la rivoluzione per atluare il comunismo marxista, si
avvia decisamente verso un assetto, che non è nè
comunista nè marxista, ma che è certo profondamente
diverso da quello della Russia del 1914.
Il Fascismo invece appartiene al novero di quelle
rivoluzioni, le quali, sia pure con gli inevitabili adat­
tamenli, imposti dalle necessità storiche, realizza la
sua ideologia. La realizza nel campo spiritual.e, sve­
gliando nella massa il sentimento del dovere, l'abi­
tudine della disciplina, l'idea della subordinazione
dell'individuo alla Nazione. La realizza nel campo
giuridico, creando sulle rovine dello Stato liberale e
democratico, lo Stato Fascista.
Questo processo di trasformazione è in atto. Esso
è lungi dall'essere compiuto, è anzi appena all'inizio.
Ma già le grandi linee del nuovo edificio cominciano
ad apparir chiare, attraverso le manifestazioni del
regime. Dal punto di vista giuridico non vi è dub­
bio che gli anni 1925 e 1926 segnano una tappa
decisiva verso la trasformazione dello Stato. E, poichè
come Guardasigilli del Governo Fascista in questo
periodo fortunoso, ho avuto la ventura di collabo­
rare, alla maggior parte delle riforme legislative, in
virtù delle quali sulle rovine dello Stato liberale agno­
stico ed abulico, dello Stato democratico dominato da­
gli egoismi particolaristici, sta sorgendo lo Stato Fa­
scista, credo non inutile riunire in volume i discorsi
e le relazioni, con cui, per incarico del Capo del Go­
verno Benito Mussolini, ho avuto l'onore di illu­
strare davanti al Parlamento la nuova legislazione
del regime.
Questo significa che non tutta la legislazione fa-
 __V'

-8-

scista si trova riprodotta e commentala in qucslu ,·o­

lumc. m:.i solo quella, alla cui elaborazione ho tlalo
la mia opeTa personale. 1\llre leggi fnndarnenlali.
che pure hanno conlribuìlo polcnlcmentc a dar l'i­
sonomia al nuovo assello dello Slato, rimangono ruori
dal quadro di questo volume, come la riformn clt•ll�1
scuola. e la rHorma dei Comuni. Queste leggi cd altre
ancora che l'inevitabile sviluppo della lrasformn1.ium·
fascista rcncleranno necessarie, saranno sislcmalic.1-
mente illnstrate a suo tempo, quando il ciclo rinnova­
tore òeUa rivoluzione sarà compiulo. L'tnlcnto di
questa raccolta non può essere si vasto: il prescnl(·
momento del!' evoluzione rascista non lo consonli­
rebbe. Mi lin1ilo: perlanto, oggi a prcst·utnrc. rinuil i
iJ1 volume, i docmnenli della lrasrormazione giLtri<Lic::1
operata dal fascismo dopo U 3 gennaio lfl2:i nel
campo più generale> della organizzazione dello St:1ln.
in que1lo cioè che rientra più spec:ificamcnk 11rllu
competenza del l\lin istro GuardasigH I i.
lndubbiamentc, anehe in quMto campo. il :3 !.(e11-
naio segna una data decisiva. Dal 28 otlohre 1 !}22 �tl
3 gennaio 1925 il fascismo non governò da solo l' ll:t­
Ua: la governò in collaborazione con allri p�1rlili.
Tale collaborazione, mollo larga nel primo momenlu.
era anelala gradualmente reslriugcndosi, ma, in so­
stanza; solo col 3 geunafo ogw residuo drI Governo di
coalizione fu eliminato, e il Fascismo dominò eia solo
lo Stato. Era pertanlo nalu.ralt· c:he, f inchè ddrili del
vecchio mondo p<tlitico, con mentalità tolalrncntc di­
versa, professanti dottrine anliteliche a quella fasd­
sta, collaboravano col Fascismo nel Governo1 t'osst'
• ùiHicile iniziare vigorosamente una Lolale tra:-;forma­
zione dello Stalo. Aggi ungiamo che l'opinione pLtlJ­
(

blica non era ancora matura, malgrado il trionf<J

della marcia su Roma. per l'abbandono cornpklo di
 -H-

formt giuridiche e poliliche, che avevano avulo di­

ritto cli tilladinanza in Italia per quasi ollanta anLlJ.
La reazione anlinazionale del secondo se111eslrc del
192-1 <lcllt• ul Fascismo la sensazione nella, che cr�1
venuto per esso il momento di governare da solo e cli
lrasJ'ormare lo Stnto, o dj acconci::irsi al fallimento
dclln rivoluzione. Fra le dut> vie la seclla non potcrn
es.sere dubbia. e .Mussolini, con l'inluito infaUibiì<'
cll(' lo assiste nei pilt gra"i momculi, nel discorso de]
3 gPnnnin. complemento necessario della marcia su
Roma e perciò allo eminenlcmenle rivoln1,ionario,
aprì la n uovu rase della rivoluzione: quella cLi rea­
lizznziotH' del Fasçismo e di creazione dello Stato
Fascisla. Che il momento per tale decisione fosse op­
portuno, è rnoslralo dà.I consenso unanime, con cui
il popolo ilnliano accolse l'inizio del 11uovo periodo.
L'annunzio infalli che il fascismo avrebbe d'ora in­
nanzi utluato in modo inlnlllsigenlr il suo programma
cli rinnovazione, l'u accollo eome una libernzion.u ùa
lulli, fuseisli e non fascisti. Dai fascisti, che acqni-;ta­
vano l;;i ceri ezzu della realizzazione delk loro dol­
ldnC'. Dai 11011 fascisli. e voglio dire anche dagli uv­
\"l'rsari del Fascismo, elle d'ora iunanzi si Ycdevano
perciò ussoggellali c.:on maggior rigore alla di:;;dplina
kgalc delJo Stato, ma era11 posli per ciò stesso, al
sfruro delle reazionj extralegali <lovule appunto alla
insufficienia delle sanzioni giuriclicb.c.
Tullavia il valore storico decis.ivo per la realiz­
zazione dello Stato fascista, che si deve alllribuire
ulla cfala del 3 gennaio 1925, non toglie che, an­
che rn�l 1wriodo a11lececlculc, che J'u di lrarn,igcnzn
è di collaborazione, rifonne imporlanli non siano
state allualc. Specialmente nell'anno 192:3, una note­
vole oprra di revisio11e dell'assello legislativo nello
StMo venne operata dal G<:n·erno, in drtù dei. pieni
 - 10 -

p0leri ottenuti dal Parlamento. Si trattò, come i tempi

consentivano, di una riforma principalmente Lecnica,
ma che non deve venire dimenticata, sia perchè fu
'
il coronamento di lunghi lavori legislativi condotti )'
durante decenni, e che mai erano riusciti a un ri­
·sultato concreto, per la debolezza insanabile dei Go­
verni antecedenti, sia perchè ebbe qualche riflesso
politico non indifferente.
Sotto questo punto di vista il primo posto spelta
indubbiamente alla riforma della scuola, preparata
ed attuata da Giovanni Gentile con ferrea coerenza e
con indomabile energia, che trasformò pro[onclamentc
tutti gli ordini di scuole, da quella primaria all'Uni­
versità, e che non fu soltanto riforma di ordinamenti
o di programmi, ma di spirito e di metodo. Dalla
scuola agnostica, priva di contenuto morale, senza
idealità, pura fornitrice di nozioni, che lo Slato libe­
rale democratico aveva creato, uscì la scuola educa­
trice, non solo dell'intelletto ma dell'animo, con un
suo contenuto religioso e nazionale, formatrice del-
1' italiano nuovo, degno della nuova storia d' Ilalia,
capace di comprenderla e di realizzarla. Malgrado
le critiche e le opposizioni che una sì vasta e pro­
fonda riforma doveva suscitare, e malgrado anche
gli inevitabili errori di dettaglio, che in un'opera così
colossale, preparata ed attuata in pochi mesi, non po­
tevano mancare, la riforma della scuola resterà come
uno dei titoli fondamentali di benemerenza del Fa­
scismo verso l'Italia. Giustamente il Goy, capo del­
l'ufficio informazioni della Sorbona dichiarava: « que­
sta riforma Gentile passa di molto il quadro delle
istituzioni puramente scolastiche: essa è in primo
luogo un avvenimento politico » e aggiungeva che la
riforma « avrà conseguenze incalcolabili sull'avvenire
della Nazione vicina ,, .
 - 11 -

Accanto alla riforma della scuola dell'On. Gen­

tile vanno poste le riforme finanziarie dell'On. De
Stefani. Riforme tecniche certamente, ma che con­
tribuirono potentemente all'assetto finanziario dello
Stalo r che consentirono il risanamento del bilancio,
presupposto indispensabile della ricostruzione della
finanza e dell'economia italiana. Basti ricordare il
riordinamenlo dei tributi, i quali hanno avuto fin3.l­
mcntc un asselto definitivo ed organico, la revisione
della legge di conlabilità generale dello Stato, che ha
stabililo un ferreo controllo delle spese facendo di
un Governo uscito dalla rivoluzione il più cauto e or­
dinalo amministratore, e infine la riforma dell'or­
dinamento gerarchico della burocrazia, che dette al­
l'Amminislrazione italiana un assetto, non forse privo
di mende, ma che ha posto finalmente ordine i.n una
materia, divenuta da tempo campo preferito di azione
degli interessi particolaristici e delle pretese dema­
gogiche.
Non bisogna dimenticare infine le riforme attuate
nel campo dell'Amministrazione della Giustizia, fra
cui imporlantissima quella delle circoscrizioni giu­
diziarie e sopratutto quella unificazione della Cas­
sazione, vecchia aspirazione mai attuata per l'oppo­
s1zJonc irreducibile degli interessi regionali, a cui il
regime parlamentare non poteva nè sapeva resistere.
}fa dopo la riforma tecnica doyeva venire la ri­
forma politica. Io non sono un feticista delle riforme,
sono nnzi in questo campo un eretico. Le riforme,
infatli, operate dalle leggi sono caduche, se èssé non
si realizzano sopratutto nel costume, nello spirito,
nelia tradizione. Solo quelle riforme sono durevoli
che· sono fatte prima negli animi e poi nelle leggi.
Ecco perchè, se il Fascismo, anticipando i tempi,
avesse, al suo primo avvento al potere, iniziato imme-
 "
- 1� ---

diatamente la riforma dello Slato, avrebbe forse futlo

opera vana. Bisognava infatti prima creare nei co­
stumi e nello spirito, il nuovo stato auspicato dal fa­
scismo, e dopo, ma dopo soltanto si poteva dare ad
esso una forma legale e un'organizzazione giuridica. f
Dopo due anni di Governo fascista, anche la rifomùi
tegislatirn fu possibile, perchè in sostanza lo SlD.lo
fa·;cista esisteva nella realtà.
:\1:1 in che consiste questo Stato fascista 9 In che
si differenzia esso dallo Stato liberale democratico'!
Lo Stato liberale, le cui origini remote debbono
farsi risalire a movimenti spirituali e politici eslranci
al nostro Paese e allo spirito italiano, si costiluì in
Ilalia sopra tutto per motivi di opporlunità contin­
gente, in un periodo in cui il liberalismo lrionfava in
Europa e in cui la formazione dello Stato ilali:1110
unitario come Stato liberale pareva doYcssc più fa­
cilmente Yincere gli ostacoli, che i nazionalismi e gli
imperialismi altrui ponevano al nostro risorgcnle na­
zionalismo. E in questo adattamento di sistemi ì")Oli­
lici e giuridici, ispirati a ideologie fondalmente indivi­
dualistiche ed antislatali. ad un popolo appena uscito
da lunghi secoli di servitù e da oltre un millennio di
disgregazione, privo di coscienza nazionale, e senza
alcuna idea dello Stato, gli errori si moltiplicarono
e si aggravarono le degenerazioni.
La stessa struttura dello Stato liberale democra­
tico ne faceva per sè un fragile edificio, la cui resi­
stenza era legata al concorso di condizioni, che 1111111-
cavano in Italia.
Le caratteristiche dello Stato liberale democra­
lico sono infatti due. Anzilutto esso è un'organismo
estraneo alle forze vive operanti nel Paese, che pone
tutte alla stessa stregua e tutte egualmenle tutela. In
 - 13 -

secondo luogo, esso è un organismo privo di un suo

conlenuto concrclo, senza ideali propri, aperto a
lulli gli ideali e a lutti i programmi. Le conseguenze
di quesla duplice premessa sono evidenti. Lo Stato
liberale democratico non domina le forze esistenti
nel Paese, ma ne è dominato: sono queste che de­
cidono, lo Slato subisce la decisione e la esegue.
�on basla, lo Slalo liberale democratico, non avendo
una sua idea da imporre, diviene il campo aperto
i.lllc lolle di lulte le correnti e di tutte le forze che
esislono nel Paese: lulte hanno diritto, volta a volta,
di pcnelrare nello Slalo, o allernativamenle, ovvero,
peggio ancora, concorrenlemente, in proporzione della
importanza cli ciascuna.
Qucsla concezione dello Stato era così radicala
in llalia che essa era divenlata una premessa co­
nnme a tutli i parlili, anche quelli che più aspra­
mcnle si combatlevano Ira di loro. Era una di quelle
verità che non si disculono, perchè evidenti a tutti,
un lruism. come dicono gli inglesi. Questa conce­
zione era accellala non solo dai liberali e dai de­
mocratici, ma anche dai socialisti, i quali, pur com­
batlendo per l'avvento di un diverso tipo di Stato,
in reallà realizzavano in concreto anche essi lo Stato
liberale e per lo Slalo liberale operavano ogni giorno;
e gli stessi popolari, che pretendevano derivare la
loro dottrina dalla dottrina cattolica, che è così lon­
tana dal liberalismo, erano divenuti i fautori più
accanili dello Stato liberale democratico. In verità
pareva che in Italia il liberalismo e la democrazia,
figli legittimi del protestantesimo, fossero per ce­
lebrare la loro più grande vittoria, quella sul cat­
tolicesimo, che erano sul punto di assorbire e di
convertire.
 - 14

Nessuna meraviglia che questo trionfo quasi to­

tale del liberalismo e della democrazia in Italia ab­
bia conrlotto lo Stato italiano sull'orlo dell'abisso.
Fuori d'Italia, specialmente nei paesi Anglo-Sas­
soni, lo Stato liberale democratico aveva potuto fio­
rire ed anche operare grandi cose, perchè esso tro­
vava nelle condizioni sociali e politiche di quei popoli
correttivi che mancavano presso di 11oi. Nei Paesi
Anglo-Sassoni ed anche in Francia vi è una grande
tradizione nazionale, e l'idea dello Stato si è forti­
ficata attraverso secoli di lotte sostenute dallo Stato
per l'affermazione della sua supremazia. In Inghil­
terra, inoltre, allo spirito individualistico e disgre­
gatore del germanesimo, si è sovrapposta una edu­
cazione morale rigorosa, per cui l'individuo, pur ri­
vendicando teoricamente di fronte allo Stalo la più
ampia libertà, sa nel fatto spontaneamente limilarla.
Tutte queste condizioni mancavano in Italia. Ln
vecchia tradizione romana, splendidamente rinnovata
dalla Chiesa Cattolica, era ispirata bensì al principio
della disciplina, della gerarchia della sottomissione dei
singoli allo Stato, ma era tradizione ormai lontana,
su cui avevano profondamente operato le influenze
disgregatrici del germanesimo, l'anarchia medioevale
e in ultimo la servilù straniera. Quest'ultima soprat­
tutto, facendo apparire per secoli lo Stato come stru­
mento della oppressione straniera, aveva fatto na­
scere e radicato profondamente nelle masse italiane
lo spirito di diffidenza e di rivolta contro la pub­
blica autorità. Tale spirito avrebbe dovuto essere tra­
sformato da un'opera pertinace di educazione poli­
tica e di disciplina statale. Lo Stato liberale demo­
cratico era, purtroppo, incapace spiritualmente e ma­
terialmente, di adempiere a questa, che avrebbe do­
vuto essere la sua prima e più urgente funzione.
 r

-15 -

Avvenne così che anche dopo conseguita l'unità e

l'indipendenza, le masse italiane conservassero verso
lo Stato Nazionale quella stessa atliludine diffidente
ed ostile, che avevano per secoli tenuto contro lo
Stato slranicro o cliente dello straniero.
1n questa condizione di cose è da meravigliare
che lo Slalo liberale in Italia abbia poluto reggere per
sessantadue anni, e elle la conquistala indipendenza
non sia slala travolla daJl'anarchia. Ma era evidente
che al primo grande urto quella larva di Slalo sarebbe
caduta in franlumi. Durante la grande guerra lo salvò
i){'n<'hè lontano, e incapace, l'intima virtù della stirpe
e l'or��mizzazione militare del popolo it1 armL :M:a il
grande lurbamento che seguì la g-ucrra trovò Jo
Slulo più debole e più che mai ass€nle e privo di
volonL::t. Venula meno l'estùlazione della lotta este­
riore, cessala l'organizzazione mililare, lo Stato libe­
J'Hlc. minalo da ogni parte, non poleva più resistere e
non rcsislè. Ne derivò. dopo lu guerra, un periodo di
lolal<' anarchia, nel quale lo Stato, cUvenuto l'ombra
di sr stesso. dovette assistere impassibile allo scatc­
nnrsi delle lolte civili. impotente a frenarle e :t do­
minarle.
A 11ucslo punto lo Stato liberale (famocratico era
vi.rtuabnenle in llalia finilo. La martin su Romn fu
la consacrazione storica del cro1lo. A11che se le forze
del fascismo fossero si.ate meno imponenti <li quello
che crm10, esse avrebbero egualmente trionfato. Nes­
sun regime cade per 1a forza dei propri avversari, lutti
cndono per la propria debolezza.
Ln conquista dello Stato da parte dcJ Fascismo
doveva portare necl>)ssariamente alln sua trasforma­
zione. Graduaù11enlc, ma iucl'ssanlementc, come ab­
hhuno veduto, prima nel fatto, poi nelle leggì, si è
venuto formami<> lo Stato fascista che, come conte-
 - 16 -

nuto e come forma, si differenzia totalmente dallo

Stato liberale.
Dico Stato fascista e non Stato nazionale, come
pur si usa da taluni, perchè l'espressione è più com­ I f
prensiva e più esatta.
Lo Stato fascista è infatti lo Stato, che realizza al
massimo della potenza e d(}lla coesione l'organizza­
zione giuridica della Società. E la società, nella con­
cezione del fascismo, non è una pura somma ùi in­
dividui, ma è u_n organismo, che ha una sua prop ria
vita e suoi propri fini, che trascendono quelli degli
individui, e un proprio valore spirituale e storico.
Anche lo Stato, che delle società è la giuridica orga­
nizzazione, è per il Fascismo un organismo rlislinto
dai cittadini, che a ciascun momento ne fanno parte,
il quale ha una sua propria vita e suoi propri fini,
superiori a quelli dei singoli, a cui i fini dei singoli
debbono essere subordinati.
Stato fascista è dunque lo Stato veramente so­
ciale, qualunque sia il tipo di società che in esso si
organizza. Vi è uno Stato fascista nelle società a
tipo cittadino, dominante nel mondo aulico e mc­
diovale. Vi è uno Stato fascista nelle società a Lipo na­
zionale, che ancora oggi prevalgono nei paesi civili.
Vi è uno Stato fascista ·nelle società a tipo imperiale,
ùellc quali ci offre esempi cospicui l'antichilà e che
si vanno oggi sempre più affermando nel mondo.
Può essere fascista lo Stato-città, lo Stato-nazione
e lo Stato-impero.
Quando si dice che lo Stato fascista è lo Stalo na­
zionale, si dice cosa vera per l'Italia di oggi, che è
una società a tipo nazionale, non si dice cosa vera
per quella che sarà l'Italia di domani,nè per quello
che sono oggi l'Inghilterra, la Francia, il Giappone e
gli Stali Uniti di America: in questi casi lo Slato fa-
 -17 -

scisla �arebbe lo Stalo imperiaJc. In sostanza, rnonlre -

il concetto di Slalo nazionale risponde a una condi­
zione roncrcta di vita sociale, quello di Stato fascista
risponde a una condizione generale ed astratt� che si
,·eril'ica tutte le volle che una società si organizza for­
tcmcnl(• a Slalo, per la realizzazione dei fini perpe-
tui della specie.
Dn ciò possono desumersi facilmente le ditrcrenze
che dis!i.nguono lo Stalo fascista dallo Stato liberale.
Sono differenze che concernono tanlo il punto di vi­
stri sodale, <:io<\ il c-onlcnulo, quanto il punto di vista
giuridic·o, cioè la forma.
Socialmente lo Stato fascista ha fini suoi propri,
cioè una propria funzione e una propria missione.
Lo Slalo fascista non è agnostico, come lo Stato li­
bcntlc. in ogni campo della vita collettiva, al con­
trario in ogni campo ha una sua funzione e una
sua volontà.
Lo S!ato fascista ha la sua morale, la sua religione,
la sua missione politica nel mondo, la sua funzione di
�Iustizia soeialc, infine il suo compilo economico.
E perciò lo Stato fascista deve diftndurc e d iffon­
der1' I a moralilà nel popolo; deve occuparsi dei pro·
hlcmi religiosi, e perciò professan:! e tutelare la re­
ligione Yern, cioè la religione callolica i deve adem­
piere nel mondo alla missiolle di civiltà affidala ai
popoli di alta cultura e cli grandi tradizioni, il che
significa adoperarsi in tutti i modi per l'espansione
politica, economica, inlcllelluale fuori elci confini;
deYc fare giustizia fra le classi, vietando la sfrenata
aulo-difesa di classe; infine deve ps0muoverc l' au­
mento della produzione e della ricchezza, adoperando,
quando occorre, la molla possente dell'interesse in­
dividuale, ma intervenendo anche, quando occorre,
con la sua propria inizialiva.
 - 18 -

Ciò dimoslra ancora una volla ,ruella verilù cht· \Jo

avulo ripetutamente ragione ùi affermare: lo Stato
fascista contiene in sè gli elementi di l11lte I<" allrr
concezioni dello Stato, ma 11011 già, C"ome in esse, in
modo unilnlernlc e quindi erroneo, ma in maniera in­
legra1e e perciò vera. Lo Stato fascisla contiene il
lilieralismo e lo supera : lo contiene, perchè si serve
della libertà qttando essa è utile: lo supera, perchì•
raffrena la libertà qnando f' dannosa. Lo Slalo l'asci­
sta contiene la democrnzia e la supera, la coni km·
verchè fa pari.ecipare il popolo alla dla tlcll1, Sluto
in quanto è necessario; la supera perchè Lii.'ne in ri­
serva la possibilità di far <lecidcrc i problemi essen­
ziali della vita dello SLalo a coloro. che han11t> la pos­
sibilità di intenderli, solleY�mdosi sopra la considc­
razi.011e degli interessi cont.ingcnli do!lli individui. fo
ultimo lo Stato fm;cista conlienc il sorialismo e· lo
-;upera: lo contiene, perchè vuole, come esso. realii­
zare la giustizia sociale; lo supera. pcrchè non con­
senle che questa giuslizia sia folla medit111LC' 1'11rl,,
brutale delle forze sociali1 nè crcùe che sia 11eccss:1rio
per alluarla un maslocloutico (' complicalo sistema
di JJToduzione colletliva, cbe finirebbe col snpprinu:r('
ogni spirito di risparmio, e assorbire tulto l'ulilt• ciel
processo proclutlivo.
Giuridicamente non meno profonde sono le dil'­
:ferenze fra lo Slato liberale e lo Stato fnscislu. Lo
Stato fascista è lo Stato veramente sovrano, quello
cioè che domina tutte le foi·ze esistenli nel p,H�.<:e e
tulte sottopone aJla sua disdplina. Se, infatti, i fini
dello Stato sono superiori. anche i mez,J che esso
adopera per realizzarli debbono essere più polenU
<li ogni altro, la forza: di cui esso dispone sover­
chiante sopra ogni all.r::t forza.
Questa teoria dello Stalo sovTano non è, iu reami,
 - 19 -

nuova, perchè tulla la scuola giuridica cli diritto pub­

blico la professa. Questa scuola ha sempre insegnato
che la sovranità non è del popolo, ma dello Stalo,
principio affermato in tutti gli scritti dei ma2stri del
clirilto pubblico slranieri e italiani, e anche di molti
giurisli nostri, che nel campo politico si dichiaravano
poi liberali o democralici, senza dubitare affatto della
palente contraddizione, in cui venivano a troYarsi con
sè medesimi. In realtlà, dire che lo Stato è sovrano è
negare il liberalismo e la democrazia, per cui una su­
periorità dei fini dello Stato su quelli degli individui
non esiste, come non esiste la sovranità dello Stato.
Tale contraddizione, negli stessi uomini, tra la
concezione giuridica e la concezione politica dello
Slalo è lanto più meravigliosa, in quanto è chiaro
che dalla teoria della sovranità dello Stato discende
logicamente la teoria dello Stato fascista. Se infatti
lo Slalo è sovrano, se in sua mano è un potere sover­
chiante, che domina e disciplina tutte le altre forze
esistenti nella società, ciò significa che lo Stato adem­
pie a fini suoi propri, superiori a quelli degli indi­
vidui. Non è infatti concepibile che una forza so­
verchiante sia concessa allo Stato, se non per rea­
lizzare fini superiori ed adempiere ad una supe­
riore missione, altrimenti quella forza si risol Yerebbe
in semplice sopraffazione e mera tirannia.
Superiorità dei fini, supremazia delle forze; in
questa dicotomia si riassume la concezione dello Stalo
fascista.
Tnlla la nuova legislazione fascista tende a rea­
lizzare questa concezione dello Stato.
Trasformare lo Stato liberale democratico, senza
un suo contenuto e senza una effettiva sovranità, nello
Stato fascista, avente suoi fini concreti, la volontà
cli realizzarli, e la forza necessaria per realizzarli, si-
o·nificava da un canlo dare allo Stato un co11le­
�uto posilirn di volontà e di azione, dall'allr o for­
nirgli lo strumento indispensabile, per adempiere alla
sua missione, cioè rendere effettiva la sua sovranilà
ed efficiente la sua autorità. �ell'ordine logico il
primo compito precede il secondo, nell'ordine pratico
è il secondo che soverchia, pcrchè, menlrc la tra­
sformazione spirituale dello Stato è opera essenzial­
mente mora le e politica, la sua trasformazione giu­
ridica è opera essenzialmente legislativa, e quesla
dipende più direttamente dalla volontà e dall'azione
di governo.
Tuttavia, il problem a stesso della creazione di uno
Stato avente un suo proprio contenulo nel campo
etico, religioso, politico ed economico, se dipende so­
prattutto dalla trasformazione dello spirito dei gover­
n anti e delle masse, del costume politico e della cul­
tura politica, dipende anche, in parte, dall'indirizzo
pratico dell'azione di governo e della legislazione.
Le riforme legislative attuate durante i primi
quattro anni del Governo fascista hanno avuto un
importanza grande per questa trasformazione inte­
riore dello Stato. Ho già accennato al valore deci­
sivo della riforma scolastica sotto questo punto di
vista; creando una scuola educatrice del carattere,
propagatrice del sentimento religioso, formatrice della
coscienza nazionale, si è dato allo Sta lo un comp ito ,
a cui per l'innanzi esso si riteneva estraneo. Ma non
minore importanza hanno le leggi sulla ma lernità e
sull'infanzia e sopratutto quella sull'Opera Nazio­
nale dei B alilla. Questa grande istituzione si prepara
a dare una educazione militare e riazionale all a gio­
ventù dai sette ai diciassette anni, mediante un'opera
ininterrotta, compiuta nelle scuole e fuori delle scuole,
che in breve volger d' anni, trasformerà radicalmente
 -n-
l!> spirilo e il carattere del popolo italiano. Cosi l'Ita­
lia. per virtù <lclla glLerru e ciel fascismo, dopo secoli
di indisciplina e tU neghittosità, tornerà ad essere una
grnncle nazione militart• e gnerricra.
;\oche la riforma dei c:otlid, già autoriLZala dal
Parlamento. ed ormai in Yia di attuazione, contribuirà
a dare allo Stato quel conlcnulo concreto di cui finora
mancava. K<'l codice civile, nel c.:odicc penale, lo Sl:tto
,i ::iffcnnerà vigorosnmcntc come tutore della moralità
t dcJl'ordine farnigliarc; nel codice civile ancora e nel
<·odicc di commercio, Ja tutela della proprietà pri,atf\,
slrnmcnlo indispensabile per la formazione del ri­
sparmio. e la disciplina del credito saranno consi­
derate come essenziali funzioni dello Stato; nel co­
dice civile. nel codice di commerciio, nel codice pe-
11a1c �11 interessi politici ed economici della nazione
avranno, come è dovere dello Stalo, una forte garan­
zia; nl'I <·otlicc penale e in que-llo cli procédura pènale
lroverauno posto adt'f4Ualo e adeguata soddisfazione
le 110cessilà della difesa della Società e de11o Stato,
rrpressiva e preventiva, contro la delinquenza: nèl
coclict· di procedura civHC', infiue, l' amministraziolle
clt·lla giusLizia non sarà più considerata una 1rnssiva
fnnzione di iulcrcsse esclusivamente privato, ma come
una delle pit\ alte :.itth·iUì. dello Stato, avente lo -;copo
,·mincntementc polilico di garantire la pace socinlè
1·on l'allribnire a ciascuno dò t'he gli spella.
Mn la riforma, a mfo aYvisu 1 che ha maggiormente
C'Outdbuito a dare allo Slalo fascista la s'tla fisonomi::i
l' nllu sua azione nn t>oncrelo contenuto sociale, t' plll·
:,vmprc quella reaìizzala me<liante lu legge sulla di­
..,<'iplina giuridica dei rapporti collettivi del lavoro
t' il rclati\'o t'egolamento legislativo.
Questa legge pone fine al secolare agnosticisn10
dello Slalo in materia di conflitti fra le cateqorie e
 - 2� -

k classi, e considera rauuazionc della giusUzia so­

ciale come un problema, che e�so deve risolv<:rc 11('\
snu ambilo e con le suc> forze. Con questa legge lo
Slalo t'inalmenle ù:1 tm assetto stabile ai rapporti tra
le categorie e le classi. ponendosi nei loro ('.onrrouli
in una siluazione di arbitro e> di moùeralorc, e im­
pedendo così che una soprnfraceia l'allru, e dw clatla
lolla ùell' una con.h·o l'altra cleri-vi l' anartlliu, ta mi­
seria e la servitù dei citladini. :\fa, olln• cllt a ri­
solvere il problema della sostituzione della gittsli­
zh1 di Stato alla autodifesa cli classe, la nuova kv,i­
slazione sindacale risolve anche il probkma dell'or­
g:mizzazionc della sociclà italiana a bast· prurrssio­
nale. Il sistema ùemocralko dcll'alomismo sul'fra�i­
slico, che ignora-v a il produlton' e c<rnosccva sul11
il ciltaclino, se aveva polulo in un pi'imo m<1nw11lo
senlrr a clislruggerc -un' org;111izzazio11c sodalt- t• po­
lili-:a, come era quella 1k1l s(•-colo X.\' III, �orpa.,satn
dalla evoluzione socink ed ceonolllic-a cl<'l lempo.
1101J aveva uvuLo nessuna virtù ricoslrull.ricr. E:.so
partiva da una concezio11c fond.amcntalmcnle , r­
ronea della vita sociale, che 1Lisco11oiwcvn l,1 n:1-
iurri organica dcìla società, le dirrcL·cnZl' ncc:cs�:iric•
tra gli uomini. il loro diverso valore, o la llin•r;;il;1
delle fnnzion.i a ciascun individuo affidale nel r-o111-
p]esso e mullil'ormc meccanismo della , ilu sociale.
Il giorno) in cui il sistema era slal.o condotlo :.11Jc sm·
estremo conseguenze, ed ayevu prodotto gli t'sln•rni
d:nmi, ndnacciando di Lravolgere i.11 una nvivers�tk
anarchin Lutta la moderna ci,illà, il prnhlcm.\ di
mrn riorganizz;tzione della Socielà, non più sulla Jrnse
dl'!raloruismo inclìvidualislic:o della l'ilosoria della ri­
voluzione francese, ma s1ùl::i. hasc- di ima visione or­
g;:111.ica della Società, si poneva uettnmcnle. La riso­
lllzionc di questo problema è uno dei (;OJllpiLi p iù
 - 2/3 -

imporlanU dello Stato fascista, che con Ja legge del

:J aprile 1926 e il regolamento 1 luglio dello slesso
anno l'ha aff'rontalo risolt1tamente, disciplinando ili
modo organico tutto iJ fenomeno sindacale. Realizza­
zione della giuslizia sociale per opera dello Stato.
rior4a11izzazio11e <lelln Società sulla base della funzi_one
prodnlliva da ciascuno ese'\'cilata, ecco il nuovo com­
pilo nsscgnalo allo Stato, che <l�1 allo Stato fascista una
nuova forza f' una nnova vil:l.
�,: in qneslo campo della formazione di uno
'-ìlalo bene altrczzalo all'esercizio delle sue funzioni
socfoli, può essere (limenticala la legge sulla islitt1-
ziouc elci consigli pro,·inciali dell'economia, per cui
lo Stato viene l'ornilo di uno strumento adeguato per
l'esercizio <lclla s11a azione economica. che fino act
oggi rnancava, giacchè nelle provincie Lo Stato era
rappresentalo da molli organi, mtl era assente pro­
prio nel campo cconornico.
Non meno ilnportanlc della ltasformazione inle­
riore dello Staio deve considerarsi la trasformazione
cstcriorl' operala dal fascismo fa qucsli ultimi anni.
Inlcnrlo per· lrast'ornrnzione eslcrforc la restituzione.
allo Stato Lleila pienezza della sua sovranità, inceppata
durante il regime liberale democratico da mia quanlilà
di YÌ11C'oll, di restrizioni. di controlli ·e soprattutto so­
praHatla ccl annu.lfala dall'irrompere senza limiti cli
molteplici. forze, che tendevano a diminuirla e ,,;
usurparla.
. Resliluire nllo Slalo il pieuo esercizio della sue'\
sovranilà signil'ica anzitullo raUorzare il potere CS{;!­
C'ulivo. 11 potere csecLrlivo, in.falli) è l'espression.è più
genuina dello Stato, l'organo essenziale e supremr.
della sua azione.
Donmquc, ma specialmenlc in Italia, la cleca­
denz::1 dello Slato 11a avuto come maniJeslazio11c csle-
 - �4 -

riore il crescere smisurato dei poteri del Parlamento

e specialmente della Camera elelliva, a danno del
potere esecutivo. Fenomeno significativo, e che fa
pensare immediatamente ad un rapporto di causa ad
effetto, tra questo accrescimento e quella decadenza.
E in verità, se si penetra dentro all' assenza delle
cose, così deve appunto concludersi, giacchè la Ca­
mera elettiva, che formalmente e giuridicamènlé fi­
gura nella costituzione come organo dello Stalo, è dal
punto di vista sostanziale organo di interessi par­
ticolaristici, dei più diversi e svariati interessi par­
ticolari. La rappresentanza politica, infatti, checcbè
ne dicano i teorici del diritto costiluzionale, non è
sostanzialmente designazione di capacità, ma rap­
presentanza di interessi, naturalmente interessi di in­
dividui o di gruppi e perciò spesso contraslanti con
quelli dello Stato. Ora, finchè la funzione del Par­
lamento, come organo dello Stalo, è limilala a una
semplice partecipazione all'esercizio della sovranità,
il danno non è grave. Ma diventa gravissimo quando,
con la naturale tendenza esclusiva ed usurpatrice
degli interessi particolari, l'organo di tali interessi
viene acquistando una posizione preminente nell'eser­
cizio del potere sovrano. Quando ciò si verifica e
il potere parlamentare domina il potere escculivo.
la tutela degli interessi storici ed immanenti della
Società, cli fronte ai particolarismi degli individui,
delle categorie e delle classi, si affievolisce e spesso
vien meno. A questo punto la sovranilà dello Stato
è praticamente annullata, e ad essa si sosliluisec
la sovranità degli individui e dei. gruppi in perpetua
lotta fra di loro, quindi il cozzo conlinuo di forze
brute, che tendano a sopraffarsi vicendevolmente; ciò
che significa il disordine permanente e l'anarchia.
Tale era lo stato cli cose, che la sopraffazione par-
 - % --

inmcnlare aveva crealo in Italia prima dell'avvento cle[

Fascismo, e che il Fascismo ha fatto immediata.mente
n:ss:-irc, restilnendo al potere esecutivo la sua natu­
rale posizione di organo preminente della sovranità.
La legislazione fascisla doveva consacrare giuridica­
mente questa preminenza. Non già che nella costi­
tuzione scritta dallo Stato italiano ciò non fosse già
stabilito; come Lutti sanno, lo Statulo fondamentale
del Regno ignora lo sfrenato regime parlamentare de­
gli ultimi decenni della nostra storia politica. Esso
<'Onsacra un semplice regime costituzionale, in cui
la parte principale dell'esercizio della sovranità spetta
sempre al potere esecutivo cd al Re suo capo su­
premo, mentre al Parlamento è riservata una fun­
zione secondaria di collaborazione e di controll.o.
Ma la pratica costituzionale aveva da lunghi anni
mo"dificato lo Statuto, dando sempre più al Parla­
mento e per esso alla Camera elettiva, la somma dei
poleri. Tale sistema potè, bene o male, funzionare;
finchè vi fu nella Camera una maggioranza relativa­
mente omogenea e capace di esprimere dal suo seno
nn Governo omogeneo. Ma, quando con la imprudente
introduzione della rappresentanza proporzionale nel
sistema elettorale, nessun partito ebbe più la mag­
gioranza, la crisi di.venne irrimediabile. Quando la
Camera non fu più coslituita da nna maggioranza
e da una o più minoranze, ma da una serie di mino­
ranze, si impose la necessit� del Governo di co:1lizionc,
costituito dall'unione di più partiti di minoranza. Si­
mile sistema doveva condurre e fatalmente condusse
aìla paralisi cli governo. Ciascun gruppo, che par­
tecipava al potere non aveva sufficiente forza pe1·
governare, ma ne aveva abbastanza per impedire ehc
gli altri governassero. Si attuò così il liberum veto
dc:i gruppi, che condusse rapidamente all'annulla-
-
- 26 -

mento del potere esecutivo. Una tradizione :;unile cto­

veva essere radicalmente troncata, e pcrchè ciò acca­
desse era necessario che una serie di leggi dirdla­
mentc cd indirettamente sancissero, in modo espli­
cito, il principio che l'organo permanente e supremo
dell'esercizio della sovranità è il potere eseeutivo,
riducendo il compito del Parlamento al campo, nel
quale è solo praticamente possibile, della collabora­
zione e del controllo.
Il fascismo, pertanto, cominciò immcclialamenlc
colì'abolire l'assurdo sistema della rappresentanza
proporzionale, per cui lo Stato veniva consideralo
come un possesso privato dei partiti, da dividersi tra
essi in proporzione delle forze di ciascuno. Dal si­
stema totalmente proporzionale della legge del 1919
si è passati al sistema maggioritorio a scrutinio <li
lista nazionale, con residui di proporzionalismo nella
r::ippresentanza delle minoranze, consacrato nella ri­
forma elettorale del 1923; e in ultimo si è rilornali
al sistema schiettamente maggioratorio dello scruli­
nio uninominale con la legge del 1925.
In seguito, con una serie di provvedimenti le­
gislativi vennero direttamente rafforzali i poteri del
Governo.
A questo gruppo cli leggi appartengono: la legge
sulla facoltà del potere esecutivo di emanare norme
giuridiche, la legge sulle facoltà e le prerogative del
Capo del Governo, Primo Ministro Segretario di Sta Lo;
la legge sulla istituzione dei podestà nei Comuni e la
sostirnzione delle Consulte Municipali ai Consigli Co­
munali.
La legge sulla facoltà del potere esecutivo cli ema­
nare norme giuridiche, colmando una lacuna dello
stesso Statuto fondamentale del Regno, falto per un
piccolo Stato e in un periodo storico cli lcnla evolu-
 - 27 -

zionc della vita economica e sociale, dà la possibilità

al Governo, organo permanente e supremo della so­
vranità, di esercitare in taluni casi il potere legisla­
tivo, anche nel campo normalmente riservato al Par­
] amento. In tal modo, mentre si riconosce al Governo
il suo carattere di organo, non solo preminente, ma
anche permanente dello Stato, gli si consente di as­
sicurare la continuità della vita dello Stato nei mo­
menli più gravi della vita nazionale. Non solo, ma,
altribuendo al Governo la possibilità di emanare, in
caso cli urgenza, norme aventi forza di legge, si è resa
possibile l'approvazione di leggi, che per la inevita­
bile opposizione dei particolari interessi contrastanti,
non giungerebbero mai in porto con l'ordinaria pro­
cedura parlamentare. È questo un punto forse se­
condario, ma molto importante della riforma, che non
va trascurato. Vi sono leggi, che il Parlamento non
riesce mai ad approvare, appunto perchè vi si op­
pongono fortemente interessi particolari, piccoli tal­
volta, ma ostinati. Così ricordo una leggina di nessuna
importanza sopra gli atti notarili fatti durante l'occu­
pazione austriaca nelle provincie invase, che per tre
legislature si è lrascinata fra Camera e Senato, senza
che si riuscisse mai a ottenere su di un unico testo il
consenso delle due Camere, perchè gli interessati,
ngendo volta a volta nell'uno e nell'altro ramo del
Parlamento, riuscivano a farvi introdurre emenda­
menti elle· ne ritardavano l'approvazione.
La legge sui poteri e le attribuizioni del Capo del
Governo, concentrando la direzione del Governo nelle
mani del Primo Ministro e, dando a questo la somma
dei poteri e delle responsabilità, costituisce un altro
contrihulo al rafforzamento del potere esecutivo, la
cui azione, divenuta omogenea e unitaria, è anche
necessariamente più efficace. Si pone termine così
 - �8 -

al Gonrno fatto a comparlimenli slagni, proprio ciel

regime parlamentare, in cui ogni Ministro rappre­
sentando una propria forza, un proprio gruppo e
narticolari interessi economici e politici, tendeva a
fare nel Governo la propria politica. Ma il significalo
più profondo della legge sui J+Oteri Jel capo del Go­
Ycrno sta nell'avere svincolato, con formale disposi­
zione di legge, il Governo dalla dipendenza llel Par­
lamento, riconsacrnndo il principio, già conlenulo
nello Statuto, ma per lunga tradizione dimenlicato,
che il Governo del Re è emanazione del potere regio
e non già del Parlamento, e deve godere la fiducia
elci Re, interprete fedele delle nècessilà della Xazioni:.
In tal modo la Camera elettiva appare, quello che t\
uno dei modi cli manifestazione delle necessità e dc.i
sentimenti del Paese, non gi?t l'unica e la decisiva.
T n un periodo, in cui la vita di un grande popolo è­
divenuta sommamente complessa, non è più possibile
dare alla rappresentatiYa eletli\·a, basala sull'atomi­
smo suffragistico, un valore asso] nlo nel <,ovcrno
della Nazione.
Alla stessa necessità di rafforzare il potere ese­
cutivo nelle Provincie e nei Comuni si ispira la legge
sui poteri dei Prefetti., e quella importanl issi ma e
veramente decisiva per la vita italiana, così inlensa
localmente, sopra l'istituzione del podestà e delle Con­
sulte Municipali.
Ma l'onnipotenza della Camera elettiva non era
la sola causa della disgregazione dello Slalo liberale
democratico. Le forze, che attraverso il pal"larncnto,
usurpavano la sovranità e la esercitavano nel proprio
interesse sotto le forme legali del parlamentarismo,
agivano anche più profondamente e in modo ille­
gale fuori del Parlamento. I partiti, le organizza­
zioni sindacali, la stampa erano venuti costituendo
 - :.!11 -

allrnllanti Slali nello Stalo, creando una conùi.7.i-Ont'

di cost' divenuta i11 ultimo, veramente intollerabile.
per cui nella nazione lutti comandavano, meno eh('
lo Slalo: donde una guerra perpclua ili tulti cou l.ro
lulti, the nveva soppresso ogni liucrlà e creai.o una
condizione' di vicendernle sopraffazione, che paraliz­
zava la vita del paese. In tal modo, contraddizione'
solo appaxcnle, lo Stalo liberale, neU'ulUma fase del
suo ùisfacimenlo, doveva i;tssisterc impotente alla fim_
di o�ni libertà.
Si poneva pcrlanlo allo Stato il dilemma: o tr:.i­
�forrnarsi o perire; o riaCfcrn1are la propria so­
, ranil:ì su h1tle le forze esistenti nel Paese o clissol­
, ersi nella universale anarchia.
Lo Slato Fascista ha operalo questa trasforma­
zione; esso ha affermato il proprio ùominio su lutte
le· f<>rzP csistculi nel paese, lullc coorùinando1e, tutte
inquadrandole e I ulte indirizzandole ai fini supm·iori
della vita nazionale. Una serie di leggi riafferma talr
neces"Snria superiorità dello Stato_
A questa serie di leggi appartiene la legge sulle as­
sociazioni segrete, la quale mira a ricondurre sotto
il controllo dello Slato tutte le Associa�ioni, che ope­
rano nel Lerrilorio nazionale e che, se ha colp,ito
specialmente tuia parlicolare associazione, la Masso­
neria, che si era abbarbicata allo Stato e che in mille
modi lo Lcneva avvinto e lo dominava, è in realtà w1
provvedi.mento di indole generale_ li quale mira a
disciplinare, nella forma più limitata e moderala, il
fenomeno associativo. cosl importante nella vita mo­
derna, e eh� lo Stato non può, senza consacnire la
sua piena abdicazione, ignorare.
Alla stessa categoria di provvedimenti apparli1:11e
La legge sulla stampa, che vuole infrcnare uno dei
fenomeni più lrisli dell'ultimo periodo dcll�t vita ila-
 - 30 -

·,,nn' . Si era intalti cosliluilll in Italia una

l1« . l'urr.:1 im-
mensa come è quella tlf'lla slampa, e l H' r 1,·p11dir·ava ;i
sè il d\ritto di rimaner fuori do.ll�1 leggi.! c(l irrt'spnll­
sabilc, a questa consegue nza avendo con<ioll( ) lu clc­
"cnerazione dell'ist ilulo del gerente . L t sln mp a ha
�na fnnzione alla e nobilissim a, ma la cosl ìlu ;,.i ouc.
entro lo Stato, <li una l' o rza superiore allo �lato , in­
conlro1la ta cc l irrespons abile, nun pole\'n l ssvn' nlil'­
riormcnle tollerala.
Ed egualmente dicasi della lc�ge sulla disl'iplin,1
!'.(iuri<lica dei rapporti collettivi ùel lavor·o. ()1h·sl:1
1ee1ge ho delto, si propone sopr:ilullo :11lt• l'innlilù
s��iali: quella di rendere �luslizia l'ra lt• t·l:issi t' di
organizzare le forze produtli,t' dl0 I [Hll'SC' 'Ila l'Ssa lln
anche un altissimo com rito politito: quello tii 1·i1·on­
durrc ncll'orbila dello Stalo le l'orze. elle si eru110 1·<1-
slituite fuori di esso e contro di esso li l'eno1111•no sin­
dacale è tlll ,1.spetto i11sopprimibile lldla ,·il.i 11111-
derna; lo Stato non può i�norarlu. de,·l' ronosc·c-rlo,
regolarlo, dominarlo, dom inarl1, t·nn quello spi1·ilo
di assoluta irnparzialilà che è proprio clcllo Slalo.
tutore dei generali e supremi interessi dcllél naziori.•.
e non, come si vuole dal nrnlerialisrno man:isl:i. rap­
presentante di una classe sopral'Jallricc.
Infine. deve ricondursi a questo ciclo di leggi 1T­
slauralrici della �ovranilà dello Stato sui gruµpi mi­
noi-i, anche la legge sulla riforma forense. Come i sin­
dacali. come i pasliti, come la massoneria, c-onll' la
slarnpa, cosi anche cerli organi professionali si e­
rano orgaoizzati in maniera afratlo inclipcnclcnle dallo
Staio, in modo da costituire l'orze superiori ,tllo Slalo,
ineontroJlale ed incontrollabili. GH ordini professio­
nali, anche i pHt nobili e di più grandi Lra.dizioni.
come gli ordiui toreusi, non sono che parle dt'll'or­
ganismo dello Slulo; hanno pubbliche runzioni tlH"
 31 -

cse1·citano in vece e in nome dello Stato e quindi

non possono sottrarsi al suo controllo. Tale con­
lrollo appunto è stato stabilito nei limiti più riguar­
dosi e discreti con la recente riforma forense.
Si viene realizzando così la formula Mussoliniana:
lulto per lo Stato, nulla fuori dello Stato, nulla contro
lo Stato. Ciò che non significa, come taluno affetta
di credere, la costituzione di uno Stato onnipossente,
che tutto assorbe e lutto opprime. No; la nostra con­
cezione dello Stato è bensì quella di uno Stato so­
Yrano e superiore agli individui, ai gruppi alle classi,
ma con il chiaro ed esplicito presupposto che lo
Stato debba di tale sovranità servirsi, non per fare
opera cli oppressione, bensì per realizzare fini supe­
riori. Nella superiorità dei fini dello Stato, nell'adem­
pimento della sua missione di perfezionamento morale
e civile all' interno e all'esterno, sta la ragione della
superiorità dei suoi poteri. Così la potenza dello
Stalo, lungi dall'opprimere i cittadini, si riflette in
modo benefico su di essi. Non furono mai felici i
cittadini cli uno Stato debole e miserabile. Al con­
lrario, solo attraverso lo Stato può il cittadino tro­
vare le vie del proprio benessere e delle proprie
forlune, verità che i romani espressero scultoriamente
con la formula: ci vis romanus sum.
 I.

LE LEGGI DI DIFESA.

1. LEGGE SULLE SOCIETÀ SEGRETE.

2. LEGGE SUI FUORUSCITI.
3. LEGGE SULLA BUROCR.AZI.A.
4. LEGGE SULLA DIFESA DELLO STATO,
twrnf sm··trr
 - 35 -

1.
LEGGE SULLE SOCIETÀ SEGRETE.

RELAZIONE SUL DISEGNO DI LEGGE (*)

Onorevoli colleghi! - A tutti è nota la parte che, nel

moto del risorgimento italiano, ebbero le società e sette se­
grete. Il giudizio sul contributo, che esse dettero al movimento
nazionale, appartiene alla storia. Certo è che, se poteva ri­
tenersi giustificata l'esistenza e l'attività di associazioni oc­
culte in tempo di servitù, come mezzo di lotta del popolo
inerme contro lo straniero e i Governi clienti dello straniero,
tali società aVTebbero dovuto sparire o trasformarsi il giorno
in cui, conquistata l'indipendenza e l'unità, divenne lecita,
anzi meritoria, ogni forma di attività intesa ad elevare e
diffondere lo spirito nazionale. Accadde invece il contrario,
e le libertà interne, sancite dallo Statuto e smisuratamente,
e diremmo quasi, illimitatamente allargate dalla pratica co­
stituzionale del nuovo Stato italiano, furono incitamento e
motivo di una sempre crescente diffusione delle associazioni
costituite e4 operanti in modo clandestino od occulto, a cui
corsero in folla, così i malcontenti e i delusi del nuovo

(*) Presentata 111la Camera dei Deputati dal Presidente del Con·
siglio dei Ministri, ministro degli Affari esteri (Mussolini), nella se­
duta del 12 gennaio 1925.
 - 36 -

ordine di cose, come rutti <'Oloro chi• t·crcavano ili far In

propria st.rada col massimo dei ya.ut!"!g:::-i e il miJ1iu10 ilt·t
risclii. Fenomeno che Rpiacque ai piu g-ran<li uomini d1•l
Risorgimento, i quali <>oruidrraron11 le l'tltlc t' :-o�i,,t;t ,l!gr1:to
come un male necessario, f'rutto del clispoti�ruo " 1h•lh ;.l'J'­
vitù, e destinato a ,.;comparire ron tJUl'ali ••\l'wn l1•gitli.J11.1
rlove non è patria e lib!'rtà, :scriveva .\[azzini, esq· 1,0,srrno
essere i;;dolte dalla .Nn1.io1w, che alibin e11 n,1ui�tal11 la snn
_patria e la sua libertà.. St> l'ASioOi:ia1.io11c, ug�u11g-r1·;1. <l1·1·o
Tealizza1·0 un piu alto progr Ps,;o, dcvc• ,ottom,•lt·1-i;i :il 1siu­
dizio di tnttJ.
Ora, qualsiasi spede• di soeirtu o,·r·ulta, urwho se, in
ipotesi, il suo fine siti r!icameuoo e t!'iuridic:,rnentc lecito, j,
da ritencrl!i, pel fatto stes:.o dl'Ua set:"relc7.7.a, i11r.0111p:11il,ilt:
con la �nanità dello Stato, e In ugu:il,• libcdi1 dpi ,•ill:ulini
di fr011te alla legge. Lu lil:,.�rt:1 polit.i,,u 1J(>t1�bl · 11dl11 l'n••oltà.
che le loggi limitano per poterli mettlio gar:mtir(' u t,11Ui, ,li
parlare e di agire' in pubblico JK!t' il J)('r,uguiwl'!1�0 rii fini
che siano o Ri presumano utili aUa t·olLHh·it�t. Clii p1'ftr1Hh•
1)arlare ed agire in sep:reto �i sottrae p1•r eiò solo ttlla li­
bertà e ne viola uno rlei p1·n�U[IJJO�ti P,sruziuli, d1,1 ò l'ugu:1·
glianza ili tutti i eitta.<lÌlli, J)1lrchè prc·h>mle n 1,roprio fomr•l
il privileg10 ili cvital'I' i limili e le saur.ioni <·hr•, ncll'ir1le-
1-esse collettivo, le leggi impongonn idl'r�rcizin ,lc,lf,t lil>t·rlil.
Si pòne. in altri termini, fuori della l,�ggc, ,, TIIW JlllÙ np­
pel1arsi a.d e�sa per esserne dife,m. Dal clm ù11rirn rii,) ilUlb
sarebbe piu stolto e<l a;:;surdo. che RC-0rgn11 •m•I tlil·ido 1wr
llal'te dello Staio, ili ogni fol"ll11t segreta, unn qmtl�i:i�i YiO­
Jazione o restdzione delle garanzie costiht1.ionali ,, rll'llt· li­
bertà fondamentali. Che anzi lo Stato rn'>llr-rno. lu.nto più
eificace:mente celebra la propria essenza di Stato costituzionule
e libero, quanto meno sopporti ed runmciLta, urll'"SPl'rizio dei
diritti riconosciuti a tutt.i i cittadini, la Possihilitù dd privi­
legio, di cui una dcllP io1·me piu odiose e n1oralmflllt ll ripu.­
gnanti è ap11unto la pre�sa di sottrarsi al controll.., clrgli aHri.
 - 1$7

Le società, che obbligano i propri adepti al silenzio,

anche a cost.o di mentire, contribuiscono a corrompere e a
:falsare il carattere degli italiani, per sua natura disposto a
franchezza e sincerità. La consuetudine della menzogna, della
dissimulazione e del mist.ero è una delle più deplorevoli con­
seguenze delle sett.e segrete; e forma, purtroppo, triste pri­
vilegio italiano quello di insistere, in regime di libertà na­
zionale e politica, nel perpetuarne gli effetti. I quali sono
particolarmente perniciosi sul costume politico del popolo ib­
liano, alla cui innata e organica sanità morale unicamente
si deve, se non ne derivarono iatture maggiori di quelle che
pure è d'uopo constatare. Tutti i partiti politici ne sono
l)iù o meno inquinati o avvelenati. La lotta politica in
Italia non potrà svolgersi con piena sincerità e genuinità
di atteggiamenti e di rapporti, sino a che sarà possibile alle
sette scgret.e di insinuarsi in ciascuno sotto mentite spoglie,
per asservirne a int.eressi, o a finalità ignote o inconfessa­
bili il programma, per deviarne lo spirito, per controllarne
o carpirne le deliberazioni; per tradirli, infine, tutti e cia­
scuno; fino a che insomma ogni partito potrà temere o
sospettare, e troppo spesso non invano, di avere, senza sa­
perlo, il nemico nelle proprie file.
Ma uno dei maggiori pericoli delle Associazioni operanti
in modo clandestino od occulto è il loro diffondersi tr:1 i
pubblici impiegati e persino tra i magistrati e gli ufficiali
dell'esercito e della marina. Non è ehi non vegga quanta
sia pernicioso e diremmo quasi :fatale per l'autorità dello
Stato all' interno e la sua indipendenza dall'estero, questo
sovrapporsi di una gerarchia privata ed occulta alla gerarchia
statale e pubblica. La libertà est.erna, cioè l'indipendenza.
dallo straniero, conquistata a sì caro prezzo e a sì caro
prezzo mantenuta, viene gravement.e minacciata da questa
penetrazjone nei più delicati congegni dello Stato di associa­
zioni occulte, sottratt.e ad ogni forma di vigilanza e di con­
trollo, bene spesso aventi all'estero i centri di direzione e di
 - 38 -

influenza. Una simile condizione di c:o,c non 1rnò e,;scre a

lungo tollerata. Nessuna persecuzione, ne� un diviot-0 ùi alcun
genere, nessuna limitazione del diritto di associazione. Solo
obbligo, a tutte le associazioni, come aVl'icne nei paesi più
civili, di agire palesemente.
Questo l' intento del pre ente di,;cgno di legge. Il quale
vuole raggiungerlo con un mezzo semplice <' per nulla affatto
fastidioso: dando facoltà all'autorità di pubblica sicurezza di
richiedere e obbligando i dirigenti delle ooei,•ta. Pnti ed i ti­
tuti, costituiti od operanti in Italia a comunicare l'atto co­
stitutivo, lo statuto e i regolamenti interni, l'PiPnco nomi­
nativo delle cariche sociali e dei soci. �hibilc•ndo c·he l'ob­
bligo della denuncia sorga solo quando vi sia una r plicita
richiesta dell'autorità, si eYita di imporre a tuUP le società,
le quali già esistono ed agiscono pubblira1111·1d,,, l'oncr' di
una formalità inutile.
Con l'articolo 2 si pronede a tutdan· lo Stato Pontro il
pericolo del sovrapporsi di una gerarchi t oc:r-ulh alb. i;tu
gerarchia, colpendo con pene disciplinari gli impiegati pub­
blici di ogni ordine, compresi quindi in prima linPa i ma­
gistrati e gli ufficiali dell'esercit-0 e M!Lmnata. clv: facci:in9
parte di società segrete.
Con tali disposizioni che non sono violatrici. ma tutrici
della libertà dei cittadini, perchè nc,;suna attività vietano che
si svolga palesemente e sotto il controllo ùella 1rnbblica opi­
nione, il Governo confida di aver dato nuovo r più vigoro�o
impulso a quella educazione morale degli italiani, che è uno
dei problemi fondamentali della vita nazionale.
 1
*

- 39 --

SULLE ASSOCIAZIONI SEGRETE(*)

Onomvoli colleghi, sarò breve, perchè la discussione è

atata densa e oso dire ancho esauriente.
No1t t-anto qnì, quanto fuo.ri di quì, si è sentito dire che
questo nostro d.iségno di leg·ge aveva intenti di persecuzione,
<'he era una legge di _persecuzione.
Chi ha detto questo non ha letto il di5egno di legge: o
era ign\1rante o era in malafede.
il disegno di logge è modesto nella Slla portata; esso non
fn che dare facoltà all':rntorità dj pubblica sicurezza di richie­
dere gli elenchi dei soci delle associazioni esistenti od ope-
1·anti in Italia e comm.:i.na l)ene per coloro i quali o :non
obbediscono alla ingio.nzione della autorità, ovvero diano no­
tizio scientemente false.
Il progetto poi obbliga gli impiegati e gli altri dipendenti
dello Stato, di ogni ordine. a non partecipare ad associazioni
segrete.
Non sarebbe 1>ossibilc immaginare provvedimento più li­
!lnitato, più modesto, che rientra indubbiamente nei di.1:iti:i.
dello Stato ed è in sostanza un semplice pwvve<limento di
polizia ordinaria .
Si è detto anche che questa era una legge a.ntipl'oletaria
e si è detto con manifesta contra.dizione, perchè lo stesso ono.re­
vole Gramsc-i JJOC'anzi riconosceva che la massoneria non rap-

(*) DiscoYso pronunziato alla Camera. dei Doputa.�i nella tol'na.ta

16 maggio 1925.
...
- 4() -

L l).ll'l<' clr·lln lKJrgh��ia ituUan,i

presenta che una piccolissÙ11,
ione ùdfo ma-.se ru rali ùd
e clic il fascismo invece è l'l'spt-efs
nostr o Pa ese. è la foria 1iiù vivu. e 1iiù mn:;.qx•vol\! dellu.
�az.io1,1e.
Si tratta di poehe pèrsonc. La uwssoiu!ria 111Jn contu in
Halia che 20 mila isuitti. Si tr.ittu di u.n :i tJi(·cob 111i11or11t1za.
,
Questa è n:na legge la quale obblig:i. eo toro wrnpli1·l.'111l:llt,J 11
rivelarsi, ad agire ulla tue.e 1lcl solo; è· l!'ggp Plw wm oif,•nuu
la libertà di nessuna. ratcgo r h <li citl:ul irti.
Ma ci si oppone: dato pure che siu una �111Jtlit:(• iorwolit:ì
questa esigenz/1 modesta ehe il di,r�no <li lr;;gc l'ichi<'il(', cioè
la denunzia dei nomi all'autoritii; 11111 f!Ul�Glll 111 inima c�ig-�·nza
di dom:mdare che si a gisca apertt111wnl•' e u11n lirnit�1ziouc
della libertà.
Ilo già detto in quesL'Aulu. mu ;. bene riJH'l.erlo, Ji•·rt•hè
anche le cose semplici dc,C>no e;;�r1• rÌJl<.•tule pt•r i'. S<'rc lieu
c<)roprese, che non csi:,te diritt,, �c·-nza limit;,; eh•· 11011 po�,l:irno
imroPginal't>, per la ste;;sa c:011tradizion'..! c·lii! 111)] 1·<11t'l(':rt..., un
dh-i.tt.o illimit.alxl. Diritto è limiti,, r• 111r;ti i diri11i <intu­
tari, quelli che nrlla noxtr.1. carta r·uorit.uiiun.ill'. .,,,,j El'l' sr, ri­
('.Orduta, -vengono s.incili, sono tutti ùiritti d1,• I rnvauo 1wllo
stesso Statut-0 la Jirujhtzioue. Kou n: D" i· ur 111nu·r. nuu drn
s.ia illimitat.o.
Non è illimitato il <liritt<> <li lilntù iuùi\·idu.ili· san•'.it,,
dall'articolo 26, pcrchè lo Statuto si :iffrl'�fa a to�giuugcr,' l'lu1
que.'>ta libertà può essere limitata J)l'r k1n�t·: non ;. illi­
mitata la libertà di domicilio, 11erchè l'artic·nlo 27 dello 8t.a­
tut-0, dopo averla sancita, aggiunge l·he ron ],, l'onne i,t.abilite
dalla. legge può an<;he violarsi; non è illimitato il uiritl<> ddh
libertù di atampa, perchè l'articolo 28, dopo sanr'it,o c1uc.�to rJi­
i:itto, aggiunge che deve es!l0re limltat.o, <'ouiormcmrnte alla.
legge; non è illimitato il diritto di proprietà sancito ùaJ.l'n.r­
ticolo 29, perchè tutti sanno ohe il diritto di pruprietiì può
esse.re limitato e soggetto ad espro_priaziono nell' int.oi:essc so­
ciale, come lo Statut.o dice espressamcnw.
 - 41 -

Non è quindi neanche illimitato il diritto di associazione

stabilito dall'articolo 32, perchè questo articolo aggiunge che
tale diritto si esercita nei limiti stabiliti dalla legge. Ora, se
questo diritto di associazione non può e non deve essere illimi­
tato, come può dirsi che attentiamo al diritto di associazione,
quando vi apportiamo non una limitazione, ma una condizione ?
E una condizione di minima importanza, di pochissimo di­
sturbo, che può soltanto allarmare coloro che pretendono non
già di esercitare il diritto, ma cli compiere un abuso e di
reclamare un privilegio immorale in sè e dannoso alla collet­
tività. (Approvazioni).
Come si può rie:onoscere il diritto di operare di nascosto
e segretamente, cioè di porsi in una situazione di privilegio,
fuori della legge? E dal punto di vista morale, il segreto
non è che la menzogna ed io domando se è possibile che
sanciamo il diritto alla menzogna.
Questo nostro disegno di legge non viola alcuno dei diritti
:fondamentali dello Statuto ed è perfettamente conforme allo
Statuto; è perfettamente conforme, il ahe è ancora più impor­
tante, alla morale.
Lo Stato ha il diritto di difendersi, onorevoli colleghi.
'Queste associazioni segrete in grandissima parte hanno ca­
rattere internazionale, e quando si parla di associazioni se­
grete, il pensiero corre naturalmente alla Massoneria.
Ora non vi è dubbio ohe in questo campo delle associa­
zioni a carattere internazionale in Italia si è abusato; noi
.abbiamo avuto tempi in cui la politica internazionale non era
fatta dallo Stato, era fatta dagli enti, dalle organizzazioni esi­
stenti nello Stato. Ora questo è assolutamente intollerabile. È
principio elementare di diritto e di politica internazionale,
che i 1·apporti internazionali sono rapporti tra gli Stati, e non
rapporti fra i cittadini degli Stati! Lo Stato non può tolle­
rare che, al di sopra di lui e dei suoi organi, si faccia
da organizzazioni, da enti, da istituti esistenti nello Stato, una
politica internazionale propria.
- --
- 42 -

Ma ci si dice: in altri paesi ciò accade; v1 s ono organiz-

internazionalmente, ma (io ri­
zaz1. oru· potenti che operano
spondo) operano col consenso dello � t�tò. Questo accade_ quando
ntemente forti, m modo da poters1 servire
o-li Stati sono sufficie
di questi organi inter nazionali come strnmcnto ai loro fini
nazionali. Ques to non può accadere purtroppo ancora i n Italia:
.il giorno in cui avverr à, anche noi diventeremo ink rnazionafuti.
Un argome nto che si è portato contro il disegno di ll'gge
è la sua limitat a imp ortanza.
Accade sempre quesro a noi fascisti: c:]l(' ci si rimprovera
delle cose più contradittorie al tempo stesso.
Siamo stati accusati da una partC' di avere e. orbitato con
un disegno di legge di quesro genere, di aver<' atkntuto ai
« principi immortali » fondamentali della librrb c·ittadina t'
dall'altro si è detto che noi tentiamo invano cou quc·sto dis,,gno
di legge di impedire lo sviluppo delle .-;o('ieta ,"!.;wt.e. perch/>,
malgrado tutto, queste si svilupperanno Pg-ualmrnt,,.
Su questo punto della efficacia pratic-a cJ,,l di,-:.rgno di
legge bisogna dire qualche parola ancora in rapporto ad alcuni
amici assenzienti che lo trovano troppo bhndo, e Yorrehbero
qualche cosa di più. Quale è l' imnortanza di que.,Jo di,;('gno
di legge?
Pensiamo noi che, se domani una grande associazione,
sorgesse composta di uomini pronti a tutti i rimrnti. a tutti
i sacrifici, potremmo noi impedire rhc essa si s1·iluppa�se '2 Noi
non lo crediamo; ma non è questo il caso delle as�oriazioni se­
grete esistenti in Italia, sopratutto della ::\fa,soneria. La forza
di questa Associazione non è nelle idealità che possono animare
i suoi seguaci, se ve ne sono, ma nclrutile che essa può dare
-o che si ritiene essa possa dare.
Ora, se non è facile combattere uomini che lottano per
un grande ideale, è facilissimo comhattrrc uomini che lot­
tano per interessi, e il giorno in cui ancmo obbligato queste
associazioni ad agire apertamente, alla luce del sole, e avremo
obbligato i loro iscritti a rivelarsi, quel giomo le avremo pra-
 - 43 -

ticamente uccise, perchè nessuno vorrà prendere parte ad una

associazione che è stata riprovata dalla legge e che, lungi da
portare qualche beneficio ai suoi adepti, sarà causa per essi di
qualche sia pur leggero inconveniente.
Questo noi vogliamo ottenere, e questo otterremo; dirò di
più, abbiamo già ottenuto con la sola presentazione del di­
segno di legge, perchè le Logge che una volta erano così popo­
late, oggi sono deserte. « È un pianto il vederle», diceva una
persona che se ne intende di questa materia! (Commenti).
Onorevoli colleghi! la Commissione ha presentato qualche
emendamento a questo disegno di legge; ne parleremo in sede
cli discussione degli articoli. Intanto dico subito che il Go­
verno preferisce il testo originario. Il testo originario è
sufficiente; le modificazioni non aggiungono nulla di so­
stanziale, perchè l'articolo 2 sostituito dalla Commissione con­
sta di due parti: nella prima si stabilisce espressamente il
divieto delle associazioni segrete e le sanzioni, a carico an­
che dei singoli soci; nella seconda parte si specificano me­
glio le persone addette ai pubblici servizi, alle quali è vie­
tato cli far parte delle associazioni segrete.
Per la prima parte non si aggiunge nulla a quello che è
già nel disegno di leg·ge, perchè quando il disegno di legge
obbliga tutte le associazioni a fare la denunzia, evidentemente
vieta le associazioni segrete. Non vi è di più che la sanzione
per i singoli soci, che è inutile. Quando possiamo colpire i
capi, abbiamo fatto opera sufficiente.
Quanto alla specificazione più precisa dei singoli impie­
gati a ci.ii è vietato di far parte delle associazioni segrete, rico­
nosciamo che il testo della Commissione offre maggiore pre­
cisione e potremo emendare il testo �vernativo facendo tesoro
dei suggerimenti della Commissione.
Onorevoli colleghi, ho finito. Questo nostro disegno di
.legge ha un lato politico e giuridico e un lato morale. Il suo
.lato politico e giuridico consiste in questo, che è un episodio
,.della lotta che lo Stato nazionale, cioè lo Stato fascista, ha in-
 - 4-1 -

trapTe so eonh'o tutto lo forze çli tli,,organizznzioM r·ho si t'ntlJ f)

annidate nel seno dello Stato e andav:rno giorno 1x•r i:'.i,11-110
erode ndo e disttuggt'nclo la sua son-anitii. (,l,11,la,w).
Perchè in questo sta il rnlore 11L'1la no,t ra rivolu zio u11•
La nost-ra rivoluzione e la, rivcn<lieuzione d.-lla 1orz,1, dclt'au­
«rcità deJlo Stato contro le foru disgn•gut'ti,•i, ò nicnù1Hro
eho il g:raJldc episodio rioostrutth-o di qu,,llu fa�· cli •·rnlut.i<Jn,•
storica, per cui si Ya fol'lnauùo l' ri,•o,titU1•111!0 !,, Shto.
Koi finalmente, col fos!·ismu, suwrimuo il medio<'\'ci, 1,,•r­
chè il mcdi-0ero è la disgregazione rod:1l • 1• 1ioliti(•·1; l'Prn mo­
derno è la rirostruzione dello Stato n.u:i,rnal.e. o il f:hc:Ì<,1110 ti
una fase di ricosh'llZÌoue dello f;tam moilPrno.
E vi è poi, olfre al lat.o politir.Q e giuri,Heo, u11 lnlo rno­
Tole clic ho visto con molto IJintr.M fll(',;,o in luce da 11lc1mi
onorevoli oratori che mi hanno nroccduto.
Sì, onorevoli collrghi. lo Stato mm è !¼>lanwnw 1111 <1r­
ganismo giuridico, è anche e deve c,serP un orguni,,1110 ,,tico .
U1'1li'D'vazioni).
Lo Stat<> dcvr. :fnrsi tutore dp"lJa mora].. 1ml.:,l1li"':1 e rin·n­
dica:re questa ruorale: diive curare uurhe 1"1mi1110, 011 r,• r·hn il
COl'}JO dei cittadini.
È in nome di que$to altiBsuuo <lovrr�-. rho lo 81:ito 1lrvc
:i.Ji.te:rvenfre a rep:rirue1-r· la menzogna, la c·orr11zi<>11t", 1uit li
.forn'.ll' di de�ii!Zione e di degern,razionc <ldla 111nraJ,. 1mbhli <:H
e privata. ( Applaw,-i).
Ecco 11erchè il G-Overno filSl'Ì$ta hn Jn·,:,1mtaì:o qm·�t(> di­
segno di legge, ACCO perchè lo ra<-comanrln · ll'upJm>v,1.ziono
dclln. Camera. (Vivi applr,p;,si - Oo11gratulazio11i).
 -- 45 -

LE ASSOCIAZIONI SEGRETE
E LA MASSONERIA. (*)

Onorevoli senatori, è con molto compiacimento che io ho

assistito a questa discussione veramente elevata e serena; e
tanto più me ne compiaccio, quanto più delicato e difficile ne
è l'argomento. Io seguirò l'esempio degli oratori che mi hanno
preceduto e parlerò con la stessa serenità ed obiettività.
Intendiamoci: il problema di cui ci occupiamo è difficile,
ma non per la portata giuridica del disegno di legge, che è
modesta. Sotto questo rispetto opportunamente da qualche ora­
tore si è rilevato il carattere particolare del disegno cli legge,
e si è invocata una legge che disciplini tutta la materia del
diritto di associazione.
Io riconosco che il riliev,o è giusto e prometto che il pro­
blema di una generale ed organica disciplina del diritto di
associazione sarà maturamente studiato dal Governo. In verità
è questa delle associazioni una materia ardua che là legisla­
zione nostra trascura; trascuranza però non fortuita, perchè fu
effetto delle condizioni politiche dell'Italia durante molti de­
cenni. Non era facile infatti per lo passato che un Governo
avesse il coraggio di affrontare questo argomento scottante
della disciplina giuridica delle associazioni. Disciplinare vuol
dire, di necessità, limitare, e finchè è durato in Italia il

(*) Discorso pronunciato nel Senato del Regno nella seduta del 19
novembre 1925.
 - -±l-i -

facile certamente
culto della libertà senza limiti, non era
parlar e di limiti alla libertà di associaz ione.
Ogg·i i tempi sono per fortuna mutati, e non è più impos­
sibi pensare a norme giuridiche disciplinanti il· diritto di
le
associazione.
Questa legge modesta che il Governo presenta all'appro-
vazione del Senato, non è che un anticipo di quella più vasta
ed organica legislazione alla quale bisognerà pur metter mano.
Aggiungo: se fino ad oggi il Governo non ha affrontato in
pieno il problema di una organica disciplina del diritto di
associazione, non è certo per timidezza, ma perchè abbiamo
l'itenuto che il problema avesse numerosi punti di intcrforcnza
con argomenti molto ardui, specialmente con quello della. di­
sciplina giuridica dei rapporti collettivi del lal'Oro. Abbiamo
ritenuto necessario pertanto proporre anzitutto w1 disegno
di legge che questa disciplina dei rapporti collettivi di lavoro
stabilisce.
Sgombrato il campo dal lato sociale del problema sarà
pure facile risolvere in modo generale quello della dise:iplina
del di.ritto di associazione.
L' .anticipazione, che il presente disegno di legge con­
tiene, ho detto, è modesta. Nei due n.rticoli infatti, che
presentiamo all' approvazione del Senato, nessun grande pro­
blema inerente alla disciplina del diritto di associazione è
affrontato, ma si è invece con assoluta parsimonia data
qualche norma che attiene più che altro alla regolamen­
tazione di polizia del fenomeno. (Benis-simo). Quando noi
chiediamo alle associazioni l'elenco dei soci e ogni altr�
notizia che le possa riguardare, noi non tocchiamo affatto
il diritto di associazione, richiediamo soltanto l'adempimento
di una formalità estrinseca che non lo diminuisce in al­
cun modo. Eppure in questa norma, di portata così li­
mitata, si è voluto vedere niente di meno che un attentato gra­
vissimo al diritto di associazione. In verità nell'articolo primo
non si -tocca la libertà di associazione, si tocca, se mai, b
 - 47 -

libertà del segreto di associazione. (Benissimo). Ora, su questa

questione del segreto io non voglio fare un lungo discorso, per­
chè se ne è da mo:J.ti e bene parlato. Ma non posso trattenermi
dall'osservare che il senatore Ruffini, il quale fu mio maestro

1
in tempi, ahimè, per lui e per me lontani, e per le cui qualità,
di uomo e di studioso io professo la massima stima, nel suo di­
scorso ci ha fornito, senza volerlo, la dimostrazione più chiara
della utilità, anzi della necessità cli questo disegno di legge.
Perchè egli ha proclamato al}tamente, con un accento di
sincerità che gli :fa onore, la tragedia interiore che lo tormenta
nel momento in cui i suoi convincimenti gli impongono cli op­
y;orsi all'approvazione della legg·e. Egli, che non è mas5one,
è esposto, per questo suo atteggiamento, ad apparire come
iscritto alla setta, e non ha modo di provare che egli, in realtà,
non ne fa parte, perchè il segreto massonico autorizza i mas­
soni a mentire. Orbene, questa tragedia in sostanza dimostra
che la esistenza di una associazione segreta e che obbliga i suoi
adepti al segreto, è veramente un'insidia alla dig·nità dei citta­
diui, è un pericolo per la libertà, la serenità e la sicurezza di
tutti. (Vivissime approvazioni).
Io sono però lieto di poter rassicurare il senatore Ruffini.
Io so benissimo che il suo attuale atte·ggiamento non è effetto
di legami che egli abbia con la Massoneria. Io so infatti non
solo che il senatore Ruffini non è. massone, ma che è contrario
alla Massoneria.
RUFFINI. Senza dubbio!
ROCCO, ministro della g?/UStizia e degli affari di culto.
E la prova l'abbiamo nella risposta che il senatore Ruffini
diede ali' inchiesta fatta nel 1913 dal giornale L'Idea Nazio­
nale, nella quale risposta egli disse che la Massoneria è incom­
patibile con la disciplina dello Stato e si risolve in un danno
per il paese.
RUFFINI. Certamente. Tanto è vero che io ho affermato,
che dovevate sopprimerla.
 -18 -

)[USSOLIXT. pres1:denle del Con.iiulio. Allora �inmo 11iù

liberali noi! bisogna sceglic1'1' trn lo stato rl'ns.,, dio n b ùi1;c-i­
plina: non si può semp1·e oscilutrc tra l'unn e l'altra.
ROCCO, minisfro del{,, 11iu,,fi::in e d,•oli affari rli r.11lfo.
Se dmiquc il senatore Rullini. l'lll' dura tlcll:. .\fas,011,.ria il
giudizio, che ora ho ricordato. hu o;.nd mu!Hto ili 011i11iow• ...
RUFFINI. Xo. non l111 mutalo!
ROCCO, mirn"çtro della ui11�tizia ,. rlcofi a//rJri ,{i �ul/fJ
... la Tagionr non può essere <'hi: politk1. e io ri.-;pctfo 1.. SU(•
pregiudizitili politiche. ma clc•ro 1·011,ita1arr: clt, a qucslc. uon al
contenuto intrinseco del dì,;eguo ili l,Jggt•, si dern la stw u11-
:posizione.
L'onorevol1:1 i,eua.loro Ruffirti lw nvuto la bontà ,lrlla qualu
1o ringrazio, di ricordare il mio discorso tli l'f'ru!l'i.1.
Non è questo prerisament1 • il luogo di f., ro una ri ,l1•111i(•,1
sopra le dottrine, cbr> io e,aposi inau!far:rndo 1111 1'0rsc, 1111h·1•r­
si.ta.J-io. e quindi iu ambienti� e in circ-0sb111i:t• piì1 arlutu: 11,,IJc
aHuali nd una disquis.iziono trorira. :\fn in re;1(t;'; non i, po�,L­
bile un accordo quando si parte da 1·onr1•zioni , osi difr0rP11i.i.
1o non pretendo di rom·t"rtirc il mio mur,-tro �enulore Huffini
.tlla mia conce1,ione dello St:ito Xazionalr,, Stato .,ovra1111 ..Jw
domina tutt.e le forgi, e;i�tenti nl'! P:io�!·, ,·onw c·r.rli 110n ,-r,:1lt:!
certo di ronvedire me allu sua d1Jttrin:1 rlt•llr, Sf:.110, r-hc �-N\'t'
ai cittadini, e della lib<'rtà iqnatH. �miecr-d1•11t<• I' �u r,rr.iorn nllti
Stato, diritto naturale clei rittn.dini. L,1 rcrìtù ;. qu,ist.n. dH·
con la dottrina ohe il senatore Ruffini 111·ot'..·�sa. uon vi sono
limiti alla libertà, e si cade i.n.sensibilmcnii', 11111 "icuram<'nli·
nell'anarchia; cù f'gli ce ne 11a data 1wu prova nrllu :t t'fc•rnw­
zione solenne ohe ha fatto con accento di i<in::crità e di t.'<lmmo­
iione: « Bisogna tener fede alla libertà n riualunçiiw cosio .
Dunque, anche a costo della �alvezza della Patria. ;mchr:i n rosto
della disgregazione dello St.ato, aru:ht' a cio�to dell'anarclùa!
Il senatore Ruffini l1a OQ.[)Osto al no�tro int.en<limrnto di
conoscere lo stato civile delle associazioni, l ' c'.�cmpio <lolle
legislazioni straniere. Io debbo in generale. in questa rnu.trria
 - 49 -

degli esempi stranieri, esprimere l'opinione, che quando un

paese ha raggiunto la maggiore età politica, come la ha
raggiunta l'Italia, noi dobbiamo piuttosto compiacerci di uno
sviluppo autonomo della nostra legislazione e dei nostri Isti­
tuti, che porci continuamente innanzi l'esempio straniero.
Può darsi che in questa materia noi abbiamo una mentalità,
una dottrina, una legislazione differente dagli altri popoli:
è tempo, perchè per tanti anni non abbiamo fatto che imi­
tare e seguire gli stranieri. (Vive approvazioni).
Del resto, gli esempi stranieri che l'onorevole senatore
Ruffini ha prodotto, a mio avviso, non calzano; egli ha citato
l'esempio dei paesi Anglo-Sassoni: ebbene, qui proprio ieri
l'onorevole senatore Gabba ricordava giustamente la legisla­
zione dello Stato di New-York che proibisce le società segrete.
L'onorevole senatore Ruffini cita l'esempio della Turchia e della
Cina (ilarità). Non mi sembra che gli esempi siano molto
felici, perchè la Turchia nazionalista di questi ultimi tempi
non è stata un'adoratrice della libertà.
MUSSOLINI, presidente del Consiglio. Più di 70 im­
piccati per cause politiche, abbiamo avuto, e soppressione di
tutti i giornali liberali...
ROCCO, ministro per la giustizia. E quanto alla Cina
io posso anche ammirare il giurista cinese, di cui l'onorevole
Ruffini faceva il nome, ma mi permetta il mio maestro di non
ammirare la Cina moderna, che purtroppo dà al mondo uno
spettacolo di disgregazione e di anarchia, che non vorremmo
ripetuto in Italia (approvazioni).
L'articolo 2 del disegno di legge si occupa in modo par­
ticolare degli impiegati, ed è questo un punto delicato del
problema, una delle ragioni che hanno reso necessario ed
urgente il disegno di legge. Non possiamo tollerare che
si formi e prosperi accanto alla gerarchia ufficiale dello
Stato, una gerarchia occulta, che a questa si sovrappone.
(Approvazioni). Tale gerarchia occulta è consacrata espressa­
mente negli statuti dell'ordine massonico. Basta ricordare
'
-
- 4:8 -

1HJS$0LIXT, pre.sidenfe dd Conxiy/io. Allora ,iarno più

liberali noi! bisogna scegliere lm lo �tato ll";1,..,,,ilio 1• la tli,;c:i­
plina: non si può sempre oscillare• tra l'una (' l"altra.
ROCCO, miuist-ro de!la oiu�li-:ia i• d,•oli af/11ri di cullo.
Se dunque il senatore Ruffini. dH' da11t cl,,Jh :\fos-,0111,rin il
giudizio, che ora Ilo ricordato, ha o;.r!:l'i mut:1to di 011i11i,m,·...
RUFFL.'\'T. No. non ho muta.lo l
ROCCO. 111inMro della 11iustizi-i r. de{lf; 12f/(1ri ,li CIIT/o
...la ragione non 1mò essere ehe p0liti<"l. o io ris1wlt I I , su"
pregiudiziali politiche. ma elevo eou.,;l.atare r,h<' :i quesl<!. Jl(IJ1 •11
contenuto intrinseco tld di�<'gno di l,•l('c:-r. si i!()\'C Lt ,i1111 oJJ·
-posizione.
L'onorevole senatore Ruffini liu an1to la honf:'1 rl ·l1 1t qualo
lo ringrazio, di rkordare il mio di-;cor,m rii l'rni\\"Ì,.
�on è questo prec·bamentl> il luogu ùi f,,ro u11:1 p ,lcrnic,t
sopra le dottri ne, che io Pspo«ì inauguranrlo n11 •'Orso 1111ivc·r­
sita:rio, e quindi in ambienti" e in cirr:o,tunz;, 11iì1 ll(lat 1<• <lnllo
attuali ad ,ma disquisi�I!IJ toorica. .'.Ifa ìn to:ilL'i nrm ;. po,:;�i­
bile un accordo qnan,lo si parte da <·onr-Pzioni rn�i ,li l'l't 1 entj.
Io uon pretendo di c·onve1·t:irc il mio ma,,,Jrn SC'nalore l!urt'ini
alla mia concezione dello StuJo Xazionai•. Stato •nna110 c-! 1,i
domina tutt.e le forz,� e;;istcnti Il('l P;i.e:;e. 1·om,• ;·�li 11uu ,•r,•l"
certo tli convertire me alla sua dottriuu dnllo :-;tllto. ,·hL· scn·r
ai cittadini, e della lilwrtà i11natu. 1111rccL�lc,nte l' supvrfriri• �,Ilo
Stato, diritto naturale dei cittaclini. L:i vc•ril":L i• r111 °s1;1, r·h"
con la dottrina che il senatoni Ruffini pn,f,•s.,a. nou vi sono
1imiti alla libertà, e Ri cade insensibilmente. 11m !<Ì<·urm11c·11tl�
nell'anarchia.; ed egli ce ne ha datr_ trna prova nella iiffcrnw -
tion r solenne. còe ha fatto con ucc�11to di si.nce1·ità e di commo­
zione: << Bisagna tener fede alla lilwtta a qualunqtte costo .
Dunque, anche a costo della �lvezza della Patria, ttn.C'h!• it C'o�to
della disgregazione dello Stato, anche a costo dc-ll'unurc·lda !
Il senatore Ruffini ha opposto al nosf.ro intendimento di
conosce-re lo stato civile delle associazioni, l'esempio ùdlc
legislazioni straniere. Io ùehho in generale, in quc.:;l;a. matr�rià
 - 49 -

degli esempi stranieri, esprimere l'opinione, che quando un

paese ha raggiunto la maggiore età Politica, come la ha
raggiunta l'Italia, noi dobbiamo ])iuttosto compiacerci di un.o
1oviluppo autonomo della nostra legfalazione e dei nostri .fsti­
tuti, che porci continuamente innanzi l'esempio straniero.
Può darsi che in questa materfa, noi abbiamo una mentalità,
una dottrina, una legislazione differente dagli altri popoli:
è tempo, perchè per tant;i anni non abbiamo :fatto che imi­
tare e seguire gli stranieri. (Vive appr<ovazioni).
Del 1·cst.o, gli esempi stranieri che l'onorevole senatore
Ruffini ha prodott.o, a mfo avviso, non calzano; egli ha eitato
l'esempio dei paesi Anglo-Sassoni: ebbene, qui proprio ieri
l'onorevole senatore Gabba ricordava giuBta:mente la legisla­
zione dello Stato di New-York che- proibisce le società segrete.
L'onorevole senatore Ruffirù rita l'esempio della Tu.rnhia e della
Cina ('uarità). Non mi sembra che gli esempi si.ano moUo
ielici, pcrchè la 'l'urr·hia nazionalista di questi ultimi tempi
non è stata un'adorotricC\ ùella libertà..
MUSSOLINI, 'Presidente del Consiglio. Più di 70 im­
piccati per cause _politiche, abbiamo avut-,o, e soppressione di
tut1i i gioruali libetali. ..
ROCCO, ministro per la girusUzia. E quanto alla Cina
io posso anche ammirare il giurista cinese, di .:mi l'onorevole
Ruffini faceva il noirie, ma mi permetta il mio maestro ili non
ammirare Ja Cina moderna, che purtroppo dà al mondo LlllO
spettacolo di disgrega:>:ione e di anarchia, che non vorremmo
ripetuto in Italia (approvazìoni).
L'articolo 2 del disegno di legge si occupa in modo _par­
ticolare degli impiegati, ed è questo un punto nelicato del
p1·oblema, una delle ragioni ohe hanno reso necessario ed
Ul'gentc il disegno di leggo. Non pos.s�anio tollerare ohe
si formi e prosperi accanto alla gérarchia ufficiale dello
Stato, una. gerarchia occulta, che a qu�ta si sovi·appone.
(Àpp-rovaziom). Tale gerarchia occulta è consa.erata espressa­
mente negli statuti dell'ordine massonico. :Basta ricordare
 - 50 -

l'art. 23 delle costituzioni massoniche, che furono riformato

nel 1900, il quale tra i doveri del ma ·sone mette precipuo
quello di non dimenticare la propria qualità massonica in tutte
le questioni d'indole politica, che egli è chiamato a trattare,
se investito di pubblici uffici. E l'articolo 23 ribadisr•c 'ìUO­
st'obbligo imponendo al massone, che eserciti funzioni pub­
bliche, di rendere conto dei propri atti al governo tlPll' Ordine
tutte le volte che ne venga richiesto.
Il senatore Crispolti ha ricordato il caso <lcl mini�tro Pri­
netti, il quale lamentava di non potere tra.t;forire tm u,;ci,,re
qualunque senza il placet della MassonPria. Turt(' le lihrrtà,
invero, in quel felice periodo erano rispcthtc, salvo una sola:
la libertà dello Stato.
Concludendo sul carattere e sui fini gc•m•rnli del di,wgno
rli legge, dirò che esso si propone soltanto di conosccl'(' qualr è
lo stato civile delle associazioni esistenti in ltali�. ma non
provvedere ancora a disciplinarle e a limitarne l'attività. Si
tratta, dunque, di un primo, timido passo, sulla via della ri­
vendicazione dell'autorità dello Stato sulle forze tbc �i orga­
nizzano nel paese. Questa rivendicazione sarà opera <li altri
provvedimenti, dai quali dovrà uscire ricostruito lo Stato. Lo
Stato deve dominare infatti tutte le forze csi ·tenti nel Paesr>,
e non si può ammett�re, come si è, purtroppo, ammesso lun­
gamente, l'esfotenza di organizzazioni poti>nti, come la Confe­
derazione del lavoro, come le Associazioni <li impiegati delle
ferrovie, delle poste e dei telegrafi, di marittimi e di tram­
vieri, o infine, come la Massoneria, che sieno padrone effettive
della vita della nazione. Solo quando lo Stato domina tutte le
forze che esistono nel Paese e' è la vera libertà, la lib3rtà p�r
tutti i cittadini di vivere, di lavorare, di produrre e di ser­
vire k nazione. Quando lo Stato non è libero, nes�un citta­
dino è libero. (Approvazioni).
In quest'Aula si è pronunziato, ed io stesso l'ho :fatto più
volte, il nome della Massoneria. Nel disegno di legge questo
nome non ricorre, ed allora si sono attribuiti ad esi!O scopi
 - 51 --

tenebrosi, che anderebbero molto al di là dell'associazione

massonica; si è detto che noi avevamo intenzione di colpire
altre associazioni, persino quelle di carattere religioso.
Sgombro subito il campo di questa obbiezione. Non è
possibile che sotto la sanzione della legge cadano le Congre­
gazioni religiose e per una ragione evidente: per il Codice di
diritto canonico le associazioni segrete sono proibite; la stessa
Compagnia di Gesù non è, checchè si dica, una associazione
segreta.
Nel disegno di legge non si accenna singolarmente alla
Massoneria per una serie di ragioni di ordine tecnico, politico
e morale. Dal punto di vista tecnico, perchè la legge deve dar
norme generali e non già disporre per un singolo ente o una
singola persona. Questa sarebbe stata verament.e una man­
canza di stile legislativo, sarebbe stato il creare un legge spe­
ciale, un privilegio, come dicevano i Romani. Del resto, se
avessimo cont.emplato la Massoneria in modo nominativo e sin­
golare, la stessa Massoneria si sarebbe potuta ricostituire
sotto altra forma e con altro nome, e la legge sarebbe stata
facilmente elusa.
Dal punto di vista politico, si deve considerare che la
Massoneria è un' associazione internazionale; in altri paesi
ha altri fini, altra attività, altra figura. È un'associazione
pubblica, senza alcun carattere di ostilità verso lo Stato, anzi
non di rado posta a servizio dello Stato: si comprendei
adunque come fuori d'Italia, in altro ambiente e con ben di­
verso atteggiamento, la Massoneria possa essere considerata
una istituzione innocua e perfino utile. Noi non abbiamo nes­
suna ragione di colpire la Massoneria in sè come istituzione
internazionale; noi la colpiamo e vogliamo colpirla così come
esiste in Italia, dove è dannosa all'ordine pubblico e alla pub­
blica moralità! (Approvazioni).
Dal punto di vista morale infine, il disegno di legge san­
cisce un principio di alto valore etico: esso contiene un av­
vertimento ed un monito: che l'attività tenebrosa e segreta,
 - 5"2

la ci.i.mie corea i ,antaggi, ma sfugge alle re:,ponst1 bilità, è

riprovata dalfa legge.
Q,uest.c sono le ragioni :pcr cui non si parla. nel ùiiiC!.\"no di
legge, della Massoneria, ma in generale delle a«;;ociazioni
segrct�.
"òfa poichè alla �\!assone.ria si è acrt'nnato piu volfr in
quest'Aula, e a11a Massoneria àppunto è dedicata la r<'laziono
dell'onorevole Ufficio centrale, si consenta a me pur<' tli òirno
qualche cosa. La storia della Massoneria dimostra che es.sa �
un'istituzione cli origine straniera, sorta in 1nghilt4'rru., r di
li trapiantata in Francia e poscia in Jtalia, giù fino <lul SC'COl.11
decimottavo, ma soltanto in modo sporadico. Essa fo<"e il suo
largo ingresso nel nostro paese ('On l' i.nvaéonc france"''· sopra
tutto nel periodo na:poleonico, durante il fJlU!ln fu a servir.io
del Primo Napoleone, docile strumento del sno rlominio. l'ol
crollo della fortuna napoleonica anche la Massonerill it;ùiaua.
cadde in uno stato di disgregazione t' di mara1m1 a; e tanto fu
impotente, cant.o fu. lontana dalla vita della rtazion,• n ùai Ruoi
palpiti clurant.e la preparazione del risorgimento, che fu ue­
oossario, in quel fortunoso periodo, e:ostituire altre ns.'IOCiit:.:.ioni
segrete por organizr,are la lotta per l'inclipondouza e hl libert-i1
nazionale. La « Carboneria )> e la '< GÌO\"OOt' Italia , clw fu­
rono associazioni distinte dalla Massoneria, nacqurro percbò L,
Massoneria era assente! Questa è la verità!
Io ho la fortuna di avere lnÙ tavolo uua primizia r cior
la prima copia pubblicata del libro in dm· volumi ùi \lossandro
Lmrio sulla Massoneria nel Risorgimento l!-,aliano. Ehbeue. il
Luzio dimostra, con copia di argomenti e di documenti, che
la l\fassoneria fu estranea al risorgiment.o, quando non fu
contraria. Subito doPo l'avvento dell'Austria. do1>0 i L 1815, la
Massoneria :fu anst:tiac.ant:e.
Il Dolee, ehe il Lazio cita, scriveva i .n una nota del
2 aprile 1817: « Cosforo che credono che la Massoneria abbia
molta importanza, non sanno ohe anzi ora i massoni, parlando
in genorcl.le, non ei sono mai più ria.niti da circa tre anni, che
 - 53 -

dimostrano attaccamento u.U1attuale Governo per essere stati

salvi dalla l'Mzione, che cerca.no tutti i possibili mezzi pc1' es·
i.ere dal governo tollerati, ben veduti e protetti, che finalmente
nella masr;inrn parto calcolano per un sogno quella idea d' in­
dir,endenza r·he riscalda tuttora le menti dei deboli e degli
intriganti. P.iù, le società segrete, del giorno di oggi sono jnt,e­
ramonto diverse dalla Massoneria per rito. pcr Sf.Jgni ili rico­
uos<'imcnto. per simboli, per parole, pe1· ogge r.to, per insieme
e anclie J)('l' locale riduzione; e sebbene nelle società segrete
sian.vi <'Ompresi alcuni massoni, questi massoni sono gente sere,
flita, ta, piu non esistono nè masooni nè legge e non se ne ri­
corda neppure il nome 1, •
Del resto l'Austria t.1-ovò nei massoni uomini adatti, che le
resero grandi sel'Vig.i: un pubblicista di primo ordine come
Ac-C'rbi. Dil-ct.tore della Biblioteca. Italiana, era massone; un
inquiJ:entc più unico che raro por i prooessi politici come
Antonio Salvotti era massone; un dotto archivista e poli­
grafo ir1foticabile come Lanceéti era massone; un ùe1atoi-e
Còme Carlo Castillia era massone; impiegati di polizia r.ccèl­
lenti come :Solza e Trussardo, letterato a tempo perso sotto
.iJ regime na_poleonico, c1·ano massoni.
Non basta. Non solo la Carboneria, chC' ebbe U11a, 1>arl;e im­
portante nel Risorgi111ent-O, era oosa diversa dalla Massoneria,
ma era contraria alla Masso�1eria. perchè religiosa e cattolica.
Silvio Spayenta lo ricorda, negli scl'it.ti pubblicati da Bene­
detto Croce, <( la Carboneria esprimeva in sè il concetto della
trin.ccriH1 ci della s1>0ntaneità della. religione instauratrice della.
libertà ,e del Cristo redentore degli oppressi. Indi si �parsa
rapidamen !;e e dilat,ò come gra;nde fiamma che arde ed ogni
cosa avvolge». Giustamente osserva pcrtant.o il Luzio che
quella della Carboneria era, una triplico proreìlta; contro l'iu­
flus�o francese, contro il larvato ateismo cd il volga.re mate.
tfolismo, conh-o la prevalenza a:ristooratica e le fo1·me oligar­
chiche proprie della Massoneria. E spesse volt.e :frn di loro. la
Massonei·ia e la Carboneria furono in lotta aperta.
 - 5,.

Il Ltizio ricorda che Gran Maestro della prima vendita.

a Bari fu il bitontino Francesco Antonio Cammarota, impie­
gato, e già iscritto alla Massoneria. Nd 1819 egli fu, come
tutti i massoni di Bari obbligato a iscriversi alla Carboneria,
allo sco_po di evitare gli effetti di una congiura, cho i Carbo­
nari tramavano per uccidere tutti i mas�oni !
l\Iav.z:u1i non :fu massone, come ricono ·cono Ilacci e �fa­
ruzzi sulla testimonianza di Nathan e Lemmi. ,\.nzi, �Iaz­
zini fu contrario al segreto massonico, lo dichiara esplicita­
mente nei Doveri dell'uomo, paragrafo decimo, in un passo
che ho ricordato nella mia relazione alla Camrra dei <1,,pu­
tati, e fu combattuto dalla Massoneria, come risulta dalla
circolare del massone Buonaroti contro Mazzllli, mntro la
Giovane Italia e la Giovane Europa c dalla ri�posta, vibra­
tissima, del Mazzini.
La verità è dunque che la Massoneria fu estranea al Ri­
sorgimento, fu assente, come del resto gli stes8i massoni
ammettono. ffiisse Bacci, che è l'apologista della �fa:,,soneria,
nel suo libro Il massone italiano scrive: « Quando si sente il
bisogno di scendere dai campi del pensiero a quelli dell'azione
la loggia mas$onica ammutolisce, quando la rivoluzione è
compiuta, la Massoneria ricompare a dare ordine, compattrzza
e solennità al nuovo edi:ficio )) . Questa assenza, del resto è
naturale. Non poteva logicamente, esser parte importantè
di un moto nazionale, come quello del risorgimento, una So­
cietà internazionale e cosmopolitica, come la Massoneria. Oc­
correvano, per ciò, organizzazioni schiettamente italiane, come
la Carboneria e la Giovane Italia.
La Massoneria ricomparve in Italia, in verità, dopo
il 1860 e ricomparve come emanazione e per opera della 1Ias­
soneria francese. Dopo il 1850 la Massoneria :francese, che fu
presieduta prima da un principe della casa imperiale, il :Murat,
poi da due generali dell'esercito napoleonico, ebbe un certo
sviluppo, ma come istituzione schiettamento francese e ligia ai
voleri dell'imperatore.
 - 55 -

E qui, onorevoli �enn.tol'i, sono costretto a toccare il punto

osbenzialo della questiono ma...«sonica. Perchè il problema della
segretezza è importante; il problema del pericolo, che deriva.
all'autorità dello Stato dalla esistenza di un potere occult-,0 e
inconti-ollabile, è grave; il problema dcl11azione immorale, eho
esercita tma associazione che agisce a vantaggio dei si..oi soci,
inquinando tul.ta la vita nazionale, è gravissimo, ma e' è un
problema ehe è vita!(,, quello ù.Al ('.arattere inrernazionale della
Mas�onerfa, cd in ternazionnle nrl modo più pe1·icoloso pe1· noi.
Perchè io comprcudo porfrttame11te che ci siano governi, i quali
tollerino o ancho vr.dano di buon occhio associair.ioni interna­
zioniili. le quali hanno il centro cli irradfazione nello 8tàto, e
si::mo, si vo!{li.a o non ,;i voglia, centri di espansione nazionale
Tif'l mondo, come sono infatti lo massonerie di altri paesi. Ma
(JUando una associazioné internazionale ha fuori dello Stato la
direzione od il centro, e da questo dipendo, facendosi stru­
mento di influenza stranfara, allora la situaziono, o signori, è
ea])Ovo)!,a, e ciò che è lecito e magari utile in altri Stati, di­
venta illecito e pet·fooloi'lQ da noi, e deve essere combatt.uto e
rcpre.ss_o.
Questo ca:t·Attere della l'inssoneria italiana è, del rest.o,
da esi;a mcdesinrn confessato. L'attuale G1·an Maestro <lolla
Massoneria, Domizio Torrigiani, in un discon;o tenuto a New
York, nella Grandr Loggia, il 3 maggio 1923, pubblicato in­
tegnùmente nella Rivista massonica, di8Se, tra l'altro: ·<< Vi
sono ancora nel mondo gli antichi nemici, che non hanno di­
sarmat,0 e non. disarmeranno. Vi sono ancora paesi minacciati
dal fanatismo e dalla intolleranza. Ora sapete voi, iratclli,
perchè in qualche pa.ese la persecuz.ione della Massoneria si ar-
1·estò e sapet.o perchè in qualche alt.ro non osò scatenarsi ?
Porchè- si ebbe paura del sollevarsi di tutta intora la Massoneria
.del mondo ».
Onorevoli senarori, il Govemo italiano può con animo
sereno assiste.ro allo scatenarsi di tt1tte le massonerie del mondo,
 - 56 -

perchè, per grazia di Dio, in Italia è padrona solta nto l' Italia.
CFivi,çsimi e proiul/1,gati applausi).
E di un altro punto consenta il Senato che io mi occupi,
pure importantissimo per noi italiani: il carattere e il pro­
gramma anticattolico della Massoneria. Questo della lotta.
contro il cattolicismo è un punto del programma rna'>SOnico,
su cui non vi è discussione. Vi è un altro J)unto Jcl pro­
gramma, su cui si può discutere, ed è la lotta contro il prin­
cipio religioso in genere. In verità la lotb contro la Ch.ies1
cattolica è nel programma della Massoneria uuivcraale, frutto
dello spirito della riforma protestant.e; la lotta contro la
Ch.iesa cattolica e contro il principio religioso è nel pro­
gramma specifico della Massoneria italiana. Ora bisognà par­
lar chiaro.
Le divergenze, che per le necessità ineluttabili della for­
mazione della unità nazionale ci sono stat.e fra l'Italia e la
Ch.iesa cattolica, sono una questione purament.e italiana. La
quale, lo affermiamo altament.e, non deve estierc intorbidata
da altri elementi, come purtroppo è avvenuto, e come ha testè
rilevato il senatore Corradini, che ha ricordato giustamento
l'azione sobillatrice che nel funesto dissenso ha sempre esercitato
la Massoneria. Mi limiterò a ricordare le scene indecorose veri­
ficatesi nell'occasione dei funerali di Sua Santità Pio IX
(benissimo) che fecero torto all'Italia e resero più aspro, più
acuto il dissidio. Nè ricorderò altri episodi meno gravi, seppure
più grott.eschi, come l'anatema contro il Pontefice scd.ent.e in
Vaticano, pronunciato dal Capo della Massoneria italiana.
La Chiesa cattolica, qualunque siano le questioni contin­
genti che può avere con essa lo Stato italiano, è una grande
istituzione, ed è una istituzione che ha sede in Italia, che è una
gloria italiana, e che noi, come italiani e come cattolici, ri­
spettiamo ed amiamo. (Applausi vivissimi e prolungati). Noi
non tolleriamo pertanto interferenze straniere nei nostri rap­
porti con essa, nè massoniche, nè di qualunque altra specie
(vivi applausi') .
 - 57 -

Quest.o disegno di legge è dunque untt necessità: nece-s­

sità che il disegno soddisfa nei lin.riti più modesti; e se io, che­
sono il critico più feroce di mc stèsso, ilovcssi fare un ap,puuro
alla legge da rue proposta, lo fm·ci quello di essere insufficient9
e troJJPO mite.
Sono state fatte da varie parti obiezioni ed appunti J)al'­
fuolari. La prima obiezione riguarda l'ultimo cuporor�-o del­
l 'r1.rt.ic0Jo l)1iu10, in cui :si dice: « ln tutti i casi di ome:."'l,a,
falsa o incom1)iut,a cliclriarazione, Je associazioni po,-sono c.ssel'e
sciolte con dct1i-eto d�l prefetoo >>. A ehi si preoccupa rlcl caso
di dichiarazione incompleta, ma fatta senza dolo, unicamente
1ier fil'l'Ore scusabile, io dico che è naturale che il pl'efetto, a
C!llÌ fa legge deferisce fat;oltà, ma non impone obMighi, lli valga.
d.i queste facoltà soltanto noi casi piì.t gravi, cioè nei casi di
om issione avvenuta con dolo o almeno con colpa grave. B se si
rlcsidcra èhe il Govcmo dia assicurazione su questo punto, lo
faccio senza nes,m.oa diffi<'oltà.
Vi è poi l'altl'a obiezione desnnfo, dall'obbligo che l'articolo
impone a.i funzionari, di denuncia.r non solo la 101·0 appa.rt.e­
nenza presente. ma anche quella pa,saata, ad associazioni se­
grete, ciò ohe per noi, praticamente, vuol dire alla Massoneria.
Ora, è, chiaro ohe, al momento in cui si vuol fare il censimento
degli impiegati, dal pu.ot:o di vista della loro appartenenza ad
associazioni segrete - diciamo pure dal punto di vista 111as�­
n.ico - si chieda. non solo se essi appartengano oggi, ma
anche se appartenevano otto giorni prima alla lifassoneria. lifa
è anche alh-ettanto naturale che la legge non abbia effett:o
retroattivo, e che coloro, i quali hanno bensì appartenut.o alla
Massoneria, ma ne erano già uscici al momento dell'attuazione
della l�gge, uon siano colpiti in alcun modo dalle sanzioni della.
legge stessa e, aggiungo, da nessun'altra sanzione. Noi non
...-ogliamo che il poocat.o:re muoia, vogliamo invece che si
converta e viva.
Onorevoli sena tori, io concludo brcevementc, come è mio
costume: questa legge è una. kgge di difesa dello Stato e di di-
 .
,.,.. ME

- !;8 -

fesa uazionalc; cli difesa dello Stuto, il quale non 1>uò t.ollemro
l'esi,5tenza di organismi occulti e di forzo che pretendono ,10 •
minarlo segrctament.ti: di difosa nazionale>, 1>Prehe Ja nazione
non deve essere lasciata nlla merce di imlrhit,• ingei-L11.ZC strn.
oiere. Ed è anche, pcrmettetenù di dirlo. �oprat.utt-0 h,ggsi• di
moralità: la qualE' insegnerà al Popolo ihùiano dw wrni ideale
si -pnò professare, ma alla luce del sole, HS:;umt•n<loM 1iirna
la rcsponsa,bililà, rn.cl)tre, it1vPce, l'Ol)(lr-.t :;c;sr,,tn P irrespon·
e,abile non solo è dunno-;a, IJCl' lo St�to. ma è un malo es.�mpio
r,er la nazione e anche come tale deve e!!ser<' riprov:1t.'l. e re·
pressa. (Applausì i1 lvissimi e m·olunaoti: i 11dni6ll'i ,; 11,ol/i
senaf01' i si c011 g,ratul,mo con l'oratore).
 - 59 -

LEGGE SUI FUORUSCITI.

RELAZIONE SUL DISEGNO DI LEGGE ( *)

Onorevoli deputati! - Da assai tempo, e staremmo per

diro dal conseguimento dell'Unità nazionale in poi, è stata
piaga italiana quella dei cattivi cittadini che hanno all'estero
esercitato opera dannosa agli interessi della patria. Quat­
tordici secoli di disgregazione, quattro secoli di servitù, una
coscienza nazionale ancor debole e incerta spiegano il do­
loroso :fenomeno, per cui è avvenuto ed avviene che alcuni
italiani, :fortunatamente pochi nella grande moltituàine dei
nostri laboriosi e patriottici emigrati, abbiano dato indegno
spettacolo di sè al cospetto degli stranieri. Il triste fenomeno
si è in questi ultimi tempi aggravato per l'azione esercitata
all'estero da alcuni gruppi di politicanti spodestati e la co­
scienza nazionale resa più sensibile dalla guerra, dalla vit­
toria e dal :fascismo, non può tollerare ulteriormente :fatti e
manifestazioni, che hanno carattere di vero tradimento.

(*) Presentato alla Camera doi Deputati dal presidente del Con­
siglio dei Ministri, Ministro degli affari esteri (.Miissolini), cli con­
serto col Ministro del!' interno (Federzoni), col Ministro della Giusti­
zia e degli affari di Culto (Rocco), seduta del 18 novembre 1925.
 tiO -

In attesa che il nuovo Codice penale eonsacri una JJiù

effieace tutt>Ja degli interessi e del buon nome dclr Itulia al­
l'estero contro le mene dei moi citt:1dini indi-gni, il Gov<'ruo,
con questo disegno di legge. intende porre 1·ipm·o ad una.
situazione, che sarebbe sembrnta :forse, ah:uni :mni fa nor­
male e naturale, ma che è divenuta oggi, ull:t rinnovnt�L
coscie nza nazionale intollerabile, dirhiu.tando di diritt<> fuori
della nazione coloro che se ne sono, di fotto. volonlaria·
mente estraniati.
 - 61 -

MODI!i'IO.AZIONI ED .A.GGlUNT.l!J ALLA LEGGE

13 GIUGNO 1912 N. 555 SULLA orrTADIN.ANZA.

DrsOORSO .ALLA CAMBRA ( *)

Onorevoli colleghi, un mio discorso in questo momento

-è superfluo perchè un:.mime è il sentimento della Camera
e unanlme il consenso sul <lii,egno di legge. Io conf:idero
questo di.segno come già approvato e De.rtanto non ne farò
la. difesa. Mi limiterò ad alcuni cenni illustrativi, affinchè
gli intendimenti, che mossero .il Governo ;i pl'Oporlo e la
Camera ad approvarlo, appaiano chiari il giorno in cui oc­
correrà applicare le nuove nol'me. L'occasionè, che ha de­
t.crminato questa proposta è la rinnovata cà:Ulpagna degli
italiani rinnegati non contro il fascismo o contro il Governo
soHanto, ma confa'o l'Italia. Basta. scor.rcre alcuni dei gior­
naletti, che in varie capitali ed altl'e città dell'-estero si
pubblicano in lingua italiana per vergogna nostra, per rab­
brividiro all'idea che vi siano italiani ca.paci di p!lnsare e
di scrivete quello che costoro pensano e scrivono.
Il fenomeno non è nuovo perchè nella storiu recente
dell'Italia, dopo il conseguimento dell'Unità, più o meno
abbiamo avuto sempre fenomeni di questo genere, e in al­
cuni l)Criocli con maggiore g-ravità e con maggio1· danno,
anche perchè più debole era la strutturn nostra :politica e
nazionale, e pertanto con maggior successo si avventavano

(*) Pronunciato nella, tornata del 28 Xovembre 1925.

,...

- 6� -

contro l'Italia, che moveva i primi passi nella storia, gli

assalti degli italiani rinnegati, 5'0billati dallo straniero.
Basti ricordare, non appena costituito' il Rogno d'Italia,
tutto queìl'episodio di orrore e di tradimento che si chiamò
il brigantaggio. Il brigantaggio fu organizzato fuori dei
confini del Regno, da pessimi italiani, principi spodestati e
loro adepti, i quali non temettero di armare la mano dei
loro :fratelli contro la Patria.
E un altro episodio grave di questa lotta che all'estero
si combatteva per mezzo degli italiani contro l'Italia, avemmo
nel periodo del governo di Francesco Crispi, contro il quale
dall'estero si organizzò la lotta dal giorno del suo avvento
al potere fino a quello della sua caduta, auspicata, prepa­
rata cd applaudita da tutti coloro che vedevano con preoc­
cupazione sorgere, con Crispi, un'Italia forte e bene ordinata.
E un ultimo episodio non bisogna dimenticare perchè è
vicinissimo a noi, e ci deve essere di ammonimento solenne
per l'avvenÌl'e. Alludo a tutto ciò che accadde dopo la vit­
toria, quando agli stranieri parve necessario togliere all'Ita­
lia il frutto di Vittorio Veneto. Fu anche allora che dal­
l'estero si organizzò contro l'Italia la lotta per la svalutazione
della vittoria e per la rinunzia ai diritti conquistati col san­
gue dai soldati del Carso, delle Alpi e del Piave. (Applausi).
Anche allora furono pessimi italiani gli strumanti di quella
campagna straniera. Pertanto ciò che accade oggi non ci
stupisce.
Dico non stupisce noi che abbiamo vissuto la storia di
questi ultimi 30 anni, ma ciò che accadde è divenuto più
intollerabile alla accresciuta e più viva ,sensibilità nazionale del
popolo italiano. Ciò che sembrava naturale, se pur triste,
una volta, sembra intollerabile oggi agli italiani del 1925,
che sono gl' italiani di Vittorio Veneto e del fascismo. Ecco
perchè noi sentiamo come una necessità urgente il provve­
dere; ecco la ragione di questo disegno di legge. Il quale
non ha, onorevoli colleghi, alcun carattere antiproletario. Dob-
 - H3 -

biamo fortemente affermarlo, ]Jerohè coloro i quali all'este1-<>

difiamano il loro paese, o congiawno contro il lorò paese,
oppure organizzano <'Ontro il Pl'Oprio paese la guerra civile,
non sono proletari: sono gente perduta, detl.'iti e naufraghi
dcll.i borghesia italiana; p&Jut.lo inwllcttuali e avventurieri
ili ogrù 1·ismit. Contro costoro e solo contro costoro la legge
è diretta. non conti-o operai traviati o illusi, nei confronti
dei quali Ja legge sarebbe t.ra l'altro impotente.
Ecco dunque quale è lo spirito della legge: colpire gli
italiani cJ1e intdgano ai danni del loro Paese, e colpirli in
una fo1·ma che si ricollega ]X'J·fottamenfo con la legisla7..ione
vigente. Pe-rchè, se pur grave può à-pparitc il complesso dei
Jlrovveù.imenti che noi sottoponiamo alla vostrà approvazione,
in realtà essi si 1·icollcgano .col diritto costituito.
Nella legge sulla cittadinanza, del 13 giug·no 19120 n. 555,
è infatti. un articolo 8, dove si dice esplicitament-e che il
,·it-tadino. il quale assume servizio presso uno Stato estero e.
richiamato dal Govemo italiano, persiste in que.o;;to servizio,
perde la cittadinanza. Sin.mo dunque J>roprio nel caso di
una vera pena che si infligge in via amnùnistrati va e tonde
a reprimere la disobbc.-èl.hmza del cittadino italiano all'estero.
t: non è inutile agg-iung.ere che ln. legge del 1912 non or­
ganizza nessun sistema di garanzia per la promrnaia di que­
;:ta decadenza: questa avviene ipso fure, mentre n_cl nostro
disegno cli Jeggc è istituita una Commissione c.'Omposta. in
1,1,waienza ili magistrati del Fordint! giudiziario o amm.ini­
stJ'ativo, che pot,l'à, vaglia1·e t,utti gli elementi raooolti a Cit­
rico ili questi cittadini nemici del lo1'Ò paese, cd emetterà
ex i11/onnat11 consoientia il suo parete.
La stntttrua del di,<;egno di legga quindi è molto sem-
1,1Jioo. Esso colpisce i cittadini Haliani i qt1ali ali' est ero com­
piono opera. dannosa agli intores:;i della Pattia. Ben a ra­
gione. p<i1·hmto, la vostru Commis�one notava, e opportu­
namente il relatore ha ribadito nclln. sua relazione . orale
quesfo punto, che non sono oolta11to colpiti gli emigrati
 - 64 -

in senso stretto, coloro cioè i quali hanno portato la loro

dimora all'estero, ma anche coloro i quali dal Regno ope­
rano all'estero, anche senza esservisi materialmente trasferiti.
Ed in questo io sono più radicale della Comnùssione. Non
ritengo necessario che si vada all'estero di persona ad in­
trigare, a congiurare, a far propaganda antipatriottica; si
può far ciò benissimo restando in Italia, perchè i mezzi ili
comunicazione coll'estero sono molti ed è assai facile, troppo
:facile, servirsene.
Dunque le ipotesi alle quali la legge provvede, lo dico
perchè resti fermo negli atti parlamentari, sono due: l'ipo­
tesi dell' italiano che si rechi all'estero e all'estero intrighi
per danneggiare il proprio Paese; l'ipotesi dcli' italiano che
resta in Italia, ma, stando in Italia, operi all'estero contro
la propria Patria.
Il disegno di legge nel primo suo comma configura le
varie forme di attività che la legge riprova, reprime e punisce.
Queste varie forme sono state delineate con la formula per
cui viene colpito « il cittadino, il quale commette all'estero
un fatto, da cui possa derivare turbamento all'ordine pub­
blico del Regno, o danno agli interessi italiani, o diminu­
zione al buon nome o al prestigio dell'Italia, anche se il
fatto non costituisce reato ».
L'azione e la propaganda infatti possono avere per og­
getto la creazione di uno stato di disordine e di rivolta in
Italia. Anche se l' intento non sia conseguito, è sufficiente
che si sia svolta comunque un'azione diretta a questo scopo.
Anzi io stesso, su questo punto, proporrò un piccolo emen­
damento diretto a chiarire sempre più il concetto: che anche
gli atti preparatori cadono sotto le sanzioni di questo dise­
gno di legge. (Approvazioni).
E poichè tali atti possono essere diretti sia contro gli
interessi politici, sia contro gli interessi economici del paese,
la legge adopera una formula generica che comprende tutti
i casi. Vi rientra così tanto il caso che si è verificato dopo
 - 65 -

la guerra, di una campagna scatenata per togliere all'Italia

i frutti della vittoria, quanto il caso di una campagna or­
ganizzata da italiani all' estero contro il credito dell'Italia.
Infine il disegno di legge contempla gli atti di coloro,
che all'estero ordiscono trame contro il buon nome e il
prestigio dell' Italia. In tal modo sarà colpita tutta quella
infame propaganda fatta al l'estero da pessimi italiani, i quali
tendono a rappresentare l'Italia come un paese in condizioni
di oppressione, di disordine e di anarchia. Quanto ciò sia
vero, ogni straniero che viene in Italia può constatarlo.
La Commissione ha proposto alcune modifiche all' arti­
colo 1 del disegno di legge. Dichiaro subito che accetto
questi emendamenti.
Sono emendamenti che hanno lo scopo di graduare le
sanzioni e di sottrarre i congiunti incolpevoli del cattivo cit­
tadino alle conseguenze delle male azioni di que.sti.
Il disegno di legge del GDverno stabiliva che oltre la
perdita della cittadinanza si potesse, nei casi più gravi, e
su parere conforme della Commissione, pronunciare la oon­
fisca dei beni.
Ora la Commissione propone che si possa, invece della
confisca, pronunziare il sequestro, il quale sarà necessaria­
mente temporaneo, e potrà sboccare o nella confisca o nella
restituzione dei beni.
Il sequestro consente inoltre che si possa attribuire una
parte delle rendite al sostentamento della famiglia, la quale
non è giusto che soflra per colpe non sue.
La Commissione propone altresì che alla perdita della
cittadinanza sia unita ipso jure la perdita dei titoli, degli
assegni e delle dignità spettanti agli ex-cittadini. Disposi­
zione opportunissima, perchè bisogna distinguere: per quello
che riguarda le cariche pubbliche, la perdita della cittadi­
nanza dà luogo di diritto alla decadenza da esse, perchè la
cittadinanza è requisito necessario per esercitare pubbliche
1unzioni di qualunque specie.
5,
-===-

- 66 -

Vi sono invece titoli e diritti eh(' pos.,ono l'"""re uttrj _

bu.iti anche a stranieri, ed allora è evidente clw IlQLrebhi•
nascero il dubbio che i cittadi11i 11rivati d1•lla citta<linnllilit
possano conserva1·e le onor'ificen1,e, le pen,-ioni, gli wss,:•gni
e le indennità compatibili con la 11uulità di i;.franicro. ni.1
ciò non può e non deve essere.
È bene pertanto togliere ogni dubbio in 11ro110,,ito: il
cittadino postosi Yolontariaruente fuori <ldh� <'tllnpal>(inr• tlelh
nazione, perde ogni titolo, ogni cliritto. t.'lw i,:li 110�,u tlc-l'i­
vare dalla uazione. (l'ive apJ)rovnzirm i).
Onorevoli tolleghi, questa lc·ggl' Mli i.• lcg�c• ùi 11�rs1•­
cuzione. è legge di difesa, e eomr tali' hi>-0gm1 tJOn:-idPrarla:
legge di difesa resa necessaria dal l-OmJ)Ortunwnt,, i11dcg110
di alcuni malvagi cittadini. Esim tiÌgnifil'a r-lw ht nuziont•
distingue tra gli innumerevoli italiani. ehc all'est,•1·0 t.•nirollo
alto il nome del loro Paese, e sono la immc11s:i muggioru111m.
e la piccola minoranza di l)Qlitfonnti inuci<lW. <li p-.Pu<lo
intellettuali, ili avventurieri, che fuori dc•II' Halfa trn1111J110
confa·o l'Italia. Costoro non oono italiani. t-OJJ1P t1on lv sono
più nell'animo, così non lo debbono c�c;sc1·c· 1>it1 nelle lt>,rgi.
(Vivissimi applausi).
 -- 67 -

lVIODIFIOAZIONI ED AGGIUNTE ALLA LEGGE

]3 GIUGNO 1912, N. 555, SULLA CITTADINANZA

DISCORSO AL SENATO (*)

Onorernli senatori io comincio così, come ha ben terminato

l'onorevole relatore; questa non è una legge di difesa di
parte, nè legge di difesa di un Governo, ma è legge di difesa
nazionale.
Basta leggere l'articolo unico del disegno di legge, per
C'Onvincersi di questa verità: che esso mira a difendere l' in­
tegrità, l'onore, la dignità della Patria. Perciò in questa
legge credo tutti possano essere consenzienti, qualunque sia
l'ideale politico che professano.
La difesa della Patria è al disopra dei nostri dissensi
inleriori: quando si varca la frontiera, onorevoli senatori, non si
appartiene più ad un partito, si appartiene all'Italia, e i
doveri che incombono al cittadino italiano, sono ben più alti,
eomplessi, profondi e severi, (approva.zioni) di quelli che in­
com bono dentro i confini della Patria.
Questo è il significato della legge. Deve essere bandito
ogni timore di persecuzione politica, se, per persecuzione
llOlitica, s'intende, come si deve intendere, l'azione compiuta
a vantaggio ç!i un partito o di un particolare ideale politico.
Si. tratta dunque della difesa della nazione a.ll'estero: di
CJuesta difesa, bisogna dirlo, si sente, e non da poco tempo,
il bisogno. Questo bisogno forse oggi, se obiettivamente non

(*) Pronunciato nella seduta del 25 gennaio 1926.

--
- 68 -

è più grave di quello che fosse alcuni anni fa, è certamente,

dal punto di vista subiettivo e sentimentale, diventato acutis­
simo, perchè più acuta è diventata e più vigile la coscienza.
nazionale del popolo italiano, entro e fuori i confini clcl Re­
gno. Ed io posso dire al Senato che la necessità di qne,to
disegno di legge è sentita più particolarmente dagli italiani
che vivono all'estero, dalla grande massa dei nostri emigrati la­
boriosi, i quali onorano col loro lavoro ht patria, e a cui nulla
riesce più increscioso che il vedere tra loro frammischiati,
nuclei esigui di picoole minoranze di italiani indegni, i quali,
diffamando il loro paese all'estero, diffamano ingiustamente
tutti gli italiani. (Benissimo).
E forse una circostanza estrinseca si è aggiunta a questa
maggiore sensibilità per richiedere provvedimrnti adeguati,
atti a porre termine ai gravi inconvenienti, a cui noi ab­
biamo assistito: intendo alludere al maggiorr valore inter­
nazionale acquistato dall'Italia e alla sua �ituazione, che
va facendosi ogni giorno più importante nel consesso elci
popoli e suscita maggiori resistenze, ostilità e lotte; di modo
che servirsi degli italiani inconsapevoli può ritornare even­
tualmente a vantaggio di determinate nazioni straniere. Pur­
troppo non è una novità della nostra storia che italiani
all'estero congiurino contro la Patria: ho già ricordato al­
l'altro ramo del Parlamento l'esempio del brigantaggio org-11-
nizzato all'estero da italiani senza coscienza; e ho ricordato
l' indegna campagna che fu mossa dall'estero wntro Francesco
Crispi e della quale italiani, sulla cui condotta la storia
ha già emesso il suo giudizio, si fecero in Italia strument-0.
Queste sono vecchie cose, ma ci sono anche fatti recenti.
Voglio citare, fra tutti, la campagna organizzata oll'estcro e
condotta in Italia da gruppi di italiani, per svalutare la
vittoria e togliere di mano all'Italia le armi. cliplomat.iche
del :patto di Londra, che erano pur �emprc il prcsillio pi,\ si­
curo dei diritti d'Italia. (Applausi).
Ed og·gi, mentre parliamo, assistiamo anche a fatti di
questo genere, che sono tristissimi.
 - 69 -

Il Senato sa perfettamente che, mentre l'Italia trattava

ieri in America, e tratta oggi a Londra, la sistemazione dei
suoi debiti di guerra, vi sono stati in America, e vi sono
oggi in Inghilterra, italiani indegni, i quali lavorano perchè
alla loro patria non sia concesso il trattamento, a cui ha
diritto. (Approvazioni).
Taccio per vergogna il nome di un professore italiano, il
quale ha fatto questo apertamente giorni fa in una confe­
renza tenuta a Londra. Abbiamo avuto anche il manifesto
di un gruppo di deputati anonimi, con il quale si invoca che
la sistemazione del debito italiano a Londra non avvenga,
per punire l'Italia di essere divenuta in sì pochi anni fascista.
Sono tristissime cose, e al nostro cuore di Italiani, rinnovati
dalla guerra e dalla vittoria, riescono ancora più amare e
intollerabili.
Quelli che il disegno di legge propone alla vostra appro­
vazione, non sono provvedimenti d' indole veramente penale;
e qui ho bisogno di dir brevemente qualche cosa sulla natura
giuridica dell'istituto, che noi introduciamo nella nostra legi­
slazione con il presente disegno di legge.
Non si tratta di una pena; noi abbiamo voluto anzi ri­
condurre questo caso di perdita della cittadinanza, come be­
nissimo osserva l'onorevole relatore, al sistema del diritto
vigente. Il nostro diritto ammette che si perda la cittadinanza
per atti, da cui direttamente o indirettamente si possa de­
sumere la volontà di rinunciare alla cittadinanza italiana.
Qualunque sia la costruzione giuridica dell'istituto della per­
dita o dell'acquisto della cittadinanza, è certo che esso si
ricollega al vinoolo spirituale che unisce i cittadini alla pa­
tria. Si tratta in verità di un vincolo necessario, ma di natura
spirituale. Orbene questo vincolo rimane infranto, non sol­
tanto per una esplicita dichiarazione di volontà, ma anche per
un tale comportamento, una tale condotta per cui il vincolo
stesso irrimediabilmente viene a spezzarsi. Ammettendo che
si perda la cittadinanza quando con la propria condotta un
Si

- 70 -

cittadino :se ne renda indegno, non si fa altro d1!' rÌl'Ol\l:t?'.

µ carattere spirituale del vincolo thn lega. il i:itlailiuo :ùb
patria. Chi, col suo <'Oruportameuto, infrange (IUl'�OO vi11<:ol 1,
non è _più cittadino.
Sono state fatte in quesl: 'Aul!l e. r,rinw di lutti. clall' t·1•
iicio centrale osservazioni f' i;acçonrn t1d�zioai. Vi ;. una ra"­
c-omantlarione generica. qucUa che l'onorovolP l'ri-:p.1lti 111•1
suo bel discorso ha rivolto al Governo " <1lw l' l;J't'it·iu l•P11tr11l<>
aveva con molta pmcisione e molta modcrazionr..: di forma i.ria
fatta, di andare cioè part:i(·olarnwnt.c c>auli n,•ll'applfoazion,
di sanzioni di questo generr. U GovPruo 011dr:'1 111olto t'nutn,
non vi è bisogno <l.i ripeterlo, perchr· non 11nò l'�,,·re inl,•rf•,s,,
del Go\·crno il colpire :ill1;1 cieca.
Circa la nomina della CoIIllnL':lSionc, ,,h,• rltl\ ni ,·:1gli11re i
fatti, il disegno di legge diee che e;,sa è i·ompost.a in nrntrJriO·
ranza di magistrati deJl'orciine am.m.inistrutho r. i;iudiziario. ,,
cioè di un consigliere di Stato e di du,, C'On�hrliC'ri di Corw
d'appello. Nel procedere alla nomina di (I\J<'�ti mag-il! tl'Mi
ci·edo si possa attendere la de'-Ìgnazionc dd lnro ris110Uhi
capi: m.a a ciò penso non sia necessario far" un n•g()Lnmr-nto.
m a basti l'assicurazione del Governo.
La dilc�a degli incolpali e una 1ue�tioue, c>he non "1
presenta di facile risoluzione. perchè, tratfandosi 'JLHlbi 1<•1m
pl'e di individui chC' si trovano all'estero, non sat 'Ìl ng..volr far·
l' inti.01-azione legale, necessaria per shi.bilirP il <-ontradittorio.
,\d ogni modo, qudlo che il r¾o,·umo a!>sic:ut·a è dw tu�tc
le volte in cui sarà pos!SibilP. fare la eont..�stazione. Pllt;:t
$arà fatta.
Pe-r quel che riguarda la diffida JJreveuti,·a. a r.ui il !;{'lHI
tor() Cri.sPolti J1a accennato, nulla vieta che, quando sarà rilrmut o
opportuno, prima di procedere ad una vera o pi·opJ'i::i inchic,ta
per accertare la responsabilità del cittadino, In si avvet·hL <'hr
il suo comportamento non è gradito al 01ivcmo italiano. i\lu
non giova dissimulare che in molti casi sarà inutile diffidar•'
chi si sa, fin dal principio, non rssere disr>osto ad ascoU arl',
 - 71 -

Circa la confisca dei beni, l'Ufficio centrale raccomanda

che in taluni casi essa sia soltanto parziale, in modo che la
famiglia, incolpevole, possa aver diritto ad una parte dei
beni del cittadino. Nulla vieta che nello stesso provvedimento
di confisca si decida della destinazione dei beni, che alcune
volte potranno essere attribuiti totalmente ali' Erario, e qualche
aìtra volta potranno essere aggiudicati ai membri della fami­
glia. Il sistema di una confisca parziale non condurrebbe allo
scopo, perchè i beni non confiscati dovrebbero tornare al pro­
prietario: altrimenti si al)1·irebbe la successione di una per­
sona vivente, il che creerebbe una grave complicazione.
Il senatore Crispolti si è anche preoccupato dell'effetf-,o
retroattivo, che possa avere questa legge. Circa la retroattività
valgono i principi generali.
Circa, infine, le prerogative parlamentari, è evidente che
la legge non può toccarle. La presente legge non è una.
legge 1>enale, essa è il complemento dell'altra sulla cittadinanza
del 1912; non è quindi il caso di parlare di autorizzazione a
proced.erc, per i deputati, o di competenza dell'Alta Corte,
per i senatori. Resta il problema delle incapacità e deca­
denze dt')rivanti. dalla perdita della cittadinanza. La legge,
ed è naturale, non tocca le prerogative della Camera e del
Senato, come ha già osservato l'onorevole relatore. Le due
Camere sono sole competenti a giudicare sulla vaJidità dei
titoli per l'ammissione dei loro membri, come della efficacia
dei motivi cli decadenza. Perciò il provvedimento non potrà
avere nessuno effetto sulla qualità dei senatori e dei deputati
senza una apposita pronuncia del Senato o della Camera. D'al­
tra parte è garanzia preventiva sufficiente, il fatto che il Go­
verno non vorrà leggermente mettersi in conflitto con le du�
Camere con provvedimenti a carico dei deputati e dei sena­
tori, i quali potessero essere dalle due :i.ssemblee diversamente
giudicati.
Vi sono poi le questioni giuridiche speciali, che l'Ufficio
centrale ha presentato. Prima fra tutte, quella del riacqui-
 - 72 -

sio della cittadinanza. Qui ò applicabile, a mio :wv.il:-0, I' ... t�. !I
del.13 legge sulla citta.dinan2a.
Potrebbe darsi il caso che cittadini, privati dellu eitt. a­
dinanza per la loro indegna condotta, dimostras,- ero il loro
pentimento col tenere in seguit.o wut condotta dn buon ita­
liano. Nulla vieta che l'accertameuto <li r1uesla lmona !'011-
dotta post.eriore, che deve essere duratura llC.r l'ar r�e::1Sur,..
gli eifetti òi quella :prooedcmt.e. sia fotto <l:illu i;(e"�t� ('011:­
missione , nel qual ca,;o si potrà avr•rr> il riac11uJsto rlAU
cittadinanza, a t.ermini dcli' art. 9. llalvo t.LL <lov1:rno di prov­
vedere al diviet.o del riacquisto, a t-<'rmini deUo sle�so adiuolo.
Si è fatta la questione dr.ila 1iosizione giuridir:a dtll'cx
cittadino che non ha acquistato unu nuovu ci [ tarli1111 nzu. Bi
tratta di una questione già 00110,r•iuta dul diriho int<.'rnnzio­
nale: l'ex cittadino divcnt.a apoliclc. rnt'ine rimrnv· l:i qut;­
stione sull'esistenza degli obblighi di lc•vu; :i11cli ',!,.,a si cl,•ve
1·isoher<> in ba:,e alla legge sulla cittadinanza, rii C'Ui que-tt1
è integrazione.
'.Per l'articolo 8 della leggtl <lrl 1912 la perclil.i <Mla (•it.­
tadina:nza nou implica esenzione dagli obhlicrhi di lr•va: poic 11t•
il pnisente disegno di le gg e non fa che ag'� iun !l'eru u11 nuovo
caso di perclita a quelli dell'art. 8, anche QtH'titO r·aso ricntr:1
sotto la dispo !iizione generale dell'ultimo cap o\'crso de1l'art,i­
co1o. Quindi la perdita della cittadinanza per cau,:i di r·:it­
tiva condotta , tenuta all'estero , non implica cscnziont! d:, gli
obblighi di leva.
Couc1udo, onorevoli senatori. come Lo comiudnto: 1111r­
st?<.1. logge è una legge di dife.ia nazioru:tle, i> una legge chC' dn
�mpo avrebbe dovuto essere introdotta nella noHtra legisl a-
2ione. Essa ba un signil:icato ben chiaro, che è quello di nn
monito ai cattivi italiani che all'estero diffamano il loro
paese. Il nostro augurio è che il monit.o po�sa rimanC'r trùe
e che i casi di 11pplicazione della legge siano rarissimi. L'ef­
fetto, intanto, che il solo annuncio della pr esentazione del
disegno di legge ha p:rodoUo, è. st�t,o. io posso cLirlo. efficace.
 - 73-

Già il contegno di coloro i quali sì àgitavano all'csre.ro oon­

tTo il nostro paese, è diventato :più guardingo. Noi ne siamo
lieti, perchè attribuiamo alla leg,gc w1 valore sop;i:atutto mo­
rale; e&sa infatti non mixa soltanto agli italiani cattivi,
ll)ira auche ai buoni, ai nostri laboriosi ed onesti emigrantì.
Distinguendo i buoni, che sono l'immensa maggioranza, dai
pochi cattivi, la legge a anche un chiaro significato di omag­
gio agli italiani che all'estero onorano, col loro lavoro, la pa­
tria. (A,pr,la-u(;i).
 - 74 -

H.

LEGGE 8ULLA BUROCKAZfA

SULLA DISPE�SA. DAL SERV1Z10 DEI PUNZIO�ARl
DELLO STATO.

RELAZIONE AL DISEGNO DI Ll:JGOI!: (•)

Onoi·evoli deputa.ti! - È necessità iode(·lin:d,ilc per lo

Stato che tutti coloro, i quali appartengono ulla rmbhlicr� iuu­
ministràzione, debbano non soltant,o :t5SOlvCJrr c>on sc•rupolo,w
regolarità. i dove1i specifici del loro ufficio. mu «ltrcsi espli­
care ogni propria attività, sottò qualt,iasi forma, Mn intima.
convinta, sincera devozione allo St.ato. nel 1mrt.icobn, ordi­
uament.o lJOsitivo che esso viene :1d !l.St1umere in unn Jrf••i-mi­
nata fase storica del suo sviluppo.

("") Presentato alla Camera dei deputati nella seduta del 2S mag·
gio 1925 dal Presidente del Consiglio dei MinisttJ, }.liui�tro, de­
gli Affari Esteri, Commissario dell' Areonautica, Mini5Lro ad i11-
tei-in� della Guerra e della Marina MU$SOlini, di concerto col l\Iilii­
stro dell'Interno Federzoni .. col :Ministro delle Colonie Lan1ta di Scnlea,
col MinJstro della Giustizia e 1legli Affari di Culto Rocco, col Mini­
stro delle Finanze De Stefa-ni, col MiniAtro dell' lstruzione Puliblica
Fedele, col Ministro dei Lavori Pubblici Gi11riali, col Ministro del­
l'Economia Nazionale Nave, e col Ministro delle Comunicar.ioni G'ia111J.
 - 76 -

Ciò eonsegue dalla natura stessa del rapport:o di impiego

pubblico, secondo la concezione fondamentale che di esso
il Governo nazionale ha posto, come di una milizia nella quale
si entra e si ha titolo a rimanere solamente quando la co­
scienza, che inspira e sorregge l'opera, risponda agli im -
pulsi non di una coatta, esteriore disciplina, ma di una spon­
tanea persuasione spirituale, consacrata nel giuramento.
Questa suprema esigenza importa che il pubblico fun­
zionario sia da considerarsi inadempiente ai propri doveri,
non soltanto per materiale inosservanza di singole dispo­
sizioni legislative o regolamentari, che ne disciplinano l'a­
zione burocratica, ma anche per atteggiamenti contrastanti
con l'anima nazionale, da cui quelle disposizioni, come ogni
altra legg·e del)o Stato, hanno tratto vita.
Ora, il diritto positivo sin qui vigente - mentre ha sta­
bilito sanzioni per le eventuali inadempienze dei funzionari
nel modo concreto df prestazione del servizio - nessuna com -
minatoria ha invece dettato a carico di coloro che si rendano
manchevoli rispetto ai fattori spirituali del rapporto d'im -
viego pubblico. Vero è che il Regio decreto 30 dicembre 1923,
n.2960, sullo stato giuridico degli impiegati civili dello Stato,
ha considerato come passibile di revoca dall'impiego il fun­
zionario responsabile di mancata :fede al giuramento; ma ben
diverso è questo caso dall'ipotesi che taluno, pur mantenen­
dosi nei limiti formali della :fede giurata, assuma conf--€gni
di manifesta incompatibilità con gli intrinseci doveri della sua
posizione a servigio dello Stato.
S'impone, in questo caso, non una sanzione disciplinare
- chè infatti, la disciplina intesa come rispetto agli ordi­
namenti burocratici, esula nella specie - ma un provvedi­
mento autoritativo che « risolva » quel rapporto d'impiego
per e:ui sono sopravvenute da parte dell'impiegato ragioni d'in­
compatibilità con l'Amministrazione.
Perchè l'esonero potesse veri:ficarsi con quella sollecitu-
=-

- rn -
dine ohe ò richiesta dall'interesse dello Sr.:1.to, :.;i ù lirnitulu la
facoltà della dispensa fino al 31 dicembre 1926 .
• * �
A quest'effetto, appunto, mira. l'unito disegno Ji legge,
col quale si dispone che gli impiegati ed agenti r.li qu11.l,i,1si
amministrazione dello Stato possono """ero dispL•n.,ati ù:il s.•r­
Tiz:io entro il 31 dieembl'e 1926 quan<lo ne rcsulti l'in,·0111pa­
tibilità della ulteriore permanenza ncll'.'.\mminiefraziow,.
Q,uesta formula, cho definisce il lim.il1' corw1•tlual • ,. la
portata sost.anziafa del provvr.dìrnento, non è nuova t1t·I no­
i,'iro diritto J.')òsitivo, perchè ve_nne già !l!JJ!lieara - ton l'i1rti­
colo 3 del Regio decreto 28 gennaio 1923, u. 15:J - ;1ll:i r,·vi­
sione delle assunziòni o sistemazioni di 11ersonal,i l':ltff) du­
rante la guerra.
Non si è creduto di doYer deférire nè ad una CommissÌ'ln•�
SJ)ecfolc, nè al Consiglio d'amministrazione dei singoli J'Hi,ii­
steri alcun ,riuclizio preliminare od istl'ufto1·io st1lJ,, dir;pense
dal ffil'vizio, pe1·chè la rreazione di una spel'hl" <'omrni��ionc,
mal si concilia, con la n.a.tura e 1n finalità d••l pm , Pd i·
mento; e non è sembrato che la competenz:i 1lc,i Con-;igli Ji
11mministrazione - dafai la lOl'o composizione - pot.1.iss<> c>s­
sere estesa oltre i oasi di valutazione ,, arnminisfr.itlm » 11
« tecnica i> delle prest.azioni di servizio. •Jel re,-.t�, il pro,·­
Yec!imento, di cui ttattasi, tientra più propl'iarnen!.u JH•lla
&fera (li discrezionalità e di responsahllità polit-i.Nt drl minislro
proponente e de1 C-0nsiglio dei minish'i, c,mh1so 1ùtm;;J 6gni
pre,cntivo contraddittorio ohe - se costituisce una dovcro;,11
necessità, nell'applicazione di sanzioni disciplinari, v11lnere­
rebbe, per contro, la delicatezza d'una altissima valuta?Jon e
ru01:ale, da tenersi - oome tàle - fuori di ogni discutibilità.
Riconosciuta la necessità della dispensa dal servizio per
un motivo che non ha caratt.ere disciplinare, debbono rima­
nere. impregiudicati tutti �li eventuali diritti a pensionr: e,
se diritti non si fossero ancora costituiti per insufficiente
 - 77

anzianità in base alle vigenti disposizioni sul trattamento

di pensione normale, ragioni di equità consigliano o,he agli
impiegati dispensati venga iat;to uno speciale trattamento cli
quiescenza, o corrisposta, al.meno, una congrua jndennità.
C'-0me già - :in occasione della dispensa dal servizio di
impiegati degli enti locali, per effetto di riduzioni delle ta­
belle organiche - fu stabilito dal Regio decreto 27 mag­
gio 1!123, n. 1177, (art. 4), che il p1·ovve<l.iment.o pof-.ease
formare oggetto di ricorso soltanto per legittimità, in quanto
volevARi sottrarre il provvedimento stesoo, conseguente da un
atto di natura essenzialmente discrezionale, alfa _possibilità
di qualunque sindacato che consentisse anche giudizio di lne­
rito, così egual() criterio si è a,clottato nella s_peeie, in cui la
dism:ezionalità del provvedimento di dispensa si riporta. a
ragioni di aneòr più accentuata evidenza.., ammettendo il solo
l'ic-orso di legittimità. })er incompetenza e violazione di legge.

Col presente disegno di legge il Governo nazio11ale lnirH a

1isolvero UJl J)roblema fondamenta.le, la cui esistn e za fu io.­
tuiht luc-iuamente fin dai primi anni della nostra costituzione
unita.ria. Come è noto, il Ministero Dcprotis, che assuui>O il
r,otere dopo la co::;idetta « Rivoluzione parlamentare » del
18 marzo 1876, cercò di fare apJ)rovare alla Camera uno
schema di legge circa lo stato eco11omico o gilll'idico degli
impiegati. Discutendosi tal.e schema - ohe -poi nqn ebbe
seguito - nella seduta del 30 novembre 1877, l'onorevole
DeJ)re,ti�, presidente del Consiglfo, ebb-e ad espritner»i nei se­
guenti termini:
<( Come possa oonoiliarsi la libertà dei pubblici funzionari
c<>n la respcnsabilità del ministro in faccia al Parlamento
nell'ordine costituzionale che ci r<>gge, è questione che io
Yorrei, non solo annunziata in termini generali, ma esaminata
nella su:i. applicazione e chiaramente risolta ».
.t. --
itì -

H evidente. infatti, che, per cssero il .\linis tt·ro in grado

cli rispondere dinnanzi. al Parlnm<•nfo, ùe,·c I>Oler ,•onra n:
,ugl' impie gati per una fedele, esatta csccuTione non soltanto
degli ordini particolari P delle disPo:.iz:ioni 1.<ingol", ll!O. ultresì
dello spirito e dcll'indirizT.o geurralc ùell'.\1u1uiobtraziout•.
Questa esigenza dei Governi parlamentari. dcl rr-.,to, �me
os..�rvava lo stesso Depretis, non sfuggì nll'acuta iwlugi1w ù<'l
Tocgue,ilfo. che Ja espresse così: « l 1ui11i�tri sono i :-.•1·, i tori
as.s oluti del Parlamento, gli impir.gati so110 i ::;ervitori a1.1,o­
luti dei ministri. ed è n quPsf;a condizio1w chi' t·-.si --0n1, 1i
JJossono es.�ere liberi e responsabili > •
Il Governo nazionale rov<'scia i termiui d1·llt1 i,ro1>0:.i­
zione del 'l'ocqueville, in quanto po,,rulu i ministri tonw �··r­
,'irori a�soluti non del Pa.damento, ma dPllo 8!;100. in!R.so
quale espressione di quella inscindibile unitù etil'a r· pol ititn
della Nazione, che comprende in sè anche il Parl n111e11to; 11
vno1e gl' im:picgati servitori assoluti, a.ttnwer�o i ministri. llJl·
punto della Nazione e dello Stato. Ora, ()Ue'<b1 :l<:sol11b iwr­
vitù alla N'aziòne. che costituisce lv libPda nmt d l'i pulil,lir·i
runzional'i, esige che, c•ome sopra si è 'lé.Cf'11nato - alt' infuori
di una procedura disciplinare, tendente a ronu,stirre rd a.rCf'l'­
taTe addebiti di natura pal'ticolare, attinenti a dolnzioni
SJlecifiche del rapporto di impiego, JX'l' le opportnn,• :i:w-
7ionl - sia solennemente dichiarato J'oliuligo riel v11bhlic-o
impiegato rii manumere illeso lo status dionitatis che �li dt>­
riva dal pubblico ufficio, nella sfem romplessa di t.ntte le
iruo attiv:ità, a1rnhe fuori dell'ufficio; r- di quest'obbHgo non
può ess'Or'l'i altro vigilatore e giudice che il L'Ollrgio dei mi­
nistr i, oioè il Gove1·no, che rappresenta. come volevo l'.\rcoleo.
la << personalità dello Staro >>.
�a « Questo diritto del Governo, nella, sua realtà, è desso
un didtt.o i'\].imitato? Si converte nell'arbitrio m.ini�te1-iale? ,>.
Si può - onorevoli deputati - rispandere colle stesSEi
parole del La Farina, nella seduta del 16 g-iugno J.136:?: « No,
9 �:ri. esso trova 1lll limite nell'autorità riel Piulamenèo. il
 - 79 -

quale, avendo la tutela della libertà della nazione, esamina e

giudica gli atti dei ministri ».
Illustrato, così, il fondamento etico e giuridico del pre-­
sente disegno di legge, potrebbero tuttavia affacciarsi, nono­
stante il disposto dell'articolo 3, preoccupazioni circa i danni
dei privati.
Nella seduta del 27 luglio 1870, Aristide Gabelli, edu­
catore e uomo politico, diceva: « Ci si parla dei danni dei
privati. Di questo, signori, non mi occupo. Noi dobbiamo
preoccuparci soltanto dell'utile dello Stato, e dobbiamo rite­
nere ancora che lo Stato è un Ente che può aver tutto, ec­
cetto il cuore ».
Il Governo non ripeterà con Aristide Gabelli che lo Stato
non ha cuore, ma non può fare a meno di ricordare che ci
sono l'iforme sostanziali che è savio accorgimento politico non
procra&tinare, anche se esse tocchino gli interessi dei privati.
« Nel 1846 sir Roberto Peel seppe compiere la riforma
economica malgrado gli sforzi di tutta l'aristocrazia territo­
riale, nella quale questa non perdeva solamente una giurisdi­
zione eccezionale, ma una parte delle rendite; e per compiere
questa riforma il ministro Peel ebbe il coraggio di scostarsi
dalla maggioranza dei suoi amici politici.... ma di questo
fu largamente compensato dalla sua coscienza ».
Queste parole sono del conte di Cavour.
Il Governo nazionale, con la presentazione dell'unito di­
segno di legge, ha il fermo convincimento, onorevoli colleghi,
di adempire ad un dovere nel quale, in ogni caso, sarà larga­
mente ricompensato dalla sua coscienza.
 -80 -

SULLA DISPENSA DAL SERVIZIO DET FUNZJOXAlU

DELLO STATO
DISCORSO ALLA Ù.A.l\rElRA DEI DJWC'f.A'l'J (*)

Chi vi JJarla, onorevoli collegb.i è un fUJ1zionario, che sene

lo St.ato da 28 anni, e che appartiene ad uaa vecchia fnmiglh
di funzionari. Chi vi parla pertanto non può essere sospct.tato
di poca simpatia o di scnr:;a amfoizia versa 1n grande fomiidfa
degli impiegati dello Stato, per la quale egli hu. lottafn e,
può dirlo a voce alt.a e con serena cosciP.nzll, ha lottatu uou
invano.
Mai io avrei apposto la mia firma ad un disegno di lt•gge
mos.�o da intento ostile alla massa degli impiegati, and1c per­
chè io riconosco ebe la grande famiglia dei funzional'i è fetfole
.come è capaee, e che per virtu sua, in tem11i tri�ti, lu ma"chinu
dello Stato ha :funzionato qu;mrlo ùal basso u <lall'nlto i,111,cir­
versava l'anarchia. Non dunque ò questo <liwgno di l�gg·p un
provveélim1;mto di persecuzione; è, invece, un uùcess:irio prov­
vediruentò ili diiesa.
$a1>piamo bene, e sta in questo lu no�tra ragion!' di !'.;dl)ro
come partito e come Governo, cho tanto ncll':i.zione pmtiC,J.
quanto nella Posizione, nella risoluzione dei problemi un abis:-0
ci .éli\'ide dalle opposfaioni; è naturale pertanto c-lic• quest.o !H'OV­
vedirnenf;o sia oggetto della tritica pfa vi vaao !
Siamo ormai abituati a subire critiche acl ogni ,va�so, per-

!*J Pronunciato alla Oamera dei Depu.taLi. nella tornata 1!) giu­
gno 1925.
 - 81

chè è destino del fascismo di esser criticato se fa, e di essere

criticato se non fa!
Ed in questa materia, se noi dovessimo metterci una mano
sulla coscienza dovremmo rimproverare a noi stessi di non aver
fatto o di non aver fatto abbastanza, perchè, come bene è stato
ricordato dall'onorevole Magrini, nessun partito, giunto al
Governo, si sarebbe comportato con la generosità, con la bontà
con cui si è comportato il fascismo; ma ogni generosità ha
il suo limite nella necessità assoluta, ed è sotto l'assillo di
tale necessità che noi presentiamo questo disegno di legge,
il quale, lo diciamo francamente, ha un carattere, e deve avere
un carattere, essenzialmente politioo, è un provvedimento che
mira a stabilire quella conformità spirituale tra il funzionario
e il Governo, senza della quale la fedeltà dell' impiegato è una
fedeltà farisaica. (.Approvazioni).
Ed è in questo carattere politico della legge che sta la sua
intima moralità: ci sarebbe stato molto facile introdurre in
una qualsiasi leggina una disposizione nella quale, con una
formula ambigua, si desse al Governo la possibilità di liberarsi
di tutti gli elementi che ad esso fossero avversi. Altri hanno
fatto in questo modo! Basterà ricordare la formula famosa
dello « scarso rendimento » che fu introdotta dall'onorevole
Nitti nella legislazione italiana, ed in base alla quale tutti gli
impiegati potevano, con un giudizio sommario che si prestava a
tutte le insidie ed a tutte le vendette, essere da un momento al-
1'altro licenziati.
Noi non abbiamo voluto ricorrere ad uno di questi mezzi,
che sono lontani dalla nostra mentalità e dai nostri metodi.
Noi abbiamo voluto affermare, 'come affermiamo netta­
mente, che siamo sicuri della fedeltà della grande massa degli
impiegati, ma poichè nei congegni più delicati e più impor­
tant.i dello Stato sono talvolta annidati elementi il cui spirito
non è consono al nostro, che sono nostri avversari, della cui
collaborazione non possiamo esser sicuri, intendiamo di avere
gli strumenti adatti per la nostra azione, e strumenti adatti
6.
 - 8�

riteniamo soltanro coloro che con noi consPntonò, non fòl'mal­

mente, ma sostanzialmente. (Approvazioni).
Ed è ancora in questo carattere politico del proncdi­
rnento che sta precisamente la mas ima garanzia, prr gli im­
piegati, perchè i politicanti, che dalla sua applicazione abbia­
no in qualche modo a temere, costituiscono, per fortuna, 11ic­
cole minoranze, nuclei poco numrrosi.
E, pertanto, affermando il c-arattc•t>t• politico clrl JH'Ov­
ve<limento e questo scolpendo in una clisposiziorH' di lrggc,
noi rassicuriamo l'immensa maggioranza drgli irupic•gati ita­
liani, i quali sanno che, non attraverso una formula ambigua,
ma soltanto con una norma aperta r c·hiara <'ssi possono r,­
sere colpiti, sanno che soltanto quando si siano rne si in anti­
tesi spirituale e logica con il Governo da c·u i cli PPnclono. c·o­
mincia per essi il pericolo.
Io sono un giurista e quindi molto ho trnuto :t ehc
questo provvedimento serbasse uno stretto rarattcrc giuridico:
e il carattere giuridico del provvedimento. onorevoli ('o]Jcghi,
sta sopratutto nella sua temporaneità. Noi non intC'nrliamo -
e mi è sembrato strano come da parte dri liberali si sia potuto
invocare un pr'Ovvedirnento definitivo - introdurre in modo
stabile nella nostra legislazione la facolta di liPenziarc gli
inrpiegati per motivi politici; noi però abbiamo sentito la
necessità urgente, assoluta, di foggiarci gli strwnenti della
nostra azione, di avere a nostra disposizione organi che go­
dano della nostra fiducia. Perchè questo è essenzialmente il
problema: non si può imporre al Governo rli agire con stru­
m enti, nei quali non abbia fiducia. Sarà questa :forse wia
dottrina liberale: non è la nostra. Noi rispondiamo solo quan­
do abbiamo libertà di scelta, perchè la responsabiliti non può
essere c}:ie correlativa alla libertà.
Nè si dica che noi introduciamo in questa maniera nella
nostra legislazione un principio pericoloso, perchè non si può
ammettere che ad ogni mutamento di Ministero debba mutare
il corpo degli impiegati.
 - 83 -

Dobbiamo in questa materia parlare :francamente. Il

nostro Governo non è un Ministero. Lo disse Benito Musso­
lini il giorno in cui costituì il Governo :fascista. Il nostro
Governo segue la rivoluzione del 28 ottobre 1922: grande
rivolgimento, spirituale e intellettuale ancor più che politico,
rivolgimento che ha condotto al Governo dello Stato uomini,
la cui mentalità è tanto profondamente diversa dalla menta­
lità dei liberali e dei democratici che li hanno preceduti nel
GoYerno, quanto la mentalità di costoro era diversa da quella
degli uomini dell'antico regime.
Si tratta proprio di una nuova ideologia, di una nuova
filosofia politica, di una nuova concezione della società e dello
Stato, il cui aspetto, nella storia del pensiero politico e nella
evoluzione delle forme politiche, rappresenta un rivolgimento
di importanza non inferiore a quello che rappresentò, cli fronte
alle ideologie e alle forme politiche anteriormente dominanti,
il movimento filosofico e politico della rivoluzione francese.
Non ci sembra pertanto di chiedere molto, se chiediamo che gli
strumenti, i quali debbono servire alla realizzazione di questa
idrologia siano, non dfoo in ogui particolare, seguaci dell'idea,
ma almeno non aperti avversari.
E, del resto, questa necessità di foggiarsi gli strumenti
adatti per la reializzazione del proprio programma, non è
stata sentita soltanto da noi. Noi la sentiamo, certo, in modo
molto più profondo, perchè molto più profonda è la rivolu­
zione, che è avvenuta in Italia con l'avvento al potere del (}o­
verno fascista: ugual bisogno fu avvertito, come ben ricorda
l'onorevole Sardi nella sua relazione, dagli uomini della si­
nistra, quando ebbero per la prima volta il governo nel 1876,
e da tutti gli uomini politici di qualche valore e di qualche
forza, che si sono, da allora, succeduti al potere in Italia.
È stato qui citato l'esempio dell'onorevole Giolitti. I/o­
norevole Giolitti non ha fatto approvare nessun disegno di
legge apposito, ha fatto qualche cosa forse di più, perchè nei
lunghi anni della sua permanenza al potere ha collocato nei
 - tì1- -

punti direttivi dello Stato, nello situazioni più delic:.ite. nei rnec­
eani-smi più importanti. di tutto il VUJ:,to organismo i,tatul!•
uomini di sua c.omplet& fiducia. uomini i quali, io aggiungo,
non servivano una idea, servivano un uomo. (.1ppl,w8i).
Ora noi questo cbie<l.inmo ai nostri impicg:i.ti; clii.ed.iarno
che comprenda.no la grande idea ohe ravvi'l'"a tutto il rnoviment.o
fascjs�a, una idea semplice, se pure nuova: l' It.alia inoanzi.
tutt-0, l'Italia sopratutt-0. l'Italia so;,ra la <lcmocruzin, SOJlra.
il liberalismo, sopra la massoneria, i;opra l'univel'salismo. (l'i­
vi applausi).
Nessun impiegato può arrossire, ues�un in111il"gat'l si può
:ritenere diminuito quando ad esso chiediumo questa sl:ossa fodo
Dazionale che ci anima e ci trascina.
E poichè sono sulla via delle citazioni dei precedenti, bi­
S-Ogna pure che io 1-icorùi quello cho fec-0ro i Go,•ern.i tlemorr·1-
tici della Francia e quella stessa massoneria c:he oggi moov<'
tutta la opposizione al clisegno di legge.
SOLERI. Io non c1entro con la mas.."IOneritt ! (Vivi 1·u.­
mo,•i - Oomrnen,ti).
ROCCO, ministro della (liustizia e degli affari ,U culto.
Quando al Governo francese sali Emilio Combes con il Cllr­
Wlo delle sinisfa'e, si pretase il conformismo più scrupoloso
di tutti gli impiegati, compresi gli ufficiali, ali 'idea. n.ntide-
1:icale e massonica a cui quel Governo si ispirava.
E furono cli quell'epoca le famose fichtJ.S con le qm1li �i
ricercavà non soltant-0 l'opinione 1X)litica di ogni inipi,.gaoo
e di ogni ufficiale, ma quella della sua famiglia, a cui t.'i
inibiva di frequentare la chiesa oattoliea e la. scuola cattolica..
In nome della libertà e della democrazia quMro si f,weva:
noi faremo molto meno, ed in nome della Patria! (Appro­
vazioni).
Ci si accusa di confondere con questo disegno cli legge
concet.ti che vanno distinti, di confondere lo Stato col (]·averno,
e lo Stato col partito.
Sul primo punto la risposta è :facile ed è stata data roolt.o
 - 85 -

bene nella relazione dell'onorev-0le Satdi, alla quale non l)òsso

che sottoscrivete completamente. Lo Stato è una entità ast1·at­
ta; lo Staw si realizza a mezzo di pci-sone fisiche, a_. mezzo
CLi organi: il Governo non ò che 11u organo del1o Stato: ,con­
cepire un impiegato il quale sia fedele allo Stato ed infedele
al suo organo è concepire l'assurdo. (Applausi).
E qua.nto alla identificazione fra Stato e partito, consen­
t.iw che dica una parola sincera. L' idcntifilcazione fra lo
8tato <' uno dri vecchi J)artiti, i quali avevano nèlla loro
bandiera o fa libart.à. o la rlemocrazia, o l' intcrnaz:iona,l.e,
quella si, ent una identiffoazione faziosa e pericolosa; ma
l' td<-1ntifirazionr i'ra stato c pa1·tito fascist,a, che la Nazione
soossa .r:rppresenta ed idealizza, è 1111' identificazione logica e
santa. (Applausi:).
Siamo sta.ii twvr1·titi che in questo ca.ml)() il fascismo si
sarf'hbe frovato isolato. Può darsi; ma non ne siamo troppo
dolenti, pei-chè è natUTalc che un movimento che si contra:p­
J)One t.otnlmente ad un' ide.ologia cho ha dominato per 150 anni,
nei momenti più gràvi si t.rovi solo. Ma esscl' isolat,o dagl'i
altri r>a1·ftlt.i politici non vuol dire essere isolato dall'ani:ma
dellu Nazione; ed è quost.-0 che a noi preme, pcrchè i partit.j
sono piccoli, transeunti ag&:rnppameuti di pcrsooo e di i.u­
teres:;i; l' ltalia e invece la grande, la pe1·cnne idea che 110n
muore. (Approvo.zioni).
Non mi tra,tt?rrò sopra le obiezioni minori che sono state
fatte a questo disegno di legge, come l'obiezione dell'ono­
revole Soleri, che potremmo and.a1-e iuc:<>nteo ad errod nell'a_p­
plicazione. Ogni legge si può prestai-e ad errori; anche que­
sta, se uon sarà applicata nella maniera _più serena e più
scrupolosa, e questo indubbiamente fa1·emo. Si è detto che il
pensiero cli dover essert' conbi-ollati sn,rà 'l'emora ai migliori o
che impedirà a rostor-o di entrare da ora innanzi nell'ammi-
11istrazione pubblica. Non m·edo, perchè non _possono essere
i migliori ooloro che temono di essere controllati nei loro sen­
timenti di devo1.ione alla patria. (Applausi). Nè si può dire
che la legge recherà grave onere finanziario, che se tale fosse
1

- SB -

stato l'effetto delh legge, avremmo trov1ito nel nosb'O mini­

stro delle finanze....
DE S'l'EFANl, rninistru delle fimmze. �o l (Ap11ro1•Q­
zio11i - Oommenli).
ROCCO, ministro tlellu giustizia r de{lli a/lari rli c11lto .
...obiezioni che non nbbialllo trovuto. La lc::-ir non p.,Lrìl 1-0-
care aggrayio notevole, _perehè 1.icr sun Mtura unÌl Llu1italu
applicazione, colpi1-à pochi gruppi <li IJOliticanti, i quali ,.j
sono annidati ncll'an.uninistrazionr da non nwlti unni; l)ercl.Jè
sino a una ventina cl.i anni adclictro, dobhb.1110 <lirlrJ ad onori•
dcll'ammi:nisfrazione italiamt, gli imr,iegut.i non fact1,à11u po­
litica. La Politica. è s tata l'atta J.a l.'lluui. imµi,•g.1 ti lll"U 1n·10
nell'ultimo imperversare della socil11-tl.eruocrazia. 1111:indo dai
Gabinetti w,civ'ano i cantliclati Wene!), i u.t•putati. i i;otto­
&igretarì, i ministri.
Quando noi U\Temo eliminato pochi individui ohe. anui­
dati in posizioni importanti, sabotano l'aziom• cl<-1 ( lovcrno
fascista, e sopra tutLo dàn.no tl'i-;to spettacolo <li indisciplina
a turta la Nazionr, avrc,mo adempiuto al nosLro compito.
Onorevoli colleghi, ho a.nit.o! Lo spirito che nui.um c1ue11to
clli.-egno di legge non è spirito cli persoouzione, è sJiil'it.o di di­
fesa, ma di difesa valida e necessru·ia. �oi non possiamo con­
sentire che al servizi.o dello Stato rest.ino individui i quali :ii
servono dei mcw.d. che lo Stato loro .fornisce per eo,ubatt.ere lo
Stat-o o i1 Governo, che lo Stato pèr,0011ifica o realizza.
Noi conosciamo gli effetti che una, colpevole tolleranza
Droo.1100. Noi ricordiamo i tempi., e non sono lontani, nei
quali seicento impiegati delle fel.'l'()Yie correvaM, a s]){'se dello
Stato, tutta l'Italia per far propaganda c,0ntr-0 lo Stato o con­
tro il Governo. (AnlauBi).
OIANO, ,ministro delle comunicazioni (Accennando all'o­
norev-0le Soleri). Voi, voi, a villa Patrizi c'è sempre il par­
lamentino!
ROCCO, 'ffl,inistro della {Jiustlizia e degli aHari di cult,o.
E non vossia1110 consentire che questi tempi riforni.no mai
più. Se il desiderio dei nostri opvositori è di ricondurre l' lt:.i.-

.:..
 - 87 -

li.a a quella pratàca di Ooverno, noi diciamo che siamo ben

lieti di averli contro di noi! ( Vivis.simi e ripetuti applausi -
Oongra/,,ulazioni).
Voci. Affissione !

PR.ffiSIDENTE. Anche la Commissione ha proposto u.n

ordinè del giorno, che è così formulato:
« La Camera i.nsit.a il Goveruo a fare gli studi opp01·tunj
per <istcndm·c agli impiegati e salariati delle provincie, dei co­
muni "' <lolle istituzioni soggett,e per legge alla tutela dello
St.ato, delle _p1-ovincie e dei comuni. le disposizioni del prè­
scnf.e disegno di legge, in quanto siano applicabili ».
ROCUO, mini.st1·o della giustizia e deQli affari di oulto.
La Commissione chiede in sostanza che il Governo faccia
studi. E il Governo, pur rendendosi conto della difficoltà
della questione, noJl ha dif-.ricoltà a fare questi studi. ma non
si impeg11a ad altro. Quindi prego la Commissione dì trasfor­
mare l'ordine del giomo in racoomandaz:ione.

ROCCO, ministro (],illa giustizia e ,J,egU ù,ffari di'. culto.

Chiedo di pa1fai-e.
PRESIDENTE. Ne ha facoltà.
ROCCO, ministro della aiustizia e degli affari di uulto.
Parlo nella mia qualità specifica di Guardasigilli.
Si è accennato qui alla Magistratura italiana. àllà OJ)Por­
tmùt,à <> meno di eccettuarla dalle disposizioni cli quest.o dise­
gno di Jegge. Por mio conto dichiaw, che 00110 pcrfettament.e
indifferente che il disegno di legge oomprenda o non com­
prenda la Magistratura. La ::\fagistratura - io l'ho già detto,
ma lo riROto - non elevo far politica di nessun gene1-e. Non
vogliamo che faccia J)Olitica governativa o fascista, ma esi­
ginmo fermamente che non faccia Politica antigovernativa o
anniasc1sta. (A'PProvazioni). E c1uesto, ncUa immensa maggio­
ranza elci casi accade. I magistrati politicanti costituiscono
ruia trascurabile eccezione, una insignificante minpranza.
 - 88 -

SULLA DISPENSA DAL SERVIZIO DEI FUNZIONARI

DELLO STATO

DISCORSO .A.L ::;EXATO n

Ci sono vecchie abitudini mentali, a cui non sempre è fa­
cile sottrarsi, e la discussione avvenuta testè int.orno a questo
disegno di legge ne è, a mio avviso, la prova migliore. Mentre
ù Senato è stato, si può dire, concorde nell'attribuire al Go­
verno i pìù ampi poteri per la riforma del codice penale, del
codice di procedura penale e della legge di pubblica sicurezza,
questo disegno di legge, che è tanto meno importante, ha dato
luogo ad obbiezioni più gravi. l\feno importante, dico, perchè
la riforma della legislazione penale e della legge di pubblica
sicurezza pone in questione la libertà di tutti i cittadini, men­
tre questa legge concerne la condizione giuridica di un numero
ristretto dì persone, i pubblici impiegati. Nè i provvedimenti
proposti sono, come può apparire dai diclcor.;i di qualche ora­
tore, specialmente dell'onorevole Ruffini, particolarmente m·u­
deli o anche soltanto severi, perchè in sostanza non si tratta
che di collocare a riposo con pensione i :funzionari nei quali
il Governo non riponga la necessaria fiducia.
Vecchie abitudini mentali, ho detto, radicatesi durante
lunghi decenni, che facevano apparire perfettamente lecito
ed anche onesto che :funzionari dello Stato, pagati sul bilancio
dello �tato, facessero quotidianamente opera di sovvertimento
dello Stato !

(*) Pron1mciato nella seduta del 19 dicembre 1925.

 - 89

VICINI. Verissimo! Era proprio così!

ROCCO, ministro della gi·ustizia e degli affari di culto.
L'onorevole senatore Vitelli ha ricordato ben a ragione l'epoca
in cui gli uomini, i quali professavano dottrine rivoluz1onane
o sovvertitrici si astenevano dall'entrare in Parlamento per non
essere costretti a prestare un giuramento al quale avrebbero
dovuto venir meno. Quella vecchia onesta abitudine è pur­
troppo cessata. Ma è cessata anche un'altra onesta abitudine
che pure una volta esisteva, per la quale gli avversari del Go­
verno e dello Stato si astenevano dal porsi a servizio dell'uno
c dell'altro per combatterli e per tradirli.
Lo spettacolo a cui si è assistito in Italia negli anni an­
tecedenti all'avvento del governo :fascista, è presente alla
mente cli tutti. Tutti ricordano le epoche nelle quali 600 fer­
rovieri sovversivi, muniti di permanente ferroviario, pagati e
indennizzati come se fossero in regolare missione, viaggiavano
l'Italia a spese dello Stato per organizzare i ferrovieri contro
10 Stato! (Applausi).
Sarà stata quella l'epoca della libertà; io credo che fosse
l'epoca dello smarrimento e dell'anarchia! (Approvazione). E
pertanto il governo :fascista ha dovuto mutare radicalmente
sistema.
Alla nostra politica di restaurazione della disciplina nei
pubblici servizi si è opposto che i funzionari debbano essere
bensì ligi allo Stato, ma non al Governo! Lo Stato viene cosi
concepito come un'entità astratta, prescindendo dagli ordina­
menti concreti in cui si realizza, e dagli organi che lo :fanno
agire. Ma, con la concezione che sia sufficiente la fedeltà allo
Stato e ammissibile l'infedeltà al Governo, ogni disordine di­
venta lecito, perchè tutti sono fedeli all'idea dello Stato; nean­
che i bolscevichi respingono l'idea dello Stato. Bisogna vedere
invece se si è fedeili all'idea di questo Stato! A nessuno viene
in mente di sostenere che il funzionano debba fedeltà alle
persone dei governanti individualmente considerate: il fun­
zionario deve essere fedele al Governo come organo e concreto
"

- 90 -

rappresentant.e dello Stato. Ma vi è di più. Come ho avuto al­

tra volta l'onore di rilevare in Senato, il riYolgimento del­
l'ottobre 1922 ebbe una portata ben più vasta che quella di un
semplice mutamento di persone o anche cli partiti al Governo:
fu un mutamento di regime, cioè di concezione dello Stato e di
struttura dello Stato e del Governo. Ora si comprende benis­
simo che un cambiamento di personf' o :mrhr di partito nella
direzione dello Stato non implichi alcun r-ambiam,..nto nel per­
sonale addetto alle amministrazioni pubblichr; ma, quando
muta il concetto dello Stato e del Governo, quando muta il re­
gime, non si può negare al nuovo rcginw il diritto d1 aver
funzionari che siano interpreti fodeli dl'lla nuova concezione
dello Stato. Ciò è accaduto in ogni mutamento di regime.
Debbo a questo proposito ricordare qualche precedente
storico, :fra cui viene primo in ordine di data, quello che ci
offre la Repubblica Romana del 1849, la quale - come
ognuno sa - fu govel'nata da un triumvirato composto di
Mazzini, Saffi e Armellini.
Nel bollettino delle leggi, proclami, circolari della Repub­
blica Romana, edizione ufficiale, Roma 1849, a pagina 49 è
riportato il seguent.e decreto approvato il 18 febbraio 1849
dall'assemblea Costituente.
« L'Assemblea decreta:
« Art. 1° - Ogni impiegato civile dovrà dare la sua
adesione con atto scritto alla Repubblica Romana.
« Art. 2° Ogni militare dovrà fare un giuramento
solenne.
« Art. 3° - La formula di adesione è la seguente:
« Dichiaro di aderire alla &pubblica Komana, proclamata
dalla Assemblea Costituente e prometto di servirla fedelmente
per il bene della Patria comune, l' Italia ».
« Art. 4° - Per i militari si dirà: « Io giuro in nome
di Dio e del popolo di riconoscere la Repubblica Romanal.
proclamata dall'Assemblea Costituente e gml'O di serVITÌa ìe­
delmente per il bene della Patria comune, l'Italia >>.
 !H -

« A.rt. 5° - I presidi di ciascuna provincia e i coman­

danti dei singoli corpi si incaricheranno dell'esecuzione di
questo decreto ».
Già prima il ministro della giustizia, Lanzetti, aveva
emanata una circolare di cui leggerò un brano: « Se nella,
gerarchia giudiziaria vi :fosse chi non ha la convinzione di de­
dicarsi sinceramente e con tutte Ie :l'orze al servizio del Go­
verno, se v1 fosse chi, simulando attaccamento alla .Kepui:>blica
con ipocriti atti cercasse di nascondere la propria avversione,
lo invito a fare atto di lealtà ritirandosi spontaneamente da
quel grado da cui alla prima occasione, con suo vituperio, sa­
rebbe inevitabilmente rimosso >>.
E in dipendenza del decreto 18 Febbraio 1849 il Comitato
compost-O dai deputati: Cardelli, Saliceti e Mattia Montecchi
emanava l' 8 Marno 1849 il seguente odine:
« in nome di Dio e del Paese il Comitato esecutivo della
Repubblica, visto il decreto della Assemblea Costituente in data
18 :febbraio 1849, ordina:
1° - Tutti gli impiegati civili e militari, in attivit,à
di servizio, in acquiescenza e in disponibilità, che nel ter­
mine stabilito non avranno fatto atto di adesione o non
avranno prestato giuramento, a norma del decreto, cessano
dal loro ufficio e dalla percezione del soldo, soprassoldo od
indennizzo di qualunque genere.
20 - Gli impiegati e militari, che avranno domandata
la giubilazione dopo la pubblicazione del presente decreto, non
saranno ammessi a far valere i titoli, se non avranno data là
loro adesione o fatto il giuramento.
3° - Agli impiegati e militari dimissionari sarà pagato
un indennizzo proporzionale per i giorni del mese di marzo
che hanno continuato nel loro u:l'fic10 ».
Ed in data del 1° marzo 1849 il Ministro dell'iniernp
Aurelio Sa:l'fi, aveva emanato una circolare, per invitare i
presidi delle provincie a fare applicare tale quale era stato
.formulato, il decreto dell'Assemblea aggiungendo: « Viene pre-
,t

- 92 -

fisso a tutti gli impiegati il termine di cinque giorni, che

comincerà a decorrere dal momento in cui giungerà la notizia
di questa disposizione. Siete quindi avvertiti a tener sospeso
11 pagamento del soldo a ciascun impiegato che non abbia
ancora presentato la sua adesione >>.
Ed in proposito voglio narrare un aneddoto .
.A Macerata, un nipote di Pio IX. che si chiamava Brni­
gni, si trovò imbarazzato a fare la dichiarazione. In una IC't­
tera del Preside della provincia di Macerata si <lil'C: Pr;_,�so
l'ufficio del Registro di questa città, c'è il citbdino Gio\·anni
Benigni, figlio di una sorella carnale del PontJ,ficP qui domi­
ciliata. Chiamato dalla legge a prestare la sua adesione, si è
presentato per esternare l'angustia, in cui si trova per incon­
trare o la taccia di essere disconoscente del suo sangue o quella
di essere immeritevole della fiducia del Governo. Limitato come
è di finanze, l'una e l'altra via, come egli dice, sono ugual­
mente tormentose)). (Ecco davvero un caso pietoso che avrebbe.
a buon diritto, potuto citare il senatore Ruffini). « Egli mi
si è raccomandato per trovare un mezw plausibile e di sod­
disfazione del Governo per poter sfuggire ambedue e per pre­
sentare una dichiarazione, che egli stesso ha formulato in
questi termini: - Io sottoscritto prometto di essere subordinato
alle leggi vigenti, come è debito di ogni onesto cittadino e di
ogni pubblico impiegato -. Il di lui caso a me pare molto ec­
cezionale. L' impiegato di cui mi occupo non ha alcuna in­
fluenza politica e il suo soldo consiste wlo in 15 scudi al
mese, che è l'unica risorsa ottenuta dalla munificenza dello
zio. La sua condotta, dalle più accurate informazioni, è la
migliore. .Egli vive una vita ritirata, ecc. >>.
Breve e caratteristica è la risposta:

« .Al Preside di Macerata,

« La legge sulla adesione non ammette specialità di casi.

Quindi il Benigni deve uniformarsi stretta.mente alla medesima
 - 93 -

se desid(mt rimane� al suo 1)0s.to. Si proceda alla i:'Secuzione e

si riferisca il riimltaoo. »
In massima l'adesione fu dafa e chi non volle ·piegar.;i
fu licenziato. Scaduto il termine, il ministro dell' intemo All­
relio Saffi, in data 9 marzo rendeva noto al direttore della
sicurezza pubblica di Roma: « In conformità delle determina­
zioni prese dal Comitat;o esecutivo, gli impiegati che 1101:\
hanno fatta l'adesione, dovendo essere <'onsiderati come dimis­
sionari, cesseraJlllO di far parte del vostro ufficio. Il ministro
però ha dato ordine perchè sia sodisfatto il soldo del corrent.e
mese a coloro che hanno continuat.o nel servizi.o. Partecipi
questa risolu:done, ed invii al più presto la nota <lei posti
vacanti per provvedere. Salute e fratellanza ».
SCIALOJA. Per quanto tempo hanno appoggiato quel
Governo?
ROCCO, ministro clella giustizia e degli af/ar,i d,i culla.
Lo hanno appoggiato finchè è caduto.
:hfUSSOLI.NI, presùlent-c del (Jom;igliQ. E indipcnden�­
ruente da questa, legge.
S(,'IALOJ.A. E1·a isenza appoggio.
ROCCO, ministro del&a giustizia e degli, a/fa1·i çli c1dto.
Il Governo della Repubblica romana., non cadde per debolezza.
inter11a, caddo per i cannoni del Generale Ouclinot.
OICCOTTI. Non solo per que.�to.
(Al/;re fnterruzioni).
ROCCO, rninistro dilla gtU8tizia e degli affm·i, di culto.
E non basta, perchè, d-0,po il 1860, alla costituzione dello Stato
italiano, essendo presidente del Consiglio Camillo di Cavour e
rnini!,tro della Istruzione .Pubblica Francesco De Sanotis, fu­
rono licenziati 134 professori nella. sola università di Napoli, o
furono al.tresi pl'ivati delle loro dignità o cariche tutti i memb1i
dE>lla Accademia reale per sostituirli <'On uomini fedeli al nuovo
I"egimo politico.
(Tnterruzioni a sinistra).
 - 94 -

MUSSOLINI, presidente del Consiglio. Non siamo arrivati

ancora a tanto, noi antiliberali. Forse ci arriveremo.
ROCCO, ministro della g11Ustizia e degli affari di culto.
Ci sono poi fatti più recenti relativi ai Governi liberali-demo­
cratici o radico-socialisti. Ve ne sono in abbondanza. L'ono­
revole Giolitti, sia pure con forme blande, che cosa ha fatto
se non costituirsi una burocrazia ligia completament.• r J.<; cl ic
eosa ha fatto l' on. Nitti quando pubblicò la legge sulla cli­
spensa dal servizio degli impiegati per scarso rendimento? l-na
formula così ampia racchiudeva tutto, e quanti impiegati fu­
rono licenziati per scarso rendimento, sol perchè scar ·o rra il
loro rendimento sovversivo!
In Francia non fu il Governo radico-massonir·o di Emilio
Combes l'inventore di quelle famose fiche8 che do1·rvano di­
videre i funzionari e gli ufficiali in reprobi, e cioè i cattolici,
e in eletti, cioè i liberi pensatori, radicali o ,orialisti?
In verità io dico che in questo disegno di legge non c'è
nulla di nuovo e, sopratutto, nulla di gravo. Il nuovo rrgimc,
sorto dagli avvenimenti dell'ottobre 1922, ha il diritto cli
avere organi, nei quali abbia piena fiducia.
Che cosa domanda esso? Che, per un anno, gli si dia la
facoltà di eliminare i funzionari nei quali la sua fidueia è rn­
nuta totalmente meno.
CICCOTTI. Allora la legge ha effetto retroattivo?
ROCCO, mini,stro della g11u,stizia e degli affari di cuUo.
Risponderò anche a questo.
MUSSOLINI, presidente del Consiglio. �rm tema nulla
lei! L' ho fatto perfino Senatore! (Applausi ).
ROCCO, ministro della g11Ustizia e degli affari di c11lto.
La legge poi non ha nulla d'eccessivamente severo od aspro,
o di poco umanitario. Si tratta di eliminare alcuni impiegati
che si sono resi particolarmente incompatibili e nei quali il
Governo non può assolutamente avere fiducia; i quali impiegati
sono collocati a riposo con pensione, e in condiziòni di parti­
colare favore, perchè il limite degli anni necegsari per la pen-
 95 -

sione viene abbassato a 15 anni, e l'indennità, per chi non

ha diritto a pensione, viene considerevolmente aumentata.
La legge, si dice, è pericolosa, perchè ci potranno essere
enori; ogni cosa umana è soggetta all'errore; è naturale che
il Governo procederà con cautela, ciò che è nel suo stes3o
interesse, perchè è nel suo interesse di non perdere i buoni im­
piegati, ed è nel suo interesse garantire alla massa degli im­
piegati un lavoro tranquillo e difenderla contro le accuse
ingiuste e le delazioni. Il Governo fascista non ha vendette
personali da compiere. Il Governo chiede che gli si dia la pos­
sibilità di g·overnare: questo chiede e non altro.
A questo punto io potrei anche fermarmi ma voglio ri­
spondere ad alcune obiezioni mosse su punti particolari.
Uno ri?uarda i professori di Università. Io sono profes­
sore di Università e, come tale., custode geloso dei diritti della
cattedra; ma la verità è che i professbri di Università, in
quanto insegnanti, non c'entrano in questa legge. Scopo della
legg·e è eliminare le incompatibilità che esistono fra il Governo
r i suoi funzionari; l'incompatibilità deve però giudicarsi
diversamente secondo le diverse funzioni. È chiaro che in di­
versa gnisa deve giudicarsi l' incompatibilità di un prefètto,
e quella di un professore di letteratura greca, }Jerchè il pre­
fetto può nell'esercizio delle sue funzioni fare gran male al
Governo, e intralciarne gravemente l'opera: il professore di
letteratura greca, è difficile che possa, col suo insegnamento
avere influenza sull'azione governativa.
La libertà della cattedra è dunque completamente fuori
questione; i professori possono oggi, _potranno domani, come
potevano ieri, insegnare tutto quello che vogliono. Che cosa
non potranno invece fare? Non potranno intralciare l'opera
del Governo e lavorare contro gli interessi della nazione, come
è accaduto qualche volta, ad esempio, nel periodo delle tratta­
tive di Parigi per la conclusione della pace, quando i pleni­
potenziari italiani lottavano giorno per giorno per le rivendi­
cazioni nazionali e giorno per giorno avevano da combattere·
•

- 8ti -

gli argomenti cl1e venivo.no adottati contro le t-1J�i italiano in

base agli scritti di profes�ori universitari itali11ni ! (.ir,vlan,i
-vir i8simi).
Ecl'O quello che il prores....:;ore muvcrsitario non può, 1100
deve fare, ma ciò non ha niente da vedere <.'On la libertà ùrlla
cattedra.
E quanto alla magistratura io, che ho l'onore di r.s,,,�rnè
il capo, torno - come gia altra volta - ad ai'1'er10are umi.
cosa molto semplice: la. magistratu.i·a non deve fa1·e politici.I.
di nessun genere, nè governativt1. ne anligovernativa. 'l'ale
è anche il pensiero cli tutti i maghll'ati. Ciò non Lia 11iPnte ùa
vedere con l'e�crcizio della funzione giudiziaria. f.; nuturaJ..
che il magistrato non può essere controllato in ciò che fa come
giudico. Quanto acca.deva, ed è stato ricordal.-0 in 1111:i 1·npenh·.
·memorabile discussione al Senato, n:.>1 Aern1 dolle logge rnas­
sonfohe, d-0ve si davano e si ric-0.vevano istrnzloni sul modo
con cui il magistrato massone dovesse _giuùic!ll 'I', eoiitituivn.
una limitazione alla Ubertà. del magistrato, non già l'etii­
genza, che è I.a sola scatw·ente dal disegno di legge, che il
magistrato si astenga dalla politica.
Ho qui tl/.1 articolo di un magistrato molto ùott-0 o molto
serello, che è il presidente Camassa, della Corte ù'As.,iso di
1'ra,ni., il quale scrive cose- assai giuaoo che mi permetto di
legge1·e: « È interpretazione ingiusta, falsa, cl1 e ,·a rc>spint:i
« pel buon nome d'Italia, dire che per il magistrato, mante­
« nersi nelle dù-ettivo g13neraJ.i del Governo significa essere
« ligio al potere esecutivo nell'amministrazione dcll� giustizia.
« f./artic-010 1° della legge parla. cli maniresta.zioni com·
« piuoo in ufficio e f uori d'ufficio; J'a..ru.ministrazione della
<, giustizia e' entra quando in occa.r;ione di essa ai creda inop·
" Portunamente cli fa.re manifestazioni contra.rie al Governo;
« il caso pobrà essere raro ma non impossibile, t.ene-ado conto
« che anche nella nostra classe ci sono degli app�rt.enenti a
« società se.gret.e.
1< L'onorevole Musoolini con uno dei suoi gesti memorabili,
 -� 97 -

« che fanno di lui l'uomo più caratteristico dei nostri tempi,

« rifiutò l'omaggio degli ufficiali dell'esercito nel giorno del
« suo ingresso trionfale in Roma... lo stesso gesto vorremmo
« ripetuto per la magistratura, che, come l'esercito, e più
« dell'esercito, in una nazione libera e civile deve essere indi­
<1 pendente; i magistrati non siano iscritti a nessuna associa­
« zione di qualsiasi colore, la loro tessera sia una sola: la legge
« uguale per tutti; unica loro direttiva la propria coscienza ».
Questo è il pemiero della magistratura italiana, e questo è il
pen�iero del Governo nei riguardi della magiistraturai.
In verità nessuna persona di buona fede può credere che il
Go\·erno abbia in animo di commettere ingiustizie o soprusi in
base a que�ta legge dopo gli affidamenti dati alla Commis­
sione circa la sua applicazione. Quando abbiamo assiclll'ato
che « in conformità dell'art. 51 dello Statuto, la legge non
sarà applicata alle manifestazioni di funzionari senatori o
deputati fatte nell'esercizio del loro ufficio; non si applicherà
alla magistratura inamovibile a termini dell'art. 69 dello
Statuto e alla Corte dei conti per gli atti compiuti nell'eser­
cizio delle sue funzioni; i fatti saranno comunicati al funzio1rn­
rio perchè possa giustificatsi »; abbiamo promesso un'appl:i­
cazione più che moderata della legge. Viene infine la que­
stione della non retroattività della legge, sulla quale, in mas­
sima, si può convenire. Ma, intendiamoci, onorevoli senatori:
questa non è legge penale, per cui la non retroattività debba
intendersi in senso rigoroso, è una legg·e cli epurazione, è una
legge la quale mira a mettere la pubblica amministrazione
·in armonia col Governo, cioè a creare la necessaria fiducia
fra chi ordina e chi deve obbedire.
La legge pertanto non può avere effetto retroattivo nel
senso che manifestazioni lontane, le quali non abbiano avuto più
nessun seguito, e in base alle quali non vi sia ragione di
credere che l'ostilità del funzionario persista al momento del­
l'attuazione della legge, non si devono prendere in considera­
zione. Ma la data della pubblicazione della legge non può
7.
 - 98 -

essere un momenro decisivo al punoo da far dimenticare tutoo

ciò che è stato compiuto prima di essa. L'irretroattività deve
pertanoo intendersi nel senso che la incompatibilità tra il fun­
zionario ed il Governo deve essere attuale, e non deve tenersi
conto di uno stato di fatoo transitorio e passato.
Il Governo in questa materia è disposto a procedere, e
procederà, con la massima cautela, ma non tollererà che re­
stino annidati negli organismi più delicati della pubblica am­
ministrazione uomini nei quali non ha fiducia.
Il problema sta in questi termini. Finchè al Governo è
affidata la direzione della cosa pubblica, gli si devono dare
i mezzi per governare: primo :fra questi, :funzionari dei quali
possa servirsi con animo tranquillo.
Ci è stata esposta la necessità di rispcltarc la libertà
individuale, anche quella degli impiegati. Il problema dei
limiti della libertà è un grave problema; della libertà as­
soluta abbiamo fatto lunga esperienza ed abbiamo veduto
che la libertà senza limiti è la servitù di tutti. Il Governo
:fascista ha inauguraoo una esperienza nuova, quella della
libertà condizionata dalla tutela degli interessi generali. l
:frutti di quesro esperimento sono quelli che il Senato ha
veduto: se esso crede che l'esperimento debba essere con­
tinuato, io sono certo che darà voto :favorevolf' al disegno
di legge. (Vivi applausi"').
 --- 99 -

�-.

L1'JGGE SULLA DIFESA DELLO STATO

RELAZIONE(*)

Onorevoli colleghi! - Il disegno di legge, che presen­

tiamo alla vostra approvazione è dettato anzitutto dalla ne­
<'Cssità, da una di quelle necessità supreme che nella vita, dello
Stato, come nella vita degli individui, non 11anno legge. Il
regime fascista, dopo aver praticato, durante il lJrimo periodo
della sua vita, la più larga tolleranza verso i suoi avversari,
è stato ad un certo momento costretto, dalla logica stessa
delle coso, ad assumere un atteggiamento di più risoluta di­
foc:a di fronte alla lotta senza quartiere, che su tutti i campi
gli si moveva da _gruppi scarsi di numero, ma ciecamente
pervicaci, i quali, rifiutando le ripetute offerte di tregua e
di pacifica ·convivenza, persistevano a mantenere in uno stato
di continua agitazione il popolo italiano.
Il programma del Governo era semplice. Con una radi-

(') Relazione alla Camera dei deputati presentata il 9 novem­

bre 1926 dal Capo del Governo, Primo Ministro Segretario di Stato,
::11.inistro clella Guerra Mnssolini, e dal Ministero della Ginstizia e de­
gli Affari di Culto Rocco.
 - 100

cale l'iforma della legislazione esso intendern creare un nuovo

ordine giuridico, atto a rafforzare l'autorità dello 8tato ci �
difenderlo contro tutti i tentativi di sopraffazione degli in­
dividui, dei gruppi, delle classi, dei partiti. Si confidava in
tal modo che l'organizzazione di un sistema. di difosa legai<'
dello Stato rendesse inutile la difesa extra legale dei cittadini
amanti della Patria, che una tradizione di debolezza e di
indifferenza aveva Teso peT lo innanzi necessaria. L' intento
del Governo era dunque ancora una volta, di pacificazione.
Si voleva creare una nuova legalità, perchè tutti finnlmcnL•
rientrassero nella legalità.
}fa l'irriducibile cecità di alcuni nemici del fasri,,nw
minaccia di rendere vano questo proposito e di rigattare ar,­
cora una volta l'Italia nel disordine e nel t,urbamento. L'an­
tifascismo, sonunerso in Italia dal consenso universale pp1·
l'opera di restaurazione morale, politica, economica, finan­
zial'ia condotta innanzi dal Gommo, si è rifugiato alrcst<>ro
e di là, impotente ad influire sulla opinione pubblica, incaparr
di scuotere le salde fondamenta del regime, si è ridotto ad
ordire nell'ombra congiure miserabili e a preparar.i crimino,i
attentati. Di . ronte al nuovo attacco, che in men di un anno
ha condotto alla perpetrazione cli ben quattro attentati contro
la -..ita del Capo del Governo, si impone evidente la n2ce��ità
di gravi provvedimenti. Nella situazione creata�i oggi in Italia
ogni indugio sarebbe colpevole. La legislazione vigente si è
dimostrata inadatta, non pure a prevenire i crimini, ma an­
che a soddisfare l'opinione pubblica con una rapida e severa
punizione dei crimini già commessi. Per molti segni appare
chiaro, che se lo Stato non interviene a preveni1·c e a repri­
mere efficacemente, supplirà l'iniziativa sponhnPa dei citta­
dini, con grave offesa alla maestà della legge e all:1 wvranità
dello Stato.
Nè attendere la riforma completa dei codici sarcbb:i pos­
sibile, poichè l'elaborazione delle nuove leggi penali e di
11roceclura penale, per quanto condotta innanzi alacramente,
 101 -

rirhiede ancora alcuni 11ie�i per essere compiut.i. Xè, d'altro

f':tnto, in si g:ra-vi co11tingenze la legislazione normale. per
riuanto emendata, ::.a1·ebbe :iufficiento. Bisogna colpire non solo
Hweramcntc, ma rapidamèllte, in modo che la fu_nzione di
prevenzione gMetale ù quella satisfattoria della legge penale
1,oi!sano realizimrRi col mas:;imo drlla efficacia-. Tal fine non
r,uò conscgtùl'si che oon una legge eccezi011alc, secondo una
antica trarli7.io11c dello SLato italiano, che risale a.i primi
fompi dell'unità.
Dopo :il J 860 si creò in Italia una situaziolle per qualche
l'i�r,etha simile ulla 1-rre,cut;e: contro il nuovo 1·egime gruppi di
an•ersari inidueibili rifugiatisi :cuor·l clei conficù dello Stato
Ol'divano congim·o organfazando il brigantaggio. }%bene gli
nomini di U0Ye1·uo <li quel tempo. eh� pur si profo�s:ivano
liberali, non si 1wrilarono dj far a-p11rovarr dal T'ru'1ament,0
quella Legge Pica, che costituì lo st:rnmento più pJficaco <lella
vi1,to1·i11, che il nuovo Stato riportò c:ont.ro la reazione borbo­
nica. Ugualmente noi c:reùiamo che. di front� alla reazione
:mt:ifascist.i, che si mru:ùfesta oggi, (\Ome :1llorn, la 1·eazione
borbonicn. in forme di atUvità cl'iminosa, siano necessa1Ji
eu urgenti _provvedimenti di COOC¾ionalc rigo�. E. poichè il
Cfoverno ba fede nella vittoria. piena della rkçossa, nazionale
operata dal fascismo contro la ieazione dellù foi-:te antinazionali,
1•sso propone che i provvedimenti da adottarsi abbiano ca­
rat,te1·c trmp()raneo. e fissa a cinque mmi il periodo della
loro durata, c--011 la certezza che assai primit della scadenza
di questo tel'lninc lo scopo cli paci.ficazioue, eh(?, si propone
sarà pienamente conseguit.o.

I.

L' innova7,iOne principale contenuta nel disegno di leg·ge

è l'introduzione d01.la pena di morte per gli attentati conh-o
il Re, la Regina, il Principe E1-editario e il capo del Go-
 - 10:2 -

verno. nouchè per alcuni gra \'Ì delitti contro la sfru,·t•t.::a

dello Stato.
Il carattere eecezionale e tempo1·aneo del disegno di l"�g-c
dispenijerebbe dall'entrare i n una disamina ap1>1·ofondita Jclh
rexata quaestio tlrlla pena di tn.ol'te. :.\la, poichè, in rcal�1.
il disegno di legge, :sotto questo punto di vista, anticipa uu.i
riforma del sistema penale, che è intcndimcmlo del Governo
introdurre nel nuovo codice, bi::;ognerÌI nure. in Lre\·i tratti,
riassumere le ragioni, per le Quali ei �in.mo indotti a ricon­
siderare il problema, chi;; la dottrina liberak--tlemocraVioa in
Italia credeva onn.ai dPfi.nitivamrntc sorpassato.
'fo11 vi è dubbio che, da un pnuto di vista astratto ,•
filosofico, l'individualismo liberale-demoeratico conduco ulh
esclusiolle della pc,rna di mort.e.. N"ella coneozioue indiviclui>­
fai:a 1' individuo è i l fine, ln società e lo t:;tato sono il
mezzo. ed è pe-rtanto naturnle, che non possa l' indi\'iduo.
cbo è fine, ei;sere assunto al valore di mezw, Mme dio<' sru1-
toriaruento Emanuele Kant.. Or. nella pena di mod.e, che
impli<Ja la soppre!lSione totale della p,wsonalil�. l' imlividt:n
è considerato unicamente come uno strumento o mezzo per
realizzare i fini sociali della difesa contro il delinqur•utt-.
della intimidtw.Jone generale o della soddisfazione <lcl senti­
mento popolare. Bene è vero cbe in tutte le prne atflittiv�.
comDreso il caircere, in muggiorci o minore ntisura iale in­
ver.sionP si verifica, ma nella pena di mot'te r� è totale.
Data la memeasa liberale, la conscguPnza è irrefutabil �.
cruesto spiega la tendenza diffusa presso i teorici ciel lihoru.­
lismo verso l'abolizione della pena di mo:rte.
Tendr.nza, diciamo, percbè, di fronte alle :ferree neces,;ità
della ,;ifa., anche i penalisti liberali $Ì sono, nella. massi.ma.
parte, arrestati. Dì qui lo strano fenomeno, per cui la, pena
di morte continua ad assere acoolta dalla immensa maggio­
ranza delle legislazioni degli Stati libe1'Ì, e viene sostauuta
da molt,u;siml sccitt.ori di diritto :penale devoti tille ideologie
<lel liberalismo.
 - 103

E valga il vero. Oggi la pena di morte è stata abolita

soltanto in Romania (1864) in Portogallo (1866), in Olanda
(1870), in Norvegia (1902), in Austria (1918). Ma i più
grandi Stati d'Europa la conservano: in particolare la Fran­
cia, l'Inghilterra, la Germania, la Russia.
In Francia la pena di morte fu abolita dalla seconda
Repubblica con l'articolo 5 della Costituzione del 1848, ma
venne immediatamente ripristinata sotto l'Impero. Varie mo­
zioni abolizioniste presentate in seguito non ebbero fortuna.
Nel novembre 1906 il Governo prese l'iniziativa di proporre
al Parlamento l'abolizione della pena di morte, sostituendovi
quella dell' internamento cellulare perpetuo, corrispondente al
nostro ergastolo. Il progetto non :fu discusso che nel 1908;
la Commissione della Camera da prima :favorevole a lieve
maggioranza, divenne recisamente contraria in seguito. Un
vivo movimento di opinione pubblica si manifestò contro l'abo­
lizione. Moltissime giurie :fecero pervenire al Ministero della
giustizia proteste solenni contro il progetto; altrettanto fe­
cero tutti i Consigli generali ad eccezioni di tre. Tali pro­
teste erano motivate tutte dalla preoccupazione, giustificata
dai fatti, che, abolendosi definitivamente la pena di mort.e,
la criminalità avrebbe avuto un aumento impressionante. Un
ultimo progetto di iniziativa parlamentare per l'abolizione
della pena di morte, presentato alla Camera il 1° luglio 191 O
non ebbe migliore :fortuna dei precedenti.
In Germania, anteriormente alla unificazione, la pena di
morte era stata soppressa in alcuni piccoli Stati, non però
nei mag·giori come la Prussia e la Baviera. Ma anche nei
piccoli Stati, tranne pochissimi, la pena di morte fu ristabilita,
:finchè nel 1872 il codice penale dell'Impero consacrò defi­
nitivamente la pena capitale. E tutti i recenti progetti te­
-deschi di riforma, fino a quello del 1926, mantengono la
pena suprema.
In Inghilterra, dove pure la criminalità pei delitti cli
sangue è bassissima, non si è mai dubitato della necessità di
 104 -

rnanfonere la pena cli ll101·t e, che ancor oggi è frequuntemcut(}

applieata. In tal modo il paese eJassico del liberalismo è
anche quello che con maggiore· fermezza è rcotal-0 fedele alla
pena eapitale. l!;ru questa del resto la conc,•zione tratlizionulr
ingl('Se, espressa nel noto verso <li Shake:1pl·al'n: « Jn cle­
menza non è che. omicida quando pPrdona .i roloro dw
ucr.idono 1>.
Della Rm,sia non abbiamo bi,ogno di pal'l.m-.•.
Infine nella democratica Svizzera la rostituziunt• frrl->1·:1le
del 1874 aveva abolito la pena di morto. rnu la 1·evision�
del 18 maggio 1879, la rimise in , i1,"0re. Di gui� d,o
quei pochi oàntoni svizzeri, i quali, in omagr.:-io alla ro­
stitnzionc feùc>1.·ale, avevano pro•etluto alla nboli1Jone dPlla
pena di morte, si aff-rrttarono, in buona part.r, a far u;;o
del riconquistato diritto <li rcprislinarla. eom.., Friburgo, An­
penzel, S{:iatfusa.
Fuori d'Europa, "alvo alcuni Stati llt-U'A.111,.ri«·:1 Ol'ntr;ih·
<' ùel Sud (Costa.rica, Veuf:zucla. Guateninla, l'olumhiu. IlN-
1>ile, Nicamgua, Hondw·as), tutti gli altri pae,.i tll'I monclv
comcn·ano tuttora nella loro legMazionc lo. pcn:.i c·iwit:tlt'
e fra quest.i la grandissillla maggio.ra11za dc>gli Stuti <·onipo­
nenti la confederazione Nord Americana.
E cjò che avviene per le legislazioni. si l'ipetc 1w1· �li
scrittori, filosofi e giurhti. Ciò ché si sente da l·alu.no 1·i1)11-
tcre, essere la pena di morfo i<itituzionl' condannata dall:i
gra.Jide maggioranza della dottrina, è tutt'altro che esatto. .r.ì
vero anzi il contrario. In Italia infatti si è 1,ll'onunciata prr
la fJena di morte tutta una schiera di scrittori autorevoli, ,lal
giusnaturalista 1''ilangeri fino al Romagnosi, a Pellegrino Rossi.
al Gabha, al Lombroso, al Garofalo, al .Manzini, ul Rocco; al
Massari. In Francia si incorrùncia con gli stessi fontol'i d{'lle
dottrine del contratto sociale, <}omc il Rousseau e il :Monte­
squieu, e si va fino al De Maistre, al Tissot, -al Lacassagne, l:11
Tarde. (n Germania la, pena cli morte ha u11a schiera cli fau­
tori tra i filosofi, i giuristì e perfino i letterati. Kant, che
 - 105 -

fu certamente il più grande filosofo del liberalismo, Hegel,

Stahl, Trendelemburg, Feuerbach, Geib, Hepp, Huntz, Grii­
ber, Liszt, Meyer, e infine Wolfango Goethe.
.Ma il fenomeno più curioso e interessante è che la pena
di morte sia stata ritenuta necessaria proprio da qµegli scrit­
tori, che furono fra i più autorevoli seguaci della filosofia
individualistica, dalla quale discendono il liberalismo e la
democrazia. Abbiamo ricordato Filangieri, Rousseau, Monte­
squieu, Kant. Quanto a Beccaria, il suo caso è singolare. Bec­
caria è ronsidcrato generalmente come il primo e più celebre
avvernario della pena di morte. E poichè Beccaria fu italiano,
da molti si considera la teoria abolizionista come una gloria
italiana, che i progetti tendenti al ristabilimento della ricna
<li morte condurrebbero ad offuscare.
Nulla di più falso. Il libro di Cesare Beccaria: « Dei de­
litti e delle pene » va considerato storicamente sopratutto
come una reazione contro le leggi e le tradizioni medioevali,
che ancora dominavano nel campo del diritto penale nella se­
conda metà del secolo XVIII. Basti dire che in Lombardia la giu­
stizia criminale era ancora regolata dalle ordinanze di Carlo V
del 1532 e cli Francesco I del 1539. Vero è che Beccaria, il
quale fu uno dei rari seguaci della filosofia giusnaturalistica
in Italia, tendeva ad applicare anche nel campo della legi­
slazione penale le idee individualistiche che trionfavano ol­
tr'alpe, nel che sta in gran parte il segreto del suo sucoesso,
11 libro del Beccaria fu infatti tradotto in francese, fu appro­
vato da D'Alembert, portato alle stelle da Voltaire e infi11e
premiato dalla Società di Berna. Ma, malgrado le sue ten­
denze individualistiche, Beccaria non si pronunciò mai in
modo generale e assoluto contro la pena di morte.
Nel suo libretto « Dei delitti e delle pene » così scrive:
« La morte del cittadino non può credersi necessaria che per
due motivi. Il primo, quando anche privo di libertà, egli
abbia. ancora tali relazioni e tale potenza, che interessi la
 - 106 -

sicur{!zza della. Nazione; il secondo qu.arul.o la :<Ull mor{·,e fos1-;e il

vero eà mrico ireno per dist.ogliere gli allri :i com mett('l'e
delitti >>.
Questi concetti sono anche L!leglio f"hiariti in una pub­
blicazione sucoo..<>Siva, la. « Ri.s_post-a ad uno i;critt-0 d,c �i in­
titola notti ed osservazioni suJ libro dei dl'litti o delle pcme ,,
inserita nel volume secondo <leiln. edizione cli Ilassano del l7SO.
In questa ris11osta il Beccaria si scagionò dall'accusa, c:hc
gli era stata mossa, di c011t,rastare ai Sovrani il ùiritt.o <li
�a.nei.te la pena ili morte, e, pure insistendo nrl suo c•}ucettu
fontlamentale, che la pena di morte non debba e,,,;C're iu­
flitta se non quando sia utile o necessì1rfa. :iggiWJg-,•: ,1 L:1
ragione di punire cli mort-e sarà poi giusta o nt•ccssnria
contro le due das;;i :tClCennate di delitti. e questa si chiam,.rà
podestà giusta. e necessaria, poichè se si trova C'he fa mott.i
di un uomo sia utile e nrcessaria al ben•• pubblico. fa sup1-.•nu
legg-e dclla salvezza del popolo dà podestà <ii cond,rnn:11� n
morte, e questa l)odestà nasce1•à coma nasùA quella dC1Ua
guerra, o satà guerra. della Nazione c.-on un citfadino >>.
Quesfo singolare dostino della filosofia individu11lMicn,
di aver posto i T)Tincipi che logicfimente eondurevauo al­
l'abolizione della pena di mort,e, ma di averla 1,er lungo
tempo .nella teoria e neUa pratica propugnata, si rivelu rnn-­
iino nelle vicende della legfalazione penale dcll:t rireluzion(J
fra11e-ese, banditriee degli i.ro.0101:tali _p1·incipi dell' inclivitlua­
lismo filosofico e della ilichfarazionc dei diritti df'll'uomo e
del cittadino. Fautori in teoria ùcl11. abolizionr òdb 11,�:i.
di morte furono Jlrfarat e Robospierrn, che dovevano p.oi mnn­
dare migliaia di uomini al patibolo, e i du" codici penali
della rivolurione, quello del 3 brumaio anno qn,�rto ,, quello
Niwo1eonico del 1810, c-onrnrvano Jargamenie la pe11a di ,aorre.
Tale contraddizione tra la teoria e la pratica è la pl'ova.
migli-0re ohe la _pena di morte l'ispande a imprensr·indibili esi­
genze -politiche e sociali. "Ma es�a risponde, ii nostro avviso.
anche alla ooncc-7.i.one eaatta dei rapp0rti tra l'individuo ('
 - 107 -

lo stat-0, che non sono punto quelli ,:s!>erit.i dnl l a filosofia

individualist.icii.
Non è \'Ol 'O infatti che l' indiYiduo ;:;ia il fine tìi tu�ta
la vii:a o di tutta l'attività sociale. Èl vero. al contrario, che
la società. NJm;iderat.a. couw l'organi'illlo ria1:-suntixo della serie
im!cfinit:t delle geuera�oui, e lo Stato che ne è l'orgaoizza­
zion<· gimidimt, hanno fini propri e !Jer questo vivono; meu­
trc l'individuo non è che un c•lemento infinit.e;;imale e tran­
l'Otmtr> u !l'organismo so1Jfole. a.i. cui fin.i devo subordinare la
p1·opriu azione e la propria esistenza. In questa più giusta
eonee1i.une c.lelfa Sodt.>ta e tel llo Stato appare evidente l'cr­
ro1·e dell'atfrrmazione kantiana, che l'individuo, essendo fmo
non puc'i es;,e.·,· assunto al Ya loro cli mezzo. No. L'individuo
è appunto mezzo dei fini $0ciali, che oltrepa;;sano ùi molt-0
la su:1 vita. NPssuua mera.viglia, llèrtanto, che ai fini im.nrn.­
uouti della Società, !;Ì .,acrifiohìno, so sia necessario, i fini
de.Il' Ì!1dividuo: o. :iwrt.a.nto, quando Of'COr1:a. per le ragioni
suprmne della difosa della Società e dello Sta,oo, dare un
sol.enm• Psempio allllllOnitore e placare la git1sta indignazione
dalla {'011cir11za J)Opolaro, evitando cos.ì ,;anguinose rapprei;ag-lia
e g-ravi cliso.l'<lini.. è perfettamente lcg-it.timo, applicaudo la
Jlella di morte. infligger-o ali' iudi viduo il sacrificio suprémo.
La ripugnanza che taluni sentono per l;ae l sacrificio è tanto
1ne110 giustificata, quanto non vi è alcmno che dubiti della
legittiffdtìi. di un alhro sacrificio bon piii vasto e ben più
grave, che lo St.ato i.inpone ai cittadini: quello di morire
ciomhatl.endo per la Patl'ia. Se tal sacrificio si impone a cen­
i iuain. di migliaia ili nneklti c:i1-ta.dini, percM potrà mai du­
bitarsi della legale e morale :possibilità di infliggere. un sa­
ol'ificio analogo ai più tristi delinquenti ?
Q.uesta è anciho la dotfa-ina. dt'lla Chiesa cattolica.. Basti
rioo1'(}a1-e ciò che sr,rive Ton1maso D'Aquino nella S-u.inrn.a
(heol,oqioa,: << È lerit.o t.-Og11foro la vita al urnlfattore? Og·ni
parte è ordinata al suo tutt.o, come ciò che è rneno i:>-erfetto
è ordinato .a ciò rhe ò più pe1•fotto, o perciò l::t pa1·te è
 - 108

naturalmente per il sno- tutt-0. Onde noi n!diamo eh<', SL'

per salvare il corpo, tutto composto umano, lorna l.!spedientc
1ecidf•rc qualche su,o mcmbro ilivenuto putrido o cori:om pitQt'l\
delle a.lb-c membra. è cosa lodevole e salutare il f.:u-lo. Or­
bene, ciasc1m cittadino sta al civile cousorzio come la. .narw
bta 11] tutto. E perciò, sf' qualcuno è div,:-nuto 1){'ruicioso alla
società e corroml)ito1·p della meclesinrn, per qunkht• suo de­
litto, sarà loJcvo1c e salut,are eosn il tog-lie1·lo tli 111e2w..o, JJ''l'-
1•hè rimanga salvo il bene comune• ".
NotiatM, fra parentesi, che l'svcrc ti t,;bicsu cnttolim
ac<:oHo l'istituto c1ella pena cli morte spiega la campag11t1
vivacissima sostenuta in Ttalia per la -ua abolizir)nf' tlalla
massoneria. l'oco dopo l'unifieaziow' politil'll del Regno, in
heguito acl iniziativa della lo�git. , F<'t'l'l1Cdo ,1 di Pis1oia. il
grande 01·iente d' ltalia in'Vita-;oa i fratelli :1 fii-nar,, la s•··
g-uente petizione: 11 I sottosctitt.ori cittadini italiani dimuurlnno
che piaccia al Parlamento: 1°) di abolire la pena di r11ortr:
2i) di sopprimer(:' tutte le corporazioni religioso volrwndonn
i betù a sin1ttamento di benessere e di r•ivilt.ìi . Pn·ehè b
massoneria p1·opugnarn l'nbolizionc drlla 1,en:1 rli mort("? "'.\01 1
certo 1)81' ragioni di principio, perchè tnl pena è sanzionai.,
eaprcssamente negli statuti ùell'Ol'dine contro i violatori del
giuramento massonico. EvidentPmentae l'a\'versione dipen< I e• tln
ragioni contingenti della lotta massonioa contro il "a�toli­
c-esirno.
Nes_�un à.ttbbio. pertanto, eh.e da un punto cli ,·i�t:1 a,trritw
o filosofico, la pena di morte 1'.)0ssa considetarsi perf,•tta­
meuto legittima, quando ne !ria dimostrata In. necosl>ità.
Questo è il punto centrale drlla questione: la pena, d,i
morte è legittima. quando è Mcossaria. Orbene, non è dubbio
che, pe1• i più gra,,i delitti, quelli che pit't profondinnent,e
conJ.movono l'opinione pubblica e mettono in pe1-ic0Jo la pare
wefole, la pena ca1)itale sia di gran lunga la più effirar:e,
anzi l'unica efficace.
Delle varie funzioni. che la pena adempie, le principali
 - 109 -

sono certamente la Iunzione di prevenzione g·1m(�l'ale, che si

e-sercita mediante l'intimidazione derivante dalla rtùnaccic1 e
dall'esempio, e la funzione così detta satisfatto1·ia, che &
anche, in un CC\l'to senso, di l)rcvenzione gcnel'ale, J)Crchè
la soddisfazione, c,he il sentimento pubblico ricev e daU'appli­
c·azione della pena, evita le vendette e le rappresaglie, c:1nsa
g-ravissima di disordini e occasione di nuovj �lclitti. Sotto
questo punto cli vista, nessum1, pena ha. l'efficacia della pcm1
di morte, nessuna, intimidisce cli più, sia nel momento dellà.
minaccia, sia i.n (fuello dcll'ei,-e(;uzionc; nessuna J)laca meglio
il sentimento oifèl:<o dei parenti, degli amici della vittiUL::t !'
soddisfo. pii'.t completamPnte l'opiJ1io11e pubblica. iuùignab.i. l\[,1
anl'he la funziono cli f)l'OVenzione individuale, che b pen�
indubhi:,11nente .ukmpie. trova nella J)ona ca11itale uno st111-
mento, llfrc,mmo quasi J>t>rfetto, giacchè nessuna pena è più
dj q11c:,tn completamente eliruioativn.
J3et1l' è vel'o che ln pena di morte rrnde impossibil11
l'emenda e la ried1.1ca.zionc çlel i-eo, ma noi non credia:no eh.e
�fono queste le funzio11i C'�:;:;euziali della. pena; si ti-atta invece
<li :-ic·opi �èeondm·i od acMs�ori. i quali, d'altro canto, non
potrehbero trova1·e applicazione nel campo riserva.to alla pena
capitale. che è quollo appm1to dei più atroci delitti e dei
pin perversi delinquenii, J)Ol' cui sal'ebbe evidentement.e vano
parlare di emenda e di rieducazione.
:Ahi la neces,:ÌtÌI della p<11m di morte 110n si desume soltanto
dalla. sua. innci.r.abil" C'iliclacia, ma ancl1e dal fatto ehc la
cmwienza pubblica iu un dotorminnlo mom'ento storico la w­
('}ami 1-:ome necessal'ia. Quando ciò avviene, solo la pena,
bUpremn è cnpa(:e di soddfr,fal'e il sentimento pubblico e cli
evitaTe l i' roamoni ext.ra legali contro il delitto. 'l'alo è ap­
puuto il ca�o delllattual<' momento st,ol'ico, come dimostr,t
l'es-pt·i·icnza. di questo ultimo a1mo, espei·ienza così conclu­
siva, ohe c:;,sa ha uouvint,o perfino, sia pu1·e parzialmento e
J}Ol' motivi contingenti, decisi ed autiC'lli avvcn·sari della rwna
di mol'te, come Enrico Ferri.
 - 110 -

Così J)rospertafa la questione, cadono tutt�, le obbù:izioni

che la polè01ira degli abolizionisti nveva messo ionan6.i, e che
si trovano 1-iassunte in maniera chiara. e IJerspicua. nrl.1»
relazione Zanrutlelli al progetto del vii.\'ente Codict> rmrnlt'.
La obiezioni sono:
11i) 1a pena ili morte, mentri> è \lilli pena hal'hara e rj­
pugna.nte per una coscienza rivile, non ha, virtù intimidatrfr(\.
Le esecuzioni carJitali, lungi dall'essere ili esempio terribil­
mente solenne e salutare, finiscono scmpl'e col riuscire im
morale e clisgl18tcvo1c spettacolo, atto a svegliare istinti !:lan­
guinm·i 11ella folla., die vi assist!:' con morbosn <•urio.sità:
2°) la pena di mol'te non è 1ieoe:,;sm-ia, perc:l1è ;;oppri­
mendo i delinquenti, non si sopp!'ÌD1e il delitto. Questo .ir­
gomento delle 1·cla2ione Zamnxlelli è stato po.;tcriorrncn1:c ri­
preso da Eorioo FeITi, che ha affermato la inutiJit.à d lla.
pena di morte ili front{! al progressivo diminuire della delin­
quenza :pei J)ÌÙ gravi reati di sangue ii1 tutti i pac,t, ma
f'l)ecialmentc nel nostro.
!Jq) la pena cli morte ha. per C'ffPtt-0 non solamente di
sopp,"Ìmcrc un dclinqnenf.e, ma anchl' di annicnhire un essere
umano, forse suscettibile cli emmdamerrto, r.-u è I)er,.iù in <'011·
trad<lizione con gli scopi educati vi della T,cnl't.
4°) La wna ai morte è ineparabilc. mentre la jrre­
parabilità non dovrebbe mai accompagnarili ai pronunr·i::i �i di
una giustizia fallibile.
Ne.'3suna di tali obiezioni è decisiva. Infatti:
1°) Cirea la vretesa. barbarie della. J)ena di morte. si
potrebbe anzitutt-0 rispondere che quando la difesa ddlo St.ito
lo richiede, non vi è mez7,0 o provveilim,.nto che 1x,s.sa scar­
tarsi r,e1·chè apparisca crudele dal punto di vbta individuale:
abbiamo l'ioordato l'esempio della guerra. Ora in questa ma­
teria non è H punto di vista individuale che deve prevalere,
ma c1nello sociale; del resto anche individualmente non è ve1·0
che la pena cli morte sia niu er.ndel<' di 1tltte J}llne, che pun
sono accolte senza difficoltà, come l'ergast-010 e la Sl'fp-ega-
 - 111 -

zionc cellulare. Lo stesso Beccaria affermava: << Ohi dicesse

che la schiavitù perpetua è dolorosa quanto la morte, e per­
ciò egualmente crudele, io risponderò che, sommando tutti i
momenti infelici della schiavitù, lo sarà anche di pm >>.
Circa l'e:l'ficacia della pena di morte dal punto di vista del-
1' intimidazione, anche i più risoluti abolizionisti, le riconob­
bero una particolare e:fficacia di esemplarità. Così il Lucas,
autore di un libro sulla pena di morte, che :l'u premiat.o al
concorso di Ginevra, organizzato per promuovere nei vari
Stati un movimento abolizionista. E un altro crin1inalista;
francese, il Tarde, agg·iunge, a proposto degli argomenti de­
sunti dalle statistiche della criminalità: « Ma quale bisogno ab­
biamo noi di domandare alla statistica ciò che gli statuti delle
associazioni dei criminali ci fanno conoscere molto meglio,
se ne :fosse il bisogno ? Quando i mal:l'attori si associano, si
sottomettano di solito a un codice draconiano, la cui sola
!)enalità è la morte. Ora non vi è alcuna legge più obbedita che
la loro, malgrado la sua severità ll. Sono dunque gli stessi
delinquenti che ammettono l'efficacia intimidatrice della pena
·
di morte. i ' r
2°) Quando si afferma la inutilità della pena cli morte
con l'argomento che, sopprimendo il delinquente non s1 sop­
prime il delitto, in realtà non si fa che affermare l' inutilità
della pena per sè stessa considerata. È proprio vero, infatti,
che non la sola pena di morte, ma tutte le pen;i non soppri­
mono il delitto. Dalle leggi di Hammurabi in poi, cioè da
piÌL di quattromila anni, vi è stata la pena e vi è stato il de­
litto. Ma ciò non basta per dedurne la inutilità della pena, la
cui e:l'ficacia non va misurata dai delitti che si commettono, ma
da quelli. molto più numerosi che non si commettono, e che si
commetterebbero, se la pena non esistesse. L'argomento è
dunque del tutto inconcludente e dimentica che la funzione
essenziale della pena è quella cli prevenzione generale. Nè è
vero che l'abolizione della pena di morte è praticam�nte senza
influenza sulla criminalità. In Francia, vi è stato un periodo,
 - 112 -

dal 1902 al 1907, in cui la pcmi di morte fu pr,tticamcnte sop­

pressa, percbè i1 Capo dello Stato esercitò sistematicamcntl'
in tutti i ca.si il diritto di grazia. Ebbene, in questo periodo.
i delitti _più gravi crebbero in modo impressionanto; si passò
da 140 de.litri pu1ùbili con la pena di mort� oommcs.,,i 11rl
1902 a 181 commessi ncl 1907, o gli oniicidi colllntcssi a
Pàl"igi, che furon-0 795 nel 1900 divennero 13 LI nel 1907.
Del resto, tutte le volte che si è cercato di abolire la vrna
di morte, la. prova è stata tale che essa fu doYuta ripristinare-.
In Russia eS6à fu abolita da Elisnbetta, liltl tu ripl'istinatu
da Caterina che le mccedette. In Aust,ria l' imncratore Giu­
seppe Il abolizionista doveti:c ricredersi. Jn li'inl,mdill l'u
soppres�a ma poscia riJ)l:istina-ta. In Tosca11a la lJCD.:l di
mol'tc abolita con legge 30 diccmb1,e 1786, fu ripri.sl.inata
t-011 la legge del 80 agosto 1795. La climinuz.ionc) tlelhl
Cl"Ìminalitù di sangue vetHicatasi in Italia malgraùo l'uboli­
ziono drlla pen,1 ili mortt>, dinùnuzione dcl 1-csto clw ha avut,i
pariodi di sosta e ohe non impedisco ancora aU' Haifa di
avcrn un triste primato in questo genere di reati, non prova
nulla a favol'e dell'abolizione. Bisognerebbe poh'r dunosfrarr•
che essa, dovuta evidentemente a oause soc-inli ed coonom iclt,i,
110n satebbe stata molto ma.ggiore senza l'aLolizione. Ed in
Vel'ità l'esperienza fatta uegli Stati, che l1an110 ri11rh.tinato la
pena di morte dopo a.verla abolita, �tarebl:lf' a dimostrurr; pro­
riric• il contrario ili ciò che si vorre�be dai no�tri aboliiioni:;ti.
3°) L'argomento desunto dal :fatto che la pena di
mortR. so))primendo la personalità umana, rend(' impossibile
l'emenda drl 1"00, parie rlal fal,;0 :.-upposto che la fonz.ionP di
rieducazione e ili emenda sia essenziale nella pena. Si tr(Ltt,1
cli una r·oneezione individualistica,, che rlisconosce il caratter-c
eminentemente" sodale della pena, e quindi la p1•co·1in"nza della
sua funzione intim:idatriée e sal.isfattoria.
4°) Rimane l'argonrnnt.o della irreparabilità. �hc è fon:c
quello più att;o ad impressionare. Ma ueppurn esso è deci­
sivo. L'euore è purtl'oppo inseparabile dalla natura uma11n.
 - 113 -

-e se il timore di ji1correl'Vi dovesse trattenere dall'azione, tutta

la vita individuale e sociale ne resterebbe paralizzata. Glj
errori dei medici e dei chirurgi, che cagionano la morte del
malat-0, sono assai più numerosi degli orrori giudiw.tri, ep­
pure nessuno ha mai pensato di sopJ>r:ùn.erc la medicina e
là chirurg,ia. Dcl resto, non la sola pena di morte, ma tutte
le pone sono in sè irreparabili, pr.rchè. vi sono conseguenze
delle rondanne. che nessuna l'ipin·azioJJe vale a cancellare.
L'irrepal'abilità della IJ,ena non può couduue che ad una
soln conseguenza: qucll� di subordin.arne l'esecuzione a par­
ticolari cautele. Cosi devP avvenire certamente anche J.)or l3
pona di mort.e, la quali.' non deve essere o,1eguita, se no11
q1rnndo le p1·ove siano evidenti e l a responsabilità del colpe­
vole 1·ig-otosautcnte accertata. In ogni alb:o easo, interven,\
La clem<'nza dt•l Re ad f!vHare a.nche la piLl lontana tJossi­
bflitlt di quello che si è eonvenuto chiamare un 11nore giu­
diziario.

Il.

N<.'1 ilisegno di legge, chP vi presentiamo, la pena di

morto è comminata soltanto per alcuni gravissimi delitti con­
tro la l>icure:r,Jla dello Stato. Conformemente nlla occasione
e ai !ini del provved.imcnto abbiamo considerato soltant.o i
delitti contro la Stato, rinvianllo alla riforrila clel Codice pe­
nale iJ l.)Toblerna elci.la repressione, medinnte la pena capi­
tale, dei più atroei delitti comuni.
I delitti che il disegno di legge punisce con la penà <li
morte sono:
1°) l'attentato contl.'O la vita, l'integrità o la libo-rtii
personale clél Re, del Reggente, della Regina, del Prineipa
Ereditario e del Ca-po del Governo:
2,>) gli attentati contro l'indipendenza e l'unità della
Pafa·ia (Codice penale al'ticio1o 104):
I!
'rf"

- 114 -

30) la violazione di segreti concernenti la sicurezza

dello StatiO (articolo 107, 108 del Codioo penale);
40) gli attentati contro la pace interna, cioè i fatti
diretti a far sorgere in armi gli 11.bitanti del Regno contro,
i poteri dello Staro, a. suscitare la guerra civile o a ])Ortare
la devastazione, il saccheggio o la strage in qualsiasi parte
cl,el Regno (articolo 120 e 252 del Codice penam).
A. questi vari tipi cli attentati conh'o la sicurezza dello
Stato sono dedicati i due primi articoli del disegno di legge,
j quali non hanno bisogno di illustrazione. La novità, in
confronto del diritto v�ente. sta sopratutto nella pena; si
tratta cli reati già gravemenl:e puniti dal Codice peno.le e
dalla legge 24 dicembre 1925, n. 2263, circa le attribuzioni
e le p1•erogativc del Capo del Governo.
Ma, mentre il pa:ssaggio dall'ergastolo alla pena di morte
per gli attentati contro i Sovrani, il Principe Ere<lit.ario o
il Capo del Governo (art. 117 del Codice I)<'n:tle, are. 9
della legge 24 dicembre 1925) appare senz' altro giu:;tifi­
ca.to, come appare senz' aHro giustificah> il pa�saggio dal­
l'ergastolo alla penn, di morte per gli attt!ntnti co11tro
l' wtltà o l'indipendenza della Patria (Codice pen:ile ar­
ticolo 104), può forse a taluno apparire troppo ar.vero il
passaggio dalla reclusione e dalla detenrionc. commina ta . in
qualche caso in misura. assai tenue dal Codice penale vigente
J)el' i delitti di rivelazione dei segreti conc-ementi la sicurezza
dello Stato e di attentato alla pace pubblica (Codite penale.
articoli 107, 108, 120, 252) alla pena di morte!. :Ma in realtà
bisogna considerare elle le pene inflitte dal Codice per tali
reat.i sono veramente trop-po mibi e che ancor 1,iù mii.i apnaiono
nel presente momento st.orfoo, in eni è necessaria la più ri­
gida tutela dei diritt:i deno Stato.
Per q_uel r.he concerne la rivelazione dei sei;r�ti politici
f:l militari, la evoluzione del fenomeno bellieo, per cui non
più il solo esereit.o ma lutta. la Nazione oombatte, e l)er <• .ai
la pre1>arazione alla guerra deve essere :l'atta da tutta fa
1I - 115 -

I
Nazione in ogni momento, rende molto più peri colosa la ri­
velazione dei segreti concernenti tale organizzazione. D'altro
canto i servizi cli info1ma:tloni che gli Stati maggiori d i
alcuni paesi hanno organizzàto anche i n tcmr.>0 d i pace ren­
dono più difficile la difesa, e più necessarie sanzioni sevcds­
sime oonti--0 forme di attività, che l'a�perienza della guerra
passata insegna molto frequenti e pernfoiosi'>Sime per la si­
curezza dello Stato. Alcuni rocenti proClessi svoltisi a �a:poli e 3,
R-0ma hanno dimostrato la necessità in qnesta materia cli una
rcpr ei;s.ione severissima.
Qttanto agli attentati contro la pace interna, previsti da­
gli artfroli 120 e 252 Cod. pen., la pena di morte appare san­
zione picua.mente giustificata, non solo per quel che concerne
la insurrezione armata, o la �uerra civile, ma anche per que­
gli atti di grave intimidazione collettiva consumati mediante
esp-lo$ione cli deposili di munizioni, distruzione di navi, cli
argini, di muragliòni e via dicendo, capa.ci di :porf;are fa deva­
stazione e Ja strage in una determinata lo[J.alità del Reg-110,
che l'it-nt.rano certamente sotto l'ampia direzione dell'art. 252,
e che tanto il Codice penale. quanto la legge J 9 lug-lio 1S94,
11. 314, puniscono in modo insufficiente.
Come si vede, il disegno di legge non contempla tutti
i delitti contro la sicurez?:a dello Stato. Ne réstano fn.01·i
alcuni, ancho g1·avissimi rome quelli cont.emplati <lagli arti­
coli 105 e 106 del Codice J)<.male, ed altri, <'O
. me <i.nello punito
dall'articolo lJ O, che pure ha rapporti di connessione con
delitti coufonxplati d;i.l disegno di legge.
Ma si cl�vc ron,�ideraro che si tratta di una legge eccezio­
nale e tem.porane11, la quale ha di mira sopratutto la repres­
sione delle attivit.à m·inunose, che mag·giormente turbano la
coscienza pubblica n<'l presento momento storico. Di qui la sua
portata limitata e l'esclusion� da i>,gsa. di forme <lelittuoso,
come quelle contemplate dagli articoli 105 e 106 del Codlce
l)ànale, rhe, sebbene gravissime, presuppongono lo stato <li
guerra. r quindi l'applicazione delle norme ohe, la dichiara-
 - llG -

zione di tale staro conduce ine\�itabilment-c con sè; <' come

quelle contemplate dall'articolo 110, clte, con lo 1:1vilupvo del­
l'arte militare e dei mezzi di difesa e di offrsa, ha perduto
ormai molte della sua importanza 1,ratica.
L'articolo 3 del disegno di legge punisce il complotto ùi­
retto a commettere i delitti preveduti 11f'Ì p1·(•1·e<hrnli nl'ticoli,
e l'istigazione a commett.erli, nonché l'apologia dci 11wde.5irni.
Kel disegno di legge non sono c;,prc�:,runcnte l'ichiumate
lo disposizioni degli articoli 131 e 134 1lel Codicu JH·n,ùe. che
prevecfono e puniscono la. costituzione di bande armate. ,, il
com1)lotto diretto a tale coi.tituzioru•. Uu 1�pllcito richia.1110
di tali disposizioni ,sarebbe atnt:o superfluo, r,er<'liè la forma­
zione ili bande armate, quando non integra la ii5ura <li un
ateo preparatorio <l.ei delitti contemplati daglj ilrticoJi JOJ,
120 e 252 del Codice penale, rientra c.:crtameatr nella nozione
del complotto. La disposizione degli arti.coli l e 2 ò de ll'ar­
ticolo 3, 1n'illlA pal·te, del disegno di legge sost.ituiscn gli nr­
eoli 131 e 134 del Codice penale in ran110rto tti ùelitt.i
1weveduti nei precedenti articoli 1 e 2.
L'articolo 4 reprime l'attività criminosa rlc•llo ortwniu:J·
zio11i sovversive. Sono not-El- le di<icus�ioni intorno :.illu r,unihi­
lità delle organfazazioni comunil;.tti ed anarohir·he, o 111 o.�r,il­
lazioni della gimisprudenza a questo rigual'do. Da taluno i·
stnta proposta l'introduzione nel nuovo Codice perwb di
ima norma che tendesse a clefinire giu.ridicamenle l'att.ivilìt
sovversiva, ohe la legge vuol vietare e punir<'. Vi sono stati
lXlrciò tentativi di definire giuridicamente il cr,nmnisrno e
l'anarchia, come dottrine, la cui attenzione per mez.r.o dell'or­
ganizzazione e della propaganda, deve considerarsi criminos:i.
Il disegno di legge ri'!<>lW.l la questione in un modo assai
semplice. Esso si astiene da definizioni difficili e sempre pe­
ricolose. e considera come real.o la ricostituzione di assoe:iazioni
e organizzazioni discioU.e per ordine della pubblica autòrit,à,
e la propaganda delle dottrine e dei metodi. d'azione <Ùl. o,.;St'
p1·opugnati. Si ha CO$'! una formula ben netta e precisa, e

'..'2 •
�� -�
 117 -

una base non contestabile per la incriminabilità di queste

forme delittuose. Arbitra nel decidere se una determinata
forma di organizzazione sia pericolosa per l'ordine pubblico
e per l.a pace pubblica è l'autorità politica, a cui la legge di
pubblica sicurezza testè emanata dà i poteri necessari. È
evidente che la ricostituzione delle organizzazioni disciolte
:ver sì grave motivo e la propaganda delle loro dottrine e dei
loro metodi non può ritenersi, come sarebbe a ·termini del
Codice vigente, una semplice contravvenzione, ma costituisce
un grave reato, che anche normalmente dovrebbe essere pu­
nito in modo severo, ma che le contingenze del momento ren­
dono necessario di reprimere con le pene assai gravi dell'ar­
ticolo 4.
L'articolo 5 del disegno· di legge non fa in sostanza
che dare forma più precisa e più organica ad un provvedi­
mento già adottato nella nostra legislazione con la legge
31 gennaio 1926, n. 108. Si tratta di reprimere l'attività
criminosa dei così detti fuorisciti, piaga storica della Na­
zione italiana. La propaganda e l'azione antinazionale, quando
assuma le forme gravi prevedute dall'articolo 5, deve essere
punita, non solo con la perdita della cittadinanza e con la
confisca o il sequestro dei beni, ma con pene restrittive della
libertà personale e con l'interdizione dai puhblici uffici. Anzi,
ammesso il principio della punibilità di tali azioni contrarie
agli interessi della Patria, le due altre sanzioni che la legg·e
sui fuorusciti commina: la perdita della cittadinanza e l a
confisca dei beni, possono essere considerate come pene ac­
cessorie, da applicarsi in caso di contumacia, e destinate a
venir meno col cessare della contumacia. Il concetto della
legge è ben chiaro. Il cittadino, che si sottrae alla giusrizia
punitrice dello Stato, paga il suo debito con la perdita della
cittadinanza e la confisca o il sequestro dei beni; è il
contrapposto perfetto del noto principio « qui non luit in
aere luat in corpore ». In altri termini, la perdita della
cittadinanza e la confisca o il sequestro sono il sostitutivo
 -118

della pena affliti;i.va eh.e non si può eseguire; essi pertanto

vengono meno qua.udo l'esecuzione della condanna può avor
luogo.
L'articolo 6 risolve il gra"\l'e problema ùellc <lirn inuzio.ni
di pena da accordare quando il fatto sia di lieve ontità o
quando concorrano cause <ihe, a termini del Omlic-.o nenal<',
diminuirebbero la respQnsabilità (mfoore età. infermità di
mente, attenuanti, ecc.).
La diminuente dovuta alla lievo onti�à tld fatto, hen­
chè abbia alcuni p:receden.U ncJJa nostra legislazione penale,
è assunta qui come ca.usa. generale di attenuazione dell11 pena.
Gli attentati, infatti, che il -presente disegno di legge reprime,
possono a&�umere forme gravissime, ma 1)();;.so110 anche in
taluni casi assumere forme 1·elativam0ntc liini, pei- le quali le
iorli'3siu;ie _pene comminate dal dise.gno di legg,, pofrcbbci-o
sembrare esorbitanti.
Tanto nel caso, perciò, che concorrnno cause dimfoucnt:.i
della responsabilità già considerate dal Codice penru.t", quanto
nel uaso .. che il fatto sia. nelfa sua essenza e nelle su.o conoo­
guenz.e di se.arsa .in1J)(lrfanza, il disegno di legge clà facoltà al
giudice di mitigare la pena., sostituendo alla. neua dì morhe la
reclusione da quindici a trenta anni, alla iukr-dizionc per­
.IJ-Otua, la int.erdizione tem1>0rauea dai pubblici uffici e di
diminuire le altre pene restrittive della libertà personale fino
alla metà. Si notino due e.ose:
1°) ohe la legge dà al giudice fa:ioltà, ma noti gli ii:1-
pone ol.Jbligo di diminuire la pena: in tal mofa si c.'-Onced.J al
giudico l'attitudine di apprezza.mento 11ecessa1:ia por valutare
tutte le infinite varietà dei casi;
2°) che alla pe:na. di !llòl'te non i,i sostituisce l'ergastolo.
che è in fondo una pena cli morte larvata, ma la reclusionù
'1:-,empoi:anea.
Un'altra innovazione dell'articolo 6 è quella eonte:nuro
nel capoverso, per cui i complici sono parificati agli autori
principali; nel gene-re di delitti puniti dal diseg:no di fogge
 - 119 -

è molto difficile graduare la misu1•a della participazione al

delitto, e l'esperienza insegna ché ooloro, i quali apparen­
temente vi ebbero una parte secondaria, sono bene spesso
invece i principali res.P<)nsabili.
L'articolo 7 infine istituisce uu giudice speciale per i
delitti contemplati dal disegno di legge. Esso prevede la
costituzione <li un tribunale, f ormato da un presidente e da
cinque giudici scelti, quello fra gli uificiali generali delle
forze armate dello Stato, questi fra i consoli della l\f.ilfaia
Volontaria per la Sicurezza Nazionale. Il tribunale speciale
:previsto dall' arf-.foolo 7 è unico pe1· tutto il Regnò, mn.
-può divider1:1i in più sezion.i e può tenere fo sue udienze,,
ta11t.o nella sede as,;eguatagli quanto in qualunque co­
mune del Regnò. Si t.ratta in fondo di un tribunale
militare, cd è logico pertanto che si segua.no le norme
della p1'Qced.ura penale militare. Il disegno a,g-giung-0 che
la. procedura è quella del Codiee penale per l'esercit-0 per il
tempo di gucr1·a. Ed è naturale; per più rispetti la lotta che
lo Stato ha intral)teso contro i suoi nemici è simile a qu�lla
che esso deve sostenere in tempo ili guer.ra: uguale la neccs­
i;ità di ui1a proced:tua rapidii,sima, uguale quella ili una se­
vel'ità esemplare. Quanto più energica è ht ropressionc, t.i,nto
più essa potrà essere limitata e breve. it 1:1upcrfluo aggiun.­
g<'rù in ultimo c11e l'applicazione delle norme JJCr la proce­
dura _penale .in tempo di guerra non in.fluisce in alcun modo
sullo prerogative sancite dallo Statuto a fàvo1:e dei l\iffoiistri,
dei Sonatori e de.i Deputati.
L'ultimo capovérSò dell'articolo 7 risolve il dibattuto pro­
blema clella- retroattività della legge �pecialc. limi.tandola .-1
campo processuale. Non già cbe in-sormont.abili argomenti g-iu-
1·idici si opporrebbero al principio della tetroattività della
pena. Indubbiamente la rct,roathività integrafo della no1·ma
IJ!!nale è difficilmente ammissibile, perchè non pnò punirsi
.c-ome reato un fatto clie tale non era al moment.o in cui fu
ootnro.ess-o. Sfamo qui veramente nel caml)O dei diritti acquisitl,
 - 120 -

e come è noto la teoria della retroattività della legge non è

che la teoria dei diritti acquisiti. Invero quando un fatto è
dichiarato lecito dall'ordinamento giuridico, vi è veramcnt.e un
diritto a compierlo. Ma altra cosa è la retroattività della
legge penale quanto alla creazione dei delitti, alt.ra cosa h
sua retroattività quanto alla pena. Allorchè un fatto è già
punito dalla legge, nulla vieta in principio, che una legge suc­
cessiva aggravi la pena. Se ciò non si ammettesse, bisogne­
rebbe riconoscere al delinquente un diritto ad essere punito
in una determinata misura, cioè un diritto a una certa pena, ciò
che tra.sformerebbe il rapporto :fra il reo e lo Stato in uno
iltrano rapporto contrattuale, per cui il cittadino acquiste­
rebbe il diritto di commettere il reato a rondizione di assog­
gtittarsi alla pena. L'esclusione della retroattività nel no­
stro caso è dunque dovuta unicamente a considerazioni di
opportunità politica.

Onorevoli colleghi, il Governo confida nella rnstra unanime

approvazione dell'attuale disegno di legge, che sarà fra i più
,efficaci strumenti di quella pacificazione che il Governo Fa­
soista fermamente vuole e che realizzerà ad ogni costo.
 - 121 -

PROVVEDIMENTI PRR LA DIFESA DELLO STATO

DISCORSO AL SENATO (*).

ROCCO, ministro della giustizia e degli affa1'i di culto.

(Segni di attenzione). Non farò un discorso, che l'ora e l'oc­
casione non lo consentono. Non farò l'illustrazione giuridica
o il commento del disegno di legge, per cui credo sufficienti
la mia relazione e quella dotta e convincente clell' Ufficio
centrale. Dirò qualche cosa soltanto della ragione J.)0litica
dei provvedimenti e risponderò ad alcune obbiezioni mosse
qui e :fuori di qui, sia al disegno cli legge in sè, sia a talune
delle sue disposizioni.
Circa la necessità e l'opportunità delle proposte, certa­
mente gravi, che il Governo sottopone al vostro esame, è
stato detto, specialmente :fuori cl' Italia, che esse sono la
prova della debolezza del regime e del bisogno che esso ha
per sostenersi, cli ricorrere a provvedimenti eccezionali. An­
che in Italia qualche censura è stata mossa da amici del
fascismo, i quali, convinti della :forza incrollabile del regime,
trovano che esso non deve dare neppure l' impressione della
debolezza o del timore.
Chi muove queste obbiezioni non conosce il nostro Paese,,
o non ha inteso la ragione dei provvedimenti. Signori, il re­
gime :fascista non è mai stato così solido, mai il consenso delle
popolazioni, guadagnate giorno per giorno dal Governo con

(*) Pronunciato nella seduta del 20 Novembre 1926.

t .....

122 -

una politica previdente, ili largo respiro, ohe nòn ha mai

eontato un :insuccesso, è stato :più universale.
Venti milioni di italiani, iscritti al partito, nlla rni]jzia,.
alle 01,ganizzazioni giovanili, alle oo'r_porazioni, sono .i.nq_ua<l rati
sotto le insegue del Littorio. Le op_posizioni sono frantumate.
Politicamente, esse non esistono più. M:a appw1t,0 perchè h
lotta contro il regime, battuta sul terreno _politi.e-o, si è ripie­
gata su] terrene della criminalità, occorrono mezzi speciali
per combattei-la sul terreno che essa. ha scelto: occorrono c:ioò
leggi penali e di _polizia.
Se riandiamo col pensiero alla storia politiea degli ultimi
quattro anni è facile .rilevare ohe fa tregua oonc-0s-"a 1:11 fa­
scismo dai suoi varioJ):i.nti avversari, sovversivi e pseudo coiru­
tuzionali, durò _poco l)ÌÙ di un anno. Illusi ili :i.vere di f:ronte
non un regime, ma un ministero, si attese che tPrminasse il
periodo normale di vita di. un ministero. Alla fine del 192a
e al princi;>io del 192.4 si preparò rattacco, organizzat.-0 o
dil'etto dalle solite forre occulte, operanti agli ordini e ootto
la suggestione dello straniero. L1attaceo 1iolitico era cht temi)()
iu preparazione <' doveva sferrarsi dopo le elem,.Hù generali
del 1924. L'organizzazione fu ao011ratissima: mai battaglia
politica in Italia, neppure quellà scatenata contro 0l'ispi nel
1895-96, fu c-ondotta con più accur;:i.ta pre1)arazione e e.on
mcz7i più formidabili. La stampa a cntena mobilitata; or­
ganizzatii la secessione pal'lamentare; 01·ganizzato e adope­
rato il ilissidentisnio fascista; con sottile e lung,:> lavo1·io tur­
bato lo spirito dei combattenti e dei mutilati: Rfruttal:.o il
naturale spirito di critica e la :naturale avversione alle novità
di alcuni ceti intellettuali. Fra le grandi hattag-lie politiche
combattut<' in .Europa forse solo qu0lla (lhf• va sotto il nome
di affare D,reyfo.s, da cui la Francia asd disfatta. e moral­
mente prostrata, è comparabil <> a questa. Ebbene i.l fascismo
rest-0 incrollabile al suo DOst-0, blo.coo di granito. Dopo mrno
di un anno, il regime trionfava: la grande battaglia érà
perduta dai nostri avversari.
 - 123

Perduta la battaglia politica, venne il tentativo di insur­

rezione armata. I gruppi « Italia libera » ali' interno, le or­
ganizzazioni pseudo-garibaldine ai confini dovevano essere gli
strumenti del folle tentativo, terminato nel ridicolo per g-li
energici provvedimenti del Governo e per la viltà e l'avidità
degli organizzatori.
Nell'ottobre del 1925 anche la fase insunezionale era li­
quidata. Si iniziò allora la terza fase: quella degli attentati
criminali contro la persona del Capo adorato e venerato, caro
a tutti gli italiani, necessario ali' Italia. (Applausi prolungati).
Signori, rifugiatisi sul terreno criminale i relitti del­
l'antifascismo debbono essere combattuti sul terreno criminale.
Questa legge è pertanto la prova più evidente, non della
debolezza, ma della forza del regime. Essa è una legge pe­
nale, non un provvedimento politico. Essa significa che i
nostri avversari non sono politicamente più nulla: che sono
incapaci di fare la lotta politica: che sono incapaci perfino
di tentare la insurrezione; e possono soltanto armare la mano
di incoscienti c di sicari.
Questi tentativi criminali, lo sappiano bene, non sono
riusciti, e non riusciranno. Benito Mussoìini, per volontà
della Pro·,videnza divi::ia, è stato, è, e sarà sempre b.vulnera­
bilc. Ma essi turbano lo spirito del popolo, gettano, sia pure
per po�hi giorni o per poche settimane, l'inquietudine nelle
masse, e, sopratutto, provocano inevitabili reazioni e rappre­
saglie. Questo è un punto di vista, che non si può dimenti­
care. In questa provocazione sta forse il pericolo maggiore
dei tentativi criminali. Ebbene, le reazioni popolari non si
possono evitare che in un modo: dando al popolo italiano la
sensazio:1e netta che lo Stato è sufficientemente forte ed ar­
mato l)er prevenire e per reprimere i crimini; che la pena
sarà adeguata al delitto e tale da soddisfare il sentimento
popolare, e che sarà applicata prontamente, con inesorabile
-energia.
Questa è la ragione, questa la portata dei provvedimenti,
 _,.
.. r-
.�. -

- 124

che sono prova della inflessibile volontà dello Stato fascista

di non dar treg·ua agli avversari sul terreno criminale, dove
si sono rifugiati, e di riservare allo Stato, unicamente allo
Stato, il doveroso compito della repressione.
Definiti così gli scopi politici e giuridici dri provvedi­
menti, rimane escluso ciò che, in buona o in malafede, è
stato detto all'estero, che essi avessero comunque intento di
persecuzione contro gli stranieri. Degli stranjeri non si parla
nel disegno di legge. Anzi, una della disposizioni, quella che
concerne l'attività anti italiana dei fuorusciti, è formulata
esplicitamente in modo da comprendere solo i cittadini. Ed
è naturale. Solo gli italiani hanno obbligo di restare, fuorli
d'Italia, italiani.
Nè mai, durante la elaborazione del di�egno di legge, si
è pensato di colpire, sotto questo punto di vista, gli stranieri.
Si pensò, è vero, in un certo momento, di introdurre una di­
sposizione che consentisse di perseguire in Italia gli attentati
contro la vita dei Reali o del Capo del Gùverno e contro la
sicurezza dello Stato, organizzati all'estero da stranieri; ma
tale disposizione apparve superflua, perchè già contenuta
nell'art. 4 del Codice penale. Per questa ragione, e solamente
per questa ragione, essa fu eliminata dal progetto definitivo.
Ho appena bisogno di dichiarare che le notizie date da
taluni giornali circa pressioni esercitate da Stati stranieri, per
togliere dal testo del disegno di legge l'art. 6, sono sem­
plicemente fantastiche ed assurde. Non c' è stato nemmeno
il più vago e più indiretto tentativo di tale natura; e, se ci
fosse stato, il Governo Io avrebbe fermamente e nettamente
respinto. Ma, ripeto, si tratta di favole che rientrano nella
wlita campagna denigratrice della stampa avversa al Regime
e rnpratutto ali'Italia. (Approvazioni).
La condizione degli stranieri sarà pertanto, dopo l'appro­
vazione del disegno di legge, identica a quella che era prima.
Liberi, salva la sanzione universalmente ammessa dell'espul­
sione, anche di dir male dell'Italia, anche di far propaganda

I
1

'
 - 125 -

anti-italiana. Soggetti alle leggi penali italiane per gli atten­

tati criminali contro la vita dei Sovrani e del Capo del Go­
verno e contro la sicurezza dello Stato dovunque commessi.
Niente di più, niente di meno di ciò che esiste in tutte le
legislazioni del mondo.
Ciò che è naturale. La immensa maggioranza dei fore­
stieri che vengono in Italia sono nostri amici graditi: e noi
desideriamo che essi trovino tra di noi la più larga e simpatica
ospitalità.
Mi rimane a dire qualche cosa su alcune disposizioni sul
disegno di legge, su cui è stata richiamata in modo particolare
l'attenzione del Governo.
È sembrato a taluni che fosse eccessiva la pena di morte
comminata contro i colpevoli di violazione dei segreti concer­
nenti la sicurezza dello Stato. Ma l'esperienza dell'ultima
guerra insegna che la preparazione degli atti di guerra più
terribili e più pericolosi si fa fin dal tempo di pace; e che
da atti di spionaggio compiuti in tempo di pace può dipen­
dere la vita di migliaia di persone, non solo nell'e.seJr­
cito combattente, ma fra i pacifici cittadini.
Una seconda obbiezione, di cui l'Ufficio centrale si fa
autorevole espositore, è che una interpretazione troppo rigida
dell'ultimo capoverso dell'art. 4 del disegno di legge condur­
rebbe a punire penalmente la propaganda di dottrine politiche
non sovversive, come la dottrina liberale, che fu fino a ieri
la dottrina ufficiale dello Stato italiano. Mi affretto a rispon­
dere, ciò che risulta del resto già dalla mia relazione, che
l'ultimo capoverso dell'articolo 4 ha di mira la propaganda
così detta sovversiva, e che esso non tocca quelle dottrine che
tradizionalmente sono state ritenute compatibili con la costi­
tuzione politica ed economica dello Stato italiano.
Una terza obbiezione concerne la presunzione di frode san­
cita dal penultimo capoverso dell'art. 6 per gli atti compiuti
dai colpevoli del reato ivi previsto, .nell'anno antecedente .al
reato medesimo. Ma la risposta è nella stessa formulazione
 126 -

della norma. Si tratta di una presunzione semplice, iuri..s

tantum, che ammette la prova contraria.
Infine sono stati sollevati, come era prevedibile, dubbi
circa la costituzione del tribunale speciale. La dotta relazione
dell'Ufficio centrale dimostra esaurientemente che non vi è
in questa costituzione violazione del principio statutario che
nessuno può esservi distolto dai suoi giudici naturali. Inoltre,
il tribunale essendo unico, e con sede a Roma, è eliminato
ogni timore di minor serenità dovuta ali' influenza degli am­
bienti provinciali. Infine, non può, nè deve preoccupare il :fatto
che siano chiamati a farne parte ufficiali della M. V. S. N.
di grado elevato. La milizia, signori Senatori, non è, come si
afferma ripetendo una vecchia accusa, una milizia di parte, è
una delle forze armate dello Stato, e, sempre, da che esiste,
si è come tale comportata. (Approvazioni). Ma nessuna diffi­
coltà può esservi ad accogliere il voto dell'Ufficio centrale,
c:he per maggior garanzia, siano chiamati a far parte del tri­
bunale speciale consoli, che abbiano rivestito nel Regio eser­
cito o nella Regia marina, grado di ufficiale superiore, o che
siano forniti di laurea in legge.
Onorevoli Senatori, il disegno di legge, che sottoponiamo
alla vostra approvazione, è certo di carattere eccezionale, ma
esso è dovuto, più che alla eccezionalità delle circostanze, alla
insufficienza della legislazione vigente, e alla tendenza invalsa
anche in essa per decenni, di diminuire la forza dello Stato
e di limitare l'esercizio della sua sovranità.
Il nostro voto è che, riformate le leggi normali, possa
venir mer,o una delle eccezionali ragioni di questo eccezio­
nale provvedimento. Il quale è sì, nei suoi mezzi, una legge
di lotta e di difesa, ma nei suoi fini è provvedimento di re­
staurazione dell'ordine sociale e di pacificazione nazionale.
(Vivissimi applausi, congravulazioni).
 II.

LA RIFORMA COSTITUZIONALE.

1. LEGGE SULLA FACOLTÀ DEL POTERE ESECU-­

TIVO DI EMANARE NORME GIURIDICHE.

2. LEGGE SULLE ATTRIBUZIONI E PREROGATIVE

DEL CAPO DEL GOVERNO, PRIMO MINISTRO·
SEGRETARIO DI STATO.
 - 129 -

1.

LEGGE SULLA FACOLTÀ DEL POrl'lDRE

ESECUTIVO DI EMANARE NORM11j
G TURI DIORE.

Rffi.LAZIONE SUL DISEGNO DI lJEG-GE (*)

0.NOREVOLL çor,,;,EGJ:11 ! - 11 prindpio della separaziou-� dei

pofori, che è cert.o fondamentale uell'otdinamento dello Stato
moderno, uon è però as.Svlut-0 eù inddrogabile. E cjò si com­
p1·tmdc. La distribuzione della competenza, per l'esercizio delle
diver;,e aLtività statali, fra organi diversi dello Stato, ri­
"ponde infatti alla neeessilà di garantire agli individui ed
agli enti minori qucl.la sfora di libe1·tà. che lo Stat.o ritiene
opportuno Tiservare loro, nell'interesse di u.u compiuto ed
armonico sviluppo di tutte le forze e di tutti gli elernenti
della ,,ita sociale, affinchè essi non. abbiano, di regola, a
trovarsi di fronte ad orgaui investiti della totale sovra­
nità. cioè di un potere assoluto e soverchiante. Ma tale ne­
cessità non può di.struggere l'unità organica dello Stato e
della sna sovtanità, e deve, in ogni caso. trovare un limifo

(*) Prescritta dal Ministro della (;}i ustizia e degli affari di culto
, Rocco) nella. sedata d.ella. Cù.mer!l. dei deputati del g\] maggio 1925.
9

l
 - 130 -

nell'alt ra, più alta e più assoluta necessità,, <li gamn tire allo
Stat-o le condizioni essenzial i dolla su1 vita e dd suo svilu_pJlO.

..
La regola pertanto della se)}arazione d('i poteri non può
non su bire, nella pratica, eccezioni; o ne subisce nell'ord.i­
nrunento di tutti gli Stati civili, d anch� nel diritto vigente
in Italia.
Accade cosi che funzioni giudiziarie ed amministrative
siano affidate ad organi investiti normtiln:umtc dell'cserci­
:&io della futIBione legislativa, l'Olllf' Ml cMo del Senato costi­
tuito in Alta Corte di giustizia (Statuto del Regno urtic-olo 36),
nel ('ab'<> di accusa dei mi nistri del Re pronunciat.a dall:i Ca­
mera dei deputati (Statuto articolo 47), nel caso dei bilanci
e dei conti dello Stato, che sono in sè a!;ti amministrativi, ma
che debbono essel'e approvat i dalle due Camere (St.atuto,
art icolo 10); nel caso dell'ordinamento e <lel funzionamento
dei varì u ffici amministrativi del Senato e délla. C1uuora e
della amministrazione dei fondi ad e.c,si assegnati (Rcgola111ent..i
della Camera, articoli 14, 16 e 17, 144 e segg., 153 e oogg.:
Regolamento del ffonato articoli 13, 15, 134, 17 3 e segg .) .
Accade così. anche, che funzi(mi an1minfr;trative siano af­
fidate ad organi del potere giudiziario, come nel caso delb
volontal'ia giurisdizione e delle alb·e molteplici incombenze
di earattez·c amministrativo, che sono cùù..lc vario leggi attri­
buito ai magi�b'ati: senza contare i càsi. di cui ìl pretore ro­
mano ci off:re un clas.;;ico esempio, e di cui uu esempio mo­
derno ci dà la costituzione degli St.ati Uni ti d'A.merfoa, <li
funzioni legislative esercitate da organi giuilizinri. E cosi, in­
fine, accade che funzioni legislative siano affidate ad organi
amministrativi, ossia ad organi del potere esecutivo. L'esempio
tipico è quello dat-0 daTia facoltà 1·egofamc>ntarc che spetta
indubbiamente al potere es ecutivo, secondo, si -può clire, tutte
Je costituzioni moderne, ed anche secondo la nostra (Statuto,
m·tioolo 6) o che impo1·ta appllDto la emanazione di norme giu­
ridiche da parte del Govc,rno, ossi:>. l'esercizio, da parte do! po­
ter() esecuti'lo, di u na funzione legislativa.
 - 131 -

Sorge così la distinzione ben nota nella dottrina del diritto

pubblico, fra le leggi in senso sostanziale e le leggi in senso
formale.
Le prime sono costituite dalle norme giuridiche, senza aver
riguardo all'organo da cui derivano, e comprendono perciò
co.sì le leggi del Parlamento, come le leggi emanate dal po­
tere esecutivo.
Le leggi in senso formale sono invece gli atti del Parla­
mento, contengano o non contengano norme giuridiche, siano
cioè, sostanzialmente, leggi o atti amministrativi, come ad
esempio la legge del bilancio. Vi sono, pertanto, leggi che
sono tali in senso sostanziale e formale; leggi che sono tali
solo in senso sostanziale, e leggi che sono tali solo in senso
:formale.
Secondo, pertanto, la costituzione italiana, e la costitu­
zione di tutti gli Stati civili, il potere esecutivo ha facoltà
di emanare norme giuridiche, che sono leggi in senso sostan­
ziale. Solo, per la posizione subordinata che, in questa ma­
teria, il potere esecutivo ha di fronte al Parlamento, questa
facoltà trova un limite nelle leggi votate dal Parlamento. Il
che si risolve nel principio enunciato espressamente dall'arti­
colo 6 dello Statuto, che le norme giuridiche emanate dal
potere esecutivo, le leggi in senso sostanziale soltanto, non
possono mai derogare alle norme giuridiche emanate dal Par­
lamento, alle leggi in senso formale.

• * *

Il disegno di legge che il Governo presenta oggi alla Ca­

mera non ha che questo scopo: disciplinare in modo organico
e completo la materia delle leggi in senso sostanziale soltanto,
la facoltà cioè del Governo di emanare norme giuridiche. Tale
facoltà esiste, sempre è esistita, esisterà sempre in tutti gli
ordinamenti giuridici. Il problema della sua disciplina non può
essere che un problema di forme e di limiti.
 - 132 r
Che il problema sia divenuto in Italia, ormai, mgcutr, i•
cosa da tutti ricoonosciuta. La quantità enorme di decreti-lrgg,•, II
che il Governo è costretto ad emanare, e ché iugoltlùrano,
per la I.oro conversione, gli ordini elci giorno delle <lue Cmtwre,
sta a dimostrado. « È costrott.o » : r questa la vera p:i 1'0la.
Non è affatto con animo lieto che il Uflverno rieone a uuo
st:rumento giu.ridieo così pieno di iu<'onvenic:nti. come il d{"Crct.o­
legge. :\fa, in verità., !;enza i decl'eti-legge no11 sa.rehl,e oggi
po,sibìle, 11onc::hè governare, neppure fare la più scmplic" del!,•
amministrazioni ordinari!>.
E ciò principalmente �r tre fondanlt'ntali ragioni. Prl'ch<i
mentre, da un canto, l'Italia si andava demog-raficarncnhP.,
economicamente, politicamente svilur;pantlo. e il picoolo Stato
uscito dal moto del Risorgimento ura divenuto Ltna gra:u<lc
Pot,cnza mondiale. mentre lr· funzioni clèllo Statv, prl' una
ev-0luzione comlllle a tutti gli Stati m()demi. si anuavano 11101-
tiplioando, e la sua azione cliventava sempl'e più cont.iiiaa,
muit.ifo1·me e complessa, il eamJ>O clella lcgf;','O in senso formale,
che avrebbe dovu.t.o logicamente rcstringel'si, si è andato muu
ma110 allargando in modo smisurato.
Bastava infatti che, o J>81' mofo·i t-ontiugfnti, o pf\r e,·­
rori tecnici deg1i uffici incaricati di preparare Le leggi, o pf\r
l'amore delle minuzie e de.i particolari che è molt-0 eomuno ùt
Italia, o per la smania di tutto garantire e di vincolare 'in
ogni modo l'azione dei pof:ere cst-'Cutivo, che è stata earatreri­
stiea degli ultimi decenni. una matoria fosso una volta rf\golata
pe1· legge o ner deci·cto-legge, perchè essa non pote<Sse essere
toccata che da uua legge. Particolarmente ha aggravato questa
situazione iu modo intollerabile il largo uso dei decreti legi­
slativi fatti dlll'a.nte la guerra, e dei dec-roti-legge fatti du­
rante la guerra e nel!' immediato dopo guerra. In questi de­
creti, _per la facilità stessa con cui potevano essere emanati,
venne spessissimo congloba.ta materia di legge e materia di
regolaménto; che, pc1· il fatto solo di essere una volta regolata
per logge, diveniva. definitivamente materia legislativa. in
 133 -

f
pm essere
modo che la sua disciplina giuridica non. potevll,
alle più stran e conse­
mutata C'he per legge. Si giunst' cosi
, in moru 1>nti di rapide
guenze, e wincipalmcnte a questa che
come quell e che tutto il
trasformazioni economiche e sociali
i nuo inter vento
I mondo attniversa, le quali richiedono il cont.
ità., ogni
<kllo Stato. e an continuo evolversi ddla su. attiv
à

plina legisl ativa la, materia,

deci-eto-legge, vincolando alla discj
o di nuovi decre ti-legge.
rrcava fa n<'ccssit-à cli n11ove leggi
non si 'può
Siamo oggi cosi i.n un circolo vizioso, da cui 1
01,gan ica revisi one ili tutta la
uscire c-he con una totale ed
materia.
i più risti-etti
Il Governo è d'avviso eh(:!, per limitare entro
come non sono state sufficienti
confini l'uso <lei decroti-legg(b
clel diritt o costit uzio11 ale, così non
le p1·edicazioni delle vestali
sever i élivieti e 1e J)iit s evero sanzionj
sareùhrro 1:1url:ieienti i più
ircbb e semp re la norm a di diritto.
legislative. TI fatto supim
durre l'wdine
Bisogna dunque, se si vuol veramente ricon
cma. E co­
in que:sta materia. affronta.1'e ritdicalmente il 1)TObl
minciaa:e, anzitutto, collo sgomberare il
campo della legge
da tutte
propriamente tfotta, della legge in senso formale,
le materie. cl1 e ha.nno in sè scolni to il caratt ere regola mentare
e da quelle che non sono neppure ogg·ett,o di fo1gge
in 'senso
di appro ­
sostanziale, ma sono semplici atti amministrativi
1 . e 2 del di-
vazione. A qnesto scopo intendono glì articoli
scg-no di legge.

$ * *

Goll'articolo l si delimita il campo della facoltà 1·ego­

lamentare del Governo., e ciò senza esorbitare dalla dottrina e
dalla pratica tradizionali, anzi. ritornando alla r>ratica dei
)?rimi decenni dell'applicazione deno Statuto, alla. quale solo
da alcuni si è venuto meno.
Nell'articolo 1 si stabilisce, I)èrl.anto, che il Governo ha
f;3colt� rli emanare no-rml' per tutti ol>bligatocie (vale a dire
 - 134 -

norme giuridiche in senso sostanziale) nei tre casi in cui

tale facoltà gli era riconosciuta dalla dottrina e dalla pratica
tradizionali.
In primo luogo, per disciplinare l'esecuzione delle leggi,
È il caso già espressamente preveduto dall'articolo 6 dello
Statuto del Regno, e in cui gli altri si possono, in fondo,
far rientrare, perchè è il caso più generale. La disposizione
del n. 1 dell'articolo 1, oltre che un valore di principio si­
stematico, renderà pure, d'ora innanzi, superflua quella dispo­
sizione di stile, per cui il Governo del Re viene autorizzato
a emanare per decreto Reale le norme esecutive delle varie
leggi. Ai regolamenti contemplati in questo primo numero del­
l'articolo 1 corrispondono quelli, che nella dottrina si soglion
chiamare « regolamenti esecutivi», di cui non sono che una
sottospecie i « regolamenti delegati ».
Si riconosce, in secondo luogo, facoltà al Governo di ema­
nare norme giuridiche « per disciplinare l'uso delle facoltà
deferite a1 potere esecutivo dalle leggi e dalle co nsuetudini».
Sono questi, i così detti « regolamenti indipendenti ». La loro
legi.ttimità non può essere dubbia perchè è chiaro che, dove
c'è una facoltà del Governo, ivi deve, a fo1·tiori, esservi �nchc,
la facoltà di autolimitarla e autodisciplinarla. Si è accennato,
oltre che alla legge, alla consuetudine, perchè, nel campo del
diritto pubblico, la consuetudine legis habet vigorem: nel di­
ritto pubblico italiano ad esempio il regime parlamentare fu
sostituito al regime costituzionale, in deroga allo Statt1to,
appunto in forza di una consuetudine.
Il n. 3 dell'articolo 1, infine, riconosoo espressamente al
Governo la facoltà di disciplinare, per regolamento, l'orga­
nizzazione dell'amministrazione dello Stato e degli enti au­
tarchici, eccettuati gli enti autarchici maggiori, come i comuni,
le provincie, le istituzioni pubbliche di benefi oenza, che, per
la loro particolare importanza storica e politica, si ritiene op­
portuno che siano in ogni caso regolati per legge.
Siamo qui nel campo dei così detti « regolamenti di orga-
 135 -

:.nizzazione », in materia cioè tipicameate 1·egolamentare e che

rolo per motivi contingenti e di opportunità era, in :fatto,
divenuta in Italia da alcuni anni, materia di legge, mentre in
.Francia è, in gran parte, considerata oome materia regola­
mentare e disciplinata dai così d0tti règlements d'adminisfra­
tion publique. Eppure, è questo il campo più fertile della legi-
)azione, e quello che dà oggi il massimo contributo ai decreti­
legge. Se si sfoglia, infatti, la Gazzetta Ufficiale, i nove de­
cimi dei decreti-legge che vi sono pubblicati concernono ap­
punto l'ordinamento degli uffici, gli organici, l'esercizio delle
aziende statali, le loro tariffe, ecc., tutte materie che, in un
grande Stato, che è anche una grande amministrazione, non
è praticamente concepibile che siano regolate per legge. Nean­
che in una grande società anonima l'ordinamento degli uffici,
il trattamento del personale, i prezzi delle merci vendute o
dei servizi resi al pubblico, sono sotooposti alla approvazione
dell'assemplea dei soci, ma sono, di regola, materie riservate
alla Direzione, o, al più, al Consiglio di amministrazione.
E sarebbe da rne;ravigliare che un principio così evidente,·
come quello enunciato nel n. 3 dell'articolo 1 del disegno di
legge, già ammesso e riconosciuto in tempi, in cui lo Stato
italiano era un piccolo Stato e l'amministrazione italiana una
relativamente ancora piccola amministrazione, sia stato poi
dimenticato proprio quando la struttura e l'azione dello Stato
italiano incominciavano a dive,1ire più complesse e più vaste.
Ma il passaggio di molte di queste materie dalla :facoltà le­
.gislativa del Parlamento si spiega col desiderio, che fu sentito
·da alcuni uomini di Governo più rigidi ed austeri, come il
Sonnino, di porre un freno al moltiplicarsi degli uffici e delle
funzioni dello Stato e all'allargarsi degli organici, sotto la
-duplice pressione delle tendenze prevalenti nèll'opinioné pub­
blica del tempo e della forza espansionistica della burocrazia.
E fu, certamente, questo, proposito saggio ed opportuno. La
.necessità dell'approvazione per legge costituiva infatti mia
.remora all'emanazione di p:rovvedimenti, da cui potevano deri-
 - 136 -

vare spese, sopratutto per le formalità necessarie all'approva­

zione di una legge e alla necessaria lunghezza della procedura
parlamentare.
Si deve però riconoscere che i vantaggi inerenti a questa
più lunga procedura sono oramai venuti meno, coll' introdu­
zione della consuetudine dei decreti-legge, mentre all'aumento
dell:è funzioni e delle spese costituisce freno più efficace il
generale indirizw della politica governativa, e sopratutto il
maggior prestigio e la maggiore autorità conquistata dallo
Stato, che ne rende più valida la resistenza di fronte alla

',,
pressione degli interessi particolari.
Sebbene il dubbio possa apparire infondato, si è reputato
opportuno aggiung·ere, a maggior chiarimento dei limiti della
disi,osizione contenuta nel n. 3 dell'articolo 1, che la facoltà
del Governo di disciplinare l'organizzazione e il funzionamento
dei pubblici uffici, e l'ordinamento del personale ad essi ad­
detto, non si estende all'ordinamento giudiziario, alla com­
petenza dei giudici e alle guarentigie dei magistrati e degli
altri funzionari inamovibili. Circa l'ordinamento giudiziario
e la competenza dei giudici debbono conservare pieno vigore
gli articoli 70 e 71 dello Statuto. Circa la guarentigia dei
magistrati e degli altri funzionari inamovibili è chiaro che
l'inamovibilità non avrebbe senso, se il potere esecutivo potesse
a suo arbitrio mutare le norme che la disciplinano.
Allo stesso modo si è dichiarato espressamente che la fa­
coltà del Governo del Re di regolare l'ordinamento dei pubblici
uffici, servizi e i stituti e del personale ad essi addetto, non
importa la facoltà di variare, con decreto Reale, la legge del
bilancio. Quando i provvedimenti contemplati nel n. 3 del­
l'articolo 1 importino un maggiore onere per il bilancio, la
maggiore spesa deve essere in esso iscritta e approvata con la
legge, che approva il bilancio.
Si è voluto infine, con una chiara disposizione legislativa,
consacrare ed accrescere le garanzie stabilite dai vigenti or­
dinamenti per l'esercizio della facoltà regolamentare, stabi-
 - 137 -

lendo, con l'ultimo comma dell'articolo 1, che le norme giuri­

diche in esso contemplate non possano essere emanate, se non
previa deliberazione del Consiglio dei ministri, in ogni caso
i necessaria e, salvo in caso d'urgenza, anche previo parere dei
�
,_
Consig-li consultivi tecnici esistenti presso i varii Ministeri,
competenti per la materia, e del Consiglio di Stato.

L'articolo 2 disciplina una materia diversa, ma le ragioni

ohe lo giustificano sono analoghe a quelle che hanno suggerito
l'articolo 1. La facoltà di amministrare, che è propria del po­
tere esecutivo, non può non comprendere la facoltà di contrat­
tare. Oltre che esigenze pratiche evidenti, stannv _a favore di
questa tesi anche evidenti ragioni di principio ed appunto, in
modo particolare, il principio della separazione dei poteri, per
cui al potere amministrativo deve essere lasciata libara la fa­
coltà di amministrare. Si viene così a modificare, fra l'altro,
le 1,ormc dell'articolo 21 della legge di contabilità generale
dello Stato, che stabilisce la necessità dell'approvazione, per
legge, dell 'alienazione degli immobili dello Stato. Vecchia di­
sposizione, che rispondeva a vecchie condizioni della economia
e della :finanza pubblica, quando si attribuiva alla proprietà
immobiliare una importanza, rispetto alla mobiliare, che ha
oggi completamente perduto, e quando i redditi patrimoniali
rappresentavano una parte notevole delle entrate dello Stato,
ciò che oggi non è affatto più vero. Ed è in realtà strano ed
·incongruo che il Governo possa vincolare contrattualmente lo
Stato, per i l valore di centinaia di milioni, quando si tratta
di mobili, e non possa alienare immobili di infimo valore. La
garanzia del parere dei Consig·li tecnici, e del Consiglio di
Stato, non che della deliberazione del Consiglio dei mini­
stri, prescritta dal 2° comma dell'articolo 2, sembra per­
tanto, sufficiente.
 - 138 -

* •

Fin qui il problema dell'esercizio del vero e proprio po­

tere legislativo da parte del Governo non è toccato. Si tratta
sempre dell'emanazione di norme giuridiche non aventi forza
di legge, vale a dire che non possono derogare ad ima legge
del Parlamento. Per le leggi che il Parlamento emanerà in
a,,enire, s'intende, chè per quelle emanate in passato, quando
abbiano per oggetto materie deferite d'ora innanzi definitiva­
mente al potere esecutivo, la possibilità della daroga è im­
plicita in questo deferimento: e l'articolo 1, n. 3 lo dice
espressamente, stabilendo che il potere esecutivo potrà rego­
lare queste materie, quand'anche si tratti di materie fino ad
oggi regolate per legge.
Con queste disposizioni si viene, certo, praticamente, a
limitare il bisogno delle possibili invasioni del potere esecu­
tivo nel campo legislativo propriamente detto, ma rimane
ancora aperta la questione se, ed in quali casi, il Governo
possa emana1·e norme aventi forza di legge, norme cioè ca­
paci di derogare a leggi del Parlamento.
Gìi articoli 3 e 4 del disegno di legge risolvono la que­
stione.
Per l'articolo 3, oltre che nel caso di delegazione (sul quale
non può cader dubbio, e che è ricordato solo per ragion�
sistematiche), viene riconosciuta al Governo la facoltà di ema­
nare norme aventi forza di legge, quando si tratti di dare
esecuzione, nel Regno, a trattati o convenzioni internazionali,
eccettuati i trattati che importino variazioni nel territorio
dello Stato, oppure oneri finanziari, pei quali l'articolo 5
dello Statuto prescrive la presentazione alle Camere.
Come tutti sanno, l'articolo 5 dello Statuto stabilisce che
il Re « fa i trattati di pace, d'alleanza, di commercio ed altri
,dandone notizia alle Camere tosto che l'interesse e la sicurezza
 - 139 -

dello Stato il permettono » o richiede l'assenso delle Camaré

solo per i trattati « che importasS>f)ro un onere allo finanze o
vaTiazioni di territorio dello Stato ». In 1-e.alt.à fa prnrogativa
sovrana sa11cita dall'articolo, era in pra.tica, annullata, o, per
lo meno, paralizzata dalla intérpretazione che a tale articolo
l1anno dato la dottrin:L e la pratica costituzionali. Sta bene,
si è dett<l, che il Re ])Ossa stipulare trattati faternazionali: con
tali stipulazioni lo Stato italiano assume una obbliga.rione giu­
ridicamente perfetta verso lo Stato ,straniero cont-raente; ma,,
se, }Jer avventura, il trattato im:porfo. una modificazione alla
legislazione interna, esso non avrà effetto, finchè non sia in­
tervenuta una legge del PaTlamcnto. Sarà bensi, perfetto
l'obbligo 1,e1· lo Surf.o ·italiano di Iare questa kgge: ma _per
effetto del tt-attato la legislazione intcrn,'l non è, sen.z'altro,
mod.ificata.
Accade cosl che gli ordini del giorno dei due rami del
Parlàmonto siano quotidianamente ingombri dai disegni di
legge <li raufi.ca di una quantità grancle di trattati e conven­
zioni int�ma1iol.)ali, spesso cli poca o ninna im portan?Ja, che
si aJ)provano senza discussimHi. E :mch.c in quesbo campo inter­
viene norma] mon�e il decreto-legge.
C<>nsacrando legislativamente la facoltà del G-Overno di
dal'e esOèuziono, con un decreto, ai trattati internazionali, c.he
è di suo. competenza approvare, si dà efficacia pratica ad
una disp03izione statutariti e si sgombTa. il campo I�ativo
p1-opriament.e detto da un'altra materia cht' alimenta, senza
una sufficiente rag:ionc, il getto continuo dei decreti-fogge.
Eliminate cosi le scorie,, restano le sole materie essenziali,
che debbono riso1,varsi al Parlamento: le mn.tèTie veramente
legislative: tutela delle libertà individua.li, im1>0sizionc dei tri­
buti, stanziamenti di speso, coscrizione militare, disciplina dei
rapporti p1'ivati, traLtati int.ernazionàli importanti va.riazionl
d1 territori-O o Sl)CSù, e via dicendo: tutte, insomma, le ma­
terie non contemplate negli articoli 1, 2, S.
Per queste materie così ridott.e, deve tenersi forma la
 -- 140 -

reg-oìa della competenza esclusiva del Parlamento. Sono ma-­

terie da regolarsi per legge, e la cui disciplina giuridica non
può essere variata che da un'altra legge.
Tuttavia, poichè come si è detto, nessuna norma può es­
sere superiore alla legge suprema della necessità, anche in
questi casi non può escludersi la facoltà del Governo di as­
sumersi i poteri del Parlamento, e di emanare norme aventi·
forza cli legge, quando urgenti necessità cli Stato richiedono.
Salus publica suprema lex.
Il sentimento, diffuso nella pubblica coscienza, che oc­
corra senza indugio definire i limiti entro i quali possa, se­
condo l'ordinamento giuridico in vigore, ammettersi una spon­
tanea ed autonoma sostituzione del Governo al Parlamento,
,.
nei casi di necessità urgente, per regolare materie discipli­
nabili solo per legge, indusse già un numero cospicuo di
membri del Senato a presentare, nella decorsa legislatura, una
proposta di legge sulla conversione dei decreti-legge (1). Tale
proposta, svolta e presa in considerazione nella tornata del
15 marzo 1922, diede luogo ad una elevata discussione in
seno a quel ramo del Parlamento, nelle sedute dal 26 al
31 maggio e del 14 e 15 giugno 1923, e fu da esso approvata;
ma il disegno, ·trasmesso alla Camera dei deputati, decadde
con la chiusura della legislatura e non fu più ripresentato.
CDme è noto, la legislazione italiana non prevede espres­
samente la forma di legiferare, mediante decreto-legge, ma
questa, sotto l'assillo delle necessità pratiche, si è venuta in
:fatto svolgendo sino dai primi anni della costituzione del
Regno, all'inizio in esigua misura, poi in proporzioni sem­
pre crescenti fino a raggiungere in qualche anno il numero
di parecchie centinaia di decreti-legge, sulle più diverse ma­
terie del diritto pubblico e del diritto privato, esclusa sol-

(1) Atti parlamentari del Senato del Regno, Legislatura XXVI,

la Sessione 1921-22, Doc. n. 345.
 - 141

tanto l'approvazione dei bilanci e la materia elettorale nella

·part.e più essenziale (1).

* :i: t.

In molte legislazio1ù straniere, è invece consentito espres­

samc)lte al Governo l'esercizio straordinario del potere le­
gislativo, con diversi limiti cli contenuto o di forma e con
varia efficacia.
Le vecchie costituzioni della Germania (esclusa quella
dell'Impero del 16 aprile 1871) prevedevano, in generale, la
::facoltà della emanazione di ordinanze d'urgenza da parte
del Governo, con :forza di legge (2). Anche la legge fonda-

(1) P er una olencaz ione e distinzione dei decreti-lPgg e a s econda

doli' a nno di emanazione e de lla mater ia disciplinata, vedasi la relazione
del!' Ufficio centrale de l Senato su ll a ricordata prop osta di legge per
l a conversione dei decreti-legge. Atti parlamentari del Senato del
Regno, 1a Sessione 192 l-22, D oc. n. 315-A, r elatore Scialoj a. L' enorme
quantità di decreti ha indotto il Pa rlamento, a due riprese, per
sgombrare il terr eno dei lavori, alla convali dazione :n blocco di quelli
o rmai non più in vigore, o avent i contenuto già superato dal tempo,
ovvero di scars a importanza: ciò cb e fu fatt o con le legg i 15 ottobre
1923, n. 2293 e 17 april e 1925, n. 473.
(2) Costituzion i del Baden del 22 Agosto 1818, § 61; dell' Anhalt
del 18 luglio, vl agosto 1809, § 20, e dell' Ondenburg del 2\:! novembre
1852, a rticolo 13\l. La Costituz ion e de lla Sassonia del 4 Settembre 1831,
§ 88, dava al Re, sotto la responsabilità di tutti i ministri, la facoltà
di emanare o rdinanze, da p resentarsi alla ratifica parlamentare nella
prima r iunione, quando fossero richieste dal bene dello Stato, che non
ammettesse indugio e pu rchè non modificas sero la Costitu zione o le
l eggi elettorali. Analoga facoltà consentiva al Re, in materia di polizia,
la legge penale di polizia del 26 dicembre 18'/ 1 all'articolo 9, qualora
il Landtag non fosse r iunito e si verificasse un u rgente pericolo, n on
preveduto da disposizion i Ie,; islative, c ontro la sicurezza dello Stato
o la v ita, la salute o il patrimonio dei cittadini: la ratifioo ne doveva
�ssere chiesta al Landtag nolla sua p rima r iunione. In modo consimile
@ rovve devano la Cos tituzion e di Prnssia de l 31 g ennaio 1850, all' arti-
 - 142 -

mentale austriaca del 21 dicembre 1867 (§ 14) dava al Go­

verno imperiale, nel caso di. urgente uecessità, il potere cli
emettere ordinanze c-0n valore provvisorio di legge, sempre
che non modificassero la Costituzione e non dfaponessero
durevoli oneri ·per i l tesoro o alienazioni dei beni dello
Stato. Queste ord.inanze perdevano valore, e il G-Overno do­
veva revocarle , se non erano _presentate per la ratifica, al
Parlrunenro, entro quattro settimane dalla riapertura di esso,
o se mancava l'approvazione di una delle due Cam ere ; però
la :facoltà delle ordinan7,e di Urgenza non è più i:> rev:ista
dalla vig·ente Costituzione della Re J;lubblica austriaca del 10
ottobre 1920.
Le nuove Costituzioni germaniche contengono tuttora di­
sposizioni sul riconoscimento e suli'esel'cfaio della facoltà sud­
dett.a.. La C-ostituzione della Germania repubblicana dell' 11
agost,o 1919, nell'articolo 48, capoversi 1 e 2. attribuisce al
pl'esidente il potere di prendere auche, in deroga provvisoria
ai diritti fondamentali stabiliti dag-li art.ieoli 114, 115, 117.

colo 53. per il caso di necessità, onde mantenere la. pubblica. sicurezza
o rimuovere ù.D.o strà,ordina1·io pericolo , e la Costituzione dell'Assia
del 17 dicembre 18:W, all'articolo 78, nei casi urgenti per le necessità..
della aicurez1m dello Sfato. Sul tipo cli quest'ultima, ci-auo le Costi­
tuzioni del Wurtemberg del 25 selteI?bre 18[� , § 89, e deJJa Sa1,sonfa
A.lteuburg del 29 1l-Jmile 1831 §i '211. E degno di nota che, eecondo la
citata legge penale di poJizia della. Baviera del 26 dicembre 1871 1 le
orclinanze consentite dall'articolo 9 cessavano cli aver vigore re non
erano a.pprovatc prima del termine della sessione del Landtag.
Per le notizie contenute nella nota p reseu� e in quelle successiV'e,
come p1:1re nel testo della relazione chca la legislazione comparata,
cfr.; la cit::i.ta relazione del!' Ufficio centl'ale del Senato , relato:i:e Scia­
bja, Al/i Parlame,tlari, Legislatm·a XXVI, Doc. u. 345-A, pagg. 20
o segg.; Crncmu,o: La qitestione dei decreti-legge in « Gjurisprudenza
ilA.lianu 1922, IV , pag. ll3 e segg.. e autori ivi citati � :pag. 120,
nota 14: PP,"11l'SER, Die. $laats-ve1·fassunrJen des Ei·dball.�1 CharloUen­
burg, 1909; D,UlESTE , T.,es cons.tititfions rnodernes, Paris, 1910; P1-
LOTY o Ko:itc1n:uTT1m., lahrùuéh des of!entliche, Rechts, Tnbingeu
1920 o 1021, vot. IV e X.
 - 143 -

118, 123, 124 e 153 (1), i provvedimenti richiesti dalla ne­

cessità, nel caso di turbament.o o pericolo della pubblica sicu­
rezza, con l'obbligo di riferirne immediatamente al Reichstag,
che può chiederne la revoca.
La Costituzione della Baviera del 14 agosto 1919 (ar­
tit.olo 61 n. 7 e articolo 64) consente, del pari, l'emanazione
di ordinanze con forza di legge, nel caso d'imminente peri­
colo per assicurare la tranquillità e l'ordine ali' interno e
per difendere lo Stato contro attacchi dall'estero, anche con.
facoltà di sospendere i diritti fondamentali costituzionali.
La Costituzione prussiana del 30 novembre 1920 (arti­
colo 55) riproduce in sostanza l'articolo 63 dello Statuto
del 1850, prescrivendo inoltre che il Governo deve ottenere
il consenso di una Commissione parlamentare, istituita dal­
l'articolo 26 della stessa Costituzione, o che, nel caso di negata
ratifica parlamentare, deve pubblicarsi nella raccolta delle
leggi la cessazione della forza dell'ordinanza.
Anche lo Statuto della Sassonia del 1° novembre 1020
(articolo 40) consente, a Parlament.o chiuso, l'emanazione <li
ordinanze <li necessità, che siano urgentemente richieste dal
bene dello Stato, se il loro scopo sarebbe frustrato dall' indugio
e purchè non modifichino la Costituzione e la legge elettorale.
Ivi pure è prescritto l'obbligo al Governo di sentire, se possi­
bile, il parere <li una Commissione istituita, per l'articolo 23,
dal Lan<ltag, onde custodirne i diritti durante la chiusura.
È anche prescritta la presentazione delle ordinanze al
Lan<ltag, neìla sua prima riunione, e la revoca di esse, se
non rat.ificate. Disposizioni consimili circa la emanazione di
ordinanze <l'urgenza a Parlamento chiuso, circa la loro pre­
sentazione per la ratifica e la loro revoca nel caso di mancata
ratifica (salva qualche diversità in ordine ai casi di emana-

(1) Diritti di libertà individuale, inviolabilità del domicilio, segreto

epistolare, diritto di libertà di parola, diritto di riunione, diritto di
associazione.
 14-1:-

zionè e al contenut:o delle orclinanze) souo raccl1Juse uello

Costituzioni del Badcn. del 21 niarzu 1919 (§ 56 cap. 1);
dell' Oldenl>urg, del 17 giugno 1919 (§ 37): del Wiirtcmberg.
dd 25 settemb1·c 1919 (§ 46): dell'.At'lsia, del 12 dicembre 1919
(art. 9); del Mecklenburg-Schwcrin. dcù 17 maggio 19:!0
(§ 61); della Turingia. dell' il marzo lfJ21 Cs 33) t' <lcll'Anhna,.
del 18 luglio 1019 (§ J4).
In altri Stl\tÌ di Europa, sono attribuite ai lroverni ana-
loghe facoltà.
Nella Svizzera, il C-Onsiglio foderale, iu caso di urgente uc­
{·essità, 11uò, a Camere chiuse. chiamare le tmppe ootto le
armi e --provvedere per la sicurozza e l'ot·iline dello Stato,
saha la i.u1me·liata rnnYo:azfon,, dell'Assemblea federale (Co­
stitnziom, federale svizzera tlel 29 maggio 187-t � 102),
Nel Po1·togallo, la nuova C,ostituzione del 21 marzo 1011
(in·t. 87) ,là al Governo la facoltà di emanare. a Congi·esso
èhluso, con forza di leg-ge, i provvedimenti che riterrà nc­
ncssari efl urgenti per le provi:ncit' i.li oltremare, s-alvo ren­
derne conto al C<mgresso, alla sua riapertura. Simili disp<>­
sizioni conteneva. l'atto aggiuntiYo del 5 lugli:J 1852 (art. 15)
alla precedcntP. eo.,tituzionc IDOnarehica del 19 a;1l'ile J 826;
e questa, a .sua volta. aveva sulla materia l'articolo 115 (§ l:14).
La C<Jstituzione spagnuola del 30 giugno 1876 (arl. 17)
consente al Governo, nel caso di grave e notoria urgenza e
quando le Cortes non siano riun.i.te - , il wtei:c di sosp:-ind cre le
garanzie st."lbilit-e dagli articoli 4. 5. 6. 9 e 13 (§ 1. 2 e 3) (1);
purchè ciò sia ri-chiesto in circostanzo stroordiuario dalla si­
curezza dello Stato e il p1·ovvednnento sia sotto_posLo il pi ù
p1'0sto 1:iossibile all'approvazione delle Cortes.
La C-Osti.tuzione danese del 5 giugno 1849 (§ 25) attribui­
sce al Re, in casi di l)articolare ul'ienza, a Parlamento ohiu.;;o,

(1) Tali garauzie sono la lihertil peroonale, inviolabilit.lt del domi·

cilio, la scelta di residenzà, 111, liberta di parola, cli stàmpa, di riunione
e di associazione.
 - 145 -

la facoltà di em::mare leggi tempo1·anee, non contrarie allo

Staro, salvo l'obbligo di ptesentarle al Parlame-'ltò allil prima
convocazione.
Fra le Costitnzioni più r�ioont.i, quella della Re.1mbbliea
pol�1cca del 17 marzo 1921 (ut. 124) consente al Con�glio
dei mi:nistri di clec1•etare, con l'autorizzazione del preaidente
della Repubblica, la sospen,sione temporanea dei diritti di
libe1·tà individuale, di stampa, cli coalizione e di associazione
<articoli 47, 100, 105, 100 e 108) nrJ <·aS() di guerra o di pé­
rioolo di guerra o nel caso dl gravi torbidi e co.n:ili.tti interni.
Il decreto, clte r,romulga lo stat.o di guerra, deve essere unme­
diat:i:mente sottoposto alla �a.nzion.cr della Dieta. la quab può
riunirsi di diritto: e cessa di aver vigore se ne è i·i:fiut,ata
]'approvazione.
Notcvùle è la Costituzione drna Cecoilovarchia, del 29 ieb­
braio 1920 (s 54) , la quale affida a 11n Comitat.o permanente,
elelto dalla CameTa fTa i deputati e i senato_ri e che sosti­
tui$oo l'Assemblea nazionale dmnnt(� il pe1·iodo in cui è chiusa,
la faooltà. rii <lelihe1·a.re, su proposta del Governo, con l'ap­
provazione <lcl presidente della :R,epubblica, dis-pos.izioni ur­
genti, aventi forza _provviF.oria di leg·ge. trannr che _pc1· m<)·
di.ficar·e le le!l'gi costituzionali, elegg·erc il prasidente della
Repubblica o dic11iarare la guerra ed escluse le materfa finan­
f6iarie. Il llresidente del Cornitato, nella prima seduta del Par­
lamrnto, deve Tendere aonto dei provvedimenti Jlresi; e quc­
sLi cessano ipso fui-e di avere forza cli legge �e non so110
ratificati entl'O i suc:cessi.vi duo me,,:i..
Auche non 'pochi Stati fuori di Eirropa oonsentouo al
Governo, in da.te oonting·enze, l'eml\llazi.on.e di 1>rovvedi.menti.
aventi forza provvisoria cli legge (1).

(1) ln genere si tratta di pro-vvedimeoti intesi a sosp1mdei:e le

garanzie costituzionali, per g)-avi esigenze ù.i ordine pubblico: cosl,itu­
zivni della Repu-1;b]jca Argentina, ùel 22 settembre 1860 (art. 86, n. .19};
della Bolivia. del 17 ottobre 1880 (art. 26); del Brasile, d.el 24 feb-
10
 - 1'16 -

In Inghiloona, il Bill dei <liritti dell'anno 1689, capi­

t.olo XII, stabili solamente cl1e il Governo non po-tesso sospen­
dere le leggi o la esecuzione di esse e dichiarò illegale il
pret.eso potere di dispensa dalle leggi per autorità regfa.
Tuttavia, ammise che tale facoltà spett.asse al Governo quando
fosse permessa da uno Statuto e nei casi ché fossero singohir­
mente previsti in una o vin leggi da emnnan1i nell'allora cor­
rente scss.iono del Parlament.o. Porò, la le.gge speéia.le non
fu mai fatta; ed il Governo provvide, sotto la sua respon­
sabilità, a{! emanare, anche in seg uit.o, ordinanze della Corona
in C-0nsiglio dei ministri da :presentarsi al Parlamento pzr la
ratifica; ed il Parlamento assolse, caso per caso, mediante un

br!LÌO 1891 \art. 80); del Paraguay, del 25 novembre 18i0 (url. J02
n. l7\; del Guatemala, dell' 11 dicembre 1879 ,art. 77, n. 118); del­
l'Equatore, del g3 dicembre 190G :art. 81 e 83): del Nkaragua1 del
Sfl mi.rzo 1905 tart. 80); del Salvador, del 13 agosto 1886 (art. !10, n. 16};
ùe11a Columbia, del 4 ag9sto 1881 (art. til); di Cu1a, del 21 Jeb­
braio 190l (art. 40, l/2 e 6:8, n. 11); e dsgli Stati Uniti del Vanezueln,
de] 27 aprile 190-1 (art. 9ù).
De�na di nota è 1a. CosLitmr.ione Messicana, del 6 febbraio 1857
(art. 29), la qnale conferfaM al Presidente della Repubblica, d'accordo
ool Consiglio dei Ministri e con l °ll!}provazione cù 1mn Deputnzione
permanente, cow.posta di un Deputai.o per ciascuno Stato o territorio
(nel caso che iJ Congl'esso non sia riunito), lt1 fa.colta. ù.i sospendere
temporaneameute le garanzie costitu:i;ionali nel c11so di gravi oonliu­
gente. La Repubblici:� dì éJ,)starica (Costituzione del 7 dLcrmbre J97l
l'iformatn nel 1!JOS, art. ll2 e 93) attribuisce <lirettamente ad nna rom·
missione permanente, ilnrante la chiusura del Congresso legialativo,
la i'à.colta dì sospendere gli ordini costitnz:ìonali, in cai<o ùi guerra o
sommossa, nonchè di emanare, ;,,n prOj'OSta del potere esecutivo, d�­
c.reti ur{;enti da sottoporsì ,il Congresso nellrt ,;1.m pro,;>1ima. riunionr..
11 Giappone (Costituzione del]' 11 f.ibbraic> 1889, articolo S) rico­
nosce. all' impeutore, da:ran te gli intervii,lli delle ees,;ioni del Parla­
mento, nei casi di urgenti necessità., pet manteni:re l'ordina pubblico
o per evitare u:na, pubblica calamifa, il potere di emanare ordinanzo
imperiali con forzll di l egge. Esso però debbono essere sottoposte .,1
P arlamento nella saa J)tima seduta e ilebhono dichiara:rsi decadute dal,
Governo se il Parla.mento non le approva.
 14'7 -

bill rl! itndennità, i m.icistri dalle responsabilità assunte, di

derogare alle leggi e di sospendere l'osservanza. I decreti­
ea.tenaccio, in materja doganale, si sogliono poi emanare nel
giorno stesso in cui il disegno di legge viene presentato al
Parlamento e 'app1-ovato in p:rima lettura.
In Fran-0ia, la costituzione del 1830 (a differenza fil quella
del 1814, che all'articolo 14 attribuiva al. Governo, accanto al
pote1·e regolamentare, la facoltà di emanaI:e le ordinanze ne­
cessarie per la sicurezza dello Stato) stabili recisament.e, al­
l'articolo 13, che il Re :fa i regolamenti e lo ordinanze ne­ I�

cessarie per l'esecuzione delle leggi senza potere ma.i nè sospen­

dere le leggi stesse. nè dispensare dalla loro esecur.ione. Però,
nonostanf:(;} il divieto, si ebbero anche successivamente decreti­
leg-ge; e vi ha la tendenza in dottrina a consentire al Govemo,
in circo$tanze assolutamente eeeezionali, quando il Parlamento
non possa o 110n voglia riunirsi, il potere di emana.ve p1·ovve­
dimenti. d',rrgenza, aventi forza di legge, presentandoli al
Parlamento appena si riunisca, per la ratifica. Di tale powrc
è staro fatto uso 111-olto limitat.o.

L'esame sintetico delle leg,islazi.oni est.ere sull'argoment.o

mette in luce che, in molte di es.se, l'ordinanza d'urgenza è
1n·evista in relazione allo stato d'assedio, ipotesi che si è ri­
tenuto non richieda in Itali!'\ l'emanazione di decreti-legge, 1·a.v­
visandos.i a ciò �nmciente l'interpretazione analogica del Co­
dice penale militare e del regolamento l:!nl servizio di guerrtt.
Di solito, è ammessa la facoltà di legislazione shaordi­
naria, nel Governo, solo a Parlamento chluso (1), con l'obbligo,

(1) CostituzioJìi della Spagna, Svizzera, Dauiruarca, Anhalt, As!,i11,,

Baden, Baviem, 11.ecklenbttrg - Schwerin, Oldenbnrg, Prussia, Sasso­
ni11., Turingia, Wiirtemberg, Argontin,, Brasile, Cuba, .Paragiiay, So.l­
vador e Giappone.
• l

-148 -

quasi assoluto, di presental.'El l'ordinanza d'urgenza al l:'arla­

mento, alla sua prima riunione, e sposso anche con la prescri­
zione della 1·evoca inrniediat.a delrordinanza, clv non sia skita
ratifiQata. Talo:ra è poi comminata la decadenza della ef"ica­
ria Jegislat.iva dell'oroinanzà, se non sia stata n,titicata. enn·o
un dal·ò tempo.

n t'iltn_rtio della legisla:r.iom· italiana ha fatto sorg•er · t'

discutere largamente la qu!.'stione se sia amnùssibifa l'oma­
nazfone di decreii.-leg,ge da part.:l del Governo e � l'autoritù
gimliziaria l)O.ssa dare ad essi applicazione (1).
Una tendenza dottrinale nega assolutamente la legalita
e rapplicabilità gìudizia.ìe dei decreti-fogge. Tale opinione.
salvo Yedut:: speciali, è aecolt.a dai seglll:mti scrittori: O,\M­
BEIUNT, T cle11;ret.i d'tw(}enza, Bologna. 1903, paft. !i6 p ""'l'I.\'.:

(1) Un' am1lia bigliPgTafia sull'argomento è esposta neUa relnzione

della Commis3ione della Came1·a c:.ei deputati , dettata. dal deputato
Codacoi-Pisanelli, sul disegno per la conversione in legge, con appn)·
vazione com1)lessiva, di decreti luogolenenziali e Regi t�Venti per
oggetto argomenti diversi. Atti Parlamentari deaa Carnern dei depi1-
J'àti, Legislatura XXVlI , S!lssione lHM, Documento n. 4ti-A a pagina.
XL-IV. A.gli scrittori ivi elencati devonsi iiggiungere, fra gli alti•ì:
l>' AltARro, L'ord'il-,,anza d'11.rgenza, Torino 1907; SAnL�, La /imzio1rn
i�gi$lativ(I e i cle�reti-lf!{Jge, Roma 1923; Uoi,;N'l'r, J dec.'T'eti-legge in
mqteria. 11en.ale, ìt� < Riv. di d.ir. proc. pen. •, Ul15, J, 705; E.t:Jl<.:!à,
Del .Sindacato giudiziario ritpetto (li decretì·lè[Jge in • La Corte cli
Oasaazioue •, 1924, lI, p�g. l49; ORREr, Rf!{Jolamento giuridico del
Governo Pa1·lamentare in � Riv. di dir. pub. », 1925, I, pag. L76;
OaL.umo, Ancora dei clecreti-legge, in • Riv. di dir. pub. » 1 H/25, r,
pag. 209; BRUN&r,Lt, I decretielegge e it p1J�ere giu.dlziari<> in « Riv. di
dir. pub. », 192,5, I, pag. 210, e S. D' A1>t&uo, Ancora dei deci·eti-legge,
e Sulla polemica circa i decreti-lf!{Jge, in • P.iv. di dir. pub. », 1925,
I, pag. 88 e segg. e 224 e segg., oltre che in varie note a sentpn.;.A
nella st8S$!1 Rivistll.
 -149-

GALEòT'.l'l, Facoltà legislcttiva del Gove·rno, m Legge 1890,

pag·. 171 e segg.: C11MM1,:o, Della manife.�tazione della vo­
lontà dello Stato nel cam110 del cli1,itto amm,inistrnUvo, Mi­
lano, 1901 , nel volume III del Primo Trattato CO'lnvlet:o di
,liritto atmministral�vo, diretto da.11'OR.LA:-.no, pag. 193 e segg.;
l,11s,;0NA, La legalitò, della norma e il potei·e gituliziario,
Firenze, 1900. pa g. 39: Li.,-rcmm, Il decreto-legge sifi prov­
·vediirient-i politici, in « Riv. pcu. >> 1899 , pag . 125 e segg.;
Racrner1, Il potere r1iudizùt:1·UJ nel, Governo costituzion(Jle,
Romo., 1900, pag. 32 e segg., e Commento allo .C:Jta·tuto del Re­
gno, Roma, 1901. pag. 396 e segg.; CE!teTF.LLO, L'ammissibilità
dei decreti-legge, ecc., in « Riv. di <liritto 1mbb. », HJ21,
faso. 5-6. e• La qtwstione dei decreti-legge, in « Giur. it. »,
1922, IV. rase. 114-; SroTTo-Pr"N"rOlt, C'orrenti <li pensiero i/,ot­
ti-friali, parlamentari e giurisprudenziali a rn·otpns-lto dei <le­
r·r·,-fi-legge, in « Foro it. » 1923. rol. 2 r seg-g.; Lm,rnARl)O·
P-ru.J..EGRINO, Il dfritto di netMsità nel coslituzionali.mw gfo­
ridùJo, Roma., 190:J: Ptt:E,W'l"l'T, Istituzioni d-i c.lir. cost.. Nanoli:
1922, 152 r>ag. 224-22-ii: ÙJtR&I, Reqolamentc giwrùlioo del
Govè7"1iV 'J)(t•1•kimentare in « Rivista <li diritt.o pubblico », J 92;\.
I, pag.175.
Altri autori. invece, ah1D1etto_uo. in gene1-e, la legittimità.
dei decreti-legge nel caso di necessità, salve particolari vedute
sulla esistenza di questo reqttisito: CooAC·cr-P1�ANELLI, Sul­
l'o·rdinan,za d'urgenza, ne gli « Scrritti di dir. pub.» Città d,i
Castello, 1900, pa g. 77 e segg.; Onu.Nno, Princi'pi di dir. cost.,
li'iren�,e, 1915, n. 299 e 300. e Anoora d11i de&reti-legge iu
(< Riv. di dir. pubb. )), 19.25, I, pag. 209 ,.. segg.; BRUNTALTI,

JJi.1•. oost .. vol. II. p. 942 e 1<egg. e 958 e se,gg.; VACCITELLI, La

dife.�a rtiu1'isdizionole dei diritti del cittadino, ecc.. in vol.
Ili, Trattato dell'OaL,i.."l])o. pag-. 233 e seg,g.; 0 485; L. RoQSJ.
Il decreto-legge, ccc .. in « 'fomi >l. Veneta, 1899; pag. 509
e s.eg. e 525 e segg.; Cmo\'llNDA, Principi di d111·itto m·oc.es­
.male, pagina 383; ]3Rw;:ELLI, I éleoreti-le{l(Je, eec., in (< H.iv.
dii-. pubb. >>. 1925, T, pag·. 219.
!MIE ,., s..,. ,&E

150 -

Amniettono del pa.ri la legittimità dei decreti-legge ltel

ca,o di urgenza o di necas3it.à e non consentono neppure
il sindacato giudiziario o lo consentono solo in limiti angusti:
RA,-ar,wcrTI, La ipol'izia di sicurezza, n<-1 Vol. IV, Parte
p1·.irna del Trattato dcll'ORJ..A,--WO, pag. 1202 e scgg. 1209,
12.45 o Lezioni di cUritto an,mini.�trativo, Napoli, 1921, pag. 47
e segg.; Mo.imLLT, Il Re, :Bologna.. 1899, J)ag. 703 e segg.:
S. Il-OMANO, Saggio di ima teoria sulle leggi di apm·ovazione,
Milano, 1898, pag'. 19, 1!7 a 39 e I decreti-legge, e-cc.; in
ttRiv. di dir. pubb.» 1909,'I, pag. 260 e segg., 270 e ,,;egg.:
:fvlo\l.'l'A.llA, Commentario, Vol. I. n. 91, e segg.; lwvELJJ; Su.
l a legitt.imità dei decreti-legge, in << Foro it-. » 1922, I. 562;
e n i1alore dei decreti-ùigge in alcune sentenze. Pavia, 1923;
V. ScIAI.oJA, Relazione citata; Toi.rMASo�. J.n tema rli decre:ti-
7,eg ge, nella « Riv. di :politica economica», Roma. 1922; c1
S. D'AMELIO negli scritti pubblicati in <( Rfr. di ùir. vubb. >},
1925, l}ag. 88 e segg.. e 22-1 e segg.
A confortare l'o_pinione ùella legittirnità dei dl· '1·eti-ltgg-c
nella legislazione italiana, si è affermato che essi possono
1·itrovare l'addentellato costituzionale nell'nrlicolo 6 Ùt!llo Sta­
tut.o, nella otri r-edazione (che riproduce quasi lNf Pralmenti'
l'art1-olo Hl della Co.;tituzione franC:lS:) del 1830), a differemm
della costituzione di Napoli o di To,;cana del 1848, è stata
aoppi,essa la parola aiamrnai dol resto francrsn. Col t<mrpe-
1•are la recisione del divieto, posto al Governo, di wsJ)cndere
l'osservanza delle leggi o di dispensarne, si sarebbe int e.;o di
mantenere la possibilità di atti eoceziona.li, i quali avessero
lo scopo, non di mutare la Cos�Luzione, ma cli l)J'Ovvoacrc a
stJ'aordinruie e::;igeuze, non suscr-ttibili delle fonue legislativ e
ordinarie. A qoùesta asserzione si è opJ)Osto non solo che dnl
processo verbale del Consigli-O di Conferenza, convocato dal
Re Carlo Alberbo il 7 febbraio 1848. non r.umlta affatto l'in­
t.endiment,o pre.�un:to, ma che ne risulta. uno e,'Orrtrario. D'1.1ltra
parte, se anche ooa:;l oon fosse, l'argomento potreb))e giustifi­
rare soltanto la eccezionale sospenaione della fogge vigente,
 151 -

non la oostitur.ione di. una legge nuova, ciò che di solito

-proùuce il decreto-legge.
A sostegno delb stessa opinione, si è dett.o che i decrnti­
legge costituiscono una semplice anticipazione dell'atl:o legi­
slativo oon valore -provvisorio, condi1donata. alla ratifica -parla­
mentare. Ma si è os�rvato in contrario che, anche cos1 con­
cepito, il decret:o-legge importer.ebbt1 J:)ur semprè una sospen­
sione della logge vigente prima della sua emanazione, so­
s_pem,iono viC'tata dall'articolo 6 dello Statuto. Inoltre, anche
il r.oncetoo ili lcigge condizionale è apparso contrario allo
Statuto, il quale non n(i ammette la nozione; ad ogni modo
uon potrebbe un decreto-legge, sotl:o q_uesl:o pl'()filo, legitti­
maIPente co�tituire, abrogare o modifieare leggi e creare per­
s.ino gim-isdizioni speciali, como in 1watfoa è largamente
.avveJ1uto.
8.ì è inteso per altra via di rir-ondurrè i decrèt.i-legge allo
Statuto con l'afrermare che, nel caso d'urgenza, il Gabinetto
assume la rapJ)rei;entanza del Parlamento, del quale è una
emanazione. .M:a si è obhi�ttato: clH' il G-abinetto è solo in­
di1•ci-t;amcute una emanazione dd Parlainento, anche nell'at­
tuale regime, e ehc dallo Statuto non si può de:rivare, anzi
1"(',sta escluso •qualsiasi. mandato espresso o t.acil:o, di as­
sunzione straordinaria di facoltà legiilativa. da parw del
Governo.
D'altra parte, male si atuiglierebbo, -poi, ai rapporti fra
poi.ere legisfativo e poLere esecutivo, nella ma-t.eria concreta,
la figu ra �illl'idica della gestion.:i degli affari altnii. Nè in­
iine si è 1·avvisata -fondata la ooncez:ione per la qu:ile il de­
eTeto-logg� è da com,-iderarc come m1 atto legislativo. se­
oon<lo lo spirito clello Statuto. i;,er la ragione che il Re, quand-0
, approva un decreto-legge, esplica la sua pòres!;à di parte del
potere legislativo, e non già di Capo del potere esooutivo. In­
vero, ht forma. dell'atto e la dichiarazione, in esso contenuta,
della present.aziono al Parlamcnl:o wr la, conversione in logge,
escluderebbel'O la intenzione Regia di sanzionare una legge e
 '
..-
'""
-- -� ;s', ........,, PS; · -Mir.''"------------ -

- lo� -

dimostrerebbe1-o quella, diversa. di emanare un ordine coine·

capo del porere esecutivo.
Ritenuti sterili i tentativi di fondare su testi positivi
di legge la facoltà. governativa di emanare decreti-logg-e, si
suole in generale ammettere che i dccroti-!egge es-ono dalla
cerchia. dille particolari attribuzioni t'Ostihll'..ionali del Oovcrno,
però e1,si trovano, in fatto la loro giustificazione nella necc�­
sità, la quale diventa su1?rema ragione di agire per il Governo
ndl'intcrèsse dello Stato. E codesta con<Jezione è stata autore­
volment.é integrata da un'altra costrnzione giuridica (1) :
l'opinio iuri� atqge n.ecesaUati� oon cui la co;;c.ienzu. giuri­
dica dei _popoli uccomI)ag11a questi atti di leg·islazion" straor­
dinaria del JJot&'{I Psecutivo. ha creato un:i. norma costiLu­
zionalc, ìlOn i:critta, che attri huisre al Governo la facoltà di
emanare gli atti stessi, al ili fuori dei termini deUa legi::ùa­
zione vigente, con forza di legge. Tale norma ha assu.nto tutti
i caratteri di una Yera conRuetudine. 1Jcr consenso prestato
dal Parlamento, salvo qualche singola cd isolata protesta. pm·
ben sessanta.cinque anni, _per acquiescanza di popolo e per e­
splieifo rieonoscim.<mto del potere giudiziario. Lo lltato di ne­
r.essità e la <:011$11;e:tudine .sono pertanto oggi ·ritem1ti dalfo
l{ottrina di gran, lunga prevalente, suffic.iente oiiistiffoazione
teorica d.ell'·uso dei dfzcreti-legge.

La lunga �rie dei decreti-legge, emanati dall'inizio della

Costituzione del Regno, ha posto alla magistratu.ra la. questione
ùell'a:pplicabilitt'à di ()(>desti atti del Governo.
l,a prima sentenza che affro.ntò (' risolse la questione (2)

ll) SCIALOJA, Relazion"' eitata, 4.ttì pt.wlamenlari d.et Senato del

Reg110, Legislat;ura XX.VI, Documento n. 346-A, pagina 25 e srguenti.
(2) Erroneamente si suole citare 1 come prima aulla mat-e:ria 1 le.
s3ntenza 1lella Corte di Cassazione di Milano del 7 giugno 1865 (Giust;,
 - 153 -

'' fu quella della Cassazione di Roma, a Sezioni unite, dd 17

novembre 1888 (Foro ital., 1890, I, 8), che riconobbe al potere
esecutivo la facoW1 di cmett.ere, anche in maroria legislativa,
decreti Reali, rnlo però in via d'urgenza e con riserva di pre­
sentarli al Parlamento per la conversione in legge: ne rav­
visò jl :fondamento nella invincibile necessità di fatto, che
diventa suprema ragione di diritto. Codesta potestà straordi­
dinaria del Re non viola lo Statuto, in qurrnto il potere ese­
cutivo, adducendo la urg'enza di provvedel'c e :facendo riserva
di presentare il decreto al Parlamento, interpreta la volontà
del Parlamento e folo ne anticipa l'azione.
A questa sentenza si richiamò la 0ol'te Suprema con l'al­
tra, pure a Sezioni unite, dcli' 11 maggio 1896 (Giiw. it.,
1896, I, 1, 467); e nello stesso senso decise la detta Corte (se­
zione penale) con la sentenza 29 dicembre 1899 (Foro it.
1900, II, 50). Nel caso poi che si tratti di decTeti procla­
manti lo stato di assedio per ordine pubblico, la Cassazione,
in sede penale, li ha ritenuti legittimi, indipendentemente
dalla clausola della presentazione al Parlamento (sentenze
19 marw e 11 luglio 1894 in Giu1·. it. 1894, II, pag. 13-1
e 249; 22 agosto e 25 agosto 1898, ivi 1898, II, 275, e 276
ed altre sentenze ricordate in G,1MBER1m, op. cit. pag. 43,
nota 78).
Con la sentenza. del 26 :febbraio 1916 (Giur. it. B16,
II, 359), la Cassazione, in sede penale, proclamò ancora la
massima adottata dalle precedenti decisioni e già confermata
con la r;ent:mza !} settembre 1915 (in Foro it. 1915, 18), che
aveva dichiarato la insindacabilità della necessità e dell'ur­
genza da parte dell'autorità giudiziaria. Così pure avevano
deciso la. Sezione di accusa di Venezia (sentenza 22 giu­
g-no 1915 in Riv. Pen., vol. 82, pag. '173) e decisero di p oi

it., 18G5, I, 365), la quale invece riguarda, non un decreto-legge, ma

il titolo 8° del Regolamento doganale 29 ottobre 1561, n. 304, che
�tabiliva pene per contravvenzioni non prevedute dalla legge.
--------------"'
...... . �--...
- 154 -

il trib=ale Supremo di guerra e marina (sentenza 12 giu­

gno 1916 in Riv. pen., vol. 84, 352) e la Corte Suprema a Se­
zioni unite con la sentenza del 10 giugno 1918 (Giur. it. 1918,
I, 1, 654) (1), la quale ultima affermò che l'atto emanato
in 52 casi d'urgenza e con la clausola della conversione in Jegge
investe solo la responsabilità politica del Governo, il cui
giudizio è riservato al Parlamento.
]'inchè il Parlamento non si è pronunziato, il decreto­
legge deve produrre tutti gli effetti giuridici della legge
approvata dai due rami del Parlamento e sanzionata dal Re.
Tuttavia, forse sotto l'influsso di =a opinione dottri.
nale (2), che affermava doversi la validità del decreto-legge
rit.enere subordinata alla condizione che alla riapertura del
Parlamento fosse sciolta in 1lll congruo termine la riserva
della sua presentazione per la ratifica, si era delineata nella
giurisprudenza la tendenza ad 1lll certo controllo formale sui
decreti-legge. La Cassazione di Roma, in sede penale, con
sentenza 20 febbraio 1900 (Giur. It., 1900, II, 54), a pro­
J)Osito del decreto-legge 24 giugno 1899, n. 226, ritenne
che questo, poichè era stato presentato al Parlamento per la
mnversione in legge, era un vero e proprio disegno di legge
con la sola limitazione che le disposizioni di esso, una volta
convertito in legge, avrebbero dovuto andare in vigore il
20 luglio 1899. Ma poichè la sessione era stata chiusa prima
della discussione del decreto, il quale non era poi stato
ripresentato al Parlamento, il decreto stesso era caduto nel
nulla e non poteva più essere applicato. Insieme a codesta
sentenza, che inesattamente confondeva un decreto-legge col

(1) :'follo stesso senso giudicarono pure il Tribunale delle acque

di �'irenze •sentenza 24 gennaio l:J29 in Fo1·0 it., n. I, 3191, la Corte
di appello ài Bologna (sentenza 15 dicembre 1921, jvi, II, IJ0) e la
Corte di appello di Milano (sentenza 9 luglio 1922 (Foro it., I, 1908).
(2) MORTARA, Commentario eit. voi. 1, n. 91 a 93; ORLANnO, lt
diritto pubblico ecc., in « Archivio di diritto pubbl. », voi. VI, pagina
.27-28; e il MORELLI, Il Re, citato, pagina 707 e 708.
 - 155

progetto di legge presentato al Parlamento per la sua ra­

tifica, è da ricordare l'altra della Corte medesima, a Sezioni
unite, del 22 giugno 1909 (Giur. it., 1909, I, 1, 688), che
dichiarò la competenza dell'autorità giudiziaria a decidere
se abbia vigore di legge un decreto, dato che ancora non
abbia avuto luogo la sua presentazione al Parlamento per la
conversione in legge. In concreto, ritenne però essersi veri­
ficata la ratifica implicita del decreto in esame.
La tendenza giurisprudenziale si accentuò dipoi maggior­
mente. Il tribunale di Ferrara, con sentenza 20 ottobre 1921
(Foro it., 1922, III, pag. 30), dichiarò senz'altro che i decreti­
legge sono contrari al · diritto, e l'autorità giudiziaria deve
loro negare l'applicazione; e negò, in tale presupposto, la
costituzionalità del decreto-legge 2 ott.obre 1921, n. 1321,
che censurò di violazione all'articolo 2 del Codice penale.
Tale sentenza fu tuttavia riformata dalla Corte di Appello
di Bologna, con sentenza 15 dicembre 1921 (Foro it., 1922,
II, 90) a sua volta confermata dalla Cassazione di Roma in
sede penale (sentenza 27 gennaio 1922 in Foro it., 1922, Il,
113), che dichiarò il principio della insindacabilità dei de­
creti-legge da parte dell'autorità giudiziaria e la costitu­
zionalità di quello impugnato.
Nello stesso tempo, però, la Corte medesima, a Sezioni
unite (sentenza 24 gennaio 1922, in Giur. it., 1922, I, 65),
affermava che l'autorità giudiziaria può sindacare i decreti­
legge e negare applicazione a un decret.o se non consti della
sua presentazione al Parlamento per la conversione in legge;
e può altresì negarla quando l'urgenza di provvedere in forma
eccezionale sia esclusa dal fatto che il decreto-legge sia stato
sanzionato pochissimi giorni avanti la riconvocazione del Par­
lan�ento e pubblicato parecchi giorni dopo la detta con­
vocazione.
Analogamente, la stessa Cassazione a Sezioni unite (sen­
tenza 13 marzo 1922, Giur. it., I, 298) riteneva esclusa l'ur­
genza in rapporto al decreto-legge 19 novembre 1921, n. 1724,
 - J5(i -

1 :iercbè em:mato Jl<l('hi giorni prima deUa JlOrnrnle eonvora­

;:ione del Parlamento.
Il pre:ore urbano di Torino, con R<'ntenza 22 giugno 1922
\lfiur. il., 1922, I L 337), neg{n-a l'applic.:az'.one aJ drcrC'to­
legge 21 aprile 1919, n. 603, affermando eh<> l'autorità giu­
diziaria ha il dove?·c di sindacare l'estremo drlla urgcmz:i, il
quale è da l'iconoscere i.uesistenta quando 111 materia reg o­
lata è tale da escludere. per se stessa. qurst.o estremo: e
ha purt' il d°'·erè' di non. dare applicazfono a un decret-0-leggt'
quando non sfa stato presentato al l':i.rlamentn per la CO!l·
Yen<lone in legge. La senrenza fu però 1·iformah da .1Jb.,. del
tribunale di Torino, in da.ta 19 ottobrr 1922 Wfor. if.,
1922, II, 369), che aHerrnò il principio della insiwlarahilità
d<'i dccreti-leg·gi da parti:! dell'autorità giudiziaria. l" la co­
stituzionalità del decreto in questione.
Infine, la Corte di c:2,;sazione (Sezione f)flnal<> ), ton �Dfl­
tenza 30 dicembre 1922 (Giur. it .. 1928. II, l), clichiarava clte
il deeret-0-legge, se pure abbia autorità provvi,oria ùi legge,
non possiede i requisiti di questa, nel senso dell'articolo 1
del C'4?dicc 1,enafa, essendo la sua autorità soggetta a ,•on­
dizio11e risolutiva. Tale cireosta,nza fa ritenet•c inescguihili,
in JJendenza dcUa condi½ionr, le sanzioni penali stabilire nel
decreto, non potando esse applicarsi se non iu esecuzione di
una legge formalmente e sostanzialmente perfetta. Era così
accolto il J)riucipio che la soluzione della qur.qtione ddl'of­
ficacia del decreto-legge deve diife1·enziarsi a seconda ohe
essa sfa. esaminata dall'organo della giurisdizionr dvifo o da
Qllello della giurisdizione penale: c;-d il nriucinio veniva poi
riaffe1mato dalla !!tessa Cassaz-ione in sède penale con la
sentenza 11 giugno 1923 (Giwr. it., 1923, II, 290), che di­
ohiarava non _potere l'auto1-ità giudiziaria applicare san�ioni
penali contenute in un d(;(lrato-leggc prima che, con l'ot­
tenuta convalida.zione del Parlamento e del Re, abbi;1, otte­
nuto autorità dd'ìnifo,a di lPgge a, norma dell'articolo 3 clcllo
Statuto.
 - 157 --

Ma l'antinomia fra i giudicati tlella Corte su1,1rema circa

l'ap])licabilità immediata dei decreti-legge in materia civile.
senipro che ne riconoscesse esistenti i l'O<'I.Ui.siti .formali atti
a dirnost1·an1e la urgenza, o la inapplicabilità assoluta éli essi.
in matel'ia- p.cnale, fino alla loro conversione in }eggc - anti­
nomia inconciliahile <>-On l'a<'t•olto riconosci.mento, in ogni caso.
della :l'a.coltà da pal'te d�l G-overno, cli assumer� ecoezional·
mente la funzione legislativa - non. durò ult:)1·io1·mente. Anche:•

t
l'ai'fm·mazion-0 <li un controllo giudiziacio Rugli elemcmti for­
ma.li della urgenza: c>vidente incsist-cnza dell'estretno <lclla I
necessità: p1·ossimità delht -ripresa di fonzionamontò dd po­
tere esecutivo; non immodi.atezza dcll'esecuzioné. non poteva
non appari1·e in cont.rasw col principio, indisousro, che solo
il Parlamento sia giudice della opI)ortunità, nei sing·oli ca&i.
dell'assunzione della funzione legislativa da parte del Govemo.
E l' iud.i.I·h:..:o della giurisprndenza è succc!'lsivamente mu­
taw per l'Ìeon<lursi alle massime. in µr�cedwza arcnUe: cho
ia necessibà urgente e improwgabila è fonte e gtust-i.tica.­
zione della 1staoTdinada fo1·ma tli attività leg·islat.iva, Pi:!1'.>li­
cantcsi con decreti-legge: che i motivi rii ne�.issità e di ur­
genza non possono essere �indacati dall'autorità. gindizia.ria,
ma solo al Parlamento, essendo essi informi;1ti a c.riterj ed
app�r-zzamenti discrezionali <li ordine politico; che i decreti­
lc-;gt· hanno fo1·za e carattm:e di legge fino a elle non ne
a;vvenga la revoca o la modific.a, da parto clcl Parlarnent,<> c
l'autorità giudiziaria non può rifiuta1·si di a])plioare le san­
zioni penali dirette a reprimere le trasgr�ssioni a disposizioni
in essi decreti contenute; elle spetta esclusivamentu al Go­
verno di scegliere la circostanza o il momento ùp.l)Ortuno per
la conversione in legge doi decreti che, ha emanati e non
può l'autorità giudiziaria giudicare enti-o qual rermino debba
avvenfre la presentazione al Parlamento per la ratifica (sen­
t;enze della Cassazione di Roma a Sezioni unite 6 maggio 192-¼.
iu Riv. di dir. pu,bbl. 1924. p. 194; delh stesse. Sezio.rri
unire 19 luglio 1924, in Giwr. it., I. 1. 737: della 1� S{'-
 - 158 -

zione nelle date 25 gennaio 1924 in Foro it., II, 129 e

29 marzo 1924 in Giur. it., 1924, I, 1, 813).
Contemporaneamente, anche il Senato del Regno, costi­
tuito in Alta Corte di giustizia con sentenza 2 maggio 1924
(Riv. di dir. pubbl., pag. 263), a proposito dei decreti-legge
28 dicembre 1921, n. 1861 e 15 marzo 1923, n. 553, che
introdussero e disciplinarono una speciale moratoria, ha re­
spinto l'eccezione di improponibilità dell'azione penale per
asserita incostituzionalità dei detti decreti-legge, mostrando
di considerare come ius receptum la efficacia giuridica dei
decreti-legge. E la Corte dei conti a Sezioni unite, con sen­
tenza 25 aprile 1924 (Giwr. it., 1924, III, 246), ha a sua
volta dichiarato che il decreto-legge ha efficacia giuridica,
sia pure provvisoria, sino a che non ne sia negata dal Par­
lamento la ratifica. Il giudizio sulla necessità ed m:gcnza di
esso sfugge al Sindacato giurisdizionale, importando un ap­
prezzamento politico, il quale è esclusivamente devoluto al
Parlamento; e la Corte comunica al Parlamento le avvenute.
registrazioni con riserva per pOTlo in grado di controllare
l'osservanza dell'obbligo, assunto dal Governo, della presen­
tazione del decreto per la conversione in legge.
La rassegna sopra compiuta mette in luce che alla neces­
sità, storicamente manifestatasi, di un'assunzione straordinaria
di poteri legislativi da parte del Governo ha corrispostv e
corrisponde non solo un riconoscimento di legittimità ad opera
deUa prevalente dottrina, ma anche, salvo qualche sporadica
e temi;oranea deviazione, il ri�onoscimento pieno della legalità
dell'intervento eccezionale del Governo nella funzione legisla­
tiva, da parte dell'autorità giudiziaria, ordinaria e speciale (1).

(1) Il Consiglio di Stato, IV Sez., decisione 8 Agosto 1924 (Giiw .

non pos­
. It., 1925, III, 10) ha dichiarato che le sezioni giurisdizionali
sono sindacare, nè in via principale, nè in via incidentale, la costitu­
zionalità dei decreti-legge, trattandosi di atti del Governo nell'esercizio
del potere politico. Nello stesso senso, la medesima sezione, con deci­
srnne 18 maggio 1895 \ Giw·. lt., 1895, III, 289-290).
 - 15}) -

La ininterrotta e copiosa serie di decreti-legge, emanati

ùal Governo o quasi eosfa.11temente ratificaLl. senza opposizione
dal P-arlamento, ha indotto anche il Senato a ritenere pdr
mezzo dell'Ufficio cenbi·alc, interprete il relatol'e di esso e
disco:rda.uto solo qualche voce, che addirittura nna com:mehl­
dine legittimatrie-0 accenn.a,110 anche non poche delle sentenze
dell'autorità giudiziaria. ordinaria, di sopra richiamato. Du­
rante lo iliscussioni avvé.nl1te nel Senato sul citato disegno
d'iniziativa senatoria ci.rea la conversione in leggo dei decreti­
legge (Doc. n. 245 della Legislatura XXVI), fu ricordato
da un oratote dis.senziente, ehe il 11:finistero 1·imasto al po­
tere dal 1920 al 1921 aveva fat-t-0 pochissimo uso dei decreti­
.legge, dichiarando di volerne limitare la emana!llione a tre
�ole i}')Otesi detcrnrinat.e. Però quello stesso Ministero ricono­
sceva di non poter pre.'lcindere da un uso, sia p1.ue così
limitato, dell'assunzione straordinaria di funzioni legislative;
e le diclriarazioni fatte dal presidente di quel Gabinetto erano
acoolM eon plauso, quasi a consa.c-rn.re il ticonoMimènt.o de.i
giusti limiti entro i quali l'uso poteva essere legittimamente
conscnt.i1:o. Quel medesimo presidente affermava anzi che si
proponeva di esaminare se non fosse il caso ili provvidenze
legislative çbC' stabiliscano qualche autorità che possa di­
chiarare eb.r quel tale atto del potere esecutivo non è le­
gittimo pcrcliè ha invaso il campo del potere legislativo.
Iuvocazioni ad una cìisciiiliua giuridica della materia dei
decreti-legge sono anche stat.e fatta dall!t voc:! autoxevolo del
supl'emo rappresentaJ.1t-0 il pubblico Ministero presso la Corte
di Ca.ssaz.ione, nel suo discorso inaugurale dell'anno giudizfa.
rio in oorso, :per la più JJrecisa ed esauriente esplicazione
della :funzione giudiziaria; ed una disciplina è altresi necas­
SMia nell' interesse dei cittadini, a.i quali è necessnrio sapere
con sfourezza quale. sia la legge, al di fuori e al ilisop1·a delle
possibili fluttuazioni ùella giurisprudenza.
Oltre che a corrispondere a codeste varie esigell7.e, Pini­
ziativa che il Governo oggi assume pér regolare la maJeria
 - 160 -

dei deoreti-legge 1·arrà imche a ricondurre nei giu,iti confini

lu comprensione dei rispettivi rapporti frn poterti esecutivo
e JJ()tere ]egislatiYo, rivendicando a quest.o il dovero::io rhrpetto
delle proj>ric prerogative <la pos:sibili invadenze. uon im­
periosamente richie<'k dalle superiori w•ce;.'lità di turelli dr!fa
,-ita dello societ� e dl"ilo Stato.

J.::uticolo ' del disegno di legge non fa, in ,'lOst:mza,

che codificare finsognamentò ùelht l)l'eVa!eut.e dobtriua. r dt•lla
g-i11risprudenza. facendo t.esoro dei prim:ipi ronsucrati nel
disegno di legi,-e approvato dal 8Pnato clnl Rc.,�no. chi' in
�ran varte aeooglie e fa propri.
Si sta1>ilisce pertanto, anzitutto, che il Goverm, dnl R:
ha iacoltà di emanare norm,' .,venti forza cli legge " q11unrlo
u1•genti uerosi>irù cli difesa ùelln Stato, ili tutela dell'ordini•
r,ubblioo, della l'lanit:ì. 1mbblic:i. clella pubhlioo fiitanza o
della pubblica rconomia lo .-ieltie<lano ;>. Ci1·ca il controllo
sulla esistenza della necessità r della urgenza il di$eg110 di
lcgg<• segae l' insegnà11ll'nto della Co1·te �up1·ema. slabilenùo
ehe il giudizio sulla esist.enza di tali requisiti non è sogg(-t to
ad nltro controllo, cho a quello Politico del Parlamcmto.
)fa l'esercizio di tale oocezional() facoltà. giu:1tificat11 solo
da necessità ,ul:'gaute, deve el>l!ere circondai<> da g-aranzi,•
att.c ad assicura.re pienamente il controllo del Parlamento.
Si stabilisce pertanto, nel primo car)()verso dell'articolo +, che
il decreto-legge debba essere acoompagnato dalla clausola
tiella ,conversfone in legge ed essar:c t>tfett.ivament.e presentato
ad una delle due Caro.ere, per la conversione, non olfa·e la
ter2ia seduta dono la sua. pubblicazione. Tale precetto è ac­
compagnato dalla grave e perentoria sanzione della decadenw.
li decreto legge non :presentato 1>er la conve1·sione nei wr­
mini stabiliti dal l'artfoolo 4 non lui vigore. E per reudere
possibile alla magistratura l'applicazh:mc della sanzione, ili-
 Hil --

sconoscendo valore giuridico al decreto-legge irregolare, l'ar­

ticolo 4 stabilisce l'obbligo della pubblicità della presenta­
zione. I decreti-legge, di cui non risulti, dalla Gazzetta Uj­
ficiale, la presentazione al Parlamento, non hanno effetto e
qualunque magistrato deve negare ad essi osservanza.
Il terw comma dell'articolo 4 mira a garantire che il
disegno di legge per la conversione, una volta presentato,
:faccia la propria strada automaticamente, senza bisogno di
alcun atto o alcuna ingerenza del potere esecutivo. Si pre­
scrive, pertanto, che, in caso· di chiusura della Sessione, al­
l'apertura della nuova Sessione, il disegno di legge per la
conversione si ritiene ripresentato davanti alla Camera, presso
cui era pendente per l'esame e che, una volta approvato da
una delle due Camere, la sua presentazione all'altra avvenga
automaticamente mediante trasmissione :fatta dalla presidenza.
Queste norme hanno un grande valore: esse assicurano
che ogni decreto-lcgg·e sarà sottoposto all'esame del Parla­
mento, e che l'esame sarà, in ogni modo, compiuto, indipen­
dentemente dalla volontà del Governo e dalle vicende par­
lamenta.ri.
La disposizione del terzo comma accresce quindi pratica
efficacia alla norma contenuta nel quarto comma, il quale
stabilisce, che se una delle due Camere rifiuti la conversione,
da questo momento il decreto-legge cessa di aver vigore.
E per rendere efficace e facilmente applicabile tale règola si
prescrive che il rigetto debba essere pubblicato, a cura del
presidente dell'Assemblea, nella Gazzetta Ufficiale, e che gli
effetti del rifiuto si producano dal giorno della pubblica­
zione.
Infine l'ultimo comma dell'articolo 4 commina la deca­
denza del decreto, qualunque siano state le vicende del di­
. segno di legge per la conversione, se entro un dato termine,
fissato in due anni, la conversione non sia effettivamente av­
venuta; la d ecadenza ha luogo con effetto dalla scadenza del
biennio.
1!
-'liiNiil

- 162 -

Come si vede, il sistema adottato dal disegno di legge,

stabilendo da un canto la cessazione dell'efficacia del decreto,.
quando la sua conversione venga respinta o non abbia luogo
nel termine di legge, ma dando, dall'altro, ad esso una vali­
dità provvisoria fino al giorno del rigetto o alla scadenza del
termine biennale, contempera le esigenze del controllo par­
lamentare con il soddisfacimento di quelle urgenti necessiià
di Stato, che ne sono il presupposto e la giustificazione.
Onorevoli colleghi! Il presente disegno di legge, mante­
nendosi rigidamente nella linea tracciata dallo Statuto del
Regno e dalle consuetudini di diritto pubblico riconosciute ed
universalmente accettate, disciplina un'ardua materia, por­
tando la certezza e la chiarezza dove era fin'oggi il dubbio
e l'oscurità soddisfa le esigenze fondamentali dell'opera di
Governo, quali sono richieste dalle nuove condizioni sociali e
politiche del popolo italiano, e restituisce al Parlamento il
pieno esercizio della funzione legislativa, nel campo che le
è proprio ed essenziale, sfrondandola di tutto ciò che era su­
perfluo o accessorio, e che ne aveva reso l'adempimento,
praticamente impossibile.
 - 163 -

SULLA FACOLTÀ DEL GOVERNO DI EMANARE

NORME GIURIDICHE.

DISCORSO ALLA CAMERA DEI DEPUTATI (*)

R.OCCO, ministro della g·hi,stizia e degli affari di culto.

Onorevoli colleghi! Questo disegno di legge sulla facoltà del
Governo di emanare norme giuridiche fu detto da taluno emi­
nentemente fascista. Intendiamoci su ciò. Fascista è questo
disegno di legge solo nel senso che pone l'ordine in una ma­
teria oggi assolutamente caotica, non nel senso che esso miri
a diminuire i poteri oggi spettanti al Parlamento, per au­
mentare quelli del potere esecutivo.
In realtà il presente disegno di legge non vuol tanto
innovare quanto sistemare, non tanto aumentare quanto disci­
plinare le facoltà del potere esecutivo, e disciplinare significa
necessariamente limitare. Si tratta in sostanza, mi si passi la
brutta parola, di un provvedimento normalizzatore.
Che cosa era infatti accaduto in questo campo delle fa­
coltà legislative del pot.ere esecutivo e del Parlamento? Come
giustamente ha osservato l'onorevole Leicht, lo stato di fatto
attualmente esistente si è determinato nell'ultimo decennio, e,
per rendersene conto, vano sarebbe voler risalire al periodo

(*) Pronunciato nella 2• tornata del 20 giugno 1925.

1,
 - 164 -

antecedente al 1914. Ma un decennio e più di pratica costitu­

zionale ha già di per sè un rilevante valore giuridico, perchè
in materia di diritto pubblico lo stato di fatto si trasforma
presto fatalmente in stato di � diritto.
E Io stato di :fatto oggi in Italia è questo, che l'eserci­
zio del potere legislativo da parte del Governo è, si può dire,
divenuto la regola, per un complesso di ragioni che esaminerò
:fra poco.
Che il Governo possa esercitare il potere legislativo, possa
cioè emanare norme giuridiche, non vi è dubbio. Ciò accade in
tutti i regimi e in tutti gli Stati del mondo, anche in quelli
nei quali il principio della divisione dei poteri è più rigorosa­
mente osservato.
Il principio della divisione dei poteri infatti è certo fon­
damentale nello Stato moderno, ma non è e non potrebbe
essere, per evidenti ragioni logiche e pratiche, assoluto. Come
ho osservato nella mia relazione, accade in ogni Stato che
funzioni legislativa siano esercitate da organi non legisla­
tivi e precisamente dal potere esecutivo, come accade che
:funzioni non legislative, cioè amministrative e giudiziarie,
siano esercitate da organi legislativi. Da queste necessarie
interferenze :fra i vari poteri dello Stato deriva quella distin­
zione tra leggi in senso formale, cioè leggi del Parlamento, e
leggi in senso materiale, cioè norme giuridiche emanate dal
potere esecutivo, che non è, onorevole Graziadei, invenzione
mia, ma che è dottrina :fondamentale del diritto pubblico, espo­
sta in tutti i trattati di diritto amministrativo e di di-
1·itto costituzionale, e sulla quale esiste tutta una letteratura,
a cominciare dalla monografia dello Jellinek, fino agli scritti
di eminenti giuristi nostri, come il collega onorevole Codacci
Pisanelli, il quale ha, già molti anni fa, dottamente illustrato
iJ.a distinzione.
Il principio pertanto della emanazione di norme giuri­
diche da parte del potere esecutivo è -fuori di discussione. Il
problema è tutto di forme e di limiti. Oggi questi limiti sono
 - 165 -

in Italia assai larghi, e c10, non por capricoio di uorom1, e

neppure per libidine reazionaria di Governi, ma per la pres­
sione delle necessità pratiche. 'fanto è ciò vero che tutti i
Governi hanno fati:o uso e qualclie volta abuso dei dccret,i­
legg.i. TuJ;t.i sanno che durante l'anno rli Governo dell'onore­
vole Nitti leggi g1;avissime furono promulgate per de.creto reale.
Ed è naturale c•he ciò sia avvonui:o, perchè nell'ultimo
ventennio specialmente si era verificato in. Italia qaesf;o fe­
nomeno che, mentre da un canto aumentava l'attività dello
Stato. dall'altro cresceva il campo delle nrnforie vincolate al­
l'a1)l)rovazione legislativa.
La naturale. evoluzione ùcllo Stato moderno, fenomeno
comune a tutti i 11opoli, ha condotto negli ultimi cinquan­
t'anni ad un continuo accrescimento rleJle ·funzioni, e quindi
dell'atti\·itù dello Stato. ln Italia questo fenomeno si è aeoen­
r.uato anche per .il i:apiùo scilum>o eco11ornico. demog1:affoo è
[lolitico della Nazione italiana.
Tutte le necessità aùunquc della vita dello Stato e del
popolo italiano àvrebbero dovuto ooudurre logicamente ad t111
amr,liarnento dei poteri de1 Govern.o, perchè non biaogna di­
menticarlo, il Govt'!'no è il potere permanente, continuativo
dello Stato, mentre il potere legislativo non agisce che ad
inte1·valli. L'àument-0 dc�l'a.ttività dello Stato non ])Oteva per­
tanto non produrre un aumento dell'attività del Go,,erno, cioè
del potere semp:rP presente e sempre operante-.
' Invece è accadut-0 _precisament.e l'opposto. Pe1· un cumulo
di circostanze. nell'\tltimo ventennio. le :facoltà del Governo si
1,ono venut.c man mano rcstr:iJ1gendo. l<J ('osi. mentre nei primi
decenni dopo la costi t1rnione del Regno cl' Italia, quando le
funzioni dello Stafo erano più limitate o il paese era più pic­
colo e il popolo eco11omicament,e meno sviluppato, i pote,1·i del
Govemo erano suffiuie-ntemente ampi. quando l'attività dello
Sta�,0 si moltiplicò, o la popolazione 01:ebbo, e una. profonda
trasfo:rmazj_one nella vita economica del popolo itali11,uo si de­
term.inò <:On l'avvento dell1industrinlismo, il Governo vide limi-
 - 166 -

tare i suoi poteri. Così, ad esempio, tutto il campo della or­

ganizzazione del'amministrazione pubblica, che nei primi 50
anni di applicazione dello Statuto era di competenza del potere
esecutivo, divenne, a partire dai primi anni del oocolo presente,
materia di legge. Io non discuto le ragioni per cui ciò accadde:
erano certamente gravi. Si volle sottrarre alle facoltà del
potere esecutivo una materia, che era indubbiamente fonte di
spese, e circondare la sua disciplina giuridica delle .!llaggiori
garanzie, che si pensava derivassero dalle maggiori lentezze
e formalità della elaborazione legislativa.
Intervenne a questo punto la guerra, da cui derivò una
situazione molto più complieata. È noto che durante la guerra
furono numerosissimi i decreti legislativi emanati dal Go­
verno in virtù delle facoltà ad esso deferite con la kgge
liel 1915, e che, accanto ai decreti legislativi, :furono emanati
anche largamente i decreti-legge. E l'uso dei decreti-leggo,
anzichè diminuire, andò crescendo nel periodo del dopo-guerra.
Avvenne così che, per la facilità di emanare decreti aventi forza
di legge, moltissime materie, che in sè avevano scolpito più il
carattere regolamentare che il carattere legislativo, divennero
materia di legge. Il solo :fatto in verità che una materia era
stata una volta reg0l_ata per decreto legislativo o per decreto­
legge, la rendeva definitivamente materia di legge.
Siamo perciò oggi giunti ad un punb che richiede imme­
diati provvedimenti. Materie di importanza futile e rilibile
non posrnno essere regolate che per legge sol perchè :furono
una volta oggetto di un provvedimento fagislativo. Già l'ono·
revolc Scialoja, nell'altro ramo del Parlamento, ricordava il
caso del de:;reto-legge fatto per mutare il titolo al capo banda
della Regia marina. L'onorevole Gatti, diligente e dotto rela­
tore di questo disegno di leg·ge, ha citato il caso del decret.o­
legge :fatto per mutare il nome della Nave-Asilo pei marina­
retti. Oggi stesso nell'ordine del giorno della seduta antime­
ridiana era iscritta la conversione in legge di un Regio de­
creto 11 settembre 1924 concernente il trattamento economico
 - 167 -

,dell' impiegato d'ordine dell'Istituto nazionale per l'educa­

zione ed istruzione degli orfani dei maestri elementari!
La conseguenza di tale situazione è l' impossibilità pra­
tica del Parlamento di occuparsi di questa· congerie di provve­
dimenti senza i quali la macchina amministrativa non potrebbe
funzionare. Di qui la necessità dei decreti-legge, il cui nu­
mero andrà fatalmente sempre crescendo, perchè ogni decreto­
legge partorisce altri decreti-legge.
Io posso citare la mia personale esperienza. Ho assunto il
portafoglio della giustizia col proposito di fare meno decreti­
legge che fosse possibile, ma mi sono qualche volta trovato
nella necessità di promuoverne, perchè il campo della legge
è ormai così smisuratamente cresciuto, che senza legiferare
_non si fa oggi neppure la più ordinaria delle ammiuistrazioni.
! Nè si deve dimenticare che viviamo in un periodo di
g-rande instabilità nelle condizioni economiche e sociali e di
rapide trasformazioni, che richiedono frequenti mutamenti le­
gislativi, ciò che contribuisce a moltiplicare l'uso dei de­
creti-legge.
Si è creata adunque, per un complesso cli circostanze su­
periori alla volontà degli uomini, una situazione tale che, se
non provvedessimo a rimettere finalmente ordine in questa
materia, si perpetuerebbero e si aggraverebbero inconvenienti,
da cui riceve danno, non già l'autorità del Governo, ma preci­
samente l'autorità del Parlamento.
Oggi per il riconoscimento, che la giurisprudenza dà ai
decreti-legge e per l' acquiescenza del Parlamento che rego­
larmente li convalida, non vi è praticamente limite alla facoltà
del Go.-erno di legiferare. E siccome, in materia costituzionale,
i precedenti e le consuetudini hanno fondamentale importanza,
continuando la pratica che oggi senza contrasto viene seguita,
si opererà tra non molti anni una profonda trasformazione
costituzionale, molto più profonda di quella che opererebbe il
disegno di legge, quando venisse approvato; il Parlamento si

,,
,trasformerà automaticamente in un::i Camera di registrazione.
 - 168 -

Ora noi, al contrario dei bolscevichi, crediamo all'utilità

del principio della divisione dei poteri, del quale non si può
fare a meno in uno Stato bene ordinato. Non crediamo, come
i bigotti del diritto costituzionale, che si tratti di un prin­
cipio assoluto e senza eccezioni, ma crediamo che, come in tulti
i campi di attività, anche in quello del funzionamento dello
Stato, il principio della divisione del hvoro e della specifica­
zione delle funzioni non possa abbandonarsi. Ed è appunto per
questo, per impedire cioè che il prin�ipio della divi,ione dei
poteri yenga nella pratica definitivamente sommers'.l, che noi
abbiamo presentato questo disegno di legge.
Ecco dunque che, per una rnlta tan 1 o, siamo noi b vestali
del diritto costituzionale, siamo noi i custodi dello Statuto e
gli assertori dei principi fondamentali del nostro diritto pub­
blico.
L'onorevole Giovannini ha fatto il processo alle inten­
zioni ed ha detto che questo disegno di legge, venendo da noi,
non può essere che reazionario. Abbandono al giudizio della
Camera un simile modo di ragionare. Le nostre intenzioni sono
quelle, che risultano dal disegno di legge e dalla relazione
ministeriale. Noi intendiamo disciplinare una materia oggi
caotica e stabilire un limite dove oggi è l'arbitrio.
Ed è appunto perchè noi vogliamo risolvere radicalmente
il problema, e non già fare affermazioni teoriche, che sa­
rebbero superate dalle necessità e dai fatti, che siamo andati
alle radici del male, ed abbiamo affrontato il problema in
pieno, disciplinando tutta la materia delle facoltà legislative
del Governo.
In questo il nostro disegno di legge differisce dal pro­
getto SciJbja, il quale si limitava a disciplinare i decreti-legge,
senza eliminare la causa fondamentale dell'abuso dei decreti­
legge, il passaggio cioè di gran parte della materia regola­
mentare alla materia legislativa e l'allargamento esàgeràto di
questa. Nessuno più di me, che mi professo spiritùalmentc suo
 - 169 -

discepolo, nutre riverenza prr il senatore Scialoja, maestro

veramente insigne del diritto, nessuno più di me apprezza il
significat.o cd H valore del suo d.ir,egno di legge, ohe pose per
jl primo il problema. Ma ciò non significa che il progetto
Scialoja non sia capace di ulteriori J)rrfezionaruenti. J� ua­
turnlc c-l1e chi viene dopo 1·iosca, sia pur 0011 mino1,e ingeg·no
e con minor dottrina-, a migliorare ciò che fu fatto prima di lui.
nfaogna poi considerai·e il momento in cui il disegn-0 di
legge Scialoja fu elaborato, momento di pieno dominio delle
rorrenti demagogiche, durante fo quali ci volle un coraggio,
cbo deve a:mmit·arsi. J)Cl' formuhre e -presentare al Parla.1t1euto
'anà J.)roposta. di p�·ovvedimenti legislativi, nei quali era aner­
tamente riconosciuta la necessità dei decreti-legge e se ne di­
sciJJlinava girrridicamentr l'uso.
È naturale che ogg·i, mutati i tempi, sia _possibile u.na
considf•razione più ampia e fotale del problema.
Perc·iò con Pattua.)e ilisegno di legge il Gover.1,10 affronta
.integralmente la que,stionr é, vokmu.., effetti-vamént.e l'estrin­
gore l'uso dei decreti-legge, propone anzitutto cli delimita r. é il
campo della materia legislativa, cioè il cam1>0 della corn.pa­
temm del Par.lamento, da qmillo che è invece il campo della
corn11ètemm drl potere èsecutivo.
Di qui l'articol-0 primo del disegno di legg-=i, c>,he disti-
11lina. la foooltà regolamentare del Governo. e ciò .o.ella ma­
niera piu odoclossa e più rigidamente costituzionale. In tjuest.o
articolo infatti si riconosce al Governo la facoltà di emanare
pe1· Regio decreto j regolamenti necessari per esegttit•e le
leggi, quelli che disciplinano le facoltà già spettanti al po­
tere esecutivo in virtù delle leggi esistenti, e infine i rego­
l amenti <liret.ti a ordinare g1i uffici dell'Amministrazione pub­
blica o il personale ad essi a,ddetto.
Come si vede, l'articolo 1° si rifm·isce alla tripartizion�
dei regolamenti ben nota nella scienza del diritto pubb-lieo,
rirònosccndo la triplice categoria dei regolamenti di csecu-
·'
I
- 170 -

zione, dei regola.menti indipendenti e dei regolamenti di orga­

nizzazione. Non si tratta nè cli oose, nè di nomi nuovi.
' Anche la terminologia è infatti quella con-ente nella
scienza del diritto pubblico.
I Ed in verità non si può dubitare ohe il potere esecutivo
I
abbia facoltà di emanare norme giuridiche per disciplinare
.l'esecuzione delle leggi: l'articolo 6 dello Statuto ri�onosce in
modo esplicito questa facoltà; come non si può dubitare che
.il Governo possa, con regolamento, disciplinare, cioè autoli­
mitare i poteri, che gli spettano in virtù della legislazione
vigente; come infine è certo che, deferita al potere eserutivo
la cura dell'Amministrazione dello Stato, non gli si può di­
sconoscere il diritto di organizzare gli uffici e il personale di
questa Amministrazione.
Non credo che il riconoscimento della facoltà di fare re­
golamenti esecutivi ed indipendenti possa sollevare obiezioni.
Ma non può sollevarne neppure il riconoscimento della :facoltà
di emanare regolamenti di organizzazione, questo diritto es­
sendo stato ammesso senza contrasti nei primi cinquanta anni
dell'applicazione dello Statuto.
Gli organici, ad esempio, furono sempre fatti per decreto
reale fi."lo alla legge 11 luglio 1904, e così pure lo stato degli
impiegati prima della legge del 1908 non costitufra materia
di legge, ma cli regolamento, perchè in questo campo non esi­
stevano che le due leggi del 1862 e del 1863 sul divieto del
cumulo degli stipendi, e sulle aspettative e sui congedi.
Le ragioni che fecero passare tutta la materia dell'or­
ganizzazione dell'AmminLtraz:one dal campo del regolamento
a quello della legge furono sopratutto ragioni contingenti di
indole finanziaria: si volle porre un freno all'aumento delle
spese, vincolando le modificazioni degli organici alla più :,
lunga e complicata procedura parlamentare. Il
1,
Ìlfa negli ultimi tempi si è visto che il freno è divcnufo
Il
illusorio, sia perchè l'uso dei decreti-legge in questo campo, li
che è poi sottratto completamente al controllo dell'autorità
- o
Jt
-- 171 -

_giudiziaria, è stato larghissimo, sia anche per la trasformazione

dello spirito del Parlamento.
:Nella teoria costituzionale il Parlamento ha rappresontah>
per lunghi secoli un :freno efficace alle spe;,;e; ma, introdotl'o
il :;u.ffragio universale, le cose t.ono profondamente mutate; n.J
Pa1famenoo rum ébbcro -più paso esclusivo le, classi abbienti,
naturalmente interessate alla limitazione delle speso, ma le
grandi masse, assai meno sensibili alla necessità di nna rigida
finanza.
Oggi è il Govorno il freno più naturale e l)ÌÙ efficace
all'aumento delle s:pese.
.�
Dll} STEFAlH:, mini.qfiro delle finanze. Precisamente!
B.OCCO, minisfro <l.ella giu.�t:izia e degli affari di culto.
E perciò nello stesso diritto parlamentare inglese si è do­
rni;a introdurre una norma, nor cui l'iniziativa dello spese è
riservata csolnsivamente al Governo.
In concJu,,ione, Je ragioni essen7...iali., che giusl,ifi.cauo il
11assaggio dell'ordinamento ::inuniuist,rativo dalla c-0m1Jetenlla.
del Governo a quella del Parlamento, oggi non hanno più ra­
gioni d'essere. Siamo dunque ancora nella linea dell-a più or­
todos.•a praticla coslitu.7..ionale.
Disciplinata in tal modo la facoltà regolamcmtare clel
Go, crno. si è sgombrato il campo prop1·iament.c legisfativo
da una qu.intità di materie di secondaria importanza, c110 oggi
l'ingombrano e che rendono praticamente imPos..ibile l'es-or­
ciidn della funzione Jegi..,llatirn da :parte del I'arlamento. Ri­
ui.tngono pel'l·anto rÌ$orvate ali' approvazione <lel Pnrlamonfo
le mate1·ic essenziali, sfa quelle attillfmti all'ordinamento
degli organi fondam(•nt!lli d.ello Stato, Magistratura, Con­
siglio di Stato, Corte dei conti, e dei grandi enti di
mturesse Politico, come i comuni, le provincie, le istitu­
zi(1ni pubbliche cli beneficenza, fo IJniversità., sia qudle atti­
nenti ai diritti soggetfo·i priva.ti e pubblici dell' inùtisiduo,
:-i.a infine tutta la matcri11 dei bilanci, delle pubbliche spese e
delle imposte. Materia già di per sè vastissima e qualitativa-
 - 172 -

. mente di importanza decisiva, per la quale si afferma la compe­

tenza esclusiva del Parlamento. È chiaro. Il disegno di legge
sotto questo punto di vista mira a restituire al Parlament.o
facoltà che esso aveva in pratica in g-ran parte perduto.
Rimane il problema dei decreti-legge propriamente detti,
cioè della facoltà del Governo, in casi straordinari cd eccezio­
nali, di esercitare il potere legislativo anche nel campo riser­
vato al Parlamento.
Una tale eventualità non si può escludere, per quanto limi­
tata a casi eccezionali, in cui l'urgenza del provvedere renda.
impossibile o difficile ricorrere alla ordinaria procedura par­
lamentare.
Oggi la necessità di ricorrere al decreto-legge per og1ù
più futile questione crea una abitudine mentale negli organi
dell'Amministrazione, che conduce fatalmente allo abuso.
Quando ad ogni stormir di fronda occorre fare un decreto-legge,
è naturale che la burocrazia prenda la mano al Governo e ri­
chieda decreti-legge ad ogni istante.
Riservato invece l'uso del decrto-legge alle sola materie
essenziali e ai soli casi straordinari, in cui non sia possibile
provvedere altrimenti, i decreti-legge saranno emanati rara­
mente e con molta ponderazione. Si avrà così il vantaggio di un
esame profondo ed accurato ogni qual volta dovrà ricorrersi
a questo mezzo eccezionale di legiferare, che implicherà neces­
sariamente l'assunzione di una grave responsabilità politica da
1Jarte del Governo.
Che, in via straordinaria, possa sorgere tal volta, anche nel
campo riservato di regola al Parlamento, la necessità di prov­
vedere di urgenza mediante decreto-legge, non si può negare;
è nell'obbiettiva natura delle cose. Il fatto che, anche sotto
l'impero delle Costituzioni emanate nella prima metà del se­
colo decimonono e ispirate ai principi della più rigida separa­
zione dei poteri, si sia dovuto in tutti i paesi ricorrere all'uso
dei cle�reti-legge, non è senza significato.
La reaftà vince sempre sui principi astratti. Egli è che
 - 173 -

il potere esecutivo, potere permanente e continuativo dello

Stato, non può rifiutarsi di provvedere a certe supreme neces­
Eità che nella vita dello Stato si manirestano. Vi sono circo­
stanze nelle quali, la legislazione normale, appunb per b sua
natura, non può essere applicata. Vi è in sostanza come una
condizione risolutiva, o se si vuol meglio, sospensiva tacita
in tutta la legislazione normale, cioè che non si verifichino
circostanze straordinarie nelle quali la legislazione normale
non si possa più applicare, e vi sia tempo per provvedere
in via legislativa alle nuove esigenze sopravvenute.
Allorchè questa condizione si verifica, la legislazione nor­
male vien meno e sorge di necessità la :facoltà del Governo di
provvedere.
Tale il caso di una grande calamità pubblica, di un _pe­
ricolo di guerra, di gravi disordini interni o di altri profondi
turbamenti della vita del Paese. La legislazione normale per
questi casi straordinari no!n è :fatta; entra in campo di neces.sit,à
il potere del Governo. Siamo dunque, più che nell'ipotesi di una
assunzione da parte del Governo di :facoltà spettanti ad altri
poteri dello Stato, in quella della naturale esplicazione di una
delle funzioni :fondamentali del Governo: provvedere alla con­
tinuità della vita dello Stato e della Nazione.
Il disegno di legge approvato dal Senato in molti punti
coincide con la disposizione dell'articolo 4 del disegno di legge
ministeriale, divenuto l'articolo 3 nel testo della Commissione.
Coincide nel concetto della provvisorietà del valore dei decreti­
legge; nel concetto dell'obbligo della presentazione al Parla­
mento sotto pena di decadenza; nel concetto dell'obbligo della
convalidazione entro un certo termine pure sotto pena di de­
cadenza.
' Io ritengo che tecnicamente il presente disegno di legge
sia migliore, perchè, mentre sancisce queste norme :fondamentali
le perfeziona stabilendo tutto un sistema di pubblicità, per cui
l'autorità giudiziaria è messa in condizione di esercitare effica­
cemente il controllo che le spetta, e perchè assicura, dopo la

.,,
 - 174 -

presentazione ad una delle due Camere del disegno di legge

per la conversione, il più ra.Pido ed autonomo decorso della
procedura parlamenta.re. Anche nei punti in cui il mio <li.segno
di legge differisce da quello approvato dal Senato, oso dire che
esso presenta dal punt.o di vista tecnico nou tras(HU·àbili van­
taggi. Così per quello che l'igu..1,rcla l;ì, separazione del giudizio
sul merito del provvedimenf;o, che in p1·atica saTebbe di di1'fi­
cili$Sima, se non impoEsibile attuazione. Così anche per quello
che concerne l'efficacia degli effetti giuridiei prodotti dal
decreto legge me.dio i,empore, cioè nel periodo che lntè1:corre
tra l'emanazione del decreoo-legge e la sua convalida o la
sua reiezione. Il disegno di legge approvato dal Senato la­
sciava piuttosto ncll'omb1•a la questione; il presente disegno
di legge risolve il problema, e stabilisce cl1e i diritti quesiti
legittimamente in base al decreto legge restano sitlvi e che
la decadenza. o la modificazione del decreto oporano non già e.e
tunc, ma ea: nunc. \
E taccio della norma con cui è esplicit,amente stabilito
che l'autorità giudiziai-ia non è compol:ente ii esercitar<"? il
controllo di legalità sull'esistenza dei requisiti necessari per
l 'emanazione del decreto-fogge, e che riserva il controlfo sul­
ruso di questa :podestà oocozionalo del Governo ,ùl'insin­
dacabilc giudizio politico del Parlament.o. Così è oggi e cosi
deve essere, e la norma chiaramente inserita nella legge di­
minerà gli ultimi dubbi, che ancora possano esistere in ma­
teria.
Queste le linee fondamentali del di�gno di li>gge. Per
l'illustrazione più parti�olareggiata delle singolu norme rinvio
alla mia relazione e a quella, cosi dotta ed esam·�eute, dclfo­
norevole Gatti.
Onorevoli colleghi, l )onorevole Grazia-dei per giustificare
la sua opposizione al progetto ha invocat.-0 i principi della
democrazia;_ ma si è affrettato subif;o dopo ad aggiungere
che egli respinge uno dei principi che la cl<mocrazia r,one
 - 175 -

a fomlrunento della costitw.ione dello Stato, cioè il r,rinr1p10

della separazione dei poto1·i, perehè i;ale :principio è estranoo
alla costituzione. dello Stat.o ruaso. È evidente il peusiero­
dell'ono.revolé Graz.iadei. Egli a:pprova la democrazia per uso
dei propri avversari, e la nega per uso proprio.
1'IAFFI. No, è un'altra cosa.
ROCCO, mirnist·ro della giustizia e degli affari di culto-.
Noi invece, che non siamo democratie,i, accet-tiamo il vrincipio
clclla SeJ)arazione dei poteri, il quale non è un principio de­
mocratieo, è un principio di sviluppo dello Stato. Lo Si;af.o f\

come ogni orgà.n:ismo, man mano che si svilu_ppa o si perfeziona;

si ùetermina nei suoi organi e si spocifica. La specilicazione,
che è legga generale del progresso di tutti gli organismi, è
anche legge del prt)gresso dello Stat.o. Nello stato primitiyo
i poteri erano con.fusi e conglobati in uno solo; questo spiega
percLè nello Stato bolscevino vi sia questa- st,essa conrt1Sfone·
dei poteri; il bolscevismo non è che il ritorno all'organizza­
zione primitiva della società e dello Stato (Xnte·r·ruzioni del
cleputato Maffi).
Nello Stato moderno la specificazione dei poteri è la re­
gola, ma tale speei-ficazione non deve essere inte1·prota.ta come
una separazione assoluta e meccanica. Si tratta sempre di or•
gaui di uno stesso organismo e di parti di un unico com­
plesso.
Il principio della divisione dei poteri è dunque principio
cli s:pecificazione di organi e di funzioni, in sosb1nz::1. <li di­
Yisione del lavoro, ma è anche, per ciò stesso, ))1·incipio di
coordinazione, pe1·chè supel'Ìo!'o anoora al principio della spe­
cincazione è qùello dell'wùtà e della organicità dello Stat.o.
�oj non possiamo 1;,•.rumrc rhe <'Ìascuno dei tre poted
dello Stato, quello esecutivo, quello legislativo e quello giudi­
ziario, viva chiuso nella sua casella, ignoranclei gli altri ed <;s­
snedo da essi ignorato. Tutti e t,re questi poteri non sono che
organi di - u uo stesso organismo. È lo Stato, nella sua indi-

11
 - 176 -

struttibile unità organica, che ora si mostra come potere legi­

slativo, ora come potere esecutivo, ora come potere giudiziario
ma resta uno nella sua essenza.
Che, se, in tale coesistenza del principio della specifica­
z:ione e del principio dell'unità, si vuole a.ssegnare, a ciascuno
dei tre poteri il posto che gli spetta, nella formazione e nella
evoluzione dello Stato, non si può disconoscere la parte premi­
nente e decisiva che spetta al potere esecutivo. Il potere g·iudi­
ziario e il potere legislativo sono sorti dalla specificazione
di singole funzioni dello Stato. Il potere esecutivo è restato
il depositario e l'organo di tutte le funzioni dello Stato gene­
ricamente considerate. In altri termini, il potere legislativo
e quello giudiziario hanno :funzioni determinate e specifiche;
il potere esecutivo al contrario ha funzioni indeterminate e
generiche. Donde la maggiore ampiezza della sua azione, e
quindi il suo carattere di organo permanente, sempre operante
e sempre vigilante.
Il presente disegno di legge, pertanto, mentre rende
omaggio al principio della separazione dei poteri, cioè di>lla
specificazione delle funzioni dello Stato, riconosce altresì i l
principio dell'unità dello Stato e la posizione che ira i suoi
,organi spetta al potere esecutivo; esso rappresenta pertanto
un reale progresso della legislazione italiana. (Vivissimi ap­
plausi).
 - 177 -

SULLA .F.A.OOLTÀ DEL POTERE ESECUTIVO

N
DI EMA .Altlil NORJ\fE GIURIDICHE.

DISCORSO .H, SENA 'l'O DEL REGNO {*)

Onorevoli senatori, dopo quello sulle associazioni 8egrctc,

questo è il secondo disegno di legge della nuova leg-fala.­
zionc .fascista che il Senat.o è chiamato a<l esawnarc. E
aggiungo subito ehe, come il primo ei-a. una modesta p1•0-
posta, La quale non usciva dai termini nvrmali di una i:e­
golamcntazione di polizia delle associazioni, cosi quosfo se­
condo disegno, se IJW'f' ha formalmente portata fondamentale
o co,ti:nz·onah, in rn;tanza, come bene osservava testè l'onorz­
volc relat.ore clell'Uffi.io centrale, sonatore J3ario, non innova
p rdon<lamcnto nella odierna pratica costituzionale. In r�alb\
la 1iratica dei decreti-legge si è talmente. esbesa che l'appli­
cazione delle norme og gi sott.o .poste aJllosserva1Jone del Semtto
serYirà a limitare piuttosto che ad amplia-re le facoltà che il
CoYerno esercita di fatto.
Ma io debbo di.re qualche cosa più. Questo disegno non
soita:nto no.o. modifica lo stato di fatto attuale, ma non consacra
nessuna noVItà rm portant2 neppure dal J)UllOO di vi;t:;i del k
nostre t.ra<lizioni legislative; ed anche que$ta osservauone è
stata fatta OJ>pol'tunamente dall'onorevole relato.re. Il dise gno
cli logge in fondo non .fa che restituire al potere esooutivo q uello
che era di sua spettanza, r:itorn.anclo così alla pratica costitu-

(*) Pronu.o.ziato nella sedLtta del 14 Dicembre 1926.

12 i'
 - 178 -

zionale italiana dei decenni successivi alla promulgazione dello

Statuto. Ma poichè l'onorevole senatore Ciccotti, a proposito
di questo disegno di legge, ha voluto :fare alcune considera­
zioni d'ordine più generale intorno a tul;te le riforme legisla­
tive che noi abbiamo avuto l'onore di sottoporre all'esame del
Parlamento, mi consenta il Senato una breve risposta. La quale,
forse, esorbiterà in parte dai limiti della materia, a cui si rife­
risce il presente disegno di legge. Il senatore Ciccotti ha
mosso varie censure a questa attività legi,lativa del Governo;
ha detto che il Ministero tende, con le sue proposte di riforma,
ad assicurarsi la permanenza al potere; ha aggiunto che noi
andiamo in tal mo:lo seminando di errori la legislazione ita­
liana, ed ha affermato ancora di non comprendere quesbt ma­
nia, da cui siamo stati pre3i, di far leggi, di cui non si sente
il bisogno, e quasi solo per soddisfare non so se la vanità o
il capriccio degli uomini più rappresentativi del regime, fra
cui si sarebbe stabilita una gara di iniziative inutili, se non
dannose.
Debbo una breve risposta al senatore Ciccotti su questo
punto, perchè la verità è proprio il contrario. �oi non siamo
riformisti per progetto, siamo anzi, se mai, per progetto anti­
riformisti, perchè crediamo poco all'efficacia delle kggi, e
molto all'efficacia del costume e delle tradizioni; e perciò,
quando si faceva davvero del :facile riformismo e ad ogni 11iè
sospinto si parlava di tempi nuovi e di riforme audaci, che a­
vrebbero dovuto cambiare faccia al paese, ci siamo posti risolu­
tamente contro questo andazzo facilone. Ma oggi la n<:)cessità
di innovazioni profonde della legislazione, all'infuori di c:u1lun­
que mania riformatrice, s'impone al Governo e al T'arlamento.
Dobbiamo parlare francamente. Il 28 ottobre 1922 in Italia è
avvenuto qualche cosa di molto grave e di molto decisivo per
la storia d'Italia; un rivolgimento che noi non esitiamo a chia­
mare rivoluzione. Le forme costituzionali sono state osservate,
ii trapasso è avvenuto, per virtù delle nostre istituzioni fonda­
mentali, e per l'innato senso di equilibrio del popolo italiano,,
 - 179 -

senza scosse, e senza scosse notevoli il rivolgimenfo si è ,m­

dato, dopo la crisi del trapasso, realizzando; perchè gl' inci­
denti che si wno verifbati durante l'ultimo triennio, sono tra­
scurabili episodi di fronte alla grandezza del rinnovamento
o:perato nella vita italiana; e come epLodi devono essere giudi­
cati da chi ha capacità di discernere l'accessori.o d,tl prin­
cipale, la <:ronaca dalla storia. Ma, insomma, fa r;voluzione
ci fu. Ci fu, cioè, un mutamento di regime, quindi !lOn solo di
metodo di governo, ma di mentalità, di spirito politiw, di
conce2.ione dello Stato.
K ei miei anni giovanili io ho sentito parlare molto di fre­
quente di una rivoluzione che sarebbe avvenuta in Italia il 18
mar7o J 876, quando alla vecchia destra subentrò ll'Jl .. ,J /l,rno
della cosa pubblica la sinistra. Ed, in verità, qudb fu .crt.,J un
importante rivolgimento che mutò profondam'l1;.-e i n-.etodi <li
governo, o i cui effetti si sono protratti per molfo diecine di
anni, poichè il periodo che si aprì il 18 marzo 1876 non finì
che il 28 ottobre 1922. Ma non fu una rivoluzione, perchè
identica 1p-;t.\ la concezione dello Stat,0 e del novPrn·). Orbene
se gl; ucmini della sinistra che salirono al put.3re Jopo il voto
del 18 n. hrzo 1876, sentirono durante parecc:hi anni, il biso­
gno di profondamente innovare la legislazi:me italiana e tutta
1trasformarla (la costituzione che fin'oggi ci ha retto non era
più la costituzione uscita dalla formazione del regno d'Italia,
rua quella che uscì dalla rivoluzione del 18/6.ì non sì può ne­
gare a noi il diritto ed il dovere di fare per lo meno altrettanto,
e di modificare la legislaz'onc quanto è necessario per metterla
in armonia con il nuovo spirito politico che informa il regime
fascista. Noi non siamo nè liberali nè democratici (lo abbiamo
detto più volte). E come sarebbe stato strano se agli uomini,
che andarono al governo all'avvento della sinistra, si fo3se
chiesto di governare con i metodi della destra, così sembra a
:più forte ragione strano a noi che ci si chieda di governare con
i metodi e lo spirito e la dottrina del liberalismo e della de­
mocrazia.

I I
T 180 -

È infatti logico che ci si rimproveri di non tener bnn•¼

il nostro post.o, ma non è logico <:hiedere a noi foscisti J..i go­
verna1'1.' con ment11,lità liberale o democratìca. l'utt-o si DUÒ pre­
tendere dal govérno fascistn., salvo che di non ossel·e fascista.
E poichè il Governo è fascista. esso deve fa1·si iniziatorP di
riforme, legislative atte ad adeguare l'ordinamento giuridico
italiano alla nuova realtà politica e soc.iule. atte a creare
nelle leggi ciò che già esist.e nel costo.me e nella JJratica :
lo Stato fascista.
Io so bene che la maggioranza del Senato è ])crfottameut<i
aderente con il pensiero del Governo. E (llte�ta adercn�a risale
ad epoea non sospetta, cioè agli anni iint.ecedenti all'avvento
del fascismo, quando il Senato seppe resistere con :fermczzu
all'andazzo generale dei tempi, anticipando quella che è gt-atu
P<>i Ja direttiva generale della politica fascista.
A questa maggioranza io non ho null:.. da dire, i-<' nou
ringraziarla della collaborazione che essa dà al governo fascista,
e dell'opera compiuta, anche prima dell'avveut.o del fasdi;;mo,
a difesa dello Sta-bo e della Nazione. Vi è poi certamente ;u.n'al­
tra parte del Senat.o, in. cui è Pon. Ciccotti, che pensa in rno<l.o
<liverso. Noi non possiamo domanda-re a codesti uomini, b cui
opinioni sono rispettabili, ma talmente difforenti dalle nostre
da non consentixc neanche un terreno comune di discussion:;,.
che diano la loro adesione alle nostre proposte. Chiediamo
però che ci comprendano, e comprendano sopra tutto il mo·
mento storico che l'Italia attraversa, i doveri che su noi in­
combono e le necessità che ci guidano nell'azione di governo
e nell'opera legislativa. Già in questa aula un senatore, a cui
mi legano ricordi incancellabili di gioventù, l'on. Federico
Ricci (che pure non è runico del Governo e anzi n on divido
nessuna, probabilmente, delle nostre opinioni) ebbe a dire cosa
molto opportwia e che fa onore a lo.i e al Senato, e doè cho
egli, _pw· dissentendo. comprendeva non essero questo il mo­
mento di un'opposizione totalitaria e sistematica.
Questo monito del senatore Bicci va a tutti coloro in Italia,

li
 - 181 -

i quali non si limitano a disapprovare, ma si ostinano a non

co.mprendere. lo, nient.re ringrazio il seuat.ore Ricci delte sue
oneste parole, penso che esse possono essei-e meditate da quanti,
pur <fo;cutendo, ha.imo arno1· ili patria e senso di res:ponsab;lità.
In realtà l'intendimento che ha mosso i1 Governo a nro-
1101"1'e tutta questa. serie di riforme legisal tive, è, principal­
mente. quello di costituire una nuova legalità per rientrare nella
legalità.
Noi abbiamo molte volte, troppe volt.e sentito ripetere I�
che la legislazione vigente provvede a, sufficienza alla tutela
dcJlo Stat.o e dell'or<lillfl nazionale, e che occone soltanto
saperla applicare! Onorrvoli &matori, è venuto il tc1f fpo di
dir franca.mente che ciò non è vero, perchò la legisluzione
italiann è frutto di un quarantennio di dominio politico della.
democrazia. od è tut.ta infotmata alle conceziono di nno Stato
debole. in piena balia degli int l ividu:i. e dei gruppi. La nostra.
pl'atioo quotidiana ci ha ronvinl;Q che governare in. Italfa e-On
quella legislazione non Ì:; possibile se non c,,cdendo ogni giorno
alfa piazza I> dolando la leggo. Ed è questo appunto cha fa­
ce,•ano molti dei governi che ci banno precedut.o: essi nei
momenti più g1·avi, quando dovevano provvedere a certe supr,}­
me nl'Ccssità della vita dello Stato che s'impongono a tutti,
violavano la legge, e;,ponendosi così alle critiche merH.ate
dei loro avversari. Noi invece vogliamo governare con la
]egge, nena. legge, e nerciò vogliamo c.he questa sia sufficicnlio
r risponda iùlo scopo.
Dopo queste osservazioni p1-eliminari di fadole generale,
rhe contengono altresì una doverosa risposta alle critiche del
senatore Ciccotti, vengo all'esame del disegno di legge che
oggi dobbiamo dfacuterc.
Il concP.tto generalo cbe lo ispira è ilJ)punto questo: fare
uria legge che permetta di governare nella legge. La nccèssità
di una riforma in tale matez•ia è stata, sentita,, prima. eh!- da
alh-i appunt-0 dal Senato. e in rp.oca di onnipot.e.nza parlarnan­
fare. in cui era molto difficile - debbo dirlo ad onore cli que-
-
- 182 -

sta alt.a A.ssemblea - discutere un tema che toccava cooi cb. \'i­
cino le 11rerogative del Parlamento.
È dunque in Senato che ò sort.a: l'iniziaf,iva, o dal Sonato
più di recente sono partiti moniti giusli.ssimi al Uovcmo,
perohè finalmente si sistemasse questa mat-0ria. In verità il
disegno di legge non aumenta nes�una dello facoltà che il Uo­
verno già, oggi pos-�iede, ma anzi le limita.: si passa in:JOmma
ad un regime di più_ fecondo Llvoro e dl mnggiot·e int<ir­
vent-0 negli affari dello St.ato d:1 parte <lei Parlamento. Perchè,
onorevoli senatori, u.na oosa è la teol'ia astratt�. e una cosa iJ la.
realtà concreta.. Se teoricamente è pos:,ibile negaro la costitu­
zionalità dei decreti legge, in realtà non si può governare
senza i decreti legge, di cui ogui giorno si ò fatto e si fa uso,
e dai nostri predecessori anche più cho da nvi.
Lo stato cli l'atto, che dma da çarecclù anni, da un perio<lo
cioè molto anteriore alla marcia su Roma, bi ogna pur con­
fessarfo, è t�e dà meritare la più attenta considerazic>ne. L'o­
norevole senatore Ciccotli ai preoccupa che in segt1ito ali ap­
plicazione di que$tO di:legao di legge. il Parbm"nt.o po�sa
essere ridotto ad uu puro Ufficio di registl'aziooe. La verità.
è che per pru:ecchi anni ciò è purtroppo accaduto e se il Pa r·
lamont-0 è oramai ritornato ad esercital'c le sue funzioni essen­
ziali, cbe sono quelle legislative, od ha cliscUS;lo, e va discu­
tendo leggi fondamenta.li per la vita e lo sviluppo delln na ­
zione, cio è avvenuto 1)01' merito del governo fasci:;w. J..e
condizioni in cui ai -svolieva l'opera del Parlamento, al nostl'O
avvento al potere, erano queste: non si di$eutevano i bilanci,
ma si concedevano esercizi provvisori; non si discutevano ]o ggi,
ma si emanavano de:'.reti bgge; per compenso si impiegav;illO
lunghe sedute a polemizzare circa l'indfrizzo genarn.10 della
politica dei governi; ad ogni riapertura della Camera le stesse
discussioni si ripetevano con stucchevole monotonia, e si senti­
vano le meqesime pel,'eOne dire con l e medesime parole, lo me·
demne cose (app1·ovazioni).
Ora le cose vanno già assai megllo, perchè le discu ssioni
 - 183 -

inutili non si fanno e 1 bilanci si discutono e s1 approvano;

la vita finanziaria dello Stato ha ripreso il suo ritmo normale.
Le leggi più importanti sono portate innanzi al Parlamento
·che le discute e le approva.
111:a è necessario fare ancora un passo avanti. È necessario
che il Parlamento sia liberato da tutta la congerie di picooli
disegni di legge, per la conversione in legge di piccoli decreti,
che fanno perdere un tempo prezioso, senza utilità per la
cosa pubblica e senza vantaggio per il prestigio delle due
Camere.
Si porrà così termine ad altri inconvenienti derivanti dallo
stato di cose che noi abbiamo trovato. Anzitutto, ridotta a
pochi casi eccezionali la necessità di ricorrere ai decreti-leggo,
cesserà il danno di una legislazione affrettata, e quindi imper­
fetta e bisognevole di continui emendamenti, il che significa,
causa essa stessa della eman:fzione di nuovi decreti-legge. Inol­
.tre, la validità dei decreti-legge oggi non ha limiti nè di ma­
terie, nè di tempo, perchè non si contesta nella pratica, per
quant-0 si possa combattere in teoria, la facoltà del Governo
di emanare tali decreti, e la magistratura ne riconosce senza
contrasto la efficacia giuridica, ammettendo che si tratta del­
l'esercizio di un p-0tere di natura politica, non suscettibile di
altro controllo che di quello politico del Parlamento.
A questo proposito sento il dovere di unirmi alle nobili
parole dell'on. senatore D'Amelio, che così degnamente pre­
siede la Corte di Cassazione del Regno, a giustificazione del­
l'opera della magistratura italiana. Egli in verità non ha avuto
bisogno di difendere la magistratura, ohe sempre ha compiuto
il suo dovere, ed anche in questo campo, con alto senso di
responsahilità, rifiutandosi di esercitare un controllo, di sua
natura essenzialmente politico, sopra atti politici del (-l-overno.
'l'ale controllo, allo stato della legislazione, esula effettivamente
· dalla competenza giudiziaria. E, io aggiungo, è bene che f,ia
oosì, perchè la magistratura deve .esser tenuta lontana dalla
.,
184 -

politica, e il suo prestigio sarebbe piuHosto diminuito C'h 1:,

aecresciuto, se le affidassc1-o compiti cli caratteru politioo.
Tale adru1que lo sbato di diritro e di fatto. quale fo ab­
biamo tro,,ato. Facoltà del Governo di fare �f'nza limitazione
nè di materia, si può dire, uè di effic.1,ria, rlccrrli aventi for:r.a
di legge. Il disegno di legge, che di�cutiamo, stabiJi,;ce invee�
queste limitazioni.
Il decreto-legge propriamente detto, intanto, sarà !'llHl­
nato solo in casi ecce.zionali. di urgente nec1:s'!ità: sarà quiu<li,
in sostanza, assai nro. E tale restrizione i;arà praticumente
possibHc, in quant,o le nuovr dispo�izioni, limitanùo il t{'lllJIO
della legislnzione vera t: propria, ,·onsentiJ·anno cli pro\'vedere
mediante semplice decrnto reale ad una tginnrib'i cli c·iL:.i. pei
quali oggi occorre una legge.
Non basta. ln quest.i casi, pet· cui oggi llrrorl'P. un .!cL'relo­
leg:g,e. e in cni sarà sufficiente il decret.o mi.li!, tr..1tta.ndo,i cli
facoltà ri·o1103.eiut.e oramai al :potere esecutivo, vi ,mril unu.
rerié di garanzie che oggi mimcano. Prima di tutto vi saril il
f'.Ontrollo dell'autorità giudiziario., pet'chè s<• l' a.ulol'it:t giu­
diziaria. non può èsercilare un controllo di uaturn poli­
tica, quindi su!J' emanazione da parte del (Jovemo ili una.
legge in senso foi·male, può invece beJ1issimo (<·orne ac­
cade anche oggi) con frollare l'uso del dirittv di ordinanza.
. \mpJiato questo diritto, aumentato cioè il t<•mr,o della fa­
roltà r1:golamentare, vien!' eonela(:ivament,, aumentato nnche
il campo del controllo ginri,;dirumale. Anzi. per questo com­
pito molto largo, che d'ora innanzi spetterà nl lli:v,rlst.rato,
siu·à forsi? il caso di studiare qualche norma che nP l'enfa più
agrvole l'adempimento: questa, per esrmpio, rla ins�rit-si nei
codi.i di p:roceclura, e.be, quan<lo viene cceepita lo focojt .ituci.o­
nalitì.c di un regolament.o approvato con decreto reale, fa oue­
nt.ione debba csscTc :portata direttamente davantj alla Ua,;s.1-
zìone di. Roma, così come avviene oggi por l'eccezione ùi incom­
petenza dell'autorità giudiziaria. Poi ci $8.rà la garanzia dr.I
J>arere del Consiglio cli Stato.
 - 185 -

Non bisogna dimenticare che i decreti legge si fanno oggì

senza il parere del Consiglio di Stato ed è logico, perchè l'ur­
genza ne è il presupposto. Invece tutta la materia, ch9 d'ora
innanzi rientrerà nel campo del �iritto cli ordinanza, sarà 8obt.o­
posta all'esame ed al parere del Consiglio di Stato. Dirò an11i
:francamente che mi preoccupo alquanto dei ritardi a cui darà
luogo questa prescrizione così rigorosa. Sarà :forse il caso di
studiare qualche riforma all'ordinamento del Consigl"o di Stato,
per cui questo sia messo in grado di adempiere con maggiore
rapidità le nuove :funzioni che la legg·e gli ai.rida.
Si deve notare in ultimo che oggi coi decreti-legge s'impe­
gnano spese senza l'approvazione preventiva del Parlamento.
Coi decreti :fatti in base ai nuovi poteri conferiti al Governo,
si potrà bensì modificare gli ordinamenti amministrativi e
quindi anche gli organici, ma non si potranno impegnare
spese senza che queste siano sottoposte al Parlamen:o per la
approvazione in sede di bilancio. Quindi le g·aranzie crescon0;
invece di diminuire.
Non credo adunque che sia il caso di allarmarsi per questi,
in apparenza, ma in apparenza soltanto, più ampi poteri che
si conferiscono al Governo. Se si reputa utile e necessario il
principio della divisione dei poteri, si deve volere altrasì che
esso sia realizzato e:ffettivamente e non resti una vana p:troia,
una platonica affermazione.
Il disegno di legge in realtà intende, di fronte allo stato
di cose ormai consolidato, non di diminuire, ma di aumentare i
compiti e l'autorità del Parlamento.
E vengo brevemente ad illustrare alcuni punti :fondamen­
ta.li del disegno di legge, anche per rispondere all3 benevoli
osservazioni :fatte dagli oratori che mi hanno preceduto, i quali
molto ringrazio per il contributo dato allo studio dell'impor­
tante argomento.
11 disegno di legge, come bene ha rilevato il relatoru, se­
natore Berio, consta di due parti: una parte contiene la disci­
plina del diritto di ordinanza, l'altra la disciplina dei decreti.
 - 186 -

-legge, cioè delle facoltà propriamente legislative deferit.e al

Governo. Come bene ha osservato il relatore, questo disegno di
,-!eggc è un tutto organico: si è voluto agire sulle cause e sugli
-effetti del fenomeno. Si è agito sulle cause, diminuendo le ra­
gioni di ricorrere ai decreti-legge, cioè facendo rientrare nella
-competenza propria del Governo tutto quelle materie che tra­
dizionalmente gli appartenevano e che gli sono state sottratte
per necessità contingenti, in parte indipendenti anche dalla
volontà del Parlamento. Molte f.J.coltà infatti sono pas:mte
dal campo regolamentare a quello legislativo per un fatto
connesso con la guerra: la delegazione dì poteri legì,;lativi avve­
nuta con la legge 23 maggio 1915, che, facilitando al Governo
l'emanazione di norme con effetto dì legge, lo port-0 ad am­
pliare inconsapevolmente il campo legiblativo, a danno del
campo regolamentare. Basta infatti che una sola volta una
materia sia regolata per legge, _perchò essa diventi materia
legL�lativa. Ma ampliare il campo legislativo, ha significato
moltiplicare la necessità dei decreti-legge, dopo cessata la go­
nerale delegazione.
È tempo di mettere ordine in questa materia; è tempo di
restituire al potere esecutivo le materie che rientrano nella sua
competenza specifica e che sono appunto quelle enumerat2 ne­
g·li articoli 1 e 2 del disegno di legge.
Sono stati sollevati dubbi su questo punto; ma b rispo­
sta è stata poi data in modo esauriente dai senatori Schan7,er
e Berio e io potrei limitarmi a rinviare a quanto essi hanno
detto così bene e con tanta chiarezza. Sarò quindi brevissimo.
Si sono chiesti schiarimenti intorno ai co3Ì detti regohrnenti
indipendenti, sopratutto dal senatore Gallini; si è domandat.o
che cosa sono e che si intende per norme con cui il Governo
disciplina le facoltà che gli wno conferite dalla legge. Rispondo
subito che non si tratta che del riconoscimento di una facoltà
.insita nel concetto stesso del potere esecutivo.
Ogni legge riconosce al Governo una certa quan tità <li
 187 -

poteri, nel campo dei quali esso può agire discrezionalmente

nell' int.eresse della cosa pubblica; nessun dubbio che, nella
sfera delle sue :facoltà, il Governo possa disciplinare la sua a­
zione, autolimitarla; questo è il caso dei così detti regolamenti
indipendenti.
Si tratta dunque di un principio generale, che vale per
l'amministrazione pubblica, come vale per l'amministrazione
privata: chiunque ha una :facoltà la può autodiBciplinare.
Siamo dunque in un campo che non concerno a1':fatto i
rapporti tra il potere esecutivo ed il pot.ere legislativo; siamo
invece nel campo proprio del pot.ere esecutivo. Se, pertanto,
si è rit.enuto opportuno di riconoscere in modo espresso la fa­
coltà del Governo di fare regolamenti nel proprio campo, ciò
è avvenuto unicamente per una ragione sist.ematica e di com­
pletezza legislativa, non perchè ve ne fosse, a stretto rigore,
bisogno.
Diverso è il caso dei regolamenti di organizzazione sui
quali però la discussione è stata ampia e credo esauriente.
Il senatore Berio ha detto benissimo: i regolamenti di
organizzazione riguardano i rapporti interni della stessa am­
ministrazione; quindi, ogni qualvolta si tratta di rapporti tra
amministrazione e cittadini, siamo fuori del campo dei regob­
menti di organizzazione.
Questo criterio è sufficiente a risolvere tutti i quesiti pro-
posti.
Prendiamo, ad esempio, il problema dell'ordinamento del-
l'esercito. Questo problema ha un aspetto formale ed un a­
spetto sostanziale. Dal punto di vista formale si può benissimo
sostenere, come è stato sostenuto dal senatore Berio, che l'eser­
.cito non è un'amministrazione dello Stato, ma una delle isti­
tuzioni fondamentali dello Stato; il suo ordinamento perciò non
concerne l'organizzazione amministrativa in senso proprio. Vi
sono poi le ragioni sostan,ziali: un lato essenziale dell'ordina­
mento dell'esercito è il reclutamenfu, e il re:ilutamento è senza
.dubbio materia di legge, perchè concerne le misure e le forme
 - 188 -

del contributo personale che ogni cittadino atto alle armi deve
dare allo Stato per l'organizzazione delle sue forze armate. Vi
è poi la forza bilanciata, altro elemento decisivo, che, riflet­
tendosi sulla spesa, diviene materia di legge. E poichè ogni or­
dinamento dell'esercito poggia necessariamente sul reclutamento
e sulla forza bilanciata, basterebbero questi due limiti per ricon­
durre la materia dell'ordinamento militare nel campo leg:dativo.
Non ho pertanto difficoltà a dichiarare che tutto l'ordi­
namento dell'esercito è, nel concetto del Governo, maJ.eri.:t di
legge e non di regolamento di organizzazione. A questo pro­
posito anz.i sono autorizzato a dichiarare che il progetto di
nuovo ordinamento dell'esercito è ormai pres;;ochè ultimato e
sarà presto presentato al Parlamento.
Quanto alla pubblica istruzione, il senatore Schanzer ha
fatto l'obbiezione e ha dato anche la risposta. L'ordinamento
della pubblica istruzione rientra per sè nella facoltà regola­
mentare, ed è giusto che così sia perchè oggi siamo arrivati
a tal punto, mi diceva il collega Fedele, che non possono
mutare i metodi di classificazione degli studenti senza fare una
legge, non si può trasformare lo scrutinio bimestrale in trime­
strale, o viceversa, se non per legge. Orbene, questa è una esa­
gerazione. Se invece consideriamo, non più i rapporti di or­
ganizzazione interna dell'amministrazione della pubblica istru­
zione, ma i rapporti coi cittadini, l'obbligo dell'istruzione ele­
mentare, per esempio, siamo evidentemente fuori del cam1)0
regolamentare, perchè è in questione la libertà personale clc\i
cittadini. Con lo stesso criterio vanno risolute le altre quB­
stioni che wno state sollevate in questa diacussionc.
Il senatore Gallini si preoccupa delle cooperative, ma si
tratta evidentemente di enti di diritto privato, che non hanno·
nulla da vedere con la organizzazione interna dell'amministra­
zione. Delle cooperative si occupa il codice di commercio; basta
questo per escludere che possano essere disciplinate per re­
golamento.
Quanto alle Casse di risparmio e agli Istituti di emissione,
 - 189 -

tutto ciò che è ptll'a organizza�ioue inberna _può essere oggetto

di regolamento, quello invece che riguarda 1·appodi fra gli
istituti e i terzi, e sopratutto la facoltà cli emissione, è, senza
dubbio, malieria di legge.
Resta la questione dci eontratti dello Stal:o la quale ha
minacciato per un mommto di diventare una grossa questione ,
mentre si tratta di cosa di scarsa importanza pratica, perchè
tutt,o si l'iduco all'abroga�ione dell'articolo 21 della legge cli
c-ontabililà generale' d()llo Stato, _per cui la vendita cli beni im·
mobili si deve fare per legge; questo è un reliquato di vecchle I\
éonc·ezioni economiche, S}Jeèialmcnto della -iiul)ortamm sover­
cbianoo, che s.i dava in altri tempi alla _proprietà immobiliare,
in confronto della mobiliare: e per cui si ammetteva che tutti
i coutratli concernonLi beni mobili si pot.essero approvare cou
atto del polière esecutivo, ma si richie(leva cll:e qv.clli sn(:;'li
immobili fossero approvati per leggo. In verità nella struttlll'a
econouùr,a moderna la prop1-:ietà mobiliare ha importanza mag­
giore della immobilial'e, e quindi è oggi ben strano ohe lo Stato
si l)Ossa nncolm·e per centinaia di milioni, r>er miliardi, quaudo
si tra t,ta di beni mobili, ma non possa fare contratti per Poche
migliaia di lire> quanrlo si tratta di immobili.
Non vi wno 1iit1 limiti dunque alla. f.,ooltà di contratt:aro
del Governo? Ve ne sono e parecchi; prima di tutto il limite
della spesa, che deve esse:re iscritta in bilancio e approvata r,cr
legge: vi sono le interferenze coi diritti _priva.ti, che non -pos­
sono essere toccati se non per legge. Ilo sentito _pa:LiN della
possibilità di affidare- a priyati UJl monopolio, ma il monopolio
implica una facoltà di ta$$azione e lo Stato non può dare a un
privato facoltà. di tlsigere impost.e senza una legg-e.
Vi è poi un'ultima osservazione a proposito dei con­
tratti, quando essi hanno imJ)ortanza politica fondamentale.
Sarà J)erciò solo oppo1·t.-una la l)rescnta,zione al Parlamento 1,er
l'app1·ovazione; ed è ap1mnto in ba&e a questa o_pl)or-tunità po­
litica cw molti eontratti i quali, anche secondo il diritto vi-
 - 190 -

gente, si sarebbero potuti :fare anche senza uno. leggo, sono

stati f?ottoposti al Parlamento.
Mi rimane da dire qualche cMa sopra la disciplina dei
decreti leggo in senso stretto, cioè sopra la. facoltà. cho viene
coniorita al Governo, in def:<.>rnrinati casi, di assumersi i po­
teri del Parlamento e di fare leggi anche in senso ìormalo,
norme cioè capaci di derogare a leggi del Parlamento.
Sarò breve perchò il problema è st,a to ampiamcn i:e di­
scusso dal �enato, anche io. sede di esame <lol protelt,o Scla­
loja. Noterò anzitutto il carattere eccezionale dflllc facoltà
concesse al G-0verno. Il Governo non può emettete ckcrcti
aventi forza di legge, se non in casi str:wrdinad, quando vi
sia assoluta necessità ed urgenza. Sopra la necc,sità e l'ur­
genza non si ammette altro controllo che quello f)Olitico del
Parlamento.
In secondo lnogo il decreto legge, cioè la legge in senso
formale emanata dal governo, ha un valori' solamente IA:m­
poran.eo. E qui devo completament.e assoriimni iùle osserv.i­
zioni dell'onorevole senatore &:hanzer che, da autorevole cul­
tore <li diritt.o costit.uzionale com'è, ha dato una rkfini.zione
pe-r rne esatta anche in linea dottrinale, dei decreti ll)�gtl, U"l
sistema dl preoonte élisegllO. Si tratta di leggi temporam•e o
e

provvisorie. Credo ancn· io che sia questa l'unica costt'uzion0

possibile dei decreti legge: considerarli, come :i.Itri vorri>lJbe,
leggi sottoposte a condiziono risolutiva, e quindi nnnullahili ero
tunc significherebbe andare incontro a tali di.ff.ieoltà pratiche,
da far preferire l'attuale stato di cose.
Un'altra caratteristica del disegno di legge, e su questo
punto io credo vi sia un l'eale progresso sui tentativi anteriol'i,
è quella di avere stabilito Unà procedura J)aJ!lamcntare nut.o­
matica e rapidissima per l'esame dei disegni di legg·c di con­
versione. È u n punto questo molto imp01•tante, su cui nù per­
metto di richiamare Pattc.nz:ione del Senato: ci siamo sforzati di
crearn un sistem�� t,a!e, per c1i.1 il Parfameuto fosse immedia­
tamente investito dell'esame del disegno di legge di convoc-

1,
 191 -

sione, e iì disegno di legge facesse la sua strada automati-­

camente. Una volta emanato, esso deve essere presentato al,
Parlamento entro tre giorni dalla sua apertura; una volta
presentato, esso passa dalla Camera al Senato e viceversa, senza
bisogno di presentazione; non decade per la chiusura della.
sessione; insomma su d.i esso il Parlamento deve pronunciarsi
necessariamente ed in tempo breve. Non solo, ma è organiz­
zato tutto un sistema di pubblicità che è pure una particolarità
del disegno di legge. Per esso il magistrato è messo in grado
di conoscere tutto il corso della procedura parlamentare e
l'esito dell'esame del Parlamento. Il decreto infatti deve essere
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale; la presentazione al Par­
lamento deve essere annunziata nella Gazzetta Ufficiale; la
reiezione è pure annunziata sulla Gazzetta Ufficiale; dimo­
dochè il magistrato conosce tutte le fasi della vita del decreto­
legge, e quindi è messo nella condizione di constatare se esiste
qualcuna delle circostanze per cui ha luogo la decadenza. Le
garanzie mi sembrano molto serie ed organizzate tecnicamente ·
in modo pratico.
Sono possibili obbiezioni, ed è naturale, in una materia
così grave. Mi sforzerò di rispondervi. È stata criticata l'effi­
cacia dei decreti-legge medio tempore, cioè :fra il rnoment.o
della loro pubblicazione e quello della reiezione oppure del
termine. Non era possibile fare in modo diverso: se si ammette
la necessità di ricorrere qualche volta, sia pure eccezionalmente,
ai dec11eti-legge, bisogna ammettere anche la loro validità
provvisoria, la loro efficacia nel periodo intermedio, altri­
menti andiamo incontro a difficoltà pratiche difficilmente
risolubili.
V.i sono del resto i correttivi che si trovano nello stes30
disegno di legge. Per me il più importante è sempre la cer­
tezza e la rapidità dell'esame del decreto da parte del Parla­
mento. Se il disegno di legge d.i conversione incontra tali
opposizioni nell'opinione pubblica e nel Parlamento, da far
ritenere che il decreto ripugni alla coscienza giuridica del
rA
\
- rn2 -
-Paese, esso avrà una vita bl'cn�-sima, perehè una volt.a llrt'�n­
tato ad una delle dtll> Camere Aarù l'llpidamcnto preso in csaorn
e fatto de<!adere.
Io trovo JJ<>Ì molw giutlta. l'osservaz:io11r dell'onorevole
senatorr Gallini. Quando alla roscfomm del Pa.l'lamento ri­
pugnà un ùecreto in modo da doversene Derfino t'ancell:u·r gli
effetti giiì. Jlrodot.ti. basterà dichiararlo 1>splicitamcu(r• COI\
una apposit.ii norma di legge.
Vi è poi il Ùlto politi<'<> 1lel [)l'Ohlemu. t·ht- i-imanp �cmpr1:
decisivo.
Se il governo f. a tm <lc"<Jreto legge rhr.: Ìll''.Ouira la ripro­
vazione del Parlamento e della vubblica OJ)inione, fino nl
1nrnt.o da ritenersi necessario di cunrrllarn<' gli rffetti pro­
dottisi medio tempore, si darà luog0 a 1lm1. crisi politfoa. la
cui soluzioue d-arà anche 1a soluzionr ciel probll'ma J ,,gislat.ivo.
Un1alha difficoltà è stato. �Oli()vah1 a propo�ito <lell( •
conàanne penali. Anche in que�to io nou posso ehc assor-iarnù
.alle giustissime osservazioni del relatore. K on &u·ìi molto pro­
babile che si facciano decreti r!be rroino nuo.; reati, ma il c:a;.o
può darsL Se un decreto-legge di questo ge nere 110n è r·onva­
lidato e decade, si applichPrà bi rticolo 2 <lcl codi ce 1icnafo.
Facciamo 1' ipotesi di condanna penale cme.55a in base ntl un
decreto- legge, che cessi di avei· vigore per negata ratifica o
per scadenza del termine. È chiaro che siamo ud c aso rli una
legge abrogata. in luogo della quale riprendo ,·igor<' la legge
,·ecchia.
AJ1biruno dunque un mutamento di lrgislazionc e perciò,
se la legge nuova è più fa,•orevole, si aJJplicherà la legge nuova
con effetto retroattivo.
L'onorevole senato.re Perla .ha mosso quaichr.1 critica al
termine biennale, che gli sembra troppo b1-eve. Egli è dunque,
in eerto senso. più realista del Iw, più governativo del C:o­
verno. A. noi il termine biennale sembra sufficiente. È vero
che. il fatto che il Parlamento non si è occupato del decreto
in questo J)eriodo di tempo, potrehbc far presumere la sua

,,
 -193 -

acquiescenza. Ma in una materia di questo genere non è uene

J,J·ocedcro _per presunzioni. D'all:.to canto uno stimolo al solle­
cibo t\samc del decreto è opportuno tanto per il Governo quanto
per il Parlamento. È bene che il provvisorio non sì pro­
lunghi troppo. So poi in qualche caso eccezionale dovcss� a,,_
venire che il termine biennale soori:esso senza la ratifica dd
Parlamento, io credo ohe non sarà gran male elio il decreto
ceSEi di aver vigore. Ciò sig:nificheréllrtbe che esso non intere.:1sa
più nessuno.
Ma si tratta di casi osfremi, di casi, per cosi dire, aC',ea­
demici, cho nella realtà pratica si verificheranno hen (li tado.
Comunque, il termine <lei due anni sarà malto utih e funzio­
nerà da stimolante per risolvere questioni che altrimenti rimar­
rebbero t,roppo tem_po in sospeso.
L'onorevole senatore Pc:rla tra i danni di questa hcoltà di
legiferare per dec.rcto legge pone quollo della improvvisa­
zione. Ed è vero; giacchè quest-0 difetto dipendè appunto dalla
mancanza di unar discussione; ma noi, onOJ'evoli sena.tori, con
questo disegno di legge restringiamo talmente il campo della
legislazione per decl'eto che l'inconveniente 11ivo.rrà limibro.
'l'utta la materia poi che rientrerà nel diritto di ot·dinanza, su­
birà un esame preventivo da parte del Cònsiglio di Stata, ga­
!ranzia, :tmplissima cli serietà, di giu.'ltizia e di maturità di
esame.
Onorevoli senatori, concludo. Quosto disegno di legge in
realtà li1nit.a. i poteri del governo e tale limitazione, che sa­
rebbe stata pericolosa in altri tempi, diventa oggi possibile,
}Jer il rinnovamento che subisee tutta la nostra legislazione.
Più atleguata ai te:npi e alle necessità dello Stato è la lcgi.sla­
zione, meno sa1·à necessario modificarla. Il passo che facciamo
verso una nuova normalità di Governo è decisivo. Quando
avremo fofo1·mato al nuovo spirito ohe anima il governo cd
il regime fascista tutto l'ordinamento gi ttridico, _potremo st.ar
rigidamente nella legalità.
La necessità di uscire dalla legge, che in certi momenti
13
 - 194 -

si impone, finisce per indebolire la fibra legale del paese. Il

che è sempre un pericolo ed un danno. Il governo fascisti,
invece, il quale vuol ripristinare in ogni campo l'ordine e la.
disciplina, desidera. che il senso della legalità sia rafforzato,
ma pel'chè ciò avvenga è necessario che alla vecchia legalità si
sostituisca la nuova legalità, la legalità fascista.. Così, dopo.
aver messo ordine nella vita del Paese e nell'amminidtrazione
dello Stato, metteremo ordine anche nella legislazione (Ap­
plausi, congratulazioni).
- E E

( - 195 -

LEGGE SULLE ATTRIBUZIONI R PRR­

ROGATIVE DEL CAPO DEL GOV ER­
NO, PRIMO :MINISTRO SEGRETA.RIO
DI STATO.
RELAZIONE SUL DISEGNO DI LEGGE (*)
Il presente disegno di leggo, cosi coni.e quello sulla fa­
coltà del potere esecutivo di emanarè norme giuridiche, il.PPl'O ­
vato dalla Camera nell'ultimo periodo dei lavori patlamenta.ri,
ha certo cat'attero e portata costituzionale; ma, come quello,
intende più che a rinnova1·0 profondamente, a cònsacrarc e
consolida.re consuetudini già introdotte nella pratica costitu­
zionale italiana, che hanno preso forma prncisa e de:finitiva.
OOJ)ratutto nell'ultimo triennio. Ed in verità, iin dai primi
anni dell'applicazione dello Statuto, la figura del primo mi­
nistro o presidente del Consiglio dei ministri, come si usò
chiamarlo, ebbe un importante rilievo. Fu, questa, una conse­
guenza necessaria <lell' introdnziòne del regime :parlamont4re
che rapidamente si sovrappose, superando la l�ttera e lo spirito
dello Statut.o, al regime semplicemente eostituzionàle consa­
crato nella legge fondamentale del Regno sardo.

(*) Presentatll. dal Presidente del Consiglio dei Ministri (Musso­

lini) di concerto col }finistro della Giustizia e degli Mari di Culto
(Rocco). Seduta del I$ novembre H)25.
 - 196

Nella vecchia monarchia piemontese, capo <lei ministri

era lo stesso Sovrano, che li nom.inlva, li revo�ava, e li diri­
geva shigolarmente. In questo regi!llo un Collegio o Consig1iQ
dei ministri non esisteva: l'unità del Governo si riassumeva
nella persona del Re. Ma - introùotto il regime parbmcntare
e con qnesto il Governo cli gabinetto - si prose a rnvvisam
nel :.'llinistcro una unità ginridioa e sorse la figura del mini­
stro pl'esidente del Consiglio, ohe questa unità JJcrsunil'iMva.
TuHavi11, .per pal'ccrhi anr1j, nessuna nonna giuriùicllo ri­
conobbe la figura del pTe.,ideut.e del Coniiglio e ne disciplinò
le tunzioni. Solo col Regio decreto 27 marzo 1867, n. 3Gl9,
sulla competenza dsl Consiglio dei ministri, furono 1m�dsato
le attribuzioni del presidente <•On norme, che slabifr.:ano la
sua posizione preminente nel seno del Gabinetto. �la il 1uw­
vedimento el.Jbe breve vit.a; chè con suoecs,,ivo decreto del
28 aprjle dello stesso anno fu rcvo•nto, e la determinazionP.
dei rapporti fra i ministri e. il presidente del Consiglio fu
rinviata ad un regolamento interno del Consiglio dei rni:n.istri,
da approvarsi dal Consiglio stesso. Bisogna giungere al 1876,
nel quale anno, con Regio decreto del 25 agosto, n. 3�89,
mentre si stabilivano gli oggetti da sottopc rsi alla. delibera­
zione del Consiglio dei mini.stri, si riproducevano quasi inte­
gralmente le norme contenute nel decreto del 27 marzo 1867;
e questo norme passarono, nelle loro linee generali, nel succes­
sivo Regio decreto 14 novembre 1901, n. 460, tuttora vigcnr.e.
In questo provvedimento, :per quanto di carattere piì,
regolamentare ed amministrativo, che costituzionale, la figura
del ministro presidente assume un corto 1·ilievo. Il presidente
del Consiglio è - secondo il decreto del 1901 - il capo dol
Ministero; egli ha la rappresentanza dcl Gabinetto, mantiene
l'nnità dell' indirfazo politico e amministrativo di tutti i Mi­
ni$te.ri, cura l'adempi:ment.o degli impegni presi dal (.foverno
nel discorro della Corona e nelle manifestazioni fatto nel
Parlamento e nel Paese; presenta al Parlamento i disegni di
legge che riguardano l'amministrazione generale dello Stato

I 1,
 - 197 -

(articolo 6); ha facoltà di richiedere ai ministri no.tizie sul­

l'esecuzione delle deliberazioni del Consigli.o dei ministri (arti­
colo 7), ha diritto di essare informato preventivam.ent.e dal
ministro degli esteri di tutte le note e comunicazioni eh.e un­
pegnino la politica estera del Govemo (arti:.iolo 9) e da ciascun
ministro di tutti i decreti, che intendo J)Ortare alla firma Reale,
con facoltà cli sospenderne il corso e deferirne l'es;ime al Gon­
eiglio dei ministri (articolo 8). Nella sua qualità di Ca.po ùèl
Gabinetto, il l)residonte controfirma i dee.reti di nomim1 rlei mi­
nistri segretari di St{lto (a.rticolo 10); convoca le adunanzs del
Consig·lio dei ministri, ne dirige le discuS$ioni e conserva il
registro delle deliberazioni (a1·ticolo 3); controfirma, insieme ai
ministri competenti, i decreti per i quali sia stata necessaria
nna dc1iberazione del Consiglio (articolo 10).
Malgrado l'innegabile valore di quest..e dis_posizioni, la
poir.ione del ministro presidente non è stata, nella p1·atica co­
stituzionale italiana, sempre identica. Preminente e cfocfaiva
in taluni periodi e con taluni uomini (basti ricordare la revoca
del ministro delle finanze Seismit Doda decretata nel 1890 su
proposta del presidente, del Consiglio Crfapi), divenne in­
cerbt e .scialba in altri periodi e con altri uomini. Ma una
d.craclcnza grave dell'istituto fu segnata, negli anni antecedenti
all'avvento del Governo fascista, dall'introduzione della rap­
pr{'Rcntanza pronorzionale. In quest-0 periodo di disordine costi­
tuionalc, il concetto dd Govert10 di Gabinetto, rappresentante
di un partito, t1nità organica e solidale sotto un unico capo,
venne meno. Divenuta la Camera una somma cli 1tri:noranze,
�nche il Gabinetto diventò una coalizi@nc di minoranze, in cmi
ciascun pa.rtito aveva la sua ra,ppresentanza. In questa coa­
lizione di forze et.crogenee, ogni nnità d' indirizw e ài azione
venne meno; non era possibile attuare allo stesso tempo con­
cezioni dive1·se ed opposte. dello Stato. Nei cont.rast! continui
i
che contrassegnavano la vita di quegli E>-ffimeri Mnisteri, ogni
ministro J:)rese la via che le sue id�e e gli ordini che ri'.!eveva,
fuori del Gabinetto, ùal suo partito, gli indicavano. Di qui
 +-
;

- rns -
la paralisi dell'arione ili Governo p l'oprinmento dotta, la fino
dell'writà del gabinett-0 e dcll'autorit.à direttiva clel presidente.
;n sopravvenire del regime foscist,t ba prol'omlamento
mutat<> la :iituazione clel Ministrro e <lei suo rn1,o. L'unità del
Gabinett'-0 e l'autorità preminente del 11resideub.: vennct·o rt.'­
staurate, secondo le norme dei <lMreti del 181i7, d!'l 1876 e
del 1901 e secondo la. tradizione costituzionale il11Ji,11m, int,ir­
rotta nel 1919. Ma con un Bignificato alquanto ilivl'rso, con
linee più decise e con maggior,, energia_ Du un <'anro infatti
l'esser.e il Governo esprossione cli un s0lo partito, predomin ,mr.e
per forze e pci· \'Olonlà. detfo al MinÙitcro unità <l'iudil'izzo, e
quindi forza nella decisione e ncll':izione. Dall 'altro r,.�5f'tt
il presidente del Consiglio anche iJ <':tpo ciel partito du111inant,,,
tliedt> a lui una autorità. indis..,1L,sa e t.n.L, <la fa.n� il Vl'ro ,,itt1<1
del Governo. E l'uso comune c-orne talo prrsa a, dt';i�turlo.
In tale con<li.tlonc <li <'O.,c l'unita dd GabiucLto è sbt.1 ri­
costituita, ma non più prccfaarncnte ne.I !!l'uso, in cui J':1veYa
intesa la. prati.ca c ostituzionale anteriore al 1919, mli iu senso
1iià 01·gaui� o più prati:o. Ed in verità il flovcrM di G1tbinetto
era stato inteso piutt.ost.o nel senso di una t.otale �olidarietà.
tra i vari ministri, io modò che ciasr·uno fo.;so r1:l.':lpon,;.1 hik di
tutti gli alti degli alLri, che nel Mnso <li un a wm.1. unirà di
inili.rfaio e di azione politica. ln tal modo l'u.niformità del Ga­
binetto l:'l'a d.ivenub. per e.�w piuUo;tn r,au,;a cli Jebolczza che
di forza; essa serviva a moltiplicai-o i punti vulnc•rabili e
quindi le ragioni o i pretesti di att.'lcco, e a rendere perdb più
agitata e J;iÌl. breve la vita dei Mi.n.i$teri.
Kella _pratica dell'ullimo triennio invece, l'unibc\ dr! Ga­
\Jiaetto è- s1.ata intesa nel suo senso piu vero c.orne unifa di intli­
rizzo e di azione. Questa uuità -fu ruanteuuf.a rigidamente tlal
pre.,idcnt e del Cont-i.glio, CaPo del Govemo. [u tal modo il
concetto della solidarietà venne superato ed assorbito. Quando
l'indirizzo politico è unico, cioè quando l1azione è omogenea,
non vi è luogo alla solidarietà, che presuppone l'eterogeneità.
dell'azione. Fuori deli'Wlità resta ciò che si attiene piutto$to al
"

,
 -199 -

campo tecnico cbe a quello politico, nei confini del quale rmò
esplicar�i l'opera individuale e separata dei vari ministri. 1-\nèhe
.a questo campo la pratica antica estendeva la responsabilità
solidale del Gabinetto. La pratica recente P ha giustamente
esclusa.
La J>osiziono costituzionale del ministro presidente è uscita
dunque rinvigorita e tesa più precisa da questa evolmr.ione. Il
primo nLinistro è il voro Capo del Governo, che dà unità alla
sua composizione ed alla sua azione: unità d'indirizzo politico,
non solidarietà nei dettagli tecnici dell'azione.
Il disegno di legge, c11e sottoponiamo al vostro csl',me,
mira a defiofre con chiarezza questa posizione.
I rapporti del Governo di fronte all:i, Corona restano
quali sono definiti dallo Statuto. Il Re, che riassutne in sè
l'unità dello Stato ed è caJ.)o o partecipe tlei tre poteri, è anche
il c�ipo Supremo del -potere esecutivo (articolo 5 dello Statuto).
Ma, 1)er la irrcs:ponsabilità costi:tuzfonale, che accompagna tutti
i suoi att,i, per cui ogni suo decret.o deve essere contro­
firmato da un ministro res1)011sabile (Stat11to, articolo 76),
egli m,erc:ita questo JJOtore per mozzo dei suoi ministri. I mi­
nistri essendo costituiti in un Gabinetto, ohe opera ru1ih11·ia­
mo-nte sotto la direzione di un capo, il primo ministro, o mi­
nfatro pt·csidonte, il Gabinetto, o Governo, è effettivamente lo
strumento, per mezzo di cui il Re esercita il -potere �secutivo.
Ghlstamcnte si parla, nell'u,so corrente, di « f',,.overno cle1 Re ».
Ed' esattamente l'articolo 1 del disegno di legge diohfarà,
illustrando con assoluta fedeltà lo Statuto, ohe il 1w esercita
il yotc1·e esecutivo per mezzo del suo Governo; che il Governo
�cl R e è costituito dal :primo miiùstro e dai ministri, e che
il J)rimo ministro è Capo dol f';averno. I minisfri restano, come
il primo ministro, tninistri del Re, e sono, come il primo
ministro Tesponsabili veri;;o di lui; questo dio.hiara appunto l'ar­
ticolo 2 deil disegno di legge. Ma, agendo sotte la direzione dcl
J>rimo ministro essi sono altresi resl)Onsabili verso ili questo,
come lo stesso articolo 2 staoilisce. Identificato, come si deve,
 - 200 -

il Ministero col Governo, è giustificato l'uso ormai invalso ,

e che il disegno di legge eons,cra. del Lorrnine <{ Capo del
GoYerno >l per designare il primo ministro.
I rapporti tra primo ministro o nul1Ìl,t1·i restano egual­
mente qudli stabiliti dalla tradizione e dal ùew�to ùel 1901,
seppure sono precisati con qualche maggiore energia. Il primo
ministro è il capo de,i ministi·i , non più solt.'tnto prim:,-s intcr
pare;:. Egli dirige l'azione di tutto il. Gabinetto e, per quel
che riguarda l'indirizzo geneule politico dol G overno, è il
tramite tra l ministri e il Re. I rapporti diretti tra. i ministri
e il Ro, Capo supremo del potere esecutivo, esistono. ma con­
cernono la sfera particolare d1azione di ciascun ministro; <:iò
che concerne l'indirizzo generale del Governo è materia riser­
vata al primo ministro, ed egli ne risponde direttamente e
personalmente verso il Re.
i
In questa con:fgurazione giuridica, l'organo 'Jb e riduce
,ad unità l'azione d-e.i ministri è il primo minist:t·,,, uot1 il Con­
siglio dei 1-;-:linistri.-Il Consiglio è organo consultivo della
Corona; organo il cui parere è obbligatorio nei ca-;i determinati
dalla legge e dai regolamenti, e, sotto questo as·pel:,to, utilis­
simo, perchè una discussione preliminare approfondita, in un
ristretto collegio, su tutti i più gravi affari dello Stato, è
indispensabile, ma il Consiglio aei ministri è por la sua.
stessa, natura, disadatto ad ec:éroitare sui rnin.i.qtl·i quell'azione
continuativa cd energica, che è necessaria per dare unità
all'opera loro. Questa azione, dice Particola 3 del disegno di
legge, formttlando in modo sintetico un concetto già esistente
nel der:reto del 1901, è esercitata dal Capo del Governo.
Quanto ai rapporti tra Capo del Governo, che è quruiro
llire, tra Governo e Parlamento, e�si sono ài carattere cio-scJ:n:i11-
mente politi:lo e sfuggono ad una definizione legislativa. Il di­
segno di legge non la tenta neppure e si limita a dettare nel­
l'articolo 6 quakhe norma per rafforza.re la posizione del
Gabinetto e difenderlo contro l'abuso delle discussioni mera­
mente poHtiohe e i tranelli delle questioni procedurali. La di-
Il
 - 201 -

sposirione, per cui il Governo può OJ]porsi a cbe un oggetto

sia posto all'ordine del giorno delle due Oamcrc, mentre non
impedisce che il Parlamento, quando lo svolgimento naturale
dei suoi làvori ve lo conduca, discuta l'opera del :Min_i:s tero,
rende meno fa-ili e frequenti le di,cnss:oni _p:olitbhe improvvi­
sate e tumultuarie, ripetentisi a getl'o continuo con stucchevvle
monotonia. La disposizione poi, contenuta nello ste$$o arti­
colo 6, coneerncntc le proposte di legg-e rigettate o modificato
da una delle due Camere, risponde ad Ulla dt1plice necessità:
quella di ovviare agli inconvenienti della consJ,IetndiM invalsa
da un quarto cli setolo, cli far le legislatme di una soh ses 1ion,:.!,
i
IJer cmi un cli.segno di legge re�pinto da una delb due Canore,
non J;JUÒ oramai essere ripresentato che nella legislatura se­
guente; e quella di non ripetere inutilmente discm,sioni già
fatte una volt,a. Di qui la norma p-�r cui il Governo può ri­
presentare un progett,o di legge rigettato da una delle du.o Ca­
mere, quando siano trascorsi tre mesi, senza bisogno perciò
di chiudere la. sessione: e l'altra norma per cui un progotto
già discusso, e ripresentaro o rit,asmesso dall'altra Ca.mera non
viene ridiscusso per intiero una. seconda volta., ma solo ne.i
ptmii eventualmente emendati. Questa piccola riforma proce·
durale ha importanza notevole, perchè libera le due ussemble.e
da molto inutile lavoro; e, rendendo più ag-ev-0li gli emenda­
menti, aumenta la loro reciproca libertà di esamo e di critica.
Le altre disposizioni del disegno di legge 1.1011 hanno
bisogno di illustrazioni. Si tratta di confermare al primo
ministro I-unzioni che già ese;rGita (articolo 5), di dargli nella
nella gerarchia delle alte cariche dèllo Stato la posfaione
:Preminente che gli s-pettà (artJoolo 7), di tutelare efficaco­
mMte la sua vita, la sua libertà, la sua intégrità e il suo
decoro contro gli attenta.ti e le offese, correggendo opportu­
namente la legislazione penalo vigente, che acoonnma. in una
jmperfetta tutela tutti i pubblici uffici,ùi, dal più alto al più
umile, dal primo ministro alla guardia campestre, senza diUe-
1·enze e senza èlliitinzioni (articolo 9).
 - 202 -

Con qu�to disegno di legge la figura del Capo del Go­

verno italiano prende contorni 1)1-ecisi e, di fronte a tutti i
tipi cli primi ministri conosciuti in altri paesi, autonoma ed
i)figinafo.
Il Capo <lel Governo italiano non ò in fatti il ministl'O di
uno Stato semplicemente costituzionale, oome la rep11bhlic11
degli Stati Uniti d'America o l'antic-o Impero g�rm:mico. lit
questi regimi. il Capo <lello Stato è anche Uapo del Governo,
J)erchè esercita petsonaZmente il potere esecutivo. e i suoi uù­
nistri sono semplici esccul;ori della sua volontà, suoi collabora­
tori diretti, Si errerebbe perciò gravernent<- pitdimdo di <e Can­
cellicl'ato ». Il cancelliere gerruanic:o non era elle il uuni::.-t,ro
:unico di un Capo di Stato governante clu·ettamente; i suoi
poteri erano in fatto, esoosi-;si.mi, ma ln diritto nulli. pcrehè
tutti appartenevano ali' lmperat.ore.
Ma il Capo del Govoruo italiallO non è noppm-e con asso­
luta precisione il J)t83i<lente del Consiglio di uno Stato purn.­
mente parlamentare, come l' Ing-hilterra o la li't·an,•ia, o la
RcJmbb1ica impel'iale tedesca. In questi Stati il Capo cld (1o­
verno è so/tanfo iJ mandatario della maggioranza. pntlamen­
tare, che riceve =a inYestitlll'a formale dal Capo clcllo Htato.
Il nostro pl'imo ministro è il Ca1io riconosciuto di ingenti forze
polit.iche, economiche, morali esistenti nel l?ae>sc e rappresen­
tate nel Parlamento, la valutazione della cui hnportan;r,a è
rimessa alla decisione del Sovrano.
A questa concezione sclricUamente italiana, fruito dello
sviluppo autonomo della vita e dal diriLto pubblico d'Italia,
.siamo sicuri che darete il vostro suffragio.

,.
 - 203 -

A ':CTRIBUZIONI E PREROGATIVE
DEL CAPO DEL G OYERNO.

DrS()iJHSO AL SE� . .\TO (*)

Onorevoli senaf:ori, non farò un discorso, perchè l'onorevole

;,-e11atot·e Gabba, relatore dell'Ufficio centrale, ha veramente
in modo perspicuo, risposf:o alle Qbiezioni mos.sa a que.1to di­
segno di legge.
Ma qualche Msa bisognerà forse dire. Il disegno di leggo
è im1>orta11t-e; esso ha valore costituzionale. 1fa ciò non signi­
fica affatto che innovi profondamm)tc. sulla costituzione; il
Governo a cui ho l'onore di ai;rpartenerc, ba scmpr,e proceduto
coli alto senso di reSl)on�abilità, p1·udentcment$ e Der gradi sulla
via delle riformo oostituzionali. Credo che ma:i Governo, uBoito
da u.11 rivolgimento profondo, come quello doll'ot.tobre 1922,
sia stato �si circospetto nella revisiono delle legg:i fonda1-
m.eJ1 (:ali. Quello èhe e' è di nuovo in questo disegno di legge non
solo si ricollega direttamente con gli ordinamenti vigenti, ma
in sostanza. non fa che claro caratte1-e legislativo a collJluetu­
dini cost.ituzionali, che banno fatto la loro prova, specie negli
ultimi tre anni.
Il Governo di gabinetto, nella sua assenza, -presuppone
una :forte direzione cd un solo capo. E infatti l'Inghilterra che

(*} Discorso pro11nnzfapo al Senato del Regno nella seduta del

19 dicembre 1925.
 - �04 -

è il paese classico del parlamentarismo, e in cui il Governo

di gabinetto ha trovato la più genuina espressione, dà, al suo
primo ministro, non soltanto la direzione di tutta la politica
del Governo, ma anche una assoluta preponderanza uel Mi­
nistero. Secondo la pratica cotituzionale inglese, il tranùte
fra la C-orona e il l'l'IinhtBro è il primo ministro; non vi sJno,
si può dire, rapporti diretti tra la Corona e i singoli ministri.
Il regi:ne strettamente parlamentara ingles3 ha realizzat:i l'unità
del gahinetto mediante non la semplice preminenza, ma il pre­
dominio assoluto del primo ministro. Nel presente disegno di
legge non si giunge a questo estremo, perchè non si sopprime
il rapporto tra i singoli mini,tri e il capo dello Stato, ma lo si
limita al campo tecnico, cioè all'azione spe:::ifica dd ministri,
come capi di una determinata branca della amministrazione
detio Stato. In tal modo sono riservati in modo esclusivo
al primo ministro i rapporti col capo dello Stato, per ciò che
concerne l' indirizw generale della politica governativa, il che
è nella natura delle cose, perchè non è concepibile una pluralità
di direzione nell' indirizw generale della p,olitica dello Stato.
Qualche cosa di analogo, del resto, accadeva nei tempi mi­
gliori della nostra pratica parlamentare, prima che il costume
politico fosse degenerato sopratutto per effetto della pro­
porzionalr.. Ed è appunto per evitare la possibilità anche
lontana di un ritorno a tali sistemi, che abbiamo consacrato
in articoli di legge una disciplina giuridica del Governo di
g·abinetto, che la consuetudine degli ultimi tre anni aveva in
gran parte creato. Il Governo direttorio, il Governo che ei
ripartisce proporzionalmente :fra i partit.i, il Governo affar�
privato dei partiti, è :finito; questo è il significato del dise­
gno di legge.
MUSSOLINI, presùiente del Consiglio. Non solo in Italia
è finito, ma dappertutto. Si veda la Francia e l'Inghilterra.
ROCCO, ministro della gilustizia e degli affari di culto.
E deve esser finito. Il Governo non può essere contemporanea-
I
205

mente l'espressione di più pensiori I>Olitici trA loro antitetiui,

.deve essere l'esproi,sione di un unico pensiero politico, di una
b'Ola concezione dello Staro: altrimenti si ha la paralisi, come
si è avuta negli anni antecedenti all'avvento del failcismo.
CA.rmla:vsi).
È un 1•ecchio adagio: « il consiglio è dei più e l'azione di
uno » ; i,no dunque deve essere il capo che dirige il Governo e
ha. in mano la somma delle cose, cioà I' indirfar.o generale
Politico dello Stato'" Il Consiglio dei ministri può e deve es­
sere utilissimo ausiliario e co1isiglfal'o del capo del Gloverno,
ma non piu e.ho un ausiliario, non già cffett.ivo diretooro della
vit.a politica del paese. Altrimenf:;i si ha m1 Governo coll�­
,giale o cli diretoorio ohe nella storia antica e reoonte ha fatto
,Seml:)re pessima prova.
Lo disposizioni, adunque, che tendono a rinvigorire i
poteri del primo ministro, e a confo1·frgli la direzione effet­
tiva del ministero, rientrano anche nel concetto del governo
pai-lamental'e, :A,Ja in questo disegno di legge è effettivamente
qualch<.i cosa di più ed io lo riconosco. Ma si deve riconoscet·o
altresi cbe è mutata la situazione e il modo di agire delle
'I
fol'Ze politiche, non solo, onorevoli senaton, in Italia; ma io
V.
tutto il mondo; perchè sono mutate le condizioni socill.li e po­
litiche di tutti i paesi civili. Non bisogna dimenticare cbe
il governo parlamE)ntare è soroo quando il suffragio era ri­
stretto e il potere era in mano praticamente ad alcune mino­
ranze dei ceti borghesi.
Allota era possibile concepire che queste élites, le quali
avevano la loro rappresentanza nella Camera elettiva, gover­
nassero il paese a mezzo di loro mandatari, i ministri, che ri­
cevevano dal Re una pura investitura forma,le, ma costituivano
effettivamente il Comitato esecutivo della maggioranza. Le cose
sono invece mutate profondamente il giorno in cui b masse
,sono entrate nella vita dello Stato. Finchè la ra_pp1-esentanza
politica spettò a grnppi 1·istretti d,i cittadini, riconosciuti per
 .,
- 206 -

tal modo come organi di tutta 1a nazione, la dipendenza com

pleta del Governo dalla Camera elettiva non pre.sentò gravi in­
convenienti. La vita sociale era :i.ncora molto semplice, i
contrasti di interessi fra le classi !S<:arsi, le ma-sse prive Ji
coscienza _politica ed assenti; le 6.lite.s borghesi che votavano e
governavano costituivano, in sostanza, le sole forze cffic-ienti <lei
paese. Ma, complicatasi la vita sociale, differenziatisi. som­
pre più i eeti e le classi, enti;atc le masse nella vita dello
Stato, moltiplicatesi quindi le forze 1)0litiche efficienti. si
credette di provvedere alla nuova situazione con l'estf:nsione
del suffragio, lasciando intatto il sistema J)arlamcntare. :Ma
si errò gravemente, perchè le Camere elette a suffragio uni­
versale, rappresentanza purame.nte numerica degli elettori, non
:furono, nè pot.evano e.sse\'e l'espressione esaU:i delle forze
politiche esistenti nel pa.ese, del loro valore reciproro e dcl
loro equilibrio. Furono una rappresentanza puramente quanti­
taHva, del paese, e quindi una falsa rnppresentanzit. Di �,ale
stato di cose abbiamo avuto più volte in Italia la. provn.
I/avemmo, e clamorosa, quando, alla vi&,-jjja delltt gu�rra,
1

ti·oocnto deputat,i !li p1-onunc.iavano, c_on un atto di omaggio

all'on. Giolitti, per la ne11tralità, mentre il popolo italia110, se
uon nella saa pura maggioranza numerica, che non ha mai
fatto la storia, ma. nelle sue forze essenziali, morali, poli­
tiche ed economiche, si pronunciava per la guem1. E l'll.bbiamo
avuta. di nuovo all'avvento del fascismo, �he le forze efficienbi
del paese condussero al Governo, malgrado l'ostilità paleSi'I
della maggioranza della Camera elettiva.
'Questa è la realtà, di fronte .ill.a quale si ùevc concludere
che un governo veramente forte, cioè che abbia aderenza so­
stanziale nel paese, non può essere espressione cli quella sola,
parziale e incompiuta rappresentanza dellc forze effettive dellà
nazione che è la Camera elettiva. Bisogna in vece tene-.· cont:o di
altre espressioni e manifestazioni dell'equ ilibrio delle forze
oociali esist.enti. Della Camera alta, anzitutto, che 1·ap1)re-

jl

,,
 *

- 207 -

senta oggi e che meglio ancera rappresenterà in avvenire (con..­

lQ riforme che prepariamo) altre forze vive importantissime
della vita dol !)aese. Vi rono poi le forze non rappresenta.te, nè
alla Ca.mera nè al Senato, o 1·appresentate in modo inadeguat:o e
imperfetto, perchè il loro valore qualitativo non corrisponde
al numero dei voti di cui dispongono. Ora la valutazione d�lla
situazione del paese, che è così comrile&Sa-, così diversa da
quella che appare dal puro computo mtmeriéo dei voti, e che
la Call).era eletti va non rappresenta pfo, non pttò essere fatta
che dal Ci'\l)o dello $tat:o, past:o, per la sua stessa sitttazione, al
disopra di tutte le forze contrastanti, e perciò, più di ogni
altro, in grado di valutarle.
L'Italia ha la grande ventura di esser gttidata da una
dinastia gloriosa, che ha una millenaria -e-spel'ienza di governo
e nel suo spil-ito l'arte di governare i J)opoli è diventata tm
istinto e una seconda natura. Questo istint,o, che non ha mai
fallito, è tma forza, in cui b.isognava aver fiducia. Non è
affatto vero, oomo diceva Fonorevolo senatore Mosca, eh-e il
Re non ha libera se.cita; ha libera scelta perchè la valutazione
che egli fa delle forze esistenti nel paese è insindacabile giu­
ridicamente.
Dunque questo disegno di legge non consaera il g·o.vcrno
parlamentare nel semio strett:o e tradizionale della parola, il
governo cioè in cui la sovranità sia tutta. ,1uanta concentra,!;a
nella Camera elc.ttiva, ma neanche il govèrno c:ostitoziouale
pru·o, in cui il potere esecutivo sia tutto nelle mani del ca]?O
dello Stat:o, che l'esercita direttamente, con l'aiut:o di ministri
da lui liberamente scelt;i, salvo il controllo della Gan1�1·a; e
m-eno che mai un gover1io as-soluto, in cui il Sovrano concentra
in sò lul:ti i wlieri e li eseTcita senza controlli di sorr:a.
Io non sono amico delle definizioni e credo pericolosissimo
1iarne in questa materia. Non definirò pertanto il regime che
uscirà dalla nuova legislazione fascista. È un tipo di Governo,
creato dal nosti:o spirito, dalle nost,rc esigenze, dalla nostra
 - �08 -

pratica. Altri paesi l'imiteranno forse, perchè la decadenza

de.l regime parlamentare, come puro dominio dalla Camera
.elettiva, è un fenomero generale in Europa.
À noi ba-">ta constatare cbe questo tipo di Governo risponde
ai nostri bisogni, alle nostre abitudini e che ha fatto ottima
prova. Io confido che quando sarà con11acrato dalla kgg-e con­
tinuerà a dare ottimi frutti, non per la. fortu.na degli uomini
e del partito che l'hanno creato, ma per la grandezza e fov­
renire d'Italia. (.ApplaU$i).
 1r1.

LA RTFOR::\i'LA. DJiJI CODICI.

.)
 - 211 -

RELAZIONE AL DISEGNO DC LEGGE « DELEGA AL

GOVERNO DEL RE DELLA FAOOLTÀ DI EMEN­
DAJrn IL CODIO.E PENALE, IL CODICE DI PROCE·
DURA .PJìNALE, LE LEGGI SULL' ORDINAMENTO
GIUDIZIARIO E DI APPOR'f.ARE }.T{JOVE MODIFI­
OAZIONl E .AGGIONTE AL OODlCE CIYILE ». (*)

Con legge 30 dic'1Jnbrs 1923, n. 3814, il Parlament.o con­

c<l<!eva al Govern o la facoltà di pubblicare un nuovo Codice
civile, un nuovo Codice di oommercio, un nuovo Codice di
procedura civile e un nuovo Codice _per la marina merl!antile.
Già durante la discussione del relativo disegno di leg-ge, da
più parti si levarono voci per chiedere che, in oco-a.s.i.one della
vasta riforma, che si stava per decidere, fossero sottoposti a
revisione anche il Codice _penale e quello di procedura penale.
E in verità la richiesta appariva ragionevole, perchè l'opera
di rifacimento della nostra legi'llazione codificata non pol:eva
riuscire che incompleta, quando ne fossero rimasti ('.sclusi il
Codice penale e quello di procedui-a penate. Vero è che per
l'uno e ,,Per l'altro non valeva la i-agione di somma urgenza
che aveva determinato, sia pure solo occasionalmente, il Go­
verno a pre-parare la riforma degli altri quattro Codici, do-

(*) Presentata alla Camera dei Deputati nella seduta. del so;gen·
naio 192(;.
 ---
- 212 -

mandanclQ perciò al Parlamento i neco&;ari poteri; l'urgenza

cioè di estender-e alle nuovo pro,•ineie tuttu la lcgi�lazìon<i
f
italiana, afinchè alla unificazione politica seguisse al più
presto l' onificazione legislativa. (lì/i. infatti il ('Qrlice pe­
aàle e il Co<lic:,e di p1-ocedura peunll' erano stati ,·st<'si
alle provineie anneS\ìe, mentre lo stesso non si era. fotto
per i:ili altri Codici, che non !tl pot,wnno apy,licarc uell • nuove
provincie senza sostanziuli rooàifirazioni. TuU.1d:1., s() quei-.ro
mofo--o di w-genza non avevn r:i,gioa J'e.�re per i tlue Codici
['€'nale e di rito penale, altri noumeno g1·1ni pot.c,uno addursi.
Il Codice- penale del 1889, che fu ecdamrnfr ov,�ra degna dulie
gramli tradizioni della nostr11 S"nola di diritto erimimil,. è.
ormai, dopo trentacinque anni d:ùla sua pubbliC'n.ZÌont'. sotto
più di u n aspetto invecchiato. li chr, non è d:1 uieravigliare,
alù confilderi il pro.fondo mutamento d1e nrgli ultimi i;ctfo
lustri si è verificato nella. vita Cl'Onomicr.i ..�ociale n politica
dell'Italia. Tre.ntacinque anni, in un periodo :-it.orieo di r-o�i
rapida evolllzione, ne valgono certaruciJ.t" ln'1iti <li più di
un periotlo più statico e più trauqu,llo. Quanl•ì al CoJice di
procedura. penalò, l'he ha solo 12 anni ili vita, ln su,i revi,;ioue
è richiesta per altre ma. non meno impclll:'nli rngioni. Quel
Codice, pregevole sotto molti aspetti e sopratutto cltLI 1ninto
di vfata scientifico e sistematico, si è rivelato ncUa i,ua pr:.itfoa
applicazione, troppo complicato, troppo dottrinalmente &lrar,to,
si da rendere il processo penale piu intrir·ato. piu lungo, più
farraginoso ancora. che sotto l'antica leggo di rito penale.
Poichè dunqui3 il Governo del Re, per dt•legazione avubme
dal Parlamento, sta. procedendo ad una prol'owl.a. revisione
di quattro dei nostri CodH, sembra logi.;v che la revisione,
per -riuscfre veramente organica e rispondente in tul;t.o alle
esigenze attuali della vita italiana, si. cstencl& anche açi-li altri
due Codici e comprenda tutta intera l'opera. della codilicazione.
Come, dopo realizzata l'unità 1><>litica, a Pochi anni di di;;tauza
uel 18.65, si compieva l'unificazione legiRlativa, cosi sembr:1

I•
 - 213 -

giusto che, dopo alcuni anni dalla conclusione felice della

grande guerra, l'opera della codilieazione venga riveduta e
rinnovata.
Ponendo mano alla revisione di tutti e sei i Codici vigenti,
è naturale che non siano trascurate le leggi sulF01·dinamento
giudfaiario, materia tormentata anche troppo, in questi ultimi
,a11ni, e 1ierciò appunto pÌÌI meritevole cli una organica e defini­
tiva sistemazione, in eul possano trovare C!Ompimento ed at­
tuazione le riforme processuali portato dal nuovo Codice ili
procedura civile e dal nuovo Codice di _procedura penale.
In questa occa. ione è sembrato opportuno al Governo ùel
Re pror,oue alcuni ritocchi anchr all:;1, legge ao clice1nbre 1923,
n. 3S14. Come era da prevedere, l'opera di revisione del Codice
civile si è manifestata molto complessa e molto ardua. Si è
vfaro anzitutto che, per ovvie esigenze di coordinamento, le
motlifinazioni che si arrecano a taluni istibuti del diJ'itto
civik debbono trovare il loro completamento nella revisione di
altri istituti, che con quelli sono connessi. Di qui l'opportruùtà
ùi ampliare tùquanto i poteri già delegati al Governo con la
leggo df'l 1923, per rendci:o possibile in modo più completo
ed organico, la revisione che già in 9uella legge era autorizzata,
salvi restando, si intende, i principi fondamentali dog·li isti­
tuti. La stessa -vastità & difficoltà dell'opera di riforma, uhe
certamente non potrà compievsi in un periodo ùi tem110 troppo
breve, p_uò rendere opportuna la pubbli-Oazione del Codico
civile in più. tcmpj, -vale a dire anche a libri e titoli separati,
salva si comprencle, la rifusione, alla fine drll'opcra, delle
parti già l)Ubblicate in un Codice unico.
Le Cs>mmissioni parlameutal'i inoltre ogg-i 11011 possono
:funzionarè, perchè sono venuti meno, sia per mancata dele­
zione, sip, pe1· altre cause,, pa1·ecch.i dei lo1·0 componQnti. Sembra
op1.10rtun-0 dunque dettar e norme che valgano ad assioma.re la
loro attività, e dichiarate altresl esplicitamente che le Oom­
mis5foni, w.nto quella eletta dalla Camera, quanto quella eletta
 - 214 -

dal Senato, deliberano collegialmente insieme riunite,, dirno­

dochè l'esame riesca unico e non duplice e sia evitata la possi­
bilità di divergenze e di dissensi.
Da quanto si è detto :fin qui appare evidente che gli scopi
per cui il Governo si è indotto a chiedere al Parlamento la
facoltà di rivedere il Codice penale, il Codice di procedura
penale e le leggi sull'ordinamento giudiziario, sono preci­
samente gli stessi che ispirarono la richiesta di analoga dele­
gazione per gli altri quattro Codici. Nessun intento politico,
ma il desiderio di dare ali' Italia una legislazione codificata
degna delle nuove condizioni e delle nuove neee3�ità della vita
italiana. Uguali intenti e ugual procedura. Anche questa volta
il Governo vuole che il Parlame.nto discuta ampiament,� i punti
fondamentali della ruorma, cd esprima i suoi voti, a cui
nell'adempimento del suo mandato, il Governo darà piena
soddisfazione. Non altrimenti del resto si è sempre proceduto
in materia di riforma dei Codici. Che tie altre volte, ad esem­
pio quando si pubblicò il vigente Codice di commercio, il
vigente Codice penale e il vigente Codice di procedura penale,
vennero presentati al Parlamento concreti progetti dei Codici
da pubblicare, sta in fatto che la discussione avvenne sempre
sui punti fondamentali della riforma, e che le facoltà defe­
rite al Governo per la pubblicazione dei testi definitivi fu.
rono sempre così larghe, da oonsentire modificazioni pro·
fonde e sostanziali nei progetti presentati all'esame delle due
Camere. Una discussione ed una approvazione articolo per
articolo di leggi così vaste e complesse, come i Codici, non
sarebbe infatti possibile davanti al Parlamento, il quale deve
pertanto limitarsi di necessità ad approvare le linee fonda­
mentali della riforma, delegando al Governo la facoltà di
procedere alla sua concreta attuazione. Così, in sostanz:i, ha
consentito il Parlamento che &'.ia fatto per il Codice civile, per
il Codice di procedura civile, per il Codice di commercio e .ier
il Codice della marina mercantile. Così, allo scopo di rendere
completa ed organica la grande opera, il Governo vi propone
 - 215 -

'"0he sia fatto per il Codice penale, per il Codice di procedura

penale e per le leggi sull'ordinamento giudiziario.
&; dunque doveroso che anche questa volta il Governo in­
dichi quali sono i capisaldi della riforma che esso si propone
di compiere, il che sarà fatto brevemente, ma colla neces;:;aria
compiutezza.

CODICE PENALE.

La più che trentennale esperienza del Codice penale,

che fu il frutto di una elaborazione legislativa, anche essa,
a sua volta, trentennale, non ha, per lungo tempo, rivelato
·la sostanziale necessità di una completa riforma delle sue
disposizioni.
Il primo tentativo di revisione, assai limitato nei suoi
intenti, fu il progetto ministeriale « sulla interpretazione au­
tentica di abuni articoli del Codice penale » presentato dal
Guardasigilli Scialoja alla Camera dei deputati il 19 marw
1910. Soltanto successivamente, con Regio decreto 14 set­
tembre 1919, n. 1743, venne istituita dal ministro Mortara
una Commissione « per lo studio di alcuni problemi di legi­
-slazione penale » con l' incarico (articolo 1 del decreto) « di
proporre le riforme necessarie al sistema della legislazione pe­
nale, per conseguire, in armonia ai principì e ai metodi ra­
zionali della difesa della società contro il delitto in genere, un
più efficace e sicuro presidio contro la delinquenza abituale >Y.
Tale Commissione, fin dal mese di gennaio del 1921, ha con
lodevole alacrità presentato al ministro della giustizia un
« progetto preliminare di Codice penale italiano » contenente
·un primo libro relativo ai delitti" ìn generale, accompagnato
,da una diffusa relazione iHustrativa, stesa dal suo presidente
,onorevole Enrico Ferri e approvata dalla Commissione. Progetto
 - 216 -

e relazione furono sollecitamente stumpat.i nel testo italiano 0

tradotti in tre lingue, e JX>i diffusi in [taJi 1 ,, olt.re confine
Su cli essi, per sagace iniziatfra del gu:trdasigilli 0\-iglio, :fu­
rono chiamate ad e.sprimere solrunementn i loro giudizi lo
facoltà giuridiche e le Corti di appello del R<'gll.o.
In questi ed in aHri studi. cho si sono compiuti per pri
vata iniziativa, è ormai raccolto un mob•riale, c-he vit senza
;indugio utilizzato. E in verità la neces�ità r per taluni aspetti
l·urgenza, di sottoPorrc ud una :-i:a.tcmo.lic:i ed acc:urah Te­
vi-rione taluni e più importanti isti'uti del nostro Codica
penale, non può es-iere e non è piìi oggi da tÙl:u•in r.::1·<1l.!:tW.
in dubbio. L'aumento non indifforc•nl� ùella c•rirni111tlitil 110-
gli ultimi anni, particolarmente nel perio:lo po,t-lK'llic.o. tlo­
vuto a cause varie economiche e morali, so�iali e politidte,
generali e particolari, caui,e difficili a so.rut.ar�i 11ellt1 loro
c·omplessività, ma che tutte ,,i riconduc:0110 ai profoncl i rivnl­
gimenti pro:lotfui Ml.ùl- pStcoJogia e nella moralo degli indi­
vidui e delle oollettività, e nelle tondizioni tlellu vita econ o­
niica e sociale in tonscguenza della �rande guerra. impongono
la necessità di apprestare nelle mani dello Stato più udcgnntì
mezzi legislativi di lotta contro il delitto. Gravi sono infot.ti
i difetti e le lacune della nostra lcgi,Jaziono lJenak, d1e
l'esperienza specialmenro degli ultimi anni hn mc.s'!o in luce,
in ispecie la rivelatasi insufficienza nella lotta contro il delitto
dei mezzi puramente repressivi e penali, costituenti :fin qui il
principale, se non l'unico, armamentario dìfell,jivo dello St.1.ro.
e l'asi::oluta inidoneità, delle pene a. ('.OUlbattero partfrolarm.-nte
i gravi e preoccupanti fenomeni della delinqu.-nza abiLuale,
della delinquenza minorile, della dt>linqucnza degli ir1fernù
di mente pericolosi. Diletti che impongono la nec:.a:;sità di
IJrcdis:porre nel Coilice ponale, accant-0 allo ordinario e tra.di•
2-ionali misure di repressione, nuovi e piti oculati mezzi di 1·e­
pressione, nuovi e più oculati mezzi di prevenzione clcll.a rri·
minalità.. A.i difetti intrinseci della legge penale si debbono

),
 - 217 -

aggiungere gli inconveni.enti, che da oltre un trentennio si

lamentano ne.Ua sua a_ppilicazione, specialmente per la man­
cata riforma peuibenziaria e carceraria, che doveva far seguito
alla rifoJ"ma del sistema penai.e voluta dal Coclice del 1889
e 1icr l'omessii, realizzafilone pl'atica degli istituti accesso1·i,
complementari e sunogatori delln pena dal Codice stesst>
prcdis1'.l0sti
Sulla via della riforme delle leggi penali l'Italia è stata,,
del resto, già preceduta dalla più pa:rto ùegli Stati stranieri.
Dovunque, in Europa e mori, forve infatti oggi il b,voro di
re,isionf' della legisla-ziono penale. In Gerrnauia, in ,\ustriJ:1",
in Svizzera, fra il. 1909 e 1921, numerosi progo:bti di riforma
dei codici penili furono prepara.ti. Citiamo il progetto aviz­
�ero clel 1909, il progetto austriaco del 1909, i progetti germa­
nici del 1909, del 1913, elci 1919, del 1921. Còsì pure si vengono
attualmente elt-1-borandQ nuovi codici _penali in R-0mania, in
Ceco-Slovacchia, in Polonia, nel Perù, in A-rgentina e anch�
nella Cina. In altri Stati la riforma dei codici :p�nali è già
µn fatto COtnfJiut.o. La RU$sia dei Sovietti si è data il 1° giu­
gno 1922 un nuovo e caratteristico codice J)enale. E in genere
posteriormento ,al nostro oodfoe _penile, vecchio ormai di
35 nnni, nuovi codici penali furono promulgati nella Jlulg-al'ia,
(1896), ll(llla Norvegia (1902) nel Ganadà (l.892) in Egitto
(1904) nel Giappone (1907). Tuttociò senza JlarlaL'C d0.lle nu­
merose lc,ggi penali speciali che in Francia, in Ing-biltena, in
Germania., in Austria, e in altri S.tati di Europa hanno, co:u
ptwziali, ma talora sostanziali riforme, profondamente mo­
dificato il conteo_uto dei coruci ivi vigenti .
.Ai fini della riforma della. nostra legislazione penale,
uon occorrono tuttavia radicali rivolgimenti nè profonde tra­
sformazioni. Sembrano invece sufficienti semplici ritocchi e
prudènt,i emendamenti,. rivolti assai più che :tl fine di soppri­
mere o radicalmente modifica:re norme esistenti, a quello di
integrare e di comple�re le norme attuali. Per tal guisa ri-
 - 218 -

marrà immutato il histemn e inalterat.:1 fa fisonomia gcnrralo

del codice e restel'anno intnt:ti i pri11rir, i I' i ciu·af-:t,·ri fon­
damentali degli istituti pemili.
A) Occorrerà an:i:ih1Ho, soUoporrf' r1 d n11n r1•vi�ion:• at­
tenta e s11gace il 1'Ìgcnte sisfer,;a del'e }) ,r.e, , 7ei 4rro 1a 1 i, e
dei co111pletam(!ITl,fi pena.li, nonchè deqli Pjfafli pP.n,•li <Hhi
candanne. E ciò al fine prf;'{'ipuo <li rin,·igorir� la scaduta
effiraC'in e la sminuit..'l forza nssi<·nratri�e. illlimidatric,i, so,­
tisfattrice della pena, ora nN-entu:indon�, ll.-C ocoo1T1, il ri­
gore e la gravità.; ora intrnducrndo. in aggiunta, ovvem in
sostituzione delle attuali sanzioni penali, nuove, pii1 C'ffr·n"Ì
e più praticamente realizzabili :<p<wi,, ,li pl'ln<>: ora i tdine,
facendo un diverso e più largo uso d,·lle prnc r,ist"nh, come
ad esempio delle pene pecuni.nriP. Tulun:1 delle ::Uu·1li �a11·i.or1i
,penali si è 1·ivclata del tutto inel'fica,·e: rosl lu br.'\'i Jlt!l.l,
oarr:erarie; cosi la riprrnsione giudizinlr>. 'lu,ilrhe altra si è
diruoshata praticamente i.nattuabib o<' andata in d, -rni!tutiin(':
così la malleveria di buona <·(indotta, l'arr(';:jto in tni;a, In
detenzione in caso di lavoro e di cust.oùia, la Jll'/':-1h17,iono cli
opere di pubblica utilità, il lavoro pl'n.al" 1ùl'n1Klrto.
Un'altra riforma urge poi apportare nl ,-istrma p,inal",
che già si va elaborando Ìll altri Stati, ,, su. cui fu pure
presentato al Seuato un dise�no di lag,r,,; quelh ronsistenle
nel pone Ìll armonia colfa prP,'lente svalulaziont' della moneta
la misura e la graduazione delle pene 1,ecuninri, o in gemere
1
,

di adeguare allo presenti condizioni del.l.u vii.a cconomics le

disuosizioni del codice pena.le, che hanno appunfo c·ont,mu to
eronomico e carattere patrimoniale.
B) Anche l'a,pplicazione giudiziale della i>ena rocfama
un miglior regolamento legislativo. Si tratta ili stt1diare l'op­
portunità di conferire al giudice :pena.le, 11ell'applicazio11e della
pena, J)oteri diserczionali più larghi di quelli ehe gli sono
.oggidì consentiti; in ispecie dandogli pii1 amnia facoltà di
scelta :fra pena alternativamente comminate dalla legge, IJiù
ampi.a facolt-à ili aumento e di diminuzione della pena entro
 - 219 -

i massimi e i minimi legali. E ciò nou già sulla baso ùi umL

oerebrina equità, ma invece sul ioniamento di un_a libera -0d
aml)ia indagine del giudice into1·no a.i moventi a delinquere,
al carattere, alla -personalità, ai precedenti giudiziari e penali,
alla vita antcatta del reo (inclividualizzazione giudiziaria della
pena). A tal pl'oposito converrà esaminare fa convenien0a di
consenLire al giudieé in certi ca.si un più largo uso cteùa
contlanna condizionn.l.Jl, e di eamndere l'crncacia scusante delle
cosidette attenuanti generiche.
O) Nè devesi trascurare, in una riforma, che voglia
es�ere organica, il problema della esecuzione amministrativa
dellt· rpene, mediante opportmù ritocchi al vigente sistema l)e•
nitenziario e carcerario. Si deve riconosccré che i nostri sta�
bilimcnti penitenziari hanno realizzato progi:es�i notevolissimi,
e che il per.wnale ad essi addetto, con scarsezza di mezzi, fra
difficoltà di ogni genere, ottiene risultati maravigliosi spe­
c:ialmente dal punto di vista del miglioramento morale e del
riadattamcntò sodale dei tei. Tuttavia molto rimane ancor<l> a
iare, 11nr dovendosi ammett.ei·o che si tratta qui, non tanto cli
i:adicali riforme legislative, q1.lanto ili somministrazione dei
mezzi finanziari oecorrenti, giacchè non giova dissimulars<>.k>;
riforma JJenitenziai-ia vuol dire sopratutto larghe dispouihi�
lità di mezzi economici. Tµ�tavia converrà, anche in sede di
riforina del Codice, penale esaminare se, in qual modo cd entro
quali limiti possa attuarsi nella nostra legislazione il tanto
d.iscm;so principio della « individui:1,lizza,zione della pena», in­
tesa qui nel senso di indiviùualizzazione non già legislativa
o giudiziaria, ma invece amministrativa delle sanzioni penali,
per rendere queste più adatte a raggiungere le ardue finalità
della preYenzione gpeciale di fronte al 1·eo e della difosa contro
il p{;)ricolo della recidiva e della abit"ualità criminosa. C-0n­
vei:rà· pertant.o, sopratutto nella :fase della ese()uzione -pena.le,
'8.Ccortamente indiriziare le pen� al duplic e scopo cli riabilitare
da un lato moralmente o riadattare socialmenté i delinquenti
-0ccasionali e correggibili, e dall'altro di eliminare, per quanto
 - 220 -

è possibile, dalia vita sociale i delinquenti abituali eri incor­

reggibili. Tuttociò (lenza togliere tulla\-ia alla pen,L i r-arntteri
cli afflitt,jvità, di esemplarità e di c•ertezza che lo sono m·opri,
senza venir meno al :fine partirolurc deliu. intimidt.tZione indi·
riduale dei rei e al fine generale <lolla coazione e dt•lb inti­
midazione collettiva dei rittadiui, !lenza frustra1·0 infin,, la
funzione satisfattoria, che h peniL esercit,a nei riguarùi ddlo
vittime dei reati e del pubblico in gc111mtl c> .
La ferma intesa organfoa fra l'umminish•azionC' clrllu
giustizia penalo o l'anuninish-a?.iooe 1wnitenziul'in, fra la giu­
risdizione l)enale o la. esecuzione amminisfr:i tirn rll'llc pene
(a cui prelude il passaggio del servizio arnrn ioi.,t-rati "o rldlc
carceri dal Ministero de ll' int�rno a qudfo dell.t g-iu�lizi L) è un
altro dei punti importanti di una riforma cleUn lcgi�l,w.iont•
penale. Occorre finalmente consentfre al ITTudice di �cguirl.J il
.corro della esecuzione delle condaDllc da lu.i r,ronUJwintn. e
delle pe11e da lui inflitte, di conoscere gli effetti prntiri, che
la a_pplicazionc delle pene produce nrll'ani.Jno dei contlnnrrnti,
con:fcrondogli, pur durante l'esecuzione delln C'oudunna, ampi
[JOteri cli vigilanza, di controllo, di decisione. Un più umpio
e razionale uso della liberazione condizioMlc•, può e:;sere uu
oppo'rtuno r;orrettivo alle pene <li lunga dru-ata, di c·ui dc,•r però
rimaner ferma l'utile fuuzione clintinatrfoe nei casi in cui sia
necessario.
L'indomani della pena deve essere altre1ii ogg1•f;to ili
cure a�sidue da parte del legislatore penale: l' ic;tilttto dei
« Consigli cli Patrouaf:,o 11 di cui ai vagheggia l' introduzione
1wlla nostra legislazione, potrà essere a tala propoilito oppor­
tunamente considerato.
D) È pur nc'<!essario, nella revisione del Codice penale
{)Ortal' l'attenzione sulle sanzioni e le con ·eç,uenze uùtrfrliche
civili dei reati (Ji arcirnento del danno, restituzione, ri;n1ruziouo
peruniaria, spése processuali, ece.) al dupliJe fiuo di 1ueglio
11i:;sicurare la fllll7Jono ripa.ratrice del da.nno de1·ivantc dai
reat.i, a di garantire, nel miglior modo, l'esecuzione e la rea.-

'
' .
 221

lizzazione forzata delle sanzioni stesse, particolarmente nel

c11so di insolvibilità dei colpevoli. A tale proposito converrà
anche studiare se una migliore e più produttiva organizzazione
del lavoro carcerario, nel quale campo molto si è fatto ma più
ancora potrà :farsi, qualora non manchino i mezzi necessari,
possa assicurare anche da parte dei rei insolvibili, l'adempi­
mento dei loro obblighi di riparazione verso le persone l.ise
dal delitto.
E) Ma ciò che sopratutto si rende indispensabile, nella
revisione del nostro diritto penale, è l'integrazione dei mezzi
repressivi di lotta contro la criminalità, ossia delle sanzioni e
delle conseguenze giuridiche penali e civili, dei reati, me­
diante nuovi e opportuni mezzi di prevenzione della delin­
quenza. A tal :fine occorre nello stesso Codice penale, far
largo posto alle cosidette misure di sicurezza. Fra tali misure
ricordiamo il ricovero dei minori e dei sordomuti in istituti
di educazione ed istruzione, il ricovero degli infermi di mente
peTicolosi nei manicomi comuni o giudiziari, g-li asili speciali
per ubriachi abituali, alcoolizzati e intossicati; gli stabilimenti
e le colonie di relegazione per delinquenti abituali o altri­
menti incorreggibili; le case di lavoro e di assistenza per oziosi,
vagabondi e mendicanti abituali; la libertà sorvegliata, con­
cessa a titolo di esperimento ai delinquenti dimessi da istituti
di sicurezza criminale o a coloro che potrebbero esservi rin­
chiusi;. l'ammonizione di pubblica sicurezza e la vigilanza
speciale della pubblica sicurezza.
Tali misure di sburezza, nelle più mo:ìerne e recenti le­
gislazioni, vanno assumendo, come mezzi di difesa sociale contro
il delitto, una estensione e una importanza non minore di
quella propria delle sanzioni penali. Occorre tuttavia, in pari ' -
tempo, conservare a tali misure di sicurezza gli scopi, la na­
tura e i caratteri, che già possegg·ono nel sistema del vigente
codice, non identificandole e confondendole con le pene, e
.tanto meno sostituendole alle pene stesse, in guisa da escludere
 - 222 -

le sanzioni penali e da prenderne il posto, come taluni va­

gheggiano.
Gli scopi di tali misure sono infatti distinti dai fini propri
delle sanzioni penali. Sono scopi, di regola, socialmento E>li­
minativi e secondo i casi, anche curativi e terapeutici, ovvero
educativi e correttivi. La loro natura è quella di misure ammi­
nistrative, distinte dalle sanzioni giuridiche in genere e tanto
più dalle sanzioni penali, ma distinte altresì dagli ordinari
provvedimenti di polizia, e tanto più dagli altri mez-ci ammi­
nistrativi di prevenzione della criminalità diretti a combattere
le cause generali della delinquenza. Tali misure hanno di mira
individualmente il delinquente. La pena, la quale opera più
efficacemente nel momento della minaccia, ha invece di mira
tutta la collettività dei cittadini, negli animi dei quali vuol
creare e crea una eontrospinta psicologica, atta ad evitare
la maggior parte delle infrazioni alle leggi penali.
I caratteri infine di queste misure di sicurezza sono affatto
particolari. Consistono esse nell'essere misure di indole, non
già, come le pene, psicologicamente, ma solo materialmente e
fisiologicamente coattive. Consistono nella possibilità di es­
sere applicate non solo alle persone moralmente imputabili,
come i delinquenti recidivi, i delinquenti abituali ed incor­
reggibili, i delinquenti professionali e di mestiere, i delin­
quenti minorenni, i delinquenti infermi di mente, i delinquenti
alcoolizzati o intossicati cronici (cocainomani, morfinòmani,
ecc.). Consistono nella possibilità di essere pronunciate, bensì
dopo la commissione di fatti delittuosi, ma considerati questi
come sintomi della pericolosità sociale dei loro autori. Consi­
stono nella possibilità di essere adottate, non già come le
pene a termini fissi, ma invece a tempo indeterminato, fino a
conseguimento cioè degli scopi di custodia, di cura, di educa­
zione, di istruzione, per cui sono emanate.
Da tali caratteri delle misure di sicurezza deriva che
esse, pm· non essendo vere e proprie pene, sono tuttavia pra­
ticamente e concettualmente collegate al sistema delle pene
 - 223 -

come misure accessorie o con,seguenziali, ovvero surrogai:orie,

o alternative delle pene. In tal modo si comprende che esse
possano essere :fatte rientrare nella competenza degli stessi
giudici penali, anzichè delle ordinarie autorità amministrative
o di pubblica sicurezza, anche se esse siano e si considerinQ··
esplicazione, non già della :funzione giurisdizionale, ma piut­
i:osi:o di una :funzione amministrativa di polizia del giudice
stesso. Nulla vieta infatti che, per ragioni evidenti di con­
,nesaione di materia e di economia di :funzioni e di procedimento,
la legge penale affidi al giudice penale siffatte attribuzioni
amministrative di polizia. Mediante una più compiuta e più
organica disciplina di tali misure di sicurezza, il Codice pe­
nale, oltrepassando i confini tradizionali dei mezzi di repres­
sione, e abbracciando in sè anche nuovi mezzi di prevenzione
criminale, allarga e insieme rinsalda e fortifica la difesa so­
ciale dello Stato contro la delinquenza.
F) In coerenza a tale ardua :finalità, converrà soti:opvrre
ad una accurata revisione non soltani:o i tii:oli secondo e terzo
del libro primo del Codice penale, ma anche il titolo quarto
dello stesso libro relativo alle « cause che escludono o diminui­
scono la imputabilità ». Non già al fine di apportare modifi•
cazione alcuna al principio. della imputabilità, assiso da se­
coli sulla base incrollabile della capacità psichica individuale
di intendere e di volere, e della coscienza e volontarietà degli
atti umani, ma per emendare, in conformità dei nuovi dettati
della scienza e della esperienza, le norme relative alle circo­
stanze, che hanno virtù di limitare ed escludere l' imputabilità
psichica o morale e la responsabilità giuridica penale, che ne
consegue (minore età, infermità di mente, ubbriachezza, sor­
domutismo, ecc.).
In primo luogo viene qui il problema gravissimo dei'
delinquenti minorenni.
Già prima della guerra la delinquenza minorile aveva
aS'.Sunto forme e proporzioni paurose, che destavano le più
vive preoccupazioni. La guerra, allontanando, col servizio,,
 - 22,I, -

militare, daUa famiglia e dalla scuofa lo persone prcposlc àlla

educazione e all'istruzione dei fanciulli, " più timli l.• �ravi
condizioni economiche e sOt•iali del dopo guena, hanno rosu
più triste e allarmante il feuorne:uo dell.1 ('riminaWiL minorifo.
Non si fratta piìt di lie'l'i reati 1,ontro la propri,•tà . ma di
forme gravi e violrnte di ddinqumza patrimoniale, di nuduri
furti, di borseggi, di rapine, di estorsiorù <' RJ)('Sso rii for1110
atroci di c:riu.i.ualltà di sangue, la rui not� ,'nruttrl'.i,t ir·a 0011
è l'occasionalità, ma l'abil-ualihi e ln profPs�ionalith <lcl de­
litt-0, divenuto mestirre, ;;pesso lucrOS-'l, tnlvol ta an<'h,, regohr­
mente remunerato. Dinanzi a queia;to histe ,·serc·it{) di miuori cl�­
linqucnti è l'a.anguanlia dri minori oziosi, va!.(ahon,li, IJlcn­
dicanti, dei minori di<;coli, \·izio,;i, t.raviati � t·ihelli all'uutoritA
paterna, dei minol'i deficienti e alcooli,;zati. elio rapp1-.•,;rmtnno
altrettanH. canclidat-i alla clt-tii1qurnza min11rilc.
1 Inutile intla.garl.l le cau.."P_. rwturalment<> moltrplir-i, <ld
doloroso :fenomeno. A p:u-te l' infln.'!SO temporaneo r. OC'ca­
sionnle della guerra, H,ogna 1•i •01 .·.larc sopratutto l'ur banesimo
e l' indnstriali.sruo, che caratterizzano la C"iviltà cont1>m_pora­
nea. Importa. piuttosto osservare gli l'ffclti, che rom,i:; tono ora
nell'abbandono materiale dolln. infanzia, orn ncll'abbauùono
morale, nel maltratbamento, nell'ignobile sfruftrun<•nt:o eco­
nomico. Questa malattia socinle, sempre più cot1t,agio�n, che
affligge l'org-anibmo della socÌ1'tÀ itali11na, come ùel resro
quello delle altre nazioni, richiede il pronto <?d energico i.n.­
t.ervento dello Stato. Le altre nazioni ci hanM JH·creduto da
Jlil pezzo su questa via.. La riforma J1iù vasta fu compinta in
Tngbilt.erra con la lo gge dei fanciulli (Child,.en,, Act) andata in
vigore il 1° aprile 1909, che riguarda non solo la repre,i!ÌOne,
ma a;nche la prevenzione della delinquenza minorilt•. A esso.
feee seguito la riforma attuat.a in Ungheria nel 1908, i.ru;pirat,ii
a moderni concetti di educazione e correzione preventivai
deì minori, senza. parlare delle disposizioni vigent;i nei singoli
�tati tedeschi aul trattamento penale dei minori delinquenti, e
sui tribunali sociali dcli' infanzia, o nei vari cantoni sviz1,er.i
 225

sulla educazione dei minorenni e la repressione della cnm1-

nalità minorile. In America, specie negli Stati Uniti, si è
pure proceduto nella via delle riforme. Nel Colorado, ad esem­
pio, esiste da molti anni un sistema preventivo e repressivo,
cl.ella delinquenza dei minorenni che dà ottimi frutti. L'Italia
ha avvertito da un pezzo il bisogno di riforme radicali, per
avviare a soluzione questo tragico probk>::1a sociale. Basta
ricordare il poderoso lavoro compiuto dalla Commissione Reale,
nominata dal ministro Orlando per lo studio dei provvedimenti
da adottare circa la delinquenza minorile, che concluse dopo
lunghi studi con un voluminoso progetto di codice dei mino­
renni. La riforma, così come fu progettata, oltre ad essere
molto complessa, importa gravi oneri finanziari, ciò che co­
stituì non lieve ostacolo alla sua attuazione. Da allora il pro­
blema della delinquenza minorile ha continuato ad imporsi, con
crescente preoccupazione, alla attenzione degli studiosi del
Parlamento e del Governo. La Com.missione per lo studio dei
problemi del dopo guerra ne fece oggetto di particolare esame,
elaborando concrete proposte che vennero illustrate da una
relazione dell'esimio magistrato Gabriele Faggella. Di re­
cente la Commissione Reale per la riforma del Codice pen:1le,
nel suo progetto di riforma del libro primo del Codice, presentò
nuove proposte di disposizioni legislative intese a combattere
la delinquenza minorile, con misure aventi sopratutto carattere
educativo e correttivo. Il grave problema può dirsi dunque
maturo per la, soluzione.
È evidente che i rimedi contro la piaga della criminalità
minorile sono vari e complessi. Alcuni, e certo i più impor­
tanti dal punto di vista sociale, debbono mirare alla elimi­
nazione delle cause sociali del :fenomeno, e hanno quindi
carattere di provvedimenti preventivi o di profilassi sociale.
Siamo qui nel campo della legislazione sociale, nel quale si
incontrano ostacoli non lievi, sia per la difficoltà di accertare
le vere cause del triste fenomeno, sia per trovare i mezzi
atti ad eliminarle, onde questo è il campo in cui, seppme più
15
 - 22G -

utile, più arduo si presenta. il provveuorc. Altri rimedi hanno

anche essi cantrere pr�ventivo, ma di urevenzionP individuale
immediata e diretta, da atluarsi ron provvedimenti di poli.zi a.
È questo il campo dello leggi ili 1>olizia Jlropriamentc dette,
nel quale si presenta i;oprn.tulto In ner-essità di mia:liorare le
insufficienti disposizioni della legge cli pubblica sicurezz,1, per
qaanoo riguarda i minori oziosi vagabondi o diil\unati o de­
diti alla mendicità e al meretricio. �[a anc,hc qul!�OO è un
campo, in rui è diffo:ilo esc·ogitare mezzi nuovi, che 11bbi1U10
effettiva efficaain, o valgano a. supplii-e alle defièionr.c dtlln
famiglia, della scuola, delle opere privat� di Msi,,t�nza o di
patronato.
Più fa.cifo adunquo nella i;ua 1,ratica attuazion1 appare
1,

pm sempre il problema del trattamento dt1 forsi ui 111inoren11i,

che abbiano commes;,o reati, problema la (·ui soluzione spt•tta
appunto alla legu;lazione penale propriaruenro dotta. Qui si
presenta e1•idente la necessità di ris1mrmiare ai minor.:nni,
fino ad una certa età, ben oltre il limite ùi non• anui fissato
dal Codice vigente e cioè tino ai 14 e forsP ai 16 anni, l'on�Jt,
il pericolo e l'ingiustizia del carcere, cl1e per se è spe>So
scuola di corruzione e cli avviament-.o aliR delinquenza. L'unico
mezzo di rimediare ai noti inconvenienti del carcere sr.rubra
quello di sostituire, per i giovanetti <lelin()uenti, all" J)(•Jtc
carcerarie e alle pene in generale, misure prevc_ntiv-c, che
se!"Vano in pari tempo alla educazione e correzionP dei rei e
alla sicurezza della società.. Oceorrenì., a tal fine, ric.'Overare
i giovani delinquenti in istituti speciali ad eS8i eschb'.ivament.e
destinati, del tipo degli attuali riformatori. Già. nell'attuale
ordinamento carcera.rio l'anuu.in.istràzione compie sforzi note­
voli per separare i minorenni dagli altri ùelinquPnti. Ma la
riforma dovrà consistere sopratutto nel mutare il carntt.Jre
degli istituti di GUStodia destina.ti a i delinquenti minori dei
16 anni, che devono essere considerati come luoghi di riedu­
cazione morale piu che come luoghi di pena, agli effetti del
regime e delle conseguenze legali del ricovol'O. Converrà inol-
 - 227 -

tre studiare l'introduzione nelle nostre leggi di altri provve­

dimenti per i minorenni, pure di carattere educativo, quale il
!regime della cosidetta « libertà sorvegliata » che tanto favore
ha dovunque incontrato. Infine dovrà essere considerata la
convenienza di istituire in ogni principale circoscrizione giu­
diziaria, un magistrat.o di Ininorenni, come giudice di cogni­
zione e di esecuzione, con ampi poteri discrezionali, coadiuvato
�a :funzionari specializzati, d'accordo con le società di assi­
stenza, disciplinando all'uopo un procedimento speciale. Tutta
questa serie di particolari provvidenze implicherebbe l'eleva­
zione fino a 14 anni, e :forse fino a 16 della esenzione dalla
pena, scartando la indagine sul discerniniento, pei delinquenti
minori di questa età, ma con la obbligatoria applicazione
dei provvedimenti educativi o correttivi, da parte del magi­
strato dei minorenni, in luogo della pena. Solo pertanto i
maggiori degli anni 14 (o 16) e i minori dei 18, e i maggiori
dei 18 e minori dei 21, dovrebbero essere sottoposti alle pene
e al procedimento ordinario, con opportuni temperamenti�
tuttavia, nell'istruzione, nel giudizio e nella esecuzione.
Un secondo e non meno importante problema concerne il
trattamento degli infermi di mente pericolosi; totali e parziali,
i quali dopo assoluzioni talvolta scandalose, ovvero dopo l'espia­
zione di pene restrittive della libertà brevi e ridotte, sonQ
ammessi alla libera circolazione nel consorzio civile, og·nun
vede con quanto danno e pericolo per la sicurezza sociale.
Si tratta anzitutto di alienati di mente pericolosi, colpiti
da forme di malattie mentali che toccano la intelligenza e la
volontà (malattie dell'intelletto, malattie della volontà o abu­
lie), come tali clinicamente· apprezzabili. Con tale specie di
' ;
alienati non si debbono confondere quei delinquenti abituali,
in cui la tendenza al delitto non si accompagna che eccezio­
nalmente a disturbi nella sfera dell'intelletto e della volontà,
ma consiste invece in una alterazione del senso morale o sociale,
di cui è difficile determinare se sia originaria o congenita,
ovvero acquisita, per l' influsso di cause ambientali, famigliari
 - 228

e sociali, e che vanno sotto il nome ora cli pazzi morali, ora
di idioti morali, ora di degenerati, e più spesso sotto il nome
improprio, ma che ha fatto fortuna, di criminali nati o i;tin­
tivi; ai quali convengono, non provvedimenti di cura o di
custodia, ma vere e proprie pene con ,mrattere sopratutoo
elim.inativo.
Dai veri e propri alienati di mente occorro •mche di;tin­
guere gli individui affetti da squilibri psichici, i qu:.ili appar­
tengono alla cosidetta zona neutra fra Io stato di m.Jntc sana
e lo stnto di malattia mentale, cioè gli individui affetti da n"u­
ropatie, talora gravi come gli epilettici, gli i�tcrini, gli ist�ro­
epilettici, i nevrastenici, gli intossicati per alcool o prr altre
sostanze venefiche (morfinomani e cocainomani) e infine gli
individui ignavi e repugnanti al lavoro, che una naturale e in­
viucibile neghittosità in nessun modo curata e com battuta,
mena gradualmente verso stati pressochè psicopatici . .Per tutti
costoro occorre studiare il trattamento più opportuno, che
potrebbe essere, ac-eanto, o anche, in sostituzione della pena,
un regime di cura, di custodia e di segregazione a fornpo
indeterminato, avente carattere insieme curativo e di sicurezza,
che valga ad ottenere, quando è possibile, la guarigione o
per lo meno a rendere il delinquente socialmcnro iru10.::uo per
l'avvenire.
Per gli alienati di mente propriamente detti converrà
promuoverne la segregazione e la cura a tempo indeterminato,
cura e segregazione, non già negli ordinari manicomi comuni,
ma nei manicomi giudiziari, di cui l' Italia g-ià po;;sio<le quattro
(Aversa, Montelupo Fiorentino, Reggio Emilia, Barcellona
Pozzo di Gotto) e che converrà accrescere, quando i nuovi
bisogni lo richiederanno.
G) Sempre ai fini di riforma sopra accennati, è neces­
sario altresì sottoporre ad accurata revisione il titolo ottavo del
libro primo del Codice penale relativo ali' istituto della recidiva.
L'attuale regolamentazione della recidiva produce invero serii
inconvenienti e presenta rilevanti difetti. Principalmente è da
)
 - 22\J -

lamenta:ri,i l'a:,soluta inidoneità degli aggriwamenti di, pena,

sanciti d11l Codice in caso di recidiva, a combattere efficaoo­
m<mto fa eriminalità dei delinquenti abituali e cli mestiere più
e JJiù volte r eoiclivi, ch-0 l'abitudine inveterata del delitto
rende sordi all'azione intimidatricc della minaccia, dell'a11pH­
caziom' e dl'lla esecmz.ione della pena.
Anche il fonommo della delinquenza abituale ha subH.o,
per causo varie negli ultimi tempi una ;;ingoiare 1·ecrudescenza,
che rc11dc più vivo e sentito il bisogno cli a,pprestare allo
State, nuove armi di difesa contro di ossa. Determinare i ca­
:ratt.eri di c111esta élasse di dçlinqucuti non è agevole nè alfa
S<:ienv,a nò alla legislazione. Ciò nonostante, coloro che, JJei·
r2,.;iono del loro ufficio o della 101'0 professione, come i giu­
dici penali. gli avvo3ati, i fum;ionati dellà polizia e quelli
dcll'ammini:sbraziono C11l'ceraria, hanno pratica dd momlo cri­
)Ilinalil, riconORcono bene a prim,t vista questi tipi di rlelin­
qminti. d1P non escono dalle carceri. se non per 1·ltomiwvi a
pii1 o meno breve scadenza, in cui la tendenza. al delitto è
come una. vocazione, e l'abitudine del delitto una seconda na­
tura. e ai quali la pena apJ,)aro quasi come un neeessa:rio
ril,;chio professionale della industria criminale.
Ri tratta più spesso cli delinquenti contro la pròp1·ietà,
talrnltfL di delinquenti di sangue; a11tori ora di lievi, ora di
g1·avi delitti, che rappre.st>ntano come una criminalità cronica
o permanente, di cui 1 delinquenti p1'0p1·famenfo abituali, <·ioè
divenuti tnli per c>au.�e prevalentemente sociali, non sono che
una sottospecie, come ne sono una sottoopccfo i delinquenti
profesdonali o di mestiere.
Bì�:ogna chmque anzitutto :fissare nella legge la nozione
clavvèro non :facile della delinquerua abituale, i cui presup­
posti, 11or quanto è dato desume1·e dalle più recenti manife­
stazioni lcgi.sla,tive. debbono trarsi sopra,tutto da dati ob­
biettivi, dai precedenti l)enali o giudiziari, cioè dai reati
precedentementé commessi, 1·istùtino essi da sentenze di con·
danna. o anche rla i;entenze. di pro.scioglimento ì)er insuffi-
 - 230 -

cienza di J)rove, ma insieme anche da dati soggettivi o psi,;o­

logici come il carattere, le tendenze, i precedenti, il conte­
gno, i moventi psieologici, da cui si rivela la pericolos.it à.
del delinquente.
Dopo ciò bisogna avvisare a.i provvedimenti più idonei
contro tale forma di delinquenza. Appare eviùontc la uece.,aità
dell'internamento di tali delinquenti a perpetuità o per lu.n­
ghissimo tempo in stabilimenti o c.-oloni.c organizzate noi Re­
gno o anche nei possedimenti d'oltre maro, per cui essi si:ino
messi nella impossibilità mat�rialc cli nuO<'ere e siano obbli­
gati a proficuo lavoro. Si potrà aolo disc-utero i.ullo modalità di
uu tale provvedimento, se debba cioè considerarsi eomc pena
o c.-ome misura cli sicurezza e in quesL'ultimo caso .'le tlc•bba
sostituirsi alla pena o seguirla come misura surrogatoria o
accessoria. Cosi potrà discutersi circa i limiti massimi o mi­
nimi di quesfo internamento, sulla aut-0ri tù a cui ùebba r-on­
feri"rsi la facoltà di ordinarlo, sulla po::IS.ibilità di una libera­
zione anticipata é condizioruùe sotto un regimo ùi « libertà
sorvegliata » e via dicendo.
Il primo e più notevole esempio di speciali provvedimenti
e-0ntro la delinquenza abituale fu dato dalla legge france-;o
nel 1885 sulla relegazione dei rceidivi, modificata. da suc­
cessive leggi nel 1903, 1904, 1907. L'esempio dclla lfrancia
:fu seguito dal Portogallo oon legge 21 aprile 1891, che
sta.bili fa deportazione dei recidivi. Ma il più completo si­
stema fu attuato nell'Inghilterra eon la. legge sulla preven­
zione dei delitti nel 1908 (Prevention of Orime Act), dedi·
cata alla de:enzione dei criminali abituali. In .irne.ica vari.e
disposizioni, per lo più sul ti.po inglese, vediamo adottato nel
codice penale di New York senza contare le ]oggi dello SttLt<>
di Indiana e dello Stato di California, ohe esagerano le misU1-e
Idi mcurezza fino alla « sterilizY.azione » dei delinquenti ano­
mali incorreggibili. Occorre anche ricordare le disJ)Osizioin
del codice penale norvegese, senza far cenno dei progetti
del codice penale svizzero, austriaco o germanico.
 - 231 -

In Italia, ali' iniuori delle norme del codice penala sulla

recidiva e di quella della legge di pubblica sicurezza sull'am­
monizione, sulla vigilan<Za speciale .di _pubblica siourev.ia e
·sul domicilio coatto, di cui sono noti i gravi inconvenienhi
pratici e la scarsissima efficacia, non si è ancora adottato un
'Bistemn organico di lotta contro la delinquenza abituale. l'fn
moviment.o di riforma si iniziò col disegno di legge FinoC'chlaro­
Aprile del 4 febbraio 1899 contro i recidivi. Seguironò i pro­
getti J3onassi (17 novembre 1899), Gianturco (22 novembre
1900), Ronchetl;i (30 gennaio 1904), Luzzatti (19 novembre
1910), tutti diretti all'abolizione del domicilio co1tt.o e alla sua
sòstituzione con altri pro vvedimenti. Da ultimo anche la Còm­
missione Reale per la 1·iforma del ministro Mortara, nel suo
rrogetto di riforma della parte generale del codice penale ha
presentato proposte, che implicano la creazione di nuovi isti­
tuti per la lotta contro questa grave forma di criminalità. Il
l)roblema è di quelli che non tollera più_ indugi nella &ua so­
luzione. Basterebbe esso solo a rendere necessaria ed urgente
una riforma degli istituti penali.
R) Un punto, su cui pure deve feruiarsi l'attenzione
del lcgislat.ore nella riforma delle leggi penali, riguarda l'e:;tin­
zione dell'azione penale e delle condanne penati.
Oli istituti dell'amnistia, dell' ìnoolto, e deUa gra;,�i,a,
di cui troppo spesso 1:n·aticaroente si abusa con gravo scapito
dell'autorità delle leggi e delle sentenze ).)Cnali, domanclano
di essere circonda.ti di migliori garanzie, non per diminuire
in alcun modo la prerogatva i
sovrana f;lancita in questo campo
dallo Statut.o, ma per meglio disciplinare i casi e i fini, per
mii è lecito far uso della facoltà della sovrana indulgenza e
·il procedimento da seguirsi nella concessione della clemenza
sovrana.
Parimenti l'istituto della ria,bilitazione, merita di essere
emendato nella sua disciplina. legislativa, al fine di evitare
·gli inconvenienti, a cui ha dato luogo la sua pratica appliea-
 - 232 -

zione, pàrticolarmentt' nella forma dellit cosidctLa <t riabili,u.­

zionc di diritto ».
Infine riguardo all'oblazione 11olonta.ria sembra <ltl PSa­
minnre la opportllllità di e<1te11derc lu facoltà tlPl componimt>nto
amministrativo a tutt-e in genere, o 1ùmono, ,1Ua llltll;t'gior
parte clclle contravvenzioni, che hn1lortino :.oltanto JML.tlitÌi
pee=iurie.
[) Per qua!lto ha rigunrdo alla l'arte .5peciafo r!èl f'ri,r,·.·c
penale, cioè ai delitti ìn ÌIJJ)erie (lihro sr,r•nn lo dr•l l\JcliLJq
penale) e alle controvve:nzioni in io.pecie Clibro terzo dd ('ii ùièC
peuale) è nece.-ssario esaminare quiùi variazioui e mndjfj ·a­
zioni com·<>nga apportare o.llu definizion,• legislati,a clei rnri
reati, in sè f' nei loro rnrrporti re<'iproci. nlla dek•rmina·
zione delle pene relative ai ùeliiti e aUL• rontnt1'\'Cnzfon.i,
per quanto attiene spef'ialmenfo ulia loro misum ht,de e l.\'UI ·
d.iziale, e infine alle (·ondizioni di 8'iet'cizio drll'uzionA pe­
nale nei singoli delitti (querela, t·ichic�lu. :iutorizzuziuut•).
Più partkolarment� conviene �t-adiarr. in 11rmoniu. con fo ma­
tate eondizioni della vita er,0nomica e socicùc, se alr.une azioni
JJOn prevedute come reati nel C'-0dirc J)Cn:ùo o in altri rodici o
leggi, debbano, a causa del loro caruHere anti,;<n•in],,, rssrr�
);lros<' in consitlerazion" e umtemplate come 1·c·tti, 1:w ulcune :lt•lle
azioni oggi prevedute eome reati d!!hh'.mo. per nsscr veuutç,
me.no il loro carattere antisot'iale, C.'�s::u·p tlall't),;.sere, Mme t:ili
considerate, se alcuni rea.Ili debbano ns�ere tlive1-.�a111cntc cleri­
niti o soH01Josti a diverse sanzioni penali, o u diverse 1·ouùi­
ltloni di ]1r,rseguibilità giutliziaJ e.
Così in ruateria di delitti <,out1•0 fa :persona, occorrèl'à
studiare un miglior rcgolanienfo legi-.!ativo dei re:Lti di in1;iuria
e di diffamazione1 per sostituire in t:tluni rusi la pena p�u­
niaria, in congrua rnbur,t sta.bili tn, alln pcnn. r,�strittll'a
dclla libertà personale, per disciplinare h facoltà di prova
allo scopo di impedire che il proceRso di dil:famaziono si ri­
solva .in un processo cont-ro il diffamat-0, per iiltituire rorti

)
 - 233 -

di onore, davanti alle quali la prova dei fatti diffama+-<>ri

possa seguire con maggior riservatezza cli ind.agin.i e con mag­
gior libertà di a_pJll'ezzamenti. Così. sempre in materia di _reati
contro la persona, bisognerà considerare l'opportunità di un
inus1J1-imento delle peno per i reati di omiciilio .e oopratutto r,er
le lc�ioni personali, e della perseguibilità (IX- offfoio di t;ùuni
coì1h-o l'integrità personale, pòr cui ora è richiesta la- querela
di pa1·tc. In materia di delitti conti-e il buon costume e l'ordin{)
delle famig·lic, bìsognerà anisar-e ad una più efficace ro1Jres­
sione dt>lla pornografia, conformemente agli obblighi inter­
nazionali assunti dal!' Italia. Kei delitti contro la sieurezr..a
detto Stato si dovrà studiarn la possibilità di reprimere alcune
forme delittuose non contemplate nel Codice penale e in altre
leggi, speC'ialmente alcune forme di tradimento improprio 1Jom­
messe sia in tPmpo <li guerra che in oomDO di pace. :N"oi delitti
contro la pubblica ammlUÌ$tràzione dov1;>à meglio discivlinan,i
la materia dell'oltraggio ai pubblici ufficiali, _punendo oltre
che Foltraggio ct>mn�esso in prèsenza del pubblico uff-ifiab
anello quello commesso pubblicamente in sua assenza.
Infine converrà r•saminaro so non sia il caso di procodere
a una riduzione delle azioni punibili, separando l)iù netta.­
men te il rampo doi delitti da qLtello della contravvenzioni, par­
ticoL·U'111ente cl.elle èOntravvenzion.i a.mministrat,.ive p1.,e,edute
.nelle leggi speciali, di'!tinguondo i veri .e, propl'i reati da qui>i
:fatti, che sono in sostanza sern pli�i torti aJ.Jlministrativi, da
abbandonarsi }Ùle sanzioni e ai procedimenti propri del dfrit,to
amtninistrativo, al fine pratico di evitare gli abusi delle san­
zioni penali, che oggidì si lamentano specialmente nella materi,.
regolata da leggi speciali .
L) È necessario in ultimo, .ver rendere più es.1t-ta e
sicura la interpretazione del nostro Codice penale, nel campo
nratico della applica1,.Qi ne giudiziale, provvedere ad emen­
dare quelle disposizioni del Codice stesso che dàuno luogo a
quistioni tradizionali e sempre rinnov!11ltisi, s.enza che la g:Ìu·
 - 234:

risprndenza possa mai raggiUilgere su di es3e l'autorità di

una « res perpetuo similiter judicata » e, insieme, a correggere
quelle disposizioni che la dottrina o la giurisprudenza concor­
demente additano come formalmente imperfette e tali da inge·
nerare nella pratica, perpetue perplessità od incertezze. Di­
sposizioni delle quali dette ampio saggio il « progetto di infar­
pretazione autentica di alcUili articoli del Codice penale »
presentato nel 1910 dal guardasigilli Scialoja, che offre ancor
'Oggi un prezioso materiale di studio.

CODICE DI PROCEDURA PENALE.

Il Codice di procedura penale vigente venne alla luce ed

entrò in vigore fra così gravi e numerose critiche, come non
toccò forse finora a nessun altro colico o legge. Criti •he, che
traevano forza ed importanza non solo dal numero, ma anche
dal valore dei nomi individuali e dalla autorità dei voti collet­
tivi. E tanto più degne di attenzione apparivano, quanto più
fa necessità e l'urgenza di una fondamentale riforma dei
nostri istituti processuali penali, era stata da lUilghi anni, e
-con rara unanimità, riconosciuta dagli uomini di legge: stu­
diosi, magistrati e ordini forensi.
Si protestava contro la deficiente elaborazione clel pro·
getto, contro la scarsa ponderazione della sua struttura orga­
nica, contro la pratica difficoltà di attuazione di molti dei
suoi istituti. I dissensi divennero più numerosi e frequenti,
-'dopo la pubblicazione del nuovo codice. L'agitazione serpeggiò
-e poi divampò per l'Italia tutta, passando dalle curie ai
congressi forensi, dalla stampa politica al Parlamento, dalle
·,riviste scientifiche ai discorsi inaugurali dei procuratori ge­
nerali. E tanta fu la sua :forza che, a poco più di un annQ
dall'entrata in vigore del codice, il guardasigilli Orlando si
 - 235 -

vedeva costrett,o a istituire, eon Regio decreto 2$ marzo 1915,

una Commistione presieduta dal senatore Mortara con « l'inca­
rico di proporre le modiiicaziorù da introdursi in quelle ai­
sposizioni del vigente codice le quali, nella loro pratica appli­
<:azione, abbiano dimostrat.o la necessità di emendamenti ».
Esempio davvero raro questo di un codice, che dopo la breve
vita di un anno, subisce il vaglio <U un immediato riesame l
Senonchè la Commissione Reale chiamata, in epocà cosi
prossima illa creazione del codice, a quest'opera di revisione,
non _potè assolvere il suo compito. Essa, dopo alcune riunloni
(30 set,tembre--5 ottobre 1915), in cui fu elaborato un progetto
-:li regolamento per la notificai:iòne degli atti giudiziari a mezzo
della ]?osta, non venne più convocata, nè i suoi studi cbbe1-o
corso ulteriore. Parve invel'o che le modificazioni proposi:<#
dai singoli commissari, per in-vito del presidente, l'imettessero
in discussione tutto il sistema e i Pl'incipii :fondamentali del
codice, in contraddizione ai confinl segnati all'opra, e
ùella.
Commissione dalla :relazione del gual'dasigilli premessa al de­
creto anzidetto, e dal discorso di lui ohe ne inaugurava i la­
vori. Forse - ed è hen naturale - non fu neppw-e estr1J.nea
alla cr isi dei lavori della commissione la guerra, che già nel
pieno fervore, asso1·biva il Governo in cure maggiori e più
gravi. Comunq_ ue tali lavori più non ebbero seguito. Solo la
parte relativa alle notificazioni UQstali fu recentemente ripresa
in esame da una com,missione nomin)l;ta dal ministro Oviglio, e
formò oggetto clel Regio decreto 21 ottobi-e 1923, n. ?-393,
,che in forza dei pieni 1>0reri conferiti al Governo con la logg-e
S dicembre 1922, ha disciplinato, appunto, la notificazione a
mezzo d-ella posta, degli atti giudiziati, cosi in materia penale
-come in materia civile.
Nè miglior fortuna ha avuto la commissiono, pW" essa di
1·ecente istituita dal ministro Oviglio, al fine di « studiare e
r,roporre le eventuali modificazioni da apportarsi al vigente
-0rdinamento dei giurati e ai procedimenti davanti alla Corte
di Assise ». Commissione che nepplll.'e si fece a iniziare i propri
 - 236 -

lavori, quantunque anche essa, come la precedente, non mai

formalmente disciolt.a.
Senonchè il coro delle voci invocanti la necessità cli una
fondamentale revisione del nuovo Codice di pror,etlura penale,
affievolitosi durante la guerra, ha ripreso di r�r"nte nuovo
vigore così nelle riviste giuliziarir co.ne nei gioraali politici,
nei voti degli ordini forensi, come nei congrc;,i scicntifiéi
(consiglio degli avvocati di Roma, congrc·;so clcllc scicn7,e
di Catania) così nelle interrogazioni e interpellanze parla­
mentari (deputati Conti e Persico) comr nei di-,r·orsi inaug-urali
dPll'anno giudiziario (procuratore generale cklla Ca��:i.iion.',
Appiani). Onde può ben dirsi che la rironn'.t d •i no;tri attuali
ordinamenti del processo pcnalr viene oggidi rcC'lamab1 <la
ogni parte per quasi plebiscitario con�"nso.
E in verità la ormai decennale- è'>pcricnza pratica clcl
nuovo codice ha dimostrato, più assai c·hr l'opnortunitl, l'in­
dispensabile necessità di una sistematira rc·,·isionc. J}anali,i,
lai'ga e profonda, che la dottrina, la g-iurisprurlenza, la quoti­
diana pratica del Foro già fecero di ogni riart'! del codirc,
mentre ha reso ormai sicura quella cbr può dirsi la fisonomia
pratica del nuovo processo penale, ha confermato altrc,ì, in­
sieme a taluni innegabili pregi, numcro;i e gravi difotti, che
vanno ogni giorno di più assumendo rilevanza ed cviden½a.
Oramai, dopo l'esperienza di oltre due lu5tri, non è più
lecito persistere nella prirr.itiva credenza che lo <liffi�oltà e le
critiche mosse al nuovo Co:lice de:ivassero, pi�1 ch3 da intrin­
seci difetti, dalla naturale diffidenza cd ostilità, ehe incontra
ogni nuovo sistema di procedura. Neppure è _più lecito cul­
larsi nell'illusione che la virtù di adattamento della cispericnza
sia sufficiente a sanare i mali, che affliggono l'organismo
del nostro processo penale.
No. L' impossibilità, in cui la giurisprudenza si dibatte,
di supplirle alle defi ienze della legg-e, mercè un'opera rnga"e
ed accorta di interpretazione, la sua impotenza a rimediare ai

)
 - 23'7 -

mali ae.ll'ordinamento processuale :penale, ineroè uno sforzo

assiduo di adatta.mento di esso alle _reali csigell2!8 della vita
w iale, si è fatta ormai palese ad ognwio. Sospinta dalla ne­
c<Js,ità, la giurisprudenza si è veduta costretta a wvrappol're la
sua autorità, alla autorità stessa della legge. Si è oosl venuta
plasmando una notvole e
quantità di nuove consuetudini pro­
ces�aali rhe, ben spesso, non solo trascmano il dil'itto costi­
h1ito, ma nd esso contraddicono. Normt} c coruiuetudi.tri, che..
variando da luogo a luogo e da tempo a tempo in uno st1;soo
luogo, cagionauo profonde perplessità ed incertezze nella pra­
tic•a giudiziale· del d1ritt.o, o qua.si ricbiamano alla memoria
l'amara rampogna clel Pas;('al « d,'.UX degrès dc l.a,titude boulc­
l't,rscnt l a jwi.,pruden-00: vé.rit.é au deçà des Pirénées. errcm
au cldà! »,
l\la altre ragioni ancora accrescono l'inte-resse ad una
revisione ùella nostra legg·o di pr ocedura penale. ,\nz.itutto
il monito che rl_eriva diùle numerose disposizioni emanat.e dn­
rante il periodo bellico, che modificar-0no, o addirittura so­
spesero, por un tempo non breve, l 1 a:pplica�011e dol Codice
ir1 più d'uno dei suoi istituti. Sospingono inoltre, nella via.
delle riforme del proces.so penale, g-1,i iru,eg·namenti germinrrti
dalla recente unifièazione legislativa penale del Regno colle
provincie 1·edente, e la esperieMa, sia pur breve, llell'attuazio­
ne, nei tertifr>ri annessi all'Italia, del nuovo Codice di proce­
dura penale, non sempre in verità, atto a subire vantaggiosa­
mente il confronto con l'ordinamento processuale nushia1,'0.
Determina infine la necessità di opportuni rinnovamenti le­
gislativi nel campo J)rocessuale la l)revisione ùì un nu:o;ro
diritto sostantivo penale, di cui già si &eorgono i futuri li­
neamenti, oon cui converrà bene porre in armonia altre'3i là
struttura del processo l)enale.
La rev'5ione del Codice d i procedura penale, un.i volta
affrontata, non può, <li nec0$Sità, limitarsi a singoli punti
rlella legge, ma un po' p�r la stés/Ja natura organica delle
f'ft
-
- 288 -

norme processuali, un po' per i difetti di concezione e di

sistemazione del Codice vigent.e, deve invostire tutto quan­
to il complesso del C-od.ice.
E valga il vero. Fl'a i difetti dell'odiorna legii-lazione
processuale penalo viene in prima linea l'eccesso della si::!te­
mazionc, che mal si confà ai fini pratici della h'g;re o m>.r­
ticolarmente cli una legge di procedura, e che da un lato con­
duce a spezzare in più punti il regofamento legislativo cli
uno stesso istituto, e dall'aHro costringe a frcqu<'nli rièhiami
tra le varie disposizioni del codice. Vengono poi le impro­
priet.à tecniche nella forma e nello stile; il dottrinarismo a­
stratto di molte disposizioni, la complicazione 1legli istituti
che C'rea un meecanismo prooossuale mastodontico <·011 un gr<r
Tiglio di competenze e di interferenze funzionuli: la pc•sun­
tetza del congegìlo proc�suale cho, c•oll'irupaccio delle proro­
ghe e delle re�tituzioni dei termini, delle S-OS()ensjoni e dci
rinvii, con la defatigazione dei molt(lplici gravami, prolnng.i
le istruttorfo per anni e i dibattimenti per rne:ii; l'assidua.
minaccia. delle. troppo nlllll.erose dec·ndcnze JWort'stiuali, e il
gioco delle non meno numerose nullità, or s1 oi- no sanabili,
a...<>cose in ogni istituto, che costituiscono rorne una perenno
spada di Damocle tesa snl Mpo delll' 1>arti, dei .funzionari
1·rquirenti e dei giudici; i l carattere talvolta eccoilsh•amcnte
;restritt;ivo, tal altra invece eccessivamente liberale delle di­
sposizioni, infine il costo esorbitante dei processi penali, frutto
a sua volta, del sopra.carico del lavoro giudiziale dnl L,odicCl
st.esso artificiosamente creato. Ecco ,ùcani dei diletti generali
clic Yiziano l'organismo del vigente codice di proccdttra. Una
dettagliata enumerazione di tutti i singoli punti che s..:mbra
abbiano bisogno di emendamenti, sarebbe come ognuno in­
tende, insieme impossibile ed inopportu.na. Ciò non toglie tut­
tavia che, per sommari accenni e in via di esemplil'foazione,
possano indicarsi quelli fra i vari istituti del codice, che pin
concordemente ap11aiono nlla scienza e alla pratica meritevoli
di -revisione.

) I•
,,,
-,
239 -

A) Nel campo delle Disposizioni (Jenerali merita an­

zitutt.o attenzione la materia dell'azione penale.
La disciplina delle cause sospensivo dell'esercizio del­
l'azione penale domanda di essere integ1·ata, sia introdueendo
nuove norme c11e attualmente difetta.no, ad esempio }ler il
caso di infermità di mento dell'imputa.to sopravvenuta dopo
il reato o p1·ima o dp.rante il pi-ocedimento, sia sottoponendo
a revisione le norme esist,enU, ad es\mlpio quelle relative alle
questioni pregiudiziali di Stato converrà vedere se non debbano
essere opl)Ortunamonte estese fino a comprendere le altre que­
stio11i di stato civile che non concernono lo stato di fig)iazione
(esempio cli matrimonio) e in genere tutto le controv'crsic di
stato (e;,empio di cittadinanza, di tutela di diritti onorifici Q
via dicendo). Sembra anche opportuno sottoporre a revisione
il principio cosl detto della « unifa del potere e della funnone
giurisdizionale » che porta alla assoluta reciproca autorità
dei giudfoati pemtli nel processo civile e - ciò che mn è sempre
conveniente - dei giudicati civili nel processo penale.
L'istitut-0 dell'azione civile derivante dal reato deve es­
sere meglio regolate, sia per quanto 1·iguarda la cosidetta
1·iparazioue pecuniaria per allargarne i confini. rendendo pos�
sihilc, nel processo penale, la riparazione del daunç> mo1·ale;
si;;i, lH�r quanto concerne l'eccezione che al principio <<elncta
una \'Ìa non datur recursus ad alteram» apporta il legisla­
tore in caso di 1·eati perseguibili di ufffoio; sia iufine per quan­
to attiene all'autol'ità di cosa giudicata della sentenza penale
assolutoria sulla azione civile clerivante da,l rE:ato, estesa, con
manifesta eccessività, anche al caso di a�soluzione por insuffi­
cienza di prove e anche alle questioni di vera colpa civile.
La disciplina della competen�a dove pure essere oggetto
di att,ento esame.
Per quel che concerne la compoten2,a por materia g·iova
studiare se non debbono sottrarsi alla competenza d�lla Gorte
di Assise taluni delitti, specialmente quelli ohe implicano un
esame di natm-a tecnica, come i delitti di calunnia e di fal-
 - 24.0 -

sità in giudizio. Più ancora abbisogna di revisione la materia

della competenza per connessione. Deve sottopor�i a revi­
sione il principio per cui, in caso di concor$o tra giurisdizione
or,1inaria e giurisdizione speciale, l'una prevale sulle altre e
le assorbe, principio che ha dato luogo a non pochi vratici
incomenienti; e così pure il principio della inseparabilità ùei
processi penali sino al termine della istruzione e quella ddla
separazione dei giudizi nei casi di connessione obbiettiva fra
reati di competenza delle Assise e reati di competenza del tri­
bunale, che conduce bene spesso al pericolo di ins:1nabili con­
traddizioni di giudicati.
Si sono :fatte molte critiche iùla tldinizione d,•Irimpu­
tato quale è data dal vigente codice. E in V"rità, l'inconve­
niente, che oggi si verifica di proccs�i penali, di cui neppure
giunge notizia a coloro che vi sono sottoposti, <leve CSS"rc ri­
gorosamente evitato. Occorre pertanto correggere l'infelice e
ristretta definizione dell'imputato, contcnut,i nel codice riro­
cessnale, studiando se non convenga considerare come impu­
tato durante l'istruzione, chiunque in genere, in seguito a
denunzia o a quereh o a rapporto, sia stato comunque sotto­
posto a procedimento penale.
Il nuovo codice toglie al pubblico ministero il ('arattere
di parte in giudizio, ostentandone una i pe rbolica indipen­
denza o neutralità, che meglio si confà al giudice, esso, sì, ve­
ramente, «rappresentante della legge» e della giustizia. Con­
vien studiare pertanto se tale carattere di parte in causa non
debba essere al pubblico Ministero restituito, sia distinguendo
rigorosamente, la :l'unzione accusatoria e requirente, che ad
esw spetta come organo del potere esecutivo pre,so l'autorità
giudiziaria, dalla funzione giurisdizionale del giudice, quale
organo del potere giudiziario; sia concedendo al pubblico mini­
stero la :facoltà di rinunziare al diritto di azione penale e di
recedere dall'esercizio di esso; sia infine togliendogli la fa­
coltà di agire nello interesse per conto e quasi in rappresentanza
-dell'imputato, che oggi gli è dalla legge affidata, snaturando

I•
 - 241 -

la. sua figura di _pari.e nel processo penale. Perohè se il pub­

bli. o ministero com.e orga110 disti.nto dal giudice deve conser­
varsi, csw non può essere raffigurato che come rapprcSèntante
dello Srato nella sua funziono esecutiva, e come att.orc e parte
nrl giudizio �nale. Che se u11 tal cai-af;oore si. volesse ncga.r:g'li,
pc,r fa,•no un duplicato del giudice, tanto varrebbe abolirlo dcl
tutto, o ronfigurare tutto il p1·occsso penale come un -proce­
dimento ex offfoio ohe il giudice mette in moto per su.a pro­
p1-ia iniziativa.
Le' definizioni legfolative della .smfon,za, dell'o?'di1�anza,
del decreto vogliono altrcsì essel'(� emendate, al fine di eli­
minaTC le numerose t!uestioni esegeti.cl.te in,;orte nella l)ratica
ap1Jli a_ior.e della kgg,e; qu_elfo ad oscmp:o, si 6il senten.z:t o
ordinanza la clecisi-0ne, emessa in �de di esem1ziono, con cui il
giudice rhiudc definitivamenoo il corso dell'oso:mzione penll-k,
se sia sentenza o ordinanza fa decisione, con cui il giudice
dicl1inra la nulJit."i. di un decreto di citazione o di una wntenza
di rinvio a giudizio, o in genere di un atto istruttorio, ccc.
Pilt semplice e spedito, e sopratutto IlÌÙ sicuro dove es­
sere reso il sistema delle notificazioni, arg-0mento fondamen­
tiùe rispett.o alla istruzione e al giudizio.
L'al'caico sistema dell'affissione, per i casi frequenti di
imputato di residenza o dimora ignota, mentre riesc11 di 1:ier
sò assai complicato, non tranquillizza sempre pienamente la
eosrien.za del giudice . ..\'fa ptu·e all'iniuo.ri dei latitunti, sono
pu,·t.roppo numer-0sissimi, tra le persone che _possano avere
rapporti co1) l'Amministrazione della giustizia penale, coloro
i quali non hanno i:esidenza nè dimora facilmente accertabile,
nè congiunti che siano disposti a facilitare le ricerche del-
1' u.ffieiale giudiziario. Si centuplica cosi l'inoo.nveniente
dei rinvii per irregolaTe notificazione del decreto di citazione
ali' imputato, causa non ultima. dell� lamentate hmgaggini
processuali. Dul'ante i lavori _preparat.ori del codice vigente
si accennò all'idea della notificazione a mezzo della staml)a,
accolta da altre legislazioni moderne: l'avervi poi rinunziàto
l6.
 - 242 -

in modo assoluto non sembra che debba senza :ùtro sconsi­

g-liare un eventuale riesame dell'argomento. Per facilitare
le notificazioni si potrebbe anche tabilire l'obbligo per l'im­
putato di eleggere un domicilio durante l'istruzione, al 'Jualc
le notificazioni dovrebbero intendersi sempre valiùamentc fatte.
Converrà anche studiare, se non debbano essere anche
ridotti i troppo numerosi termini perentori, che importano
sanzioni di decadenza processuale, e opportunamente rie,a­
rni.nare la disciplina della restituzione in termini, che conviene
confinare nei limiti più ristretti.
Il sistema delle nullità richiede una revisione paziente,
sia per ciò chs si attieue alle nullità assolute, da cui sembra
debbano essere escluse quelle che concernono la rapprc.scntanza
del pubblico ministero sia per quanto riguarda le nullità
relative, che converrebbe disciplinare in modo più semplice e
più e:ompiuto, eliminando anche lo non lievi contra.ddi.cioni
della legge, al fine in genere di falcidiar·e l'eccessivo numero
di nullità che si annidano in ogni istituto.
B) Nel campo della Istruzione dei pro�essi penali non
sono meno vive e sentite le esigenze di una riforma.
Le norme relative agli atti del pretore o del pubblico mi­
nistero abbisognano di emendamenti. Occorre fra l'altro, esa­
minare se non sia il caso di abolire l'obbligo del procuratoTC
del Re di richiedere al giudice istruttore di pronunziare de­
creto ogni qual volta ritenga che non si debba promuovere l'a­
zione penale; obbligo che contraddice alla sua qualità di attore
e di parte nel processo penale, e al carattere necessariamente
discrezionale dell'azione penale. L'antico sistema della cosidetta
«facoltà di inviare gli atti in archivio» sembra debba essere
opportunamenta rimesso in onore.
Parimenti converrà esaminare la conveni:mza di ritor­
nare, in materia di istruzione formale, al sistema del codice
abrogato, secondo il quale era resa obbligatoria l'istruzione for­
male per tutti i reati di competenza della Corte di a3sise .e del
tribunale, ove eccezionalmente non si procedesse per citazione

•I I
 - 243 -

diretta o direttissima. Gli inconvenienti dcll'a,ttualo sistema.

sono unanimemente deplorati. Gfa la istruzione sommaria, per
i reati di c:ompetenza del tribi�ale, in rapwrto ad imputati
detenuti, si converte assai 13pesso in :forn1ufo pel verificarsi
dello comlwioni previste dall'ultimo eapover:50 dell'arC'icolo 280;
e risvetto ngli imputati liberi si riwlve pur di frequente in
un procedimento non breve e complicaf:ò, stante la nec�'3sità
di richiedere l'intel·vento del giudice istruttore pe1· compiere
dc>terminati atti processuali, che sogliono utilmente praticarsi
a.1whe in procedimenti cli non grande importanz.a. Oramai le
Regie procure e spedalment:.e le più importanti, hanno p�r<luto
la loro classica fisonomia di uffici inquirenti direttivi; cSS(! si
sono trasformate in altrettanti uffici di istruzione in cui si
compiono jndagini sulla più gran pa,rte dei pro�edimcnti re­
lativi a. reati gravissimi, che per precetto ùi legge, clevono
istn.rirsi col rito sommario, sìno a quando non venga il momento
dell' intcrrogatol'io degli imputati e clellc perizie, per c,w
deve intervenire il giudice istruttore. In sostanza presso cia­
scun tribunale funzionano due uffiui d' istruzione; LlDO, l'Ld:­
ficio <li istruzione p1·opri�ento detto, il quale, pur ayendo
minori affari, è fomito cli personale più com, plcto e non è
assillato dalle ristrettezt.e dei t<irmini proces.�uali, l'albro quello
delle Regie procure, che deve istruire qllasi tutti l prot'.'.e);si,
con assai minore dis]?Onibilità di personale o sotto l'aculeo dei
brcviS&imi tsrmini assegnat.i dalla procedura. Vi sono poi le
complicazioni e gli indugi, a cui danno luogo le interferenze
istrut,torie, J)roprie del rito alt.ernato, che culminano talvolta
in vèri conflitti di competenza fra il Pubblico Milli,,lx.n:o e il
giudice istruttore. A tutti questi inconvenienti non vi è ché
un 1·imeàio: restituire al procedimento sommario - riducen­
done la sfera di appli-Oazione ai casi in cui esso è veramente
utilizzabile - il suo carattere spiccatamente accusatorio, sta.­
bilenùo cioè che il pròcediment.o abb1·eviato çlebba adottar.si
quando il pubblico ministero sia i.n gr.\\do cli citare taluno di­
rettamente in giudiziQ, previe soltanto s0mmarie investigazioni
 - 2-14 -

o informazioni di poliziii giudiziaria; e che in ogni ultro

carn debba si?goir<1i la istruzione formale.
La disciplina delfo ])erizie si è manifestata Ilt'ila Jlruti"a
cosi piena di difetti r di irtC'onw•nienti ùu. richiL·1lt•re UJta
pronta rnvisionc. Dere studiarsi i.e non (•onv·n1.p c>hc l L s,·elt.1
dei _periti sia fatta soltunto tra toloro r-ht• siano iscrit1i l�;ral­
ment11 iu apl)O,;iti albi profossion:tli cli Jll'riti; c!cvo vcdl·rsi
se le perizie debba.no c:ase1·� uffiùttfe n"l prr>eetlimenrn J>•·nalo
a 1iarsone tecniche, da ,.,cegliersi e,rlu1;ivament,, dal r;-iu,licu di
ti.ffi�w e senza istanza <li parte. wlo eonC'c>t!Pudo alfo parti l:i
facoltit di farsi ra11prcseutare Pl't•s�o ùi tssc t!:1 dil',•usori t.·r·nid,
doè da periti di parte. Deve md1e c><arninursi hl pr1.,,;ihilltà
di istituire la <:osi<lett.a « revisione di J>erizi.1 , •
In materi1 di prova f€!liimonir1fo e 1locw,it.•fllt1lr· appat"1'
certamente ispirato do. intenti nobJi�simi quel r,nmplP.;so di
normo, per cui si vieta cli ink•rrogart• i tw1tiuwni sull� 1•oci
correnti nel pubblico intorno ai fatti rll'll.1 cnu�a , �uli.l IUO­
ralità in genere delle pa:rti; 1>'11" cui si colpisr-e di willilil lu
lettma cli domunc.uri r-he ecQnteng-0110 iuformuzioni e rrorizic
di tal genere, e la leth:mi di depo�izioui di t:c:;timoiù nr)n
esaminati dal giudice 1•0U1! normi' d,,11' i�ttuzionu formulo.
Ma In applicazione ùi t.ali divieti, forse per il modo <'On rui
i medeBirni sono stati formulat.i, genera spesso ince!'tezz:1 di
int-erp1·etazione e dJì luogo à gravi inl·onvcnienti. Duo fond,�­
mentali osse·rvazioni ronsigliano una r(wisi11nfl rii t.ali normL',
L'una è che queste, così co.:ne ,ouo staro econcepit · e nidatto,
contrastano col principio ohe in matoria penalo la verit.à 1M­
teriale deve prevalere su guelfa formale, nonché colla neoo�­
sità generalmente riconosciuta cli ac--cert.a.r<' r definire, insieme
alla es,istenza ma-terinlc e alla coniigurazioru, giuridica del
Jeato, anche la _per1t0nalità fisic-a e ruoralc ddl' imputato.
L'altra ossen•aziòne è cbe si tratta in fondo di norme, che
d-0vrebbero riferirsi piuttosto alla valutazione delle J)rovc rh€'
alla loro assunzione. Nè è da trascurare 11 rilievo che vi sono
reati (per esempio l'incest o, il concubinato) i cui ri�pettivi

j I

,
r
 - 245 -

estremi (pubblico scandalo, notorietà) richiedono accertamenti,

i quali possono apparire antitetici alle restrizioni processuali
sopra ricordate.
Circa l'istruzione sommaria, come si è già detto, essa
dovrebbe essere limitata ai casi in cui il pubblico Ministero
possa, dopo sommarie indagini, citare in giudizio diretta­
mente r imputato; ciò che significa che gli dovrebbe essere
data facoltà di richiedere tutte le volte che lo creda opportuno,
l'istruzione formale. Sarà evitato così il :frazionamento delle
funzioni istruttorie fra le mani del procuratore del Ra e quelle
del giudice istruttore, la duplicazione degli uffici d'istruzione,
l'interferenza della :funzione istruttoria del pubblico xl:inist.ero
con quella del giudbe istrut�o:e; le ci'.az:oni a giudizio degli
imputati, istruzioni incompiute e a:ffretbte, con grave danno
della libertà degli onesti non meno che della puniz;one dei
colpevoli.
Anche debbono rivedersi le norme relative all'istituto del
decreto penale, che converrà esaminare se non possa ricevere
una più ampia sfora di applicaz:one, estendendolo a tutte
o alla maggior parte delle contravvenzioni, che importino
semplici penalità pecuniarie, e anche a taluno dei minori de­
litti punibili con pena pecuniaria. Converrà anche vedere se
non debba contenersi in più ristretti limiti la :facoltà di oppo­
sizione del condannato per decreto, :facoltà che :frustra bene
spesso gli scopi di semplicità e di speditezza processuale, a
cui tende l'istituto del decreto penale, provocando l'apertlll'a
di dibattimenti inutili e infondati.
In tema di custodia preventiva occorre urgentemente rime­
diare agli inconvenienti della cosidetta « scarcerazione auto­
matica. >>, che costituisce un continuo impaccio e un perenne
spauracchio per le autorità inquirenti e requirenti. A contrario
il sistema dei mandati appare talvolta troppo rigoroso e su­
scita gravi apprensioni circa la garanzia del diritto indivi­
duale di libertà. Così pure troppo rigorosa appaTe l'attuale
disciplina della libertà provvisoria, nè sarebbe :fuori di luogo
 - 2-:1:G -

la concessione di maggiori facoltà al giudice in questa. materia.

C) Anche le norme del aiudi,io j1enale rè<:lamano im­
portanti e talora fondamentali riformP.
Le disposizioni relative al aiudizio ili Asaise, nella loro
relazione coll'ordinamento dei giurati, abbisognano di radi ·ali
trasformazioni. Sono unanimi le lagnanze contro il fonzio­
namento attuale delle Corti di .\ssi,;e, i giu.lizi, è d r;loroso
il dirlo, vanno ogni dì perdendo credito. Conviene dunque
anzitutto rivedere e modificare il si:;tcma cli nomina <lei
giurati, la cui selezione avviene oggidì alla roveseia, 5pecie
dopo che la legge elettorale ha, con l'universalità dr·l suffragio,
allargato a dismisura le categorie, tra cui cade la sceUa di
essi, togliendo la garanzia di quel minimo di cultura, che
era prima richiesto come condizione di idoneità. Tab minimo,
da determinarsi in misura sufficicnt<'mcntc elevata, deve r<;.sero
di nuovo ristabilito. Conviene inoltre migliorare il nuovo
sistema di votazione del giurì, che l'illogica tri11artizione
della questione di colpabilità, con la moltiplicazion° chilome­
trica dei quesiti, coi questionari complic:ati e conf u.;i, diso­
rienta i giurati, dando luogo a verdetti illogici, contra.dditori
e talvolta insensati. Conviene ancora modificare la norm11 che
impone il licenziamento dei giurati supplenti 1irima rHla
deliberazione del verdetto, cho porta tal volta, per la succc•s­
siva mancanza di questo o di quel giurato nelle more della
deliberazione, alla necessità di rinviare e rinnovare proresi:ii
gravissimi. Ma sopratutto è venuto il tempo di stucliare un:.
più pro�onda e radicale riforma a deciJere se, tenuto conto
della mentalità del giurato itali1no, che vuole cs,ere giudice
della colpa e padrone della pena, c tenuto conto al:resì della
nec::ssità di un controllo più seri:> e più c:ompe�enb nella for­
mazione del verdetto, non convenga addirittura rinunziare al
principio della separazione del fatto dal diritto nei giudizi di
assise, ammettendo i giurati a decidere, insieme ool magistrato,
e questo con quelli le questioni tutte di fatto e di drritto, e a

I I •
 - 247 -

procedere insieme all'assoluzione o alla condanna e alla con­

seguento 1tpnlieazione della pena.
Sempre in materia di giudizio di assi$e, convien rime­
diare ai guai c}he crea lo strano divieto di e,mletare i giudizi
eontro imputati a piede libero, senza il bene-placito deg li i,mpu­
tati stessi. Divieto per cui siffatti giudizi si protraggotu.>
tal tll'a ali' infinito, in seguito al gio.co, più volte ripetuto
degl i imputati di presonta.rsi all'udienza, per poi allontanarsi
prima drU' int-errogatori.o, allo scopo cli far celebrare il di­
battimento nel momento e neUe condizio_ni, c.he essi riteng·,mo
per sè più favorevoli.
Il oiudizio in conturnada in genere, così. come è regolato
dal c-0lice vigente, dà luogo a gravi inconvenienti. Fra i qua!i è
da porsi non solo la possibilità di in.finiti rinvii, nel cu.,;o che
l'imrJUtato creda di presentarsi a dibattimento iuiziat,0 (e
null.a in verità gli vieta di farlo più volte di seguito), ma an­
che b po,: ihilità di molteplici rinnovazioni di d:b.ittimeni;o e
di conseguenti ed evcntu:ili contraddizioni cli giud.i.:c1.ti, nd­
l' ipole;:i di più imputati c011tt1maci. che si l}rcscntìno uno alla
vo1�a al dibattimento. Oceorl'C affrontare radicalmente il 11ro­
blem:1. stuJi:mdo se non sia il ca.so di dimiuarc il dilatorio
e c01l"plic·aLo rimedio cl�·lla co5icletta « pul'gaz:one clella contlt­
ma('.ia », rin:fm·zancLo inveee il valore delle scnbnze contu­
niadili. mediante la parificazione del g-iuùizio contnmMiale
.al giudizio in c:onLr::tddittorio, anche per quanto riguarda Li
discono,duta facoltà della difesa del contuniaoo di prol)o_re
prove a disr.olpa dell 1 im-putato.
L'appé llo in materia penale, pei difetti che son:> ad esso
inerenti, e che sono. troprio noti perchè occorra qui rmnmen­
tarli, è stato �empre fra g-ìi is�ituti proCt>.ssuali pitt combattuti.
C-onviene finalmente vedere se sia il caso di procedere alla sua
soppressione , o per lo meno cli trasforinarlo cosi radi.cahrnmte
da eliminare i 1,iù gravi inconvenienti a cui esso dà luogo.
L'istituto del riGorso per Ca.1sazione cleve essere discipli-
 - 248 -

nato col maggiore rigore per evitare l'al>a,s;o dei 1·icor.'li. I tasi
di ricorso, le sentcn1.e contro cui si puù ri l'Orr()rc, h distribu­
zione della. compet.enza tra le dn!' i;eri ,ni penali ù. •U i Cort,� cli
Cassazione, la enumerazion" Ù<'i casi cli annull:uu._-nfiO ls<'nza
rinvio, i;ono i punU che più nhbiso;prnn.1 di es�ore l'ÌiClnti e
miiliorau. Il tlep-0,it.o di una somm.i u irnmuzia ckl r,ugmiumto
della multa nei casi di rili'.lr;,O irtfon'.!ati Ùi!ve t\.s�rl' 1m.-.,o in
oprortuna. considerazione.
lni:inl" la revisìo,ie dei giu.-lirafi 11ew li ammrc meritrvolc
di un miglior regolamento !r(:i•lativn. Couvi-·11" ""1miu 1r1'
l'opportunità di ammettere dtrcsi La revi.�io11c: elci giucJirmti 1ll
proscioglimento, spe ·ic in easo di sopmvn·nut.u I onfr.s�ionc.
dell' imputato prosciolto.

OIIDINAMEXTO (i f1JD17.L\ HI0

Il problema dell' ordinament.o giudid u.rio nffati,·a, si

puù dire dalla costituzione tfol Regno in poi, tot.I.i i Go­
verni e tutti i Guardasigilli. Basti ric·ordure c·hr• dofJ() la
leggo fondamenWe del G dicembre 1863, si :,0n:, a,•uti in
questa materia circa ottanta provn..-Jinwnt.i legiNlalivi. Così
alle norme sancite dalla legge fondruncntaJ" suU'ordirnunc·nto
giudiziario, :,e ne sono venute a sovr"[JJX>rre allrt' numcrv�is­
�ime, che hanno finito per rrear<' uno stat o cl i in �cri:.;;r,za 1: di
disagio, al quale è pur necessario porrr> rituedio.
Sarebbe fuor di luogo fare una Hsposizione. :mch,· solo
riassuntiva, di tutti i provvedin1cnti emana.ti clalfa c•o.;tUu­
ziono del Regno fin o a<l oggi, al.lo �copo di dru,• as<retto ull:i
gerarchia giudiziaria. È però opportuno ac,'.rnnal'e ui prin ipali
tr:t essi, :ver dimo;;trare a quant!t vn:cietà di erit{!ri ,.jano st,;itc
inlorniate le varie leggi em.anate in que,ita materia. d a quali
continue osdllazioni ea incertezi:-.e sia stata r,sposta 1u. car1·iera
dei magistrati.
 - 249 -

Col Regio decreto 6 dicembre 1865, numero 2626, fu

stabilito che (come avvim1e ancor oggi) la oarrie1·a giudiziaria
si iniziasse, dopo appositi esami di c-0ncorso, col grado di udi­
tore. L'uditore doveva sostenere un esame prati('O, non prima
di 1m anno, se aspirava alla carica di pretore; non 1n·irna di
tl'e so asJJi.rava a qudla di agginnto giudiziario. 1 pretori Ye­
nivano destinati alle 1rreturc; gli aggiunti invece venivano
ns�egnati tei Tribunali e allo Regie procure, p(il· esòr.:itarvl ri­
spèttiva.n enèe le funzioni di giu:li::e e ili sostitut() procuwt.ore
del Re. Giudici potevano J)OÌ esser nominati tanto i ])retori,
quanto gli ag-giunti giudiziari. I giudici J)Otevano essere 11to­
u:o!,SÌ dopo sei anni, presidenti cli tribunafo o oonsiglicri di
Corte d'appello e, dopo altri sei unni di perma.nimza in tali
gradi, tonsiglieri di Ua-ssazione.
Come b:>n si vede l'ascesa ai posti superiori non era 1mnto
impeùita ai pretori; lu rnaggim· parbe dei quali però, 1n·eferiva
di non espcrsi ai giudizi di merito, e conteneva le proprio
aspirazioni entl'o il più modesto ambito dclfa. nlllzion� giudi­
ziaria mandamentale; di tal che coloro che prnsccglievano la
c-aniera giudiziaria superiore, pe1·venivano alle Col'ti, se non
nei limiti min.i1ni di tempo in:lbati, in un periodo non occ1s­
sivarnonte lungo, e in ogni modo Wc da non eludere le legit­
time aspettative di Cl.ll'riera.
Questo stato di cose, chò si poteva� in complesso soddi­
sfacente, e tale da :ittirare alla carriera giudiziaria. molti
ottimi ekmenti, fu mutato dalla fogge 8 .giugno 1890, n. 6878,
la qnalo della carica di J)retore fece un g-rado intfwmedio della
gerarchia, tra quello di aggiunto giudiziario e quello di
giudice o sostituto proèuratore del .Re . .La stessa legge sta1>ìlì
che ai posti di questo ultimo g1·ado si p1-ovvedesse di reg·ola col
eritcrio Jdla anzianità congiunta al meritò. ed eccezionalmente
mediante il concorso per esami, detto di merito distinto, im­
perando il quale gli aggiunti !Pndiziari cd i 1n·cfol'i conse­
guivano jl g·rado di giudice e di sostituto proeuratote del He
senza atkndere il loro ordinario ttu·no di promovihilità. La in-
 -%0-

no\'a?.ionc si proJJonevu sopratutto I' in!f•nto cH ,:levare l" 1·on­

dizioni morali e culturali di coloro. ai qn,tli era uffitl:1h la gi11-
1·iscuziono inferiore. o di togliere o;.rni ùi,parità fra h rarri11ra
foJ'eriore e quella della magistratun1. }fa, eol riunin• l utri i
i magistrat.j in un unico numero;.issimo ruob. fii1i ,·ol rrml"re
b. Mrriera lenfosi.ma, perehè riel .,olo :;rrmlo di prl'!or<'. ,,uanùo
non si superava l'esame <l.i mcrit:o <lbtinto, r-hc t)octtL..,,irrù
tcntavimo, si rimaneva per non meno di un tlcce,,nin.
Si creò così u lb das.,e dei pretori un'ultra sr.mi� di
disagio mor�ùe, e questo di neccssitil, com1111" n tl1tti i giovani
magistrati, che tutti dovemmo passare per lt• preture, ufrron­
tando il disagio di sedi piccole e lontani>, e id pl'ra1tmeru per
lunghi anni, giungendo così ai tribunali stanchi o sp1Nm sfi­
ducio.ti. l'er riparo.re :J. tale gra\'c inoon\euirnle, la l,,gge
1-1 luglio lOO'i. n. 511. uboll il grado <li prd,orn: e ad !';;er­
tiht1'e le funzioni di preton\ <le�tinò gli a:;3'i11nti ,;:-iwliziari e i
giutliei. Fu inol 're stab:llto con 1n ste,sa lerge eh" g-li :1g :i1nti
gi,Iùiziad potessero, senza ahcnùerc il bro rurnJ ordinat·io
di 11ron:ozione per anzianità, >'!Ottopot·si, tlop" tre anni di gmdo
ad un esaru.e di merito; cht• i po,ti <li f)On�i ;çlicr' di Corto
d'appello o parificati fossero annualmcul,! r-onfcriti 1101· h-e
quinti }lei' anzia.nit.à, previo giudizio (li pmmuvibilil:t, Il 111•r
dne quinti pe1· conooi·so per titoli; H <·hc pi':· 1'Ìm ile c.>n·
cor�o fossero con.feriti i .()Osti di c-onsiglicrc rli t:Hil.t¼Ì()or. o
parlrica.ti. La fogge del 1907 st.nhill pure d1u il limih• Ji ut.:1,
per il collo�ment.o a riposo tloi magistrati, il quiÙ\! fino
ad allora, era. stato pe1· tutti stti.bilito a 75 anni. vcnissr,
per i magistrati di grado non superiore a oonFiiglil're di
Corte di appello, l)Ortato a 70.
�Ia le cose non tardarono ad e/lscro nm·orn illotlil'icmte .
Furono infatti aboliti i concor;;i; o con la legge cH 10 di­
cembre 1912, n. 13ll, fu ripristinato il g1·ado di pretori>, e
:rlll'Ono ristabiliti 1ier la, }lromoziono ,ll grado di con,igliere di
appello e di cassazione speciali scrutini; mentre i limiti di
età per il collocamcnt.o a riposo, vrnivano portati a 65 anni per
 - 251 -

i giudici e rnstituti procuratori del Re e a 70 per i magistrati

di cassazione, conformemente a quanto era stato g·ià stabiU-0
per quei di Corte di appello.
Occorre infine, ricordare altri due provvedimenti orga­
nici adottati più recentemente in materia di ordinamento
giudiziario; e cioè il Regio decreto 14 dicembre 1921, n. 18�8,
ed il R�gio decreto 30 dicembre 1923, n. 2786, integrafo dal­
l'altro di pari data n. 2785.
Il primo di tali decreti non apportò in sostanza notevoli
modificazioni alle disposizioni allora vigenti in materia. Due
innovazioni vanno tuttavia poste in rilievo: quella relativa al­
l'abbassamento del limite di età dai 75 ai 70 anni anche per
i magistrati di grado superiore a quello di cassazione, e
quella relativa al Consiglio superiore della magistratura -­
supremo organo consultivo per ciò che concerne la carriera
dei magistrati - che, fino ad allora di nomina Regia, fu
stabilito dovesse eleggersi dai magistrati ste3si. Ma la prima
cli tali dispo3izioni fu oggetto di critit.ihe; ed in realtà t'ssa
non apportò alcun sensibile vantaggio alla massa dei magi­
strati, allora come oggi anelante ad effettivi miglioramenti
di carattere obbiettivo e generale, e la seconda costituì un
tentativo che neppure raccolse uniwimità di consensi, som­
brando ai più che non fosse opportuno di introdurre in seno
alla magistratura lo spettacolo di lotte elettorali, che davano
luogo necessariamente a gare di personali ambizioni, non con­
facenti al decoro e alla natura dell'ordine giuùizjario.
Gli altri due decreti si riferiscono all'ultima riforma
attuata dal ministro Oviglio, al quale spetta l'incontestabile
merito di aver unificata la Suprema Corte, anche 1rnlla materia
civile, eliminando così una delle principali cause della diffor­
mità che si manifestano nella giurisprudenza; e di aver
riordinate le circoscrizioni giudiziarie, sopprimendo :finalmente
queg·li uffici, la cuì sopravvivenza non era giustificata ùa vere
nocessità di servizio, ma sopratutto da ragioni di interesse
locale. Con la predetta riforma fu inoltre reso nuovamente di
 - 252 -

nomina Regia il Consiglio superiore della magistratura; furono

aboliti i gradi di primo presidente di corte di appello e pa­
rificati, le cui funzioni si stabilì venissero conferite per inca­
rico a consiglieri di cassazione, aventi almeno tre anni di
grado; fu ripristinato un concorso per titoli per i po3ti di
consigliere di cassazione, e fu adottato per b promoz:oni elci
magistrati di tribunale a magistrati di appello il si3tcma cosi­
detto degli « scrutinii anticipati», per effetto dei quali possono
chiedere di essere scrutinati prima del propr·io turno cli amia­
nità, i giudici ed i sosituti pro�uratori del Re, i quali 8Ìan0
compresi entro il seicentesimo numero di graduatoria dopo
quello dell'ultimo chiamato per lo scrutinio a turno, pr.)vio
favorevole parere di un consiglio giudiziario, i1tituito presso
ciascuna Corte di appello.
Se si deve, dopo un'esperienza di 60 anni, d,1re un giudizio
complessivo su tutta questa serie di riformo, il giudizio deve
essere, a mio avviso, favorevole alla leggo fonclamcntal� del
1865, che appare tuttora come la piJ. orga1ùca, b. più rispon­
dent::i alle esigenze pratiche della funz·o,� gi:idi ti 1ria e quc.h
ohe, distinguendo i magistrati secondo le loro attitudini e le loro
aspirazioni, assicurava a tutti una carriera adeguata, e ga­
rantiva ai migliori il conseguimento, iu un tempo relativamente
breve, dei gradi elevati della magistratura.
Il difetto fondamentale dell:i legislazione posteriore sta
in ciò che essa non venne, come la legge del 186;i, coordinata
con tutto il res:o della legi3lazione ita:i.1n 1, e rnpratutto non
fu coordinata con i Codici di pro�elura civile e pcn.1le, di cui
ogni legge sull'ordinamento giudiziario, deve ess:mi il neces­
sario complemento. Vano è infatti il voler mutare la disciplina
degli organi quando rimane intatta quella delh funzione. Tutte
le leggi pertanto che si susseguirono dopo il 1865 operarono
riforme esteriori e imperfette. È necessario ora, che l'Italia
si appresta a rivedere tutti i suoi Codici, e quindi ancha i
C.'<:dici processuali, non lasciarsi sfuggire l'occasione di una
riforma veramente organica dell'ordinamento giudiziario.
 253

D'altro canoo, se è vero che la revisione delle leggi sul­

l'ordinamenoo giudiziario non può farsi se non in connessione
con la riforma delle leggi processuali implica, per necessaria
conseguenza, la revi�ione dell'ordinamento giudiziario. La di­
sci1-::lina della competenza, il tipo del processo civile, b strut­
tura del processo penale, speci3 nella fase istruttori:1.; i mezzi
di gravame tanoo in mat1ria civile quanoo in materia penale, si
ripercuotono di necessità sull'ordinamenoo giudiziario.
D'altro canoo la necessità di una organica revisione ùelle
leggi sull'ordinamcnoo giudiziario deriva anche dalle condi­
'! zioni di disagio, in cui, malgrado le numerose riforme, con­ l
tinua a versare la magistratura italiana.
Causa fondamentale del disagio è sempre, a mio avviso,
la lunghezza della carriera, dovuta alla fusione del. ruolo
della magistr.atura superiore con quella dei pretori, e alla
fusione del ruolo del pubblico ministero con quella della ma­
I gistratura giudicante.
Di fronte a 2350 posti di giudici e sostituti procurat.ori

.It
del Re l'ordinamento vigente non porta che 827 posti di consi­ ,.,
glieri e sostituti procuratori generali di corte d'appello e
i 187 posti di consigliere di cassazione e sostituti procuratori ge­
nerali di cassazione, dimodochè in via normale non occorrono
meno di 25-30 anni ad un giudice per arrivare in Corte <li
avriello. La carriera si presenta così lunga e <li una desolante
uniformità, tale quindi da scoraggiare i migliori. .Oi qui quel
desiderio, naturale del resoo, nei più intelligenti e nei più
ambiziosi <li abbreviare questo lungo ed aspro cammino, quella
ricerca dei mezzi atti a superare i colleghi posti innanzi nel
,,
1·uolo, con promozioni di merito, che da taluno si è voluto de­
finire col nome di « carrierismo ».
li I rimedi proposti, volta a volta, per dare sfogo al desi­
derio legittimo, nei migliori magfatrati, di un abb1·eviamento
della carriera, sono stati vari. Ne ricorderò tre sperimentati
nelle ultime riforme oppure suggeriti da gruppi di interessati:

I
I
 - 254 -

il eone-orso per titoli; gli scrutinii anticipati, la equiparazione

dei gradi.
Il concorso per titoli, introdotto dalla legge del 1907 è
stato oggetto di critiche e non tutte infondate, perchè non è
sempre agevole giudicare un magistrato, in via assoluta e in
via comparativa, dai titoli che egli può presentare.
I titoli dei magistrati, assorbiti dal loro lavoro quotidiano,
non possono essere che le sentenze o le requisitorie. 01·a non
tutti i magistrati hanno occasione di redigere scntcnw o re­
quisitorie importanti, in cui abbiano modo di risolvere gravi
questioni, non sempre la sentenza o la requisitoria migliore è
quella più ampiamente o dottamente motivata. D'altro canto
i lavori scientifici non sono sempre l' indi ,e della capacità del
magistrato a bene esercitare la sua funzione. �è il concorso
per titoli tiene conto sufficiente di molti elementi che sono
essenziali per la qualifica del magistrato. In-fine il giudizio
sui titoli che un magistrato può presentare offre tale campo,
di necessità, alla valutazione subiettiva, da rendere il concor�o
per soli titoli una pura e semplice promozione per merito
comparativo, senza limiti e senza nessuna seria sostanziale
garanzia.
Una critica analoga deve farsi al sistema degli scrutini
anticipati, che pure offre largo campo all'arbitrio e che
danneggia gravemente dal punto di vista materiale e morale,
i magistrati pretermessi.
Infine l'equiparazione dei gradi, che si chiede oggi limi­
tatamente ai gradi di giudice di tribunab e di con,iglicre
di appello, è un rimedio disperato, che consiste nel condurre
alle più estreme conseguenze l'errore, da cui derivò il disagi.o
attuale. Poichè, con la fusione della carriera inferiore con
quella superiore e con l'equiparazione fra il grado di pretore
e quello cli giudice, si è creata nei primi :;radini della carriera,
una tale massa di magistrati da rendere difficile e lunghissimo
l'accesso alla Corte di appello; continuiamo, si dice, per que�ta
 - 255 -

vfa e fondiamo anche il grado di giudice con quello di con­

sigliere; così nessun giudice cs3endo consiglicl'e, tutti avranno
l'illusione di, diventarlo. )fa si tratta di pura illusione; equi­
parando i giudici ai consiglieri di appello non. si farebl>e che
o.g·gravare lo stat.o di disagio morale, in cui versa attualmente
la magistratura. Di fronte infatti al va.ntaggio materiale di
pot.er ragg-iwigel'e, col seniplbe dèJòrso del tempo, lo stipen­
dio dell'attuale consigliere di a,ppello, starebbe il danno mo­
rale gravissimo di una aarriera, divenuta an�ora [)ÌÙ uniforme,
stagnante e congegnata in modo, da costringere il magisti-atQ a
una permanenza di o1tre trenta anni nello stesso grado e, bene
spesso, nelle stesse fwlZioni. Starebbe l'ingiustizia di equiparare
con un egualitaris1110 assurdo, nel grado, e quindi nella dignità,
e nel prestigio, il giovane giudice con cinque anni di carriera,
e il magistrato anzianissimo, con trentacinqtte o qmi.ranta.
E starebbe infine il danno e l'ingiustizia insieme ùella con­
fisca delle sedi migliori, a vantaggio dei magistrati che oggi
vi si trova.no come pretori o come giudici, e che vi restereb­
be.ro <liecine di anni, fiJlO alla promoziono in Cassazione, in
aUesa che una ulEerio.re riforma completi l'opera eqtùparando
il pretOTe al consigliere della Corte suprema. Si comprende la
tendenza ad allargare l' impiego di magistrati di grado su­
J)erioTe in oollegi o uffici g.iudi:dàri inferiori, per l'ese1:oizio­
di :funzioni speciali (esempio: consiglieri di Cassazione u1 .fun­
zione tli president.e di tribunale, consiglieri di apJJQliO in
funzioni di presidente cli sezione di tribunale, o di lJretore
capo). In tale modo si ottiene l'intento di awnentaro i posti
superioii, migliorando la carriera senza sopprimerla; e su
questa via, 1,er la quale si è messa già la riforma Oviglio, si
può agevolmente proseguire. Non si comprende invece, se non
comC' uno espediente suggeril:-0 da necessità, gravi oerfaunent.e,
ma t-ransitorie, come la difficoltà dei trasferimenti per la crisi
degli alloggi, l'idea di livellare tutti e butto, sopprimend-0
ogoi stimolo ed elimina.udo ogni so;ldistazione nelh oarrie1·a del
magistrato. A qucl propo-ito sembrn, anzi. op11ortu110 tornara
�opra una equiparnziono attuata (Ott l'ultima. riforma: QUf.'lla
tra consig;liere ili CtlSSazione e primo pres i dentr tli Cort" (li
appello. riµri-rtlnanrlo il gnulo di primo pre,id<•nto di Corte
d'appello, di presileut.e di sezione di Ca,;sazion•, <li pro 'Ul'a­
t-0re generale di appello e di n-vvot·ato gcner31" cli Uo,•;azi@P.
L'eguiJ,:irazione, qu:i, como in ogru altro c:am110, togli· pre­
stigio ccl autorità al magistrato, c. l'On�·crlcnùo il �n lo in
incru·i 0 0 temr,orarreo, ne diminuis,:e la ,;erenit-à d i spi.ritti r ne
mcnomn l' indipendC'nza.
Constatati gli inconvenien ti dr•i rnri .-i�t"mi, mc �i in­
nanzi 1,cr rendere meno lunga o meno nsprn lu c•:in-i•·ra rlrl
magistrato. non si può negare rito il riutl'd i u pi11 1·udic·all', ma
pili risolutivo sarebbe pur �rmpre quello cli t�irnare nlla legg�
fona::unent.al<:> drl 186:i clw, ron sag-gic> i·ritiil'io, <li;lin�u-,,·n b
carriera inferiore della magistratur a (prdoriJ d:,!Jn <:urriora
superiore (giudici di triùunale, di appd!o Cl di Cus�:11.inrw).
Si opewiv:i, per tal modo, fiu dul r i riir.io dulln carri •ru, una
selezione 1.,olontaria, la più cfffoar.-e, e r1ucllu l'he, p,•r �ua na­
tun, meno dà luog:.J a crili:-h.• 11 a reniminazion i . 1 rna�i.-.;fra,ti
più mode;;ti, di minori ambizioni. qudli che. i,er ass<';-u nati e
vissuti in pie.coli comuni, sentono mi'no il disagio di una
rita if'olata iu speli minori, pesato il pro cd il conLro sceglie­
vano la via del pretorat.o. Qualli di maggiori ambizioni, <lP­
siderosi di più vasti orizzonti di vita, prendevano la. strad,t,
:piu aspra in principio, ma più promettente di aYv1 uirc, <ldlJ
1

magistratura superiore. Questa auto-seleziono rousenf.i,,a di

formare gli organici della magistmturu in modo, da rendrre
la carriera dei tribunali e <lelle Oorti ili ap__pcllo relaHvamente
assai rapida, senza perciò p1;ccludere la via. <lell'ttSCl:'sa ai mi­
gliori pretori.
JJ sistema non sembrò democratico, sebbc110 aves�e .fatto
in eompfosso, buona prova, e lo si aboli.
È da vedere pertanto ge non convenga ritornarvi, coi
 - 257 -
1:
necessari temperamenti. ed adattamenti, fra cui in prima linea
dovrebbe essere un buon trattamento economico dei pretori,
sì da conferire sufficiente attrattiva anche alla carriera delle
preture.
Non è tuttavia possibile dissimularsi le difficoltà pratiche
del ripristino di una situazione cessata oramai da trentacinque
!: anni, e alla quale altre abitudini e altre tradizioni si sono
sovrapposte. D'altro canto, diminuito il numero delle preture
ed equiparato il grado di pretore a quello di giudice, il danno
della unificazione delle carriere è alquanto scemato, essen­
dosi ridotta, entro più ragionevoli limiti, la permanenza obbli­
gatoria dei giovani magistrati nelle piccole sedi di pretura.
Conservando il sistema oggi vigente, diventa più che
mai importante la soluzione del problema della carriera. Con­
viene a questo proposito riconoscere anzitutto che il desiderio
di un più rapido avanzamento non è determinato soltanto
da legittima ambizione di pervenire con relativa sollecitudine
a un più elevato gradino della scala gerarchica, ma anche
dalla aspirazione, più concreta, di conseguire in un tempo non
eccessivamente lungo un più adeguato trattamento economico.
In verità malgrado i miglioramenti sensibili recati, in questi
ultimi anni, alla condizione materiale dei magistrati, si deve ri­
conoscere che il trattamento economico della magistratura, in
relazione all'importanza sociale della :funzione, alla necessità
per lo Stato di circondarla del più alto prestigio e di attirarvi
i giovani migliori, non è ancora soddisfacente. Già i miglio­
ramenti concessi, pure inadeguati di fronte alla svalutazione
I
della moneta e al rincaro dei prezzi, sono stati largamente
neutralizzati dall'aggravarsi dei due fenomeni. La situazione
fatta alla magistratura dal decreto legislativo 23 dicembre 1923
fu certamente degna dal punto di vista morale, essendosi dato
ai magistrati il vantaggio di un grado, in confronto degli alt.ri
funzionari dello Stato, ma dal punto di vista materiale non
,.costituì che un insignificante miglioramento, essendo stata
I
11 17
 - 258 -

s01)pressa ed assorbita dai nuovi stipendi la e,-ospicua indennità

di carica che la magistratura. già godeva anteriormente alla
riforma. E il risultato non corto conforr.ante <legli ultimi con­
corsi, nei quali i concorrenti furono sclarsi e mal pr1:1>:m.1.t�
tanto che grande parte dei posti vacanti non si è pob1t.a co­
prii-è. sta a dimostrare quanto poca ntfrat.tiva. esoruiti sui
giovruli la carriera giucliziaria, e romr luttora inadeguato sia
il trat.laruento economfro fatto alla magistratura. l questa
prima, fondamentale esigenza occorro dwu-1uc provvedere, e
il Governo, pur nei limiti con.sentiti dalLl gr,nerule �tum:ione
-finanziaria dello Stato, non verrà meno n qucst.o suo obbligo,
se lo assisterà il consenso del Parlamento.
Quando alla disciplina dcllu can·icra. eonst.:Jtati i dii'r>tti
del sistema degli « scrutinii anlidpnti '> bi�ogn.erù studia.re
so non convenga, anche in questo CautJ)O, t,urna!"O all'tLrttic:o,
con i miglioramenti suggeriti dalla e:;pcrit>nza o introdurre,
per la promozione da giudico a consigliere di Corte di uppello,
la. t.riiilice cl�sificaziono tl.i 11 merito di..-.tinto ,, da acrertarsi
mediante esame di concor:;0; ùi « J>romovibifo a suelta)) e di
<< promovibile ». ll concorso per esami.', in verità, l'ra dalla
lcrrge del 1890 stabilit-0 por la promozione tlu aggiunto giudi­
ziario o pretore a giudice, ma, .fuso il g:rado cli giudice con
quello di pretore, stahilita la promozione nutomatìca del giu­
dice aggiunto a giudico dopo tre anni ùi funzioni, il concorso
dal grado di giudico aggiunto a quello di giudic:.e non avrebbe
più ragione di essere, e <lov1·ebbc forse cSSère sost-ituito dal
concor�o per il gra<lo di con.siglforo di appelfo. il c,onc:orso
per esame, tiotto il regime dulia legge dd 18!l0, fece rcce�­
lcntc JJrova e ad esso debbono la loro earric.i.·a, 1,ar-ccc.h.i fra i
:più insigni magistrati italianj. Ristabilendolo si l"ipr.L\ltim•rehbr
lv stimolo allo studio e alla meditazione in tutti. i magi:strnti
der,cidero:,i ili una più rapida carriera; 1:1tudio e moditazione, cho
gioverebbero non solo ai vincitori del concorso, ma a tuW
i magistrati che tentassero la prova. Ru.ervata una convcnient.e

I I I
 - 259 -

aliquota dei posti vacanti ai vincitori del concorso per esame

(un quinto sembrerebbe sufficiente) il restante dei posti do­
vrebbe essere attribuito ai magistrati dichiarati promovibili
a scelta. L'accesso al concorso dovrebbe essere disciplinato
in modo da assicurare il possesso, nei vincitori, oltre che
della necessaria cultura giuridica, anche della indispensabile
maturità ed esperienza giudiziaria. Ad ogni modo questa è ma­
teria che deve essere oggetto di attento esame. Per la nomina
in Cassazione, richiesta una determinata anzianità di grado,
criterio decisivo di scelta dovrebbe essere il merito, riservata
forse soltanto una piccola aliquota dei posti all'anzianità con­
giunta al merito, in modo da non precludere ogni speranza di
ascesa a quei magistrati, che pur non distinguendosi per ecce­
zionali requisiti, hanno per sè pur sempre, accanto a suffi­
cienti doti di intelligenza e di cultura, U}la profonda e ma­
tura pratica degli affari giudiziari.
Disciplinato in tal modo l'avanzamento, migliorate con­
gruamente le condizioni economiche dei magistrati, è da con­
fidare che alla magistratui·a accorreranno di nuovo i giovani
migliori, e che la carriera del magistrato si svolgerà in modo
da garantire ad esso, come è. pur necessario, una vita scevrn.
dalle preoccupazioni che oggi, purtroppo, l'assillano.
Quanto alla indipendenza della magistratura, essa, più
che effetto delle norme giuridiche che la garantiscono, è una
conseguenza dello stato di spirito, in cui il magistrato si trova;
il problema pertanto più che un problema giuridico è un
problema morale. Fra le cause infatti che pÒssono limitare
la libertà del magistrato, sono, è vero, le esorbitanze del
Governo, ma più ancora le pressioni dell'ambiente, lo scatenarsi
delle passioni politiche, le intemperanze della stampa. E
contro tutte queste illegittime ingerenze, pure non negando
l'efficacia delle difese legislative, bisogna contare sopratutto
sullo spirito di indipendenza della magjstratura, che bisogna
conservare e rafforzare, garantendo ad essa condizioni ma-
 - 260 -

teriali e morali di vita, che ne rendano altissima la dignità e

incrollabile il prestigio.
Bisogna dirlo ad onore della magistratura italiana. Mal­
grado le angustie di ogni genere in cut si è spesso dibattuta,
essa ha conservato sempre elevatissimo questo spi.r ito. 'l'ale
prezioso p atrimonio, rimasto intatto attraverso le prove più
dure, il Governo intende custodire gelosamcnto, e se è pornibile,
con adeguate provvidenze, rafforzare, qualora, come non du­
bita, il Parlamento vorrà essergli largo della sna fiducia.

ti I I
 - 261 -

SULLA DELEGA AL GOVERNO DEL RE DELLA FA­

COLTÀ DI EM!l:NDARE IL CODICE PENALE, IL
CODICE DI PROCEDURA PENALE, LE LEGGI
SULL'ORDINAMENTO GIUDIZIARIO E DI APPOR­
TARE NUOVE MODIFICAZIONI E AGGIUNTE AL
CODICE CIVILE ».

DISCORSO ALLA CAMERA DEI DEPUTATI (*)

Onorevoli colleghi, sulla necessità e anche sull'urgenza della

riforma dei due Codici penale e di procedura penale, si può
dire che vi è stata concordia, sia tra gli oratori che qui hanno
parlato e tra i relatori del disegno di legge, sia tra gli
scrittori, i quali in questo periodo di tempo si sono occupati
dell'argomento. Dirò di più, durante la discussione del di­
segno di legge presentato dal mio predecessore onorevole 0-
vig-lio per la delega al Governo il Re della :facoltà di rifor­
mare il Codice civile, il Codice di procedura civile, il Codice
di commercio e il Codice della marina mercantile, voci si
levarono e anche dai banchi dell'estrema sinistra, per invocare
La riforma del Codice penale e del Codice di procedura pe­
nale.
E nel Senato del Regno, durante la discussione del bi­
lancio della giustizia, oratori insigni come il senatore Garo­
falo, hanno insistito non soltanto sulla necessità, ma anche

(*) Pronunciato nella tornata del 27 maggio HJ25.

 - 2(i� -

sull'urgenza della r1ni�ione della nosfra legislazione p<malo;

tanto che il senat.ort>. Garofalo domandò in mo<lo vreriso eh�
llÌ stralciassero alcuni argomenti della ril'urmii, come Jl<'l' u­
sempio, il probfoma dei delu1qtu:uti pazzi, Jr•i <lelin<1ucuti mi­
uorenni. e dei delinquenti nbituali, e se n1' fnt·,·,;�e oggerfo
di un_ apposito disegno di leggi', nr!llu, �pt'1·anza dw la rit'orrua
cosi l'itlott.a potesse più raµidamcn te attuarsi.
AJ senatore Garofalo e ad altri -.cuutori. clii· 111i rirobtirn
simile richiesta., io ho rispasto <'itan<lo i (•inqtw prog,�tti di
legge che sul problema della delinquenza uhittwlc sono stati
presentati alla Camera in wmpi molto lt·anquilli, e, d,,, pur,,
non poterono giungere in 1X>rto, ciò che è, a mio in,vi,o. una
riprova cle-lla n ecessità cli ricotrel't: atl un all.ro mdotlo 1;er ot­
tenere l'intento, che tuUi desideriamo.
Eppure, come era del re�to facifo pNivNlere, il priwo
punto, che ha dato luogo a rilievi, è 1wonrio quollo eh<• ha
melodo p1·r-scclto pe1· la riforma, qm·Uo ciuè d1>lla dl1kg·Lzio11e
lcg:islat:i va.
Kon già che siano state messu innunzi ohfozioni molto
gravi, pe:rcbè anche gli oratori che non son,1 r•eceHsi\·;1wPnte
benernli per il Go\·erno, come per e;,tm11io gli onort·YOli
Oasparotto e Rubilli. non haLlllo, in �>stanza, i'ntfo ris(•rvu
sull'opportunità di questo metodo.
·n Jrn. invece insistito molto l'onorr· v olc· l30t>ri, il qunle
vi ha agginnt.o una personale censura al gunrdiasil:dlli J)Or
avere, olltre che errar.o nel metodo da i-cf'gliere. perento JJer
insu:t:.ficieuza anche nel metodo presc-rlto. Io devo uun breve
rfaposta all'onorevole Boeri.
CIANO, rtdnistlro diUe comunicazioni. l!l ns;;Pntc.
ROCCO, rninistro ilel7a g111stizia, e rlegli a//<tri rli r.nlto.
Nou .i.JnJJOrta. Da questo banco non mi rivolgo :,iolo all'ono­
revole Boeri, ma alla Camera e al (laese.
Devo una breve 1·isl)()sta sia. sulla qu�·stionc generale,
sia sulle questioni particolari. Il motoùo l'he noi abbwnto
seguito, e cbc è quello precisamente instauuto dall'onorevole
) 1
I 1
 - 263 -

Ovigliti col disegno di leggo ohe l'iguarcl.ava gli altri quattro

C-odit'i, in so.stanza non si discosta dalla tradizione italiana. in
questa materia. Che cosa si è fatto tutte le volte, che si è
propo;u1 al Parlamento la rifo1·ma di un Codice, a cominciare
dulia fondamentale 1-iforma del 1865, ohe investiva tutta quanta
la nostra legi<ila,zione <',.oilificafx-i? Si discusse forse :illa Ca­
mera o al Senato il testo dei Codici articolo per arfoolo e si
approvarono i f;ingoli articoli dei vari Codici? ..\fai più. Si
feco sempre quello che è compatibile con il oaratto,·e e eon la
funzione del Parlamento, cioè una discussione sopra i principi
fondamentali <lolla riforma. La differenza sta solo in questo:
c1 1 e iu altre occasioni, oltre ad una relazione, fu presentato an­
che uno schema, tm _primo di$egno di Oodice, il quale figlll'Ò
non eorne oggetto della diseussione e della deliberazione del
Pa1·lame11to, ma soltanto come documento allegato al disegno
di legge, che servi va a spiegarlo ed illustrarlo, ed i:ira, in so­
stanza, una integrazione ed un comp}emento della relazione.
Ma, anche nel passato, il progetto allegato non era che
una t.raccia della riforma; il suo testo non vincolava il Go·
verno, cbe nella redazione <lel test,o definitivo aveva facoltà di
val':iarlo secondo i risultati della discussione. NQn era per·
ciò il testo allegato che vincolava il Governo, ma la discus·
sionc.
g ciò è tanto vero cl1e. in occasione della r.iiorma del
Codice di procedul'a penale, accadde questo: che si riseont-rò
tale differ�a ira il testo del Codice di procedu.ra _pubblicato
dal 0ovcrn.o e lo schema annesso al disegno di legge che si
arrivò persino a contesta.re la costituzionalità di tutto il Co­
tlice.
Ciò dimostra che il metodo p-rescelto dal gua1·dasigilli
Oviglio per i Codici di diritt,o privato e da m.c seguito per
i Codici di dirjtto penale, é perfettamente 01·todoss,o o co;nforme
ai precedenti.
Rimane l'altra censura, più particolarmente rivolta a
-mo dall'onorevole Boeri, di avere pure in quc,<;t.o metodo btto
 - 264 -

opera insufficiente, inquantochè la mia relazione sarebbe poco

conclusiva e sostanzialmente vuota di pensiero.
L'onorevole Boeri non ha avuto tempo di leggere la re­
lazione, e non glie ne faccio carico. Ma probabilmente, volen­
do concludere con una critica di carattere essenzialmente poli­
tico al Governo - e gliene ricono.;co il diritto - ha creduto
di poter desumere sommariamente la condanna della relazione
dalla sua apparente brevità. È breve, si è detto l'onorevole
Boeri, dunque certamente non contiene nulla.
Io non pretendo che l'onorevole Boeri abhia famigliarità
con i miei scritti gimidici; se l'avesse, sapreblxl che, <lacchè
mi occupo di questi studi, cioè da oltre un quarto di secolo,
ho sempre preferito di dire molte coso in poche parole piut­
tosto che poche cose in molte parole. (Applausi).
Ed è questo precisamente il caso della relazione premessa
al disegno di legge, che, secondo il giudizio, non mio, ma di
tutti gli scrittori di diritto ponale, che si sono occupati del
tema (il quale, nei tre mesi da che è stata presentata la rela­
zione, ha già una letteratma notevole) rappresenta un docu.
mento di importanza decisiva per la riforma della legislazio­
ne penale italiana. Citerò solo il giudizio di un penali�ta in­
signe, maestro a tutti noi, che è anche u.n avversario politico
del Governo, il senatore Luigi Lucchini, il quale, pubblicando
la relazione nel fascicolo di maggio della sua Rivwta penale,
scriveva:
« Qualunque sia, non di meno, il nostro apprezzamento,
che non si è mai sognato e non si sognerà mai, per chi dirige
qUfista rivista, di andar plasmando nei retroscena parlamen­
tari, come qualche unforello eclettico della stampa giudiziaria
è andato blaterando, su.i concetti e su.i propositi del ministro
proponente, noi dobbiamo rendere omaggio all'elevat.ezza, alla
rett-itudine dei suoi intendimenti, e qualunquo abbia :i.cl essere
il risultato finale degli studi e della opera rifoi-matrioo, che
sempre confidiamo finisca di incanalarsi nella via maestra
della patria costituzione, questa relazione rimarrà documento

11
 - 265 -

autorevolissimo e fondamentale della duplice riforma legisla­

tiva ». (Applausi).
Ma è chiaro che l'onorevole Boeri, il quale non ha
avuto tempo di leggere la relazione ministeriale, meno che
mai ha avuto tempo di leggere le riviste giuridiche che d1
essa si sono occupate.
E a proposito del metodo seguito dal Governo per la
riforma, devo una breve risposta all'onorevole Cavalieri, che mi
domanda quale sarà, nel dissenso eventuale fra relazione mini ..
steriale e Commissione, la norma per l'elaborazione futura rlei
Codici.
È evidente, onorevole Cavalieri. Il Governo, quando avTà
ottenuto la delegazione legislativa, non potrà essere vincolato
che dalle sue dichiarazioni e dagli ordini del g·iorno approvati
dal Parlamento.
La Commissione, per bocca del suo autorevole presidente,
l'onorevole Carnazza, chiede che siano ancora allargati i poteri
conferiti al Governo con la legge del 1923 per la riforma de1
Codice civile, e in relazione a tale proposta, formula un emenda­
mento all'articolo 4 del disegno di legge. Il Governo ringrazia
la Commissione e accetta questo emendamento, che integra e
:Perfeziona le sue proposte.
L'onorevole Rubilli, che ha fatto un discorso notevole e
molto utile, ha trattato sia pure con molte cautele la questione
del divorzio. Io sono obbligato a fare alcune dichiarazioni
alla_ Camera sopra questo punto, anche in vista dei maggiori
poteri che, in materia di riforma del Codice civile, vengono, con
l'emendamento proposto dalla Commissione, conferiti al Go­
verno. Dirò dunque all'onorevole Rubilli, che non è punto
nostro intendimento introdurre l' istituto del divorzio nella
nostra legislazione civile. E ciò non soltant,o per la fondamen­
tale ragione, che esso ripugna alla coscienza civile e religiosa
dell' immensa maggioranza degli italiani, ma per gravissime
considerazioni di ordine sociale, e per la stessa concezione fa­
scista della società e della famiglia.
 Secondo la nostra concezione dello Stato e della società,
gli interessi transeunti degli individui devono ccdnrc di fronte
agli interessi permanenti della società, la quale è un organi­
smo, di cui i s�ngoli non sono che clementi infinire,imali e
transeunti. Egualmente avviene della società famigliare, che
è la base e il nucleo :fondamentale drlla ,;ori0b nazionale.
Gl' interessi degli individui devono e sere sacrificati, anche
quando ciò appaia crudele, a favore degli interessi del nueloo
famigliare.
Tutti gli argomenti a favore del divorzio sono di una
logica impeccabile, quando si parta dalla c:oncrzionr individua­
listica, che il matrimonio sia un istituto fatto a bcndicio dei
coniugi.
No, onorevoli colleghi, il matrimonio è una i ·tituzionc di
carattere eminentemente sociale o tutti, uomini e donne, quando
si sposano, devono sapere ohe compiono il più grave atto di
dedizione e di sacrificio. Il giorno che nella nostra legislazione
si aprisse in qualche modo uno spiraglio allr aspettatirn dei
coniugi malcontenti, questo solo fatto sarebbe causa della di­
sgregazione di molte famiglie, che altrimenti avrebbero su­
perato le crisi, a cui ogni unione, anche la meglio assortita,
non può sott.rarsi. Noi non possiamo dunque che respingere un
istituto, come il divorzio, perfettamente individualistico cd
anti-sociale, il quale è in perfetto contrasto con tutta la dot·
trina politica del fascismo, che è, essenzialmente, la dottrina
della socialità. (Approvazioni).
L'onorevole Barbiellini, sempre a proposito del Codice
civile, ha domandato la riforma dei contratti agrari, od hn.
de])lorato che la nostra legislazione non provveda a frenare
le esorbitanze dei grandi proprietari ed a favorire la costitu­
zione e la difesa della piccola proprietà.
Il Codice civile riformato si occuperà certo cli questo argo­
mento dei contratti agrari, ma mi sembra ingiusto affermare
che la legislazione italiana sia stata indifferente di fronte
al problema del latifondo e della sua trasformazione. Vi è
,.
1
k

- 2(i7 -

tutta u.na l egislazione in quest.o campo, che è andata tanto al

di là da giustificare, persino le critiche, che recentemente le
sono 1:itak moi'ise nell'altro ramo del Parlamento.
L'onorevole Commissione chiude presentando u.n ordin�
del g'iorno, che io, a nome del Governo, accolgo o picnnmente
accetto percbè h·ovo gim,tifi<:at.o il voto per la riforma clro
Uocìièi milital'l.
La Camera conosce qual' è lo stato dei lavori per la ri­
forma dei Codici militari. �ono state nominate t1·e Comnù;ssioni,
delle quali una fu presieduta dal senatore Di Vico, una seconda
dall'onorovole Battaglieri, ed una lerza tlali' onoyevole �erPnini.
Qucst' ultima ha formulato tre ili.stinti disegni di legge:
uno 1.><l-r i1 Codice penale militare l)Or tutte le l'orze di terr a e
Jj mare, uno pcl Codice di procedura. penale militare e un
tet·1..o 11cr 1'01'dinamento giudiziario militare. È evidente che
il giorno, in cui saranno riformati il Codice penale comune e
il Codict\ di pl'ooodura penale comune, si dovrà 1·iiormm·e
aud 1 e tutt-0 il nostro 01•dinament-0 penale militare, al quale
s<:.0110 questi studi. :fornit·anno t1u materialo prezioso.
Ven iamo ora .a :parlare particolarmente della 1·iforma del
Codice venale, e poi deJla riforma <lei Coùice .di procedura :pé­
nalc. Quanto ulla Tiiorma del Coelioe penale, la sua necessità
e urg,!D.Z8, è stata messa in dlievo benissimo dalla eecelle:n!?a re­
l!rnione drll'ono1·cvole De Marsico. Non agghmgerò nulla a
quello <:he egli osserva con tanta perspicacill.
In sostanza i mutamenti che si sono verificati nella s.trut­
tma sociale, economica e J>Olitica del popofo italia.no negli
ultimi 35 anni, sono cos-ì profondi, che non è po,�sibile cbe il
Codice venale non appaia, l'ispetto ad essi antiquat:o. Se si
con:iidera ]JOÌ che il Codice penale, p1·omulgato 35 anni :l'a, ef­
fettivamente JJCr gli studi che lo prepara1·ono risale a qualche
decennio JJJ·ima, è chiaro che questa mancata c01·rispoudenza fra
lo stato politioo. economico e sociale dell'Italia., e 1a legisla­
zione penale che la govel'n;i,, si manifesta oramai assai grave.
Il momento per una riforma del Codice penale è oppor-
 - 2HS -

tu.no: opportuno, :perchè siamo oraoia.i, dopo molti anni di

studi e polemiche giunti a un punto di superamenlo dei
contra�ti cli scuola, che in Italia souo stati cosi vivnci alruni
amù fa.
Come ben dice l'onorevole Dc :.\forsico, il contrasto fra
le due oppo,;te scuole di di.ritto penale, <JnPUn giuridica e quello.
positiva. si placa ncl campo delle _prntiche reolizza,doni.
Cosi è precisamente.
Lil relazione da me 1,rcsontata ha qu,,sto valore: eh�, pi-e­
scindendo dai dissidi t.eo:rici <' !lUpel'andoli. essa h-orn, nel ter­
reno deUa p1·atica !(,gisfotivu L'accordo tra i voti di ri rormt>
di entrambe le scuole. Infatti rssa cou�rrn la pc•na c•omo
sanzione giaridica e il prin{!ipio che sta rt Iomlarncnto dc>lla.
responsabilità penale, rioo l'imputabilità bn,ata sulla l"!l.pucihi
di volere. Ma. d'altro canto, integra la difo•m dello Stato r<>ntro
La criminalità. p1·ima abbandonata ai wli mrzzi i-epressiYi
(sanzioni penali e civili) con nuovi mezzi provl'nth; fmi-mra
di sicurezza), iu cui trovano attuazione i r,riucirH tlèlla sCllolu.
positiva, senza negare i principi fondamPntali dcll:i scuola
classica.
Ciò posto vediamo qaali differenze sPparano 11• misure di
sicurezza, che intendiamo asc;ai piu lru:gamente di r11.ianto oggi
giù non sia, introdurre nc]fa nostra legislaziorl,• penale. da un
lato dai cosi detti provvedimenti ili polizia, dall'altl'O dalle vere
e prop!'ie :peuc.
Il mio amiro Federzoni ha beni�simo delineaw le differenze
che esistono fra le misure di sicurezza, che debbono t,rovar
posto nd Qodice penale o gli ordinari provvedimenti cli polizia.
che debbono invece trovàr post.o nella leggo di pubblfoa sicu­
rezza. Lo differenie b:a le misura di sicurezza e gli ordinari
provvedimenti cli polizia, sono chfo,re.
Anche i provvedi.menti di poJiziu. sono preventivi al reato,
ma in un duplice senso, _pcrchè combattono k cau..c;c dell ;i de­
linq1.1e&..a e perohè sono adottate ante factwrn. Inve,•t• le misure
di sicurezza. che trovano post.o nel Codi.ce penalo, sono mc.,1:ci
•

- 269 -

preYentivi :solo nel senso che combattono le cause della delin­

quenza, ma sono adottate post facfum-. l
Come dice il ]\{erkol e' è
la stessa differenza, fra le misure di sicurezza Q gli orliinari
provvedimenti di polizia, che vi è tra il caso di cbi compei·a
una pompa per la, ipotesi di un incendio e chi la adopel'a
quando l'incendio è già. scoppiat,0.
r pl'ovvedimenti cli polizia, sono presi dall.'aut01-ità ammini­
strativa. le misure di siCIU'0'6Za sono pre3e dall'auk>rità g-iudi­
r.:iaria. I provvedimenti di polizia non lunno connessione con
la pena; le misure di sicurezza sono accessorie o sostit11tive
della pena, o alternative con es:sa.
Ma le mi'>ure di sicurezza si distinguono anche dalle pene
vero e propde. Badate, onorevoli colleghi, io ho detto, anche
nella mia relazione, che la sola pena non appare più un mezzo
su-ffiC'irmte di lotta contro il delitto. Con qur.lìto non si vuo)
neg:i.re l'immensa iin1Jòrtaurba della pena come mezr,0 di lotta
r•ont,ro 111 criininalità. La :pena è e rimanà sempre il mew.o
fondamentale dì lotta contro il delitto. Perchè la pena, men­
tre opera nome mezzo di rep1·essione, opera anche come mezzo
cli prevenzione speciale e generale.
La differenza tra misura di sicurezza e pena, rigu11rdo
agli eicopi lo dimostra; le misure di sioUJ.:ezza sono una dtfasa
conti-o il -pericolo di nuovi 1-eati d,a parte del reo; le pene
sono una difesa contro il pericolo di nuovi reati sia da parto
del reo, s;ia da part.e d�lla vittirna e dei suoi famigliari, sia
da parte della collettività.
La pe11a, cioè, si rivolge non soltanto al delinquente, non
solo a coloro che delinquono i n generale, ma si rivolge a tutti.
Quanclo noi vogliamo dare un giudizio sul valore pra.iic:o e
sulla efficacia della pena, non dobbiamo considerare solo i ' -
delitti che si commettono, ma anche gli infiniti delitti che
non si commettono. Quindi le mi':IU'te di sict1rezza mirano alla
prevenzione speciale m.edia.nte eliininazi.one o adattamento;
la pena mira anche alla prevenzione speciale mediautn elimi­
nazione o adattamento, ma inoltre mira alla prevenzione spe-
 - 270 -

cialc mediante intimidazione. alla prevem�ion:• gencmtle, nel

momont.o della esecl17.io11e con 1n sua esemplarità. <• <·on ln sua
funzione satisfattoria. in qua.nt.o imtx>d i.sct1 le \'Clltlt•tt.e e lo
rappresaglie.
Io, dunque, non voglio t.ogliei-e alle misure ùi sicttre1.za il
posto onorevole che spetta ad esse nrlla nostra legislaz.iouc 11e­
nale, ma torno a.d affermare il oonc•crto 1'!10 il m1•zzo ìon­
damentale, il mezzo principe. non solf;anto cli rr.pre.s!'lion�
ma di prevenzione dei reati, rimane lu pC'nu. La qua1: oocmpie
meno oono, è verQ, drlle misere di siou1"'zzL'.L, la t'ttnziono di
prevenzione speciale, la ricaduta cioè nel tlelit.to da vurt" tlel
delinquente, uia adempie a quellu funzioni• di prcvl'l1zione
generale, che è la più J)ratica. e fa più ,,ffomoo. ,, cho è estra­
ne,a alle misure di sicurezza.
Ho detto che le misuro di sicure-zzu sono u niu:unonto
mezzi preventivi di lotta POntro il delitLo; ciò sigrùficu <:he
esse sono, in sostanza, misure amminbtrutivo. fl fal.t-0 che
efi&l trovano post.o nel Codice pr.nalc n<m muta il loro <·nr:llfore,
come non muta. il carattere della funzione r.he il giut..licc iw.­
nafo esercita. quando fo a:rmlicii: SOtlQ atti umm inish·ll.livi;
quindi consel'Vnno tutte le crLJ'attRristic-he clc�li o.Ili ammini­
sb-ativi; la discrezionalità. la 1,wo,:1lbiHt.à. l'h1determin,1tt>izn
deila. durata, r eonserva l'at--tivibà dd giudi�r. 1:l1L· IC> n1,plioa,
la sua funzione di attività arruninisbrativu, per<·liè è uen 1uJto
che al magistrato possono benissimo esscrr. urfid11to hluzioni
amministrative, senza i;>er questo chr esso pol'danu il loro c11.·
rattere s-_pec:i.fie-0.
Prr queste rag-ioni non potrei accedc:rr• lotalmenta ul­
l'idea della Contmi:,sione che è stata qui riaffr-mrnt..1 dall'on o·
,revo1e Cavalieri. cioè di parificare in tutto il pro<>edimc'nto per
l'applicazione delle misure di sicurezza nl procèdimento pent1le.
No, onorevoli colleghi, qoest.o misure si infliggo11() <·on
atti amministrativi essenzialmente revocabili, atti commism:uti
ai fini che si vogliono ott:enere. Non nogo che la loro infli-

)
:·wa

- 271 -

zione debba essere cil'condata dalle massime garanzie; ma non

ò po�ibilc assimilare il prooodimcnto per le mis uro di sicu­
rezza ad un procedimento giudiziario vero e proprio, sopra­
tutto per quello c11e riguarda i gravanti.
Circa la parte generale del Codice pe.ualo dirò poche
parofo sulle pene, perchè iu genere su <1uesto punto sono
d-'aoc01·do con l'onorevolo relatore, sono d'accordo per quello
ohe concerne la prestazione di lavoro ih opere di pnbblic,i
utili ti'à ; pe-r quello che concerne la sospensione dall'esercizfo
di una pro:fessionc o di un'arte.
A. proposito, anzi, della. sospensione dall'esercizio di una_
JJl'Ofcssione, devo notare- che per l'articolo 35 dcl Codice pe­
nalu tale pena si può applicare anc1ie n.i delitt,i, soltanto si
a,pr,lica come un effetto speciale della condanna: l'onorevole
De MaTsico vorrebbe che fosse considerata come una pena
a sè; ed io trovo giusta la sua l'ichiesta.
Invece non potrei del tutto consentire con l'onorcvoll}
relatore per quello che riguarda Fergaatolo.
Intendiamoci! Se l'onorevole De J\faTsico chiede che $i
studi la soppres1;1ione della segregazione cellulare continua
come inaSl)rimento della pena dcll'e:rgru,tolo, nessuna diffi.
coltà: ò un provvedimento che va sodamente meditato; ma
se mi chiedesse la SOJYpressionc dell'ergastolo come pena ca-r­
cerari1t ·perpetua dovrei recisamente dissentiro :perchè, la, pena
carceraria perpetua uel nostro Codi-ee è una assoluta neoes­
sità. dalla quale non si :potrnbbe prescindete.
Non pob:ei invece accedere alla. proposta dell'onotevole
relatore di adeguare le pc11e pecunim·ie alla fortuna econo­
mica del condannal:o, pcrchò si distruggerebbe in tal modo
la propol'zione tra la g:r,avità. del rcalx> e ln. pena. che deve
essere oggettiva, non soggettiva. Potrebbe essere soggettiva
se lo scopo della pena :fosse soltanto la prevenzione individuale,
ma }J-Oichè lo scopo condamennale della pena (e non mi stan­
cherò mai dal ri-petel'lo) è la sua funzione generalo di pre-
 - Z72 -

v<•nzioue. la proporzione tra la pena ed il rcat.o devo e;:sere

necessariamente oggettiva.
L'onoi·cvole .De MaTsir.o invoca la inl,roduzionP 11cl no­
stro Codice dell'istituto del ponlono giudiziale. La quo�tionc
ò b:o-ppo grave. Io mi 1'is,,1·vo di stuiliarht molto profonda­
mente, wnz."l. tuttavia prendere ulcnn imp�gn<:l prc•h;o, p -r:hè
nel no•tro diritto pubhlico, il d idtt.o cl i grazia ò Pr<'rogativa
soYrana e non so se noi l)Ossiamo, e con qu:mr.o \·untu�g-io
pratiro. innova1·e su questo punto fondamentale della nostra
legislazione.
Circa l'a11plfoazione giudiziale della pcn:1, r·onsenfo con
Ponol'evole De Ma.rsico sulla no::essitù di A.gc:-iun;re1·, àll'isti­
tuto delle attenuanti generiche l'i,;tituto ddl• 11.ggr:wauri ge­
neTiohc, e consento anche con lui sulla oppoi·tunitfi ili fora
una enumerazione, si.'l delle une chP 1lelle altrr, enumerazione
esem1>lificativa, intendiamoci, non tassativa. mri che sia t:.tle
da obbliga1·e il giuùicc a motivare :m qUl-.sto punto, e a non
concè<lel'o, come oggi aFic.ue purt-roppo, attcnu�tnti �eneriche
i n nessun modo giustificata dalle circostanz[J del fatto.
Circa la conda.nna contlizioual1•, c·onscnto 11nch 'io sulla
opportunità di una più larga applicazionP, salvo a stahili ro
cautela per evitare gli abusi eventuali.
Dirò ora qualche cosa dello misure di sicur0z7.a in p,1r­
iicola1·f', le quali si applicano a cert.e determina.te catl.! gOric
di delinquenti; delinquenti minorenni, infermi di mente pe­
rioolos:i, ignavi e 1·ipugnanti al lavoro, delinquenti abituali.
Sono le pitt grosse quest.ioni della riforma e quindi la Uamera
mi 1>erdonerà se in questo punto non [>OUÒ essere così breve
come vorrei.
Delinquenti minorenni. Io non spenderò molte parole sulla.
piaga. della delinquenza minorile, di cui si occupi� l a relazion�
dell'onorevole De Marsico con tanta perspicuità e f;ant.'l. offi·
·<iacia. Non ritornerò sopra le proJ)OOoo concrete o molto savie
che l'onorevole De Marsico meU.e .innanzi. Io convengo sulla
opportunità di distinguere i delinquenti :minorenni secondo i

11 ,
 '

- 273

-periodi di età e secondo che sono primari o recidivi, salvo a

vedere come determinare il delinquente primario e come il
recidivo.
i Circa gli infermi di mente pericolosi ,sono perfettamente I

d'accordo con l'onorevole relatore sulla necessità di modificare

la legge del 1904 sui manicomi, che rappresenta un vero scon­ I
' cio, perchè per ragioni puramente economiche la legge nel 1904 I
stabilisce che gli infermi _di monte delinquenti, assolti per
informità di mente, siano inviati nei manicomi comuni e messi ,I

a vivere in comune con pazzi normali, il che è un danno per

I
questi e una vergogna per la società. Occorre, invece, che i
delù1quenti assolti per infermità di mente siano ricoverati I
nei manicomi giudiziari.
Circa la semi-infermità mentale, la Camera conosce la
grossa questione, che si agita fra gli studiosi di psichiatria e
fra i criminologi, sulla esistenza o meno della semi-informità.
Si dice da taluno che non esiste la semi-infermità mentale per­
chè o si è pazzi o non si è. Tuttavia non si 1mò negare -- e
la scienza lo dimostra - che esistono zone grigie fra la sanità
e la pazzia, per cui il delinquente, che è semiinfermo, non
può dirsi totalmente responsabile, ma neanche totalmente irre­
sponsabile.
Fra questi delinquenti è compresa tutta la schiera dei
neuropatici, cioè degli epilettici, degli isterici, dei neuraste­
nici, e io vi porrei anche gli intossicati, vale a dire gli alcoo­
lizzati, i morfinomani, i cocainomani. Consento che si debbano
internare in istituti speciali e solo eccezionalmente in sezioni
speciali dei manicomi giudiziari, perchè nei manicomi giudiziari
sono di solito internati i delinquenti incorreggibili ed in­
curabili.
Neanche potrei consentire nell'idea che la misura di si­
li curezza debba sostituire ed escludere in ogni caso la pena.
Piuttosto, per quanto riconosca che la questione è molt.o grave,
sarei dell' idea di far scontare la pena dopo applicata la misura
li di sicurezza, o anche di dare al giudice la scelta fra la pena
18
li

J
 - 27-! -

e la misura di sicurezza, :.-econdo la natura del reato o le sue

particolari circostanze.
Quando I>Oi agli alcoolizzati cronici ed agli ubriurhi abi­
tuali si applichino misure di tiÙlUNz7.U, si nuò cont.iderare sotto
un nuovo punto di vista l'ubtiachezz.i. C'Ome C'ausa minorn11tc od
eS('luclente l'imputabilità. Io sarei senz'altro contrario II con­
servare alla ubria{!hczza volontaria il carnttol'r- ùi srusantc.
Circa gli ignavi e i ripugnant,i n1 larnro, o,:rorr<'rc-hbl·ro
stabilimenti 1>:peciali, ma non si debbono dissimulare le iliffi­
eoltà finanziarie.
Tutta questa 1·iforma 1mrfroppo lm tmu 1lillir.oHà gr:111-
dissima ed è la. necessità di ùn1,iuntaro st11bilimt•nti �J1"ciuli,
che sono costosi. Però debbo diro alla Camul'n, apr,,ndo una
parrntesi clic mi è molto gradita, c•lw L\.mminii;ti-azione car­
cerari.a italiana ha fatto granclfasimi progressi in questi ultimi
tempi. Intanto abbiamo giù, 1n !<Cparazirinc tm dcli nqUl'll ti
minorenni e ma.ggio1-enni o in st.:tbilimen ti appo,;i( l, riforma­
tori, o in sezioni speciali delle carced �1udfaiari�.
Noi abbiamo oramai manirorui giudizinri bPne organizzali,
ne abbiamo quatfro che sono sufficiènti per i dc.Jii1qucmt,i
alienati di mente. Ora !òtituno costiiuondo a Sonto 8iefono
uno stabilimento di pena speciale per i cosi detti deliuqm.mti
istintivi, cioè per coloro che non sono pazzi, rua neppure• uor­
mali. Sono quei disgraziati elio gil':ino <li ergastolo in Prgast.olo,
di manicomi.a in m.aniromi-., giudiziario. senza tro\ art• 111::ù I osa
in nessuuo. Sono delinquenti perit·olosi chP vanno vigilati in
modo speciale, e cho sono assolutament.e incorreggihill,. �alvo
casi addirittura eccezionali.
Or-coITeranno altri stabilimenti; però come la Carnera vede,
sulla via della specializzazione ci siamo. �folto cammino si è
fatto, per quanto ancora molto ne resti a pel'correré.
Circa i delinquenti abituali, piaga gr.·avc e problema J1reo c­
eupauf:e, io credo che bisogna anzitutto stabilire la nozione
giuridica dell'abiL-ualità.
Il delinquènte abituale <leve essere� definito e deve quindi
I '
 - 275 -

costituirsi per lui un vero stato giuridico di minorata capa­

cità, che consenta di adottare a suo riguardo provvedimenti
tali da metterlo nella impossibilità di nuocere.
Ora, per infliggere ad un uomo uno stato giuridico di così
grave diminuzione dei propri diritti occorrono elementi sicuri
che devono essere oggettivi e soggettivi. Gli elementi ogget­
tivi consisteranno necessariamente nei precedenti reati com­
messi che debbono essere in un certo numero e devono io credo,
risultare da condanne passate in giudicato. Gli elementi sog­
gettivi saranno dati dai precedenti, dalla vita anteatta, dalle
circostanze del reato, dalla pericolosità insomma del delin­
quente.
Quanto al trattamento da fare a questi pericolosi elementi
della società, è chiaro che debbono segregarsi perpetuamente
o per un tempo assai lungo.
Riconosco la gravità del problema, che concerne gli
stabilimenti, in cui debbono essere rinchiusi i delinquenti abi­
tuali, e i difetti dei vari sistemi proposti: relegazione, depor­
tazione, detenzione in colonie agricole o stabilimenti speciali.
La questione ha sopratutto carattere finanziario.
Circa le cause estintive dell'azione e della condanna penale,
sono d'accordo con la relazione. L'amnistia deve, come giusta­
mente osserva l'onorevole De Marsico, restare prerogativa so­
vrana. Guai se lanciassimo l'amnistia fra i dibattiti di parte
e le discussioni del Parlamento. L' indulto e la grazia dovono
essere meglio disci plinati e si deve tener conto dei precedenti
del delinquente, come del resto, in pratica già avviene.
E vengo alla parte specia.le del Codice penale che ha dato
forse luogo a più vivace dibattito.
Sui principi generali siamo d'accordo. Convengo che si
devono in genere lasciare intatte le definizioni giuridiche dei
reati, che per lo più sono ben formulate, e riformare sopra­
tutto le pene.
Sono pure d'accordo col relatore e con l'onorevole 'rovini
per ciò che concerne i delitti contro la sicurezza dello Stato.
 - 276 -

L'onorevole Rubilli ha opposto contro lo studio, che ci

apprestiamo a fare per la riforma di questo titolo del Codice
penale, che in sostanza non se ne vede la necessità, pcrchè non
sembra che negli ultimi anni gli attentati contro la sicurezza
dello Stato si siano fatti più numerosi o più gravi.
Questo è vero, ma è vero altre.sì che .;;ono negli ultimi qua­
ranta anni mutate profondamente le condizioni poWiche e
sociali non solo del popolo italiano, ma di tutti i popoli civili
e, si può dire, il carattere stesso della ci viltà.
Quattro fatti sono intervenuti sopratutto a mutare questi>
condizioni.
Anzitutto, l'evoluzione delle guerre. La guerra che era
una volta urto di eserciti, è diventata lotta di papoli, per
cui occorre oramai difendersi non solamente contro le armi e
forze armate, ma anche contro gli assalti alla re3istenza morale
ed economica di tutto il popolo.
Bisogna in secondo luogo ricordare l'influenza decisiva
che hanno preso nello svolgimento della vita dello Stato, e nei
momenti più gravi della sua esistenza, l'opinione pubblica, la
stampa, i partiti politici, le forze finanziarie. Una volta era
il Governo, nel chiuso ambito dei Gabinetti, che decideva; oggi
è la grande moltitudine del popolo che decide dei destini di
un paese, e con la stampa e con le pubbliche manifestazioni.,
coi partiti e con le forze economiche e finanziarie. Come ò
possibile non preoccuparsi dell'azione che l'estero può e�erci­
tare su tutti questi elementi? Sorge la Possibilità ogni giorno,
in pace e in guerra, che si perturbi l'opera dello Stato, che si
paralizzi o diminuisca la sua libertà, agendo sulle forze interne
del Paese. Occorre in sostanza, onorevoli colleghi, che noi ci
1>reoccupiamo di disciplinare i rapporti internazionali stabi­
liti ali'infuori dello Stato. Se nel campo economico, intellet­
tuale, culturale noi possiamo concepire che vi siano relazioni
tra cittadini di più Stati diversi - i rapporti internazionali
sono diventati molto più stretti, la vita dei vari popoli è più
coordinata - noi non possiamo concepire che la politica si

I 1
 - 277 -

faccia eia altri organi che non sia lo Stato. Una politie:1 di
classe, di categoria, di grupJ)O, di associazione, nel campo
internazionale è ass111·da, è intollerabile. (Approvazion i).
1n ter7..0 luogo dobbiamo ricordare l'importanza as.sunta
dalla lotta pacifica, cd economica fra i popoli; una volta la
gue.na tra gli Stali si faceva a distanza di l unghi periodi di
tempo, ed era unicamente armat,a; oggi la lotta internazional e
è lotta cli ogni giorno, � lotta di concorrenza poUtioa,. di pe­
netrazione economica, di influenza intellettuale. Questa batta.­
glia di ogni giorno _può avere i suoi traditori, e non si J)UÒ
permettete c.he il popolo italiano, che lotta per la sua affer­
mazione nel mondo, :sia insidiato, enti·o la sua stessa corn-pag-ino
e indebolir.o nella sua forza combattiva.
"Risogna consìderin·e infine che i rappoi;ti internazionali
sono <liventati sempre Più sl;retti e l' iafluenz,1 che l'op-inione
pubblica i),ternazìonalè esercita sulla vita degli Stati sempl'e
più intensa. Non è PO.'>sibilo prescindere da questa realtà, non
è possibile anunottere ohe cittadini italiani influiscano stùfopi­
nionc pubblica estera a danno del pl'Oprio pa.P.Se, per rendere
pitt difficili e più dure lo condizioni della vita polibica. ed
economica del popolo italiano. Questa opera nefasta, che
pe!lSimj italiani eompiono a danno del proprio paese, è vero
o IH'oprio tradimento, e come tale deve !?'SSeTe punita.
Tutt,1 queste nuove condiYJ.oni di vita dei l)Opoli si sono
venute delineando nell'nltimo SOOQlo, ma l'Italia ne ha 1·i­
sontito gli effetti, si può dire, solo negli nltimi decenni,
_perchè eolo negli ulfuui decenni essa ha inizìato la sua part,e­
eipazione alla vita mondiale e si è affermata come grande
pot!'nza mondiale.
Circa i delitti contro l'onow, a mio avviso, gli inconve�
nknti <lolla legi:;;lazione vigenti sono sopratuUo due. Uno è
quello della eccessività delle pene, che finiscè, come og·nuno
sa, per risolversi in causa di impunità. L'altro inconveniente
gravissimo è costituito dagli s.conci dei dlbattiment.i, in cui
si svolge la prova dei faU;i, e che si ris.ol vono in una nuova,
 - 278 -

:più ampia e più atroce <liffamaziono. Cnxlo quindi anche jo

c11e fa ])rova dei fatti, anzi che in sede giu<liziariu J)OS'!,� fa1·�i,
quando debba essete runrues1;ta, dav:u1ti ali Corti d'onure, per
la ctù istituzione e il cui funzionamC'nto occorrcra dettare
norme opportune.
L"onore,·ole relatore thiede una piu sevcm i-epwssiono
delle speculazioni fraudolente, cd io gli <lò rngionn, p.11· quauto
non possa ilis;,imularmi che in qt1esta nrnte1·iu O"corre proce­
dere con cautela, :ù fine di non intra.lcinrc, 11•·r il dPsidt•rio
ili una eccessiva repressione degli eventuali allU�i, la vita
ec-onomica e finanziaria del .Pac.�r.
Per i reati di sangue, in.l'im•, io crNlrl ohe oc•·onn 1111 adl'­
gnato in-asprimento dello pene, pcrcl1è in Ibùia, i11 questo
campo, si delinqlte assolutamente troppo a buon nu-rrnto,
e consento e-on r onorevole Rubilli in C'iò r.hc e�li dic:e tiul-
1' omiciòio t.entato o mancato. che rùunno oggi prntican,,,nLe
iru punìto.
E vengo al Codice di p1-ol"edura prnulr.
Io debbo una lodo :ùl'ono1·e\·olc Sarrocrhi prr la su:i
relazione. che è veramente persJ,iPua, c·om plctn, 1w·1·isa; sono
d'accor<lo con lni in molti punti o solo in alcuni in disar•t'()rJo.
Sono d'acrordo con lui nella premessa gcncr:dc· d ,1h sua
rr:lazione. L'onorevole So.rroochi afferma giust..irnente eh�'. uial­
gratlo le critiche mobSe da ogni part.e :;il ·rigcutc Corlil- •, vi è
in c�so. aceanto :i.i difetti., molto di buono. È vr.ro r.,a l'iformn
de"� rispettare il t)uono e Porro l'ip;uo agli inromenienti.
In merito all'azione penale non ,imrJ tl'al:'r.ordo 1;011 fono­
revole Sari-occhi circa le questioni di stato, t·irca l' inlluont.:a
del giudicato civile sul !)(male e virrversa. drca il prin(•ìpio:
elect,a. urta via non dati,r rccursus ad nlterrirn; t•irca la ripa­
ra zionr. occuniaria.
Nei riguardi clella competenza osservo che, in ca.so di
concorso della giurisdizione ordinaria con la giurisdizione spe.­
ciale, non mi sembra. che la prima. clebba, in ogni caso asfiQr­
bire la seconda. E ciò in omnggio al principio: in w1frer.-o iv,re
,l
 - 27B -

,generi per speciem rZerogatur, che è in :fondo un l)rintipio di

logica nah1ralc. Così avvic11e intatti per la giurisrlizione spo­
ci:11:• del Renato oosti�uito in Alta Corte di Giustizia, e così do­
vrebbe ,wvenite per la giurisdizione militare.
E veug-0 a uno dei punti più ci:iticati del C-odice del 1913,
cioè ali' istruttoria penale.
La 1·clazionc consente ron me, e na sono lieto, perchè
si tratt,a cli 1,1110 dei punti fondamentali della riforma, nella
conct·zione del pubblico minist.ero come parte e non come
giudi<'..e nel prOiJCSSo 11enale; consente nel pl'Ìncipio ohe il pub­
blico ministero non può sostituirsi al giudice ne1l'as,sunzione
delle p1·ovc, compito, per cui manca della preparazione tecnica
o snirituau e sopratutto dei mezzi necessari; e conviene infine,
l à rdazione, nella onportunità di tornare al sistema del Codì-0e
abrogatò, per cui il proccdinmnto formale era la 1·cgola e
qmllo sonuuario l'-ecoozione.
Il _proced.fo1ènto istrntto1'io deve essere di regola formale,
tg,nto pe-r i reati di competenza, della Corte d'Assisi, quanto

t
_per i reati di competenza del l:rib1tnale; soltanto cècezio­ J
nalmentP, quamlo per la semplicità dci fatti non s:iano ne­
oossarie indagini e il pubblicò ministero creda, fatte som­
maci<> investigazioni. di pote:: dnviare direttamente a giudizio,
si pllÒ fare a meno del procedimento formale. )fo, se non
sbaglio. l'onorevole rcliiforo vorrebbe fare éccozione alla regola
anche u.d caso che l' imnutato oonsenta di essere rinviato a
g-inc!izio. ,illora, se non ho mal compreso, si p0fa:ebhe fare a
meno del procedimento formale e sulla richiesta dcll' imputato
si an:cbbc il rinvio a giudizio.
SARROCOill, relatore. No, no.
ROCCO . ministro della giustizi.a e degti afja1·i di cttlto.
L'onorevole Sar1"0cchi si limita dt111qUo al caso in cui, dol)O
terminata l' istruttoTia formale, si debba :pronunciare jl rinvio.
Ove l'imputato lo ricMedesse, si potrebbe fare a meno della
d«!isione del giudice. Mi riservo di studiare la questione,
che praticamente non cr{�o abpia grande rilievo. 1'eorica-
 - 280 -

mente io, anche come stuùioso, trovct·ei qualc:bo difficoltà ad

ammettere il principio di�pos.itivo in materia. penak. Il prin­
cipio dis11ooitivo devr esse1·e lu regola dei procPssi 1·h·ili; ma
in materin penale lo Cl'eùo iùqu:mto p(•rir>olo-.1>.
lnV"eoe non sono d'nccortlo con l'onorevole rclatu1c µi,r
quel che riguarda. le facoltù ùcl pubblico tninistm'O rispetto
all'esercizio dell'azionC' peual,·. Qul'Stione gi·nve, qu,>�tiou,• ùi
prineipio più che di grande in1portanz:i pratica. L'onore\'ole
Sarrocehi invoca il principio della. imleroqabilità o ùelh ob­
bligatorietà dell'azione penule 1' lo coni rnpponc al pri.t1t:ipio
della diserezionalità dell'azione prnnle. fo c·ornincio col t.lfrgli
ohe sono d'acco1·<lo con lu.i ,ml principio della obliliin1l-0ri11tà
dell'azione JJenalc, pc.r una rugioue molto srmpli,·P. L'azione
r•enale è l'esercizio di un lliritto pubblfoo. O�ni J1Ltbblko cli­
rit.to è anche puLbli<10 d,H·erc è quindi è naturalr• d1 e il pub­
blico ministero, il quale ha il diritto di cser,·ifllr(• l'aziono
penale, abbia anche il dovere di est'roitarln. Si lr:ittri di una
pubblica funzione, che come talu h..1 un doppio n.;11elto: diritto
pubblico. dovere :rmbb]foo. Quando ]1(•rciò. si parla cli ,liscrczio­
nalità dell'azione J)enale, non si intende par! n·r• di ,lis.re:fona­
lità pui·a, di pw·o arbitrio del pubblico mini�t.<·rr,: si pttrla
sempre di discrezionalità i-agioncvole o gi t1 ..t.a.
A ne,su:no �·iene in mente di ,ostenP1.·,· d1e il puhhlico 111i-
1U$OOro pos,5a, a suo arbitrio, esercitare o non csercimrt• l'nzioue
penale; eg-li la deve somJJre esercitare quando vi sono gli cle­
menti, quando il fatto sia preveduto oome rr�ato, e uppaia
po;;sibile e verosimile che sia stato commcs:io. La questione
non sta dunque nel decidere se l'azione perutle !>Ìa o non
obbligatoria, sia o non un pubblfro dovrte; lo è indubbia­
mente. La questione sta nel vedere chi debba essere giudice
della esist�nza concreta <.li quest-0 -pubblico dovere e del suo
esercizio.
Chi - in altri termini - dove giudicare so concorrono, in
conereto, gli elementi :ver l'esercizio dcll'azionn penale? Deve
essere lò stesso pubblico ministero, a cui l'azione è affidata

).
,-

- 281 -

o un'autorità estranea a lui, che si sovrappone à luj, che giu­

dica su di lui e che quindi usu.rp-a in parte o assume, se non
vogliamo usa1:e questa parola trop_po grossa, le funzioni del
:rm bblico ministero ?
Jo crroo, e lo dichiaro :francamente, cbe :per quanto si
debba riconoscere cl1e il pubblico ministero abbia l'obbligo di
esercita1·e l'azione penale (J_uando ve ne siano le condizioni. non
si possa ammettere che vi sia un'altra auto1'itit. estranea a lui
che e6erciti su di lui un controllo. Io credo che giùùice del­
l'esistenza degli elementi per l'esercizio dell'azione penalo de'bba
essere lo stesso pubblico mini.stero, sia pure con tutte le ne­
cessarie garanzie, perchè la discrezionalità non -si tramuti in
arbitrio.
Circa la necessità di :rivedere la nozione dell' im:put,r1to,
consento roll'onorevole relato.re e con l'onorevole C:walieri.
E vengo alle perizie.
Secondo il Codice abrogato le perizie davano luogo a
molti inconvenienti, perchè si aveva lo s_petta-colo dei periti che
nel <l:ibattito pubblico si trasformavant> in àvvocaH, e fra. i
più accaniti e meno sereni, portando in una discussioJte che
aVTcbbe dovuto limitarsi alla tranquilla obiettività del re­
sponso scienfil.i.co, elementi passionali di difesa.
Il nuovo Codicè non ha ammesso più. ht discussione sulle
perizie. I periti sono nominati dall'autorità giu.diz'iaria e sol­
tanto nel 11oriodo istruttorio. Io andrei molto cauto prima di
tornal'c al sistema delle perizio di parte e delle discus.o;;ioni
in conbrad.ittol"io tra, i periti nel pubblico dibattimento. Oc­
corre eliminare gli inconvenic11ti, certa.mento gravi, del Codice
vigcnt-e, senza ricadere negli anlicbi abnsi.
Circa gli a-rgomenti comnni all' istrutto1·ia e al giudizio,
poco o nulla avrei da opporre alle osservazioni del rc.>latoi-e
sulle nullità e sui termini e sulla necessità di meglio dhmi_pli­
nai-r H sistema dei mandati e la lipertà J)rovvisc,ria. 'Iro.-o
specialmente giustisai.ma l'osservazione che la materia clelle
nullità non è suscettibile di sistemazione scientifica, e che
 è ttno dei difetti del Codic-n di proc·t'<lnl'll, vig,•ntc <li u,w voluto
una soluzione unica e generale. Risogna. im·e<'t! 1>ro1·1•dr•re r·,uo
per taso con norml" eoncrek.
Invece 11011 siamo clcl tutto d'a('(•orùo .sulln q1w,tiorw 1Mla
scareeraziouc uutomati('n. <'hl' il rd:1torP YOrrl'ht.1, int"gr:ù­
mente mantenuta, mentl'c io c,·,..do all'o1,po1·iuuitì1 di radi,,ali
riforme, sia _per :<-01 trarrc i magistrat-i inqulronti oll' iurulx> di
l.ermini 1·istrctti. eh(! tolgono scrM1iti alla 01x•r;i luro . .sia undte
a rukla <lei diritti degli imputttr.i, i 11uali, dull'i>�<!(!s,;o del ri­
gore ,·cngono oggi frustmti. in t1uanto h st:Meeruzionc :mtù­
mati.ca si riduce. non <li rado, ud 1111:1. p1ua. fin1.io11e.
Circa la prova t(·stimo11it1lr• ln rr·lar.iont• i-ieo11•!S�c 111 no­
ce&Sità cli rhede1·e le norme• r·hc ri-.tringour, l • i,ro,·c ,.. 11ropono
altre norme J)rccbe. l'onscuto nrlla maggiw parti' <l··ll,i r:ose
detti> tlal relatore. salvo uatur11lr111•nt.e qualch•· ri.,,·rva .•()1,ra
t.alunl pru·tic-olari.
Sui proHedimenti del giudici• vi ;. :w,�orr!ù fra Uovcrno e
relatore.
Inwcc non vi ;. aN,01tlo <·on l' 011ore,·ofo Cavali,•ri rh� 'l'a
una carica a fondo <·0111:-ro il dr·<"rc•o 1mnafo. Xon hirogna
esagerare.
Il decreto penale ::-i upplit'a n,-lle NmtJ·anrnzi·J11i piu p:c­
cole e si _potrebbe applicare più largnrnmdc• sN1z•1 dnr luo�o a
gravis;;ùni inconvenienti. BPn �· int-E'nÙ!.' di" qnundo l' i111pat.1t:o
vuole insta,miro il giudizio conlraclitt,,riu sta ,1 lui il forlv, e
se si rassegna sigriificn o ('be egli ritienr• g-iu,bt la pQn,t o che
il <lanno ddhi peno <trattandosi sopratutto di pomi nnn inta­
manli) sia per lLù CO{jÌ picc-olo tln no11 mr•rittu·,, neppure il di­
sturbo di un prore•&1 e di unu cliff'�.
Invt-oo sulle formule di prosc:ioglinrnnfa> la 1·obziunc pro-
1ione l'abolir.ione del non doverai Jll'Ocederc pl'r insufiicienza
d'indizi 1• dell'assoluzione per non provnta n•ità.
Queste formule dànno pffottivamentè luogo ad inconve·
nienti, ma io r.emo che gli incon venienti, <:he <lerivrrebbero
dalla lorQ abolfaione siano maggiori di quelli provenienti dalla

I I
 - 283 -

loro conservazione. E non so proprio -so ne trarrebbe un van­

l;aggio r ÌJUJ >Utato: temo che il giudice, messo nell'alternativa,
préfo1·irebbe condannare. Ad ogni modo, ragioni evi.d1mti di
di:!'esa sociale contro le :forme più raffinate di dcli.uquenza e
c·outro abitudini pU1·troppo persistenti in qualche parw d'Ita­
lia, per cn-i iliffieifo e talora impossibile riesce la, raccolta delle
prove, impongono la conservazione della. do]?pia formula cli
p1·oscioglimcnto.
Quanto al giudiiio la relazione osserva g-iustament,e che le
ltmgaggini dei ilibaLtimenti penali, piaga propria de1 nostro
paese, non sono .facilmente eliminabili con riforme di carattere
pToc0clurale, perchè esso sono dovut.e principalmente a dne
cause: al costume giucliziario italiano, che ama app1'0fondiro
e far dilagar<' la indagini an-ebe a.I di là di quanto sarebbe
necessario per una ret.ta amminisb:azione della giustizia, e
allo im})èricidoni dell' istrnttoria.
Io ag·giungcrei una rerza causa; la difficoltà di preriarare
magistrati atti a ben dir:igel'e dibattimenti penali. a ben so­
stenere l'accu sa e a compiere con efficacia le ist,ruttori11 penali.
J l problemH è grave e si oo1lll.otoo con quello della spooia­
f r;;z:izione dei magisti·ati 1)8nali, che dovrà certo formare
oggd,to di s.crio esame nella rifo1·ma clell'ordin-umento gi u-
diziari-O-
Circa i giudizi di Assisc siamo d'accordo snlla necessità
di una più rigorosa sr•lezione dei gi1ll'ati. L' onorevole R-u­
billi ha aggiunto la necessità di meglio retribuirli ed io gli
dò l'agiono.
Tnveoo non siamo ,d'accordo con l'onorevolsi relatore s opra.
un\11\Jl·a 'Pl'Oposta che io ho messo innanzi, quella di far pa:rte­
cina1·e i gilll'ati al giudizio della pena e il magistt:rto al giu­
dizio i,ul fatto. Sul primo punt.o soltanto l'on01:evole relatol'e
co:nscnt.c, perchè riconosce che i giurati italiani vogliono cssexc
padroni della pena come sono giudici del fatto. Invece lo spa­
v-enl:.à l'idea di fare intervenire il magistrato anche nel giu­
dizio sul fatto, pol'chè il magistrato o avrà una !)arte- troppo
 - 284 -

piooola nel giudizio, so essa 1,1 limiterà al "olo suo voto, o ne

avrà una troppo grande, S." peserà con la sua autori[;à stù g-iu­
<lizio di tutti. Io ammetto la g>ntvità di c1uestc obicziQni. Am­
metto pure che con la proposta lllessa innnn11i si trasforma
profonùamcnte l' �tituto della giuria e lo si nvvicinn :,ssru

=
aJlo scabinato. È natu1'afo t'he la riforma implit•hel'()hhe non
wlo scelta molto più rigorosa dei gh1mti, 111u unchc la
riduzione del loro numero a non pfo ili �ci.
I vctifà gli incom ·enicntì dell'nttunlc giucl izio per giurati
sono tanti, e da ogni part..� tilovati. " il 1110 lo t.-On cui l' isti­
tuto funziona. spPcie in quafohe ptu·Le d' lt,tli,1. ,:o:ii prh·o ùi
serio garanzie di un,t efficac•"' tutel,� 1;0 •i:il,, eontro b pia�a
delln delinquenza. che una seria ronsLletirzion,.. 11°1 problr,ma
s· impone. Xon si tratta di 1·cs11i11gcre l'idea delb p11rtrcipa­
zione dell'elemento popolare al giufu.io pPnalc. idea che Jrn in
sò molto di giusto e di vero. perchè effottivaml'nto n1'1 0111g-i­
stei·o JJenalc si riflette JJÌLt dirr.ttru:JJento In co�ei,!nzu nopolnrc.
Si tratta di ùisciplinare il p1·inrjpio, in modo chr, dia il m.1ssimo
dei vantaggi, e il minimo dai danni.
Io uon dirò che la riforma da mP. deli.ne,tta 1,ossa. ucr•,,­
gliersi senza profondo studio: ma prego la. Camera ili non
precludermi la via a questi studi.
Sui giudizi contumaciali non sono d'accordo 0011 il re.latore,
per questa ragione che trovo effettivamente confradclirtorio
ammettere la difesa nei giudizi contumaciali o poi nt•garle i
mezzi JJer farsi valere. 1ra rfoouosoo, e in que;;to sono pit't ra­
diciùe dell'onorevole Sarroccl1i, che tutto il sistema ddl.i nostra
legislazione in materia di giuclizi contumodali ò arretrato ed
imperfetto. �on si J)UÒ approvare sopratutto il J)rinèi1iio della
pur,ga2,ione della contumacia. Pu.rgaziont> della contumaci11,
la cui introd.uzione, r.ome e stato def.t.o dallo stesso rcfatore iu
una not.a molto arguta, fu dovuta alle declamazioni dei -filosofi.
Rii;pondc proprio ad altri tempi, ad altra mentalità. Perchè
si deve ammettere il diritto dell'imputato cli mantcw•rsi Inti­
tante e di prosentarsi quando gli parc e pia.ce, J:iuo alla 11re-

I f
 - 285

scrizione, col diritto di far rinnovare completamente il di­

battimento? Que3ta è una tutela eso. b. tante dei diritti dell'im­
putato. Così si :favorisce la latitanza si intralcia la giustizia
penale, si producono infinite lungaggini nel procedimento.
Credo pertanto che questo istituto della purgazione della
contumacia vada eliminato con due temperamenti: l' inter­
vento della difesa nel dibattimento senza restrizioni, e una
J)iù. larga applicazione dell'istituto della revisione dei giudicati.
Circa l'appello, io ho fatto nella mia relazione un timido
cenno all'idea dell'abolizione dell'appello penale. In verità,
siamo giusti, logicamente, tanto in materia civile che in ma­
teria penale, il principio del doppio grado di giurisdizione
non ha nessuna giustificazione.
Una voce. Teorie!
ROCCO, ministro della giustizia e degli ciffari di culto.
Esso risponde a una mentalità oltrepassata. È un vero detrito
storico. Ma io riconosco che, data la restrizione, la mentalità
nostra, la consuetudine giudiziaria italiana, non sarebbe fa­
cile affrontare il problema dell'abolizione di questo istituto, nè
in materia civile nè in materia penale, e l':;iccoglienza fatta
anche in quest'Aula alla proposta mi dimostra che il pregiu­
dizio e l'abitudine sono, in tale materia, più forti della logica.
Dico però: rivediamo l'istituto, rivediamolo almeno per at­
tenuarne gli inconvenienti più gravi, in attesa della più radi­
cale riforma, che s'imporrà in un avvenire più o meno lontano.
Circa la Cassazione, la Commissione respinge la prop,:>sta
di ripristinare il deposito, ed io riconosco che le ragioni addotte
sono valide; pertanto non insisto nella proposta.
La Commissione propone pure di limitare i casi di ricorso
alla violazione di legge. È una :formula sintetica, comprensiva
e :felice, ed io l'accetto.
Accetto anche le altre proposte minori, che riguardano il
giudizio di Cassazione.
In ultimo, per terminare questo argomento della riforma
,del Codice di procedura penale, non insisto nella proposta di
 - 286 -

introdurre la revisione dei �ìudicati nssolutori. c·hc il relatore

respinge. Si trt1tta di una riforma di importanza pratica limi­
tatcft e riconosco che non valA la _pena. pc-r essa, di sLmot C're il
princi11io fondamentale ùclla cosa giudicri la.
Rimane a parlaTe dell'ordinamento giudizial'ÌO. �011 111i
dilungherò molto, Jierchè l'argomento è stato 1111, nm trattato
altre volte in questa stessa Aula. e 11ell'uula ùd SP11at-0 e si
può dire orma1 formato una specie di Nrnsen'io �0111·:i i punti
fondamentali della riforma.
Sono lieto c,he il relatore delfa Comrui<Sione prr la part,1
concernente l'ordinamento giudiziario, onorevole Di �l t1r1,0,
il qual(' conosce bene questa materi:.\ :uwhr, dal punto di vistn
storico, p_erchè è un insigne culturo dd ,lirirto r<Hnuno, con­
venga nelle due ragioru do, mi• addotti, per ll.'i1J�tica1•· la nc•cr'6-
sità cli una riforma: In �trctta conncs�iouc (li (Jllf'�ta materia
con qmilla de-i Cot1foi di proec<luru civili• e P"nal1• " l'ar,tuule
disagio della magistraturu. Circa h\ c"Ounc:;�ionP (l':l fo tiue
rilonne, ossa è evidente. f; naltu•ale rlu· la l'Ubziou\) <ld-.1 l'111.llla
L'organo, e che l'organo si debba i:ulatlat'I' alla fuu�ioM. :1fai
dal 186::i in poi, e lo rii'orrue /;QUO .�tar-0 un ·u�tuntina, isi è nvuta
un'occasione così felice per unu 1·iforrntt organica d1>ll'orui­
namento gfod.iziario, " saebbe c·olpa bsciul'la sfu isgirc.
Vi è poi quel cert.o disagio ohe non si p11ò nrgnre ndl;1
magistratura italiuna. " a cui orc•orrH mettcro riparo. Questo
disagio è dovuto a una triplice- cauaa: la. ll'ntozza tfl,1]11 <'arricra.
il fastidio delle piccole sed!i e il traHnnwnto l'COnnmico.
Sulla carriera ha suscitalo m,,lti t'OnS<'nsi in quest'A!Ùil
e in qudla del Senato, ed alcune c.ritir•hc, p,•r 1•se111 pio da pn r�e
dell'onorevole Mn.c,•otti:,, la proposta di lornrm• :illr• lin!'e fon­
da:ment-ali della Legge del 1865 cfrca la sepa1·a.zione dplia ear-
1·ier,a superiore dei tribunali e dell" Co1·ti di n ppdlo.
Il sist,,ma della legg e del 1865, salvo alcuni i11l'OTJVt>n:ienl i
funzionò bene. Per ovviare a questi inconvenir>nti h leggA 7.a­
n.ardelli del 1890 fuse lo ùae carrie1·0, e Que�oo nrntatnerrto ebbe
c.onseguenze gravi, :pérchè da lln lato allungò �nor'Ormonw l a.
Il I
 287 -

carriera, e dall'altra obbligò tutti i giovani, che entravano in­

magistratura, a restare anni ed anni in piccole sedi di preture
lontane. E se per un certo tempo i danni dell'ordinamento non
si risentirono troppo gravemente, ciò avvenne perchè nel pe­
riodo che seguì la riforma, le Università dettero un gran nu­
mero di laureati, e fra questi moltissimi valenti che, date le
condizioni economiche dell'Italia in quell'epoca, non trovavano-·
agevole collocamento nella libera professione, nelle industrie e
nei commerci. Ma, mutate le condizioni ed apertesi altre vie
pei giovani, i difetti del nuovo ordinamento si rivelarono in
tutte le loro conseguenze; oggi siamo arrivati al fenomeno
dell'abbandono della carriera giudiziaria da parte dei giovani
migliori, e di quelle difficoltà di reclutamento, di cuì ho altre
volte parlato, tanto alla Camera che al Senato.
L'onorevole relatore consente in questa mia osservazione,
ed anche nell'altro ramo del Parlamento l'idea di tornare alla
legge del '65 con i necessari adattamenti è stata favorevolmente­
accolta da. più di un autorevole oratore. Ed io pure credo che
i vantaggi della riforma sarebbero di gran lunga superiori agli
svantaggi.
Intendiamoci! Ogni cosa umana, e sopratutto in mat.eria
giudiziaria, ogni riforma ha i suoi lati :favorevoli e i suoi lati
contrari; ma in sostanza il vantaggio derivante clalla autose­
lezione, che ha luogo per la scelta degli stessi interessati in
principio di carriera, è tale che compensa, a mio avviso, tutti i
danni.
Gli inconvenienti del sistema del '65 non erano necessaria­
mente connessi al sistema; dipendevano dalla cattiva scelta,
dal reclutamento imperfetto dei pretori, ed anche dal fatto
che la carriera della magistratura inferiore non aveva suffi­
cienti attrattive e svolgimento adeguato.
Io credo pertanto che, opportunamente modificato e mi­
gliorato, il sistema della separazione delle due carriere possa
dare ottimi frutti. Riconosco però le grandi, le enormi diffi­
coltà pratiche di una riforma di questo genere, sopratutto nel
 - 288 -

periodo della primo applira zionc. Solo 1iorC'iÒ. :!l' mi riuscirà (li
tl'ovarl! 11na soluzione cho contemperi tutti gli intnessi ccl i>Ji­
mini lutti gli inconve.nenti. mi i ndurrò atl :il'froutarc il gr11Ye
problema.
Snl trattamento ec'ouomieo Ùc!i magi:4tra.!i :!i.imo d'aecordo.
Bisogna JJOrre i magi.strati in conùizioni tu t.l'nnqnillitit e ili
se1-enità, anche se pPr far dò O<'t-ò()rre:,sc• crear,• u1l ,.s,l una po­
sizione ili favore cli .fronte ngli altri fun1.io1111ri . In realt:L nos­
suna cat.egoria di funzionari Ili tn)v,L fo1·,,, rwll:t 1•ondi1.ioue ùel
magistrat.o, la cui fun,:irnw, ùi giurliNU'l' i propri simili. ho
definito nltrove " soyrumana ,, . Tal" l'uuzitme. por C'SSr•r11 Pser­
cHata in modo cla non dtu· luogo :t t·rit it:he n 11. ::;,r.,i,ctti, n 1·on
tutto i1 noce,-sario pt'Csti1;io. rit-hi,dP 1IH chi 1• l'hianint,J a rom­
pim·fo il piu assolut-0 ronlrollo <li tutti. am:lw i 11iù corh,teti
rapporti della. vita ;;ocialc. e<l una :!Orta di i,olauwulo spiriwuk
pieno di duri sacrifici e ili rinunzit• penosu.
E gli uomini che a quest.i siu�i-Jozio e• a. quPsb ut.issionJl
(qhè sacerdozio e mis�ioue debbono chiami,rsi) :-1i d('<li1·,Jno han­
no diritto nlmeno ad una Yita sr.'f'na rlall'a.s-.illo cll.'lh• preo�ru­
pazioni economiche. rApprowrzio ,, i).
Onorrvoli colleglù, 110 finit.o. QuesL'OpPra, a r•ui ci siamo
accinti, di rivedere tutta la nosh-a legislaziorrn rodificiita, il una
g rande- opera e resterà uno dei {.ìloli di glorùt del Gon•rno na­
zionale. La nostra. oodi�zione risale in nHHi:linHl parte ::i1
1865. Ora, quant..o diverso ò il popolo italiano cfol 1925 dal
popolo del 1865; quanto <li.orsa è l'Italia. <li oggi dall'Italia
di SPSSant'anni fa! Il piccolo Stato, chfi movevri i primi passi.
incerti nella via della indipendonza. oggi è 11na grande po­
tenza. che esercita la sua influenza politica ,,d economica in
tutto il mondo, un centro di uultura originale r. ili elaborazione
giuriclica indipendentè.
A questa nuova Italia noi dobbiamo tiare una n.uoya le­
gislazione. Essa de-ve esser degna, no11 �olo delle tradizioni ùèl
suo J>assato, ma anche delle esigenze del sue, presente e del
.
, suo avvenire! CVwissimi applr111,si - ,Volte oongratulazio,rii) .
11
 - 28� -

SULLA DELEGA. AL GOVER�O D.EL RE DELLA FA.­

OOL'r1\ D! EnLENDARJ<J IL CODICE PENALE, IL
OODIOE DI PROCEDURA PENA.LE, LE LEGGI
SULL1 0lWlN.AMEN'l'O GIUDIZIARIO E DI A.PPOR­
TAHE �UOVE l-10DIFIOAZI01'11 l1} .AGGIUNTE A
. L
OODICE CIVTLE ».

DISCORSO AL SENA'l'O DEL REGNO("')

fo débbo un l'ingra.ziamento molto vivo alla Commissione

speciale che ha esaminato questo di,:eg-no cli legge, perchè essa
ha assolto il compito �uo con la diligenza consueta a questa
alta Assemblea e con profonda dottrina; e in special modo
debbo esprimere il mio ringrazi.amento ai relatori ed al pt�si­
dento dcll' Ufficio stesso, Sellatol'c d'Amelio.
La loro otiera costituisce un èOhtributo pre�ioso alla ela­
borazione legislativa dei più ardui principi del diritto e della
procedura penale.
La discussione g.enera.fo fatta sul disegno di legge è stata
assai breve; ma la brevità del dibattito ha un clùaro signi­
ficato, che molto mi conforta; significa, io penso, ohe il
&nato consenfo nelle idee fondamentali esposte nella mia
relazione.
Io posso dunque essere, relativamente, b1-eve in questo
nùo discorso. Dico xelativamente, perohè l'argomento è vasto

I*) Pronunciato nolia tornata del 19 dicemb1·e 1925.

19
 - 290 -

e d'importanza capitale; è necessario pertanto che certi con­

cetti fondamentali della riforma restino consacrati negli atti
del Senato; tanto più che, se vi è accordo tra Commissione e
Ministro, si può dire, sulla massima parte delle materie sulle
quali verte il disegno di legge, non mancano, qua e là, i
punti di dissenso, gravi sopratutt.o per quel che concerne la
procedura penale.
Sulla questione preliminare, che, nell'altro ramo del Par­
lament.o sollevò un dibattit.o assai vivace, sulla questione cioè
del metodo da seguire per la riforma del Codice di diritto
penale e dell'ordinamento giudiziario, vi è perfett.o accordo
tra Governo e Commissione.
E la Commissione, per bocca del suo presidente e rpla­
tore, senat.ore d'Amelio, ha dett.o, in modo che non si po­
trebbe mig-liore, le ragioni per cni è consigliabile appunto il
metodo prescelto. L'illustre relatore è con me d'accordo nel
ritenere che non è possibile alle assemblee politiche disrntere
articolo per articolo un progett.o di Codice e nell'ammettere
che effettivamente questo metodo non è stato mai adoperato
da che esiste il Regno d'Italia. Da questa duplice constata­
zione discende la conseguenza che un dibattito parlamentare
è solo possibile sui principi fondamentali, sopra una traccia
generale, che dia un preciso indirizzo per la concreb. formula­
zione degli articoli del Codice. Questo in sostanza si è fatlo
sempre, perchè, se pure altre volte al disegno di legge che
dava facoltà al GDverno di pubblicare questo o quel Codice era
annesso un concreto progetto, effettivamente la discussione
non ebbe luogo che sui principi generali. E il frutto concreto
di essa fu appunto la determinazione di alcune linee fonda­
mentali, che servirono poi di traccia al Governo nella formula­
zione del testo definitivo del Codice, per la quale gli furono
concessi i poteri legislativi più estesi.
Questo è accaduto altre volte, e questo in sostanza av­
viene anche oggi, perchè, se pure manca un progetto completo-

11 '
�, ... _ ji

- 291 -

di Codice artioolat.o disposizione per disposizione, esistono

l)erò ampie relazioni, in cui i concetti fondamentali del Co­
dice sòno sin d'ora stabiliti, di modo che la loro tradllf;ione in
articoli di legge saràopera di caratte:re1>rovalentemente t.ecnico.
Del resto, giustamente la relazione dell1 Ufficio centrale os­
s
serva che, oltre queto eontroll,o preventivo simile, nella sua
portata pl'atica, a quello cl1e fu altre volte, nella pratica,
eserdtat.o dal Parlament.o, e che consiste nello stabilire i
principi fondamentali del C-odice, vi sarà questa volta anche
un controllo successivo, in quanto il progetto definitivo sarà
sottoposto all'esame delle stesse Commissioni narlamentari, che
hanno riferito sul d.iflcgno di legge. La nostra tradiziono
legislativa, nella materia, non è dunque sostanzialmente toc­
cata, e se è modificata, lo è nel senso di un controllo più
preciso e di più ampie garanzie.
Venendo l)OÌ alla. sostanza della riforma, dirò anzitutto
qualcosa del Codice penale.
La rif()rma del Codice penalo solleva, e non può non sol­
levare, la grande questione df'J.la natm·a e del fondamento
del diritto di punìre, o quindi clella <-'<>ncezionc stessa del de­
litto e dèlla pena: questione grave, sulla quale, come ognrum
sa, per lungo tempo si è disputato, specialmente in Italia, fra
le due opposte scuole cli diritto penale; la cosidett,a. scuola
classica e la cosidetta scuola positiva, o. se, si vuole me­
glio, tra la scuola giw·idica e la scuola antTopologico·SO'-
ciologica.
Non è il caso di rifare qui tale dibattito e neppure di
riassumerne i t:er:rnini -fondamentali. Le due relazioni cbe la
Commissione senatoria ha presentato su questo punto, una det­
tata dal senatore Garo:falo, che dovrebbe rappresentare i con­
cetti della scuola positiva, l'altra dettata dal senatore Di
:Blasio, che dovrebbe rappresentare i concetti della scuola
classica, in sostanza non sono cosi divergenti come -potrebbe
a prima vist.a sembrare; esse divergono sopratutto in al­
cune a-ffermazioni teoriche, ma poi nelle concrete proposte
·-1'11911'!9"'----:���!!!!!!!!�!!!!!ll�llllllllllllllll!�!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!IIJlll!lll!!!!!!!l!!!!!!!!!!!!!I------------------

- ��2 -

di riforma il dissidi-O si placu, di fronte alle esigenze 1>mtiche

della realtà.
l\fa neanche nel rampo koriro il clissenso è co,;ì incom­
:ponibile, come può sembrare a prima ,ista.
Il problema, in.fatti. che dovrdil1c e"-;..•1·" fondamentale, il
p1-oblema cioè della libertà drl vol<·�. non può risolvrrsi t-er­
t.amentc ammett.eudo un dr�)rminismo f.i�ico o mr::c·anic.'O, per
cui la volontà umana i;areblw detcmninub1 du c:H.t:;l• p11r:11M11tc
-fisiche e quindi fatali. 11a non si può nc-ppure :111unottcre
l'in.determiuismo ai;sol11to, l'arbitri11111 i11di/frrf11finP, unu vo­
lontn tioè clw ;;i dcterrnini $llnz:t lll()tivi l' si ,-,ottrngga, quindi,
totalmente alla legge di caus;alità. l,a veritì'L, cou11· sempre
accade, sta nel mezzo. La volontii unrnnu non �i ,;()rfrar• 1tlltl
lrgge di causalità applicata al fenomeno \'Olith·o. Ci rouo
inia tti, tre specie di eau..,;alità: r· 'è. ullll r'.;rnsal i t:1 mP.c-r·n oic;i o
fisica. c'è una cnusalifa\ fi,-iofo'{it;u, ,. ,,,,. un11 cau,alitÌl psirhic�.
Ora noi non pos,ri.a.mo ammP!tC'rC', risrwtto nllrt volontà,
una, ca1.1st1lità puramente i'isi<'u. o mrccanir;a. e 11ou p9ssi1m10
neanche anmicttere uwi ea.111-alità l'i-,iologidi. chu si n,anifei:<ti
come puro stimolo. Ammettiamo inve<•e Untl < 'IIU,itllilii psichica;
1·it.cniamo cioè che la volontà si defa•rmini per motivi <:onsrii,
in conformità cld <'aratt(•re di eia�<·un soggrl t-o.
Vi è in altri termini dolerminazione, m:t solo n"l sc•nso
di un'auto-<letenninazionc. Respinto pertanto l' inddr•rm:i.J1i;;llh)
aswluto, quello che si suole clùama.re a.rbitri?im indiffM1mtfoe.
respingiamo altresi il dctermini,;mò me<:canico o fisiologit'<>:
e ammc�ttiamo quel determinfamo, eh? è rontlizione necessaria
e sufficiente per concrpiro la pena come una �anzionc giori­
diea, vale a dire il determinismo psic,bico.
Tutte le s-anzioni giuridiche, infaf;tj, e quindi anche !.!'I
sanzioni penali, agiscono Ponendo motivi alla volontà, in modo
cla determinarla in uno piuttost.o che in un altro seru;.:,. Tutte
le sanzioni giuridiche- sono controruotivi. 'l'utto il diritt,o. e
quindi anche il diritt.o penale, presup-pone l'au.t.oclet.erminazion.e
per motivi conscii, il determinismo psicologico.
lI I
 �93 -

Concludendo : la pena non si giustifica, nè col concetto

dell'arbitrio puro, del libero arbitrio assoluto, nè col concetto
del determinismo :fisico; la pena si giustifica soltanto col con­
cetto del determismo psicologico. Del resto, la questione del
libero arbitrio, o del determismo, è una questione metafisica,
che riguarda non il volere, ma le cause remote del volere. In­
vece, perchè possa parlarsi di sanzioni giuridiche e quindi
di sanzioni penali, basta considerare il volere.
In questa maniera, il dissidio :fra le due scuole si supera
anche nel campo teorico: e si supera dispensandosi dal ricer­
care quali sono le cause remote del volere, e limitandosi ad
affermare che esiste una volontà, che si determina immediata­
mente per motivi consci. Affermando l'esistenza di una tale
volontà, si afferma la possibilità d'influire su di essa, di creare
una causa psicologica, un motivo,. capace di determinarla, la
possibilità, cioè di una sanzione. Superato nel campo teo­
rico, il dissidio deve dirsi, a più forte ragione, superato nel
campo pratico.
Nel campo pratico quale è la differenza che separa la
scuola classica dalla positiva? La scuola classica riduce tutte
le misure contro la delinquenza alla pena e ammette soltanto
misure di sicurezza come misure preventive di polizia, da
affidarsi alla pubblica amministrazione. Invece la scuola po­
sitiva sopprime la pena, e riduce tutto a misure di sicu­
rezza. Noi crediamo che non si possa sopprimere la pena,
anzi che la pena debba restare sempre il mezzo :fond:a­
mentale di difesa della società; ma, accanto alla pena, con­
sentiamo ad accogliere nel Codice penale le misure di sicurezza.
Pena e misure di sicurezza debbono coesistere come due diYei�è
:forme di difesa dello Stato nella sua lotta contro la crimi­
nalità.
Ho detto che l'importanza :fondamentale in questa dicoto­
mia-pena e misure di sicurezza, spetta sempre alla pena; e
si comprende, perchè la pena rimane sempre il mezzo più im­
portante di prevenzione dei reati. La :funzione essenziale della
 - 2n-1 -
pena per mo è sempre la sua funzione di intimidazione o. come
si suol dire, di prevenzione generale. La pena non si rivolgo
tanto al delinquente quanto a tutl.i i citti�d.i.ni. e ciò. i:ùa nel
momento della minacC'ia, sia nel morucuto dt'lla esecuzione,
creando semp1·e nella t'Ollettivir::t u n nuovo motivo atto a de­
terminare la volonfa all'o�S()rvanza della legg�.
Esiste, è vero, anche una funziono indh·idualc della. pena,
o meglio. una funzione cli prevenz.ione inclividnalC'. che ,,i attua
mediante l'intimidazione o l'adattamento o l'eliminazionu dd
reo, ma lo scopo preminente della pena sta s1m1pre nella 11re­
venzione generale. Invece le mi1;ure ili sicurezza hanno un ca­
rattere esclusivamente individuall', si rivolgono al delinquente
in modo speeif:ico, sia per impedirgli cli nuocere, sia j'Wr Cll·
rarlo e correggerlo.
E che 1a pena abbia questo rnlore fondamentale è dimo­
strato dalla stotia del diritt-0 penale. porche dalle leggi cli
Hammurabi in poi. la J)en.u e la legge penale sono sempre f'Si­
stite, e nel wntempo ò sempre r·si,lita la l'd"i Uva. St>. aùun­
que la, pena è sempre esistita. m1.ùgrado la reciclivn. tiò signi­
fica che il suo scopo non � soltanto quello di prevenire l:t re­
cidiva, non è cioè soltanto la prevenzione imlhtiduaJc, ma deve
es.�ere anche uno scopo diverso, " rioè appunto la pren•nzione
generale. Altrimenti la pena a,'l'rbbe fatto fallimenoo fin dal
suo primo FOrgere; meu!re il contrario è vero, perC'ltè il vrùorc
della funzione delfa pena non è dato ai e.asi. relativtimr nte
poco numo1-osi, in cui la legge penale è violata, ma dall'im­
mensa maggioranza ili quelli, in cui la legge pena!" è os­
seITata.
Bene a ragione pertanto la rclarion,, nùni;teriale mantiene
iecle al concetto della <:8.JJ!l.!'ità di volere, ù quindi della impu­
tabilità r della responsabilità individuale, e assegna alla pena
la parte preponde1·ante chè le spetta ; ma prol)Qnc d' intro­
durre at:cant.() alla J1ena le opportune misure di sicu.rezza. Tale
.sistema ha sostanzialmenté riscossa l'approvazione della C-om-
 ...

- 205 -

m:is&io1te senatoria, r.omc ebbe già il consenso della Camera e­

lettiva e <folla pub1llica opinione.
Circa il sistema delle pene vi sono alcuni punti gravi, sui
quali mi devo brevemente retma;re.
In via geneni.le consento perfettamente. con il relator� on.
Garofalo sulla neeess-ità di rinvigorire le :Pene. Le pene in
gPn�re commfoate dal codice vigente sono insufficienti, SDeeial­
mente per cm·te categorie di reati, fra i quali sono anzitutto
da annoverare i reati ili sangue. L'011. Garoialo ha giustamente
osservato che l1Halia in questa categoria di delitti gode di un
assai triste prirnat-0 e agginnge, non scll2ia ragione, che la cri­
minalità. di sangue, come dimostrano le statistiche, già èle­
vata prima della guerw, si è nel dopo guerra accresciuta. Io
posso dire al senatore Garofalo eh.e dopo il 1922 vi è stat,0 un
miglioramento, speeialmente pei più gravi delitti di sangue,
come l'omicidio. Nel primo semestre del 1922 noi avemmo in

•
Italia denunzie per 2021 omicidi; nel primo semestre del
l 925 il numero delle denunzie scese a 1462, cioè circa il 25 per
.cento in meno, c·iò ohe è p110va dell'assestamento graduale dellfl.
nostra vita. a cui, mi si conscntn. di dirlo, non è e.st.ranea l'o­
pera del Governo .fascista. Per esf..mpio, i delitti di violenza.,
ol�1·aggio e resistenza alla autorità nd primo semestre del 1922
davano un complesso di 8 800 denunzie. mentre nel primo se­
mestl·e rlcl 192 5 lo denunzio ))Cl' tali reati sono discese i 8386.
Anche i reati contro lo prnprietà, che erano ereseiuti, se non
nella i:;tessa misura <li quelli cli sangue. certo in p1'6porzioni
sempre notevoli, sono nelle forme più g1•avi in diminuzio1)e. I
fm·ti denum;iati nel primo semestre del 1922 in numero di
88,38 4 sono disçesi nel primo semestre del 1925 a 79J97. So­
pratutto le rapine, le estol'Sioni e i ricatti, formo. gravi di de­
linquenza contro la pl'oprietà, pl'osentano tma diminuzione più
sensibile, giacc.hè le 4,.2,23 denunzie del primo aemostrc del 1922
sono disoose nel pii.mo semestre del 1925 a 3, 485 .
C'è dunque un miglioramento :innegabile, ma le cifre sono
-ancor.a a.lte, troppo alte; e un rinvigerimen-to della reurP..S-
 296 -

sione penale è necessario. E a proposito dei delitti più

gravi di sangue, l'onorevole Garofalo ha fatto un accenno alla
pena suprema, che, nel nostro codice, oomc il Senato sa, è l'er­
gastolo.
Il problema della pena è grave; e l'isorgc anche dopo che,
con la abolizione della pena di morte, si è creduto di averlo
definitivamente risolto. L'ergastolo infatti, più di una volta
si trasforma in una specie di pena capitale attenuata e, se si
vuole dir meglio, prolungata. E ciò specialmente a causa della
segregazione cellulare, che è stabilita in tutti i casi per il
primo periodo di espiazione della pona. Contro questo isti­
tuto della segregazione cellulare, si sono appuntati gli strali
della critica, e la minoranza della commissione, per bocca del
relatore Di Blasio, ha fatto alcuni rilievi, che tenderebbero
·alla abolizione della segregazione cellulare nella pena per­
petua. L'onorevole Garofalo ha inve�e osservato, a mio parere
giustamente, che una volta abolita la pena di morte, è difficile
fare a meno anche della segregazione cellulare; non solo
perchè è la segregazione cellulare appunto che rende la pena
perpetua temibile ai delinquenti, ma anche perchè vi sono
casi, come quello dell' ergastolano, che commette un nuovo
delitto, nei quali, abolita la segregazione cellulare, verrebbe
a mancare al delitto ogni sanzione. Io non nego gl' incon­
venienti e anche gli orrori della segregazione cellulare. Ma
bisogna anche rendersi conto delle supreme necessità di
difesa della società contro i delinquenti; e purtroppo
alcuni recenti fatti hanno dimostrato che la repressione
penale non è quale dovrebbe essere, ed anche quale è re­
clamata dalla coscienza pubblica. Cito alcuni orribili delitti
commessi su innocenti bambini a Roma e in altre città, per
i quali, come per altre forme gravi di delinquanza di sangue,
a molti sembra pena inadeguata perfino lo stesso ergastolo,.
In verità è mia opinione che questo problema della pena su­
prema, che sembrava definitivamente 1·isolto, sia da considerare
ancora aperto. Ciò significa che, in occasione della riforma
 - 297 -

del codice penale, si debba seriament.e considi?,.,rare se non

convenga, <'Ome ò a.vvenuto in a.ltri paesi, dopo l'esperimento
del1'abolizi011e, 1·ipristioare la pcJL'.l di morte.
Praticament,e è certo che. la pena cli morte sia. la più per­
fetta delle pene. Essa infatti realizza al massimo grado la
:funzionE> intimidatrice r quella eliminativa della pena. (Oorn­
menti). Ma contro la pena cli morte vi sono molti preooncet;ti
dottrinii.li, anzi dirò che le dil'fiwltà maggiol'i e le obiezioni
più gravi che si possono opporre contro la pena cli morte,
vengono appunto dalle dottrine fino a ieri dominanti in
Italia. Ed, in ve1-ità, l'obbiezione ver.i,ment.e decisiva contro
la pena (iapitalo rinrnnr• pru• sempre quella desunta dal prin­
cipio, ohe l'uomo il quale è fine, non può mai essere assunto
al valore di mezzo. :Nella pena cli morte si sopprime la per­
sonaJità u.mana per realizzare quella funzione di intimida­
zione e di prevenzione generale, che è l'essenza della pena.
Vale a dire, l'uomo è conside1·ato C'..omc somplioo mezzo o
stl'llmento per la realizzazion-e di un interesse sociale. È que­
sta una obiezione ili indole teorica g-rave, e che non può
essen, evitata e sfuggita, se non negando i principii su cui
essa si basa, che sono j principii fondamentali della :filosofia
individualistica. L' .inventore d�lla formula «l'individuo che
è fine, non può essere assunto al valore cli mezzo » fn infat;ti
Emanuele Kant. È dunque lo stesso pensiero liberale ohe s.i
1·i<;0llega a questa dottrina.
Era perciò assai difficile respinger<l, n-el campo della
legislazione, le conseguenze di un principio che si accettava
seJJza contrasto 11él campc della politica e della filosofia. 1\fa
og·gi la situaz:ione è profondamente mutata. La rivoluzione
fotellattnale, che ha seguito la rivoluzione politica dell'ott.J­
bre 1922, ha Tovesciato i termini del problema dei rapporti
tra individuo e società, quali li poneva la dottrina liberale-òe ­
mocratica-socialista già dominante. Noi crediamo che l' in­
dividuo sia mewo e non :fine, che la sociotà abbia .fini suoi
propri, che trascendono la vit,a dell'individuo, e a cui i fini
 - 298 -

individuali debbono subordinarsi. Questa ipotesi, che sem­

brava assurda alla filosofia dell' individualismo, che l' indivi­
duo sia assunto al valore di mezzo, noi la riconosciamo essere
peì'fettamente possibile e normale, e oome l'unica atta a spie­
gare certi grandi fenomeni della vita sociale, che la dottrina
liberale non spiega che come assurde degenerazioni o mo­
struose eresie: ad esempio, la guerra.
La guerra è infatti l'esempio più grandioso di sacrificio
della vita degli individui ad un fino più alto, alle necessità,
storiche ed immanenti dello Stato e della Nazione. Ora, se
questo sacrificio totale della vita si impone a uomini, cho
nulla hanno da rimproverarsi, a cittadini esemplari, perchè
lo stesso sacrificio non potrà imporsi ai delinquenti, i quali,
certo, non meritano la stessa pietà e la stessa considerazione,
per le necessità sociali dell' intimidazione o della eliminazione?
Se è assunto att valore di mezzo il soldato, perchè non potrà
esserlo il reo ?
Io credo pertanto che questo 1>roblema della pena di
morte non sia, come molti credono, esaurito, ma sia una que­
stione anoora aperta, che debba, con la dovuta ponderazione.
discutersi e risolversi nella preparazione del nuovo codice .
In relazione alla soluzione, che si potrà dare a tale pro­
blema, si risolverà anche quello della pena perpGtua e della
segregazione cellulare. È chiaro che se fosse possibile, ripri­
stinare per alcuni più atroci reati, quelli che più commuo­
vono la opinione pubblica, la pena di morto, si potrebbe per
gli altri sopprimere o almeno ridurre la segregazione cel­
lulare.
Circa le pene carcerarie minori, io non credo che si deb­
bano abolire. Può invece studiarsi, come suggerisce l'on. Ga­
rofalo, di elevare il minimo, perchè tali pene, nei limiti in
cui sono ridotte nel codice vigente, non rappresentano effet­
tivamente una minaccia apprezzabile, che possa fare presa sul­
l'animo dei delinquenti.
Più grave teoricamente, se non praticamente, è il pro-
 blema delle pene pecuniarie. Sorge qui an_zitutt.o 1a questione
dell'aumento della misura della pena. L'on. senatore De B1a­
sio vi si manifesta contrario, ma., se io non sbagli.o, sopra­
tutto -perchè gli sembt·a pericoloso consacrare legislativamente
la svalutazione della moneta, fenomeno ohe tutti augul'iamo
IJtu·amente transitorio.
E su questo plillto si può essere d'accordo. Ma in verità,
anche all'infuori della svalutazione della moneta, lo pop.e
peeuniade del nostro Codice sono basse, sia in rapporto alla
aumentata ricchezza del poD()lo italiano negli ttltimi quara,nta
am1i, sia in rapporto alla funzione propria della pena pecu­
niaria.. In altri paesi, lo }lene pecuniari� hanno un'applicazione
assai più lD:rga che da noi, e cro<lo con vantaggio. Vi sono
varie tategorie di reati, per i quali la pena pacuniaria è più
adatta che non la pena restrittiva della libertà personale, ma
a condizione che non sia irrisoria; o.i qui la necessità di au­
�entare tanto i :minimi, quanto i massiJ.ni delle pene pe-
cunlatie,
Il t·erna della pena IJecunial'ia pone un altro problema, su
cui _pme si è di&cusso: quello della coni-,pondcnza drlla pena
alln foi·tuna conol3lica del condan.n:ito. Deve la pena pecunia­
tia essere _proporzionata non solo alla gravit-à del reato, ma
anche alla fortuna del condannato ? A prima vista la risposta
p1u·1·cbbo dovesse esse1·e senz'altro affermativa. Una st,essa
pena pecuniarh infatti può essere lcg.g·eri.ssima por un uomo
prowis!:o largamente di bem di fortuna e. &"ravissima por un
uomo che nulla possegga. Ma l'inconveniente, che certo esi­
ste. non risolve l'argomento. pei·chè la pena, anche pecuniaria,
h11, sopratutto funzione di prevenzione generale e di intimida­
zione, e la funzione intimidatoria della pena richiede che
essa corri<iJ?Onda obbiettivamente alla gravità del fat,to, e
110n subbiettivamente alla situazione personale del condannato.
Mettersi su questa via potrAbbe essere som.mam011te p ericoloso.
Anche la pena restrittiva della libertà personale ha diversa
efficacia afflittiva séCOndo le oondizio!Ù del reo: pochi giorni
 - 300 -

di rrdusionr pos;;ono e;.:;crr pena leg�ra p1•r uni� I)('l'Wna di

umile concliz.ionc e costituire, i:ircc,r·, lu ro\'Ìnn t,itall'. ma­
teriale e ruoral1•, <li tutta lu Yit,a, 1wr una p,,r,01111, nppartcnent{'
alle classi piu elevai.e della soriet-à.
A questi incomcnicnti nell'unplfoazionl' dr?llt• 1><'111• io trcdo
che non si Jlossn l'imt'lliar�. 1·0111n1is11rando. in \•ia a,.oluta 1•
generale, la pena allr. <'Ondizioni 1r·rsonttli del <·olvcrnle;
ma piuttosto afiidandu all'aut-0rità Ja:"iudiiia!'i,t, al monwnto
dell'applicaz-ionc dclln �amdonr• JM�mtl , il c·ompito cli trner
contQ anrhe dell'rl'fica<·in ufflittirn Ù('llu pr-un. iu rdliiioni,
allo stato economico e mci.il,• clr•l r,�. E allnl'a tut[. n �i rirlu(-e
ad aumentare i poteri drl giud.ire, ia m'JClo •·lw r,gli pu,i;a
spa;r,iarc -b:a un minimo uhha!ltamm ha,-1;<, "" 1111 mas;,inw uhba­
stanza elevato.
Poche parolr dirò !>1ilfa coutlo.nnu l'Ondi7.ional,, <· sul per­
dono giudizjale. Circa la ,'<lnd,ionu Mrtdi:r.iou:iJ,,, 11011 ,·i è
dubbio che di essa quaklw volta, <"Ollle os�t·rva l'onorevolll
senatore Garofalo, si fil abuso dai no�tri magis!-rati in modo
che -può dirsi oramai dill'u�a nrll'11ml,i'.:nfo cll·lla ddim1urnza
la persuasione clte un primo dPlitt-0 unn si puga. Crrdo cho
l' inoonvenient.c dipenda molto dal fatto. ehc 1wr l'app!icaziilne
della eondanrnl eondizionale non si rieltie1l11 altr.1 Mndizio·ne,
oltre quella. della br<!VC durata clelln pena iuflitt:i c dcll11 man­
canza della recidiva. Invee-e billOgneri>bbP f,.nrr l'011to nnchr
della natura del reato e del caratterr> drl reo, c c•on<'1;rl"re la
c-ondann . a <.>0ndiziomùe quando vi !-Ouo tutfo lr probabilità che
il colpevole non ricada nel delitfa,, prrC'hè ai e traWtttJ di UIJ
momentaneo traviamento, detC'l'ruinnto dtt C'ausc occosionali,
non facilmente riproduci bili.
-Per quanto riguarda. il perdono �iurliziult>, sono d':1r­
cordo con Fonorev ole <.:ommis<a:ioni nPll'e�c·lu<lcrlo !\l"UZ'.1ltro:
il diritto cli !,'l'.llzia spetta soltant-0 ul �rivrRno. s•'{'ondo la no­
stra Costit1'zion,;,, ed è c1ucst-O principio fon<LmH,ntalc c],,l no­
stro diritto pubblico. a oui non coo\'icnr, tlPrognr<'. Solo nl'l
caso ili eondannali minorouni si pohebbr- nmmrtforr: qualche
I
j
 - 301-

istituto analogo al perdono giudiziale. Ma al di là di questo

limite io non anderei e forse non ru:riverei neppure, come pro­
pone l'onorevole senatore I)i Blasio, ad ainmetfa1•e il perdono
giudiziale nelle conda.1me per reato di azione privata, quando
la parte lesa reeeda dalla querela dopo la condanna. Infatti
la querela è condizione pe;r l'esercizio dell'azione penale, ma
l'azione vcnalr è pur sem_pre pubblica e, una -volta intervenuta
la sontenzn di condanna, vale a dire, dopo esaurita l'azione J.)e­
nalo, logicamente il recesso dalla querela non dovrebb� più
avel'C' influenza sull'esecuzione della sentenza. RieonO$,OOl' e tale
efficacia al 1·eoesso della querela dono fa ,condanna, equi­
varrebhé concedere alla parte lesa Ull dfritt.o di gra¼ia, che
contraddirebbe ai prinripi fondamentali del nostro diritto
pubbliro.
Sempre nel ca:mpo delle peno, è argomento grave, che
è stato molto dottamente <lli;cusso dall'onorevole Commissione,
quello delle aggravanti generiche e delle atl:chu:mti generi­
che. Sulle attenuanti generiohe, salva l'opportunità di con­
cedere al giudice maggiori poteri, dando ad esso facoltà di
scende1·c al disotto dei mirli.mi stabiliti dalla legge, non vi è
altro da osservare. Più grave ò la questione delle aggrnvanti
gene1•iche; istituto, che non esiste affatto nel nostro eodice e,
che nella relazione presentata all'all.-o nuno del Parlamento, io
proponevo di introdUITe, con una ennme.razione sempliric11,­
tjya, che costringesse il giudice a motivare circa la loro appli­
cazione. La Commissione senatoria ha mosso obbiezioni a que­
sto istituto, obbiezioni della cui gravità mi re11do pel'fettamente
conto. È certo che, se le agg-ravnn:ti generiche si potessero
estendere, per analogia, da caso a caso, il 1·isultato s�bbe
qualche cosa molto vicina alla introduzione della 1>ena inde­
terminata. Si venebbe, infatti, a conceclere al giudice la fa­
coltà di supeJ'are i massimi legali, quasi, si può dire, senza al­
cun limite, salvo quello derivante dall'obbligo della motiva­
zione. Non sono pertanto alièllo dall'entrare nell'ordine d'idee
-espresso dall'onorevole Commissione � dall'ammettere che l'e-
 - 30� -

i
numerazione delle aggravanti generiche sia da farsi in modo
tassativo, senza dissimularmi però che ciò equivale alla tra­
sformazione radicale dell'istituto. In sostanza non si avrebbero
più vere aggravanti generiche, ma aggravanti specifiche, co­
muni a tutti i reati.
Ciò che ho detto sulle aggravanti generiche è sufficiente
per far comprendere il mio pensiero circa un altro istituto,
quello della pena indeterminata. Sono contrario alla pena in­
determinata, contrario perchè la indeterminatezza è un con­
cetto antitetico a quello della pena, che, per adempiere alla
:funzione sua essenziale, quella della prevenzione generale, I
deve essere, anzitutto, certa. La pena indeterminata non dà
alla collettività sociale la rappresentazione chiara e imme­
diata delle conseguenze del reato, e l'efficacia intimidatrice

I
della pena ne viene diminuita.
L'onorevole senatore Leonardo Bianchi, nel suo importante
discorso di ieri, a proposito del sistema delle pene, ha invo­
cato una riforma completa del sistema penitenziario, ed ha
affermato, pur con espressioni molto deferenti per il personale
carcerario, delle quali molto lo ringrazio, che in sostanza il
nostro sistema penitenziario non :funziona come dovrebbe.
Se io dicessi che in questo campo tutto procede in modo per­
fetto, direi cosa non esatta, soprattutto perchè i mezzi, che
occorrerebbero per un assetto completo dei nostri stabilimenti
carcerari, purtroppo difettano. Ma debbo dichiarare al Senato,
come ho già accennato altra volta, che lentamente, anno per
anno, il nostro regime penitenziario va facendo progressi ve­
ramente mirabili. I vari istituti carcerari si sono andati
perfezionando e commisurando alle necessità concrete della
repressione, della prevenzione e dell'adattamento individuale.
I manicomi giudiziari sono stati creati ed aumentati in modo
che, posso dirlo con coscienza, rispondono oramai perfetta,.
mente allo scopo, sia per numero che per organizzazione.
Ne possediamo oggi cinque, bene attrezzati e benissimo
diretti. Il personale che vi è addetto, è superiore ad ogni elo-
,1 ----
- 303

gio, per spi.rito di abnegazione, per competenza e per zelo.- I

direttori e gli assistenti sono oramai tutti medici e i carce­
rieri infermieri.
Anche le case di pena ordinarie sono in via di continuo
progresso, e si sono tutte trasformate in veri stabilimenti in­
dustriali o in colonie agricole. Chi oggi :fa il suo ingresso iii.,
una nostra casa di pena (la cosa è diversa per le carceri giu­
diziarie) rimane edificato dalle prove di capacità organizzatrice
del nostro personale carcerario. Si tratta di vere officine, in
cui l'idea del carcere spesso esula del tutto; e se io dovessi
:fare un appunto dovrei dire che ne esula :forse troppo.
Vi sono poi i riformatori per i minorenni.
Ormai la separazione dei minorenni nelle carceri è un
fatto compiuto, perchè nè durante la detenzione preventiva,
nè durante l'espiazione delle pene essi sono più confusi con g'li I
altri detenuti. Anche i ri:format.ori hanno assai più l'aspetto I
della scuola che del luogo di pena. I
j
Vi è poi uno stabilimento speciale per i delinquenti istin­ I
tivi (i così detti delinquenti nati), che non possono essere
trattati come pazzi, ma non possono, per il· loro carattere san­
guinario e inadattabile, essere confusi con gli altri delinquenti.
Insomma ogni giorno andiamo migliorando il nostro si­
st.ema penitenziario. Esso non è perfetto, e non può esserlo,
perchè la perfezione in questa materia è di:f:ficile, ed è so­
pratutto molto costosa, mentre .lo Stato non può certamente
mettere a disposizione dell'Ammiuistrazione delle carceri tutti
i mezzi che sarebbero, a stretto rigore, necessari, quando al­
tri, e, a vero dire, più urgenti bisogni, premono da ogui parte.
C'è tuttavia un vero e profondo progresso, talchè può dirsi
che l'Italia, in questo campo, poco o nulla ha da invidiare
alle più civili e ricche nazioni.
E vengo alle misure di sicurezza. Sul carattere di queste
misure ormai penso che si sia raggiunta la concordia. Sono mi­
sure amministrative, ordinate dall'autorità giudiziaria per ra­
gioni di connessitme. Nulla di nuovo o di eccezionale in ciò,
I

l
 304 -

perohè - come ognuno sa - alla autorità giudiziaria sono di

sovente affidate funzioni amministrative. Anche in questo
caso una funzione, che in sè avrebbe carattere amministrativo,
viene esercitata dalla autorità giudiziaria in occasione dell'eser­
cizio della giurisdizione penale, per gli stretti legami che
intercedono fra la pena e la misura di sicurezza.
Sulla necessità di introdurre nel nostro codice penale
tali misure, salvo qualche isolato dissenso dottrinale, oggi non
vi è più disaccordo. Si può discutere circa il modo di organiz­
zare le misure di sicurezza nel codice penale, ma sulla ne­
cessità di introdurvele, in maniera più larga cd organica di
quella che non le accolga la legislazione vigente, non vi è
dubbio alcuno.
Certo, la misura di sicurezza ha importanza subordinata
di fronte alla pena, ed è quindi senz'altro da respingere l'idea,
pur balenata a molti valorosi criminalisti, di sostituire addi­
rittura la misura di sicurezza alla pena. Ma, ammesso che,
di regola, la pena debba coesistere colla misura di sicurezza,
e coesistere in posizione preminente, è da vedere se, in taluni
casi speciali, non si debba sostituire alla pena la misura di
sicurezza; il problema - come è noto - si pone sopratutto
pei minorenni, i pazzi e i delinquenti abituali. Per i mi­
norenni e per gli infermi di mente non vi è dubbio; la pena
presuppone la capacità di volere, che costoro non hanno, la
pena quindi non può colpirli, ma li colpisce la misura di si­
curezza, non come sanzione giuridica, ma come mezw di di­
fesa sociale e di prevenzione speciale.
Se ho ben compreso, il sen. Garofalo propenderebbe per
fare identico trattamento anche ai delinquenti abituali, sosti­
tuendo anche per questi la misura di sicurezza alla pena. È
certo che la misura di sicurezza è necessaria per i delin­
quenti abituali, perchè l'abitudine del delitto da essi contratta
ne rende pericoloso il reingresso nella soci9tà, dopo espiata la
pena, ma sarei di avviso di aggiungere alla pena la misura
, di sicurezza, non di sostituirla addirittura con essa. I delin-
\l'Io

- 305 -

quenti abituali infatti non sono h-resp,onsabili, non mancano

di capacità di volere, e clove c'è capacità di voler.e deve esserci
la pena. ]\:[anca 1,ertanto, a mio av,,iso, una seria ragione per
sottranc i delinquenti abituali alfa, pena, ma essendosi, rispetto
ad essi, la pena dimostrata insufficiente come mezzo di corre­
zione e di prevenzione individuale, occorre aggiungervi la
misura di &icm·ez,..1a, che alla :funzione di 1n:evenzione indi­
viduale adempie assai meglio.
La. stessa cosa è a dirsi per i semi-iniermi di mente. Se
si a1)1Illette �l c.-oncetto della semi-infermità mentale, si deYe
ammetl:<>1·<1 la pena, pcrchè dove ef\iste un.a capacità di voi.ere,
ver quanto <liminuita, e' è la possibilit;à della sanzione gimi­
dica. Soltanto, la persistent.e pericolosità del rro richiede,
agli effetti della p.rove:nzione individualo, che quando la pena
è espiata, si applichi la mi,'1.lra di sicurezza.
Le mfaure cli sicurez,,,a, 110 già detto, hanno carattere am­
ministrativo o so.n-0 soggette pel'tanto a tutte le norme ehe
regolano i provve.dimenti a.1rurtl.nistrat.iv:i, tra c�i l& :possi.bi­
lit-à della revoca. Mutando lo stato cli fatto, i presupposti
cioè, in ba .so ai quali il provvòdimento .:f·n émauato, questo
deve potersi revocare. Nè è di os.tacolò alla :rev<.)c.abilità del
pt·ovvedimento chr ordina la misru·a di sicurezzit il :fatt-,0 che
esso sin contenuto in una sentenza: la cosa giudicafa :non
investe, a mio avviso, questa parte della sonteuza, che non
ò vera decisione, non ha caratt-e1·0 giudiriario, ma ammi-
11istrativo.
Dopo la pena. mi rimane a dire qualche cosa del reato.
Le qucst,ioni, anc)1e. qui, SQno molte e gravi; mi limiterò
ad alcuni, più importanti, rilievi. Circa il tentativo; la mag­
git>ranza della Commissione è d'avviso, se non erro, che si
debba sopprimere il rcquisit.Q della idoneità del ro{)zzo. E
anche mi pare che, se non la maggioranza. certo l'onorevole
relatore Garofalo vorrebbe equiparar�. agli effetti della pena,
il reato mancato al l'eato r,onsumato. Io sarei di diverso
])arere, tanto sull'uno che sull'altro pmito. Kon e.redo c11e si
20
 - 306 -

possa prescindere dal requisito dell' idoneità del mezzo nella,

figura del tentativo, come non credo che si possa equiparare
al reato consumato il reato mancato, agli effetti della pena.
Penso invece che lo stesso risultato pratico, a cui mirano !f.
due proposte, quello cioè di una più efficace repressione del
conato delittuoso, potrebbe ottenersi con la equiparazione
degli atti preparatori agli atti esecutivi, sopprimendo cioè la
distinzione tra atti preparatori e atti esecutivi nella configu­
razione del tentativo, sempre quando gli atti preparatori siano
univoci e idonei. Univoci: è la vecchia teoria carrariana che
credo sempre esatta: gli atti preparatori uni\Toci costituiscono
il tentativo. Occorre poi che gli atti siano idonei, pcrchè
mancando l' idoneità manca l'elemento obbiettivo o mate­
riale del reato.
Un'altra equiparazione opportuna è, a mio avviso, quelb
tra reato tentato e reato mancato; distinzione sottile, che in
pratica non è sempre facile a cogliersi e che sarebbe proba­
bilmente, agli effetti della legge penale, più semplice abo­
lire del tutto.
Circa le cause che diminuiscono ed escludono l' imputa­
bilità abbiamo le grosse questioni dei minorenni, degli infermi
di mente e degli ubriachi.
Minorenni: siamo arrivati, io penso, oramai all'accordo
sulla questione dei minorenni. La irresponsabilità completa si
deve elevare al disopra del limite massimo di nove a1mi,
quale è consacrato dal nostro codice e si può far giungere
fino ai 14 anni. Irresponsabilità s' intende, agli effetti del­
l'applicazione della pena, salvo l'adozione delle misure di
sicurezza, più che mai necessarie in questo caso . Mi sembra
che l'onorevole senatore Garofalo sia d'accordo con l'òn orèvolc
senatore Di Blasio sul limite dei 14 anni, che è in vero già
sufficientemente elevato, e non può elevarsi ancora senza
pericolo, come dimostra l'aumento continuo della delinquenza
minorile, anche nelle più gravi forme di reati di sangue. Non
posso pertanto accogliere la proposta dell'onorevole senatore

j,
'"

- 307 -

Leonardo Biànohi di sancire la complet.a in,esponsahilità IX}­

nale fino ai 18 anni.
Il senatore Garùfalo al contrario abha,sserebbe à<ldirittura
la maggiore età penale ai. 18 anni. È :forse miglior partito
t�nero una via media, stabilendo l' irresl)Onsahilit.à fino ai 14
anni, una responsabilità minorata dai 14 ai 18 anni, una
responsabilità ancora minorata,, ma ili poco distante da.Ha
normale, dai 18 ai 21, e la. maggiore età penale ai 21 anni.
Circa gli infermi di mente, so1·ge la grossa questione
della semi infermità mentale. Esiste la semi infermità men­
tale? Se si deva 1:1t.are alla dottrina di una certa scuola psi­
chiatrica si dovrebbe rispondere di no, perchè infermi di
mente si è o uon si è. Ma questa. stessi!, se-uola spfoge poJ
talmenfo in là, il concetto dell'ltllomalia psichica, fillo a
resfringere in confini limitatissimi l'altro concetto della nor­
malità, in modo elle la mag:gioranza degli uomini diverri:ìb1ro
anormale. Qw•sta stessa corn,eguenza devo dunque farci ritrarre
dalla l)remessa. Ma la verità è che il concetto della semi in ­
fermità risponde a <'-erte situazioni di fatoo intermedie, clre
esistono realmente; vi sono molti individui, i quali sono,
rino a un certo punto, responsabili, ma in minor grado di
«oloro, che godono di una pel'ietta salute; i qmùi haJ1no una
eerta cavacità di vole1·e, di autodetsrminarai, ce1·U poteri
inibitori, ma non nella misura, con cui qitesti operano nor­
malmente .Pl'esso gli in<l.ividui normali. È evid.ente pertanto
che la J>ena si _può applicare a cosl;oro che hanno una, $Ìa
pur limitata, capacità di volere, ma in misura meno grave
che a coloro, che sono pienamente capad, cioè che sono nel
pien.o po$sesso delle loro fa.coltà inibitorie. Sqltanto, pòiohè
individui di tal fatta, cho hanno_ scarsa capacità di dominarsi,
possono essere socialmente pericolosi, alla pena deve essere
aggiunta la misura di &ÌC\U'€zza, che consente di oppprt.una.­
mente segregarli, a scopo di cura e di prevenzione indivi­
duule.
A pro_posito del trattamento da farsi àgli infermi di
 - 308

mente, il seuator<' Garofalo fa una proJX)-<t,n che ace-etto,

quella cioè di pn'cletcrmirrnro ln dumta della cu,-todia.
Certo, dal punto di Yi�t.1 purnmenk• �t'IJril'o r;i J,o!n•hbe
obbiettare che. rsst!ndo la custodia ordinnta <'On uua rnis1ll'a
amminisb-aH,a, la quule c'()u,.t�ta unu l'umlizio11r ,li c•OftC,
come la malatUn tnental(•. r.s.�<·nzialru1•11tr- mutabile. 11111tundo la
condizione di sa1utr drll' in[c·nno il rirovvrdim,'Hto <loHr·bbli
poter:;i senz'altro revo(•an• •.,tn. in r1-:1l1à. '1llllnrl11 n11 infcrlllo
di mente ha commc.i� un rPnto gr:wr, r, in hasP alla infor­
mità. lo :;i è rfoonosciuto pe1rnlmenti• im:i:,Jl()11sahik 1·iò signi­
fica che l'inl'rrmitu stes,a è gran• in ruodi, dn Jon·rsi J>re­
sumere non facilmente sormhil!l. f1 prov,·cdim,•11t,,. ,•1110 r,r,-dr­
termina la durata Ùt"lia cu,t.odia, non fu clw Nm�tatare fa
gravità della malattia, 1'<.I è, perhmto. 11rrfot rmurnf" lol!'i,�,.
Si comprende rbe (lneh1· {tllr)Sio pro,'YNli111i-11tu. rcst:rndo
atto :;munini,trativo, non ,arà irretraftul,ilr, ,•ontl' un iriucJi,·nto.
Tuttavia, stabilendo •1sso uua prr•su11zio111• di ('nnt1umtrionc
dello stato di infermità pr1r tutfo il t<•rupu 1,rc•,tubilito, non
poh-Ìi cadere <'be di fr"Ont,• lllla prova dplln ,•nmpll-111 guari­
gione data iu modo non duhbio t'll acc·,•rtatu ,'.On nuovo prm·­
vedimE!nto dello ste,.,o giudiee, d1� rrnunb il primo.
Un'altra IJropo,;ta del :s1•natorA finrofafo in questa mate­
ria dcll' inf'ermitù ùi mente è quollu c::hc n•·i 11iit gravi rlelitti
il provvedimf!nto di �icu.reiza ront.ro l' intt>rmo asii01uto sia
adottato prescindendo da nn' indagini' spceiuk 1•irca la p,•rico­
losità del colpevole.
Oggi il fatto di avt"r rom11111s.'SO IHI omir-i<lio aur•hc gru­
vislillllO, quondo si è assolti JJ<'r infermitit di mente, non è
motiva sufficiente per r.sscre intemut.o iu un manicomio; al
giudice rimane libero l'apJJrezzam,.ntil sopra la pericolosita
r
clcll'ammala.to; se il giudfoe ritiem- infermo parh•olo�. ne
ordina l'internamento, ma 801 malgrado l'omicidio commrsso,
lo ritiene innocuo, puo ord.ir,arn" la i11un0diuto, sca.rccra;,,ione.
Ora tutto ciò ripugna al senso mora.lr, alla logic a, e :ùfo
necessità pratiche; il fatto c·hc un uomo a bhia commessa u. n
 - 309 -

grave clelitto perchè infermo di mente, dimostra che l'infer-

1.nità ò tale da richiedere senz'altro l' int.ernamcnoo in un ma­
nicomio. Trovo dunque giusta la proposta del semitore Ga-
1 ol'a!o 1• credo anche io opportuni) rendere obbligatoria la

mi�111·a di sicurezza, lutte le volte che il reo sia as$0lto ptir

infermit.à cli mente.
Intorno nll'uhbriachév,za dirò poche co.se. Sono più d'ac­
corclo c·on l'onorevole senatore Garofalo che con l'onorevole
di Blasio. Io credo che l'ubbriacliczza volontaria non debba mai
c·ostituire una scusante. In questa n1ate1·ia, deve valcni il
prineipio che si è responsabili a.nohe di ciò che è a,vven:ut.o
nelle condizioni, in cui ci siam Po$ti volontariameni:e. In­
somma, si deve ammettere el1e sono punibili anche le azioni
ad lilierfo,tem relatae, cioè che si possono riferire ad una con­
dimone di libertà.
L'uJ timo arg·omento, su cui t-rattenò brevemente il Se­
nato in questa mat.oria del reato in goncre, è il problema della
recidiva e dcllà. a.bitualità.; annoso problema, di cui il Senato
ha avuto più volte occasione di occuparsi. Siamo d'aceordo:
questa della dclingucoza abituale è unn piaga, alla qualo oc­
rorrc _por rimedio. cd in maniera molto piì1 radicale e profonda
di quel che faccia la legislazione vigente. Per ciò par.e ne­
cessario anzitutto dare una nozione :precisa della delinquenza
abituale. Il delinquente abituale deve essere defuùt,o con una
formula chiara; si tratta infatti di un.a qualliicazione giuri­
dica, che pone l'individuo in uno stat.o di minorata tutela, che
lo rende passibile di gravi restrizioni ai suoi diritti di libertà.
Bisogna distinguere, e in ciò sono d'accordo col senatore Ga­
rofalo, tra abitualità e recidiva; per darsi la recidiva basta
aver commesso più di un reato; ma per il recidivo è suff:i­
oiente l'aggravamento della :pena, non occorrono provvedi­
menti di sicurezza. Tnvece per definire l'abitualità è ne<",e,SSario
qualche altro demento: :per lo meno un certo nll.l'.O.ero di t<!..ci­
divc; ma il delinquente abituale deve essere colpito da efficaci
misure cli sicurezza, cbe lo allontanino dal consorzi-O sociale.
 - 310 --

E qui sorge la questione : basterà un certo nwnero cli re­

cidive per definire l'abitualità? L'onorevolt' Cttroralo si ac­
contenta di questo elemento estrinseno e formtilc, cho uon
offre in ,oro difficoltà d' indagini. Al coutra1-io, l'onorevole
Di Illasio crede cbe un certo numero di condanne non basti,
e richiede inoltre un giuclizio del magistrato sulla peritolositìl.
del delinquente. I due sistemi hanno ognuno va11taggi e
svantaggi, e non oserei 11ronu.nziarmi senz'altro. Oredo <"ho sin
questo UI)O dei punti da esaminare con più poude1·azionc nei
la,ori l)l'eparatori del Codice.
Un'altra questione, che sorge in questa materia, è quella
del trattament.o òa fa.re al delinquente abituale. Basterà ag­
gra\'are la _pena, infliggere cioè una l)ena maggiorH, o si
dovrà aggiungere alla pena la misura di sicurezza? È evi­
dente che la pena dovrà essere aggravata, e che alla 1>ena
aggravata dovrà essere unit;a la misura di sicu.rewa:.
La durata della misura di sicurezza nòn può essere sta­
bilita preventivamente; deve -essere indeterminata, 1)01' evitare
l'inconveniente. a cui l'on. Garofalo co::iì giustamente aooennn
nella sua relaziono, della rot.azione dci delinquenti, i quali
sf;anno alcuni anni nei luoghi di relegazione, poi sono liberati
e riprendono la loro vita di criminali, per lasciaro il posto
ad altri delinquenti, che dopo un soggiorno t·elativamont.e
breve nei luoghi cli relegazione ritornano, alla loro -volta, allo
abitudini per pooo interrotte. Kientc affatto; q uando si è ac­
certato che in un individuo conoonono tutte le confuioni
per dichiararlo delinquente abituale, bisogna segregarlo dalla
società a tempo indeterminato. Se si avrà la p1·ova sicUTa drl
suo riadattamento alln. vita sociale, se ne potrà consentire la
liberazione; la presunzione deve restai-e quella della :persi­
stenza della abitualità criminosa, ciò che imJ)Orla la continua­
zione indefinita della segregazione.
Si discute anche circa il modo pratieo di attuare la sc­
gregl!,Zione dei delinquenti abì tuali, se debbono cioè essere
r!>legati in colonie di oltre mare. come si è fatto dall'Inghil-
 - 311 -

te1Ta e dalla Francia. o in c.olonie agricolo o lil stabilimenti

industriali da impiantarsi in. Italia?
La tendenza della dottrina e dèlla pratica in questa ma­
teria è piuttosto per la seconda soluzione, perehè la relega­
zione in colonia ba costato fo1·tissime somme all'Inghilterra
o alla Francia e non sempre l1a dafo buoni frutti. Si tratta
di una questione di tecnica penitellfilaria, da studiarsi ma­
tura.mente.
Ho rosi fintoi
di parlare dell.i parte generale del Codice
ponale.
Circa la parte speciale, posso esser brevi�simo, perchè vi
è acwr<l.o completo .fra Governo e Commissione. Vi è accordo
nel desiderare una migliore disciplina degli attentati contro
la sicm-ezza dello Stato. vi è accordo nel ritenere che si deb­
bano piiì severamente reprimere l'omicidio e gli altri reati
di sangur>, vi è accordo nell'invocare lllla miglior· disci1)lin.a
dei reati di diffamazione e di ingiuria. Uon01·evolc senatore
Garofalo fa po5 qualche _p1·oposta ottima, a. cui aderisco;
quelb ad esempio di allru.:garo il concetto della difesa legit­
tima, estendendola dalla difesa dèlla pe1·sona a tutti i uasi
cli difesa del patrimonio contro una violenza attuale ed ingiu­
sta. Si potrebbe inoltre, come pure propone l'onorevole sena­
tore Garofalo, diminuire il limite entro il quale le lesioni
sono C'Ons.idcratc lievissime. Con gli attuali progressi della
scienza modica, una lesione che gnarisce in dieci giorni 1mò
essere llSsai grave. Le lesioni poi dovre.bbero eSBeTe p1nut.e
piu severam-0nro o don-ebbero considerarsi in ogni caso come
mancato omicidio se le.•,ioni inferte con arma propria, specie se
in parti vitali de:l corpo. Lo sfregio dovrebbe esser punito
ton JJene gravi.
E vengo al codice cli proceòU1·a pc11alc. Qui Pacc01·do fra
Governo e Commissione è minore che J.)(lr il Codice penale.
L'onorevole relatore, senatore Stoppano, che ha avuto tanta
parte ne1la elaborazione del vigente Codice di procedura, è,
'DQI' nah:irale affetto :paterno, portato all' indulgenza verso
 - 312 -

quella C'he. in buona parte, è opera sua. Io non. cTedo che il

nostro codice di _p1·ocedura meriti tutte le critiche, a cui è
stato fatto segno. ma certo esso ha dato luogo, nella. J)ratica,
a J1on pochi inconvenienti.
Il Codice ha p1·egi innegabili, sopl'atutto cli sistemazione
e di focnica legislativa,. l\Ia, dal punto cli v:ist.a pr�ltico,
l'esperienza che se ne è fatta giustifica i voti di riforma
cl1e son vcmuti da ogni paTto.
NoJJ si tratta di soli diktti di applicazione, come diN�
l'onorevole Stoppato, dovuti all' i11esperienza degli avyocali o
dei giudici. Vi sono ùifetti so:-;tanziali, che è neCP$$l'iO cor­
mggere. Non già che il codice sia tutto cattivo e vada total­
mente 1no1·mato, ma. una revisione attenta s' im1xme. e spe­
cialmen to di taluni istituti, che hanrlo dato luogo nella pra­
tica ai maggiori inconvenienti. Io mi limiterò a notare i piu
importanti punti di dissenso tra mo e l'oo. relatore e sor­
volerò sugli altri.
Azione penale. L'on. relatore amm<'tto che il prlvat-0
debba essere escluso dall'<�sercizio de1l'azione penale, ammette
cioè che l'azione penale sia pubblica. È Ult principio qut•st;o
fondamentale del nostro diritto proceswalc penale, èhe ver­
rebbe gravemente vulnerato, quando si estendesse, come vuol�
il senatore Stoppat-0, la citazione diretta dt•lla _parto a tutti
i reati d'azione p1·lvata, non restringendola più, come è oggi,
ai soli reati di diffamazione e d' ingiurfa. Se l'azione J:>enale
è pubblica, non si può, in un cam1>0 così vasto, come quello
dei reati di azione privata, concedere l'azione al privato.
L'eccezione sarebbe coi,i ampia <la far èadere la regola.
L'onorevole relatore vuole anche che rinian.l!'a fermo il
principio dell'art. 179 della proc. penale, cioè che l'esercizio
dell''azione penale da parte dél Pubblico Ministero sia sotto­
posto aJ controllo del giudice istruttore. Quosro è un punto
abbastanza grave. Secondo il CQ<lice di procedurn penale vi­
gente, qualunque denuncia pena1o obbliga il Pubblico lfin.istero
" a eserllital'e l'azione penale, e a provocare una decisi011e del
 - 818

giuùice istl'Utix>re. Sono infiniti gli inconvenienti cli quest-0·

sist.enut; e so1iratutto è in.finita 1a pardita cli tem}1o che
esso impartii,, di fronte molto spesso a denunzie manitesta.­
men t.e infondate, che non hanno nemmcmo la J)iù lontana
pm·venza di serietà. Ora, se l'azione penale è nelle mani del
Publ>lieo )!in.istero, è chiaro che giudice dell'esistam1a delle
condiYioni per l'esel'C·izio dell'azione penale deve ei.-sere lo
swsso Pubhlioo Ministero.
Io so bene che in qur.stn mat.e.ria �i contrappone qui il
eosi detto prinrupio di legalità al cosi detto principio <li op­
portunità. Per il principio di legalità, il Pubblico Ministm·o
è ohblig!lto ad esercitar-O l'azione penale, o l'csei-cizio dj que­
sto tlovere non comporta alcuna latitudine di a:pprezzamonto.
Pomfo la nc,:essità d'un controllo. affidato al giuclice ishut­
ioJ'e. Al prinr·ipio di legalità si suol contrapporre il p,rimipio
tl'op11ortunità, per cui il Pubblico "Ministero avrebbe una certa
latitudine di app.rezzamento cù-ca l'opportunità o meno di
esercitare l'azione. Io dico wbito che la questione così posta
è mal posta.
È evidente ohe il Pubblico }finistero, a cui è affidata
l'a1.ione pena-le, ha l'obbligo di esercitarla. Quiuili non si può
parlare di un principio di opportunità, contrapposto al prin­
cipio di legalità. È stata la dottrina tedesca a creare questa
di11tinzione., che è enata e artificiosa. Se il Pubblico Mini­
ste1-o ha diritto di esercitare l'azione penale, eSilO ha ·il dovere
di (isercita.rla. Nel campo del diritto pubblico. ogni dfritto
pubblico è un tmbblico dovere, e cfoè una pubblica funzione.
La questione non sta dunque nel vedere se il Pubblico }fi.ni­
stcro abbia facoltà di non esercitare l'azione, quand-o non
lo creda conveniente, ma nel vedere se egli abbia. o no com­
petenza a giudicare se esistano gli estremi per l'esercizio
dell'a, zione. Pol'l'e cosi la questione, è risolve1fa. Non vi è
alr-una ragione per togliere al Pubblico '.i\fo:ùstero la facoltà
di fare q_uesto a pprer.zamento e darlo a un altro organo. Al­
trimenti si creexebbe una situazione essenzfa.lmente contradit-
 - 314

toria. -N"on si può dare l'esomizi� di un diritto ,.ù un organo,

e non dargli fa facoltà di dotcrruinnro 1-c l'esercizio di que­
sto diritto è giu�tilicato, se cioo ci sono gli cstrt>mi di legge
,Per esercitarlo.
L'onorevoJ,.. senatore St-0ppato si rrndc 1.'0HLo ùella ,-,ridà
di questa obiezfone, ma la combatte oitan<lo di articoli 28!
e 284 del codice cli procedura. cioè citando il caw cfolla sen­
ton.za che chiude l'istruttoria. Bgli dire: ma Ll giudizio sul­
l'esistenza degli dementi per re.,err.izio dell'azione PNlall! i•
sempre dato dal magistrato istruttore, il quale deve itt ogni
cas0 1u-onunzinrc il Tinvio a giudizio o il uon luogo a pro­
cedere. Ora, io credo che bfaogna clistingucre. Quando si clico
esercizio dell'azione penale si <lic•e una cosa rnolto <·om11lessa,
rhr. comprendo una quantità di ta(•oltà e di fa..,i. Vi è l'esm·­
cizio dell'azione istruttoria, vi 1'- l' bcrcizio dell' 11zione in
giudizio. e vi è l'escrc:iziu <loll'ar.inm, csecutivu. L ' aziono
penale si scinde in azione isf-ruttoriu, azione in giudizio
e azione eseeutint. Ora il decidere 1mll' c-ercizio dell'azione
in giudizio è certamento riservato al giud iee istruttore. rna.
il decidere se sia il ca!lO d'iniziare l' uzione, t·iot� di e,-el'­
c-itarc r azioné istruttoria e del pnbhlic·o ministcl'o. u non
può essere che del pubblico ministero. Non si h·afta già
di una deci�ione cerveilolica, !lla di mu.1. ,alutaziom• ob­
biettfra ddl' esistenza degli eleml'nti per l' inizio ddl' azione
penale. 'roglierc al Pubblfoo �Iini:;tcro ogni facoltà di va­
lutazione di tali elementi, e renderlo un nwt:R-riale hn�met­
titore di rartc, equivale, praticnmcmtl', u togliere al Pub­
blieo :.\Iinistero la facoltà di iniziare l'azioni• penali' P. tra­
sferirla al giudice istruttore.
Un altro punto, in cui no11 son,, d'a<·cordo con l'onorc­
volr Stoppato è nella sua f'OMczione del Puhhlico :.\linist�J'O.
Tradizionalmente il Pubb1foo Minif!t-Oro è stato ritenuto part<­
nel processo penale. È soltanto da poc•o t.:mpo cho fo concr­
zione Primitiva si è deformata., e si è attribl1ita al Pubblico
Mini5t.ero la qualità di giudice. Ora ic- creclo chr il P ubblic1J
 - 315

:àiiinistero, se ha ragione di essere, non può esistere che come

parte, come rappresentante dello Stato nell'esercizio del po­
tere esecutivo.
Il senatore Stoppato dice : « Il Pubblico Ministero non è
parte, perchè non persegue un interesse proprio, personale,
egoistico ». Ma è naturale che il Pubblico Ministero non
persegue un interesse proprio, perchè rappresenta lo Stato
nella sua :figura di potere esecutivo. Se il Pubblico Mini­
stero non può esser parte, bisogna concludere che lo Stato
non può esser mai parte. Ma, aggiunge l'onorevole sena­
tore Stoppato, il Pubblico Ministero non è parte, percM
rappresenta la giustizia, perchè rappresenta anche l'interesse
dello Stato alla libertà dei cittadini innocenti e non
solo l'interesse dello Stato alla punizione dei colpevoli.
Ma qlli, se non erro, si confonde lo Stato potere esecutivo
con lo Stato potere giudiziario: si dimentica cioè il principio
della divisione dei poteri. Lo Stato si presenta infatti sotto
diversi aspetti: è uno nella sua essenza, ma molteplice nelle
sue funzioni: esso si presenta ora come potere legislativo,
ora come potere esecutivo, ora come potere giudiziario. Il Pub­
blico Ministero rappresenta lo Stato come potere esecutivo e
pertanto rappresenta precisamente l' interesse dello Stato alla
punizione dei colpevoli, il quale si realizza attraverso l'esercizio
dell'azione penale.
L'interesse dello Stato alla libertà dei cittadini innocenti,
che pure indubbiamente esiste, è tutelato dal giudice, che rap­
presenta lo Stato nell'esercizio della funzione giudiziaria, os­
sia lo Stato come potere giudiziario. Del resto, lo stesso on.
Stoppato ammette che il Pubblico Ministero esercita il diritto
di punire dello Stato, e con ciò riconosce che esso è parte.
Nè vale il dire che il diritto.di punire si esercita contro i col­
pevoli e non contro gli innocenti, perchè, finchè vi è un pro­
cedimento in corso, non vi è nè un colpevole nè un innocente,
ma soltanto un indiziato: solo al momento, in cui interviene
,la sentenza si saprà se l'indiziato è colpevole o è innocente.
 - 316 -

:È dunque ne<'essario ridare al Pubblico .Ministero iut-,ra lu

sua qualità di :mu-te. che il Coilice ili proced.tu·a vigl'nl:e in più
di un ptmto disconosce, con danno gri1ve dr,llu, giustizia. 11
Pttbblico Jliniste1·0, infatti, b:usformat-0 in giuclico isfruttore,
esercita vere funzioni giudizia.1-ie, mentre non possiede nè la
01xanizzazionc, nè i m 'ZZ.Ì, nè> la capacità profossionnlc> per
tale esercizio. Di qui una serie di guai: gli uffiC'i del .Pubblico
l\I:ù1istero ingombl'i. cli processi, la cui i.�Ltuttoria deve> e=re
c;:ompiuta senza il necessario personale e senza mezzi mate­
riali; duplicazione e inhcccie> di .funzioni con relati\'e <'Ontinue
interferenze tra Pubblic•o :.\Iinistero e ufficin cr ish-uzione:
l' istrnttoria si fa ora nell'ufficio del giudi<'e istruttm·e, oru
nell'ufficio del Pubbliro J\finistero. Bi;;ogna clec-idm·.�i: i;c si
ritiene che il J>ubblico Ministero :-;ia un giudice o debba eser­
citare le fun1..iorù di un giudice, allora tiint-0 vale sopprimerlo
e affidare le sue .funzioni al giudice istruttore. Se si riLienr,,
com'è, che il Pubblico Ministero sia parte, eho rappresenti il
potere ci,ccut.i.vo J)l'CS!;O l'autorità giudiri ill'Ìà. come dicevano
j lJOstri veoohi, non gli si debbono affidare fun!lioni cli c gli
sono estranee.
Gli inconvenienti del sistema ùel Gotlict' di _procedura. vi­
gente sono conosciuti da tutti: esso crea Ll.ll p1·occsso istruttorio
alterm1to, ll quale si svolge ora presso l'Ufficio del Publ,lico
Ministero, ora presso l'Ufficio del Giudice [struttore e affida
al Pubblico 1Iinistero il compito dell'ish-uzione. per il quale
esso non b.a i mezzi necessari e non è p1·eparato. Il rime­
elio - io l'ho accennato - è uno solo: tornare all'antico, am­
mettere come Tegola il pTocedimento formale, il. proc<,dirne11to
cioè che si svolge negli uffici d'istruzione, con tutto le garan­
zie e con tutti i mezi.i; e stabilire poi come eccezione il JJl'ù­
cedimento sommario, da affidarsi al Pubhlico Ministero solo
quando bastino sommarie indagini per eompiere l'istruzione.
In sostanza, mi sembra che l'onorevole senato1-a $f,oppato,
nelle conseguenze pratiohe della sua relazione, non sia molto
lontano dali1an·ivare a questa conseguenza: :perchè Pglj vu<.lle
 - 317 -

lo tcmi:,era
conserw.ll'e t.eoricamente il sistema attuale, ma
sia al Pub­
praticamente concedendo .facoltà sia ali' imputato,
struzione da
bliro }Iinistero di chiedere la convèrsione dell'i
te? Ohe fl
sommaria in :formale. Che cosa accadrà pratiuamen
e possibilità di
Pubblico :.\'Iinistero, n()TI avendo mez7i, tempo
i casi, la trasfor­
faro l'istruttoria. chicde1·à, in quasi tutti
J1ale. e tale tra­
rnazione dcll' istruttoria da sommaria in fo1·1
sfonua1.iono dive11te1·à la regola.
vi è perfetto
Sulla questiono delle prcgiudizi;i,li, pure non
e relato re, circa
accordo tra il ministro e il relatore. L'onorevol
conse rvato il si­
la que,;t.ioue delle p1·egimliziali civili. vµole
le qttcst ioni preg iudi­
stenrn del Po<lice at.L-uale, cioè i-iti.enc cb.e
di stato civile e non
.ziuli si d(.\hbimo limitar(' alle questioni
Stato . lo ci:edo che qui
va<lauo cste,;r il tutte le questioni di
i, peroh è vi sono quos tio.ni
non YÌ sia ragione di fare distinzion
a della cittadinanza,
di stato non civifo, come per esempio quell
ohe hanno la stessa impo1·t:mz a e lo stesso ·val-ore.
l'autorità re-dproca dei giu­
Un'altra questione riguarda
dirati rivili e penali. .m un punt o quest o, che ha dato luogo
jJ eodio e vigr.n t3' parte dal concetto
a numcrOS{) critiche. Oggi
sdizio ne, amm ette l'aut orità assoluta
della unicità della giuti
1.wl pena le e del pena le nol C'ivile . Q.ucsto
del iriudical:o C'ivile
l'autoi-ità d<'l giu­
sistema, s1>ecialmente in. ciò che rigua1·da ­
venie nti. L'tnù
dical:.o civile nel penale, non è scevro di. incon e
o, ma teorJ co
cità del.la giurisdizio110 è un pl'incipio esatt
come lo Stato è
astratto: la giurisdizione è unica. si capisce,
se speci ficazioni della
uno, rua ciò non toglie ehe vi siano diver
rse spec ifica zioni. della
giurisdizio11c, cosi come vi sono dive
attivit,à de1la Stato.
rivedubo e si debba
Credo perhtuto eho questo i:,unto vada
al'e al siste ma del vecchio
stud.io.1·e la possibilità di ritol'll
luog o ad alcu n juconvenien:to
Coùfoe c:hr non aveva dato
pratico.
dell(• perizie. Tutti
Altra questione importante è quella
il sistema delle peri-
sam10 l'incon\'cniente, a coi dava luogo
 - 318 -

zie. Scc;ondo il codice VC'Cchio, le nule giudiziari<' erano trasfor­

mate in sale di oonierenze, ùove i pel'iti sosteuc\'ano, ognuno
('Ome a3sertore di vodfìt seientifir•lie. lr tc,i pii1 oppo,it-0. li co­
dice attuale ha posto una remorn a (JllPsti incom·l·t1ii:!nti, sta­
bilendo chl' in sedr di giudizio non vi nos,-a11O C-�SMf' <l i[)uttil i
fra _pel'iti. e limilillldo In J>criziu ulln sf'de i!-!trnt.toria. c.l.11ran1,,
la quale, al perito nominato <lal giu<lic:t!, si può ag-giung(•t·u
il perito della pai·te.
Ma anche qncsto sistem.1. non è ondato csrnfo da C'riiii·hr.
Si dovrà per<:iò ritornare nl sistc-ma d,'1 eotlic,o :ihrogato i' 1-ìon
credo. In questa materia delle pcrizir. bisogua tener prcscnw
alCllni pUDri fondamentali. tanto per In perizia pi.muhi ohu
per la, c:ivile. In wstanza. il pc1•it{> è una -"J>Ceir. <li giudice, i•
un giudice tecnico o. alrucnn, un coruulent,, foniic·o cld g-iu­
dioo. Ora. contraddice a questo concl'tto <lel pr•rito l'am.rnis­
sione d<.>i periti di parte.
Un giudice t.ecrùr:o, un consufonte trc•nfou d!ll g-inclfr,.
che è nomi.nato dalla parto e <·he JiFencln l'-inl(•r-<:ssc dr•U·1
parte è una rontradizione in termini. Che 1•os.1. Jl()Ssono in
Yece fare le parti? Le pttrt-i possono nomitWl'f· dr•i difen<:0ri
tecniri, cioè persOJ1e che sostengono le lor,1 tc8i. co"i ,•omu J,
sostengono gli avYoèati; ma a gui>st,:, J)f'r,·ow• mm !<i ilovf" dur\•,
in neS&uu modo. il carattere di giuclic•i tct.•nic·i.
Credo pert.anto che la risoluzione <lclu1 qun,:;tionr, sia in
un sistema, per t'.'ui non si a.nun,�ttano più periti nomin:iti <l1LlJr:
parti. TI rierito deve essere un ronsulrn�,r lncniro <lPl i:rinùit-c,
e deve N!Sere notninato unicamenoo dal giudice. Le parti son
libere di discut.ere la perizia e di nominar,�, se r,1·c!<lono, nltri
tecnici, ma non già in veste di periti, cioè di ronsulonti focn.i 1•i
del giudice, ma di « avvocati tecnici " a cui �i credo nei li­
miti, nei quali f'i crede agli avvocati.
Quanto poi alla oppcrtunità cli limit:u'(> l'intervento di
questi avvocati tecnici al Periodo istruttorio, osservo che eer­
tamente può essere utile limitare tale intervento nel periodo.
 319 -

durante il quale si procede agli accertamenti di :fatto e un

certo ç,ontrollo ncll' interesse delle parti è necessario.
&mo d'acrordo con l'onorevole :relatore sulla questionr
delle nullità, vale a dire sulla oppo1·tu.nità di :ridu:rré le nul­
lità assolute, S<:.O}JO che si può ottenel'e, estendendo alle nullità
assolute il ptincipio della inom>onibilità, quando la parte vi
abbin dato causa o quando non vi abbia interesse.
Accetto anche le pro11oste della relazione i n mumria di
mandat,0 di C>atiura e in materia di libertà provvisoria .. Si
tratta di un punto .import.::mte, in cui sono lieto di avere il
consenso del relatore. Circa la contumacia bisogn11, ammettere
anrh" l" prove a discolpa nel processo eontumaeiale; e abolire
l' istituto della purgazione della contumacia, che molte velt&
i.;i risolve in vero scandalo e in una irrisione alla giusti.zia.
Circa l'appello osservo che tutti ne dicono male e che
tutti lo vorrebbero oonservare. L'appello è un residuo delliJ.
concezione medioevale della giustizia, ma che. non è facili:\
eliminare, pe.rchè vi si opoongono radicatis:;;imi pregiudizi.
Piuttosto andrebbe regolato cliversamcntè, sopratutto in ma­
teria. penale; perebè, se l'appello in materia civile funzion:::.
male, l'appello in materia penale funziona malissimo. Bisog-na
ammettere l'effetto dey0lutivo totale anche in caso d'appello
del condannato. Quando il condannato a:p_pella, il giudice di
apJ)ello deve essere investito in /;oto della questione.
In 1·elazione a questo p1incipio si dovrebbe i<:;tituire li
ref,nw1.atio in veius anche in caso di appello. Oggi il condan­
nato che a1lpella è sicmo, perchè il giudice superio1� può di­
minuire la J)cna, ma, non aumentarla. A.mme;,so il -principio
dcvolutivo, una volta che il condannato appella, e che il pro­
cesso è portato avanti al giudice di appello, questJ., può se
crede insufficiente la pena stabilit� dal giudico precedente,
aumentarla. Cosi si porrà una remora non indifferente ,alla
moltiplicazione degli a. pnelli e si accrescerà il p1·estigfo del
magistrato d'appello.
Un altro punto, in cui non sono d'aooo:cdo con l'onorevole
 320 -

relatore è quello della scarcerazione automatica, una delle

istituzioni del nuovo codice, che non soltanto dà luogo quo­
tidianamente a gravi inconvenienti, ma ad uno degli spetta­
coli per me più dolorosi, cioè la violazione sistematica della
legge.
Al principio della scarcerazione automatica oggi ci si
sottrae in tutti i modi; è naturale: il magì.,trato è talmente
assillato dal lavoro, e, specialmente in alcuni grandi tribu­
nali, è così sovraccarico, che non gli ric�cc, spc�.;o di c:ple­
tare il suo compito istruttorio nel breve prriodo stabilito dalla
legge. }folte Yolte si tratta di processi gravissimi, <:h" rir-hic­
dono indagini lunghe e difficili; allora �i rieorrc a una serie
di espedienti per evitare lo scoglio della scarc, razionr aut-0-
0

matica, la quale in tal modo non costituisce ncsswia garanzia

per l'imputato, ma solo un grand·, impaccio per il giudice.
Io credo che sia molto più opportuno rinunciare senz'altro
ad un principio teoricamente eccellente, ma in pratic•a inat­
tuabile.
Un punto grave invece, in cui sono lirto di es,,cre d'ac­
cordo con l'on. Comm,issione, non però completamente col
relatore, è la questione della giuria; grav;) quc tiene pcrc-hè
l'attuale organizzazione del giudizio per giurati ha dato luogo
a inconvenienti gravissimi e a casi frequenti di vera offesa
alla giustizia.
I giudizi per giurati già non andavano bene, ma, con
l'estensione del suffragÌ!o, che ha peggiorato la qualità dei
giurati e con il nuovo codice di procedura, che ha complicat-0
e reso più difficile tutt-0 il procedimento per la formazione
del verdetto, le cose sono giunte a un punto tale, da richiedere
radicali provvedimenti.
Il desiderio di riforma è oramai universale: la Commis­
missione si è compiaciuta di accogliere un'idea che io avevo
adombrata un po' timidamente nella relazione alla Camera
elettiva, ma l'essere confortato da così autorevole avviso mi è
di sprone a persistere in questa idea e a perfezionarla.
 - 321-

Io pensavo ohe fosse venuto il tempo, ormai, non soltanto

di tendere la selezione dci giurati più severa o là formula­
.ziolle ùel ,·ei·detto più. faclle, ma di trasformare radicalmente
l'istituto della giru:ia, facendo partecipare i giurati al giu­
dizio sul diritto e il magistrat.o al giudizio sul fatto; cioè, pra­
ticamente, t.r1.1sformare l'istituto della giuria 11ell' istituto dèllo
scabinat.o. Si tratterebbe di ridurre i giurati a quattro, nu­
mero <'Ollf,'1:11O e oh<' con.;cnte una saélta migliore e anche, non
dico una retribuzione, ma una indennità meno incong-rua; di
riun:il'e i quattro giurati al presidente e di a.ffidal'e al Col­
lei,,,io co!-tl costituito il giudicio sia del diritbo, sia del fatto.
t
Ri avrebbe cosi una serie di V'antaggi, tra oni quel1o di con­
servare 11el giudizio per giurati l'elemento popclare, cbe è ne­
c·essal'Ìo rrnrd1è l'applicazione della pena, nei reati più gravi,
1·isponda iriteramente allo stato della coseienza pubblic�i. e
quello di con fa-ollare e correggere la formazione del giudizio
con l' inlervento del ma.gistrato.
Il sfatema dello scabi.nat.o ha fatt.o oocellente prova dovun­
que è stato :ipplieato. Io ;penso 0110. se riusciremo a congegnare
bene la riforma. avremo fatto m1'ope1·a veramente merito:ria
per Paro.ministrazionc della giustizia in Italia.
Quanto alla Ca&sazionc siamo sostanliialmcnt,e d'accorùo;
la seroplilicazfonc dei casi di ricorso s'impone; fa formula a
cui si era pensato « violazione della legg-0 » -può dar.si che sia
insufficiente e Vllda, come sug·gerisce l'onorevole relatore,
completata, con la defo11ninaziono dei casi in cui la viola­
zione della legge processuale apre l'adit.o al ricorso.
Onorevoli sena.tori, io volgo alla fine di qllest.o discorso,
che è stalo :forse 'più lungo di quant.o avrei desiderato, colpa
della impo1·tan.za della materia e della vostra ind�nza.
Dirò po�bissime parole sull'ultimo argomento di 01ù il di_
segno di logge si occupa, cioè dell'ordin!IJilento giudiziario, e
questo non percliè il fomn sia meno vitale, o meno difficile,
ma pcrehè la via m.i è stata spianata in m<tniera mirabile dru
l)residcnte della commissione, onorevole senatore d'Amelio, la
:.n
 - 322

cui relazione è un contributo veramente prezioso 1·ecato alla

soluzione dcl grave ])roblema. Consento nienamente tanto nclfa
conclusione, quanto nelle motivazioni dcll.i relazione. o sono
lieto sopratutto di vedermi confortato da sì aut-0revole ade­
sione in un'iden. che da prtrecchi anni vagheggiavo, JJCr l'isol­
vere il JJroblema della caniera ddla magistratura; l'idea
cioè di separare la <'aniera. dei tribunali e delle C-0rti d'appello
dalla carrien delle preture.
Il sistema della dop1)ia car.rie.ra, come tutti sanno, è
stato in vigore :in Italia per molti anni, e la relazione dell'ono­
revole senatore d'Amelio dimostra, con abbondanza cli dati,
che el.'a �nelle il sistema vigente in molti degli antirhl stati,
dove fece sempre ottima prova, ed il sistema v:i,gcntc in quasi
tutti gli Stati civili. In Italia. vi <lProgò l'on. Zonard<,�f
con la legge 8 giugno 1890, la quale fuse le due carrforC'.
quella delle preture e quella dei tribunali .
I concetti, che ispirarono la fu,,;ionc furono rerto nobilis­
simi, ma l'es1>erienza ha dimostrato che quellii, unilica.zionc,
specialmente nelle condizioni attuali, ha reso diffirile il re­
clutament.o dei magi;;trati, lu.nga e penosa la carriera, in­
cer� la selezione dei migliori, ed è la. causn, principale
dell'odierno disagio della magistratura italiana.
Le altre questioni, che riguardano Pordfoamento giudi-
7.ial'io, sono, a wnfronto di que::;b secondari{•, Jlerehè io penso
che una volta riorganizzata la carrjera sulla ba;«> della separa­
zione della carriera dei tribunali dalla carric1·a dclle prctill'e,
avremo per nove decimi risolto il problema,.
Onorevoli senat-ori, questa 1·ifonna del codice ponalc e
del codice di prooodalll'à penale e dell'ordinamento giudiziario,
è Ull altro passo che l'Italia fa verso il rinnovamento della
sua legialazJ.one.
Gli avvenimenti, che· hanno contrassegnat.o gli ultimi
anni hanno pi-ofondaruente modificato la struttura eoononuca
e sociale della nazione italiana; è naturale ché a quesi:o
 - 323 -

nuovo atteggiamento dei rapporti sociali risponda una nuova

legislazione codificata.
Noi. che abbiamo l'immenso onore e la grande responsa­
bilità di realizzare questo compito storico, non dimentiche­
remo le tradizioni giuridiche, che hanno fatto la nostra Pa­
tria, maestra di diritto alle genti.
Posso dire fin d'ora, con orgog,lio di italiano, che gli
studi per il rinnovamento della nostra legislazione codificata
sono seguiti in tutto il mondo con la più grande attenzione:
prova, se pur ve ne fosse bisogno, della importanza decisiva,
che l'Italia ha assunto nel consesso dei popoli e nel movi­
mento della cultura mondiale. (Vivi e prolungati applausi,
congratuùizioni).
 I
' I.

IV. I

LA. RIFORMA. SOCIALE

LEGGE SULLA DISCIPLINA GIURIDICA DEI RAP­

PORTI COLLETTIVI DEL LAVORO.
L.A NUOVA DISCIPLINA DEL LAVORO E LO STATO
CORPORATIVO.

I
I
I

.. -·
 - 327 -

LEGGE SULLA DISOIPLINA GlURIDICA

DEI RAPPORTI COLLETTIVI DEL
LAVORO(*).
I

I.

Il problema dei rapporti fra capitale e lavoro, quella che

si è chiamata lungamente la questione sociale, ha origini coeve
al sorgere della grande industria, che è quanto dire del mondo
economico moderno.
L'economia medioevale, che dominò, con pochi muta­
menti, fino al principio del secolo XVIII, non conobbe un
problema del lavoro. Essa si :fondava essenzialmente sull'arti­
gianato e sulla piccola industria, ossia sostanzialmente sul si­
stema dell' imprenditore-lavoratore. Il proprietario della bot­
'
tega o dell'officina vi lavorava egli stesso, organizzando la
produzione ed eseguendola nel medesimo tempo, o solo o
circondato da pochi garwni, che erano suoi collaboratori e I
suoi discepoli, e spesso figli, fratelli, nipoti. In questa orga­
HÌ!.z 1Zionc semplice, non vi erano conflitti possibili, e il lavoro I,
non era fonte di delusioni o di rivolte, ma di alte soddisfa­
zioni dello spirito. L'operaio era sopratutto artefice, non di
rado artista, per cui il lavoro non era soltanto mezw di sus­
sistenza, ma piacere. In tal modo si spiega come in quel
p eriodo ogni specie di lavoro manuale avesse in sè carattere e
.sapore d'arte, e come le più umili cose e gli utensili più

(*) Relazione al disegno di legge presentata alla Camera dei de­

putati nella seduta del 18 novembre 1925.
 - R2S -

con"lleti bene spe:,.c;o avc�<.ero rn-egio artbtioo, anch11 n�lla.

semplicitl e rozzezza della lorn r·ostruzionc.
Tole forma di or�auizzazionc d..l lavoro C'r:t i'onte d.i
armonia e di serenità. Le oo�e mutarono profomlruunnto
quando sor;;c prima l a media., poi la graurlc in<lu,t:ria, <:on�e­
guenz.a della ,-0;:.tihlzione dell" macr-l1ine :ù larnro umano. Q1u:•­
,r-t rra,-�ormazione r·he �i op::rò pri.m.u iu I.nghiJr-.rrn e rJi qui
�: estese in tutt.'.> il continente ùuraufo il sc.'001:.i X\"IJI P.
:,OpratUttO nei primi dc-cenni dl'l XfX, Yl'.'nn: a JJO(.'(/ a po'O
dbtrug!!endo Findu;:.trin dorn::sti ·a o fece ehiu<l r. • lr bot­
;:eghe e le pi ole officine. <lo\·e l'o 1J1:raio Pr:.t :uu hP pa­
drone ed artista. )::;orsP.ru in qud ternp·, l· !..'randi fabb 1·iclw,
rumorose di macchine l bruliranti di nomini, r·hc- c-ettn,·:mo ,ul
°"erca.!o enornu quantità ili prodotti. non pii1 finememti lu­
rnraci come per l'innanzi. mn a ro,ti i11finiran1ruti- ruinnri.
In queste grandi imprP•e occ-orrev:mo menti organizzatrici o
d:i.rettric:i, grandi capitali d'impianto, forti capiroli di 1,;.;erri­
<'izÌO. Ln figura del}' im.prPmlitore e del capitali:,m �i HaC<!Ù
11ettamente da quella dd la,oratore. L' imrin•n<litore, con c:1-
pirali propri. ma più S]JeS.<(J oon capitali alrrui. ornuizzò la
nroduzionP. e que<-ro lavoro !;rave. pr�u11ant", pirno cli
responsabilità e cliffiroltà. l'as,-orbì interament,:,. Intorno a l ui
si raceolse una folla di teenici, di impiegati. di la.vorafori
manu.ali. Col crescere vertiginoso delle imprese e d\,lla pro<ln­
zione. I.. ri.:bfasta di mano cl"opera iìfreune enorme. e <la oITTJ.i
parie nceorsero i lavorat-0ri. iùlert.ati dai mag-�iori agi delL'1
città. e dal miraggio di un salnrio fisso " ùi una libertà
maggiore. Le crunpagne si spopolarono o :-i iniziò il ft:>nomeno
dell'urbanesimo.
1fo in qruili dfrer�e condizioni i nuovi operai ùella graadr
industria .si trovarono di fronte agli artii;-iuni dei sec oli
passati! L'introduzione delle macchine e d,,I princ-ipio della
dhisione del lavoro, spinto fino nUe più estremo npplicazioni,
rese meccanica e monotona l'opera dPl la,oratore mnnuale.
Questi pe:rùette il ini�to dallu 11roduzione. ,-.he nil'epoca <leffar-
 - 329 -

t.igianato allietava il lavoro. Chiuso in grandi officine a ripe­

tere pcr· centinaia e migliaia di volte lo stesso gesto divenuto
automatico, il suo spirito si allontanò sempre più dalla visione
d'insieme dell'opera produttiva, e il lavoro si ridusse per lui
pura fatica, semplice mezzo di sussistenza materiale.
Era naturale che in tali condizioni di cose la psicologia
dell'operaio mutasse profondamente. Mentre il lavoro divc-
1fr.-:1 per lui mero sacrificio, il compenso materiale era tut­
tavia meschino e tendeva piuttosto a diminuire che ad aumen­
tare. I primi decenni infatti del secolo XIX furono contras­
segnati da una enorme offerta di lavoro, determinata dal­
l'accorrere nelle città di grandi masse di contadini, desiderosi
di abbandonare il duro lavoro dei campi, per quello che pa­
reva più agevole, e più sicuro, e meno soggetto alle vicissi­
tudini del tempo e delle stagioni, che offrivano le grandi
officine della città. Si ebbe così il fenomeno, rilevato da
David Ricardo, di una offerta di lavoro superiore alla do­
manda per cui i salari tendevano a abbassarsi e a livellarsi
al minimo necessario per il sostentamento dell'operaio. Fu
in quell'epoca che venne formulata la ferrea legge dei sala1·i,
che sembrò destinata a condannare gli operai ad una perpe­
tua e sempre crescente miseria.
In realtà gli imprenditori e i capitalisti abusarono di­
questa situazione di cose. Di fronte alla folla anonima degli
operai, ignorante, abbrutita da un lavoro faticoso, e pr0lun­
gato con un orario estenuante, divisa e disorganizzata, stava
l'industriale, intelligente, colto, avveduto, padrone e capo­
incontrastato dell'officina, che rendeva conto del suo oparato
solo ai suoi azionisti, i quali non gli chiedevano che una:
sempre maggior rimunerazione del capitale. Si ebbe così una
fase di vera oppressione padronale. Gli operai furono conside­
rati come bestie da lavoro, da pagarsi il meno possibile e da
ignorarsi per tutto il resto.
Lo Stato fu in questo periodo assente. Anzi in un primo
tempo (secondo i principi della rivoluzione francese, la quale
 - 830 -

aYendo distrutto tutte le istituz:ioM di origino mediovale, e

quindi anche le corporazioni. avova s:mcit-0 il dfricto di C'Oa­
lizio11e). prestò man fortr ai padro1ii, imp(}dondo che gli oprrai
disiiersi e divi-si potest;ero :-tabilirr fra di 101·0 una oolitlarfotà,
capace di renderli più atti a resiste� alla dominazione doi
loro principali. In seguit-0 il divieto di C'Oaliziont• fu tolto,
m:i Io Stato non mutò il suo atteggiamento di neutralità con­
W70 ai principi del liberalismo, che' lo 111formav1i tutto. .;\fa. J>O­
nendosi neutrale tra i forti e i debolì, fa\'oriva llf'C:l'S':k'lria­
men.te i prinii a danno dei secondi, Doveva deri1'arnr fa­
talmente la rivolta.
E questa non tardò. D socia.l.bruo, che nH fu lo sb·u­
mento, deve qualificarRi la. conseguenza fata!� <lellu mutata
situazione dr.-1 lavoro e della. indifferenza ddlo Htato di
_fronte al nuovo problema. Un si.st.ema politico , comP quello
proprio dello Stato liberale, che, mentr� si tlisintl'rt·�saYa
delle condizioni gravi e talrolta h1tolJeralJili, fattr> alla massa
lavoratrice dalla evoluziont> degli or•-Jinamenti coolloruki. et!
anche spesso dalla malavoglia. e dall'egohmo dei podròni,
lasciava. d'altro canto piena libertà <li o:rganlzzare In ribel­
lione, doveva c·ondurre, come condusse, alla lotta delle rùu,si
e delle categorie, cioè al socialismo. Poirhè la situazione delle
clas!'\i o_peraie era grave ed ingiusta, e lo S�ato non si ac­
corgeYa della ingiustizia, era fatale l'organizzazione ddl'au­
totlifesa delle classi operafo. Il sociafonuo. non fu altro ap­
punto che questa 01·ganizzazionc. Tutto l'apparato di dottrinn
e di filowfia cl1e :Pre cedette ed accompagnò il fenomeno socia­
lista fu un acccssol'Ìo. La sostanza del movimento restò la
organizzazione dell'autodifesa delle classi lavoratri<•i,
d
Questa autoifesa restò dapprima limitata nell'ambito
della legalità. Anzi pretese di inquadrarsi nello st.es.so 1,ii:;w.rna
dell'economia liberale. Lo sciopero, cioè l'as�nsione C'ollet­
tfra da1 lavoro tla parte d-,,gli operai, non fu in principio che
un mezzo dfretto a 1:arefare l'offerta di ìavoi-o, " QL1i11ù1 a
 - 331 -

:fare aumentare la domanda, determinando così un aumento

dei prezzi, cioè dei salari operai.
Ma ben presto, c questo sopratutto negli ultimi decenni del
Secolo XIX e nei primi anni del XX, il movimento operaio as­
sunse un carattere ben più accentuato. L'organizzazione del
lavoro si andò sempre più estendendo e rafforzando, sotto la
direzione dei capi socialisti, che ne :fecero un formidabile stru­
mento della loro influenza politica. Ben presto le grandi or­
ganizzazioni di lavoratori divennero potentissime. Fiancheg­
giate dal partito socialista, che alimentavano coi loro voti e
coi loro contributi economici, esse capovolsero rapidamente
la situazione.
Nei rispetti degli imprenditori e dei capitalisti le parti si
invertirono. Di :fronte alle grandi organizzazioni operaie do­
minanti spesso lo Stato, i padroni dovettero cedere e talune
volte capitolare. Egli è che oramai le armi, di cui le organizza­
zioni dei lavoratori disponevano, erano divenute ben altrimenti
potenti. Allo sciopero considerato come semplice mezzo di lotta
economica, diretto a influire sulle condizioni del lavoro, me­
diante il giuoco della diminuzione dell'offerta, era subentrato
lo sciopero a carattere politico, diretto a creare uno stato di
disordine e di agitazione, preoccupante per l'ordine pubblico,
e quinJi atto a provocare l'intervento dello Stato. Lo sciopero,
d'altro c�.nto, non :fu più mera asfonsione �olontaria dal la­
voro; :fu spesso astensione :forzata, imposta dall'organizza­
zione agli op�rai recalcitranti mediante la violenza brutale.
Lo strumento necessario degli scioperi divennero le così dette
squadre di vigilanza, in cui si realizzava la forza materiale
dell'organizzazione. Lo sciopero :fu pertanto soprattutto vio­
ienza, disordine nelle strade, sabotaggio, boicottaggio. L'au­
todifesa economica si era automaticamente trasformata in au­
todifesa materiale; la lotta di classe in guerra di classe.
Di :fronte all'attacco anche le classi padronali corsero
·alla difesa. Esse si organizzarono alla loro volta e resistettero.
 ·- 032

Con minore efficienza dei loro avversari, p rchè più egoi­

ste, più indi1·iùualiste, più restie all'organizzazione. Ma ne­
gli ultimi anni anche le associazioni padronali avevano prcoo
sviluppo e la lotta era diventata più aspra e la guerra più diu­
turna e più pericolosa.
Fra le due parti contendenti stava lo Stato rapprcsrn­
tante dell'intiera collettività. Ed appunto nei rapporti con lo
Stato la situazione creata dalla reazione socialista <' dalla
controreazione padronale divenne negli ultimi tempi sopra­
tutto gTavissima. Invano lo Stato liberale aveva prcte�o di
astenersi dalla lotta e di farsi soltanto tutore dell'ordine pub­
blico, per e,itare che la massa dei cittadini restasse danneg­
giata dall'urto delle forze avverse. Questo programma era
irrealizzabile, perchè quando la lotta infuria, non fra gruppi
isolati, ma fra tutti i lavoratori e tutti gli imprcn,ditori,
in modo che non vi è gruppo o categoria che possa dirsene
estranea, non può esservi pace per nessun cittadino. FA infatti
lo Stato liberale dovette ben presto assistere impotenti> alla
lotta di tutti contro tutti, cioè al dilagare della guerra civile e
dell'anarchia.
Le grandi organizzazioni operaie si posero arbitre della
vita nazionale. Esse costruirono altrettanti Stati nello Stato,
disponenti dei servizi pubblici secondo il loro capriccio, più
ancora che secondo la loro volontà. Si ebbe così lo spettacolo
in Italia della Confederazione generale del lavoro, dei Sinda­
cati socialisti dei :ferrovieri, degli impiegati postali e telegra­
fici, della gente di mare, sospendere la vita o i traffici o le co­
municazioni del Paese e decidere della politica estera. Anche
i servizi pubblici essenziali furono in balìa degli organizza­
tori socialisti. E il concetto della lotta di classe si allargò
in I"O::l.o smi,urato e ridicolo, fino a comprendere i rapporti
fra lo Stato e i suoi impiegati, quasi che la Nazione fosse una
classe, contro cui era lecito condmro battaglia in nome di in­
teressi particolari.
Le cose ormai erano giunte a tale, che dall'autodifesa di
 - 333 -

classe, di catc.goria, di gruppo era sorta nettamente l'ana1·­

chia. Lo Stato liberale divenuto l'ombra di se ste�so andava di­
. "aco11clos�. Il (',overno era com,iderato un affare privato dei
partiti, cho essi si sparti,ano proporzionalmente secondo le
Loro forze. Tutta la vita sociale minacciava di disgregarsi e
la civiltà cli sommergersi in un nuovo Medio Evo.
Questa condizione cli cose, seppm-0 non in forma così
grave come quella che abbiamo ora descritto, e che fo pro­
pria dell'Italia nel tdennio posteriore alla guerra, continua
anche oggi in altri Paesi. In Ualia il p1'0eesso di clisgrega­
ziono fu a1Testato nettamente dall'irrompere del fascismo,
e il processo di ricostituzione fu iuiziato dall'avvenoo del fa­
scisnio al potere il 28 di ottobre del 1922.

Il.

TI fascismo aveva già affrontato 1·isolutan1ente il p1-o­

blema del lavo1'0, fa�endosi iniziatore e pro-i;,agato1-e di un suo
sindacalismo, neltamente ilistinto dal sindàealismo s-ocialist.1..
In realtà. l'organizzazione clei gruppi e delle categorie, se
non voglia.in dire delle classi, è una necessità insopprimibìb
della vita moderna. Necessità. sentita in tutti i tempi, che
il movimento disgregatore e livellatore della rivolu.ziomi fran­
cese aveva potuto per wco sopixe, ma che doveva fatalmente
ri-oTgere pii'l forte. coll'it1tçnsiricarsi e il compli.earsi della
vita sociale. Soltanto, il Fascismo comprese che il problema
dell'organizzaziono dei gl'uppi sociali, cioè dal sindacaliSlM,
non era niente affatto con.nesso di necessità col movimento di­
retto a distruggere l'economia capitalistica, a base di org�­
nizzazione privata della produzione, è a ooshituirvi l'O<IOnomi::ì
socialista, a base di organfazazione co�mmitativa della pro-
 - 334 -

duzione. Yide cioè che bisognava isolare il fenomeno sindacale

dal socialismo, che lo aveva complicai:o di tutte le ideologie
antinazionali, internazionalistiche, pacifiste, umanitarie, ri­
bellistiche proprie della sua dottrina politica, e che coll'orga­
nizzazione sindacale non avevano nulla da fare. Così il Fa­
scismo creò un sindacalismo nazionale, vale a dire tuti:o ispi­
rai:o dal sentimento della Patria e della solidarietà nazionale.
Oggi, che possiamo considerare il fenomeno da un punto
di vista più sereno e quasi si:orico, siamo tratti piuttosto a
meravigliarci che il sindacalismo sia sorto in Italia colle ca­
ratteristiche e.on le quali il socialismo ve lo introdusse.
In Italia, infatti, paese scarso di risorse naturali, ma esube­
rante di popolazione, il che è quanto dire povero di capitali
e ricco di lavoro, il problema sociale è sopratutto problema di
aumento della ricchezza e della produzione nazionale, e non
già di distribuzione della produzione. In un equilibrio mon­
diale, dove ad altri popoli sono riservate le posizioni di ric­
chezza e di potenza, il proletariato italiano soffre della con­
dizione di inferiorità, in cui la Nazione italiana si trova di
fronte alle Nazioni conoorrenti, ben più che dell'avarizia o
dell'ingordigia dei padron.i. Se vi è dunque paese, in cui il sin­
dacalismo internazionale è assurdo, questo è appunto l'Italia;
logico invece da noi è un sindacalismo nazionale, che ricordi
esistente tra le categorie e i gruppi sociali in Italia una ra­
gione di solidarietà che sovrasta le ragioni cli contrasto, la
solidarieLà che unisce tut(;i i gruppi, tutte le (.ateg- ·,rie, i_urte
le classi di un popolo povero, ma esuberante di uomini e di vo­
lontà, il quale deve camminare verso il suo avvenire come un
esercii:o ordinato in battaglia.
La pratica del sindacalismo nazionale introdotta dal fa­
scismo, anche prima della Marcia su Roma, e diffusasi lar­
gamente dopo l'avvento del Governo fascista, ha risoluto or­
mai in Italia, nel campo pratico, il problema dei rapporti fra
'
capitale e lavoro. All'autodifesa di classe cieca e disordinata,
I , incurante delle sorti della produzione e delle sorti stesse-
 335 -

della Nazione, anzi invasata dall',idea suicida della lotta con­

tro la pTOduzione e contro la Nazione, il sindacalismo fasci­
sta ha sostituito una autodifesa di classe ordinata, consape­
vole, rispettosa delle necessità del processo produttivo e delle
esigenze della vita nazionale.
Tanta onestà di propositi, tanto patriottismo, tanta consa­
pevolezza sono state coronate dal successo più pieno. Il patto
del 2 ottobre 1925 stipulato fra la Confederazione delle Cor­
porazioni fasciste, con cui le due organizzazioni stabiliscono
di riconoscersi reciprocamente come le sole legittime rappre­
sentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori dell'industria,
segna il trionfo del sindacalismo nazionale e prepara la via
alla trasformazione più profonda, che lo Stato abbia mai
subito dalla rivoluzione francese in poi, e che il Governo fa­
scista inizia col disegno di legge sottoposto oggi alla vostra­
approvazione.

rrr.

Lo Stato fascista che noi vogliamo realizzare e stiamo,

realizzando, è lo Stato veramente sovrano, che domina tutte
le forze esistenti nel Paese e tutte indirizza ai fini storici
ed immanenti della vita nazionale. Orbene è naturale che lo­
Stato fascista non si disinteressi, come lo Stato liberale, del
più grande problema che tormenti il mondo contemporaneo,
e che da un secolo è la causa di tutte le difficoltà e di tutti
i disordini dello Stato moderno.
Lo Stato fascista deve prendere in mano anche la que­
stione dei rapporti fra capitale e lavoro, e deve risolverla
nell'interesse di una pacifica convivenza fra i gruppi sociali
e di una sempre maggiore intensificazione e di un sempre mag­
gior perfezionamento della produzione nazionale.
 - 336 -

Nella evoluzione dello Stato problemi di questo genere

non furono ignoti. Lo Stato primitivo, che moveva i primi
passi incerti e stentava ad affermare la sua autorità sugli
individui e sui gruppi, dovè aspramente combattere l'autodi­
fesa. Tutto il processo di formazione dello Stato è domi­
nato da questa lotta, e lo Stato non giunse al suo pieno
consolidamento, se non quando fu in grado di reprimere l'au­
todifesa individuale e di gruppo, e so tituire ad essa la
giustizia di Stato. Oggi sembra molto naturak che il cit­
tadino, il quale si creda leso in un suo diritto, si rivolga al
magistrato per ottenere giustizia, invece di far�ela da sè con
le sue proprie forze. Eppure quanti secoli po.-;e lo Stato per
reprimere l'autodifesa individuale o famigliar<), che ancora
nell'epoca delle invasioni barbariche insangllinava il pacSC'
in una seri:i di lotte e di risse srnza finr! Roma aveva già
percorso lo stesso cammino, e gli Stati usciti dalla disgre­
gazione e dalle barbarie medioevale dovettero ripeterlo, come
lo devono ripetere tutti gli Stati, che sorgono da un periodo
di anarchia e di oscurità. Il cammino è lungo e faticoso.
.All'autodifesa disordinata ed incontrollata si comincia a so­
stituire l'autodifesa ordinata e controllata; è l'epoca del du�llo,
che è appunto il regolamento giuridico dell'autodifesa. Poi lo
Stato si interpone come paciere ed arbitro; prima come ar­
bitro volontario, che decide se le parti consentono; poi come
arbitro necessario, che impone il suo arbitrato. Ma anche quì
quante difficoltà e quante lotte per imporre prima l'arbitrato,
poi l'osservanza del lodo, quando la decisione è emessa! In­
fine si passa allo stadio più perfetto: lo Stato crea la giuri­
sdizior:e, impon3 cioè non solo il giudizio, ma anche il giudice
e vieta, sotto la sanzione di pene grnvi, di farsi giustizia
da sè. Di questa lenta evoluzione restano spesso residui negli
istituti giuridici anche dei tempi più matlll"i. Nella proce­
dura romana per formulas rimangono tracce evidenti dell'an­
tico carattere arbitrale del processo civile.
')
---
- 337 -

Ebbene, oggi, mentre nessuno dubita che sia illecito

agli individui e alle famiglie di farsi giustizia da sè, sembra
invece molto naturale ancora che le categorie c le classi sociali
facciano valere con le proprie forze i propri interessi econo­
mici, esercitino cioè l'autodifesa, quella stessa autodifesa che
agli individui è vietata. E fino a poco tempo fa sembrava na­
r
turale che le categorie e le classi si facessero giustizia da sè
con le forme più brutali della lotta materiale. Vi fu parfmo
tempo in cui l'occupazione delle fabbriche venne qualificata
come una contravvenzione! I
Orbene lo Stato non è lo Stato, cioè non è sovrano, se
non riesce, come già fece, coll'autodifesa individuale, a vie­
tare anche l'autodifesa di categoria e di classe e a porsi come
grndice nei conflitti fm le classi.
Questo problema fondamentale della vita moderna lo Stato
fascista se lo è posto e intende di risolverlo. Le condizioni
I
sociali e politiche dell'Italia conferiscono al nostro Paese
la possibilità, che è un vero privilegio storico, di metter fine
alla disordinata autodifesa di classe, che affligge tutto il
mondo, c di sostituirvi la giustizia di Stato. Uno Stato
forte come non fu mai, peJ' il prestigio del Governo e per il
consenso delle popolazioni; un'organizzazione sindacale di spi­
rito schiettamente nazionale, fortemente costituita e perfet­
tamente disciplinata; le classi padronali convinte della bontà
dei propositi del Governo e della necessità di assecondarli.
È naturale che il divieto dell'autodifesa di classe e l' isti­
tuzione della giurisdizione del lavoro, che ne è il presupposto
necessario, richiedano l'organizzazione di tutto un sistema atto
a renderne possibile il funzionamento pratico.
Questo sistema comprende, in sostanza, due istituti: i
Sindacati di datori di lavori e di lavoratori legalmente rico­
nosciuti e posti sotto l'effettivo controllo dello Stato, e l'ef­
ficacia giuridica dei contratti collettivi da questi sindacati sti­
pulati, rispetto a tutti i datori di lavori e a tutti i lavoratori.

22
 - 338

Riconoscimento gimidioo dei Sindacati sotto il piu rigo

roso controllo dello Stato; efficacia dei contratti collettivi;
magistrat.ura del lavoro e:;ercitantc la giurisdizione nei con­
flitti collettivi; divieto deli'auf.odifesa e sanzioni penali in
caso di violazione; ceco i quatt.ro punti ioudamontali del
nuo�o ordinamento del lavoro, che noi vogliamo creare. Sr,m­
plici Jine;· di un grandr c..o<lifizio. fa cui costruzione è shiht e
sarà ancora faticosa, ma che segnerù unn pietra miliare sul
cammino della c'Ìviltà.
Diciamo una pietra miliare, perchè nessuna lPgislnzionc
conosce fin'ora un sistema cosi compiuto r <·o:-i organico come
quello che noi abbiM10 delineato. �on già cho IA!nt.ativi par­
ziali di sistemare questa. o q_u('lia parto dl'lla materi11. non
siano stati iatti fuori d'Italia. :Ma si tratta, a1ipunlo, di
soluzioni J)arziali di un 1n-oblema, che o uuico, o clw deve e�­
sere risoluto in modo 111tegralf', altrimenti non è 1·ii;olut-0 af­
btto. Si tratta di nna cateui1. clw cLvlo, se ne vien 111e110
un solo anello. Questa. è la ragione del fallimeutn ddk
leggi, che all'e;;tero 1,anno affrontato il problrnrn <lu, UJ\ lato
solo, o in via indirettn, invece di aggmdirlo di fronte " ndla
sua totalità.
Così in Australia la legge federa.lo del 1920 sulla cond­
liazione e l'arbitrato e lu legge dcl 1920 sulla pnce indu­
striale stabilirono varie specie di magic;f-Taturo dc•! luvoro, e
con risultati in genere favorevoli. ).fa manca iu \.ustralia nna
disciplina organica dei Sindacati. perché la 1•01,tituziorn· e la
appartenenza ad essi è tutta fac.olt.utiva e il (·ontrollo dcllo
Stato insufffoieute. Cosi in Germania la <·oncili.uziono P l'ar­
bit.rato furono disciplinati dal decreto 30 ottobrf' l �23 e
dalle surcessive Ordinanze regolamentari del 10 diccmbrr e
del 29 dicembre 1923, con le quali furono istitu.ite Commi.i ­
sioni di conciliazione con fa faooltà di int.ervonfre nei c.on.l'litti
del lavo1-o, anc.he d'ufficiò, per t.entarne la conciliazione e,
ove questa non riesca, per (llllettere una proposta di sentenza
 - 339 -

al'bitrale, èhe può essere dichiarata obbliga-tx)ria, se l'interesse

pubblico lo esige. Questo sist.ema non ha dato ri:mH-ati troppo
conforfanti, percbè nel 1924 sopra 3559 pro:vvediment.i termi­
nana con una richiesta di dichiarazione di obbligato1·ietà della
M.mtenza, in 1070 casi la sentenza obbligato1-fa fu respinta. Ma
in Germànfa un'organizzazione sindaoale controllata dallo Stato
non esiste che per la piccola industria e il piccolo commercio,
mentre i Siodaeati operai sono soltanto sottoposti alla legge
generale sulle associazioru del 18 aprile 1918. Egualmente le
leggi norvegesi del 6 agosto 1915 e del 9 giugno 1916,
r•he stabili10no la conciliazione e l'arbitrato obbligatorio, non
hanno sortito tutto l'effetto desiderato, sia per il modo in1-
1:ierfetto con cui è in esse disdpliuata Pobbligatorietà dclla
tlecisione, sia per l'imperfetta disciplina dei Sindacati.
E lo sl:esso presso a poco è a dirsi per le altre legi­
slazioni, che anche più timidamente banno regolato la difficile
m:i,teria. La soluzione, che noi proponiamo .in.vece è, come ab­
biamo i:,rià detto, integrale. Il disegno di legge, che sottopo­
;nfamo :ùla vostra approvazione. .non è una legge sull'arbika�
obbligat,Orio soltanto, o sulla rcgfatrazione dei Sindacati sol­
tanto, o su:i contratti collettivi di lavoro soltanto, o sullò
sciopero o fa serram soltant-o; ma è una legge, . la quale
('Omprende la ùisciplina giuridica di tutti i rapporti collettivi
<lol lavoro, e che si :inizia col riconoscimento giuridico dei Sin­
cl::tcati, prosegue col regolare i contratti collettivi di lavoro,
istatuisoo la ma.gistratura del lavoro e ne iliohiara obbligatorie
le decisioni, vieta lo sciopero e la serrata e li punisce, in
modo meno grave, quando si tratta di scioperi puramente
eeonomici, in modo più grave quando si tratti di scioperi nei
1mbblici servizi, in modo gravissimo quando si tratta di
scioperi wlitioi.
 - 340 -

IV.

Il primo cnpo dol disegno di legge è dedicat.-0 iù rico­

noscimento g-iuri<lico dei Sindacati.
I concetli fondnrneutali del di:wguo ,li ll'q-g<' su questo
vu.n to sono i !'t'guenti:
l'l) TI Sindacato 110n può "�sere lcgulmuut.c ri ronusciuto
so non d.spontle ad alcune ron<lizioni tasSf1tirnmente prcscritk
le quali sono: a) il compreudcro un llllll1ero minimo di a<l,•­
l'CDti per libero C'OD'<Onso, nllllu·ro ebu l'urtil'olo l" d(item1iu11,
per i datori di lavoro, in tanti ùi essi clw r!IJIJH'f'st·11ti 110 nlrn.·no
il decimo dei lavoratori della rarog-oriu Jmpie�ati. 1� Jle1· i la­
,oratori, che t>iimo almeno il dPcin.10 <leUa <·uf��oria: b) il p;•r­
scguiro, oltrechè scopi di natur:i Pronomica anche rwopi di
assistenza, di istruzione e di educazione 1uoral·� e JU1ziu111lfo;
e) il dare garanzia di capacitò. di Juoralit,à e di si,·ur:. fo�le
nazionale.
n numero minimo riclùcslo non e tror,po es;guo, quando �i
pensi che si tratta di an numr1·0 iniziali•; in rogim·· di librrta
sindacale a;;soluta, come vige oggi, la. molteplicità dei Sin­
dacati rende già cospicua la ('ilra. inclicmti� del tle(.'imo. senza
contare che la massa dei lavoratori o <lei datori di lnvoro in
Italia è organizzata, o un'organizzazione cbo no ('()Jllprcndu
il decimo è già molt.o im:portante. L'esigenza di uua atl:hità
rivolta anche a scopi estranei all'interesso economico dei sot•i
è giustificata, $la dalla natura p11bblicistica ùi q 11r-,sti enti.
sia dall'opportunità di favorire lo sviluppo ulteriore dei sin­
dacati, i quali, da mero strumento di dHesa di oat.cgoria o
di classe si debbono trasformare gra(latamente in vere corpo­
razioui, che, sotto il controllo dello Stato, esercitino 11ua serie
di funzioni di int.eresse pubblico, come l'istruzione professio­
nale, l'assistenza economica. l'educazione morale, religiosa e
 ·- 341 -

nazionale, e forse anche la disciplina dell'arte, del mestiere e

della professione. La norma dell'articolo 4, ultimo capoverso,
intende appunto ad aprire la via a questo graduale perfe­
zionamento degli organismi sindacali. Infine si richiede una
completa garanzia di disciplina e di devozione alle supreme
ragioni dell'ordine nazionale, non solo col prescrivere, come
fa l'articolo 1°, che tali requisiti debbano possedere i dirigenti
dell'associazione, ma con lo stabilire, come è detto nell'arti­
colo -1, secondo comma e nell'articolo 7 ultimo comma, che
condizione esi,enziale per l'ammissione dei soci è la buona con­
dotta politica dal punto di vista nazionale, e che i soci inde­
gni per condotta morale o politica possono, in qualunque
tempo essere espulsi.
In tal modo, mentre al Sindacato legalmente riconosciuto
non viene attribuita alcuna caratteristica politica di partito,
si assicura in modo preciso che non possano nè entrare nè
permanere nel Sindacato elementi di dubbia fede nazionale.
Diverrà così automaticamente incompatibile la presenza nel
Sindacato legalmente riconosciuto di elementi appartenenti a
Sindacati di partito, ma non sarà escluso che operai o artisti
o professionisti iscritti ad associazioni, anche Sindacali, aventi
rapporti, non con partiti, ma con organizzazioni di carattere
puramente spirituale o religioso, possano essere ammessi a
far parte dei Sindacati ufficiali, e restarvi, finchè nel Sinda­
cato e fuori esercitino azione conforme ai principi della disci­
plina e dell'ordine nazionale.
2°) Possono essere riconosciuti, non solo i Sindacati
di datori di lavoro e di lavoratori, ma anche di liberi esercenti
un'arte o una professione (art. 2); è naturale che gli ordini,
collegi ed associazioni di professionisti liberi, già regolati
dalle leggi vigenti, continuino ad essere disciplinati in modo
particolare. Gli ordinamenti attuali sono per essi conservati,
ma sono soggetti a revisione, per esser messi in armonia coi
pri.c1cipi fondamentali della legge generale sull'ordinamento
sindacale (art. 2, 2° e 3° comma).
 - 3!2 -

30 Possono essere riconosciuti tanto i Sindacati di soli

datori di lavoro o di soli lavorabcn·i, come i cosidctti Sinda­
cati rmist:i, nei quali siano compresi contemporancamente da­
tori di lavoro e lavorato1.-i. In questo secondo caso. dezc essere
nel seno del Sindacato organizzata, oltre la rappresentanza
comune di tutti i soci, anche la rappresentanza 11a1·ticolarc dei
dà.tori di lnYoro e quella dei lavoratori, o, se il Sindacato com­
prende, come di regola avvviene, lavoratori di diverso cat�gori<•,
come tecnici, impiegati, operai, anche la ra-ppreseotanza parti­
colare di ciascuna categoria (art. 3). In tal modo sono cvi.tale
le obbiezioni rhe, nel campo internazionale, sono state mosse
contro i Sindacati misti, i quali rappresentano, a nostro av­
mo. una forma piì.\ evoluta e perfetta dei Sindacati, prrcM,
comprendendo in modo integrale tutti i fatt.ol'i della produ­
zione, il Sinda-0ato misto ha una "Visione più cx:>mpleta delle
necessità della produzione e ne diviene più efficace tutore, e
adempie in modo più sicuro la sua :funzione di interi>ssc pub­
blieo o generale.
4.0) Può essere riconosciuto un solo Sindacato per cia­
scuna categoria di dal.ori di lavoro, di lavora.tori, di artisti o
di professionisti, i n ciascuna rirooscrizione terl'itorialc. Questo
1>rinoipio è importantissimo, è anzi una delle dùavi di volta.
dell'ordinamento, ohe proponiamo, perohè la cnolteplidtà dei
Sindacati rioonosciul;i crea tra essi una çoncorrenza. che è
font.o di disordini e di indisciplina; rende più difficile e rueno
cfficac.e il controllo dello Stato; favorisce la formazione cli
Sindacati di partito, nefasti sempre, lì81·chè fanno doll'orgn­
nizzazione opc1:aia uno strumento di DOliti.ca partigiana ed
e] ottoralistica.
5°) I Sindacati legalmente riconosciuti rappresentano
legalmente tutti i dat.ori di lavoTo, lavoratoTi, artisti e profes­
sionisti della cat.ego1·ia, per cui sono costituiti, Yi siano o non
vi siano iscritti, nell'ambito della circoscrizione territoriale,
dove o:pai,ano; e hanno diribto di imporre a tutti coloro che
rappresentano, vi siano o non vi siano iscritti, un cont.ribnto
 - 343 -

del proprio 'funzionamento

llnnuo per so:ppel'ire alle necessità
un complemento necessario del
(art. 5). Qnesto principio è
'Precedente, ne è anzi un corol l ario. Se uno solo è il Sinda­
naturale che e�o rappresenti
cato legalmente riconosciuto. è
i lavoratori della categoria, e
tutti i datori di lavoro e tutti
menti i non iscritti restereb­
non i soli iscritti, perchè altri
le, e non potrebbero esercitare
bero privi di ra1>presentanza lega
che sono connessi col ricono-
i diritti nè godere dei vantaggi
scimento gimidieo.
osciuto è soggetto al
Go) Il Sindacato legalmente ricon
l o Stato, il quale si man ifest a sotto molteplici
controllo clel
! ovaz ioue per decreto Reale o
:forme, che vanno dalla apn' etarfo, che lo
l)r esid ente o segr
prefettizio della nomina del esercitata dal
vigila nza e dalla tutela
dirige (art. 7), dalla
Giunta provinciale aunni­
ministro ovvero dal prefetto e dall;;i.
. 2° e 3°), fino alla fa­
nistrativa competente (a:rt. 8, coJ.IJ.tn
o direttivo (art. 8, ultimo
ooltà cli sciogli mento del Co,nsigli
imento (art. 9). Questo
comma) e alla revoca del riconosc
mtlla all'autonomia del
controllo rigòroso non ooglie però
dél a sua vita interiore ed
Sindacato e al libe1'0 svolgi.mento l
plinano la vita intema
est.erioTe. Inlatti: le norme che disci
sono date dallo Statuto,
ùel Sindacato e la sua azione esterna
. 4), il quale è bensì ap­
che ogni Sindacato deve avere (art
avvi ene per gli Statuti di
provai.o con decreto Reale, oome
ilaio dalle stesse asSoéiaziorri
tutti i Corpi morali, ma è comp
vita del Sind a,cat o sono, enh'O i
e in esso l'ordinamento e la
nte rego lati (art . 4, 7, 8). Anzi,
limiti. della legge, liberame
uniti in federazioni,
quaud<> si tratta di Sindacati regolarmente
gi01·e libe-rtà d'a.zione.
alla federazione visne conferita la mag
disciplinare sulle as1,ocia­
Non solo le vione clato il pote re
ecipanti di esse, da
zioni aderenti e anche sui singoli part
uto (art. 6, 3° comma),
esercitarsi ne.i modi stabiliti dallo Stat
rcizio delle funzioni di
ma può ad essa essere trasferito Pese
acati, che per legge
vigilanza e di tutela sui sing oli Sind
(art. 8, 2° comma).
spetterebbero all'autorità governativa
 344 -

7°) Vi sono Sindacati, che non possono mai essere rico­

nosciuti. Così quelli che abbiano contratto, cnza l'autoriz­
zazione del Governo, vincoli di disciplina o di dipendenza con
associazioni di carattere internazionale. I rapporti internazio­
nali sono, di necessità, rapporti fra gli Stati, e il mantenerli
è attribuzione esclusiva dello Stato. Troppo lun gamente si è
tollerato in Italia che si facesse politica internazionale, da
parte di organizzazioni viventi all' infuori dello Stato e spesso
contro lo Stato. Un paese bene ordinato non ha che una sola
politica internazionale: quella che fa il suo Governo. Benchè
i Sindacati legalmente riconosciuti siano enti di diritto pub­
blico e quindi inquadrati nello Stato, pure non è possibile
consentire, neanche ad essi, relazioni internazionali senza l'au­
torizzazione e il contJ:ollo dello Stato. A ciò intende la dispo­
sizione dell'articolo 6, ultimo capoverso.
Egualmente non possono essere riconosciuti i Sindacati
di dipendenti dello Stato, delle provincie, dei comuni e delle
istituzioni pubbliche di beneficenza (art. 11, 1° comma). I
rapporti fra gli enti pubblici di carattere politico e i loro di­
pendenti sono di loro natura tali, che non. co nsentono la crea­
zione di organi sindacali di diritto pubblico, perchè è incon­
cepibile il riconoscimento giuridico di una difesa di categoria
o di classe contro enti che rappresentano l' interesse generale.
Questi Enti hanno già di per sè obblighi verso i loro dipen­
denti, che esulano dal puro campo contrattuale e privatisti co .
Il far giustizia ai propri dipendenti è già un obbligo dello
Stato, e degli Enti pubblici, che essi debbono adempiera per
il loro stesso carattere etico. Da ciò deriva che il problema
dei rapporti fra lo Stato e gli altri Enti politici e i loro im­
piegati ed agenti, è un problema interno, che deve essere ri­
solutivo nell'ambito dei loro stessi ordinamenti.
Noi non diciamo che la legislazione vigente abbia risoluto
il problema, per quanto già con la istituzione della giustizia
amministrativa, si sia fatto un passo importante su questa
via. Nulla vieta che si possa pensare ad ulteriori p1,rfeziona-
 - 345 -

menti, ma è chifu•o che non è quella di un disegno ili legge

sui Sindacati la :;ede adatta a tale scopo.
Lr esigenze anzi della vita dell-0 Stato e degli Enti auta.r­
chici f?1'igono cJ1e. per talllllB catngorie di :funzionar.i e di im­
[)ÌPgati eù agenti, sia negato lo stesso diritto di sindacarsj,
anche liberamente. Si tratta delle categorie aventi rmrzioni di
natura nol-itfoa ed essenziali -per la vita stessa dello Stato.
Giustamente pertanto il 2° comma dell'articolo 11 vieta. sotto
1,ena d<:>Jla destituzione, le as.wcia.zioni sindl)cali di ufficiali,
soth1ffi c-iali e Jaoldati del Regio esercito, délla Regia marina,
della Regia Mronautira e degli altri Corpi ai.'Diati dello Stato,
delle provincie e dei comuni; le asi,ociazioJù. di magi.strati
dell'oriline giudiziario e amnùnistr,ativo, di funzionari, im­
J)iegati ed ::igenti dipendenti dai Minist-uri dell'interno, degli
esteri e delle colonie.
8°) 1 Sindacati 110n logalmcnt.e riC'onosciuti continnano
a sus•htcre come libere associazioni regolate dal diritto co­
mune e soggetf:€ alle generali leggi di polizia, nonchè alla
vigilanza del prefetto, quando amministrino fondi di spet­
tanza dei soci, a termini del Regio decrnto-legge 24 gen­
naio 1924, n. 64. JJ1 tal modo nulla si toglie a eiò cho i Sin­
daeati attuali posseggono e si rispetta quella che si suol chia­
mare la libet!à, sindacale. Ma è naturale che il Sindacato
legalmente ri0onosciuto, che è divenut.-0 parfa integrante dello
Stato, abbia facoltà negate ai Sindacati liberi. Vi è uu solo
Sindacato legalmente riconosciuto, rome ,·i è u.n solo cQmtm<',
nna &ola J)1-ovi.ncia, 1lll solo Stato. La moltiplicazione degli
Enti pubblici per l'esercizio delle identiche funzioni pubbliche,
è prop1·ia dei tempi di disgregazione e ili anarchia, e bispgna
risalire al medio evo, per trova1'è situazio1ù del genere di quelle
ohe vorrebbero stabilire i faut.ori non solo della libel.-tà,, ma
anche dell'eguaglianza sindacale.
Nel primo capo del cliscgno di legge, oltre che del ricono­
scimento giuridico dei Sindacati, si tratta anche dei contratti
colletthri di lavoro e della loro efficacia giuridica. A quc;sto
 - B-lG -

-n.1·goruento è dedicato l'articolo 10 del clisegno di legge, il

quale stabilisce che i c-0ntr-atti collettivi di lav<>l'O stiptùati
dai Sindacati legalmente 1·ioonosoiuti hanno effetto rispetto a
tutti i datori di lavoro, lavoratori, adisti o professionisti della
categoria. a cni il contratto e-0llettivo si r.iteTisoo, o che essi
:rappresentano, a norma dell'ai·ticolo 5. :N"ei Sindacati nùsti
non si può parla.re di contratti collettivi, perchè l'as.soci.uziono i·
mrica. Si parla invece di norme da. stabilil'si dal Sirtdatato.
previo accordo tra le rirpprcscntanze dei datori di lavo1·0 P
quelle dei Javol'atori (artioolo 10 2° comma). Tali norme hanno
lo stesso valore gim•idico dei contratti collettivi e li sostituj­
$C-Ono interamente, in modo che tutte le volte che nel disegno
di legge &i. parla di contratti collettivi. nell'espressione debbono
essere anche comprese le norme stabilito dai Sindacati mist,i.
previo accordo fra gli fo(;eressati.
I contratti colletti"i devono essere pubblicat.i. il che ò
naturale quando si pensi che si tratta di no1·me obhligatorie
anche ]){lr coloro che non vi han.no partei!ipato, e a cni oc·­
corre dar modo di conoscede, cosi come si conoscono le leggi
e i regolamenti (articolo 10 3° comma).
L'osservanza dei contratti collettivi è disciplinata rigo1·0-
sament� nel disegno di legge. L'articolo 10 ultimo comma
stabilisce -0he i datori cU lavol'O, i quali non osservano i
contratti collnttivi, a cui sono soggetti, sono responsabili oi­
vilmente dell'inadempimento tanto verso l'associazione dei
datori di lavoro, quanoo verso quella dci lavoratori, che
hanno slitJnlaw il contratto.
E per rafforzare la responsabilità dei Sindacati, l'arti­
colo 5, il quàle dà facolfa ad essi di imporre contribuli a oa­
rioo di tutti i dàoo-ri di lavoro e di tutti i lavorato:ri che
up-presentano, vi siano o non vi siano facTitti, stabilisce l'ob­
bligo, per ciascun Sindacato, di devolvere annualmente al­
meno il decimo del provento dei contributi alla costituzione di
-un fondo patrimoniale, destinato appunto a garantire l'adem­
_pimento degli obblighi assunti da esso nei contratti collettivi.
 - 347 -

Il regolamento, a cui l'articolo 5 rinvia, determinerà le norme

dell' impiego di questi fondi, che dovranno assicurarne la in­
,tangibilità, affinchè ne sia garantito lo scopo.

V.

Il 2° capo del disegno di legge è dedicato alla magistra­

tura del lavoro.
Nelle legislazioni straniere, che hanno istituito un organo
per la decisione delle controversie in materia di rapporti col­
lettivi di lavoro, si parla sopratutto di arbitrato obbiigatorio.
E il termine arbitrato obbligatorio ricorre spesso nelle trat­
tazione di questo tema, come fosse la forma più perfetta del-
1' intervento dello Stato nei conflitti del lavoro.
Il disegno di legge invece istituisce addiritturn la ma­
gistratura del lavoro. Come abbiamo già accennato dianzi,
l'arbitrato obbligatorio non è che una forma più arretrata e
più imperfetta della giustizia di Stato. L'arbitro è qualche
cosa di meno del giudice. Esso è scelto dalle parti e rappre­
senta le parti nel collegio arbitrale. Questa caratteristica
dell'arbitrato di essere in tutto o in parte un'emanazione degli
interessati ha un grave difetto: quello di dare al giudizio un
carattere di tJ:ansazione e di compromesso, un carattere quasì
contrattuale, che ne diminuisce necessariamente l'autorità.
Una decisione non è veramente autorevole, e non s' impone
alle parti, se non deriva da un organo imparziale, che faccia
giustizia, e dia ragione a chi l'ha, non transiga, dando a tutti
ragione e a tutti torto. Malvolentieri si ricorre ad un giudizio
che fatalmente vi darà in parte torto, e meno che mai si ac­
eetta volentieri un giudizio, che non sia. una sentenza, ma un
.compromesso.
 - :348 -

Ecco pel'chè noi abhiruno crN:lut-0 ùi tlover supmiaro questo

stadio intermedio cd imperfetto deffal'bitrato. e giungeré &>n­
z'alb:o alln forma più completa e più prN-isa della vr,ra giuri­
sdizione. cho non può essei.-e rsercitat.a se non da un orngi­
strato. dn un giudice impaniale, 11011 interessato nè dir<'tta­
mente nè indirettamente nella controvcJ'sia. "'1bbiamo cos.l
nd disegno di lt'gge consacrato addirittura l' htituzione dt>ll:t
magistrcfura del la.11&ro.
Ed un altro passo abbiamo fatto su quc�ta via, nffidando
la giu.t:i;;d.izione nelle l'onh-oversic collPt.tive tlel la�·oro. non
già a un giudice !.'J)edalc, ma al magistrato ordinario. che ha
l'abitudine del giudicare. è pcr:l'cttamento inò ipc>u<lcntr dal
:potere esecutivo. ed è lontano da ogni influenza ec•onomic,a e po­
litica. An:>Jcb� creare una giu_risd.iziom1 speciale, uru1 dellP in­
numerevoli giurisdizioni speciali, che hanno franlu.mntu la.
nostra ol'ganizzazione giudiziaria. e l'hanno fntt.o. t.orn:1rr i11-
dietro di settant,a anni. abbiamo affidato la giru·isdizionc del
larnro alle Corti d'appello. magishatara elevatis!'<inlll, la cui
aut01·ità e il cui prf'sligio sono indiscussi. L'articolo 13 dd
disegno di legge pone il principio; gli articoli 14 r 15 danno
le modalità per la costitilliione del giudiee e la proerdul'a
del giudizio. La sezione di Corte d'appèlio, che è destinafa a
giudicare le controversie collettive del lavoro, viene costih1ita,
non di soli magistrati, ma anche di tecnici. come richiede la
natura speciale del giudizio. Ma i tecnici sono unic,11uentc
e,;;pe1·ti, da scegliersi da un albo formato con le opportune
gara�ie, non sono rarrpresentanti delle JJarti, cioè int"rcssati.
L'articolo 15 nrn'ultimo comma stabilisce anzi espressamente
che non possano mai. fa1· parte clcl Collegio giudicante gli
iscritti nell'albo, che siano dircttament,e o indfrettnment.c in­
tcl'nesatì nella controversia.
Sarebbe stato certo de.�jderabilc che la giurisdizione della
t"o,·tc d'appello f1rnzi.onant" come magisti·ahrra del lavoto fosse
stata piena, vale a dire che le parti fossero sta.te in ogni caso
obbligate a ricorrervi, in modo <Jhe con la semplice citazione,
 -349 -

come avviene in tutti i giudizi civili, fosse legittimamente

costituito il giudizio. Purtroppo non si è potuto giungere sen­
z'altro a questa mèta. Più che veri interessi vi si oppongono
pregiudizi e vecchie abitudini mentali, per cui si teme che
dal giudizio del magistrato del lavoro possano uscirne sover­
chiamente gravati i datori di lavoro, specialmente quelli che
meno godono di simpatie, e la cui opera è meno apprezzata
dalla generalità, come i datori di lavoro industriale. Si è
temuto che, in un periodo ancora delicato per la vita del-
1' industria, fosse imprudente affidare senz'altro la determina­
' I
zione dei patti di lavoro al magiskato. Forse in queste diffi­
denze hanno avuto influenza anche preconcetti teorici, tratti
dalle dottrine del liberalismo economico.
Noi sappiamo perfettamente che questo disegno di legge
esce dal quadro dell'economia liberale. Ma il fallimento del­
l'economia liberale in questa materia è stato così eloquente­
mente provato dai fatti, che non v'è bisogno d' insistervi. Il
fallimento è stato totale ed irrimediabile, perchè, in pieno
regime liberale, non era già più la domanda e l'offerta che
determinavano le condizioni del lavoro, ma la forza politica
delle organizzazioni. Nella pratica le leggi dell'economia libe­
rale non funzionavano più; valeva invece unicamente la vo­
lontà del più forte. Non è contestabile che l'equilibrio neces­
sario alla vita economica può esser molto meglio stabilito
dall' intervento di un giudice imparziale. Tanto più che, po­
sto un freno all'esercizio della forza privata, il libero giuooo
della domanda e dell'offerta riprende automaticamente il suo
posto e nei casi normali si determina senza ostacoli, dando
così al magistrato del lavoro un elemento sicuro di giudizio.
Non è del resto la prima volta nella nostra legislazione che si
deferisce al magistraro la facoltà di determinara il giusto
prezw delle cose (Codice di commercio art. 38, 60), ovvero,
in genare, di stabilire il modo con cui si debbono regolare
i rapporti patrimoniali fra privati. Basti ricordare l'arti­
colo 544 del Codice civile per cui « sorgendo controversia tra
 - 350 -

i prcrprieta.-ri, a cui l'acqua può essere utile, l'autorità giudi­

ziaria deve conciliare l'interesse dell'agricoltura e dell' indu­
stria coi riguai·di dovuti alla proprietà», è l'artfoolo 678 C-o­
dioo civile, J;>el' �ui nella comunione « se non si forma Wla mag­
gioranza, o se le delibcrazioni di e.ssa risultano gravemente
pregiudizievoli alla cosa comune, l'autol'ità giudiziaria può
dare gli opportuni provvedimenti». E gli csem:ni si potreb­
bero moltiplicare. La verità è che tutti i giorni il magistra.to
deve, nel suo prudente arbitrio. regolare i rnpporti. gi'lll'iùici, ,
perehè le leggi non prevedono tutti i casi. nnzi in genere
non danno che le linee direttive generali per la 1·isoluzione
delle controversie, e nella maggior parte dei giudizi è il ma­
gistrato che crea la u01·ma speciale valevole J)CJ· il caso con­
creto. L'esperienza insegna che il magistrato adt'm-pie rnagni­
fieame:nte a questo compito, per quanbo varia e difficile, dal
:punto di Yista tecnie-0, sia la materia che gli è sottoposta.
Tutti i giorni i nostri tribunali decidono questioni di respon­
sabilità civile, di brevetti, di ademp.uuo11to di contraiti che
richiedono cognizioni tooniche non facili, cerfo più difficili
di quelle che richiéda la valutazione della capaèità di una.
indust-ria a <lare un determinato salario e della col'l'isponde.nza
di questo salario alla mercede corrente del lavoro. :Malgrado
ciò. abbiamo voluto indulgere a qneati pregiudizi, sicuri che
l'esperimento, cbe si farà della giurisdizione del lavoro li
vmcerà con la prova eloquente dei :fatti, e abbiamo perciò
stabilito nell'articolo 13 del disegno di legge che la giuriRdi-
zione della Corte d'ap_pello funzionante come magistratura del
lavoro è obbligatoria per tutte le controversie relative all'ap­
plicazione dei contratti collettivi esistenti e che, quanto a.ile
controversie relative alla deterl11inazionc di nuove condizioni
di lavoro, essa sia obbligatoria per le controversie ira datori
di lavoro e lavoratori agricoli o tra impre.c;e esercenti servizi
pubblici o di pubblica nece.,;,sità e i loro dipendenti, o negli
altri casi sia soltanto facoltatiYa. Facoltativa, intendiamoci,
solo nel senso che, per stabilirla occorre il consenso di am-
 - 351 -

bedue le parti. ma una volta stabilita. l'articolo 13 dice

esplicitamente che essa diYiene obbligatoria, come negli al­
tri casi.
C"n problema gravis,-imo in questa materia ò la det.cr-
minazione dei criteri secondo cui il magistrato del lavoro
rl<'\'r:' giudicnrt'.
Per l' intr1·p1·etazi.01H' dei patti esistenti, clei·ivino essi
da contratti collettivi di lavoro regolarmente stipulati. ovvero
da norme stabilite da Sindacati misti. ovvero da leggi o da
tom;uetudini, non può esservi questione: valgono le norme
ordinarie sulla applicazione e l' intcl"pn•taziono ùolle leggi o dei
,,onh'atti. A questo punto anzi è opportuno 11otare che, o,·c
un contratto abbia regolato i rapporti collettivi del lavoro,
rsso deve av(!re piena esecuzione, a meno che non se ne chieda
es11lfoitamentc la revisione, nei casi in cui ciò è amme�so.
Tnvccc la questione è assai più ardua nella ipotesi cli dcl'�r­
minazione di nuove condizioni del lavoro, sia che si tratti di
rapporti giù regolati c•ontrattnalment<>, sia che si tratti di
rapporti non regolati. Quando dalla -pratica dei contraHi
c·ollcttivi e dalla giurisprudenza del magistrat.o del lavoro
saranno i:gorgate quelle norme prC<'ise. che costituiranno il
nuovo dirilto del lavoro, a queste norme dovrà attingen.' il
giudfre i critt>ri per In. sua dooisione. Tali norme oggi non
t•�istono, <' allora bisogna pur dare al magistrato qualche cri­
tc•1·io che lo guicli nella decisione; o nessun critnio, a nostro
,1nioo, può <'Ssere miglion' cli quello dat.o nrll' articolo 16,
il quale ;;i richiama all'eqttità, fonte di applicazione, ma nnc·he
cli creazionr, del dh-itto. La magistratura del lavoro si prc­
"Bnta adunqne come una magistratura di equità, esempio non
nuovo nel nost,ro diritto, e non nuovo sopratutto nella storia
degli istitut.i giuridici. �on occone ricordare la giurisdiziono
rwl 1we!orc romano, clH' fu sopratutto giurisdizione di equit,à,
e da cni sgorgò quel diritto pretorio od onorario, che fu la
base del diritto romano e il monumento più insigne della
sapienza giuridica di Roma.
 - 352 -

A meglio determinare e precisare il concctt.o insit.o già

nella formula « giurisdizione di equità » l'articolo 16 ag­
giunge che il magistrato del lavoro giudicherà « contempe­
rando gli interessi dei datori di lavoro con quelli dei lavo­
ratori e tutelando, in ogni caso, gli interessi superiori della
produzione ». Vi è infatti, in questa decisione del magistrato
del lavoro, un elemento di interesse pubblico, che esso non
può e non deve trascurare, perchè la contesa fra datori di
lavoro e lavoratori non interessa i contendenti soltanto, in­
teressa tutta la collettività nazionale, in quanto tocca l'as­
setto della produzione. La società è interessata che si produca,
e si produca a costi non eccessivi, tali cioè da consentire alla
produzione italiana la concorrenza con quella straniera. Di
qui l'obbligo fatto al giudice di elevarsi al di sopra della consi­
derazione del puro interesse delle parti e di tener conto degli
interessi superiori della produzione. Di qui la norma del
3° comma dello stesso articolo 16, che impone l' intervent.o,
nel giudizio, del pubblico ministero, rappresentante dell' in­
teresse generale, il quale con le sue conclusioni veglierà a
che la norma di legge sia scrupolosamente osservata.
Le norme circa l'azione giudiziaria e gli effetti della
sentenza emessa dal magistrato del lavoro, contenute nell'ar­
ticolo 17, sono un corollario logico del principiò dell'unicità
del Sindacato legalmente riconosciuto, della rappresentanza
conferita ad esso di tutti gli interessati, e del valore ri­
spetto a tutti dei contratti collettivi da esso stipulati.
Si stabilisce, pertant.o, nell'articolo 17, che l'azione per
le controversie relative ai rapporti collettivi del lavoro spetta
unicamente ai Sindacati legalmente riconosciuti, ed è :fatta
valere pure contro i Sindacati legalmente riconosciuti, ove
esistano, altrimenti in contraddittorio di un curatore speciale
nominato dal presidente della Corte d'appello. Quest'ultima
norma intende di provvedere al caso, possibile, che non esi­
stano Sindacati, contro cui si possa far valere l'azione in
'J
giudizio.
 353 -

Il Sindacato legalmente riconosciuto rappresenta in giu­

dizio tutti i datori di lavoro e tutti i lavoratori della cate­
goria, per la quale è costituito, entro i limiti della circoscri­
zione tenitoriale che gli è assegnata (art. 17, 3° comma), e
per conszguenza, le decisioni emesse in loro confronto fanno
stato di fronte a tutti gli interessati. Il che importa necessa­
riamente la loro pubblicazione, come pure stabilisce l'arti­
colo 17 ultimo comma.
Il disegno di legge si preoccupa altresì di assicurare l'ese­
cuzione delle sentenz;e del magistrato del lavoro. Una tale
necessità non è sentita in modo particolare per le ordinarie
sentenze del giudice, per cui sono sufficienti le norme sull'ese­
cuzione forzata. Non fu sempre tuttavia così, e l' istituto del­
l'arresto personale per debiti, da non molto tempo scomparso
dalla nostra legislazione (il Codice civile lo regolava ancora
negli articoli 2093 e seguenti), dimostra che, accanto alle
norme sull'esecuzione forzata sui beni, si è ritenuto pe1· secoli
necessario assicurare l'esecuzione delle sentenze, mediante forme
più energiche di costringimento della volontà. Si spiegano così
le disposizioni dell'articolo 22, che all'applicazione delle norme
ordinarie di legge sulla responsabilità civile e sulla esecuzione
forzata, aggiunge la comminatoria di pene contro coloro, che
rifiutino di eseguire le decisioni del magistrato del lavoro.

VI.

L' istituzione della giurisdizione del lavoro porta come

conseguenza necessaria il divieto dell'autodifesa. E questo un
principio fondamentale del diritto moderno, che il Codice
penale consacra, ponendo fra i reati contro l'Amministrazione
-della giustizia, l'esercizio arbitrario delle propriB ragioni, e che
2:l
 - 354 -

il Codice civile ribadisce, tutelando il possessore anche contro

il proprietario (Codice civile articolo 695).
Il divieto dell'autodifesa si estende naturalmente tanto,
quanto si estende la giurisdizione del magistrato del lavoro,
vale a dire, come stabilisce l'articolo 18, in tutti i casi, in
cui quella giurisdizione è, per legge, o è divenuta, per con­
senso delle parti, obbligatoria.
In tali casi la serrata e lo sciopero sono puniti, secondo
l'articolo 18, con pena pecuniaria, più grave per i datori di
lavoro, meno grave per i lavoratori; alla quale si aggiunge,
per i capi, promotori ed organizzatori, la pena restrittiva
della libertà personale.
Più gravemente, come è naturale, l'articolo 19 punisce
lo sciopero nei pubblici servizi, e più gravemente ancora l'ar­
ticolo 21 lo sciopero politico, che è vera causa di violenza pub­
blica. L'articolo 20 configura come delitto colposo il fatto dei
dipendenti dello Stato o di altri enti pubblici che, in caso di
sciopero o di serrata in un servizio pubblico, non facciano
quanto è in loro potere per ottenere la ripresa o la regolare
continuazione del lavoro; disposizione resa opportuna dagli
esempi che la storia di alcuni periodi della vita italiana ci of­
fre di funzionari, che si fecero, o per malavoglia o per altro
motivo, favoreggiatori, se non incitatori di scioperi.

VII.

Onorevoli deputati. Il presente disegno di legge che, in

soli 23 articoli, regola in modo organico e completo una ma­
teria nuova e che sembrava, per sua natura, ribelle ad una
sistemazione, segna un passo gigantesco nella trasformazione
dello Stato e nell'organizzazione della Società italiana. Esso
 - 355 -

rapp1·esenta la l'iòoluzione di un problema, che affatica l'uma­

nità da cento anni. L'interesse degli studiosi e degli uomini
di Stato di tutto il mondo è stato destato dal solo annuncio
della presentazione di questo disegno di legge, che voi ono­
revoli deputati, esaminerete, ne siamo certi, con la piena
consapevolezza della sua portata, che è immensa, e del suo
valore, che è storico.
 - 356 -

LEGGE SULLA DISCIPLINA GIURIDICA

DEI RAPPORTI COLLETTIVI DEL
LAVORO.

DISCORSO ALLA CA.MERA (*)

Debbo anzitutto un vivo ringraziamento ai colleghi della

Commissione, al relatore ed a tutti gli oratori che mi hanno
preceduto. La Commissione ha assolto al suo compito, non
solo con diligenza, ma con profonda conoscenza della materia,
e col proposito più sincero di contribuire agli intenti di pa­
cificazione sociale e di restaurazione dello Stato, che hanno
mosso il Governo a presentare questa proposta.
Il relatore onorevole Belloni, a cui mi piace dare un
plauso per la bella e chiara relazione, ha illustrato i con­
cetti fondamentali del disegno di legge in modo che non si
poteva desiderare migliore.
Questo disegno di legge ha avuto la ventura di consensi
pressochè unanimi ed all'estero ha suscitato un interesse così
vivo che deve lusingare il nostro amor proprio di italiani.
Ancora una volta l'Italia torna ad essere maestra del diritto
e faro nel cammino della civiltà.
Ma se oggi noi siamo in condizioni di discutere ed appro­
vare un disegno di legge come questo, ciò avviene perchè
il clima storico lo consente. La legge non è che forma; essa
non crea i fatti sociali, li regola. Occorre che la vita sociale

(*) Pronunciato nella torn?.ta del 10 dicembre 1\)25.

 357 -

offra la nossibilitit di. una determinata disciplina gilll'idica

J.){.'rchè questa nasoa viva e vitale. E pertanoo il difJcgno di
legge sui rapporti. collettivi del lavoro oggi e solo oggi può
venire dinanzi al Parlamento, perchè oggi soltanto esistono le
condizioni sociali e 1,oliticho pel' una disciplina giuridica ed
organica del lavoro. Non bisog-na dimenticare che l'opera
nostra cli lcgislat.ori è stata preceduta dall'opera degli orga­
niz1,atori o Mi propngandisti: a costoro deve andare la nosti:a
rieonoscrnza. (Bravo!).
'L'antecedente logico e neeessario del preseu.tc disegno di
legge ò Jtaccordo del 2 ottob1·e stabilito a Pnl.azzo Vidoni tra
ltt L'ont'ederazion,i dell'industria e la Confederazione delle c·or­
pora7..ioni fasciste. Questo si deve ricordare. E ciò non. sol­
tanto per dare al di.sogno di logge il valore storico che in­
dnbbiument� gli s])etta, ma anche JIBr determinarne con es.at­
tem:n la 1,orwta ed i limi ti.
Questa legge, come tlttte le leggi, non. ha nulla di asso-
lu oo e di dc:fi:rtihlvo: agginngo io stesso, non è perfetta. Essa
segue fati('osamente la via che per-0orre il fenomeno sociale
cl10 vuol 1·egolare, e come questo, ha le sue incognite {) i suoi
punti osc-uri.
Io cl1 e ne sono stato l'estensore, sono il primo a ricono­
scerlo o .a confessarlo. Sì, onorevoli colleglli, noi facciamo
un grande passo verso la sistemaziòne dei rapporti sociali,
che un socolo e mezzo di evoluzione economica,, politica e giu­
ridica hanno reso necessal'ia; mti della stra.da per cui ci in­
camminiamo noi conosciamo soltanto il primo tratto; nè
J)()SfilmilO dire ancoTa come si svolgerà in seguito.
Nel nostro tentativo, si ò detto, vi sono dei 1·ischi. Ma in
ogni grande impresa. in ogni iniziativa genìale, è semJJl.'e un
elemento di 1-ischio. Vi fu ri$chio nell'affrontare la guerra:
vi fo ri�clrio nella mai·cia su R-0ma.
Ma non è il rischio che :può fare indietreggiare il -fa­
scismo ! m soprawtto intendiamoci: io nei rischi del nuovo
orclinamcnto non comprendo affatto la possibilità, di un ri-
 - 358 -

t.()rno al :passato! (..lpprovazioni). Vi è, infatti, qualche amico

trepidante, il quale approva il disegno di legge mu. condi­
zionatamente. Dice: si. finchè voi siete su quel banco e tinchè
.Beniw Mussolini tiene il timone 1lello Stato. Ma. e poi ? Ri­
spondo subito: il l)<)i non verrà! (Approvazioni).
La riforma ha molteplici aspetti. È Yeranwnt,c una di
quelle leggi. che più cho innovare, SOYVCrtono. Mn in realtà,
sovvertono &11 quello che ora tre aruù fo, non 1m quello cho
è oggi. �oi abbiamo già raggiunto una sistemazione nei l.'!lJJ·
porti 80uiali, che è molto �, tl!:l non vogliamo dire itkn­
tica, a quella <'110 la leggo di<lciplinn e consacra.
Il nuovo assetto sociale ohe il fasoi,mo ha realizzato o
cbe il disegno di legge riconosce è in .:iostanza questo: dai-e
un equilibrio stabile ai rapporti fra le categorie e le r•.lassi.
Questi 1•apporti banno subìt.o nella storia anticn r recente
molte traversi.e, molte vicende; io ho cercato nella mia re­
lazione di delinearne a larghi tratti lo svolgiruent.o st<Jril:O.
Si è detto che n('1 r-app1·esentare l'assetto dei rapJJOJ'ti so­
ciali nell'epoca medioevale, sono stato ottimista. Mi si orn>onc
anche: quel periodo è pieno éli lotto sociali ed è fu.nestato du
guerte civili e da dirsordini. È vero; ma i tlisordini o le
lotte sociali del Medio Evo non erano dovuti all'assetto eco­
nomico e sociale. bensì alla debolezza ddlo Stato, all'incer-
1:ezza dell'assetto l)Olitico. Pere.io noi vediamo che Io stos�-o
sistoma corporativo il quale a Firenze era foube ,li lotte e di
discordie, a Venezia regolava fa vit;a eoonomica. garantendo
a tutti una perfetta tranquillità, rJerchè a Venezia vigilava
un forte Stato ed un Governo fortissimo. (.A:pm·ovaz ioni -
Oom:menti).
L'armonia che, si voglia o non si voglia, esisteva nei rap­
pcrti sociali in quell'epoca venne mono con la fine dello cor­
porazioni. Questa. fine fu dovuta, in parte, alle mutate con­
dizioni dell'economia mondiale, conseguenza <lcl sorgere della
grande industria, ma in _parte, anche, al rivolgimento l)Olitico
prodotto dii1la rivoluzione francese, che portò al Governo dello
 - 359 -

Stato la borghesia. Per la borghesia le corporazioni erano un

impaccio, perchè ostacolavano l'acquisto da parte sua, della
direzione della produzione, che essa riteneva, ed era effettiva­
mente, necessaria, e del predominio assoluto sulle classi ope­
raie, che parve ad essa, e forse era in quel momento, indi­
spensabile.
Non si accontentò pertanto la borghesia francese trion-
fante nella rivoluzione di proclamare la notte del 4 ago­
sto 1789 la fine delle corporazioni, essa volle ribadire questa
abolizione con un divieto perpetuo di ricostituzione e con
la legge 14 agosto 1791 vietò tutte le coalizioni sia operaie
che padronali, « tutte le associazioni - dice la relazione
preposta alla legge - nelle quali gli operai o i padroni si
riuniscono per la tutela di loro pretesi interessi ».
Ma il modo stesso del trionfo della borghesia aveva in
è già racchiusi i germi della debolezza avvenire.
La borghesia, che governava in nome della libertà, volle
ignorare il fenomeno sindacale. Ma tale ignoranza produsse
fatalmente un effetto grave ed inatteso, il giorno che ad essa
si aggiunse lo sviluppo smisurato della grande industria e il
moltiplicarsi delle masse operaie.
L'agnosticismo dello Stato, che restava indifferente da­
vanti alle miserie dei lavoratori, doveva indurre fatalmente, e
condusse alla unione dei lavoratori e alla loro resistenza di­
retta all'oppressione padronale. Fu questo, il fenomeno che
si determinò nella prima metà del secolo XIX. E le organiz­
zazioni potenti, le quali, in regime di libertà e di suffragio .
universale fiorirono, crearono ben presto una situazione per­
fettamente inversa a quella che si era determinata dopo la
rivoluzione. La stessa arma che la borghesia aveva imbrandito
per affermare il suo dominio, finì per rivolgersi contro di
essa e per minacciare non solo questo predominio, ma la
stessa esistenza dello Stato.
Egli è che l'equilibrio tra le classi, rotto dalla rivoluzione
.francese, non era stato più ristabilito; e avvenne perciò che
 - 860 -

le alterne ,irocnde delfa vita cronomica e J.)Olitica condtlccs�:ero

prima alla oppressione delfa dus,ie operaia, poi a quella. delle
classi ca1JHalistiehc.
Squilibrio, questo. dannoso in sè, ma 11i1 1 ancora nello
suo <'Onseguenze politiche. Chè da tal• fln�so o rifht�so, da
tali lottc incessanti de rivò la tlfagrngazione dello Stal-0. cioè
il danno e l'oppressione di tutti. Fu la situazione. c�ist.inte
in Italia negli anni che -precedettero la marcia su Iloma.
D fasci,smo ha avut-0 questo valore storico: cli rit1tabiliro
l'equilibrio fra lo classi, di porsi fra le <!lassi in una situaziom
òi arbitro e di motler:itore. in modo da impedire cbr l'una
sopraffacesse l'altra, e che dalla lotta dell'una contro l'altra
derivasse la debolezza dello Stato <' la serviti1 e la mi�oria
dei cittadini.
Quest-0 il valore storico del regime faseista nel cam fh')
so 0iale. quzsto il va loro iltorico nel '-'aD'IPo ;;o.fale dcTl 1 Jc,gge
che discutiamo. la quale non è p!;lrtanto fogge :mtiprofotaria,
come non è higge antica.l)italil!tic-a,; è unicamrmte lcgg.c di
equilibrio socfrùe. Ed, in verità, se dovessimo dare uu !{indizio
sulla portata sociale del disegno di legge dedu.r>endolo drùla ac­
coglienza clte ad esso è stata fatta dalle v:nic categorie o dai
va1·i gruppi sociali, noi dovi·emmo concludt1rne ehr es�o è
piutt.osi:o favorevole ai lavo1·atori che ai dat-Ori ili lavoro,
perchè è sfai:<> molto più bene accetto alla classe operaia che
no.n alla classe pad1·onale. (À.pp ro-vazio ni).
Perchè io non ho avuto che con."Cnsi nel cam[)O dei lavo•
ratori. consensi di lavoratori oscuri, i quali l1a.nu:> si>ntii:o
veramente una liberazione in quesre provvidenze legi�lat,ìve.
Finalmente è :finita la tutela, dei demagogJ)i borghesi sopra
i lavoratori; è :finit,o lo sfruttamento JlOlitir: '> degli operai.
Questo regimo è stato accusato cli togliere tuHe lo libedà,
ed è quello che 1·estitu.isce la libertà a tutti.
L'accoglienza, che il p1'0lctariato ha fatto al JisP.gno di
legge è la 1i-;posta mi.?liore che noi possìamo dare agli OP.PO·
sitori che nell'A:ula e :fuori l'hanno tacciata di antiproktnria�
 - 361 -

L'onorevole Graziadei, il quale ha certo preparazione e

cultura tali da poter discutere con competenza di questi fo­
nomeni, ci ha obiettato sopratutto due cose. Ha detto in
prin10 luogo che quando noi andiamo predicando la necessità
di tutelare la Nazione contro le esorbitanze della difesa di
classe, noi non facciamo in sostanza che un giuoco dialettico,
perchè confondiamo la Nazione con la classe borghese, iden­
tificl1iamo gli interessi della Nazione con quelli della classe
dominante, c forniamo alla borghesia un altro mezzo di
oppressione contTO il proletariato.
La Nazione, dice l'onorevole Graziadei, come voi la con­
cepite è pura astrazione. Come la critica moderna ha dimo­
strato, la realtà non è la Nazione; la realtà sono le classi.
È una opinione rispettabile certamente questa, ma non
è, onorevole Graziadei, dottrina e pensiero moderno. È il
pensiero di Carlo Marx; e non so come l'onorevole Graziadei,
che è stato uno dei primi critici di questo pensiero, possa
oggi ritornarvi in pieno. Siamo ancora nel campo di quel
materialismo storico che la critica moderna ha completamente
superato.
Vi sono classi certamente, ma non ci sono due classi,
ce ne sono molte, infinite. Ci sono, più che classi, categorie;
gruppi, i quali si intrecciano continuamente e siffattamente
che non possiamo dire dove l'uno cominci e dove l'altro finisca.
Ognuno di noi fa parte contemporaneamente di più classi, e
non sempre è facile definire quale è quella che maggiormente
determina la sua condizione civile ed economica. Noi intellet­
tuali, ad esempio, siamo borghesi forse, ma siamo certamente,
sopratutto lavoratori. E quindi il mppresentare il mondo e
la vita e la storia come un eterno contrasto fra due classi
fra loro antagoniste, è fuori della realtà, la quale ci dimostra
invece che continui sono gli intrecci delle classi, ma sopra­
tutto che gli uomini ed i g-ruppi, nelle loro azioni e nelle
loro reazioni. non tanto sono spinti dai loro interessi materiali,
quanto dai loro sentimenti, dalle loro idealità, dalla loro con-
 - 362 -

cezione della vita e della storia. Tutti questi elementi, essen­

ziali nella vita dei popoli, il materialismo storico trascura
e trascura la dottrina marxista; ee30 perchè Marx può con·
si<lerarsi ormai, definitivamente relegato in soffitta. (Ap­
provazioni)
Vi è poi un'altra obbiezione dell'onorevole Graziadei. Egli
ci accusa di contraddizione perchè mentre neghiamo l'auto­
difesa delle classi, ammettiamo l'autodifesa delle nazioni.
Nessuna contraddizione, onorevole Graziadei. 1Ientre, in­
fatti, non v' è alcuna organizzazione superiore alle nazioni,
che possa far giustizia alla nazione, vi è una organizzazione
superiore alle classi, che può far giustizia fra le classi. Nè
basta. Appunto perchè la concorrenza e la lotta è la legge
eterna dei rapporti tra le nazioni, la solidarietà deve essere
la legge dei rapporti trn le classi nell'interno della nazione.
Se, infatti, vi sono ragioni di contrasto fra le categorie, i
gruppi e, diciamo pure, le classi, vi è una ragione intima di
solidarietà che tutte le riunisce di fronte alle necessità della
lotta e della concorrenza mondiale. Le ragioni della solida­
rietà nazionale sono dunque prevalenti, e devono prevalere.
La storia ci insegna che il mondo non è diviso in classi ed
in gruppi, i quali in tutti i paesi abbiano interessi omoge­
nei, ma è diviso in società, che sono organizzate in Stati, i
quali sono tra loro in rapporti oontinu_i di eoncorreHza e di
lotta per la vita, il dominio e predominio nel mondo. Ciò
spiega la solidarietà, che esiste fra le classi di una stessa
nazione, e il contrasto perenne che divide le classi di nazioni
diverse.
Tutta la concezione socialista è profondamente errata,
antistorica, e contraria alla realtà, appunto per questo, che
essa ammette la solidarietà internazionale delle classi e nega
la solidarietà nazionale. Noi rovesciamo i termini del pro­
blema, quale è stato posto fino ad oggi: alla lotta di classe
nella solidarietà internazionale contrapponiamo la solidarietà
delle classi nella lotta internazionale.
 - 363

Ed in verità, noi abbiamo, per lungo tempo, assistito

alla lotta di classe, scatenata senza limite all'interno delle Na­
zioni, e alla predicazione di una pretesa solidarietà interna­
nale delle classi, con cui si sarebbe realizzata, contraddizione
assurda, la perpetua guerra interna, e la perpetua pace este­
riore. In verità la teoria e la pratica socialista si risol­
sero per i paesi poveri, esclusi dallo sfruttamento delle mag­
giori ricchezze mondiali, nient'altro che in uno strumento
di oppressione delle Nazioni più povere da parte delle Nazioni
più ricche! Questo è stato praticamente in Italia il sociali­
smo e il comunismo, cioè mezzo di sfruttamento economico
e politico del popolo italiano, arma di predominio degli im­
perialismi stranieri! (Approvazioni).
E non minore del valore sociale è il valore politico della
riforma che il presente disegno di legge realizza. Tutta
la storia dell'umanità è piena della lotta tra il principio di
organizzazione, rappresentato dallo Stato, ed il principio di
disgregazione, rappresentato dagli individui e dai gruppi:
anzi la storia dell'umanità e della civiltà non è che la storia
di questa grande lotta: quando il principio dell'organizza­
zione trionfa, tionfa la civiltà; quando il principio della di­
sgregazione trionfa, si cade nella barbarie! La legge dei corsi
e dei ricorsi storici, divinata dal nostro Giovan Battista Vico,
non è altro che un'applicazione 1,di questa legge più generale.
Le società sono organismi che hanno un loro ciclo di vita, che
nascono, si sviluppano, prosperano, decadono e muoiono; così
come nascono, crescono, invecchiano e muoiono gli organismi
umani. La storia si ripete, ed i cicli storici si ripetono appunto
per questo, che la storia dell'umanità non è la storia degli
individui, non è la storia dei gruppi o delle categorie o delle
ciassi, è la storia delle Nazioni. E le Nazioni hanno il loro
ciclo di vita. Quando pi·,wale il principio dell'organizzazione,
si ha lo sviluppo dell'organismo sociale, cioè lo sviluppo della
civiltà di un popolo; quando prevale il principio della cli­
sgregazione, si ha la decadenza e la fine della civiltà.
 - 3(J4 -

OL·a noi abbiamo a:ssistito al 1·ipetersi rli c1ueste fasi nella

st:orfa dell'u.manitù.: l'Impero romano ha ra_pprcswtato il cul­
mine della potenza organizzativa ùello Stat:o. La fin<' dell'im­
pero romano ha rappresentato il frionfo <lt'lla cli-;grrgnzioue,
che è durata molti secoli. e che non è nncorri del tutto finita;
siamo am:ora in pcricxlo di assestament-0 con vicende aJt,1,r1w
di consolidamento e ili disfaciment:o.
Dopo il .Medio �vo nbbiamo avuto un periodo di riorga­
nizzazione dello Stato, g-iunto al 1n1.o culmlnf'. alla fuw del
�etolo decimosettimo e ai prindpì del ,eeolo dei·imc}t.t.a,..o. Ma
il ptincipio di disgregazione che domina tutto il '\leJ.i,, evo
ha ,-ipreso il sopravvento nella prima fase drllu rivoltrniono
francese, è stato sopraffatfo dal risorg,ero del sèntiruento nu­
zionale nella sceònda fase delltt 1·ivoluzion" e rlurante l' Im­
pero. è ricomparso cli nuovo, dopo il crollo di Napl,,one solto
la mite vest<' d<'l liberalismo. invadrndo 1mro a. pot:o tutto
l'organismo clello Stato o manifostarulosi potenlcm<>nte nella
lot.ta delle classi o nella ilisgregaziorn, a cui queAta lotta h11
daro luogo.
Il fascismo iu.i.zia il pel'iodo <lr>lla ricostruzione e dc-}
consolidamento dello Stato: qui è il r,ompito st01·ic:o dPl fa­
scismo, e n'Ell eontriLuto cl1e la presente legge reca alla rico­
stituzione dello -Stato, sta il suo valore politico, che è grande.
Questo disegno di lc,ggE', adunque, è una fa.sr importante e
decisiva del to.nsolillameuto dello Stato. L' Itafot ha la glo­
ria di apl'Ìre questo nuovo cfolo <!ella storiu ddl'umanità; e
il fascismo ha la gloria di essere l'artoficc J)rinci]Jalc della
nuova missione che l'Italia si è as8uo.ta nel mondo. :Nella
legge che discutiamo, infatti, anG!()ra una volta si nl.llni:fcsta
l'intima essenza del fascismo: il quale rias!,umr in sè il
principio della socialibà. IJ i'ast>ismo, o i;ignori, è socialità, a
il trionfo del fascismo è il trionfo del principio dell'organiz­
zazione sociale. Ecco verc11è il :fMcismo è un principio in sè
eterno, contingento solo nelle sue manifostazionj a.ttuuE clie
sono italiane, schiettamentr jtaEane.
 - 365 -

, che il fascismo ha
La fase di consolidamento dello Stato
uno dei momenti più deci­
iniziato e di cui questa legge è
e e nei modi, che i tempi
si vi, si manifesta a noi nelle form
consentono.
del nostro movimento;
In ciò sta, appunto, l'originalità
o fort e e far trionfare il prin­
il quale vuol costruire lo Stat
ndos i sul privilegio di pochi,
cipio di organizzazione, non basa
mas se e su la loro partecipa-
ma sull'inquadramento delle
zione alla vita dello Staro.
ito oscuramente fin dai
Tale necessità il fascismo ha sent
e tale nece ssità oggi consacra
primordi della sua esistenza,
nella sua legislazione.
entrano nello Stato e nella
Per la prima volta le masse e
e malcontente, ma serene, liet
Nazione non già tumultuando se entr ano
assegnato. Le mas
del posto che ad esse viene
rug ger lo, ma per consolidarlo, per
nello Stato non per dist
come lo Stato dà ad esse la
dargli la parte migliore di sè,
riconoscimento.
piL1 alta tutela e il più grande
ha trascorso prima della
Nel triste periodo che l'Italia
no ancora tanti altri popoli
marcia su Roma e nel quale vivo
interessi materiali e morali,
del mondo, per tutelare i loro llo
ratori altro modo, che que
non avevano le masse dei lavo si fac eva no pa-
i dem ago ghi
di rivolgersi ai demagoghi. E
gare lautame nte i loro serv izi.
le
umano trattamento che
I miglioramenti ed il più ani zza ­
hanno pagato ai loro org
masse hanno ottenuto, esse lo ent e.
ralmente e politicam
tori socialisti, materialmente, mo ita
con questa legg·e viene garant
Per la prima volta oggi dei loro in­
no diritto, la cma
alle masse la tutela a cui han loro
i, del la loro istruzione e della
teressi materiali e moral so di div eni re
ad esse in compen
educazione, senza chiedere sot tra zio ne del le
politico. La
mezzo e strumento di dominio zione ad ess e del la
ghi, la restitu
masse al governo dei demago zione
iticam ent e come vogliono, la separa
libertà di pensare pol
 - 366 -

infine della difesa sindacale dalla politica, ecco un altro n­

sultato decisivo di questa legge.
Il sindacalismo, che noi consacriamo e riconosciamo e
discipliniamo, non ha nulla di sovversivo, nulla di anti-statalc,
e ciò risponde pienamente alla natura delle cose, perchè in sè
il sindacalismo non è nè sovversivo, nè antistatale, nè anti­
nazionale, è un fenomeno necessario ed eterno, proprio di
tutte le società e di tutti i periodi della storia.
Non vi è in realtà alcuna ragione perchè al principio
sindacale sia necessariamente connesso un determinato sistema
politico o peggio un determinato sistema economico -politico
come il socialismo. Si può e si deve dunque, e il fascismo
l' ha fin dal principio compreso, operare finalmente la se­
parazione tra sindacalismo e socialismo.
Il socialismo ha verso le masse alcuni meriti ed io non
voglio disconoscerli; ma ha molti e gravissimi torti, partico­
larmente verso le masse italiane a cui, facendosi conscio od
inconscio strumento degli interessi delle grandi potenze stra­
nier� egemoniche, ha sempre fatto dimenticare che vi è non
soltanto un problema interno, ma anche un problema inter­
nazionale della distribuzione della ricchezza.
Eppure il problema della distribuzione internazionale della
ricchezza è il solo importante e decisivo per le masse lavo­
ratrici di un paese povero, come l'Italia.
Se, infatti, noi riuscissimo a risolvere, come vogliono i
socialisti, il problema della distribuzione interna del reddito
nazionale, con la totale soppressione dell'extra-profitto del
capitale e la sua attribuzione ai lavoratori, la nuova distri­
buzione che ne deriverebbe, non aumenterebbe la retribuzione
del lavoro che di una piccola percentuale, forse neppure il
venti peir cento. Le statistiche provano infatti, che, già nel­
l'ordinamento economico attuale, la massima parte, più del­
l'ottanta per cento del reddito nazionale, va ai lavoratori, e
una piccola parte, meno del venti per cento, va ai capitalisti.
Ma in realtà il piccolo vantaggio della diversa distribuzione del
 367 -

ito dal mutamento nella

reddito sarebbe largamente assorb
L'esp erienza dimostra, e l'e­
organizzazione della produzione.
vo, che la sostituzione dell'orga­
se�pio della Russia è decisi
izzazi one priva ta della produzione,
nizzazione collettiva 2ll'organ
proce sso produ ttivo viene arrestato.
ha effetti distruttivi. Il
e tr::i. il valor e del risult ato e i mezzi
In questa contraddizion
, sta l'assu rdo dei sistem i socialisti.
adoperati per conseguirlo
t:wt e e decisi va per il proletariato
Al contrario è ìmpor
della distribuzione interna­
di un paese povero, la questione
Vi sono paesi , le cui risorse naturali
zionale della ricchezza.
loro il godim ento di un reddito quattro,
sono tali da consentir
magg iore di quell o italia no. Sono i paesi
cinque, dieci volte
di tutti i cittad ini, ed anche dei lavoratori,
in cui i redditi
super iori a quelli dei cittad ini, ed anche dei
sono più volte
lavoratori italiani.
del lavoro in Ita-
Questo, soltanto questo, è il problema
to del problema nazionale
lia, il quale altro non è che un aspet
italiano.
sivi inutili e dan-
Aver fatto sistematicamente, con diver
al prole tariato italiano, è
nosi, dimenticare questo problema
. lo posto chiaramente e
la colpa storica del socialismo Aver
opera i d'Ita lia, è il merito
nettamente alla coscienza degli
iaus i).
indistruttibile del fascismo. (App
italiano sta nella
La risoluzione del problema nazionale
le class i e le categ orie del popolo
più stretta solidarietà tra
cale, che abbia mo prese ntato, è un
italiano. La legge sinda
a via, ciò che equiv ale a dire, sulla
passo decisivo su quest
della Nazi one italia na nel mond o.
via del potenziamento
legge è dunq ue
Il valore sociale e politico del disegno di
do storic o e l' inizio
immenso. Esso segna la fine di un perio
; il passa ggio dalla fase di sviluppo della mo­
di un altro
ibri e i suoi disordini,
derna civiltà industriale, coi suoi squil
nica ed organica di-
alla fase di sistemazione, in una armo
sciplina.
 368 -

Quakhc spiPgnzione Ol'a sul congegno tecnico della nuova.

legge
.llienno anzitutto, che la ri,forma l1n un caraltei·c: t..otnli­
tario etl organfoo, <'he non consente emendamenti sostaru.iati.
L'esperienzn fatta all'estero in que,;ta materia, l' ho ric·Oi'·
dato nella ;mia relazione e la Com.nl.bsioM lo ha rihadil·o
opportunamente, din10�-tra che le riforme parziali sono clt·�ti­
nate a fallire. Orcone una riforma organica. che <'Om Pn'ntla
il ticonoscimeuto e la di,-t•i_pli.nn ginrid ica dei sindar-i1 ti. la
dfadplina dei contratti collettivi cli lavoro, l'istituzione di itn
organo giudizia1 io pc1· le controver,:;fo del lavoro, e infine,
il divieto dello sciopero e della scrmtu.
Sono quattro punti fonrlameutali, tutt,i e quattro necrssnri,
tutti e quattro connessi. Se noi facciamo cadere un::i Svia mit­
giia cli questa catena, cade il tutt.fJ. Non :possiamrJ pensare
soltanto alla disciplin,t dei sinclaeati. o solo :1llu <lisriplirrn
dei contrnhi collettivi ùel lavoro, o ::iolo alla mngìstralm·a
dcl lavoro o solo al divieto dello sciopero P della ;:;rn·uta.
Tutto è necessario e tutto è parte essenziulc dd sisk•ma.
Comindaruo d11l primo punto: l u ùiscipliua giuridi<,a dri
.sindacati. Disciplina giuridiea <le.i sindacati nou mol diro
soltanto riconoscimento, vrrol dire tutto un si.tr.ma di normo
cbe ne regolano la vita e il fonzionament-0.
Il riconoS!'imeuto giuridir·o <lei sindacati, l'li<' conJrrisr"
ad essi la persoualità giuriilira d r•ve ne:!e;:;sariamcnf:e, a mio
avviso, essere cmmes;;o con la unicità dei sindacati. Quf'St.'l
unicità è stata deprecata da molti durante molt,o tempo, ma
è necessaria. �on possiamo roncc_pire una or�anizzazionl" dei
rapporti oollettivi del lavoro con una molt.eplicilà ili sin<la­
cati. Se il sindacaoo è, como deve essere, ra:p_prescntantt• della
categoria, della classe, cl organo giuridico dei suoi internssi,
deve {!S$rre neoossarinmenoo unico. fl concepire l'esiRf:enza cU
più sindacati esercitanti le identiche funzioni, in coucorreu.za
tra loro. con gli stessi diritti e gli stessi doveri, è residuo
di una mentalità a1Tetratn e direi quasi medioevale. �cl me-
-�

369 -

dioevo infatti, cioè m un periodo di disgregazione dello

Stato, abbiamo assistito a fenomeni analoghi; coesistevano
allora il comune del popolo e il comune della signoria. Ma
oggi ci meraviglieremmo di vedere esercitare le funzioni co­
munali da più comuni nello stesso territorio. Perchè la
stessa cosa non deve valere per i sindacati? Se il sindacato
è organo di diritto pubblico, non può essere che uno. Al più
si può consentire (e siamo stati molto larghi nel farlo) che
· col sindacato legalmente riconosciuto, possano coesistere altri
I
i
sindacati come pure associazioni di fatto.
Tutto ciò è così semplice che :fra qualche tempo ci stu­
piremo che ci sia voluto tanto sforzo per comprenderlo.
È importante sopratutto liberarsi dall'idea che queste
organizzazioni di carattere sociale debbano essere strumento
<li lotta politica e mezzo di ascensione di uomini e di gruppi
politici.
Il sindacato di diritto pubblico è invece un organo per
sè apolitico. Gli uomini che lo reggono possono avere le loro
opinioni politiche, ma il sindacato in sè non ha :funzione po­
litica. Inso=a bisogna finalmente operare la separazione
fra il sindacalismo e la politica.
,, Anche su questo punto è bene però intendersi chiara­
11
mente. N"oi vogliamo la separazione tra il sindacato e la poli­
tica di partito, non già :fra il sindacato e il sentimento na­
zionale o :fra il sindacato e il sentimento religioso. Il culto
della patria non è politica, è dovere di tutti gli italiani, come
il rispetto e la pratica della religione cattolica, che è la
religione ddlo Stato, non è e non deve essere strumento di

I
politica. rn:i forma e necessità di vita.
Il ànd!lC':Jto pertanto collaborerà con lo Stato nell'assol­
vimento dei �uoi dm·eri etici e sociali, per mantenere vivo il
sentimento patriottico e religioso, perfetta la pace sociale,
completa, la solidarietà nazionale.
Io credo che questo mie dichiarazioni soddisferanno l'ono­
·revolc Cavazzoni. Sì, onorevole Cavazzoni, tutti i buoni cat-
21

i
.J'
 - 370 -

tolici potranno entrare nei sindacati legalmente riconosciuti,

se saranno contemporaneamente buoni i�aliani. Essi non solo
non vi troveranno nulla che possa rcpugnarc alla l0ro co­
scienza religiosa, vi troveranno, al contrario, l'ambiente più
adatto per la realizzazione di quegli ideali religiosi e sociali
che la Chiesa cattolica propugna.
Quanto alla struttura dei sindacati, nel di�cgno di legge.
che il presidente del Consiglio ed io abbiamo avut-0 l'onore
di presentare alla Camera, si faceva una espressa menzione
dei sindacati misti, senza renderli in qualunque modo ob­
bligatori, ma prcvendendone la pos ibilità; la Commissione
parlamentare ha creduto che questa menzionP fosse superflua.
�on ho difficoltà a consentire la sopprcssionP, ma ciò
non importa, lo dichiaro espressamente, e ·elusione dei sinda­
cati misti. Il silenzio della legge non significa divieto;
significa soltanto constatazione della realtà attuale, che an­
cora non conosce questo tipo di sindacato.
So bene che contro i sindacati così detti misti n sono
pregiudizi di ordine internazionale, ai quali, però. noi non
possiamo certamente inchinarci; la legislazione internazional'.'
è stata dominata dai principi della lotta clas ista, che siamo
lieti di aver superato in Italia.
Personalmente dichiaro che ho molta simpatia per i sin­
dacati misti, e credo che in essi non vi sia alcun pericolo;
ma molti rnntaggi; sopratutto vantaggi di indole psicologica
grandissimi, fra cui quello di rendere evidente l'intima soli­
darietà che lega tutti i fattori della produzione. Perchè que­
sto dobbiamo far comprendere a tutti, non solamente op8rai,
ma anche indus+riali: che vi è una solidarietà assoluta fra i
fattori della produzione, nel momento decisivo della vita
economica, che è quello della produzione. Se nel momento
della distribuzione sorgono contrasti, questi si possono risol­
vere tanto più facilmente, quanto più profondo e vivo è lo
spirito di solidarietà stabilito fra i fattori della produzione
nel momento della produzione.
 - 371 -

Poche osservazioni a proposito dei sindacati di dipendenti

dello Stato e di altri enti pubblici.
Meditatamente il disegno di legge non si occupa dei
Sindacati di dipendenti dello Stato, anzi dichiara che questi
Sindacati non possono essere legalmente riconosciuti, e che
in taluni casi gravi (quando si tratta degli organi più delicati,
partecipi dell'esercizio della sovranità), sono proibiti. E si
comprende. Lo Stato può considerare necessarie le organizza­
zioni su basi eg·uali e in perfetta parità di condizioni, fra
gli industriali, i produttori, gli imprenditori, gli operai e
gli altri lavoratori, perchè i rapporti fra gli uni e gli altri
sono essenzialmente di diritto privato, sono rapporti fra
eguali.
I rapporti invece tra lo Stato e i suoi dipendenti sono di
natura ben differente, 11011 soltanto perchè lo Stato 11011 si
può porre allo stesso livello del cittadino che assume come
suo funzionario o impiegato, ma anche per ragioni di natura
etica e giuridica molto delicate. Infatti, mentre il privato
nell'organizzare la sua azienda e nel trattare i propri dipen­
denti, non ha giuridicamente obbligo di attenersi ad altro
criterio che a quello del proprio interesse, lo Stato e gli
altri enti pubblici, in quanto sono organismi etici, devono
fare giustizia ai loro dipendenti.
Ciò è tanto vero che, nel seno stesso dell'Amministrazione
dello Stato e degli altri enti pubblici, sono stati creati orga­
nismi per fare giustizia ai pubblici funzionari impiegati ed
agenti; e tutta la legislazione dell'ultimo quarantennio in­
torno alla giustizia amministrativa, con la conseguente costi­
tuzione di speciali organi giurisdizionali, come la Giunta
provinciale amministrativa, e la quarta Sezione del Consiglio
di Stato, sono altrettante manifestazioni di questa peculiare
esigenza della vita dello Stato, che Io Stato italiano ha pie­
namente compreso e in parte soddisfatto.
Dico in parte, perchè la legislazione italiana in materia
di giustizia amministrativa, benchè molto progredita, non è
 - 372 -

certo ancora perfetta. e qualche cos..-i e' è anoora da fare per

:rendere complefo gim;tizia ai dipcnùenti dello Stato e degli
altri enti publ>lid. lo sono pienamente di quPst-0 avviso. rna
non e,�t hic focus. Occorre iu :ùtri tcrnuni l'icordal'e eh,. la.
disciplina dei 1·ap lJ()t-ti tra lo Stato e gli nitri enti pul>l.Jliui
e i loro dipendenti non può che fnr pal'te lldlo ale�so orrli­
nnmento dello Stato. Sono norme intr•rnti di org-uniiza:e;iono
dello Stato e degli altri enti pubblici. È i11 q1wll1t sr·ùc 1·ho
il problema dli rapl)-Orti tm Jo S:a.to l: i suoi di1wn•lc11ti de1e
trovare la soludonc. Lu C'<inuni!",iune ha J/!'<11><>�to tli intro­
durre nd disrguo di leggo un t>mcnd:unento col quale t;Ì rbcna.
ad un'11ltra legge, la ùisdpliua tùtcriure di l:ùi raJ,1JOrti. In
que.'!'to sen�o e t'On qursti limiti iu ,•redo uJu., l'Pmr•11da111eou,
si posc;a accettai·e.
C-0mc funzio11,i, e <'Oli qu.ili garanzir. 1:1111 c111•1Ji co11w-1>lli
il Sindaca o Le;alm.-mb ri ·ono,,·int ,: è qu('sf{l l'nltinm pu11io
della di;;c,iplina dei Siudiwati, su cui ùM·o i11lr11tf,•11cr1: lu
Camera.
Il Sindacato deve ncce�sarinmcut.e Ps.-..·t'O soltopo�t.1 al
controllo dello Stato. TI Sindnr·at-0 è un �r:.rano d,·llo Stato,
partecipa a funzioni <lcllo Stato r-<l rsercita perfino diritti
inerenti alla. sovrenità, come quello ili ,;tabilirc " I) •rrc•vin•
coattivall}(l1lte imposte. Come :si può concc1iir,• che un or�ano,
il quale rappresenta non solo roloro. <·hc vi sono i,;rritti, ma
tutta la categoria <li datori di lavoro o di lavrm1tori, prr ru.i
è costituito; che stipula <:'ontratti collettivi per tuHi gli ap­
partenenti nlla categoria., sumo o non �iano iscritf-i; che
impone contributi anche a l'Oloro i quali non ne fanno part<1,
ai possa sottrarre al controllo dello Stato?
L'onorevole Lanzillo ha censurato qurst,o controllo e l'ha
trovato eccessivo e impaociante. Il controllo è quello che oc­
corre cd è limitato allo strctt-0 ner:>e�sario. Es!'-0 riguarda il rico­
nosc:imenw giuridico, la approvazione dello Statuto. la. ratifica.
della nomina di taluni dirigenti, il bila.Mio, la P-Ossibilità di
scioglimento delle amministrazioni. Ma si tratta, onorevoli
 - 373 -

colleghi, di creare una serie di organismi i qciali amministre­

ranno annualmente una somma che io valuto dn 300 a 400
milioni di li.re. Lo Stato non può nè moralmente, nè politi­
r,amrnto rinunzfo.re neanche ad un nilllesim-0 del controllo
citahilito dal disegno di legge. Lo Stato non può ammettere,
e Io Stato fasniata meno che mài, che si costituiscano Stahi
nello Stato. L'orgnn.izzazione dei sindacati deve essere un
mozzo per disciplinare i sindacati, non un mez,.:o per creare
organismi pot�nt.i eJ incontrollati, che 11ossano SO\'Xastare lo
Stato. (Applausi).
SuJl.i disci1ilina giuriùfra dei contratti collettivi v-i è ben
poco da <lire. Il disegno di legge rappresenta un grande
JJrogresso sullo stato di cose esistenl:e. Esso ammette l'effica­
cia d()l contratto collctfivo di fronte a tutti gli interessatì,
siano o non siano iscritti al sindacato. Si risolve cosi l'annosa
questione del vHlore dei contratti collett-ivi, e si risolve in
modo Hoddisfacenté _per la tut,c:-la delle classi lavoi:atrici.
Il contratto collettivo, reso rosi e:fffc11sce per la sua cst.en­
sione, diviene efficace anche pci: la sicurezza della sua appli­
cazione. Perchè lo. logge impone ai sindacati di dBvolvere un
decimo dello loro entrate alla costituzione di un fondo de­
Rtinato a garantire Fesatt.o adempiment.o delle obbligazioni
del sindacato.
E vengo all'ultimo punto, che è quello su cui la discus­
sione è stata più vjvare, la magistratura del la,·oro.
Non ripetel'Ò ciò che ho detto nella mia relazione. Per
giungere definitivamente alla soluzione integrale del p1·0-
hlema della giustizia nei rapporti del lavoro, non è suffi.
cientc l'arbitrllto obbligato1·io, ma OCC'.Qrre la magistratura del
lavoro. cioè la vera e _propria giurisdizione.
Credo cbC' sn questo punto non vi sia sta.t,0 dissenso
app,-ezzabilc. Invece un disscnw piuttost.o grave si è miµiile­
stato sul carat-tere e i limiti della !;Ìlll'isdizione della magi­
stratura del lavoro. 11 disegno di legge stabilisco che la giu­
risdizione del magistrato del lavoro sia in ogni caso obbliga-
 - 37.,1, -

to. ria, quand-0 si tratti di applicazione dei contratti collettivi,

qualunque sia la catt)goria di datori di lavoro o di Lavorat.ori,
:i. cui si rifeiiscono. Il disegno di legge stabilisce ancora cho
la giurisdizione del magistrato dC>l lavoro sia obbligatoria,
anche nella formulazione di nuovi patti di lavorv, quando si
tratta di vertenze fra imprrnditori di servizi pubblici o di
pubblica 1�ccessità e i loro dipendenti, <' quando si tratta di
vertenze fm 1n-oprietari o affithiari - in genere datori di
lavori agi'icoli - e i loro dipendenti .
Dimodochè dalla obbligat.o1·ietà della giurisdizione del ma­
gistrato dd lo.varo por la forma.zione dei nuovi patti .sa.rebbero
escluse r industria manifal:tur•iera e quella commerciale.
Que.,t.o stabilisce il progetto di legge.
Io llo esposto nella relazione i motivi che potnvano giu­
&tifica.re il tratt-amcnro parti -0lar� fatto alJ'i.... clustria in cn11 ·
ironto della agricoltura.
8c io dicessi c1ui sono cmtu..'-tlasta tll'lla tli;;criminazione
d-irci co� no11 1·ispondente a verità. (Commenti). :.\la bi.wgna,
quando si fanno lo leggi, non solta11to tener pre�nli lo
aspirazioni ideali e dottrinali hensì anche certe nc-res,;ità
mntingenti.
Ora, la diversità di trattamento fatta alPagricoltura e
ali' industria. ha qualche giustifa:azione.
L'agricoltura è un' indùstria necessaria perchè essa è
veramente essenziale alla vita della Nazione. Una sospensione
del lavoro agricolo a1lCbe per brevissinio periodo, costituir,•bbe
una vera jattura nazionale!
Vi è poi la maggiore importanz:t della classe agric.ola,
dovuta al suo maggior numero (essa rappresenta i nove de­
cimi della popolazione) e al suo più grande valore politico.
Già il Ca-p-0 del Governo, notò la parte preponderante c,he il
cet.o agricolo ha nd fenomeno fascista, clrn esso definì essen­
zialmente ru1·ale.
L'ingresso delle classi agrieole nella vita politica, è un
fatto decisivo della vita italiana. il merito del qu:ile deve
 - 375 -

riconoscer�i alla guerra, e al fascismo. Le classi agricole son o

pertanto mature per urr esperimento sociale. come quello della
gfodsdizio11c oùbligatoria del magisfrato del lavoro. Lo classi
industriali, che non parteciparono al travaglio della guerra ,
chr 1iiù. si tennero lontane dalla rinasr}ita fasci&ta, si trova no
in uua condizione di minor preparazione spirituale.
D'altro canto, non si deve disconoscerr, che la produzionp
intlustriu1e non è una produzione di prima necessità come
nuclla agricola; ed infine che essa in questo momcnt.o, si
clibntte in difficoltà. molto gravi, dovute a vario eausc, ma
sopratutto alla continu:i oscillazione dei lJl'èzzi e dei costi.
li; iillow noi abbiamo pensato che _potesse i.11 via transi­
toria attendor:d, -prima di dichiara.re obbligatoria per l ' indu­
:,,tria lu giuris dizion<i del magistrato del lavoro. Sarà attesa,.
c:rrtlo. uon molto lunga, che i tatti stessi si incaricheranno
di ahhr1winrn. Perchè è naturale che, creata la giurisdizio ne
dellu lllaFtistratura del lavoro pe1· l'applicazione dei patti esi­
stmti, irresistibilmente la sua autorità si estenderà anche alle
que,t.io1ù die riguardano le uuove condizioni del lavoro, e
l'e�errrpio magni.fico dell'industria agricola, io sono certo,
1100 sarò. senza fl'utt.o unche 1>er le classi industl'iali. (Ap­
plaui;i - 0fJmmen.ti).
Onorevoli colleghi, questa legge, cho voi vi preparate ad
a.ppro,,arc, non è e non può e non vuole essere una legge
c·omplrta. Essa si limita a stabilire punti :fondamcntnli, apre
una via che s,trà percorsa in seguito. Mcdita.tament,e noi non
abbiamo voluto sceprle1·e in particoJari,e ci siamo limitati a
bt!1bilire solo i pilastri della nuova orga11izzazione; il che
ci ha ron..entito di taJ.'C una legge, la. quale è elastica al
massimo grado.
Quello che vi preseutiamo è im edificio, <li cui le grandi
linee, i muri ma,estri. sono al complet.o, ma in cui i partico­
lari e gli iwces�ori non sono anco1:a costruiti. Tutti gli adat­
tamenti e;hc l'esperienza rivelerà necessari sono dunque pos-
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si.bili. ..il contrario di quanto si è dett.o, questa ò una fogge

l'he lascia agli sviluppi futuri del sindaeali;:mo piena. libertà.
Qunlcuno di tnli sviluppi si può fin da oggi dì'lineare.
i
Il sbdaeat-0. che fno a ieri non è stato che un grctfo str·n­
menb della lotta ili cla-sse e un tutore degli interessi mate­
riali immedinti. sia dei lavorat-0ri sia df>gli i1r1 prr-nditori. di l-ctt·
tcrà qualche- co;ia ili più alt.o, cli pìì1 bollo e di più no!Jilr.
�\ esso saranno aftirlati altri immrichi !' ulh-e .fu nzioni,
l'i.;truzione professionale. specia1mcnt.e qu.ella delle c>la:;si o­
per:.iie. l':issistenza, l'educazione, b Pl't!vidcnza cd anrhe qu.ù­
die compito ulteriorP. cli nutu.ra piu delicata e difficile. Horsc
il sin:hcato si prepam ad amir� nuove vie all'azione <lrlto
�tato.
Lo Stato ha avuf;o talvolta, per corte sue neeossità con-
1ingcnti. specialmente in tempo di guerra, bisogno ili a:,sum,,rc
funzi0ni di carattere economico. L'esperimento f' sèato disa­
strodO. E C'ÌÒ non hant.o percbè lo Stato :sia p..r suo. 11ahn·a
incapace di esercitare funzioni di organizzaziono p1·o<lu( tiva,
qaanto _pe1· la sua jmpreparaz.ione tecnica. QucllP. funzioni di
carotf,cre rconomico sono statf\ affinate a btll'Ocrat i presuntuosi
r qualehe volta ignoFanli sempre' inesperti. (Approimzioni).
Tanto ciò è vero ebe alcune funzioni di natura cconomic.:a,
cl1e lo Stato esercita da molto tempo, in modo cla csscrvj
ter:n.ieamente preparato. hanno oramai umt conveniente si­
stemazione. Valga per tutti l'esempio del monol)Olio dei ta­
bacchi e dell'esercizio di Stato delle ferr ovie. Ciò v uo] di re
chC' qun_ndo gli organi -teonici vi sono, la gestione dello Stal;o,
se pur·c non è FidP.ala, è capace di dare utili risultati. Or­
bene, può vcniJ:e il giorno in cui la Naidone sia di nuovo
chiamata ad organizzarsi unitariamente per un g'l.'ande sforzo.
Quel giorno i sindacati ('i daranno gli uomini tccuicamcnto
pteparati. Ecco, dunque, un altro grande comvit-0 dei sin­
dacati.
Nè basta. Col nuovo ordinamento sindacale noi croiamo
un focolare nuovo di attività e di vita nel -seno della Nazione.
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At.tività fruttuosa e concreta, che allontanerà molti uomini

intelligenti e capaci dalle lotte .infeconde della poliraca par­
tii;iana,
Sè è cli poco momenw la possibilità. che ora, e soltant,o
ora si apre, di costituire la, rapp1·esent:.tnza polilica. dei sin­
dacati. RappresenhtJ1.za che non sarà gre'tta tutela di inte­
rc8si partirolari, ma mezZò di espressione di quelle capacità
t�enicbe. c-he sono sì necessarie al buon funzionamento delle
a., ,emulee 1cg-isb.tive.
Dehbo dire in ultimo qualche cosa dei rapporti tra l'or­
dinarucutr> aiudaaale. ronteuuto in questo disegno di legge, e
l'orùiuamcnto corporativo, da tnluno vagheggiato.
)fol coneetto d<'Jl'o1:dinamentò co11,orativo tatti i citta­
dfoi �ono inquadrati i;eC'on.do lit professione che essi esercitano,
di modo che si èrc/l una organizzazfone Tigida e schematica
:.;enza nlcuua poss.iùilitù di libero sviltlppo.
X<>i ctedi:uno che un simile artificiale inquadramento
di tuH:a la popolazion� non risponda alle condizioni attuali
deliu vita italiana. Meglio è partiro da un dato di fatto ési­
stente, ùnlla realtà, oioè dai sindacati; noi questa realtà. svi­
luppiamo, diumo a<l css;? nuovi Mpetti., e creiamo i sinda.c:Lti
lcg,ùinenti• l'ic·onosciuti: se la vita dei sindacati diventerà
rosi rigogliosa cornr crol.ian.10, in J11odo che tutti coloro che
rnno degni di cntrani vi appartengano effettivamente, ne
r.Ì!>ult.erà un si�f:cma che si avvicinerà al corporativo; ma se
ne ilistingucrà sempre per un elernento essenziale.
I membri del sindacato. che avranno la direzione della
viba economica del Paese e regoleranno i rappo1·ti fra lo
d�s�i, debbon-0 infatti in ogni caso costituire mm élite di
perrone ca.pnci. consapevoli, di sicura fede nazionale. Il giorno
in cmi tutti i datol'i di lavoro, fotti i lavorat.o1·i italiani a­
vranno questa capacità, questa consapevolezza e questa fede,
aJJora, ma solo allora. il sindacato di-verrà, automaticamente,
cot·JtOrazione.
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Ono1·cvoli coDeghl, io con::hiutlo. TI fnseìsmo doveva final­

mente l'i�olvere l:i quc,;;tione oociale. e cli;;eiplinfft<' il sindaca­
lismo. Era quèsto un impcguo d'onol'e. che il fa.srismo aveva
assunto per k sue stDSse origini. �on è fors;i ancom il mo­
mento di fare la st-ori:1 interiore di quel complesso movimento
politico e �oriale che si c·hiaurn. fas.cismo; ma certo, uno de­
gli elementi fonclamPn.tnli della nasl'ìta e d('llo iwiluppo del
fasdsmo è stato il movimento sindacale.
C'onsent1t,em1. a qu0stò pt'Oposito, onorevoli colleghi, un
ricordo personale. Già da ruolt i anni io ho affr-rmato la. mia
fede nel !'<indacali"mo uazi.onale, strumento di pacificazione
tra le classi. riconosciuto r controllato dallo ::;t;ato.
In un discorso per la inngurazione ll<'ll'irnno accaclc-mico
affUniversità ili Padon1.. elle tv.nni nel novemlm: l!l20, io ho
affem1ato molte co�f' <·he oggi &mo realtà e quesl,o, fra l'al­
h-o, cho rappresr-nta la sintesi cli quella mia orazione, ma puù
e;,sere anche la conclusione del pl'e.,ent.e dhicorso. < J\IuJ irruclu
la gravità dei trmpi fl la l'l'ÌSi 1>0liti.::a e soc-ial" cb" tutti ci
turba, io ho fede nell'avvenire deUo Stato. Lo 8tnto è Lu so­
cietà stessa in quanto !!i organizza, 1·ioè in quanto esiste o
vive, perche l'organizzazione é la vita. Avèr i'ede nelJ'avvc­
n.irt> dello Stato è dunque aver fede nell'avvenire li.e