A criao do Sistema Brasileiro de Inteligncia: uma histria institucionali* Priscila Brando**

Existe nos dias de hoje uma grande dificuldade em se reconhecer a atividade de inteligncia enquanto legtima e necessria por grande parte das sociedades, principalmente naquelas que emergiram recentemente de ditaduras civis e/ou militares. Esta resistncia est relacionada ao fato de nessas sociedades os organismos de inteligncia civis e militares terem funcionado como aparato repressivo do Estado e, conseqentemente, como eixo principal de sustentao do poder anti-democrtico. Em pases com alto grau de institucionalizao dos processos democrticos, a funo das organizaes integradas ao sistema de inteligncia diz respeito principalmente capacidade de anlise de informaes sobre assuntos de importncia estratgica. Tais organizaes fornecem avaliaes e subsidiam o processo de tomadas de decises nas reas de Defesa Externa, Segurana Pblica e Relaes Internacionais, com informaes que auxiliam no desenvolvimento de polticas pblicas e que ajudam a identificar fatores que possam afetar o ambiente estratgico em um longo-prazo. A contra-inteligncia uma misso secundria, tanto nas agncias civis quanto militares, e a inteligncia vinculada segurana domstica uma tarefa estritamente policial, a exemplo do trabalho que desenvolve o Federal Bureau of Investigation/FBI nos Estados Unidos. No somos inocentes de afirmar que estas atividades ocorram estritamente de forma legal, mas nestes casos, esto sempre sujeitas aos mecanismos de controle existentes, que efetivamente tm funcionado nos ltimos anos. Esse modelo no se aplica, em hiptese alguma, aos recentes governos democrticos latino-americanos, embora no acreditemos que devamos encaixar modelos produzidos em contextos externos para realidades distintas. Acreditamos sim, que os modelos que tm sido eficazes e eficientes em outros contextos ou realidades, podem servir de referncia face s necessidades especficas de cada um destes pases. Em nossa regio, aqui considerada a
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A divulgao deste texto conta com o apoio da Fundao de Amparo do Estado de Minas Gerais/FAPEMIG. Priscila Brando Professora Adjunta da Universidade Federal de Minas Gerais e Coordenadora do Centro de Estudos de Inteligncia Governamental CEIG/FAFICH/UFMG.

Amrica Latina e o Caribe, as questes e atores relacionados poltica interna foram os principais alvos das agncias de informaes/inteligncia das ditaduras. Estes sistemas foram construdos dentro da lgica da Doutrina de Segurana Nacional, desenvolvida e propagada pelas grandes potncias ocidentais, cujo objetivo, em tese, seria o de minimizar a influncia e ameaa sovitica dentro dos pases ocidentais, mas que em realidade buscava assegurar as reas de influncia e principalmente os objetivos poltico-econmicos estadunidenses, atravs da manipulao das prprias foras relacionadas segurana e defesa em cada uma de suas zonas de interesses. Mascaradas pelo termo Informaes, e em alguns pases, por Inteligncia mesmo, operaes de segurana e combate ao inimigo interno foram implementadas, fazendo com que nos rgos similares latino-americanos, as funes policias repressivas pouco se distinguissem das tarefas de inteligncia. Caracterizadas pela centralizao das tarefas de represso, agncias civis e militares adquiriram poder e autonomia e se transformaram nas principais responsveis pela identificao dos inimigos do Estado e por sua conseqente neutralizao e eliminao. O inimigo externo, considerado o alvo dos principais servios de inteligncia dos pases democrticos significou, nestes pases, qualquer um que fosse externo ao centro do poder [BRUNEAU e DOMBROSKI, 2003:03]. Foi desses excludos do poder que se procurou proteger o Estado, atravs de uma completa banalizao da violncia e de uma cultura de segredos governamentais. Nesses pases, como quase tudo podia pertencer ao escopo dos interesses do Estado e da Segurana Nacional, podemos ter uma dimenso do grau de controle que esses servios impuseram s suas sociedades. Podemos afirmar que para o contexto latino-americano, esses servios funcionaram muito mais enquanto polcias polticas, que utilizavam ferramentas de inteligncia, atuando com extremo grau de autonomia, do que como rgos responsveis pela inteligncia e sujeitas a qualquer tipo de controle. Um poder paralelo que se instituiu enquanto o quarto brao armado do Estado e que respondia ao governante de planto e no propriamente aos interesses de Estado. Vivemos um novo cenrio. A conjuntura atual encontra-se particularmente complexa e instvel em termos de segurana. Com o crescimento do terrorismo e o fortalecimento do crime organizado, narcotrfico e o desenvolvimento de grandes mercados consumidores, houve aperfeioamento do modus operandi das organizaes criminosas,

que se

tornaram

verdadeiros

conglomerados

econmicos multinacionais.

Essas

organizaes tm se infiltrado em vrios setores da sociedade, minando suas principais bases atravs da corrupo, extorso, financiamento de redes de prostituio, narcotrfico, trfico de pessoas e de rgos, lavagem de dinheiro e outras atividades ilcitas. Essas redes, que muitas vezes tm atuado em sistema de cooperao umas com as outras, aumentam tanto o desafio, como a importncia da rea de inteligncia, ao dificultarem o estabelecimento de prognsticos essenciais s polticas da rea de segurana pblica. De forma sucinta e objetiva, a atividade de inteligncia governamental uma componente atual e significativa do poder de Estado, enquadrando-se no ncleo coercitivo que prov a prestao de servios pblicos de defesa externa, segurana pblica e da manuteno da ordem institucional, as duas funes constituindo caractersticas do monoplio legtimo do uso da fora. A conceituao da inteligncia governamental exige esclarecimentos sobre o uso restrito que se deve fazer do termo inteligncia, vinculada a certos tipos de informaes relacionadas a essas esferas, s atividades desempenhadas no sentido de obt-las ou impedir que outros as obtenham, e s organizaes responsveis pela realizao e coordenao da atividade na esfera estatal. Delimitar o uso deste conceito permite iluminar certas incompreenses que so percebidas no debate atual sobre a atividade. neste sentido que afirmamos que inteligncia governamental no apenas informaes para subsidiar todo o processo decisrio, nem meramente segurana ou segredo, mas sim a busca e anlise de informaes necessrias para vencer um conflito entre duas vontades e se caracteriza pela aquisio, processamento, anlise, produo e disseminao de informaes sensveis segurana institucional. Este uso restrito do termo inteligncia governamental necessrio por duas razes. Em primeiro lugar, porque a relevncia dos fluxos informacionais gerados na e pela atividade de inteligncia varia na proporo inversa da quantidade de reas que se pretende abarcar com recursos escassos. Em segundo lugar, porque os riscos para a democracia - gerados por um uso indiscriminado dos recursos de inteligncia em reas de polticas pblicas no diretamente relacionadas com defesa, poltica externa e segurana crescem na proporo direta em que se dilui a conscincia sobre a natureza conflitiva dessa atividade e passa-se a tratar inteligncia como qualquer insumo informacional relevante para qualquer processo de tomada de deciso [CEPIK e ANTUNES, 2003:110].

O quadro terico que orientou esta pesquisa formado por um conjunto de premissas relacionadas Histria das Instituies - particularmente sobre a especificidade dos sistemas de inteligncia enquanto instituio -, e sobre a natureza, caractersticas e a relao entre inteligncia governamental e polticas pblicas nas reas relacionadas Defesa, Segurana Pblica e Relaes Externas. Neste sentido vale especificar dois eixos importantes de discusso. Primeiro, embora a utilizao de termos como institucional e instituies seja corrente dentro de diversos setores das Cincias Humanas, no h uma definio hegemnica sobre o que poderia definir como Instituies. Para autores como Kathleen Thelen e Sven Steimo, as instituies implicam a presena de regras formais, procedimentos, prticas operacionais padronizadas que estruturam a relao entre os indivduos nas vrias unidades da poltica e da economia. Esse tipo de definio incluiria tanto regras formais como constrangimentos informais relacionados aos cdigos de comportamento e convenes em geral [STEINMO e THELEN, 1992:02]. J Douglass North prope uma diferenciao entre constrangimentos informais e formais, defendendo a necessidade da diferenciao entre instituies e organizaes. Enquanto as primeiras incluiriam qualquer forma de constrangimento que molda as interaes humanas, as segundas englobam os corpos polticos (partidos polticos, o senado, uma prefeitura, um agncia regulatria), corpos econmicos (firmas, sindicatos, cooperativas), corpos sociais (igreja, clubes, associaes atlticas) e corpos educacionais (escolas, universidades, centros de treinamento vocacional). [NORTH, 1990: 4-5]. O debate sobre a questo rico e optamos, a titulo de simplificao, por utilizar o sentido de institucionalizao definido por Samuel Huntington, como processo no qual as organizaes e procedimentos adquirem estabilidade e valor [HUNTINGTON, 1975:24]. Esta definio acompanhada de uma discusso que trata da natureza especfica das instituies da rea de inteligncia. Em seu livro Flawed by Design: The Evolution of the CIA, JCS and NSC, Amy Zegart props uma importante reformulao do Novo Institucionalismo para explicar a especificidade das agncias vinculadas de segurana institucional [ZEGART, 1999]. De acordo com a autora, o conjunto de premissas neo-institucionalistas sobre a importncia das regras do jogo, sobre racionalidade e sobre a natureza dos atores, no igualmente aplicvel entre os vrios ramos da burocracia estatal e as agncias de segurana institucional.

Para diferenciar estas agncias dos demais rgos do Estado, Zegart definiu quatro variveis. A primeira, relacionada densidade do ambiente formado pelos grupos de interesse; a segunda, quantidade de informaes disponveis sobre o desenvolvimento das atividades destas agncias; a terceira considera a autoridade dos Poderes no estabelecimento de diretrizes para a rea; e a quarta, o grau de interdependncia burocrtica e os limites de jurisdio estabelecidos entre eles. De acordo com suas concluses, nas reas relacionadas poltica externa, defesa e segurana pblica, a poltica tem carter menos distributivo, as questes principais dizem respeito a bens pblicos e os grupos de interesse na sociedade so mais recentes e relativamente mais fracos do que em outras reas. Obviamente a informao sobre a atuao das agncias governamentais relacionadas segurana institucional muito menos disseminada, fruto do carter secreto de parte de suas atividades e dos pesados requisitos de segurana que demanda. Alm disso, uma rea em que predomina o Poder Executivo, com um envolvimento tradicionalmente mais baixo e menos ativista do Poder Legislativo. Por fim, Zegart demonstra a dificuldade de se estabelecer os limites jurisdicionais dos temas relacionados, em funo da interdependncia existente entre estas burocracias: Foras Armadas, Chancelarias e rgos de inteligncia e Foras de Segurana. Trata-se de organizaes com um grau de interdependncia ainda maior do que as burocracias voltadas para temas domsticos [educao, sade, transportes etc]. O conjunto destes fatores desincentivariam a participao do Poder Legislativo no desenho e na superviso das agncias vinculadas segurana institucional. Dadas essas especificidades, Zegart prope uma tese crucial para nosso estudo sobre os servios de inteligncia de segurana governamental: por sua prpria natureza, as burocracias da rea de segurana institucional tendem a ser criadas por iniciativas do Poder Executivo (com um papel secundrio e sempre relutante do Legislativo), e o que mais importante, as escolhas sobre o desenho organizacional e as regras iniciais estabelecidas refletem o ordenamento institucional e as disputas entre setores da burocracia e Poder Executivo, com o Legislativo exercendo um tipo de superviso pouco sistemtico e efetivo. Esta argumentao deixa muito claro que a natureza secreta das atividades de inteligncia, associada concentrao de sua responsabilidade nas mos do Poder Executivo aumentam a probabilidade de autonomizao poltica e m utilizao das funes desempenhadas na e

pela atividade de inteligncia. Risco que no est descartado nem mesmo nos pases polirquicos mais institucionalizados. Considerando estas premissas, a grande questo que, apesar desses riscos, a maioria dos pases possuem capacidades de inteligncia. Mas quais seriam os argumentos que justificariam estes riscos? De acordo com Michael Herman (1996), Mark Lowenthal (2000), Marco Cepik (2001) Eduardo Estevez (2002), antes de mais nada, espera-se que a inteligncia contribua para tornar o processo decisrio governamental nas reas relevantes de envolvimento (poltica externa, defesa nacional e segurana pblica) mais racional e realista; espera-se que o processo interativo entre policymakers (responsveis pelas polticas pblicas, sejam eles funcionrios de carreira, dirigentes nomeados ou polticos eleitos) e oficiais de inteligncia produza efeitos cumulativos de mdio prazo aumentando o nvel de especializao dos tomadores de decises e de suas organizaes; espera-se que a inteligncia apie diretamente o planejamento de capacidades defensivas e o desenvolvimento e/ou aquisio de sistemas de armas, de acordo com o monitoramento das sucessivas inovaes e dinmicas tecnolgicas dos demais atores relevantes [CEPIK, 2003:65]. No mbito interno, espera-se que a inteligncia: 1) seja capaz de desenvolver capacidades antecipatrias e que proporcione diagnsticos e prognsticos acertados sobre a evoluo de situaes delitivas simples e complexas e de ameaa ordem constitucional, a fim de que as autoridades competentes possam realizar os ajustes necessrio nas estratgias de preveno. 2) que ela produza o mapeamento da atividade de organizaes criminosas, identificando suas conexes e modus operandi, desenvolvendo capacidade de identificar tendncias e especificidades do crime organizado, auxiliando tanto no seu combate quanto preveno. 3) e por fim, sistemas de inteligncia servem para preservar o segredo sobre as necessidades informacionais, as fontes, fluxos, mtodos e tcnicas de inteligncia diante da existncia de adversrios interessados em saber tais coisas. Ou seja, a inteligncia extremamente til para a democracia, desde que atue de forma eficiente e legtima na avaliao de ameaas, hoje em dia cada vez mais diversificadas e cuja complexidade cresce em relao proporcional quantidade de variveis a serem consideradas. Quanto ao segundo eixo de discusso, crucial para este tipo de rea de pesquisa tratar minimamente da delimitao das misses e atividades prprias da rea de inteligncia

nos governos contemporneos. Por trs desse tipo de controvrsia h uma dificuldade real para a fixao de parmetros que nos permitam diferenciar a atividade moderna de inteligncia da espionagem clssica, por um lado, e da busca genrica de informaes para apoiar processos de tomada de deciso, por outro, e o que mais difcil, de diferenciar a atividade de inteligncia de segurana pblica da investigao policial. A formulao convencional de influentes autores norte-americanos [ex: Roy Godson, 1995] relaciona quatro componentes principais da atividade: coleta, anlise, contra-inteligncia e operaes encobertas. Outros autores discordam da incluso das operaes encobertas como parte do campo de atuao dos servios de inteligncia [ex: Jennifer Sims, 1995], ou mesmo da pertinncia de se considerar a contra-inteligncia como parte tpica das atividades de inteligncia [ex: Glenn Hastedt, 1991]. O problema agravado pela complexidade funcional das atividades de inteligncia aps a II Guerra Mundial, acelerada mais recentemente pela explorao do espao, pelo uso mais intenso do espectro eletromagntico para fins militares e pelo advento da micro-informtica e da Internet. Por outro lado, dada a confuso introduzida recentemente pela literatura sobre inteligncia de negcios, preciso firmar como premissa geral que a inteligncia governamental lida com a dimenso informacional do conflito entre vontades, estando primariamente voltada para a obteno de conhecimentos difceis, sem o consentimento, o conhecimento e/ou a cooperao de um outro ator. Por isso a rea de inteligncia tem pesados requisitos de segredo e possui associaes histricas fortes com os processos decisrios nas reas de defesa nacional, poltica externa e segurana pblica. Existe uma tendncia, tanto em termos de poltica pblica quanto da bibliografia pertinente, de dividir a inteligncia governamental em categorias funcionais, que basicamente se enquadram em questes de inteligncia externa e inteligncia interna. A inteligncia externa est relacionada s capacidades, intenes e atividades de Estados, grupos ou indivduos estrangeiros. Uma das mais conhecidas categorias da atividade de inteligncia direcionada s questes externas a inteligncia militar, responsvel por estudar, em particular, fatores do poder blico dos pases que potencialmente so considerados adversrios, ou que neles podem se converter, a fim de satisfazer as necessidades da conduo de estratgia militar. Nesse campo, contra-inteligncia refere-se a toda inteligncia sobre as capacidades, intenes e operaes dos servios de inteligncia

militares estrangeiros, o que envolve a implementao de medidas ativas no estrangeiro e a elaborao de mecanismos de proteo de informaes e materiais sensveis defesa nacional. Segurana entendida em termos organizacionais, a qual obtida atravs de padres e medidas de proteo para conjuntos definidos de informaes, instalaes, comunicaes, pessoal, equipamento e operaes. [ANTUNES, 2002:197]. Na realidade, a atuao da inteligncia externa tem abrangido tanto as relaes interestatais, algum tipo de conflito estabelecido entre dois ou mais estados, quanto atores transnacionais, como o caso do terrorismo. A maleabilidade e complexidade dessas redes criminosas tornam cada vez mais frgil esta distino entre o que pode ser considerado inteligncia externa ou interna. Na prtica, componentes da segurana interna e da inteligncia externa se confundem, pois ameaas externas tm componentes internos e vice-versa. Em seu Glossrio de Termos, Siglas e Acrnimos, Marco Cepik define que a rea de inteligncia interna, tambm chamada inteligncia domstica ou inteligncia de segurana no Brasil institucionalizado enquanto Inteligncia de Segurana Pblica/ISP compreende as informaes sobre identidades, capacidades, intenes e aes de grupos e indivduos dentro de um pas, cujas atividades so ilegais ou alegadamente ilegtimas [CEPIK, 2001:C-25]. Os valores atribudos a essas capacidades e a tolerncia do Estado em relao dissidncia variam conforme o regime poltico de cada pas. O status da segurana interna reflexo do processo poltico em que vive o Estado e quanto mais fechado for o regime, menor ser a tolerncia e maior ser a segurana interna. Mas mesmo em se tratando de democracias consolidadas, sempre existir uma tenso entre a vigilncia estatal de um lado e a privacidade e os direitos individuais do outro. Entretanto, a complexidade de reas abrangidas pela inteligncia interna dentro do contexto da Segurana Institucional demanda importantes consideraes. crucial que compreendamos dentro deste campo as diferenas entre inteligncia estratgica [no jargo militar conhecida como inteligncia clssica] e suas diferenas com a inteligncia policial. Ateno especial ser dada s discusses elaboradas por Eduardo Estevez, Peter Gill e Marylin Sommers, que realizam distines relacionadas a essa atividade, considerando os graus de autonomia e penetrao, a importncia dos vnculos com as modalidades de preveno de delito, as aes de controle sobre a inteligncia em pocas de mudanas.

Questes que no esgotam a gama de discusses relevantes para a compreenso das dinmicas e funes da inteligncia. Ainda que a validade sobre a separao entre segurana externa e segurana interna, principalmente no que diz respeito nova dimenso representada por ameaas tais como narcotrfico, terrorismo internacional, crime organizado, trfico de armas etc, seja questionvel, tal separao, a qual sustenta-se na diferena entre o ordenamento jurdico interno de um pas [estado de direito, leis] e a lgica do cenrio global [distribuio internacional do poder] de extrema importncia, em termos prticos, para o desenvolvimento das discusses que ora tratamos. A funo assumida pela inteligncia em vrios rgos est diretamente relacionada com sua localizao na estrutura estatal, o que define a diferena entre seus propsitos e especializao, e quem determina diferentes regras, procedimentos e prticas para cada um de seus componentes. Inteligncia de nvel estratgico responsvel por subsidiar o processo de tomada de decises no mais alto nvel do Estado, a qual no deve possuir poderes de polcia [alguns autores ainda expressam sua preferncia pela ausncia de capacidade para desenvolver operaes ou realizar tarefas de obteno de informaes por meios prprios], e inteligncia policial, inserida na estrutura das funes policiais e judiciais.1 Eduardo Estevez recorre diviso entre componentes e tipos para estabelecer uma compreenso dos alcances desse tipo de inteligncia, subdividindo a inteligncia de segurana em: 1) inteligncia para proteo da ordem constitucional; 2) inteligncia de segurana interna e 3) inteligncia policial ou criminal. [ESTEVEZ, 2000].

Inteligncia como atividade para a proteo da ordem constitucional: diz respeito ao processamento de informaes relacionadas a indivduos e organizaes que possuam entre seus objetivos: mudar ou modificar a ordem constitucional, ou ento as principais autoridades designadas por esta ordem; atentar contra tais autoridades, impedir o exerccio
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No caso argentino, por exemplo, os legisladores deixaram de utilizar o conceito de inteligncia interior e o substituram por inteligncia criminal, referindo-se atividade de inteligncia, que dever informar sobre as atividades e tendncias do crime organizado, seja este nacional ou transnacional e mesmo que, por suas atividades especficas, sua natureza, origem, periculosidade e modalidades, estes organismos afetem a liberdade, a vida, os direitos e o patrimnio dos habitantes, como a prpria estabilidade das instituies do sistema democrtico. Cf. Ley 24.059 [ Ley de Seguridad Interior] e tambm Estevez, 2000.

legtimo dessas autoridades no desenvolvimento de suas atribuies atravs de meios ilegais. uma atividade que no deve ser confundida com a vigilncia das atividades polticas legtimas.

Inteligncia de Segurana Interna: Est vinculada ao processamento de informaes relativas a indivduos, grupos ou organizaes, cujo acionar configure em delitos federais que representem um risco significativo para a segurana interior do pas. utilizada de acordo com os contornos institucionalmente definidos para a rea de segurana pblica/interior, sempre quando se optar por considerar que a inteligncia pode assistir ou assegurar esta mesma segurana, considerado o princpio de proporcionalidade. Desta forma, ser possvel distinguir uma inteligncia de segurana interna, vinculada ao processamento de informaes relativas a pessoas, grupos ou organizaes, envolvidas em delitos relativos ao conceito em vigncia.

Inteligncia Policial: realizada em apoio a investigao de delitos, entendida como uma ferramenta de uso cotidiano na luta contra o crime comum e organizado. Vale destacar que no existe um consenso terico internacional quanto a se situar a inteligncia policial dentro da inteligncia interna.

No obstante as definies acima elencadas, quanto mais nos afastamos do plano conceitual e nos acercamos da prtica, mais difcil se torna a identificao das fronteiras entre essas inteligncias, o que refora a importncia da definio dos mandatos legais, capazes de delimitar as funes de cada rgo dentro do sistema de inteligncia. Se o desenvolvimento da atividade de inteligncia policial dentro do territrio nacional deve, em princpio, ajustar-se s normas constitucionais e legais em vigncia, necessrio que tal atividade, que goza de altos graus de discricionariedade, esteja balizada por normas claras e especficas capazes de suprimir tal discricionariedade como meio de ao. Como destaca com propriedade Eduardo Estevez, se a polcia possui como principal fundamento contribuir com sua ao para a manuteno da segurana pblica e do cumprimento da lei, seria paradoxal permitir que ela mesma se transformasse em ameaa segurana de setores da populao do pas.

Estevez tambm traz uma importante contribuio ao permitir delinear uma questo ainda nebulosa no debate e na prtica relacionada inteligncia policial: as diferenas de grau e de natureza entre as operaes de inteligncia voltadas para apoiar o trabalho de preveno de crimes e manuteno da ordem pblica, e as operaes de inteligncia mais prximas do trabalho policial investigativo voltado para a obteno de provas vlidas. O desenvolvimento de aes policiais com o objetivo de prevenir delitos utiliza-se de recursos extra penais no seu desenvolvimento, cuja finalidade principal a de subsidiar o processo de controle do crime ainda na esfera pr-delitual, enquanto a represso ao delito utiliza-se de recursos penais. Estevez procura incluir as duas aes dentro da esfera de atuao da chamada atividade de inteligncia policial, de forma a oferecer uma nova ferramenta para definir sua rea de alcance. Na esfera penal, o uso dos recursos da atividade de inteligncia fica submetido s regras determinadas para a conformao de provas, segundo os ordenamentos constitucionais e legislao pertinente, sob a rea de atuao do controle judicial. Neste sentido, o uso de interceptaes, escutas ambientais e outros procedimentos de acesso a fontes negadas encontra-se sob sua tutela. Por outro lado, quando se considera inteligncia a ao policial vinculada preveno do delito, ela se manifesta neste mbito extra-penal, no qual as regras ainda so difusas e imprecisas e, por conseguinte, prevalece um leque de opes e decises mais discricionrio para o gestor pblico. Desta forma, ao se pensar o desenho das funes e estruturas de inteligncia policial dentro do contexto democrtico, na medida em que a mesma se relaciona preveno de delito, fundamental refletir tanto sobre o papel das autoridades responsveis pelo controle, quanto no papel dos responsveis por sua avaliao. Com o objetivo de tentar definir critrios mais claros de separao entre a tarefa de inteligncia policial propriamente dita, e a tarefa de investigao criminal dentro da inteligncia policial, Marylin Sommers prope o estudo de seus respectivos alcances a partir do tipo de anlise que cada uma desenvolve. A autora identifica trs tipos de anlise: anlise de delitos, anlise investigava e anlise estratgica, sendo que a anlise de delitos recai sobre uma srie de crimes realizados, portanto reativa ao passado; a anlise investigativa vinculada a uma investigao em andamento e que visa atender a uma demanda presente; e a anlise estratgica, responsvel por uma ampla gama de sujeitos

ou um tipo de atividade criminosa em especfico, a exemplo do narcotrfico, contrabando ou descaminho [SOMMERS, 1986:26]. Pela tipologia e anlise desenvolvida pela autora, a anlise estratgica deveria ser considerada a parte mais importante do trabalho de inteligncia de segurana, na medida em que a nica que inclui em seu processo as etapas de interpretao e predio, no estando voltada apenas para o objetivo ttico de apoiar uma investigao especfica. Enquanto a anlise estratgica identifica a atividade criminosa em potencial, a anlise investigativa documenta a atividade delitual presente. A reduo de taxas de criminalidade, da atividade do crime organizado e a melhora da eficcia policial so as funes e objetivos especficos da inteligncia policial estratgica. [SOMMERS, 1986:27-39]. A nfase na anlise estratgica como parte integrante e mais importante do trabalho de inteligncia de segurana til tambm por uma razo prtica adicional. Como se sabe, a diferena entre a investigao criminal e o trabalho de coleta de informaes no mbito de uma operao de inteligncia policial , sobretudo, uma diferena de finalidades: enquanto a investigao criminal visa obteno de provas vlidas sobre a autoria de um crime, a inteligncia policial visa a obteno de conhecimento para instruir uma deciso. Na prtica, porm, muito difcil delimitar as duas funes e quando a atividade de inteligncia est operando no suporte ttico a uma investigao criminal, ela deve submeter-se s mesmas regras processuais e critrios de legitimidade e admissibilidade de provas que a investigao criminal. Nestes casos, um critrio unificador que tanto a investigao criminal quanto a inteligncia policial ttica esto orientadas pelas regras jurdicas que balizam a admissibilidade das provas. No caso das operaes de inteligncia policial voltadas para a preveno de delitos, crimes e graves perturbaes da ordem pblica, operaes muitas vezes levadas a cabo pela polcia ostensiva e no pela polcia investigativa, os parmetros para a admissibilidade da utilizao de meios intrusivos de busca de dados negados so muito menos claros. Neste caso, com a ausncia de normas, diretrizes, delineamentos especficos para balizar a ao da inteligncia policial, normalmente tem sido relegado s prprias organizaes policiais a capacidade de determinar suas agendas, atribuindo-lhes altos graus de autonomia, alm de dificultar sobremaneira o estabelecimento de controles internos e externos. Eis porque a valorizao das atividades de anlise como parte integral e mais importante do trabalho de inteligncia

de segurana pode contribuir para que se supere a discusso sobre a validade dos tipos de meios de coleta na parte operacional da inteligncia de segurana, seja nas operaes que apiam o trabalho de policiamento ostensivo e manuteno da ordem pblica, seja nas operaes que apiam o trabalho de investigao criminal e combate ao crime organizado. Na medida em que se reconhece o valor e a importncia da anlise em inteligncia de segurana, as demandas dos analistas e dos tomadores de decises passam a fornecer parmetros de qualidade complementares e to rigorosos quanto os parmetros de legitimidade hoje restritos apenas aos dispositivos legais referentes admissibilidade das provas e autorizao judicial para o uso de meios intrusivos de coleta. A inteligncia governamental, por suas caractersticas intrnsecas, apresenta uma srie de desafios ao sistema democrtico, s vezes de difcil conciliao. Em toda democracia existe a necessidade de prestao de contas dos governantes aos seus governados (accountability) e de respeito s vontades manifestas destes mesmos governados (responsividade). Entretanto, nas reas relacionadas segurana e defesa existe um conflito permanente entre a necessidade de se alcanar os objetivos do Estado e a eficcia da atividade de inteligncia por um lado, e a proteo da plena vigncia dos direitos e das garantias do cidado que o mesmo responsvel por prover. Ainda que o governo assegure ao cidado um amplo acesso a informaes, a existncia de interesses relacionados segurana institucional restringe a circulao de informaes. Como o desenvolvimento da atividade de inteligncia governamental exige certo grau de segredo, que informa e protege apenas seus executores e usurios, isto quer dizer que critrios de democratizao esto sendo, em alguma extenso, infringidos pela atividade. Por isto a importncia fundamental do controle democrtico. apenas atravs do desenvolvimento de mecanismos de controle eficazes que podemos evitar que inteligncia e democracia se tornem termos antagnicos. Considerando o poderoso legado dos servios de inteligncia na maioria das novas democracias latino-americanas, devemos questionar quais escolhas devem ser feitas para a implementao desses mecanismos, e quais so as consequncias das diferentes opes para o controle democrtico. A democracia requer no apenas a presena de instituies, mas a valorizao dos procedimentos democrticos. Neste sentido, Marcelo San reclama a necessidade da presena do que ele chama de calidad institucional em relao aos servios de

inteligncia governamental, nos quais estejam presentes aqueles principais componentes exigidos pela poliarquia, com destaque para a transparncia dos assuntos pblicos vinculada responsabilidade integral dos governantes ante os demais poderes de Estado e perante a sociedade [SAN, 1999]. El espiritu com que esa mateira debe ser ejercido es el conducir y encauzar actividade hacia los fines fijados por el poder poltico, evitando que dicha actividade se desvie hacia otros fines, lesionando aspectos de fundamental importncia para el estado que la instituyo en su defensa, como son los derechos y garantas individuales [UGARTE, 1995: 160]. A partir do momento que o Estado assume a necessidade de um servio de inteligncia e opta por uma correta conduo do setor de defesa e segurana, ele necessita de habilidade para instituir as instncias e os mecanismos necessrios para o estabelecimento de um adequado controle, tanto pblico quanto parlamentar. Um dos caminhos essenciais para o desenvolvimento desta capacidade a converso da poltica pblica para a rea de inteligncia em tema de anlise acadmica, uma vez que este debate, salvo raras excees, ainda extremamente negligenciado. A inteno no unicamente a de conhecer e examinar a atividade de inteligncia, mas coloc-la como objeto de reflexo e de discusso, tanto perante o pblico acadmico quanto em relao sociedade em geral. Em resumo, os desafios bsicos em termos tericos e prticos para a promoo de maior eficcia aos sistemas de inteligncia referem-se ao estabelecimento de uma ponte terica adequada entre o conceito de inteligncia governamental entendia como clssica e inteligncia de segurana, aliada a uma discusso com os atores envolvidos, em uma rea em que os interesses corporativos e polticos so muito fortes, produzindo uma nova padronizao conceitual que seja capaz de reduzir o hiato existente entre teoria e prtica, bem como seja capaz de atender aos atores envolvidos. Como forma de valorizar a atividade de inteligncia governamental junto aos distintos setores preciso, minimamente: definir contornos mais claros em relao sua funo; desenvolver um cdigo de tica especfico; promover o desenvolvimento de uma mentalidade compatvel com os objetivos dos planos e polticas nacionais e regionais; aprofundar as discusses relacionadas ao controle sobre a atividade e; por fim, promover maiores nveis de profissionalismo.

Uma anlise de processos verticais e horizontais de institucionalizao de sistemas de inteligncia de segurana no Brasil nos permite afirmar que as necessidades atuais incluem: o desenvolvimento de melhores capacidades para a rea de contra-inteligncia; a implementao de um sistema seguro e confivel dentro da estrutura interna e externa; o fortalecimento da integrao entre os rgos de diversos nveis; a promoo do reaparelhamento dos rgos; a sensibilizao dos governantes e outras autoridades para sua importncia e legitimidade; a busca por melhoras nos nveis de atendimento das prestadoras de servios telefnicos em atendimento s ordens judiciais e; fundamentalmente, o exerccio de um controle efetivo sobre estes rgos. Importante desafio para a produo de eficcia e legitimidade para a rea de inteligncia diz respeito carncia de conhecimento sobre suas misses e capacidades. O desenvolvimento de uma mentalidade de inteligncia governamental compatvel com os planos nacionais ou estaduais/provinciais de inteligncia e com os preceitos legais vigentes crucial, na medida em que sua ausncia acarreta, como principais conseqncias:

a) dificuldade de se promover a integrao entre os diversos componentes dos sistemas, seja em termos de recursos humanos ou de fluxos informacionais. Os rgos vinculados atividade de inteligncia, consideradas algumas excees, no trabalham em conjunto ou de forma integrada. Tal comportamento reflete, muitas vezes, a desconfiana ou o pressuposto de uma usurpao das funes por parte das instituies, promovendo competio ao invs de cooperao. Esses pressupostos derivam, principalmente na Amrica Latina, da falta de definio das atribuies dos rgos envolvidos, sobretudo no que diz respeito s funes da atividade de inteligncia de rgos de preveno e represso. Competies em torno dos mesmos objetivos acabam por criar a sensao de que o nmero de rgos existentes seja desnecessrio, o que demanda uma explcita definio de suas funes. As atribuies dos rgos de inteligncia devem atender s necessidades de seus rgos de origens. No campo dos fluxos informacionais, h uma espcie de apropriao corporativa das informaes que so produzidas, na medida em que no so repassadas ou distribudas aos rgos competentes, respeitado o princpio de compartimentao.

b) Um inadequado encaminhamento dos conhecimentos produzidos. Desta forma, esses conhecimentos acabam por no serem repassados ou utilizados pelos rgos responsveis por subsidiar o processo decisrio nos nveis ttico, estratgico e operacional das reas relevantes, bem como promovem um descrdito na eficcia destes mesmos conhecimentos;

c) A desvalorizao dos recursos humanos envolvidos. Inviabiliza o valor agregado pela experincia profissional e a provoca uma falta de sensibilidade em relao s dotaes e s necessidades de uma lotao adequada dentro dos rgos. A falta de garantias mnimas de permanncia dos profissionais tambm gera instabilidade e fragilidade, na medida em que aps a realizao de cursos e desenvolvimento de outras habilidades, so sacados dos sistemas, inviabilizando a sedimentao de importantes conhecimentos e o

desenvolvimento de uma cultura que produza o fortalecimento do sistema. Considerando a discusso acima exposta, podemos inferir que, apesar de o discurso sobre a necessidade de se produzir mais e melhores informaes no mais alto nvel de deciso nas reas relevantes ser uma moeda corrente, ainda no alcanamos no pas um grau de especializao e proeminncia capaz de gerar o que em outros pases j se chama de policiamento liderado pela inteligncia (intelligence led-policing). crucial construir uma cultura capaz de perceber as respostas e os resultados operacionais imediatos que a atividade de inteligncia pode fornecer e que depende fundamentalmente da sinergia produzida entre os ganhos tecnolgicos viabilizados pela infra-estrutura de Tecnologia de Informaes e Comunicaes, pela riqueza dos bancos de dados e das informaes entranhadas na prpria atividade operacional (preventiva e investigativa) e pela capacidade analtica. E estas concluses no se aplicam somente ao Brasil. Partimos da premissa que, em grande parte da Amrica Latina, e em particular no Cone Sul, existe uma tendncia nos ltimos cinco anos em discutir e institucionalizar sistemas de inteligncia prioritariamente vinculados ao combate dos chamados crimes complexos. Aps o processo de transio democrtica na regio, a maioria destes pases empreendeu projetos de re-elaborao dos sistemas de inteligncia/informaes2 [ver: ANTUNES, 2005]. As imposies do contexto
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Uma tarefa bsica e uma premissa para esse trabalho reconhecer que a transio no uso do termo informaes para inteligncia envolve um problema na constituio da identidade dessas instituies, sobretudo no Brasil. A caracterizao dos rgos sucessores aos respectivos regimes militares como

democrtico, associadas s recentes aprovaes das leis que regulam os sistemas de inteligncia na esfera federal, permitiram e impulsionaram as discusses sobre a institucionalizao dos sistemas de inteligncia de segurana pblica no perodo citado. Ou seja, a regulamentao dos rgos de inteligncia dentro da esfera de segurana pblica refletiu uma segunda etapa de discusso poltica, que passou a definir contornos mais claros para a rea de inteligncia, sobretudo no Brasil, cuja lei de criao da Agncia Brasileira de Inteligncia/ABIN foi extremamente vaga no sentido de estabelecer limites entre as diversas reas de atuao dentro do Sistema Brasileiro de Inteligncia/SISBIN. A Inteligncia de Segurana, principalmente, um objeto de discusso extremamente recente nas esferas acadmicas e polticas brasileiras e latino-americanas. Diante da ausncia de grandes debates sobre sua conceitualizao, procuramos definir - a partir de um conjunto de leituras distintas que envolvem questes relacionadas inteligncia estratgica e estudos criminais - um entendimento da mesma enquanto a aplicao de uma metodologia prpria da atividade de inteligncia, utilizada nas investigaes sobre organizaes criminosas e formas delitivas, cuja complexidade, gravidade e consequncias inviabilizam uma preveno eficaz por parte apenas das investigaes policiais e judiciais. Como salienta o argentino Jos Manuel Ugarte, trata-se, sem dvida, de um dos aspectos da atividade policial de maior crescimento e desenvolvimento nos ltimos anos, no obstante a sociedade negue frequentemente a sua existncia e importncia, pela simples razo de desconhec-la. [UGARTE, 2005]

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Centros, Secretarias ou Agncias de inteligncia envolve uma tentativa de acobertar e superar uma identidade deteriorada, precisamente, aquela que se firmou em torno da atividade de Informaes nos regimes militares, equivalente a represso, tortura e abusos de liberdades e direitos civis

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