Simone - Schemi e Schede Di Diritto Amministrativo (12 Ed.)

ES COLLANA SCHEMARI SIMONE
Studio Memorizzazione Ripasso

4/2
DI DIRITTO
AMMINISTRATIVO
Metodo schematico Simone
XII EDIZIONE
SCHEDE STACCABILI
SIMONE
EDIZIONI GIURIDICHE
dal 1968
TUTTI I DIRITTI RISERVATI
Vietata la riproduzione anche parziale
Tutti i diritti di sfruttamento economico dell’opera appartengono alla Simone s.r.l.

(art. 64, D.Lgs. 10-2-2005, n. 30)
Della stessa collana:

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Vol. 1/3 • Schemi e Schede di Diritto del Lavoro

Vol. 2/3 • Schemi e Schede di Diritto Pubblico e Costituzionale
Vol. 3/4 • Schemi e Schede di Diritto Penale
Vol. 5/2 • Schemi e Schede di Istituzioni di Diritto Privato
Vol. 6/4 • Schemi e Schede di Diritto Commerciale
Vol. 7/2 • Schemi e Schede di Diritto Processuale penale
Vol. 8/3 • Schemi e Schede di Diritto Processuale civile
Vol. 14/3 • Schemi e Schede di Diritto Tributario
Vol. 21/3 • Schemi e Schede di Istituzioni di Diritto Romano
Vol. 45/2 • Schemi e Schede di Diritto Internazionale Privato
Vol. 46/3 • Schemi e Schede di Diritto Internazionale
Vol. 47/5 • Schemi e Schede di Diritto dell’Unione europea
Simone: una garanzia nella didattica universitaria

Ogni anno le Edizioni Simone si presentano aggiornate e migliorate grazie all’esperienza cinquantenna-
le che contraddistingue la Casa Editrice.
La collana Schemari Simone si caratterizza per l’utilizzo di un secondo colore al fine di trasformare le gri-
gie pagine nozionistiche in un più agile e vivace materiale di apprendimento.
Per saperne di più sul «metodo di studio Simone» chiedi al tuo libraio e a quanti oggi sono funzionari,
magistrati, notai, avvocati etc., che hanno formato la loro preparazione sulle nostre pubblicazioni, sem-
pre imitate, mai eguagliate.
Direzione scientifica a cura del Dott. Dario di Majo

Revisione e aggiornamento del testo a cura delle dott.sse Chiara Palladino e
Alessandra Pedaci nonché dell’avv. Beatrice Locoratolo
Alla precedente edizione ha collaborato la dott.sssa Anna D’Angelo
L’elaborazione del testo, anche se curata con scrupolosa attenzione, non può comportare specifiche responsabilità
per eventuali involontari errori o inesattezze
Finito di stampare nel mese di ottobre 2019

da «CBL Grafiche s.r.l.» -Napoli
per conto della SIMONE s.r.l. - Via F. Russo, 33/D - 80133 - Napoli
Grafica di copertina a cura di Giuseppe Ragno

PREMESSA
Da oggi «Schemi & Schede», per distinguersi dalla concorrenza che tende a confonde-
re i nostri clienti, rientra nella nuova collana «Schemari Simone».
Questi originali volumi seguono i programmi tradizionali degli Atenei ponendosi come
sussidio del manuale adottato per:
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— identificare, al pari delle «slides», i punti chiave e le linee generali della disciplina;
— dedicare maggiore attenzione agli argomenti «caldi» più frequentemente oggetto
di domande d’esame;
— facilitare la lettura, agevolare la memorizzazione, velocizzare il ripasso.
I volumi sono strutturati in pagine staccabili per essere facilmente inserite negli sche-
dari a fogli mobili utilizzati per prendere appunti durante le lezioni.
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ti si apprestano ad affrontare questa complessa disciplina, un utile supporto per la pro-
pria preparazione.
Il lavoro, strutturato in tavole sinottiche e schemi articolati, presuppone già una co-
noscenza di base della materia e si raccomanda la contestuale consultazione del ma-
nuale istituzionale.
Questa XII edizione si giova di una veste grafica più accattivante ed affianca agli sche-
mi tre differenti rubriche:
— osservazioni, che approfondisce aspetti rilevanti della disciplina;
— differenze, che analizza aspetti particolari della materia, stimolando i confronti e i
paralleli fra i diversi istituti;
— in sintesi, che offre un quadro riepilogativo degli argomenti affrontati.
Aiuto…… Help……, SOS……
Questo volume mi ha aiutato molto, ma non trovo in commercio lo «Schemi & Schede» di
un’altra disciplina che devo studiare!
Cosa devo fare?
È il momento di metterti in gioco e fare da te!
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Apri il libro di testo e consulta l’indice generale.

Ti renderai conto che esiste una partizione complessiva della materia i cui argomen-
ti principali (che sono, di regola, i titoli dei Capitoli) possono essere utilizzati per costru-
ire i tuoi schemi.
Inizia a leggere capitolo per capitolo per dare una prima sistemazione degli argomen-
ti cardine partendo dalle «parole-sistema»: definizione, fondamento, oggetto, riferimen-
ti normativi, funzioni, soggetti, applicazioni, limiti paralleli, differenze, eccezioni etc. cer-
cando, istituto per istituto, di inserire e incasellare tutti i concetti in questo schema.
Così avrai costruito la scaletta……!

che ti consentirà, al momento dell’esame, riportando alla mente le «parole sistema»,
di ricordare con facilità, esporre con ordine e «navigare» sugli istituti affini, contrari etc.
A completamento dello schema:
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punti presi dal vivo con i tuoi schemi riassuntivi ricavati dal testo.
Usa prevalentemente una matita o penne cancellabili a diversi colori per integrare,
sottolineare ed evidenziare i termini più importanti.
Lascia sempre un po’ di margine laterale ad ogni pagina per poter aggiungere succes-
sivamente eventuali «glosse» o «arricchimenti».
Parte Prima
L’ordinamento
amministrativo
1 Il diritto amministrativo tra l’ordina-

mento nazionale ed europeo
2 Le funzioni dello Stato
3 Le fonti del diritto amministrativo
4 Le situazioni giuridiche soggettive di

diritto amministrativo
Il diritto amministrativo tra
1 l’ordinamento nazionale
ed europeo
1 Il diritto amministrativo: concetto e caratteri
Nozione: il diritto amministrativo è la disciplina giuridica dell’organizzazione, dei

mezzi e delle attività della pubblica amministrazione, nonché dei rapporti tra questa
e gli altri soggetti dell’ordinamento.
►È diritto pubblico ▻deriva dalla volontà dello Stato

interno
►È autonomo ▻si fonda su propri principi e proprie regole

Caratteri
▻si riferisce a tutti i soggetti che fanno parte dell’or-
►È comune
dinamento
►È ad oggetto va- ▻i fini da perseguire variano a seconda dei cambia-
riabile menti sociali e giuridici
2 La Pubblica Amministrazione
Se «amministrare», in genere, vuol dire realizzare degli interessi, quando il soggetto che
amministra è pubblico vuol dire che lo stesso agisce per il soddisfacimento dell’inte-
resse pubblico.
In particolare, la P.A. può essere intesa in senso soggettivo e in senso oggettivo (si trat-
ta di nozioni correlate tra loro e non contrapposte).
►in senso soggettivo: insieme delle strutture burocratiche costituite per lo

Pubblica svolgimento di funzioni amministrative
Amministrazione ►in senso oggettivo: attività di amministrazione regolata da norme giuri-
diche e svolta per la soddisfazione di interessi pubblici
3 Evoluzione del sistema amministrativo italiano
►L’Amministrazione pubblica nell’epoca pre-unitaria. Il potere è accen-

trato nella persona del sovrano (titolare del potere di governo) e nei mini-
stri che compongono il governo da lui nominato. L’organizzazione ammi-
Storia della nistrativa è fortemente accentrata.
amministrazione Principali provvedimenti normativi: Statuto Albertino (1848), che costitui-
italiana sce la prima Carta costituzionale, dapprima, del Regno di Sardegna e, poi,
del Regno d’Italia e la L. 1483/1853 (legge Cavour), con la quale l’Ammi-
nistrazione è stata riorganizzata ponendo i ministri alla direzione dei sin-
goli dicasteri

1iIl diritto amministrativo tra l’ordinamento nazionale ed europeo

7
►La funzione amministrativa dello Stato dal 1861 alla crisi di fine secolo.
Il nuovo ordinamento si fonda sui principi della responsabilità ministe-
riale di fronte al Parlamento. Si rafforza il modello di Amministrazione
per ministeri e l’organizzazione amministrativa si sviluppa secondo un
modello gerarchico-piramidale.
Principali provvedimenti normativi: nasce il sistema di doppia giurisdizio-
ne (ordinaria ed amministrativa) con le leggi nn. 2248/1865 sul contenzio-
so amministrativo, 5992/1889, istitutiva della IV sezione del Consiglio di
Stato con competenza generale sulle controversie tra le autorità (non si par-
lava ancora di Pubblica Amministrazione) ed i privati, e 6837/1890, istitu-
tiva delle Giunte provinciali amministrative (G.P.A.)
►La P.A. nell’età giolittiana e sotto il regime fascista. Lo sviluppo del siste-
ma amministrativo segue due principali direttive: meridionalizzazione e
sindacalizzazione della P.A.
L’Amministrazione si accresce di nuove funzioni e servizi d’interesse so-
ciale a carico dei poteri pubblici e si ha l’accesso nel pubblico impiego del-
la piccola e media borghesia meridionale.
In seguito, con l’avvento del regime fascista, viene ripristinata un’organiz-
zazione accentrata e gerarchizzata dello Stato con la contestuale creazio-
ne di organismi con funzione di intervento nel sociale (enti assistenziali e
previdenziali; corporazioni).
Principali provvedimenti normativi: L. 290/1908 sul pubblico impiego che,
da una parte, afferma la soggezione del dipendente alla supremazia della
Storia della P.A. e, dall’altra, introduce primi elementi di garanzia per il lavoratore; L.
amministrazione 100/1926, sull’organizzazione degli uffici pubblici; L. 237/1926, con la qua-
italiana le il sindaco elettivo viene sostituito dal podestà, nominato dal potere cen-
trale
►L’amministrazione nell’Italia Repubblicana. Con l’entrata in vigore della
Costituzione si afferma il principio del pluralismo istituzionale. Viene dato
ampio risalto alle autonomie locali e si opera una ridistribuzione delle
competenze fra amministrazione centrale e periferica.
Principali provvedimenti normativi: evoluzione normativa del pubblico
impiego, dal T.U. 3/1957 fino alla L. 93/1983, che ha dettato una disciplina
uniforme applicabile a tutte le PP.AA.; introduzione del doppio grado di
giurisdizione per il processo amministrativo; istituzione dei T.A.R. (Tribu-
nali Amministrativi Regionali) con L. 1034/1971
►Gli anni ’90 e i nuovi rapporti tra P.A. e privati. Cambiano i rapporti tra
Amministrazione e cittadino con alcune importanti riforme ispirate ai ca-
noni di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa. Le parole
chiave delle riforme sono: decentramento, autonomia, delegificazione e
semplificazione, sussidiarietà
Principali provvedimenti normativi: L. 142/1990, sugli enti locali (oggi, TUEL,
D.Lgs. 267/2000) e L. 241/1990, sul procedimento amministrativo; privatiz-
zazione del pubblico impiego con il D.Lgs. 29/1993 (ora D.Lgs. 165/2001) fi-
nalizzata al recupero di efficienza della P.A; federalismo amministrativo, at-
tuato con la L. cost. 3/2001, di riforma del Titolo V Cost.
►Verso una P.A. più efficiente e «sburocratizzata». Una P.A. agile, snella,
scevra da oneri burocratici e, soprattutto, trasparente: è questa la finalità
cui mirano gli interventi del legislatore moderno, che fa dell’open gover-
nment e della semplificazione i criteri guida della sua azione
Parte PrimaiL'ordinamento amministrativo

8
4 La dimensione ultrastatale del diritto ammini-
strativo: la P.A. europea
Nozione: il diritto amministrativo europeo ha ad oggetto l’amministrazione europea,
ossia l’insieme degli organismi e delle istituzioni dell’Unione europea.
►Il diritto ammini-

s t r at ivo qu a l e
complesso di rego-
le comuni ai vari
diritti amministra-
▻in tal caso, è espressione dell’integrazione tra ordi-
tivi degli Stati
namento europeo e ordinamento nazionale
membri prodotte
Applicazione
direttamente da
della normativa
fonti dell’Unione
europea
prevalenti sul di-
(CASETTA)
ritto interno
►Il diritto ammini-

strativo europeo è
▻in tal caso, è parametro di legittimità dell’attività
mediato dal dirit-
amministrativa
to interno di rece-
pimento
Con l’espressione amministrazione europea si intende l’insieme degli organismi e del-

le istituzioni dell’Unione europea cui è affidato il compito di svolgere attività sostan-
zialmente amministrativa e di emanare atti amministrativi (CASETTA).
Con lo sviluppo del processo di integrazione europea, il tradizionale sistema dualisti-
co di amministrazioni — europeo e nazionale — è venuto attenuandosi, lasciando sem-
pre più spazio alla formazione di un’amministrazione europea integrata, intesa come
un sistema complesso di amministrazioni — comunitarie, nazionali ed a composizione
mista — che concorrono a costituire quella che è stata definita come «amministrazio-
ne comune dell’ordinamento europeo» (CHITI).
La difficoltà di individuare una pubblica amministrazione europea è legata alla mancan-
za, nell’ordinamento dell’UE, di una chiara ripartizione delle funzioni tra le istituzioni.
Ad oggi, può affermarsi che, sostanzialmente, l’esecutivo dell’Unione viene individuato
nella Commissione europea, la quale agisce con l’ausilio di altri organismi europei.
►Commissione europea
Amministrazione
►Agenzie esecutive
centrale europea
►Comitati e Agenzie europee
5 Le fonti del diritto europeo

Il sistema giuridico europeo è costituito dall’insieme di norme che regolano l’organiz-
zazione e lo sviluppo dell’Unione europea e i rapporti tra questa e gli Stati membri.
Pertanto, le fonti del diritto europeo sono costituite dal diritto europeo originario, che


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comprende i trattati istitutivi e gli altri atti successivi che li hanno modificati e integra-
ti, nonché dal diritto europeo derivato, che comprende le norme emanate dalle isti-
tuzioni europee per il raggiungimento dei propri obiettivi quali regolamenti, direttive,
decisioni, raccomandazioni e pareri.
►Trattati dell’Unione
Diritto europeo
►Atti successivi modificativi dei Trattati
originario
►Principi generali del diritto
▸ha portata generale

▸è obbligatorio in tutti i suoi
▻regolamento elementi
▸è direttamente applicabile in
ciascuno Stato membro
▸non ha portata generale

▸non è obbligatoria in tutti i
suoi elementi
▻direttiva ▸non è direttamente applica-
bile nello Stato membro do-
vendo essere recepita da
►Atti vincolanti quest’ultimo
▸ha efficacia immediata, pro-

ducendo effetti diretti negli
▻direttiva self exe- ordinamenti interni se e nel-
Diritto europeo cuting le parti in cui imponga ob-
derivato blighi precisi ed incondizio-
nati a carico dello Stato
▸se è di tipo indeterminato è

obbligatoria in tutti i suoi
elementi
▻decisione
▸se indirizzata a particolari
destinatari è obbligatoria
solo nei confronti di questi
▸rivolge al destinatario (Sta-

to membro o privato) un in-
▻raccomandazione vito a tenere un determina-
to comportamento, senza
►Atti non vincolanti alcun obbligo di risultato
▸esprime l’orientamento
▻parere dell’Unione su una determi-
nata questione

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Dopo l’entrata in vigore del Trattato di Maastricht nel 1992 si era creata una situazione di
Osservazioni
possibile confusione dovuta alla presenza, nell’ordinamento dell’UE, di due soggetti, la
Comunità europea e l’Unione europea, e di due Trattati fondamentali: quello istitutivo
della Comunità (TCE), risalente al 1957, e quello istitutivo dell’Unione, (TUE), appunto
del 1992.
Conseguenza di tale situazione era anche l’utilizzo, in modo indistinto, delle locuzioni di-
ritto comunitario e diritto europeo.
Con il Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009, la confusione tra la de-
nominazione di Unione europea (UE) e quella di Comunità europea (CE) è cessata. I Trat-
tati oggi in vigore sono due ed hanno lo stesso valore giuridico: il TUE, Trattato sull’Unio-
ne europea, ed il TFUE, Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, che ha sosti-
tuito, il (vecchio) TCE. Il soggetto giuridico di riferimento è uno solo: l’Unione europea.
In sostanza, la vecchia Comunità europea è assorbita dall’Unione europea ed il termine
Comunità è sostituito con quello di Unione. Conseguentemente, oggi è corretto parlare
di diritto europeo o diritto dell’Unione europea.


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note
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2 Le funzioni dello Stato
1 Lo Stato
Nozione: lo Stato è quella particolare organizzazione del potere politico, che esercita
il monopolio della forza legittima su un determinato territorio e che dà vita ad un ordi-
namento in grado di soddisfare i suoi interessi generali. Costituisce un’articolazione ter-
ritoriale della Repubblica, insieme a soggetti sovrani e autonomi quali Comuni, Provin-
ce, Città metropolitane e Regioni (art. 114 Cost.).
►Politicità
Caratteri
►Sovranità
►Popolo (elemento personale)

Elementi
►Territorio (elemento spaziale)
costitutivi
►Sovranità (elemento organizzativo)
2 Funzioni dello Stato
Funzione politica ►Individuazione generale dei fini da realizzare
Funzione ►Positivizzazione del fine da realizzare attraverso la creazione di norme

legislativa giuridiche
Funzione
►Concreto perseguimento dei fini dello Stato
amministrativa
Funzione
►Tutela e vigilanza sul perseguimento dei fini dello Stato
giurisdizionale
Sebbene in linea teorica le funzioni anzidette sono distinte tra loro, di talché non dovreb-
Osservazioni
be sussistere alcun tipo di ingerenza e confusione, è comunque opportuno specificare il

diverso ambito di operatività della funzione politica rispetto a quella amministrativa, che
nella realtà quotidiana non è sempre facilmente delineabile.
Ed infatti, il rapporto tra amministrazione, governo e politica è uno dei più controversi
della storia repubblicana.
Già in ambito costituzionale è possibile rinvenire l’idea di amministrazione quale orga-
nizzazione strumentale rispetto al Governo (art. 95).
D’altra parte, il Governo, unitamente al Parlamento, esercita attività di indirizzo politi-
co e amministrativo: il primo consiste in un complesso di manifestazioni di volontà ver-
so un fine unico, il secondo, viceversa, nella prefissione di obiettivi per l’azione ammi-
nistrativa. Di qui la considerazione che il momento amministrativo non è estraneo

2iLe funzioni dello Stato

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all’esercizio dell’attività di governo e, per converso, il governo, espressione delle for-
ze politiche di maggioranza, allorquando entra nell’amministrazione, vi introduce ele-
menti di politicità.
Relativamente, poi, all’apparato burocratico, la Costituzione stessa non propende per la
«sterilizzazione politica» della burocrazia (CARLASSARRE), né tantomeno ostacola l’ap-
partenenza della stessa a forze politiche diverse rispetto a quelle al potere (CASETTA).
L’amministrazione deve, tuttavia, essere leale verso la forza politica e/o coalizione aven-
te la maggioranza in Parlamento; essa deve porsi quale strumento di esecuzione delle
direttive del Ministro, il quale, a sua volta, assume la responsabilità degli atti del proprio
dicastero.
La tendenziale distinzione tra politica e amministrazione caratterizza il nostro ordina-
mento soprattutto con riferimento al lavoro pubblico, la cui disciplina intende delinea-
re con chiarezza le attribuzioni della componente politica e quelle della componente non
politica (ossia «burocratica») (CASETTA).
3 Il potere politico e la funzione politica

Nozione: il potere politico (seppur non espressamente previsto dalla Costituzione) è
quello cui spetta individuare i fini che lo Stato deve perseguire.
La funzione politica si esplica attraverso l’emanazione di atti politici volti ad individua-
re i fini pubblici che devono essere perseguiti dallo Stato e dagli altri enti pubblici so-
vrani (indirizzo politico statale).
▻in quanto tali fini non sono vincolativamente po-

►Libertà dei fini
sti da altri soggetti
Caratteri
▻in quanto tale attività può assumere le forme pro-
►Libertà delle for-
prie di atti posti in essere nell’esercizio di altre fun-
me
zioni
►Corpo elettorale
►Parlamento
►Governo
Titolarità
►Presidente della Repubblica
►Regioni
►Corte costituzionale
L’individuazione e la scelta dei fini di interesse generale che lo Stato intende perseguire
Osservazioni
in un determinato momento storico costituiscono, dunque, oggetto della funzione po-

litica, che incontra come unico limite le previsioni della Costituzione. Gli atti emanati dai
soggetti pubblici, nell’esercizio di tale funzione, sono detti politici e sono caratterizzati
da una particolare disciplina (v. infra).
Va considerato che, per la dottrina (SANDULLI), fra i soggetti titolari del potere politico
rientra anche la Corte costituzionale, le cui pronunce rappresentano atti di suprema di-
rezione della cosa pubblica ed inquadrabili, pertanto, nel novero degli atti politici.

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4 Gli atti politici
Nozione: gli atti politici sono quelli in cui si concretizzano l’attività di direzione supre-
ma della cosa pubblica e l’attività di coordinamento e di controllo delle singole ma-
nifestazioni in cui la direzione stessa si estrinseca (SANDULLI). Si tratta, pertanto, de-
gli atti diretti alla formulazione delle scelte politiche, in cui sono individuati gli obiet-
tivi che lo Stato vuole perseguire in un dato momento storico.
►Libertà del fine

Caratteristiche ►Numerus clausus
►Insindacabilità (art. 7 Codice del processo amministrativo, c.p.a.)
▻atti di indirizzo politico-costituzionale posti in es-

sere da organismi statali super partes (P.d.R., Cor-
te cost.) preposti a garantire l’osservanza della Co-
►Profilo soggettivo stituzione
▻atti politici di maggioranza posti in essere da orga-
nismi statali (corpo elettorale, Parlamento, Gover-
Criteri no) espressione della sovranità
di classificazione
▻atti aventi forza di legge
▻atti aventi forza giurisdizionale (ad es., sentenze
►Profilo oggettivo della Corte costituzionale)
▻atti formalmente amministrativi privi di forza legisla-
tiva o giurisdizionale
▻opposizione (inammissibile)
►Ricorsi ammini- ▻ricorso gerarchico (inammissibile)
strativi ▻ricorso straordinario al Presidente della Repubbli-
ca (inammissibile)
▻ricorso innanzi al giudice amministrativo (inam-

►Ricorsi giurisdi- missibile)
Tutela dei privati zionali
▻ricorso innanzi al giudice ordinario (inammissibile)
►Data la loro «latissima discrezionalità» gli atti politici non sono suscetti-
bili di ledere diritti soggettivi o interessi legittimi, le uniche situazioni alle
quali è riconosciuta tutela giurisdizionale (art. 113 Cost.). Tuttavia, l’in-
sindacabilità di alcuni atti politici risulta sminuita dalla giurisprudenza
europea che ammette la responsabilità dello Stato per mancata attuazio-
ne delle direttive UE (CASETTA)
L’insindacabilità degli atti politici è «attenuata» dalla circostanza che rispetto a tale ti-
pologia opera, tuttavia, un sistema di controlli e sanzioni di carattere politico, di spet-
tanza del corpo elettorale e del Parlamento: il primo può, ad esempio, non riconferma-
re la fiducia agli organi politici responsabili di un’attività non condivisibile, mentre il
secondo può esprimersi con un voto di sfiducia.


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5 Il potere esecutivo e la funzione amministrativa
Nozione: la funzione esecutiva, o amministrativa, è quella che mira alla realizzazione
dei fini dello Stato attraverso statuizioni, dirette alla cura concreta dell’interesse pub-
blico, che permettono di dare effettiva ed immediata operatività all’astratta previsio-
ne legislativa.
►Stato-amministrazione
Titolarità
►Enti pubblici autarchici
6 Gli atti di alta amministrazione
Nozione: gli atti di alta amministrazione sono particolari atti amministrativi che svol-
gono un raccordo tra la funzione politica e la funzione amministrativa. Trattandosi di
atti amministrativi, essi sono in tutto e per tutto assoggettati al regime giuridico di que-
sti, e non possono ritenersi liberi nei fini, come gli atti politici, ma sono vincolati ai fini
ed alla funzione loro assegnati dalla legge.
►Formali e sostanziali dell’atto amministrativo

Caratteri
►Ampiamente discrezionali
Fondamento ►Art. 95 Cost.

normativo
►Consiglio dei Ministri

Titolarità
►Comitati interministeriali
►Decisioni dei Comitati interministeriali

►Deliberazioni di nomina e revoca dei più alti funzionari dello Stato, dei
direttori generali delle ASL e più in generale dei dirigenti di livello verti-
cistico
►Deliberazioni di nomina o trasferimento dei dirigenti dei maggiori enti
statali strumentali
Esempi ►Decisioni con cui il Consiglio dei Ministri risolve i conflitti di competenza
►Approvazione dei regolamenti
►Nomine dei maggiori dirigenti degli enti regionali da parte del Consiglio
regionale
►Decreto di concessione dell’estradizione ad un determinato imputato
►Annullamento governativo degli atti amministrativi illegittimi, ex art.138
TUEL e art. 2, co. 3, lett. p), L. 400/1988 (controverso)

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►Ricorso giurisdi- ▻proponibile avverso gli atti successivi emanati per
zionale ammini- dare esecuzione all’atto di alta amministrazione
strativo
▻inammissibile, in quanto il carattere ampiamente

discrezionale degli atti di alta amministrazione fa
►Ricorso al giudice
sì che gli stessi difficilmente possano ledere diret-
Tutela dei privati ordinario
tamente delle disposizioni di diritto soggettivo per-
fetto
▻escluso, essendo utilizzabile solo avverso atti ema-

nati da organi subordinati rispetto ad altri, laddo-
►Ricorso gerarchico
ve gli atti di alta amministrazione promanano da
organi di vertice dell’amministrazione pubblica
L’atto politico realizza una sintesi di tutti gli interessi della collettività ed è da inqua-
drare nella funzione di governo. In quanto diretto all’individuazione delle finalità da per-
Differenze
seguire attraverso l’esplicazione dell’attività amministrativa, tale tipologia di atto non

rientra nel novero degli atti amministrativi.
L’atto di alta amministrazione, invece, è caratterizzato dalla settorialità degli interes-
si presi in considerazione dall’organo preposto al coordinamento, di talché è la gene-
ralità degli interessi, coinvolgenti più settori pubblici, che vale a connotare la scelta po-
litica rispetto a quella amministrativa (GALLI). Tale tipo di atto, quindi, pur non svol-
gendo una funzione meramente esecutiva, è da ricondursi agli atti amministrativi in
quanto (a differenza dell’atto politico) è vincolato nel suo fine.
È da citare, a conclusione del discorso fin qui svolto, una ulteriore categoria di atto:
l’atto amministrativo legificato o legge-provvedimento. Tale espressione ricorre per
qualificare quegli atti normativi che, pur essendo approvati dalle Camere secondo le
procedure di formazione della legge, hanno perciò la forma della legge, ma difettano
del contenuto generale e astratto della stessa (GUASTINI). Si tratta, difatti, di leggi che
non si limitano a prevedere i casi da regolare, bensì provvedono direttamente e con-
cretamente su casi e rapporti specifici, attraendo nella propria sfera materie e profili
normalmente destinati all’attività amministrativa. Sulla (dibattuta) compatibilità co-
stituzionale delle leggi-provvedimento, v. in giurisprudenza Corte cost. 8-10-2010, n. 289
e C.d.S., sez. IV, 9-3-2012, n. 1349).


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3 Le fonti del diritto amministrativo
Caratteristica fondamentale degli ordinamenti giuridici moderni è la pluralità delle

fonti e il diverso livello delle stesse, ove si consideri la molteplicità dei centri naziona-
li, sovranazionali ed internazionali di produzione (cd. fonti multilivello).
1 Il sistema delle fonti
1.1

Nozione: sono fonti del diritto tutti gli atti o i fatti idonei a produrre norme giuridiche,
innovando l’ordinamento. Sulla base di tale definizione si distingue tra:
— fonti-atto: sono le fonti del diritto rappresentate da atti scritti, espressione della volon-
tà di un soggetto a cui l’ordinamento attribuisce il potere di emanare norme giuridiche;
— fonti-fatto: sono quei comportamenti umani o quei fatti socialmente rilevanti ai qua-
li l’ordinamento attribuisce valore normativo;
— fonti di produzione: sono tutti gli atti e fatti abilitati dall’ordinamento ad innovare
il diritto oggettivo;
— fonti di cognizione: sono tutti gli atti che non producono diritto ma si limitano ad
agevolare la conoscenza di norme facenti parte dell’ordinamento giuridico.
►Fonti legali (previste e regolate dalle norme sulla produzione, ossia da atti
che disciplinano i procedimenti formativi delle fonti di produzione) e fon-
ti extra ordinarie (producono diritto nelle fasi di transizione da un ordi-
Classificazioni namento all’altro)
delle fonti ►Fonti-atto e fonti-fatto
di produzione
►Fonti dirette (previste dallo stesso ordinamento in cui esplicano efficacia) e
fonti indirette (previste da un ordinamento esterno, come l’Unione europea)
►Diritto scritto e non scritto
1.2 I criteri per risolvere le antinomie (1)
▻si applica quando

le norme conflig- ▸viene preferita la fonte suc-
►Cronologico genti provengano cessiva per il principio lex po-
Criteri
da fonti dello stes- sterior derogat legi priori
che regolano
so tipo
i rapporti tra
le fonti
▻si applica quando
di produzione
le norme conflig- ▸prevale la norma posta da
►Gerarchico
genti provengano fonte di rango superiore
da fonti diverse
(1) Le «antinomie» sono i contrasti che si creano fra le norme che disciplinano una medesima fattispecie ma in modo diffe-
rente. Il nostro ordinamento e l’esigenza di certezza del diritto impongono che eventuali antinomie siano risolte mediante
l’applicazione di alcuni criteri che consentono di individuare l’unica norma da applicare al caso concreto.

3iLe fonti del diritto amministrativo

19
▻la separazione della competenza si fonda sulla di-
versità dell’oggetto e/o dell’ambito territoriale
oppure:
►Di competenza
▻in alcuni casi, può essere la Costituzione che, per
Criteri la disciplina di determinate materie, mostra di pre-
che regolano ferire una determinata fonte
i rapporti tra
le fonti ▻si applica quando
di produzione la stessa materia è ▸prevale la norma speciale,
disciplinata da anche se antecedente, per il
►Di specialità
due norme, una principio lex specialis dero-
generale e una gat generali
speciale
2 Le fonti dell’ordinamento costituzionale ita-

liano
L’ordinamento repubblicano accoglie una pluralità di fonti del diritto; per questo l’at-
tuale classificazione delle fonti fa riferimento ai centri di produzione delle fonti-atto del
sistema costituzionale ed operanti in quest’ultimo.
►Costituzione, leg-
gi co stituzionali e
▻si pongono al vertice delle fonti del diritto
di revisione costi-
tuzionale
▻una volta immesse nel nostro ordinamento occu-

►Fonti dell’UE pano una posizione di preminenza rispetto alla leg-
ge statale
▻vi rientrano le leggi ordinarie, i decreti legge, i decre-

ti legislativi, il referendum abrogativo e i regolamen-
►Fonti dell’ordina-
ti interni degli organi costituzionali; ad un gradino in-
Classificazione mento statale
feriore si pongono i regolamenti dell’esecutivo, che non
delle fonti-atto
possono contrastare con le leggi ordinarie
▻Statuti regionali, leggi regionali e regolamenti re-

►Fonti regionali
gionali
▻Statuti degli enti locali e regolamenti approvati da-

►Fonti locali
gli stessi
▻vengono recepite nell’ordinamento costituzionale

►F o n t i e s t e r n e italiano in virtù dell’appartenenza del nostro Paese
all’ordinamento alla Comunità internazionale (Trattati e consuetu-
dini internazionali ex artt. 10 e 11 Cost.)

20
3 La Costituzione
Nozione: la Costituzione è la legge fondamentale dello Stato, che contiene le norme

e i principi generali relativi all’organizzazione, al funzionamento ed ai fini dello stesso.
3.1 Caratteri delle Costituzioni
►Ottriata: viene concessa dal sovrano

►Rigida: la modifica avviene con procedimento aggravato di cui all’art. 138
Cost.
►Votata: viene adottata da un organo democraticamente eletto o comun-
La Costituzione que approvata dal corpo elettorale
può essere ►Flessibile: può essere modificata con procedimento ordinario
►Breve: contiene solo norme sull’organizzazione e alcuni diritti
►Lunga: contiene anche i principi ispiratori dell’azione dei pubblici poteri
►Scritta: consacrata in un testo scritto
►Non scritta: basata sulla consuetudine
►votata
La Costituzione ►rigida
italiana è ►lunga
►scritta
3.2 Il modello costituzionale della nostra P.A. e i prin-

cipi
►P.A. come appara-

▻la P.A. è una struttura facente capo al Governo (art.
to correlato dal
95 Cost.)
Governo
►P.A. come appara- ▻l’amministrazione è distinta dal potere politico: agli

to indipendente organi di governo spettano i poteri di indirizzo po-
Modello di P.A. dal potere politi- litico, mentre all’apparato dirigenziale quelli di ge-
configurato co e regolato di- stione amministrativa (artt. 97 e 98 Cost.)
in Costituzione rettamente dalla
legge
►P.A. come appara- ▻il principio del decentramento amministrativo in

to territorialmen- favore degli enti territoriali e quello di sussidiarie-
te decentrato tà sono enunciati dagli artt. 5 e 118 Cost.
3.3 Principi
►Imparzialità (art. 97 Cost.)

Principi
►Buon andamento (art. 97 Cost.)


21
►Legalità (art. 97 Cost.)
►Riserva di legge (artt. 13, 23, 41, 52 Cost.; in materia di organizzazione dei
pubblici uffici: art. 97 Cost.)
►Diritto alla tutela giurisdizionale (art. 113 Cost.)
►Decentramento amministrativo (art. 5 Cost.)
►Sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (art. 118 Cost.)
►Tutela delle autonomie locali (art. 5 Cost.)
Principi ►Accesso dei cittadini ai pubblici impieghi mediante concorso (art. 97 Cost.)
►Espropriabilità della proprietà privata per fini di pubblica utilità e salvo
indennizzo (art. 42 Cost.)
►Leale collaborazione (art. 120 Cost.)
►Programmazione economica (art. 41 Cost.)
►Indipendenza dei giudici amministrativi (art. 104 Cost.)
►Obbligo di tutti a concorrere alle spese pubbliche (art. 53 Cost.)
►Pareggio di bilancio (art. 97 Cost.)
4 Altre fonti di rango costituzionale
►Leggi di revisione costituzionale: sono quelle leggi che in virtù di uno spe-
ciale procedimento legislativo, disciplinato dall’art. 138 Cost., possono
Altre fonti modificare le norme contenute nella Carta costituzionale
costituzionali ►Altre leggi costituzionali: sono quelle leggi espressamente definite tali dal-
la Costituzione (es.: le leggi che si limitano a derogare una norma costitu-
zionale senza apportare una modifica definitiva)
5 Fonti di origine europea
Nozione: costituiscono fonti di matrice europeistica i Trattati istitutivi, i regolamenti,

le direttive e le decisioni. Per una disamina approfondita si veda retro Cap. 1, par. 5.
6 Le fonti primarie
Nozione: le fonti primarie sono costituite da tutti gli atti aventi forza o valore di leg-
ge. Esse sono soggette solo alla Costituzione.
►Leggi ordinarie del Parlamento

►Decreti-legge e decreti legislativi
►Decreti legislativi di attuazione degli Statuti delle Regioni ad autonomia
Tipologie speciale
►Statuti delle Regioni ordinarie
►Leggi regionali
►Leggi delle Province autonome di Trento e Bolzano

22
7

Nozione: tale categoria comprende tutti gli atti espressione del potere normativo del-
la pubblica amministrazione statale o di altri enti pubblici. Le fonti secondarie consi-
stono in «atti soggettivamente amministrativi e oggettivamente normativi» e rappresen-
tano le cd. fonti tipiche del diritto amministrativo, essendo lo strumento normativo
specifico per orientare l’azione della P.A.
►Regolamenti ▻non possono derogare né contrastare con le norme

►Ordinanze costituzionali
Tipologie
►Statuti degli enti ▻non possono derogare né contrastare con tutti gli
pubblici atti legislativi ordinari
8 I regolamenti
8.1 Disciplina, caratteri e limiti

Nozione: i regolamenti sono atti formalmente amministrativi, in quanto emanati da
organi del potere esecutivo, aventi forza normativa (sostanzialmente normativi) in
quanto contenenti norme destinate a innovare l’ordinamento giuridico.
►Generalità: indeterminabilità dei destinatari

Caratteri ►Astrattezza: capacità di regolare una serie infinita di casi
►Innovatività: capacità di costituire o innovare l’ordinamento giuridico
►Non possono mai derogare o contrastare con la Costituzione

►Non possono derogare né contrastare con le leggi ordinarie (salve ipotesi
di delegificazione)
►Non possono mai regolare le materie riservate dalla Costituzione alla legge
Limiti ►Non possono mai derogare al principio di irretroattività della legge
►Non possono contenere sanzioni penali
►I regolamenti emanati da autorità inferiori non possono contrastare con i
regolamenti emanati da autorità gerarchicamente superiori
►Non possono regolare istituti fondamentali dell’ordinamento
►Non necessitano di specifica motivazione in ordine al loro contenuto

Disciplina ►All’iter formativo dei regolamenti non si applicano le disposizioni della L.
241/1990 e s.m.i. relative alla partecipazione dei privati al procedimento
amministrativo
I regolamenti esterni sono fonti del diritto espressione del potere di supremazia di cui
l’esecutivo dispone verso tutti i consociati e chiunque si trovi nel territorio statale.
Differenze
Viceversa, i regolamenti interni sono atti espressione del potere pararegolamentare,

nel senso che dispongono circa l’organizzazione interna di un ufficio, organo o ente;
obbligano solo coloro che fanno parte dell’ufficio (o organo o ente) e non sono fonti del
diritto.


23
8.2

►Regolamenti di esecuzione: specificano una disciplina di rango legislati-

vo con norme di dettaglio (art. 17, comma 1, lett. a), L. 400/1988)
►Regolamenti di attuazione e di integrazione: completano i principi fissa-
ti da leggi e decreti legislativi (art. 17, comma 1, lett. b), L. 400/1988)
►Regolamenti indipendenti: disciplinano materie in cui l’intervento di nor-
me primarie non si sia ancora configurato (purché non si tratti di materie
soggette a riserva di legge) (art. 17, comma 1, lett. c), L. 400/1988)
►Regolamenti di organizzazione: disciplinano l’organizzazione e il funzio-
namento delle pubbliche amministrazioni secondo disposizioni di legge
(art. 17, comma 1, lett. d), L. 400/1988)
►Regolamenti delegati o autorizzati: regolamenti che derogano a disposi-
Classificazione zioni di legge, abrogando discipline di rango legislativo; ne è un esempio
il regolamento di delegificazione con cui il Governo, previa delega legisla-
tiva, sostituisce norme di leggi vigenti, in materie non soggette a riserva
assoluta di legge (art. 17, comma 2, L. 400/1988)
►Regolamenti di riordino: provvedono al periodico riordino delle dispo-
sizioni regolamentari vigenti, alla ricognizione di quelle che sono state og-
getto di abrogazione implicita e alla espressa abrogazione di quelle che
hanno esaurito le loro funzioni o sono prive di effettivo contenuto norma-
tivo o sono comunque obsolete (art. 17, comma 4 ter, L. 400/1988)
►Regolamenti di recepimento delle direttive europee: le direttive UE pos-
sono essere recepite mediante regolamento se così dispone la legge di de-
legazione europea e se le stesse riguardano materie non coperte da riser-
va assoluta di legge (art. 35 L. 234/2012)
Con il termine regolamentii si indicano diversi tipi di atto. I regolamenti emanati da or-
gani di governo sono fonti secondarie del diritto, in quanto devono osservare i limiti
Differenze
previsti dalla Costituzione; in linea di massima non possono derogare o contrastare

con le leggi ordinarie, a meno che non sia la legge stessa ad attribuire loro il potere, in
un determinato settore e per un determinato caso, di innovare anche nell’ordine legi-
slativo (delegificando la materia).
Profondamente diversi sono, invece, i regolamenti parlamentari. Si tratta di atti con cui
ciascuna Camera, a maggioranza assoluta, detta la disciplina del proprio funzionamento e
della propria organizzazione interna (art. 64 Cost.). Essi, dunque, hanno un ambito di com-
petenza riservato, e per tale motivo, pur essendo tradizionalmente definiti regolamenti,
sono da considerarsi fonti primarie, subordinate solo alla Costituzione (BIN-PITRUZZELLA).
Per i regolamenti parlamentari (chiamati anche interna corporis), vale il principio dell’insi-
dacabilità, che consiste nella sottrazione a qualsiasi controllo esterno degli atti e dei proce-
dimenti che si svolgono all’interno delle assemblee parlamentari. Essi sono, pertanto, espres-
sione dell’autonomia del Parlamento, e di ciascuna Camera nei confronti dell’altra.
I regolamenti dell’UE, infine, sono definiti dall’art. 288 TFUE come atti a portata gene-
rale, obbligatori in tutti i loro elementi e direttamente applicabili in ciascuno degli
Stati membri.

24
8.3 Titolarità della potestà regolamentare
►Organi statali (tali regolamenti sono emanati dal Presidente della Repub-
blica: art. 87 Cost.)
►Regioni (art. 117, co. 6, Cost.; tali regolamenti sono emanati dal Presiden-
te della Giunta regionale: art. 121, co. 4, Cost.)
Organi titolari
►Enti locali (art. 117, co. 6, Cost.)
►Autorità amministrative indipendenti
►Altri enti od organi (ad es., Camere di commercio, collegi ed ordini pro-
fessionali)
8.4

▻regolamenti governativi
►Regolamenti sta- ▻regolamenti ministeriali
tali
▻regolamenti interministeriali
▻nelle materie di legislazione concorrente riservate

alle Regioni ex art. 117, comma 3, Cost.
Classificazione ▻nelle materie di legislazione regionale residuale di cui
►Regolamenti re-
all’art. 117, c. 4
gionali
▻nelle materie di legislazione esclusiva statale e per le
quali lo Stato abbia delegato alle Regioni la norma-
zione secondaria (regolamenti regionali delegati)
►Regolamenti comunali
8.5 Il procedimento di formazione dei regolamenti statali
►Deliberati dal C.d.M.

►Sottoposti al parere del Consiglio di Stato
►Sottoposti al parere delle Commissioni parlamentari competenti in mate-
Regolamenti ria
governativi
(L. 400/1988) ►Sottoposti a verifica della legittimità costituzionale formale da parte del
P.d.R., che li emana con D.P.R.
►Controllo della Corte dei conti
►Pubblicazione nella G.U. e vacatio legis ordinaria
►Adottati con decreti ministeriali e interministeriali

Regolamenti ►Adottati previo parere del Consiglio di Stato
ministeriali e
interministeriali ►Sottoposti a visto e registrazione della Corte dei conti
►Pubblicazione nella G.U. e vacatio legis ordinaria


25
8.6 Impugnabilità, sospensione e disapplicazione dei re-
golamenti
►L’impugnativa presuppone un interesse concreto ed attuale di chi la pro-

pone; il regolamento è caratterizzato da astrattezza e generalità per cui, di
norma, non è in grado di incidere sulle situazioni soggettive dei destina-
tari né di far nascere l’interesse alla sua impugnazione
►Il regolamento ne- ▻si dovrà, salvo il caso di statuizioni incidenti subi-
cessiterà per la sua to negativamente sugli interessati, procedere alla
Impugnazione applicazione in cd. doppia impugnativa (del regolamento e del
concreto, di un provvedimento di attuazione)
successivo prov-
vedimento di at-
tuazione capace di
incidere sulle si-
tuazioni soggetti-
ve dei destinatari
►Con il sistema della doppia impugnativa sarà il provvedimento di attua-

Tutela cautelare zione del regolamento a costituire oggetto di sospensiva innanzi all’auto-
rità giurisdizionale
►Laddove il G.O. ritenga illegittimo il regolamento potrà procedere alla sua

Disapplicazione
disapplicazione e, quindi, decidere la controversia come se il regolamen-
da parte del G.O.
to non vi fosse (tamquam non esset)
►L’impostazione tradizionale la ritiene incompatibile con il carattere impu-

gnatorio del processo amministrativo
Disapplicazione ►La giurisprudenza più recente prevede una disapplicazione normativa,
da parte del G.A. operante sia per diritti soggettivi che per interessi legittimi, distinta dalla
disapplicazione provvedimentale operante solo per i diritti soggettivi nel-
le materie di giurisdizione esclusiva del G.A.
La magistratura superiore (C.d.S. e Cass.) ritiene che l’annullamento del regolamento
operi con efficacia erga omnes: il giudicato, dunque, in tal caso, contrariamente alla re-
gola generale, non esplica la sua efficacia limitatamente alle parti in lite.
9 Le ordinanze
9.1 Nozione e limiti

Nozione: il termine ordinanza si riferisce a diversi tipi di atti, non necessariamente ema-
nati dall’autorità amministrativa. In diritto amministrativo, nello specifico, le ordinan-
ze sono tutti quegli atti che creano obblighi o divieti ed in sostanza impongono ordini.
Per essere fonti del diritto devono avere carattere normativo e cioè creare delle rego-
le generali ed astratte.

26
Esse non possono contrastare con la Costituzione, le leggi ordinarie e non possono mai
contenere norme penali; in sostanza, l’esercizio del potere di ordinanza da parte delle
amministrazioni pubbliche comporta una deroga al principio di legalità, nell’accezio-
ne della tipicità dei poteri amministrativi, mancando la previa individuazione degli ele-
menti essenziali dei poteri a garanzia dei relativi destinatari (CASETTA).
9.2 Tipologie
Ordinanze
previste dalla ►Ad esempio, i provvedimenti prezzo del Comitato interministeriale per la
legge per i casi programmazione economica
ordinari
►Sono emanate nei ▻bandi militari

Ordinanze
casi in cui sareb- ▻ordinanze prefettizie in tema di sicurezza e di or-
previste dalla
be impossibile ri- dine pubblico
legge per casi
correre all’utilizzo ▻ordinanze eccezionali in caso di calamità pubbli-
eccezionali di
delle norme ordi- che e catastrofi nazionali
particolare gravità
narie
▻sono atti formalmente e sostanzialmente ammini-

strativi
▻sono atipiche
▻presuppongono una necessità di intervenire
►Sono quelle ema- ▻hanno un’efficacia nel tempo limitata
nate da autorità
▻sono straordinarie, nel senso che sono possibili
amministrative
Ordinanze solo se la situazione di pericolo non possa essere
espressamente in-
cd. di necessità e fronteggiata con atti tipici
vestite di tale po-
di urgenza
tere per far fronte ▻devono essere motivate
a situazioni di ur- ▻vanno pubblicizzate con mezzi idonei
gente necessità ▻non possono in nessun caso derogare a norme co-
stituzionali, a principi generali dell’ordinamento e
disciplinare materie coperte da riserva assoluta di
legge
▻trovano fondamento esclusivamente nella legge
Fra i soggetti legittimati ad emettere ordinanze di necessità e di urgenza vi sono i Sinda-

Osservazioni
ci, rispettivamente in veste di rappresentanti della comunità locale (art. 50 T.U. enti lo-
cali) e di ufficiali di Governo (art. 54 T.U. enti locali).
I presupposti imprescindibili per l’esercizio di tale potere sono: la contingibilità; l’impreve-
dibilità; l’urgenza; la temporaneità. Di conseguenza non può essere adottata un’ordinanza
contingibile ed urgente per fronteggiare situazioni prevedibili che, invece, potrebbero esse-
re fronteggiate e disciplinate con i mezzi ordinari (T.A.R. Lazio, Roma, 9-5-2017, n. 4681).
La mancanza di tali presupposti, come pure l’assenza di elementi istruttori e di motivazio-
ne in grado di rappresentare un’effettiva situazione di «grave pericolo» che minaccia l’in-
columità dei cittadini, rendono l’ordinanza contingibile e urgente illegittima (T.A.R. Cam-
pania Napoli, sez. V, 9-10-2017, n. 4699; T.A.R. Lazio, Latina, sez. I, 6-4-2018, n. 202).


27
9.3 Analogie e differenze
Gli atti necessitati costituiscono gli strumenti tipici che l’ordinamento attribuisce all’au-
torità per far fronte a particolari, già individuate, situazioni di pericolo o di urgenza.
Le ordinanze di necessità ed urgenza, invece, provvedono a situazioni eccezionali e so-
stanzialmente imprevedibili, alle quali non può adeguatamente farsi fronte con gli stru-
menti tipici previsti dalla legge. Alla base di entrambe le fattispecie, tuttavia, vi è sem-
pre la necessità quale elemento generatore di tali provvedimenti.
10
0 Gli Statuti degli enti pubblici
Nozione: per Statuto si intende un atto normativo avente come oggetto l’organizza-
zione dell’ente e le linee fondamentali della sua attività.
►Sono approvati con legge regionale per le Regioni ordinarie (art. 123 Cost.),
e adottati con legge costituzionale dello Stato per le Regioni ad autonomia
Statuti regionali
speciale (art. 116 Cost.; si tratta, dunque, di fonti primarie o addirittura
costituzionali)
Statuti delle ►L’art. 114 Cost. e l’art. 6 D.Lgs. 267/2000 riconoscono espressamente l’au-
autonomie locali tonomia statutaria alle autonomie locali
►Sono adottati dagli stessi enti ed approvati da un ente superiore (es.: lo Sta-
Statuti degli altri to per le Università, le Regioni per gli IACP)
enti pubblici ►Tale approvazione ha la funzione di controllo e condiziona l’efficacia del-
lo stesso
Impugnazione ►Regime della doppia impugnativa (dello Statuto e dell’atto esecutivo)
11 Le fonti secondarie dubbie
►Bandi militari
►Provvedimenti prezzo e tariffari
Tipologie
►Piani regolatori generali
►Carta dei servizi pubblici
12 Testi unici e codici

Nozione: i testi unici sono atti che raccolgono e coordinano disposizioni originaria-
mente comprese in atti diversi, al fine di semplificare il quadro normativo.
I codici di settore, invece, danno luogo in singole materie ad un corpus di norme stabi-
li ed armonizzate (ad es., Codice dei contratti pubblici, Codice del processo ammini-
strativo, Codice dell’amministrazione digitale etc.).

28
▻abrogano o modificano le disposizioni legislative
►Normativi
esistenti
▻raccolgono in un unico atto le norme in vigore, non

Testi unici ►Compilativi
incidendo sulla legislazione esistente
▻raccolgono e coordinano disposizioni di fonti pri-

►Misti
marie e secondarie
13 La consuetudine
Nozione: tipica fonte del diritto non scritta, la consuetudine consiste nella ripetizione
di un comportamento da parte di una generalità di persone, con la convinzione della
giuridica necessità di esso.
►Elemento oggetti- ▻ripetersi di un comportamento costante ed unifor-

vo me per un certo periodo di tempo (diuturnitas)
Struttura
►Elemento sogget- ▻cd. opinio iuris ac necessitatis, cioè convinzione della
tivo giuridica necessità del comportamento
►Consuetudine praeter legem, riguardante materie non disciplinate dalla

legge
►Consuetudine secundum legem, efficace solo se espressamente richiama-
Tipologia
ta dalla legge
►Consuetudine contra legem, inammissibile in quanto importa comporta-
menti contrari alla legge
14
4 Norme interne della P.A.
Nozione: sono norme interne quelle dirette soltanto a coloro che fanno parte di una
determinata amministrazione, in quanto si tratta di disposizioni volte a regolare il fun-
zionamento dei propri uffici e le modalità di svolgimento della propria attività.
Tali norme, costituendo una sorta di «ordinamento amministrativo interno» proprio di
ciascuna P.A., non sono fonti del diritto.
►Regolamenti: atti interni che prevedono regole relative al funzionamento

interno degli uffici
Fonti ►Ordini: atti amministrativi emanati da un’autorità gerarchicamente supe-
riore nei confronti di una inferiore, contenenti un comando ad agire in un
dato modo


29
▻organizzative, contenenti disposizioni sull’organiz-
zazione degli uffici
▻interpretative, recanti l’interpretazione di leggi o
regolamenti
▻normative, recanti precetti vincolanti per le succes-
sive azioni dell’amministrazione
▻di cortesia, contenenti auguri, saluti etc.
▻informative, volte ad informare su determinati atti
o problemi
►Circolari (2) ▻regolamentari, idonee a produrre effetti normativi
esterni; trattasi, pertanto, di false circolari che an-
Fonti dranno disciplinate quali regolamenti veri e pro-
pri, laddove posseggano i requisiti previsti dalla
legge
▻cd. circolari intersoggettive: si tratta di una cate-
goria che include quelle circolari che si rivolgo-
no ad organi ed uffici appartenenti ad un ente di-
verso da quello dell’autorità emanante, contradd-
dicendo il carattere interno delle stesse (BASSI;
CATELANI)
►Istruzioni: atti contenenti regole di carattere tecnico a chiarimento di al-

tre norme
►Potere di auto-organizzazione e di supremazia da parte dei soggetti posti

Fondamento
in posizione di vertice nell’ambito dell’apparato amministrativo
►Non sono fonti del diritto

►Non possono essere in contrasto con norme di legge
►La loro violazione da parte di un organo amministrativo dà luogo a vizio
Regime giuridico di eccesso di potere
►Il discostamento immotivato da una norma interna da parte di funziona-
ri o impiegati della P.A. può dar luogo a responsabilità civili, amministra-
tive, contabili o anche penali
15 La cd. prassi amministrativa

Nozione: la prassi amministrativa si concreta in un comportamento costantemente
tenuto da un’amministrazione nell’esercizio di un potere, ma in difetto della convin-
zione della sua obbligatorietà.
(2) Le circolari amministrative sono la categoria più importante e controversa di norme cd. interne.
Non è una figura autonoma di atto amministrativo, né può essere mai un atto a carattere normativo, ma è un mezzo di notifi-
cazione (o di comunicazione) di un atto amministrativo.

30
►Non costituisce fonte del diritto
►Può essere utilizzata come referente indiretto per l’interpretazione dell’at-
to amministrativo
Caratteri
►L’inosservanza di una prassi non configura una violazione di legge, ma
può essere sintomo, se non sorretta da adeguata motivazione, di eccesso di
potere (CASETTA)
Il termine fonte implica un’idea di origine, derivazione. L’espressione «fonte del dirit-
to» vuole appunto indicare la sorgente da cui trae origine la norma giuridica: si tratta,
In sintesi
infatti, di tutti gli atti e/o i fatti produttivi di diritto (ad es.: leggi, decreti etc.) e i mezzi
attraverso i quali il diritto viene portato a conoscenza dei cittadini.
L’ordinamento repubblicano accoglie una pluralità di fonti del diritto, frutto anche del
moltiplicarsi in questi anni dei centri di produzione di norme giuridiche.
Prima dell’entrata in vigore della Costituzione repubblicana era abbastanza agevole
operare una classificazione delle fonti, essendo queste elencate nell’art. 1 delle «di-
sposizioni sulla legge in generale», poste a premessa del nostro codice civile (che ri-
sale al 1942): le leggii (e tale era anche lo Statuto albertino, che poteva essere libera- libera-
mente modificato da una legge ordinaria), i regolamenti, le norme corporative e gli usi.
Il processo di integrazione europea, da un lato, e i processi devolutivi, dall’altro, han-
no determinato una continua e dinamica ridistribuzione di poteri normativi, con l’ef-
fetto di moltiplicarli: in questo senso si parla di fonti multilivello.


31
note
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Le situazioni giuridiche soggettive
4 di diritto amministrativo
1 Situazioni giuridiche soggettive
Nozione: le situazioni giuridiche soggettive sono le posizioni che un soggetto riveste

nell’ambito di un dato rapporto giuridico (diritti, poteri, obblighi).
In particolare, si tratta di situazioni sostanziali di interesse che fanno capo ad un sog-
getto o ad un ente, tutelate dall’ordinamento giuridico.
►Attribuiscono una
posizione favorevo- ▻diritto soggettivo
le al soggetto che ▻interesse legittimo
ne è titolare, legit-
Attive ▻potere
timando la preva-
lenza della stessa ▻potestà
rispetto a quelle di ▻aspettativa
altri soggetti
►Consistono in po-
sizioni sfavorevoli
per il titolare e ▻obbligo
comportano la su- ▻dovere
Passive
bordinazione del ▻onere
proprio interesse ▻soggezione
rispetto a quello di
altri soggetti
Il concetto di situazione giuridica va tenuto distinto da quello di status. La situazione

giuridica, infatti, attiene a specifici rapporti mentre lo status si riferisce ad una condi-
Differenze
zione da cui deriva un complesso di situazioni giuridiche, attive e passive. In particola-

re, per status si intende la posizione di un soggetto rispetto ad un determinato gruppo
(così, ad esempio, l’appartenenza ad una famiglia conferisce al soggetto uno status,
ossia un complesso di diritti ed obblighi riconducibili a tale condizione).
2 Il diritto soggettivo
Nozione: il diritto soggettivo è la posizione giuridica di vantaggio che l’ordinamento

giuridico conferisce ad un soggetto, riconoscendogli determinate utilità in ordine ad
un bene, nonché la tutela degli interessi afferenti al bene stesso, in modo pieno ed im-
mediato.
In genere si distingue tra diritti soggettivi perfetti e condizionati.

4iLe situazioni giuridiche soggettive di diritto amministrativo

33
►Si ha diritto soggettivo perfetto ogniqualvolta una norma cd. di relazione,
rivolta a disciplinare comportamenti intersoggettivi, attribuisca ad un sog-
Diritti soggettivi
getto un potere diretto ed immediato per la realizzazione di un proprio
perfetti
interesse cui corrisponde necessariamente un obbligo facente capo a sog-
getti determinati ovvero alla collettività
▻diritti sospensivamente condizionati (in attesa di

espansione): si hanno quando il loro esercizio è ini-
►Si hanno quando zialmente limitato da un ostacolo giuridico per la cui
l’esercizio degli rimozione è necessario un provvedimento ammini-
Diritti stessi è sottoposto strativo
condizionati a condizione che
può essere sospen- ▻diritti risolutivamente condizionati (fenomeno
siva o risolutiva dell’affievolimento dei diritti): si hanno qualora il di-
ritto, dinanzi alla potestà riconosciuta alla P.A. di in-
cidere su di esso, affievolisce ad interesse legittimo
3 Gli interessi legittimi

Nozione: l’interesse legittimo è una situazione soggettiva di vantaggio, concernente la
pretesa alla legittimità dell’attività amministrativa, riconosciuta a quel soggetto che,
rispetto ad un dato potere della P.A., si trovi in una posizione differenziata rispetto agli
altri soggetti (cd. posizione legittimante).
►Dell’interesse occa- ▻l’interesse legittimo è la posizione individuale tu-

sionalmente pro- telata solo in quanto coincidente con la tutela
tetto (PICARDI) dell’interesse pubblico
▻l’interesse legittimo viene identificato con l’interes-

►Processualistica
se a ricorrere attribuito al soggetto, al fine di otte-
(GUICCIARDI)
nere l’annullamento del provvedimento illegittimo
►D e l l ’ i n t e r e s s e
strumentale alla ▻l’interesse legittimo è inteso come pretesa del sin-
Ricostruzioni legittimità golo alla legittimità dell’atto amministrativo, ovve-
teoriche dell’azione ammi- ro ad un corretto esercizio del potere da parte del-
nistrativa (CA- la P.A.
SETTA; VIRGA)
▻collega l’interesse legittimo ad un bene della vita,

attribuendogli, al pari del diritto soggettivo, una
►Normativa (NI- valenza sostanziale. Esso, pertanto, è definito come
G RO ; C A IA- la posizione giuridica soggettiva riconosciuta ai
NIELLO; GIAC- privati che consente ad essi di incidere sull’attività
CHETTI) amministrativa condizionandola, anche attraver-
so la partecipazione al procedimento, per tutelare
un bene pertinente alla loro sfera d’interessi

34
La tesi normativa è stata fatta propria dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite della Cor-
Osservazioni
te di Cassazione con la sentenza n. 500/1999, ove si legge che: «L’interesse legittimo va
quindi inteso (ed ormai in tal senso viene comunemente inteso) come la posizione di van-
taggio riservata ad un soggetto in relazione ad un bene della vita oggetto di un provvedi-
mento amministrativo e consistente nell’attribuzione a tale soggetto di poteri idonei ad
influire sul corretto esercizio del potere, in modo da rendere possibile la realizzazione
dell’interesse al bene. In altri termini, l’interesse legittimo emerge nel momento in cui l’in-
teresse del privato ad ottenere o a conservare un bene della vita viene a confronto con il
potere amministrativo, e cioè con il potere della P.A. di soddisfare l’interesse (con provvedi-
menti ampliativi della sfera giuridica dell’istante), o di sacrificarlo (con provvedimenti abla-
tori)». Tale sentenza, infatti, ha aperto la strada alla risarcibilità dell’interesse legittimo.
Detta configurazione è stata seguita anche dal legislatore: alla luce della riforma del pro-
cedimento amministrativo introdotta dalla L. 15/2005 e, in particolare, con l’inserimen-
to dell’art. 21octies nella L. 241/1990, è stata ulteriormente riconfermata la natura so-
stanziale dell’interesse legittimo, nel senso che esso si correla ad un interesse materia-
le del titolare ad un bene della vita. La lesione dell’interesse legittimo può dirsi esisten-
te infatti laddove la violazione delle regole, nella quale la P.A. è incorsa, abbia pregiudi-
cato la possibilità di realizzazione dell’interesse materiale. Non a caso, ciò che caratte-
rizza l’interesse legittimo, e ne rappresenta al tempo stesso il principale tratto distinti-
vo rispetto al diritto soggettivo, è la sua inerenza alla esistenza e, soprattutto, all’eser-
cizio del potere amministrativo: l’interesse legittimo, difatti, non è mai percepibile su di
un piano «statico», senza cioè che la P.A. abbia esercitato o negato di esercitare, nei con-
fronti del soggetto, il potere del quale essa è titolare (C.d.S., sez. IV, 7-3-2013, n. 1403).
▻è titolare di interesse legittimo colui che, rispetto

all’esercizio di un potere pubblico, si trovi in una po-
►Differenziazione
sizione differenziata rispetto a quella della generali-
tà degli altri soggetti
Peculiarità
dell’interesse ▻la norma preordinata a disciplinare l’esercizio del
legittimo potere della P.A. per il perseguimento dell’interes-
se pubblico primario ha indirettamente preso in
►Qualificazione
considerazione — e quindi protetto — un interes-
se sostanziale individuale connesso o coincidente
con l’interesse pubblico
Nell’ambito della categoria degli interessi legittimi è possibile distinguere tra interes-
si legittimi pretensivi ed interessi legittimi oppositivi, in base al tipo di interesse ma-
Differenze
teriale protetto (NIGRO).

Gli interessi legittimi pretensivi si sostanziano in una pretesa del privato a che l’am-
ministrazione adotti un determinato provvedimento o ponga in essere un dato com-
portamento; gli interessi oppositivi, invece, legittimano il privato ad opporsi all’ado-
zione di atti e comportamenti da parte della pubblica amministrazione, che sarebbe-
ro pregiudizievoli per la propria sfera giuridica.
Una diversa dottrina (GIANNINI), seguita dalla giurisprudenza, ha ulteriormente distin-
to gli interessi legittimi in interessi procedimentali e interessi sostanziali:
— la nozione di interesse sostanziale considera il momento in cui l’interesse del pri-
vato (ad ottenere o a conservare un bene della vita) viene a confronto con il potere
della P.A. di soddisfare l’interesse o di sacrificarlo;


35
— l’interesse procedimentale, invece, è l’interesse del privato che emerge nel corso
di un procedimento amministrativo. Tali interessi possono essere fatti valere in giu-
dizio al fine di eliminare quegli atti e quei comportamenti preclusivi della prosecu-
zione del procedimento.
Interesse procedimentale e sostanziale rappresentano due aspetti dell’interesse legit-
timo, in quanto il primo è strumentale alla tutela degli interessi sostanziali, rappresen-
tandone la proiezione in giudizio.
4 Gli interessi superindividuali
Nozione: l’espressione interessi superindividuali è utilizzata in dottrina con riferimen-

to a quegli interessi che sono pertinenti ad una pluralità di soggetti, più o meno vasta
e più o meno determinata o determinabile (si pensi all’interesse alla tutela dell’am-
biente o al diritto alla salute). Tali interessi, pertanto, travalicano la dimensione del sin-
golo individuo, per poi coinvolgerlo in quanto parte della collettività cui inerisce l’inte-
resse: in sostanza, si tratta di situazioni «caratterizzate da un debole profilo soggetti-
vo ma da un’accentuata rilevanza sociale» (SCOCA).
▻sono quegli inte-

ressi che fanno
capo ad un ente
esponenziale di
un gruppo non
occasionale, della ▸tutela procedimentale (art. 9
più varia natura L.241/1990): legittimazione
giuridica (es. or- partecipativa dei portatori
dini professiona- di interesse collettivi in at-
li, associazioni di tuazione del principio del
►Interessi collettivi contraddittorio
fatto) ma autono-
mamente indivi- ▸tutela giurisdizionale: colle-
duabile ed orga- gamento tra legittimazione
nizzato per la re- procedimentale e legittima-
Tipi alizzazione dei zione processuale
fini propri della
categoria o del
gruppo. Essi sono
differenziati e
qualificati
▻sono quegli inte-

ressi comuni a
tutti gli individui
di una formazio-
►Interessi diffusi ▸non tutelabili giudizialmente
ne sociale non or-
ganizzata e non
individuabile au-
tonomamente

36
5 Le azioni di classe (class action)
Nozione: la class action è, in generale, uno strumento che consente a chiunque sia ti-
tolare di un diritto individuale omogeneo a quello di un numero indefinito di altre per-
sone di agire in giudizio per la tutela dell’interesse proprio e di tutti gli altri componen-
ti della classe.
►Oggetto: tutela di diritti individuali omogenei dei consumatori e degli

utenti
▻diritti contrattuali di una pluralità di consumatori

che nei confronti di una stessa impresa versano in
una situazione del tutto omogenea
Azione di classe ►Ambito di appli- ▻diritti del tutto omogenei spettanti ai consumatori
prevista di un prodotto (pericoloso o difettoso) nei confron-
cazione
dal Codice ti del produttore a prescindere da un contratto
del consumo ▻diritti del tutto omogenei al ristoro del pregiudi-
(D.Lgs. 206/2005) zio derivante da pratiche commerciali scorrette o
da comportamenti anticoncorrenziali
►Pronuncia del giudice: in caso di accoglimento del ricorso, il giudice adot-

ta una sentenza di condanna in cui liquida le somme dovute ai partecipan-
ti all’azione o stabilisce il criterio di calcolo per la liquidazione del danno
►Autorità giurisdizionale: giudice ordinario
►Ambito soggettivo: azione esperibile sia da singoli cittadini che da asso-

ciazioni, in caso di lesione di interessi omogenei di una pluralità di uten-
ti, nei confronti della P.A. o dei concessionari di servizi pubblici
►Oggetto: correzione di inefficienze della P.A., come il mancato rispetto dei
Azione tempi previsti o degli standard di qualità di un servizio pubblico o la man-
per l’efficienza cata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori non aventi con-
della P.A., tenuto normativo
ex D.Lgs. 198/2009 ►Pronuncia del giudice: in caso di accoglimento del ricorso, il giudice or-
dina alla P.A. di adempiere entro un congruo termine. In ipotesi di man-
cato adempimento, si può instaurare un giudizio di ottemperanza
►Autorità giurisdizionale: giudice amministrativo in sede di giurisdizione
esclusiva
L’azione contro la P.A. differisce dall’azione civilistica, di cui al Codice del consumo, sot-
to molteplici profili.
Differenze
La più importante differenza è data dal fatto che con l’azione di cui al D.Lgs. 198/2009,
a differenza dell’azione sviluppatasi nel settore consumeristico, non è possibile avan-
zare pretese risarcitorie, essendo lo strumento volto esclusivamente ad ottenere il ri-
pristino del corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio.
Inoltre, diversa è la logica sottesa alle due azioni: quella contro le imprese private pro-
tegge il consumatore dallo squilibrio di posizioni sul mercato, con effetti limitati all’am-
bito contrattuale e, in alcuni casi, extracontrattuale, mentre quella verso la pubblica
amministrazione interviene sullo stesso processo di produzione del servizio (C.d.S.,
sez. cons. per gli atti normativi, 9-6-2009, n. 1943/2009).


37
Infine, diversa è l’autorità giurisdizionale competente a conoscere delle relative con-
troversie: il G.A. in sede di giurisdizione esclusiva per l’azione «pubblicistica», il G.O.
per l’azione «privatistica».
6 Interessi amministrativamente protetti (o semplici)
►Consiste nella
pretesa a che la
P.A., nell’esercizio
del suo potere di-
screzionale, si at-
tenga a quei crite-
ri di opportunità e ▻tutela a livello amministrativo (ricorso gerarchico)
convenienza che ▻tutela giurisdizionale innanzi al G.A. avverso atti
Interesse semplice
afferiscono al cd. viziati nel merito: eccezionale, per casi tassativa-
merito ammini- mente previsti
strativo e che sono
tutelati dalle nor-
me non giuridi-
che di azione (cd.
norme di buona
amministrazione)
7 Interessi di fatto
Nozione: gli interessi di fatto sono quegli interessi, non qualificati né differenziati, a che
la P.A. osservi i doveri giuridici posti a suo carico ed a vantaggio della collettività non
soggettivizzata (ad esempio, l’interesse a che le strade siano ben tenute, ben illumina-
te etc.). L’unica garanzia riconosciuta a tutela di tali interessi sta nell’obbligo di «buo-
na amministrazione» che grava sulla P.A. Secondo SANDULLI sono da ricomprendere
nel più ampio genus degli interessi semplici.
►Essi sono irrilevanti per il diritto e non ricevono alcuna tutela

Caratteristiche ►Non sono interessi giuridici e come tali non possono legittimare la parte-
cipazione al procedimento o la richiesta di accesso agli atti della P.A.
▻mere denunce
►Unica garanzia ri-
conosciuta a tute-
la di tali interessi ▻in casi eccezionali
Tutela consiste nell’obbli- i cittadini uti sin- ▸azioni suppletive (per inerzia
go di buona am- guli possono espe- della P.A.)
ministrazione che rire azioni a tutela ▸azioni correttive (di atti ille-
grava sulla P.A. di tali interessi gittimi)
(azioni popolari)

38
8 Le situazioni giuridiche soggettive passive
Le situazioni giuridiche soggettive passive o di svantaggio sono quelle che attribuisco-

no al titolare una posizione sfavorevole, prevedendo la subordinazione dell’interesse
di quest’ultimo a quello di altri soggetti.
►Dovere di un soggetto di tenere un comportamento funzionalmente rivol-

to alla realizzazione di un interesse particolare facente capo ad un altro e
determinato soggetto. Tale dovere è correlato ad un diritto soggettivo al-
Obbligo trui, nell’ambito di un rapporto giuridico. Il comportamento in cui si so-
stanzia può consistere in un dare (es.: pagare una somma di denaro), un
fare (es.: eseguire un manufatto), un non fare (es.: astenersi dalla concor-
renza)
►Posizione giuridica soggettiva passiva che si pone in correlazione ad un

diritto soggettivo; esso assume un contenuto diverso a seconda che corri-
sponda ad un diritto assoluto o ad un diritto relativo dell’altro soggetto: nel
Dovere
primo caso, infatti, si concreta in un mero dovere di astensione da atti le-
sivi del diritto, mentre nel secondo caso, al titolare è imposto al soggetto
un comportamento specifico, che si desume dal rapporto obbligatorio
►Situazione giuridica soggettiva passiva che importa il sacrificio di un in-

teresse al fine di ottenere o conservare un vantaggio giuridico. La legge
Onere
condiziona, quindi, il soddisfacimento di un interesse del singolo ad un
suo comportamento che, però, non costituisce un obbligo
►Posizione giuridica soggettiva passiva correlata all’esercizio di un diritto

potestativo di un altro soggetto. La soggezione si sostanzia in un compor-
tamento di mero pati del soggetto, nei cui confronti è esercitato un dirit-
Soggezione
to potestativo: essa, quindi, è caratterizzata da un ruolo meramente passi-
vo del titolare, in quanto, a differenza del dovere, non richiede una attivi-
tà di cooperazione o di adempimento


39
note
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Parte Seconda
I soggetti
1 L’organizzazione della P.A. e gli enti pub-

blici
2 La competenza
3 L’amministrazione statale
4 Gli enti territoriali
5 Le autorità amministrative indipendenti

L’organizzazione della P.A.
1 e gli enti pubblici
1 Il pluralismo della P.A.
1.1 Principi costituzionali
▻pluralismo autonomistico
►Art. 5 Cost. ▸dislocazione dei poteri tra

▻decentramento soggetti e organi diversi
(CASETTA)
▻le attività amministrative spettanti allo Stato sono

►Art. 95 Cost.
esercitate, ratione materiae, dai Ministeri
▸viene esteso alla P.A. il ri-

spetto del pareggio di bilan-
▻principio del pa-
cio e della sostenibilità del
reggio di bilancio
debito pubblico (L. cost.
1/2012)
▻principio di legali-
Principi tà: organizzazione
costituzionali degli uffici pubbli- ▸riserva di legge (relativa)
in tema di ci secondo dispo-
organizzazione ►Art. 97 sizioni di legge
della P.A.
▸la P.A. deve agire in modo
▻principio del buon adeguato, finalizzando l’azio-
andamento ne all’interesse pubblico da
perseguire (CASETTA)
▸divieto di discriminazione
▻principio di impar- ovvero di privilegiare pre-
zialità giudizialmente un partico-
lare interesse
▻con la L. cost. 3/2001 — che ha modificato il Tito-

lo V della Costituzione — è stata ribaltata l’elenca-
zione degli enti territoriali, evidenziando la pro-
►Art. 114 Cost.
fonda radice territoriale del Comune il quale, in
base al principio di sussidiarietà, è l’ente locale più
vicino ai cittadini

1iL’organizzazione della P.A. e gli enti pubblici

43
▸sussidiarietà: l’attribuzione
di funzioni amministrative
avviene al livello superiore
di governo soltanto nell’ipo-
tesi in cui il livello inferiore
non riesca a curare gli inte-
ressi ad esso affidati
▻la distribuzione
▸differenziazione: l’allocazio-
delle funzioni am-
ne delle funzioni deve ne-
ministrative deve
cessariamente avvenire te-
avvenire secondo
►Art. 118 Cost. nendo in considerazione le
i principi di sussi-
diverse caratteristiche, an-
diarietà, differen-
Principi che associative, demografi-
ziazione ed ade-
costituzionali che, territoriali e strutturali
guatezza
in tema di dei vari livelli di governo
organizzazione ▸adeguatezza: l’amministra-
della P.A. zione deve possedere una
struttura organizzativa ido-
nea a garantire, anche in
forma associata, l’esercizio
delle funzioni
▸postula adeguate forme di

raccordo procedurale fra Re-
gione e Stato (accordi ed in-
▻principio di leale
►Art. 120 Cost. tese) nelle ipotesi in cui si ve-
collaborazione
rifichino interferenze fra le
rispettive competenze (CA-
SETTA)
1.2 La P.A. multi-organizzativa

Dall’insieme delle disposizioni della Costituzione emerge che l’organizzazione ammi-
nistrativa italiana si presenta multi-organizzativa, nel senso che la varietà, l’eteroge-
neità e l’ampiezza delle pubbliche funzioni hanno fatto sì che essa perdesse il suo ini-
ziale carattere unitario e che venissero introdotti modelli diversi e differenziati di pub-
blica amministrazione.
In particolare, i modelli organizzativi prevalenti sono attualmente quattro: quello mi-
nisteriale (P.A. come apparato servente del Governo), quello dell’ente pubblico, quel-
lo dell’autorità amministrativa indipendente (P.A. in senso oggettivo e neutrale, come
apparato separato dal Governo) e quello del soggetto privato controllato.
►Ministeriale
Modelli ►Ente pubblico
organizzativi
della P.A. ►Autorità amministrativa indipendente
►Soggetto privato in controllo pubblico
Parte SecondaiI soggetti

44
La presenza nel nostro sistema amministrativo dei detti modelli organizzativi rappresen-
Osservazioni
ta la più tangibile manifestazione del principio pluralistico, il quale, rapportato all’am-
bito della pubblica amministrazione, comporta che accanto allo Stato, che è il primo de-
gli enti pubblici, «operano altri soggetti dotati di capacità giuridica di diritto pubblico e de-
putati al perseguimento di finalità di pubblico interesse» (GAROFOLI-FERRARI).
2 Lo Stato come ente pubblico
►Si tratta dello Stato come ente pubblico o pubblica amministrazione, che
Stato agisce non super partes ma inter partes, cioè sullo stesso livello degli altri
amministrazione soggetti dell’ordinamento (seppur dotato di un potere di supremazia) e, al
pari di questi, soggetto alla legge
►Ente sovrano, cioè sovraordinato a tutti gli altri soggetti che operano all’in-
terno dell’ordinamento
►Ente politico, poiché persegue fini di interesse generale
Caratteristiche
►Ente necessario e ad appartenenza necessaria nel senso che, da un lato, la
sua esistenza è indispensabile per il perseguimento dei pubblici interessi
e, dall’altro, tutti i cittadini ne fanno parte
3 Gli enti pubblici

Nozione: il termine ente indica le persone giuridiche pubbliche e private e i gruppi or-
ganizzati che l’ordinamento considera titolari di situazioni giuridiche, pur non attri-
buendo loro la personalità (enti di fatto).
In diritto amministrativo, gli enti pubblici, o persone giuridiche pubbliche, sono quei
soggetti diversi dallo Stato che esercitano funzioni amministrative e che costituisco-
no, nel loro complesso, la pubblica amministrazione indiretta.
►Espressa: nessun nuovo ente pubblico può essere costituito o riconosciuto

se non per legge (art. 4 L. 70/1975, cd. legge sul parastato)
Qualificazione
►Implicita: quando nella legge si rinvengono elementi che presuppongono
la pubblicità dell’ente (indici di riconoscimento)
►Sistema di controlli pubblici

►Ingerenza dello Stato nella nomina e revoca dei dirigenti nonché nell’am-
ministrazione dell’ente
Indici di ►Partecipazione dello Stato o di altra P.A. alle spese di gestione
riconoscimento
(SANDULLI) ►Potere di direttiva dello Stato nei confronti degli organi, in relazione al
conseguimento degli obiettivi
►Finanziamento pubblico istituzionale
►Costituzione ad iniziativa pubblica


45
Limiti ►È da reputarsi illegittima la qualificazione «pubblica» di un ente che pre-
alla creazione senta caratteristiche strutturali e funzionali tipicamente privatistiche
di enti pubblici
4 I caratteri degli enti pubblici
►Autarchia: consiste nella capacità degli enti pubblici di amministrare i

propri interessi svolgendo un’attività avente gli stessi caratteri e la stessa
efficacia dell’attività amministrativa dello Stato. Per SANDULLI essa è la
caratteristica degli enti diversi dallo Stato di disporre di potestà pubbliche,
esercitando pubblici poteri mediante l’adozione di atti equiparati agli atti
amministrativi dello Stato
►Autotutela: com- ▸sugli atti amministrativi

plesso di attività precedentemente posti in
amministrative essere dalla P.A.
con cui ogni P.A. ▻decisoria, attuata
risolve i conflitti, con l’emanazione ▸ sui rapporti giuridici di dirit-
potenziali od at- di una decisione to amministrativo che appa-
tuali, relativi ai amministrativa iono non conformi a prete-
suoi provvedi- incidente se della P.A. fondate su di-
menti o alle sue sposizioni legislative o su
Regime giuridico pretese (BENVE- precedenti atti amministra-
NUTI). È, in ogni tivi
caso, fatta salva la
tutela in sede giu- ▻esecutiva, consistente nel complesso di attività vol-
risdizionale te ad attuare decisioni già adottate dalla P.A.
▻politica: libertà nell’individuazione dei fini da per-

seguire
►Autonomia: capa-
cità della P.A. di ▻giuridica: capacità ▸autonomia normativa
darsi da sé le pro- di agire nel campo ▸autonomia organizzativa
prie regole giuridico per il
raggiungimento ▸autonomia finanziaria
dei propri fini ▸autonomia di gestione
►Autogoverno: facoltà di alcuni enti pubblici di amministrarsi per mezzo

di organi i cui membri sono eletti da coloro che ne fanno parte
5 Distinzioni tra enti pubblici
►Corporazioni e istituzioni: nelle prime prevale l’elemento personale, men-

tre nelle seconde l’elemento patrimoniale
Tipologie ►Enti territoriali e non territoriali: i primi annoverano fra gli elementi co-
stitutivi anche il territorio a differenza dei secondi, denominati anche isti-
tuzionali

46
►Enti nazionali ed enti locali: i primi perseguono un interesse nazionale
mentre i secondi un interesse pubblico proprio di una determinata circo-
scrizione territoriale
►Enti necessari: la cui esistenza, cioè, è necessaria per l’organizzazione am-
ministrativa del nostro ordinamento
►Enti ad appartenenza necessaria: sono quegli enti di cui si fa parte per il
solo fatto di risiedere sul loro territorio (es.: enti territoriali)
Tipologie
►Enti autonomi, ausiliari e strumentali: i primi esprimono esigenze socia-
li autonome, i secondi perseguono fini propri dello Stato, ma non esclusi-
vi dello stesso, gli ultimi perseguono i fini propri dello Stato e sono legati
ad esso da vincoli di soggezione
►Enti autarchici propriamente detti ed enti pubblici economici: i primi
operano in regime di diritto amministrativo, mentre i secondi agiscono in
veste imprenditoriale, attraverso strumenti privatistici
In merito agli enti pubblici si tenga presente l’attuale tendenza al riordino e alla ra-
zionalizzazione degli stessi. Il numero eccessivo e le competenze, spesso sovrappo-
nibili, di molti enti hanno indotto il legislatore ad una prograssiva opera di ridimen-
sionamento della pesante macchina burocratica del Paese, mediante o la soppressio-
ne o l’accorpamento degli enti medesimi (ad es., in caso di funzioni coincidenti o si-
milari).
6
Come tutte le persone giuridiche, anche lo Stato e gli enti pubblici hanno una pro-
pria organizzazione interna, costituita da beni e persone fisiche, che agiscono per
conto dell’ente. Nell’organizzazione di un ente è importante distinguere gli organi e
gli uffici.
6.1 L’organo
►Può essere definito come la persona o il complesso di persone preposte ad

Organo un determinato centro di riferimento di competenza amministrativa e che
esercita, pertanto, una pubblica potestà
▻persona fisica legata all’ente da un particolare rap-

►Titolare dell’orga-
porto giuridico (rapporto di servizio, su cui si veda
Elementi no (funzionario)
amplius infra)
essenziali
dell’organo
►Esercizio di una ▻il titolare o organo in senso tecnico è solo colui che
pubblica potestà esercita una pubblica potestà
▻per organo deve intendersi la persona fisica titola-

Natura dell’organo ►Teoria soggettiva
re dell’ufficio


47
▻l’organo si identifica con l’ufficio inteso come la sfe-
ra di attribuzioni assegnate al soggetto che agisce
►Teoria oggettiva
per l’ente ed è legittimato ad adottare atti imputa-
bili all’ente e rilevanti all’esterno
Natura dell’organo
▻per organo si intende la persona o il complesso di
persone preposte ad un determinato centro di im-
►Teoria mista
putazione di competenza amministrativa e che, per-
tanto, esercitano una pubblica potestà
6.2
►Complesso organizzato di sfere di competenze, persone fisiche, beni materia-

li e mezzi rivolto all’espletamento di un’attività strumentale tale da consentire
Ufficio
all’organo di porre in essere i provvedimenti per la realizzazione dei fini istitu-
zionali dell’ente (SANDULLI)
►Preposto all’orga-
no o all’ufficio: è il ▻titolare è colui che per legge ricopre ordinariamen-
soggetto autore e te quella carica
Titolarità degli
responsabile
organi e uffici
dell’organo o uffi- ▻supplente o sostituto è colui che temporaneamente
cio, in quanto in- fa le veci del titolare assente
vestito dell’ufficio
►Titolare dell’uffi- ▻ISTAT

Organizzazioni- cio, in alcuni casi, ▻Banca d’Italia
persone può essere una ▻C.N.R.
giuridiche persona giuridica
(cd. organo-ente)
7 Rapporto organico e rapporto di servizio
►Esprime la relazione interna tra organo (o ufficio) e soggetto preposto ad

esso (rapporto non giuridico di immedesimazione)
Rapporto organico
►Sorge con un atto ▻di diritto (nomina o contratto)
di assegnazione ▻di fatto (ad es., funzionario di fatto, su cui infra)
Rapporto ►Relazione esterna tra la persona fisica e l’ente (rapporto giuridico)

di servizio ►Sorge con un atto di assunzione e in casi eccezionali di fatto

48
8 La prorogatio degli organi
Nozione: con il termine prorogatio si intende un principio generale in forza del quale
il titolare di un organo, quando non venga tempestivamente sostituito allo scadere
del suo mandato o incarico, continua ad esercitare legittimamente le sue funzioni
fino alla nomina del sostituto.
▻gli organi scaduti

possono adottare
gli atti di ordina-
ria amministra- ▸da tale disciplina sono esclu-
zione nonché gli si gli organi rappresentativi
►La prorogatio è li- atti urgenti e in- delle Regioni, delle Provin-
Regime giuridico mitata a soli 45 gg. differibili ce, dei Comuni, delle Comu-
dalla scadenza nità montane nonché gli or-
▻gli atti straordina- gani che hanno comunque
ri e quelli emanati rilevanza costituzionale
dopo la scadenza
dei 45 gg. sono ra-
dicalmente nulli
9 Le relazioni interorganiche
▻intercorre solo fra organi individuali di grado di-

verso
▻è un rapporto esterno
▻intercorre solo fra organi appartenenti allo stesso
ramo di amministrazione, ma può in qualche caso
ricorrere anche fra organi appartenenti a rami di-
versi
►Relazione di su- ▻il modello della gerarchia in senso stretto è oggi in
bordinazione/so- fase recessiva e permane solo in alcuni tipi di am-
vraordinazione ministrazioni (ad es., quelle militari). Nell’attuale
Gerarchia
tra organi diversi struttura amministrativa si registra infatti un pro-
ma aventi compe- gressivo sviluppo della gerarchia in senso lato, in
tenze omogenee cui vi sono alcuni dei classici poteri della gerarchia
(ad es., la vigilanza e il controllo). In parallelo, si
assiste al contemporaneo sviluppo del modello del-
la direzione (v. infra) in cui l’organo sovraordina-
to non impartisce ordini puntuali ma direttive, os-
sia indica gli obiettivi da raggiungere, lasciando
però libertà di azione all’organo subordinato circa
le modalità con cui perseguire gli stessi
►Potere autonomo al quale ineriscono meri poteri di propulsione, diretti-

va e controllo. L’organo sovraordinato, mediante direttive, indica gli obiet-
Direzione
tivi da realizzare, lasciando libertà di azione all’organo sottostante circa
l’individuazione delle modalità di perseguimento degli stessi


49
►Potere riconosciuto ad un ufficio rispetto ad altri, al fine di coordinarne
Coordinamento ed armonizzarne l’attività, per il raggiungimento di risultati di interesse
comune
►Possibilità che un organo sindachi l’operato di un altro organo a fini di pre-

Controllo
venzione o riparazione
10 L’esercizio privato di pubbliche funzioni (o

munus)
Vi sono dei casi in cui un’attività amministrativa di diritto pubblico è esercitata in nome
proprio da soggetti privati estranei all’amministrazione: in tal caso di parla di esercizio
privato di pubbliche funzioni (CERULLI IRELLI parla di munus). Specificamente, tale
locuzione è riferibile ad ogni attività dalla quale derivi l’attuazione di fini pubblici,
esercitata da privati (ossia soggetti che non sono organi dell’amministrazione), che
siano titolati all’esercizio della pubblica funzione.
►La dottrina dominante individua tale istituto nella sostituzione di un sog-

Natura giuridica getto (privato) ad un altro (P.A.) che sarebbe l’esclusivo titolare della pub-
blica funzione
►Titolarità di un particolare ufficio (es.: comandanti di navi)

Titolo ►Attività professionale (es.: notaio)
dell’esercizio ►Legge (es.: art. 383 c.p.p.)
privato di
pubbliche ►Atto di concessione della P.A.
funzioni ►Pareggiamento o equiparazione (es.: scuole private pareggiate alle pubbliche)
►Atto volontario di assunzione (es.: azioni popolari)
►Attività svolta dal privato come esplicazione di una potestà pubblica

Caratteri ►Carattere privato del soggetto agente (persona fisica o giuridica), che eser-
cita l’attività in nome proprio
►Gli atti compiuti da tali persone, non essendo soggettivamente atti ammi-
nistrativi, sono sottratti alle regole proprie di questi ultimi, compresa l’im-
pugnativa in sede giurisdizionale
►Dei danni prodotti ai terzi nell’esercizio della funzione o del servizio, ri-
sponde sempre e soltanto il privato, mentre per i danni provocati dagli or-
Regime giuridico gani della P.A. questa è tenuta solidalmente con l’autore del danno verso i
terzi
►Sul soggetto che svolge pubbliche funzioni vige il controllo da parte delle
autorità statali
►I contratti stipulati dai concessionari di pubblici servizi sono soggetti alle
procedure dell’evidenza pubblica

50
11
1 Enti pubblici economici
11.1 Caratteri
Nozione: sono enti che operano nel campo della produzione e dello scambio di beni e
servizi, svolgendo attività prevalentemente o esclusivamente economiche (SANDULLI).
►Sono soggetti all’iscrizione nel registro delle imprese ex art. 2201 c.c.
►Non sono assoggettabili al fallimento
Regime giuridico ►A seconda dell’oggetto sociale dell’impresa stipulano con l’utenza contrat-
ti disciplinati dal codice civile
►Operano in regime di concorrenza con gli altri imprenditori privati
11.2 Gli enti pubblici in forma societaria e il processo

di privatizzazione
Vi sono dei casi in cui la P.A. opera direttamente sul mercato, svolgendo attività di im-
presa, ossia un’attività organizzata per la produzione e scambio di beni e servizi. Si trat-
ta del cd. Stato-imprenditore, avente un ruolo diretto nell’economia.
Dagli anni Novanta, tuttavia, ha avuto inizio un imponente fenomeno di privatizzazio-
ne degli enti e delle società pubbliche, diretto alla graduale trasformazione del ruolo
dello Stato nell’economia e al passaggio dallo Stato imprenditore ed interventista allo
Stato regolatore.
►Fase fredda o privatizzazione formale: diretta a mutare la forma giuridica

Privatizzazione dell’ente pubblico economico in società per azioni
degli enti pubblici
economici ►Fase calda o privatizzazione sostanziale: finalizzata alla dismissione delle
partecipazioni pubbliche
12
2 Gli enti pubblici in forma societaria
Sempre più spesso la P.A. decide di avvalersi di strutture societarie a cui partecipa per
l’esercizio di attività pubblicistiche. Basti pensare, ad esempio, al fenomeno delle pri-
vatizzazioni degli enti pubblici economici appena esaminato oppure, a livello locale,
alle società a partecipazione mista (cioè privato/pubblico) o totalmente pubbliche, per
lo svolgimento dei servizi pubblici locali (su cui infra).
Le società in mano pubbliche sono oggi disciplinate dal D.Lgs. 175/2016, cd. T.U. par-
tecipate, come novellato dal D.Lgs. 100/2017 e in seguito modificato dalla L. 145/2018,
legge di bilancio 2019.
►Disciplina la costituzione di società da parte di pubbliche amministrazio-

D.Lgs. 175/2016, ni nonché l’acquisto, il mantenimento e la gestione di partecipazioni da
T.U. partecipate parte delle PP.AA., in società a totale o parziale partecipazione pubblica,
diretta o indiretta
►Sono quelle che si trovino in una delle situazioni di controllo, da parte del-
Società controllate
la P.A., previste dall’art. 2359 c.c.


51
►Sono quelle in cui la P.A. è titolare della qualità di socio oppure dispone
di strumenti finanziari che attribuiscono diritti amministrativi (ad es., il
Società partecipate
diritto di voto o la nomina di un componente del Consiglio di ammini-
strazione)
Secondo la disciplina del T.U., le amministrazioni possono far parte esclusivamente di

società costituite in forma di società per azioni o di società a responsabilità limitata. Le
PP.AA., inoltre, non possono costituire società aventi ad oggetto la produzione di beni
o servizi non strettamente necessari per il perseguimento delle proprie finalità istitu-
zionali: vuol dire che possono costituire e partecipare a società ma solo se finalizzate
a scopi di pubblico interesse.
3
in house e i servizi pubblici
13
Nozione: l’in house è un modello organizzativo mediante il quale la P.A. reperisce pre-
stazioni negoziali al proprio interno, servendosi a tal proposito di un ente strumenta-
le. Si tratta dell’esatto opposto di quanto avviene con appalti e concessioni (su cui in-
fra Parte IV, Cap. 10), quali forme giuridico-contrattuali con cui invece si esternalizza la
produzione di beni e servizi.
▻per configurare controllo analogo è necessario che

sussista una relazione di subordinazione gerarchi-
ca tra controllante e controllato, tale da non lascia-
►Controllo analogo
re alcun potere decisionale autonomo in capo al
secondo. Tale controllo, in genere, si sostanzia in
un controllo di tipo gestionale e finanziario
Requisiti
dell’in house ▻per configurarsi in house l’affidatario deve realiz-
(D.Lgs. 50/2016 e zare la parte più consistente della propria attività
D.Lgs. 175/2016, ►Attività prevalente in favore dell’ente controllante (almeno l’80%)
che hanno seguito dell’attività in esecuzione dei compiti ad essa affi-
l’impostazione dati dall’amministrazione
europea)
▻ferma restando la regola generale del divieto di in-
gresso dei privati nelle società in house, viene am-
►Divieto di parte-
messo l’affidamento in house nel caso di società mi-
cipazione diretta
sta perché la partecipazione sia prevista dalla leg-
di capitali privati
ge, in osservanza dei trattati e che la stessa non eser-
citi una influenza dominante
13.1 I servizi pubblici: teoria soggettiva ed oggettiva
►Il servizio può considerarsi pubblico in quanto venga gestito da un sog-

Teoria soggettiva
getto qualificabile come ente pubblico
►Non è un servizio che proviene dal pubblico ma un servizio «per il pub-

Teoria oggettiva blico» cioè per la massa indeterminata dei cittadini che si trovano nelle
esigenze e nelle condizioni per richiederlo

52
Fin dalla stipulazione del Trattato di Roma (1957), il legislatore europeo non si è mai in-
Osservazioni
teressato in modo specifico alla problematica dei servizi pubblici, occupandosi degli stes-
si (tra l’altro utilizzando la diversa terminologia di servizio di interesse economico gene-
rale) solo in relazione ad altri fini, primo fra tutti quello della instaurazione e tutela di un
mercato concorrenziale.
Sullo sfondo del principio liberistico e del principio di un’economia di mercato aperta e
in libera concorrenza, il legislatore dell’Unione ha inserito la disciplina delle imprese, pre-
vedendo l’applicazione delle norme sulla concorrenza a tutte le imprese, sia pubbliche
che private, indipendentemente dalla loro natura.
La prima parte del comma 2 dell’art. 106 TFUE, infatti, sottopone le imprese incaricate
della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio
fiscale «alle norme dei trattati, ed in particolare alle regole di concorrenza»: chiaro è l’in-
tento di voler porre sullo stesso piano impresa pubblica ed impresa privata, evitando che
la prima possa, in virtù della natura del soggetto proprietario, godere di un qualche trat-
tamento di favore.
La seconda parte del comma 2 dell’art. 106 TFUE prevede, però, un’eccezione: l’applica-
zione delle norme sulla concorrenza alle imprese incaricate della gestione di servizi di in-
teresse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale deve avvenire «nei li-
miti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di
fatto, della specifica missione loro affidata». Circa la portata di tale deroga, i giudici eu-
ropei hanno poi chiarito che deve realizzarsi un’ipotesi di assoluta incompatibilità tra l’ap-
plicazione delle norme sulla concorrenza e l’attività che l’impresa è chiamata a svolgere.
In ogni caso, aggiunge l’ultima parte del comma 2 dell’articolo in esame, tale attività non
può pregiudicare lo sviluppo degli scambi all’interno dell’Unione.
Dal punto di vista del diritto nazionale, le principali disposizioni di riferimento, al fine di com-
prendere il processo evolutivo dei servizi pubblici, sono senza dubbio gli artt. 41 e 43 Cost.
L’art. 41 Cost. è pacificamente considerato il fondamento del sistema ad economia mi-
sta, in quanto consente di far convivere l’iniziativa economica privata con la presenza del-
lo Stato imprenditore e con una politica pubblica di coordinamento e di indirizzo diretta
alla realizzazione di finalità sociali.
Dopo aver affermato che l’iniziativa economica privata è libera, ai commi successivi il Co-
stituente ha posto dei limiti all’attività economica, sia pubblica che privata, finalizzati al
perseguimento dei principi dello Stato sociale, mediante specifici interventi di regolazio-
ne dell’attività stessa da parte del potere pubblico. Dalla disposizione in esame, quindi,
si può sicuramente trarre la conclusione che, seppure non si è in presenza di un chiaro
accoglimento del principio concorrenziale, il legislatore costituzionale ha optato, quan-
to meno, per una sorta di favor verso tale tipo di economia.
Il successivo art. 43 ha disciplinato delle ipotesi nelle quali è possibile arrivare ad una tota-
le soppressione dell’iniziativa privata, in presenza di un preminente interesse generale.
In particolare, il legislatore ha individuato determinate categorie di imprese — che si riferi-
scono a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio e che han-
no il carattere di preminente interesse generale — che possono essere riservate o trasferite
allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti, a fini di utilità generale.
La ratio di tale norma è di garantire che determinati settori strategici dell’economia siano
sottratti alla costituzione di possibili monopoli privati, venendo in rilievo attività econo-
miche destinate alla collettività.
13.2 Segue: I servizi pubblici locali

Nozione: con l’espressione servizi pubblici locali si intende generalmente il complesso
delle prestazioni di interesse collettivo rimesse alla gestione degli enti locali e su-
scettibili di essere erogate tanto dagli enti pubblici stessi quanto da operatori privati.


53
▻servizi pubblici a rilevanza economica (art. 113)
Disciplina ►D.Lgs. 267/2000
normativa (TUEL) ▻servizi pubblici privi di rilevanza economica (art.
113bis)
►Attraverso la costituzione di società di capitali con la partecipazione to-

Modalità di talitaria di capitale pubblico alle quali può essere affidata direttamente
gestione servizi tale attività a condizione che gli enti pubblici titolari del capitale sociale
pubblici a esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri
rilevanza servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attivi-
economica tà con l’ente o gli enti pubblici che la controllano
(art. 113 TUEL) ►Attraverso l’utilizzo di imprese di gestione idonee da individuarsi median-
te procedure di gara ad evidenza pubblica
►Mercato interno del gas naturale e dell’energia elettrica

Settori esclusi
►Trasporto pubblico locale
dall’applicazione
dell’art. 113 ►Impianti di trasporti a fune per la mobilità turistico-sportiva nelle aree
montane
La nozione di «servizio pubblico» è una delle più complesse che la teoria del diritto pub-
Osservazioni
blico e amministrativo abbia cercato di dare: è un concetto che si colloca a confine tra il
«pubblico» e il «privato», in una sorta di zona grigia i cui limiti mutano costantemente
nel tempo a seguito di trasformazioni socio-economiche, del riassetto dei compiti dello
Stato, nonché per l’evoluzione tecnico-scientifica o per l’insorgere di nuovi bisogni del-
la collettività cui i pubblici poteri sono chiamati a far fronte.
Il legislatore non ha mai fornito una nozione espressa di servizio pubblico capace di re-
sistere al mutare delle condizioni sopra illustrate e, conseguentemente, la dottrina non
ha avuto a disposizione precisi e univoci termini di riferimento su cui fondare le proprie
ricostruzioni teoriche (TRETOLA).
Secondo un primo filone di pensiero è giusto il riferimento a criteri di carattere sogget-
tivo; pertanto deve intendersi come servizio pubblico qualunque attività svolta, diret-
tamente o indirettamente, dalla P.A. Per altri (NIGRO-POTOTSCHING), invece, è più op-
portuno ancorare la qualificazione pubblica di un servizio ad un dato oggettivo, consi-
derando tali quelle attività esercitate sotto il potere direttivo di un organo pubblico,
indipendentemente dal fatto che a svolgerle in concreto sia un soggetto pubblico o pri-
vato.
Infine, non manca chi (GIANNINI) pone l’attenzione sul fatto che nell’esercizio di un ser-
vizio pubblico si riscontra l’esercizio di un potere di «autonormazione» diverso da quel-
lo dell’ordinamento statale.
Si ricordi, ancora, che le modalità di affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza
economica, secondo consolidata giurisprudenza costituzionale, attengono alla materia
della «tutela della concorrenza», di competenza esclusiva statale, tenuto conto della loro
incidenza diretta sul mercato e in quanto «strettamente funzionale alla gestione unita-
ria del servizio» (in tal senso, cfr. Corte cost., 20-3-2013, n. 46).
La congerie di norme susseguenti negli ultimi anni in materia di servizi pubblici ha gene-
rato, in realtà, non poca confusione, facendo emergere l’esigenza di un coordinamento
normativo.
La necessità, dunque, di un unicum normativo circa la disciplina dei servizi pubblici lo-
cali di interesse economico generale ha avuto decisivo impulso ad opera della L. 124/2015,
con cui il Governo è stato delegato al riordino della materia.

54
Sulla scorta della delega, è stato effettivamente predisposto un provvedimento norma-
tivo importante — il Testo unico sui servizi pubblici locali di interesse economico gene-
rale — che, però, è rimasto a livello di schema essendo nel frattempo decaduto a segui-
to della sentenza della Corte costituzionale del 25-11-2016, n. 251, che ha dichiarato
l’illegittimità costituzionale di numerosi articoli della L. 124/2015, tra cui quello conte-
nente la delega per la riforma della disciplina in questione.
14
4 I soggetti pubblici di origine sovranazionale
Il concetto di pubblica amministrazione si è venuto delineando nel tempo non solo gra-
zie alle elaborazioni del legislatore nazionale, ma anche in virtù dell’incidenza sempre
crescente del diritto europeo sul diritto nazionale.
È nell’ordinamento sovranazionale dell’UE che, infatti, sono nate due nuove figure che,
ormai, sono entrate a far parte del nostro assetto giuridico come soggetti pubblici so-
stanzialmente assimilabili ad una amministrazione: l’organismo di diritto pubblico e
l’impresa pubblica.
Entrambe le figure, ai sensi dell’art. 3 D.Lgs. 50/2016, recante il nuovo Codice dei con-
tratti pubblici, sono ricondotte alla nozione di «enti aggiudicatori».
▻personalità giuridica
Organismo di ▻fine perseguito, costituito dal soddisfacimento di
►Parametri di qua-
diritto pubblico bisogni di interesse generale aventi carattere non
lificazione
( a r t . 3 D. L g s . industriale o commerciale
50/2016, Codice ▻sottoposizione ad un’influenza pubblica
dei contratti pub-
blici) ►Possesso cumulativo dei parametri di qualificazione
►Irrilevanza della natura giuridica dell’ente
►È tale un’impresa

Impresa pubblica
nei confronti del- ▻perché ne sono proprietari
( a r t . 3 D. L g s .
la quale i pubblici
50/2016, Codice ▻perché hanno una partecipazione finanziaria
poteri esercitano
un’influenza do- ▻in virtù di norme che la disciplinano
dei contratti pub-
blici)
minante


55
note
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2 La competenza
1 La competenza
La competenza di un determinato organo indica il complesso di poteri e di funzioni

che esso può, per legge, esercitare per perseguire fini di pubblico interesse. Essa indi-
vidua la misura delle attribuzioni che spettano all’organo.
►Esterna: riguarda i poteri e le funzioni che l’organo può esercitare nei con-
fronti dei terzi destinatari
Competenza ►Interna: attiene all’insieme dei compiti svolti dall’organo all’interno dell’am-
ministrazione di appartenenza, con efficacia solo nei confronti di quest’ul-
tima
▻implica una ripartizione delle attribuzioni con rife-

rimento ai singoli compiti, per cui si formano, all’in-
terno della P.A. vari settori, ciascuno con un proprio
►Per materia compito specifico
▻l’attribuzione può avvenire in via esclusiva (com-
petenza esclusiva) o in concorrenza (competenza
concorrente)
▻presuppone identità di competenza per materia

►Per territorio ▻comporta la ripartizione delle attribuzioni, all’in-
terno dello stesso ramo di amministrazione, facen-
do riferimento all’ambito territoriale dell’organo
Tipi ▻presuppone identità di competenza per materia e
per territorio
▻comporta, all’interno di uno stesso ramo dell’am-
►Per grado ministrazione, una valutazione del grado dell’au-
torità procedente
▻realizza un’amministrazione a struttura pirami-
dale
▻è prevista dalla legge in relazione alla produzione di

determinati effetti
►Per valore ▻collega direttamente l’attribuzione al valore econo-
mico di un bene o all’impegno economico derivan-
te da un atto per la P.A.

2iLa competenza
57
2 Il trasferimento dell’esercizio della competenza
La competenza amministrativa è retta dal principio della inderogabilità. Tuttavia, esi-

stono istituti mediante i quali, con provvedimento amministrativo, nei casi previsti dal-
la legge, si determina lo spostamento dell’esercizio di essa.
Spostamento ►Delega (ad altro organo)

dell’esercizio della ►Avocazione (dell’atto di competenza di organo inferiore)
competenza ►Sostituzione (per inerzia di organo inferiore)
2.1 La delega di poteri

Nozione: la delega di poteri è l’atto amministrativo organizzatorio per effetto del qua-
le, nei casi espressamente previsti dalla legge, un organo o un ente, investito in via ori-
ginaria della competenza a provvedere in una determinata materia, conferisce ad un
altro organo o ad un altro ente il potere di provvedere in una determinata materia,
rientrante nella propria competenza (GAROFOLI-FERRARI).
►È ammissibile solo nel caso in cui sia espressamente prevista dalla legge
Principi generali
►Deve essere sempre conferita per iscritto
►Trasferimento al delegato dell’esercizio del potere e non già della titolari-

Effetti
tà dello stesso
▻organizzatorio
►Atto amministra- ▻discrezionale
Natura
tivo ▻essenzialmente temporaneo
▻ampliativo della sfera giuridica del destinatario
►Delega interorganica, quando lo spostamento di competenza avviene da

un organo ad un altro della stessa struttura amministrativa
Tipi
►Delega intersoggettiva, quando lo spostamento di competenza avviene fra
soggetti diversi
La delega deve essere tenuta distinta dalla concessione. Mentre con la concessione
(traslativa) l’amministrazione si spoglia di certi poteri trasferendoli ad un soggetto, con
Differenze
la delega l’autorità delegante non si priva dei propri poteri in ordine all’attività delega-
ta, ma sulla base di una espressa previsione legislativa demanda al delegato soltanto
l’esercizio degli stessi, conservando poteri di ingerenza in ordine all’attività svolta dal
delegato.
2.2 L’avocazione
►L’organo superiore attribuisce a sé la competenza a compiere un deter-

Definizione minato atto attribuito all’inferiore, per motivi di interesse pubblico e in-
dipendentemente da un inadempimento

58
►Rapporto di gerarchia
Presupposti
►Attribuzione di competenza non esclusiva a favore dell’inferiore
2.3 La sostituzione
►Comporta l’esercizio di un potere da parte di un organo diverso da quel-

Definizione
lo cui il potere stesso è attribuito, in caso di inerzia di quest’ultimo
►Previsione di legge
►Rapporto di gerarchia
Presupposti ►L’organo inferiore ha ingiustificatamente omesso di provvedere
►Provvedimento da emettere è un atto vincolato nell’emanazione
►Permane l’inerzia anche dopo la formale diffida ad adempiere
3 Difetto di competenza
▻atti adottati da chi non è organo di un ente pubbli-

►Acompetenza
co
►Incompetenza as- ▻si determina tra organi appartenenti a rami diver-

Ipotesi
soluta si dell’amministrazione
►Incompetenza re- ▻è ravvisabile fra organi appartenenti allo stesso

lativa ramo dell’amministrazione
4 Segue: L’incompetenza
►L’organo amministrativo emana un atto in una materia del tutto sottratta

alla propria competenza e riservata ad un altro potere dello Stato
►L’organo amministrativo emana un atto riservato alla competenza di un
Incompetenza
settore amministrativo completamente diverso
assoluta
►L’organo amministrativo emana un atto relativo ad un oggetto che si tro-
va nella circoscrizione territoriale di un altro organo amministrativo (in-
competenza assoluta per territorio).
►Ravvisabile fra or- ▻incompetenza per grado

gani appartenenti ▻incompetenza relativa per materia
Incompetenza
allo stesso ramo ▻incompetenza relativa per territorio
relativa
dell’amministra-
zione

2iLa competenza
59
►Mancanza dei re- ▻incompatibilità del funzionario
quisiti soggettivi ▻irregolarità nell’investitura dell’organo temporaneo
Difetto di
che abilitano al- ▻irregolarità nella composizione dell’organo colle-
legittimazione
l’emanazione di giale
atti
5

Nozione: si ha conflitto di competenza quando due o più autorità affermano o nega-

no, contemporaneamente, la propria potestà di conoscere una determinata questione
o materia, o quando esiste la sola possibilità che sorga tale contrasto.
►Positivi: quando due o più autorità affermano la propria potestà in meri-

to ad una questione
►Negativi: quando entrambe le autorità negano la propria potestà
►Reali: quando le diverse autorità si siano già pronunciate circa la propria
potestà in merito alla questione
►Virtuali: quando vi sia solo la possibilità che le autorità si pronuncino
Tipi
►Di attribuzione: quando le autorità appartengono a poteri diversi
►Di giurisdizione: quando le autorità fanno parte di due diversi ordini di
giurisdizione (es.: T.A.R. e Tribunale civile)
►Di competenza: quando le due autorità appartengano allo stesso potere o
allo stesso ordine di giurisdizione (es.: T.A.R. e C.d.S., dirigenti di prima
e di seconda fascia o di pari grado ma di reparti o uffici differenti)
►In via preventiva e ▻spontaneamente

Soluzione
diretta ▻con intervento di altra autorità amministrativa
►In via successiva e indiretta
In ogni caso è sempre possibile il ricorso ai mezzi di giustizia amministrativa da parte

degli interessati contro atti che siano stati emanati da un organo piuttosto che da un
altro, in seguito ad una preventiva soluzione di un conflitto di competenza.
6 L’esercizio di fatto di pubbliche funzioni (cd.

funzionario di fatto)
Nozione: si ha funzionario di fatto quando l’atto di investitura del titolare dell’organo
sia viziato o manchi del tutto.

60
6.1 Dottrina
Secondo
SANDULLI e ►Sia stata effettivamente esercitata da un soggetto che non possa conside-
TERRANOVA, rarsi organo della P.A.
si verifica in tutti i ►L’esercizio della stessa sia accompagnata dalla convinzione pubblica della
casi in cui una validità ed efficacia degli atti posti in essere dal soggetto
pubblica funzione
▻possibilità di sostituzione del funzionario con un

►Esclusivamente supplente
Per ALESSI,
nei casi di proro- ▻destituzione, revoca, indegnità, incompatibilità ed
ricorre la figura
gatio dei poteri e ogni altra ipotesi in cui la cessazione sia stabilita
del funzionario di
deve escludersi per motivi di pubblico interesse
fatto
solo nei casi di ▻possibilità di interruzione della funzione, senza
danno, in attesa del sostituto
►Se il dipendente
non ha l’investitu-
ra dell’ufficio (es.:
Per GIANNINI, insussistenza atto ▻sempre che l’atto rientri tra quelli propri dell’uffi-
ricorre la figura di nomina) cio di chi lo compie
del funzionario di ►Se il dipendente ha ▻sempre che l’atto non sia stato impugnato da chi
fatto avuto l’investitura aveva interesse a farlo
ma l’ha perduta
(es.: annullamento
della nomina)
6.2 Regime giuridico e tutela del terzo
►Regola del fatto compiuto: decorsi i termini per l’impugnativa dell’atto di

investitura (ove presente), gli atti sono validi, fatta salva la loro impugna-
Regime giuridico bilità per un vizio diverso da quello dell’incompetenza
►GALLI ritiene che tale soluzione non sia applicabile nell’ipotesi di vera e
propria usurpazione
Tutela dei terzi ►Principio di conservazione: gli atti in questione, ancorché invalidi, devo-
destinatari degli no comunque ritenersi produttivi di effetti nei confronti dei terzi, eccezion
atti fatta per le ipotesi di usurpazione (tutela della buona fede)
►Sussistenza di un
atto di assegnazio- ▻retribuzione connessa alle funzioni esercitate
Rapporto tra
ne all’organo
funzionario
di fatto ed
►Insussistenza di
amministrazione ▻actio de in rem verso fondata sull’arricchimento
un atto di assegna-
senza causa della P.A.
zione all’organo

2iLa competenza
61
►Esclusione per lo svolgimento di attività pubbliche (prohibitio domini)
Ammissibilità
►Ammissibilità della negotiorum gestio limitata agli atti di diritto privato
di una gestione di
della P.A.
affari ex art. 2028
c.c. ► Spetta alla P.A. il riconoscimento dell’utiliter coeptum (utilità iniziale del-
la gestione)
La competenza di un organo designa il complesso di poteri e di funzioni che esso può,

per legge, esercitare per perseguire fini di pubblico interesse. Essa ha, pertanto, anche
In sintesi
una funzione delimitativa, poichè individua il «quantum», ossia la misura delle attribu-
zioni di spettanza dell’organo.
In diritto amministrativo il principio della competenza trova consacrazione nell’art. 97
della Costituzione il quale, con l’affermare al secondo comma che i pubblici uffici sono
organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamen-
to e l’imparzialità dell’amministrazione e col ribadire, al terzo comma, che nell’ordina-
mento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, fa comprendere che:
— la competenza deve essere determinata sempre per legge;
— il principio di competenza trova il suo fondamento nel principio di buona ammini-
strazione, in quanto mira a realizzare i criteri della efficienza e della specializzazio-
ne anche nel campo dell’attività amministrativa.
Si distingue anche tra competenza esterna e competenza interna: la prima riguarda i
poteri e le funzioni che l’organo può esercitare all’esterno, ossia verso i terzi. Quella in-
terna, invece, indica l’insieme dei compiti che sono svolti da ciascun ufficio od organo
interno. La competenza in senso tecnico, tuttavia, è solo quella esterna, che è anche
quella che deve essere determinata dalla legge ordinaria (è stato osservato, tuttavia,
che si tratta di una riserva relativa di legge).

62
3 L’amministrazione statale
1 Le formule organizzatorie
►Accentramento (1): comporta l’attribuzione delle potestà decisionali solo

ad uffici ed organi centrali
▻autarchico: quando le funzioni vengono trasferite

ad enti diversi dallo Stato e dotati di autarchia, os-
sia della capacità di porre in essere atti amministra-
tivi che abbiano stessa natura ed efficacia degli atti
►Decentramento: statali
Forme
comporta l’attribu-
▻burocratico: quando agli uffici periferici vengono
zione di potestà de-
trasferite potestà decisionali e non solo compiti
cisionali anche agli
preparatori o esecutivi
uffici periferici
▻funzionale: quando determinate funzioni vengono
attribuite a strutture che godono di una propria
autonomia operativa, finanziaria e contabile (es.:
aziende autonome)
2 L’organizzazione amministrativa statale
►La struttura operativa appartiene direttamente allo Stato e può essere forma-
Organizzazione ta sia da organi centrali (ad es., un Ministero) sia da organi periferici che ope-
diretta rano in determinate parti del territorio nazionale, realizzando così il decen-
tramento burocratico (ad es., Prefetto e Sindaco come ufficiale di governo)
►Attraverso enti pubblici istituzionali, distinti dallo Stato ma operanti nell’ot-

tica del perseguimento dei fini statali (ad es., Camere di commercio)
Organizzazione
indiretta ►Attraverso enti territoriali, quando le attività di carattere amministrativo
sono svolte da enti su base territoriale (Regioni ed enti locali), realizzan-
do così il decentramento autarchico)
3 L’apparato amministrativo centrale. Il Governo

e l’organizzazione per Ministeri
3.1 Il Governo
È l’organo di vertice della pubblica amministrazione e, attraverso i Ministeri, gestisce
l’attività amministrativa a livello centrale.
(1) Modello di organizzazione che presuppone che tutto il potere e le competenze decisionali siano accentrate negli uffici
centrali di una struttura amministrativa, mentre agli uffici periferici vengono affidati solo compiti istruttori ed esecutivi. Tale
forma di organizzazione è esclusa dall’art. 5 Cost., che promuove e favorisce il decentramento.

3iL’amministrazione statale
63
►Costituzionale, nel senso che rientra nell’organizzazione costituzionale del-
lo Stato e partecipa alla funzione di direzione politica dello stesso
►Complesso, in quanto composto da più organi con competenze autonome
È un organo
►Di parte, perché esprime la volontà delle forze politiche di maggioranza
che lo sostengono con la «fiducia»
►Con funzioni politiche, legislative, esecutive e di controllo
3.2 Il Consiglio dei Ministri
►Di determinazione dell’indirizzo politico e amministrativo del Paese
▻sui disegni di legge

►Di decisione sulla ▻sulle comunicazioni, su proposte di legge non go-
politica normativa vernative
È un organo del Governo ▻su decreti aventi valore o forza di legge e sui rego-
costituzionale
lamenti
collegiale con
funzioni
►Di determinazione dell’atteggiamento del Governo nei rapporti con le Re-
gioni
►Di soluzione delle divergenze e dei conflitti di attribuzione fra i Ministri
►Altri compiti (tra essi l’annullamento d’ufficio degli atti amministrativi –
CASETTA)
Consiglio di ►Comitato ristretto del C.d.M. (art. 6 L. 400/1988)

Gabinetto
3.3 Il Presidente del Consiglio dei Ministri
Nomina e durata ►La nomina avviene con decreto del P.d.R. da lui controfirmato
in carica ►Dura in carica finché il Governo è sorretto dalla fiducia del Parlamento
►È in posizione di supremazia rispetto ai Ministri

►Dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile
►Mantiene l’unità di indirizzo politico e amministrativo del Governo
►Promuove l’attività dei Ministri assumendo, all’occorrenza, anche la direzio-
Funzioni ne ad interim di un Ministero vacante
►Cura i rapporti con gli altri organi costituzionali, con le istituzioni euro-
pee e il sistema delle autonomie
►Cura l’alta direzione e la responsabilità generale della politica dell’infor-
mazione per la sicurezza, nell’interesse e per la difesa della Repubblica,
nonché della opposizione e della tutela del segreto di Stato
La struttura amministrativa che assiste il Presidente è la Presidenza del Consiglio dei

Ministri (D.Lgs. 303/1999).

64
3.4 I Ministri
Nozione: i Ministri sono organi costituzionali politici di vertice dei vari dicasteri, il cui
numero, attribuzioni e organizzazione sono determinati dalla legge (CASETTA).
▻determinazione e perseguimento dei fini generali

►Politiche
dello Stato
Funzioni
▻gestione e responsabilità del ramo di Governo af-
►Amministrative
fidato al Ministero di cui sono al vertice
▻collegiale
►Politica
▻individuale
▻civile
Responsabilità
▸per reati propri (nei quali la
►Giuridica qualifica rivestita ha un peso
▻penale determinante)
▸per reati comuni
Ministri senza ►Ministri che non sono a capo di un dicastero di cui siano responsabili e
portafoglio che svolgono funzioni di collaborazione con la Presidenza del Consiglio
3.5 I Ministeri
Il Ministero è la ripartizione fondamentale dell’amministrazione centrale italiana.
Ogni Ministero, infatti, è competente per un ramo dell’attività amministrativa e per
determinate materie ed affari spettanti allo Stato.
►Ministro ▻organo di vertice del Ministero
►Uno o più Sotto- ▻organi politici che coadiuvano il Ministro che de-
segretari di Stato lega ad essi funzioni amministrative
►Uffici di diretta
collaborazione col ▻competenze di supporto e di raccordo
Ministro
Struttura
▸gli uffici dirigenziali genera-
▻modello a direzio- li sono le direzioni generali,
ne generale coordinate dal segretario
generale del Ministero
►Direzioni o dipar-
timenti
▸il ministero si articola in di-
▻modello diparti- partimenti che abbracciano
mentale grandi aree di materia omo-
genea

65
►Ufficio centrale del bilancio
►Ufficio per le Relazioni con il pubblico
►Servizio di controllo interno di gestione
Struttura ►Organi con funzioni in materia di gestione del personale: il Consiglio diam-
ministrazione (funzioni consultive), la commissione di disciplina (funzio-
ni contenziose)
►Articolazione periferica (per i Ministeri che lo prevedono)
3.6 I Sottosegretari di Stato
►Coadiuvano i Ministri
►Sono pubblici funzionari
►Non hanno competenze proprie
Attribuzioni ►Svolgono attività ▸temporanea

delegate dal Mini- ▻delega
stro con decreto ▸speciale
►A non più di dieci Sottosegretari può essere attribuito il titolo di Vice Mi-
nistro
3.7 I Comitati interministeriali

Nozione: sono organi collegiali costituiti da più Ministri, istituiti per la cura di partico-
lari settori dell’amministrazione che esigono un coordinamento dell’attività di più Mi-
nisteri; possono avere composizione rigida oppure elastica, ossia modificabile.
▻organi interni con ▸preparatorie

►Con decreto
funzioni ▸consultive o esecutive
Costituzione
▻organi a rilievo ▸a composizione rigida
►Con legge
esterno e interno ▸a composizione elastica
►CIPE (Comitato
▻svolge funzioni di coordinamento in materia di
interministeriale
programmazione e di politica economica naziona-
per la program-
le, nonché di coordinamento della politica econo-
Comitati mazione econo-
mica nazionale con le politiche dell’UE
interministeriali mica)
attualmente
operanti ►CICR (Comitato
▻con funzioni di alta vigilanza in materia di tutela
interministeriale
del risparmio, in materia di esercizio della funzio-
per il credito e il
ne creditizia e in materia valutaria
risparmio)

66
▻previsto dalla L. 234/2012, con il compito di con-
►CIAE (Comitato
cordare le linee politiche del Governo nel proces-
interministeriale
so di formazione degli atti dell’Unione europea e
per gli affari euro-
di consentire il puntuale adempimento dei compi-
pei)
ti derivanti dal loro recepimento nel nostro Paese
▻istituito dalla L. 124/2007, presso la Presidenza del

►CISR (Comitato Consiglio dei Ministri, ha funzioni di consulenza,
Comitati
interministeriale proposta e deliberazione sugli indirizzi e sulle fi-
interministeriali
per la sicurezza nalità generali della politica di informazione per la
attualmente
della Repubblica) sicurezza. Ha ereditato le competenze in preceden-
operanti
za esercitate dal CIS
▻istituito dall’art. 21 L. 125/2014, si occupa dell’ap-

►CICS (Comitato provazione di tutte le iniziative di cooperazione di
interministeriale valore superiore a due milioni di euro, e di delibe-
per la cooperazio- rare le singole iniziative da finanziare e di definire
ne allo sviluppo) la programmazione annuale con riguardo ai Paesi
di intervento
4 Le Agenzie
Nozione: sono considerate il «braccio operativo» dei dicasteri per le attività a caratte-
re tecnico. Il D.Lgs. 300/1999 ha generalizzato l’istituto della Agenzia pubblica quale
struttura che svolge attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale di sup-
porto a quelle esercitate da Ministeri ed enti pubblici (CASETTA).
►Sono vigilate e controllate dai Ministeri competenti

►Godono di autonomia operativa e di bilancio
Caratteri
►Alcune Agenzie hanno personalità giuridica e, dunque, agiscono jure pro-
prio; altre agiscono come organi delle amministrazioni di riferimento
Il D.Lgs. 300/1999 aveva previsto la costituzione di numerose Agenzie. Tra quelle effet-
Osservazioni
tivamente istituite, hanno sicuramente ricevuto un marcato sviluppo le quattro Agen-

zie fiscali (Agenzia delle entrate; Agenzia del territorio (incorporata, dal 2012, in quella
delle Entrate); Agenzia delle dogane e dei monopoli e Agenzia del demanio). In proposi-
to, si ricorda che il D.L. 22-10-2016, n. 193, conv. in L. 1-12-2016, n. 225, ha disposto la
soppressione di Equitalia, sancendo, a far data dal 1° luglio 2017, lo scioglimento di tut-
te le società del gruppo. L’esercizio delle funzioni relative alla riscossione viene ora svol-
ta dall’Agenzia delle Entrate - Riscossione, ente pubblico economico strumentale dell’A-
genzia delle Entrate.
Tra le altre Agenzie, ricordiamo: l’Agenzia informazioni e sicurezza esterna (AISE) e l’Agen-
zia informazioni e sicurezza interna (AISI); l’Agenzia per l’Italia digitale; l’Agenzia per la rap-
presentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni; l’Agenzia italiana del farmaco etc.

67
5 Le aziende autonome
Nozione: sono organismi atipici privi, di solito, di personalità giuridica, ma dotati di

una propria e distinta organizzazione amministrativa, pur se incardinati nell’ammini-
strazione statale.
►Autonomia amministrativa
►Autonomia contabile
►Autonomia finanziaria
Caratteri
►Controllo politico da parte del Parlamento
►Controllo gerarchico da parte del Ministro competente
►Controllo successivo da parte della Corte dei conti
Il fenomeno della privatizzazione di vasti settori dell’economia pubblica ha investito

anche le aziende autonome; queste ultime, infatti, sono state trasformate in enti pub-
blici economici e, successivamente, in società per azioni, con l’intento di metterle sul
mercato e di dismetterne progressivamente la proprietà pubblica.
►Ex azienda autonoma delle ferrovie dello Stato, ora Trenitalia S.p.a.
►Ex Amministrazione delle poste e telecomunicazioni, ora Poste italiane S.p.a.
Tipi
►Ex Azienda di Stato per i servizi telefonici, ora inglobata nella Telecom
Italia S.p.a.
6 Gli organi consultivi
6.1 Il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL)
►È composto da esperti, da rappresentanti delle categorie produttive e da rap-

presentanti delle associazioni di promozione sociale e delle organizzazioni
di volontariato in numero di 64, oltre al Presidente (art. 2 L. 936/1986, come
sostituito dall’art. 23 D.L. 201/2011, conv. in L. 214/2011, cd. salva Italia)
►È organo di consulenza delle Camere e del Governo
►Ha l’iniziativa legislativa e può contribuire alla elaborazione della legisla-
zione economica e sociale, nazionale ed europea, esprimendo pareri e com-
piendo studi e indagini su richiesta delle Camere, del Governo o delle Re-
gioni e Province autonome (inoltre, nell’ambito del processo di formazio-
Composizione ne degli atti dell’UE, in caso di materie aventi particolare interesse econo-
e attribuzioni mico e sociale, il C.N.E.L. può far pervenire a Camere e Governo le valu-
tazioni e i contributi che ritiene opportuni, ex art. 28 L. 234/2012)
►L’art. 9 L. 15/2009 ha attribuito al C.N.E.L. ulteriori compiti quali: la pre-
disposizione di una relazione annuale al Parlamento e al Governo sui li-
velli e sulla qualità dei servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni alle
imprese e ai cittadini; la messa a punto di una relazione annuale sullo sta-
to della contrattazione collettiva nelle pubbliche amministrazioni; la pro-
mozione di una Conferenza annuale sull’attività compiuta dalle PP.AA.
con la partecipazione, tra l’altro, di rappresentanti delle categorie econo-
miche e sociali, delle associazioni dei consumatori e degli utenti
68
6.2 Il Consiglio di Stato
►È un potere dello Stato per quanto concerne l’esplicazione delle funzioni
giurisdizionali
Organo complesso ►Con funzioni consultive generali in materia giuridico-amministrativa
►Con funzioni giurisdizionali amministrative di secondo grado e, per deter-
minate materie, esclusive
►Consiglio di Presidenza
►Presidente
Organi interni ►Segretario generale
►Adunanza generale
►Adunanza plenaria
▸facoltativi (quanto alla ri-

chiesta)
▸obbligatori quanto alla ri-
chiesta (atti normativi del
►Consultive ▻pareri Governo e dei Ministri e te-
sti unici; decisione dei ricor-
si straordinari al P.d.R.;
Attribuzioni
schemi generali di contratti-
tipo, accordi e convenzioni
predisposti dai Ministri
▻giurisdizione amministrativa di secondo grado

►Giurisdizionali ▻giurisdizione esclusiva in un unico grado (nel giu-
dizio di ottemperanza)
6.3 L’Avvocatura dello Stato
►Organo a competenza generale a cui spetta la rappresentanza e difesa in

giudizio di tutte le amministrazioni dello Stato sia dinanzi al giudice or-
Attribuzioni
dinario che dinanzi al giudice amministrativo, nonché alle giurisdizioni
costituzionali e internazionali
►Avvocatura generale dello Stato con sede a Roma

Articolazione ►Avvocature distrettuali con sede in ciascun capoluogo di Regione o co-
munque dove siano istituite Corti d’appello
7 Gli organi di controllo. La Corte dei conti
Nozione: la Corte dei conti è organo a rilevanza costituzionale (art. 100 Cost.), ausi-
liario del Governo ed articolato in sezioni regionali e sezioni centrali, avente funzioni
di controllo, funzioni consultive nonché giurisdizionali. Essa, in particolare, è orga-

69
no della giustizia amministrativa con giurisdizione su questioni di contabilità pubbli-
ca e su quelle espressamente indicate dalla legge. È inoltre istituzione superiore di
controllo.
►Una Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e del-

le amministrazioni dello Stato
►Una Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni del-
lo Stato
►Una Sezione di controllo sugli enti
Struttura ►Una Sezione delle Autonomie
►Una Sezione di controllo per gli affari comunitari ed interministeriali
►Sezioni regionali di controllo
►Tre Sezioni giurisdizionali centrali d’Appello
►Sezioni giurisdizionali regionali
La Corte procede a sezioni riunite: sui conflitti di competenza; sulle questioni di massi-
ma deferite dalle sezioni giurisdizionali centrali e regionali; su ogni altra questione ri-
chiesta dal Procuratore generale.
►Controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo

Funzioni ►Controllo successivo sulla gestione del bilancio statale
di controllo ►Controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in
(art. 100 Cost.) via ordinaria
►Controllo sulle autonomie locali e regionali
►Ha ad oggetto la formulazione di pareri al Governo ed ai Ministri in rela-

zione alla formazione di atti normativi e provvedimenti amministrativi.
Funzione
Tali pareri vanno acquisiti anche in caso di revisione delle disposizioni che
consultiva
interessano l’ordinamento contabile nonché la soppressione o la modifi-
cazione di quelle già esistenti
►Responsabilità amministrativa: ha ad oggetto l’accertamento della re-

sponsabilità a contenuto patrimoniale di amministratori e dipendenti
pubblici per i danni causati all’ente nell’ambito o in occasione del rap-
Funzione porto d’ufficio
giurisdizionale ►Responsabilità contabile: ha ad oggetto l’accertamento della responsabili-
(art. 103 Cost.) tà di quei soggetti, gli agenti contabili, che nel maneggiare denaro o altri
valori pubblici, non adempiono all’obbligo di restituzione
►Pensioni: la Corte giudica in materia di pensioni civili, militari e di guer-
ra, in funzione di giudice unico (art. 5 L. 205/2000)

70
8 Altri organi dell’Amministrazione statale
8.1 Le Conferenze permanenti

Nozione: sono organi collegiali con funzioni consultive e decisionali in cui risiedono
i rappresentanti dello Stato, delle Regioni e degli enti locali.
La finalità di tali organi è quella di consentire che le decisioni di interesse regionale e
locale siano «concertate» con gli enti direttamente interessati, realizzando quel mo-
mento di «confronto» fra gli organi dell’amministrazione centrale e le autonomie loca-
li che deve caratterizzare un ordinamento pluralistico.
►Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le Regioni e le Provin-

ce autonome
►Conferenza permanente Stato-Città ed autonomie locali
►Conferenza unifi-
cata (costituita dai
Tipi membri delle due
Conferenze citate
▻Conferenza permanente per il coordinamento del-
e competente su
la finanza pubblica (art. 33 D.Lgs. 68/2011)
materie di interes-
se comune di Re-
gioni, Province e
Comuni)
8.2 Sistema unico delle attività di formazione e Formez

P.A.
►Si occupa della formazione del personale pubblico

►Ai sensi del D.L. 90/2014, conv in L. 114/2014, essa accorpa la scuola su-
periore della P.A., l’istituto diplomatico Mario Toscano, la scuola superio-
Scuola
re dell’economia e delle finanze, la Scuola superiore dell’amministrazione
Nazionale della
dell’interno (SSAI), il Centro di Formazione della difesa, la scuola supe-
Amministrazione
riore di statistica
(SNA)
►Non rientrano nel sistema unico le attività di formazione e reclutamento
relative ai magistrati, agli Avvocati e Procuratori dello Stato, al personale
militare, alle Forze di Polizia e ai Vigili del Fuoco
►Si occupa del supporto alle P.A. con strumenti innovativi per la gestione
Formez P.A. delle fasi di accesso al lavoro pubblico, in particolare in tema di concorsi
pubblici
9 L’organizzazione periferica dello Stato

L’amministrazione dello Stato si avvale anche dell’opera di numerosi e complessi uffi-
ci amministrativi a livello locale con competenza territoriale limitata.

71
L’amministrazione periferica attua il decentramento amministrativo di cui all’art. 5
Cost., detto «organico o burocratico», che costituisce una forma di amministrazione di-
retta statale.
►Il D.Lgs. 300/1999 ha razionalizzato l’organizzazione periferica dello Stato,

istituendo le Prefetture-Uffici territoriali del Governo, nelle quali sono con-
fluite le Prefetture e buona parte degli altri organi periferici dello Stato.
Il nuovo modello di amministrazione periferica assicura l’attuazione de-
gli indirizzi provenienti dal Governo centrale, il coordinamento con le am-
ministrazioni statali rappresentate sul territorio da propri organi periferi-
Uffici territoriali ci e non assorbite nelle Prefetture-Uffici territoriali del Governo e con il
del Governo sistema delle autonomie locali e l’esercizio coordinato dell’attività ammi-
(UTG) nistrativa degli uffici periferici dello Stato
►La Prefettura-Ufficio territoriale del Governo assicura le funzioni di rap-
presentanza unitaria dello Stato sul territorio (D.L. 95/2012, conv. in L.
135/2012, spending review) ed ha importanti funzioni in tema di lotta alla
corruzione e di sostegno alle imprese nella prevenzione dei fenomeni di
malaffare (L. 190/2012, come novellata dal D.Lgs. 97/2016)
►È organo periferico dell’amministrazione statale con competenza limita-

ta all’ambito del territorio comunale
►Dipende gerarchicamente dal Prefetto e, attraverso questi, dal Ministero
dell’Interno
▻emanazione degli atti che gli sono attribuiti in ma-

teria di ordine e sicurezza pubblica
Il Sindaco ▻svolgimento delle funzioni affidategli in materia di
come Ufficiale pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria
del Governo
▻vigilanza su tutto quanto possa interessare la sicu-
►Attribuzioni (art.
rezza e l’ordine pubblico
54 D.Lgs. 267/2000)
▻tenuta dei registri di stato civile e adempimenti in
materia elettorale, di leva militare e statistica
▻adozione di provvedimenti contingibili ed urgen-
ti al fine di prevenire ed eliminare pericoli per l’in-
columità pubblica e la sicurezza urbana

72
ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA
Amministrazione Amministrazione
diretta indiretta
Centrale Periferica
Centrale • Prefettura-Ufficio terri-

• Capo del Governo toriale del Governo
• Ministri • Prefetto
• Consiglio dei Ministri • Sindaco
Organi consultivi
• Consiglio di Stato Enti pubblici
• C.N.E.L.
• Avvocatura dello Stato
Organi di controllo
• Corte dei conti Territoriali Non territoriali Economici

73
note
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4 Gli enti territoriali
1 L’assetto territoriale della Repubblica dopo la

riforma del Titolo V Cost. (L. cost. 3/2001)
Gli enti territoriali sono enti politicamente rappresentativi del gruppo stanziato sui
rispettivi territori e che operano nell’interesse di tutta la comunità (CASETTA).
►Comuni
►Province
Art. 114 Cost. ►Città metropolitane
►Regioni
►Stato
L’art. 114 Cost. identifica la Repubblica con l’ordinamento generale, alla cui determina-
Osservazioni
zione concorrono tutti gli enti esponenziali delle diverse comunità territoriali presen-
ti sul territorio italiano, dal più piccolo e vicino ai cittadini (il Comune) al livello di gover-
no più ampio territorialmente rappresentato dallo Stato. Dal dettato costituzionale si
evince che il sistema dei poteri pubblici muove dal basso verso l’alto, dalle istituzioni più
vicine ai cittadini, ai sensi del principio di sussidiarietà.
Uno dei cardini della riforma costituzionale operata con la L. cost. 3/2001 — che ha com-
pletamente rivoluzionato il Titolo V, Parte II, della nostra Carta costituzionale, dedicato
appunto a Regioni ed autonomie locali — è proprio il riconoscimento della pari dignità
istituzionale di tutti gli enti che contribuiscono ad edificare l’ordinamento repubblicano,
dal più vicino ai cittadini (Comune) fino allo Stato.
2 Le Regioni: concetto ed elementi costitutivi

Nozione: enti territoriali di cui si compone la Repubblica dotati di autonomia statuta-
ria, legislativa, amministrativa e finanziaria.
►Territorio: ambito spaziale in cui la Regione esercita i suoi poteri e le sue

funzioni, nonché area di riferimento degli interessi che gli organi regio-
nali sono chiamati a perseguire
Elementi
►Popolazione: comunità locale residente nel territorio della Regione
costitutivi
►Sistema di governo: insieme degli organi regionali espressamente previ-
sti dalla Costituzione, o dalle leggi regionali, deputati all’esercizio delle
funzioni amministrativa e legislativa

4iGli enti territoriali

75
►Regioni ad autonomia ordinaria, disciplinate nel Titolo V della Parte Se-
conda della Costituzione: sono in tutto 15
►Regioni ad auto-
nomia speciale, cui ▻Sicilia
Classificazione sono assicurate ▻Sardegna
particolari condi-
▻Valle d’Aosta
zioni di autonomia
in base agli Statuti ▻Trentino-Alto Adige
adottati con leggi ▻Friuli-Venezia Giulia
costituzionali
Per motivi politici, etnici ed economici, l’Assemblea costituente riservò a cinque Regio-
ni (Sicilia, Sardegna, Trentino-Alto Adige, Valle d’Aosta e Friuli-Venezia Giulia) una gam-
Differenze
ma di poteri e funzioni più ampia, un sistema finanziario diverso e un regime di con-

trollo più garantista. L’elemento che però segna più marcatamente la differenza rispet-
to alle Regioni a Statuto ordinario è costituito dal procedimento di approvazione del-
lo Statuto, adottato con legge costituzionale.
3 Il sistema di governo delle Regioni
3.1 Il Consiglio regionale

Nozione: organo rappresentativo della collettività regionale, i cui membri vengono
eletti dai cittadini maggiorenni residenti nella Regione mediante suffragio universale.
►È composto (nelle Regioni ordinarie) da un numero di consiglieri com-

preso tra un minimo di 30, per le Regioni con meno di un milione di abi-
tanti, ed un massimo di 80, nelle Regioni con oltre 6 milioni di abitanti.
L’art. 14 D.L. 138/2011, conv. in L. 148/2011 ha previsto però che, a parti-
re dalla prima legislatura successiva a quella in corso dopo l’entrata in vi-
gore della manovra, il numero dei consiglieri sia compreso tra un mini-
mo di 20, per le Regioni che hanno fino a 1 milione di abitanti, e un mas-
Composizione
simo di 80 per le Regioni con popolazione superiore a 8 milioni
e durata in carica
►Dura in carica 5 ▻c’è scioglimento anticipato nel caso in cui il P.d.R.
anni ed esercita le decida lo scioglimento del Consiglio e la rimozio-
sue funzioni fino ne del Presidente della Giunta o questi, se eletto di-
al 46° giorno ante- rettamente dal popolo, è sfiduciato dal Consiglio
cedente la data stesso
delle elezioni

76
►Potestà legislativa
▻vi rientrano:
►Attribuzioni am-
▸l’ordinamento degli uffici e dei servizi regionali
ministrative con-
ferite dallo Statuto ▸l’istituzione di enti amministrativi dipendenti
dalla Regione
►Controllo politico sull’operato della Giunta e del Presidente della Regione

►Approvazione del bilancio preventivo, del conto consuntivo e dei piani ge-
Funzioni
nerali concernenti l’esecuzione di opere pubbliche e l’organizzazione dei
servizi pubblici regionali
▻formulazione di proposte di legge al Parlamento

►Partecipazione ad ▻formulazione di pareri di cui agli artt. 132 e 133
alcuni momenti Cost.
significativi per il ▻elezione dei delegati partecipanti all’elezione del
Paese Presidente della Repubblica
▻richiesta di referendum abrogativo o consultivo
3.2 La Giunta regionale

Nozione: organo esecutivo della Regione i cui membri sono nominati e revocati dal
Presidente della stessa, salvo che gli Statuti dispongano diversamente.
►Presiede all’attua- ▻per motivi di urgenza può sostituirsi al Consiglio, sal-

zione delle delibe- va ratifica di quest’ultimo nella prima adunanza
razioni e delle leg-
gi del Consiglio
►Ha l’iniziativa legislativa

Funzioni ►Provvede alla gestione dell’ente, dirige l’attività degli uffici regionali e am-
ministra il patrimonio
►Predispone il bilancio preventivo e il conto consuntivo
►Predispone i programmi di sviluppo regionale
►Decide, sentito il Consiglio, sui ricorsi di legittimità costituzionale e sui
conflitti di attribuzione
3.3 Il Presidente della Regione
►Elezione a suffra-
gio universale e
diretto, salvo che
lo Statuto regio-
▻tale modalità di elezione è stata estesa anche ai Pre-
Elezione nale disponga di-
sidenti delle Regioni speciali (L. cost. 2/2001)
versamente (art.
122 Cost. come
modificato dalla
L. cost. 1/1999)


77
►Rappresenta la Regione e quindi è titolare di un potere proprio ed esclusivo
ogniqualvolta la Regione deve esprimersi come ente unitario
►Presiede la Giunta, analogamente a quanto fa il Presidente del Consiglio
Poteri e funzioni
rispetto al Consiglio dei Ministri
►È definito anche Governatore, in quanto detentore di poteri e funzioni am-
ministrative che si affiancano a quelle della Giunta e dei singoli assessori
►Approvazione da parte del Consiglio, a maggioranza assoluta, di una mo-

Cause di zione di sfiducia presentata da almeno 1/5 dei componenti
cessazione ►Dimissioni volontarie
dalla carica ►Impedimento permanente
►Morte
Conseguenze ►Dimissioni della Giunta

della cessazione ►Scioglimento del Consiglio regionale
dalla carica ►Indizione di nuove elezioni entro tre mesi
4 I controlli sugli organi regionali
4.1 Disciplina
▻compimento di ▸scioglimento del Consiglio

atti contrari alla regionale e rimozione del
Presidente della Giunta con
►Cause di sciogli- Costituzione o di
gravi violazioni di decreto motivato del P.d.R.,
mento riconduci-
legge previa deliberazione del
bili al controllo
C.d.M., sentito il parere ob-
statale ▻presenza di ragio- bligatorio della Commissio-
ni di sicurezza na- ne parlamentare per le que-
Scioglimento zionale
Consiglio stioni regionali
regionale
(art. 126 Cost.) ▻approvazione di una mozione di sfiducia nei con-
fronti del Presidente della Giunta che sia stato elet-
to a suffragio universale e diretto
►Cause di sciogli- ▻rimozione, impedimento permanente, morte o di-
mento interne missioni volontarie del Presidente della Giunta che
sia stato eletto a suffragio universale diretto
▻dimissioni contestuali della maggioranza dei com-
ponenti del Consiglio regionale
►Sicilia ▻persistente violazione dello Statuto

Regioni speciali
▻sistema di controlli identico a quello previsto per
►Altre
le Regioni ordinarie

78
4.2 Il potere sostitutivo
Nozione: potere, riservato al Governo dall’art. 120, comma 2 Cost., di sostituirsi agli
organi delle Regioni o a quelli degli altri enti territoriali nel caso ricorrano determina-
te circostanze e secondo la procedura prevista dall’art. 8 della L. 131/2003.
►Mancato rispetto di norme e trattati internazionali e della normativa eu-

ropea
Casi di attivazione
►Pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica
del potere
sostitutivo ►Quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economi-
ca ed in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concer-
nenti i diritti civili e sociali
5 L’autonomia delle Regioni
5.1 La potestà statutaria

Le Regioni possono adottare un proprio Statuto, che abbia ad oggetto la disciplina
dell’organizzazione e del funzionamento dell’ente.
►L’autonomia statutaria è riconosciuta alle Regioni direttamente dalla Co-

Generalità
stituzione che ne determina le funzioni ed i limiti
►Hanno il loro fondamento nell’art. 116 Cost.

►Sono adottati con legge costituzionale
Statuti
delle Regioni ►Hanno carattere
speciali formalmente e ▻prevalgono, dunque, sulle leggi statali ordinarie e su
materialmente co- quelle regionali
stituzionale
►Hanno il loro fondamento negli artt. 114 e 123 Cost.

Statuti ►Sono approvati (e modificati) dal Consiglio a maggioranza assoluta dei
delle Regioni suoi componenti con due deliberazioni successive adottate ad intervallo
ordinarie non minore di due mesi
►Hanno natura di leggi regionali
►Determinano la forma di governo e i principi fondamentali di organiz-

zazione e funzionamento della Regione, regolano l’esercizio del diritto di
Contenuto iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della
Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali
►Il tipo e il numero degli organi di governo della Regione, in quanto pre-
Gli Statuti non determinati dalla Costituzione
possono regolare ►La ripartizione della funzione di governo fra tali organi, già operata dall’art.
121 Cost.


79
►Il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Pre-
sidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consi-
Gli Statuti non
glieri regionali. Essi infatti sono disciplinati con legge della Regione nei li-
possono regolare
miti dei princìpi fondamentali stabiliti con la legge 2 luglio 2004, n. 165,
che fissa anche la durata degli organi elettivi
5.2 La potestà legislativa

Nozione: potestà riconosciuta a tutte le Regioni di emanare atti aventi valore di leg-
ge ordinaria.
►Potestà legislativa piena in tutte le materie non attribuite allo Stato e non
rientranti nella legislazione concorrente (art. 117, comma 2, Cost.)
Articolazioni
►Potestà legislativa concorrente, in virtù della quale le Regioni legiferano nel
rispetto delle disposizioni di principio dettate dallo Stato
►Costituzionali: le leggi regionali, siano esse espressione della potestà legi-

slativa concorrente o di quella piena, sono sempre subordinate al rispetto
della Costituzione
►Territoriali: le leggi regionali sono volte a soddisfare interessi esclusiva-
mente o prevalentemente localizzati sul territorio della Regione, che ne
costituisce, dunque, un limite naturale ed invalicabile
►Derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea e dagli obblighi inter-
nazionali: tali limiti, posti dall’art. 117, comma 1 Cost., si traducono nel
divieto di introdurre norme giuridiche che comportino infrazioni della
normativa europea o degli obblighi internazionali. La L. 131/2003 ha pre-
cisato che costituiscono vincoli alla potestà legislativa dello Stato e delle
Limiti
Regioni quelli derivanti dalle norme di diritto internazionale generalmen-
te riconosciute, da accordi di reciproca limitazione della sovranità, dall’or-
dinamento dell’Unione europea e dai trattati internazionali
►Principi generali dell’ordinamento giuridico: si tratta di un limite riferi-
bile alla sola legislazione concorrente, la quale deve esplicarsi sulla base
dei principi dettati, ratione materiae, dalla legge dello Stato
►Materie: tale limite sussiste in riferimento agli ambiti oggettivi individua-
ti per la legislazione concorrente dall’art. 117, comma 3, Cost. da ultimo
modif. dalla L. cost. 1/2012
►Della riserva di legge: la Corte costituzionale ha affermato che, laddove la
Costituzione operi un rinvio alla legge, si riferisce alla sola legge dello Stato
►La L. cost. 3/2001, modificando l’art. 127, ha soppresso ogni forma di con-
Controlli
trollo sulle leggi regionali
►Fase dell’iniziativa nella quale il disegno di legge viene presentato e sot-

toposto all’esame del Consiglio
Procedimento ►Fase dell’istruttoria
legislativo
regionale ▻discussione generale in assemblea
►Fase deliberativa ▻approvazione articolo per articolo
▻votazione finale

80
5.3 La potestà regolamentare
Nozione: facoltà riconosciuta alle Regioni di dettare una normazione di dettaglio a ca-
rattere prevalentemente interno.
►Art. 121 Cost.

Fonti
►Art. 117, comma 6, Cost.
►Materie di legislazione concorrente riservate alle Regioni, ex art. 117, com-

ma 3
Ambiti ►Materie residuali di legislazione esclusiva di cui all’art. 117, comma 4
di esplicazione ►Materie che l’art. 117, comma 2, definisce di legislazione esclusiva stata-
le e per le quali lo Stato abbia delegato alle Regioni la normazione secon-
daria
5.4 La potestà amministrativa

Nozione: ciascuna Regione è dotata di un proprio apparato amministrativo e ha la po-
testà di emanare atti amministrativi (cd. autarchia).
La riforma costituzionale di cui alla L. cost. 3/2001 ha dato vita ad una Repubblica delle
Osservazioni
autonomie, articolata su più livelli di governo in linea con il percorso avviatosi in Italia
negli ultimi decenni e che ha portato al progressivo affermarsi del federalismo.
Con tale espressione si fa riferimento ad un processo attraverso il quale un ordinamen-
to statale attua al suo interno il più alto grado di decentramento, compatibile con la sua
unità ed indivisibilità proprio attraverso la previsione costituzionale di enti territoriali
autonomi (BIN-PITRUZZELLA).
►Prima fase (decreti legislativi del 1972): trasferimento alle Regioni delle
funzioni amministrative statali raggruppate per settori
►Seconda fase (L. 382/1975 e decreti legislativi nn. 616, 617, 618 e 619 del
Trasferimento 1977): ampio trasferimento in favore delle Regioni non solo di funzioni
delle funzioni ma anche di risorse e personale
amministrative ►Terza fase (L. 59/1997 e D.Lgs. 112/1998): recepimento del principio di
sussidiarietà introdotto dal Trattato di Maastricht con conseguente con-
ferimento della totalità delle funzioni amministrative in capo agli enti più
prossimi ai cittadini
►La L. 59/1997 ha previsto che gli atti di indirizzo e coordinamento, gli atti
Funzione statale
di coordinamento tecnico nonché le direttive relative all’esercizio delle
di indirizzo
funzioni delegate alle Regioni siano adottati previa intesa con la Confe-
e coordinamento
renza permanente Stato-Regioni
Riforma
►La L. cost. 3/2001, elevando a livello costituzionale il principio di sussi-
della Parte II,
diarietà, ha radicato in capo agli enti più prossimi ai cittadini la titolari-
Titolo V, della
tà delle funzioni amministrative
Costituzione


81
►La L. cost. 3/2001, abrogando il comma 1 dell’art. 125 Cost., ha soppresso
il controllo generale sugli atti amministrativi regionali
Controllo sugli ▻i regolamenti regionali, con esclusione di quelli at-
atti amministrativi
regionali ►La L. 127/1997 ha tinenti all’autonomia organizzativa dei Consigli re-
assoggettato a sin- gionali
dacato soltanto ▻gli atti costituenti adempimento degli obblighi eu-
ropei
L’art. 118 Cost. attribuisce la titolarità generale delle funzioni amministrative ai Comu-
ni e, in via subordinata, soltanto qualora lo impongano esigenze unitarie, ne prevede
Differenze
il conferimento a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato.

Ciò è il risultato dell’applicazione del principio di sussidiarietà verticale. In base a tale prin-
cipio i compiti di gestione amministrativa della cosa pubblica devono essere affidati alla
struttura più vicina alla cittadinanza, lasciando alle strutture amministrative sovraordina-
te soltanto quelle funzioni che, per la loro natura, non possono essere svolte localmente.
Per sussidiarietà orizzontale si intende, invece, l’esercizio di funzioni pubbliche da parte
dei cittadini stessi e delle formazioni sociali, non solo grazie ad un’eventuale delega confe-
rita dalla pubblica amministrazione, ma anche attraverso la propria autonoma iniziativa.
La sussidiarietà verticale comporta un modello decentrato e tendenzialmente federa-
le della pubblica amministrazione, mentre la sussidiarietà orizzontale porta alla libe-
ralizzazione delle attività private.
5.5

!

Nozione: potestà delle Regioni di stabilire e gestire in modo autonomo le risorse finan-
ziarie di cui necessitano per la realizzazione delle funzioni loro affidate (art. 119 Cost.).
►Gli enti territoriali hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa non-

ché risorse autonome
►Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costi-
Finanza ordinaria tuzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario
►Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al
loro territorio
Fondo perequativo
per i territori
►Strumento di compensazione di eventuali squilibri tra le entrate tributa-
con minore
rie delle Regioni
capacità fiscale
per abitante
►Risorse aggiuntive destinate dallo Stato per promuovere lo sviluppo eco-

Finanza
nomico, la coesione, la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri eco-
straordinaria
nomici e sociali e favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona
Patrimonio ►Gli enti terrritoriali hanno un proprio patrimonio attribuito secondo i

regionale principi generali determinati dalla legge dello Stato

82
Al fine di garantire la piena attuazione dei principi contenuti nell’art. 119 Cost., attraverso la
Osservazioni
L. 5-5-2009, n. 42 è stata conferita la delega al Governo in materia di federalismo fiscale.
Tale legge è volta ad assicurare autonomia di entrata e di spesa degli enti territoriali e a
garantire i principi di solidarietà e di coesione sociale, in modo da sostituire gradual-
mente, per tutti i livelli di governo, il criterio della spesa storica con quello del fabbiso-
gno standard e da garantire la loro massima responsabilizzazione nonché l’effettività e
la trasparenza del controllo democratico nei confronti degli eletti.
Per il raggiungimento di tali finalità, la L. 42/2009 reca disposizioni volte a:
— stabilire in via esclusiva i princìpi fondamentali del coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario;
— disciplinare l’istituzione ed il funzionamento del fondo perequativo per i territori con
minore capacità fiscale per abitante;
— disciplinare l’utilizzazione delle risorse aggiuntive e l’effettuazione degli interventi
speciali di cui all’articolo 119, comma 5, della Costituzione perseguendo lo sviluppo
delle aree sottoutilizzate nella prospettiva del superamento del dualismo economico
del Paese.
Vengono dettati, ancora, princìpi generali per l’attribuzione di un proprio patrimonio agli
enti territoriali nonché norme transitorie per le Città metropolitane e sull’ordinamento,
anche finanziario, di Roma capitale.
In attuazione della L. 42/2009, il Governo ha emanato una serie di provvedimenti rilevan-
ti in materia.
Il D.Lgs. 28-5-2010, n. 85, cd. decreto sul federalismo demaniale, in primo luogo, ha iniziato
l’iter per il trasferimento di una parte del patrimonio statale alle amministrazioni locali e re-
gionali, in vista della successiva valorizzazione funzionale a vantaggio delle comunità locali.
Tale decreto, che ha dato attuazione all’art. 19 della L. 42/2009, prevede che lo Stato, pre-
via intesa in sede di Conferenza unificata, individui i beni facenti parte del proprio dema-
nio da attribuire a titolo non oneroso agli enti pubblici territoriali che ne facciano richie-
sta, affinché questi ultimi possano garantirne la massima valorizzazione.
Sempre in attuazione della L. 42/2009 sono stati successivamente emanati: il D.Lgs. 17
settembre 2010, n. 156 sull’ordinamento di Roma capitale; il D.Lgs. 26-11-2010, n. 216,
sui fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e Province; il D.Lgs. 14-3-2011, n.
23, sul federalismo fiscale municipale; il D.Lgs. 6-5-2011, n. 68, sulla fiscalità regionale e
provinciale; il D.Lgs. 31-5-2011, n. 88, sulle risorse aggiuntive ed interventi speciali per la
rimozione di squilibri economici e sociali; il D.Lgs. 23-6-2011, n. 118 sull’armonizzazione
dei sistemi contabili; il D.Lgs. 6-9-2011 n. 149 che prevede meccanismi sanzionatori e pre-
miali relativi a regioni, province e comuni. Si ricordi, da ultimo, il D.Lgs. 18-4-2012, n. 61,
che ha specificato le funzioni amministrative di Roma capitale.
6 Le autonomie locali nella Costituzione e nella

legislazione ordinaria
Nell’ordinamento della Repubblica italiana, oltre alle Regioni, sono presenti altri enti
territoriali: l’art. 5 Cost., infatti, in subordine al principio di unità e indivisibilità della Re-
pubblica, afferma il principio del decentramento dei poteri attraverso la promozione
ed il riconoscimento delle autonomie locali.
Più specificamente, l’art. 114 Cost. afferma che le Repubblica è costituita, oltre che dal-
lo Stato, anche dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane e dalle Regioni,
tutti enti autonomi dotati di propri statuti, poteri e funzioni che si esplicano entro il li-
mite del rispetto dei principi ricavabili dalla stessa Costituzione.


83
La principale fonte normativa che disciplina le autonomie locali a livello di legislazio-
ne primaria è il D.Lgs. 18-8-2000, n. 267 (T.U. degli enti locali) che ha raccolto e coor-
dinato tutta l’opera di decentramento delle funzioni e conseguente potenziamento del-
le amministrazioni locali portata avanti dal legislatore nell’arco degli anni ’90.
Nell’ottica della razionalizzazione delle istituzioni locali e del perseguimento di una mag-
giore efficienza nell’esercizio decentrato delle funzioni è stata poi emanata la L. 7 apri-
le 2014, n. 56 (cd. legge Delrio), che ha avviato una parziale riforma del sistema degli
enti locali incentrata sulla riorganizzazione delle Province, l’istituzione delle Città metro-
politane e la promozione delle forme associative, quali le Unioni di Comuni.
Potestà statutaria ►Gli enti locali possono dotarsi di un proprio Statuto nel rispetto dei prin-
(art. 114 Cost.) cipi dettati dalla Costituzione
Potestà
►La Costituzione riconosce a Comuni, Province e Città metropolitane la
regolamentare
potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello
(art. 117, co. 6,
svolgimento delle funzioni loro attribuite
Cost.)
7 Il Comune
Nozione: il Comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli in-
teressi e ne promuove lo sviluppo in qualità di ente di governo di prossimità.
Gode di autonomia statutaria, normativa, amministrativa e organizzativa nonché di au-
tonomia impositiva e finanziaria nell’ambito dei propri Statuti e regolamenti e delle
leggi di coordinamento della finanza pubblica (art. 3 D.Lgs. 267/2000, T.U. enti locali).
7.1 Funzioni
▻principio di sussidiarietà: le funzioni amministrative
devono essere svolte in primo luogo dal Comune in
quanto ente più vicino al cittadino e, in via subordi-
►I Comuni sono ti- nata, dalla Provincia, dalla Città metropolitana, dalla
tolari della gene- Regione e dallo Stato
ralità delle funzio-
▻principio di adeguatezza: le funzioni amministra-
ni amministrative
tive devono essere attribuite ad amministrazioni
(art. 118 Cost.,
tendenzialmente idonee a garantirne l’esercizio
modificato dalla
Funzioni L. cost. 3/2001) ▻principio di differenziazione: nell’allocazione delle
del Comune funzioni si devono prendere necessariamente in con-
siderazione le caratteristiche associative, demografi-
che, territoriali e strutturali degli enti
▻tutte quelle che riguardano la popolazione e il ter-

ritorio comunale
►Art. 13 D.Lgs.
267/2000 ▻settori organici: servizi alla persona e alla comuni-
tà, assetto e utilizzazione del territorio e sviluppo
economico

84
►Organizzazione generale dell’amministrazione, gestione finanziaria e con-
tabile e controllo
►Organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comu-
nale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale
►Catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa
vigente
►Pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale, nonché parteci-
pazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale
►Attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di co-
ordinamento dei primi soccorsi
Funzioni
►Organizzazione e gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e
fondamentali
recupero dei rifiuti urbani e riscossione dei relativi tributi
dei Comuni
►Progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazio-
ne delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall’art.
118, comma 4, Cost.
►Edilizia scolastica per la parte non attribuita alla competenza delle Pro-
vince, organizzazione e gestione dei servizi scolastici
►Polizia municipale e polizia amministrativa locale
►Tenuta dei Registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di
servizi anagrafici, nonché in materia di servizi elettorali, nell’esercizio del-
le funzioni di competenza statale
►Servizi in materia statistica
7.2 Organi di governo
►Consiglio comunale: organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo

►Giunta comunale: organo esecutivo
▸rappresenta l’ente
▸convoca e presiede la Giun-
ta nonché il Consiglio quan-
do non è previsto un Presi-
dente
▸sovrintende al funziona-
Organi di governo mento dei servizi e degli uf-
▻capo dell’ammini- fici e all’esecuzione degli atti
del Comune strazione comuna-
►Sindaco ▸ sovrintende all’espletamen-
le (art. 50 D.Lgs.
267/2000) to di funzioni attribuite o
delegate dallo Stato o dalle
Regioni
▸nomina i responsabili degli
uffici e dei servizi
▸esercita ulteriori funzioni at-
tribuitegli dalla legge, dai re-
golamenti o dallo Statuto


85
▸sicurezza e ordine pubblico
▻ufficiale di Gover- ▸stato civile
no (art. 54 D.Lgs. ▸anagrafe
►Sindaco
267/2000) e suc- ▸leva militare
cessive modifiche ▸servizi elettorali
Organi di governo
▸statistica
del Comune
▻nominato dal Sindaco tra gli assessori. Egli sosti-
tuisce il Sindaco in caso di impedimento permanen-
►Vicesindaco te, rimozione, decadenza o decesso, oppure in caso
di assenza, impedimento temporaneo o sospensio-
ne di diritto
8 La Provincia
Nozione: è l’ente intermedio tra Regione e Comune, che ha il compito di rappresenta-

re la propria comunità, curarne gli interessi, promuoverne e coordinarne lo sviluppo
(art. 3 T.U. enti locali).
La legge Delrio (L. 56/2014) ha avviato la riorganizzazione delle Province quali enti di
vasta area.
Attribuzioni ►Pianificazione territoriale provinciale di coordinamento

delle Province ►Tutela e valorizzazione dell’ambiente
quali enti di ►Pianificazione del sistema dei trasporti in ambito provinciale
vasta area ►Programmazione provinciale della rete scolastica
(L. 56/2014, co. 85) ►Gestione dell’edilizia scolastica
►Spettano alla Provincia le funzioni amministrative di interesse provincia-

Funzioni proprie
le che riguardano vaste zone intercomunali o l’intero territorio comunale
(art. 19 T.U.
in determinati settori (ad es., viabilità e trasporti, protezione della flora e
enti locali)
della fauna, valorizzazione dei beni culturali etc.)
►Presidente della Provincia: organo responsabile dell’amministrazione

Organi di governo provinciale
della Provincia ►Consiglio provinciale: organo di indirizzo e di controllo politico-ammi-
(D.Lgs. 267/2000) nistrativo
►Giunta: organo esecutivo
►Presidente della Provincia: organo responsabile dell’amministrazione

Organi di governo dell’ente
della Provincia ►Consiglio provinciale: organo di indirizzo e controllo politico
(L. 56/2014) ►Assemblea dei Sindaci: organo con poteri propositivi, consultivi e di con-
trollo

86
Il Segretario comunale (o provinciale) è un funzionario pubblico, dipendente dal Mi-
Osservazioni
nistero dell’Interno, chiamato a svolgere compiti di consulenza giuridico-amministra-
tiva presso l’ente locale per quanto concerne in particolare la conformità dell’azione am-
ministrativa alle leggi, allo Statuto ed ai regolamenti.
Egli assiste e cura la verbalizzazione delle sedute di Giunte e Consigli, roga i contratti
dell’amministrazione ed esercita le altre funzioni attribuitegli dallo Statuto dell’ente.
Il Segretario può, inoltre, essere chiamato a svolgere funzioni gestionali nel caso in cui
il Sindaco o il Presidente della Provincia non abbiano nominato un Direttore generale.
La L. 6-11-2012, n. 190 (cd. legge anticorruzione), come modificata dal D.Lgs. 25-5-2016,
n. 97, prevede (art. 1, comma 7) che presso gli enti locali il ruolo di Responsabile delle
prevenzione della corruzione e della trasparenza venga ricoperto dal Segretario o dal
dirigente apicale, salva diversa e motivata determinazione.
Compete al Responsabile segnalare all’Organismo indipendente di valutazione tutte le
disfunzioni che attengono la trasparenza e la prevenzione della corruzione, indicando
agli uffici competenti all’adozione delle misure disciplinari i nominativi dei dipendenti
che non hanno attuato correttamente le misure.
Spetta altresì al detto Responsabile proporre all’organo di indirizzo dell’ente il Piano
triennale per la prevenzione della corruzione (PTPC) che deve essere adottato entro il
31 gennaio di ogni anno. Negli enti locali tale piano è approvato dalla Giunta.
9 Istituzione di nuovi Comuni e Province e altre

"

►L’istituzione di nuove Province nell’ambito di una Regione, oppure il mu-

tamento delle circoscrizioni provinciali, sono stabiliti con legge della Re-
Art. 133 Cost. pubblica, su iniziativa dei Comuni e sentita la Regione interessata
►L’istituzione di nuovi Comuni e la modifica delle loro circoscrizioni e de-
nominazioni spetta alle Regioni, sentite le popolazioni interessate
►Le Regioni possono con proprie leggi, istituire nuovi Comuni e modificare
le loro circoscrizioni territoriali sentite le popolazioni interessate
►Non possono essere istituiti nuovi Comuni con popolazione inferiore a
Art. 15 10.000 abitanti
D.Lgs. 267/2000 ►In caso di istituzione di nuovi Comuni mediante fusione di due o più Co-
muni contigui, lo Statuto deve prevedere che siano assicurate adeguate
forme di partecipazione e di decentramento dei servizi per le comunità di
origine
Art. 1, comma 130,

►Incorporazione di Comuni contigui
L. 56/2014
►Distacco di Pro-
vince e Comuni ▻Approvazione della maggioranza delle popolazio-
Art. 132, dalla Regione di ni interessate espressa mediante referendum
comma 2, Cost. appartenenza e ▻Legge della Repubblica emanata dopo aver sentito
aggregazione ad i Consigli regionali
un’altra


87
10
0 Le Città metropolitane
La L. 56/2014 ha riordinato il sistema delle autonomie locali partendo proprio dalle

Città metropolitane, istituite già a partire dalla L. 142/1990 e mai attuate, alle quali
vengono espressamente estese, per quanto compatibili, le disposizioni del T.U. enti lo-
cali sui Comuni nonché le norme di cui all’art. 4 della L. 131/2003, relativamente alla
potestà normativa degli enti locali.
►Enti autonomi, costituzionalmente riconosciuti, che compongono la Repubbli-

ca al pari dei Comuni, delle Province, delle Regioni e dello Stato (art. 114 Cost.)
▻cura dello sviluppo strategico del territorio metro-

Definizione ►Enti territoriali di politano
area vasta, con le ▻promozione e gestione integrata dei servizi, delle
seguenti finalità infrastrutture e delle reti di comunicazione di in-
istituzionali gene- teresse della Città metropolitana
rali ▻cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio
livello, comprese quelle a livello europeo (L. 56/2014)
►La L. 56/2014 individua le Città metropolitane di Torino, Milano, Venezia,

Individuazione e
Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, il cui territorio
territorio
coincide con quello della Provincia omonima
►Sindaco metropolitano (è di diritto il Sindaco del Comune capoluogo):

organo responsabile dell’amministrazione dell’ente
Organi di governo
►Consiglio metropolitano: organo di indirizzo e controllo politico
►Conferenza metropolitana: organo con poteri consultivi e propositivi
►Funzioni fondamentali delle Province

►Funzioni attribuite alla Città metropolitana nell’ambito del processo di ri-
ordino delle Province ex L. 56/2014
►Funzioni fondamentali proprie: piano strategico del territorio metropolitano;
Funzioni pianificazione territoriale generale; organizzazione dei servizi pubblici di in-
teresse generale di ambito metropolitano; mobilità e viabilità; promozione e
coordinamento dello sviluppo economico e sociale; promozione e coordina-
mento dei sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione in ambito me-
tropolitano; ulteriori funzioni attribuibili dallo Stato o dalle Regioni
11 Le Unioni di Comuni e gli altri enti locali
11.1 Unioni di Comuni (art. 32 TUEL)
►Enti locali costituiti da due o più Comuni (di norma contermini) finaliz-
Definizione zato all’esercizio associato di funzioni e servizi
►Ogni Comune può far parte di una sola Unione di Comuni

88
►Obbligo di esercizio in forma associata, mediante Unioni di Comuni, del-
Definizione la maggior parte delle funzioni fondamentali per i piccoli Comuni (fino a
5.000 abitanti)
►Potestà statutaria e regolamentare

Caratteri
►Si applicano i principi previsti per l’ordinamento dei Comuni
►Presidente
Organi ►Giunta
►Consiglio
11.2 Altri enti locali

►Unioni di Comuni che si caratterizzano per il fatto che i Comuni partecipanti
Comunità
sono montani o parzialmente montani ed hanno come fine, oltre ovviamente
montane
che l’esercizio congiunto delle funzioni di propria competenza, anche e speci-
(art. 27 TUEL)
ficamente la valorizzazione delle zone montane
Comunità isolane
►Enti locali che possono essere istituiti in ciascuna isola o arcipelago di iso-
e dell’arcipelago
le, ad eccezione della Sicilia e della Sardegna, ove esistono più Comuni
(art. 29 TUEL)
12 Lo status di Roma capitale
Dettato ►Riconoscimento dello status di Roma come capitale della Repubblica

costituzionale
(art. 114 Cost.) ►L’ordinamento di Roma è disciplinato con legge dello Stato
►Roma capitale è qualificata come ente territoriale dotato di speciale au-

Ordinamento tonomia statutaria, amministrativa e finanziaria nei limiti stabiliti dalla
transitorio Costituzione
(L. 42/2009)
►Attribuzione di ulteriori funzioni amministrative
►Assemblea capitolina
Organi di governo
►Giunta capitolina
(D.Lgs. 156/2010)
►Sindaco
Attuazione
del federalismo ►Decreti su funzioni e poteri del Sindaco (D.Lgs. 61/2012 e D.Lgs. 51/2013)
fiscale
►Applicazione alla Città metropolitana di Roma Capitale delle norme pre-

viste per le Città metropolitane
L. 56/2014
►Restano ferme le disposizioni dei decreti già adottati su Roma Capitale
(cd. legge Delrio)
►Statuto della Città metropolitana di Roma Capitale: disciplina i rappor-
ti tra quest’ultima, il Comune di Roma capitale e gli altri Comuni


89
13 I controlli sugli organi e sugli atti degli enti
locali
13.1 La disciplina del TUEL
►Compimento di atti contrari alla Costituzione

►Compimento di gravi e persistenti violazioni di leggi
►Gravi motivi di ordine pubblico
►Mancata approvazione del bilancio nei termini di legge
►Mancata approvazione degli strumenti urbanistici generali nei termini di
Scioglimento legge per gli enti territoriali al di sopra dei mille abitanti
del Consiglio
comunale ▻dimissioni, impedimento permanente, rimozione, de-
e provinciale cadenza, decesso del Sindaco o del Presidente
(art. 141 TUEL) ▻cessazione dalla carica, per dimissioni contestuali
►Impossibilità di
o rese con atti separati purché contemporaneamen-
funzionamento
te presentati al protocollo dell’ente, della metà più
degli organi o dei
uno dei membri assegnati, non computando a tal
servizi nei casi di:
fine il Sindaco o il Presidente
▻riduzione dell’organo assembleare per impossibi-
lità di surroga alla metà dei consiglieri
►Il Prefetto svolge un’attività di accertamento, coadiuvato da una Com-

Scioglimento dei missione d’indagine da lui stesso nominata
Consigli a causa
►Il procedimento si conclude con una relazione prefettizia che viene invia-
di infiltrazioni
ta al Ministero dell’Interno
mafiose (art. 135
TUEL) ►Entro tre mesi dalla trasmissione della relazione può essere disposto lo
scioglimento con decreto del Presidente della Repubblica
►Mancata approvazione del rendiconto di gestione

Altre ipotesi ►Situazione di dissesto e inadempimento di alcuni obblighi connessi ad essa
di scioglimento
previste dal TUEL ►Inadempimenti connessi alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale
►Inadempimenti connessi all’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato
►Disposta dal Prefetto per non più di 90 gg. (60 gg. nell’ipotesi di infiltra-
Sospensione zione mafiose)
del Consiglio ►Avvenuta attivazione della procedura per lo scioglimento
comunale e
provinciale ►Motivi di grave ed urgente necessità
►Sospetto di infiltrazioni e condizionamento di tipo mafioso
►Compimento di atti contrari ai principi costituzionali

Rimozione ►Compimento di gravi e persistenti violazioni di legge
degli
amministratori ►Gravi motivi di ordine pubblico
degli enti locali ►Grave inosservanza degli obblighi posti a carico di Province e Comuni in
materia di rifiuti nei territori in cui vige lo stato di emergenza rifiuti

90
13.2 Controllo sostitutivo e potere di annullamento
►Mancato rispetto di norme e di trattati internazionali o della normativa

Controllo sostitu- europea
tivo del Governo
►Pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica
(art. 120 Cost.)
►Quando lo richiedano la tutela dell’unità giuridica o economica del Paese
Potere di annulla-
mento governati- ►Incompetenza
vo degli atti degli ►Eccesso di potere
enti locali ►Violazione di legge
(art. 138 TUEL)
Controlli
sostitutivi
►Ad esempio, il controllo sostitutivo ed eventuale del Difensore civico re-
eventualmente
gionale
previsti da leggi
statali o regionali
L’art. 5 della Costituzione include il riconoscimento e la promozione delle autonomie

locali tra i principi fondamentali della Repubblica. Solo di riconoscimento, e non di isti-
In sintesi
tuzione, si può parlare dal momento che i Comuni preesistono rispetto allo Stato ita-
liano.
Le norme fondamentali relative all’ordinamento degli enti locali sono contenute nel
D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali).
Con la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, attuata con L. cost. 3/2001, i
Comuni sono stati trasformati in amministrazioni a competenza piena e generale, poi-
ché la titolarità di tutte le funzioni amministrative è stata loro riconosciuta (principio di
sussidiarietà), salvo che, per esigenze di unitarietà, queste non siano meglio esercitate
da livelli di governo più ampi, sulla base dei principi di adeguatezza e differenziazione.
Salendo verso livelli di governo più ampi di quello comunale, incontriamo, infatti, la
Provincia e la Città metropolitana.
Proprio con riferimento a tali enti è intervenuta la L. 7 aprile 2014, n. 56 (cd. legge De-
lrio) che ha dettato un’ampia riforma in materia di enti locali, prevedendo una com-
piuta disciplina delle Città metropolitane nonché una nuova regolamentazione delle
Province (relativamente agli organi, al sistema elettorale e alle funzioni) e, infine, una
innovativa disciplina in tema di organi dei Comuni e di unioni e fusioni di Comuni.


91
REGIONI
Organi di
Classificazione Autonomia
governo
• Regioni ad autonomia • Consiglio: organo rap- • Legislativa (esclusiva o

ordinaria presentativo i cui mem- concorrente)
• Regioni ad autonomia bri sono eletti a suffra- • Regolamentare
speciale (Sicilia, Sarde- gio universale • Amministrativa (è do-
gna, Valle d’Aosta, • Giunta: organo esecuti- tata di un proprio appa-
Trentino-Alto Adige, vo i cui membri sono rato e può emanare atti
Friuli-Venezia Giulia) nominati dal Presiden- amministrativi)
te della Regione • Finanziaria (di entrata
• Presidente della Regio- e di spesa)
ne: eletto a suffragio
universale, salvo diver-
sa previsione statutaria
ENTI LOCALI PREVISTI DALLA COSTITUZIONE
Citta
Comune Provincia
metropolitana
Ente locale che rappresen- Ente locale che rappresen- Enti di vasta area che per-
ta la propria comunità, ne ta la propria comunità, ne seguono lo sviluppo dei
cura gli interessi e ne procura gli interessi e ne pro- territori metropolitani.
muove lo sviluppo. muove e coordina lo svi- Ad esse competono le stes-
È competente a svolgere luppo. se funzioni fondamentali
tutte le funzioni ammini- La L. 56/2014 la definisce delle Province, più altre
strative che in base ai prin- ente di vasta area a cui funzioni fondamentali
cipi di sussidiarietà, ade- competono funzioni fon- specifiche.
guatezza e differenziazio- damentali attinenti alla
ne non possono essere de- pianificazione e alla pro-
volute ai livelli di governo grammazione nell’ambito
superiore di alcune materie

92
Le autorità amministrative
5 indipendenti
1 Le autorità amministrative indipendenti
Nozione: enti od organi pubblici dotati di sostanziale indipendenza dal Governo, ca-
ratterizzati da autonomia organizzatoria, finanziaria e contabile e nella nomina delle ca-
riche dei vertici nonché dalla mancanza di controlli e di soggezione al potere di diretti-
va dell’esecutivo.
►Tutela di interessi di rilievo costituzionale (es.: buon andamento, impar-

zialità, libertà di concorrenza)
Funzioni
►Di controllo
►Di regolamentazione
▻organizzatoria e d’organico: facoltà di darsi regole

per il funzionamento degli organi e facoltà di arti-
colare e modificare le piante organiche dei dipen-
denti
►Autonomia
▻finanziaria: possibilità di disporre di entrate pro-
prie
▻contabile: possibilità di adottare regole proprie nel-
la gestione del bilancio
▻criteri di nomina dei titolari degli organi

►Garanzie ▻requisiti soggettivi e incompatibilità dei titolari
▻durata della carica
Caratteri ▻mancanza di controlli e di collegamenti

►Rapporti con il ▻mancanza del potere di direttiva
Governo
▻obblighi di informazione
▻ispettivi e d’indagine
▻sanzionatori e di sollecitazione
►Poteri
▻decisori
▻regolamentari
▻regolamenti di esecuzione e di organizzazione

►Potere regolamen-
▸secondo il C.d.S. non pos-
tare ▻regolamenti dele-
sono essere emanati dalle
gati
Authorities

5iLe autorità amministrative indipendenti

93
Le autorità indipendenti si occupano della regolamentazione e della tutela degli inte-
Osservazioni
ressi collettivi in ambiti della vita sociale nei quali il bilanciamento degli interessi si pre-
senti delicato.
Nel nostro ordinamento manca una nozione generale di autorità amministrativa indi-
pendente, che consenta di inquadrare giuridicamente tale figura, adattandosi a tutte le
tipologie presenti.
Al di là delle possibili qualificazioni soggettive con cui le stesse possono essere etichet-
tate (come organismi, enti, organizzazioni etc.), è evidente che la locuzione «autorità am-
ministrativa indipendente» cela un modello di amministrazione pubblica anomalo per
la nostra tradizione giuridica (PERICU le definiva «organizzazioni sostanzialmente atipi-
che»), nato sulla scorta dell’esperienza sviluppatasi in altri Paesi ed in concomitanza con
l’affermarsi, nel nostro ordinamento, dei principi dell’economia di mercato.
La carenza di un disegno legislativo organico è stata colmata dalla giurisprudenza am-
ministrativa che ha cercato di definire il campo di indagine.
In particolare, con un importante parere, il Consiglio di Stato ha definito le autorità am-
ministrative indipendenti come «organizzazioni titolari di poteri pubblici che si caratte-
rizzano per un grado notevole di indipendenza dal potere politico, esercitando funzio-
ni neutrali nell’ordinamento giuridico, specie in delicati settori economici, mediante l’uti-
lizzazione di elevate competenze tecniche. In sostanza le autorità indipendenti hanno
funzioni di regolazione di determinati settori della vita economica mediante attribu-
zione di poteri normativi, amministrativi e giustiziali. Esperienza tecnica e neutralità
pongono i settori economici regolati al riparo da condizionamenti politici, tutte le volte
che il legislatore decida di istituire un regolatore riconducibile al genus dell’amministra-
zione indipendente» (C.d.S., sez. II, parere 25-2-2011, n. 872; cfr. T.A.R. Lazio, Roma,
sez. I, 13-9-2018, n. 9328).
►Banca d’Italia
►CONSOB
►IVASS
►Autorità garante della concorrenza e del mercato (Antitrust)
►Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA)
►Commissione di garanzia per l’attuazione della legge sull’esercizio del di-
ritto di sciopero
►Garante per la protezione dei dati personali
Le autorità ►Autorità per le garanzie nelle comunicazioni
amministrative ►Garante per la sorveglianza dei prezzi (detto anche Mister Prezzi)
indipendenti ►Autorità nazionale anticorruzione (A.N.AC.)
►Commissione di vigilanza sui fondi pensione (COVIP)
►Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza
►Garante per le micro, piccole e medie imprese
►Autorità di regolazione dei trasporti
►Organismo indipendente per l’analisi e la verifica degli andamenti di finanza
pubblica e per la valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio
►Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà per-
sonale

94
2 Natura delle autorità e strumenti di tutela
►Amministrazioni ▻adibite a funzioni paragiurisdizionali e non ammi-

indipendenti pure nistrative
Natura giuridica ►Autorità indipen-

▻devono raccordare la loro azione alle linee genera-
denti che svolgo-
li dell’azione amministrativa stabilita in sede poli-
no attività ammi-
tica dal Governo
nistrativa classica
Procedimento ed
►Si applica la L. 241/1990 sul procedimento amministrativo
accesso
▻non è esperibile trattandosi di organismi superio-

►Ricorso gerarchico
rem non reconoscentes
►Ricorso gerarchi-
Tutela giustiziale ▻non ammissibili perché non previsti da alcuna nor-
co improprio e in
ma per dette entità
opposizione
►Ricorso straordi-
▻prevale la soluzione negativa
nario al P.d.R.
►Nessun dubbio si pone per la ricorribilità giurisdizionale innanzi al giu-

Tutela
dice amministrativo avverso gli atti delle Authorities ex artt. 119 e 133 del
giurisdizionale
Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 104/2010)
L’istituzione delle autorità amministrative indipendenti è stata concomitante con l’af-

fermazione di un nuova funzione amministrativa, quella di regolazione, di cui le dette
In sintesi
autorità rappresentano il mezzo di intervento privilegiato.

Le motivazioni alla base della scelta di istituire tali autorità, affidando alle stesse impor-
tanti funzioni regolatorie, sono state individuate dalla dottrina (GAROFOLI-FERRARI):
1. nella crisi della legge, nel senso che i settori di attività ai quali sono preposte le au-
torità, in quanto soggetti ad una rapida evoluzione tecnologica e di mercato, «sono
difficilmente regolamentabili con leggi non esposte al rischio di una rapida obsole-
scenza». Tale ragione è ancor più evidente, nella ricostruzione autoriale, se rappor-
tata al potere di regolazione attribuito alle autorità, ossia nella capacità di emana-
re regolamenti o atti generali;
2. nella esigenza di neutralizzare il governo di settori sensibili, evitandone ogni forma di
condizionamento, sia esso politico o economico (in quanto appartenente ai titolari
degli interessi in gioco): di qui le peculiari funzioni, regolatorie ma anche sanziona-
torie, affidate alle autorità in questione, in grado di assicurare «un esercizio “terzo”,
oltre che tecnicamente adeguato»;
3. nel passaggio dallo Stato imprenditore allo Stato regolatore nell’economia;
4. nel ruolo del diritto europeo, in quanto è stato il legislatore europeo ad esigere l’isti-
tuzione delle autorità di regolazione e a frenare le possibili spinte da parte dello Sta-
to dirette a «riprendere» i poteri già assegnati alle autorità.

5iLe autorità amministrative indipendenti

95
note
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Parte Terza
Risorse umane
e materiali
della P.A.
1 Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle

amministrazioni pubbliche
2 Diritti, doveri e responsabilità. In par-

ticolare, la responsabilità disciplinare
3 I beni pubblici
Il rapporto di lavoro
1 alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche
1 Il pubblico impiego
Nozione: il rapporto di impiego pubblico è quello per cui una persona fisica pone, vo-
lontariamente e dietro corrispettivo, la propria attività alle dipendenze di una pubbli-
ca amministrazione, assumendo uno specifico status con particolari diritti e doveri.
Le pubbliche amministrazioni, infatti, per funzionare e svolgere i propri compiti hanno
bisogno di risorse umane, ossia di dipendenti (i pubblici impiegati), oltre che di risor-
se materiali, cioè il complesso dei beni pubblici (su cui infra Cap. 3).
►Volontarietà
Caratteristiche ►Personalità
del rapporto ►Bilateralità
►Subordinazione
Soggetti ►Dipendente e pubblica amministrazione
▻prestazione di un’attività lavorativa con cui il di-

pendente concorre alla realizzazione dei fini isti-
►Diritti e doveri re- tuzionali dell’ente
Oggetto
ciproci
▻trattamento economico corrisposto dalla P.A. e
commisurato al tipo di prestazione richiesta
►Il rapporto di pubblico impiego è generalmente ricondotto al diritto privato

(cd. privatizzazione), ma l’intrecciarsi di aspetti organizzativi di rilevante in-
Natura giuridica teresse pubblico gli conferisce un certo carattere di specialità, dal momento
che in relazione ad alcuni profili prevale una disciplina speciale, di natura
pubblicistica, applicabile solo ai pubblici dipendenti
2 Principi costituzionali
Art. 51 Cost. ►Accesso alle cariche pubbliche in condizioni di uguaglianza
►Dovere per il funzionario di adempiere con onore alle pubbliche funzio-

Artt. 54 e 98 Cost.
ni e di porsi al servizio esclusivo della Nazione
►Riserva di legge inerente all’organizzazione dei pubblici uffici e buon an-

Art. 97 Cost.
damento della P.A.
Art. 28 Cost. ►Responsabilità diretta dei pubblici dipendenti

1iIl rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche

99
Art. 40 Cost. ►Diritto di sciopero
►Formazione professionale dei lavoratori

Artt. 35, 36 e 37
►Profilo retributivo
Cost.
►Tutela dei minori e delle donne sul lavoro
3 L’evoluzione del pubblico impiego. La privatiz-

zazione
La disciplina del lavoro alle dipendenze della P.A. è stata assoggettata, nel tempo, ad
un complesso iter di riforme, che, a partire dalla cd. privatizzazione, arriva fino ai gior-
ni nostri.
►R.D. 11-11-1923,
n. 2395 ▻il rapporto di pubblico impiego è stato oggetto di
Dagli inizi del XX una disciplina rigorosamente unilaterale, derivan-
►R.D. 30-10-1923,
secolo fino agli te da atti di natura legislativa e regolamentare, in
n. 2960
anni Ottanta cui non veniva riconosciuto alcun rilievo alla fon-
►D.P.R. 10-1-1957, te contrattuale
n. 3
►D.Lgs. 3-2-1993, ▻assoggettamento, fatte salve determinate eccezio-

n. 29 (cd. prima ni, dei pubblici impiegati alla disciplina del lavoro
privatizzazione) privato e alla contrattazione collettiva
Anni Novanta: ▻maggiore separazione tra fonti pubblicistiche e pri-

privatizzazione vatistiche
del pubblico ▻devoluzione del contenzioso al G.O. in funzione
impiego ►D.Lgs. 31-3-1998, di giudice del lavoro
n. 80 (cd. seconda
privatizzazione) ▻ulteriore valorizzazione del ruolo della contratta-
zione collettiva
▻riorganizzazione dell’assetto normativo della diri-
genza pubblica
►D.Lgs. 30-3-2001,
n. 165: norme ge- ▻disciplina dei rapporti di lavoro con le PP.AA. e or-
Emanazione del nerali sull’ordina- ganizzazione degli uffici pubblici, della contratta-
T.U. in materia di mento del lavoro zione collettiva, della mobilità individuale e collet-
pubblico impiego alle dipendenze tiva, delle forme di lavoro flessibile e norme in tema
delle amministra- di giurisdizione
zioni pubbliche
10 Parte TerzaiRisorse umane e materiali della P.A.

0
Il D.Lgs. 165/2001 ha realizzato un primo consolidamento del processo di privatizzazio-
Osservazioni
ne e le finalità di quest’ultima riguardano:
— la crescita dell’efficienza delle amministrazioni, in relazione a quella dei corrispon-
denti uffici e servizi dei Paesi dell’Unione europea, anche mediante il coordinato svi-
luppo dei sistemi informativi pubblici;
— la razionalizzazione del costo del lavoro pubblico, attraverso il contenimento della
spesa complessiva per il personale, diretta e indiretta, entro i vincoli di finanza pub-
blica;
— la migliore utilizzazione delle risorse umane nelle pubbliche amministrazioni, assi-
curando la formazione e lo sviluppo professionale dei dipendenti, applicando condi-
zioni uniformi rispetto a quelle del lavoro privato e garantendo pari opportunità alle
lavoratrici e ai lavoratori nonché l’assenza di qualunque altra forma di discriminazio-
ne e di violenza morale o psichica.
Si ricordi, tuttavia, che non tutti i pubblici dipendenti sono stati assoggettati alla priva-
tizzazione. Sono escluse dalla stessa, infatti, alcune categorie che svolgono funzioni pub-
bliche particolari (ad es.: magistrati ordinari, amministrativi e contabili, avvocati e pro-
curatori dello Stato; militari e forze di polizia; diplomatici; professori e ricercatori univer-
sitari etc.).
4 La riforma Brunetta
▻convergenza tra lavoro pubblico e lavoro privato

▻miglioramento dell’efficienza delle procedure di
contrattazione collettiva
▻introduzione di sistemi interni ed esterni di valu-
►L. 4-3-2009, n.15: tazione del personale e delle strutture
cd. Legge delega ▻trasparenza nell’organizzazione e attività delle
Brunetta per la PP.AA.
produttività nel ▻valorizzazione del merito e riconoscimento di si-
lavoro pubblico stemi premiali in base ai risultati conseguiti
▻introduzione di strumenti finalizzati ad una più ef-
ficace organizzazione delle procedure concorsuali
Riforma Brunetta ▻definizione di sistemi più rigorosi di responsabili-
della P.A e del tà dei singoli dipendenti e dei dirigenti
pubblico impiego
►D. L g s . 2 7 - 1 0 -
2009, n. 150: at-
tuazione della leg-
ge delega n. ▻trasparenza e valutazione della performance
15/2009 in mate- ▻valorizzazione del merito e strumenti premianti
ria di ottimizza-
zione della pro- ▻innovazioni in materia di dirigenza e contratta-
duttività del lavo- zione collettiva
ro pubblico e di ▻sanzioni disciplinari e responsabilità dei pubblici
efficienza e tra- dipendenti
sparenza delle
pubbliche ammi-
nistrazioni


1
10
5 Il nuovo volto della P.A.: dalla riforma Madia
alla legge concretezza
5.1 La riforma Madia e i decreti attuativi

▻ulteriore taglio delle dotazioni organiche
▻riduzione parco auto e tetti ai buoni pasto
►D.L. 95/2012, conv.
Spending review ▻fruizione obbligatoria di ferie, permessi e riposi
in L. 135/2012
▻abrogazione della norma sulla vicedirigenza
▻tagli alle spese di Ministeri, enti territoriali e sanità
▻nuovo codice di comportamento per i pubblici di-

pendenti (poi approvato con D.P.R. 62/2013)
▻prevenzione della corruzione negli uffici pubblici
Legge
►L. 190/2012 ▻anonimato per i dipendenti che denuncino feno-
anticorruzione
meni di malaffare
▻innovazioni in tema di corruzione, concussione e
altri delitti contro la P.A.
▻innovazioni alla disciplina del reclutamento pres-

Decreto P.A. ►D.L. 101/2013, so le PP.AA. e in materia di lavoro flessibile
(o salva precari) conv. in L. 125/2013 ▻introduzione dei concorsi unici organizzati dalla
Funzione pubblica
La pubblica amministrazione ed il settore del lavoro pubblico si trovano, infine, al cen-

tro di una nuova stagione di cambiamenti, inaugurati dal D.L. 90/2014, conv. in L.
114/2014, cd. riforma Madia, che si colloca esattamente a metà strada tra le esigenze
di riduzione dei costi e quelle di semplificazione e contrasto ai fenomeni di malaffare
negli uffici pubblici, e proseguiti con la legge delega 124/2015 e i suoi decreti corretti-
vi, in cui un posto di spicco spetta senza dubbio al restyling del pubblico impiego.
In attuazione della delega contenuta nella L. 124/2015, sono stati approvati due prov-
vedimenti che hanno imposto importanti cambiamenti alla disciplina del lavoro pub-
blico: D.Lgs. 75/2017 e D.Lgs. 74/2017.
I due testi incidono rispettivamente sul T.U. del pubblico impiego, D.Lgs. 165/2001, che
è modificato e integrato in più punti, e sul D.Lgs. 150/2009, cd. decreto Brunetta, al fine
di realizzare l’obiettivo generale di ottimizzare la produttività del lavoro pubblico e di
garantire l’efficienza e la trasparenza delle pubbliche amministrazioni.
Ma la ratio alla base della riforma Madia non è solo quella di rispondere alle crescenti
Osservazioni
istanze di trasparenza ed efficienza degli uffici pubblici. Essa, infatti, punta anche alla
creazione delle condizioni per la riapertura delle trattative sui CCNL del pubblico im-
piego, che sono stati fermi molti anni. La nuova stagione contrattuale è infatti ripartita,
nel corso del 2018, con la stipula dei nuovi CCNL triennio 2016/2018 per tutti i compar-
ti del pubblico impiego (Funzioni centrali, Funzioni locali, Istruzione e Ricerca, Sanità:
v. infra).

2
►Superamento del concetto di «dotazione organica» mediante il nuovo stru-
mento del «Piano Triennale dei fabbisogni», diretto a programmare le as-
sunzioni in base alla situazione di effettiva necessità di ogni P.A.
►Decisa accelerazione all’azione disciplinare e la previsione di nuove in-
frazioni disciplinari che comportano il licenziamento
►Valorizzazione dell’esperienza professionale acquisita da coloro che han-
no avuto rapporti di lavoro flessibile con le amministrazioni, ai fini dell’ac-
D.Lgs. 75/2017 cesso al lavoro pubblico, e della conoscenza delle lingue straniere come
requisito per accedere ai concorsi o comunque titolo di merito valutabile
dalle commissioni giudicatrici
►Previsione che in caso di licenziamento illegittimo, ai sensi dell’art. 18 L.
300/1970, l’indennizzo contestuale al reintegro nel posto di lavoro non po-
trà oltrepassare le 24 mensilità
►Maggiore attenzione al tema dell’integrazione dei soggetti disabili nel
mondo del lavoro
►Semplificazione delle norme in materia di valutazione dei pubblici dipen-

denti, di riconoscimento del merito e della premialità
►Razionalizzazione e integrazione dei sistemi di valutazione del personale
e maggiore coordinamento tra controlli interni e misurazione della per-
D.Lgs. 74/2017
formance
►Revisione della disciplina degli OIV, Organismi indipendenti di valuta-
zione, le cui attribuzioni in tema di valutazione e controlli vengono deci-
samente ampliate
5.2 La legge «concretezza» (L. 56/2019)

Con la L. 19-6-2019, n. 56, è stata approvata la cd. legge concretezza, cd. riforma Bon-
giorno, contenente interventi per la concretezza delle azioni della P.A. e per la preven-
zione dell’assenteismo.
►Istituzione del Nucleo della concretezza, un vero e proprio team di pro-

fessionisti con il compito di garantire l’efficienza nei pubblici uffici e di vi-
gilare sul corretto funzionamento delle amministrazioni
L. 56/2019 ►Introduzione dei controlli biometrici (ad es.: verifica dell’iride o impron-
te digitali) per contrastare l’assenteismo
►Predisposizione di nuove misure per accelerare le assunzioni mirate e il
ricambio generazionale (turn over) nelle P.A.
6 Il sistema delle fonti
6.1 Atti di macro e micro-organizzazione
Atti di macro- ►Definizione delle linee fondamentali di organizzazione degli uffici

organizzazione
►Determinazione delle dotazioni organiche complessive
(atti
amministrativi) ►Individuazione degli uffici di maggiore rilevanza


3
10
Atti di micro- ►Organizzazione degli uffici e gestione dei rapporti di lavoro e delle risor-
organizzazione se umane
(atti di diritto
privato) ►Direzione e organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici
6.2 Legge e contratto

I rapporti di pubblico impiego sono disciplinati dalle disposizioni del capo I, titolo II,
del Libro V del codice civile, e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’im-
presa, fatte salve le diverse disposizioni del D.Lgs. 165/2001, che rappresentano dispo-
sizioni a carattere imperativo.
Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano o abbiano intro-
dotto discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti pub-
blici (o a categorie di essi) possono essere derogate nelle materie affidate alla contrat-
tazione collettiva e nel rispetto dei principi stabiliti dal T.U. medesimo, dai successivi con-
tratti o accordi collettivi nazionali e, per la parte derogata, non sono ulteriormente appli-
cabili (art. 2 D.Lgs. 165/2001, come modif. dal D.Lgs. 75/2017, cd. riforma Madia).
Da tali prescrizioni si deduce che, in base alle modifiche della riforma Madia, l’equili-
brio tra le fonti del rapporto di lavoro oggi gioca a favore del contratto collettivo rispet-
to alla legge.
►Legge e norme del lavoro privato

►Normativa specifica del pubblico impiego
Fonti
►Contratti collettivi nazionali e integrativi
►Contratti individuali di lavoro
Rapporti
individuali ►Sono regolati contrattualmente
di lavoro
Nullità di
disposizioni
contrattuali per
►Si applicano gli artt. 1339 e 1419, comma 2, codice civile (meccanismo
violazione di
della sostituzione automatica delle clausole difformi e conservazione del
norme imperative
contratto affetto da nullità parziale)
o dei limiti fissati
alla contrattazione
collettiva
7 La contrattazione collettiva
Il sistema della contrattazione nel settore pubblico si colloca su due piani differenti:
— contrattazione collettiva nazionale (CCNL): concerne i singoli comparti del pubbli-
co impiego;
— contrattazione collettiva integrativa: riguarda la singola amministrazione.

4
7.1 Contrattazione nazionale ed integrativa
Contratti collettivi ►Rapporto di lavoro e relazioni sindacali

nazionali (art. 40 ►Struttura contrattuale, rapporti tra i diversi livelli e durata dei contratti
D.Lgs. 165/2001) collettivi nazionali e integrativi
►Organizzazione degli uffici

Materie escluse ►Partecipazione sindacale
dalla ►Prerogative dirigenziali e conferimento e revoca degli incarichi dirigen-
contrattazione ziali
collettiva ►Materie di cui all’art. 2, comma 1, L. 421/1992 (categorie di personale non
soggette alla privatizzazione)
Contrattazione ►Sanzioni disciplinari

collettiva
►Valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento
consentita negli
economico accessorio
esclusivi limiti
previsti dalla legge ►Mobilità
►Adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi pubblici

Contrattazione ►Incentivazione dell’impegno e della qualità della performance
integrativa ►Assegnazione di una quota del trattamento economico accessorio colle-
gato alla performance individuale
7.2 I soggetti della contrattazione
▻rappresentanza legale delle pubbliche amministra-

zioni
▻esercizio delle attività inerenti alle relazioni sinda-
cali
►ARAN ▻negoziazione dei contratti collettivi e assistenza
delle PP.AA. per l’uniforme applicazione dei CCNL
Soggetti ▻intervento nei giudizi aventi ad oggetto le contro-
versie relative ai rapporti di lavoro pubblico per ga-
rantire l’uniforme applicazione e la corretta inter-
pretazione dei contratti collettivi
▻organizzazioni sindacali aventi nel comparto una

►Rappresentanze
rappresentatività non inferiore al 5% (consideran-
sindacali
do la media tra dato associativo e dato elettorale)


5
10
7.3 Il procedimento di contrattazione
►I comitati di settore emanano gli indirizzi per la contrattazione collettiva

nazionale prima di ogni rinnovo contrattuale
►L’ipotesi di accordo è trasmessa all’ARAN ed al Governo dai comitati di
settore entro 10 giorni dalla sottoscrizione
Procedimento ►Acquisito il parere favorevole sull’ipotesi di accordo nonché la verifica da
parte delle PP.AA. interessate sulla copertura degli oneri contrattuali, il
giorno successivo l’ARAN trasmette la quantificazione dei costi contrat-
tuali alla Corte dei conti ai fini della certificazione di compatibilità con gli
strumenti di programmazione e di bilancio
►La Corte dei conti certifica l’attendibilità dei costi quantificati e la compa-
tibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio entro 15 giorni
dalla trasmissione della stessa, decorsi i quali la certificazione si intende
effettuata positivamente
►Se la certificazione è positiva, il Presidente dell’ARAN sottoscrive defini-
tivamente il contratto collettivo
►In caso di certificazione non positiva, il Presidente dell’ARAN provvede alla
riapertura delle trattative e alla sottoscrizione di una nuova ipotesi di ac-
Procedimento
cordo, adeguando i costi contrattuali ai fini della certificazione
►Nel caso in cui la certificazione non positiva sia limitata a singole clauso-
le contrattuali, l’ipotesi può comunque essere sottoscritta definitivamen-
te, ferma restando l’inefficacia delle clausole contrattuali non positivamen-
te certificate
►I contratti e accordi collettivi nazionali nonché le eventuali interpretazioni
autentiche sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italia-
na oltre che sul sito dell’ARAN e delle amministrazioni interessate
Efficacia del
►Con la sottoscrizione, il contratto collettivo acquista efficacia sia per le am-
contratto
ministrazioni che per tutti i lavoratori interessati
collettivo
7.4 I comparti
I comparti rappresentano l’unità fondamentale della contrattazione collettiva nel

pubblico impiego.
Questi sono stati i diversi comparti, definiti nel corso del tempo: Ministeri; Enti pubbli-
ci non economici; Regioni e Autonomie locali; Servizio sanitario nazionale; Scuola; Uni-
versità; Presidenza del Consiglio; Agenzie fiscali; Istituti di alta formazione e specializ-
zazione artistica e musicale; Istituzioni ed enti di ricerca e sperimentazione.
I dirigenti, invece, sono stati ripartiti in otto aree corrispondenti ad analoghi comparti
di contrattazione o raggruppamenti.
La riforma Brunetta ha poi previsto la riduzione a quattro dei comparti (personale non
dirigente) e delle aree (personale dirigente). È in relazione a questa nuova sistemaizio-
ne che è ripartita la stagione contrattuale 2016-2018 con la stipula dei nuovi CCNL.

6
►Ridefinizione dei
nuovi comparti ▻Funzioni centrali (Ministri, Agenzie fiscali, Enti
(personale non pubblici non economici ed altri enti)
CCNQ dirigente) e delle ▻Funzioni locali (Regioni e Autonomie locali)
Comparti ed aree nuove aree (per-
del 13-7-2016 sonale dirigente) ▻Istruzione e ricerca (Scuola, Accademie e Conser-
di contrattazione vatori, Università, Enti pubblici di ricerca)
in ossequio alla ri- ▻Sanità (Enti e aziende dell’attuale comparto Sanità)
forma Brunetta
8 Accesso al pubblico impiego
►Art. 97 Cost.: agli ▻procedure selettive (concorso pubblico)

impieghi nelle ▻procedure non selettive (chiamata diretta dalle li-
PP.AA. si accede ste di collocamento (quando è richiesto il solo re-
Modalità
tramite concorso quisito della scuola dell’obbligo) e assunzioni ob-
di accesso
pubblico, salvo i bligatorie per chiamata numerica dei soggetti ap-
casi stabiliti dalla partenenti alle categorie protette (disabili)
legge
►Cittadinanza italiana o europea (salvo il disposto dell’art. 38 D.Lgs.

Requisiti per 165/2001)
l’ammissione ►Età non inferiore a 18 anni
(D.P.R. 487/1994) ►Godimento dei diritti politici
►Titolo di studio (diverso a seconda della qualifica che si va a ricoprire)
Costituzione del
►Contratto individuale (art. 35 D.Lgs. 165/2001)
rapporto di lavoro
Avviamento
►Periodo di prova (da due a sei mesi, a seconda della qualifica rivestita)
al lavoro
I cittadini degli Stati membri dell’Unione europea e i loro familiari non aventi la citta-
Osservazioni
dinanza di uno Stato membro che siano titolari del diritto di soggiorno (o del diritto di
soggiorno permanente), possono accedere ai posti di lavoro presso le amministrazioni
pubbliche che non implicano esercizio diretto o indiretto di pubblici poteri, ovvero non
attengono alla tutela dell’interesse nazionale (art. 38, comma 1, D.Lgs. 165/2001).
Tali previsioni trovano applicazione anche per i cittadini di Paesi terzi che siano titolari
del permesso di soggiorno UE per soggiorni di lungo periodo o che siano titolari dello
status di rifugiato ovvero di protezione sussidiaria.


7
10
9 #

"
►Per le esigenze connesse con il proprio fabbisogno ordinario le pubbliche

amministrazioni assumono esclusivamente con contratti di lavoro subor-
dinato a tempo indeterminato
►Per rispondere a comprovate esigenze di carattere esclusivamente tempo-
raneo o eccezionale, le pubbliche amministrazioni possono stipulare con-
tratti di lavoro a tempo determinato, contratti di formazione e lavoro e
contratti di amministrazione, nonché avvalersi delle forme contrattuali
flessibili previste dal codice civile e dalle leggi sul lavoro nell’impresa, esclu-
sivamente nei limiti e con le modalità in cui se ne prevede l’applicazione
alle P.A.
Art. 36
D.Lgs. 165/2001 ► Non è possibile ricorrere alla somministrazione di lavoro per l’esercizio di
(come modif. dal funzioni direttive o dirigenziali
D.Lgs. 75/2017) ►Per prevenire fenomeni di precariato, le PP.AA. sottoscrivono contratti a
tempo determinato con i vincitori e gli idonei delle proprie graduatorie
vigenti per concorsi pubblici a tempo indeterminato
►La violazione di disposizioni imperative concernenti l’assunzione o l’im-
piego di lavoratori da parte della P.A. non comporta mai la costituzione di
rapporti di lavoro a tempo indeterminato con la P.A. medesima
►Il lavoratore interessato ha diritto al risarcimento del danno derivante dal-
la prestazione di lavoro resa in violazione di disposizioni imperative
►I contratti di lavoro a tempo determinato posti in essere in violazione
dell’art. 36 cit. sono nulli e determinano responsabilità erariale
►Rapporto di lavoro in cui l’orario di lavoro risulta inferiore al tempo pie-

Part-time no (D.Lgs. 81/2015, in cui si prevede l’applicabilità della disciplina gene-
rale prevista per il settore privato al pubblico impiego)
►Particolare tipologia lavorativa — ammissibile nel lavoro pubblico — ca-

ratterizzata da estrema flessibilità sia nell’organizzazione che nelle modali-
Telelavoro tà di svolgimento, in quanto permette lo svolgimento della prestazione la-
vorativa a distanza, al di fuori dei locali dell’azienda o dell’ente, anche se
funzionalmente e strutturalmente collegata ad essa
►Apprendistato professionalizzante (conseguimento di una qualifica pro-

fessionale)
Appre n d i st ato
(D.Lgs. 81/2015) ► Apprendistato di alta formazione e ricerca (conseguimento di un diplima
di istruzione secondaria superiore, di titoli di studio universitari e di alta
formazione e ricerca)

8
►Le amministrazio-
ni possono confe-
rire incarichi indi-
viduali, con con- ▻l’oggetto della prestazione deve essere specifico, de-
Incarichi tratti di lavoro au- terminato e coerente con le esigenze della P.A. con-
individuali tonomo, ad esper- ferente
esterni, affidati a ti di particolare e ▻vi deve essere una accertata ed oggettiva impossi-
soggetti non comprovata spe- bilità di utilizzare le risorse umane interne
facenti parte del cializzazione an-
personale in che universitaria, ▻la prestazione deve essere temporanea e altamen-
servizio (art. 7, per specifiche esi- te qualificata; non è ammesso il rinnovo e proro-
comma 6, D.Lgs. genze cui non pos- ghe sono ammesse solo in casi eccezionali e ferma
165/2001, modif. sono far fronte la misura del compenso
dal D.Lgs. 75/2017) con il personale in ▻durata, oggetto e compenso della collaborazione
servizio, in pre- devono essere preventivamente determinati
senza dei seguenti
presupposti di le-
gittimità
10
0 L’organizzazione del personale
10.1 I criteri-guida
►Funzionalità rispetto ai compiti e ai programmi di attività

Le pubbliche ►Ampia flessibilità, garantendo adeguati margini alle determinazioni ope-
amministrazioni rative e gestionali da parte dei dirigenti
devono ispirare
►Collegamento delle attività degli uffici, adeguandosi al dovere di comuni-
la propria
cazione interna ed esterna ed interconnessione mediante sistemi informa-
organizzazione ai
tici e statistici
seguenti principi
(art. 2, comma 1, ►Garanzia dell’imparzialità e della trasparenza dell’azione amministrativa
D.Lgs. 165/2001) ►Armonizzazione degli orari di servizio e di apertura degli uffici con le esi-
genze dell’utenza
10.2 L’inquadramento dei pubblici dipendenti
Inquadramento in
►Comparto
senso orizzontale
▻mansione e conseguente livello di responsabilità

per ciascun dipendente
Inquadramento in
►Area ▻profilo professionale, che definisce i contenuti tec-
senso verticale
nici della prestazione lavorativa e le attribuzioni
del dipendente


9
10
10.3 Dalle dotazioni organiche ai «fabbisogni di perso-
nale»
►Numero di posti di ciascuna P.A. suddiviso in posizioni funzionali (man-

Ruolo organico
sioni) e posizioni retributive
Dotazioni ►Insieme dei posti assegnati a ciascun ruolo e definiti in base all’effettivo fab-
organiche bisogno della P.A.
►Nell’assetto antecedente alla privatizzazione essa individuava il complesso

Pianta organica delle posizioni lavorative previste dal disegno organizzativo dell’ente; è sta-
ta superata dal concetto di dotazione organica
La riforma Madia incide sulla disciplina dell’organizzazione del personale passando

dal concetto di dotazione organica a quello del fabbisogno di personale come crite-
rio guida nell’organizzazione degli uffici pubblici.
►Le amministrazioni pubbliche definiscono l’organizzazione degli uffici in

conformità al Piano triennale dei fabbisogni (e non più in riferimento alla
Art. 6 dotazione organica), adottando gli atti previsti dai rispettivi ordinamenti
D.Lgs. 165/2001, previa informazione sindacale, ove prevista nei CCNL
come modif. dal ►Il Piano triennale dei fabbisogni di personale deve essere adottato in coeren-
D.Lgs. 75/2017 za con la pianificazione pluriennale delle attività e della performance e deve
procedere all’ottimale distribuzione delle risorse umane, attraverso la coor-
dinata attuazione dei processi di mobilità e di reclutamento del personale
10.4 Gestione e formazione delle risorse umane
Gestione delle
►Le PP.AA. devono garantire parità e pari opportunità tra uomini e donne
risorse umane
e l’assenza di ogni forma di discriminazione sui luoghi di lavoro e nell’ac-
(art. 7
cesso al lavoro
D.Lgs. 165/2001)
Formazione delle
risorse umane ►È preciso dovere di ogni P.A. curare la formazione e l’aggiornamento di tut-
(art. 7, comma 4, ti i pubblici impiegati, sia dirigenti che dipendenti
D.Lgs. 165/2001)
10.5 Il sistema delle relazioni con il pubblico
►Provvede al servizio dell’utenza per i diritti di partecipazione previsti dal-

U.R.P. ,Ufficio la legge sul procedimento amministrativo (ad es.: accesso ai documenti)
relazioni
►Informa l’utenza sugli atti e sullo stato dei procedimenti
con il pubblico
(art. 11 ►Si occupa di ricerche e analisi finalizzate alla formazione di proposte alla
D.Lgs. 165/2001) propria amministrazione sugli aspetti organizzativi e logistici del rappor-
to con l’utenza

0
11
1 La dirigenza pubblica
Principio ►Ministro ▻indirizzo politico-amministrativo

della distinzione
tra politica e
amministrazione ►Dirigente ▻attività di gestione
▻istituita con D.P.R. 748/1972

►La dirigenza pub- ▻regolamentata con D.Lgs. 165/2001
blica è stata ▻riordinata con L. 145/2002
▻innovata con D.Lgs. 150/2009
►Accesso alla quali- ▻concorso indetto dalle singole amministrazioni

fica di dirigente ▻corso-concorso selettivo di formazione bandito dal-
della seconda fa- la Scuola Superiore della P.A. (oggi Scuola Naziona-
scia le dell’Amministrazione)
▻avviene per il 50% dei posti calcolati con riferimen-

►Accesso alla quali- to a quelli che rendono disponibili ogni anno per la
fica di dirigente cessazione dal servizio, tramite concorso pubblico
della prima fascia per titoli ed esami indetto dalle singole amministra-
zioni
▻è a tempo determinato (3-5 anni)

▻è conferito mediante un provvedimento che tenga
Disciplina
conto degli obiettivi, della complessità della struttu-
(artt. 13-29bis
ra interessata, delle attitudini, esperienze e compe-
D.Lgs. 165/2001)
tenze maturate dal dirigente
►Incarico dirigen- ▻devono essere previamente individuati oggetto e du-
ziale rata dell’incarico
▻è rinnovabile
▻al provvedimento di conferimento dell’incarico ac-
cede un contratto individuale con cui è definito il cor-
rispondente trattamento economico
▻è ammessa la risoluzione consensuale del rapporto
▻prima fascia
►Ruolo dei dirigenti
▻seconda fascia
►Principali compiti ▻formulazione proposte e pareri

e funzioni (diri- ▻proposta di risorse e profili professionali necessari ai
gente quale datore compiti dell’ufficio
di lavoro pubblico) ▻cura dell’attuazione di piani, programmi e direttive
generali del Ministro
▻coordinamento e controllo dell’attività degli uffici di-
pendenti


1
11
▻adozione degli atti organizzativi degli uffici dirigen-
ziali non generali e degli atti e provvedimenti ammi-
nistrativi
►Principali compiti ▻esercizio dei poteri di spesa e di acquisizione delle
e funzioni (diri- entrate
gente quale datore ▻richiesta di pareri e attività di gestione dei rapporti
di lavoro pubblico) lavorativi e sindacali
▻cura dei rapporti con gli uffici dei Paesi dell’UE e de-
gli organismi internazionali
▻contrasto e prevenzione dei fenomeni di corruzione
▻mancato raggiun-
g i m e nt o d e g l i
obiettivi ▸impossibilità di rinnovo dello
Disciplina stesso incarico dirigenziale
▻inosservanza delle
(artt. 13-29bis direttive
D.Lgs. 165/2001)
▸revoca dell’incarico dirigen-
ziale e collocamento del diri-
▻in relazione alla gente a disposizione dei ruoli
►Responsabilità di- gravità dei casi
rigenziale ▸recesso della P.A. dal rappor-
to di lavoro
▻colpevole violazio-
ne del dovere di vi- ▸la retribuzione di risultato è
gilanza sul rispet- decurtata, sentito il Comita-
to degli standard to dei Garanti, in relazione
qualitativi e quan- alla gravità della violazione
titativi fissati dalle di una quota fino all’80%
amministrazioni
12 Lo svolgimento del rapporto di impiego
12.1 $

►Mo d i f i c a z i on i
▻riguardano i soggetti del rapporto
soggettive
Disciplina
►Modificazioni og-
▻riguardano il contenuto del rapporto
gettive
12.2 I permessi
►8 giorni all’anno per la partecipazione a esami o concorsi
►3 giorni per evento in caso di lutti per coniuge, parenti entro il secondo
Permessi retribuiti grado e affini di primo grado
►15 giorni consecutivi per il matrimonio (e l’unione civile)
►18 ore all’anno per particolari motivi personali o familiari

2
►Esigenze di tipo personale che possono essere concessi nei limiti della metà
Permessi brevi
dell’orario giornaliero di lavoro
Permessi ►Corsi specifici per formazione di figure professionali elevate e/o partico-
non retribuiti lari
Permessi e congedi ►A favore dei lavoratori disabili e dei familiari, lavoratori dipendenti, che
per handicap assistono un disabile (L. 104/1992)
12.3 Assenze e aspettativa
►Per malattia
►Per infortuni sul lavoro o per malattia dovuta a causa di servizio
Assenze ►Per maternità e paternità
►Servizio militare
►Congedi per studio e formazione
►Per servizio militare

►Per comprovati motivi personali o di famiglia
Aspettativa
►Per mandato parlamentare, amministrativo e sindacale
►Per attività presso soggetti o organismi pubblici o privati
12.4 %
"
#

▻quando il dipendente viene chiamato a prestare

►Comando temporaneamente servizio presso una P.A. diver-
sa da quella di appartenenza
▻trasferimento della sede di servizio presso un ente

►Distacco
diverse da una pubblica amministrazione
Luogo della ▻disimpegno di funzioni dello Stato o di altri enti

prestazione e ►C o l l o c a m e nt o pubblici attinenti agli interessi della P.A. che lo di-
modifiche fuori ruolo spone e che non rientrino nei suoi compiti istitu-
oggettive del zionali
rapporto
►Passaggio ad altra ▻a seguito di trasferimento o conferimento di atti-
amministrazione vità, ex art. 2112 c.c.
▻servizio temporaneo presso amministrazioni pub-

►Temporaneo ser- bliche di Stati membri dell’UE, Stati candidati all’ade-
vizio all’estero sione all’UE, organismi internazionali ed europei
(art. 32 D.Lgs. 165/2001, sostituito dalla L. 234/2012)


3
11
13 La mobilità
▻passaggio diretto di dipendenti che facciano do-

manda di trasferimento appartenenti a una quali-
►Volontaria
fica corrispondente e in servizio presso altre am-
Mobilità
ministrazioni
individuale
(art. 30
▻se il passaggio è legato non ad una richiesta del di-
D.Lgs. 165/2001)
pendente bensì ad una esigenza della P.A., che può
►Obbligatoria
trasferire il lavoratore all’interno della stessa P.A. o
in un’altra amministrazione
Mobilità ►Le pubbliche amministrazioni ogni anno devono verificare l’eventuale esi-
collettiva stenza di soprannumero o eccedenza di personale, in relazione alle esigen-
(art. 33 ze funzionali o alla situazione finanziaria. In caso affermativo si procede
D.Lgs. 165/2001) con la ricollocazione dei dipendenti in esubero
Gestione del
►Prima di procedere a nuove assunzioni, le amministrazioni devono comu-
personale in
nicare gli estremi dei concorsi che intendono bandire alle autorità prepo-
disponibilità
ste alla gestione del personale in disponibilità, per verificare l’eventuale
(art. 34bis
esistenza di lavoratori pubblici in disponibilità
D.Lgs. 165/2001)
Le amministrazioni, prima di procedere all’espletamento di nuove procedure concor-

Osservazioni
suali, finalizzate alla copertura di posti vacanti in organico, devono attivare le procedu-
re di mobilità, provvedendo in via prioritaria all’immissione in ruolo dei dipendenti, pro-
venienti da altre amministrazioni, anche in posizione di comando e fuori ruolo, apparte-
nenti alla stessa area funzionale, che facciano domanda di trasferimento (art. 30, com-
ma 2bis, D.Lgs. 165/2001).
14
4 Estinzione del rapporto di impiego
►Per superamento del periodo di comporto in caso di assenza per malattia

►Per superamento del periodo di comporto in caso di assenza per malattia
Disciplina dovuta a causa di servizio
del CCNL ►In seguito a licenziamento disciplinare
►Per dimissioni del dipendente
►Per decesso del dipendente
►Per perdita della cittadinanza italiana

►Per avvenuta accettazione di una missione o altro incarico da un’autorità
Disciplina straniera senza autorizzazione del Ministro competente
pubblicistica ►Per mancata cessazione della situazione di incompatibilità tra obblighi di
servizio e attività svolte dal dipendente
►Per accertata permanente inidoneità psicofisica all’impiego (D.P.R. 171/2011)

4
▻per giusta causa
Disciplina
►Licenziamento ▻per giustificato motivo soggettivo
privatistica
▻per giustificato motivo oggettivo
15 $

▻assunzione al lavoro
▻conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali
►Controversie con-
Giudice ordinario ▻indennità di fine rapporto
cernenti
▻comportamenti antisindacali delle PP.AA.
▻procedure di contrattazione collettiva
Giudice ►Controversie con- ▻procedure concorsuali per l’assunzione

amministrativo cernenti ▻rapporti di lavoro del personale non privatizzato
Per «procedure concorsuali di assunzione» si intendono quelle preordinate alla co-

Osservazioni
stituzione di nuovi rapporti lavorativi. Le relative controversie sono attribuite alla

giurisdizione amministrativa (C.d.S., sez. III, 25-2-2013, n. 1161), alla quale, appunto,
spettano le controversie relative alla fase antecedente alla costituzione vera e pro-
pria del rapporto di lavoro: in sostanza, dal bando alla definitiva formazione della
graduatoria.
Il pubblico impiego, inteso quale rapporto di lavoro svolto alle dipendenze di una am-
ministrazione pubblica, è stato assoggettato ad un articolato iterr di innovazioni legilegi--
In sintesi
slative che, a partire dalla prima privatizzazione, appare ancora in pieno divenire, spe-
cie alla luce dell’entrata in vigore della riforma Madia (DD.Lgs. 74/2017 e 75/2017) e del-
la riforma Bongiorno (L. 56/2019).
Dagli anni Novanta, il legislatore, infatti, dopo avere ricondotto la disciplina del lavo-
ro pubblico al codice civile e alle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa
(salvo determinate eccezioni), ha portato e porta tuttora avanti un imponente program-
ma di riorganizzazione e modernizzazione delle amministrazioni pubbliche in cui pa-
role-chiave sono trasparenza, anticorruzione, efficienza ed efficacia e in cui, al pari di
quanto accade nel settore privato, le performances lavorative dei singoli dipendenti,
dirigenti e non, nonché delle strutture organizzative, sono sottoposte alla valutazione
degli appositi organismi di controllo.
Ai pubblici uffici si accede, in genere, tramite concorso, meccanismo adatto alla sele-
zione dei più meritevoli; le eccezioni a tale regola sono tassativamente stabilite.
Le amministrazioni pubbliche, a loro volta, definiscono, secondo principi generali di
legge e mediante atti organizzativi, le linee fondamentali di organizzazione degli uffici,
individuando gli uffici di maggiore rilevanza, i modi di conferimento della titolarità de-
gli stessi e le dotazioni organiche complessive (cd. macro-organizzazione). Le deter-
minazioni per l’organizzazione degli uffici e la gestione del personale (atti cd. di micro-
organizzazione), invece, spettano ai dirigenti, i quali — nell’ordinamento attuale — as-
sumono le vesti dei datori di lavoro nel pubblico impiego.


5
11
note
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Diritti, doveri e responsabilità.
2 In particolare, la responsabilità
disciplinare
1 I diritti del pubblico dipendente
►Diritti contempo-
ranei al rapporto ▻retribuzione
di impiego
Diritti
►Diritti successivi
patrimoniali
al rapporto di im- ▻trattamenti pensionistici
piego
►Diritti patrimoniali non periodici (premi, assegni occasionali etc.)
▻aspettativa a non essere rimosso dal proprio uffi-

►Diritto all’ufficio cio, se non nei casi previsti dalla legge o dai con-
tratti collettivi (inamovibilità in casi limitati)
►Diritto alla fun- ▻esercizio delle funzioni proprie della qualifica pos-
zione seduta (mansioni)
▻il lavoratore ha diritto di godere delle ferie e ad as-

►Diritto al riposo sentarsi per motivi particolari (mediante permes-
si o in caso di malattia)
►Diritto alla riser- ▻particolari cautele soprattutto in caso di trattamen-

vatezza to dei dati sensibili dei lavoratori
▻garanzia dell’assenza di qualsiasi forma di discri-

minazione tra uomo e donna sui luoghi di lavoro
Diritti ►Diritto alle pari
e ambiente lavorativo caratterizzato da benessere
non patrimoniali opportunità
organizzativo nonché contrasto alle violenze mo-
rali e psichiche
▻possibilità per le organizzazioni sindacali rappresenta-

tive di costituire rappresentanze sindacali aziendali
▻costituzione di un organismo di rappresentanza
unitaria del personale mediante elezioni a cui par-
►Diritti e prerogati- tecipano tutti i lavoratori
ve sindacali nei luo-
ghi di lavoro e rap- ▻possibilità di costituire rappresentanze sindacali uni-
presentatività sin- tarie comuni a più amministrazioni o enti di mode-
dacale ai fini della ste dimensioni ubicate nello stesso territorio nonché
contrattazione organismi di coordinamento tra tali rappresentanze
▻ammissione alla contrattazione collettiva delle or-
ganizzazioni sindacali aventi nel comparto una rap-
presentatività non inferiore al 5% (media tra dato
associativo e dato elettorale)

2iDiritti, doveri e responsabilità. In particolare, la responsabilità disciplinare

7
11
2 I doveri del dipendente pubblico. In particolare
il dovere di esclusività (art. 53 D.Lgs. 165/2001)
Doveri
(di stampo ►Fedeltà alla Repubblica
pubblicistico) ►Imparzialità e trasparenza
(artt. 1, 51 e 97 ►Favorire rapporti di fiducia tra privati e uffici pubblici
Cost.)
Doveri ►Diligenza
(di stampo
►Obbedienza
privatistico) (artt.
2014 e 2015 c.c.) ►Fedeltà
►Il pubblico dipendente è tenuto a riservare tutta la sua attività lavorativa

Dovere di all’amministrazione di appartenenza e non può svolgere attività commer-
esclusività ciali e/o imprenditoriali in costanza di rapporto di lavoro
(artt. 98 Cost. e 53 ►Sono previste tuttavia alcune deroghe (ad es., sono esclusi i compensi de-
D.Lgs. 165/2001) rivanti dalla collaborazione a giornali, riviste e simili o quelli per cui è cor-
risposto il solo rimborso delle spese documentate)
3 Il codice di comportamento
Nozione: la definizione dei doveri del dipendente compete in genere ad un codice di

comportamento «uniforme» valevole per tutte le pubbliche amministrazioni nonché ai
codici di comportamento adottati dalle singole amministrazioni, contenenti eventua-
li integrazioni e specificazioni al codice generale.
Il Codice di comportamento generale, a sua volta, viene recepito in allegato ai CCNL e
coordinato con le previsioni contrattuali in materia di responsabilità disciplinare.
Il nuovo Codice di comportamento, in base all’art. 54 D.Lgs. 165/2001, è stato adotta-
to con il D.P.R. 62/2013 (che ha soppiantato il previgente, D.M. 28-11-2000).
►Rispetto della Costituzione e della legge

►Integrità, lealtà, correttezza, buona fede, equità, imparzialità e trasparenza
►Divieto di chiedere e/o accettare regali o altre utilità per lo svolgimento
Principali doveri dei propri compiti
definiti dal
D.P.R. 62/2013 ►Obbligo di comunicare i propri interessi finanziari ed eventuali conflitti
di interesse
►Prevenzione della corruzione, trasparenza e tracciabilità
►Onorevole comportamento sia in servizio sia nei rapporti privati

8
4 Il whistleblowing
Nozione: l’espressione «whistleblowing» indica generalmente la condotta di chi denun-

cia attività illecite o fraudolente all’interno di un’organizzazione pubblica o privata.
Si tratta di un istituto di origine anglosassone, introdotto nell’ordinamento e in un pri-
mo momento solo per il pubblico impiego dalla legge anticorruzione, L. 190/2012 (che
aveva inserito il nuovo art. 54bis nel D.Lgs. 165/2001) e poi estesa anche al settore pri-
vato mediante la L. 30-11-2017, n. 179, contenente disposizioni per la tutela degli au-
tori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambi-
to di un rapporto di lavoro pubblico o privato.
►Il pubblico dipendente che, nell’interesse dell’integrità della P.A., segnala

al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza ov-
vero all’A.N.AC., o denuncia all’autorità giudiziaria ordinaria o contabile,
Art. 54bis
condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del proprio rap-
D.Lgs. 165/2001
porto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato, demansionato, tra-
sferito o sottoposto ad altra misura avente effetti negativi sulle condizio-
ni di lavoro determinata dalla segnalazione
L’adozione di misure ritenute ritorsive nei confronti del segnalante va comunicata

all’A.N.AC. o dall’interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresen-
tative nell’amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. L’A.N.AC., a
sua volta, deve informare il Dipartimento della Funzione pubblica o gli altri organismi
di garanzia o di disciplina per le attività e gli eventuali provvedimenti di competenza.
L’identità del segnalante non può essere rivelata: questo vale sia per il procedimento
disciplinare, che per quello penale e contabile; allo stesso modo, la segnalazione è sot-
tratta all’accesso ai documenti amministrativi di cui alla legge sul procedimento am-
ministrativo, L. 241/1990.
5 &
'

L’art. 28 Cost. dispone che i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici
sono direttamente responsabili, secondo le leggi civili, penali e amministrative, degli
atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi, la responsabilità civile si estende allo
Stato e agli enti pubblici.
►Civile: se arreca un danno a terzi, interni o esterni all’amministrazione,

ovvero a quest’ultima
►Penale: se tiene una condotta delittuosa con effetti pregiudizievoli per la
P.A. di appartenenza
Responsabilità ►Amministrativo-contabile: se cagiona alla P.A. un danno di tipo erariale,
del pubblico diretto o indiretto (cioè quello in cui il pregiudizio non è causato all’ente
dipendente direttamente dal dipendente, ma deriva dal risarcimento ottenuto da un
terzo danneggato da attività imputabili alla stessa amministrazione) (v. in-
fra Parte VI Cap. 2).
►Disciplinare: se viola gli obblighi di condotta sanciti direttamente dalla legge,
dal codice di comportamento o dal contratto collettivo nazionale di lavoro


9
11
6 Segue: La responsabilità disciplinare
6.1 Sanzioni disciplinari e responsabilità

La responsabilità disciplinare deriva, come detto, dalla violazione dei doveri inerenti
al rapporto d’impiego da parte del dipendente.
Al fine di integrare un illecito disciplinare occorre un’azione od omissione, compiuta in
violazione di legge, regolamento o contratto e, in particolare, dei doveri previsti da
quest’ultimo. Il procedimento disciplinare è proprio quella procedura, regolamenta-
ta da norme di legge o da CCNL, che viene posta in essere dal datore di lavoro nei con-
fronti del lavoratore dipendente, il quale abbia tenuto condotte non conformi alle re-
gole che connotato il rapporto di lavoro.
La materia delle sanzioni e responsabilità disciplinari nel pubblico impiego rappresen-
ta uno dei principali punti di intervento sia della riforma Brunetta del 2009 che della ri-
forma Madia 2017.
►La materia disciplinare è regolata dagli artt. 55-55octies D.Lgs. 165/2001,

che sono norme imperative
►La violazione dolosa o colposa delle suddette disposizioni, a sua volta,
costituisce illecito disciplinare in capo ai dipendenti preposti alla loro ap-
Art. 55 plicazione (si tratta di un’aggiunta operata dalla riforma Madia)
D.Lgs. 165/2001 ►Ferma restando la disciplina in materia di responsabilità civile, ammini-
Fonti della strativa, penale e contabile, ai rapporti di lavoro privatizzati si applica l’ar-
responsabilità ticolo 2106 del codice civile e, salvo quanto previsto dalle disposizioni ci-
disciplinare tate del D.Lgs. 165/2001, la tipologia delle infrazioni e delle relative san-
zioni viene definita dai contratti collettivi
►La pubblicazione sul sito istituzionale dell’amministrazione del codice disci-
plinare, recante l’indicazione delle predette infrazioni e relative sanzioni,
equivale a tutti gli effetti alla sua affissione all’ingresso della sede di lavoro
►Per le infrazioni di minore gravità, ossia quelle per cui è prevista l’irroga-
zione della sanzione del rimprovero verbale, il procedimento disciplinare
è di competenza del responsabile della struttura presso cui presta servizio
il dipendente. Per le richiamate infrazioni trova applicazione la disciplina
Art. 55bis del CCNL di riferimento (comma 1 dell’art. 55bis come novellato)
D.Lgs. 165/2001
Procedimento ►Per le infrazioni punibili con sanzione superiore al rimprovero verbale, vi-
disciplinare ceversa, ciascuna amministrazione, secondo il proprio ordinamento e nell’am-
bito della propria organizzazione, deve individuare l’ufficio per i procedi-
menti disciplinari (UPD) competente (nuovo comma 2), ferma restando la
possibilità, previa convenzione, di provvedere ad una gestione unificata del-
le funzioni dell’UPD da parte di più amministrazioni (nuovo comma 3)
L’iter deve concludersi entro 120 giorni decorrenti dalla contestazione dell’addebito
al dipendente (che è l’atto che definsce in maniera specifica sia l’oggetto dell’iter disci-
plinare sia il tipo di contestazione).
6.2 Illeciti per i quali è previsto il licenziamento di-

sciplinare
Art. 55quater ►Falsa attestazione della presenza in servizio, mediante l’alterazione dei si-
D.Lgs. 165/2001 stemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente, ov-
(Licenziamento vero giustificazione dell’assenza dal servizio mediante una certificazione
disciplinare) medica falsa o che attesta falsamente uno stato di malattia

0
►Assenza priva di valida giustificazione per un numero di giorni, anche non
continuativi, superiore a tre nell’arco di un biennio o comunque per più di
sette giorni nel corso degli ultimi dieci anni ovvero mancata ripresa del ser-
vizio, in caso di assenza ingiustificata, entro il termine fissato dalla P.A.
►Ingiustificato rifiuto del trasferimento disposto dall’amministrazione per
motivate esigenze di servizio
►Falsità documentali o dichiarative commesse ai fini o in occasione dell’in-
staurazione del rapporto di lavoro ovvero di progressioni di carriera
►Reiterazione nell’ambiente di lavoro di gravi condotte aggressive o mole-
ste o minacciose o ingiuriose o comunque lesive dell’onore e della digni-
tà personale altrui
►Condanna penale definitiva, in relazione alla quale è prevista l’interdizio-
Art. 55quater ne perpetua dai pubblici uffici ovvero l’estinzione, comunque denomina-
D.Lgs. 165/2001 ta, del rapporto di lavoro
(Licenziamento ►Gravi o reiterate violazioni dei codici di comportamento
disciplinare)
►Commissione dolosa, o gravemente colposa, dell’infrazione di cui all’ar-
ticolo 55-sexies, comma 3, ossia il mancato esercizio o la decadenza dall’a-
zione disciplinare dovuti ad omissione e ritardo
►Reiterata violazione di obblighi concernenti la prestazione lavorativa,
che abbia determinato l’applicazione, in sede disciplinare, della sospen-
sione dal servizio per un periodo complessivo superiore a un anno nell’ar-
co di un biennio
►Insufficiente rendimento, dovuto alla reiterata violazione degli obblighi
concernenti la prestazione lavorativa, stabiliti da norme legislative o rego-
lamentari, dal contratto collettivo o individuale, da atti e provvedimenti
dell’amministrazione di appartenenza, e rilevato dalla reiterata valutazio-
ne negativa della performance del dipendente nell’arco dell’ultimo trien-
nio, ai sensi del D.Lgs. 150 del 2009
Con i decreti attuativi della riforma Madia il legislatore, intervenendo massicciamente

Osservazioni
sull’art. 55quater e sull’art. 55quinquies del D.Lgs. 165/2001, ha impostato una discipli-
na più rigorosa in tema di responsabilità disciplinare e relative tempistiche procedimen-
tali, nell’ottica del contrasto/prevenzione delle condotte assenteistiche.
Viene infatti predisposto un iter disciplinare più celere in caso di falsa attestazione della
presenza in servizio (art. 55quater, commi 3bis-3quinquies, D.Lgs. 165/2001, introdotti dal
D.Lgs. 116/2016): questa, se accertata in flagranza ovvero mediante strumenti di sorve-
glianza o di registrazione, determina l’immediata sospensione cautelare senza stipendio
del dipendente, senza obbligo di ascoltarlo preventivamente. La sospensione del «furbet-
to» è disposta dal responsabile della struttura in cui il dipendente lavora o, ove ne venga a
conoscenza per primo, dall’ufficio per i procedimenti disciplinari (UPD), con provvedimen-
to motivato, in via immediata e comunque entro 48 ore dal momento in cui i suddetti sog-
getti ne sono venuti a conoscenza. Con il medesimo provvedimento di sospensione caute-
lare si procede anche alla contestuale contestazione per iscritto dell’addebito e alla con-
vocazione del dipendente dinanzi all’UPD, tenuto a concludere il procedimento entro 30
giorni dalla ricezione, da parte del dipendente, della contestazione dell’addebito.
Quando ne ricorrono i presupposti, inoltre, al dipendente potrà essere addebitata anche
la responsabilità per il danno all’immagine subito dall’amministrazione: in tali casi,


1
12
l’ammontare del danno risarcibile è rimesso alla valutazione equitativa del giudice, an-
che in relazione alla rilevanza del fatto per i mezzi di informazione.
Il nuovo comma 3bis dell’art. 55quinquies D.Lgs. 165/2001, introdotto dal D.Lgs. 75/2017,
intende colpire, in maniera speculare, i cd. «furbetti del weekend».
Viene demandato, infatti, alla contrattazione collettiva il compito di fissare le condotte
e le relative sanzioni in caso di ripetute e ingiustificate assenze dal servizio in continui-
tà con le giornate festive e di riposo settimanale, nonché con riferimento ai casi di in-
giustificate assenze collettive in determinati periodi nei quali è necessario assicurare con-
tinuità nell’erogazione dei servizi all’utenza.
7 Il sistema dei controlli e il ciclo di gestione

della performance
7.1 Nozione di «controllo» e di «performance»

Il tema della misurazione e della valutazione delle prestazioni lavorative e del rendi-
mento dei pubblici impiegati, cd. performance — tornato particolarmente alla ribalta
dal 2009 in poi, con la riforma Brunetta prima, e successivamente, con le riforme più
recenti, prima tra tutte quella legata all’attuazione della legge delega Madia — è in-
scindibilmente connesso con il profilo dei controlli.
►Raffronto tra un termine che ne costituisce l’oggetto (essenzialmente l’at-

to o l’attività) e un parametro di valutazione, al fine di verificare la confor-
Controllo
mità del primo al secondo e di (eventualmente) adottare misure corretti-
ve in relazione all’esito del riscontro effettuato
►Con riferimento alle amministrazioni pubbliche, essa rappresenta la pre-

stazione erogata, sia dai singoli che dalle strutture organizzative, in con-
Performance nessione con la posizione attribuita, le corrispondenti mansioni nonché
le relative aspettative di risultato, nel contesto della programmazione e del-
la gestione delle risorse umane
7.2 I controlli sull’attività nel lavoro pubblico. In par-

ticolare, i controlli interni
I controlli sull’attività sono quelli finalizzati a valutare non il singolo atto, bensì l’attività
amministrativa nel suo complesso. Essi si rivolgono, infatti, alla gestione amministra-
tiva e sono finalizzati alla verifica dell’efficacia e dell’efficienza dei risultati ottenuti.
I controlli sull’attività si differenziano, a loro volta, in controlli interni o di gestione, e
controlli esterni o sulla gestione, a seconda della rilevanza dell’organo, interna o ester-
na all’ente, che li pone in essere.
►Controllo di regolarità amministrativa e contabile, volto a garantire la le-

gittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa. Esso è svolto
dagli organi già previsti dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti del-
D.Lgs. 286/1999,
la pubbliche amministrazioni, e in particolare dagli «organi di revisione,
controlli interni
ovvero gli uffici di ragioneria, nonché dai servizi ispettivi» (art. 2, comma
1), ivi compresi i servizi ispettivi di finanza della ragioneria generale del-
lo Stato e quelli con competenze di carattere generale

2
►Controllo di gestione, volto a verificare l’efficacia, l’efficienza ed economi-
cità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tem-
pestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati
►Valutazione dei dirigenti, diretta a valutare le prestazioni del personale
con qualifica dirigenziale
D.Lgs. 286/1999, ►Controllo strategico, finalizzato a valutare l’adeguatezza delle scelte com-
controlli interni piute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di deter-
minazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati con-
seguiti e obiettivi predefiniti. Quest’ultima tipologia di controlli deve sup-
portare l’attività di programmazione strategica e di indirizzo politico ed è
svolta da strutture che rispondono direttamente agli organi di indirizzo
politico-amministrativo
Il D.Lgs. 150/2009, riforma Brunetta, è intervenuto massicciamente sul sistema dei con-
trolli interni così come delineato dal D.Lgs. 286/1999.
Infatti dal 30 aprile 2010 è abrogata la disciplina sulla valutazione della dirigenza (art.
5 D.Lgs. 286/1999), sostituita da quella relativa alla misurazione e valutazione della per-
formance, svolta dagli Organismi indipendenti di valutazione della performance (OIV);
questi ultimi, conseguentemente, sostituiscono i servizi di controllo interno, comunque
denominati, di cui al D.Lgs. 286/1999.
L’Organismo indipendente, infatti, monitora il funzionamento complessivo del siste-
ma della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni ed elabora una
relazione annuale sullo stato dello stesso; garantisce, altresì, la correttezza dei proces-
si di misurazione e valutazione, nel rispetto del principio di valorizzazione del merito e
della professionalità.
Agli OIV spetta, inoltre, la funzione di valutazione e controllo strategico (art. 6 D.Lgs.
150/2009, come mod. dal D.Lgs. 74/2017, di attuazione della riforma Madia).
In particolare, viene trasferito agli Organismi in questione il compito — prima della ri-
forma Madia spettante agli organi di indirizzo politico e amministrativo supportati dai
dirigenti — di verificare l’andamento della performance rispetto agli obiettivi pro-
grammati nel periodo di riferimento, anche avvalendosi dei risultati dei controlli stra-
tegici e di gestione presenti nella P.A.
Agli OIV compete anche segnalare (ogni volta che lo ritengano opportuno) interventi
correttivi all’organo di indirizzo politico, in caso, ad esempio, di eventi imprevedibili
che incidano sull’organizzazione delle P.A. e sulle sue risorse (v. anche infra).
►Procedura organica e sistematica diretta ad assicurare che su ogni dipen-

dente si svolga periodicamente un giudizio che serve a valutare e indivi-
duarne, secondo criteri omogenei, il rendimento e le caratteristiche che si
Valutazione estrinsecano nell’esecuzione del lavoro. Ogni P.A. deve infatti misurare e
del personale valutare la performance con riferimento all’amministrazione nel suo com-
plesso, alle unità organizzative e ai singoli dipendenti, secondo le moda-
lità stabilite dal D.Lgs. 150/2009 e gli indirizzi impartiti dal Dipartimento
della Funzione pubblica
►Definizione e assegnazione degli obiettivi da raggiungere, dei valori attesi di

Ciclo di gestione risultato e dei rispettivi indicatori;
della performance
►Collegamento tra gli obiettivi e l’allocazione delle risorse


3
12
►Monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi cor-
rettivi
►Misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale
Ciclo di gestione
della performance ►Utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito
►Rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrati-
vo, ai vertici delle amministrazioni nonché ai competenti organi esterni, ai
cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi
►Entro il 31 gennaio, un documento programmatico triennale, denomina-

to Piano della performance, al quale spetta individuare gli indirizzi e gli
obiettivi strategici ed operativi e definire, con riferimento agli obiettivi fi-
nali ed intermedi ed alle risorse, gli indicatori per la misurazione e la va-
Le amministrazioni lutazione della performance dell’amministrazione nonché gli obiettivi as-
sono tenute segnati al personale dirigenziale ed i relativi indicatori
a redigere ►Entro il 30 giugno, un documento denominato Relazione sulla performan-
ce che evidenzia, a consuntivo, con riferimento all’anno precedente, i ri-
sultati organizzativi e individuali raggiunti rispetto ai singoli obiettivi pro-
grammati ed alle risorse, con rilevazione degli eventuali scostamenti, e il
bilancio di genere realizzato
►Dipartimento della Funzione pubblica. È titolare delle funzioni di pro-

mozione, indirizzo e coordinamento in materia di valutazione e misura-
zione della performance dei pubblici dipendenti
►Organismi indipendenti di valutazione della performance (OIV), che so-
stituiscono i servizi di controllo interno, ai sensi del D.Lgs. 286/1999. L’OIV
è costituito da un organo monocratico oppure collegiale, composto da tre
Soggetti coinvolti membri dotati di requisiti di elevata professionalità ed esperienza, matu-
nel ciclo di gestione rata nel campo del management, della valutazione del personale e delle
performances delle pubbliche amministrazioni
►Organo di indirizzo politico-amministrativo di ciascuna amministrazio-
ne, che promuove la cultura della responsabilizzazione dei dipendenti
►Dirigenti di ciascuna amministrazione, preposti alla valutazione del per-
sonale

4
3 I beni pubblici
1 I beni pubblici: nozione e distinzioni
Sono tradizionalmente definiti beni pubblici quei beni di cui si avvale la pubblica am-
ministrazione per realizzare i propri fini istituzionali (SANDULLI, CASSESE, CERULLI
IRELLI, GIANNIN).
►Beni pubblici stric- ▻appartengono allo Stato o ad altro ente pubblico

to sensu
Beni pubblici ▻appartengono a privati ma sono sottoposti ad uno

►Beni di interesse speciale regime derogatorio in virtù della partico-
pubblico lare rilevanza agli stessi attribuita dalla collettività
che, di solito, ne usufruisce
2 *

►Criterio soggettivo ▻appartenenza ad enti pubblici
►Criterio oggettivo ▻realizza un interesse pubblico

Criteri
▻appartenenza ad un ente pubblico e funzione ri-
di qualificazione ►Criterio misto
volta a soddisfare un interesse pubblico
►Criterio del regi- ▻non suscettibile di appropriazione da parte dei pri-

me giuridico vati
3 La tradizionale distinzione dei beni pubblici:

beni demaniali e beni patrimoniali
DISTINZIONE DEI BENI PUBBLICI
Beni demaniali Beni patrimoniali
Art. 822 c.c. Indisponibili Disponibili
Art. 826 c.c.

3iI beni pubblici

5
12
4 I beni demaniali
►Sono sempre beni immobili o universalità di beni mobili

Caratteri
►Devono appartenere ad enti pubblici territoriali
▸demanio marittimo (es.:

▻beni immobili o lidi, spiagge, porti, lagune
demaniali per na- etc.)
►Demanio neces- tura (SANDULLI)
▸demanio idrico (es.: fiumi,
sario (art. 822, ▻di proprietà dello
laghi, porti interni etc.)
comma 1, c.c.) Stato e solo ecce-
zionalmente delle ▸ demanio militare (opere
Regioni permanenti destinate alla
difesa nazionale)
▸demanio stradale (strade

▻beni di apparte- pubbliche e pertinenze)
nenza sia pubbli- ▸demanio ferroviario (strade
►Demanio acciden- ca che privata ma ferrate e pertinenze)
tale (o eventuale, laddove di pro-
▸demanio areonautico (aero-
art. 822, comma 2, prietà dello Stato
porti, piste di atterraggio)
c.c.) o di altro ente
pubblico, sono ▸acquedotti
demaniali ▸beni di interesse storico, ar-
Distinzioni tistico ed archeologico
▻beni demaniali
▸beni del demanio necessario
►Demanio naturale per se stessi, per
(tranne quello militare)
natura
▻beni demaniali per ▸beni del demanio militare

►Demanio artifi-
specifica destina- ▸beni del demanio acciden-
ciale
zione loro data tale
▻Regioni ordinarie ▸art. 11 L. 281/1970

►Demanio regionale
▻Regioni speciali ▸beni indicati negli Statuti
►Demanio provin-
▻art. 824 c.c (strade provinciali)
ciale
►Demanio comu- ▻cimiteri

nale specifico ▻mercati comunali

6
5 Regime giuridico dei beni demaniali
►Sono inalienabili (art. 823 c.c.), salvo eccezioni previste dalla legge (D.P.R.
283/2000)
►Non sono suscettibili di acquisto a titolo originario per usucapione (artt.
823 e 1145 c.c.)
►Il diritto di proprietà pubblica dell’ente è imprescrittibile
Regime giuridico
►Sono insuscettibili di espropriazione forzata
dei beni demaniali
►La demanialità si estende anche alle pertinenze e alle servitù
►Il passaggio di beni dal demanio al patrimonio dello Stato deve essere di-
chiarato dall’autorità amministrativa (art. 829 c.c.)
►Beni demaniali ▻acquisto o perdita coincidono con l’esistenza o il

per natura venir meno del bene
►Beni del demanio ▻acquisto mediante realizzazione, per legge, del bene
artificiale necessa- da parte dell’ente pubblico territoriale; perdita me-
rio diante atto di declassificazione
Acquisto e
perdita della
►Beni del demanio ▻acquisto della demanialità mediante acquisizione
demanialità
artificiale acci- in proprietà da parte dell’ente territoriale e attribu-
dentale zione della destinazione tipica del bene demaniale
▻la demanialità del bene accessorio viene meno con

►Pertinenze la manifesta volontà della P.A. di sottrarre la per-
tinenza alla sua funzione
6 Beni patrimoniali indisponibili
►Rientrano nella catergoria dei beni pubblici

►Possono appartenere a qualsiasi ente pubblico e non solo ad enti territo-
Nozione
riali
►Consistono sia in beni immobili che in beni mobili
▻appartengono istituzionalmente allo Stato e sono

►Beni indisponibi- destinati ad un pubblico servizio in forza delle loro
li per natura peculiari caratteristiche (es. miniere, acque mine-
rali e termali, cave, torbiere, foreste dello Stato)
Distinzioni
▻sono asserviti a finalità pubbliche per legge o per
provvedimento amministrativo (es. gli immobili e
►Beni indisponibi-
beni mobili destinati alla difesa o al servizio delle
li per destinazione
Forze armate, dotazione del Presidente della Re-
pubblica

3iI beni pubblici

7
12
7 Regime giuridico dei beni patrimoniali indispo-
nibili
►Art. 828 c.c.: tali beni non possono essere sottratti alla destinazione se
non nei modi stabiliti dalla legge
►Soggetti ad usucapione (solo se sottratti alla loro destinazione)
Regime giuridico
►Insuscettibili di espropriazione forzata, salvo nell’ipotesi in cui l’espropria-
zione persegua un interesse pubblico ritenuto prevalente (C.d.S., Ad. Plen.,
27-5-1983, n. 13; art. 4, co. 2, D.P.R. 327/2001)
►Venuta ad esistenza
Acquisto della
►Acquisto in proprietà dell’ente
indisponibilità
►Destinazione
►Venir meno del bene

Perdita della
►Trasferimento della proprietà
indisponibilità
►Mutamento della destinazione o trasferimento dell’appartenenza
8 Utilizzazione dei beni pubblici
►Uso esclusivo (o diretto) da parte della P.A.
►Uso generale ▸diritto soggettivo a che non

▻esercizio dei cc.dd.
sia impedito il libero godi-
(chiunque) diritti civici
mento dello stesso
Distinzione degli ▸diritto soggettivo a che la

usi in base ai ▻per legge P.A. si astenga da illegittime
soggetti ammessi ▻per atto ammini- turbative
ad utilizzarli
►Uso particolare strativo di conces- ▸interesse legittimo al rispet-
(determinati sog- sione to delle norme di legge, qua-
getti pubblici o ▻per concessione- lora la P.A. intenda revoca-
privati) contratto re la concessione o comun-
▻per contratto di que modificare il suo conte-
diritto privato nuto o alcune regole impo-
ste dal concessionario
9 Tutela dei beni demaniali (art. 823, co. 2, c.c.)
►Autotutela deciso-
Tutela ria ▻spettano esclusivamente all’ente pubblico proprie-
amministrativa ►Autotutela esecu- tario
tiva

8
►Sp ett a all’ente
Tutela
pubblico proprie- ▻azioni petitorie
giurisdizionale
tario e/o posses- ▻azioni possessorie
ordinaria
sore dei beni
10
0 I beni patrimoniali disponibili
Nozione: fanno parte del patrimonio disponibile dello Stato e degli altri enti pubblici
tutti i beni ad essi appartenenti diversi da quelli demaniali e da quelli patrimoniali in-
disponibili.
►Beni corporali (immobili per lo più)

►Beni incorporali (diritti reali su cose altrui, diritti di credito)
Categorie
►Titoli di credito (titoli di Stato, azioni)
►Danaro
Alienazione ►Deve avvenire nelle forme del diritto pubblico
I beni patrimoniali disponibili non sono beni pubblici, ma solo beni di proprietà di un
ente pubblico. Essi si distinguono dai beni indisponibili per i seguenti profili:
Differenze
1) carattere prevalentemente redditizio: i beni del patrimonio disponibile hanno un

valore economico e sono usati dalla P.A. affinché producano reddito;
2) mancanza di una destinazione attuale ad un pubblico servizio.
11
1 Il federalismo demaniale
Negli ultimi decenni è stato portato avanti, mediante svariate manovre normative, un
progressivo iter di dismissione del patrimonio immobiliare pubblico, sia per gestirlo
più facilmente che per renderlo produttivo sotto il profilo economico.
Tali azioni, sviluppatesi in direttrici diverse, sono poi culminate nella emanazione del
D.Lgs. 85/2010, cd. decreto sul federalismo demaniale, in attuazione della delega con-
tenuta nella L. 42/2009, sul federalismo fiscale e che, pertanto, individua i beni statali
che possono essere attribuiti a titolo non oneroso a Comuni, Province, Città metropo-
litane e Regioni.
►Beni appartenenti al demanio marittimo

Beni statali che ►Beni appartenenti al demanio idrico
possono essere
►Aeroporti di interesse regionale
trasferiti agli enti
territoriali ►Miniere ubicate su terraferma
►Altri beni immobili dello Stato

3iI beni pubblici

9
12
►Immobili in uso per comprovate finalità istituzionali
►Porti ed aeroporti di rilevanza economica nazionale ed internazionale
Beni esclusi ►Beni appartenenti al patrimonio culturale
dal trasferimento ►Reti stradali ed energetiche di interesse nazionale
►Strade ferrate statali
►Parchi e riserve naturali
►A seguito del trasferimento dispone del bene nell’interesse della colletti-
L’ente territoriale vità rappresentata ed è tenuto a favorirne la massima valorizzazione fun-
zionale
12
2 I diritti reali della P.A. su beni altrui
▸per l’utilità di un bene pub-

blico
▸per il conseguimento di fini
di pubblico interesse:
►Diritti demaniali ▻spettano allo Sta- ▹servitù prediali pubbliche
su beni altrui (art. to o ad un ente ter- (di scarico, di scolo e di
825 c.c.) ritoriale soprapassaggio)
Diritti reali
▹diritti di uso pubblico
(strade vicinali, aree pri-
vate di pubblico transito,
musei privati, usi civici)
►Diritti patrimo- ▻disponibili (su beni disponibili)

niali su beni altrui ▻indisponibili (su beni indisponibili)
Con l’obiettivo di tutelare e di valorizzare l’insieme delle risorse naturali presenti nel «de-
Osservazioni
manio civico» è stata emanata la L. 20 novembre 2017, n. 168, contenente norme in ma-
teria di domini collettivi. Si tratta di una normativa che intende riconoscere i domini col-
lettivi quali veri e propri soggetti istituzionali cui compete l’amministrazione del patrimo-
nio civico di uso comune.
Essa, infatti, qualifica il dominio collettivo quale «ordinamento giuridico primario delle
comunità originarie», dotato di capacità di auto-normazione e di capacità di gestione del
patrimonio naturale, economico e culturale, che fa capo alla base territoriale della pro-
prietà collettiva nonché caratterizzato dall’esistenza di una collettività i cui membri han-
no in proprietà terreni ed insieme esercitano più o meno estesi diritti di godimento, in-
dividualmente o collettivamente, su terreni che il Comune amministra o la comunità da
esso distinta ha in proprietà pubblica o collettiva (art. 1 L. 168/2017).
Lo Stato (art. 2) ha il compito di tutelare tali beni, in quanto elementi fondamentali per la
vita e lo sviluppo delle collettività locali, strumenti primari per assicurare la conservazione
e la valorizzazione del patrimonio naturale nazionale, non solo da un punto di vista della
memoria storica di tali territori ma anche come fonte di risorse rinnovabili da valorizzare ed
utilizzare a beneficio delle collettività locali aventi diritto.

0
L’art. 3, infine, definisce i beni collettivi che formano il patrimonio civico (menzionando,
ad esempio, le terre di originaria proprietà collettiva della generalità degli abitanti del
territorio di un comune o di una frazione, imputate o possedute da comuni, frazioni od
associazioni agrarie comunque denominate oppure le terre assegnate in proprietà col-
lettiva agli abitanti di un comune o di una frazione, a seguito della liquidazione dei dirit-
ti di uso civico), evidenziandone l’inalienabilità, indivisibilità, l’inusucapibilità e la per-
petua destinazione agro-silvo-pastorale.
13 Acquisto dei diritti reali della P.A.
►Ex lege
►Atti o fatti di dirit- ▸negozi giuridici

to comune (art. ▻atti di acquisto ▸provvedimenti giudiziari di
922 c.c.) esecuzione
Acquisto
▻fatti di acquisto basati sul diritto internazionale
►Atti o fatti di dirit- pubblico
to pubblico ▻fatti di acquisto basati sul diritto pubblico interno
▻atti di acquisto di diritto pubblico interno
14
4 La tutela giurisdizionale in tema di beni pub-
blici
GIURISDIZIONE
Giudice Giudice
amministrativo ordinario
Art. 133 Codice del processo am- Art. 133 Codice del processo am-
ministrativo: ricorsi contro atti e ministrativo: controversie con-
provvedimenti relativi ai rappor- cernenti indennità, canoni ed al-
ti di concessione di beni pubblici tri corrispettivi

3iI beni pubblici

1
13
La pubblica amministrazione, per il raggiungimento dei suoi scopi, si avvale non sol-
In sintesi tanto di soggetti, ossia le risorse umane, i suoi dipendenti, ma anche di beni (mobi-
li ed immobili) che rappresentano la categoria dei cd. «beni pubblici». Questi si dif-
ferenziano dai beni «privati» in quanto sono sottoposti ad un diverso regime giuri-
dico.
Più propriamente, col termine di beni pubblicii viene indicato il complesso dei beni ap
ap--
partenenti, a qualsiasi titolo, allo Stato o ad un altro ente pubblico, siano essi desti-
nati direttamente al servizio della collettività mediante l’uso immediato, oppure sia-
no diretti a procurare i mezzi da impiegare nell’approntamento dei servizi di pubbli-
ca utilità.
I beni pubblici si distinguono in due grandi categorie:
— beni demaniali, indicati nel loro complesso col termine demanio (art. 822 c.c.);
— beni patrimoniali indisponibili (art. 826 c.c.).

2
Parte Quarta
L’attività
della P.A.
1 L’attività amministrativa
2 Il procedimento amministrativo
3 Atti e provvedimenti amministrativi.

Principali tipi di provvedimento
4 Gli atti amministrativi diversi dai

provvedimenti
5 Patologia dell’atto amministrativo
6 Il silenzio amministrativo
7 Gli accordi
8 Il sistema dei controlli

9 Le «discipline» sull’accesso
10 I contratti della P.A.

1 L’attività amministrativa
1 #'#
-
teri
Nozione: l’attività amministrativa è quella mediante la quale i soggetti pubblici (ov-
vero i soggetti privati a questi equiparati) provvedono alla cura concreta degli interes-
si pubblici ad essi affidati (SANDULLI), laddove con la locuzione interessi pubblici deve
farsi riferimento a quegli interessi di cui sono titolari le collettività di riferimento degli
apparati amministrativi che li hanno in cura, e, in ultima analisi, il popolo, al quale vie-
ne riferita la sovranità (SCOCA).
Come si evince dalla nozione, l’attività amministrativa si caratterizza sotto un duplice
profilo: dal punto di vista soggettivo, essa è svolta da una pluralità di soggetti ricondu-
cibili alla figura denominata pubblica amministrazione, mentre dal punto di vista og-
gettivo-contenutistico si estrinseca nella cura, diretta ed immediata, degli interessi pub-
blici ad essa affidati dal legislatore.
L’attività amministrativa, a differenza dell’attività politica, si può qualificare quindi

come un’attività finalizzata, in quanto volta al perseguimento dell’interesse pubblico,
Differenze
e mai libera nel fine.
►amministrazione attiva: ne fanno parte tutte le attività con cui la P.A. agi-
sce direttamente per realizzare i propri fini: vi rientrano, in particolare, sia
le attività deliberative che esecutive (GIANNINI)
►amministrazione consultiva: comprende quelle attività dirette a fornire,
Tipi di attività sotto forma di pareri, consigli, direttive e orientamenti alle autorità che
amministrativa devono provvedere su un determinato oggetto
►amministrazione di controllo: riguarda le attività dirette a sindacare se-
condo diritto (controllo di legittimità) o secondo le regole della buona am-
ministrazione (controllo di merito) l’operato degli agenti a cui sono deman-
dati i compiti di amministrazione attiva
►Negativi: volti a conservare l’attività nei limiti della liceità

Limiti all’attività
amministrativa ►Positivi: diretti a mantenere l’attività nell’ambito del fine pubblico da per-
seguire
►Precisi e puntuali ▻attività vincolata ▸riserva di legge assoluta

Modalità
di fissazione
►Margine di ap- ▻attività discrezio-
dei limiti ▸riserva di legge relativa
prezzamento nale

1iL’attività amministrativa
5
13
2 Attività amministrativa di diritto pubblico e
privato
I comportamenti della P.A. possono, in generale, distinguersi secondo il seguente schema.
▻non producono
►Giuridicamente
alc un ef fetto ▸inviti, messaggi di saluto
irrilevanti
giuridico
▻atti giuridici: ma-

nifestazioni di
volontà, valuta-
zioni o dichiara-
Comportamenti zioni di scienza ▻atti di diritto pubblico
della P.A. basate su un pro- ▻atti di diritto privato
►Giuridicamente cesso di appren-
rilevanti dimento e rap-
presentazione
della realtà
▻mere operazioni: attività materiali in esecuzione di

atti amministrativi o in adempimento di doveri,
svolte nell’esercizio di un pubblico servizio
▻La P.A., in quanto organo pubblico dotato di pote-

ri di imperio, si pone su di un piano di supremazia
rispetto ai destinatari dei propri atti che sono, dun-
►Di diritto pubblico
que, provvedimenti unilaterali, destinati a modi-
ficarne la sfera giuridica, anche in assenza o con-
tro la loro volontà (atti di diritto pubblico)
Attività
▻Nulla impedisce che una P.A. ponga in essere an-
amministrativa
che negozi di diritto privato; in tali casi essa agi-
sce su di un piano di parità rispetto agli altri sog-
getti privati dell’ordinamento. La P.A. ha infatti
►Di diritto privato
la possibilità di agire mediante moduli privati-
stici, essendole riconosciuta una generale capa-
cità di diritto privato, ex art. 1, comma 1bis, del-
la L. 241/1990)
3 La discrezionalità amministrativa
3.1 Nozione, elementi, fondamento
Sulla nozione di discrezionalità amministrativa, ovvero sull’esatta individuazione de-

gli elementi che la costituiscono, esistono diversi orientamenti in dottrina.
13 Parte QuartaiL'attività della P.A.

6
►Facoltà di scelta fra più comportamenti giuridicamente leciti per il soddi-
sfacimento dell’interesse pubblico e per il perseguimento di un fine rispon-
dente alla causa del potere esercitato (VIRGA)
►Ponderazione comparativa di più interessi secondari in ordine ad un in-
Discrezionalità teresse pubblico primario (conseguimento del fine pubblico con il minor
secondo la dottrina sacrificio per gli altri interessi) (GIANNINI)
►Ipotesi nelle quali la P.A., pur essendo tenuta ad ispirarsi all’interesse pub-
blico generale e specifico, dispone di una certa possibilità di scelta, in quan-
to l’ordinamento non determina dettagliatamente in quale modo l’ammi-
nistrazione debba orientarsi o regolarsi (SANDULLI)
La distinzione fra attività amministrativa discrezionale ed attività amministrativa vinco-

Osservazioni
lata è legata al diverso atteggiarsi del rapporto tra azione amministrativa e legge: ed
infatti, può accadere che la norma attributiva del potere lasci all’amministrazione un cer-
to margine di operatività nella determinazione contenutistica dell’attività, di modo che
questa risulti la più opportuna ai fini del conseguimento del detto fine pubblico. In tale
prospettiva, a seconda che le venga lasciato o meno un margine di operatività nella
scelta delle concrete modalità operative, si è in presenza, rispettivamente, di attività
discrezionale ovvero di attività vincolata.
►Interesse pubblico (interesse della collettività, concreto, obiettivo e collettivo)

►Causa del potere (fine specifico per cui il potere è stato conferito)
Limiti della
discrezionalità ►Principi di logica, imparzialità, ragionevolezza (principi guida dell’azione
amministrativa)
►Esatta e completa informazione (istruttoria adeguata, corretta e trasparente)
Con riferimento all’oggetto della discrezionalità amministrativa, v’è da dire che la facol-
Osservazioni
tà di scelta della P.A. può inerire vari aspetti del suo operare.
In particolare, essa può afferire all’an della emanazione di un provvedimento, ovvero al
quando, sotto il profilo della individuazione del momento più opportuno dell’interven-
to programmato. Ancora, può concernere i due diversi aspetti del quomodo ovvero del
quid, ossia rispettivamente gli elementi accidentali e la forma dell’atto nonchè il conte-
nuto che in concreto si palesi più opportuno.
Sulla base di questa considerazione, parte della dottrina (VIRGA) addiviene ad una clas-
sificazione degli atti amministrativi nelle diverse seguenti categorie:
— atti discrezionali quanto ad emanazione e contenuto. Tali sono gli atti in cui si ri-
scontra il massimo grado della discrezionalità amministrativa, quali, ad esempio, i
provvedimenti contingibili ed urgenti del Sindaco, nonché, in genere, tutti i provvedi-
menti cd. di alta amministrazione;
— atti discrezionali quanto ad emanazione, ma vincolati quanto a contenuto. Tratta-
si di atti che la P.A. è libera di emanare o meno, ma che, ove si risolva in senso positi-
vo, è tenuta ad adottare con un contenuto predeterminato dalla legge. Ne costituisco-
no un esempio le autorizzazioni di polizia;
— atti vincolati quanto ad emanazione, ma discrezionali quanto a contenuto. A tale
categoria appartengono, ad esempio, gli atti di controllo, ovvero quei pareri che non
possono essere rifiutati dall’amministrazione consultiva, la quale è tuttavia libera nel-
la determinazione del loro contenuto;
— atti vincolati quanto all’emanazione ma subordinati all’accertamento di determi-
nati presupposti. È il caso degli accertamenti i quali possono essere a loro volta di-
screzionali o non discrezionali.

7
13
3.2 La tutela del privato nei confronti dell’esercizio
della discrezionalità
Lesione di ▻ricorso giurisdizionale innanzi al giudice ammini-

posizioni giuridiche ►Vizi di legittimità strativo
(violazione di leg-
soggettive a seguito ▻o, in alternativa, ricorso straordinario al Presiden-
dell’esercizio ge, eccesso di pote-
te della Repubblica
del potere re, incompetenza)
▻ricorso amministrativo
discrezionale
che ha dato luogo
all’emanazione di ▻ricorso amministrativo
un provvedimento ►Vizio di merito ▻ricorso giurisdizionale innanzi al giudice ammini-
amministrativo (inopportunità)
strativo, nei casi di giurisdizione di merito
viziato
In relazione alla discrezionalità, è necessario distinguere tra legittimità e merito dell’a-

zione amministrativa.
Differenze
Tradizionalmente, infatti, il concetto di merito è stato collocato in contrapposizione a

quello di legittimità. Secondo tale impostazione — a tutt’oggi valida — il merito espri-
merebbe la conformità della scelta discrezionale alle regole non giuridiche di buo-
na amministrazione, ovvero, in definitiva, l’opportunità dell’atto amministrativo in re-
lazione alla situazione concreta. Tale aspetto atterrebbe, dunque, al profilo dei risulta-
tii dell’azione amministrativa.
Viceversa, alla nozione di legittimità dovrebbe riportarsi tutto quanto concerne la ri-
spondenza dell’atto stesso alle norme giuridiche che governano l’esercizio del rela-
tivo potere di adozione, senza considerare il profilo dei risultati conseguiti o consegui-
bili.
Sulla base di tale distinzione, tra merito e discrezionalità non è riscontrabile alcuna in-
terferenza, in quanto il primo altro non è che un predicato (al pari della legittimità) del-
la discrezionalità amministrativa. Più precisamente, si può dire che il merito rappre-
senta la sfera libera dell’azione amministrativa discrezionale, ossia l’ambito nel qua-
le la stessa, rispettati i limiti innanzi evidenziati, può svolgersi, di norma, senza essere
soggetta ad un sindacato giurisdizionale.
4 La discrezionalità tecnica
Nozione: tale tipologia di discrezionalità attiene alle ipotesi nelle quali alla P.A. è rimes-
sa semplicemente una valutazione dei fatti alla stregua di conoscenze tecniche spe-
cialistiche (SANDULLI).
►Esame di fatti o si-

tuazioni sulla base ▻presenza di una fase di giudizio (il cui margine va-
di cognizioni tec- ria a seconda del minore o maggiore grado di cer-
Caratteri tezza delle regole adottate)
niche e scientifiche
di carattere spe- ▻assenza del momento della volontà
cialistico

8
►La discrezionalità
tecnica, al di là del-
la valutazione dei
fatti, solo entro
▻gli atti amministrativi sono sindacabili dal giudice
Sindacabilità da margini molto li-
amministrativo attraverso la consulenza tecnica
parte del G.A. mitati si spinge alla
d’ufficio (c.t.u.)
comparazione degli
interessi e alla con-
seguente scelta di
quello prevalente
La discrezionalità tecnica differisce dal mero accertamento tecnico.

Mentre nel caso di atti basati sull’esercizio della discrezionalità tecnica la pubblica am-
Differenze
ministrazione effettua, in una certa misura, una scelta discrezionale, seppur basata su
aspetti tecnici o scientifici, che, come osservato dalla dottrina, può «esercitarsi su uno
o più elementi della discrezionalità o, quantomeno concretarsi nella individuazione
dello strumento migliore per la realizzazione di un determinato risultato, quando vi sia-
no più alternative» (MIRABELLA), nell’ipotesi del mero accertamento tecnico, la pub-
blica amministrazione si basa sulle cd. scienze esatte che, per loro natura, escludono
qualsivoglia margine di opinabilità. Pertanto, in presenza di atti adottati sulla scorta
di un mero accertamento tecnico non viene in rilievo alcun margine di apprezzamen-
to da parte della P.A. e gli stessi sono vincolati, per mancanza di valutazione discrezio-
nale.
5 La discrezionalità mista
Nozione: la discrezionalità mista sussiste tutte le volte in cui la P.A. dispone tanto di di-
screzionalità tecnica quanto di discrezionalità amministrativa. In tali ipotesi l’ammini-
strazione è chiamata prima a valutare, alla stregua di una determinata tecnica o scien-
za, la sussistenza delle condizioni necessarie per la sua azione, per poi decidere, secon-
do criteri di opportunità e convenienza, il provvedimento da adottare (ad es.: nel caso
in cui, dopo aver accertato, in base alle norme veterinarie, la sussistenza della peste bo-
vina, debba decidersi se ordinare la distruzione o l’isolamento del bestiame infetto).
6 I principi dell’attività amministrativa
I principi che devono orientare l’azione della P.A. nell’espletamento della funzione am-
ministrativa sono riconducibili a diverse fonti normative: mentre nel diritto sovrastata-
le sono i principi affermatisi nell’ordinamento europeo che hanno avuto la maggiore
incidenza nella definizione di un vademecum per la corretta gestione della «cosa pub-
blica», a livello di ordinamento nazionale il riferimento principale è alle norme della Co-
stituzione e alle disposizioni della L. 241/1990, quale legge generale sul procedimen-
to amministrativo, nella veste novellata dalle numerose riforme susseguitesi nei tem-
pi recenti, tra cui posto di spicco spetta al programma di riforme avviate con la legge
delega n. 124/2015 ed i relativi decreti attuativi, cd. riforma Madia.

9
13
Occorre ricordare, inoltre, anche l’ascesa di nuovi, importanti profili che devono orienta-
re la moderna attività amministrativa, tra cui il binomio anticorruzione e trasparenza, che
ispira in maniera sempre più incisiva la produzione legislativa degli ultimi anni (v. infra).
►Ordinamento so-
▻principi europei (richiamo diretto ex art. 1 L. 241/1990)
vranazionale
Fonti
►Ordinamento na- ▻Costituzione
zionale ▻L. 241/1990
6.1 I principi dell’Unione europea
►Le situazioni giuridiche soggettive nonché i rapporti devono essere cono-

Certezza del diritto
scibili e prevedibili (CHITI)
►Tutela di situazioni consolidate a seguito di provvedimenti emanati (e il-

Legittimo
legittimamente revocati) che hanno ingenerato un ragionevole affidamen-
affidamento
to nei destinatari
►Impossibilità per le pubbliche autorità di imporre obblighi e restrizioni

Proporzionalità alla libertà degli interessati in misura diversa da quella necessaria per rag-
giungere lo scopo cui è preposta l’autorità responsabile
►Diritto ad essere ascoltati nel corso del procedimento amministrativo. Esso

Giusto
consente il rispetto delle prerogative della difesa in qualsiasi procedimento in-
procedimento
staurato a carico di una persona e che possa sfociare in un atto per essa lesivo
►Tempestività dell’azione amministrativa anche al fine, nella connessa accezione

Buona
di imparzialità, di evitare, in casi analoghi, trattamenti difformi senza adeguata
amministrazione
motivazione o di rispettare criteri di massima fissati in precedenza (CHITI)
6.2 I principi costituzionali
►La P.A., da un punto di vista funzionale, deve essere orientata in senso po-
litico-governativo (CARLASSARE), dovendo l’attività amministrativa per-
seguire le finalità pubbliche individuate a livello di indirizzo politico, ma
Separazione tra deve anche essere libera nel suo agire, ossia svincolata da ogni condizio-
politica ed namento politico nel perseguimento dei detti fini. La P.A., infatti, non può
amministrazione essere ridotta a semplice momento esecutivo del Governo (CASETTA)
►Lo spoils system rappresenta un ridimensionamento del principio di sepa-
razione laddove crea un vincolo «fiduciario» tra il Governo, quale organo
politico, e il vertice dirigenziale della P.A.
►Corrispondenza ▻non contrarietà dell’atto alla legge

dell’attività ammi- ▻legalità formale (atto positivamente fondato sulla legge)
Legalità
nistrativa alle pre- ▻legalità sostanziale (predeterminazione legislativa
scrizioni di legge della forma e del contenuto dell’atto)

0
►Obbligo per la ▻Divieto di discriminazione (connotazione negativa)
P.A. di svolgere la ▻Obbligo di identificare e valutare, da parte della
propria attività nel P.A. procedente, tutti gli interessi coinvolti, cosic-
Imparzialità
rispetto del princi- ché la scelta finale sia il risultato coerente e consa-
pio di giustizia so- pevole della rappresentazione completa dei fatti e
stanziale degli interessi in gioco (connotazione positiva)
►Obbligo per i fun-

zionari e gli agen-
ti dell’ammini-
strazione di svol-
gere la propria at-
tività con le mo-
dalità più idonee a ▻dovere (FERRARA, LEVI)
garantire l’effica- ▻onere (RESTA)
Buona
cia, l’efficienza, la
amministrazione
speditezza e l’eco- ▻dovere funzionale (ROMANO, FALZONE)
nomicità dell’azio- ▻obbligo (dottrina recente)
ne amministrativa
con il minor sacri-
ficio degli interessi
particolari dei sin-
goli (art. 1 L. 7-8-
1990, n. 241)
►L’azione amministrativa deve corrispondere ad un canone di razionalità

Ragionevolezza
operativa, così da evitare decisioni arbitrarie ed irrazionali
►L’attività amministrativa deve essere preordinata al perseguimento di fini

Principio pubblici nonché alla realizzazione di una società più democratica, rimuo-
democratico vendo, ad esempio, gli ostacoli alla realizzazione del principio di ugua-
glianza dei cittadini (CASETTA)
►L’art. 28 Cost. espressamente prevede una responsabilità diretta dei fun-

zionari e dei dipendenti pubblici per gli atti compiuti in violazione di di-
Responsabilità
ritti, secondo le leggi penali, civili ed amministrative. Tale responsabilità
si estende anche allo Stato ed agli enti pubblici
►Si traduce nel trasferimento di competenze e poteri decisionali dagli organi

centrali statali agli organi periferici o ad altri soggetti. L’art. 5 Cost. espressa-
Decentramento
mente sancisce che la Repubblica attua nei servizi che dipendono dallo Sta-
amministrativo e
to il più ampio decentramento amministrativo. Il processo di conferimento
sussidiarietà
alle Regioni e agli enti locali delle funzioni e dei compiti amministrativi av-
viene secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza

1
14
Tutela ►L’art. 24 Cost. afferma il principio della azionabilità in giudizio delle situa-
giurisdizionale zioni giuridiche vantate dai cittadini nei confronti dell’amministrazione;
nei confronti l’art. 113 Cost. sancisce il principio della sindacabilità degli atti ammini-
degli atti strativi, garantendo la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi le-
amministrativi gittimi innanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa
►Viene esteso a tutte le amministrazioni pubbliche il dovere di rispettare il

Pareggio
pareggio di bilancio e la sostenibilità del debito pubblico (art. 97 Cost., no-
di bilancio
vellato dalla L. cost. 1/2012)
6.3 I principi della legge sul procedimento
L’art. 1 L. 241/1990, legge generale sul procedimento amministrativo, individua una

serie di principi e criteri direttivi che, in ossequio alle prescrizioni costituzionali, devo-
no orientare l’attività delle amministrazioni.
►L’attività amministrativa deve essere conforme alle prescrizioni normati-

Legalità ve, nonché ai valori di efficacia, efficienza ed adeguatezza che promanano
dall’intero corpus normativo
►Attraverso la garanzia della partecipazione degli interessati al procedimen-

Giusto
to, viene consacrata la dialettica tra interessi pubblici e privati, mediante la
procedimento
composizione degli eventuali contrasti
►In forza di tale principio sono stati introdotti alcuni istituti volti a snellire
Semplificazione e rendere più celere l’azione della P.A. (conferenza di servizi; scia; accor-
di; silenzio etc.)
►L’individuazione,
all’art. 1, comma 1, L.
241/1990, dei crite-
ri di economicità, ▻economicità: ottimizzazione dei risultati in relazio-
efficacia, imparzia- ne ai mezzi messi a disposizione
lità, pubblicità e tra- ▻efficacia: raffronto tra risultati programmati e ri-
sparenza, quali cri- sultati raggiunti
teri guida dell’azio- ▻imparzialità: equidistanza della P.A. rispetto agli
ne amministrativa, interessi coinvolti in una determinata fattispecie
Efficienza
è la dimostrazione ▻pubblicità: la P.A. deve operare secondo metodolo-
della volontà del gie e misure comprensibili ed evidenti all’esterno
legislatore di im- ▻trasparenza: immediata e facile controllabilità di
prontare quest’ul- tutti i passaggi in cui si articola l’attività ammini-
tima secondo prin- strativa onde favorirne e garantirne lo svolgimen-
cipi efficientistici e to imparziale (v. amplius infra)
manageriali tipici
delle imprese pri-
vate

2
►Ogni provvedimento amministrativo deve essere emanato in tempi cele-
Non aggravamento ri ed essere la risultante di un’istruttoria adeguata che consenta un’atten-
del procedimento ta valutazione degli interessi. Solo straordinarie e motivate esigenze, lega-
amministrativo te allo svolgimento dell’istruttoria, possono consentire alla P.A. di aggra-
vare il procedimento
Obbligo
di conclusione ►La P.A. ha il dovere di concludere il procedimento amministrativo con l’a-
esplicita del dozione di un provvedimento espresso, sia quando il procedimento è inizia-
procedimento to su istanza di parte che d’ufficio
amministrativo
Obbigo generale
►La motivazione consente di conoscere i presupposti di fatto e le ragioni giu-
di motivazione del
ridiche che hanno indotto l’amministrazione ad adottare un certo tipo di
provvedimento
provvedimento in relazione alla fattispecie concreta
amministrativo
►L’art. 3bis L. 241/1990 stabilisce il dovere della P.A. di incentivare l’uso della
telematica, sia nei rapporti tra le diverse amministrazioni che tra queste e i
privati.
Uso della In argomento deve ricordarsi che il Codice dell’amministrazione digitale,
telematica ed D.Lgs. 82/2005, nella nuova veste delineata dalle successive riforme,
informatizzazione nell’esplicitare il diritto all’uso delle tecnologie, espressamente prevede che
dell’attività la gestione dei procedimenti amministrativi deve essere attuata, dai sogget-
amministrativa ti a ciò preposti, in maniera tale da garantire mediante strumenti informa-
tici, la possibilità per il cittadino di verificare, ad es., lo stato di avanzamen-
to del procedimento, i termini, il responsabile dello stesso etc. (v. amplius
infra Cap. 2 di questa Parte)
7 Trasparenza e anticorruzione
L’attività amministrativa, per definizione, è orientata al raggiungimento degli interes-

si pubblici, ossia della collettività. Ecco perché una «buona amministrazione» è quella
che rispetta i criteri guida sanciti dalla Costituzione e dalle leggi in materia e che agi-
sce in ossequio ai principi di trasparenza, di integrità e di lotta alla corruzione.
►Implica chiarezza, accessibilità, apertura della P.A. mediante una serie di

istituti (ad es., l’accesso ai documenti amministrativi o l’accesso civico)
che rendono pubblico, aperto e conoscibile ogni aspetto dell’organizzazio-
ne e dell’azione amministrativa
Trasparenza ►È stata consacrata dalla L. 190/2012, cd. legge anticorruzione, come livel-
lo essenziale delle prestazioni da garantire su tutto il territorio naziona-
le, anche mediante la pubblicazione, nei siti web istituzionali delle pubbli-
che amministrazioni, delle informazioni relative ai procedimenti ammi-
nistrativi, secondo criteri di accessibilità e facilità di consultazione

3
14
►Contrasto alla corruzione, intesa sia come reato, punito dal Codice penale
(artt. 318 e ss. c.p.) insieme a tutti gli altri reati contro la pubblica ammi-
Anticorruzione nistrazione posti in essere da pubblici ufficiali, sia come complesso gene-
rale di situazioni che provocano violazione dei doveri legati alle pubbliche
funzioni e malfunzionamento dell’apparato pubblico
7.1 Il sistema anticorruzione e trasparenza

La L. 190/2012 ha impresso una spinta decisiva verso una P.A. trasparente e integra,
predisponendo un articolato sistema di prevenzione/repressione dell’illegalità tra i
pubblici uffici (mediante l’individuazione di soggetti e procedure specificamente de-
putati allo scopo) nonché delegando l’esecutivo ad emanare appositi decreti per rior-
dinare ed aggiornare la normativa in materia (si pensi, ad esempio, tra gli altri al D.Lgs.
33/2013, T.U. trasparenza, o al nuovo Codice di comportamento dei pubblici dipenden-
ti, D.P.R. 62/2013).
Il sistema anticorruzione e trasparenza, a sua volta, si articola su figure e appositi Pia-
ni collocati sia a livello centrale che a livello decentrato, ossia di singola P.A.
▻A.N.AC., Autorità Nazionale Anticorruzione

►A livello centrale ▻Prefetto
▻Corte dei conti
Attori ▻Organo di indirizzo politico
dell’anticorruzione
e della trasparenza ▻Responsabile della prevenzione della corruzione e
►A livello di singo- della trasparenza
la P.A. ▻Organismo indipendente di valutazione (OIV)
▻Altri soggetti (ad es., i dirigenti e gli UPD, uffici
provvedimenti disciplinari)
►Adottato dall’A.N.AC., con durata triennale e aggiornamento annuale, ha

Piano Nazionale lo scopo di promuovere presso tutte le P.A. l’adozione di misure di preven-
Anticorruzione zione della corruzione e di contrasto alla illegalità
(PNA)
►È un vero e proprio atto di indirizzo, cui le singole P.A. devono uniformarsi
►Sono predisposti dalle singole amministrazioni sulla base del PNA ma te-
nendo conto ciascuna del proprio contesto di riferimento, al fine di adot-
Piani Triennali di tare le misure più idonee a combattere la corruzione
prevenzione della
corruzione (PTPC) ►Nei Piani Triennali sono confluiti i precedenti Programmi per la traspa-
renza e l’integrità (oggi, Piano triennale di prevenzione della corruzione
e di trasparenza (PTPCT)
7.2 Le aree di rischio
Aree a maggiore ►Procedimenti di autorizzazione e concessione

rischio corruzione ►Scelta del contraente per l’affidamento di lavori, servizi e forniture
(L. 190/2012, ►Concessione/erogazione di sussidi, agevolazioni, sovvenzioni etc.
comma 16) ►Concorsi pubblici e progressioni di carriera

4
Nel sistema della lotta alla corruzione, un ruolo di primo piano è rivestito, a livello nazio-
Osservazioni
nale, dall’A.N.AC. e, all’interno di ogni singola amministrazione, dal Responsabile anti-
corruzione e trasparenza.
Il Responsabile, in particolare, ha il compito di segnalare all’Organo di indirizzo e all’or-
ganismo indipendente di valutazione (OIV) le disfunzioni relative all’attuazione delle mi-
sure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza e di indicare agli uffici
competenti all’esercizio dell’azione disciplinare i nominativi dei dipendenti che non han-
no attuato correttamente le misure in materia di prevenzione della corruzione e di tra-
sparenza. Negli enti locali, tale figura in genere coincide con il Segretario o dirigente api-
cale.
Si tratta di una figura strategica, che, per la delicatezza dei suoi compiti, è responsabile an-
che personalmente in caso di commissione, all’interno dell’amministrazione, di un reato
di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato.
All’interno di ogni P.A., il Responsabile anticorruzione svolge, in genere, anche le funzioni
di Responsabile per la trasparenza: egli perciò sarà responsabile anche in ipotesi di ina-
dempimento degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente (art. 43 D.Lgs.
33/2013, T.U. Trasparenza).

5
14
note
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2 Il procedimento amministrativo
1 Il procedimento amministrativo: nozione
▻pluralità di atti (susseguenti e diversi fra loro) che,

nonostante la loro eterogeneità e la loro relativa au-
►Concezione stati-
tonomia, sono preordinati allo stesso fine e, cioè,
co-formalistica
alla produzione degli effetti giuridici propri di una
determinata fattispecie (VIRGA)
Nozione
▻forma della funzione, ovvero il tramite (attraverso
una serie coordinata di attività e atti procedimen-
►Concezione dina- tali) fra due situazioni statiche: il potere (momen-
mica to iniziale dell’attribuzione) e il provvedimento
(momento finale di produzione) (BENVENUTI,
CASETTA)
►Eterogeneità degli atti (diversa natura, diversa funzione, diversi agenti)

►Relativa autonomia dei singoli atti (con propri effetti, talora impugnabili
Caratteristiche
ex se)
►Coordinamento degli atti ad un unico fine
2

►Procedimenti d’uf- ▻a seconda che possa essere istaurato ad impulso

ficio o ad istanza di della stessa P.A. procedente o con atto propulsivo
parte dell’interessato
▻a seconda che sia o meno richiesto il contradditto-

►Procedimenti con- rio tra le parti. La L. 241/1990 tende ad una fun-
tenziosi e non con- zione deflativa del contenzioso (cfr.: art. 10bis),
Tipologia
tenziosi rendendo il cittadino partecipe nell’esercizio della
funzione amministrativa
▻quando l’atto conclusivo di un autonomo procedi-

►Procedimenti con-
mento, impugnabile in quanto tale ex se, condizio-
nessi (connessione
na l’esercizio del potere che si svolge nel corso di
funzionale)
un altro procedimento (CASETTA)
3 Funzioni del procedimento
►Accertamento, valutazione, ponderazione degli elementi di fatto e degli

Funzioni
interessi pubblici e privati coinvolti

2iIl procedimento amministrativo

7
14
►Coordinamento dell’operato e del parere degli organi che intervengono
nell’emanazione dell’atto
Funzioni
►Esercizio dell’attività di controllo
►Garanzia dell’audizione dell’interessato prima dell’emanazione dell’atto
4 La L. 241/1990
Fino all’entrata in vigore della L. 241/1990, recante norme in materia di procedimento

amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, mancava nel nostro
ordinamento una disciplina generale del procedimento amministrativo.
Solo con la L. 241/1990, improntata a principi come trasparenza e partecipazione, è
stato sancito il passaggio da un’attività amministrativa frutto di una imposizione au-
toritativa della pubblica amministrazione, ad un’attività che tende ad essere sempre
più il risultato di una concertazione con il destinatario del provvedimento amministra-
tivo.
Successivamente, con la L. 15/2005 e la L. 80/2005, il legislatore ha ulteriormente pro-
seguito nella strada dell’avvicinamento del cittadino alla pubblica amministrazione,
prevedendo istituti giuridici volti a realizzare dialogo e collaborazione reciproca (si pen-
si, a titolo esemplificativo: all’istituto del preavviso di rigetto; alla generalizzazione
dell’esercizio consensuale del potere amministrativo; alla incentivazione dell’uso del-
la telematica nei rapporti tra amministrazione e tra queste e i privati).
Tale logica è alla base anche della novella alla L. 241/1990, operata dalla L. 18-6-2009,
n. 69, che, in un’ottica di semplificazione e razionalizzazione dell’azione amministra-
tiva, punta a definire una pubblica amministrazione sempre più efficiente e sollecita
nel rapportarsi con le esigenze del cittadino.
Altri interventi normativi negli ultimi anni hanno contribuito a ridisegnare il volto dell’iter
procedimentale nell’ottica del perseguimento dell’efficienza e della trasparenza (si pen-
si al D.Lgs. 2-7-2010, n. 104, il Codice del processo amministrativo, il quale ha tra-
sposto tutte le disposizioni prettamente processualistiche di cui alla L. 241/1990 nel
Codice stesso) nonché nella direzione della repressione di fenomeni di illegalità e di
corruzione nella P.A. (L. 190/2012 e D.Lgs. 33/2013, cd. T.U. trasparenza).
La disciplina del procedimento amministrativo si trova, infine, al centro di una serie di
provvedimenti normativi finalizzati alla semplificazione delle procedure e alla «sburo-
cratizzazione» dell’apparato pubblico nel suo complesso. I più importanti di tali inter-
venti sono senza dubbio i decreti attuativi della riforma Madia della P.A. (legge de-
lega n. 124/2015) che hanno modificato la fisionomia di numerosi istituti della L.
241/1990. Delle novità si tratterà infra in base ai singoli istituti.
5 Il procedimento amministrativo disegnato dalla

L. 241/1990
Capo I - Principi ►Principio di legalità

(artt. 1-3bis) ►Applicazione dei principi dell’ordinamento europeo

8
►Criteri di economicità, efficacia, imparzialità, trasparenza e pubblicità ai
quali deve ispirarsi l’attività amministrativa (art. 1, comma 1)
►Applicazione delle norme di diritto privato nell’adozione di atti di natu-
ra non autorizzativa da parte della P.A. (art. 1, comma 1bis)
►Divieto di aggravamento del procedimento (art. 1, comma 2)
►Obbligo di conclusione esplicita del procedimento (art. 2, comma 1)
►Tempistica procedimentale per l’adozione del provvedimento (art. 2,
commi 2 e seguenti)
►Sistema di responsabilità per mancata o tardiva emanazione del provve-
dimento nei termini di legge (art. 2, commi 8 e seguenti)
Capo I - Principi ►Risarcimento del danno ingiusto per inosservanza dolosa o colposa del
(artt. 1-3bis) termine (art. 2bis)
►Indennizzo per il mero ritardo in caso di inosservanza del termine di con-
clusione del procedimento ad istanza di parte, per il quale sussista l’obbli-
go di pronunziarsi (art. 2bis, comma 1bis)
►Obbligo generale di motivazione del provvedimento amministrativo (art. 3).
È ammessa la motivazione per relationem, e cioè la motivazione non risul-
tante dal corpo del provvedimento finale ma dagli atti precedentemente com-
piuti nel corso dell’iter procedimentale (pareri, proposte); in tal caso, però,
l’atto da cui risultano le ragioni della decisione deve essere indicato e reso di-
sponibile
►Incentivo all’uso della telematica nei rapporti interni tra amministrazio-
ni e tra queste ed i privati (art. 3bis)
►Individuazione
dell’unità orga-
▻consente agli interessati di verificare l’operato del-
nizzativa respon-
la P.A.
sabile del proce-
dimento (art. 4)
►Individuazione e
comunicazione del
▻responsabilizzazione dei funzionari preposti alla
nominativo del re-
Capo II - gestione del procedimento
sponsabile del pro-
Responsabile
cedimento (art. 5)
del procedimento
(artt. 4-6bis)
►Compiti del re-
▻sono diretti ad una maggiore celerità del procedi-
sponsabile del pro-
mento
cedimento (art. 6)
▻il responsabile del procedimento e i titolari degli

►Conflitto di inte-
uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazio-
ressi (art. 6bis, in-
ni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il prov-
trodotto dalla L.
vedimento finale devono astenersi in caso di con-
190/2012)
flitto di interessi


9
14
►Obbligo di comu-
nicare l’avvio del
p r o c e d i m e n t o ▻ai destinatari del provvedimento
(salvo che sussista- ▻ai soggetti che per legge devono intervenire nel pro-
no ragioni d’impe- cedimento
dimento derivanti ▻ai terzi che possono ricevere un pregiudizio dal
da particolari esi- provvedimento
genze di celerità)
(artt. 7 e 8)
►Qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché i por-

tatori di interessi diffusi, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedi-
mento, possono intervenire nel procedimento (art. 9)
►I destinatari della comunicazione e i soggetti intervenuti hanno diritto a
prendere visione degli atti del procedimento ed a presentare memorie scrit-
te e documenti (art. 10)
Capo III - ►Nei procedimenti ad istanza di parte la P.A. è tenuta a comunicare prima
Partecipazione della formale adozione di un provvedimento negativo, le ragioni del man-
al procedimento cato accoglimento della domanda (cd. preavviso di rigetto). Segue il con-
amministrativo traddittorio endoprocedimentale: l’interessato, venuto a conoscenza del-
(artt. 7-13) le ragioni ostative, entro dieci giorni può esporre le tesi giuridiche o ad-
durre gli elementi di fatto ritenuti idonei ad inficiare la tesi della P.A. In
caso di mancato accoglimento delle osservazioni, la P.A. deve emanare il
provvedimento negativo dando ragione del suo operato nella motivazio-
ne (art. 10bis)
►Stipulazione, tra P.A. e terzi interessati, di accordi procedimentali che evi-
tino la prosecuzione dell’attività unilaterale della P.A. Tali accordi posso-
no essere finalizzati a determinare il contenuto discrezionale dell’ema-
nando provvedimento (accordi integrativi) ovvero a sostituire il provve-
dimento finale (accordi sostitutivi) (art. 11)
►Predeterminazione e pubblicazione dei criteri e delle modalità per l’attri-
buzione di vantaggi economici, per assicurare trasparenza ed imparziali-
tà dell’azione amministrativa (art. 12)
►La disciplina della partecipazione al procedimento non si applica ai proce-
dimenti diretti all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di
pianificazione, di programmazione e ai procedimenti tributari (art. 13)
La comunicazione di avvio del procedimento consente al cittadino di avere un ruolo at-

Osservazioni
tivo nel corso del procedimento, potendo interloquire con l’amministrazione proceden-
te nonché fornire il proprio apporto, influenzando la determinazione finale (LIBERATI).
In secondo luogo, bisogna sottolineare che, come chiarito più volte dalla dottrina e dal-
la giurisprudenza, l’adempimento della comunicazione di avvio non va inteso in senso
meramente formalistico, in quanto esso deve mettere entrambe le parti — amministra-
zione da un lato e privati dall’altro — in condizione di potere effettivamente esporre le pro-
prie ragioni, concretizzando, così, il momento dialettico tra P.A. e cittadini.
Nella comunicazione, ex art. 8 L. 241/1990, devono essere indicati:
— l’amministrazione competente;
— l’oggetto del procedimento;
— l’ufficio e la persona responsabile del procedimento;

0
— la data entro cui deve concludersi il procedimento e i rimedi esperibili in caso di iner-
zia dell’amministrazione;
— l’ufficio in cui si può prendere visione degli atti e, nei procedimenti ad istanza di par-
te, la data di presentazione della relativa istanza.
La comunicazione di avvio, ai sensi dell’art. 8 della L. 241/1990, deve essere, inoltre, per-
sonale e rivolta al singolo destinatario; tuttavia, nell’ottica di una sempre più accentua-
ta tendenza alla informatizzazione e speditezza dell’attività amministrativa, si ritiene or-
mai che la comunicazione de qua possa essere inviata anche attraverso procedure infor-
matiche. Qualora, invece, per il numero dei destinatari non sia possibile o risulti gravo-
sa la comunicazione personale, l’amministrazione può provvedere alla comunicazione
anche mediante forme di pubblicità idonee, di volta in volta stabilite dall’amministrazio-
ne medesima.
▻istruttoria (qualora sia opportuno un esame con-

testuale dei vari interessi pubblici coinvolti nel pro-
cedimento e riguardanti medesime attività e risul-
tati)
▻decisoria (sempre indetta quando la conclusione
positiva del procedimento è subordinata all’acqui-
►C onferenza di
sizione di più pareri, concerti, intese, nulla osta o
servizi (artt. 14-
altri atti di assenso comunque denominati, resi da
14quinquies)
diverse amministrazioni)
▻preliminare (qualora vengano in rilievo progetti di
particolare complessità o di insediamenti produt-
tivi di beni e servizi può, su richiesta dell’interes-
sato, essere convocata, prima della presentazione
dell’istanza o del progetto definitivo)
Capo IV - ►Accordi tra PP.AA. (art. 15)

Semplificazione ►Attività consultiva della P.A.: disciplina dei pareri (art. 16)
dell’azione
►Generalizzazione del silenzio-devolutivo, salvo eccezioni, nell’ipotesi di
amministrativa
acquisizione di valutazioni tecniche (art. 17)
(artt. 14-21)
▸dichiarazione sostitutiva di cer-
tificazione
▸dichiarazione sostitutiva di atto
di notorietà
▸trasmissione telematica di
►Attuazione del- istanze e documenti
l’istituto dell’auto-
▻D.P.R. 445/2000 ▸decertificazione nei rapporti
certificazione (art. P.A.-cittadini: gli uffici pubbli-
18) ci non possono più richiedere
certificati ai cittadini ma posso-
no o acquisire d’ufficio dati e in-
formazioni oppure accettare le
autocertificazioni, pena la vio-
lazione dei doveri d’ufficio


1
15
▻dell’avvenuta presentazione di istanze, segnalazio-
►Presentazione di
ni o comunicazioni è immediatamente rilasciata
istanze, segnala-
una ricevuta, anche in via telematica, che ne atte-
zioni o comunica-
sti l’avvenuta presentazione e indichi i termini en-
zioni (art. 18bis)
tro i quali la P.A. è tenuta a rispondere
Capo IV - ►Segnalazione certificata di inizio attività - Scia. (art. 19)
Semplificazione
dell’azione ▻sul sito istituzionale di ogni P.A. è indicato lo spor-
amministrativa ►Concentrazione tello unico, di regola telematico, a cui presentare la
(artt. 14-21) dei regimi ammi-
SCIA, anche in caso di procedimenti comuni di
nistrativi (art.
competenza di altre P.A. ovvero di diverse artico-
19bis)
lazioni interne della P.A. ricevente
►Disciplina del silenzio assenso (art. 20)

►Disposizioni sanzionatorie (art. 21)
►Efficacia del prov- ▻dal momento della comunicazione al destinatario

vedimento limita- ▻immediata in caso di provvedimenti di carattere
tivo della sfera cautelare ed urgente
giuridica del pri-
vato
►Esecutorietà (art. 21ter)

►Efficacia ed esecutività (art. 21quater)
Capo IVbis - ►Revoca del provvedimento (art. 21quinquies)
Efficacia ed
►Recesso dai contratti (art. 21sexies)
invalidità del
provvedimento. ▻mancanza degli elementi essenziali
Revoca e recesso ►Nullità del prov- ▻viziato da difetto assoluto di attribuzione
(artt. 21bis- vedimento (art.
21septies) ▻adottato in violazione o elusione del giudicato
21nonies)
▻altri casi espressamente previsti dalla legge
▻violazione di legge
►Annullabilità del ▻eccesso di potere
provvedimento
(art. 21octies) ▻incompetenza
▻vizi non invalidanti (art. 21octies, comma 2)
►Annullamento d’ufficio (art. 21nonies)
►Definizioni e principi in materia di accesso (art. 22)

Capo V - Accesso ►Ambito di applicazione dell’accesso (art. 23)
ai documenti ►Esclusione dal diritto di accesso (art. 24)
amministrativi ►Modalità di esercizio e tutela dell’accesso (art. 25)
(artt. 22-28) ►Obbligo di pubblicazione (art. 26)
►Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi (art. 27)

2
Capo VI - ►Ambito di applicazione della normativa sul procedimento (art. 29)
Disposizioni finali
(artt. 29-30) ►Atti di notorietà (art. 30)
La conferenza di servizi (artt. 14 e ss. L. 241/1990, novellati dal D.Lgs. 127/2016, attua-
Osservazioni
tivo della c.d. riforma Madia) costituisce una forma di cooperazione tra le pubbliche am-
ministrazioni — nella sua triplice veste: istruttoria, decisoria e preliminare — che ha lo
scopo di realizzare, attraverso l’esame contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti,
la semplificazione di taluni procedimenti amministrativi cui sono chiamate a partecipare
diverse amministrazioni.
Sono due le modalità in cui la conferenza può svolgersi:
— in maniera «semplificata« o «asincrona«, che è oggi la regola;
— in maniera simultanea o «sincrona», mediante cioè l’incontro «fisico» trai vari parte-
cipanti.
La conferenza semplificata (asincrona) è, come detto, la regola quando è possibile assu-
mere decisioni tra diverse amministrazioni attraverso un semplice scambio di informa-
zioni e documenti in via telematica tra i rappresentanti delle amministrazioni interes-
sate. La relativa disciplina è recata dall’art. 14bis L. 241/1990.
Se, invece, la determinazione da assumere si riveli particolarmente complessa, o lo richie-
dano le altre amministrazioni o il privato interessato, l’amministrazione procedente può
agire in sede di conferenza in forma simultanea e in modalità sincrona.
La convocazione della conferenza di servizi simultanea (sincrona) si ha, ai sensi dell’art.
14ter L. 241/1990:
— in caso di eventuale conclusione infruttuosa della conferenza in modalità asincrona,
ad esempio nel momento in cui siano stati raccolti dissensi che l’amministrazione ri-
tiene possibile e opportuno superare;
— oppure, come anticipato, nei casi di particolare complessità della decisione da assu-
mere.
Quando la conferenza è simultanea, la peculiarità sta nel fatto che ogni amministrazio-
ne partecipa mediante un unico rappresentante legittimato ad esprimere in maniera
definitiva, univoca e vincolante la posizione della P.A. medesima su tutte le decisioni di
competenza della conferenza.
Ai sensi dell’art. 14quater L. 241/1990, la determinazione motivata di conclusione della
conferenza, adottata dall’amministrazione procedente all’esito della stessa, sostituisce
a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle am-
ministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati.
6 La tempistica del procedimento amministrativo
►Il termine generale per la conclusione dei procedimenti amministrativi è

di 30 giorni
Termini del pro-
►Per le amministrazioni statali con gli appositi D.P.C.M. possono essere in-
cedimento ammi-
dividuati termini non superiori a 90 giorni
nistrativo (art. 2)
►In presenza di particolari presupposti (ad es.: procedimenti molto com-
plessi) il termine può essere ampliato fino a un massimo di 180 giorni


3
15
►Decorrono dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della
domanda se il procedimento è ad istanza di parte
I termini del
procedimento ►Possono essere sospesi, per una sola volta e per non più di 30 giorni, per
l’acquisizione di informazioni o certificazioni relative a fatti, stati o quali-
tà non attestati in documenti già in possesso della P.A. procedente
►I tempi di cui all’art. 2 cit. non riguardano i procedimenti di verifica o au-
torizzativi concernenti beni storici, culturali, archeologici, artistici e pae-
Eccezioni
saggistici, per i quali restano ferme le disposizioni di cui al D.Lgs. 42/2004
(Codice dei beni culturali), nonché i procedimenti in materia di ambiente
►È disciplinata dal Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 104/2010)

Tutela in materia ►Decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento il pri-
di silenzio della vato può rivolgersi al responsabile della tempistica (il funzionario ovvero
P.A. il soggetto, previamente individuato, cui l’organo di governo attribuisce il
potere sostitutivo in caso di inerzia) affinché concluda il procedimento at-
traverso le strutture competenti o con la nomina di un commissario
Mancata o tardiva ►Elemento di valutazione della performance individuale

emanazione del ►Causa di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del fun-
provvedimento zionario e del dirigente inadempiente
►Le pubbliche amministrazioni (e i privati preposti all’esercizio di attività

Conseguenze per il amministrativa) devono risarcire il danno ingiusto cagionato in conse-
ritardo della am- guenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del
ministrazione nel- procedimento (comma 1)
la conclusione del ►Il cittadino ha il diritto di ricevere un indennizzo in caso di ritardo nella
procedimento (art. conclusione di un procedimento amministrativo iniziato ad istanza di par-
2bis L. 241/1990) te (per il quale sussiste l’obbligo di pronunziarsi) (comma 1bis, introdot-
to dal D.L. 69/2013, conv., in L. 98/2013)
7 Le fasi dell’iter procedimentale
7.1 $

#
►Quadripartizione delle fasi del procedimento (fase dell’iniziativa, istrut-

toria, decisoria e integrativa dell’efficacia)
►Restrizione del procedimento alla fase costitutiva (ZANOBINI)
Dottrina ►Tripartizione delle fasi del procedimento (fase preparatoria, costitutiva e
integrativa dell’efficacia) (SANDULLI)
►Distinzione tra fasi necessarie (iniziativa e decisione) e fasi eventuali (pre-
decisoria e integrativa dell’efficacia) (GALLI)

4
7.2 Contenuto delle fasi
▻è la fase con cui prende avvio il procedimento ed in

cui vengono introdotti sia l’interesse pubblico pri-
►D’iniziativa
mario che gli interessi secondari di cui sono titolari
i privati interessati al provvedimento da emanare
▻è la fase in cui si acquisiscono e si valutano i sin-

►Istruttoria goli dati pertinenti e rilevanti ai fini dell’emanazio-
ne dell’atto
Fase
▻è la fase deliberativa del procedimento in cui si de-
►Decisoria termina il contenuto dell’atto da adottare e si prov-
vede alla formazione ed emanazione dello stesso
▻è la fase solo eventuale in cui la legge non ritiene

►Integrativa dell’ef- sufficiente la prefazione dell’atto, richiedendo il
ficacia cambiamento di ulteriori e successivi atti od ope-
razioni
7.3 I momenti del procedimento
▻istanza (domanda per ottenere un provvedimento)

▻denuncia (dichiarazioni all’autorità amministrati-
►Iniziativa privata
va per provocare l’esercizio dei suoi poteri)
▻ricorso (reclamo per ottenere un riesame degli atti)
▻autonoma (quando l’attività propulsiva promana

dall’organo competente all’emissione del provvedi-
mento)
▸richieste (manifestazio-
Fase d’iniziativa ne di volontà con cui
l’autorità amministrati-
▻eteronoma (quando va competente si rivol-
►Iniziativa d’ufficio l’attività propulsiva ge ad altra autorità per
promana da un orga- sollecitare l’emanazione
no diverso da quello di un atto che altrimen-
competente all’emis- ti non potrebbe essere
sione del provvedi- emanato)
mento finale) ▸proposte (manifestazio-
ni di giudizio dell’organo
propulsivo circa il conte-
nuto da dare all’atto)


5
15
▻condizioni di ammissibilità (posizione legittiman-
te, interesse a ricorrere)
►Acquisizione dei
▻requisiti di legittimazione (cittadinanza, titolo di
fatti
studio)
▻circostanze di fatto
►Acquisizione degli
Fase istruttoria interessi (defini- ▻conferenza di servizi (artt. 14 ss. L. 241/1990)
zione degli interes-
si pubblici e priva- ▻partecipazione dei privati al procedimento ammi-
ti coinvolti nel nistrativo
procedimento)
►Elaborazione dei
fatti e degli inte- ▻eventuale richiesta di pareri
ressi
►Decisione discrezionale
►Decisione vincolata
►Decisioni monostrutturate
Fase decisoria
▻conferenza di servizi (artt. 14 ss. L. 241/1990)
►Decisioni pluri- ▻accordi di programma (art. 15 L. 241/1990)
strutturate ▻accordi diretti a determinare il contenuto del prov-
vedimento o sostitutivi di questo (art. 11 L. 241/1990)
►Ricorre nelle ipotesi previste dalla legge quando è necessario valutare la

Fase integrativa legittimità o la congruità del provvedimento adottato o quando quest’ul-
dell’efficacia timo, per propria natura, deve essere portato a conoscenza dei destina-
tari per esplicare i propri effetti giuridici (cd. atti recettizi)
Si ricordi che gli atti amministrativi vengono sottoposti ad un controllo, da parte del-
la stessa P.A. o di altro soggetto esterno, che può intervenire sia su un atto già perfetto
ma non efficace, sia su un atto che già esplica effetti.
Sulla funzione di controllo e, in particolare, sul controllo sugli atti si veda infra Cap. 8.
Le disposizioni della L. 241/1990 si applicano, (ex art. 29) alle amministrazioni statali e
Osservazioni
agli enti pubblici nazionali nonché alle società con totale o prevalente capitale pubblico,
limitatamente all’esercizio delle funzioni amministrative. Le disposizioni di cui agli arti-
coli 2bis (responsabilità per il ritardo nella conclusione del procedimento), 11 (accordi)
15 (accordi tra pubbliche amministrazioni) e 25, commi 5, 5bis e 6 (tutela giurisdiziona-
le del diritto di accesso) nonché quelle del capo IVbis (efficacia ed invalidità del provve-
dimento amministrativo) si applicano a tutte le amministrazioni pubbliche.
Le Regioni e gli enti locali regolano le materie disciplinate dalla L. 241/1990 nel rispetto
delle garanzie costituzionali e della tutela del cittadino.
Inoltre, è specificato che attengono ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’artico-
lo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, le disposizioni concernenti gli ob-
blighi per la pubblica amministrazione di garantire la partecipazione dell’interessato al

6
procedimento, di individuarne un responsabile, di concluderlo entro il termine prefissa-
to e di assicurare l’accesso alla documentazione amministrativa, nonché quelle relative
alla durata massima dei procedimenti (comma 2bis); a queste ipotesi deve aggiungersi la
disciplina degli istituti della segnalazione certificata di inizio attività, del silenzio as-
senso e della conferenza di servizi, salva la possibilità di individuare, con intese in sede
di Conferenza unificata, casi ulteriori in cui tali disposizioni non si applicano (comma 2ter).
Infine, si prevede che le Regioni e gli enti locali, nel disciplinare i procedimenti ammini-
strativi di loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate
ai privati dalle disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi
2bis e 2ter, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela (comma 2quater); e, infine, che
le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano adeguano la
propria legislazione alle disposizioni del presente articolo, secondo i rispettivi statuti e
le relative norme di attuazione (comma 2quinquies).
8 E-government e digitalizzazione della P.A.

Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche de-
vono incentivare l’uso della telematica sia nei rapporti interni, tra le diverse ammini-
strazioni, che tra queste ultime e i privati (art. 3bis L. 241/1990). In tale prospettiva è
stato emanato il D.Lgs. 82/2005, Codice dell’amministrazione digitale (v. infra).
Con l’espressione e-government, in particolare, si fa riferimento a quella particolare
modalità di miglioramento della circolazione interna ed esterna dei dati nonché dell’at-
tività in genere degli uffici pubblici.
►Miglioramento dei servizi a cittadini e imprese

►Trasparenza dell’azione amministrativa
Principi ispiratori ►Potenziamento dei supporti conoscitivi per le decisioni pubbliche
dell’iter dell’infor-
►Contenimento dei costi dell’azione amministrativa
matizzazione del-
le PP.AA. ►Miglioramento dell’efficienza amministrativa
►Riqualificazione del personale
►Valorizzazione del ruolo della P.A.
9 Il Codice dell’amministrazione digitale
Il ruolo di assoluta rilevanza assunto dal principio di trasparenza giustifica la sempre

maggiore attenzione del legislatore per il binomio digitalizzazione/trasparenza, nell’ot-
tica di un rinnovato ruolo della P.A., quale erogatrice di servizi e centro di riferimento per
l’utenza.
Il testo principale in materia è il Codice dell’amministrazione digitale, D.Lgs. 7-3-2005, n.
82, modificato dal D.Lgs. 26-8-2016, n. 179 e dal D.Lgs. 13-12-2017, n. 217.
Esso introduce nuovi diritti per i cittadini e per le imprese e definisce il quadro giuri-
dico che ne garantisce l’effettivo godimento; predispone nuovi strumenti digitali; di-
segna le basi per la costruzione di un federalismo efficiente; predispone gli strumen-
ti opportuni per una pubblica amministrazione che funzioni meglio e costi meno ai
contribuenti.


7
15
Nella pubblica amministrazione digitale i cittadini e le imprese hanno diritti che il Co-
dice dell’amministrazione digitale, nella nuova veste disegnata dalle più recenti inno-
vazioni legislative, precisa e definisce e che rende, quindi, effettivamente esigibili (Car-
ta della cittadinanza digitale).
►Chiunque ha il diritto di usare, in modo accessibile ed efficace, le soluzio-

ni e gli strumenti previsti dal CAD nei rapporti con le pubbliche ammini-
Diritto all’uso
strazioni (e le autorità indipendenti), con i gestori di servizi pubblici e con
delle tecnologie
le società a controllo pubblico, anche ai fini dell’esercizio dei diritti di ac-
(art. 3)
cesso e della partecipazione al procedimento amministrativo, fermi re-
stando i diritti delle minoranze linguistiche riconosciute
Diritto
all’identità digitale ►Chiunque ha il diritto di accedere ai servizi on-line offerti dai pubblici uf-
e al domicilio fici, tramite la propria identità digitale
digitale (art. 3bis)
Diritto
di effettuare
►Le P.A. sono obbligate ad accettare, tramite una piattaforma tecnologica,
qualsiasi
i pagamenti loro spettanti a qualsiasi titolo attraverso sistemi di pagamen-
pagamento
to elettronico, inclusi quelli basati sull’uso del credito telefonico in caso di
con modalità
micro-pagamenti
informatiche
(art. 5)
Comunicazione ►La presentazione di istanze, dichiarazioni, dati e lo scambio di informa-

tra imprese e zioni e documenti, anche a fini statistici, tra imprese e amministrazioni,
amministrazioni nonché l’adozione da parte di queste ultime di provvedimenti amministra-
pubbliche tivi, avviene esclusivamente utilizzando le tecnologie dell’informazione e
(art. 5bis) della comunicazione
►Le comunicazioni tramite i domicili digitali sono effettuate agli indirizzi

inseriti negli elenchi o a quello eletto come domicilio speciale per deter-
minati atti o affari. Le comunicazioni elettroniche trasmesse ad uno dei
domicili digitali producono, quanto al momento della spedizione e del ri-
Diritto all’utilizzo
cevimento, gli stessi effetti giuridici delle comunicazioni a mezzo raccoman-
del domicilio
data con ricevuta di ritorno ed equivalgono alla notificazione per mezzo
digitale (art. 6)
della posta. Tali comunicazioni si intendono spedite dal mittente se invia-
te al proprio gestore e si intendono consegnate se rese disponibili al do-
micilio digitale del destinatario, salva la prova che la mancata consegna
sia dovuta a fatto non imputabile al destinatario medesimo
Diritto a servizi ►Chiunque ha diritto di fruire dei servizi erogati dai soggetti tenuti all’ap-
on-line semplici e plicazione del CAD, in forma digitale e in modo integrato, anche attraver-
integrati (art. 7) so dispositivi mobili

8
Alfabetizzazione ►È obbligo dello Stato e dei soggetti pubblici promuovere iniziative per fa-
informatica dei vorire la diffusione della cultura digitale tra i cittadini, con particolare ri-
cittadini (art. 8) guardo ai minori e alle categorie a rischio di esclusione
►Le P.A. devono fornire ogni forma di uso delle nuove tecnologie per pro-
muovere una maggiore partecipazione dei cittadini, anche residenti all’este-
Partecipazione
ro, al processo democratico e per facilitare l’esercizio dei diritti politici e
democratica
civili e migliorare la qualità dei propri atti, anche attraverso l’utilizzo di
elettronica (art. 9)
forme di consultazione preventiva per via telematica sugli schemi di atto
da adottare
10
0 Gli strumenti della P.A. digitale
I diritti individuati nel Codice dell’amministrazione digitale sono resi effettivi dalla P.A.
mediante l’utilizzo di alcuni strumenti, che costituiscono il «mezzo» per realizzare un’ef-
fettiva digitalizzazione dell’azione amministrativa.
▻deve riferirsi in maniera univoca ad un solo sog-

getto e al documento cui è apposta e sostituisce
►Firma digitale l’apposizione di sigilli, timbri, contrassegni etc.
▻avanzata
▻qualificata
Strumenti ►Documento informatico e fascicolo informatico

►Siti internet istituzionali delle PP.AA.
▻Carta d’identità elettronica (CIE)

►Carte elettroniche
▻Carta nazionale dei servizi
►Posta elettronica certificata (PEC)
Affinché un atto amministrativo sia perfetto (è tale quando sussistono tutti gli elementi ne-
cessarii per la sua esistenza giuridica) ed efficace (cioè idoneo a produrre gli effetti giuridici
In sintesi
propri del tipo al quale l’atto appartiene), esso deve essere emanato all’esito di un parti-
colare iterr, che, nel suo complesso, prende il nome di procedimento amministrativo.
Quest’ultimo, dunque, può essere definito come «la serie coordinata di atti e di opera-
zioni volta a prefigurare un assetto di interessi tali da consentire di perseguire, per il
tramite di un atto conclusivo, il fine pubblico, garantendo le previste forme di tutela in
seno alla istruttoria ed arrecando il minor pregiudizio possibile agli interessi compre-
senti» (SALTARI).
Pertanto, il procedimento si configura quale presupposto per la emanazione del prov-
vedimento finale, nel rispetto delle regole di garanzia e di tutela previste dall’ordina-
mento (LIBERATI).
L’utilizzo sempre più frequente del procedimento amministrativo quale strumento di for-
mazione della volontà della pubblica amministrazione — emblematica, in tal senso, è


9
15
l’uso in dottrina (MIRABELLA) dell’espressione volontà procedimentalizzata — ha indotto
il legislatore a prestare sempre più attenzione allo stesso, nel senso di improntarne lo
svolgimento al rispetto dei principi della partecipazione, della semplificazione e della tra-
sparenza. Ed infatti, il procedimento amministrativo, nel tempo, è divenuto il luogo in
cui vengono bilanciati interessi pubblici e privati ed il momento nel quale si assiste ad
un progressivo e tendenziale avvicinamento delle posizioni di governati e governanti,
nell’ottica della collaborazione reciproca e della dialettica, finalizzata al perseguimento
dell’interesse pubblico.

0
Atti e provvedimenti
3 amministrativi. Principali tipi
di provvedimenti
1 Concetto di atto amministrativo
Nozione: l’atto amministrativo è quello posto in essere da un’autorità amministrativa

nell’esercizio di una funzione amministrativa e nel quale si concretizza e formalizza la
volontà della pubblica amministrazione su una determinata situazione o realtà.
Diverse sono le teorie dottrinarie succedutesi nel tempo in ordine alla sua essenza.
▻Sono considerati atti amministrativi tutti gli atti di

►Tradizionale natura pubblicistica emanati dal potere esecutivo
(massima estensione della nozione di atto)
▻In considerazione dell’inesistenza di una precisa cor-

rispondenza fra potere dello Stato e rispettiva fun-
zione, può considerarsi amministrativo un atto che
►Formale e sostan-
promani da un’autorità amministrativa, ovvero da
ziale
soggetto a questa equiparato ex lege o attraverso
concessione (profilo formale), nell’esercizio di una
funzione amministrativa (profilo sostanziale)
Teoria
▻Sulla base di una presunta analogia con l’autono-
mia negoziale si distingue tra: atti amministrativi
negoziali, cioè dichiarazioni di volontà volte alla
►Negoziale
realizzazione di finalità pubbliche, e meri atti am-
ministrativi costituenti atti di scienza, conoscenza.
In realtà una tale analogia è inammissibile
►Della procedi- ▻Si concretizza nel provvedimento amministrativo,

mentalizzazione discendente da una serie di atti coordinati e con-
e funzionalizza- catenati, caratterizzato dalla manifestazione di vo-
zione dell’attività lontà e dall’imperatività. Ne discende la distinzio-
amministrativa ne tra atti e provvedimenti amministrativi
2 Distinzioni degli atti amministrativi
►Atti di amministrazione attiva, diretti a soddisfare gli interessi propri del-

la P.A.
►Atti di amministrazione consultiva, volti ad illuminare mediante consigli
Natura dell’attività
tecnici, giuridici ed economici gli organi di amministrazione attiva
►Atti di amministrazione di controllo, diretti a sindacare sotto il profilo del
merito o della legittimità l’operato dell’amministrazione attiva

3iAtti e provvedimenti amministrativi. Principali tipi di provvedimenti

1
16
►Atti consistenti in manifestazioni di volontà
►Atti consistenti in manifestazioni di conoscenza
Elemento psichico
►Atti consistenti in manifestazioni di giudizio
►Atti di natura mista
►Atti discrezionali
Discrezionalità
►Atti vincolati
►Atti costitutivi, che creano, modificano o estinguono un rapporto giuridi-

Efficacia co preesistente
►Atti dichiarativi, che si limitano ad accertare una data situazione
►Atti ampliativi, che attribuiscono al destinatario nuovi poteri e nuove fa-

coltà
Risultato
►Atti restrittivi, che estinguono diritti o creano nuovi obblighi in capo al
destinatario
►Atti particolari, destinati ad un solo soggetto
▻atti plurimi (formalmente unici ma scindibili)

►Atti con pluralità
di destinatari ▻atti collettivi (con i quali la P.A. manifesta la pro-
Destinatari pria volontà unitariamente e inscindibilmente)
►Atti generali (con destinatari non determinati al momento dell’emanazio-

ne dell’atto ma determinabili successivamente, al momento della loro ese-
cuzione)
►Atti composti (co-

stituiti da più ma- ▻ad es., i contratti (varie manifestazioni di volontà
nifestazioni di vo- di due o più parti con composizione dei relativi in-
lontà ma giuridica- teressi contrapposti)
mente considerati
come atti unici)
Reciproca
interdipendenza
►Atti contestuali (ri-
sultano dalla riu- ▻simultanei (unica manifestazione di volontà, rivol-
nione di più atti ta in più direzioni)
che conservano la ▻plurimi (multiple manifestazioni di volontà, rivol-
propria autonomia te in un’unica direzione)
funzionale)
►Atti procedimen- ▻propulsivi (istanze, richieste, ricorsi)

tali ▻preparatori (pareri, designazioni, accordi preliminari)
Procedimento
amministrativo ►Atti presupposti (pur rilevando ai fini dell’effetto giuridico finale, possono
acquistare rilievo giuridico autonomo nell’ambito del procedimento ammi-
nistrativo, ovvero costituiscono atto finale di un procedimento autonomo)

2
►Atti di un solo organo (cd. monostrutturati)
▻complessi (concorso di volontà di più organi, con

fine ed interesse comune) aventi pari o differente
valore
Agenti ►Atti di più organi ▻di concerto (adottati da un organo ma d’intesa con
(cd. pluristruttu- altri)
rati)
▻di intesa: l’intesa di norma viene raggiunto tra enti
differenti ai quali si imputa l’effetto (CASETTA)
▻contratti
Gli atti amministrativi generali sono provvedimenti contenenti proposizioni prescrit-

tive generali (a contenuto non normativo) e sono rivolti ad una pluralità di soggetti non
Differenze
determinabili a priori, ma, individuabili soltanto a posteriorii ovvero al momento della

loro applicazione.
A differenza dell’atto normativo, l’atto amministrativo generale non possiede i requisi-
ti della innovatività (poiché esaurisce la sua efficacia con l’emanazione del singolo atto
applicativo) e dell’astrattezza (non avendo attitudine alla ripetizione indefinita a fatti-
specie concreta). Un tipico esempio di atto amministrativo generale è il bando di gara.
3 Provvedimenti amministrativi
Nozione: manifestazioni di volontà, aventi rilevanza esterna, provenienti da una P.A.
nell’esercizio di una attività amministrativa indirizzata a soggetti determinati o deter-
minabili e in grado di modificare unilateralmente la sfera giuridica degli stessi. L’ema-
nazione dei provvedimenti è in genere preceduta da un «insieme di atti, fatti ed attivi-
tà, tutti tra di loro connessi» (caratterizzati, pertanto, da uno scopo comune ed unita-
rio qual è l’adozione del provvedimento finale), che confluiscono nel procedimento
amministrativo (CASETTA).
►I provvedimenti ▻provvedimenti positivi (costituiscono, modificano

impongono unila- o estinguono poteri e facoltà del destinatario, indi-
Imperatività teralmente modifi- pendentemente dal suo consenso)
(autoritarietà) cazioni nella sfera
giuridica dei desti- ▻provvedimenti negativi (sanciscono la non spet-
natari tanza del provvedimento positivo al destinatario)
►Possibilità per la P.A., previa diffida, di dare, coattivamente, immediata e

Esecutorietà diretta esecuzione al provvedimento amministrativo, nelle ipotesi e con le
modalità previste dalla legge (art. 21ter L. 241/1990)
►I provvedimenti
amministrativi ▻con riguardo al contenuto
Tipicità sono solo quelli
previsti dall’ordi- ▻con riguardo alla funzione
namento


3
16
►A ciascun interesse è preordinato un tipo di atto perfettamente definito
Nominatività
dalla legge
Temperamenti
ai principi ►Le ordinanze di necessità ed urgenza nelle materie previste tassativamen-
di nominatività e te dalla legge
tipicità
Tra provvedimento amministrativo ed atto amministrativo non vi è perfetta coinci-

denza: il provvedimento amministrativo rientra nel genus degli atti amministrativi, al
Differenze
punto da essere considerato l’atto amministrativo per eccellenza, ma differisce da

quest’ultimo sotto molteplici profili.
Infatti:
— l’atto amministrativo è, genericamente, lo strumento di cui si serve la P.A. per con-
cretizzare e formalizzare la propria volontà in relazione ad una determinata situa-
zione o realtà, nell’esercizio di un’attività amministrativa;
— il provvedimento amministrativo è, invece, più specificamente dotato di caratteri-
stiche peculiari e si presenta come l’unico idoneo ad incidere unilateralmente sul-
la sfera giuridica dei destinatari.
È evidente, quindi, la differenza da un punto di vista procedurale: l’atto amministrati-
vo è, infatti, preparatorio rispetto al momento dell’adozione del provvedimento, che,
come detto, è il solo a vedersi attribuito il potere di incidere sulle situazioni giuridiche
soggettive dei terzi.
Tale distinzione è importante anche dal punto di vista della tutela dei terzi: in linea di
massima, è solo il provvedimento amministrativo che, per la sua capacità lesiva, può
essere oggetto di impugnativa in sede giurisdizionale.
4 Elementi e requisiti dell’atto amministrativo
►Essenziali (necessari giuridicamente per dar vita all’atto)

►Accidentali (componenti eventuali che ampliano o restringono il conte-
Elementi nuto naturale dell’atto)
►Naturali (previsti dalla legge per il tipo astratto di atto, automaticamen-
te inseriti anche se non richiamati)
►Legittimità (la mancanza determina l’annullabilità)

Requisiti
►Efficacia (necessari perché l’atto spieghi i suoi effetti)
5 Gli elementi dell’atto amministrativo
►soggetto: l’autorità che emana l’atto

Elementi ►oggetto: è costituito dalla «porzione di realtà giuridica e materiale su cui
essenziali l’atto è destinato ad incidere» (C.d.S., sez. V, 19-9-2008, n. 4522) può es-
sere un comportamento (dare, facere etc.) un fatto o un bene

4
►contenuto: ciò che con l’atto s’intende autorizzare, concedere, disporre,
ordinare etc. Quest’elemento varia con il variare dell’atto, essendo ogni
provvedimento caratterizzato da un proprio contenuto; in ogni caso, deve
essere possibile, determinato o determinabile
►finalità: lo scopo che l’atto persegue (es.: infliggere una sanzione, amplia-
re la sfera giuridica del destinatario etc.)
Elementi ►forma: l’atto amministrativo deve essere necessariamente manifestato
essenziali all’esterno, cioè emesso (l’art. 2 della L. 241/1990, prevede, infatti, che il pro-
cedimento si concluda con un provvedimento espresso). In mancanza di
prescrizioni legislative, vige al riguardo il principio generale di libertà di
forma. Eccezione alla forma scritta è data, ad esempio, dalle ipotesi di si-
lenzio significativo
►destinatario: organo pubblico o soggetto privato nei cui confronti si pro-
ducono gli effetti del provvedimento
►termine: può essere apposto solo a quegli atti per cui la legge non di-
sponga diversamente: esso differisce l’inizio o la cessazione degli effetti
dell’atto
►condizione: apponibile solo agli atti di amministrazione attiva e di con-
Elementi trollo; subordina l’inizio o la cessazione degli effetti dell’atto al realizzarsi
accidentali di un evento futuro e incerto
►onere: valido solo per le autorizzazioni e concessioni cioè ad atti che de-
terminano un ampliamento della sfera giuridica del destinatario
►riserva: mediante la quale la P.A. ha la facoltà di adottare futuri provvedi-
menti, in relazione all’oggetto dell’atto emanato
►sono quegli elementi che, in quanto previsti dalla legge per il tipo astratto
Elementi naturali di atto, si considerano sempre inseriti in esso, anche se non apposti espres-
samente
6 Struttura dell’atto amministrativo
►Intestazione, cioè l’indicazione dell’autorità da cui promana l’atto

►Preambolo in cui sono indicate le norme di legge in base alle quali l’atto è
stato adottato, nonché le attestazioni degli atti preparatori
▻parte descrittiva in cui la P.A. indica gli interessi

coinvolti nel procedimento
►Motivazione ▻parte valutativa in cui la P.A. valuta comparativa-
Struttura mente gli interessi indicando le ragioni per le qua-
li preferisce soddisfarne uno in luogo di un altro
►Dispositivo, cioè la parte precettiva dell’atto

►Luogo dell’emanazione
►Data
►Sottoscrizione dell’organo competente


5
16
7 Segue: La motivazione
▻prima della L. 241/1990, era necessaria solo se im-

posta dalla legge o dalla natura dell’atto
▸tranne gli atti normativi e a

►Indicazione dei ▻ogni provvedi- contenuto generale
presupposti di mento deve essere
motivato ▸è ammessa la motivazione
Motivazione fatto e delle ragio-
per relationem
(art. 3 ni giuridiche che
L. 241/1990) hanno determina-
▻la mancanza di motivazione non è più vizio di ec-
to l’adozione del-
cesso di potere ma ipotesi di violazione di legge
l’atto
▻sussiste un obbligo di motivazione rafforzata ove,
in sede di provvedimento finale, il dirigente si di-
scosti dalla proposta all’uopo formulata dal respon-
sabile del procedimento
8 I requisiti del provvedimento amministrativo e

8.1 *'

I requisiti del provvedimento amministrativo sono quelle condizioni che, soddisfatte,
consentono allo stesso di raggiungere il fine per il quale è posto in essere.
Si distingue tra requisiti di legittimità e requisiti di efficacia. Mentre i requisiti di legit-
timità sono tutti quei requisiti richiesti dalla legge affinché l’atto, oltre che esistente,
sia anche valido (quindi perfetto in tutti i suoi elementi), i requisiti di efficacia com-
prendono, invece, tutte le condizioni richieste affinché l’atto, già perfetto, divenga an-
che efficace, ossia in grado di produrre effetti.
▻compatibilità (mancanza di cause che comportino

astensione o ricusazione)
►Requisiti inerenti ▻legittimazione (esistenza di un’investitura effettua-
l’agente ta nei modi di legge)
▻competenza per territorio, grado e materia a pro-
Legittimità cedere alla emanazione dell’atto
►Requisiti inerenti l’oggetto: esistenza di un potere relativo a quel dato og-

getto
►Requisiti inerenti la forma: rispondenza alla previsione di legge
►Requisiti inerenti il contenuto: conformità dell’atto al precetto legislativo
►Esecutività (l’atto ▻controllo positivo

Efficacia può essere porta-
to ad esecuzione) ▻verificarsi dell’eventuale condizione sospensiva

6
►Obbligatorietà
(l’atto, già perfetto ▻notifica
ed esecutivo, di-
Efficacia ▻trasmissione
viene obbligatorio
nei confronti dei ▻pubblicazione
destinatari)
8.2

#
Per efficacia di un atto amministrativo si intende l’attitudine dell’atto a produrre effetti.

L’atto amministrativo diviene produttivo di effetti, a seguito del positivo completamen-
to della fase di integrazione dell’efficacia (controllo e comunicazione all’interessato).
▻se creano una situazione giuridica ex novo, o modifi-

►Costitutivi
cano una situazione preesistente ovvero la estinguono
►Dichiarativi ▻se accertano o chiariscono una situazione già esistente
►Ampliativi ▻se favorevoli per il destinatario
▻se sfavorevoli per il destinatario. Ai sensi dell’art.

Effetti dell’atto 21bis L. 241/1990 il provvedimento limitativo del-
la sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei
confronti di ciascun destinatario con la comunica-
zione allo stesso effettuata; qualora per il numero
►Restrittivi dei destinatari la comunicazione non sia possibile
o risulti particolarmente gravosa, l’amministrazio-
ne può provvedere mediante altre forme di pubbli-
cità idonee. I provvedimenti limitativi della sfera
giuridica dei privati aventi carattere cautelare ed
urgente sono immediatamente efficaci
Quanto al momento in cui un atto inizia a produrre effetti bisogna distinguere tra atti
recettizi — che sono quelli che producono effetti solo quando sono portati a conoscen-
za del destinatario — e atti non recettizi.
Per gli atti non recettizi gli effetti si producono dal momento stesso in cui l’atto sia po-
sto in essere; per gli atti recettizi, invece, gli effetti decorrono solo dalla comunicazione
dello stesso al suo destinatario.
Ai sensi dell’art. 21quater L. 241/1990 (come modif. dalla L. 124/2015), i provvedimenti

Osservazioni
amministrativi efficaci sono eseguiti immediatamente, salvo che sia diversamente sta-
bilito dalla legge o dal provvedimento medesimo.
A tale proposito, vengono in rilievo due figure:
a) la proroga: è il provvedimento con cui la P.A. differisce ad un momento successivo, ri-
spetto a quello previsto dall’atto, il termine di scadenza dell’atto stesso. Per essere pro-
duttiva di effetti essa deve intervenire necessariamente prima della scadenza e va adot-
tata con le stesse modalità richieste per l’atto da prorogare. Essa è un vero e proprio
atto innovativo rispetto a quello da prorogare, e come tale è soggetto a tutte le impu-
gnative che si potevano intentare nei confronti dell’atto;


7
16
b) la sospensione: è un provvedimento di secondo grado con cui si sospende l’esecuzio-
ne di un precedente provvedimento. Essa può essere disposta per gravi ragioni e per
il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che ha emanato l’atto ovvero
da altro organo previsto dalla legge. Il termine della sospensione è esplicitamente in-
dicato nell’atto che la dispone e può essere prorogato o differito per una sola volta,
nonché ridotto per sopravvenute esigenze. La sospensione non può comunque esse-
re disposta o perdurare oltre i limiti per l’esercizio del potere di annullamento di cui
all’art. 21nonies L. 241/1990.
Le cause di cessazione dell’efficacia, invece, sono riconducibili a:
a) fatti naturali.
Vi rientrano la scadenza del termine (al cui verificarsi si esaurisce l’atto), il verificarsi
della condizione risolutiva, la morte dell’interessato (dalla quale sorge, però, talvolta
il diritto per gli eredi a mantenere l’atto stesso). Per la morte del titolare di un’autoriz-
zazione, se esiste un soggetto usufruttuario della stessa, questi è preferito agli eredi
in considerazione del fatto che è lui a trarre utilità dalla autorizzazione, e infine, l’im-
possibilità sopravvenuta dell’esecuzione dell’atto;
b) atti del destinatario.
Vi rientra la rinunzia da parte del soggetto, la quale, tuttavia, per poter essere opera-
tiva, deve essere accettata dalla P.A., perché da sola non è sufficiente a dismettere gli
effetti dell’atto;
c) atti della P.A., quali atti di controllo successivo con esito negativo, atti di ritiro (annul-
lamento, revoca, abrogazione), pronuncia di decadenza.
9 Le autorizzazioni
Nozione: l’autorizzazione è il provvedimento mediante il quale la P.A., nell’esercizio di
un’attività discrezionale, in funzione preventiva e di regola ad istanza dell’interessato,
provvede alla rimozione di un limite legale posto all’esercizio di un’attività inerente ad
un diritto soggettivo o ad una potestà pubblica che preesistono in capo al destinatario.
►Esistenza di un limite legale all’esercizio di un’attività inerente ad un dirit-

Elementi to soggettivo o potestà preesistente
costitutivi ►Apprezzamento discrezionale della P.A. in funzione preventiva
►Rimozione di un limite legale
►Provvedimento ampliativo della sfera giuridica del privato, non a caratte-

re costitutivo
Natura giuridica
►Provvedimento di natura personale (divieto di rappresentanza e intra-
smissibilità dello stesso, salve le deroghe espressamente previste)
►Provvedimenti au- ▻intendono assicurare che il concreto contenuto del

torizzativi in fun- potere materiale oggetto del procedimento sia con-
zione di controllo forme a regole predeterminate
Profili funzionali
►Provvedimenti
autorizzativi in ▻coordinano l’attività dei privati con quanto previ-
funzione di pro- sto in piani o in programmi
grammazione

8
►Espresse o formali
►Tacite (silenzio assenso)
►Modali (quando la P.A. può inserire prescrizioni limitative o modali)
Tipi di ►Non modali (quando il contenuto è stabilito dalla legge e la P.A. non può
autorizzazioni inserire limitazioni)
►Personali (quando l’apprezzamento della P.A. riguarda requisiti inerenti la
persona del soggetto autorizzato)
►Reali (quando l’accertamento verte su requisiti concernenti una res)
Il rapporto di ►Destinatario ▻facoltà di esercitare l’attività autorizzata

diritto pubblico
nascente
dall’autorizzazione ►P.A. ▻obbligo di «sopportare» l’attività autorizzata
10
0 Figure analoghe all’autorizzazione
►Provvedimento che consente l’attività di cui trattasi sulla base di un riscon-

Abilitazione
tro tecnico circa la sussistenza dei requisiti di idoneità richiesti dalla legge
►Provvedimento mediante il quale l’autorità competente esercita un con-

Approvazione
trollo preventivo di merito sull’atto o attività compiuta
►Sono rilasciate dalle competenti autorità per dimostrare la conformità del-

Omologazione
le cose e dei prodotti alle discipline nazionali ed internazionali
►Atto con cui un’au-

torità amministra-
tiva dichiara di non
▻taluni lo riconducono nell’ambito degli atti auto-
avere osservazioni
Nulla-osta rizzativi, altri lo configurano come atto strumen-
in ordine all’ado-
tale di un procedimento complesso
zione di un provve-
dimento da parte
di un’altra autorità
▻se alla licenza preesiste un diritto soggettivo con-

dizionato si è in presenza di una specie del genus
►Provvedimento autorizzazione
con il quale si con-
▻se alla licenza preesiste un interesse legittimo si è
Licenza sente l’esplicazio-
in presenza della cosiddetta «licenza in senso tec-
ne di una certa at-
nico», cioè di un provvedimento con il quale la P.A.,
tività
nell’esercizio di un’attività discrezionale, conferisce
a determinati soggetti nuovi diritti
►Provvedimento che è diretto a rimuovere un limite legale all’esercizio del dirit-

Registrazione
to in base ad un semplice accertamento della sussistenza dei requisiti di legge


9
16
►È un provvedimento con il quale la P.A., sulla base di una valutazione di-
screzionale, consente ad un soggetto di esercitare un’attività o compiere
Dispensa
un atto in deroga ad un divieto di legge, ovvero esonera il soggetto dall’adem-
pimento di un obbligo
La differenza fra abilitazione e autorizzazione attiene al tipo di discrezionalità cui ri-

corre la pubblica amministrazione: discrezionalità amministrativa nel caso di autoriz-
Differenze
zazione, discrezionalità tecnica nel caso di abilitazione.

Per quanto riguarda, invece, il tratto distintivo ricorrente fra approvazione e autoriz-
zazione, va detto che la prima interviene successivamente al compimento dell’atto o
attività, e non prima.
Ancora, nella registrazione, a differenza dell’autorizzazione, la valutazione non è di-
screzionale ma fondata sull’accertamento della sussistenza delle condizioni di legge (è
un’autorizzazione vincolata).
Da ultimo, va segnalato che la differenza fra dispensa e autorizzazione consiste nel fat-
to che la dispensa consente al destinatario di esercitare un diritto che non preesiste
all’atto, ma è di nuova costituzione.
11

#'
(s.c.i.a.)
11.1 Concetto e ratio dell’istituto

Nozione: la segnalazione certificata di inizio attività (s.c.i.a., ex dichiarazione di inizio
attività, d.i.a.) è una segnalazione sostitutiva resa da un soggetto interessato all’eser-
cizio di una attività economica privata e che sostituisce il regime delle autorizzazioni
amministrative concernenti l’esercizio delle attività stesse (art. 19 L. 241/1990, come
ripetutamente novellato nel corso degli ultimi anni).
►Facilitare l’attività di impresa, subordinandone l’avvio non più ad un atto

amministrativo, bensì ad un atto di iniziativa del privato (dapprima la «de-
Ratio dell’istituto nuncia» di inizio attività, poi la «dichiarazione», oggi la «segnalazione»)
►Liberalizzare le attività economiche private e così stimolare la ripresa eco-
nomica del Paese, puntando alla semplificazione della burocrazia
11.2 Disciplina
L’attuale formulazione dell’art. 19 L. 241/1990 è la risultante di numerosi interventi le-
gislativi, che hanno, negli anni, impostato una disciplina dell’istituto completamente
innovativa rispetto al passato. In particolare, con la L. 124/2015 di riforma della P.A. e
il relativo decreto attuativo, D.Lgs. 30-6-2016, n. 126, hanno profondamente novella-
to la relativa disciplina nell’ottica della semplificazione e della «sburocratizzazione».

0
►È sostituito da una
segnalazione
dell’interessato
ogni atto di autoriz-
zazione, licenza, ▻non sono soggette a s.c.i.a. le ipotesi in cui sussi-
concessione non stono vincoli ambientali, paesaggistici o cultura-
costitutiva, per- li e quelle relative agli atti rilasciati dalle ammini-
messo o nulla osta strazioni preposte alla difesa nazionale, alla pub-
comunque deno- blica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla cit-
minato per l’eserci- tadinanza, all’amministrazione della giustizia e
Ambito di appli-
zio di attività im- all’amministrazione delle finanze, nonché per atti
cazione
prenditoriale, com- previsti dalla normativa per le costruzioni in zone
merciale o artigia- sismiche e per quelli imposti dalla normativa eu-
nale il cui rilascio ropea
dipende dall’accer-
tamento di requisi- ▻ la disciplina dell’art. 19 non si applica alle attività
ti e presupposti ri- economiche a prevalente carattere finanziario
chiesti dalla legge o
da atti amministra-
tivi a contenuto ge-
nerale
►L’interessato deve presentare la segnalazione corredata da autocertifica-

zioni di stati personali ex D.P.R. 445/2000, nonché da attestazioni e asse-
verazioni di tecnici abilitati, completate con gli elaborati tecnici necessa-
ri per consentire alla P.A. le necessarie verifiche di competenza
►Nei casi in cui la normativa vigente prevede l’acquisizione di atti o pareri
di enti o organi appositi, o l’esecuzione di verifiche preventive, essi sono
comunque sostituiti da autocertificazione, attestazioni, asseverazioni o
certificazioni, salve le verifiche successive degli organi e delle amministra-
zioni competenti
►La segnalazione, corredata delle dichiarazioni, attestazioni e asseverazioni
nonché dei relativi elaborati tecnici, può essere presentata mediante racco-
mandata A/R, eccetto i procedimenti per cui è previsto l’utilizzo esclusivo
Procedura
della modalità telematica: in tal caso la segnalazione si considera presentata
al momento della ricezione da parte dell’amministrazione
►L’attività può essere iniziata immediatamente, già alla data di presentazio-
ne della segnalazione
►In caso di accertamento, da parte dell’amministrazione, della carenza dei
presupposti e requisiti necessari, questa può disporre, entro 60 gg. dal ri-
cevimento della segnalazione e con provvedimento motivato, il divieto
di proseguire l’attività e la rimozione degli eventuali effetti dannosi; è
fatta salva la possibilità per l’interessato di conformare l’attività alla nor-
mativa vigente, laddove possibile ed entro un termine fissato dalla P.A. In
difetto di adozione delle misure da parte del privato, l’attività si intende
vietata


1
17
►Con lo stesso atto motivato, in presenza di attestazioni non veritiere o di
pericolo per la tutela dell’interesse pubblico in materia di ambiente, pae-
saggio, beni culturali, salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale, l’am-
ministrazione dispone la sospensione dell’attività intrapresa. L’atto motiva-
to interrompe il citato termine di 60 giorni, che ricomincia a decorrere
dalla data in cui il privato comunica l’adozione delle suddette misure. In
assenza di ulteriori provvedimenti, decorso lo stesso termine, cessano gli
effetti della sospensione eventualmente adottata
►La P.A. può sempre assumere determinazioni in via di autotutela, ex artt.
21quinquies e 21nonies L. 241/1990
Procedura
►Decorsi 60 gg. dalla segnalazione, in assenza di un provvedimento inter-
dittivo da parte della P.A., quest’ultima può intervenire solo in presenza
di pericolo di danno al patrimonio artistico e culturale, alla salute, all’am-
biente, alla sicurezza pubblica o alla difesa nazionale e previo motivato ac-
certamento dell’impossibilità di tutelare comunque tali interessi median-
te conformazione dell’attività del privato alla normativa vigente
►Ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni,
attestazioni o asseverazioni che corredano la s.c.i.a., dichiara o attesta fal-
samente l’esistenza dei requisiti e dei presupposti di legge è punito con la
reclusione da uno a tre anni
►Il termine entro il quale la P.A. può adottare provvedimenti inibitori dell’at-
Peculiarità della tività è ridotto da 60 a 30 gg. dal ricevimento della segnalazione
s.c.i.a. (ex d.i.a.) ►Restano ferme le disposizioni, contenute nel D.P.R. 380/2001 e nelle leg-
in materia edilizia gi regionali, relative alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, alla re-
sponsabilità e alle sanzioni
►Segnalazione certificata di inizio attività (s.c.i.a.), denuncia e dichiarazio-

Natura giuridica ne di inizio attività (d.i.a.) non costituiscono provvedimenti taciti diret-
tamente impugnabili
►Possibilità per gli interessati di presentare solleciti all’amministrazione per

l’esercizio delle verifiche di competenza
Tutela del terzo ►In caso di inerzia della P.A. ai solleciti degli interessati, questi possono espe-
rire, innanzi al G.A., esclusivamente l’azione avverso il silenzio, ex art. 31 Co-
dice del processo amministrativo
In direzione della «sburocratizzazione» dell’attività amministrativa e, soprattutto, della

Osservazioni
semplificazione degli oneri a carico dei privati, l’art. 19bis L. 241/1990, introdotto dal ci-
tato D.Lgs. 126/2016, in attuazione della riforma della P.A. cd. Madia, prevede che sul sito
istituzionale di ciascuna amministrazione debba essere indicato lo sportello unico, di
regola telematico, al quale presentare la SCIA, anche in caso di procedimenti connessi
di competenza di altre amministrazioni ovvero di diverse articolazioni interne dell’am-
ministrazione ricevente. Si tratta di una estrinsecazione della esigenza di «concentrare»
adempimenti ed attività.
Possono poi essere istituite più sedi di tale sportello, ma al solo scopo di garantire la plu-
ralità dei punti di accesso sul territorio.

2
Se per lo svolgimento di un’attività soggetta a SCIA sono necessarie altre segnalazioni
certificate, comunicazioni, attestazioni, asseverazioni e notifiche, l’interessato deve pre-
sentare un’unica SCIA allo sportello unico; l’amministrazione che la riceve deve trasmet-
terla immediatamente alle altre amministrazioni interessate al fine di consentire, per
quanto di loro competenza, il controllo sulla sussistenza dei requisiti e dei presupposti
per lo svolgimento dell’attività e la presentazione di eventuali proposte motivate per
l’adozione dei provvedimenti ivi previsti.
Nel caso in cui l’attività oggetto di SCIA sia condizionata all’acquisizione di atti di assen-
so comunque denominati o pareri di altri uffici e amministrazioni, ovvero all’esecuzione
di verifiche preventive, l’interessato presenta allo sportello la relativa istanza, a seguito
della quale è rilasciata apposita ricevuta anche in via telematica.
12
2 Il silenzio assenso (Rinvio)
Nei procedimenti ad istanza di parte, se l’amministrazione non comunica all’interessato

il provvedimento di rigetto nei termini stabiliti dalla legge sul procedimento, ovvero non
indice una conferenza di servizi, il silenzio equivale a provvedimento di accoglimento.
Sul silenzio amministrativo in genere e sul silenzio assenso si veda amplius infra Cap. 6.
13
3 Le concessioni
Nozione: la concessione è il provvedimento amministrativo con il quale la P.A. confe-

risce ex novo posizioni giuridiche attive al destinatario, ampliandone così la sfera giu-
ridica (ROMANO e SANDULLI).
13.1 Nozioni preliminari
►Concessioni sui beni

Distinzioni
►Concessioni di servizi
▻la situazione sostanziale che legittima il richieden-

►Profilo sostanziale te, a differenza dell’autorizzazione, è sempre e solo
un interesse legittimo
▻sebbene sia le autorizzazioni sia le concessioni siano

atti terminali di un iter procedimentale, a differen-
Differenze
►Profilo strutturale za dei procedimenti autorizzatori, in quelli conces-
dall’autorizzazione
sori i privati reagiscono all’inerzia della P.A. atti-
vando la procedura del silenzio-inadempimento
▻a differenza delle autorizzazioni, la P.A. verifica l’uti-

►Profilo funzionale lità e la vantaggiosità del conferimento al privato
di diritti o poteri


3
17
13.2 Principali categorie di concessioni
▻di poteri o facoltà sui beni pubblici

►Traslative: si tra- ▻di potestà pubbliche appartenenti alla P.A.
sferiscono al con-
cessionario diritti ▻di pubblici servizi
e potestà di cui è ▻concessioni-contratto (nelle concessioni di beni e
titolare l’ammini- di servizi, il rapporto che nasce dalla concessione
strazione, ma che è regolato da un capitolato, cioè da un atto nego-
essa non intende ziale tra la P.A. concedente ed il concessionario:
esercitare diretta- problematica individuazione dell’atto prevalente
Concessioni mente — provvedimento amministrativo e cd. capitola-
to-contratto — nella fattispecie complessa)
►Costitutive: si asse-
gnano al concessio-
nario diritti e pote- ▻di diritti subiettivi
stà che non trovano ▻di diritti all’esercizio di professioni cui sia limitato
corrispondenti in il numero degli esercenti
quelli dell’ammini-
strazione
13.3 La disciplina del rapporto di concessione
►Controllo preventivo (idoneità organizzativa, economica e finanziaria per

lo svolgimento del servizio)
Controlli
sull’attività del ▻potere di direzione
concessionario ►Controllo succes-
sivo ▸di carattere tecnico
▻potere di vigilanza
▸di carattere economico
►L’aspetto pubblicistico è il tratto caratterizzante dell’istituto anche se la giu-

Ambito di
risprudenza ha ritenuto applicabili le regole civilistiche dell’interpretazio-
applicazione
ne, dell’invalidità e della compensazione
►Tra P.A. e concessionario si instaura un rapporto di diritto pubblico ed il

Diritti e doveri del
concessionario è titolare, nei confronti dei terzi, di poteri pubblicistici (po-
concessionario
teri disciplinari e di autorganizzazione)
La responsabilità
►Il concessionario agisce sempre e soltanto in nome proprio ed è responsa-
per i fatti illeciti
bile in proprio degli atti e dei fatti illeciti
del concessionario
►La concessione è ▻per cause automatiche (scadenza del termine, mor-

Le vicende rilasciata intuitu te del concessionario)
del rapporto personae e si estin- ▻con atti risolutivi unilaterali (declaratoria di deca-
gue denza, riscatto, revoca)

4
14
4

►È l’atto mediante il quale la P.A. conferisce ad un soggetto la facoltà di eser-

Delega citare un potere suo proprio (a differenza della concessione non c’è il tra-
sferimento del potere ma dell’esercizio dello stesso)
►È un provvedimento mediante il quale la P.A. nell’esercizio di un potere

discrezionale, conferisce uno status giuridico (come nella concessione,
Ammissione
l’effetto è l’ampliamento della sfera giuridica, ma diverso è l’interesse pub-
blico sotteso)
►È un provvedimento che ha come finalità la realizzazione di opere di pubbli-

Concessione di co interesse. L’aspetto concessorio è presente solo nella concessione di co-
costruzione di struzione e gestione (ove la costruzione è meramente strumentale alla ge-
opere pubbliche stione di un pubblico servizio), non nella concessione di mera costruzio-
ne (non distinguibile dall’appalto di opere pubbliche)
15
5 Gli ordini
Nozione: gli ordini sono provvedimenti restrittivi della sfera giuridica del destinata-
rio con i quali la P.A., a seguito di una scelta discrezionale o di semplice accertamento,
fa sorgere nuovi obblighi giuridici o impone un comportamento determinato. Pos-
sono distinguersi in generali o speciali, in comandi (ordini positivi) o divieti (ordini ne-
gativi).
16
6 Gli atti ablativi reali
Nozione: gli atti ablativi reali sono i provvedimenti mediante i quali la P.A. priva il ti-
tolare di un diritto reale, estinguendolo, trasferendolo o limitandolo (si pensi, a titolo
esemplificativo, alla espropriazione. Su tale argomento si fa rinvio alla Parte V, Cap. 2).
17 Provvedimenti che operano su atti amministrati-

vi (cd. provvedimenti di secondo grado)
Nozione: i provvedimenti di secondo grado sono quei provvedimenti con i quali la P.A.
incide su suoi atti precedentemente emanati determinandone la modifica, la cessa-
zione o sospensione d’efficacia, consolidando provvedimenti invalidi o decidendo con-
troversie amministrative (v. amplius infra Cap. 5)


5
17
I PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI
Concessori Autorizzatori Ablatori
I provvedimenti conces- Le autorizzazioni ri- I provvedimenti ablato-

sori fanno sorgere ex muovono un limite le- ri incidono in senso sfa-
novo diritti in capo ai gale all’esercizio di un vorevole sulla sfera giu-
destinatari diritto che già era pre- ridica del destinatario,
sente nella sfera giuridi- ad es. privandolo di un
ca del destinatario diritto o di una facoltà

6
Gli atti amministrativi
4 diversi dai provvedimenti
1 Gli atti amministrativi che non sono provvedi-

menti
Oltre ed accanto ai provvedimenti esiste tutta una serie di atti amministrativi che per
lo più assolvono a funzioni strumentali ed accessorie.
Taluni di essi rappresentano semplici momenti dei procedimenti preordinati all’ema-
nazione ed all’operatività dei provvedimenti (es. proposte, pareri, accertamenti prepa-
ratori, deliberazioni preliminari, visti); altri pongono in essere compiti di mera testifi-
cazione (es. certificazioni, registrazioni, verbalizzazioni).
Tali atti, detti anche meri atti amministrativi, costituiscono una categoria residuale,
caratterizzata dalla mancanza dei requisiti tipici dei provvedimenti amministrativi.
►Atti consistenti in ▻atti paritetici

manifestazione di ▻atti facenti parte del procedimento amministrativo
volontà ▻atti di controllo
Meri atti
amministrativi ▻atti ricognitivi (manifestazioni di scienza e di co-
►Atti non consisten- noscenza)
ti in manifestazio-
▻atti di valutazione (manifestazioni di giudizio)
ne di volontà
▻intimazioni
2 Atti consistenti in manifestazioni di volontà
►Atti amministrativi con i quali la P.A., tenuta per legge a far fronte ad un
obbligo in relazione ad un dato rapporto di diritto pubblico di natura pa-
Atti paritetici
trimoniale, determina unilateralmente il contenuto dell’obbligo stesso in
base ad una mera attività accertativa
▻richiesta (presupposto per l’emanazione dell’atto

da parte dell’autorità)
►Manifestazioni di ▻designazione (indicazione di uno o più nominati-
Atti facenti parte volontà che si in- vi all’autorità competente ad una nomina)
del procedimento seriscono nella
amministrativo fase preparatoria ▻deliberazioni preliminari
del procedimento ▻accordi preliminari da concludersi tutte le volte in
cui il provvedimento debba essere adottato d’inte-
sa fra più autorità
►Manifestazioni di volontà dirette a riesaminare l’operato degli organi di

Atti di controllo amministrazione attiva (sul sistema dei controlli in generale si veda infra
Cap. 8)

4iGli atti amministrativi diversi dai provvedimenti

7
17
3 Atti non consistenti in manifestazioni di volontà
3.1 $

►Atti ricognitivi (o ▸acquisizione del fatto da ac-

manifestazioni di ▻funzione dichia- certare
scienza e di cono- rativa ▸dichiarazione all’esterno di ciò
Categorie scenza) che si è acquisito
(SANDULLI)
►Atti di valutazione
►Intimazioni
▸vengono ricondotti alla ca-

▻teoria negoziale
tegoria dei provvedimenti –
(VIRGA)
meri atti giuridici
Natura giuridica
degli atti ►Atti vincolati
▸non sono provvedimenti, in
ricognitivi
▻teoria pubblicisti- quanto sono inidonei ad in-
ca (SANDULLI) cidere direttamente sulla sfe-
ra giuridica del destinatario
►Certezze di fatti
►Certezze di rapporti
Funzione certativa
►Certezze legali
►Certezze notiziali
3.2 Tipologia
▻acclaramenti
▻accertamenti
▻certazioni
▻ispezioni
▻inchieste
►GIANNINI ▻verbalizzazioni
Tipologia degli
atti ricognitivi ▻certificazioni
(dottrina) ▻registri
▻registrazioni
▻notificazioni
▻comunicazioni
▻atti a carattere strumentale

►SANDULLI
▻atti a carattere autonomo

8
►Presuppongono
Atti consistenti in
un procedimento ▻giudizi
di apprendimento ▻relazioni
manifestazioni di
e si r is olvono
giudizio (atti di
nell’enunciazione ▻pareri
valutazione) ▻proposte
di un giudizio va-
lutativo
►Consistono nel formale avvertimento ad un soggetto, già tenuto ad osser-

Intimazioni
vare un obbligo, ad ottemperare allo stesso
4 I pareri
Nozione: sono atti consistenti in manifestazioni di giudizio con cui gli organi dell’am-
ministrazione consultiva mirano ad illuminare e/o consigliare gli organi dell’ammini-
strazione attiva: in tale prospettiva, essi consistono in giudizi su un’attività che dovrà
essere compiuta da parte di chi li chiede.
Sono di regola di competenza di speciali organi collegiali, privi di autonomia funzio-
nale e quindi impugnabili congiuntamente all’atto finale del procedimento cui si rife-
riscono (sull’attività consultiva cfr. l’art. 16 L. 241/1190).
4.1 Tipologia e funzioni
►Facoltativi (a discrezione dell’amministrazione attiva richiederli o meno)
►Obbligatori (la
legge impone ▻non vincolanti
Classificazione
all’organo dell’am- ▻vincolanti
ministrazione at- ▻parzialmente vincolanti
tiva di richiedere ▻conformi
il parere)
►Conoscitiva
Funzione ►Valutativa
►Di coordinamento
4.2 Disciplina
►Vengono resi a seguito dello svolgimento di un subprocedimento

►Sussiste l’obbligo di motivazione
Disciplina ►Il parere deve essere acquisito prima dell’emanazione del provvedimento
finale (inammissibilità ex post della funzione consultiva)
►In caso di omessa richiesta del parere, ne risponde il responsabile del pro-
cedimento


9
17
►Parere obbligatorio ▻20 gg. dal ricevimento della richiesta
Termini
di rilascio ▻immediata comunicazione alla P.A. procedente del
(art. 16, comma 1, «termine entro il quale il parere sarà reso»
►Parere facoltativo
L. 241/1990) ▻in ogni caso, non oltre i 20 gg. dal ricevimento del-
la richiesta
Acquisizione dei ▻la P.A. procedente ha la facoltà di proseguire nell’i-

pareri e silenzio ►Parere obbligatorio ter procedimentale prescindendo dall’espressione
dell’organo del parere richiesto
consultivo
(art. 16, comma 2, ▻la P.A. richiedente ha l’obbligo di procedere indi-
►Parere facoltativo
L. 241/1990) pendentemente dal rilascio del parere
La disciplina sui termini e sull’acquisizione dei pareri, di cui ai commi 1 e 2 dell’art. 16

Osservazioni
L. 241/1990, subisce una deroga con riferimento ai pareri che devono essere rilasciati
da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e del-
la salute dei cittadini (art. 16, comma 3).
Il legislatore, inoltre, ai commi 4 e 5 dell’art. 16, ha previsto, rispettivamente, che i termi-
ni per il rilascio dei pareri (obbligatori e facoltativi) possano essere interrotti, per una sola
volta, qualora l’organo consultivo abbia rappresentato all’amministrazione la necessità
di esigenze istruttorie (in tal caso, il parere deve essere reso entro 15 giorni dalla ricezio-
ne dei detti elementi istruttori), nonché la trasmissibilità dei pareri con mezzi telematici.
Vizi e ►Il parere viziato inficia il procedimento amministrativo e quindi il provvedi-

inoppugnabilità mento finale: tuttavia, in quanto atto infra-procedimentale insuscettibile di
autonoma ledere le posizioni giuridiche, non è di norma autonomamente impugnabile
I pareri vanno tenuti distinti dalle cd. valutazioni tecniche, disciplinate dall’art. 17 L. 241/1990.
La differenza tra parere e valutazione tecnica risiede, secondo alcuni, nella circostan-
Differenze
za che il primo ha un oggetto giuridico-amministrativo, mentre la seconda riguarda

profili tecnici; secondo altri ancora, nella circostanza che l’art. 17 riguarda fatti o ele-
menti singoli rilevanti nel corso dell’istruttoria per la decisione, mentre l’art. 16 riguar-
da i pareri a istruttoria conclusa.
La dottrina più moderna (CARINGELLA) definisce le valutazioni tecniche come «giudizi
tecnici espressi in conformità alle scienze ed alle arti».
Nell’ipotesi di inerzia dell’organo competente ad emettere una valutazione tecnica ob-
bligatoria, si realizza un’ipotesi di silenzio-devolutivo con la sostituzione dell’organo
inadempiente con un altro di pari competenza e capacità tecnico-scientifica. Si veri-
fica così un effetto devolutivo della competenza ad emettere la valutazione.
L’amministrazione decidente, di fronte al silenzio dell’organo consultivo, può rivolger-
si ad altri organi od enti pubblici, oppure ad istituti universitari, che siano dotati di qua-
lificazione e capacità tecniche equipollenti a quelle del soggetto rimasto inerte.
Anche nel caso delle valutazioni tecniche vale l’eccezione relativa alle amministrazioni
preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e della salute dei cittadini.
I pareri vanno tenuti distinti anche dalle proposte: queste ultime tendono a solleci-
tare l’attività di un altro organo ed al tempo stesso ad esprimere un giudizio circa il

0
contenuto da dare al provvedimento. Nella proposta vengono a convergere, quindi,
una manifestazione di volontà propulsiva e una manifestazione di giudizio. Inoltre,
mentre i pareri sono in genere richiesti e derivano da organi neutrali, le proposte sono
spontanee e provengono da organi interessati; i pareri, infine, sono atti infra-proce-
dimentali, mentre le proposte danno il via al procedimento.
5 Gli atti propulsivi

Nozione: gli atti propulsivi mirano a promuovere e stimolare l’attività di organi sta-
tali o soggetti privati, facendo sorgere l’obbligo giuridico per l’amministrazione di emet-
tere un provvedimento o mettendo in mora il privato per l’adempimento di un obbligo
esistente.
►Atti propulsivi
dell’esercizio di ▻richieste, proposte, direttive
poteri
Tipi
►Atti propulsivi per
l’adempimento di ▻intimazioni, diffide, contestazioni
obblighi
6 Gli accertamenti costitutivi

Nozione: provvedimenti che, pur incidendo in modo favorevole sulla sfera del desti-
natario, non sono manifestazioni di potere discrezionale, ma vengono adottati sul
semplice accertamento della sussistenza dei requisiti e presupposti richiesti dalla
legge.
Natura giuridica ►Atti vincolati di carattere dichiarativo
►Iscrizioni, registrazioni, assegnazioni, accertamenti tributari, esecuzioni,

Tipi
sovvenzioni
Quella degli atti amministrativi non provvedimentali costituisce una categoria residua-
le che si caratterizza in quanto questi ultimi non sono di norma dotati di esecutorietà, di
In sintesi
autoritarietà e non sono tutti tipici o nominati.

Tale categoria ha trovato espresso riconoscimento nell’art. 1, comma 1bis, L. 241/1990,
che menziona espressamente gli atti di natura non autoritativa, a loro volta raggruppa-
bili in due grandi categorie:
a) atti consistenti in manifestazioni di volontà, che si dividono in atti pariteticii (non auto
auto--
ritativi), taluni atti facenti parte del procedimento amministrativo e atti di controllo (che
peraltro, secondo parte della dottrina, sono manifestazioni di giudizio);
b) atti non consistenti in manifestazioni di volontà, che si dividono in atti ricognitivi, aven-
ti ad oggetto una manifestazione di conoscenza, nonché in atti di valutazione, aventi
ad oggetto una manifestazione di giudizio e intimazioni.


1
18
note
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5 Patologia dell’atto amministrativo
1 Stati patologici dell’atto amministrativo
Il vizio dell’atto amministrativo si concreta nella divergenza tra la fattispecie posta in

essere dalla P.A. e il modello astratto predeterminato dalla legge.
La fattispecie concreta deve rispondere ad un duplice requisito: da un lato deve esse-
re conforme alle norme di legge e dall’altro alle regole di opportunità.
Ne consegue che i vizi che possono inficiare l’atto amministrativo possono essere vizi
di legittimità (qualora l’atto si discosti da quanto disposto da norme giuridiche) e vizi
di merito (qualora l’atto, sebbene conforme alle norme, non sia rispondente alle rego-
le di buona amministrazione).
Gli stati patologici di un atto possono assumere diverse gradazioni a seconda della
maggiore o minore divergenza del provvedimento concreto dal parametro normativo.
In particolare, l’atto può essere:
►Quando difetti o sia viziato uno degli elementi o requisiti prescritti, ovve-
Invalido ro quando vi sia lesione dell’interesse concreto tutelato dalla norma vio-
lata. A seconda della gravità dei vizi l’atto può essere nullo o annullabile
►Quando l’atto presenta un vizio per il quale la legge non commina conse-
Irregolare guenze negative per l’atto stesso, ma solo delle sanzioni amministrative a
carico dell’agente
Poi vi sono degli stati patologici caratterizzati dal fatto che il provvedimento, pur conforme
allo schema legale, non è comunque idoneo a produrre effetti. L’atto, pertanto, può essere:
►Allorché non si sia ancora concluso il suo ciclo di formazione (D.P.R. non
Imperfetto controfirmato dal Ministro)
►Quando l’atto,
benché perfetto,
non è idoneo a ▻dalla legge (controlli)
produrre gli effet- ▻dalla natura dell’atto ricettizio (comunicazione)
Inefficace
t i g iur idici in ▻dallo stesso provvedimento (condizione sospensi-
quanto sono ine- va, termine iniziale)
sistenti i requisiti
d’efficacia previsti
►Quando diventa, di regola temporaneamente, inefficace per il sopravve-

Ineseguibile
nire di un atto ostativo (es.: ordinanza di sospensione) (VIRGA)
Infine, abbiamo la figura dell’inesistenza, che si ha quando il provvedimento manca di

uno degli elementi che ne condizionano l’efficacia.

5iPatologia dell’atto amministrativo

3
18
2 L’invalidità dell’atto amministrativo e l’art.
21octies L. 241/1990
Nozione: l’atto amministrativo è invalido quando è difforme dalla norma che lo disci-
plina.
Ai sensi della legge sul procedimento, sono da considerare invalidi solo i provvedimen-
ti amministrativi illegittimi per violazione di norme di carattere sostanziale.
►Il vizio è di legittimità (illegittimità dell’atto) se la norma è una norma

Natura della giuridica
norma violata ►Il vizio è di merito (inopportunità dell’atto) se la norma è una norma di
buona amministrazione
►Testuale o virtuale (a seconda che sia espressamente comminata dalla leg-

ge o desumibile dal sistema normativo)
►Totale o parziale (qualora afferisca all’intero provvedimento ovvero solo
Tipi d’invalidità
ad una parte di esso)
►Diretta o derivata (è derivata quando l’invalidità discende dalla connes-
sione con un altro precedente atto invalido)
►Sia nell’ipotesi di ▻l’atto invalido può essere autonomamente impu-

atti facenti parte gnabile
di un medesimo ▻l’atto invalido può essere impugnato con il provve-
Invalidità derivata procedimento dimento finale
►Sia nell’ipotesi di atti (e procedimenti) autonomi legati da un rapporto di

conseguenzialità (regolamento e atto attuativo)
Le violazioni di carattere formale o procedimentale, invece, non danno luogo ad an-

nullabilità del provvedimento laddove il contenuto dello stesso non avrebbe potuto
essere diverso da quello in concreto adottato, stante la sua natura di atto vincolato
(art. 21octies L. 241/1990). Analogamente, non è annullabile il provvedimento per
mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimo-
stri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso
da quello in concreto adottato.
3 La nullità
Nozione: è nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenzia-

li, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione
o elusione del giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge (art.
21septies L. 241/1990). Le cause di nullità vanno infatti intese quali «numero chiuso».

4
3.1 Casistica
Inesistenza ►Quando l’agente che ha emanato l’atto non è qualificabile come organo
del soggetto della P.A.
Incompetenza
►Quando l’atto è emanato da un organo, astrattamente competente, ma al
assoluta per
di fuori della propria sfera di competenza territoriale
territorio
►Quando l’atto è attribuito alla competenza di un settore amministrativo

Incompetenza completamente diverso
assoluta per
materia ►Quando l’atto è attribuito alla competenza per materia di un altro potere
dello Stato
►Termine passivo
del provvedimento ▻non esiste in rerum natura
e cioè il destinata-
Inesistenza ▻è indeterminato o indeterminabile
rio o la res sui qua-
li l’atto produce gli ▻non è idoneo a realizzare gli effetti che il provvedi-
dell’oggetto
effetti giuridici, è mento mira a produrre
inesistente quando
Mancanza di ►Nelle ipotesi nelle quali la forma sia prescritta ad substantiam, e cioè a pena
forma essenziale di nullità
►Quando la parte
precettiva dell’at-
to ovvero ciò che ▻indeterminata o indeterminabile
Inesistenza
l’atto intende au- ▻illecita
del contenuto
torizzare, dispor- ▻impossibile
re, ordinare, atte-
stare etc. è
Mancanza di ►Quando l’atto amministrativo non è preordinato al perseguimento di un

finalità interesse (pubblico) della P.A.
Dal punto di vista processualistico, l’art. 31 del Codice del processo amministrativo di-
sciplina l’azione di accertamento, e relativa declaratoria, delle nullità previste dalla leg-
ge. Inoltre, il Codice ha attribuito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministra-
tivo la cognizione delle controversie in materia di nullità del provvedimento ammini-
strativo adottato in violazione o elusione del giudicato (art. 133 c.p.a.).


5
18
3.2 Le conseguenze della nullità sull’atto amministrativo
►Inesistenza giuridica
►Inesecutorietà
Conseguenze
►Inannullabilità
della nullità
►Insanabilità
►Inconvalidabilità
4 L’illegittimità
Nozione: l’atto amministrativo esistente che presenta vizi di legittimità incidenti sui
suoi elementi essenziali, determinando la difformità del provvedimento dalla norma-
tiva vigente e, dunque, la sua annullabilità, è illegittimo.
La fonte normativa originaria dei vizi di «legittimità» era l’art. 26 R.D. 1054/1924, che in-
dividuava quali categorie di vizi l’incompetenza, l’eccesso di potere e la violazione di
legge. Attualmente essa è rinvenibile nell’art. 21octies L. 241/1990 che, al comma 1, in-
dividua quegli stessi vizi come causa di annullabilità del provvedimento amministrati-
vo, nonché nell’art. 29 del Codice del processo amministrativo, che, appunto, discipli-
na l’azione di annullamento, per violazione di legge, eccesso di potere e incompetenza.
Dalla illegittimità va tenuta distinta l’illiceità. Questa si concretizza nella violazione di

norme giuridiche che sanzionano comportamenti lesivi di diritti altrui. Illecito, per-
Differenze
tanto, non sarà mai un atto (profilo che riguarda l’illegittimità) ma sempre e solo un
comportamento contra ius al quale la legge ricollega una responsabilità ed una assog-
gettabilità a sanzione per l’autore dell’illecito.
4.1 L’incompetenza
Nozione: si ha incompetenza quando un organo della P.A. agisce al di là del comples-
so di poteri e di funzioni che esso può, per legge, esercitare. L’incompetenza è assolu-
ta, quando l’organo della P.A. emana un atto in una materia del tutto sottratta alla com-
petenza amministrativa e riservata ad un altro potere dello Stato; è relativa se si veri-
fica fra organi appartenenti allo stesso ramo di amministrazione. Quando si fa riferimen-
to all’incompetenza quale causa di annullabilità dell’atto, ci si riferisce all’incompeten-
za relativa.
4.2 L’eccesso di potere

Nozione: l’eccesso di potere può essere definito come «scorrettezza» in una scelta di-
screzionale.

6
►Potere discrezionale (per gli atti vincolati, essendone il contenuto prede-
terminato dalla legge, non può riscontrarsi vizio della funzione)
►Sviamento di po- ▻la P.A. usa un suo potere discrezionale per un fine
tere, ossia eserci- diverso da quello per il quale il potere era stato con-
zio del potere per ferito
Presupposti
fini diversi da ▻la P.A. persegue sì un interesse pubblico, ma con
quelli stabiliti dal un potere diverso da quello previsto a tal fine dal-
legislatore la legge
►Prova dello sviamento, necessaria per far venir meno la presunzione di

legittimità dell’atto
►Teoria del vizio di volontà (individua il vizio non nella volontà in quanto
tale, ma nel procedimento corretto di formazione della volontà)
►Teoria del vizio della causa (individua il vizio nello sviamento dal fine
pubblico determinato dalla norma)
Natura giuridica ►Teoria del vizio dei motivi (mancanza di imparzialità nell’attività ammi-
nistrativa che emerge dalla valutazione dei motivi impliciti o esplicitati)
►Teoria del vizio della funzione (il vizio dell’atto non deriva dalla deviazio-
ne dal fine tipico ma dalla «linea di continuità costituita dal complesso di
atti e provvedimenti attraverso i quali si svolge la funzione». L’azione deve
svolgersi nel rispetto della linea di coerenza tra una valutazione e le altre)
►La dottrina e la
giurisprudenza,
consapevoli della ▻travisamento ed erronea valutazione dei fatti
difficoltà di rag- ▻illogicità o contraddittorietà della motivazione
giungere la prova
del vizio, hanno in- ▻contraddittorietà tra più atti
dividuato una serie ▻inosservanza di circolari
Figure
di ipotesi in cui, ▻disparità di trattamento
sintomatiche
pur senza essere ▻ingiustizia manifesta
raggiunta la prova, ▻violazione e vizi del procedimento
si verificano sinto-
mi (o indici) di un ▻vizi della volontà
esercizio non fun- ▻mancanza di idonei parametri di riferimento
zionale del potere
amministrativo
4.3 La violazione di legge

Nozione: tale vizio si sostanzia nel contrasto fra l’atto e l’ordinamento giuridico indi-
pendentemente dalla posizione psicologica del soggetto agente. La violazione di leg-
ge deve considerarsi una figura residuale e l’espressione «legge» deve intendersi in
senso ampio, comprendente tutti gli atti normativi (di fonte primaria, secondaria e eu-
ropea).


7
18
►Vizi di forma (inosservanza delle regole) prescritte per la manifestazione
di volontà
►Difetto di motivazione o motivazione insufficiente
►Inosservanza delle regole relative alla valida costituzione dei collegi
Casistica
►Contenuto illegittimo
►Difetto di presupposti legali
►Violazione dei criteri di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e
trasparenza dell’azione amministrativa (ex art. 1 L. 241/1990)
4.4 Le conseguenze dei vizi di legittimità
►Giuridicamente esistente
Atto illegittimo ►Efficace
►Esecutorio
Annullamento ►Apposito provvedimento dell’autorità amministrativa

dell’atto illegittimo ►Sentenza del G.A.
L’atto annullabile, infine, può essere sanato, ratificato o convertito in un atto valido (su
queste ultime figure, v. amplius infra).
5 I vizi derivati e degli atti presupposti
L’atto ►Vizi propri (se l’illegittimità lo riguarda direttamente)

amministrativo ►Vizi derivati (se l’illegittimità deriva dal vizio di un atto anteriore — atto
può essere presupposto — del procedimento che non è, salvo rare eccezioni, autono-
inficiato da mamente impugnabile)
►I vizi si riflettono sull’atto successivo, inficiandone la validità (es.: provve-

dimento conclusivo del procedimento)
Atti presupposti
►Gli atti presupposti devono formare oggetto di autonoma e distinta impu-
gnativa, sia pure in occasione dell’impugnativa degli atti successivi
6 La cd. invalidità sopravvenuta

Nozione: è un’invalidità, non configurata dalla giurisprudenza e dubbia per la dottri-
na, riguardante i soli atti ad efficacia continuativa. Si presenta come un’invalidità
dell’atto dipendente da circostanze sopravvenute alla sua adozione (mutamenti legi-
slativi, venir meno dei presupposti o del pubblico interesse). SANDULLI la ritiene con-
figurabile nell’ipotesi di leggi retroattive sopravvenute.

8
7 Illegittimità dell’atto amministrativo e viola-
zione di norme dell’UE
L’incidenza del diritto dell’Unione europea sull’ordinamento giuridico interno compor-
ta che la norma europea costituisca parametro di legittimità dell’azione amministra-
tiva e che la P.A. debba uniformare la propria azione alle norme dell’UE. Tale principio
è codificato dall’art. 1, co. 1, L. 241/1990.
►Se l’atto è adottato in ossequio ad una norma interna da disapplicare in quan-

Sorte dell’atto to in contrasto con la norma europea, l’atto è annullabile se la norma inter-
adottato in na non radichi in toto il potere; è nullo se lo radichi in toto
contrasto con la
normativa europea ►Se l’atto è in contrasto diretto con la norma europea, l’atto è illegittimo e
quindi annullabile
Regime
►Opera il regime generale della verifica dell’interesse pubblico e dell’elimi-
d’annullamento
nazione dell’atto, non quello dell’annullamento automatico
dell’atto
8 Inopportunità dell’atto amministrativo: i vizi

di merito
Nozione: l’inopportunità è un vizio che indica la contrarietà dell’atto al principio di
buona amministrazione (art. 97 Cost.), per il quale l’attività amministrativa deve svol-
gersi nel modo più idoneo riguardo all’uso dei mezzi e al raggiungimento dei fini.
A differenza dei vizi di legittimità, i vizi di merito non sono suscettibili di una vera e pro-
pria classificazione vista la mutevolezza dell’interesse pubblico e, quindi, dei criteri di
opportunità e di convenienza.
Campo
►I vizi di merito possono invalidare solo gli atti discrezionali
d’applicazione
Distinzione ►Nell’eccesso di potere la difformità dell’atto si realizza rispetto ad una nor-

rispetto all’eccesso ma giuridica; nell’ipotesi di vizio di merito l’atto è difforme rispetto a nor-
di potere me non giuridiche di opportunità, equità, eticità ed economicità
9 Il potere di riesame della P.A. contro gli atti

illegittimi e/o inopportuni. Gli atti di ritiro
L’atto
amministrativo ►Una sentenza dell’autorità giurisdizionale amministrativa
viziato può essere ►Una decisione amministrativa provocata dal ricorso dell’interessato
eliminato ►Un atto amministrativo spontaneo di ritiro della P.A.
attraverso


9
18
Visto che l’atto amministrativo è indefettibilmente destinato alla realizzazione di interes-
Osservazioni
si pubblici e che tale funzione deve sussistere non solo al momento della sua emanazio-
ne, ma anche durante la sua vigenza, si spiega la cd. autotutela della P.A., consistente nel
potere di tutelare da sé, unilateralmente, la propria sfera d’azione. Una delle manife-
stazioni in cui si concreta il potere di autotutela è la cd. autoimpugnativa, consistente
nella facoltà, riconosciuta alle amministrazioni, di procedere ex se, cioè unilateralmente
e d’ufficio, alla caducazione dei propri atti, ab origine illegittimi e/o inopportuni, o dive-
nuti inopportuni.
9.1 Gli atti di ritiro
►Gli atti di ritiro sono provvedimenti amministrativi a contenuto negativo

emanati in base ad un riesame dell’atto, compiuto nell’esercizio del mede-
Definizione
simo potere amministrativo esercitato con l’emanazione dell’atto, al fine
di eliminare l’atto viziato (cd. autotutela) (VIRGA)
►Discrezionali (la P.A. non è obbligata a ritirare l’atto illegittimo o inoppor-

tuno ma deve di volta in volta valutare l’interesse pubblico)
►Esecutori (ove abbiano i requisiti di esecutività e obbligatorietà)
►Formali (il procedimento e le forme sono le medesime prescritte per l’at-
Caratteri to ritirato)
►Motivati obbligatoriamente
►Ricettizi (da comunicare al destinatario per essere efficaci)
►Soggetti alle regole della L. 241/1990 in tema di silenzio rifiuto, comuni-
cazione dell’avvio del procedimento e partecipazione
per la
Atto riguardo
per VIRGA è per SANDULLI è GIURISPRUDENZA
agli effetti
è
Ritiro ex tunc di atto viziato ab
Annullamento Annullamento Annullamento
origine per vizio di legittimità
Annullamento
Ritiro di atto viziato ab origi-
Revoca ex nunc per vizio di Revoca
ne nel merito
merito ex nunc
Ritiro di atto divenuto illegit- Pronuncia di
Pronuncia di
timo successivamente alla sua decadenza Rimozione
decadenza
emanazione accertativa
Ritiro di atto divenuto inop-
portuno successivamente alla Abrogazione Revoca Revoca
sua emanazione
9.2

Nozione: l’annullamento d’ufficio è un provvedimento amministrativo di secondo

grado con il quale viene ritirato, con efficacia retroattiva (ex tunc), un atto amministra-
tivo illegittimo per la presenza di vizi di legittimità originari dell’atto. Tale tipologia di

0
annullamento è qualificato come annullamento d’ufficio, distinto dall’annullamento
su ricorso amministrativo e dall’annullamento in sede di controllo.
►Il provvedimento amministrativo illegittimo può essere annullato d’uffi-

cio, sussistendone le ragioni di pubblico interesse, entro un termine ra-
gionevole, comunque non superiore a 18 mesi dal momento dell’adozio-
ne dei provvedimenti di autorizzazione e di attribuzione di vantaggi eco-
Art. 21nonies nomici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato a seguito di si-
L. 241/1990 lenzio-assenso e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei con-
trointeressati, dall’organo che lo ha emanato ovvero da altro organo pre-
visto dalla legge.
Restano ferme le responsabilità connesse alla adozione e al mancato an-
nullamento del provvedimento illegittimo
►Annullamento gerarchico (da parte del superiore gerarchico)

Distinzioni ►Annullamento governativo (potere generale sugli atti degli enti locali)
►Autoannullamento (da parte dello stesso emanante-autotutela)
►Configurabile per ▻autorità emananti

SANDULLI ed ▻autorità gerarchicamente superiori
A n nu l l a m e nt o
esercitabile dalle ▻autorità di controllo
per vizi di merito
►Non configurabile per GALLI
►Discrezionale, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli inte-

ressi dei destinatari e dei controinteressati quando lo esige l’interesse pub-
blico, ricorrendo vizi di legittimità
Autoannullamento
d’ufficio ▻quando l’illegittimità è dichiarata con sentenza pas-
sata in giudicato del giudice ordinario
►Doveroso
▻quando è dichiarata da un’autorità di controllo non
titolare del potere di annullare l’atto
►Il potere di annullamento di ufficio è espressione del più generale potere

Fondamento di autotutela (SANDULLI) e come tale non è soggetto a termine e non è
un atto dovuto
►Provvedimenti per i quali la P.A. abbia ancora il potere di provvedere, che

Atti annullabili presentino un vizio di legittimità e per i quali vi sia un interesse pubblico
concreto ed attuale all’eliminazione
Conseguenze ►L’annullamento ha efficacia retroattiva (ex tunc)


1
19
9.3 La revoca
Nozione: la revoca è un provvedimento motivato di secondo grado con cui la P.A. ri-
tira, con efficacia non retroattiva (ex nunc), un atto inficiato da vizi di merito in base ad
una nuova valutazione degli interessi (SANDULLI, VIRGA).
L’istituto ha il suo fondamento nell’esigenza che l’azione amministrativa si adegui all’in-
teresse pubblico, allorché questo muti: l’art. 21quinquies L. 241/1990 (come modif.
dal D.L.133/2014, conv. in L. 164/2014) individua, quali cause giustificatrici che legitti-
mano il ricorso alla revoca, i sopravvenuti motivi di pubblico interesse, il mutamen-
to della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedi-
mento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi
economici, di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario.
►La revoca presup-

pone una nuova
valutazione degli
interessi concreti; è
collegata alla com- ▻autorevoca (dalla stessa autorità emanante)
Tipologie
petenza funziona- ▻revoca gerarchica (dal superiore gerarchico)
le e per materia
dell’organo ammi-
nistrativo e si con-
cretizza dunque in
►Mancanza attuale di rispondenza dell’atto alle esigenze pubbliche

Presupposti
►Esistenza di un interesse pubblico concreto e attuale all’eliminazione dell’atto
►Atti vincolati
►Atti la cui efficacia si è già esaurita
►Atti costitutivi di status
Atti irrevocabili
►Atti costitutivi di diritti quesiti
►Provvedimenti contenziosi
►Atti di mera esecuzione
►La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produr-

Effetti re ulteriori effetti e l’obbligo di provvedere all’indennizzo degli eventua-
li pregiudizi verificatisi in danno dei soggetti direttamente intervenuti
Non incidenza ►È possibile che siano revocati diritti soggettivi perfetti già concessi con
della revoca precedente atto amministrativo, ma non possono essere revocati i diritti
sui diritti quesiti che i beneficiari hanno già esercitato
►La revoca ha efficacia ex nunc e gli effetti dell’atto revocato cessano dal
Conseguenze
momento di operatività della revoca

2
►Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del G.A. le controversie in ma-
Giurisdizione
teria di determinazione e corresponsione di indennizzo (art. 133 c.p.a.)
9.4 L’abrogazione
Nozione: l’abrogazione (o rimozione) è un atto di ritiro che si attua per il sopravveni-
re di nuove circostanze di fatto che rendono l’atto non più rispondente al pubblico in-
teresse; si differenzia dalla revoca, che si concretizza nella rivalutazione delle stesse
circostanze originarie (VIRGA). Gli atti suscettibili di abrogazione sono gli stessi che pos-
sono essere revocati. Gli effetti dell’abrogazione si producono ex nunc. SANDULLI la ri-
conduce nell’ambito della revoca.
9.5 Altri atti di caducazione
►È un atto di ritiro di precedenti atti ampliativi delle facoltà dei privati emes-
so dalla P.A. in caso di inadempimento di obblighi e oneri; in caso di man-
Pronuncia
cato esercizio delle facoltà; nell’ipotesi del venir meno dei requisiti neces-
di decadenza
sari sia per la costituzione che per la continuazione del rapporto. Sandul-
li non la configura come atto di ritiro
►È un atto di ritiro che si esplica nei confronti di atti non ancora efficaci. Per
Mero ritiro il ritiro è condizione sufficiente l’accertamento dell’illegittimità o inoppor-
tunità, non essendo richiesto l’apprezzamento di un interesse pubblico
9.6 Impugnativa dell’atto di ritiro
L’atto di ritiro
affetto da vizi
di legittimità può ►Ciò determina la riacquisizione di efficacia dell’atto ritirato
essere impugnato
da parte del ►Laddove ciò non possa avvenire, il privato godrà della tutela risarcitoria
privato e in seguito
annullato
10
0 Convalescenza dell’atto amministrativo
▻convalida (provvedimento costitutivo, emesso

Gli atti illegittimi,
►Un atto che elimi- dall’autorità competente che elimina i vizi di legit-
e quindi timità da parte della stessa autorità emanante)
na il vizio infi-
annullabili,
ciante il provvedi- ▻ratifica (provvedimento costitutivo emesso dall’au-
possono essere
mento (cd. prov- torità competente, che elimina il vizio di incompe-
ritirati oppure
vedimento di con- tenza relativa)
sanati e mantenuti
in vita mediante
valescenza) ▻sanatoria (emanazione successiva di atto o presup-
posto di legittimità del provvedimento)


3
19
La convalida è un provvedimento nuovo, autonomo, che elimina i vizi di legittimità di
un atto invalido precedentemente emanato dalla stessa autorità. Il provvedimento di
Differenze
convalida deve contemplare: l’atto che si intende convalidare; il vizio da cui è affetto;
la volontà di rimuovere il vizio invalidante (cd. animus convalidandi).
La convalida può riguardare soltanto:
— atti annullabilii (non nulli, in quanto non si può mantenere in vita un atto inesistente);
— che non siano stati precedentemente annullatii (perchè tale atto può esser solo rin rin--
novato, non più convalidato);
— in relazione ai quali l’autorità abbia ancora il relativo potere sull’atto (se il potere si
è «consumato», nulla può più l’autorità emanante);
— il cui vizio inficiante possa essere eliminato (non attenga ad invalidità sostanziale).
La convalida opera ex nunc ma, poiché si collega ad un atto precedentemente emana-
to conservandone gli effetti anche nel tempo intermedio, di fatto opera ex tunc.
La ratifica pure è un provvedimento nuovo, autonomo, costitutivo, con cui viene eli-
minato il vizio di incompetenza relativa da parte dell’autorità astrattamente compe-
tente la quale si appropria di un atto adottato da autorità dello stesso ramo. Per ave-
re efficacia sanante la ratifica deve contenere la precisa menzione dell’atto e del vizio
che si intende sanare e la chiara e univoca volontà di eliminarlo. Si differenzia dalla
convalida per l’autorità che pone in essere l’atto, che non è la stessa autorità emanan-
te, e per il vizio sanabile, che è solo di incompetenza relativa.
Si ha sanatoria, infine, quando un atto o un presupposto di legittimità del procedimen-
to, che manca al momento dell’emanazione del provvedimento amministrativo, viene
emesso successivamente in modo da perfezionare ex postt l’atto illegittimo. La sanatoria,
a differenza della convalida e della ratifica, non costituisce un provvedimento nuovo
ed autonomo, ma si identifica con l’atto che nel singolo caso è stato omesso; può aversi
solo per alcune categorie di atti (proposte, approvazioni, autorizzazioni, accertamenti
tecnici).
11 Conservazione dell’atto amministrativo

Nozione: opera nell’ipotesi di raggiungimento dello scopo e consente la conservazio-
ne dell’atto illegittimo per vizi di forma laddove risulta ugualmente perseguito in
modo efficace l’interesse pubblico. Il principio si concretizza attraverso una serie di fi-
gure giuridiche che tendono a rendere inattacabile da ricorsi un atto amministrativo
che è e resta invalido (applicazione del principio generale di conservazione degli atti
giuridici).
►È una causa di conservazione oggettiva dell’atto amministrativo che di-

pende dal decorso del termine perentorio entro il quale l’interessato
avrebbe potuto proporre ricorso avverso il provvedimento invalido (si
Consolidazione
tratta di una figura processualistica accostabile al passaggio in giudica-
to della sentenza). Trascorso tale termine, l’atto amministrativo diviene
inoppugnabile

4
►È una causa di
cons er vazione
soggettiva dell’atto
amministrativo
che dipende da ▻l’esistenza del provvedimento
manifestazioni
▻la conoscenza dell’interessato
Acquiescenza espresse o da fatti
concludenti con i ▻l’accettazione del privato mediante comportamen-
quali il soggetto to non equivoco e spontaneo
privato si preclude
la possibilità d’im-
pugnare l’atto. Ne
sono requisiti:
►Consiste nel considerare un atto invalido come appartenente ad un altro

Conversione tipo, di cui presenta i requisiti di forma e di sostanza (utile per inutile non
vitiatur)
▻conferma propria, qualora sia adottata sulla base di

►È una manifesta- un nuovo iter procedimentale (nuova istruttoria,
zione di volontà nuova ponderazione di interessi pubblici, nuovo
non innovativa provvedimento)
con cui l’autorità
Conferma ribadisce una sua ▸adottato dalla stessa autorità
precedente deter- ▻conferma impro-
▸senza una nuova istruttoria
minazione, even- pria e cioè atto
tualmente ripeten- meramente con- ▸conferma del dispositivo e
done il contenuto fermativo della motivazione del prov-
vedimento
In generale, quando si parla di patologia e di invalidità dell’atto si fa riferimento alla

difformità del medesimo dal diritto e alla conseguente sanzione della inefficacia.
In sintesi
Con l’espressione «patologia», infatti, si indica uno stato di «malattia» dell’atto giuri-
dico, e, nella specie, di quello amministrativo.
Il vizio dell’atto amministrativo indica proprio la divergenza tra la fattispecie in concre-
to posta in essere dalla P.A. ed il modello astratto predeterminato in sede normativa.
Al fine di rilevare un vizio è necessario procedere ad una comparazione tra l’atto posto
in essere ed il modello astratto. In diritto amministrativo esiste una particolarità in base
alla quale l’atto adottato dalla P.A. per essere legittimo deve rispondere ad un duplice
criterio: deve essere conforme alle norme di legge, da un lato, ed alle regole di opportu-
nità, dall’altro.
Ne consegue che i vizi che possono inficiare l’atto amministrativo possono essere:
— di legittimità, qualora l’atto si discosti da quanto disposto dalle norme giuridiche;
— di merito, qualora l’atto, sebbene conforme alle norme, non sia rispondente alle re-
gole di buona amministrazione.
La rilevanza dei vizi di merito trova la propria ratio giustificatrice nel fatto che l’attivi-
tà della P.A. è un’attività funzionalizzata, nel senso che essa non solo deve essere con-
forme alle norme di legge, ma deve essere, comunque, protesa alla realizzazione dell’in-
teresse pubblico (causa del potere).


5
19
note
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6 Il silenzio amministrativo
1 Il silenzio amministrativo: il cd. obbligo di

provvedere della P.A.
Nozione: per silenzio amministrativo, in generale, si intende l’inerzia della P.A. che
non integra un atto, ma un mero fatto (SANDULLI).
Il silenzio si configura allorché la pubblica amministrazione omette di provvedere quan-
do vi abbia obbligo giuridico. Si pone, pertanto, la necessità di qualificare giuridica-
mente tale comportamento omissivo, al fine di individuare gli strumenti di tutela ado-
perabili dal privato ove l’inerzia della pubblica amministrazione lo danneggi.
Il nostro ordinamento contempla diverse figure di silenzio:
►Silenzio assenso: si configura nei casi in cui la legge attribuisce al silenzio

il valore di accoglimento di un’istanza (art. 20 L. 241/1990)
►Silenzio diniego: si realizza quando la legge conferisce all’inerzia della P.A.
il significato di diniego di accoglimento dell’istanza o ricorso. Tra le ipote-
si più importanti di silenzio-diniego troviamo quella disciplinata dall’art.
53 D.Lgs. 165/2001, T.U. pubblico impiego, ai sensi del quale l’autorizza-
zione richiesta da dipendenti pubblici alla P.A. di appartenenza ai fìni del-
lo svolgimento di incarichi retribuiti si intende definitivamente negata
Figure quando sia inutilmente decorso il termine di 30 giorni per provvedere
contemplate ►Silenzio devolutivo: si ha quando il silenzio di una P.A. comporta l’attribu-
dall’ordinamento zione della competenza ad altra autorità (v. art. 17 L. 241/1990)
►Silenzio-inadempimento: riguarda le ipotesi in cui la P.A., di fronte alla
richiesta di un provvedimento da parte del privato, abbia omesso di prov-
vedere entro i termini previsti dalla legge (o da norma regolamentare) e
questa non contenga alcuna indicazione sul valore da attribuire al silen-
zio. Ai sensi degli artt. 31 e 117 del Codice del processo amministrativo, il
privato può adire l’autorità giurisdizionale al fine di ottenere l’accertamen-
to dell’obbligo della P.A. di provvedere. L’azione avverso il silenzio si svol-
ge secondo il rito speciale all’uopo previsto
L’art. 2 della L. 241/1990 ha generalizzato l’obbligo di conclusione espressa del procedi-

Osservazioni
mento amministrativo: la pubblica amministrazione è obbligata a concludere il procedi-

mento con un provvedimento finale espresso entro un termine certo e ragionevole, nel
rispetto dei principi di certezza del diritto e di imparzialità-trasparenza dell’azione am-
ministrativa (v. retro Cap. 2 di questa Parte).
Detto obbligo rileva ai fini del legittimo affidamento ingenerato dai comportamenti del-
la P.A. nei confronti del destinatario del provvedimento, il quale si può trovare di fronte
ad una amministrazione che lasci decorrere il termine di conclusione senza adottare al-
cun atto né manifestare alcunché.
In questi casi si parla di silenzio-inadempimento (o silenzio-rifiuto), e il rimedio previ-
sto a tutela del privato consiste in un rito speciale (artt. 31 e 117 c.p.a.) caratterizzato
dalla celerità dei termini processuali, grazie alla quale il privato stesso può ottenere in

6iIl silenzio amministrativo

7
19
tempi brevi una pronuncia di condanna ad adempiere. Il silenzio-inadempimento rien-
tra fra le ipotesi di silenzio non significativo, caratterizzate dal fatto che la legge non ri-
collega nessun significato particolare (di accoglimento o rigetto della richiesta di un
provvedimento) all’inerzia della pubblica amministrazione, limitandosi a qualificarlo
come un inadempimento dell’obbligo di provvedere sancito, in via generale, dall’art. 2
L. 241/1990.
Si noti, infine, che l’obbligo di provvedere della pubblica amministrazione è desumibi-
le anche da norme di carattere generico, compresi i principi fondamentali che informa-
no l’azione amministrativa, quali il principio di legalità, il principio di buon andamen-
to e il principio di imparzialità, ai sensi dell’art. 97 Cost.
2 Segue: Il silenzio assenso
►Nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti am-

ministrativi il silenzio dell’amministrazione competente equivale a prov-
vedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori
istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all’inte-
ressato, nei termini di legge, il provvedimento di diniego, ovvero non in-
dice una conferenza di servizi
►Nei casi in cui il silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento
della domanda, l’amministrazione competente può assumere determina-
zioni in via di autotutela (ai sensi degli articoli 21quinquies e 21nonies
L. 241/1990)
Art. 20
►L’art. 20 non si applica agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio cul-
L. 241/1990
turale e paesaggistico, l’ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la dife-
sa nazionale, la pubblica sicurezza, l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza,
la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa comunitaria im-
pone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la
legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza, non-
chè agli atti e procedimenti individuati con uno o più D.P.C.M.
►Al silenzio assenso si applicano le disposizioni sulla sospensione dei termi-
ni procedurali e sul preavviso di rigetto (artt. 2, comma 7 e 10bis L. 241/1990)
►Sulle relative controversie sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice am-
ministrativo
Con lo scopo di «sburocratizzare» gli adempimenti, la L. 124/2015, cd. legge delega di ri-
Osservazioni
forma della P.A., ha introdotto il nuovo art. 17bis alla L. 241/1990, rubricato «Silenzio as-
senso tra amministrazioni pubbliche».
Si tratta di una norma immediatamente precettiva, in base alla quale, se per l’adozione
di alcuni provvedimenti amministrativi è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o
nulla osta da parte di altre amministrazioni, gli stessi dovranno essere resi entro tren-
ta giorni.
Il termine potrà essere interrotto se l’amministrazione che deve pronunciarsi presenta
richieste istruttorie. Nel caso in cui la P.A. non si pronunci entro questo termine, scatte-
rà il silenzio assenso e, pertanto, l’assenso, il concerto o il nulla osta si intenderanno ac-
quisiti.
Il silenzio assenso si applicherà anche ai casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi,
concerti o nulla osta di competenza delle amministrazioni preposte alla tutela ambien-

8
tale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, per l’adozio-
ne di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di amministrazioni stata-
li o di altre amministrazioni pubbliche.
In queste ipotesi, a meno che la normativa non preveda termini diversi, i pareri dovran-
no arrivare entro novanta giorni, dopodichè, anche nel caso specifico, si determinerà il
silenzio assenso.
3 Le ulteriori «categorie» di silenzio

La dottrina individua altre figure di silenzio:
►Si ha nell’ipotesi particolare di silenzio assenso (o accoglimento) riferita

Silenzio-
ai rapporti interorganici: si verifica quando l’atto di una autorità sia assog-
approvazione
gettato al controllo di un’altra autorità, da esercitarsi entro un termine tas-
(silenzio
sativo, e la legge stabilisca che l’atto è approvato quando sia decorso inu-
con valore legale
tilmente il termine senza che sia stato adottato il diniego di approvazione
tipico)
(ad esempio, l’art. 29 della L. 70/1975)
►Si ha in tutte le ipotesi in cui l’esercizio di una particolare competenza, du-

rante un procedimento amministrativo, sia previsto come meramente fa-
Silenzio
coltativo, per cui, trascorso inutilmente il termine previsto per l’esercizio
facoltativo
di esso, si può procedere al compimento degli atti successivi senza ulte-
(silenzio a carattere
riore attesa e senza pregiudizi per gli effetti finali. Detta forma di silenzio
procedimentale)
è stata ampliata dall’art. 16, comma 2, della L. 241/1990, così come novel-
lato
Silenzio ►Si ha quando il silenzio di una P.A. comporta l’attribuzione della compe-
devolutivo tenza ad altra autorità
►Si ha quando un determinato potere dell’amministrazione si estingue se non

viene esercitato entro un certo termine. Così, ad esempio, la Regione ha il
potere di annullare le concessioni illegittime entro dieci anni dal loro ri-
Silenzio-rinuncia
lascio, sempre che si proceda all’annullamento entro diciotto mesi dall’ac-
certamento delle violazioni, così come previsto dall’art. 39 D.P.R. 380/2001
(T.U. edilizia)
►Si ha in tutti i casi in cui il termine dell’esercizio di un potere risulta appo-

sto nell’interesse del destinatario del provvedimento, per cui l’inutile de-
Silenzio illecito corso del termine importa lesione di diritti soggettivi e, quindi, risarci-
mento dei danni. Tale ipotesi ricorre in tutti i casi di atti dovuti entro ter-
mini ben precisi.

6iIl silenzio amministrativo

9
19
4 Il problema del provvedimento sopravvenuto
Nozione: con l’espressione provvedimento sopravvenuto si fa riferimento al provve-

dimento intervenuto dopo che, a seguito dell’inerzia della P.A., è stato proposto ricor-
so al giudice amministrativo.
►Impugnazione del nuovo atto anche con motivi aggiunti

Silenzio-
inadempimento ►Impugnazione nei termini e con il rito previsto per il provvedimento
espresso
►Il decorso del termine comporta la consumazione del potere della P.A. di
Silenzio assenso decidere sull’istanza, e cioè l’inammissibilità di una pronuncia tardiva di
rigetto

0
7 Gli accordi
1 L’esercizio consensuale dell’attività ammini-

strativa
Con l’espressione «attività consensuale» della pubblica amministrazione si fa riferi-
mento, genericamente, a quei moduli convenzionali di esercizio dell’attività ammini-
strativa con i quali la P.A. ricerca il consenso del privato destinatario del provvedimento.
Nell’ambito dell’ampio genus dell’attività amministrativa consensuale possono poi in-
cludersi sia moduli contrattual-privatistici (i contratti, su cui si veda infra Cap. 10), che
gli accordi, in quanto entrambi risultato dell’incontro delle volontà della P.A. e del pri-
vato. Mentre, però, nei contratti di diritto comune, la P.A., pur nel perseguimento del
pubblico interesse, agisce in base a norme di diritto privato, in caso di accordi il sog-
getto pubblico non si spoglia del suo potere amministrativo, ma opta per un esercizio
consensuale dello stesso.
2 Gli accordi integrativi e sostitutivi del prov-

vedimento
2.1 Fattispecie e discipline
►Accordi integrativi (o procedimentali): si tratta di accordi preparatori

collegati al procedimento concluso dall’amministrazione con gli interes-
sati al fine di determinare il contenuto del provvedimento.
La previsione di tali accordi conferma l’accoglimento legislativo della con-
cezione che considera il «procedimento» alla stregua di confronto dialettico
Art. 11 L. 241/1990 tra privati e P.A. ed il «provvedimento» come risultante di questo confronto
►Accordi sostitutivi: mentre gli accordi integrativi precedono il provvedi-
mento e ne determinano il contenuto, gli accordi sostitutivi hanno una di-
versa autonomia funzionale in quanto sono stipulati in sostituzione del
provvedimento amministrativo
►Nell’ambito di un procedimento amministrativo, in accoglimento di osser-

vazioni e proposte, l’amministrazione procedente può concludere, senza pre-
giudizio dei diritti dei terzi, e in ogni caso nel perseguimento del pubblico in-
teresse, accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezio-
nale del provvedimento finale ovvero in sostituzione di questo
►Gli accordi in questione debbono essere stipulati, a pena di nullità, per atto
Disciplina scritto, salvo che la legge disponga altrimenti
►Agli accordi si applicano, ove non sia diversamente previsto, i principi del
codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili
►Gli accordi devono essere motivati ai sensi dell’art. 3 della stessa L. 241/1990
►Gli accordi sostitutivi del provvedimento sono soggetti ai medesimi con-
trolli previsti per quest’ultimo

7iGli accordi
1
20
►Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l’amministrazione può rece-
dere unilateralmente dall’accordo, salvo l’obbligo di provvedere alla liqui-
dazione di un indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi verificati-
si in danno del privato
Disciplina
►Ai sensi dell’art. 133 del Codice del processo amministrativo D.Lgs.
104/2010) le controversie in materia di formazione, conclusione ed ese-
cuzione di accordi integrativi e sostitutivi sono devolute alla giurisdizio-
ne esclusiva del giudice amministrativo
2.2 Natura giuridica degli accordi

Molto dibattuta è la questione della natura giuridica degli accordi, aventi come prota-
gonisti l’amministrazione pubblica ed il cittadino.
▻viene utilizzato il termine «accordo», che l’art. 1325

c.c. indica quale elemento essenziale del contratto
►Gli accordi hanno ▻la disciplina dell’art. 11 L. 241/1990 rinvia ai principi
Tesi privatistica natura privata in del codice civile in tema di obbligazione e contratti
quanto ▻il recesso, previsto dall’art. 11 L. 241/1990 in capo
alla P.A. per sopravvenuti motivi di pubblico inte-
resse, è uno strumento privatistico
▻sono diretti al perseguimento di un interesse pubblico

▻sono destinati ad integrare o a sostituire il provve-
dimento per cui non possono avere una natura di-
versa da quest’ultimo
▻l’art. 11 fa riferimento all’accordo e non al contratto
►Gli accordi hanno
Tesi pubblicistica natura pubblicisti- ▻l’art. 11 rinvia non al codice civile ma ai soli prin-
ca in quanto cipi in tema di obbligazione e contratti in quanto
compatibili e ove non diversamente previsto
▻gli accordi sostitutivi sono assoggettati ai medesi-
mi controlli pubblici previsti per il provvedimen-
to amministrativo
▻sono oggetto di legislazione esclusiva
▻contratti di diritto pubblico

►Gli accordi proce-
Ulteriori tesi dimentali e sosti- ▻fattispecie bilaterali non contrattuali, in quanto
tutivi sono manca negli stessi il carattere della patrimonialità
e la parità tra le parti
Nella importante sentenza n. 179/2016, la Corte costituzionale sembra propendere per la

Osservazioni
ricostruzione in termini pubblicistici degli accordi di cui all’art. 11 L. 241/1990. Ed infatti, se-
condo i giudici della Consulta, tali fattispecie, in quanto inserite nell’ambito del procedimen-
to amministrativo, costituiscono pur sempre espressione di un potere discrezionale della
stessa P.A. o meglio, dell’esercizio, ancorché in via indiretta o mediata, del potere pubblico.
E ciò giustifica la devoluzione ex art. 133 Codice del processo amministrativo, delle con-
troversie in materia di accordi alla giurisdizione esclusiva del G.A.

2
3 Gli accordi tra le pubbliche amministrazioni
►Anche al di fuori dei casi in cui le amministrazioni indicono conferenze

Art. 15
di servizi, le PP.AA. possono concludere accordi tra loro per disciplinare
L. 241/1990
lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune
►Gli accordi devono essere stipulati, a pena di nullità, per atto scritto
►Si applicano i principi del Codice civile in materia di obbligazioni e con-
tratti, ove non diversamente previsto ed in quanto compatibili
Disciplina ►Gli accordi devono essere motivati
►Gli accordi sono sottoposti ai medesimi controlli dei provvedimenti
►Gli accordi devono essere sottoscritti, a pena di nullità, in modalità digi-
tale (firma digitale o equiparata)
4 Gli accordi di programma
Nozione: con gli accordi di programma le pubbliche amministrazioni concordano le

modalità di programmazione ed esecuzione di interventi pubblici, coordinando le ri-
spettive azioni.
Più precisamente si tratta di uno strumento cui si fa ricorso quando la realizzazione di
opere ed interventi coinvolga più livelli di governo (statale, regionale, provinciale o
comunale) tale da rendere necessaria una sinergia di azioni.
Gli accordi di programma sono presenti da tempo nel nostro ordinamento, ma solo con
la L. 241/1990 (art. 15) e la L. 142/1990 (art. 27, confluito integralmente nell’art. 34
D.Lgs. 267/2000, T.U. enti locali) l’istituto è stato reso di generale applicazione.
►Possibilità di istituire procedimenti di arbitrato fra le pubbliche ammini-

strazioni partecipanti all’accordo per la composizione di controversie sor-
te in sede di esecuzione dello stesso
►Possibilità di prevedere forme di interventi surrogatori per eventuali ina-
dempienze di alcuni dei soggetti partecipanti all’accordo
►Obbligo per il Presidente della Regione, della Provincia o per il Sindaco
procedenti di convocare una conferenza istruttoria fra i rappresentanti di
tutte le amministrazioni interessate
►Forma, effetti e modalità di pubblicazione dell’accordo
Art. 34 T.U.E.L. ►Possibilità per gli accordi di comportare variazioni degli strumenti urba-
nistici purché tali varianti siano ratificate dai Consigli comunali compe-
tenti entro 30 giorni, a pena di decadenza
►Istituzione di un collegio di vigilanza sull’esecuzione dell’accordo di pro-
gramma
►Possibilità di utilizzare l’accordo di programma per l’approvazione di pro-
getti di opere pubbliche comprese nei programmi dell’amministrazione e
per le quali siano immediatamente utilizzabili i relativi finanziamenti. In
questo caso l’approvazione dell’accordo comporta la dichiarazione di pub-
blica utilità, indifferibilità ed urgenza delle medesime opere

7iGli accordi
3
20
►Gli accordi di programma vengono promossi dai Presidenti delle Regio-
ni, delle Province o dai Sindaci che abbiano competenza primaria sull’ope-
Soggetti ra da eseguire (soggetti necessari), i quali hanno il potere di iniziativa e
possono invitare i rappresentanti di altri enti locali ovvero di altre ammi-
nistrazioni interessate (soggetti eventuali)
La L. 241/1990 ha sancito il cd. principio di contrattualità dell’azione amministrativa,

in forza del quale il modulo convenzionale di regolazione dei rapporti tra amministra-
In sintesi
tori ed amministrati assurge a strumento imprescindibile dell’azione dei pubblici po-

teri.
In quest’ottica di democratizzazione dell’azione amministrativa, l’accordo tra P.A. e pri-
vati è concepito non già come una rottura del procedimento, come una soluzione ec-
cezionale ed anomala dei problemi aperti dall’iniziativa di procedimento, ma come uno
sbocco alternativo all’atto e come questo, direttamente e coerentemente, discenden-
te dallo sviluppo dello stesso procedimento (NIGRO).
Gli accordi sono, pertanto, una innovazione importante del modo di agire della P.A., la
quale, piuttosto che esercitare in forma unilaterale il potere funzionalizzato alla cura
dell’interesse pubblico, rinunciando all’«esercizio solitario» delle prerogative ad esse
appartenenti, partecipa il privato della formazione e della determinazione del conte-
nuto dell’atto finale.
Tale prospettiva si pone in perfetta coerenza con i criteri di economicità, di efficacia, di
imparzialità, di pubblicità e di trasparenza, nonché con i principi dell’ordinamento co-
munitario che permeano tutta l’attività amministrativa, ai sensi del primo comma
dell’art. 1 L. 241/1990 (CARINGELLA - GIANNINI).

4
8 Il sistema dei controlli
1 I controlli
Il termine «controllo», in generale, indica il raffronto tra due elementi: un oggetto (es-
senzialmente l’atto o l’attività) e un parametro di valutazione, al fine di verificare la con-
formità del primo al secondo e di (eventualmente) adottare misure in relazione all’esi-
to del riscontro effettuato.
Il sistema dei controlli si articola in diverse tipologie, sia a seconda dell’oggetto che
dei rapporti tra soggetto controllante e soggetto controllato.
►I controlli di legittimità sono diretti a valutare e garantire la corrisponden-

za formale dell’atto o dell’attività del soggetto alle norme di legge. La loro
funzione è qualificata vigilanza (VIRGA)
Controlli
di legittimità e ►I controlli di merito sono diretti a valutare l’atto o l’attività dell’organo sot-
di merito to il profilo della utilità ed opportunità, cioè della convenienza per l’ammi-
nistrazione. Tali controlli entrano, appunto, nel merito dell’atto, valutan-
done il contenuto e la regolarità formale. La funzione da loro esercitata si
denomina di tutela (VIRGA)
►I controlli interni sono quelli che l’amministrazione esercita nel proprio
ambito in forza del potere di supremazia gerarchica che le consente di vi-
gilare sui propri atti e di disporne, eventualmente, l’annullamento o la re-
Controlli interni voca (cd. controlli interorganici)
ed esterni ►I controlli esterni sono, invece, quelli provenienti da soggetti diversi dall’am-
ministrazione interessata, o perché di altri rami dell’ordinamento o per-
ché collegati all’amministrazione ma in posizione di indipendenza (cd.
controlli intersoggettivi)
►I primi sono previsti dalla legge come necessari ed abituali, in ordine a
Controlli ordinari particolari atti o attività. I secondi sono previsti dalla legge come eventua-
e straordinari li e disposti, a discrezione dell’autorità amministrativa, allorché se ne pre-
senti la necessità o l’opportunità
2 I controlli amministrativi
I controlli amministrativi, in particolare, sono diretti ad esaminare l’operato di organi

amministrativi con funzioni di amministrazione attiva.
►Se diretti a valutare la sola legittimità o anche l’opportunità di un singolo

Controlli sugli atti atto amministrativo al fine di verificarne la sola legittimità oppure anche
l’opportunità

8iIl sistema dei controlli

5
20
►Se diretti a riesaminare e valutare l’operato di un organo o di un ente pub-
Controlli sui
blico. Si tratta di un controllo che attiene alla gestione ed è qualificato, per-
soggetti o organi
tanto, controllo funzionale
►Finalizzati a valutare non il singolo atto, bensì l’attività amministrativa nel

suo complesso. Essi a loro volta si distinguono in controlli di gestione (se
Controlli
posti in essere da un organo interno all’ente; si realizza in tal modo un au-
sull’attività
tocontrollo) e controlli sulla gestione (se realizzati da un organo esterno)
che, nel nostro ordinamento è rappresentato dalla Corte dei conti)
3 I controlli sugli atti
►Intervengono di norma su di un atto già formato (perfetto) ma prima che

produca i suoi effetti; incidendo esclusivamente su questi ultimi, si confi-
gurano, pertanto, come condizione sospensiva dell’efficacia del provvedi-
mento stesso (sono preventivi, fra i controlli di legittimità, il visto; fra quel-
Preventivi
li di merito, l’approvazione); li si suole anche distinguere fra antecedenti e
susseguenti a seconda che intervengano su di un atto non ancora perfezio-
nato o su di un atto perfetto ma non ancora efficace; hanno efficacia re-
troattiva (ex tunc)
►Se intervengono dopo che l’atto sia divenuto efficace: tale è l’annullamen-
Successivi
to in sede di controllo; hanno anch’essi efficacia retroattiva
►Quando l’autorità gerarchicamente superiore, dotata del relativo potere (cd.

potere di sostituzione), accertata l’inerzia dell’autorità inferiore, si sostitui-
sce ad essa nell’emanazione del relativo provvedimento. In tali casi, l’autori-
Sostitutivi
tà controllante emana il provvedimento in luogo dell’autorità controllata,
direttamente o a mezzo di commissari ad acta (vedi, ad esempio, l’art. 5
D.Lgs. 112/1998 in materia di funzioni conferite a Regioni ed enti locali)
Inoltre, i controlli sugli atti si possono classificare, a loro volta:

1. in base alla funzione esercitata:
— di legittimità: diretti a garantire che l’azione della P.A. si svolga entro i limiti, se-
condo il procedimento e con l’osservanza delle forme stabilite dalla legge (cd.
funzione di vigilanza);
— di merito: diretti a garantire che l’azione della P.A. si svolga anche secondo i cri-
teri di opportunità e convenienza sanciti dalle norme di buona amministrazione
(cd. funzione di tutela);
2. in base al rapporto tra organo controllante e controllato:
— interorganico: quando organo controllante e organo controllato appartengono
allo stesso ente;
— intersoggettivo: quando l’autorità controllante e quella controllata apparten-
gono invece ad enti diversi.

6
►Visto (è un controllo preventivo di legittimità che sindaca l’atto sotto il
profilo dell’incompetenza, della violazione di legge e dell’eccesso di pote-
re e che incide sulla sua efficacia)
►Approvazione (è un controllo preventivo di merito che non si limita al sin-
dacato sulla legittimità, ma si estende alla valutazione dell’opportunità e
convenienza dell’atto incidendo sulla sua efficacia; essa va comunicata all’au-
Singoli atti torità che ha emanato l’atto approvato ma è immediatamente efficace)
di controllo ►Autorizzazione (è un controllo preventivo di merito o legittimità che ri-
muove un ostacolo all’esercizio di un diritto o potere che già appartiene al
soggetto e che incide sulla validità dell’atto)
►Omologazione (è un controllo di legittimità e di merito in sostituzione o
in aggiunta all’approvazione)
►Annullamento d’ufficio in sede di controllo (è un atto di controllo suc-
cessivo di legittimità che interviene dopo che l’atto ha acquistato efficacia)
►Il potere di controllo, una volta esercitato, si estingue

►L’atto di controllo positivo, in quanto procedimentale, non è impugnabi-
le autonomamente
Il sindacato sugli
atti di controllo ►L’atto di controllo negativo, in quanto impeditivo dell’efficacia dell’atto, è
autonomamente impugnabile
►Il diniego del visto della Corte dei conti non è impugnabile poiché provie-
ne da una magistratura
4 I controlli sugli organi e sugli enti
I controlli sugli organi e sugli enti mirano, mediante un esame dell’operato, dei compor-
tamenti ed eventualmente delle omissioni, a garantire il buon andamento e il buon fun-
zionamento di un organo o di un ente, in ossequio al principio sancito dall’art. 97 Cost.
I controlli sugli organi si distinguono in: ispettivo, sostitutivo-semplice, sostitutivo-re-
pressivo e repressivo.
►È il potere dell’autorità dello Stato (o della Regione) di disporre ispezioni ed

Controllo ispettivo accertamenti sull’attività delle amministrazioni controllate. L’ispezione è, dun-
que, il presupposto logico per l’espletamento della funzione di controllo
Controllo
►Consiste nella sostituzione di un organo superiore ad uno inferiore in caso
sostitutivo
di inerzia o ritardo nel compimento di certi atti da parte di quest’ultimo
semplice
Controllo ►Consiste nella contemporanea sostituzione dell’organo «controllato» e nel-

sostitutivo la applicazione al titolare di esso di sanzioni (sospensione, revoca, sanzio-
repressivo ne disciplinare etc.)
Controllo ►Consiste nell’applicazione di particolari sanzioni amministrative o disci-

repressivo plinari al titolare dell’organo controllato


7
20
5 I controlli sull’attività: nozione
Il sistema di controllo sugli atti si è dimostrato, nel corso degli anni, alquanto sterile.
Ciò ha determinato il passaggio dai controlli sugli atti, come tradizionalmente intesi,
ai controlli di gestione, diretti a confrontare gli obiettivi programmati con i risultati ef-
fettivamente raggiunti, in un’ottica più di collaborazione che di repressione.
Seguendo l’esempio anglosassone, dunque, si è pervenuti all’elaborazione di una for-
ma di controllo avente ad oggetto l’attività amministrativa nel suo complesso posta
in essere da un organo o ente entro un certo arco temporale.
Il controllo in esame si esplica sulla gestione amministrativa ed è finalizzato alla veri-
fica dell’efficacia e dell’efficienza dei risultati ottenuti. Ciò determina il passaggio da
una amministrazione per atti ad una amministrazione per risultati, con il fine di miglio-
rare l’efficienza, l’efficacia e l’economicità dell’azione amministrativa.
I controlli sull’attività si differenziano, come anticipato, in controlli interni o di gestio-
ne, e controlli esterni o sulla gestione, a seconda della rilevanza dell’organo, interna
o esterna all’ente, che li pone in essere.
6 I controlli interni e sulla performance

La disciplina dei controlli interni è contenuta nel D.Lgs. 286/1999 (su cui retro Parte III,
Cap. 2), che ne individua quattro diversi tipi.
►Controllo di regolarità amministrativa e contabile

►Controllo di gestione
D.Lgs. 286/1999
►Valutazione dei dirigenti
►Controllo strategico
7 I controlli esterni e il ruolo della Corte dei

conti
Mentre i controlli in precedenza esaminati hanno carattere interno alle pubbliche am-
ministrazioni, la L. 20/1994 ha introdotto un controllo esterno della Corte dei conti
sulla gestione delle singole amministrazioni, ivi compresi enti locali e Regioni, al fine
di valutare la rispondenza delle risultanze dell’attività amministrativa agli obiettivi sta-
biliti per legge.
Si tratta di un controllo esercitato da un soggetto terzo ed imparziale, in cui è eviden-
te il rapporto di alterità fra organo di controllo e amministrazione che gestisce: appun-
to, controllo sulla gestione.
►La Corte verifica che gli atti sottoposti al suo controllo rispettino le nor-
Controllo me del diritto oggettivo e siano, quindi, esenti dai vizi di legittimità: in-
preventivo competenza, eccesso di potere e violazione di legge. Il controllo incide sull’ef-
di legittimità ficacia degli atti, paralizzandola qualora la Corte ricusi il visto (controllo
preventivo di legittimità)

8
La L. 20/1994 (art. 3) prevede che gli atti assoggettabili al controllo preventivo di le-
Osservazioni
gittimità sono:
— provvedimenti emanati a seguito di deliberazione del Consiglio dei Ministri;
— atti del Presidente del Consiglio dei Ministri e atti dei Ministri aventi ad oggetto la de-
finizione delle piante organiche, il conferimento di incarichi di funzioni dirigenziali e
le direttive generali per l’indirizzo e per lo svolgimento dell’azione amministrativa;
— atti normativi a rilevanza esterna, atti di programmazione comportanti spese ed atti
generali attuativi di norme comunitarie;
— provvedimenti dei comitati interministeriali di riparto o assegnazione di fondi;
— provvedimenti di disposizione del demanio e del patrimonio immobiliare;
— atti e contratti per le collaborazioni esterne con la P.A.;
— atti e contratti concernenti studi e consulenze;
— decreti che approvano contratti delle amministrazioni dello Stato, escluse le aziende
autonome;
— decreti di variazione del bilancio dello Stato, di accertamento dei residui e di assenso
preventivo del Ministero del tesoro all’impegno di spese correnti a carico di esercizi
successivi;
— atti per il cui corso sia stato impartito l’ordine scritto del Ministro;
— atti che il Presidente del Consiglio dei Ministri richieda di sottoporre temporaneamen-
te a controllo preventivo o che la Corte dei conti deliberi di assoggettare, per un pe-
riodo determinato, a controllo preventivo in relazione a situazioni di diffusa e ripetu-
ta irregolarità rilevate in sede di controllo successivo.
►Tale tipo di controllo, analogo al controllo preventivo, si conclude con l’ap-

Controllo
posizione del visto o con la sua ricusazione: in tale caso, essendosi gli ef-
successivo
fetti dell’atto già prodottisi e non potendo più gli stessi essere paralizzati,
di legittimità
sorge l’obbligo per l’amministrazione di ripristinare la situazione giuridi-
su singoli atti
ca e finanziaria precedente, ove possibile
►L’art. 100 Cost. prevede che la Corte dei conti eserciti il controllo succes-
sivo sulla gestione del bilancio dello Stato. A tal fine, entro il 31 maggio di
ogni anno, il Ministero dell’economia e delle finanze trasmette alla Corte
il rendiconto generale dello Stato, vale a dire il documento contabile nel
Controllo
quale sono riassunti i risultati delle operazioni compiute nel corso di un
sul bilancio dello
esercizio finanziario. Sulla regolarità del rendiconto la Corte delibera a se-
Stato. Il giudizio
zioni riunite con le formalità della giurisdizione contenziosa (giudizio di
di parificazione
parificazione), confrontando il rendiconto con le proprie scritture e con le
leggi di bilancio ed allegando una relazione tecnica. Il rendiconto e i rela-
tivi allegati vengono poi trasmessi dalla Corte al Ministro dell’economia
che ne cura la presentazione in Parlamento
►La Corte dei conti svolge il controllo successivo sulla gestione del bilan-
cio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, nonché sulle ge-
stioni fuori bilancio e sui fondi provenienti dall’Unione europea, verifi-
Controllo
cando la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamen-
sugli enti
to dei controlli interni a ciascuna amministrazione. Accerta, anche in base
sovvenzionati
all’esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell’attività ammini-
strativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente co-
sti, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa


9
20
Controllo ►In base a quanto previsto dalla L. 15/2009, se la Corte dei conti accerta
sulle gestioni gravi irregolarità gestionali ovvero gravi deviazioni da obiettivi, procedu-
statali pubbliche re o tempi di attuazione stabiliti da norme o da direttive del Governo, ne
in corso di individua, in contraddittorio con la P.A., le cause e ne dà comunicazione,
svolgimento con decreto motivato del Presidente, al Ministro competente
Controllo
►La Corte verifica il rispetto degli equilibri di bilancio di Comuni, Provin-
sugli equilibri
ce, Città metropolitane, Regioni, con riferimento al patto di stabilità in-
di bilancio
terno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione euro-
di Regioni ed
pea (art. 7, L. 131/2003)
enti locali
I controlli, in genere, sono diretti a presidiare i «valori» di riferimento dell’amministra-

zione, definendone l’orientamento e condizionandone i comportamenti organizzativi:
In sintesi
si tratta di un’attività di «verifica», ossia di confronto tra una «situazione attesa» e una
«situazione riscontrata».
In sostanza, laddove l’organizzazione si esprime mediante la definizione di ruoli (e re-
sponsabilità) per il conseguimento di un fine condiviso, il funzionamento è determina-
to dall’esercizio del ruolo assegnato e dalle interazioni per il perseguimento del detto
fine condiviso, il sistema di controllo, infine, ha il compito di presidiare il funziona-
mento per assicurare il conseguimento dell’obiettivo condiviso (FABIANO).

0
9 Le «discipline» sull’accesso
1 Principio di trasparenza e P.A. casa di vetro
Nozione: il principio di trasparenza si concretizza nell’attribuzione ai cittadini del po-

tere di esercitare un controllo democratico sullo svolgimento dell’attività amministra-
tiva e sulla conformità della stessa agli interessi sociali ed ai precetti costituzionali.
Esso è, infatti, da intendersi quale immediata e facile controllabilità di tutti i momenti
e di tutti i passaggi in cui si esplica l’operato della P.A., al fine di garantirne lo svolgi-
mento imparziale. Per tale ragione si è parlato di P.A. «casa di vetro», il cui operato fos-
se conoscibile e visibile agli occhi dei cittadini.
Fondamentale concretizzazione della trasparenza è l’istituto del diritto di accesso agli
atti e ai documenti della P.A., nell’ottica di un’amministrazione quale «casa di vetro».
Trasparenza come
accessibilità totale ►Integra il diritto ad una buona amministrazione
delle informazioni
►Concorre alla realizzazione di una P.A. aperta, al servizio del cittadino
concernenti
l’organizzazione e ►Parametro per la determinazione degli standard di qualità dei servizi pub-
il funzionamento blici erogate dalle pubbliche amministrazioni
delle P.A.
►Principio generale dell’attività amministrativa (art. 22 L. 241/1990)

Diritto di accesso ► Attinenza ai livelli essenziali delle prestazioni, ex art. 117, comma 2, lett.
m), Cost., che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art.
29, comma 2bis, L. 241/1990)
Il testo di riferimento principale in tema di trasparenza è il D.Lgs. 33/2013, cd. T.U. Tra-
sparenza, che raccoglie in maniera sistematica gli obblighi di trasparenza e pubblicità
che riguardano azione ed organizzazione della P.A.
A tale decreto è inoltre riconducibile il nuovo istituto dell’accesso civico.
2 Il diritto di accesso ai documenti amministrati-

vi (artt. 22 ss. L. 241/1990)
Nozione: il diritto di accesso è il diritto di prendere visione e estrarre copia dei docu-
menti amministrativi, riconosciuto a chiunque vi abbia interesse per la tutela di si-
tuazioni giuridicamente rilevanti al fine di assicurare la trasparenza dell’attività am-
ministrativa e di favorirne lo svolgimento imparziale.
Una compiuta disciplina del diritto di accesso è contenuta nel Capo V della L. 241/1990
(artt. 22-28) e nel successivo D.P.R. 184/2006, recante specifico regolamento della ma-
teria.

9iLe «discipline» sull’accesso

1
21
►Trasparenza
►Imparzialità dell’azione amministrativa (terzietà e non prevaricazione da
Finalità
parte della P.A.)
►Partecipazione dei privati all’attività amministrativa
Il fondamento costituzionale del diritto di accesso viene ricondotto, in genere:

Osservazioni
— all’art. 21 Cost., ossia al diritto di informazione in genere, in tal caso al diritto di es-
sere informati quali destinatari potenziali di un provvedimento amministrativo (dirit-
to alla informazione passiva);
— agli artt. 24 e 113 Cost., in quanto è stato osservato che la conoscenza degli atti am-
ministrativi può essere vista quale mezzo attraverso cui esercitare il proprio diritto di
difesa, in caso di impugnazione in sede giurisdizionale del provvedimento ammini-
strativo, e grazie al quale evitare la prassi dei cd. ricorsi al buio;
— all’art. 97 Cost., che postula il buon andamento e la imparzialità dell’amministrazio-
ne, maggiore espressione dei quali è costituita proprio dalla trasparenza e dall’acces-
so (CARINGELLA-GAROFOLI-SEMPREVIVA).
2.1 Soggetti e oggetto dell’accesso
►Documenti amministrativi (cioè ogni rappresentazione grafica, fotocine-

matografica, elettromagnetica, o di qualunque altra specie, del contenuto
Oggetto di atti, anche interni, formati dalla P.A. e concernenti attività di pubblico
interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica del-
la loro disciplina sostanziale)
►Sono titolari di tale diritto i soggetti che hanno un interesse diretto, con-
Legittimazione creto ed attuale, alla tutela di una situazione qualificata e differenziata (di-
attiva ritti soggettivi, interessi legittimi e diffusi), collegata al documento cui si
è chiesto l’accesso
►Pubbliche amministrazioni, ovvero tutti i soggetti di diritto pubblico e i

soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico in-
teresse disciplinata dal diritto nazionale o dell’UE
►Enti pubblici (anche quelli economici, riguardo allo svolgimento di atti-
vità di diritto pubblico)
Soggetti passivi ►Aziende autonome e speciali
►Gestori di pubblici servizi
►Autorità di garanzia e di vigilanza
►Amministrazione europea
►Imprese di assicurazione

2
2.2 L’esclusione dal diritto di accesso
▻documenti coperti dal segreto di Stato (art. 39 L.

124/2007)
►Limiti tassativi
(sono sanciti di- ▻documenti coperti dal segreto di Stato o altro di-
rettamente dal le- vieto di divulgazione
gislatore senza che ▻procedimenti tributari, per i quali restano ferme le
residui in capo alla particolari norme che li regolano
P.A. alcun margi- ▻atti normativi, amministrativi, generali, di pianifi-
ne discrezionale di cazione e di programmazione
apprezzamento
Esclusione dal di- (commi 1 e 2) ▻procedimenti selettivi relativamente a documenti
ritto di accesso amministrativi contenenti informazioni di carat-
(art. 24 L. tere psico-attitudinale relative a terzi
241/1990)
▻sicurezza e difesa nazionale
►Regolamento di de- ▻relazioni internazionali

legificazione (pote- ▻politica monetaria
re del Governo di ▻ordine pubblico e prevenzione e repressione dei
limitare ulterior- reati
mente il diritto di
accesso - comma 6) ▻riservatezza
▻attività in corso di contrattazione collettiva nazio-
nale di lavoro
Norma di chiusura: deve essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti ammi-

nistrativi la cui conoscenza sia necessaria per la tutela dei propri interessi giuridici (com-
ma 7).
2.3 Le modalità di esercizio del diritto di accesso

Il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti
amministrativi, richiesti nei limiti e nei modi di legge, con istanza motivata rivolta alla
P.A. che ha formato il documento o lo detiene stabilmente (art. 25, comma 1, L. 241/1990).
Se non risulta l’e- ►Richiesta infor-

sistenza di con- male di accesso ▻accoglimento della richiesta mediante indicazione
trointeressati (estremi del do- della pubblicazione contenente le notizie, esibizio-
(art. 5 D.P.R. cumento, interes- ne del documento, estrazione di copie
184/2006) se, identità)
►Richiesta formale di accesso

Se la P.A. indivi-
dua soggetti con- ►Comunicazione della P.A. ai controinteressati
trointeressati ►Eventuale motivata opposizione dei controinteressati alla richiesta entro
(art. 6 D.P.R. 10 gg.
184/2006)
►Decorsi 30 gg. dalla richiesta, questa si intende respinta


3
21
►Respingerla (documenti esclusi dal diritto di accesso ex art. 24)
►Limitarla ad alcuni documenti
►Differirla, qualo-
Se la P.A. non ac- ra, senza respin-
coglie la richiesta, gerla, sposti ad un ▻il differimento consiste nel rinvio dell’esercizio
può (art. 9 D.P.R. momento succes- dell’accesso sino a quando la conoscenza dei do-
184/2006) sivo l’esercizio cumenti possa impedire o gravemente ostacolare
dell’accesso (po- lo svolgimento dell’azione amministrativa
tere di differi-
mento della P.A.)
3 La tutela del diritto di accesso
In caso di diniego dell’accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso, al richie-

dente sono concesse determinate forme di tutela.
In particolare, il legislatore ha previsto un doppio sistema di tutela, amministrativo e
giurisdizionale, risultante dal combinato disposto degli artt. 25 L. 241/1990 e 116 del
Codice del processo amministrativo (c.p.a.): in entrambe le ipotesi, il ricorso deve es-
sere proposto nel termine di 30 giorni dalla conoscenza del provvedimento lesivo, stan-
te l’alternatività delle tutele.
▻al difensore civico: per gli atti delle amministrazio-

Tutela
►Ricorso per il riesa- ni degli enti territoriali
amministrativa
me della determi- ▻alla Commissione per l’accesso ai documenti ammi-
(art. 25, comma 4,
nazione negativa nistrativi per gli atti delle amministrazioni centra-
L. 241/1990)
li e periferiche dello Stato
►Ricorso al T.A.R. contro le determinazioni e contro il silenzio sulle richie-

ste di accesso nonché per la tutela del diritto di accesso civico connessa
all’inadempimento degli obblighi di trasparenza
►Notificazione del ricorso all’amministrazione e ad almeno un controinte-
ressato
►Possibilità che la P.A. sia rappresentata e difesa in giudizio da un proprio
Tutela dipendente autorizzato
giurisdizionale ►Trattazione della causa in camera di consiglio (art. 87 c.p.a.)
(artt. 87, 116 e 133
c.p.a.) ▻in caso di accoglimento del ricorso, il G.A., ricor-
►Sentenza in forma rendono i presupposti, ordina alla P.A. l’esibizione
semplificata e, ove previsto, la pubblicazione del documento,
dettando ove occorre, le relative modalità
►Appellabilità della sentenza in 30 giorni

►Giurisdizione esclusiva del G.A. (art. 133 c.p.a.)

4
4 La Commissione per l’accesso ai documenti ammi-
nistrativi
Nozione: organo istituito dalla L. 241/1990 al fine di vigilare sulla reale attuazione del
principio della piena conoscibilità dell’attività amministrativa, garantendo il diritto
di accesso. È nominata con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
►Vigila sull’attuazione, da parte delle P.A., del principio di trasparenza

►Predispone una relazione annuale sulla trasparenza dell’attività amministra-
tiva da comunicare alle Camere ed al Presidente del Consiglio dei Ministri
►Svolge una funzione di proposta in ordine a modifiche legislative, finaliz-
Funzioni (art. 27
zate all’attuazione del diritto d’accesso
L. 241/1990)
►Esprime pareri per coordinare l’attività organizzativa delle amministrazio-
ni e garantire l’uniforme applicazione dei principi in materia di accesso
►Decide i ricorsi presentati per il riesame di determinazioni negative as-
sunte da amministrazioni centrali e periferiche dello Stato
5 L’accesso civico
Accanto all’accesso «classico» ai documenti amministrativi, disciplinato dalla legge

sul procedimento, come anticipato, si colloca la disciplina predisposta dal D.Lgs.
33/2013, T.U. Trasparenza (novellato dal D.Lgs. 97/2016) in tema di accesso civico.
Quest’ultimo, in particolare, ha due volti: accesso civico cd. «semplice» e accesso ci-
vico «generalizzato» o universale (FOIA, Freedom of Information Act).
5.1 L’accesso civico semplice
Accesso civico
►L’obbligo previsto dalla normativa vigente in capo alle PP.AA. di pubblicare
semplice
documenti, informazioni e dati comporta il diritto di chiunque di richiede-
(art. 5, comma 1,
re i medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione
D.Lgs. 33/2013)
5.2 L’accesso civico generalizzato (FOIA)
Accesso civico ►Per favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni isti-
generalizzato tuzionali e sull’utilizzo delle funzioni pubbliche e per promuovere la parte-
(FOIA) cipazione al dibattito pubblico, chiunque ha il diritto di accedere ai dati e ai
(art. 5, comma 2, documenti detenuti dalle P.A., ulteriori rispetto a quelli ogetto di pubbli-
D.Lgs. 33/2013) cazione
►Sicurezza pubblica e ordine pubblico

Rifiuto ►Sicurezza nazionale
dell’accesso
►Difesa e questioni militari
civico
generalizzato ►Relazioni internazionali
►Politica e stabilità economica e finanziaria dello Stato


5
21
►Conduzione di indagini su reati
Rifiuto ►Regolare svolgimento di attività ispettive
dell’accesso
civico ►Protezione dei dati personali e della corrispondenza
generalizzato ►Protezione di interessi economici e commerciali di persone fisiche e giuri-
diche (ad es., diritto d’autore e segreti commerciali)
Esclusione
dell’accesso ►Segreto di Stato
civico ►Altri casi di divieto di accesso e di divulgazione previsti dalla legge
generalizzato
5.3 Legittimazione ed esercizio dell’accesso civico
►Non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggetti-

va del richiedente
Esercizio
dell’accesso
►L’istanza non va ▻ufficio che detiene i dati/documenti
civico (in ▻U.R.P.
motivata e può es-
entrambe le
versioni)
sere presentata ad ▻altro ufficio indicato nella sezione «Amministra-
uno dei seguenti zione trasparente» del sito-web istituzionale
uffici ▻Responsabile anticorruzione e trasparenza
La sostanziale differenza tra l’accesso civico e il diritto di accesso ai documenti exx art.
22 L. 241/1990 — e punto nodale della disciplina dell’istituto — va ravvisata nell’am-
Differenze
pliamento dal punto di vista soggettivo del diritto stesso: la richiesta di accesso, infat-
ti, non è sottoposta ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del ri-
chiedente.
Contrariamente a quanto affermato nella legge sul procedimento, infatti, dove il dirit-
to di accesso è riconosciuto ai portatori di un interesse giuridico diretto, concreto ed
attuale, il D.Lgs. 33/2013 riconosce a tutti e senza motivazione il diritto di accesso
civico, in perfetta adesione, dunque, alla conclamata finalità di estendere il potere di
controllo dei cittadini sull’operato della P.A.
Inoltre, mentre la disciplina della legge sul procedimento esclude perentoriamente
«l’utilizzo del diritto di accesso ivi disciplinato al fine di sottoporre l’amministrazione
a un controllo generalizzato, il diritto di accesso generalizzato, oltre che quello «sem-
plice», è riconosciuto proprio «allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul per-
seguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di pro-
muovere la partecipazione al dibattito pubblico».
Dunque, l’accesso agli atti di cui alla L. 241/1990 continua certamente a sussistere, ma
parallelamente all’accesso civico (generalizzato e non), operando sulla base di nor-
me e presupposti diversi» (cfr. Delibera A.N.AC. 28-12-2016). Ciò tuttavia non significa
che l’accesso civico non conosce alcun limite: ad es., laddove venga richiesto alla P.A.
lo svolgimento di attività amministrativa straordinaria (come in caso di grandi quanti-
tà di dati da raccogliere), la richiesta di accesso civico si configurerà come irragionevo-
le (T.A.R. Lazio Roma, sez. IIIquater, 16-3-2018, n. 2994).

6
ACCESSO CIVICO
Accesso civico semplice Accesso civico generalizzato

(art. 5, co. 1, D.Lgs. 33/2013) (art. 5, co. 2, D.Lgs. 33/2013)
Consiste nel diritto di «chiunque» di ri- È riconosciuto a chiunque e consiste nel

chiedere dati, documenti e informazioni diritto di accedere a dati e documenti del-
la cui pubblicazione sui siti web istituzio- la P.A., ulteriori rispetto a quelli oggetto di
nali della P.A. sia obbligatoria pubblicazione obbligatoria
ACCESSO CIVICO E ACCESSO AI DOCUMENTI DELLA P.A.
Accesso civico Accesso ai documenti

Artt. 5 e seguenti D.Lgs. 33/2013 Artt. 22 e seguenti L. 241/1990
Non occorre dimostrare di avere un inte- La legittimazione attiva spetta solo agli «in-
resse diretto, concreto o attuale: la legitti- teressati», ossia ai soggetti privati, compre-
mazione attiva è riconosciuta a chiunque si i portatori di interessi pubblici e diffusi,
che abbiano un interesse diretto, concreto
e attuale corrispondente ad una situazione
È finalizzato ad acquisire documenti, dati giuridicamente tutelata e collegata al do-
o informazioni che la P.A. ha l’obbligo di cumento di cui si richiede l’ostensione
pubblicare
È condizionato dall’esistenza di un docu-

È uno strumento di controllo diffuso sull’o- mento amministrativo già formato e uti-
perato delle PP.AA. lizzabile
Ha la funzione di deflazione del conten-

zioso e intende tutelare posizioni sogget-
tive individuali
6 Il diritto di accesso e la tutela della riserva-

tezza
Tra i limiti posti all’esercizio del diritto di accesso (sia nella sua veste «tradizionale» sia
come accesso civico) vi è sicuramente il diritto alla riservatezza di soggetti terzi: ed in-
fatti, quando si chiede di accedere a documenti amministrativi che investono posizio-
ni di soggetti terzi può capitare che emergano dati personali che questi ultimi non vo-
gliono che vengano resi noti e, di conseguenza, si pone il problema di conciliare il di-


7
21
ritto dei terzi alla riservatezza dei propri dati personali con il diritto di accesso
dell’istante.
Tale problematica necessita che venga trovato un punto di equilibrio tra accesso e ri-
servatezza e tanto ha portato il legislatore ad elaborare un sistema di bilanciamento
degli opposti interessi che può portare ad una graduazione del diritto di accesso in
relazione alla tipologia di dati personali che, nello specifico, viene in rilievo.
Bilanciamento tra ►L. 241/1990 (art. 24)

accesso e riserva- ►D.Lgs. 196/2003, Codice per la protezione dei dati personali o Codice del-
tezza la privacy (art. 60)
6.1 Il sistema normativo in materia di privacy

La disciplina in materia di protezione dei dati personali (comunemente detta privacy)
è stata profondamente innovata con il regolamento (UE) 2016/679, cd. Regolamento
per la protezione dei dati personali e dalla conseguente necessità di adeguare la nor-
mativa nazionale a quella sovrastatale.
Nel nostro ordinamento il testo di riferimento è rappresentato dal cd. Codice della pri-
vacy, D.Lgs. 196/2003, che, in seguito alla acquisita operatività del regolamento euro-
peo (avvenuta in data 25-5-2018), è stato completamente «revisionato» ad opera del
D.Lgs. 101/2018, finalizzato proprio ad adeguare le disposizioni interne con quelle eu-
ropee.
Sistema normati- ►Regolamento (UE) 2016/679

vo in materia di
privacy ►D.Lgs. 196/2003, mod. dal D.Lgs. 101/2018
Si tenga presente che l’utilizzo da parte del legislatore europeo della fonte regolamen-
Osservazioni
tare per dettare norme in materia di privacy ha delle conseguenze rilevanti sul piano del-
la disciplina applicabile. Il regolamento europeo è, infatti, una fonte normativa le cui di-
sposizioni sono direttamente applicabili negli ordinamenti nazionali; di conseguenza con
tale scelta il legislatore ha creato, in materia, un sistema normativo unico, in cui le nor-
me europee e quelle nazionali vanno lette congiuntamente. Tanto si evince chiaramen-
te dall’art. 1 del nostro Codice della privacy, per il quale il trattamento dei dati persona-
li avviene secondo le norme del regolamento e del Codice stesso.
6.2 Il dato personale

Nozione: costituisce dato personale qualsiasi informazione riguardante una persona
fisica identificata o identificabile («interessato»). Una persona può essere identifica-
ta mediante un elemento «identificativo», che può essere il nome, un numero di iden-
tificazione, i dati relativi all’ubicazione, o anche elementi caratteristici della sua iden-
tità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale.
Tale nozione costituisce, pertanto, il punto centrale di tutta la disciplina sulla privacy
e, questo aspetto, è stato profondamente modificato con l’approvazione del regola-
mento europeo n. 679 del 2016.

8
Il regolamento distingue, infatti, tra «categorie particolari di dati personali», di cui
all’art. 9 del regolamento, e «dati personali relativi a condanne penali e reati», di cui
al successivo art. 10 del regolamento.
►Dati personali che rivelino l’origine razziale o etnica, le opinioni politiche,

le convinzioni religiose o filosofiche, o l’appartenenza sindacale
Categorie partico-
lari di dati perso- ►Dati genetici
nali (art. 9 reg) ►Dati biometrici
ex dati sensibili
►Dati relativi alla salute o alla vita sessuale o all’orientamento sessuale del-
la persona
Come si è visto, nell’ambito delle «categorie particolari di dati personali», di cui all’art.
Osservazioni
9 del regolamento europeo, rientrano «dati genetici, dati biometrici intesi a identificare
in modo univoco una persona fisica, dati relativi alla salute o alla vita sessuale o all’o-
rientamento sessuale della persona».
Con riferimento a questi, è opportuno chiarire che:
— i dati genetici sono i dati personali relativi alle caratteristiche genetiche ereditarie o
acquisite di una persona fisica che forniscono informazioni univoche sulla fisiologia
o sulla salute di detta persona fisica, e che risultano in particolare dall’analisi di un
campione biologico della persona fisica in questione (art. 4, comma 1, n. 13, reg.);
— i dati biometrici sono i dati personali ottenuti da un trattamento tecnico specifico re-
lativi alle caratteristiche fisiche, fisiologiche o comportamentali di una persona fisica
che ne consentono o confermano l’identificazione univoca, quali l’immagine facciale
o i dati dattiloscopici (art. 4, comma 1, n. 14, reg.);
— i dati relativi alla salute, infine, sono i dati personali attinenti alla salute fisica o men-
tale di una persona fisica, compresa la prestazione di servizi di assistenza sanitaria,
che rivelano informazioni relative al suo stato di salute (art. 4, comma 1, n. 15, reg.).
Dati personali re- ►Dati relativi a condanne penali

lativi a condanne
penali e reati ►Dati relativi a condanne
(art. 10 reg.) ►Dati relativi a connesse misure di sicurezza
ex dati giudiziari
6.3 Bilanciamento tra accesso e privacy

La norma di riferimento per risolvere, caso per caso, un potenziale «conflitto» tra dirit-
to di accesso e tutela della riservatezza dei terzi è data dall’art. 24, comma 7, L. 241/1990.
Tale disposizione contiene una previsione a carattere generale, per cui è sancita la pre-
valenza del diritto di accesso in tutte le ipotesi in cui questo è preordinato all’eserci-
zio del diritto di difesa di un interesse giuridicamente rilevante: «deve comunque es-
sere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia
necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici».
Ferma tale regola generale, il legislatore distingue a seconda del dato personale del
soggetto terzo che viene in rilievo (la cui conoscenza può ledere il diritto alla riserva-
tezza).


9
21
Dati comuni ►Prevalenza diritto di accesso
Dati individuati
negli artt. 9 e 10 ►Accesso consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile
reg. Ue/2016/679
►Accesso consentito nei termini previsti dall’art. 60 Codice della privacy: il

Dati idonei a rive- trattamento dei dati genetici, relativi alla salute, alla vita sessuale o all’o-
lare lo stato di sa- rientamento sessuale della persona è consentito se la situazione giuridica-
lute o la vita ses- mente rilevante, che si intende tutelare con la richiesta di accesso ai docu-
suale di una per- menti amministrativi, sia di rango almeno pari ai diritti dell’interessato,
sona ovvero consista in un diritto della personalità o in un altro diritto o li-
bertà fondamentale (art. 60)

0
10 I contratti della P.A.
1 L’azione amministrativa «privatizzata»
L’azione amministrativa della P.A. può esplicarsi sia attraverso il provvedimento am-
ministrativo, che rappresenta la modalità tradizionale, che mediante forme proprie
del diritto privato, e, in particolare, ricorrendo al contratto.
L’attività contrattuale dello Stato e degli altri enti pubblici, pur se costituisce manife-
stazione della capacità di diritto privato della P.A., è tuttavia, di massima regolata, ol-
treché dal diritto privato, da norme dell’ordinamento giuspubblicistico.
La differenza tra l’agire per provvedimento e l’agire per contratto si percepisce soprat-
tutto nel diverso modo in cui il soggetto pubblico si rapporta con il privato. Ed invero,
Differenze
qualora la P.A. decida di utilizzare il provvedimento amministrativo, agisce unilateral-

mente, in virtù dei suoi poteri autoritativi, ponendosi in una posizione di supremazia ri-
spetto al privato; laddove invece la P.A., nell’ambito della sua capacità di diritto privato,
utilizzi il contratto si spoglia di ogni prerogativa pubblicistica e si pone su un piano di pa-
rità con il privato cittadino, divenendo «parte» del relativo rapporto giuridico. Tale so-
stanziale parità trova un unico limite nella natura vincolata dell’attività contrattuale pub-
blica: il ricorso al contratto, infatti, non implica una rinuncia al necessario perseguimen-
to di quei fini pubblici alla cui tutela la P.A. è preposta.
►Attività unilatera-
▻provvedimento amministrativo
le e autoritativa
Perseguimento di
fini pubblici da
►Moduli privatistici ▻contratti
parte della P.A.
mediante
►Attività consen-
▻accordi (art. 11 L. 241/1990)
suale
Piena e generale ►Art. 1bis L. 241/1990: P.A. nell’adozione di atti di natura non autoritati-
capacità di diritto va agisce secondo le norme di diritto privato (salva diversa previsione le-
privato delle P.A. gislativa)
Tra i contratti di diritto privato e gli accordi che la P.A. può concludere con il destinata-
rio del provvedimento sussiste una notevole differenza: se l’elemento che accomuna tali
Differenze
istituti è la partecipazione del privato all’azione amministrativa, mediante l’espressione

del proprio consenso alla stessa, tale parificazione è, però, solo di natura formale.
Dal punto di vista sostanziale, infatti, si deve rilevare che, quando la pubblica ammini-
strazione ricorre al contratto, essa, pur nel perseguimento del pubblico interesse, agisce
su di un piano di parità con il contraente, quindi jure privatorum, e diviene «parte» del
relativo rapporto giuridico; viceversa, in ipotesi di accordi, il soggetto pubblico non si spo-
glia del suo potere amministrativo ma opta per l’esercizio consensuale dello stesso.

10iI contratti della P.A

1
22
2 Il principio dell’autonomia contrattuale e la
realizzazione dell’interesse pubblico
Con riferimento al rapporto tra negozio privato ed interesse pubblico, si rileva che la
P.A. deve, in ogni caso, dar conto sia delle ragioni che la inducono ad utilizzare lo stru-
mento negoziale in luogo di quello provvedimentale che dell’effettiva realizzazione
dell’interesse pubblico. Ciò significa che, anche quando la P.A. decide di ricorrere al
contratto, deve essere sempre possibile la verifica successiva, da parte del privato ed
eventualmente del giudice, circa la rispondenza dell’azione amministrativa ai principi
di buon andamento ed imparzialità e deve essere evincibile l’interesse pubblico perse-
guito. In tale prospettiva assume specifico rilievo la procedura di evidenza pubblica,
che è quel procedimento che deve precedere la stipulazione di uno specifico contrat-
to: essa, infatti, consente di conoscere le ragioni che hanno indotto la pubblica ammi-
nistrazione a stipulare proprio con un determinato soggetto.
3

$+
►Contratti ordinari di diritto privato (si applica l’ordinaria disciplina di di-

ritto comune)
►Contratti speciali di diritto privato (si applicano le norme civilistiche spe-
Tipi
ciali rispetto a quelle del codice civile)
►Contratti ad oggetto pubblico (commistione di provvedimento ammini-
strativo e contratto)
Quando si parla di attività contrattuale della pubblica amministrazione, un’importante

Osservazioni
distinzione è quella basata sulla dicotomia contratti passivi - contratti attivi.

I contratti passivi sono quei contratti con i quali la P.A. si procura beni e servizi neces-
sari al proprio funzionamento dietro erogazione di somme di denaro (es.: gli appalti,
la compravendita, la locazione, il contratto d’opera etc.); i contratti attivi, invece, sono
quei contratti mediante i quali l’amministrazione si procura delle entrate finanziarie
(es.: la compravendita, nel caso in cui la P.A. riveste il ruolo di venditore, la locazione
quando il soggetto pubblico è locatore etc.).
4 Regime giuridico dei contratti stipulati dalla

P.A.
▻deliberazione a contrarre (atto reparatorio interno

alla P.A.)
►Fase pubblicistica ▻scelta del contraente all’esito della procedura di gara
Rapporto (diritto pubblico)
▻conclusione del contratto
contrattuale con
la P.A. ▻approvazione del contratto
►Fase privatistica
▻esecuzione del contratto
(diritto privato)

2
Natura giuridica
►I contratti in cui è parte la P.A. possono qualificarsi di diritto privato
dei contratti
►La P.A. è in genere legittimata a compiere tutti quegli atti di diritto priva-
to posti in essere normalmente dai soggetti privati, tranne quelli che pre-
Limiti all’attività suppongono la partecipazione di una persona fisica. La legittimazione
negoziale e recesso manca anche per quegli atti che mirano al raggiungimento di fini contra-
dal contratto stanti con i fini pubblici (cd. limite funzionale)
stipulato
►Ai sensi dell’art. 21sexies L. 241/1990, il recesso unilaterale della P.A. dai con-
tratti è ammesso nei casi previsti dalla legge o dal contratto
5 Il Codice dei contratti pubblici
5.1 La normativa di riferimento

Il testo normativo di riferimento è stato per lungo tempo D.Lgs. 12-4-2006, n. 163, il
Codice dei contratti pubblici, al quale ha fatto seguito il D.P.R. 5-10-2010, n. 207, Rego-
lamento di attuazione del Codice.
Un totale «stravolgimento» del quadro normativo di riferimento è stato realizzato con
la L. 28-1-2016, n. 11, con la quale il legislatore ha delegato il Governo sia a recepire
le nuove direttive europee in materia — la n. 2014/24/UE, sugli appalti pubblici; la n.
2014/25/UE, sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’e-
nergia, dei trasporti e servizi postali; la n. 2014/23/UE, sull’aggiudicazione dei con-
tratti di concessione — sia a procedere ad un riordino complessivo della disciplina
vigente.
In attuazione della delega è stato infatti approvato il D.Lgs. 18-4-2016, n. 50, recante
il (nuovo) Codice dei contratti pubblici, entrato in vigore il 19 aprile 2016.
5.2 La struttura del Codice
▻sono comprese le disposizioni preliminari ad una

procedura, da quando cioè l’amministrazione deve
valutare se ed in che termini la disciplina del Co-
dice si applica o meno (l’oggetto e l’ambito di ap-
plicazione, le definizioni e il riparto di competen-
►Ambito di applica- ze, gli ambiti esclusi in tutto o in parte dall’appli-
zione, principi, di- cazione del Codice e la relativa disciplina), la fase
Parte I (artt. 1-34)
sposizioni comuni di programmazione, pianificazione e progettazio-
ed esclusioni ne di un appalto, le modalità di affidamento, con
specifico riferimento ai principi comuni applicabi-
li a qualunque tipologia di affidamento, al RUP, alle
fasi della procedura e ai controlli sugli atti fino alla
previsione di criteri di sostenibilità energetica ed
ambientale


3
22
▻comprende tutta la disciplina applicabile alle diver-
se tipologie contrattuali, partendo dal momento
iniziale della verifica della soglia comunitaria e del-
la qualificazione della stazione appaltante fino alle
modalità di affidamento e di scelta del contraente
►Contratti di ap-
Parte II e alla fase dell’esecuzione, della verifica e del col-
palto per lavori,
(artt. 35-163) laudo. In particolare, poi, mentre il Titolo II e ss.
servizi e forniture
sono dedicati agli appalti nei settori ordinari, il Ti-
tolo VI è dedicato agli specifici regimi di appalto a
partire dagli appalti nei settori speciali e in taluni
settori specifici (servizi sociali, beni culturali, di-
fesa e sicurezza)
Parte III ►Contratti di con- ▻contiene la disciplina specifica delle concessioni: i prin-
(artt. 164-178) cessione cipi generali, le garanzie procedurali e l’esecuzione
▻premessa l’individuazione della disciplina comu-

►Partenariato pub-
ne, tale Parte si compone di tre Titoli, ognuno con
Parte IV blico-privato e
la disciplina di dettaglio: il primo dedicato al par-
(artt. 179-199) contraente gene-
tenariato pubblico-privato; il secondo agli affida-
rale
menti in house; il terzo al contraente generale
▻tali disposizioni dettano le regole per la loro «ge-

stione», dalla pianificazione e programmazione —
attraverso il Piano generale dei trasporti e della lo-
►Infrastrutture e gistica e i documenti pluriennali di pianificazione
Parte V
insediamenti — agli strumenti di finanziamento delle risorse e
(artt. 200-203)
prioritari alle procedure di monitoraggio delle infrastruttu-
re e degli insediamenti prioritari per lo sviluppo
del Paese al fine di prevenire e reprimere i tentati-
vi di infiltrazione mafiosa
▻i primi due Titoli sono dedicati, rispettivamente:
al contenzioso, con specifico riferimento ai ricorsi
giurisdizionali (viene ribadita la giurisdizione del
giudice amministrativo e disposto un rinvio alla
disciplina processualistica del Codice del proces-
so amministrativo, art. 120 c.p.a.) e alla disciplina
Parte VI ►Disposizioni fina- dei rimedi alternativi alla tutela giurisdizionale (ac-
(artt. 204-220) li e transitorie cordo bonario, transazione, arbitrato e pareri di
precontenzioso dell’A.N.AC.); alla Governance,
con disposizioni disciplinanti la Cabina di regia,
l’Autorità nazionale anticorruzione, il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti e il Consiglio su-
periore dei lavori pubblici. Seguono le norme di
chiusura e gli Allegati

4
La novità più importante del nuovo assetto normativo è la scelta di aver optato per un
Osservazioni
sistema flessibile di regolazione della materia (cd. soft regulation).
Rispetto al passato, il nuovo sistema normativo poggia anch’esso su due pilastri, ma la
fase attuativa non è più disciplinata da norme predeterminate a priori e raccolte e cristal-
lizzate in un unico testo. E, infatti, abbiamo: il Codice dei contratti pubblici, di cui al det-
to D.Lgs. 50/2016, e gli atti esecutivi, ovvero gli atti attuativi di indirizzo (da adottarsi con
decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, su proposta dell’Autorità nazio-
nale anticorruzione — A.N.AC. — e previo parere delle competenti commissioni parlamen-
tari) e le Linee guida dell’A.N.AC., che, in quanto a carattere generale, hanno la finalità di
offrire indicazioni interpretative ed esecutive agli operatori di settore (in luogo del pre-
cedente Regolamento di esecuzione e di attuazione, D.P.R. 207/2010).
5.3 La spinta innovatrice del decreto sblocca cantieri

(D.L. 32/2019)
La materia dei contratti pubblici, in considerazione della rilevanza che riveste per l’e-
conomia del Paese, è stata in più occasioni rivista dal legislatore che è intervenuto, in
modo più o meno massiccio, sulle disposizioni del Codice.
Ad oggi, la relativa disciplina sta attraversando una fase di profondi cambiamenti in at-
tesa di un futuro restyling della materia che è stato prospettato anche per conformare
il quadro normativo vigente alle norme europee e rispondere alla procedura di infra-
zione (la n. 2273/2018) avviata dalla Commissione europea contro l’Italia.
In questo contesto di grandi cambiamenti si inserisce il decreto sblocca cantieri, D.L.
32/2019 conv. in L. 55/2019, approvato per rilanciare gli investimenti pubblici e faci-
litare la realizzazione di opere pubbliche, che ha avviato una piccola «rivoluzione» del-
la materia: oltre alle modifiche su singole disposizioni del Codice, il decreto agisce sia
attraverso l’utilizzo della «sospensione sperimentale» di alcune norme codicistiche
— con opzione di rinnovo per il futuro — che della sospensione temporanea dell’effi-
cacia di altre norme (senza opzione di rinnovo) con l’introduzione di una disciplina tran-
sitoria che cesserà di produrre effetti ad una data predeterminata.
►Art. 37, co. 4

Sospensione in ►Art. 59, co. 1,
▻fino al 31-12-2020 possibilità di rinnovo della so-
via sperimentale quarto periodo
spensione da parte del Parlamento
(art. 1, co. 1) ►Art. 77, co. 3,
quarto periodo
Se il D.Lgs. 50/2016 ha introdotto un sistema di regolazione della soft law, il D.L. 32/2019
Osservazioni
come conv. sembra rimettere in discussione tale scelta. Il legislatore, all’art. 216, com-
ma 27octies, del Codice, ha previsto che un regolamento unico recante disposizioni di
esecuzione, attuazione e integrazione del Codice sia adottato entro 180 giorni dalla
data di entrata in vigore della disposizione stessa. La norma, nel contempo, detta la disci-
plina transitoria delle linee-guida e dei decreti ministeriali (ad oggi vigenti benché) abro-
gati dal D.L. 32/2019 conv.: questi, nelle more dell’adozione del regolamento, continue-
ranno a rimanere in vigore o resteranno efficaci.
Il futuro regolamento — che non sostituirà tutti i provvedimenti attuativi fino ad oggi
emessi ma solo quelli abrogati — interverrà in materie specificamente indicate, qua-
li, tra le altre: nomina, ruolo e compiti del responsabile del procedimento; progettazio-
ne di lavori, servizi e forniture, e verifica del progetto; procedure di affidamento e realiz-
zazione dei contratti di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie comuni-
tarie; direzione dei lavori e dell’esecuzione; collaudo e verifica di conformità.


5
22
5.4 Il sistema di governance sui contratti pubblici
Gli artt. 212/215 del Codice dei contratti delineano i soggetti che a vario titolo concor-
rono a garantire una gestione efficiente del sistema dei contratti stipulati con le ammi-
nistrazioni pubbliche.
►Istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, svolge importan-

Cabina di regia
ti compiti di monitoraggio, coordinamento, impulso e segnalazione
►Prende il posto della soppressa Autorità di vigilanza sui contratti pubblici

ed ha funzioni di primo piano nella corretta ed efficace gestione dell’inte-
ro sistema della contrattualistica. Essa ha rilevanti compiti in materia di
Autorità
vigilanza, controllo e regolazione della materia, al fine di prevenire e con-
Nazionale
trastare fenomeni di illegalità e corruzione. Rilevanti sono i poteri ispet-
Anticorruzione
tivo e sanzionatorio, nonché quello di esprimere pareri vinolanti; tali po-
(A.N.AC.)
teri, unitamente alla peculiare legittimazione processuale riconosciuta
all’A.N.AC. (v. infra) fanno dell’Autorità un vero «arbitro» per la corretta
applicazione delle norme della contrattualistica pubblica
Ministero delle ►Promuove le attività tecniche e amministrative ai fini della sollecita pro-
infrastrutture e gettazione delle infrastrutture ed effettua le attività di supporto necessarie
dei trasporti agli enti territoriali
Consiglio
►È il massimo organo tecnico-consultivo statale, esprime pareri sui lavori
Superiore dei
e progetti da realizzare e sui relativi importi
Lavori Pubblici
6 L’ambito di applicazione del Codice

Affinché le norme del Codice possano essere applicate è necessario individuare sia i
soggetti che sono tenuti alla loro applicazione nello svolgimento della propria attivi-
tà contrattuale (ambito soggettivo) sia le tipologie contrattuali alle quali le norme si
applicano (ambito oggettivo).
►Disciplina i contratti di appalto e di concessione delle amministrazioni ag-

giudicatrici e degli enti aggiudicatori aventi ad oggetto l’acquisizione di
Il Codice
servizi, forniture, lavori e opere, nonché i concorsi pubblici di progetta-
zione (art. 1)
6.1 Ambito soggettivo
Soggetti tenuti ►Amministrazioni aggiudicatrici

all’applicazione
del Codice ►Enti aggiudicatori

6
►Amministrazioni dello Stato
►Enti pubblici territoriali
Amministrazioni
►Altri enti pubblici non economici
aggiudicatrici
(art. 3, co.1, lett. a)) ►Organismi di diritto pubblico
►Associazioni, unioni, consorzi, comunque denominati, costituiti da detti
soggetti
►Ai fini della disciplina di cui alla Parte II del Codice sono: amministrazio-
ni aggiudicatrici o imprese pubbliche che svolgono una delle attività di cui
alle materie dei settori speciali (artt. da 115 a 121) nonché enti che, pur
non essendo amministrazioni aggiudicatrici né imprese pubbliche, eser-
citano una o più delle citate attività e operano in virtù di diritti speciali o
esclusivi concessi loro dall’autorità competente
Enti aggiudicatori ► Ai fini della disciplina di cui alla Parte III (relativa ai contratti di conces-
(art. 3, co. 1, lett. e)) sione), invece, sono tali: gli enti che svolgono una delle attività attinenti
alle materie dei settori speciali (Allegato II del Codice) ed aggiudicano una
concessione per lo svolgimento di una di tali attività, quali: a) le ammini-
strazioni dello Stato, gli enti pubblici territoriali, gli organismi di diritto
pubblico o le associazioni, unioni, consorzi, comunque denominati, co-
stituiti da uno o più di tali soggetti; b) le imprese pubbliche; c) gli enti di-
versi dai precedenti, ma operanti sulla base di diritti speciali o esclusivi ai
fini dell’esercizio di una o più delle dette attività
►Al solo fine dell’applicabilità delle Parti IV e V del Codice, relative, rispet-
tivamente, a partenariato pubblico privato e contraente generale, e a in-
Soggetti
frastrutture strategiche e insediamenti produttivi, si intendono le ammi-
aggiudicatori
nistrazioni aggiudicatrici, di cui alla precedente lett. a), gli enti aggiudica-
(art. 3, co. 1, lett. f))
tori, di cui alla lett. e), nonché i diversi soggetti pubblici o privati assegna-
tari dei fondi
Altri soggetti
aggiudicatori ►Tutti i soggetti privati tenuti all’osservanza delle disposizioni codicistiche
(art. 3, co. 1, lett. g))
►Include tutti i soggetti già individuati in precedenza, trattandosi di una

Stazione nozione onnicomprensiva. Sono stazioni appaltanti: le amministrazioni
appaltante (art. 3, aggiudicatrici, di cui alla lett. a); gli enti aggiudicatori, di cui alla lett. e), i
co. 1, lett. o)) soggetti aggiudicatori, di cui alla lett. f), e gli altri soggetti aggiudicatori, di
cui alla lett. g)
6.2 Soggetti aggiudicatari

Il Codice dei contratti individua i soggetti che possono partecipare ad una gara e ag-
giudicarsi il contratto. Numerose sono le qualificazioni presenti nel testo.


7
22
Tra le tante si devono ricordare:
►Persona fisica o giuridica
►Ente pubblico
►Raggruppamento di tali persone o enti, compresa qualsiasi associazione
Operatore temporanea di imprese
economico (art. 3, ►Ente senza personalità giuridica, compreso il gruppo europeo di interes-
co. 1, lett. p)) se economico (GEIE), che offre sul mercato la realizzazione di lavori o
opere, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi
►L’esatta individuazione dei soggetti che rientrano nella nozione di opera-
tore economico è contenuta nell’art. 45 del Codice (v. infra)
Concessionario
(art. 3, co. 1, ►Un operatore economico cui è affidata o aggiudicata una concessione
lett. q))
Offerente
(art. 3, co. 1, ►L’ operatore economico che ha presentato l’offerta
lett. cc))
►Un operatore economico che ha sollecitato un invito o è stato invitato ad

Candidato una procedura ristretta, a una procedura competitiva con negoziazione, a
(art. 3, co. 1, una procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando, a un
lett. bb)) dialogo competitivo o ad un partenariato per l’innovazione o ad una pro-
cedura per l’aggiudicazione di una concessione
6.3 Ambito oggettivo

Le norme del Codice si applicano ai contratti pubblici. Questi, ai sensi dell’art. 3, lett.
dd), D.Lgs. 50/2016, sono i contratti di appalto o di concessione aventi per oggetto l’ac-
quisizione di servizi, o di forniture, ovvero l’esecuzione di opere o lavori, posti in esse-
re dalle stazioni appaltanti.
►Contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto tra una o più stazioni appal-
Appalto tanti e uno o più operatori economici, avente per oggetto l’esecuzione di lavo-
ri, la fornitura di prodotti, la prestazione di servizi (art. 3, comma 1, lett. ii))
▻esecuzione di lavori relativi ad una delle attività di

cui all’Allegato 1 (costruzione, demolizione, trivel-
lazioni e perforazioni, installazione di impianti, in-
tonacatura etc.)
▻esecuzione, oppure la progettazione esecutiva e
Oggetto
►Lavori l’esecuzione di un’opera
dell’appalto
▻realizzazione con qualsiasi mezzo di un’opera cor-
rispondente alle esigenze specificate dall’ammini-
strazione aggiudicatrice o dall’ente aggiudicatore
che esercita un’influenza dominante sul tipo o sul-
la progettazione dell’opera (art. 3, lett. ll))

8
▻prestazione di servizi diversi da quelli di cui alla pre-
►Servizi
cedente lett. ll) della disposizione (art. 3, lett. ss))
Oggetto ▻acquisto, locazione finanziaria, locazione o acqui-

dell’appalto sto a riscatto, con o senza opzione per l’acquisto, di
►Forniture prodotti. Un appalto di forniture può includere, a
titolo accessorio, lavori di posa in opera e di instal-
lazione (art. 3, lett. tt))
▻contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto in

virtù del quale una o più stazioni appaltanti affida-
no l’esecuzione di lavori ovvero la progettazione
esecutiva e l’esecuzione, ovvero la progettazione
definitiva, la progettazione esecutiva e l’esecuzio-
ne dei lavori ad uno o più operatori economici, ri-
►Di lavori
conoscendo a titolo di corrispettivo unicamente il
diritto di gestire le opere oggetto del contratto o
tale diritto accompagnato da un prezzo, con assun-
zione in capo al concessionario del rischio opera-
Concessione tivo legato alla gestione delle opere (art. 3, comma
1, lett. uu))
▻contratto (sempre a titolo oneroso e stipulato per
iscritto) con cui viene affidata la fornitura e la ge-
stione di servizi diversi dall’esecuzione dei lavori
di cui alla precedente lett. ll) della disposizione, an-
►Di servizi che in tal caso riconoscendo a titolo di corrispet-
tivo unicamente il diritto di gestire i servizi o tale
diritto accompagnato da un prezzo, con assunzio-
ne in capo al concessionario del rischio operativo
legato alla gestione dei servizi
►Procedure intese a fornire alle stazioni appaltanti, tra l’altro, nei settori
dell’architettura, dell’ingegneria, della pianificazione urbanistica e territo-
Concorsi riale, paesaggistica, naturalistica, del verde urbano, del paesaggio foresta-
di progettazione le agronomico, un piano o un progetto, selezionato da una commissione
giudicatrice in base a una gara, con o senza assegnazione di premi (art. 3,
comma 1, lett. ddd))
►Contratto a titolo oneroso, stipulato per iscritto, con il quale una o più sta-
zioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un pe-
riodo determinato in funzione della durata dell’ammortamento dell’inve-
Contratto stimento o delle modalità di finanziamento fissate, un complesso di atti-
di partenariato vità consistenti nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e ge-
pubblico privato stione operativa di un’opera in cambio della sua disponibilità, o del suo
sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio connesso all’u-
tilizzo dell’opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità in-
dividuate nel contratto, da parte dell’operatore (art. 3, comma 1, lett. eee))


9
22
►Contratto con il quale il soggetto aggiudicatore affida ad un soggetto do-
Contratto tato di adeguata capacità (organizzativa, tecnico–realizzativa e finanzia-
di affidamento ria) la realizzazione con qualsiasi mezzo dell’opera, nel rispetto delle esi-
a contraente genze specificate nel progetto definitivo, redatto dal soggetto aggiudicato-
generale re e posto a base di gara, a fronte di un corrispettivo pagato in tutto o in
parte dopo l’ultimazione dei lavori (art. 194)
Con riferimento al settore di interesse, si distinguono i contratti nei settori speciali, i con-
Osservazioni
tratti nei settori ordinari ed i contratti esclusi in tutto o in parte dall’ambito di applica-
zione del Codice. In particolare, le disposizioni del Codice si applicano anche ai contrat-
ti rientranti nei cd. «settori speciali», ossia gas, energia termica, elettricità, acqua, tra-
sporti, servizi postali, sfruttamento di area geografica (art. 3, comma 1, lett. hh) del Codi-
ce), nonché agli appalti ed alle concessioni di lavori, servizi e forniture nei «settori ordi-
nari», vale a dire tutti, tranne quelli cd. speciali (art. 3, comma 1, lett. gg) del Codice).
Il legislatore, poi, dedica il Titolo II della Parte I del Codice (artt. da 4 a 20) alle tipologie
contrattuali alle quali non si applicano o si applicano solo in parte le disposizioni dello
stesso D.Lgs. 50/2016.
In particolare, l’art. 4 del Codice detta dei principi generali applicabili all’affidamento di
tutte le tipologie escluse, stabilendo che lo stesso deve avvenire nel rispetto dei princi-
pi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, propor-
zionalità, pubblicità, tutela dell’ambiente ed efficienza energetica.
Tali tipologie contrattuali sono specificamente individuate agli artt. da 5 a 20 del testo e,
tra le altre, si ricordano: concessioni, appalti pubblici e accordi tra enti e amministrazioni
aggiudicatrici nell’ambito del settore pubblico, cd. affidamenti in house; appalti, concor-
si di progettazione e concessioni in cui l’attività è direttamente esposta alla concorrenza su
mercati liberamente accessibili; concessioni aggiudicate per alcune specifiche attività nel
settore idrico; appalti aggiudicati a scopo di rivendita o di locazione a terzi.
7 Segue: I contratti sopra soglia e sotto soglia
7.1 Rilevanza della distinzione

Le disposizioni del Codice disciplinano sia i contratti di rilevanza europea, o sopra so-
glia, che i contratti cd. sotto soglia, il cui discrimen è determinato dall’«importo stima-
to del contratto al netto dell’imposta sul valore aggiunto» (CARINGELLA): i primi sono
quei contratti il cui valore stimato al netto dell’IVA è pari o superiore a determinate so-
glie economiche (art. 3, comma 1, lett. ee)); i secondi sono quei contratti il cui valore sti-
mato al netto dell’IVA è inferiore alle dette soglie economiche (art. 3, comma 1, lett. ff)).
La determinazione economica delle dette soglie è contenuta nell’art. 35 del Codice, ma
le stesse sono periodicamente rideterminate dal legislatore europeo (da ultimo, con
regolamenti nn. 2017/2365, 2017/2366, 2017/2364).
La determinazione del valore di un appalto o di una concessione rispetto alle soglie eco-
Osservazioni
nomiche fissate è fondamentale in quanto dalla qualificazione come «di rilevanza euro-
pea» o «sotto soglia» derivano conseguenze diverse in ordine al regime normativo da ap-
plicare al contratto.

0
7.2

-
tratti sotto soglia
►Economicità
►Efficacia
►Tempestività
►Correttezza
►Libera concorrenza
Principi (art. 36,
►Non discriminazione
co. 1, Codice)
►Trasparenza
►Proporzionalità
►Pubblicità
►Rotazione
►Partecipazione di microimprese, piccole e medie imprese
Si tenga presente che oltre a quelli menzionati, le stazioni appaltanti devono tenere con-
Osservazioni
to dei criteri di sostenibilità energetica e ambientale (art. 34); prevedere misure ade-
guate per contrastare le frodi e la corruzione nonché individuare, prevenire e risolvere
in modo efficace ogni ipotesi di conflitto di interesse (art. 42). Hanno, infine, la facoltà
di inserire nei bandi di gara e negli avvisi le clausole sociali, che, ai sensi dell’art. 50, sono
finalizzate a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato.
7.3 %
'

Ferma restando la possibilità di ricorrere alle procedure ordinarie, l’art. 36 del Codi-
ce, come modificato dal D.L. 32/2019 conv., individua peculiari modalità di affida-
mento di tali contratti che variano a seconda dell’importo che viene in rilievo.
▻affidamento diretto – anche senza previa consul-

►Importo inferiore
tazione di due o più operatori economici – o am-
a 40.000 euro
ministrazione diretta per i lavori
►Importo pari o su-

▻affidamento diretto previa valutazione di 3 preven-
periore a 40.000
tivi, ove esistenti, per i lavori; e previa consultazio-
euro e inferiore a
ne di almeno 5 operatori economici per servizi e
150.000 per i lavori
Modalità di forniture. I lavori possono essere eseguiti anche in
e alle soglie dell’art.
affidamento amministrazione diretta, salvo che per l’acquisto
35 per forniture e
e il noleggio di mezzi
servizi

periore a 150.000
▻procedura negoziata previa consultazione, ove esi-
euro e inferiore a
stenti di almeno 10 operatori economici
350.000 (solo per
i lavori)


1
23
periore a 350.000
▻procedura negoziata previa consultazione, ove esi-
euro e inferiore a
stenti, di almeno 15 operatori economici
1.000.000 di euro
(solo per i lavori)
Modalità di
affidamento ►Importo pari o su-
periore a 1.000.000
di euro e fino alle
▻procedura aperta
soglie di cui all’art.
35 (solo per i lavo-
ri)
8

-
secuzione di appalti e concessioni
8.1 Principi generali
►Garanzia della qualità delle prestazioni

►Economicità, efficacia, tempestività e correttezza
►Rispetto dei principi di libera concorrenza, non discriminazione, traspa-
Art. 30 Codice
renza, proporzionalità, pubblicità
►Applicazione della legge sul procedimento amministrativo
►Applicazione delle norme del codice civile
La norma, inoltre, impone l’obbligo alle stazioni appaltanti di non limitare in alcun
modo artificiosamente la concorrenza (comma 2).
8.2 Il principio di trasparenza
▻tutti gli atti relativi alla programmazione, alle pro-

cedure per l’affidamento di appalti pubblici, di con-
►Obbligo di pub- corsi pubblici di progettazione, di concorsi di idee
blicazione sui siti e di concessioni
Art. 29 Codice web istituzionali
▻composizione della commissione giudicatrice e dei
delle stazioni ap-
curricula dei componenti
paltanti di
▻resoconti della gestione finanziaria dei contratti al
termine dell’esecuzione

2
9 Il Responsabile Unico del procedimento
L’art. 31 del Codice prevede l’obbligo per le stazioni appaltanti di nominare, per ogni
singola procedura di un appalto o di una concessione nell’atto di adozione o di aggior-
namento dei programmi biennale degli acquisti di beni e servizi e triennale dei lavori
pubblici, oppure nell’atto di avvio relativo ad ogni singolo intervento per esigenze in-
sorte successivamente alla programmazione, un responsabile del procedimento uni-
co (RUP), per le fasi della programmazione, della progettazione, dell’affidamento, dell’e-
secuzione.
▻formula proposte e fornisce dati e informazioni al

fine della predisposizione del programma trienna-
le dei lavori pubblici e dei relativi aggiornamenti
annuali, nonché al fine della predisposizione di
ogni altro atto di programmazione di contratti pub-
blici di servizi e di forniture e della predisposizio-
ne dell’avviso di preinformazione
▻cura, in ciascuna fase di attuazione degli interven-
ti, il controllo sui livelli di prestazione, di qualità e di
prezzo determinati in coerenza alla copertura finan-
ziaria e ai tempi di realizzazione dei programmi
RUP ►Compiti ▻cura il corretto e razionale svolgimento delle proce-
dure
▻segnala eventuali disfunzioni, impedimenti, ritardi
nell’attuazione degli interventi
▻accerta la libera disponibilità di aree e immobili ne-
cessari
▻fornisce all’amministrazione aggiudicatrice i dati
e le informazioni relativi alle principali fasi di svol-
gimento dell’attuazione dell’intervento, necessari
per l’attività di coordinamento, indirizzo e control-
lo di sua competenza e sorveglia l’efficiente gestio-
ne economica dell’intervento
▻propone all’amministrazione aggiudicatrice la con-
clusione di un accordo di programma quando si ren-
de necessaria l’azione integrata e coordinata di di-
verse amministrazioni
▻propone l’indizione o, laddove competente, indice
RUP ►Compiti la conferenza di servizi, ai sensi della L. 241/1990,
quando sia necessaria o utile per acquisire intese,
pareri, concessioni, autorizzazioni, permessi, licen-
ze, nulla osta, assensi, comunque denominati
▻verifica e vigila sul rispetto delle prescrizioni con-
trattuali nelle concessioni


3
23
10
0 $
;

L’art. 32 del Codice stabilisce che l’affidamento dei contratti pubblici avvenga nel ri-
spetto degli atti di programmazione previsti dallo stesso Codice o da norme vigenti.
►Le amministrazio- ▻il programma biennale degli acquisti di beni e ser-

Programmazione ni devono adotta- vizi
re ▻il programma triennale dei lavori pubblici
►Progetto di fattibilità tecnica ed economica

Progettazione di
►Progetto definitivo
lavori pubblici
►Progetto esecutivo
Progettazione di ►Si articola in un unico livello ed è predisposta dalle amministrazioni ag-

servizi e forniture giudicatrici mediante i propri dipendenti in servizio
11 *

-
ni appaltanti
11.1 *

Mentre gli operatori economici per partecipare devono essere in possesso dei requisi-
ti richiesti nell’atto di indizione della gara, le stazioni appaltanti per poter indire una
gara devono possedere una determinata qualificazione.
L’art. 38 del D.Lgs. 50/2016 prevede l’istituzione di un apposito elenco delle stazioni
appaltanti qualificate (di cui fanno parte anche le centrali di committenza) presso
l’A.N.AC., che ne assicura la pubblicità. La qualificazione è conseguita in rapporto: agli
ambiti di attività; ai bacini territoriali; alla tipologia e alla complessità del contratto e
per fasce d’importo.
►Complesso delle
attività che carat- ▻capacità di programmazione e progettazione
terizzano il pro-
▻capacità di affidamento
Qualificazione cesso di acquisi-
zione di un bene, ▻capacità di esecuzione e controllo dell’intera pro-
servizio o lavoro cedura, compresi il collaudo e la messa in opera
in relazione alla
Laddove la stazione appaltante non sia in possesso della necessaria qualificazione,

l’art. 37, comma 3, del Codice prevede che la stessa proceda all’acquisizione di forni-
ture, servizi e lavori ricorrendo a una centrale di committenza ovvero mediante ag-
gregazione con una o più stazioni appaltanti aventi la necessaria qualifica.

4
11.2 La centrale di committenza
Nel sistema dei contratti pubblici, è sempre più avvertita la necessità di ricorrere a pro-
cedure di centralizzazione degli acquisti che, determinando un’aggregazione della do-
manda di più amministrazioni, consentono ai soggetti pubblici, soprattutto per gran-
di volumi di acquisti, di risparmiare sia in termini di prezzi che di costi di gestione del-
la procedura: il maggior risparmio è legato al fatto che anziché procedere ad indire tan-
te singole gare di appalto, le amministrazioni interessate si rivolgono ad un unico sog-
getto, centrale di committenza, che provvede ad individuare l’operatore economico
con il quale si stipula il contratto.
►Amministrazione
aggiudicatrice o ▻l’acquisizione di forniture o servizi destinati a sta-
un ente aggiudica- zioni appaltanti
Definizione tore che svolge at-
(art. 3, comma 1, tività di centraliz- ▻l’aggiudicazione di appalti o la conclusione di ac-
lett. i) del Codice) zazione delle com- cordi quadro per lavori, forniture o servizi desti-
mittenze, ossia re- nati a stazioni appaltanti (art. 3, comma 1, lett. l)
alizza in modo del Codice)
permanente
▻infrastrutture tecniche che consentono alle stazioni

appaltanti di aggiudicare appalti pubblici o di conclu-
dere accordi quadro per lavori, forniture o servizi
►Attività di suppor- ▻consulenza sulla progettazione o sullo svolgimen-
Attività ausiliarie to che si manifesta to di procedure di appalto
e di supporto nelle seguenti mo-
dalità ▻preparazione delle procedure di appalto in nome e
per conto della stazione appaltante interessata
▻gestione delle procedure di appalto in nome e per
conto della stazione appaltante interessata
11.3 L’aggregazione
Allo scopo di ridurre il numero di stazioni appaltanti e nel contempo migliorarne il fun-
zionamento in termini di efficienza e professionalizzazione, l’art. 37 del Codice preve-
de una generale riorganizzazione delle funzioni delle stazioni appaltanti.
Quanto ai livelli di aggregazione, essi sono stabiliti in relazione agli importi degli af-
fidamenti.


5
23
►Può procedere direttamente e autonomamente all’acquisizione di forni-
ture e servizi di importo inferiore a 40.000 euro e di lavori di importo in-
feriore a 150.000 euro, nonché attraverso l’effettuazione di ordini a valere
su strumenti di acquisto (cioè strumenti di acquisizione che non richie-
dono l’apertura di un confronto competitivo tra i concorrenti) messi a di-
sposizione dalle centrali di committenza e dai soggetti aggregatori
►Deve essere in possesso della necessaria qualificazione per effettuare pro-
cedure di importo superiore alle dette soglie
La stazione ►Se qualificata, per gli acquisti di forniture e servizi di importo superiore
appaltante a 40.000 euro e inferiore alla soglia europea (v. art. 35), nonché per gli ac-
quisti di lavori di manutenzione ordinaria d’importo superiore a 150.000
euro e inferiore a 1 milione di euro, può ricorrere all’uso autonomo degli
strumenti telematici di negoziazione (cioè strumenti di acquisizione che
richiedono l’apertura di un confronto competitivo tra i concorrenti) mes-
si a disposizione dalle centrali di committenza qualificate. In mancanza di
tali strumenti, la stazione appaltante ricorre a una centrale di committen-
za o si aggrega con una o più stazioni appaltanti qualificate. Tale ultima
disposizione è riferita altresì alle stazioni appaltanti non in possesso del-
la necessaria qualificazione
L’art. 37 del Codice, al comma 4, disciplina anche l’ipotesi in cui la stazione appaltante
Osservazioni
sia un Comune non capoluogo di Provincia.

La disposizione prevede che, fermo restando quanto fissato nei commi precedenti dell’ar-
ticolo, l’ente territoriale procede secondo una delle seguenti modalità: a) ricorre a una
centrale di committenza o a soggetti aggregatori qualificati; b) mediante unioni di Co-
muni costituite o qualificate come centri di committenza, oppure associandosi o consor-
ziandosi in centrali di committenza nelle forme previste dall’ordinamento; c) ricorre alla
stazione unica appaltante costituita presso le Province, le Città metropolitane ovvero gli
enti di area vasta ai sensi della L. 56/2014.
Si ricorda, però, che in virtù del D.L. 32/2019 conv. in L. 55/2919, l’art. 37, comma 4, del
Codice rientra tra le disposizioni sospese in via sperimentale fino al 31 dicembre 2020
e che, a quella data, sarà il Parlamento a valutare l’opportunità del mantenimento o meno
della sospensione stessa.
11.4 Gli acquisti centralizzati e la razionalizzazione

della spesa pubblica
Il Codice prevede alcuni strumenti di acquisto che consentono alla P.A. di procurarsi
beni e servizi senza espletare una procedura di gara, quindi senza confronto competi-
tivo tra partecipanti.
►Convenzioni quadro di cui all’art. 26 L. 488/1999, stipulate da CONSIP

S.p.A. e dai soggetti aggregatori
Strumenti ►Accordi quadro stipulati da centrali di committenza quando gli appalti
di acquisto specifici vengono aggiudicati senza riapertura del confronto competitivo
►Mercato elettronico realizzato da centrale di committenza nel caso di ac-
quisti effettuati a catalogo

6
La spinta verso l’utilizzo di strumenti di acquisto che consentono alla P.A. di procurarsi
Osservazioni
beni e servizi senza espletare l’ordinaria procedura di gara è riconducibile alla politica di
spending review e in particolare ai due decreti sulla revisione della spesa pubblica — il
D.L. 52/2012, conv. in L. 94/2012 e il D.L. 95/2012, conv. in L. 135/2012 — che hanno dato
nuova linfa alle convenzioni stipulate dalla Consip S.p.A. e agli acquisti mediante il Mer-
cato Elettronico della pubblica amministrazione (MEPA).
Le convenzioni Consip sono disciplinate dall’art. 26 della L. 488/1999, che delinea un si-
stema per cui il Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF), che agisce tramite la Con-
sip S.p.A. (Concessionaria servizi informatici pubblici), stipula apposite convenzioni, per
la fornitura di beni e servizi alle amministrazioni, con imprese individuate tramite le pro-
cedure ordinarie di scelta del contraente: tali imprese, con riferimento a singole catego-
rie merceologiche, s’impegnano ad accettare ordinativi di fornitura, alle condizioni e ai
prezzi prestabiliti, fino al un limite massimo di quantità previsto dalla convenzione (il co-
siddetto massimale). Le P.A., quindi, possono direttamente ricorrere a tali convenzioni
oppure utilizzarne i parametri di prezzo-qualità, come limiti massimi, per l’acquisto di
beni e servizi comparabili con quelli oggetto di convenzionamento.
Quanto ai soggetti tenuti ad approvvigionarsi utilizzando tali convenzioni, l’art. 1, com-
ma 449, L. 296/2006 li individua in: tutte le amministrazioni statali centrali e periferiche,
ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative e le istitu-
zioni universitarie, nonché gli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale pubblici e le
agenzie fiscali.
Il Mercato Elettronico della P.A., invece, è un vero e proprio mercato selettivo in cui do-
manda e offerta si incontrano on line: i fornitori, in possesso della preventiva abilitazio-
ne, offrono i propri beni e servizi direttamente in rete mentre gli acquirenti registrati (os-
sia le pubbliche amministrazioni) possono consultare il catalogo delle offerte ed emet-
tere direttamente ordini d’acquisto o fare richieste d’offerta.
Quanto ai soggetti che hanno l’obbligo di ricorrere al Mercato elettronico, l’art. 1, com-
ma 450, L. 296/2006 stabilisce che per gli acquisti di beni e servizi di importo pari o su-
periore a 5.000 euro e al di sotto della soglia di rilievo europeo devono ricorrere al MEPA:
le amministrazioni statali centrali e periferiche, ad esclusione degli istituti e delle scuole di
ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, nonché gli
enti nazionali di previdenza e assistenza sociale pubblici e le agenzie fiscali.
La Consip S.p.A., oltre alle convenzioni quadro e al Mercato elettronico, mette a disposi-
zione delle pubbliche amministrazioni altri strumenti di acquisto e opera attraverso il
sito internet www. acquistinretepa.it, che costituisce una sorta di «vetrina» di beni e
servizi utilizzabile dalle amministrazioni per acquistare ciò di cui abbisognano.
Gli strumenti di acquisto messi a disposizione delle P.A., tramite il portale anzidetto, sono:
le convenzioni, il MEPA, gli accordi quadro (che sono contratti aggiudicati da Consip a
uno o più fornitori con i quali vengono definite le clausole generali che, in un determina-
to periodo di tempo, regolano i contratti che le singole amministrazioni andranno a sti-
pulare), il sistema dinamico di acquisizione (che è un mercato digitale in cui è possibile
effettuare un processo di acquisizione interamente elettronico per beni e servizi per im-
porti sopra la soglia comunitaria).
Se il portale citato facilita gli acquisti delle amministrazioni, sotto un diverso profilo il le-
gislatore, con il D.L. 66/2014, conv. in L. 89/2014 ha incentivato un sistema centralizzato
di acquisti caratterizzato dalla presenza di un numero circoscritto di soggetti effettiva-
mente operanti sul mercato, i soggetti aggregatori (di cui fanno parte, di diritto, Consip
S.p.A. e una centrale di committenza per ciascuna Regione), che possono stipulare, per
gli ambiti territoriali di competenza, le convenzioni di cui all’art. 26, comma 1, L. 488/1999.
Il numero complessivo dei soggetti aggregatori presenti sul territorio nazionale non può
essere superiore a 35 (art. 9, comma 5).


7
23
Inoltre il decreto prevede che l’A.N.AC. fornisca alle amministrazioni un’elaborazione dei
prezzi di riferimento, alle condizioni di maggiore efficienza, tra quei beni e servizi di
maggiore impatto in termini di costo a carico della P.A., e pubblichi sul proprio sito web
i prezzi unitari corrisposti dalle amministrazioni per gli acquisti di tali beni e servizi. La
determinazione dei prezzi di riferimento è particolarmente rilevante in quanto gli stessi
costituiscono il prezzo massimo di aggiudicazione dei contratti in tutti i casi in cui
non è presente una convenzione Consip stipulata in ambito nazionale ovvero nell’am-
bito territoriale di riferimento. Essa, quindi, è lo strumento per procedere alla program-
mazione dell’attività contrattuale della pubblica amministrazione e i contratti stipulati
in violazione di tale prezzo massimo sono nulli (art. 9, comma 7).
12 Il procedimento di formazione del contratto:

l’evidenza pubblica
Nozione: l’espressione procedura ad evidenza pubblica indica quella sequenza pro-
cedimentale, definita da regole di ordine pubblico non derogabili dalle parti, che deve
essere seguita dall’amministrazione per addivenire alla conclusione del contratto.
In particolare, con tale locuzione si vuole sottolineare la necessità, nell’ottica del rispet-
to del principio di trasparenza dell’azione amministrativa, che vengano rese evidenti
le ragioni che inducono una P.A. a stipulare uno specifico contratto proprio con un de-
terminato soggetto.
Con il termine «evidenza pubblica», quindi, non si indica un tipo autonomo di contrat-
to, bensì una particolare procedura finalizzata alla sua conclusione.
►Deliberazione (provvedimentale) a contrarre e determinazione del con-

tenuto (del futuro contratto)
Fasi ►Scelta del contraente, che si conclude con l’aggiudicazione
►Conclusione del contratto
►Approvazione del contratto
Per gli appalti nei settori speciali, il legislatore individua tra le disposizioni codicistiche
Osservazioni
quelle applicabili laddove siano compatibili con le norme specifiche ad essi dedicati (e ad
esclusione delle disposizioni sulle concessioni), in virtù del rinvio contenuto nell’art. 114
del Codice. Invero, è disposto che a tali appalti si applicano gli artt. da 1 a 58 del Codi-
ce e, quindi:
1. le disposizioni generali sul Codice (ambito di applicazione e competenza legislativa e
definizioni);
2. le disposizioni sui contratti esclusi;
3. le disposizioni del Titolo IV (sulle modalità di affidamento, compreso la procedura);
4. le disposizioni di carattere generale contenute nella successiva Parte II, specificamen-
te dedicata agli appalti per lavori, servizi e forniture (le norme su: soglie e appalti sot-
to soglia, qualificazione delle stazioni appaltanti, principi comuni alle procedure di
affidamento e sugli appalti elettronici e aggregati).
Per quanto riguarda le concessioni, invece, oltre alle norme specifiche di cui alla Parte
III del Codice, l’art. 164 del testo rinvia alle disposizioni contenute nella Parte I e nella
Parte II (artt. da 1 a 163), che si applicano laddove compatibili con le prime.

8
13
3 La deliberazione (o determinazione) a contrarre
Nozione: atto preparatorio che deve pr ecedere lo svolgimento della gara. Sulla base
degli atti di programmazione e prima dell’avvio della procedura, le stazioni appaltanti
adottano un atto amministrativo o analoga manifestazione di volontà (cd. delibera-
zione a contrarre) che costituisce il presupposto del futuro negozio, stante il rappor-
to di strumentalità che li unisce (art. 32 D.Lgs. 50/2016).
Delibera ►Elementi essenziali del futuro negozio

a contrarre ►Criteri di selezione degli operatori economici e delle offerte
14
4 La scelta del contraente: dalla presentazione
delle offerte all’aggiudicazione della gara
14.1 Gli atti di indizione della gara

Sulla base della determina a contrarre, l’amministrazione predispone i documenti di
gara (cd. lex specialis), che regolano nello specifico la singola procedura concorsuale,
rendendo nota ai terzi la volontà di affidare un contratto pubblico.
Bando di gara
►Indizione della procedura di scelta del contraente
(art. 71)
▻entro il 31 dicembre di ogni anno le amministra-

►Atto di pianifica- zioni devono pubblicare detto avviso sul proprio
zione profilo di committente, per rendere noto che in-
tendono bandire appalti per l’anno successivo
Avviso di
preinformazione ▻in caso di procedure ristrette e competitive con ne-
(art. 70) goziazione
►Atto di indizione ▻le amministrazioni aggiudicatrici non centrali pos-
sono utilizzare l’avviso per indire una procedura di
gara, purché soddisfi tutte le condizioni previste
dall’art. 70, commi 2 e 3, del Codice
▻procedure ristrette
►Viene rivolto dal- ▻dialogo competitivo
le stazioni appal-
Invito ▻partenariato per l’innovazione
tanti ai potenziali
a partecipare
concorrenti nelle ▻procedure competitive con negoziazione
ipotesi di ▻procedure negoziate senza previa pubblicazione
del bando
14.2 Le procedure di scelta del contraente

La selezione dei partecipanti e delle offerte avviene mediante uno dei sistemi (artt. 59
ss. Codice) e secondo i criteri individuati dal Codice (artt. 94 ss. Codice).


9
23
►Sono quelle procedure in cui qualsiasi operatore economico interessato può
Procedure aperte presentare un’offerta in risposta ad un avviso di indizione di gara (art. 60
del Codice)
Si ricorda che il D.L. 32/2019 conv. in L. 55/2019 ha previsto, fino al 31 dicembre 2020,
Osservazioni
che nelle procedure aperte si applichi la cd. «inversione procedimentale», attraverso

l’applicazione dell’art. 133, co. 8, del Codice, dettato per i settori speciali.
In sostanza, la stazione appaltante discrezionalmente può decidere che le offerte siano
esaminate prima della verifica dell’idoneità degli offerenti: tale facoltà, per essere eser-
citata, deve essere specificamente prevista nel bando di gara o nell’avviso con cui si indi-
ce la procedura. Qualora la stazione appaltante decida di avvalersene, deve garantire che
la verifica dell’assenza di motivi di esclusione e del rispetto dei criteri di selezione sia ef-
fettuata in maniera imparziale e trasparente, in modo che nessun appalto sia aggiudica-
to a un offerente che avrebbe dovuto essere escluso o che non soddisfi i criteri di sele-
zione stabiliti dall’amministrazione aggiudicatrice.
►Sono quelle in cui qualsiasi operatore economico può chiedere di parteci-

pare (presentando una domanda di partecipazione) in risposta ad un av-
Procedure ristrette
viso di indizione di gara, ed in cui possono presentare un’offerta solo gli
operatori invitati dalle stazioni appaltanti (art. 61 del Codice)
►Si ricorre a tale procedura quando l’esigenza di sviluppare prodotti, servi-

zi o lavori innovativi e di acquistare successivamente le forniture, i servi-
Partenariato zi o i lavori che ne risultano non può essere soddisfatta ricorrendo a solu-
per l’innovazione zioni già disponibili sul mercato, e a condizione che essi corrispondano ai
livelli di prestazioni e ai costi massimi concordati tra le stazioni appaltan-
ti e i partecipanti (art. 65 del Codice)
►Sono quelle in cui qualsiasi operatore economico può presentare una do-
manda di partecipazione in risposta a un avviso di indizione di gara, ma
Procedura solo gli operatori economici invitati dall’amministrazione aggiudicatrice
competitiva con possono presentare un’offerta iniziale. Salva l’ipotesi in cui un appalto sia
negoziazione aggiudicato direttamente sulla base delle offerte iniziali, queste costitui-
scono la base per la successiva negoziazione tra le parti al fine di miglio-
rarne il contenuto (art. 62 del Codice)
►È quella procedura in cui qualsiasi operatore economico può chiedere di

partecipare in risposta a un bando di gara o ad un avviso di indizione di
gara, ma le stazioni appaltanti avviano un dialogo solo con gli operatori
Dialogo
che, sulla base delle informazioni fornite, vengono invitati. Il dialogo è fi-
competitivo
nalizzato all’individuazione e alla definizione dei mezzi più idonei a soddi-
sfare le necessità dell’amministrazione. Concluso il dialogo i partecipanti
sono invitati a presentare le offerte finali (art. 64 del Codice)
Procedure ►Sono quelle procedure in cui le stazioni appaltanti individuano gli opera-
negoziate tori economici da consultare, sulla base di informazioni riguardanti le ca-
senza la previa ratteristiche di qualificazione economica e finanziaria e tecniche e profes-
pubblicazione sionali desunte dal mercato, e selezionano almeno cinque operatori. L’am-
di un bando ministrazione sceglie l’operatore economico che ha offerto le condizioni
di gara più vantaggiose (art. 63 del Codice)

0
14.3 Gli appalti elettronici e aggregati
Gli artt. da 54 a 58 del Codice individuano delle procedure particolari per l’affidamen-
to degli appalti da parte della P.A.
►Accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti ed uno o più operato-
ri economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli ap-
Accordo quadro
palti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto
riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste
►È un processo di acquisizione interamente elettronico, per acquisti di uso

Sistema dinamico corrente, le cui caratteristiche generalmente disponibili sul mercato sod-
di acquisizione disfano le esigenze di una stazione appaltante, aperto per tutta la sua du-
rata a qualsivoglia operatore economico che soddisfi i criteri di selezione
►È un processo elettronico per fasi successive che interviene dopo una prima va-
lutazione completa delle offerte e consente di classificarle sulla base di un trat-
Aste elettroniche tamento automatico, presentando nuovi prezzi, modificati al ribasso, o nuovi
valori riguardanti taluni elementi delle stesse. Non si applica per l’affidamen-
to di appalti di servizi e di lavori aventi ad oggetto prestazioni intellettuali
►Nel caso in cui sia richiesto l’uso di mezzi di comunicazione elettronici (v.
Cataloghi art. 52), le stazioni appaltanti hanno la possibilità di chiedere, ai candida-
elettronici ti o agli offerenti, che le offerte siano presentate sotto forma di catalogo
elettronico o che includano un catalogo elettronico
Procedure svolte
►Procedure di gara interamente gestite con sistemi telematici. Tale moda-
attraverso
lità di azione non deve, però, alterare la parità di accesso agli operatori ov-
piattaforme
vero impedire, limitare o distorcere la concorrenza o modificare l’oggetto
telematiche di
dell’appalto, come definito dai documenti di gara
negoziazione
14.4 I criteri di aggiudicazione

►Le stazioni appaltanti procedono all’aggiudicazione degli appalti e all’affi-
damento dei concorsi di progettazione e di concorsi di idee sulla base dell’of-
Offerta
ferta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior
economicamente
rapporto qualità/prezzo o sulla base del prezzo o del costo, seguendo un
più vantaggiosa
criterio di comparazione costo/efficacia quale costo del ciclo di vita, con-
formemente all’art. 96 del Codice (art. 95 D.Lgs. 50/2016)
Sono aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più
Osservazioni
vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo (art. 95, comma 3,
del Codice)
— i contratti relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scola-
stica, nonché ai servizi ad alta intensità di manodopera, fatti salvi gli affidamenti di-
retti per importi inferiori a 40.000 euro;
— i contratti relativi all’affidamento dei servizi di ingegneria e architettura e degli altri
servizi di natura tecnica e intellettuale di importo superiore a 40.000 euro;
— i contratti di servizi e le forniture di importo pari o superiore a 40.000 euro caratteriz-
zati da notevole contenuto tecnologico o che hanno un carattere innovativo.


1
24
►Può (e non deve) essere utilizzato per i servizi e le forniture con caratteri-
Criterio del minor stiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato, fatta
prezzo eccezione per i servizi ad alta intensità di manodopera (art. 95, comma 4,
del Codice)
Mentre il ricorso al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa diviene la re-

gola generale, qualora l’aggiudicazione avvenga in base al criterio del minor prezzo le
stazioni appaltanti devono darne adeguata motivazione e indicare nel bando di gara il
criterio applicato per selezionare l’offerta migliore.
14.5 La presentazione delle offerte

Conformemente a quanto stabilito nel documento di indizione della gara, i soggetti in-
teressati che possono partecipare alla gara in quanto in possesso dei requisiti richiesti
(di idoneità professionale ed economici e finanziari e tecnico professionali), presentano
la propria offerta.
►Ciascun concorrente non può presentare più di un’offerta (art. 32, com-
ma 4, del Codice). Questa è vincolante per il periodo di tempo indicato nel
bando o nell’invito, ovvero in mancanza di indicazione, per 180 giorni dal-
la scadenza del termine per la sua presentazione (viene fatta salva, però, la
Offerta possibilità che la stazione appaltante chieda agli offerenti il differimento del
detto termine)
►Principio di immodificabilità dell’offerta (cfr. C.d.S., sez. V, 11-1-2018,
n. 113)
►Imprenditori individuali e società, anche cooperative

►Consorzi tra società cooperative di produzione e lavoro
Operatori ►Consorzi stabili, costituiti anche in forma di società consortili, tra impren-
economici ditori individuali, società commerciali e cooperative di produzione e la-
che possono voro
partecipare ►Raggruppamenti temporanei di concorrenti
alla gara ►Consorzi ordinari di concorrenti
(art. 45 Codice) ►Aggregazioni tra le imprese aderenti al contratto di rete
►Soggetti che abbiano stipulato il contratto di gruppo europeo di interesse
economico
Cause di esclusio-
ne dalla gara ►In genere attengono alla affidabilità morale del futuro contraente
(art. 80 Codice)
►Istituto giuridico che consente ad un operatore economico, che non abbia

i requisiti richiesti per partecipare ad una gara, di partecipare comunque
utilizzando i requisiti di altro operatore. Esso è possibile per soddisfare
Avvalimento
la richiesta relativa ai requisiti economici, professionali, tecnici nonché
(art. 89 Codice)
il possesso dei requisiti di qualificazione (attestazione SOA per gli esecu-
tori di lavori pubblici); non può mai essere utilizzato per soddisfare i re-
quisiti di carattere strettamente personale, di cui all’art. 80 del Codice

2
Una delle questioni da sempre più dibattute nella contrattualistica pubblica attiene alla
Osservazioni
possibilità per la stazione appaltante di consentire la regolarizzazione della domanda
presentata dai concorrenti per l’ipotesi in cui manchi o difetti una dichiarazione e, quin-
di, non risulti provato con certezza il possesso dei requisiti di partecipazione: il cd. soc-
corso istruttorio.
Il legislatore del Codice ha disciplinato la detta fattispecie nell’art. 83, comma 9, D.Lgs. 50/2016.
Tale disposizione stabilisce che possono essere sanate solo le carenze di qualsiasi ele-
mento formale della domanda, evitando così alle imprese in difetto di essere escluse
dalla gara.
In particolare, nei casi di mancanza, incompletezza e ogni altra irregolarità essenziale
degli elementi e del documento di gara unico europeo, con esclusione di quelle afferen-
ti all’offerta tecnica ed economica (che quindi non si possono sanare) è previsto che la
stazione appaltante assegni al concorrente un termine, non superiore a dieci giorni, per
rendere, integrare o regolarizzare le dichiarazioni necessarie, indicando il contenuto del-
le stesse e i soggetti che le devono rendere.
In caso di inutile decorso del termine di regolarizzazione, il concorrente è escluso dalla
gara.
Costituiscono irregolarità essenziali non sanabili le carenze della documentazione che
non consentono l’individuazione del contenuto o del soggetto responsabile della stessa.
14.6 L’aggiudicazione
Esperita la gara, la fase di scelta del contraente termina con l’aggiudicazione.
Dapprima si procede alla proposta di aggiudicazione della gara al miglior offerente
e, solo a seguito dei controlli opportuni e dell’approvazione dell’organo competente
dell’amministrazione pubblica, si formalizza l’aggiudicazione.
Il provvedimento di aggiudicazione non equivale ad accettazione dell’offerta dell’aggiu-
dicatario, che è irrevocabile fino al momento in cui scade il termine per procedere alla
stipulazione del contratto; inoltre essa diviene efficace solo dopo la verifica del posses-
so dei requisiti.
15 La stipulazione del contratto
►È la redazione per iscritto del contratto

►Deve avvenire entro 60 gg. da quando è divenuta efficace l’aggiudicazione
►Sono fatti salvi i poteri di autotutela della P.A.
►A pena di nullità la stipulazione avviene: con atto pubblico notarile infor-
Stipulazione del matico, in modalità elettronica, in forma pubblica amministrativa a cura
contratto (art. 32, dell’Ufficiale rogante oppure mediante scrittura privata (in caso di proce-
co. 8, Codice) dura negoziata) oppure, per gli affidamenti di importo non superiore a
40.000 euro, mediante corrispondenza secondo l’uso del commercio
►Il contratto stipulato è sospensivamente condizionato all’esito positivo
dell’eventuale approvazione dello stesso e degli altri controlli stabiliti dal-
le stazioni appaltanti


3
24
►Termine dilatorio della stipulazione (cd. stand still period): si tratta di un
termine che blocca, temporaneamente, la stipulazione del contratto per
Sospensione un periodo di 35 giorni decorrente dall’invio «dell’ultima delle comunica-
del termine zioni del provvedimento di aggiudicazione definitiva»
di stipulazione ►Sospensione automatica del termine: si verifica nel caso in cui venga pro-
(art. 32, commi 9 posto ricorso giurisdizionale avverso l’aggiudicazione definitiva con con-
e 11, Codice) testuale domanda cautelare. L’effetto sospensivo obbligatorio decorre dal
momento della notificazione dell’istanza cautelare alla stazione appaltan-
te e per i successivi 20 giorni
16
6 L’approvazione del contratto
L’approvazione si presenta quale momento necessario affinché il contratto (stipulato)

possa esplicare i suoi effetti, al termine di un controllo di regolarità amministrativa e
contabile.
►Da parte dell’organo competente della P.A.

►Entro il termine stabilito nei singoli ordinamenti delle specifiche stazioni
Approvazione del appaltanti ovvero in quello di 30 giorni stabilito ex lege
contratto (art. 32
Codice) ► Costituisce la condicio iuris dell’efficacia del contratto
►Ha effetto retroattivo, rendendo possibile l’esplicazione degli effetti del con-
tratto sin dal momento della sua stipula
17 L’esecuzione del contratto
Ultimati tutti i controlli sulla sua regolarità, il contratto viene eseguito dalle parti, nel
rispetto delle previsioni del codice civile (in particolare si vedano l’art. 1175 c.c. e l’art.
1375 c.c.).
L’esecuzione dei contratti aventi ad oggetto lavori, servizi, forniture, è diretta dal re-
sponsabile unico del procedimento, che controlla i livelli di qualità delle prestazioni,
avvalendosi del direttore dell’esecuzione del contratto o del direttore dei lavori, del co-
ordinatore in materia di salute e di sicurezza, nonché del collaudatore ovvero della com-
missione di collaudo, del verificatore della conformità, e accerta il corretto ed effettivo
svolgimento delle funzioni ad ognuno affidate.
Contratti pubblici
►Collaudo ▻certificato di collaudo
di lavori
Contratti pubblici
►Verifica di con-
di servizi e ▻ certificato di verifica di conformità
formità
forniture
►Certificare che l’oggetto del contratto in termini di prestazioni, obiettivi e

Ratio caratteristiche tecniche, economiche e qualitative sia stato realizzato ed
dei controlli eseguito nel rispetto delle previsioni contrattuali e delle pattuizioni con-
cordate in sede di aggiudicazione o affidamento

4
18 La tutela del contraente
18.1 #

del contenzioso
Il D.Lgs. 50/2016 individua e disciplina le misure precontenziose deflative che, quali
rimedi alternativi alla tutela giurisdizionale, si pongono come strumenti stragiudizia-
li di definizione delle liti.
►Disciplinato dall’art. 205 del Codice per i lavori affidati da amministrazioni

aggiudicatrici ed enti aggiudicatori, ovvero dai concessionari, vi si ricorre
quando, in seguito all’iscrizione di riserve sui documenti contabili, l’impor-
to economico dell’opera possa variare tra il 5% ed il 15% dell’importo con-
Accordo bonario trattuale. Le disposizioni in materia di lavori si applicano, in quanto compa-
tibili, anche ai contratti di fornitura di beni di natura continuativa o perio-
dica e di servizi, quando insorgano controversie in fase esecutiva degli stes-
si, circa l’esatta esecuzione delle prestazioni dovute (art. 206 del Codice)
►L’art. 208 del Codice definisce la transazione come quel rimedio esperibi-
le per risolvere le controversie relative a diritti soggettivi derivanti dall’ese-
cuzione dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, nel rispetto del
Transazione
codice civile. Essa è esperibile «solo ed esclusivamente» nell’ipotesi in cui
non risulti possibile ricorrere ad altri rimedi alternativi. Deve avere la for-
ma scritta a pena di nullità
►Trova applicazione per le controversie su diritti soggettivi, derivanti

dall’esecuzione dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi, forniture,
concorsi di progettazione e di idee (comprese quelle conseguenti al man-
cato raggiungimento dell’accordo bonario). Inoltre, si applica anche alle
Arbitrato controversie relative a concessioni e appalti pubblici di opere, servizi e
forniture in cui sia parte una società a partecipazione pubblica ovvero
una società controllata o collegata a una società a partecipazione pubbli-
ca, ai sensi dell’art. 2359 c.c., o che comunque abbiano ad oggetto opere
o forniture finanziate con risorse a carico dei bilanci pubblici
►L’art. 211 del Codice dei contratti espressamente attribuisce all’A.N.AC. il

potere di esprimere pareri vincolanti, su iniziativa della stazione appal-
tante o di una o più delle altre parti, relativamente a questioni insorte du-
Pareri
rante lo svolgimento delle procedure di gara. Dal punto di vista procedu-
di precontenzioso
rale, il parere deve essere rilasciato, previo contraddittorio, entro 30 gior-
dell’A.N.AC.
ni dalla ricezione della richiesta ed obbliga le parti, che preventivamente
abbiano acconsentito, ad attenersi a quanto in esso stabilito. Il parere vin-
colante è impugnabile innanzi al giudice amministrativo
►Impugnazione «dei bandi e degli altri atti generali e dei provvedimenti re-
Legittimazione ad
lativi a contratti di rilevante impatto», emessi da qualsiasi stazione appal-
agire in giudizio
tante, qualora l’A.N.AC. ritenga violate le norme in materia di contratti
dell’A.N.AC.
pubblici di lavori, servizi e forniture


5
24
►in presenza di un provvedimento adottato da una stazione appaltante, vi-
Legittimazione ad ziato da gravi violazioni della normativa del Codice dei contratti, l’A.N.AC.
agire in giudizio adotta un parere motivato, indicando i vizi di legittimità riscontrati: se la
dell’A.N.AC. stazione appaltante non si conforma al parere nel termine assegnato, l’Au-
torità può presentare ricorso giurisdizionale
►È uno strumento a carattere temporaneo introdotto – fino alla data di en-
trata in vigore del (futuro) regolamento unico di esecuzione, attuazione e
integrazione del Codice – al fine di prevenire controversie relative all’ese-
Collegio consulti-
cuzione del contratto.
vo tecnico
È facoltà delle parti convenire, prima dell’avvio dell’esecuzione o comun-
(art. 1, commi 11-
que non oltre 90 giorni da tale data, la costituzione del collegio con fun-
14, D.L. 32/2019
zione di asistenza per la rapida soluzione delle controversie di ogni natu-
conv. in L. 55/2019)
ra suscettibili di insorgere nel corso dell’esecuzione del contratto. In tale
ipotesi il collegio formula una proposta di soluzione alle parti che, qualo-
ra accolta, dà origine ad un accordo tra le stesse.
18.2 La tutela giurisdizionale innanzi al giudice ammi-

nistrativo
L’art. 244 del Codice dei contratti pubblici rimanda al Codice del processo amministra-
tivo per la individuazione delle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo.
►Relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture,

svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio,
all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei proce-
dimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale,
Spettano ivi incluse quelle risarcitorie e con estensione della giurisdizione esclusi-
alla giurisdizione va alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamen-
esclusiva del G.A. to dell’aggiudicazione ed alle sanzioni alternative
(art.133 c.p.a.) le ►Relative al divieto di rinnovo tacito dei contratti pubblici di lavori, ser-
controversie vizi, forniture, relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo
provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o pe-
riodica, nell’ipotesi di cui all’art. 115 del D.Lgs. 163/2006, nonché quelle
relative ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi, ai sensi
dell’art. 133, commi 3 e 4, dello stesso Codice dei contratti
Dal punto di vista processualistico, invece, il legislatore ha definito, agli artt. 119 e ss.
del Codice del processo amministrativo, un vero e proprio autonomo rito processua-
le in materia di appalti, che si discosta da quello ordinario in quanto riflette quelle pe-
culiarità proprie della materia e soddisfa quelle esigenze di celerità dovuto alla rilevan-
za degli interessi coinvolti.

6
La normativa sui contratti pubblici sta attraversando una fase di grandi cambiamenti,
che, ad oggi, sembrano essere solo un «anticipo» di un processo di restyling di più am-
In sintesi pio respiro.
Il testo normativo di riferimento è sempre il Codice dei contratti pubblici, D.Lgs. 50/2016.
Per un quadro completo della disciplina non si può, però, prescindere dalle numerose e
corpose modifiche apportate alla normativa vigente con il decreto sblocca cantieri, D.L.
32/2019 conv. in L. 55/2019.
In particolare, si ricorda che tale provvedimento normativo ha optato per un sistema
complesso di «sospensione» di alcune disposizioni del Codice al dichiarato fine di favo-
rire la crescita economica e dare impulso al sistema produttivo del Paese; in particolare
ha disposto:
a) da un lato, una sospensione in via sperimentale dell’efficacia di alcune disposizioni
fino al 31-12-2020, rimettendo poi — alla data prevista — al Parlamento la valutazio-
ne in ordine all’«opportunità del mantenimento o meno della sospensione stessa»;
b) dall’altro lato, solo una sospensione temporanea dell’efficacia di altre disposizioni
fino ad una data prestabilita, senza (apparente) opzione di rinnovo, dettando nel con-
tempo una disciplina transitoria.
Inoltre, lo sblocca cantieri, oltre alle modifiche a singole disposizioni del Codice, ha get-
tato le basi per un cambiamento radicale dell’intero assetto normativo della materia.
Se, infatti, con il D.Lgs. 50/2016 il legislatore aveva optato per un sistema flessibile di re-
golazione della materia, basato, oltre che sul Codice, su una serie di atti esecutivi — os-
sia gli atti attuativi di indirizzo (da adottarsi con decreto del Ministro delle infrastrutture
e dei trasporti, su proposta dell’Autorità nazionale anticorruzione (A.N.AC.) e previo pa-
rere delle competenti commissioni parlamentari) e le Linee–guida dell’A.N.A.C., che, in
quanto a carattere generale, hanno la finalità di offrire indicazioni interpretative ed ese-
cutive agli operatori del settore — con il D.L. 32/2019 il legislatore sembra optare per un
ritorno al passato attraverso l’accantonamento degli atti di regolazione flessibile e la pre-
visione di un (futuro) Regolamento unico recante disposizioni di esecuzione, attuazio-
ne e integrazione del Codice (si veda il nuovo art. 216, comma 27octies, del Codice). Pre-
sumibilmente il nuovo regolamento non sostituirà tutti i provvedimenti attuativi fino ad
oggi emessi ma solo quelli espressamente abrogati e interverrà in materie specificamen-
te indicate.
Fatta tale premessa, si rilevano le seguenti peculiarità del Codice:
— il sistema di centralizzazione e la qualificazione delle amministrazioni che vogliono
operare come stazioni appaltanti, al chiaro intento di ridurre il loro numero;
— la garanzia della parità di accesso alle procedure concorsuali di tutti gli operatori
economici dell’Unione europea e con particolare riguardo alle microimprese e alle
piccole e medie imprese;
— la maggiore attenzione a profili sociali legati ai contratti pubblici, come la tutela
dell’ambiente e la previsione di clausole sociali volte a promuovere la stabilità oc-
cupazionale del personale impiegato nell’esecuzione dei contratti;
— la previsione di una disciplina organica della concessione;
— una particolare attenzione ai cd. contratti sotto soglia, che, per gli importi di riferi-
mento, sono quelli nei quali maggiori sono le possibilità di comportamenti collusi-
vi e anticoncorrenziali.


7
24
note
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Parte Quinta
Governo del
territorio ed
espropriazione
per pubblica
utilità
1 La disciplina amministrativa della pro-

prietà privata e il governo del territorio
2 Gli atti ablatori e l’espropriazione

La disciplina amministrativa
1 della proprietà privata e
il governo del territorio
1 Il regime amministrativo della proprietà privata
▻la proprietà può essere pubblica o privata

►Art. 42 Cost.
Diritto ▻la legge ne disciplina acquisto, godimento e limiti
di proprietà
▻potere di usare, fruire e disporre di una cosa nei
►Diritto assoluto
confronti di chiunque e nei limiti fissati dalla legge
▻nell’interesse della proprietà pubblica (obblighi di

non fare imposti ai proprietari di fondi limitrofi a
beni demaniali o patrimoniali)
▻nell’interesse della difesa militare (vincoli connes-
si alle servitù militari nelle zone di frontiera e nelle
zone adiacenti le installazioni militari)
►Limiti negativi ▻di interesse idrogeologico ed agricolo (vincoli fi-
nalizzati alla tutela dell’equilibrio idrogeologico ed
agrario)
▻monopoli
▻di interesse urbanistico (tutela del territorio)
▻altri limiti (ad es., quelli dettati da esigenze di igie-
Regime giuridico ne, sanità pubblica etc.)
▻nell’interesse del demanio (es.: obblighi di manu-

►Obblighi positivi tenzione a carico dei proprietari frontisti)
▻nell’interesse dell’agricoltura (v. art. 836 c.c.)
▻atti di trasferimento coattivo del diritto (es.: espro-

priazione, requisizione in proprietà, confisca)
▻atti di attribuzione coattiva del diritto d’uso (es.:
►Privazione del di- requisizione in uso, occupazione temporanea)
ritto ▻provvedimenti che privano parzialmente del godi-
mento dei beni (es.: servitù di elettrodotto e simili)
▻altri atti che sacrificano diritti sui beni (es.: ordine
di distribuzione dei beni)
2
#

-
banistica
Nozione: l’urbanistica è quella branca del diritto che regola lo svolgimento delle atti-
vità di trasformazione del territorio (non solo degli aggregati urbani).

1iLa disciplina amministrativa della proprietà privata e il governo del territorio

1
25
2.1 Titolari e norme di riferimento
►Potestà legislativa concorrente delle Regioni ordinarie ed esclusiva delle

Regioni e Province speciali (art. 117 Cost.)
►Competenza a svolgere funzioni di indirizzo e coordinamento allo Stato
Titolari
►Progettazione e adozione degli strumenti urbanistici di livello comunale
della funzione
al Comune
urbanistica
►Adozione dei piani provinciali territoriali alla Provincia
►Città metropolitane per la pianificazione territoriale generale (art. 1, co.
44, lett. b), L. 56/2014)
►L. 1150/1942 (cd. legge urbanistica)

Legislazione ►L. 765/1967 (cd. legge ponte)
fondamentale ►D.P.R. 327/2001 (T.U. espropriazione)
►D.P.R. 380/2001 (T.U. edilizia)
2.2

►Normativi o pro- ▸provinciale di coordina-

grammatici (con- ▻territoriale di co- mento
tengono norme ordinamento
generali sull’asset- ▸urbanistica metropolitana
to del territorio,
da realizzare con ▻regolatore generale
piani attuativi, e ▻programma di fabbricazione
prov vedimenti
immediatamente ▻intercomunale
Piani urbanistici ▻di sviluppo urbanistico delle Comunità montane
precettivi, con ef-
(L. 1150/1942, cd.
fetto cd. confor- ▻dell’area o del nucleo di sviluppo industriale
legge urbanistica)
mativo) ▻territoriale paesistico
▻particolareggiato
►Attuativi (realiz- ▻di lottizzazione
zano la puntuale ▻di edilizia economica e popolare
attuazione delle ▻di recupero
norme generali) ▻programma pluriennale di attuazione
▻comparto edificatorio
3 I vincoli alla proprietà urbana
Il tema dei vincoli è in comune sia alla materia della pianificazione urbanistica che a
quella dell’espropriazione (cfr. gli artt. 9-11 T.U. espropriazione; sul punto v. anche am-
plius Cap. successivo).
In particolare, i vincoli conformativi trovano la loro ratio nell’art. 42 Cost., da cui deri-
va il cd. potere conformativo della P.A., ossia il potere di connotare giuridicamente, in
25 Parte QuintaiGoverno del territorio ed espropriazione

2
senso limitativo, il diritto di proprietà. Essi discendono dalle cd. zonizzazioni del terri-
torio comunale o di parte di esso, con cui si incide su una generalità di beni e, quindi,
nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti.
Viceversa, i vincoli preordinati all’esproprio sono quelle previsioni urbanistiche (loca-
lizzazioni) che incidono direttamente su un bene determinato, apponendovi un vinco-
lo funzionale alla realizzazione di un’opera pubblica, incompatibile quindi con la pro-
prietà privata.
▻derivano dalle localizzazioni

▻hanno durata di 5 anni
►Vincoli preordi-
nati all’espro- ▻decadono se non è tempestivamente dichiarata la
Vincoli posti priazione pubblica utilità
con il piano ▻possono essere motivatamente reiterati salvo in-
regolatore dennizzo del proprietario
generale
▻assoluti o relativi
►Vincoli confor-
▻derivano dalle zonizzazioni
mativi
▻destinati ad aree verdi o a bassa urbanizzazione
4 L’edilizia e il D.P.R. 380/2001
Nozione: l’edilizia è quella branca del diritto urbanistico che si occupa specificamen-
te degli aspetti esecutivi dell’attività edilizia, ossia della costruzione di manufatti sta-
bili destinati a soddisfare bisogni abitativi o produttivi.
Il diritto ad edificare, o jus aedificandi, spetta — come ha riconosciuto la Corte costi-
tuzionale con la importante sentenza n. 5 del 1980 — al proprietario del suolo su cui
viene costruito il manufatto, e costituisce quindi estrinsecazione del diritto di proprie-
tà. Tuttavia, l’attività edilizia è sottoposta all’esplicazione di poteri amministrativi fi-
nalizzati al controllo sull’assetto del territorio e sullo sviluppo urbanistico.
La disciplina dell’edilizia è oggi contenuta nel D.P.R. 380/2001, Testo Unico dell’edilizia,
che ha razionalizzato l’intera materia.
Il testo contempla le diverse ipotesi in cui può esplicarsi l’attività edilizia e detta la di-
sciplina dei titoli edilizi eventualmente necessari per realizzare gli interventi.
Si tratta di settori in cui, è opportuno anticiparlo, ha profondamento inciso la norma-
tiva di cui al D.Lgs. 222/2016, cd. Scia2, che ha riformato il regime amministrativo del-
le attività edilizie, dal momento che il D.P.R. 380/2001, in origine, prevedeva solo due
titoli abilitativi, e cioè il permesso di costruire e la denuncia di inizio attività, dia, oggi
segnalazione certificata di inizio attività, scia.


3
25
►Attività edilizia totalmente libera: comprende quegli interventi edilizi che
non necessitano di alcun titolo legittimante (art. 6, comma 1, D.P.R.
380/2001, come novellato dal D.Lgs. 22-11-2016, n. 222, cd. Scia 2 e dal-
la L. 124/2017). Vi rientrano, ad esempio, gli interventi di manutenzione
ordinaria, quelli diretti all’eliminazione delle barriere architettoniche, le
opere dirette a soddisfare esigenze contingenti e temporanee che possono
essere facilmente rimosse etc.). In argomento si ricordi che, con il D.M.
2-3-2018 è stato adottato il cd. «glossario dell’edilizia libera», che elenca
le opere che possono essere eseguite senza alcun titolo abilitativo (ad es.:
sostituzione di pavimentazioni interne o esterne, sostituzione di inferria-
te e opere anti-intrusione, interventi di eliminazione delle barriere archi-
tettoniche, installazione di pannelli solari etc.)
►Interventi subordinati a permesso di costruire: vi rientrano gli interven-
ti di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, come quelli, ad
esempio, di nuova costruzione, oppure di ristrutturazione urbanistica o
edilizia che portino a mutamenti della destinazione d’uso ovvero della sa-
goma dell’edificio (art. 10 D.P.R. 380/2001)
►Interventi subordinati a segnalazione di inizio attività (Scia): vi rientra-
no, tra gli altri, quelli di manutenzione straordinaria, di restauro e di risa-
namento conservativo delle parti strutturali dell’edificio, interventi di ri-
strutturazione edilizia diversi da quelli indicati nell’articolo 10 T.U. edili-
zia, le varianti a permessi di costruire che non incidono sui parametri ur-
banistici e sulle volumetrie, che non modificano la destinazione d’uso e la
Attività edilizia e categoria edilizia, non alterano la sagoma dell’edificio qualora sottoposto a
relativi titoli vincolo paesaggistico-culturale (art. 22 D.P.R. 380/2001, come novellato
dal D.Lgs. 222/2016). I lavori realizzati con Scia possono iniziare lo stesso
giorno in cui si presenta la documentazione, pur essendo previsti successi-
vamente controlli a campione sulle relative pratiche
►Interventi subordinati a segnalazione certificata di inizio di attività in
alternativa al permesso di costruire: possono essere realizzati mediante
Scia alcuni interventi di ristrutturazione, di nuova costruzione o di ristrut-
turazione urbanistica che, in genere, sono disciplinati dal permesso di co-
struire (art. 23 D.P.R. 380/2001, introdotto dal D.Lgs. 222/2016). In que-
sti casi, però, dopo la presentazione della Scia, occorrono almeno trenta
giorni prima di potere avviare i lavori
►Interventi subordinati a comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA):
gli interventi non riconducibili all’elenco di cui ai citati articoli 6, 10 e 22
T.U. edilizia, sono realizzabili previa comunicazione, anche per via telema-
tica, dell’inizio dei lavori da parte dell’interessato all’amministrazione com-
petente, fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regola-
menti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente, e comunque
nel rispetto delle altre normative di settore (sicurezza, anti incendio, an-
tisismica) aventi incidenza sull’attività edilizia stessa (art. 6bis D.P.R.
380/2001, introdotto dal D.Lgs. 222/2016).
Si tratta, in particolare, delle attività di restauro e risanamento conservati-
vo che non interessano parti strutturali dell’edificio nonché la manuten-
zione straordinaria leggera, che non altera la volumetria e senza modifi-
che di sagoma, prospetti e parti strutturali dell’edificio

4
Il permesso di costruire è il provvedimento legittimante le trasformazioni urbanistiche ed
Osservazioni
edilizie. L’art. 10 D.P.R. 380/2001 individua gli interventi da sottoporre a permesso: inter-
venti di nuova costruzione; di ristrutturazione urbanistica e di ristrutturazione edilizia
che portino ad un organismo edilizio diverso dal precedente.
Esso viene rilasciato, da parte del dirigente o responsabile dello sportello unico edilizia
— che rappresenta l’unico punto di accesso per il privato interessato in relazione a tutte
le vicende amministrative riguardanti il titolo abilitativo e l’intervento edilizio oggetto
dello stesso, che fornisce una risposta tempestiva in luogo di tutte le pubbliche ammini-
strazioni, comunque coinvolte — al proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per ri-
chiederlo.
È trasferibile, insieme all’immobile, ai successori o aventi causa, nonché oneroso (com-
portando la corresponsione di un apposito contributo variamente commisurato in base
all’intervento).
Il relativo rilascio deve avvenire in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici,
dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente ed è comunque su-
bordinato alla esistenza delle opere di urbanizzazione primaria o alla previsione da par-
te del Comune di riferimento dell’attuazione delle stesse nel successivo triennio, ovvero
all’impegno degli interessati di procedere all’attuazione delle medesime contemporane-
amente alla realizzazione dell’intervento oggetto del permesso.
In caso di contrasto, infatti, tra l’intervento per cui si chiede il permesso di costruire e le
previsioni di strumenti urbanistici adottati, viene sospesa ogni determinazione in ordi-
ne alla domanda.
Il D.Lgs. 222/2016, cd. decreto Scia 2, emanato in attuazione di una delega contenuta
nella legge di riforma della pubblica amministrazione (L. 124/2015), ha apportato nu-
In sintesi
merose novità in materia edilizia.

Esso infatti, semplificando l’assetto normativo in materia, ha organizzato cinque pro-
cedure da seguire per la realizzazione dei relativi interventi:
— l’attività di edilizia libera, per cui non servono comunicazioni;
— la comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA);
— il permesso di costruire;
— la Scia;
— la Scia alternativa al permesso di costruire.


5
25
note
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Gli atti ablatori
2 e l’espropriazione
1 Il potere ablatorio
Il potere ablatorio è quello con cui una pubblica amministrazione, per un vantaggio
della collettività, sacrifica l’interesse ad un bene della vita di un privato cittadino (GIAN-
NINI).
Le forme e l’intensità del sacrificio imposto variano in relazione ai diversi provvedimen-
ti: esso può consistere nella semplice limitazione di una facoltà, nell’imposizione di un
obbligo o, ancora, nell’estinzione di un diritto del privato (es.: espropriazione).
►Privativo di una facoltà o diritto facente capo al destinatario del provve-

Effetti dell’atto dimento
ablativo ►Acquisitivo di una facoltà o diritto a favore di un soggetto beneficiario
(espropriante)
▻limitano diritti di natura personale costituzional-

►Personali
mente garantiti (es.: ordini di polizia)
▻incidono su rapporti di obbligazione, nel senso che

Classificazione dei ►Obbligatori la P.A. obbliga il privato ad una certa prestazione
provve dimenti (es.: imposizioni tributarie)
ablatori
▻incidono su dirit- ▻obbligo di indennizzo
►Reali ti reali (es.: espro- ▻motivi di interesse generale
priazione) ▻riserva di legge
►Il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista effi-
Efficacia
cacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stes-
(art. 21bis
so effettuata anche nelle forme stabilite per la notifica agli irreperibili nei
L. 241/1990)
casi previsti dal codice di procedura civile
2 Espropriazione per pubblica utilità
Nozione: l’espropriazione, ai sensi dell’art. 834 c.c., è quell’istituto di diritto pubblico

in base al quale un soggetto, contro il pagamento di una giusta indennità, può essere
privato, in tutto o in parte, di uno o più beni immobili di sua proprietà per una causa di
pubblico interesse, legalmente dichiarata.
L’attuale testo di riferimento in materia è il D.P.R. 327/2001, T.U. espropriazioni, che
assembla e coordina in un unico sistema le procedure espropriative, sostituendole con
un modello unico di procedimento espropriativo, valevole per tutti gli interventi.

2iGli atti ablatori e l’espropriazione

7
25
Espropriazione ►Principio della riserva di legge
per pubblica utilità
►Obbligo di indennizzo
(e atti ablativi in
generale) ►Motivi di interesse generale a fondamento dell’atto ablatorio
▻l’espropriato, ossia il soggetto, pubblico o privato,

titolare del diritto espropriato
▻l’autorità espropriante, che è l’autorità amministrati-
va titolare del potere di espropriare e che cura il relati-
vo procedimento, ovvero il soggetto privato al quale
►Parti sia stato attribuito tale potere in base ad una norma
▻il beneficiario dell’espropriazione, ossia il sogget-
to, pubblico o privato, a favore del quale è emesso
il decreto di esproprio
▻il promotore dell’espropriazione, che è il soggetto,
pubblico o privato, che richiede l’espropriazione
Elementi
del rapporto ▻diritto di proprietà o altro diritto reale, compresi
espropriativo ►Oggetto
i diritti reali di godimento
▻somma di danaro non necessariamente commisu-

rata alla effettiva entità del danno sofferto dall’aven-
te diritto, ma collegato a parametri prestabiliti per
legge o contratto
►Indennizzo
▻presupposto di le-
gittimità dell’atto ▸unico
espropriativo pre-
visto dalla Costi- ▸giusto
tuzione
►Edifici aperti al culto

Non sono
►Beni demaniali e beni patrimoniali indisponibili
espropriabili
►Sedi di rappresentanze diplomatiche di Stati esteri
3 La disciplina dell’espropriazione
Fonte normativa ►D.P.R. 327/2001, cd. Testo Unico in materia espropriativa
►L’autorità espropriante è anche quella competente alla realizzazione

dell’opera pubblica o di pubblica utilità (cd. principio di concentrazione
o di simmetria)
Competenza
(art. 6 ►Le amministrazioni statali e delle autonomie territoriali individuano ed
D.P.R. 327/2001) organizzano l’Ufficio per le espropriazioni, mediante il quale il cittadino
può esercitare nel concreto i propri diritti di partecipazione ai procedi-
menti espropriativi, tra cui l’accesso ai documenti amministrativi e la vi-
sione degli atti depositati

8
▻il vincolo preordinato all’esproprio individua pre-
cisamente il luogo interessato alla realizzazione di
un’opera pubblica o di pubblica utilità. Ha la dura-
►Apposizione del ta di cinque anni: entro tale termine può essere
vincolo (approva- emanato il provvedimento che comporta la dichia-
zione del piano razione di pubblica utilità dell’opera; se non è tem-
urbanistico gene- pestivamente dichiarata tale pubblica utilità, il vin-
rale, o variante, colo preordinato all’esproprio decade (art. 9, com-
che prevede l’ese- mi 2 e 3)
cuzione dell’opera
pubblica) ▻Il vincolo preordinato all’esproprio, dopo la sua
decadenza, può essere motivatamente reiterato,
attraverso l’approvazione di una variante di piano
o di un nuovo strumento urbanistico
▻il provvedimento che dispone la pubblica utilità

dell’opera può essere emanato fino a quando non
►Dichiarazione di
è decaduto il vincolo preordinato all’esproprio
pubblica utilità
▻ai sensi dell’art. 12 D.P.R. 327/2001, la dichiarazio-
(essa consegue im-
ne di pubblica utilità si intende disposta quando
plicitamente per le
l’autorità espropriante approva a tale fine il proget-
opere conformi
to definitivo dell’opera pubblica o di pubblica uti-
allo strumento ur-
Procedimento lità, o di qualunque altro strumento urbanistico o
banistico – art. 12
di altro provvedimento ai quali la normativa vigen-
– altrimenti di-
te riconosca tale effetto
scende esplicita-
▻nel provvedimento che comporta la dichiarazione
mente dall’appro-
di pubblica utilità dell’opera può essere stabilito il
vazione del pro-
termine entro il quale il decreto di esproprio va
getto dell’opera da
emanato. In mancanza, il decreto di esproprio può
realizzare – artt.
essere emanato entro il termine di cinque anni, de-
18-19)
corrente dalla data in cui diventa efficace l’atto che
dichiara la pubblica utilità dell’opera
▻il subprocedimento di determinazione dell’inden-

nità si concretizza nella proposta fatta dal promo-
tore dell’espropriazione ai proprietari interessati
►Determinazione che, a loro volta, possono presentare osservazioni
dell’indennità di scritte e depositare documenti. Tale fase, in con-
esproprio (prov- traddittorio tra le parti, può anche condurre alla
visoria e definiti- conclusione dell’accordo di cessione volontaria,
va): art. 37 D.P.R. ossia un accordo tra P.A. e privato che definisce il
327/2001 procedimento espropriativo con l’acquisizione del
ben (al posto del decreto di esproprio), previa ac-
cettazione da parte dell’espropriando dell’indenni-
tà provvisoria offertagli


9
25
▻viene emanato entro il termine di scadenza dell’ef-
ficacia della dichiarazione di pubblica utilità. Esso
►Decreto di espro-
svolge una funzione di riepilogo dell’intera vicen-
prio (passaggio
da espropriativa ed il suo principale effetto è quel-
della proprietà) ed
lo di produrre il trasferimento del diritto dell’espro-
Procedimento esecuzione a mez-
priando nella sfera giuridica del beneficiario. L’ese-
zo di immissione
cuzione del decreto si attua attraverso la immissio-
verbalizzata nel
ne nel possesso del bene documentata con redazio-
possesso dei beni
ne di apposito verbale entro il termine perentorio
di due anni dall’emanazione
4 Criteri di computo dell’indennizzo
►Aree edificabili: ▻con riduzione del 25% in caso di epropriazione fi-

valore venale del nalizzate ad interventi di riforma economico-so-
Criteri bene ciale
di computo
dell’indennizzo ►Aree non edificabili: valore agricolo
(artt. 37 e ss. ►Aree legittimamente edificate: valore venale del bene
D.P.R. 327/2001) ►Aree destinate ad opere private di pubblica utilità: valore venale del bene,
tranne per le opere rientranti nell’edilizia residenziale pubblica conven-
zionata e agevolata
5 L’occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio
►Consiste nell’immissione in possesso, da parte dell’espropriante, dei beni

immobili da espropriare prima dell’emissione del decreto di esproprio
Occupazione ►Il decreto di occupazione deve essere motivato
d’urgenza
preordinata ▻in ipotesi di urgenza qualificata in ordine ai lavori
all’espropriazione ►Tale occupazione da eseguire in relazione alla natura delle opere
(art. 22bis è consentita solo ▻per interventi di rilevanza strategica previsti dalla
D.P.R. 327/2001) nei casi previsti dal legge cd. obiettivo (L. 443/2001)
legislatore, e cioè ▻quando ci sono oltre 50 destinatari della procedu-
ra espropriativa
6 La retrocessione del bene espropriato
▻decorso di dieci anni senza realizzare o comincia-

re l’opera pubblica, dalla data di esecuzione del de-
creto di esproprio: diritto di chiedere l’accertamen-
Retrocessione ►Totale
to della decadenza della dichiarazione di pubblica
utilità, la restituzione del bene ed il pagamento di
una indennità

0
▻l’opera pubblica è stata realizzata, ma una parte del
Retrocessione ►Parziale bene non viene utilizzata: possibilità di chiederne
la restituzione
7 $

►Giu r i s d i z i on e
▻per le controversie aventi ad oggetto atti, provve-
esclusiva del G.A.
dimenti, accordi e comportamenti, riconducibili an-
(art. 133 Codice
che mediatamente all’esercizio di un pubblico po-
processo ammi-
Autorità tere della P.A.
nistrativo)
giudiziaria
►Giurisdizione del ▻per le controversie riguardanti la determinazione e la
G . O. ( a r t . 5 3 corresponsione delle indennità in conseguenza
D.P.R. 327/2001) dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa
8 L’acquisizione provvedimentale
Il problema della occupazione illegittima di un’area da parte della P.A. con conseguen-
te irreversibile trasformazione della stessa è stato affrontato in più occasioni sia dalla
giurisprudenza che dal legislatore: attualmente tale questione rinviene una disciplina
positiva nell’art. 42bis D.P.R. 327/2001, Testo Unico delle espropriazioni, introdotto
dal D.L. 6-7-2011, n. 98, conv. in L. 15-7-2011, n. 111.
Con la detta norma, concernente l’ipotesi in cui un’autorità utilizzi senza titolo un
bene immobile per scopi di interesse pubblico, il legislatore ha previsto che il bene in
questione, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o
dichiarativo della pubblica utilità, può essere acquisito, non retroattivamente, al patri-
monio indisponibile dell’autorità che lo utilizza, previa valutazione degli interessi in con-
flitto e dietro corresponsione al proprietario di un indennizzo per il pregiudizio patrimo-
niale e non patrimoniale subìto. Quest’ultimo viene forfettariamente determinato dal
legislatore nella misura del dieci per cento del valore del bene.
L’istituto si applica quando sia stato annullato il precedente atto da cui era sorto il vin-
colo preordinato all’esproprio ovvero l’atto che aveva dichiarato la pubblica utilità di
un’opera o il decreto di esproprio, nonché durante la pendenza di un giudizio per l’an-
nullamento dei menzionati atti, ma a condizione che l’amministrazione, che ha adot-
tato il precedente atto impugnato, lo ritiri.
Considerato che il provvedimento di acquisizione comporta il passaggio del diritto di
proprietà del bene (sotto condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute
ovvero del loro deposito presso la Cassa depositi e prestiti S.p.A.), esso deve essere tra-
scritto presso la Conservatoria dei registri immobiliari a cura dell’amministrazione pro-
cedente e trasmesso in copia all’ufficio competente all’aggiornamento degli elenchi
degli atti da cui deriva la dichiarazione di pubblica utilità ovvero con cui è disposta
l’espropriazione. La stessa autorità procedente, poi, deve trasmettere una copia inte-
grale del provvedimento di acquisizione, entro 30 giorni, alla Corte dei conti.


1
26
►Utilizzo di un bene immobile, modificato in assenza di un valido ed effi-
cace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità
►Valutazione degli interessi in conflitto
►Corresponsione al proprietario di un indennizzo per il pregiudizio patri-
Art. 42bis moniale e non patrimoniale
D.P.R. 327/2001 ►Acquisizione del bene al patrimonio indisponibile dell’autorità che lo uti-
lizza
►Efficacia non retroattiva del provvedimento di acquisizione
►Specifica motivazione in ordine alle attuali ed eccezionali ragioni di inte-
resse pubblico sotteso al provvedimento
Effetto del
provvedimento ►Passaggio del diritto di proprietà del bene all’autorità procedente
di acquisizione
9 Gli altri atti ablatori
9.1 Requisizione in proprietà
È un provvedimento ablatorio eccezionale e necessitato che ha luogo per esigenze

di carattere militare.
►Beni mobili indicati dalla legge (es.: mezzi di trasporto)

Oggetto
►Dietro indennità dovuta dal trasferimento
9.2 Trasferimento coattivo dei diritti d’uso
▻immobili (es.: edifici per alloggiare senza tetto di

►Requisizione in pubblici disastri)
uso
▻aziende
►O c c u p a z i o n e ▻strumentale alla realizzazione di opere dichiarate

Ipotesi temporanea di pubblica utilità
►Provvedimenti
▻espropriano o costituiscono servitù o altre limita-
che privano par-
zioni (es.: servitù di elettrodotto di appoggio di cas-
zialmente del go-
sette postali)
dimento dei beni
9.3 Atti ablatori di urgente necessità
Sono quelli che la legge disciplina molto sommariamente, fissando soltanto i presup-
posti di urgenza indispensabili per la loro adozione; tali atti sono, quindi, atipici dal pun-
to di vista contenutistico e sono legittimi se adottati nei soli casi tassativi stabiliti dal
legislatore.

2
▻occupazioni necessitate da forza maggiore (eventi
►Occupazione di naturali calamitosi)
urgenza ▻occupazioni necessitate dall’urgenza di eseguire
opere dichiarate indifferibili e urgenti
▸beni mobili
►Requisizione di ▻grave necessità
Tipi urgenza pubblica ▸beni immobili: requisizione
in uso
►Ordini di distru- ▸ordini di distruzione di beni

zione di beni e ▻fini preventivi e ▸ordini di non utilizzazione
provvedimenti si- cautelari dei beni
milari ▸sequestro cautelare di beni
9.4
;*
#

#
-
biere
▻sanzionatorio
▻repressivo
▻successivo
Confisca ▻ablativo (ma ricade non nell’art. 42, co. 3, Cost. ben-
►Provvedimento sì nell’art. 25, co. 2, Cost.)
sanzionatoria
▻acquisitivo (dal privato il bene passa alla P.A. sen-
za corrispettivo)
▻relativo alla cosa servita a commettere un illecito o
che ne costituisce il prodotto
Sequestro ►Atto ablativo

amministrativo ►Atto prettamente cautelare
Avocazione
di cave e torbiere ►Quando il proprietario non sfrutta (o sfrutta male) il bene
alle Regioni
10
0 Il diritto amministrativo sanzionatorio: l’il-
lecito amministrativo
Tutte le forme di illecito presentano un aspetto comune: la violazione di una regola
posta dall’ordinamento.
Nell’illecito civile la norma violata è posta a tutela di interessi individuali e patrimonia-
li, mentre nell’illecito penale e in quello amministrativo la norma mira a tutelare in-
teressi di carattere pubblico. Tali illeciti, a loro volta, differiscono tra loro perché, men-
tre l’illecito penale è la conseguenza della violazione di una norma penale e, quindi, è
diretto a ripristinare l’ordine sociale «violato», al contrario l’illecito amministrativo se-
gue alla violazione di un interesse pubblico di specifica attribuzione della P.A.


3
26
Oltretutto, in materia, occorre ricordare che la L. 689/1981, depenalizzando i reati con-
travvenzionali puniti con la sola pena pecuniaria, ha fatto rientrare nell’ambito dell’il-
lecito amministrativo fattispecie costituenti precedentemente degli illeciti penali.
Un’ulteriore rilevante differenza è riscontrabile laddove si considera che mentre la san-

zione penale è applicabile solo alle persone fisiche per il principio societas delinquere
Differenze
non potest, quella amministrativa lo è anche alle persone giuridiche (GALLI).

Sebbene, quindi, trattasi di figure distinte tra loro, nulla esclude che possa configurar-
si una situazione di concorso tra le stesse. Al riguardo, va osservato che la L. 689/1981
ha introdotto il principio di specialità tra illecito penale ed illecito amministrativo, in
forza del quale si sono notevolmente ridotte le ipotesi di concorso.
10.1 <

Nozione: con la L. 689/1981 il legislatore ha limitato il concetto di «illecito amministra-
tivo» alle sole trasgressioni di doveri di carattere generale cui l’ordinamento ricollega,
come conseguenza giuridica, il pagamento di una somma di denaro, a titolo di sanzio-
ne amministrativa.
►Legalità
►Responsabilità per dolo o colpa
►Esclusione della responsabilità per esistenza di una causa di giustificazione
Principi
►Concorso di persone
►Personalità dell’obbligazione
►Continuazione
Sanzione ►Consiste nel pagamento di una somma non inferiore a 10 euro e non su-
amministrativa periore a 15.000 euro, salvo che si tratti di sanzione proporzionale, ossia
pecuniaria in base all’entità della violazione
10.2 Tipologie di sanzioni amministrative
►Sanzionatorio, repressivo e successivo, poiché comporta il trasferimen-

to coattivo della cosa che è servita a commettere l’illecito dal privato alla
P.A.
La confisca è un
►Ablatorio del diritto di cui è titolare il destinatario del provvedimento (an-
provvedimento
che se differisce dall’espropriazione in senso stretto)
►Acquisitivo, in quanto comporta l’acquisto, a titolo originario, e la piena
disponibilità da parte della P.A.
Oltre alla finalità sanzionatoria, tale istituto persegue anche lo scopo di prevenire il
pericolo nascente dal possesso di determinati oggetti da parte dei trasgressori di nor-
me amministrative: ad es., la confisca di un veicolo come sanzione accessoria conse-
guente alla violazione del Codice della strada.

4
▻può avere ad oggetto le cose che servirono o furono
►Confisca facoltativa
destinate a commettere l’illecito amministrativo
Tipologie
▻deve avere ad oggetto le cose che sono il prodotto
►Confisca obbliga-
dell’illecito amministrativo, sempre che apparten-
toria
gano ad uno degli autori dell’illecito
Sequestro ►È un atto «ablatorio» affine alla confisca a cui è in genere preordinato ma
amministrativo ne differisce poiché comporta una temporanea indisponibilità del bene
►Si inquadra nel procedimento di riscossione dei tributi ed è un atto con

Fermo
cui le amministrazioni o gli enti competenti impongono un vincolo di de-
amministrativo
stinazione su un bene mobile registrato dell’obbligato (ad es.: un’auto)
L’espropriazione consiste nel trasferimento coattivo, per ragioni di pubblico interes-

se, della proprietà o di altro diritto reale su un bene del privato, alla P.A., previa cor-
In sintesi
responsione di un equo indennizzo a favore del soggetto espropriato.

L’espropriazione in senso tecnico è quindi caratterizzata:
— dalla sottrazione autoritativa del diritto di proprietà o di altro diritto reale al suo ti-
tolare (cd. effetto ablativo- privativo);
— dal connesso trasferimento del diritto ablato in capo ad altro soggetto (cd. effetto
appropriativo-traslativo).
Dal punto di vista della disciplina, la materia espropriativa è caratterizzata dalla cd.
«poliedricità di fonti» (CARINGELLA) che regolamentano il diritto di proprietà e le mo-
dalità con le quali lo stesso può essere sacrificato.
A livello nazionale ricordiamo:
— l’art. 42, comma 3, Cost., che stabilisce che la proprietà privata può essere, nei casi
preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale;
— l’art. 834 c.c., che prevede che nessuno può essere privato in tutto o in parte dei beni
di sua proprietà, se non per causa di pubblico interesse legalmente dichiarata e con-
tro il pagamento di una giusta indennità;
— il D.P.R. 8-6-2001, n. 327, cd. Testo Unico espropriazioni (T.U.ES.), che è la fonte
principale della disciplina ed ha introdotto un modello unico di procedimento espro-
priativo, valevole per tutti gli interventi di esproprio.
A livello sovranazionale, si ricordano:
— l’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione EDU che riconosce a ogni per- r
sona fisica o giuridica il diritto al rispetto dei suoi beni e vieta l’espropriazione per
pubblica utilità che sia avvenuta in modo non conforme alla legge e ai principi ge-
nerali del diritto internazionale;
— l’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, che annovera il
diritto di proprietà tra i diritti fondamentali della persona.
Il principale fondamento normativo dell’espropriazione per pubblica utilità è comun-
que il citato art. 42 Cost., dal quale si evincono i tre fondamentali principii posti a presi
presi--
dio della materia: la riserva di legge, l’obbligo di indennizzo e la sussistenza di motivi
di interesse generale a fondamento dell’atto ablativo.


5
26
note
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Parte Sesta
La responsabilità
della P.A. e
verso la P.A.
1 Responsabilità della P.A. verso terzi
2 La responsabilità del pubblico dipendente

verso la P.A. e i terzi e il ruolo della
Corte dei conti
La responsabilità della P.A.
1 verso terzi
1 Gli obblighi della P.A.
Nozione: la P.A., nel provvedere alla realizzazione dei suoi compiti (con mezzi di dirit-
to pubblico o con mezzi di diritto privato), entra in rapporto con altri soggetti giuridici,
nei confronti dei quali assume spesso degli obblighi.
►Obblighi di sop-
▻tollerare che terzi fruiscano di beni pubblici
portare
►Obblighi di non ▻astenersi dal compiere attività vietate da norme (es.:

Obblighi primari fare neminem laedere) o contratti
►Obblighi di fare ▻attivarsi quando richiesto o dovuto
►Obblighi di dare ▻consegnare oggetti determinati, somme di denaro
►Sorgono dalla vio-

Obblighi
lazione degli ob- ▻responsabilità della P.A.
secondari
blighi primari
La violazione dei detti obblighi comporta una responsabilità per la P.A. che, dal pun-
to di vista giuridico, è chiamata a rispondere di un certo fatto e a sopportarne le con-
seguenze previste dalla legge.
La Cassazione, infatti, ha stabilito che dall’art. 2043 c.c. discende il diritto al risarcimen-
to ogni volta che viene cagionato un danno ingiusto, a prescindere dalla distinzione tra
diritti soggettivi e interessi legittimi. La responsabilità della P.A. per lesione di questi
ultimi è attualmente confluita nell disciplina del Codice del processo amministrativo
(D.Lgs. 104/2010, art. 30, comma 2).
2 Concetto e tipi di responsabilità

Nozione: la responsabilità si configura quale situazione giuridica soggettiva sfavore-
vole in cui viene a trovarsi il soggetto che, avendo posto in essere un comportamento
antigiuridico (ossia illecito) è assoggettabile a una sanzione.
La responsabilità giuridica può, a sua volta, essere civile, penale e amministrativa.

1iLa responsabilità della P.A. verso terzi

9
26
▻ipotesi previste dall’art. 2043 e ss. c.c. con conse-
►Civile
guente risarcimento del danno
Responsabilità
giuridica ►Penale ▻violazione di norme penali
►Amministrativa ▻violazione di doveri amministrativi
La responsabilità giuridica può ricadere anche sulla P.A.: questa può essere responsa-
bile sia civilmente che amministrativamente. Non può, invece, essere responsabile pe-
nalmente, perché la responsabilità penale è personale, e soltanto le persone fisiche
possono esserne investite.
Le situazioni giuridiche soggettive la cui lesione può dar luogo a responsabilità della
P.A. comprendono, come anticipato, sia i diritti soggettivi sia gli interessi legittimi (dopo
la storica sentenza della Cassazione n. 500/1999).
3 Responsabilità civile della P.A. per fatti il-

leciti
Nozione: la responsabilità civile è il dovere giuridico imposto ad un soggetto di risar-
cire il danno prodotto ad un altro soggetto, in conseguenza della violazione della sfe-
ra giuridica di quest’ultimo.
▻violazione di un obbligo derivante da un preesi-

►Contrattuale
stente rapporto obbligatorio
▻violazione del principio del neminem laedere, art.

2043 c.c. (si basa sui medesimi principi del diritto
Responsabilità ►Extracontrattuale
privato, con la necessaria presenza della imputabi-
civile
lità della condotta alla P.A.)
▻discende dalla violazione delle norme che regola-

►Precontrattuale no la fase delle trattative in ambito contrattuale
(artt. 1337 e 1338 c.c.)
4 La responsabilità extracontrattuale della P.A.
▻qualunque fatto doloso o colposo che cagiona ad

Riferimento altri un danno ingiusto obbliga colui che ha com-
►Art. 2043 c.c.
normativo messo il fatto a risarcire il danno. Anche la P.A. sog-
giace a questa regola
►Condotta da cui sia ▻attiva

derivato un danno ▻omissiva
Elementi
►Antigiuridicità ▻violazione di norme giuridiche cd. di relazione (sal-
della condotta vo cause di giustificazione)
27 Parte SestaiLa responsabilità della P.A. e verso la P.A.

0
►Riferibilità della ▻sufficienza del nesso di necessaria occasionalità
condotta alla P.A. (Cass. 10803/2000)
►Elemento psicolo- ▻dolo

gico (o imputabi-
lità) ▻colpa
Elementi ▻lesione di un diritto soggettivo perfetto

►Evento dannoso
▻lesione dell’interesse legittimo
►Nesso di causalità
fra fatto antigiuri- ▻causalità di fatto penalistica (causalità adeguata)
dico ed evento ▻causalità giuridica (artt. 1223 e 2056 c.c.)
dannoso
5 La responsabilità contrattuale della P.A.
▻trovano applicazione i principi generali previsti dal

Responsabilità ►Contrattuale
codice civile (art. 1218 c.c.)
Essa si basa sulla valutazione di un precedente rapporto obbligatorio già vincolante

per le parti, sorto in virtù di contratto, legge, atto unilaterale o, ancora, in base ad un
precedente atto illecito (obbligazione di risarcimento).
6 La responsabilità precontrattuale
▸receda dalle trattative in ma-

niera ingiustificata
▸violi le norme di condotta
▻violazione dei che devono essere rispetta-
principi di corret- te durante la procedura di
tezza e buona fede evidenza pubblica
(artt. 1337 e 1338
c.c.); nei contratti ▸stipuli un contratto invalido o
ad evidenza pub- inefficace o ponga in essere
Responsabilità ►Precontrattuale atti di dolo o violenza
blica si configura
qualora la P.A. ▸revochi gli atti di aggiudica-
zione della gara per sopravve-
nuta indisponibilità delle ri-
sorse finanziarie
▻è controverso l’inquadramento nella responsabili-

tà contrattuale o extracontrattuale (tesi quest’ulti-
ma ormai maggioritaria)


1
27
Dottrina e giurisprudenza hanno previsto una ulteriore ipotesi di responsabilità configu-
Osservazioni
rabile in capo alla pubblica amministrazione: la cd. responsabilità da contatto ammini-
strativo qualificato.
Tale responsabilità presuppone la sussistenza di un contatto qualificato tra P.A. e priva-
to, in forza dell’instaurazione di un procedimento amministrativo, dal quale discende-
rebbero alcuni obblighi di protezione in capo alla P.A. medesima.
7 La cd. responsabilità oggettiva
▻responsabilità dei
padroni e com-
►Responsabilità mittenti (art. 2049
▸responsabilità indiretta
per fatto altrui c.c.) e del proprie-
tario (art. 2054,
co. 3, c.c.)
Responsabilità ►Responsabilità ▻presunzione di

▸è discussa la configurabilità
oggettiva per fatto proprio colpa a carico di
in capo alla P.A., visto che
incolpevole chi svolge un’atti-
questa persegue finalità
vità pericolosa
pubbliche
(art. 2050 c.c.)
►Responsabilità ▻purché la P.A. abbia la possibilità di esercitare una

per cose in custo- concreta attività di vigilanza e controllo, idonea ad
dia (art. 2051 c.c.) impedire l’insorgere di cause di pericolo per i terzi
8 La responsabilità da atto lecito
Nozione: la responsabilità della pubblica amministrazione in alcuni casi può scaturire

da atti leciti. Si tratta, in linea di massima, di casi in cui il soggetto pubblico, svolgen-
do un’attività perfettamente lecita e finalizzata al soddisfacimento di interessi pubbli-
ci, provochi il sacrificio di un diritto soggettivo del privato; in tali evenienze, l’ordinamen-
to prevede l’obbligo di corresponsione, da parte della P.A., di un indennizzo.
►Obbligo di corresponsione da parte della P.A. di un indennizzo quale mez-

Indennizzo zo diretto ad un riequilibrio parziale, anche se non meramente simbolico,
del pregiudizio subìto
Tale indennizzo va distinto dal risarcimento, in quanto, mentre quest’ultimo si atteg-

gia a strumento di reintegrazione completa della sfera giuridica violata, il primo rap-
Differenze
presenta un mezzo diretto ad un riequilibrio parziale, anche se non meramente simbo-

lico, del pregiudizio subìto.
27 Parte SestaiLa responsabilità della P.A. e verso la P.A.

2
Uno dei profili più spinosi del tema «responsabilità» è quello del rapporto tra la respon-
sabilità della P.A. come ente e la responsabilità dei suoi agenti, ossia dei suoi funzio-
In sintesi nari (v. anche Capitolo sucessivo).
Il principale referente è rappresentato dall’art. 28 Cost., che afferma che i funzionari
ed i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secon-
do le leggi penali, civili, amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti. In
tali casi, la responsabilità civile si estende allo Stato ed agli enti pubblici.
Si tratta di un tipo di responsabilità solidale e diretta, pure con riguardo allo Stato e
agli enti, dal momento che gli atti dei dipendenti sono imputabili alla P.A. di apparte-
nenza in base al rapporto organico e in virtù del principio di preposizione (CHIEPPA -
GIOVAGNOLI).
Questo sistema, in particolare, è stato accolto e perfezionato nel T.U. degli impiegati
civili dello Stato, D.P.R. 3/1957, che tuttavia ha posto delle limitazioni di responsabili-
tà stabilendo che, per poter agire direttamente contro gli impiegati, occorre che que-
sti ultimi abbiano agito con dolo o colpa grave. La responsabilità dell’impiegato è poi
esclusa se questi abbia agito per legittima difesa o sotto violenza fisica, sempre che ne
abbia riferito ai superiori; se poi ha operato nell’osservanza di un ordine, la responsa-
bilità risale a chi abbia impartito l’ordine.
In ogni caso, la norma costituzionale parrebbe orientata alla considerazione di una re-
sponsabilità «diretta» del funzionario e del dipendente dell’amministrazione; solo in
via sussidiaria o solidale viene richiesta la responsabilità dell’ente (questa verrebbe a
configurarsi pertanto, come una forma di responsabilità indiretta) (così D’ORSOGNA-
SCOCA).
La medesima dottrina ha anche posto in rilievo il fatto che le responsabilità della P.A.
e quelle dei dipendenti non sono «simmetriche» bensì parallele.
Occorre poi considerare ulteriori articoli della Costituzione importanti per inquadrare
la responsabilità della P.A.: l’art. 103 Cost., che prevede la tutela nei confronti della P.A.
per gli interessi legittimi e, in particolare materie indicate dalla legge, anche dei diritti
soggettivi, dinanzi al Consiglio di Stato e agli altri organi di giustizia amministrativa;
l’art. 113 Cost., che invece, dispone che contro gli atti della P.A. è sempre ammessa la
tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdi-
zione ordinaria amministrativa.


3
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note
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La responsabilità del pubblico
2 dipendente verso la P.A. e i terzi
e il ruolo della Corte dei conti
1 La responsabilità nei confronti della P.A.: fon-

damento e distinzioni
Accanto alla responsabilità della pubblica amministrazione va ora esaminata la re-
sponsabilità dei pubblici dipendenti — legati, come già visto, alla P.A. da uno status
particolare — nei confronti dell’amministrazione medesima.
Le responsabilità in cui può incorrere un pubblico dipendente, nell’esercizio delle pro-
prie funzioni, sono in genere: quella civile (se arreca danni a terzi, intranei o estranei
all’amministrazione, o alla stessa P.A.); penale (se delinque); amministrativo-conta-
bile (se arreca un danno erariale alla P.A.); disciplinare (se viola obblighi previsti dal
c.c.n.l., da legge o dal codice di comportamento) e dirigenziale (per il solo personale
dirigenziale che non raggiunga i risultati posti dal vertice politico o si discosti dalle di-
rettive dell’organo politico).
In particolare, sul piano civile tale responsabilità si configura in caso di lesione della sfe-
ra giuridica di un soggetto con conseguente dovere di risarcimento, da parte dell’auto-
re, del danno provocato (art. 2043 c.c. «qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona
ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno»).
Nel caso dei dipendenti pubblici, quindi, essi sono tenuti a risarcire i danni da loro
stessi causati all’amministrazione o ai terzi.
Tale forma di responsabilità si definisce «responsabilità patrimoniale» o a contenu-
to patrimoniale.
►Responsabilità ▻vi è assoggettato il pubblico dipendente che arre-

amministrativa e ca un danno di tipo erariale alla P.A. di apparte-
responsabilità pa- nenza (questa va poi a sua volta risarcita)
Responsabilità
trimoniale
patrimoniale o a
conteuto patrimo-
►Responsabilità ci- ▻vi è assoggettato il pubblico dipendente che arre-
niale
vile verso terzi ca un danno ad un soggetto «estraneo alla P.A. (un
terzo, appunto), che va risarcito dal dipendente
stesso e in solido con la P.A. di appartenenza
►R.D. 2440/1923, Regolamento di contabilità dello Stato

Norme che disci-
plinano la respon- ►T.U. 3/1957, T.U. Impiegati civili dello Stato
sabilità a contenu- ►L. 20/1994 sulla Corte dei conti
to patrimoniale
►D.Lgs. 174/2016, Codice della giustizia contabile
2 La responsabilità amministrativa e contabile
I dipendenti pubblici, qualora arrechino un danno patrimoniale alla propria ammini-

strazione o ad un altro ente pubblico, possono incorrere in quelle particolari tipologie
di responsabilità definite amministrativa e contabile.

2iResponsabilità verso P.A. e terzi e ruolo della Corte dei conti

5
27
La responsabilità amministrativa è quel tipo di responsabilità che sorge a causa dei
danni cagionati all’ente nell’ambito o in occasione del rapporto d’ufficio: in particola-
re, per risponderne è necessario che il «soggetto» interessato, con una condotta dolo-
sa o gravemente colposa collegata o inerente al rapporto esistente con l’amministra-
zione, abbia causato un danno pubblico risarcibile che si ponga come conseguenza di-
retta e immediata di detta condotta.
La locuzione erariale che viene acc

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