O Que Fazer Com Distrito

Trabalho Final da IV Ps-graduao em Gesto Autrquica Avanada (Universidade Independente)
DESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA: O Paradigma da Diviso do Territrio O Que Fazer Com O Distrito?
Maria Ermelinda Toscano

Lisboa, Dezembro de 2004
Maria Ermelinda Costa Almeida Toscano
RESUMO: Breve sinopse histrica sobre a evoluo da diviso distrital: de autarquia local a mera circunscrio administrativa para fins eleitorais. Do centralismo descentralizao, municipalismo e regionalizao... caminhos de uma reforma controversa, os prs e os contra. Territrio e identidade cultural. As novas entidades administrativas territoriais: mapa de um pas retalhado. Da tradio revoluo: o que fazer com o Distrito. O caso das Assembleias Distritais: rgos da administrao perifrica do Estado ou estruturas da administrao local? Excrescncias patolgicas do passado ou fruns autrquicos de debate poltico privilegiado?
DESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA: O Paradigma da Diviso do Territrio. O Que Fazer Com O Distrito?
NDICE
INTRODUO DESCENTRALIZAR OU REGIONALIZAR, EIS A QUESTO!? TERRITRIO E IDENTIDADE CULTURAL O DISTRITO: PRENNCIO DE UMA MORTE ANUNCIADA Breve sinopse histrica O tabu distrital: situao actual e perspectivas de futuro O NOVO MODELO DE ORGANIZAO TERRITORIAL Mapa de um pas retalhado: as novas entidades territoriais Uma reforma controversa: prs e contras Da tradio revoluo: que fazer com o Distrito? CONCLUSES BIBLIOGRAFIA
4 5 8 10 10 11 16 16 19 21 30 32
Introduo
Este trabalho pretende ser, apenas, uma breve reflexo estratgica sobre o novo modelo de organizao territorial do pas, expresso no quadro legal aprovado em 2003 (as Leis n. 10 e 11/2003, de 30 de Maio), e tem como objectivo principal lanar um alerta para o problema das Assembleias Distritais que, apesar de se arrastar h dcadas, continua sem perspectivas de resoluo. A indefinio do estatuto jurdico do Distrito, resultado da sua natureza transitria, conforme assim o determina o artigo 291. da CRP, e o ostracismo dos responsveis (deputados, governantes e autarcas) de todos os quadrantes polticos, tem contribudo para que as Assembleias Distritais sejam entidades que vo sobrevivendo no limiar da dignidade, sempre beira da extino, sem recursos tcnicos, humanos e financeiros disponveis para satisfazer as escassas atribuies e competncias que ainda lhes restam nos termos do disposto no Decreto-Lei n. 5/91, de 8 de Janeiro. Como contributo para esclarecer a situao, apresentamos uma anlise sucinta da legislao atrs citada, atravs da aplicao do mtodo SWOT, focalizando a nossa anlise em quatro elementoschave: Strenghts (pontos fortes): vantagens comparativas das Leis n. 10 e 11/2003, de 13 de Maio, em relao regionalizao e criao de autarquias de mbito supramunicipal; Weaknesses (pontos fracos): desvantagens daqueles diplomas em relao efectiva criao de autarquias regionais, sem esquecer o caso das Assembleias Distritais patrimnio, servios e pessoal; Opportunities (oportunidades): aspectos positivos da conjuntura poltica e econmica com potencial para fazer crescer a vantagem competitiva do actual modelo de descentralizao; Threats (ameaas): aspectos negativos da conjuntura poltica e econmica com potencial para comprometer a vantagem competitiva do actual modelo de descentralizao. Para tentar obter um retrato o mais fiel possvel da realidade, alm da interpretao jurdica e gramatical daquelas normas legais, introduzimos na nossa leitura dos factos alguns elementos externos que podem contribuir para o sucesso, ou insucesso, das medidas de descentralizao ora propostas... So os designados contributos extra-literais fundamentais para nos apercebermos do verdadeiro sentido social dos referidos diplomas. Para o efeito socorremo-nos do mtodo CAF (mais conhecido como Estrutura Comum de Avaliao) que aplicmos a dois casos concretos: os Servios de Cultura da Assembleia Distrital de Lisboa e o Museu Regional do Algarve, propriedade da Assembleia Distrital de Faro. Porque a varivel tempo um factor determinante, estruturmos o nosso raciocnio estratgico numa perspectiva de futuro e apostmos numa abordagem positiva de todo o processo, ao qual associmos o contributo da Cultura (uma questo habitualmente arredada desta problemtica da diviso administrativa do territrio) na definio de uma poltica de desenvolvimento integrado eficaz. Em resumo, com este trabalho pretendemos esclarecer, entre outras, as seguintes questes: a) Embora possam considerar-se estruturas de gnese autrquica, tenham um cariz semelhante ao de uma organizao de coordenao intermunicipal, sejam compostas, exclusivamente, por autarcas, e o seu regime jurdico e patrimonial lhes confira autonomia administrativa e financeira, as Assembleias Distritais no so autarquias distritais... nem associaes de municpios. O que so ento? Pertencem administrao perifrica do Estado ou integram a administrao local autrquica? b) O diagnstico da situao actual revela um cenrio estruturalmente dbil e de pressupostos frgeis, impossvel de manter por mais tempo neste estado de pousio indefinido e de latente indiferena dos polticos: a maioria das assembleias distritais no rene por falta de quorum, debate-se com incontornveis dificuldades financeiras e apresenta um inoperante aparelho funcional, o que as torna rgos quase inertes, de diminuto peso poltico e fraca representatividade no seio da comunidade. Ento o que impede o Governo e os autarcas de encontrar uma soluo?
Quem dever assumir as responsabilidades pelas consequncias nefastas que tm vindo a recair, exclusivamente, sobre os trabalhadores? c) Apesar da permanente instabilidade da organizao, da crnica insuficincia de recursos econmicos e dos escassos meios tcnicos e humanos disponveis, algumas assembleias distritais tm vindo a desenvolver, merc do esforo e empenho dos seus funcionrios e colaboradores, diversas iniciativas, sobretudo ao nvel do apoio social, do estudo histrico, da Histria da Arte, da investigao etnolingustica, literria e arqueolgica. Mas quem, na realidade, conhece este trabalho? Por tudo isto, considermos que era urgente uma sria reflexo sobre o papel das Assembleias Distritais na indispensvel reforma territorial e administrativa do Estado (de que as Leis 10 e 11/2003, de 13 de Maio, so um plido reflexo), amplamente reconhecida por todos os sectores polticos, prometida por sucessivos governos, mas sempre adiada. At quando?
Descentralizar ou regionalizar, eis a questo!?
O problema da regionalizao assume particular relevncia quando se aborda a questo do ponto de vista do ordenamento do territrio porque este, ao procurar convergir para opes de fcil implementao, que conduzam a solues exequveis, pressupe, numa perspectiva de desenvolvimento integrado, a delimitao de reas funcionais, de interveno operacional. As regies surgem, assim, como uma necessidade estrutural, fundamental satisfao dos objectivos pragmticos de qualquer poltica de gesto equilibrada dos recursos voltada para a obteno de nveis de eficincia e eficcia que favoream uma viso geral do processo administrativo (seja ele de mbito local, regional ou nacional) e para uma convergncia de interesses fundamentada numa utilizao do espao que respeite as suas reais capacidades e potencialidades, atendendo aos desafios inerentes transformao evolutiva da sociedade contempornea e expressividade geogrfica dos modelos de organizao espacial. Longe de ser um espao fechado, apesar de possuir caractersticas nicas que a identificam pela distino geogrfica e diferena histrica, cada regio deve apresentar uma estrutura morfolgica especfica cujo contexto fsico, ecolgico, econmico, social e cultural carece de abordagens tericometodolgicas distintas que permitam, num quadro estratgico global, analisar, em conscincia, a amplitude dos projectos a implementar, aps assegurados os indispensveis mecanismos de suporte poltico das aces programadas. A passagem do ordenamento conceptual para a fase do planeamento de interveno exige que o controle administrativo, apoiado num modelo de gesto processual qualificado e num sistema informativo devidamente coordenado, apresente um carcter tutelar que no cerceie a autonomia dos diferentes agentes mas sim procure disciplinar, de forma coerente e regulamentar, a sua actuao. Os planos integrados de desenvolvimento, de contedo programtico definido em funo da conservao do patrimnio (natural e construdo) e preveno das disfunes locacionais (as quais ultrapassam, por vezes, o permetro territorial delimitado pela circunscrio fsico-administrativa concelhia), tornam evidente a urgncia em definir formas de interveno directa que possam estabelecer regras de crescimento econmico e desenvolvimento social eficazes, porque a consecuo das medidas preconizadas depende da articulao entre polticas e instrumentos de aco, da definio de parmetros operacionais, que assegurem a concertao entre tcnicos, autarcas, populao e instituies, e de uma efectiva descentralizao administrativa do aparelho burocrtico do Estado. A regionalizao, no que concerne sua viabilidade prtica depende, entre outros factores: a) da coerncia poltica das estratgias adoptadas; b) do modelo de estruturao, grau de autonomia e capacidade financeira das autarquias regionais;
c) da delimitao territorial escolhida, a qual no deve obedecer, exclusivamente, a critrios de ordem fsica, econmica, muito menos poltica, consoante os interesses que se mostrem mais relevantes no momento, ou conforme a sensibilidade discricionria do legislador, mas considerar, tambm, em simultneo, os fundamentos histricos e a gnese cultural da populao; d) da solidez do edifcio legislativo bsico, que se pretende capaz de eliminar discrepncias normativas existentes e susceptvel de actualizao formal, quando necessrio; e) da progressiva desburocratizao dos servios centrais do Estado, atravs de um processo concertado e equilibrado de medidas desconcentradas (por transferncia/delegao de poderes para rgos perifricos ou de nvel hierrquico inferior) e uma descentralizao concretizvel, sobretudo, atravs da deslocao de funes para o mbito regional; f) da consolidao de uma identidade regional que potencie e vincule uma participao real dos cidados na gesto dos interesses pblicos e possibilite uma efectiva cooperao inter-institucional e supramunicipal. No basta a existncia de um, ou vrios, diplomas legais sobre a matria para concretizar a institucionalizao das desejadas edilidades regionais. Nem to pouco a letra da lei suficiente para o xito de qualquer alterao nas divises da administrao territorial do pas. No quadro tcnico-poltico de interveno actual e face ao sistema de financiamento das autarquias locais em vigor, indispensvel reconhecer a contribuio de todos os graus de autonomia local (municpios e freguesias) e no esquecer a importncia da participao dos cidados como instrumento de convergncia real para atingir a complementaridade de objectivos e a estabilidade e equidade normativas necessrias sustentao equilibrada do modelo a adoptar. Por isso, qualquer poltica de desenvolvimento regional deve incluir caractersticas estruturais que a sustentem, como por exemplo, a melhoria da qualidade de vida das populaes e optimizao de valores culturais, de forma a que se possa vir a constituir como instrumento difusor do progresso e das transformaes sociais qualitativas a ele associadas, visando atenuar os desequilbrios regionais existentes potenciando a taxa de crescimento endgeno atravs, nomeadamente, da valorizao das estruturas produtivas internas e da sua dinamizao sectorial. As dificuldades na implementao do processo de regionalizao so inmeras e advm, sobretudo, da profunda tradio centralista da nossa Administrao Pblica (que receia a diminuio da sua influncia governativa pela provvel extino de alguns servios tornados inteis aps a transferncia de competncias) e da falta de consenso entre os parceiros polticos quanto definio do permetro fsico das regies. Fernando Ruas (Presidente da Cmara Municipal de Viseu) aponta uma outra causa que pode explicar o resultado negativo obtido no referendo da regionalizao: as autarquias so, hoje, centros de poder e desenvolvimento que, pela sua autenticidade e efectiva capacidade de interveno social, resistiro a qualquer turbao do seu papel poltico, designadamente no que concerne a eventuais intenes ou movimentos de subalternizao de atribuies e limitao de instrumentos de aco. Pode ter estado a uma das razes do insucesso da soluo governamental para a regionalizao do Pas referendada em Novembro de 1998 (1). Para o constitucionalista Jorge Miranda, o adiamento sucessivo da criao das regies administrativas, num percurso que designou por histria triste, deveu-se a: deficincias internas dos partidos polticos (que tinham grandes divises no seu seio), por receios, a meu ver infundados, de se pr em causa a unidade nacional, por receios em matria financeira, e, ainda, por causa de particularismos locais, ou de bairrismos (2). Mas a principal razo apontada para o No ter sado vitorioso no referendo de 1998 foi o mapa apresentado. E adianta que considera um erro fundamental no se ter aproveitado as fronteiras distritais. Esclarece, todavia, que no pretende transformar os distritos em regies administrativas porque, nesse caso, seria apenas uma simples mudana de nome, e isso frustaria a inteno da Constituinte em criar reas com uma dimenso razovel, comparvel s reas das regies administrativas francesas. A Frana tem 22 Regies Administrativas, Portugal poderia ter cerca de seis ou sete.
No se trataria, portanto, de transformar os distritos em regies administrativas, mas sim de criar as regies administrativas a partir de agrupamentos de distritos. (3) Apesar da Constituio reconhecer que a autonomia do Poder Local um princpio fundamental da nossa democracia, a descentralizao, conceito jurdico que o consubstancia, carece de uma verdadeira dimenso poltica que impea a crescente subordinao das autarquias tutela do Estado atravs, nomeadamente, do controle financeiro por parte da Administrao Central, porque grande parte das responsabilidades que tm vindo a ser transferidas so meras funes de execuo desprovidas dos adequados meios de suporte. Alis, algumas dessas competncias podem mesmo violar o princpio da subsidariedade, na medida em que o interesse das comunidades locais e as necessidades da populao em geral, factores determinantes do nvel de governo mais apropriado para a prtica de determinada competncia ou deciso, ficam seriamente comprometidos devido ao facto de a maioria das autarquias locais no disporem de estruturas orgnicas, pessoal habilitado e recursos financeiros para exercerem as novas funes. Existe um conjunto de atribuies (na rea do ambiente e do urbanismo, por exemplo), que s com muita dificuldade os municpios isolados conseguiro exercer na ntegra, pelo que a transferncia de competncias para o nvel supramunicipal uma necessidade. Todavia, para que esta medida se torne um efectivo instrumento de cooperao, de equilbrio regional e de aumento da cidadania na vida colectiva, indispensvel evitar que tecnocracia e burocracia continuem a dominar os processos de deciso poltica. Para compreender a integralidade da mudana e os consequentes reflexos no tecido social, necessrio equacionar os problemas quotidianos na dupla perspectiva material (economia e tecnologia) e imaterial (ideologia e organizao poltica), pelo que o processo de descentralizao funcional deve abranger, a nvel macro (transferncia de competncias para as autarquias) e micro (delegao interna de responsabilidades juridicamente conhecida por desconcentrao), as questes da salvaguarda do patrimnio cultural (histrico, arqueolgico, artstico e etnogrfico), na medida em que so estes factores que esto na base da preservao da nossa memria colectiva. O princpio constitucional da autonomia local impede, teoricamente, que sejam transferidas para os municpios competncias que estes possam no estar habilitados a desenvolver. Contudo, a regra adoptada tem sido, sempre, a da universalidade, ou seja, as tarefas so impostas, independentemente da capacidade tcnica, humana e financeira do receptor para satisfazer as novas incumbncias. As competncias de escolha casustica, por medida, em que as autarquias tm a possibilidade de escolher as atribuies que pretendem, mediante acordo com o Governo assente numa tipologia contratual e identificao padronizada de custos (artigo 6. da Lei n. 159/99, de 14 de Setembro), parecem ser a soluo. Mas, primeiro, h que garantir a equidade e transparncia dos critrios a adoptar para se evitar que os contratos a celebrar acabem a reboque de meras lgicas de convenincia poltica ou partidria, em detrimento da prossecuo do interesse das populaes. Os fundamentos que suportam a descentralizao (maior proximidade entre a Administrao e o cidado; gesto mais eficaz dos bens pblicos; utilizao mais racional dos recursos disponveis), no se atingem pela quantidade de poderes transferidos, mas sim pela qualidade das atribuies que se querem, efectivamente, trespassar e, para que as autarquias assumam tarefas que competiam Administrao Central e possam prestar servios de qualidade ao cidado, indispensvel que lhes sejam concedidos, tambm, os meios tcnicos e financeiros suficientes. Duas ltimas referncias: A) no existe regionalizao sem descentralizao, assim como descentralizar sem regionalizar s nos parece que faa sentido durante um perodo transitrio de preparao para a futura implementao de unidades territoriais com efectivos poderes polticos e rgos legitimados pelo voto directo das populaes; B) apenas entidades supramunicipais verdadeiramente autnomas podem constituir-se como verdadeiros mediadores entre o poder local e a administrao central e contribuir para o reforo
da unidade nacional, desempenhando um papel determinante na preparao e execuo de planos regionais de ordenamento do territrio e possibilitando, desse modo, a correco das assimetrias econmicas e sociais de cada regio.
(1) (2)
(3)
Interveno no I Encontro Nacional Distritos 2000 Pensar o Amanh, Lisboa, 9 de Novembro de 2000. Conferncia sobre A Reviso da Constituio e o Distrito, que futuro?, II Encontro Nacional Distritos 2000 Pensar o Amanh, Beja, 15 de Outubro de 2003. Idem nota (2).
Territrio e identidade cultural
Apesar da compreenso global do fenmeno cultural poder considerar-se indispensvel para o desenvolvimento local integrado, e os vrios elementos que o compem to importantes quanto a correlao efectiva das diferentes variveis econmicas, o estatuto corrente da cultura e dos seus agentes , muitas vezes, encarado de forma suprflua porque, aparentemente, a cultura no resolve nenhum problema bsico, como seja: a habitao, o emprego, a sade e/ou a educao. A omisso, demasiado frequente, dos fundamentos histricos e da gnese cultural da populao podem, todavia, levar ao insucesso algumas medidas propostas nos planos integrados de desenvolvimento pelo que urge reconsiderar o papel da cultura no sistema de ordenamento do territrio, estabelecer uma articulao flexvel entre os diferentes sectores intervenientes no processo e coordenar opes alternativas, de modo a atingir o equilbrio econmico e sociocultural desejado. O "valor prtico" da Etnografia, e o seu contributo em projectos inter-disciplinares cuja implementao pondere os aspectos culturais, no se resume apenas recolha e inventariao das tradies populares de cada comunidade: "acumulando e coordenando materiais colhidos em todos os campos da actividade humana, o etngrafo vai ainda mais longe, porque prepara o caminho para a explicao"(1) de certos fenmenos s perceptveis, na sua essncia, aps uma profunda anlise dos usos e costumes locais. Assim, a conjugao crtica entre tradio e inovao permitir identificar modelos pragmticos de interveno directa e eficaz, conducentes correcta adaptao social das normas e princpios definidos nos planos de ordenamento do territrio, sem esquecer as limitaes tcnicas e oramentais e os interesses da autarquia e dos muncipes. A cultura, como complexo unitrio que , compreende elementos que se interrelacionam: factores bio-geogrficos (influncia do ambiente natural); factores histricos ("encadeamento da sucesso evolutiva, expresso na tradio"(2)); factores scio-econmicos (organizao econmica e social da populao); factores ideolgicos (enquadramento simblico e espiritual da cultura), os quais permitem identificar o ponto axial do desenvolvimento a questo da mudana, no espao e no tempo.
1) 2) 3) 4)
"Conhecimentos, crenas, fantasias, ideologias, smbolos, normas, tcnicas e esquemas de actividade, valores e atitudes derivadas"(3) so variveis que, por integrarem, tambm, a estrutura orgnica da sociedade nunca devem ser preteridas nos estudos de planeamento local e regional: "programas de desenvolvimento, projectos de mudana, adopo de inovaes, implantao de novas tecnologias, transferncia de populaes, criao de infraestruturas so aces incompletas e amputadas sem a participao de especialistas da rea social"(4), socilogos e antroplogos em particular. Esta pretensa reforma da administrao territorial do Estado, supostamente implementada atravs da entrada em vigor das Leis 10 e 11/2003, de 13 de Maio, ao esquecer os fundamentos culturais, no que se refere delimitao das circunscries espaciais tidas por convenientes para implementar projectos de mbito supramunicipal, e ao dar primazia, em exclusivo, a interesses partidrios momentneos est, pois, condenada ao fracasso... falta-lhe o substracto principal, ou seja, a identidade
histrica, geogrfica e, sobretudo, cultural das regies que se comeam a delimitar a esmo, apenas para satisfazer critrios de agregao estatstica que permitam aceder a determinado nmero de benefcios, entre os quais a atribuio de fundos comunitrios. O espao um recurso e, como evidente, precisa ser gerido utilizando uma poltica de planeamento racional que, para o ser, deve considerar o suporte social expresso na cultura. Esta, ao "representar o saber experiente de uma comunidade, apreendido atravs da organizao do seu espao, na ocupao do seu tempo, na manuteno e defesa das suas formas de relao humana e conceitos mdios"(5) revela sistemas de valores que, embora difceis de apurar estatisticamente (dada a natureza qualitativa dos seus atributos), interferem, de modo significativo, na consecuo prtica dos objectivos definidos nos planos municipais. Considerada "a mais humana de todas as cincias", por a sua finalidade ser "apreender, em condies de iseno plena, tanto o que objectivo como a intimidade e a especificidade daquele que constitui a sua matria de estudo o prprio homem , no seu preciso lugar, organizado em grupo e dentro do tempo que o seu"(6), a Etnologia apresenta-se como sendo a disciplina mais adequada para ajudar a reflectir acerca das transformaes espirituais e culturais da sociedade, permitindo ultrapassar o limite analtico (bastante condicionado) dos habituais critrios poltico-econmicos, e obter uma viso mais ampla e aproximada da realidade sobre o significado do binmio PATRIMNIO / CULTURA. Na prossecuo do interesse das populaes devem, ento, os tcnicos e os autarcas, estar sensibilizados para o facto de o patrimnio cultural, semelhana do paisagstico e urbano, carecer de proteco efectiva. Para atingir esse objectivo urgente superar, na teoria e na prtica, o ostracismo a que se tem votado a cultura, formular uma "poltica cultural (...) que contemple como intervenes fulcrais aquelas que maior influxo possam ter na formao duma nova conscincia e responsabilizao locais" e, apostar no "dilogo constante com os outros departamentos ou planos, por forma a que os programas ou decises cumpram os requisitos e metas apontados" (7). A evidente ligao entre factores biolgicos e factores scio-culturais vem, ainda, reforar a utilidade do estudo "das componentes ecolgicas da evoluo humana"(8), e demonstrar que, para compreender a "integralidade da mudana" e consequentes reflexos no tecido social, necessrio equacionar os problemas quotidianos na dupla perspectiva material (economia e tecnologia) e imaterial (ideologia e organizao poltica). Assim, para que seja possvel proceder aproximao entre mtodos de investigao e programas de interveno e evitar a retraco dos polticos ("porque os trabalhos de investigao se afastam dos sectores que mais directamente lhes interessam") e o desnimo dos investigadores ("porque as decises daqueles ignoram as suas concluses"), conveniente procurar uma identificao de interesses que satisfaa as necessidades efectivas de uma gesto racional, em termos sociais, como apoio a um planeamento que se deseja operativo, tctico e estratgico, pelo que preconizamos que deve ser feito "um esforo de articulao entre investigao e ensino" para que se atinja uma "convergncia interprofissional" que permita estabelecer um adequado "mecanismo de adaptao ao processo de mudana social"(9).
(1) (2) (3) (4)
(5) (6) (7)
(8)
(9)
VASCONCELOS, J. Leite de, Etnografia Portuguesa, vol. I, Lisboa, 1933. JNIOR, J. R. Dos, A Sociologia e a Etnografia, Trabalhos de Antropologia e Etnologia, vol. VII, Fasc. 4, Porto, 1975. BERNARDI, Bernardo, Introduo aos Estudos Etno-Antropolgicos, Lisboa, 1978. RAMOS, Francisco Martins, A Antropologia Aplicada em Portugal: um Relance Crtico, Antropologia Portuguesa, n. 3, Coimbra, 1985. LEXICOTECA - Moderna Enciclopdia Universal, n. 6, Lisboa, s.d. SOARES, Maria Micaela, Saloios, Lisboa, 1990. FERREIRA, Jos Maria Cabral, Do Planeamento da Cultura Cultura no Planeamento, Sociedade e Territrio, n. 4, Porto, 1986. AREIA, M. L. Rodrigues de, Antropologia Geral. Tpicos para um Programa, Antropologia Portuguesa, n. 2, Coimbra, 1984. SANTOS, Maria de Lourdes Lima dos, Polticas Culturais e Juventude, Anlise Social, vol. XXVI, Lisboa, 1991.
O Distrito: prenncio de uma morte anunciada
Breve sinopse histrica O Distrito aparece pela primeira vez na Constituio de 1822, mas com a Lei de 25 de Abril de 1835 que nasce efectivamente, em substituio da Comarca. Contudo, s em 1872, com o Cdigo Administrativo de Rodrigues de Sampaio, foi classificado na categoria de autarquia local, mantendo-se assim at 1892. Durante duas dcadas o Distrito perde a personalidade jurdica e volta a ser uma simples circunscrio administrativa. A partir de 1913 readquire o estatuto de autarquia local, o qual ir vigorar por pouco tempo, porque a Constituio de 1933, ao admitir a diviso administrativa em Provncias, abriu caminho para que o Cdigo de 1936-40 as considerasse autarquias e os Distritos foram remetidos condio anterior de simples permetro geogrfico. O gegrafo Amorim Giro escrevia, em 1930, que os Distritos longe de assentarem em qualquer critrio geogrfico ou econmico, agrupam com intuitos centralizadores e com a mesma preocupao geomtrica (...) concelhos das mais variadas condies retalhando por vezes regies mais vastas, cuja unidade importa conservar... (1). Entretanto, o Cdigo Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n. 31.095, de 3 de Dezembro de 1940, estabelece que os concelhos se agrupam em distritos e estes em provncias, embora no haja correspondncia directa entre a diviso provincial e os agrupamentos distritais, excepto no que se refere ao Minho e ao Algarve. O mesmo cdigo classificava os distritos em trs ordens: 1. ordem Lisboa e Porto; 2. ordem Beja, Braga, Castelo Branco, Coimbra, vora, Faro, Santarm, Vila Real e Viseu (cuja sede , tambm, capital de provncia) e 3. ordem: os restantes sete, categoria esta que viria a ser anulada com o Decreto-Lei n. 30/70, de 16 de Janeiro, passando a integrar a segunda. Em 1959, aps a reviso do artigo 125. da Constituio, procede-se abolio das provncias, cuja vigncia enquanto rgos autnomos fora um fracasso, e transfere-se os seus reduzidos poderes para os Distritos. No decurso dos anos 60, o prprio desenvolvimento e o crescimento do pas, particularmente a necessidade de captar (...) investimentos estrangeiros foram, pouco a pouco, impondo a necessidade de rever na ptica regional no a organizao administrativa autrquica mas o prprio contexto onde se realizava o planeamento econmico e social... (2) pelo que, em 1969, atravs do Decreto-Lei n. 48.905, de 11 de Maro, so criadas as regies plano (meros servios perifricos do Estado), agrupando os distritos do continente da seguinte forma: Norte: Viana do Castelo, Braga, Porto, Vila Real e Bragana (com a sede na cidade do Porto); Centro: Aveiro, Coimbra, Leiria, Viseu, Guarda e Castelo Branco (com a sede na cidade de Coimbra); Lisboa: Lisboa, Setbal e Santarm (com a sede em Lisboa); Sul: Portalegre, vora, Beja e Faro (com a sede em vora). Em 1979 d-se a autonomizao do Algarve e so criadas as Comisses de Coordenao Regional, aproveitando os limites anteriormente fixados, embora estas novas entidades continuem a ser meros servios desconcentrados do Estado: CCR do Norte, CCR do Centro, CCR de Lisboa e Vale do Tejo, CCR do Alentejo e CCR do Algarve. Voltando um pouco atrs... com o 25 de Abril de 1974 e a Constituio de 1976, o distrito deixa de ser autarquia local e passa a ter um carcter provisrio at instaurao, em concreto, das Regies Administrativas que, a par dos Municpios e das Freguesias, passam a ser as nicas autarquias locais reconhecidas. Ou seja, o distrito volta, mais uma vez, a desempenhar o papel de simples permetro geogrfico.
10
Com a entrada em vigor da Lei n. 79/77, de 25 de Outubro, que veio revogar o artigo 285. e seguintes do Cdigo Administrativo, passou a haver em cada distrito uma Assembleia Distrital (com funes deliberativas) e um Conselho Distrital (com funes consultivas), cabendo ao Governador Civil desempenhar as funes executivas. Ou seja, o distrito perde o estatuto de autarquia local, embora se mantenha como pessoa moral de direito pblico (3) com atribuies e competncias prprias. Durante a sua centenria vida, que apesar de controversa j vai longa, o distrito passou por vrias etapas, oscilando entre mera circunscrio administrativa e autarquia local: 1. fase de 1835 a 1878 (o Governador Civil presidia ao Conselho do Distrito e era quem executava as deliberaes da Junta Geral, o rgo administrativo); 2. fase de 1878 a 1892 (o rgo deliberativo elege uma Comisso Executiva Permanente e deixa de estar na dependncia do Governador Civil. As Juntas Gerais ganham importantes atribuies de fomento e assistncia e recebem autonomia administrativa e financeira); 3. fase de 1892 a 1913 (as Juntas Gerais so extintas e aparecem as Comisses Distritais, passando o Governador Civil a ser a nica autoridade na circunscrio); 4. fase de 1913 a 1937 (idntica 2. fase); 5. fase de 1937 a 1959 (repete-se a 3. fase, com carcter ainda mais acentuado, sendo o distrito desprovido de qualquer vestgio autrquico); 6. fase de 1959 a 1977 (o distrito passa a ter importantes atribuies nas reas do fomento e da cultura, cabendo-lhe apoiar e orientar os municpios. Aparece a Junta Distrital, rgo administrativo eleito pelo Conselho Distrital); 7. fase a partir de 1977 o distrito passa a ser, novamente, uma simples circunscrio administrativa. Todavia, passa por duas situaes muito diversas e que convm distinguir: A) de 1977 a 1991 a Assembleia Distrital um rgo desconcentrado do Ministrio da Administrao Interna, presidido pelo Governador Civil; B) de 1991 em diante a Assembleia Distrital passa a ser composta exclusivamente por autarcas, os quais elegem, entre si, um Presidente e dois Secretrios (a Mesa). Apesar do percurso atribulado, o Distrito teve sempre uma misso mais ou menos definida e um estatuto que se identificava de modo claro (administrao perifrica do Estado ou autarquia local), excepo do que viria a acontecer com a alterao da Constituio de 1989 e da reviso consequente, em 1991, do regime jurdico que, alm de provisrio, ficou bastante confuso com um rgo desconcentrado da Administrao Central (o Governador Civil), assistido por um Conselho Distrital, e um rgo deliberativo autnomo do ponto de vista administrativo, financeiro e patrimonial (a Assembleia Distrital), sujeito mesma tutela das autarquias locais, mas no sujeito a eleies directas e sem quaisquer poderes polticos. esta ltima parte que pretendemos analisar nas pginas seguintes para tentar chegar a uma concluso que clarifique a situao.
(1) (2)
GIRO, Amorim, Esboo de Uma Carta Regional de Portugal, Coimbra Editora, 1930. OLIVEIRA, Csar (dir.), Histria dos Municpios e do Poder Local, ed. Crculo de Leitores, 1996. (3) Artigo 284. do Cdigo Administrativo, ainda hoje em vigor. (4) Nos termos do Decreto-Lei n. 5/91, de 8 de Janeiro.
O tabu distrital: situao actual e perspectivas de futuro
De Autarquia Local at 1976, mera circunscrio administrativa de hoje, o Distrito tem vindo a ser desvalorizado progressivamente. Mas, enquanto as regies administrativas no estiverem concretamente institudas, subsistir a diviso distrital no espao por elas no abrangido havendo em cada um uma assembleia deliberativa, composta por representantes dos municpios e cabendo ao governador civil, assistido por um conselho, representar o Governo e exercer os poderes de tutela na respectiva rea, conforme assim o determina o artigo 291. da Constituio da Repblica Portuguesa.
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Embora sejam dois os rgos atrs referidos, a nossa anlise debruar-se-, exclusivamente, sobre as Assembleias Distritais por serem estas entidades que, merc do seu estatuto jurdico hbrido, maior controvrsia tm gerado (em particular aps a entrada em vigor do Decreto-Lei n. 5/91, de 8 de Janeiro) no tocante ao seu enquadramento na Administrao Pblica: organismos da administrao perifrica do Estado ou da administrao local? Mais do que uma simples questo tcnica, descobrir a resposta para aquela pergunta tentar descortinar as razes que se escondem por detrs do manto de silncio com que governantes, deputados, autarcas, sindicalistas, polticos em geral, at jornalistas, se cobrem sempre que tentamos abordar a problemtica das Assembleias Distritais, as quais, apesar de terem a morte anunciada h dcadas, vo sobrevivendo no limite da instabilidade, em permanente incerteza quanto ao seu futuro, numa confrangedora luta pela dignidade e reconhecimento institucional... apenas porque ningum, incompreensivelmente, quer assumir a responsabilidade pela sua extino definitiva, ou tomar a iniciativa de reformular a sua precria existncia, revitalizando-as se for caso disso. Embora se revele tarefa rdua, qui mesmo uma misso impossvel, tentaremos deslindar este tabu, a que nem Jorge Sampaio escapou. Seno vejamos: em 12 de Dezembro de 1999 o Presidente da Repblica, apelava revitalizao das Assembleias Distritais, sugerindo mesmo que os seus poderes fossem reforados, como frmula para aproximar os eleitos dos eleitores (1). Hoje, decorridos cinco anos, mantm um silencioso e conveniente distanciamento sobre o assunto. No mesmo sentido, o Conselho Econmico e Social, rgo de consulta da Assembleia da Repblica, no parecer que emitiu sobre as Grandes Opes do Plano para o ano de 2001, defendeu a revitalizao do funcionamento das Assembleias Distritais como instncia nica de coordenao distrital sugerindo que as suas competncias deveriam ser reforadas, assim como os meios de financiamento (2). Bastaram trs anos para tudo cair no esquecimento. E chegamos ao final de 2004 com os responsveis polticos amnsicos e a mesma velha discusso sobre o enquadramento das Assembleias Distritais: pertencem administrao perifrica do Estado? Ou so entidades da administrao local? Segundo Freitas do Amaral, administrao perifrica do Estado o conjunto de rgos e servios do Estado, de institutos pblicos ou de associaes pblicas, que dispem de competncia limitada a uma rea territorial restrita, e funcionam sob a direco dos correspondentes rgos centrais (3). Para Afonso Rodrigues Queir, os rgos estaduais perifricos so simples correia de transmisso que tm apenas um papel coadjuvante, auxiliar, preparatrio ou instrumental, e os seus actos so puramente internos, no contendendo, por isso, com a esfera jurdica dos administrados (4). Na opinio de Gomes Canotilho e de Vital Moreira inequvoco, depois da reviso de 1989, que [a Assembleia Distrital] no se trata nem de uma estrutura de "administrao perifrica do Estado" nem sequer de uma "estrutura mista" de articulao entre o Estado e os municpios (5). Consequentemente, e apesar do Distrito no ser uma autarquia local, mas uma mera circunscrio territorial, as Assembleias Distritais so entidades da nossa Administrao Pblica Local porque, alm de no se poderem enquadrar em nenhuma das descries acima citadas, o seu regime jurdico, expresso no Decreto-Lei n. 5/91, de 8 de Janeiro, define que: a) so compostas, em exclusivo, por autarcas os presidentes das cmaras e assembleias municipais e um presidente de junta de freguesia por concelho (artigo 2.); b) desenvolvem atribuies e competncias especficas, e tm autonomia administrativa e de gesto (artigo 5.); c) o mandato da Mesa tem a mesma durao do autrquico (n. 2 do artigo 6.); d) possuem quadros de pessoal autnomos (artigo 8.); e) so dotadas de patrimnio e finanas prprias (artigo 9.); f) esto sujeitas tutela nos mesmos moldes das autarquias locais (artigo 11.). Por isso, no n. 2 do artigo 1. da Lei n. 27/96, de 1 de Agosto, as Assembleias Distritais so consideradas enti-
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dades equiparadas a autarquias locais, tal como as reas metropolitanas e as associaes de municpios de direito pblico; g) aplicam-se-lhes as regras de funcionamento, com as necessrias adaptaes, que vigoram para os rgos municipais (artigo 22.). disso exemplo o disposto no n. 2 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 54-A/99, de 22 de Fevereiro (diploma que aprovou o Plano Oficial de Contabilidade para as Autarquias Locais POCAL): para efeitos do presente diploma so consideradas entidades equiparadas a autarquias locais as reas metropolitanas, as assembleias distritais, as associaes de freguesias e de municpios de direito pblico bem como as entidades que, por lei, esto sujeitas ao regime de contabilidade das autarquias locais, as quais, na economia do diploma, passam a ser designadas por autarquias locais. E se continuam a subsistir dvidas quanto impossibilidade de as Assembleias Distritais fazerem parte da administrao perifrica do Estado, vejamos o que sobre elas dizem os juizes do Tribunal Administrativo do Crculo de Lisboa num Acrdo proferido em 1 de Junho de 1995 (6):
De tudo e numa sumria abordagem, pode eventualmente parecer que, a Assembleia Distrital, enquanto rgo deliberativo do distrito seria destituda de personalidade e capacidade judiciria. No entanto no pode deixar de se dar relevo ao facto de a lei expressamente atribuir assembleia distrital poderes para administrar e dispor do seu patrimnio, constitudo no s por bens mveis, mas tambm por bens imveis (art. 15. n. 1) podendo, inclusive alien-lo (art. 9. al. c), qualidade esta tpica de quem dispe de capacidade jurdica (art. 67. do Cd. Civil). Alis, atribuindo a lei A. competncias para dispor e administrar o seu patrimnio, com a possibilidade de estabelecer normas gerais relativas sua administrao (art. 5. al. i), bem como praticar determinados actos visando a rentabilizao desse patrimnio como seja, alm do mais, outorgar em contratos de compra e venda como resulta do art. 9. al. c), manifesto que a lei reconhece, do mesmo modo s assembleias distritais poderes de representao judicial (cfr. ainda art. 12.). Doutro modo, permitindo a lei assembleia distrital, atravs de pessoas por si mandatadas, o poder de, alm do mais, outorgar em determinados contratos, conduziria ao absurdo o facto de no lhe serem facultados igualmente os meios ou a possibilidade de recorrer a juzo no sentido de fazer valer os seus direitos no caso de eventual incumprimento ou cumprimento defeituoso dos contratos em que interveio. O mesmo dizer que, atribuindo a lei s assembleias distritais determinadas receitas, ter de se admitir que lhe concede igualmente os meios para, em caso de litgio, poder exercitar esses mesmos direitos e exigir aquilo a que legalmente tem direito, requerendo, caso se venha a revelar necessrio, as competentes providncias de tutela jurisdicional reconhecidas na lei. Assim, ao atribuir-lhe tais competncias, a lei, reconhece A. personalidade judiciria, que consiste na susceptibilidade de ser parte (art. 5. n. 1 do Cd. Proc. Civil). E, do mesmo modo, confere-lhe capacidade judiciria, por esta configurar a susceptibilidade de estar, por si, em juzo (art. 9. do Cd. Proc. Civil) (cfr. acs. STA de 29.11.88, BMJ 381/424 e de 14.04.83, AD 262/1142).
Portanto, nosso entendimento que, enquanto se mantiver a redaco do artigo 291. da Constituio e o Decreto-Lei n. 5/91, de 8 de Janeiro, no for alterado textos estes que no foram, desde 1989 e 1991 respectivamente, objecto de qualquer revogao , as Assembleias Distritais, apesar do seu carcter provisrio, so entidades de gnese autrquica, de mbito supramunicipal, e fazem parte integrante da nossa Administrao Pblica Local, concorde-se, ou no, com a sua existncia. Mas, se a interpretao literal da legislao no for, ainda, suficiente para clarificar a situao das Assembleias Distritais, podemos sempre socorrer-nos das palavras do ento Secretrio de Estado da Administrao Local e do Ordenamento do Territrio, Nunes Liberato, que foi explicar Assembleia da Repblica, em 22 de Maio de 1990, qual era a inteno do legislador ao propor um novo regime jurdico para aquelas entidades: O Governo entende que, posicionadas no mbito da administrao local, as Assembleias Distritais devero organizar os seus servios e modo de funcionamento segundo as regras que caracterizam esta Administrao (7). Ou seja, a lei no deve ter uma interpretao restritiva assente, unicamente, na sua forma escrita (gramatical ou literal). Essa viso deve ser completada com a introduo de alguns contributos extraliterais se queremos compreender a verdadeira essncia dos diplomas legais, como refere Marcelo Rebelo de Sousa: na descoberta do sentido da lei decisiva a considerao de alguns elementos fundamentais, entre os quais temos os histricos (identificao e anlise dos precedentes normativos e trabalhos preparatrios), os teleolgicos ou ratio legis (ou seja, a finalidade social da lei) e os sistemticos (que resultam da comparao analtica, dentro de um mesmo ordenamento jurdico, de uma determinada lei com outras disposies congneres relacionadas com matrias semelhantes) (8).
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Opinio diversa da atrs exposta tem, contudo, Joo Caupers para quem as Assembleias Distritais, tal como os Governos Civis, so rgos da administrao perifrica comum do Estado porque ambos operam no mbito da circunscrio distrital, resultante da diviso do territrio em dezoito distritos administrativos (9), explicao esta que considermos insuficiente para fundamentar aquela classificao pois no apresenta quaisquer consideraes sobre o seu regime jurdico. A provar a controvrsia em redor do tabu distrital, o mesmo autor, numa outra obra sua, j defende que, afinal, os governadores civis so os nicos rgos da administrao perifrica comum do Estado, cuja misso se encontra enunciada, basicamente, no artigo 4. do Decreto-Lei n. 252/92, de 19 de Novembro (10). Atenta a aparente contradio entre ambas as afirmaes, contactmos o referido jurista (11) que, gentilmente, sobre a questo do estatuto das Assembleias Distritais, nos respondeu o seguinte:
As assembleias distritais no passam de cadveres adiados, excrescncias patolgicas de um passado que teima em no se deixar enterrar. Na verdade, elas apenas fariam sentido como rgos de uma autarquia distrital (por isso se chamam assembleias, que nome de rgo e no de pessoa colectiva) que no existe h muito (de resto, o prprio distrito devia, em obedincia Constituio, ter j sido extinto, mantendo-se apenas, como mera circunscrio administrativa pela fora dos lobbies partidrios locais, apoiados na circunstncia de os crculos eleitorais se manterem de base distrital. As assembleias distritais tm um estatuto jurdico absurdo e incompreensvel: - somente sobrevivem enquanto no estiverem institudas as regies administrativas, diz a lei sendo que, por via do frustado referendo, estas regies, apesar da Constituio e apesar das duas leis que as criam e regulam, no existiro nos anos mais prximos; - no so pessoas colectivas pblicas (a lei no lhes atribui personalidade jurdica, o que seria indispensvel), muito menos autarquias locais; - tambm no so rgos de nenhuma autarquia local. Quanto natureza das assembleias distritais, seria pomposo dizer que defendo uma tese: a verdade que no sei realmente o que so, nem creio que se justifique perder tempo com o assunto: arrumo-as na administrao perifrica comum do Estado por excluso de partes, uma vez que sendo o distrito apenas uma circunscrio da administrao do Estado, me pareceu a menos m das qualificaes. As assembleias distritais esto penduradas nos governos civis, parecendo-me aceitvel que partilhem da qualificao jurdica destes. Talvez no seja.
A definio da natureza jurdica do distrito um assunto bastante polmico, que mistura razes tcnicas de direito administrativo com interesses polticos e at emoes (averso a tudo o que lembre o Estado Novo, numa manifestao de infantilidade democrtica que impede uma leitura isenta da realidade) e, por isso mesmo, assistimos ao esgrimir de razes de ambos os lados que nos deixam confusos e, objectivamente, nada tm contribudo para se chegar soluo do problema das Assembleias Distritais. Na mesma linha de pensamento de Joo Caupers, esto Srvulo Correia e Bacelar Gouveia, os autores deste parecer (12) cujo extracto apresentamos:
A verdade que nada na Constituio ou na lei permite estabelecer a respectiva personalidade jurdica ,e em Direito a personalidade colectiva no se presume, normativamente estabelecida. A ausncia de personalidade jurdica por parte do distrito, confirmando a sua natureza de mera rea de actuao de rgos administrativos, traz consequncias inevitveis sobre as assembleias distritais, as quais procuram o arrimo de uma pessoa jurdica de Direito Pblico em cuja orgnica tm necessariamente de integrar-se. Porque no pode haver rgo sem pessoa, as assembleias distritais no podem estar penduradas no vazio... Excluda a opo autrquica, as assembleias distritais s podem apresentar-se como integradas no Estado-Administrao, que de alguma forma surge como a pessoa colectiva pblica de cariz residual, tambm do ponto de vista organizativo.
Para contrariar as afirmaes anteriores e defender a nossa posio servimo-nos, mais uma vez, das palavras de Marcelo Rebelo de Sousa (13):
Aps a reviso constitucional de 1989 e a alterao operada no n. 2 do Art. 291. bem como o citado Decreto-Lei n. 5/91, de 8 de Janeiro, no vemos razo para alterar o nosso juzo classificatrio. O distrito no uma autarquia local. No tanto porque a Constituio mencione a diviso distrital (Art. 291, n. 1) mas porque o distrito no cabe na enumerao exaustiva do Art. 238. n. 1, como no se lhe aplicam nem a definio do n. 2 do Art. 237. nem as caractersticas constantes do Art. 241.. O distrito no uma pessoa colectiva de base territorial, no visa a prossecuo de interesses prprios das populaes respectivas, e no compreende os rgos previstos na Constituio, deliberativos e executivos. Mas, se no autarquia local, o distrito uma pessoa colectiva, com patrimnio e funes prprios, prosseguindo atribuies especficas, com rgos com competncias particulares, compostos por autarcas municipais sujeita a tutela administrativa. Estamos, pois, perante uma pessoa colectiva e no apenas rgos desconcentrados de Estado.
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Se assim fosse, esses rgos no poderiam ter patrimnio e funes prprios e muito menos estar sujeitos a tutela administrativa estadual, como a prevista no Art. 11. do Decreto-Lei n. 5/91, de 8 de Janeiro.
Citando Diogo Freitas do Amaral: os rgos locais do Estado, categoria onde Joo Caupers pretende incluir as Assembleias Distritais, so os rgos da pessoa colectiva Estado que na dependncia hierrquica do Governo exercem uma competncia limitada a uma certa circunscrio administrativa (...). So rgos do Estado e no autrquicos. No pertencem administrao local autrquica mas antes administrao local do Estado, enquanto que a administrao autnoma aquela que prossegue interesses pblicos prprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independncia a orientao das suas actividades sem sujeio hierarquia ou superintendncia do Governo. (14) Conjugando a interpretao do Decreto-Lei n. 5/91, de 8 de Janeiro, por ns j efectuada no incio deste captulo, com o parecer de Marcelo Rebelo de Sousa e o esclarecimento de Freitas do Amaral, uma certeza se nos apresenta: As Assembleias Distritais so pessoas colectivas autnomas que no esto sujeitas hierarquia ou superintendncia do Governo (no so rgos desconcentrados de nenhum ministrio nem dependem, em termos funcionais, financeiros ou patrimoniais, de qualquer departamento da administrao central), consequentemente, no podem pertencer administrao local ou perifrica do Estado. Portanto, de referir, mais uma vez, que: Enquanto se mantiver a redaco do artigo 291. da Constituio e o Decreto-Lei n. 5/91, de 8 de Janeiro, no for alterado, as Assembleias Distritais, apesar do seu carcter provisrio, so entidades de gnese autrquica, de mbito supramunicipal, que fazem parte integrante da nossa Administrao Pblica Local, facto este que em nada invalidado por o Governador Civil continuar a exercer os poderes de tutela na rea do distrito, pois desde 1991 que este representante do Governo deixou de presidir s Assembleias Distritais. Antes de terminar este captulo convm frisar que, se a situao das Assembleias Distritais j entrou em adiantado estado de decomposio institucional irrecupervel, consequncia directa da recusa em se proceder ao enterro do cadver adiado em que se tornaram estas entidades, conforme o diagnstico frontal de Joo Caupers, isso apenas se deve inrcia dos responsveis polticos (deputados, autarcas e governantes) que preferem fingir que o problema no existe a enfrent-lo com seriedade e se negam, contra qualquer procedimento lgico, a apresentar solues alternativas exequveis para que se proceda efectiva integrao do patrimnio, servios e pessoal das excrescncias patolgicas em que transformaram estes rgos. Pese embora a dureza das palavras de Joo Caupers (que, numa primeira anlise, at podem parecer ofensivas para todos quantos tm vindo a lutar pelo esclarecimento da ignbil situao em que se encontram as Assembleias Distritais, com destaque para os seus trabalhadores) o certo que, na prtica, assim que devero pensar todos aqueles que, com uma cruel indiferena, teimam em votar estas estruturas autrquicas a um indescritvel abandono, caso contrrio j teriam assumido uma posio concreta e definida sobre o seu futuro que, desta forma, continua a apresentar-se bastante preocupante. Resta-nos desejar que o bom senso chegue antes que esta tentativa de assassinato institucional por negligncia, que envergonha a nossa Administrao Pblica, se consuma (com as imprevisveis consequncias sociais e culturais que da advm), embora a espera se nos afigure longa e desesperante, sobretudo para quem aguarda uma soluo h dezenas de anos e tem que continuar a exercer as suas funes mesmo em condies to adversas, para que se cumpra o regular funcionamento dos Servios.
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Pblico, 12 de Dezembro de 1999, p. 7. Boletim da ANMP, n. 86, Novembro de 2000. Curso de Direito Administrativo, vol. I. Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, vol. III. Constituio da Repblica Portuguesa Anotada (comentrios ao artigo 291.).
Aco n. 3265/94 do TACL.
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Debate acerca da apreciao da Proposta de Lei n. 131/V sobre o novo regime jurdico das Assembleias Distritais (3. sesso legislativa da V legislatura). Introduo ao Estudo do Direito, 5. edio (p. 66 e segs). Direito Administrativo I Guia de Estudo -, 4. edio, Editorial Notcias. Administrao Perifrica do Estado Estudo de Cincia da Administrao, Aequitas e Editorial Notcias, 1994, p. 429. Carta recebida atravs do correio electrnico no dia 3 de Maio de 2004. O Financiamento Municipal das Assembleias Distritais e a Constituio, Revista da faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, v. XXXVIII, n. 1, 1997. Parecer emitido em 25 de Maro de 1992, anexo ao Processo n. 30694/92 do Supremo Tribunal Administrativo. Curso de Direito Administrativo, 2. edio, vol. I, ed. Almedina, 2003.
QUADRO I: situao nacional das Assembleias Distritais
O novo modelo de organizao territorial Mapa de um pas retalhado: as novas entidades territoriais
As limitaes impostas ao ordenamento territorial pelo espartilho geogrfico, que so os limites concelhios, levam a que os gestores desse mesmo territrio, que so os municpios, se confrontem cada vez com mais frequncia com a necessidade de tomar decises que precisam de espaos mais amplos para que a esperada produo de efeitos contribua, de forma segura e equilibrada, para o real desen-volvimento econmico e social, sustentado e eficaz, de Portugal. A criao de entidades supramunicipais um imperativo urgente, mas sero as novas entidades criadas pelas Leis 10 e 11/2003, de 13 de Maio, o caminho certo para diminuir as assimetrias actualmente verificadas no pas? Manuel Brando Alves (1), um especialista em ordenamento regional, levanta srias interrogaes:
As decises que, no novo quadro, passam a poder ser tomadas so decises dos municpios ou da administrao central? Se so decises dos municpios elas deveriam poder ser equacionadas no quadro municipal. Se so decises da administrao central, porque no assume esta as suas responsabilidades? Dir-se- que se trata de coordenar actuaes para gerir interdependncias das actuaes de uns e outros. Se assim for, ou essas interdependncias possuem contedo marginal e o clamor gerado no tem razo de ser, ou tm contedo substancial e ento h que ter a coragem de reconhecer que importa criar instituies de gesto territorial supramunicipal, autnomos, tanto em relao aos municpios, como administrao central, quer elas se venham a designar de reas metropolitanas, regies, ou uma qualquer outra. O que parece dificilmente compreensvel que se pense poder criar instrumentos de gesto supramunicipal com um qualquer zoom feito a partir das competncias municipais. Ningum pode transferir para outrem aquilo de que no dispe. Nem se argumente que a figura da contractualizao solucionaria as dificuldades, porque nenhuma instituio consolida o seu espao de interveno a partir de contratos de durao indeterminada.
At mesmo o conhecido gegrafo Jorge Gaspar(2), que classificou como adequados o conceito subjacente elaborao daquela legislao e a metodologia genrica de suporte, considera que tudo o resto bastante vago, sobretudo a questo dos critrios que levaro definio dos futuros limites territoriais mas, tambm, as atribuies, competncias e recursos financeiros das novas estruturas administrativas:
Hoje, com a legislao recentemente publicada, estamos numa situao original minimizaram-se os riscos de recusa, mas ao mesmo tempo tambm se reduziram as ambies de sucesso. Um aspecto muito importante a assuno de que a reestruturao da gesto territorial deve ser pensada para um pas urbanizado na sua quase totalidade. (...) Ora neste caso parece-me que negativa a ausncia do mapa, ou, mais propriamente, a impossibilidade de elaborar um mapa: a metodologia de tal maneira aberta que as solues so, na prtica, infinitas (...). As restries so insuficientes para orientar a construo de uma geometria que deveria reproduzir uma viso, um modelo: temos to s, alm da contiguidade territorial, valores mnimos de populao e de nmero de concelhos, para as reas Metropolitanas e Comunidades Urbanas, mas sem limite do nmero de concelhos!... nem de rea... nem mnimo de densidade populacional... nem restries em relao incluso em unidades consagradas (NUTS II, por exemplo).
Maria da Luz Rosinha (3), Presidente da Cmara Municipal de Vila Franca de Xira e da Junta Metropolitana de Lisboa, alerta-nos para uma srie de outras fragilidades deste novo esquema de organizao administrativa:
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... a bondade do princpio da subsidariedade (enquanto norma geral da aco governativa) no pode, nem deve, justificar a forma unilateral como o Governo chegou forma final deste processo, no partilhando estudos e anlises justificativas das opes tomadas e colocando, na maioria das vezes, os autarcas perante factos consumados (...). Trata-se de saber se todas as atribuies e competncias agora cometidas aos municpios e s reas Metropolitanas so, por natureza, compatveis com a sua vocao essencial (...) ou se no estamos a correr o risco de transformar as reas Metropolitanas em depsito residual das atribuies e competncias que a Administrao central entenda conveniente deixar de ter. Trata-se, ainda, de saber se as transferncias operadas pertencem ao domnio da realidade, sendo certo que uma mera transferncia administrativa de responsabilidades, no acompanhada (como foi o caso), da efectiva e atempada dotao de recursos humanos, financeiros e materiais, no passar de simples cosmtica, defraudando as expectativas dos cidados e colocando as instncias polticas de interveno regional e local, na ingrata tarefa de fazer omeletas sem ovos. (...) Entender as novas instncias de interveno poltica que se pretendem criar como expresso meramente numrica de aglomerados populacionais, despidas de qualquer outro critrio de identidade comum poder fomentar bairrismos exacerbados, criando novas assimetrias regionais ao sabor dos poderes transitoriamente detidos perturbando a estabilidade da gesto municipal, sem contrapartida de ganhos de maior eficcia na resoluo dos problemas das populaes e dificultando a criao de espaos supramunicipais/regionais com massa crtica de qualidade e qualificao susceptveis de enfrentar, com xito, os desafios da competitividade ibrica e comunitria.
Tambm Antnio Fonseca Ferreira(4), Presidente da Comisso de Coordenao e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo, e para quem a regionalizao a nica forma vivel de reorganizar a administrao territorial, aponta algumas das fraquezas deste modelo:
Estas entidades no so descentralizadoras, no tm poder executivo. S podem transferir competncias da administrao central caso a caso, de forma contratualizada. (...) podem juntar-se ad-hoc, desde que haja nexo territorial. Ou seja, podemos fazer uma comunidade desde Vimioso at Vila Real de Santo Antnio. No Minho foram feitas asneiras e a sada da Azambuja da rea metropolitana de Lisboa de uma irracionalidade total. Segundo problema: estas entidades no tm capacidade poltica. A terceira falha: a designao de grandes reas metropolitanas, quando na realidade s temos duas realidades desse gnero Lisboa e Porto. Estamos a futebolizar a administrao do territrio, porque se entende que as grandes reas metropolitanas so a primeira diviso e as comunidades urbanas a segunda.
Jos Reis(5), professor universitrio, classifica esta reforma como uma insupervel demonstrao de demissionismo e de cinismo poltico em virtude de o anterior Governo ter deliberado:
... que a organizao territorial do pas devia ser entregue s aos municpios, encarregando-os de organizarem la carte as estruturas administrativas infra-estaduais e de criarem; medida das circunstncias e das convenincias, grandes reas metropolitanas, comunidades urbanas e associaes intermunicipais, isto , entidades supramunicipais que compensem o facto de sermos um dos poucos pases europeus sem regionalizao. Os municpios e s eles ficaram com este poder e usaram-no atravs de arranjos de vizinhana que lhe permitissem alcanar certos limiares de populao. E apenas isso. A este desequilbrio de poderes (o poder local merece elogios, mas no tem de ser o nico detentor da iniciativa em matria de organizao territorial) chamo constitucionalismo municipal, e julgo que esta uma questo basilar da vida colectiva em Portugal. (...) De facto, com este processo, o Governo, o Estado central, descartou-se de uma assentada do territrio e entregou a outros as relaes territoriais (como acontece sempre que a crise financeira forte), desbaratando tudo o que a aco conjugada dos actores locais, das polticas pblicas e da racionalidade territorial tinha alcanado ao longo de dcadas. Mais ainda: torno o territrio um assunto localista.
Depois de tudo o que atrs ficou dito, quando Miguel Relvas (o pai deste modelo de organizao administrativa, que no se cansa, at exausto, de apelidar como a me de todas as reformas do territrio) afirma que um dos objectivos principais que se pretende atingir com esta legislao dar escala, dimenso e massa crtica a quem no a tem dificilmente conseguimos pensar que estamos todos a falar do mesmo projecto. Ideia esta que fica ainda mais ntida se nos debruarmos sobre a utilizao conceptual que Miguel Relvas faz de alguns dos conceitos que suportam esta sua pretensa descentralizao ideal, e que colocam srias dvidas se o pas em anlise mesmo real, ou um outro qualquer do reino da fantasia: sendo certo que a maioria da populao vive em centros urbanos, isso no transforma Portugal numa imensa rea urbana, designao esta que o ex-governante pretende venha a substituir os antigos distritos. Vivemos todos num pas cujas reas rurais passaram, num passe de mgica, a urbanas. De repente, desapareceram os territrios do interior, isolados, ameaados por uma desertificao humana, institucional e empresarial crescente. Sem saber-mos, Portugal , agora, um pas em perfeito equilbrio geogrfico do ponto de vista do ordenamento regional, apesar de, presume-se, seja admitido
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existirem acidentes orogrficos que distinguem as novas unidades espaciais entre si. Talvez se mantenha uma nica linha de separao entre as regies: o litoral atlntico e as franjas raianas. A confuso gerada pela utilizao abusiva da palavra descentralizao , ento, deveras angustiante... como se descentralizar fosse, apenas, um mero trespasse de competncias. E pretender que esse acto seja factor de unio , ainda, mais caricato, sobretudo quando apresentado como remdio para a diviso que a maldita regionalizao iria causar ao pas. Por isso, os paladinos desta nova organizao do territrio querem v-la enterrada, definitivamente. Esquecem-se de referir que aquilo que temem chama-se, e to s, a prpria descentralizao... mas sem mscaras de subservincia ao poder central, com autonomia administrativa e financeira e, principalmente, legitimidade poltica de interveno. Valores mesquinhos como O egosmo, o individualismo e o clientelismo enraizados nas nossas atitudes so, segundo Miguel Relvas, os inimigos desta reforma que, ingenuamente, julga ser o nico modelo de ocupao, gesto e planeamento do territrio capaz de acabar com a actual fragilizao da organizao administrativa do pas e reforar o municipalismo que est na base do nosso poder local... talvez por isso ficaram de fora de todo este processo, feito a partir do meio e no de baixo para cima, os autarcas das Juntas de Freguesia, ostensivamente excludos dos colgios eleitorais que iro ratificar as novas entidades de cujos rgos no podem fazer parte. Em Maio de 2004 Miguel Relvas fazia um balano positivo da implementao da reforma que classificava ser um sucesso: Portugal tem obrigao de ter orgulho nos seus autarcas, que foram capazes de pr de lado divergncias, de pr de lado aquilo que os separava. Felizmente, de fora deste processo ficaram as questinculas partidrias (6). Todavia, sete meses depois, no assim que pensam, por exemplo, os alentejanos:
... Com toda a legitimidade, todo o Alentejo o Alto, o Baixo e o Litoral hoje a nica regio do pas que no aplicou a lei da pseudo-descentralizao imposta pelo governo PSD-PP a lei que, segundo Miguel Relvas, secretrio-geral do PSD, pretendia enterrar de vez a regionalizao. (...) Ainda bem que o Alentejo no aplicou esta lei anti-regionalizao e acabou por se escrever direito por linhas tortas, devido ao impasse criado entre o PCP e o PS, e especial em Beja, pugnando por uma Comunidade Urbana do Baixo Alentejo e Alentejo Litoral. Uma briga por ruim defundo, j que o nome pomposos e absurdo de Comunidade Urbana ou Grande rea Metropolitana escondia apenas mais uma Associao de municpios (com 18 ou 47 membros), aumentando o caos administrativo e tornando o Alentejo to ingovernvel como as reas Metropolitanas de Lisboa e do Porto, que existem h mais de uma dcada. Dividir para reinar a velha mxima do centralismo, levada a cabo pela direita no governo. O que hoje se exige so verdadeiras regies administrativas, como est inscrito na Constituio, com rgos prprios eleitos directamente pelos cidados, com competncias e meios financeiros que permitam iniciar uma verdadeira descentralizao e aprofundar a democracia participativa. A ttulo de exemplo (e salvaguardando as diferenas), em Espanha o estado central administra apenas 16% do oramento: os restantes 84% distribuem-se pelas comunidades autnomas, provncias e municpios. Ao contrrio, em Portugal o poder central reserva para si uma fatia superior a 84%, o que ajuda a explicar o nosso atraso no panorama europeu. tempo de enterrar o desastre econmico e social do desgoverno da direita e, com ele, esta lei de pseudo-descentralizao. Das diversas alternativas que se apresentam esquerda, exige-se clareza sobre a regionalizao. No caso do Alentejo, a querela sobre o Alto e o Baixo secundria e pode at resolver-se por referendo, se necessrio. Por mim defendo um Alentejo unido, solidrio e polinucleado: bom lembrar que j no chegamos a meio milho de habitantes e que o distrito de Portalegre s elege dois deputados, pois acabou de perder um para a Madeira! O essencial, porm, que 2005 seja o ano da viragem e tambm o do arranque da regionalizao! (7).
Nem to pouco o discurso da Associao Nacional de Municpios Portugueses de molde a pensarmos que esta reforma foi aceite, passivamente, pelos autarcas:
... A criao das novas reas metropolitanas e comunidades intermunicipais gerou alguns equvocos e mistificaes a nvel do debate poltico, que importa desfazer. A este propsito, h, antes de mais, que qualificar estas novas unidades administrativas. Contrariamente ao que por vezes se ouve dizer, a sua criao no traduz um acto ou uma forma de descentralizao. Estas novas unidades administrativas so to-s associaes de municpios, com a mesma natureza jurdica das associaes de municpios que at agora temos tido, no devendo ser, de forma alguma, confundidos com Regionalizao, processo que continua suspenso aps o Referendo inconclusivo de 1998. Por outro lado, importa tambm ter presente que estas novas unidades administrativas foram criadas na vigncia de uma Constituio que prev a criao e a instituio concreta de Regies Administrativas no Continente. Este facto tem um profundo significado poltico de revelar que a Assembleia da Repblica no pretendeu, com a criao destas novas unidades, evitar ou tornar dispensvel a criao das Regies Administrativas, tanto mais que estas so, nos termos constitucionais, verdadeiras autarquias locais e no associaes de municpios. O sentido da criao das reas metropolitanas e das comunidades intermunicipais no o de elas realizarem as atribuies que o artigo 257. da Constituio reserva s Regies Administrativas (direco de servios pblicos e coordenao e apoio aco dos municpios), ou as competncias de planeamento e coordenao
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regional que a Lei Quadro das Regies Administrativas atribui aos seus rgos. O objectivo da criao das novas reas metropolitanas e das comunidades intermunicipais o de elas gerarem novas escalas territoriais que favoream a descentralizao administrativa e a cooperao entre Municpios para o exerccio de competncias de tipo operativo e de prestao de servios. Finalmente, no tendo as novas reas metropolitanas e comunidades intermunicipais o estatuto de autarquias locais, parece pouco fundamentada a ideia propalada aqui e ali de designar os seus rgos por eleio directa. A eleio dos seus rgos por eleio directa conferiria a essas unidades administrativas uma clara natureza poltica que poderia conduzir a conflitos de competncias com os rgos municipais no exerccio de atribuies comuns. Tendo aquelas unidades a natureza de associaes de municpios, os seus rgos devem emanar dos Municpios constituintes, como tem acontecido no passado. Tal facto no impeditivo da assuno de um maior protagonismo poltico por parte das reas metropolitanas, nem da atribuio de competncias prprias a estas novas unidades administrativas. A conduo estratgica do processo de descentralizao previsto na Lei n. 159/99 e potenciado pelas Lies n.s 10/03 e 11/03 deve assentar no estudo exaustivo da actividade do Estado nos sectores que constituem atribuies municipais, com vista a poderem prospectivar-se os poderes susceptveis de serem transferidos para os municpios e para estas novas estruturas adminstrativas supramunicipais.
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)
Dirio de Notcias, verso on-line, 14 de Junho de 2003. Interveno na Conferncia sobre reas Metropolitanas e Comunidades Intermunicipais, vora, Outubro de 2003. Interveno na Conferncia sobre reas Metropolitanas e Comunidades Intermunicipais, vora, Outubro de 2003. Entrevista Revista Pblica, 11 de Julho de 2004. A misria do territrio: do constitucionalismo municipal degradao da governao, Pblico, 26 de Agosto de 2004. CORREIA, Alexandra, SAPAGE, Snia, Descentralizao. O novo mapa de Portugal, Revista Viso, 13 de Maio de 2004. MATOS, Alberto, Crnica semanal na Rdio Pax, Beja, 21 de Dezembro de 2004.
Relatrio e Projecto de Resoluo para a Organizao do Estado e do Poder Local, XIV Congresso da ANMP, Funchal, 2 e 3 de Abril de 2004.
QUADRO II: comparao entre as novas entidades e as assembleias distritais
Uma reforma controversa: prs e contras
Este novo desenho do territrio, baseado na livre associao dos municpios, deixa o pas ainda mais fragmentado ao nvel da organizao administrativa e no resolve o problema da dimenso estrutural das unidades de planeamento, sobretudo em termos do seu enquadramento no espao europeu. Apesar do esforo em encontrar um modelo alternativo para satisfazer a evidente necessidade de gesto estratgica do territrio, o regime proposto acaba por impedir uma efectiva poltica descentralizadora (coerente, equitativa e eficaz), porque est assente apenas em critrios demogrficos e depende, unicamente, da mera negociao poltica entre os autarcas, esquecendo-se as caractersticas etnogrficas de cada regio. Apesar de ser apresentado como um modelo supramunicipal, o novo mapa do pas, alm do recorte aleatrio que lhe retira credibilidade cientfica, no consegue ultrapassar os limites do intermunicipalismo, devido ausncia de legitimidade poltica supramunicipal dos seus rgos. A prpria noo estratgica de ordenamento do territrio est subvertida, em particular pelo uso abusivo da concepo terica, por exemplo, de rea metropolitana, como se as caractersticas que identificam esse espao se adquirissem por imposio legal e no por nele existirem uma srie de complexas relaes econmicas, sociais, polticas e culturais. Apelidada como uma descentralizao de baixo para cima, esta reforma esqueceu, no entanto, a participao democrtica dos cidados e das organizaes que os representam, o que enfraqueceu a reflexo criativa acerca das ameaas/fraquezas/debilidades e das oportunidades/foras/potencialidades das regies e comunidades humanas. A necessidade de compatibilizar a coeso social e a coeso territorial com uma racional (eficiente e mnima) afectao de recursos, condio indispensvel para preparar os caminhos do futuro com base numa efectiva gesto equilibrada das prioridades da aco e da mudana, encontra-se bastante comprometida na medida em que ficam muitas questes por resolver, como por exemplo, a manuten-
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o do Distrito e, em particular, a continuao das Assembleias Distritais, cujo patrimnio, Servios e pessoal se encontram subaproveitados por desinteresse dos autarcas e incria dos sucessivos Governos. Sendo esta uma reforma que se pretendia exemplar (para unir o pas e no dividi-lo como querem fazer crer ser esse o efeito nefasto da regionalizao), incompreensvel que o legislador tenha excludo de todo o processo o nvel de poder local mais prximo dos cidados: as Juntas de Freguesia, cujos presidentes esto impedidos de participar no colgio eleitoral das assembleias municipais e, consequentemente, encontram-se afastados da composio de qualquer um dos rgos das quatro novas entidades administrativas (Grandes reas Metropolitanas, Comunidades Urbanas, Comunidades Intermunicipais e Associaes de Municpios, de Fins Gerais e de Fins Especficos) por, nos termos do n. 1 do artigo 42. da Lei n. 169/99, de 18 de Setembro, ocuparem o lugar na assembleia deliberativa municipal por inerncia e no por eleio directa. Leis n. 10 e 11/2003, de 13 de Maio: OS PRS E OS CONTRA.
Pontos Fortes Pontos Fracos ausncia de debate pblico com os agentes locais e a populao. falta de legitimidade democrtica e de representatividade poltica dos seus rgos. manuteno da desconexo com a administrao desconcentrada do Estado, podendo at agravla. no est previsto um regime transitrio, o que dificulta a adaptao das actuais associaes de municpios. processo de constituio das novas entidades algo confuso e com vrias situaes omissas na lei, nomeadamente a no previso de um regime transitrio. desarticulao com outras disposies legais: os Decretos-Lei n. 104/2003, de 23 de Maio (que transformou as CCRs em CCDRs) e o n. 268/2003, de 28 de Outubro (que criou as Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lisboa e do Porto, por exemplo. excluso dos presidentes das juntas de freguesia do colgio eleitoral por pertencerem s respectivas assembleias municipais por inerncia e no por eleio directa, conforme assim o determina o n. 1 do art. 42. da Lei n. 169/99, de 18 de Setembro). ausncia de uma estratgia nacional no que se refere ao ordenamento do territrio. indefinio quanto s competncias a serem transferidas e ao seu financiamento. no integrao do patrimnio, servios e pessoal, das actuais assembleias distritais (rgos deliberativos do Distrito) previstas no Decreto-Lei n. 5/91, de 8 de Janeiro. falta de dimenso econmica, social e territorial das novas entidades. reas metropolitanas definidas em funo, apenas, de critrios territoriais e demogrficos, claramente insuficientes, esquecendo-se as variveis de suporte tcnico e cientfico. leque de competncias demasiado alargado, face ao efectivo poder de deciso das novas entidades. criao de entidades que acabaro por ser inoperantes devido falta de capacidade tcnica, estrutura orgnica, pessoal habilitado e recursos financeiros para satisfazer as atribuies que lhes esto afectas. no se faz uma clara distino conceptual entre rea metropolitana e comunidade urbana.
Oportunidades
colocaram a descentralizao de novo na agenda poltica. podem reforar o associativismo entre os municpios podendo criar laos de solidariedade mais fortes. o princpio da descentralizao diferenciada pode originar maior equidade de oortunidades. potenciam a utilizao racional dos investimentos de mbito supramunicipal.
Ameaas/Riscos
politizao na definio dos limites geogrficos das novas figuras territoriais, em detrimento dos valores histricos/culturais e dos interesses econmicos/sociais de cada regio. desarticulao das novas estruturas com as actuais NUT II (que correspondem rea das CCDR) o que poder trazer problemas de coordenao acrescidos. desestruturao da organizao territorial, ou seja, impossibilidade de elaborar um mapa coerente, com uma viso geogrfica de leitura simples. discriminao dos municpios que optem por no integrar as solues propostas. maior presso sobre o endividamento dos municpios para satisfazer os investimentos supramunicipais. provvel inconstitucionalidade de alguns preceitos, entre os quais o que se prende com a reserva do poder regulamentar s poder ser para formas de administrao sujeitas a sufrgio directo (as autarquias locais), nos termos do artigo 241. da CRP. no existncia constitucional da figura de comunidade intermunicipal, mas apenas de associaes de municpios para fins especficos e no genricos, como se prev actualmente.
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Da tradio revoluo: que fazer com o Distrito? Para comear este captulo, escolhemos as palavras de Alberto Avelino proferidas no I Encontro Nacional Distritos 2000 Pensar o Amanh (Lisboa, 9 de Novembro de 2000), por apresentarem uma smula clara das motivaes que levaram ao abandono generalizado das estruturas distritais:
Com o advento da democracia, ser a primeira Constituio Portuguesa, no ps 25 de Abril, a relembrar a necessidade da reforma administrativa do pas, relegando o distrito para um vazio administrativo e poltico, enquanto no fossem institudas em concreto as regies administrativas. Reformar a velha administrao, herdada de um quadro poltico autoritrio, torna-se imperiosa para a jovem democracia, que v no distrito uma herana centralista no compaginvel com um iderio assente numa democracia de poder local. (...) Com esta inovao estava criada a ruptura entre o distrito e a assembleia distrital, que pela sua composio encerra o princpio democrtico da representatividade dos autarcas eleitos no distrito. Pelo prprio leque de competncias das assembleias distritais, sobretudo no mbito da Cultura e Educao, torna-se visvel a tentativa de esvaziar, completamente, os rgos distritais, sobretudo na sua componente econmica face ascenso de uma poltica de planeamento e de gesto financeira, em torno das comisses de coordenao regionais, dotando estes servios, ocupados por elites tcnicas de nomeao, de poderes acrescidos face aos eleitos locais.
Seguindo essa linha de pensamento, a Lei n. 79/77, de 25 de Outubro (que veio regular a organizao e o funcionamento das autarquias locais), vem confirmar a orientao constitucional de, transitoriamente, manter o distrito at instituio das regies, e, mais tarde, estabelece-se que as Assembleias Distritais sero dotadas atravs de uma verba anualmente transferida do Oramento Geral do Estado (n. 1 do artigo 22. da Lei n. 1/79, de 2 de Janeiro que veio disciplinar as finanas locais), para suportar o regular funcionamento dos Servios que lhes esto adstritos. Decorridos sete anos, a lei das autarquias locais revista e publicado um novo regime global traduzido no Decreto-Lei n. 100/84, de 29 de Maro (que veio revogar a Lei n. 79/77), o qual deixa de fazer qualquer referncia ao distrito, sendo a explicao apresentada no seu prembulo: ... face sua no caracterizao como autarquia local, mas apenas como unidade administrativa territorial de natureza distinta.... Razes estas que o legislador no considerou como vlidas a quando da elaborao do novo regime das finanas locais pois, contrariamente ausncia anterior, o n. 1 do artigo 24. do DecretoLei n. 98/84, de 29 de Maro, mantm uma redaco quase idntica da Lei n. 1/79, no que se refere s finanas distritais: Enquanto as regies administrativas no estiverem institudas, os distritos so dotados atravs de uma verba anualmente transferida do Oramento do Estado e cujo montante corresponde ao das receitas arrecadadas pelos cofres privativos dos governos civis, regra esta que se manteve quando este diploma foi revogado pela Lei n. 1/87, de 6 de Janeiro (n. 3 do artigo 29.). De notar que, embora o preceito referente s finanas distritais se tenha mantido aps a reviso da lei das finanas locais atravs da Lei n. 42/98, de 6 de Agosto, em conformidade com o disposto no n. 2 do artigo 36., aquela regra apenas se aplica ao caso dos Governos Civis j que a partir de 1991, por fora do estabelecido no artigo 9. do Decreto-Lei n. 5/91, de 8 de Janeiro, as Assembleias Distritais no podem receber quaisquer transferncias do Oramento de Estado, a nosso ver injustamente. Dois outros diplomas importa referir, igualmente, pelos reflexos que tiveram no funcionamento das Assembleias Distritais, sobretudo em matria de recursos financeiros e reduo de atribuies funcionais, atendendo incapacidade que estas estruturas vinham a demonstrar para desenvolver determinadas actividades: A) O Decreto-Lei n. 285/85, de 23 de Julho que permitiu s Assembleias Distritais deliberarem sobre quais os Servios que pretendiam, efectivamente, continuar a assegurar, fixando quadros de pessoal prprios para o efeito, e transferir para a rgos desconcentrados da Administrao Central as actuaes do foro do fomento, segurana social e sade. Conforme o n. 3 do artigo 1., a partir de 1986 os encargos com as remuneraes e demais abonos do pessoal afecto aos Servios adstritos s Assembleias Distritais passariam a ser suportados, exclusivamente, por verbas postas disposio dos distritos pelos municpios. B) A Lei n. 14/86, de 30 de Maio que veio revogar a legislao anterior, mantendo a mesma disciplina em termos de contedo mas alargando os prazos para as Assembleias Distritais deliberarem
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sobre os Servios a transferir e a prosseguir. Mais estabelece que o pessoal que integrar os quadros privativos ficar sujeito ao regime jurdico do pessoal da administrao local (n. 5 do artigo 1.). Quanto s finanas distritais, o n. 6 do artigo 1. passou a consignar que os encargos com a manuteno dos Servios e pessoal passassem a ser suportado em partes iguais, por participaes dos municpios respectivos, de acordo com os critrios de repartio fixados pela assembleia distrital e pelo Oramento de Estado. Mas foi com a entrada em vigor do Decreto-Lei n. 5/91, de 8 de Janeiro, e a interpretao retroactiva que a Declarao de Rectificao n. 5/91, de 31 de Janeiro, veio dar ao artigo 15. do referido diploma, permitindo a transferncia imediata de Servios e pessoal para a gesto dos Governos Civis, um acto inconstitucional que, na opinio de Rui Machete(1), atentou contra a autonomia das Assembleias Distritais, enquanto rgos com carcter deliberativo, constitucionalmente reconhecido, bem como contra a sua natureza autrquica, provocando em muitos casos um verdadeiro esvaziamento, no esperado e no pretendido, do patrimnio das Assembleias Distritais em favor do Poder Central, que se assinou, em definitivo, a sentena de morte destas estruturas de gnese autrquica. Desprovidas da quase totalidade do seu patrimnio, sem Servios e pessoal suficiente para satisfazer as poucas atribuies que lhes restavam, sem receber qualquer transferncia do Oramento de Estado e impossibilitadas de contrair emprstimos (mesmo de curto prazo, para resolver problemas de falta de liquidez de tesouraria), as Assembleias Distritais ficaram na dependncia exclusiva das comparticipaes dos municpios para poderem desenvolver as suas actividades, o que acabou por agravar ainda mais a sua precria situao. Paralelamente, o desinteresse dos autarcas foi crescendo e, aos poucos, foram deixando de participar nas reunies do rgo deliberativo. A nvel nacional, nove das dezoito Assembleias Distritais existentes acabaram por ficar sem Servios nem pessoal e embora algumas ainda reunam esporadicamente, como se tivessem sido extintas, dada a inactividade em que se encontram. Esto nessa situao: Aveiro, Braga, Bragana, Coimbra, vora, Guarda, Leiria, Portalegre e Viana do Castelo. Todavia, outras nove deliberaram ficar com Servios e pessoal e, apesar de todas as dificuldades de que j se falou, continuam a exercer as limitadas atribuies que lhes restam, sobretudo na rea sociocultural: Beja (Museu Rainha D. Leonor), Castelo Branco (Colnia Balnear da Areia Branca), Faro (Museu Regional do Algarve), Lisboa (Servios de Cultura: Biblioteca, Edies e Ncleo de Arqueologia), Santarm (Colnia Balnear da Nazar), Setbal (Museu de Arqueologia e Etnografia) e Porto, Vila Real e Viseu, apenas com Servios Administrativos. Na origem do tratamento indiferente com que os autarcas olham para estas entidades, poder estar tambm o princpio da gratuitidade das funes exercidas na Assembleia Distrital (artigo 4. do Decreto-Lei n. 5/91) e que probe os seus membros de serem remunerados por quaisquer cargos que possam desempenhar naquele rgo. E, conforme parecer da CCR-Norte, emitido em 1997 pela Dr. Ldia Ramos, uma vez que o n. 1 do artigo 10. da Lei n. 29/87, de 30 de Junho, apenas confere direito a senhas de presena aos eleitos locais que no se encontrem em regime de permanncia ou de meio tempo quando participarem em reunies do respectivo rgo (e das comisses a que compaream), os membros das Assembleias Distritais encontram-se, igualmente, impedidos de as receber. A partir de 1991 os tempos tm sido, de facto, muito difceis. Todos o reconhecem (deputados, autarcas e governantes). Por vezes at se indignam e prometem agir. Mas, incompreensivelmente, ningum parece disposto a assumir uma atitude. Ou, quando algum sugere uma soluo ela to desenquadrada da realidade que o desejo dos seus proponentes parece ser que acontea o contrrio daquilo que afirmam, ou seja, os projectos aparecem como descarga de conscincia apenas para mostrar trabalho, carecendo de uma base de sustentao efectiva que lhes garanta srias hipteses de virem a ser aprovados e implementados com xito. Um dos exemplos mais conhecidos foi o projecto de lei que o Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata(2) elaborou, em plena campanha do referendo da regionalizao para contrapor s regies
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administrativas do Partido Socialista, e que apelidou de Reforo da Interveno Autrquica do Distrito, e cujos argumentos justificativos a seguir se enunciam:
O Distrito uma realidade geogrfica, administrativa e scio-poltica bem conhecida dos portugueses, cuja existncia incontroversa, cujos limites no sofrem contestao e cuja capital no questionada. Todavia, o regime jurdico aplicvel, com mais de 7 anos de vigncia, no tem facultado os instrumentos que melhor beneficiem, hoje, as respectivas populaes, sendo necessrio promover os ajustamentos que a evoluo das circunstncias aconselha. Em primeiro lugar, no que diz respeito s Assembleias Distritais, em que tm assento e participam os eleitos locais do Distrito, as quais tm sido frum privilegiado de debate autrquico sobre as questes que mais directa e imediatamente tm que ver com os interesses especficos e comuns das populaes residentes no distrito, e cujas competncias ora se reforam. Em segundo lugar, no que concerne ao Conselho Consultivo, o qual, hoje, apenas com a funo de assistir aleatoriamente o Governador Civil, tem tido um papel que fica aqum daquele que pode e deve desempenhar. De facto, tornando-se cada vez mais necessria a compatibilizao, a nvel distrital, no s das prprias actuaes dos diversos sectores desconcentrados da Administrao entre si, como delas com as autarquias locais do distrito, parece bvia a necessidade de autonomizar, operacionalizar e dignificar o Conselho Consultivo, atribuindo-lhe as funes inerentes a um trabalho conjunto, coordenado e sistematizado dos diversos sectores da Administrao Central e Local da rea de cada distrito, para racionalizar circuitos de deciso e compatibilizar reas de interveno, facilitando assim o quotidiano das populaes.
Considerando que havia sido este mesmo grupo parlamentar quem, anos antes, concebera e aprovara o Decreto-Lei n. 5/91 (o principal responsvel pela letargia em que as Assembleias Distritais acabaram por ficar, em virtude de os seus oramentos passarem a depender, apenas, dos contributos dos municpios), pretender, agora, dotar as moribundas Assembleias Distritais de mais competncias, nomeadamente em reas para as quais, partida, no tinham qualquer capacidade de interveno, parecia coisa estranha. Seno vejamos. Para que um projecto daquela natureza fosse vivel, no bastava reconhecer a incontestvel aceitao popular da delimitao geogrfica daquela unidade de circunscrio territorial (opinio que no reunia, assim, tantos consensos como se pretendia fazer crer) nem to pouco a existncia de um diploma legal seria suficiente para concretizar a institucionalizao das Assembleias Distritais como entidades potencialmente capazes de compatibilizar as actuaes dos diversos sectores desconcentrados da Administrao entre si, como delas com as autarquias do distrito. que, qualquer soluo necessitava de colher o aval dos autarcas, os quais no haviam sido auscultados, e deveria apresentar mecanismos de financiamento suficientemente slidos para, desse modo, garantir o seu eficaz desempenho como instrumentos seguros de racionalizao dos recursos disponveis, em proveito das populaes, o que tambm no acontecia. Atendendo a que a viabilidade prtica do projecto de lei identificado em epgrafe dependia, em primeira instncia, da vontade dos membros das Assembleias Distritais em assegurar a sua continuidade, a deliberao de conformidade dos respectivos rgos colegiais acerca do contedo daquela proposta (legitimando a sua assuno a nvel legal e prevenindo eventuais incorreces interpretativas) deveria ter sido condio bsica para a sua discusso na Assembleia da Repblica que, por mais bem elaborado do ponto de vista tcnico, um enquadramento jurdico s funciona como pilar da estabilidade se tiver sido discutido e aceite, previamente, pelos principais interessados. A consecuo prtica das medidas preconizadas no documento ora em anlise careceu de um debate prvio, profundo e alargado, que esclarecesse as ambiguidades latentes, reformulasse objectivos e enunciasse princpios exequveis, sob pena de se vir a tornar invivel do ponto de vista orgnico e voltar a padecer de incumprimento crnico das regras normativas a elas subjacentes. Como o Grupo Parlamentar do PSD no se mostrou receptivo a tal, a nosso ver intencionalmente (porque consideramos que nunca foi propsito daquele partido fazer aprovar esta proposta), o projecto que fazia parte de um pacote alargado sobre os municpios acabou por ter uma discusso incua no plenrio da Assembleia da Repblica, conforme podemos deduzir pelo discurso de Joo Amaral(3) a seguir transcrito:
O que o PSD quer combater as regies, as verdadeiras, substituindo-as por falsas regies, sejam elas quais forem. Para o PSD neste pacote, h as regies - CCR, que j eram as regies que mais gostava; h as regies reas metropolitanas, curiosamente em nmero de oito, todas no litoral, nem uma no Alentejo, em Trs-osMontes ou na Beira Interior; h as regies - associaes de municpios, onde o PSD admite que sejam expropriadas aos municpios competncias que hoje detm, j que prev que sejam competncias prprias das associaes, no exclusivamente competncias que hoje sejam da administrao central, mas competncias que hoje so
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do municpio. Em vez da transferncia da administrao central para as associaes, o que o PSD pretende a transferncia do municpio para as associaes. Para cmulo, o PSD ainda recorre a outra falsa forma de regio, que o velho e caduco distrito e a sua assembleia distrital. Uma espcie em vias de irremedivel extino, caducada pela constituio e por toda a experincia histrica, at ao distrito o PSD recorre contra as verdadeiras regies! Na panplia das falsas regies possveis, deve dizer-se (sem ofensa) que s faltam as colnias! Sabem qual o problema de fundo que leva a este debate, que poderia chamar surrealista, no se desse o caso de os surrealistas ficarem legitimamente ofendidos? O problema de fundo est posto mesmo dentro do PSD e divide-vos, senhores deputados do PSD. Ouvi-o h poucos dias, na sexta feira passada, da boca do Presidente da Cmara da Maia, Professor Vieira da Carvalho. A frase lapidar: "quem diz que vai propor o reforo dos Municpios como alternativa criao das regies, no sabe o que so as regies e no conhece os municpios portugueses". Falar do reforo do municipalismo contrapondo-o criao das regies , como est dito, ou ignorncia ou m f. As competncias que as regies podero exercer so tiradas administrao Central e so competncias que por definio no podero ser exercidas pelo Poder Local, pela sua dimenso escassa. So competncias que exigem um territrio mais vasto. O reforo dos municpios no alternativa a nada. Deve ser sempre feito, j devia estar feito mesmo antes de haver regies, porque feito com competncias que os municpios podem assumir e que por isso no devem em nenhum caso ir para as regies. por isso que esta cangalhada de projectos que o PSD aqui tem, e que ps a discusso da Assembleia pressa, mesmo sem o parecer da Associao Nacional de Municpios e da ANAFRE, est inquinada partida. Porque o Poder Local no alternativa s regies. , com as regies, alternativa ao centralismo e concentrao. Fazendo dos municpios a alternativa s regies que elas no podem ser, o PSD defende o centralismo. Diz sim ao centralismo. Dizer alguma coisa sobre o contedo dos projectos neste contexto? Para qu? Para mostrar que mais uma vez o PSD procura atirar competncias para os Municpios sem garantir os adequados meios financeiros? Que o PSD apoia as reas ricas e do litoral com as suas oito regies metropolitanas e despreza o resto do Pas? Para dizer que ataca direitos dos trabalhadores? Que quer legitimar o poder das CCRs com a chancela municipal? Que admite restringir as competncias prprias municipais? H de facto uma discusso a fazer, sobre o reforo das competncias e meios financeiros dos municpios. Uma discusso com os municpios, e no pondo-os de lado.
Se as Assembleias Distritais j no tinham possibilidades de satisfazer todas as competncias expressas no artigo 3. do Decreto-Lei n. 5/91, querer que elas assumissem seis novas atribuies era mera utopia, a no ser que se pretendesse dot-las de estruturas aptas a suportar, em termos oramentais e funcionais, o novo acrscimo de tarefas o que se afigurava improvvel de vir a acontecer, pelos custos econmicos da inerentes: a) Promover a elaborao de cartas escolares distritais; b) Apoiar e incentivar a constituio de associaes distritais de defesa do consumidor e de proteco de interesses difusos; c) Promover, em colaborao com outras instituies vocacionadas para o efeito, a criao de centros de arbitragem de conflitos sobre consumo; d) Apoiar, em colaborao com o Ministrio e da Justia e a Ordem dos Advogados, a criao e funcionamento de gabinetes de consulta jurdica que, graciosamente, aconselhem cidados carenciados residentes na circunscrio distrital; e) Colaborar com os servios municipais de proteco civil no levantamento das carncias em meios tcnicos, financeiros e humanos, e promover a entreajuda em situaes de catstrofe e calamidade; f) Aprovar e acompanhar o programa dos subsdios a atribuir pelo governador civil. No obstante a legislao permitir que as Assembleias Distritais possam delegar competncias na Mesa para esta exercer funes como comisso executiva permanente, a ausncia de um verdadeiro rgo executivo tem dificultado a assuno de determinadas responsabilidades no devido tempo til porque a lei prev que o rgo deliberativo das Assembleias Distritais reuna, ordinariamente, apenas duas vezes por ano. Porm, a razo bsica da ineficcia funcional prende-se com a dificuldade em conseguir quorum, facto que leva, muitas vezes, ao sistemtico adiamento de assuntos primordiais. Por esse motivo, o Conselho Directivo previsto era uma inovao interessante e positiva. Contudo, a sua existncia apenas se justificaria numa entidade plenamente operacional, com um aparelho estrutural de mdia dimenso (Servios e quadro de pessoal). Caso contrrio, a pirmide hierrquica encontrar-se-ia invertida, o que no deixava de ser caricato. Alm do mais s teria cabimento desde que no fosse aumentar a burocracia procedimental, o que no parecia ser a ideia proposta.
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Depois do pretenso desejo de reforar as competncias das Assembleias Distritais, supor que estas pudessem no fixar quadros de pessoal e presumir que, desse modo, apenas os rgos deliberativos se mantivessem activos, representava uma grave contradio que desvirtuava aquela pretenso. Quanto ao problema das receitas prprias e da plena satisfao dos encargos resultantes da manuteno dos Servios, aspecto fulcral que, ainda hoje, continua na base do insucesso das Assembleias Distritais como entidades que prosseguem fins especficos no interesse da populao do distrito, a possibilidade das Assembleias Distritais poderem vir a receber transferncias do Oramento de Estado (OE) resolveria a questo da permanente insuficincia de recursos financeiros, permitindo o pagamento dos compromissos assumidos dentro dos prazos inicialmente estabelecidos. Mas, alm de no prever qualquer percentagem de comparticipao, a proposta era omissa quanto aos critrios e formas de aceder a esse financiamento, conferindo-lhe um acesso duvidoso e incerto, logo, pouco credvel como soluo alternativa. E a nfase colocada nas Cmaras Municipais como principal fonte de receita fazia antever um futuro quase idntico ao presente em que as autarquias continuariam a ser as nicas responsveis pela liquidao de todas as despesas de funcionamento das Assembleias Distritais (pessoal e Servios), pouco restando, afinal, para ser sustentado com a colaborao do OE. Considerando que os Governadores Civis deixaram de integrar as Assembleias Distritais desde 1991, era intolervel fazer depender de informao prestada pelo governador ou vice-governador civil a futura transferncia de propriedade dos bens mveis e imveis adstritos aos servios e estabelecimentos cujos fins as assembleias deliberassem no continuar a assegurar. Mesmo sendo uma hiptese meramente indicativa, se atendermos a que a tutela administrativa das Assembleias Distritais no tem qualquer ligao ao Ministrio da Administrao Interna esta exigncia apresen-tava-se, em nossa opinio, desprovida de sentido. Depois do resultado do referendo de 1998, a esperana de solucionar o caso das Assembleias Distritais com a extino dos Distritos e a criao das Regies Administrativas (que iriam absorver o patrimnio, servios e pessoal daquelas estruturas distritais) no se concretizou e, paradoxalmente, cresceu a indiferena dos autarcas em relao quela entidade que, diga-se em abono da verdade, nunca fora muito querida em virtude de representar, na opinio de alguns, um resqucio do passado que convinha eliminar, aumentando os seus j bastante srios problemas. Ao contrrio do que seria de esperar, poucas ou nenhumas ideias surgiram para, entretanto, resolver a situao das Assembleias Distritais. excepo de alguns incuos exerccios reflexivos em torno de uma questo que nunca viria a ser seriamente ponderada como hiptese de soluo:
Fala-se hoje, comummente, na distritalizao como conceito operativo e poltico-administrativo, aps a constatao de que modelo regional no vigoraria no quadro poltico-partidrio actual. Essa distritalizao pode, com efeito, e depois de acertos legislativos, preencher, com xito, o modelo regional no existente. A percepo poltica dos problemas supramunicipais pode-se, perfeitamente, fazer ao nvel do distrito, dotando este de um carcter eminentemente poltico, ao contrrio do seu carcter administrativo. A confuso gerada em torno da administrao supramunicipal origina um retalho jurdico-administrativo no consentneo com o nvel de deciso poltica mais prximo. (4)
Nesta sede de distritalizar que se apoderou do PSD, no podemos deixar de citar o projecto de relocalizao distrital dos Servios desconcentrados da Administrao central(5) apresentado em 1999 com base em argumentos que seriam risveis no fosse a questo demasiado sria para estas brincadeiras legislativas:
No se verificando em muitos sectores quaisquer razes econmicas ou administrativas que obriguem existncia de circunscries significativamente mais amplas do que a diviso bsica da Administrao local do Estado (distrito), a subsistncia daquelas, aps a rejeio da Regionalizao, constitui uma deliberada mas insustentvel poltica funcionalmente centralizadora na Administrao Pblica. (...) De seu lado, o Partido Social Democrata entende responsavelmente ser seu dever, considerando o sentir da larga maioria dos portugueses em relao regionalizao artificial do Pas, criar as condies que promovam a reorganizao dos servios da apenas, a modelos poltico-administrativos ultrapassados. O Objectivo do presente projecto no assim outro seno o de o Estado, como um todo, se subordinar e interiorizar a vontade e as aspiraes polticas soberanamente manifestadas pela sociedade portuguesa. Para o referido desiderato concorre, em sectores cujos problemas apresentam to intensa ligao ao quotidiano das pessoas, o reforo da descentralizao funcional dos servios competentes, aproximando os seus rgos de deciso das populaes que servem para, conhecendo melhor a realidade destas, mais eficazmente resolverem os seus pro-
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blemas. Este contacto mais ntimo, favorecido pela delimitao distrital de reas de competncia, to mais necessrio quanto certo que os titulares destes rgos de deciso so livremente escolhidos pelo Governo, inexistindo, consequentemente, qualquer interveno directa dos cidados residentes nas reas onde aqueles servios actuam, ou sequer dos seus representantes locais. (...) Esta nova aposta nas naturais potencialidades das cidades capitais de distrito, constitui um justo reconhecimento da importncia que esses centros de vitalidade assumem no desenvolvimento geral do pas, bem como um seguro contributo para a correco de assimetrias regionais existentes. Finalmente, ao recuperar as circunscries distritais para a delimitao geogrfica das reas de interveno dos servios da administrao central, o presente projecto de lei d ainda cumprimento ao princpio programtico consagrado no n. 1 do artigo 267. da Constituio, que preconiza a estruturao da Administrao Pblica de modo a aproximar os servios s populaes, quer funcionalmente quer geograficamente.
Perante a inrcia dos autarcas e dos governantes, os trabalhadores das Assembleias Distritais organizaram, em Novembro de 2000, um plenrio nacional e elegeram uma comisso que, nestes ltimos quatros anos, apesar da compreensvel desmotivao da maioria dos seus membros, tem vindo a desenvolver uma intensa actividade de sensibilizao de diversas entidades (Presidncia da Repblica, Provedoria de Justia, Assembleia da Repblica, membros do Governo, autarcas, sindicatos, associaes profissionais, etc.) para a situao em que se encontram estas estruturas da nossa Administrao Pblica Local, tendo chegado a apresentar a todos os grupos parlamentares uma proposta de alterao do Decreto-Lei n. 5/91, de modo a conferir os indispensveis meios orgnicos (ou seja, uma estrutura dirquica semelhante das autarquias locais com a existncia de um rgo deliberativo e de um rgo executivo), e os mecanismos de financiamento fundamentais que permitam s Assembleias Distritais ultrapassar as limitaes derivadas da incerteza quanto cobrana, atempada, das contribuies dos municpios (isto , transferncias directas do Oramento de Estado e possibilidade de recorrer ao crdito para resolver problemas de liquidez de tesouraria).(6) E retomamos aqui, neste ponto, a velha questo do financiamento das Assembleias Distritais e que, afinal, aquela que est na base do seu atribulado quotidiano: assuno de encargos de forma repartida entre o Estado e os municpios, s pelo Estado, ou exclusivamente pelos municpios? Embora o grupo parlamentar do Partido Social Democrata tenha defendido, em 1998, que as receitas das Assembleias Distritais deveriam contar com participaes do Oramento de Estado(7), quando o Partido Comunista Portugus sugeriu, em Outubro de 2002, que fosse inscrita no oramento [para 2003] do Ministrio das Cidades, Ordenamento do Territrio e Ambiente uma verba a afectar actividade das Assembleias Distritais, de montante igual a 50% da receita arrecadada, no ano anterior, pelos cofres privativos dos respectivos Governos Civis, a proposta foi liminarmente rejeitada com os votos contra do PSD e do Partido Popular, tendo colhido apenas os votos favorveis dos proponentes e do Bloco de Esquerda, situao idntica verificada no ano seguinte a quando da aprovao do oramento para 2004. Quanto ao grupo parlamentar do Partido Socialista, apesar de ter garantido Comisso de Trabalhadores das Assembleias Distritais (recebida em vrias audincias pelo deputado Joo Benavente no primeiro semestre de 2002), que era urgente arranjar uma soluo para resolver o problema financeiro daquelas entidades, nunca assumiu uma posio firme e determinada, clara e frontal, sobre o assunto, preferindo abster-se em ambas as votaes. Finalmente, convm recordar que o PCP j tinha proposto, em 2000, que a Lei n. 42/98, de 6 de Agosto (sobre finanas locais), fosse alterada para incluso de um artigo sobre as receitas das Assembleias Distritais, prevendo que as mesmas fossem dotadas com uma verba transferida, anualmente, do Oramento de Estado. A justificao para tal era a de que aquele partido considerava ser desejvel e necessrio revitaliz-las, objectivo este que consideravam s concretizvel se o respectivo funcionamento pudesse ser autnomo e sustentado (8). E o que pensam os autarcas sobre o futuro das Assembleias Distritais? Certo que poucos so os que se interessam pelo seu funcionamento e raros aqueles que pagam, atempadamente, as suas contribuies. A esmagadora maioria no vai s reunies dos respectivos rgos deliberativos e os que fazem o frete de por l aparecer raramente esto disponveis para discutir questes de fundo, limitando-se a aprovar, quase s cegas planos e oramentos cujo contedo lhes indiferente, salvo raras excepes.
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A realidade crua, mas no vale a pena mascar-la. Atitudes displicentes como aquelas so sempre condenadas, em teoria. Todavia, na prtica, nada se faz para alterar a situao. Fingindo um interesse que no existe, propem-se solues inviveis para que ningum tenha a ousadia de as tomar como preocupaes srias e apresente as contas do seu incumprimento. Aprovam-se sugestes, porque conveniente, mas tudo no passa de letra morta nascena, tal como aconteceu com as linhas programticas da Associao Nacional de Municpios Portugueses a seguir transcritas:
As Assembleias Distritais, no caso de persistir a existncia dos Distritos, devero ver reequacionada a forma como so encaradas, quer pelo Governo, quer pelos seus prprios membros. Significa isto que deve ser dado relevo ao papel potencial dum rgo iminentemente poltico do Distrito, e no raciocinar na base da actual situao de vazio quase absoluto. Privilegiando um tal papel poltico, deveriam os bens patrimoniais existentes, mveis e imveis, ser entregues aos Municpios onde aqueles estejam situados ou donde sejam originrios. Neste sentido, sugere-se que passem a ser designadas por Assembleias de Coordenao Distrital, assumindo competncias iminentemente polticas, nomeadamente proceder ao acompanhamento da execuo do PIDDAC na rea respectiva, bem como receber, periodicamente, informao detalhada dos servios desconcentrados da administrao central sobre o desenvolvimento das suas actividades no Distrito. Dever ainda ser competncia deste rgo proceder ao acompanhamento e avaliao da concretizao das transferncias de competncias universais e no universais da administrao central para os Municpios e Associaes de Municpios, em curso na rea do Distrito (9).
Repescar a autarquia distrital, parece ser, na perspectiva de J. P. Baptista Dias(10), num perodo transitrio at criao efectiva das regies administrativas, a forma ideal de resolver o problema, tendo em considerao a necessidade de aumentar a eficincia e eficcia do funcionamento dos mltiplos servios desconcentrados que operam nesse nvel territorial, a tradio no que se refere aceitao, globalmente consensual, dos limites geogrficos do distrito e a minimizao dos custos de implantao de novos servios por aproveitamento de estruturas j existentes. Segundo aquele especialista em Administrao e Polticas Pblicas, a revitalizao dos Distritos e promoo do associativismo das autarquias distritais, a quem caberia a coordenao das actividades dos municpios, faz todo o sentido aps a rejeio das referendadas regies administrativas, sendo imprescindvel que se proceda, contudo, redefinio das respectivas atribuies e competncias, entretanto esvaziadas com a entrada em vigor do Decreto-Lei n. 5/91. Fundamental seria, tambm, que a eleio dos seus rgos (deliberativo a actual assembleia distrital, e executivo a futura junta distrital) fosse efectuada numa base democrtica, presume-se que atravs de sufrgio directo e universal. Apesar da concordncia que esta posio colher junto dos adeptos da distritalizao, ela parece-nos invivel, entre outros motivos porque obrigaria a uma reviso do captulo VIII (Poder Local) e do artigo 291. da Constituio, ideia que no parece passvel de concretizar. Alm disso, a experincia diz-nos que autarcas e governantes no pretendem, hoje, viabilizar uma soluo deste tipo mesmo que ela nos parea aquela que melhor supriria, transitoriamente, a questo da inexistncia de autarquias supramunicipais no nosso ordenamento administrativo. Acresce, ainda, o facto de a reforma protagonizada pelas Leis 10 e 11/2003, estar em curso e se sobrepor a quaisquer outras iniciativas do mesmo gnero. Face ao atrs exposto, somos em crer que, apesar do disposto no artigo 291. da Constituio, enquanto se mantiver a redaco do n. 2 do artigo 12. da Lei n. 14/79, de 16 de Maio (eleio para a Assembleia da Repblica), ao Distrito caber apenas o papel de mero crculo eleitoral e, subsidiariamente, suporte geogrfico para a organizao interna dos partidos polticos. Quanto aos Servios, e respectivos funcionrios, das Assembleias Distritais actualmente em funcionamento, o constitucionalista Vital Moreira de opinio que tudo indica que venham a ser integrados nas novas entidades supramunicipais (11). Fica por esclarecer o como e o quando, at porque a legislao que as criou nem sequer aborda a existncia destas estruturas. Omisso essa que resultou de uma inteno deliberada do legislador, como facilmente podemos perceber se analisarmos a entrevista de Miguel Relvas, ento Secretrio de Estado da Administrao Local e principal mentor deste modelo de descentralizao la carte a um jornal de Santarm(12). A propsito do facto de alguns autarcas continuarem a questionar a existncia da Assembleia Distrital de Santarm, pelo menos nos moldes actuais, Miguel Relvas considerou-a uma aberrao. Presidente da Assembleia Municipal de Tomar desde Dezembro de 1997, disse ainda, com algum orgulho
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na opinio do jornalista, que nunca tomou posse do seu assento naquele rgo nos dois mandatos como autarca porque, para ele, a assembleia era um alvo a abater, destacando que a sua legitimidade de eleito era no municpio, e seria no municpio que prestaria contas. Independentemente de quem as proferisse, estas declaraes seriam sempre consideradas bastante infelizes porque so lesivas da dignidade que estes rgos merecem, mesmo que no se concorde com a sua existncia. Um membro do Governo que tambm autarca, tem responsabilidades acrescidas perante o pas. Por isso, aquela opinio reveladora de uma atitude no compatvel com o exerccio de qualquer um dos referidos cargos, e no que se refere ao exerccio de funes autrquicas, aquele comportamento de continuada e reiterada ausncia no justificada s reunies do rgo deliberativo distrital a que pertence, consubstancia uma clara violao da lei, passvel de incorrer em perda de mandato nos termos da alnea a) do n. 1 do artigo 8. da Lei n. 27/96, de 1 de Agosto. Infelizmente, apesar do regime jurdico da tutela administrativa referir, expressamente, que tambm se aplica s assembleias distritais (n. 2 do artigo 1. da Lei n. 27/96), nenhum dos rgos titulares encarregues de a assegurar se mostrou capaz de, at ao presente, fazer cumprir as disposies nela contidas no tocante quelas entidades. Talvez porque a lei, afinal, no para todos cumprirem, e sendo os prevaricadores tantos e as infraces demasiado numerosas mais vale fingir que nada se passa. Ainda a propsito do que Miguel Relvas pensa, ou pensava na altura, no podemos deixar de dizer que, ao contrrio daquilo que afirmou, publicamente, a sua legitimidade como eleito provinha e destinava-se ao todo nacional e no tinha apenas como referncia o seu municpio de origem, cabendo-lhe prestar contas a Portugal (na qualidade de Secretrio de Estado e para cujo cargo ter sido eleito pelo crculo do distrito de Santarm) e no s ao concelho de Tomar (enquanto Presidente da Assembleia Municipal). Igualmente polmica, contraditria e desprovida de sentido, a posio de Macrio Correia(13), Presidente da Cmara Municipal de Tavira:
difcil perceber que quando o discurso do actual Governo [liderado por Duro Barroso] se pauta pela descentralizao, no se tenha registado ainda qualquer diligncia conducente total eliminao das Assembleias Distritais. Pior do que isso que tendo a Assembleia Distrital de Faro, deliberado em reunio ordinria, comunicar ao Governo a sua total inutilidade, este no encontre soluo para a dar por extinta.
Estranho que, porm, os Servios Administrativos da Assembleia Distrital de Faro desconheam aquela deliberao e a mesma no conste de nenhuma acta oficial, pelo que se houve, efectivamente, uma comunicao ao Governo ela nunca foi da iniciativa daquela entidade, at porque ela seria ilegal: nos termos do Decreto-Lei n. 5/91, os autarcas apenas podem deliberar sobre a manuteno ou extino de Servios (neste caso, o Museu Regional do Algarve) estando-lhes vedada qualquer hiptese de extinguir o rgo deliberativo, cabendo Assembleia da Repblica a deciso sobre o futuro destas estruturas autrquicas, em termos nacionais e no para resolver casos especficos, atravs da alterao do artigo 291. da Constituio. Esta atitude (de criar factos para fundamentar uma opinio pessoal), mais um exemplo da forma irreflectida como a maioria dos polticos tm encarado estas entidades, votando-as ao ostracismo e esquecendo que so os trabalhadores que sofrem as consequncias directas destes actos. Mas mais grave ainda que estas insistentes prticas de desrespeito pelas leis colham a complacncia do nosso sistema poltico, sejam consideradas sem importncia judicial e acabem por ficar impunes. Alis, a confuso entre a assembleia da AMAL (Associao de Municpios do Algarve), hoje transformada em GAMAL (Grande rea Metropolitana do Algarve) e a Assembleia Distrital de Faro bem notria neste pequeno texto que versa o mesmo assunto:
Aps a Assembleia Distrital do Algarve ter sugerido ao Governo a extino do rgo, a AMAL e os seus associados tm trabalhado no sentido de solucionar este problema, tendo presente que este um rgo vazio de competncia e utilidade, que s representa custos para o errio pblico (14)
Para comprovar a insensatez das informaes contidas naquele artigo, difundido por um rgo oficial, o que lamentvel, basta ter em ateno o seguinte: 1. A Assembleia Distrital do Algarve uma entidade ficcionada;
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2. A Assembleia Distrital de Faro no deliberou auto extinguir-se, porque no existe nenhuma acta da qual conste essa deliberao; 3. Se existiu alguma comunicao ao Governo ela no foi sugerida pela Assembleia Distrital de Faro; 4. A Assembleia da AMAL, ou da GAMAL, pese embora a coincidncia territorial, no pode substituirse Assembleia Distrital de Faro, at porque esta ltima um rgo deliberativo muito mais abrangente que conta entre os seus membros com um presidente de Junta de Freguesia por concelho nos termos da alnea b) do artigo 2. do Decreto-Lei n. 5/91 , os quais no fazem parte da nova entidade administrativa. Apesar de todos sabermos que as deliberaes de uma entidade supramunicipal no vinculam o funcionamento de outra igualmente independente, os autarcas algarvios que integram a GAMAL, movidos por razes que desconhecemos, revelia de todas as normas de direito e atropelando os mais elementares princpios do funcionamento democrtico das instituies pblicas, em vez de reunirem o rgo competente para o efeito preferem deliberar na Assembleia da rea Metropolitana a aprovao de propostas respeitantes Assembleia Distrital, numa evidente ingerncia na autonomia desta entidade que, apesar de constituir uma clara violao do Decreto-Lei n. 5/91 tolerada pela maioria dos seus membros que aceitam, passivamente, esta ilegalidade sem a contestar nas devidas instncias judiciais. Um exemplo do que atrs denuncimos aconteceu no passado ms de Novembro do corrente ano com a designada quota de equilbrio para financiamento da Assembleia Distrital, uma tabela com as comparticipaes individuais de cada um dos municpios algarvios, para cumprimento do disposto no artigo 14. do Decreto-Lei n. 5/91, cuja aprovao da competncia exclusiva daquele rgo distrital [conforme o disposto na alnea j) do artigo 5. do citado diploma] e no da GAMAL onde acabou por ser discutida e aprovada, alterando os montantes que a Assembleia Distrital de Faro tinha inscritos no seu oramento. Queremos estar convictos, contudo, que este nosso trabalho ir contribuir para que comportamentos desta natureza venham a ser corrigidos e para que o futuro do Distrito e das Assembleias Distritais seja objecto de uma discusso sria e transparente. Pela nossa parte tentaremos encetar todas as diligncias indispensveis realizao de um debate amplo e participado, destinado a reflectir sobre todas as questes aqui abordadas, sem tabus, para que at ser encontrada a soluo definitiva para o problema do Distrito os responsveis polticos (autarcas e governantes) criem as condies indispensveis para impedir que as consequncias da fragilidade institucional em que se encontram as Assembleias Distritais continuem a recair sobre os funcionrios, cujos direitos devem ser acautelados. A Assembleia Distrital a nica instncia da Administrao Pblica onde tm assento os representantes de todos os rgos autrquicos do Distrito (cmaras municipais, assembleias municipais e juntas de freguesia), sendo, por esse motivo, um importante frum de debate ao nvel do Poder Local, cujas potencialidades, por falta de vontade poltica para o efeito, no esto a ser aproveitadas pelos seus membros. Esperamos que venha, ainda, mesmo que neste perodo transitrio, a desempenhar, com dignidade, as suas funes e consiga encontrar no seu seio a soluo que urge descobrir.
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Parecer emitido em 5 de Outubro de 1991, por solicitao da Assembleia Distrital de Lisboa. Projecto de Lei n. 560/VII, da iniciativa do deputado Marques Mendes, e outros, do PSD, em 1 de Setembro de 1998. Plenrio da Assembleia da Repblica, 21 de Outubro de 1998. AVELINO, Alberto, Interveno no I Encontro Nacional Distritos 2000 - Pensar o Amanh, Lisboa, 9 de Novembro de 2000. Projecto de Lei n. 23/VIII 1. sesso legislativa, 25 de Novembro de 1999, da iniciativa do deputado Antnio Capucho e outros. Proposta de alterao do Decreto-Lei n. 5/91, de 8 de Janeiro, apresentada pela Pr Comisso de Trabalhadores das Assembleias Distritais aos Grupos Parlamentares da Assembleia da Repblica, em Julho de 2001. Alnea d) do artigo 14. do Projecto de Lei n. 560/VII, de 1 de Setembro de 1998, da iniciativa do deputado Marques Mendes, e outros. Interveno do deputado Honrio Novo na Assembleia da Repblica, 3 de Novembro de 2000. Linhas programticas para 2002/2004, documento aprovado no XIII Congresso da Associao Nacional de Municpios Portugueses, realizado em 12 e 13 de Abril de 2002. Descentralizao Administrativa e Alternativas Regionalizao, Revista de Administrao e Polticas Pblicas, vol. II, n. 1, 2001. E-mail recebido em 16/03/2004.
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O Mirante, de 5 de Junho de 2003. Interveno na Conferncia sobre reas Metropolitanas e Comunidades Intermunicipais, vora, Outubro de 2003. Boletim Informativo da Grande rea Metropolitana do Algarve, n. 2, Julho de 2004.
Concluses
No incio do seu segundo mandato como Presidente da Repblica, Jorge Sampaio considerou-a imprescindvel para o desenvolvimento da democracia. No XIII Congresso da ANMP, em 2002, os autarcas exigiram-na. A ANAFRE reclama-a. Com mais ou menos destaque, todos os partidos polticos a elegem como uma prioridade. Os programa dos sucessivos Governos classificam-na como fundamental. ela a DESCENTRALIZAO! O rosto de uma profunda mudana no desenho dos limites geogrfico internos do pas, que uns dizem ser o bastante, e outros clamam que deve ir at autonomia prevista na Constituio com a criao das regies administrativas. Com tanta gente a dar-lhe importncia, esperava-se que a reforma territorial da nossa Administrao Pblica fosse, finalmente, implementada... sem tabus e de uma forma estruturada. Mas a revoluo tranquila prometida pelo XV Governo ficou muito aqum das promessas eleitoralistas do PSD. As medidas descentralizadoras consubstanciadas, nomeadamente, nas Leis 10 e 11/2003, de 13 de Maio, mais do que unir (como pomposamente se apregoava em oposio s consequncias da regionalizao), tm dividido os autarcas, e esqueceram que, enquanto o Distrito se mantiver como diviso administrativa, h que incluir a questo das Assembleias Distritais na agenda poltica, e ter a coragem de assumir uma posio concreta, e urgente, sobre o seu enquadramento futuro. Porque estas entidades existem! E mesmo que alguns autarcas as classifiquem como rgos inteis, o certo que so vrias as que desenvolvem actividades de mritos reconhecidos, em particular na rea scio-cultural, como sejam: As Colnias Balneares (na Areia Branca e na Nazar), das Assembleias Distritais de Castelo Branco e de Santarm; o Museu Rainha D. Leonor (da Assembleia Distrital de Beja); o Museu Regional do Algarve (da Assembleia Distrital de Faro); o Museu de Arqueologia e Etnografia (da Assembleia Distrital de Setbal), os Servios de Cultura (Biblioteca Pblica, Sector Editorial e Ncleo de Investigao Arqueolgica) da Assembleia Distrital de Lisboa. O novo modelo de governao prometido pelo XV Governo e, julga-se, continuado pelo ftuo XVI Governo, em termos de administrao territorial, assente em reformas que tinham a descentralizao como pano de fundo, ficou-se apenas por decises legislativas ao nvel: a) do reforo das atribuies e competncias das Associaes de Municpios; b) da criao de novas reas Metropolitanas; c) da transferncia de parte das competncias dos Governos Civis para o plano municipal. Medidas estas que, alm de contriburem para desfragmentar ainda mais o j de si pouco ordenado recorte geogrfico da nossa administrao pblica (desde os rgos desconcentrados do Estado que adoptam reas de interveno diversificadas, aos distritos, concelhos e freguesias, ou s unidades para fins estatsticos as NUTS, existem dezenas de divises administrativas do pas que se sobrepem, mostrando um pas confuso, completamente desorganizado em termos do seu figurino territorial interno) denunciam uma despreocupao total pelos interesses reais das populaes na medida em que o carcter avulso, no coordenado, sem viso de conjunto e no integrativo de solues anteriores, acaba por ter custos econmicos, alm de sociais e culturais, que sero os contribuintes a suportar. Evidente se torna, tambm, a falta de vontade poltica de todos os partidos com assento parlamentar, em extinguir, efectivamente, a controversa figura do Distrito, mesmo daqueles que se dizem assrimos defensores dessa opo, na medida em que evitam passar prtica as suas teorias de gabinete, no fossem elas acabar por ser aprovadas, o que seria muito inconveniente sobretudo enquanto se mantiver a actual lei eleitoral, cuja base de organizao distrital.
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E ao omitirem o caso das Assembleias Distritais na discusso das matrias referentes descentralizao, agindo como se elas j tivessem sido extintas, demonstram uma total falta de carcter, por isso, enquanto o Decreto-Lei n. 5/91, de 8 de Janeiro se mantiver em vigor, e o texto constitucional no for alterado, o mnimo que se exige ao Governo e aos edis municipais, tal como o Estado exige aos cidados em geral, o cumprimento da legislao, e o respeito pelos trabalhadores afectos aos Servios que esto adstritos quelas entidades. Alis, a difcil situao em que se encontram a maioria das Assembleias Distritais: a) ineficcia orgnica e funcional (devido inexistncia de um rgo executivo e por o deliberativo no conseguir reunir por falta de quorum); b) crnica insuficincia de recursos financeiros (que impede o regular funcionamento dos Servios); c) dependncia oramental de uma nica fonte de receitas (as transferncias municipais), apesar do artigo 9. do diploma acima citado prever mltiplas formas de financiamento; d) frequentes problemas de liquidez de tesouraria (devido ao no pagamento atempado das contribuies provenientes dos municpios); e) impossibilidade de programar actividades a mdio prazo e implementar projectos que impliquem investimento directo (porque as dotaes oramentais no passam de meros exerccios virtuais de expresso contabilstica incerta); f) existncia de patrimnio imobilirio devoluto e degradado (por incapacidade para efectuar obras de recuperao); g) esplio museolgico a degradar-se (por ausncia das indispensveis condies de manuteno), , apenas, o reflexo do ostracismo a que os polticos (de todos os partidos) sejam deputados, governantes ou autarcas , tm condenado estas entidades, em particular a partir de 1991. Infelizmente, as consequncias do incumprimento resultante do facto de, salvo raras e honrosas excepes, as Cmaras Municipais no assumirem as obrigaes financeiras que decorrem das responsabilidades que lhes cabem no mbito do artigo 14. do referido decreto comportamento este que em nada prestigia o Poder Local recaem sobre os funcionrios, a quem cabe a ingrata tarefa de apresentar solues passveis de remediar os problemas dirios, sujeitando-se permanente humilhao de esmolar a entrega daquelas contribuies. Como prmio pelo esforo e empenho, vem os seus mais elementares direitos serem, constantemente, atropelados: desde salrios em atraso, s dificuldades de promoo na carreira, ao exerccio de funes de categoria superior quela em que se encontram providos, e ao desempenho de tarefas administrativas em detrimento da sua formao tcnica, h de tudo um pouco. Sem falar nas condies de trabalho desmotivadoras, na fraca modernizao dos equipamentos, na inexistente actualizao profissional, e por a adiante. Embora muitas Assembleias Distritais, verdade, sejam rgos inertes, de peso poltico nulo e diminuta representatividade no seio da comunidade, caso o Governo que venha a resultar das prximas eleies legislativas, marcadas para 20 de Fevereiro de 2005, pretenda acabar com elas, imprescindvel, para no cometer os erros de 1991, no esquecer (como tem acontecido desde ento e at ao presente, por razes que ultrapassam qualquer lgica racional) que estas estruturas autrquicas so mais do que meras entidades impessoais alm do patrimnio, tm Servios e PESSOAL, e algumas desenvolvem actividades de mritos reconhecidos que importa preservar na prossecuo do interesse das populaes dos respectivos distritos. Resumindo, para resolver o impasse em que se encontram as Assembleias Distritais h que ter noo de quais so, efectivamente, as limitaes que condicionam a apresentao de resultados, porque s percebendo o que se passa possvel ultrapassar os obstculos e ir em frente. Pelas consequncias materiais (recursos financeiros escassos) e humanas (incentivos profissionais inexistentes) que lhes esto associadas podemos, ento, identificar trs tipos de factores: Legais progressivo esvaziamento funcional das assembleias distritais, nomeadamente a partir de 1987, e a manuteno de um regime jurdico transitrio e desfasado da situao real (Decreto-Lei n. 5/91, de 8 de Janeiro); Econmicos dependncia oramental de uma nica fonte de receita (as transferncias municipais), o que origina frequentes problemas de liquidez de tesouraria quando as Cmaras no procedem ao pagamento atempado das suas contribuies;
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Polticos dificuldades em reunir o rgo deliberativo, devido ao crescente desinteresse dos autarcas pelo funcionamento dos Servios, em particular aps a implementao do novo modelo de organizao territorial (Leis n.os 10 e 11/2003, de 13 de Maio). Que se faa, pois, a revoluo, assuma ela a expresso defendida pelos adeptos da REGIONALIZAO, entre os quais a autora deste estudo se inclui, ou que se fique pela forma mais simples da DESCENTRALIZAO, que necessita de muitos e vastos acertos de pormenor, mas que ela seja, efectivamente, tranquila e, sobretudo, que o prximo Governo encontre uma forma rpida (mas no superficial), equilibrada e justa, de o fazer... para que, mais uma vez, no sejam os trabalhadores das Assembleias Distritais a (alm de ignorados e esquecidos) suportar os custos da incongruncia legislativa.
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