UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE GEOCINCIAS DEPARTAMENTO DE GEOGRAFIA

LINOVALDO MIRANDA LEMOS

O PAPEL DAS POLTICAS PBLICAS NA FORMAO DE CAPITAL SOCIAL EM MUNICPIOS NOVOS RICOS FLUMINENSES: O PROGRAMA SADE DA FAMLIA DE QUISSAM E O ORAMENTO PARTICIPATIVO DE RIO DAS OSTRAS

Rio de Janeiro 2008

LINOVALDO MIRANDA LEMOS

O PAPEL DAS POLTICAS PBLICAS NA FORMAO DE CAPITAL SOCIAL EM MUNICPIOS NOVOS RICOS FLUMINENSES: O PROGRAMA SADE DA FAMLIA DE QUISSAM E O ORAMENTO PARTICIPATIVO DE RIO DAS OSTRAS

Tese apresentada ao Instituto de Geocincias da Universidade Federal do Rio de Janeiro como requisito parcial para a obteno do ttulo de Doutor em Geografia

Orientadora: Prof.a Dra. In Elias de Castro

Rio de Janeiro Dezembro/2008

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LINOVALDO MIRANDA LEMOS

O PAPEL DAS POLTICAS PBLICAS NA FORMAO DE CAPITAL SOCIAL EM MUNICPIOS NOVOS RICOS FLUMINENSES: O PROGRAMA SADE DA FAMLIA DE QUISSAM E O ORAMENTO PARTICIPATIVO DE RIO DAS OSTRAS

Tese apresentada ao Instituto de Geocincias da Universidade Federal do Rio de Janeiro como requisito parcial para a obteno do ttulo de Doutor em Geografia Banca examinadora: _____________________________________ Prof. Dra. In Elias de Castro PPGG/UFRJ

______________________________________ Prof. Dra. Lena Lavinas IE/UFRJ _______________________________________ Prof. Dr. Rodrigo Valente Serra CEFET Campos ANP

_______________________________________ Prof. Dr. Scott Hoefle PPGG/UFRJ ____________________________________________________ Prof. Dr. Augusto Csar P. da Silva PUC-Rio

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Para Jlia, minha filha, com todo amor.

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Se aqui estivesse externaria uma felicidade contida, abafada, por essa etapa de minha vida. Dedico essa tese quela que lutou comigo desde a infncia para que eu pudesse estudar. Vencemos juntos muitos obstculos. Queria muito que aqui estivesse para desfrutar comigo deste momento de realizao. Saudades, me.

AGRADECIMENTOS

Um galo sozinho no tece uma manh ele precisar sempre de outros galos. de um que apanhe esse grito que ele e o lance a outro; de um outro galo que apanhe o grito de um galo antes e o lance a outro; e de outros galos que com muitos outros galos se cruzem os fios de sol de seus gritos de galo, para que a manh, desde uma teia tnue, se v tecendo, entre todos os galos.

(Joo Cabral de Melo Neto. Tecendo a manh)

Por mais que aquele que se lana seara do doutorado se veja constantemente tragado pela escrita solitria diante do computador, vozes se fazem ouvir por detrs dos seus ombros: dos amigos com as palavras de estmulo, da orientadora com as sbias admoestaes, dos colegas de trabalho com as trocas de idias espordicas, dos alunos com as dvidas e questionamentos, daqueles que amamos com as lamentaes pelas ausncias. Por mais lugar-comum que possa parecer dizer isso, todos ajudaram, sua maneira, na construo da tese. A esses meus agradecimentos. Quero, no entanto, dizer um obrigado especial a minha orientadora, Prof. In Elias de Castro, pela confiana em mim depositada desde o incio do processo e pelo convvio frutfero durante esses anos. Aprendi muito e cresci muito com sua presena em minha vida. Aos amigos do GEOPPOL pelas discusses travadas nas nossas reunies, pela companhia, pelos risos, pela troca de experincias. Ao Fabiano Magdaleno pela ajuda e pela amizade. Renata Fraga e Rejane Rodrigues meu muito obrigado por vocs existirem na minha vida, tenho muito orgulho da relao fraternal que surgiu entre ns.

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Aos amigos de Campos, por me ouvirem, por me darem suporte emocional e intelectual na caminhada. Meu agradecimento aos meus amigos-irmos, Bernadete Gusmo, Eugnio Lemos e Maria Amelia Ayd. Todos, ao seu modo, me ergueram e me fizeram caminhar. Obrigado por existirem na minha vida. A Alexsandra, pelo apoio incondicional, pela amizade extrema, por ser uma me exemplar e um ser humano de grande valia. Obrigado por ser minha amiga e geradora da coisa mais rica que me foi dada, nossa filha Jlia. Minha filha, obrigado por colorir os meus sonhos (em tons de rosa, sua cor preferida, claro), por dar alento e sentido minha vida. Ao CEFET Campos, minha casa, meus agradecimentos pelo suporte incondicional. Aos meus alunos do CEFET, especialmente os membros do NEGEO pela ajuda nos momentos de sufoco e pelo aprendizado e crescimento que me proporcionaram. Agradecimento especial a Brbara, Gerson, Aline, Dbora, Letcia e Gabriela. Ao Fbio pela caminhada conjunta em Rio das Ostras. Ao Prof. Rodrigo Serra pela competncia e pela disposio eterna em ajudar. A todas as pessoas de Quissam e de Rio das Ostras que me concederam entrevistas; abriram portas doando seu tempo e pacincia. No vou nome-las, o que no diminui minha gratido a todas elas. A todos que na alvorada apanharam meu canto, cantaram seus cantos de galos, em tons e ritmos diferentes, e me ajudaram a fazer a minha (nossa) manh, meus agradecimentos sinceros.

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RESUMO LEMOS, Linovaldo Miranda. O papel das polticas pblicas na formao de capital social em municpios novos ricos fluminenses: o programa Sade da Famlia de Quissam e o Oramento Participativo de Rio das Ostras. Tese (Doutorado em Geografia), Programa de Ps-Graduao em Geografia, Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2008.

A presente tese analisa o papel do estado na escala local como um agente de formao de capital social por meio de suas polticas pblicas. O foco da pesquisa o Programa Sade da Famlia sobre o municpio de Quissam e o Oramento Participativo de Rio das Ostras. So municpios de emancipao recente e que se notabilizaram nos ltimos anos pelo expressivo aporte de recursos provenientes de rendas petrolferas, e que, por causa disso, figuram entre os detentores dos maiores PIB per capita do pas. Tal quadro de abundncia de recursos traz para a ordem do dia a capacidade de organizao da sociedade, por meio de suas redes, engajamento e participao, em demandar das administraes pblicas locais eficincia na aplicao desses recursos. Os royalties, nesse sentido, so uma varivel importante, pois se por um lado definem a grande capacidade de interveno dessas municipalidades, por outro, demandam a necessidade de construo de formas de controle, interveno e mobilizao da sociedade na realizao de objetivos comuns com vistas justia social nos territrios, o que se expressa nos ideais de capital social e de bom governo. Nesse sentido, a questo bsica que guiou a anlise foi investigar at que ponto as polticas pblicas implementadas pelos municpios foram capazes de dinamizar processos mais amplos de formao de capital social sintetizados em princpios democrticos como participao, engajamento e interesse pela coisa pblica ou se, ao contrrio, alimentaram um crculo vicioso de clientelismo e dependncia. A tese conclui que embora essas polticas implementadas fomentem um processo mais amplo de aprendizado democrtico e embora sejam espaos institucionais importantes que abrem possibilidades para a accountability social, h fatores que influenciam fortemente nos processos e nos resultados dos programas. Dentre tais fatores est a prpria moldura institucional sob as quais as polticas pblicas se do, mas tambm a herana da cultura participativa e a capacidade de mobilizao dos atores sociais. viii

Em suma, o sucesso ou no das polticas pblicas depende sim da capacidade de envolvimento da sociedade com a coisa pblica, suas redes, associaes, normas de reciprocidade e engajamento, mas embora possa haver estmulo formao de capital social por meio dessas polticas pblicas, os padres de sociabilidade prexistentes moldam o resultado do processo. Palavras- chave: capital social, polticas pblicas, municpios novos ricos.

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ABSTRACT

LEMOS, Linovaldo Miranda. O papel das polticas pblicas na formao de capital social em municpios novos ricos fluminenses: o programa Sade da Famlia de Quissam e o Oramento Participativo de Rio das Ostras. Tese (Doutorado em Geografia), Programa de Ps-Graduao em Geografia, Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2008.

The present thesis analyzes the role of local level state as an agent of formation of social capital through its public policies. The focus of this research are two experiences, named, the Family Health Program of Quissam municipality (Programa Sade da Famlia) and the Participative Budget (Oramento Participativo) of Rio das Ostras municipality. Those are new municipalities on Brazilian political context and, indeed, great receivers of royalties of petroleum. As a result, they are among the greatest per capita incomes in Brazil. This situation of abundance of resources brings about the necessity of society organization, by its nets, engagement and participation, in demand by the public administration efficiency in the application of these resources. In this sense, royalties are an important aspect because if on the one hand define the capacity of intervention of those municipalities, on other hand, demand the necessity of construction of tools for the control, intervention and social mobilization in the achievement of shared objectives aimed at social justice on the territory which is reflected by the ideals of social capital and good governance. In this regard, the main question that guided this analysis was investigating if the public policies implemented were able to stimulate wider processes of social capital formation summarized in democratic principles such as participation, engagement, and interest in public life or, on the opposite, stimulate a cycle of dependence and vertical relations among population and local politicians. The thesis concluded that despite the fact those public policies trigger a wider process of democratic learning and open up important institutional spaces that allow social accountability, there are elements that strongly influence the process and the result itself: the institutional frame, the participative culture inheritance and the mobilization of social actors. In sum, the success or not of public policies depends on the societys involvement and mobilizations capacity and, despite the fact there could x

be social capital stimulus through those policies, the pre-existent framework shapes the result of the process. Key- words: social capital, public policies, newly rich municipalities.

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LISTA DE SIGLAS

AIS: Aes Integradas de Sade ANP: Agncia Nacional do Petrleo BNDS: Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social. CEFET Campos: Centro Federal de Educao Tecnolgica de Campos CIA: Central Intelligence Agency CIDE : Centro de Informao e Dados do Rio de Janeiro CNM: Confederao Nacional dos Municpios CNPE: Conselho Nacional de Poltica Energtica COMFORA: Comisso de Acompanhamento e Fiscalizao do Oramento Participativo CNR: Comissin Nacional de Regalas COP: Coordenao Oramento Participativo DEM: Partido dos Democratas FNR: Fondo Nacional de Regalias FPE: Fundo de Participao dos Estados FPM: Fundo de Participao dos Municpios FUNDEF: Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio IBAM: Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBGE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IDH-M : ndice de Desenvolvimento Humano Municipal INAMPS: Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social IPEA: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPI: Imposto sobre Produtos Industrializados

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IPTU: Imposto Predial e Territorial Urbano IPVA: Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores ISS: Imposto sobre Servios ITR: Imposto Territorial Rural MDB: Movimento Democrtico Brasileiro NNPC: Nigeria National Petroleum Company NOB: Norma Operacional Bsica OMPETRO: Organizao dos Municpios Produtores de Petrleo e Gs do Estado do Rio de Janeiro OP: Oramento Participativo PACS: Programa Agentes Comunitrios de Sade PETROBRAS: Petrleo Brasileiro S/A PL: Projeto de Lei PNUD: Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. POP: Programa de Oramento Participativo PP: Partido Progressista PSF: Programa Sade da Famlia PT: Partido dos Trabalhadores SC: Santa Catarina SP: So Paulo STN: Secretaria do Tesouro Nacional SBPC: Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia TCE: Tribunal de Contas do Estado UCAM: Universidade Candido Mendes

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LISTA DE ILUSTRAES

CARTOGRAMAS 01: Municpios selecionados: Quissam e Rio das Ostras........................................02 02: Rio de Janeiro: regies e zonas de produo sujeitas ao recebimento de royalties.................................................................33 03: Estado do Rio de Janeiro: delimitao das bacias de explorao de petrleo, linhas ortogonais e paralelas e zonas de produo para efeito de recebimento de royalties...............................................................38 04: Os municpios da OMPETRO...............................................................................42 05: ndice de Desenvolvimento Humano Municipal 1991 Municpios do Estado do Rio de Janeiro.................................................52 06: ndice de Desenvolvimento Humano Municipal 2000 Municpios do Estado do Rio de Janeiro.............................................................53 07: Evoluo da Implantao das Equipes Sade da Famlia Brasil - 1998 - novembro/2007..........................................................................134

TABELAS 01: Distribuio Percentual da Populao de Quissam por Grupos de Idade 1970-2000.......................................................................132 02: Populao do Municpio de Quissam: evoluo e taxas de urbanizao (1970-2000).................................................134 03: Quissam: Nmero de nascidos vivos e bitos em menores de um ano (2000-2006)................................................................141 04: Taxa de mortalidade infantil Brasil e regies (por mil)....................................141 05: Quissam: Gastos com sade ..........................................................................148 06: Populao municpio de Rio das Ostras: Evoluo (1970-2000)..............................................................................................176 xiv

FIGURAS 01: Folder com a localizao das Unidades do PSF em Quissam.......................................................................................143 02: Verso do folder explicando populao a utilizao dos servios de sade......................................................................144 03 e 04: Panfletos favorveis emancipao de Rio das Ostras............................................................................172 e 173 05: Panfleto contrrio Emancipao de Rio das Ostras........................................174

06: Fluxograma com as etapas de elaborao do OP de Rio das Ostras...............182

07: OP de Rio das Ostras: Diviso do municpio em quinze setores.............................................................................................183 08: OP de Rio das Ostras: cdula para escolha das prioridades........................................................................................................184 09: OP de Rio das Ostras: cdula para escolha das reivindicaes....................................................................................................185 10: Organograma do funcionamento do OP jovem de RO: O processo de escolha dos representantes......................................................193 11: Organograma do funcionamento do OP jovem de RO: O papel do Conselho Jovem.............................................................................194 12: Hipteses sobre a relao entre polticas pblicas e capital social...................................................................................................220 13: Interdependncia entre capital social e polticas pblicas..................................196 14: Os recursos das polticas pblicas.....................................................................197

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GRFICOS 01: Brasil: Petrleo Total Produo Mensal..........................................................39 02: Taxa de crescimento populacional nos municpios da OMPETRO...................................................................................47 03: Evoluo da dependncia de Receitas oriundas dos Royalties........................................................................................49 04: Royalties + participaes especiais em valores correntes..........................................................................................50 05: Evoluo do Nmero de Municpios com Equipes de Sade da Famlia Implantadas - BRASIL - 1994 novembro ...................119

06: Quissam: n. de empregos por atividade econmica ......................................136 07: Rio das Ostras: n. de empregados por atividade econmica............................179

QUADROS

01: Sntese do debate sobre a justeza no pagamento dos royalties...............................................................................21 02: Distribuio dos royalties sobre a produo na plataforma continental....................................................................35 03: Participaes Especiais.......................................................................................36 04: Dados gerais dos municpios da OMPETRO.......................................................46 05: Competncias concorrentes e competncias municipais.........................................................................................................60 06: Impostos locais e transferncias constitucionais ...............................................62 07: Classificao das polticas pblicas...................................................................67 08: Uma tipologia dos conselhos...............................................................................72

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09: Os tipos de capital social......................................................................................91 10: Quatro perspectivas de capital social e desenvolvimento econmico............................................................................93 11: Dois modelos de medicina.................................................................................113 12: Responsabilidades das esferas gestoras em ateno bsica .............................................................................124 13: Famlias adscritas por Unidade de Sade da Famlia em 2005...............................................................................139 14: Samba de bloco carnavalesco evocando a emancipao de Rio das Ostras...................................................................170 15: Trecho de livro de morador de Rio das Ostras..................................................175

16: Trs experincias de OP....................................................................................199

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SUMRIO

Agradecimentos .........................................................................................................vii Resumo......................................................................................................................viii Abstract.........................................................................................................................x Lista de siglas.............................................................................................................xii Lista de ilustraes....................................................................................................xiv Introduo.................................................................................................................01

Captulo 1: Os marcos institucionais dos royalties do petrleo e os beneficiados no estado do Rio de Janeiro.......................................12 Introduo................................................................................................12 1.1. Royalties: o significado do debate sobre os princpios norteadores do seu pagamento..............................................................12 1.2. Experincias internacionais na distribuio, pagamento e aplicao das rendas petrolferas........................................................22 1.3. Os marcos institucionais-legais que regulam o pagamento de royalties no Brasil...............................................................................30 1.4. A OMPETRO e seus dilemas: a construo de uma nova configurao territorial calcada na manuteno do status quo?..............40 Concluso do captulo.............................................................................54

Captulo 2: O recorte local-municipal e suas polticas pblicas como objeto de anlise.........................................................................57 Introduo................................................................................................57 2.1. A escala local dentro do marco institucional da Constituio de 1988 e as prerrogativas de Implementao de polticas pblicas pelo municpio..............................58 2.2. As polticas pblicas.........................................................................65

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2.3. Os conselhos municipais de polticas pblicas................................70 Concluso do captulo.............................................................................73

Captulo 3: Capital social e accountability.............................................................76 Introduo................................................................................................76 3.1. A emergncia de um conceito nos anos 1990.................................77 3.2. Autores seminais: Bourdieu, Coleman e Putnam.............................83 3.3. Os tipos de capital social consagrados pela literatura.....................90 3.4. Alguns problemas tericos...............................................................94 3.5. Capital social e accountability........................................................103 Concluso do captulo..........................................................................105

Captulo 4: O programa Sade da Famlia de Quissam como uma poltica pblica na escala local..........................................................108 Introduo.............................................................................................108 4.1. A constituio do Sistema nico de Sade (SUS)........................109 4.2. O Programa Sade da Famlia (PSF): a reforma da reforma na rea de sade..............................................................115 4.3. O municpio como implementador de polticas pblicas na rea da sade..................................................................................119 4.4. Os Conselhos Municipais de Sade e seu papel como instrumentos de participao e accountability............................125 4.5. O municpio de Quissam.............................................................130 4.6. O modelo de sade implantado em Quissam..............................138 4.7. De volta teoria do capital social com os olhos voltados para Quissam................................................................150 Concluso do captulo..........................................................................158

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Captulo 5: O Oramento Participativo de Rio das Ostras: rumo a um modelo mais democrtico de gesto dos recursos dos royalties?......................................................................................161 Introduo..............................................................................................161 5.1. Oramento participativo, polticas pblicas e capital social..........................................................................................162 5.2. O municpio de Rio das Ostras.......................................................169 5.3. O modelo de Oramento Participativo implantado em Rio das Ostras.........................................................................180 5.4. O Oramento Participativo Jovem (OP Jovem) de Rio das Ostras..........................................................................191 5.5. De volta teoria do capital social com os olhos voltados para Rio das Ostras........................................196 Concluso do captulo...........................................................................208

Consideraes finais.............................................................................................211

Referncias.............................................................................................................224

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INTRODUO

O presente trabalho, como todas as iniciativas de pesquisa, fruto de certas inquietaes que convm serem trazidas de antemo baila para o entendimento do processo de construo da tese e dos pontos de vistas a partir dos quais a mesma foi escrita. Ela vai de encontro s opinies que igualam, de forma pacfica e no questionadora, a emancipao poltica, ou seja, a criao de novos municpios, corrupo e ao mau uso do dinheiro pblico, bem como s afirmaes que subliminarmente, viam na centralizao poltico-administrativa uma soluo para esses males. Embora se concorde com o fato de que a constituio de novos municpios possa responder aos interesses de uma elite, acredita-se tambm que olhar para o processo exclusivamente a partir dessa lente pode significar incorrer em reducionismos. Assim, este trabalho reafirma a importncia da escala local, do municpio, como um possvel espao (social, histrico e geogrfico) de aprendizagem, exerccio e aprimoramento da democracia. Portanto, defende-se aqui a prerrogativa de se enxergar o municpio como aquela escala da proximidade, da co-presena, da implementao de polticas pblicas mais prximas das necessidades dos cidados. Para os mais cticos essa uma postura crdula demais. No entanto, no se trata de crena ou de uma viso demasiadamente positiva da realidade. Trata-se de afirmaes baseadas no estudo de duas experincias concretas, duas polticas pblicas implementadas por municpios novos do Estado do Rio de Janeiro: Quissam e Rio das Ostras (vide Cartograma 01). Como se ver, afirmar a possibilidade do aprendizado democrtico por meio das polticas desenvolvidas nesses municpios, no significa negar as contradies e incongruncias do processo, nem a existncia de interesses de uma elite poltica e to pouco a necessidade de maior aprofundamento e abertura das prprias polticas pblicas s demandas e controle da sociedade. Mas, ao fim e ao cabo, so estes os desafios que esto no cerne da construo de um exerccio democrtico.

Cartograma 01: Municpios selecionados: Quissam e Rio das Ostras

Os dois municpios do interior do Rio de Janeiro, foco dessa pesquisa, possuem elementos que os singularizam no contexto do estado e mesmo do pas e que, por isso, os tornam importantes objetos de estudos: i) so marcados pelo expressivo aporte de recursos que os colocam entre os maiores recebedores nacionais de rendas petrolferas; ii) so os detentores de um dos maiores PIB per capita do estado do Rio de Janeiro e do Brasil; iii) so municpios novos, emancipados no contexto mais amplo do ps Constituio de 1988; iv) so municpios que esto, juntamente com outros recebedores de rendas petrolferas, no 2

centro de uma discusso a respeito dos critrios de distribuio bem como das formas de destinao e bom uso desses recursos. Como recurso emprico privilegia-se a anlise de duas polticas

implementadas, a saber, em Quissam o Programa Mdico de Famlia e em Rio das Ostras, o Oramento Participativo. Embora sejam iniciativas de cunho muito diferenciados entre si, h entre elas importantes convergncias. Em primeiro lugar, ambas so reas de grande abrangncia social e impacto poltico na sua realizao. No caso da sade, por sua capacidade em determinar a qualidade de vida dos cidados e, por isso mesmo, ser um campo de ao social muito sensvel dentro do jogo poltico eleitoral do municpio. No caso do oramento porque a partir dele que se concretiza o oferecimento de servios e obras que tornam mais digna a vida dos cidados. No que outras dimenses no sejam igualmente importantes, como por exemplo, a cultura. Mas sade e oramento, pela capacidade de interferncia no quotidiano dos cidados, configuram-se como campos nevrlgicos de ao poltica local. Por outro lado, so iniciativas governamentais de grande visibilidade, tanto por sua importncia intrnseca, como se disse acima, quanto pelo fato de serem talvez as meninas dos olhos dessas municipalidades. H grande propaganda em torno delas, h grande aplicao de recursos e de esforos para que os resultados positivos apaream. So, portanto, reas que, de uma forma ou de outra, dependem dos recursos oriundos das rendas petrolferas j que a partir dessas rendas que h uma folga oramentria que permite a concretizao das polticas da forma como so feitas. Mas h, tambm, o importante fato de que, como se ver adiante, tanto o modelo de Programa Sade da Famlia (PSF) quanto o de Oramento Participativo (OP), guardadas as diferenas entre eles, pressupem participao e envolvimento dos seus cidados na sua concretizao. Em suma, so polticas que dependem no s da vontade do poder pblico e de seus funcionrios, mas tambm do envolvimento dos muncipes nos processos, o que pressupe, nesse sentido, a importncia do capital social na sua implementao. A unidade analtica pretendida reside na questo da capacidade (ou no) desses programas de deflagrarem processos mais amplos de participao e engajamento social na escala local. por 3

isso que, como ferramenta analtica, recorreu-se ao conceito de capital social, motivo pelo qual se tece algumas consideraes iniciais sobre o mesmo. Muito barulho se fez em torno do conceito, seja para tom-lo como panacia, ou para desqualific-lo (no momento oportuno o leitor poder compreender melhor o que se quer, com isso, dizer). O autor desse texto, quando fazia mestrado, tomou contato com o trabalho de Robert Putnam e se inquietou com certos rasgos deterministas do autor. No entanto, desde aquele instante, compreendeu a importncia dos laos associativos que unem os indivduos para a resoluo de problemas comuns, bem como a importncia da cultura cvica e da predisposio dos cidados a se engajarem numa determinada ao social. Pensou-se muito nisso a partir de sua anttese, ou seja, da falta de cuidado com a coisa pblica, do esgaramento dos laos sociais, do individualismo e da falta de civismo que caracterizam certas sociedades. Desde Alexis de Tocqueville e sua nfase na vivacidade da sociedade americana, parece ser esse um ponto comum: qualquer projeto progressista, democrtico e includente no pode prescindir de cidados participativos, preocupados com a coletividade e dispostos a contribuir, por meio de suas diversas formas de associao, para o bem comum. A grande questo que, ao se tomar ao p da letra o Making Democracy Work, cai-se num irremedivel pessimismo, pois concordar com a afirmao de Putnam de que a comunidade cvica tem suas razes fincadas no passado, significa duvidar das possibilidades de mudana naquelas sociedades no-cvicas. Seriam sociedades ento fadadas ao fracasso, nessa

linha de raciocnio. No entanto, o que a saraivada de pesquisas posteriores mostrou que o capital social pode ser criado ou induzido por meio da ao do prprio Estado, via polticas pblicas. esse o ponto central do presente trabalho, a associao entre polticas pblicas e capital social. No que diz respeito anlise desta relao nos municpios em questo, Quissam e Rio das Ostras, deve-se chamar ateno para a importante varivel representada pelos recursos provenientes do pagamento de royalties do petrleo. Os motivos do seu recebimento so encontrados no aumento da produo brasileira e dos preos internacionais, mas principalmente por causa de uma legislao

especfica que permite a existncia do seu pagamento, fatores esses que sero discutidos mais adiante. No sem motivo tem-se chamado esses municpios de novos-ricos. No h nenhum ineditismo nisso, j que a literatura recentssima sobre o tema assim os tm chamado (oportunamente se discutir esses autores, especialmente os trabalhos de Rodrigo Serra). O interesse aqui aproveitar-se desse epteto pelo motivo de o mesmo trazer embutidas duas idias-chave: de um lado, o carter de municpios que realmente se tornaram ricos em poca recente pelos recursos oriundos dos royalties. Nesse sentido o fator royalty um elemento importante para a presente pesquisa, pois a partir dele que se constituem uma srie de transformaes espaciais, econmicas e sociais. Por outro lado, novo rico evoca um sentido jocoso, at pejorativo, com o que normalmente se toma essa expresso. No caso em tela, diante de uma situao de relativa abundncia de recursos, essas municipalidades estariam numa situao extremamente vantajosa quando comparadas com os oramentos disponveis em outros municpios brasileiros na mesma faixa populacional (SERRA; PATRO, 2003). Assim sendo, poder-se-ia assumir que o crescente afluxo dos royalties afasta esses municpios daquele quadro descrito por Santos (1989) de Trgica Condio da Poltica Social, na qual a carncia de recursos impe aos governantes a necessidade constante de fazer escolhas trgicas quando da interveno na rea social 1. A questo de fundo, ento, o problema da eficincia e sensibilidade das administraes na aplicao dessas rendas petrolferas, o que coloca em xeque a capacidade de organizao da sociedade, por meio de suas redes, engajamento e participao, em demandar polticas pblicas eficientes. Assim, os estoques de capital social presentes numa coletividade so elementos de fundamental importncia no s na reduo dos custos de transao como tambm na facilitao da realizao de certos objetivos comuns e na elevao do desempenho de
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Isso porque na maioria das vezes, segundo o autor, A descoberta de que a opo entre a eqidade (justia) e eficincia (administrao da escassez) constitui genuno dilema foi apenas a antecmara para a luminosidade maior do espao inteiro da sociedade: toda escolha social uma escolha trgica no sentido radical de que, mesmo decises altamente benficas reverberam, em algum lugar, metamorfoseadas em mal. Por exemplo, [...] se se decide produzir aparelhos de hemodilise em nmero suficiente para atender demanda, maior ser o nmero de cancerosos desassistidos (SANTOS, W., 1989, p. 37).

instituies e de governos. Dessa forma, se por um lado as rendas petrolferas possibilitam uma maior margem de manobra para essas municipalidades na implementao dessas polticas pblicas, por outro, trazem baila a necessidade de construo de formas mais eficazes de participao social com vistas ao monitoramento e exigncia de prestao de contas das autoridades pblicas aos cidados. Em outras palavras, nos faz pensar na questo da capacidade de accountability presente ou no - nessas coletividades 2. A questo dos royalties entra na pesquisa como o importante elemento que define a maior capacidade financeira de interveno do poder pblico municipal por meio de suas polticas bem como a criao de possibilidades para processos mais amplos de mudana sintetizados na idia de modernizao produtiva e de crescimento econmico (CRUZ, 2004). Nesse sentido, esses dois pontos suscitados a partir do fato royalty do petrleo nos levam ao terceiro, igualmente relevante, ou seja, a possibilidade de se pensar em formas de controle, interveno e mobilizao da sociedade na realizao de objetivos comuns com vistas justia social nos territrios, o que se expressa nos ideais de capital social e de bom governo. A anlise dos programas selecionados se d luz de uma questo bsica, a de investigar at que ponto as polticas pblicas implementadas pelos municpios foram capazes de dinamizar processos mais amplos de formao de capital social sintetizados em princpios democrticos como participao, engajamento e interesse pela coisa pblica. Ou se, ao contrrio, alimentaram um crculo vicioso de clientelismo e dependncia, ou seja, a anttese do capital social. Convm, de antemo, clarificar o que se entende por clientelismo e dependncia e qual sua relao com as polticas pblicas. O conceito de clientelismo est intimamente relacionado ao estudo de sociedades que, no obstante terem passado por um processo de modernizao (industrializao, urbanizao, alfabetizao), no lograram desvencilhar-se de

Tenha-se em mente a afirmao de Claus Offe (2001) de que a mudana mais profunda nos ltimos 25 anos se deu no terreno da poltica, no estabelecimento de regimes democrticos liberais e os direitos e garantias trazidos na esteira desse processo: grosso modo, o direito de participao poltica para todos os cidados, a garantia de direitos humanos, civis e polticos, o respeito ao mando da lei e a accountability das elites governamentais.

estruturas anteriores de dominao social de uma elite (MASTROPAOLO, 2004)3. O sistema de clientela, como nos adverte Fedozzi (2001), baseado essencialmente numa relao de dependncia econmica e poltica em sociedades que no passaram pela clssica transio burguesa para o moderno, como o caso da sociedade brasileira4. Para Jos Murilo de Carvalho o conceito de clientelismo foi sempre empregado de maneira frouxa referindo-se, de forma geral, a uma relao entre dois atores polticos na qual h a concesso de benefcios pblicos, na forma de empregos, benefcios fiscais, isenes, em troca de apoio poltico, sobretudo na forma de voto (CARVALHO, 1997, p. 2). A relao clientelista , nesse sentido, bilateral, na medida em que de um lado h o cliente, o eleitor e, de outro, o patrono, o Estado, este personificado na figura do poltico ou do funcionrio pblico. A moeda de troca dessa relao, portanto, o acesso ao aparelho de estado e s benesses que possam da advir. Note-se que, nesses termos, no se est diante da garantia de direitos sociais universais por meio de polticas pblicas, mas sim de aes sociais baseadas no personalismo, na reciprocidade de benefcios e nas lealdades individuais (SEIBEL; OLIVEIRA, 2006, p. 138), o que se traduz numa prtica de gesto pblica marcada por
Uma administrao pblica percebida como questo de foro pessoal do governante; uma concepo personalista de autoridade; uma prtica de apropriao privada das instituies pblicas [...] e, finalmente, o clientelismo como contedo primordial das relaes entre o Estado e a sociedade. (SEIBEL; OLIVEIRA, 2006, p. 143).

Na sua origem romana o cliente era um indivduo que gozava do status libertatis, geralmente escravos libertos e estrangeiros, que mantinham uma relao de dependncia econmica e social a um patronus, indivduo de origem nobre que o protegia em troca de garantia de obedincia e fidelidade. Tratava-se, na verdade, de uma relao entre indivduos de posio social diferenciada, na qual se estabelecia uma srie de obrigaes recprocas. Por exemplo, o patrono deveria proteger o cliente, defend-lo em juzo, testemunhar em seu favor bem como destinar parte de suas terras para seu uso. Este, por sua vez, deveria defender o patrono com armas, testemunhar a seu favor num tribunal e, caso fosse necessrio, prestar-lhe ajuda financeira (MASTROPAOLO, 2004).
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Esse um ponto em comum entre trs autores clssicos: Srgio Buarque de Holanda (Razes do Brasil, de 1936), Raymundo Faoro (Os Donos do Poder, de 1958) e Simon Schwartzman (Bases do Autoritarismo Brasileiro, de 1982). Segundo Fedozzi (2001, p. 62): Utilizando-se da sociologia weberiana, estas obras [...] entendem o Brasil como uma nao peculiar: formada margem das revolues burguesas clssicas e desenvolvida mediante os condicionamentos impostos pelo modelo de dominao patrimonialista-burocrtico herdado da colonizao portuguesa.

At como forma de tornar o conceito menos frouxo, recorreu-se a Fedozzi (2001) para qualificar o fenmeno a partir de algumas caractersticas fundamentais. Para esse autor, h um processo de modernizao que se d dentro de estruturas tradicionais de dominao na qual persistem: i) a troca de favores; ii) a fidelidade pessoal; iii) o acesso privilegiado a centros de poder e centros decisrios e iv) o recurso ao particularismo e barganha em oposio s regras universais, objetivas e pessoais que deveriam caracterizar as sociedades democrticas (FEDOZZI, 2001, p. 46-48). Quando referir-se, nessa tese, a clientelismo ser com base nessas caractersticas. Ao se proceder anlise dos programas, Sade da Famlia e Oramento Participativo, procurou-se investigar at que ponto a capacidade de organizao da sociedade influencia ou no nos rumos de cada um. Aspectos como o envolvimento e abertura do poder pblico s demandas da populao, a capacidade de interferncia da sociedade na implementao e execuo dos programas bem como a possibilidade de accountability esto no cerne dessa questo. No caso dos programas em tela, pretende-se investigar a existncia ou no de canais que permitam a prestao de contas e a informao sobre o andamento dos rumos das polticas nesses municpios. Ao assim proceder, o trabalho evidencia importantes atores sociais envolvidos no processo e os resultados obtidos por essas polticas e aes do poder pblico municipal. Contribui, assim, para a compreenso das formas que as relaes entre Estado e Sociedade Civil podem assumir na escala local, demonstrando como essas relaes so afetadas pelo conjunto de normas de confiana, cooperao, reciprocidade e participao disponveis nessas coletividades. Como forma de dar visibilidade a esses aspectos da participao social, privilegia-se na anlise as associaes (de moradores e de usurios dos servios) e os conselhos (do Oramento Participativo e de Sade). No que se refere aos instrumentos metodolgicos utilizados, alm da pesquisa bibliogrfica que de praxe a todo trabalho cientfico, privilegiou-se a realizao de entrevistas semi-estruturadas com aqueles mais diretamente

envolvidos com a poltica em questo5. Geralmente, nos trabalhos sobre capital social, prevalecem os modelos de entrevistas estruturadas, com perguntas objetivas aplicadas sob a forma de questionrios padronizados (GROOTAERT e

BASTELAER, 2002; GROOTAERT, 2004). Aqui, ao contrrio, as entrevistas foram feitas tomando como base um script ou elenco de questes estabelecidas previamente que funcionaram como pontos deflagradores de um dilogo pesquisador-entrevistado. Com esse modelo semi-estruturado adotado, procurou-se estabelecer um espao de abertura para que os entrevistados pudessem complementar as respostas, solicitar esclarecimentos e falar livremente aspectos relacionados temtica (ALVES-MAZZOTI e GEWANDSZNAJDER, 2002). Em certas ocasies, o pesquisador portou-se como observador no-participante, o que na prtica significa dizer que compareceu s reunies do OP de Rio das Ostras e Conferncia Municipal de Sade de Quissam como um observador, fazendo anotaes e observando as dinmicas estabelecidas. Houve um trabalho de pesquisa em documentos textuais, dentre eles, as atas das reunies do conselho de sade e documentos referentes ao processo de emancipao nos dois municpios (sejam eles oficiais ou produzidos pela populao). Ainda dentro desse grupo, de documentos textuais, procedeu-se anlise da legislao federal e municipal concernente aos diversos subtemas presentes na tese, bem como a pesquisa em sites como o do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e o CIDE (Centro de Informao de Dados do Rio de Janeiro), especialmente na caracterizao dos municpios. A tese est estruturada sob a forma de cinco captulos alm dessa introduo e da concluso. Como forma de tornar claros os argumentos apresentados, optou-se por iniciar cada captulo por uma breve introduo indicando os pontos centrais que iro ser discutidos, da mesma forma que, ao final de cada etapa, fornecida uma concluso. Por esse motivo, para no ser redundante, aponta-se aqui apenas a linha de raciocnio que se pretendeu desenvolver a partir da forma como os captulos esto dispostos na tese.

Assim, do PSF foram entrevistados coordenadores e assessores tcnicos, agentes de sade, uma mdica e uma ouvidora da rea, alm de conselheiros de sade do municpio. Em Rio das Ostras, as entrevistas se concentraram nos representantes das associaes de moradores, conselheiros do OP, a secretria de planejamento, conselheiros do OP Jovem, presidente e ex-presidente do Conselho do Programa de Oramento participativo e um vereador. No total foram realizadas 25 entrevistas.

Esta disposio segue uma lgica na qual o primeiro captulo visa dispor os fatores que permitiram o afluxo de rendas petrolferas aos municpios em foco nesse trabalho e os termos do debate que questionam tal estado de coisas. A discusso ampliada de forma a contemplar tambm uma anlise de outras experincias internacionais da questo bem como a atuao e caracterizao dos municpios que compem Organizao dos Municpios Produtores de Petrleo (OMPETRO). O segundo captulo dedica-se a analisar a importncia da escala localmunicipal e de suas polticas pblicas dentro do sistema federativo brasileiro reafirmando essa escala como um objeto de estudo privilegiado da geografia poltica contempornea. Esse captulo, ainda, se dedica conceituao e caracterizao das polticas pblicas, demonstrando tambm o papel dos conselhos municipais de poltica pblica como instncias de participao e de accountability. No terceiro captulo a discusso sobre capital social e accountability na sua relao com as polticas pblicas aprofundada. Neste captulo, os autores seminais desse debate so analisados, bem como os tipos de capital social consagrados pela literatura e os problemas terico-metodolgicos de seu uso na pesquisa acadmica. No quarto e quinto captulos so analisados, respectivamente, o Programa Sade da Famlia de Quissam e o Oramento Participativo de Rio das Ostras, procurando fazer dialogar as discusses mais conceituais e tericas com as experincias desses programas. Eles procuram seguir certa lgica explicativa que parte da identificao e anlise da poltica em questo situando-as ao contexto nacional de sua emergncia para ento se dedicar aos modelos implantados nos municpios. Em cada um desses captulos feita, oportunamente, a caracterizao dos dois municpios, incorporando-se ao debate o perfil econmico, demogrfico e oramentrio a fim de se compreender as condies materiais concretas nas quais as polticas pblicas alvo da pesquisa se deram. A condio de municpios novos (porque de emancipao relativamente recente) e de municpios novos ricos (pelo

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fato de serem grandes recebedores de royalties), faz pensar nas mudanas que passaram, aps a emancipao, sob a gide do afluxo das rendas petrolferas 6. Na concluso os pontos centrais discutidos ao longo da tese so retomados, ao mesmo tempo em que so alinhavadas as possveis snteses da pesquisa.

Analisa-se, nessa parte, o processo de emancipao, mas sem a menor pretenso de proceder a uma narrativa detalhada desde os primrdios da colonizao at a atualidade, o que, diga-se de passagem, fugiria aos objetivos desse trabalho. A questo de fundo aqui clara: centrar-se no processo de emancipao e demonstrar as transformaes que ocorreram a partir da na sua relao com os royalties. Esse foco importante principalmente se levar-se em conta que o petrleo, em grande parte, embalou as iniciativas de emancipao (NETO e AJARA, 2004).

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CAPTULO 1 OS MARCOS INSTITUCIONAIS DOS ROYALTIES DO PETRLEO E OS BENEFICIADOS NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

Introduo O presente captulo analisa os princpios norteadores do pagamento de royalties da explorao petrolfera, trazendo baila a discusso atual sobre a justeza dos critrios de distribuio desses recursos e de sua conseqente concentrao espacial, focando-se no caso dos municpios fluminenses. Traa ainda um quadro geral de outras experincias internacionais nessa questo, visando contextualizar a experincia brasileira dentro de um quadro mais amplo. A partir da, analisa as condies legais que permitiram a existncia de um conjunto de municpios novos ricos no estado do Rio de Janeiro de forma a permitir a compreenso da moldura institucional sob a qual os pagamentos das rendas petrolferas se do. Analisa-se ento a organizao criada com o intuito de garantir a manuteno do afluxo de royalties para esses municpios, a OMPETRO (Organizao dos Municpios Produtores de Petrleo). Discute-se, ainda nesse momento, a formao de uma nova configurao territorial a partir da aglutinao de interesses em torno dessa organizao demonstrando tambm as presses s quais a mesma est sujeita atualmente.

1.1. Royalties do petrleo: o significado e o debate sobre os princpios norteadores do seu pagamento A palavra royalty deriva originalmente do latim regalem/regal (majestoso, nobre, real) e rex (rei). Do francs antigo tem-se roial/roialt que mais tarde viria a ser royal, royale (relativo ou pertencente ao rei). Na lngua inglesa, a palavra designa originalmente prerogatives, rights, or privileges pertaining to, or enjoyed by, the sovereign ou a royal prerogative or right, especially in respect of jurisdiction, granted by the sovereign to an individual or corporation (in later use denoting chiefly

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right over minerals)7 (LITTLE et al., 1950). Progressivamente, desse sentido original de prerrogativa de direito de recebimento pelo uso daquilo que de jurisdio real, a palavra assume as formas como hodiernamente so utilizadas: o pagamento a um proprietrio ou a um inventor pelo uso de um produto patenteado; o pagamento a um autor, editor ou compositor pelas cpias das suas obras, ou o pagamento pela explorao mineral (WEKLEY,1952; LITTLE et AL., 1950; MAROTE, 2002). No caso brasileiro, os royalties do petrleo so uma compensao financeira devida ao Estado, proprietrio constitucional das jazidas. O princpio que guia idealmente - a cobrana de royalties pela explorao petrolfera o carter finito, no renovvel desse recurso (ANP, 2001) e, por isso mesmo, a necessidade de se promover justia intergeracional. nessa direo que Pacheco (2007) considera o royalty como sendo uma renda de escassez, ou seja, um instrumento de promoo de polticas pblicas capaz de promover a eqidade entre as geraes pelo uso presente de um recurso finito. A base terica desse conceito encontra-se, segundo Serra, Moth e Morett (2007) em autores como Hotteling (1931), Hartwick (1977), Martinez-Aliez (1989) e Postali (2002)8 e baseiase no pressuposto fundamental de que:
A gerao de uma receita tributria sobre a extrao de um bem finito deve financiar s geraes futuras, no sentido de torn-las menos dependentes daquele recurso mineral. Portanto, a importncia sobre a distribuio das rendas do petrleo, para alm de seus desdobramentos espaciais mais imediatos, justificada tambm pelo nexo temporal, que faz das companhias petrolferas pagadoras de compensaes extraordinrias, em acrscimo ao conjunto ordinrio de tributos incidentes sobre qualquer atividade produtiva (SERRA; MOTH; MORETT, 2007).

Prerrogativas, direitos ou privilgios pertencentes ou gozadas por um soberano [ou] uma prerrogativa ou direito real, especialmente com relao jurisdio, garantida pelo soberano a um indivduo ou corporao (em sentido mais recente, denotando principalmente o direito sobre jazidas minerais). Traduo livre do autor.
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As referncias completas sobre renda mineral e justia intergeracional encontra-se em HARTWICK, J. Intergeneration Equity and the Investing of Rents from Exhaustible Resources. The American Economic Review, vol. 67, n. 5, dez/1977. p. 972-75; HOTELLING, H. The Economics of exhaustible resources. Journal of Political Economy, v. 39, n. 2, p. 137-75, abril de 1931. POSTALI, F. Renda Mineral, diviso dos riscos e benefcios governamentais na explorao de petrleo no Brasil. Rio de Janeiro: BNDES, 2002. 120 p.; MARTINEZ-ALIER, J. Ecological Economics: Energy, Environment and Society. Basil Blackwell, 1989.

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Apesar desse princpio geral relacionado ao uso, no presente, de um recurso escasso, outras justificativas poderiam ser evocadas. Segundo Serra e Patro (2003); Serra (2005) e Pacheco (2007), o royalty pode ser tambm entendido como sendo: i) uma forma de captura de renda extraordinria (acima dos lucros mdios auferidos pelo conjunto das atividades produtivas): por se tratar de um ramo altamente concentrador de capitais e fechado concorrncia, o setor goza de uma situao privilegiada no mercado, da a cobrana por essa renda diferenciada para que se possa, grosso modo, dividir com a sociedade os lucros da advindos; ii) um mecanismo de internalizao dos custos sociais da explorao: a explorao do petrleo e o consumo dos seus derivados significam degradao ambiental e elevam os custos sociais para a manuteno de equipamentos pblicos. A cobrana dos royalties uma forma de se extrair recursos dessas empresas visando dotar o poder pblico de recursos para fazer frente a esses custos sociais; iii) uma fonte de receita pela alienao do patrimnio pblico: como reza o Art. 176 da Constituio Federal, os recursos do subsolo so patrimnio da Unio, e os royalties so uma forma de o Estado gozar de uma renda pela alienao dos recursos, at como forma de revertla em benefcio pblico; iv) um recurso compensatrio aos impactos territoriais do adensamento provocado pelas atividades petrolferas: diante do adensamento e os impactos no territrio dos estados e principalmente dos municpios afetados pelas atividades, advoga-se a necessidade de pagamento a esses entes de uma compensao financeira para fazer frente a esses impactos. Todos esses argumentos podem ser utilizados para justificar a necessidade de pagamento de royalties pela explorao petrolfera. Por esses princpios supracitados, o royalty pode ser considerado como mais um tributo, dentre outros que so cobrados (SERRA e PATRO, 2003). Mas aquele princpio primeiramente evocado, o de necessidade de promover justia intergeracional, torna o royalty um tributo diferente, posto que haja nele um fundamento tico relativo realizao de justia pela subtrao s geraes futuras de um recurso no-renovvel (CARVALHO, 2008). Por isso a necessidade de aplicao dos recursos em formas que garantam sustentabilidade econmica: formas renovveis de energia, qualidade de vida, acesso sade e educao, diversificao econmica etc. No entendimento de Serra e Patro:

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[...] seja a jazida propriedade pblica ou privada, o comprometimento dos recursos naturais no-renovveis para a gerao futura, em funo da extrao atual, o ponto de partida para a questo da justia intergeracional, pois se espera que essa renda seja aplicada de forma a oferecer gerao futura uma fonte de renda, quando da exausto do recurso. (SERRA; PATRO, 2003, p. 192).

H, como se viu, justificativas econmicas e morais para o pagamento dos royalties e em torno disso h certo consenso. Assim, o debate atual gira em torno da questo da transferncia dos recursos s esferas sub-nacionais como feito no Brasil. Os termos desse debate oscilam entre a denncia de desvio e malversao de recursos at a renncia e preguia fiscal que se instaura nessas municipalidades. Da mesma forma, questiona-se dos critrios de repartio que promovem a concentrao de recursos at o modelo de pacto federativo. Contudo, para ficar-se por ora com a questo da justia intergeracional, vale ressaltar que h um questionamento da forma de distribuio dos recursos e, principalmente, a sua concentrao nas mos de um estado, o Rio de Janeiro, e de um pequeno nmero de municpios, os da OMPETRO. Em outras palavras, se os royalties so um mecanismo de justia entre geraes, tratar-se-ia, pois, de compensar [...] no os filhos das regies produtoras, mas sim os filhos de uma nao que ter menos recursos energticos disponveis (SERRA; PATRO, 2003, p.194). O trecho a seguir bastante revelador dessa crtica:
Estritamente sob esta ltima perspectiva, e sob a hiptese da propriedade da jazida ser da Unio, no se encontra razo para o pagamento de royalties s esferas subnacionais por critrios de proximidade ou nvel de impacto da atividade petrolfera sobre o territrio. O royalty, sendo um mecanismo compensatrio, deve sim favorecer ao seu proprietrio, no caso brasileiro, a Unio, que pode at descentralizar estes recursos, reparti-los entre as esferas de governo subnacionais. Porm esta repartio, deveria ocorrer de forma universal, atendendo a todos os entes federados segundo algum critrio pr-definido. Se as receitas dos royalties so seletivamente distribudas entre apenas uma frao dos entes federados, seja por critrio de proximidade com os campos petrolferos ou outro qualquer, fica claro que o uso dado a este instrumento no Brasil no se limita ao aspecto compensatrio. (SERRA, 2005, p. 35).

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Essa uma vertente da tnica do debate, ou seja, evocar o domnio da Unio sobre as riquezas do subsolo e a impropriedade da distribuio s unidades subnacionais, mormente os municpios. A outra vertente do debate reside em comparar o modelo de distribuio vigente no Brasil com outras experincias internacionais visando muitas vezes tirar delas experincias ou talvez ensinamentos para a mudana da prpria legislao brasileira. Contudo, acredita-se ser necessrio levarem-se em conta alguns elementos visando tornar mais clara a discusso. Em primeiro lugar, h que se ter em mente o modelo de federalismo brasileiro que descentraliza o poder e as atribuies entre os entes federados, dotando os municpios de prerrogativas que os equiparam aos demais nveis, conforme se ver oportunamente. Portanto, impossvel se transpor modelos econmicos, princpios gerais, experincias de outros pases para a realidade nacional sem se ter em mente o perigo de incorrer-se em redues sociolgicas9. Utilizando-se do arsenal da geografia podemos dizer que cada escala geogrfica possui seu prprio nvel explicativo incorporando causalidades especificas dentro do quadro diferenciado que os recortes poltico-administrativos podem assumir
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Decerto que o Art. 176 da Constituio Federal garante o domnio da Unio sobre os recursos do subsolo. E esse o artigo utilizado para justificar a concentrao de recursos no nvel federal. Mas por outro lado, a mesma Constituio no seu Art. 20 pargrafo primeiro, assegura aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios a participao nos resultados da explorao de petrleo e gs natural, de recursos hdricos (para gerao de energia eltrica) e de outros recursos minerais no respectivo Territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica. Esse um ponto da legislao pouco comentado pelos autores que tratam da questo, muito mais preocupados com o Art. 176
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Esse um termo cunhado nos anos 1960 pelo cientista social brasileiro Alberto Guerreiro Ramos. Refere-se tentativa nafe de repetirem-se experincias consideradas exitosas em outros pases sem se levar em conta as especificidades sociais e econmicas locais. Conf. RAMOS, Guerreiro. A reduo sociolgica. Rio de Janeiro: Editora da UFRJ, 1996.
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No se pretende ir adiante nessa discusso sobre a escala geogrfica. Para tanto se remete aos trabalhos de Castro (1995); Castro; Gomes; Corra (1996) e Lemos; Rodrigues (2005).
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Veja-se a respeito dessa discusso Legal o artigo de Fonseca (2005).

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Nas palavras de Manoel (2004):

evidente que a elevao da produo do petrleo no Brasil o grande responsvel pela tentativa de mudana dos paradigmas de distribuio de royalties, pois esses recursos beneficiam os estados e municpios produtores desde a edio da Lei n 2.003/54 que criou a Petrobras, sem que sofresse nenhuma alterao conceitual, pois era coerente remunerar os estados e municpios que sofrem diretamente os impactos da atividade petrolfera em seu territrio [...]. Mesmo reconhecendo que os recursos destinados aos estados e municpios detentores de reservas de petrleo e gs natural esto em um patamar elevado, este fato, por si s no suficiente para justificar uma alterao significativa na distribuio dos royalties como a proposta existente, pois ela no se sustenta juridicamente, devendo os estados e municpios potencialmente prejudicados utilizarem-se dos instrumentos jurdicos cabveis para garantir seus direitos constitucionais, caso o projeto avance na tentativa de modificao. Essa possibilidade real de discusso judicial e extrajudicial de mudanas na estrutura de distribuio dos royalties conferida aos estados e municpios em razo da natureza jurdica que lhes atribuda pela Constituio Federal, garantindo-lhes uma autonomia em relao aos recursos destinados Unio.

Evidentemente que no se devem fechar os olhos para o volume de recursos concentrados em poucas unidades da federao, o peso do determinismo locacional nos critrios, a ausncia de uma vinculao da aplicao dos recursos a formas que garantam a justia intra e intergeracional (como por exemplo, na aplicao de fundos de investimentos, em cincia e tecnologia, em fontes alternativas etc.). Tudo isso abre espao para que crticas muito fortes sejam desferidas contra tal estado de coisas, sendo uma das arenas fundamentais dessa peleja o prprio Congresso Nacional por meio da ao parlamentar questionando o formato que preside o rateio dos recursos. Em muitos casos so Projetos de Lei que propem a concentrao dos recursos oriundos dos royalties no nvel federal para sua posterior distribuio entre todos os municpios, estados e Distrito Federal, ao contrrio do que ocorre no modelo atual que privilegia um pequeno grupo de municpios.

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Um dos projetos de grande visibilidade a PL n. 341-07 (BRASIL, 2007a) do deputado Federal Julio Csar de Carvalho Lima (DEM-PI). Tal Projeto de Lei corre na Cmara dos Deputados conjuntamente com outras iniciativas como o PL 299 de 06 de maro de 2007 (BRASIL, 2007b) do deputado Nelson Meurer (PP-PR), bem como de um projeto bem anterior, de 2003, do deputado Mauro Passos (PT-SC), o PL 1618 (BRASIL, 2003a), dentre outros12. Esses Projetos de Lei correm, como se diz no jargo jurdico da Cmara, apensados (juntos, anexados, acrescentados) por se tratarem de matrias anlogas ou conexas, o que significa dizer que todos eles fazem referncia mesma temtica concernente distribuio de recursos provenientes da explorao mineral entre os municpios brasileiros. A tnica argumentativa geral dos PL poderia ser resumida da seguinte maneira: a Constituio Federal garante o domnio da Unio sobre os seus recursos naturais sejam eles extrados em terra, seja na plataforma continental. Nos termos contidos na justificativa do PL 1.618 03:
No af de dotar estados e Municpios dos recursos financeiros necessrios, o legislador ordinrio no observou que a noo de territorialidade estadual ou municipal no se estende alm dos limites da linha de preamar. [...]. A legislao resultante dessa inobservncia cristalizou no Pas a existncia de brasileiros de primeira e segunda categorias, isto , de brasileiros que usufruem das receitas provenientes do aproveitamento de recursos naturais pertencentes Unio e realizado em espao da Unio e aqueles que no tm acesso riqueza nacional. (BRASIL: 2003a).

Partindo-se desses pressupostos, o PL advoga ento: ser uma questo de justia distribuir o resultado econmico proveniente de seu aproveitamento entre todos os brasileiros, por definio, iguais perante a Lei [sic] possam aproveitar a riqueza nacional, sem que haja qualquer privilgio. O relatrio apresentado ao PL 1.618, o deputado Eduardo Gomes (PSDB-TO), em 20/12/2007, corrobora os argumentos apresentados ressaltando que:

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So ento os seguintes : PL 299, 341, 543, 1.900, 2.137 e 2.177, todos de 2007 e apensados ao PL 1.618. Para maiores informaes, h um detalhamento de todo processo no site da cmara www.cmara.gov.br onde podese encontrar tambm a ntegra dos documentos.

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Tanto so verdadeiras tais afirmaes que hoje se pode, efetivamente, verificar que apenas dez Estados e cerca de oitocentos Municpios brasileiros recebem recursos provenientes da compensao financeira pela produo de petrleo e gs natural na plataforma continental [...] enquanto que os restantes dezesseis Estados e o Distrito Federal e os cerca de quatro mil e oitocentos municpios restantes seja pela sua condio interiorana, seja por no de confrontarem com zonas de produo de petrleo e gs natural, esto excludos de tais benefcios.

Nesse mesmo relatrio, o deputado aprova o PL 341-07 do deputado Julio Csar e rejeita todos os demais pelo motivo de que, segundo o relator, de todas as propostas e idias lanadas, a PL 341-07 aquela que melhor representa o ponto de vista comum entre todas elas. Significa dizer que o Projeto que se encontra hoje tramitando no Congresso e que considerado a sntese dos anteriores prev a repartio dos royalties e participaes especiais utilizando-se para isso dos mesmos critrios de repartio do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Prev ainda um perodo de transio de onze anos durante os quais haveria uma queda gradual nos repasses aos atuais beneficirios para que estes pudessem adaptar seus oramentos nova realidade. Como justificativa ao PL,o seu autor, o deputado Julio Csar argumenta que:
O projeto de lei em pauta divide a parcela dos recursos arrecadados com royalties e participao especial destinada ao conjunto de estados e Municpios de forma mais justa, no discriminando estados e municpios confrontantes com a plataforma continental dos demais.[...] Como se v, a proposio em referncia contribui para a reduo das desigualdades regionais, sociais e da misria por meio da distribuio mais equnime dos recursos obtidos com a compensao financeira pela explorao de petrleo e gs natural, razo pela qual estou certo merecer o apoio da Cmara dos Deputados.

Em novembro de 2007, representantes da Petrobras declararam que um mega-campo pode entrar em operao nos prximos anos na rea do chamado pr-sal na Bacia de Santos. Segundo estimativas, o Campo de Tupi tem reservas entre 5 e 8 bilhes de barris, o que poderia tornar o pas responsvel por 6% das exportaes mundiais de petrleo, at 2025. No ltimo dia 14 de abril o anncio de uma nova descoberta na Bacia de Santos causou alvoroo e provocou um aumento

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no valor das aes da Petrobras: o Campo de Carioca, com reservas estimadas em 33 bilhes de barris, portanto cinco vezes superior s reservas de Tupi. Este seria o terceiro maior campo do mundo. Isoladamente maior que as reservas americanas, atualmente conhecidas em torno de 21.8 bilhes. Esses so elementos novos que vieram se juntar ao debate sobre a distribuio dos royalties do petrleo no Brasil. Em funo disso, corre no Senado Federal nada mais que sete importantes projetos de Lei propondo a alterao da atual legislao 13. O quadro a seguir (Quadro 01) procura sintetizar os termos do debate. Nele o leitor pode observar quatro argumentos comumente utilizados na discusso acadmica e poltica para justificar a necessidade do pagamento dos royalties e quais critrios devem ser considerados, e de que forma, para que se alcance uma situao de justia e, por outro lado, os contra-argumentos que lhes vo de encontro. Tenha-se em mente o princpio tico de justia intergeracional para se compreender o sentido de se criticar os critrios geogrficos estritos, de proximidade fsica14 para a determinao do pagamento dos royalties. Da mesma forma, a crtica ausncia da anlise de impactos ambientais e de adensamento e a conseqente presso sobre o poder pblico local para prover a infra-estrutura necessria para fazer frente s novas demandas. Mas, talvez, principalmente a denncia da ausncia (na verdade da quase ausncia) de formas de controle e participao na determinao da aplicao desses recursos e a extrema concentrao dos recursos no estado do Rio de Janeiro e principalmente num nico municpio, Campos dos Goytacazes. Aps a exposio desse quadro-sntese, discutem-se outras experincias internacionais de cobrana de royalties, distribuio e aplicao dos recursos oriundos da explorao petrolfera.

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So os projetos dos (as) seguintes senadores (a): Ideli Salvati, Tasso Jereissati e Cristvam Buarque, Aloizio Mercadante, Antnio Carlos Valadares, Joo Pedro Senador Expedito Jnior e Augusto Botelho.
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Mais adiante, ao se analisar a legislao brasileira, este ponto poder ser melhor compreendido. Por enquanto vale ressaltar que os critrios privilegiam os municpios costeiros de onde partem linhas imaginrias que vo dos limites dos seus litorais at o limite da plataforma continental e cujos campos de explorao e poos de petrleo que estiverem dentro desses limites so computados, para efeito de pagamento de royalties, como pertencente rea geoeconmica desse municpio.

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QUADRO 01 SNTESE DO DEBATE SOBRE A JUSTEZA NO PAGAMENTO DOS ROYALTIES PRINCPIO 1 - Royalty como compensao pelos impactos ambientais causados pela atividade petrolfera ARGUMENTO As atividades de explorao e transporte de petrleo so poluidoras do ambiente. Da a necessidade de compensar os municpios pelos possveis danos CONTRA-ARGUMENTO A explorao de petrleo no Brasil principalmente na regio feita em guas ocenicas distantes da costa dos municpios. A Petrobras possui mecanismos de controle bastante eficientes para evitar danos ambientais srios. Por outro lado, as aes mitigadoras dos possveis acidentes no so tomadas pelos municpios, mas por outras instncias A elevao do nvel de emprego e a expanso da atividade econmica representam para o local e para a regio de implantao um aumento na arrecadao de impostos tais como o ICMS, o que seria uma forma de compensao j prevista na legislao. Nesse sentido, os municpios so triplamente beneficiados: i) tributos advindos das empresas integrantes da cadeia; ii) aumento da cota-parte do ICMS e iii) o recebimento dos royalties do petrleo. O que justifica o pagamento dos royalties , isso sim, a qualidade do adensamento urbano, baseado na implantao de uma infra-estrutura voltada para uma atividade finita. O pagamento s se justifica por esse princpio, o da exigidade do recurso e esvaziamento econmico das regies impactadas pela atividade. Embora esse seja o principal argumento considerado justo pelos especialistas, questiona-se a que gerao futura est se referindo. No caso, o royalty deveria ser pago como uma compensao gerao futura da Nao e no especificamente do estado ou municpio confrontante com o poo, como o critrio atual. Chama a ateno ainda para a necessidade de criao de um fundo para que os recursos possam ser aplicados no longo prazo por exemplo, em pesquisa de fontes alternativas - garantindo assim o gozo desse beneficio por essas geraes futuras. Alm disso, no h na legislao vigente nenhum tipo de instrumento de controle social em relao aplicao dos recursos. H no princpio da legislao um forte determinismo locacional, j que se toma o estabelecimento de linhas paralelas e ortogonais partindo dos limites territoriais do municpio at as reas de explorao na plataforma continental, onde feita a explorao, como o critrio determinante para o pagamento dos royalties. Ao incorrer nesse determinismo, tal critrio no leva em conta os reais impactos da atividade no territrio.

2 - Royalty como compensao s esferas subnacionais pelo aumento na demanda por servios pblicos

A implantao da indstria petrolfera, por se tratar de investimento de grande vulto, aumenta a oferta de emprego, mas tambm representa uma presso junto ao poder pblico para dotar essas reas de servios pblicos como gua, luz, calamento, sade e educao. Da a necessidade do pagamento dos royalties para dotar o municpio de recursos capazes de fazer frente a essa demanda.

3 - Royalty como mecanismo de promoo de justia intergeracional

Por ser o petrleo um recurso no-renovvel sua extrao no momento presente, estaria subtraindo das futuras geraes, a possibilidade de usufruir desse bem, da a necessidade do pagamento do royalty como forma de dotar o ente federado, no caso o municpio, de recursos para a diversificao produtiva para o perodo ps-petrleo.

4- Royalty como recurso para o perodo ps-esgotamento das reservas

O esgotamento das reservas provocar um esvaziamento econmico do municpio, da o pagamento do royalty como forma de dotar as regies afetadas pela atividade petrolfera de recursos para a reconverso produtiva na fase ps-petrleo.

Fonte: Organizado pelo autor com base em SERRA e PATRO (2003); LEAL e SERRA (2003); SERRA (2004); SERRA; TERRA e PONTES (2006); PACHECO (2007).

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1.2 Experincias internacionais na distribuio, pagamento e aplicao das rendas petrolferas De forma geral h uma cobrana entre 12% e 20% incidindo na boca do poo ou no porto de embarque (DUTRA; CECCHI, 1998, apud PACHECO, 2007). To importante quanto a identificao da (s) alquota (s) saber sobre que montante elas incidem. O modelo mais difundido no mundo conhecido como quasi-tributo royalties, ou seja, a cobrana de uma parcela do valor bruto de [sic] produo de petrleo e gs Unio, geralmente pela aplicao de uma determinada alquota (PACHECO, 2007) 15. Mas h, tambm, um modelo bastante disseminado pelo qual a cobrana feita tomando como base a receita lquida da explorao. A Tailndia e a Malsia, por exemplo, aplicam um critrio segundo o qual a cobrana dos royalties incide sobre a receita lquida gerada com a negociao do petrleo, ou seja, quanto maior a distncia do preo em relao ao preo base estabelecido, maior a receita e, conseqentemente, a cobrana. Mas verses desse princpio geral de cobrana sobre o lucro so encontradas no Reino Unido, na Noruega, na Austrlia, no Canad, em Angola, nos Estados Unidos e tambm no Brasil (por meio da cobrana das chamadas participaes especiais sobre campos com elevada produo e rentabilidade). Com relao s negociaes entre governos e empresas no que se refere ao sistema de explorao, h dois modelos bsicos, a saber, o sistema de concesso e o sistema contratual. Segundo Pacheco (2007, p. 86), a diferena fundamental entre eles a maneira pela qual os recursos so apropriados, j que no caso do sistema de concesso permitida a propriedade privada dos recursos minerais extrados, ao passo que, nos sistemas contratuais, o Estado retm a titularidade sobre esses recursos. No primeiro caso, o Estado detm a propriedade dos recursos naturais, mas concede, ou seja, transfere sua explorao a companhias privadas. Esta assume os riscos da explorao e obrigada a pagar os royalties, participaes especiais e demais impostos. No Brasil, como se sabe, os recursos minerais so de
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Percebe-se que a maioria dos pases adota os royalties de maneira a assegurar o recebimento de uma parcela da receita logo ao incio da produo e que, a princpio, pases com maiores reservas provadas de petrleo, e com baixos custos de E&P (Explorao e Produo) devem empregar sistemas fiscais mais brandos, a fim de atrair mais investimentos (PACHECO, 2007, p. 92).

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propriedade da Unio (Art. 176 da Constituio Federal), mas aps a extrao dos mesmos torna-se propriedade do concessionrio que explorou ou recurso. A Lei N. 9.478/97 no seu Art. 26 reza que:
A concesso implica, para o concessionrio, a obrigao de explorar, por sua conta e risco e, em caso de xito, produzir petrleo ou gs natural em determinado bloco, conferindo-lhe a propriedade destes bens, aps extrados, com os encargos relativos ao pagamento dos tributos incidentes e das participaes legais ou contratuais correspondentes.

Os sistemas contratuais, por seu turno, tanto podem se dar sob a forma de contratos de servios quanto sob contratos de partilha de produo. O contrato de servio celebrado entre uma companhia estatal e uma empresa privada (nacional ou estrangeira) que contratada para explorar os recursos, no tendo, no entanto, direitos nem sobre as reservas e nem sobre a produo, recebendo pelo servio prestado em moeda corrente. J nos contratos de partilha de produo h a associao entre uma empresa estatal e uma privada (geralmente internacional), que efetivamente realizar a explorao. A receita dessa explorao assumida ento pela estatal, que realizar o pagamento ao governo e prpria companhia. Sobre essa partilha poder ou no incidir o pagamento de royalties e impostos (PACHECO, 2007). As diversas experincias internacionais na rea de Petrleo e Gs fazem pensar a respeito dos diferentes modelos de destinao dos royalties, ou seja, das diversas formas adotadas para garantir a justia intergeracional. A reside, talvez, a grande crtica ao modelo brasileiro quando comparado a outras experincias na rea, posto que, por aqui, os recursos so destinados aos devidos recebedores (estados, municpios, ministrios) sem que isso signifique necessariamente a obrigatoriedade de os recursos serem aplicados em fundos futuros ou em projetos de diversificao tecnolgica, econmica ou energtica. Em outras palavras, a lacuna nos marcos regulatrios representada pela ausncia de legislao especfica a esse respeito e, conseqentemente, a inexistncia de uma normatizao sobre a matria, acaba por reservar aos diversos beneficirios (principalmente os municpios) as prerrogativas exclusivas nessa direo.

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Contudo, o gerenciamento dos recursos oriundos da atividade petrolfera pode, de acordo com a realidade de cada pas ou regio, assumir formatos institucionais diferenciados. H experincias na formao de fundos, tanto para a gerao de dividendos quanto para a redistribuio dos recursos, visando garantir, por um lado, maior eqidade entre as diversas unidades subnacionais e, por outro, a aplicao de recursos em reas consideradas fundamentais como sade, educao, infra-estrutura, diversificao econmica e preservao ambiental e histrica. Analisa-se, a seguir, duas experincias nessa direo, a americana e a colombiana. Diferentemente do Brasil, nos EUA o direito sobre o solo estendido ao subsolo. Ou seja, as reservas de petrleo pertencem ao proprietrio da terra onde se d a descoberta, seja proprietrio privado ou governamental, incidindo sobre a sua explorao o pagamento de royalties. J nas exploraes off shore (no litoral), os recursos so destinados somente s esferas pblicas, cabendo aos estados o recebimento de royalties da explorao proveniente das guas costeiras (at 3 milhas) e ao governo Federal a explorao para alm desses limites, ou seja, na plataforma continental mais distante. As alquotas variam de 12,5% para a produo on shore e 16,67% para a produo off shore (SERRA, 2005; PACHECO, 2007). Dados disponibilizados pelo American Petroleum Institute (API)16 do conta de que as rendas advindas da explorao petrolfera em reas pblicas (on e off shore) tm trs destinos bsicos: o Tesouro americano (US Treasury) que fica com mais da metade desses recursos, o tesouro dos estados onde se realiza a produo e uma terceira fatia que destinada a fundos como o Land and Water Conservation Fund. Este fundo se dedica manuteno de terras e parques pblicos bem como distribuio de recursos a estados e agncias federais para adquirir e desenvolver terras pblicas, alm da destinao de recursos a fundos nacionais voltados para a preservao do patrimnio histrico. No caso da produo on shore h ainda um fundo destinado recuperao de reas ridas. Note-se que uma parte significativa dos royalties arrecadados destina-se conservao do patrimnio ambiental, hdrico e histrico, em consonncia com aquele princpio geral de a explorao mineral consubstanciar-se na venda de
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Disponvel no www.api.org/

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patrimnio pblico e que, desta forma, as receitas arrecadas com essa explorao devem ser direcionadas para a conservao e ampliao de outras formas de patrimnio pblico (SERRA, 2005; LEAL e SERRA, 2003; PACHECO, 2007). Os governos locais, como acentua Serra (2005), no so beneficiados pelos royalties e demais receitas no tributrias geradas pela atividade petrolfera, gozando somente de forma indireta, atravs dos fundos de preservao histrica e o fundo de conservao para terras e parques pblicos, o Land and Water Conservation Fund. H nos EUA ainda uma experincia de gerenciamento dos recursos do petrleo que reputado por muitos como sendo modelar, o Alaska Permanent Fund17. interessante abrir parnteses para ressaltar que, a despeito das diferenas gritantes entre a realidade em estudo nessa tese (Quissam e Rio das Ostras) e aquela do estado americano, ambos os casos coincidem no fato de que se tratam de unidades subnacionais novas, que se tornaram grandes recebedoras de royalties. Grosso modo, o estado do Alaska tambm foi, sua maneira, um novo-rico. Em 1968 houve a descoberta de uma reserva de petrleo de 9.6 bilhes na Baa de Prudhoes. Naquele momento, o estado tinha apenas 10 anos de criao, quando recebeu, ento, um montante de 900 milhes de dlares provenientes do leilo de venda das reas a serem exploradas pelas companhias (num momento em que o oramento anual do estado era de 100 milhes de dlares). Por meio de um plebiscito, os eleitores do estado decidiram criar um fundo, o Alaska Permanent

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O senador Eduardo Suplicy, um dos seus mais conhecidos entusiastas, v esse fundo como sendo um modelo de garantia de uma renda mnima aos cidados. Em entrevista dada no dia 19 de maio de 2008, disse que: Nessa correspondncia que acabo de enviar a ele [um poltico americano] falei sobre minha viagem ao Iraque em janeiro passado, quando propus aos iraquianos que institussem uma renda bsica como direito cidadania, para que eles possam seguir o exemplo do Alaska, que h mais de 25 anos resolveu separar 50% dos royalties decorrentes da explorao dos recursos naturais para formar um fundo que pertence a todos os seus habitantes, que hoje so 700 mil. Esse fundo passou a ser aplicado em ttulos de renda fixa, empreendimentos imobilirios e aes de empresas dos Estados Unidos e estrangeiras. Se voc observar o portfolio de aes do Alaska Permanent Fund, vai encontrar investimentos em papis do Bradesco, Ita, Petrobras e Vale, de mais de 20 empresas das mais lucrativas do Brasil, o que significa que ns colaboramos para que isso l ocorra. E o fundo passou nos anos 80 de um valor de cerca de US$ 1 bi, para cerca de US$ 40 bi hoje. Cada cidado do Alaska, desde que l residindo h um ano ou mais, passou a receber primeiro US$ 300, depois US$ 400 at chegar ao ano passado com US$ 1654 per capita, recebidos por transferncia eletrnica ou pelo correio, na primeira semana de outubro. Isso significou para o Alaska tornar-se o mais igualitrio dos 50 estados americanos. Uma experincia altamente gratificante, pioneira e bem-sucedida. Entrevista dada ao Band News, disponvel em http://bandnewstv.band.com.br/entrevistas.asp? id=84670. Acesso em: 19/07/2008.

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Fund, em 1976, visando garantir o uso desses recursos de forma a beneficiar os cidados do estado, mas tambm visando s geraes futuras18. Os recursos do fundo so aplicados num portflio variado incluindo mercados de capitais, bnus do governo americano (e mais tarde de outros governos), ativos de empresas e outros, visando gerar renda por meio desses investimentos. O fundo se divide em duas partes, o principal e o earnings reserve. No fundo principal so depositados os recursos provenientes dos royalties que no podem ser gastos, a no ser por meio de votao do povo do Alaska. Os earnings reserves compreendem os ganhos realizados, ou seja, os ganhos em dinheiro (cash) do fundo principal que foi direcionado para esse caixa. Esses recursos podem ser gastos em vrios propsitos, inclusive na forma de dividendos. Visando resguardar-se dos efeitos da inflao dos anos 80, passa a haver um fluxo de retorno do caixa do earnings reserve para o fundo principal, o que garantiu que j em 1998 os ganhos do fundo se tornassem maiores do que a prpria renda petrolfera. A renda auferida se converte em dividendos para a populao, mas tambm em educao, sade e bem-estar, infra-estrutura e preservao dos recursos naturais19. O fundo gerido de forma clara, sendo exigidos relatrios mensais dos administradores para que a populao possa acompanhar o desempenho dos investimentos (CRUZ e RIBEIRO, 2008). A Colmbia adotou um modelo de tetos (topes) bem como a iniciativa de criao de um fundo especialmente voltado para o manejo dos recursos petrolferos, o Fondo Nacional de Regalias (FNR). Como no Brasil, os recursos do subsolo so, constitucionalmente, propriedade da nao. De forma semelhante, os municpios e departamentos produtores de petrleo bem como aqueles que possuem atividades porturias relacionadas ao setor, tm direito ao recebimento de royalties. Contudo, h um limite na transferncia de recursos e aquilo que extrapolar o tope estabelecido direcionado, por intermdio do FNR, para as demais unidades territoriais do pas (departamentos,
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municpios,

distritos,

reservas

indgenas)

no

diretamente

Vale ressaltar que fundos semelhantes so encontrados na Noruega e no estado de Alberta (Canad) (ENRIQUEZ, 2006; CRUZ e RIBEIRO, 2008).
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As informaes foram pesquisadas diretamente do site do Alaska Permanent Fund Corporation, onde se pode encontrar vdeos educativos, apresentaes em Power Point, informaes sobre dividendos e histria do fundo. Est disponvel em http://www.apfc.org/home/Content/home/index.cfm.

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envolvidas nas atividades petrolferas (SERRA, HERNANDEZ LEAL, 2004).

MOTH,

MORETT,

2007;

Os recursos das regalas visam o atendimento das necessidades em sade, educao e saneamento bsico, bem como atender a projetos de desenvolvimento econmico. Visam, ainda, o investimento na minerao, proteo ao ambiente e medidas de equilbrio no territrio entre aquelas reas diretamente impactadas (que recebem regalias diretas) e as reas no produtoras. H um rgo, a Comisin Nacional de Regalias (CNR), responsvel pelo monitoramento do uso dos recursos, tendo inclusive prerrogativas legais para ordenar Empresa Colombiana de Petrleo, a ECOPETROL, a suspenso do pagamento das regalas quando considerar que esses recursos no esto sendo utilizados conforme o estipulado pela lei (HERNANDEZ LEAL, 2004). Ao se apresentar o Alaska Permanent Fund e o Fondo Nacional de Regalia pretendeu-se traar um quadro de referncia a partir de diferentes experincias na questo. Apontar-se-, a seguir, o exemplo clssico de um pas no qual a abundncia de recursos no tem se traduzido em benefcio para a sua populao, nem a preservao do ambiente e muito menos a garantia de justia intergeracional. Trata-se da Nigria, pas que o dcimo terceiro maior produtor mundial de petrleo e responsvel por quase 14% do consumo americano. Apesar disso, o ouro negro tem gerado um modelo predatrio, excludente e violento. Isso porque:
In Nigeria, as elsewhere, it has ushered in a miserable, undisciplined, decrepit, and corrupt form of petro-capitalism. After a half century of oil production, from which almost US$400 billion in oil revenues have flowed directly into the Federal exchequer []. Nigerian per capita income stands at US$290 per year. For the majority of Nigerians living standards are no better now than at independence in 1960. [] Between 1970 and 2000 in Nigeria the number of people subsisting on less than US$1 a day grew from 36% to over 70%20. (WATTS, 2004, p.201 e 213).

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Na Nigria, como em outras partes, introduziu-se uma forma miservel, indisciplinada, decrpita e corrupta de petro-capitalismo. Aps meio sculo de produo petrolfera, da qual quase US$400 bilhes em rendas petrolferas fluram diretamente para os cofres do tesouro federal. A renda per capita nigeriana estagnou em US$290 por ano. Para a maioria dos nigerianos o nvel de vida no melhor agora do que na poca da independncia em 1960. Entre 1970 e 2000 o nmero de pessoas subsistindo na Nigria com menos de US$1 por dia cresceu de 36% para mais de 70%. Traduo livre do autor.

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Tais observaes so corroboradas por um relatrio da Central Intelligence Agency (CIA) que diz que Oil-rich Nigeria, long hobbled by political instability, corruption, inadequate infrastructure, and poor macroeconomic management 21, o que assume uma dramaticidade maior quando pensamos no quadro de extrema dependncia dessa commodity j que o setor contribui com 99% das rendas de exportao, 85% das rendas governamentais e cerca de 52% do PIB, conforme dados do Banco Mundial22. A explorao de petrleo nesse pas se d por meio de associaes entre a companhia estatal, a Nigerian National Petroleum Company (NNPC) e grandes empresas estrangeiras. Por esse modelo, a NNPC scia majoritria dos empreendimentos e recebe cerca de 57% do petrleo bruto. As receitas oriundas da venda de petrleo bem como as rendas petrolferas (royalties, impostos e taxas) so repassadas s esferas governamentais, conforme estipulado por lei: 50.5% ao Estado Federal, 25% aos estados, 21% aos governos locais e o restante a fundos especficos (WATTS, 2004; PACHECO, 2007). A experincia nigeriana aquilo que Watts (2004) chamou de petrocapitalismo: tipo particular de relacionamento entre companhias internacionais, Estados e Comunidades no qual as concesses explorao e o af no recebimento de royalties pelas unidades sub-nacionais gerou transformaes nas formas tradicionais de autoridade comunitria, nas relaes inter-tnicas e instituies do estado local. A riqueza do petrleo engendrou um processo de multiplicao das unidades sub-nacionais (o que chama de espaos governveis) e disputas inter-tnicas pelo domnio das reas de explorao e do acesso s rendas petrolferas. Da o quadro de extrema violncia, disputas tribais, desorganizao econmica, misria e desastres ambientais que tm caracterizado a vida nigeriana.

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A Nigria rica em petrleo, h muito tolhida pela instabilidade poltica, corrupo, infra-estrutura inadequada e precria administrao macro-econmica. Traduo livre do autor.
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Os dados da CIA esto disponveis em https://www.cia.gov/library/publications/the-worldfactbook/print/ni.html. Acesso em: 20 de jul. 2008. Os dados do Banco Mundial, por sua vez, esto disponveis em http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/AFRICAEXT/NIGERIAEXTN/0,,menuPK:368 906~pagePK:141132~piPK:141107~theSitePK:368896,00.html. Acesso em: 20 jul. de 2008.

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O exemplo nigeriano , como poderemos supor quando da exposio das formas negativas de capital social, a anttese daquilo que se poderia chamar de comunidade cvica. O ideal de comunidade e de civismo na Nigria gira em torno dos princpios de apropriao privada dos recursos do petrleo por parte de uma elite poltica - ou tnica, ou uma combinao das duas coisas seja pelo recebimento de prebendas, seja pela falta de transparncia, desvio de recursos e corrupo. No sem motivo ter sido esse pas reputado por Castells (2000) como sendo o exemplo clssico do Estado predatrio. A discusso a respeito dos diferentes modelos e experincias no que tange ao uso dos recursos oriundos da atividade petrolfera lana luz sobre a importante questo da interpretao sobre o significado da riqueza gerada pelo setor. Para alguns essas riquezas se traduzem numa maldio dos recursos naturais, materializada na utilizao ineficiente dos recursos e das receitas da provenientes num quadro de apropriao indevida, corrupo e gastos excessivos. Para outros, ao contrrio, a existncia de recursos naturais seria uma bno quando da existncia de instituies do Estado de boa qualidade que garantam o uso desses recursos de forma transparente e justa (CRUZ e RIBEIRO, 2008). As duas interpretaes, a dos recursos naturais como maldio e como beno, materializam-se, respectivamente, nos exemplos da Nigria e do Estado do Alaska anteriormente relatados. Os dois casos a serem analisados nessa tese nos prximos captulos visam de certa forma, trazer essa discusso para a realidade do Rio de Janeiro, demonstrando a importncia das polticas pblicas implementadas pelo estado na escala local e das caractersticas da sociedade sintetizadas no conceito de capital social. Como se disse, o objetivo dessa sesso foi de traar um quadro amplo de diferentes experincias internacionais na questo da explorao e distribuio dos recursos. Passa-se agora para a anlise da realidade brasileira.

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1.3 Os marcos institucionais-legais que regulam o pagamento de royalties no Brasil A anlise da legislao concernente temtica das rendas petrolferas visa estabelecer os marcos regulatrios sob os quais se do o pagamento e a distribuio dos recursos no Brasil. Pode ser, nesse sentido, reveladora de aspectos das relaes entre os entes federados e das condies que permitiram a existncia de municpios novos ricos no estado do Rio de Janeiro. Embora o pagamento do direito de explorao dos recursos minerais esteja previsto em lei desde pelo menos os anos 1920 (PACHECO, 2007), toma-se aqui como marco inicial a prpria lei que criou a Petrobras (Petrleo Brasileiro S.A.) em 1953, a Lei n. 2.004 (BRASIL, 1953). Esta previa o monoplio do Estado sobre pesquisa, refino e transporte do petrleo e estipulava ainda, no seu Artigo 27, a obrigatoriedade da empresa estatal de pagar aos Estados e Territrios onde fizerem a lavra de petrleo e xisto betuminoso e a extrao de gs, indenizao correspondente a 5% (cinco por cento) sobre o valor (grifo nosso). Estados e Territrios por sua vez deveriam distribuir (20%) vinte por cento do que receberem, proporcionalmente aos Municpios, segundo a produo de leo de cada um deles (Pargrafo 3) e os recursos pagos aos Estados, Territrios e Municpios deveriam ser aplicados preferentemente (grifo nosso) na produo de energia eltrica e na pavimentao de rodovias (Pargrafo 4.). O Artigo 27 da Lei 2.004/53 foi sendo subseqentemente alterado, principalmente nos seus pargrafos 3. e 4., supracitados. J em 1957, a Lei 3.257 incluiu o municpio diretamente no rateio das indenizaes, passando estes a receber 1% daqueles 5% a que Estados e Territrios tinham direito23 (BRASIL,1957), mas foi na dcada de 80, com o incio da produo em mar, que importantes modificaes foram introduzidas, especialmente por meio do conceito de rea geoeconmica para efeito de clculo para o

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A sociedade e suas subsidirias ficam obrigadas a pagar indenizao correspondente a 4% (quatro por cento) sobre o valor do leo extrado ou do xisto ou do gs aos Estados e Territrios onde fizerem a lavra do petrleo e xisto betuminoso e a extrao de gs, de indenizao de 1% (um por cento) aos Municpios onde fizerem a mesma lavra ou extrao (Lei 3.257/57) .

30

pagamento das indenizaes e a extenso do direito de recebimento das rendas petrolferas aos entes federados tambm na produo na Bacia Continental, princpios esses aplicados at hoje. Essas modificaes so instauradas com a Lei 7.453 de 1985, mas principalmente com a 7.525 de 1986 que visava melhor definir a Lei anterior (BRASIL,1985 e 1986). Assim, com a Lei 7.525, Estados, Territrios e Municpios passariam a ter direito indenizao pela explorao na Bacia Continental, cabendo ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) a funo de definir os conceitos de regio geoeconmica e de projeo dos limites territoriais dos estados e municpios sobre as reas de produo no mar territorial (Fonseca, 2005, p. 61). Outra importante modificao foi que a partir dessa Lei os recursos deveriam ser aplicados exclusivamente - e no mais preferencialmente, como na legislao anterior - em energia, pavimentao de rodovias, abastecimento e tratamento de gua, irrigao, proteo ao meio ambiente e saneamento bsico. Por rea geoeconmica de Estados, Territrios e Municpios compreendese aquela faixa que se estende de forma contgua rea martima at a linha limite da plataforma continental onde estiverem os poos de petrleo. com base nesses limites que passa ser calculada a indenizao devida aos estados e municpios. A Lei 7.525/86 diz, ainda, que essa rea geoeconmica de um municpio confrontante ser definida a partir de critrios referentes s atividades de produo de uma dada rea de produo petrolfera martima e a impactos destas atividades sobre reas vizinhas (Art. 3). Os municpios que integram essa rea geoeconmica so divididos de acordo com o Decreto 01 de 1991, com base no IBGE, em trs categorias, cada qual com direito ao recebimento de porcentagens diferentes dos valores dos royalties: a) Zona de produo principal: Considera-se como zona de produo principal de uma dada rea de produo petrolfera martima, o Municpio confrontante e os Municpios onde estiverem localizadas 3 (trs) ou mais instalaes dos seguintes tipos: I - instalaes industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petrleo e gs natural, excluindo os dutos; II - instalaes relacionadas s atividades de apoio explorao, produo e ao escoamento do 31

petrleo e gs natural, tais como: portos, aeroportos, oficinas de manuteno e fabricao, almoxarifados, armazns e escritrios (Art. 4, Pargrafo 1.). A maior parte dos royalties (60%) dividida entre esses municpios, na razo direta de sua populao. Compem inicialmente esse grupo Armao de Bzios, Cabo Frio, Campos dos Goytacazes, Casimiro de Abreu, Carapebus, Maca, Quissam, Rio das Ostras e So Joo da Barra. b) Zona de produo secundria: os Municpios atravessados por oleodutos ou gasodutos, incluindo as respectivas estaes de compresso e bombeio, ligados diretamente ao escoamento da produo, at o final do trecho que serve exclusivamente ao escoamento da produo de uma dada rea de produo petrolfera martima, ficando excludos, para fins de definio da rea geoeconmica, os ramais de distribuio secundrios, feitos com outras finalidades (pargrafo 2.). No estado do Rio de Janeiro, cinco municpios fazem parte desse grupo, cabe a esse conjunto 10% dos royalties, rateados de acordo com suas populaes. c) Zona limtrofe: os Municpios contguos aos Municpios que integram a zona de produo principal, bem como os Municpios que sofram as conseqncias sociais ou econmicas da produo ou explorao do petrleo ou do gs natural, a excludos os municpios integrantes da zona de produo secundria. Gutman e Leite (2003) comentam que a zona limite foi integrada por todos os demais municpios da mesorregio geogrfica Norte Fluminense e Baixadas que no pertenam a nenhuma das duas zonas anteriores, num total de 37 municpios. O rateio dos 30% a que tm direito feito entre eles na razo direta da populao de cada um desses municpios. No mapa a seguir pode-se ver claramente a zona de produo principal e o processo de extenso dos municpios assim considerados. Como se ver adiante, tal processo significa um maior rateio entre os municpios que fazem jus ao pagamento das compensaes financeiras (royalties e participaes especiais).

32

Cartograma 02: Rio de Janeiro: regies e zonas de produo sujeitas ao recebimento de royalties. Fonte: TCE (Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro). Estudo Socioeconmico 2007 Quissam.

33

A Lei 2.004/53 foi definitivamente revogada em 1997 com a edio da Lei 9.478, conhecida como Lei do Petrleo, aquela que , sem dvida alguma, o grande marco atual na legislao que regula o tema 24. Reafirma o monoplio da Unio sobre os depsitos de petrleo e gs natural em todo o territrio nacional, mas no seu Art. 5 do Cap. III permitiu a flexibilizao do monoplio estatal por meio de contratos de concesso iniciativa privada da explorao e produo. Nesse novo modelo, o Estado, sendo detentor dos recursos minerais,
[...] transfere a terceiros a explorao, inclusive os respectivos ganhos e obtm uma remunerao atravs das participaes governamentais, que so exigidas do concessionrio. Assim, alm de tributos federais, estaduais e municipais exigidos que qualquer empresa que opere sob a legislao brasileira, cabe aos concessionrios das atividades de E&P o pagamento sociedade de uma compensao financeira extraordinria. (PACHECO, 2007, p. 60).

Esta Lei instituiu, ainda, o Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) e a Agncia Nacional do Petrleo (ANP)25, e disciplinou o pagamento e distribuio dos royalties aos estados, municpios e ministrios. sobre ela que nos dedicaremos agora. Diferentemente da legislao anterior que citava a obrigao da Petrobrs de pagar indenizaes em funo da atividade petrolfera, a Lei 9.478 utiliza-se da palavra royalty como uma das formas obrigatrias de participao governamental. O seu Art. 47 reza que os royalties devem ser pagos em montante correspondente a dez por cento da produo de petrleo ou gs natural, mas no artigo seguinte diz que em funo de certos fatores (risco geolgico, expectativa de produo e outros fatores) a ANP pode reduzir o montante para o mnimo de cinco por cento. Portanto, essa a margem principal de pagamento de royalties, entre cinco e dez por cento do

24

Como se disse, a Lei 9.478/97 revogou a Lei 2.004/53, representando assim uma quebra de paradigma no bojo do conjunto de reformas propostas pelo ex-presidente Fernando Henrique Cardoso visando por fim Era Vargas (como lhe foi atribudo dizer). A Lei poder ser lida na ntegra por meio do site http://www.planalto.gov.br/ccivil/Leis/L9478.htm
25

O CNPE um rgo vinculado Presidncia da Repblica e presidido pelo Ministro de Minas e Energia. A ANP uma autarquia vinculada ao Ministrio de Minas e Energia que tem por finalidade a regulao, contratao e fiscalizao das atividades econmicas vinculadas indstria do petrleo.

34

valor da produo. Na prtica, no entanto, os percentuais cobrados esto na mdia de 9,8% (ANP, 2001). Contudo e este um ponto central para o entendimento h dois critrios diferenciados para o pagamento: um para o montante at cinco por cento que regulado pela Lei 7.990/89 e pelo Decreto 1/1991 (BRASIL, 1989; BRASIL; 1991) e outro para a parcela que exceder os cinco por cento, regulada pela prpria Lei do Petrleo e pelo Decreto 2.705/9826. Os grficos abaixo sintetizam os critrios expressos na legislao:
QUADRO 02 Distribuio dos royalties sobre a produo na plataforma continental

LAVRA NA PLATAFORMA CONTINENTAL27 Distribuio da parcela de 5% (Art. 48 da Lei 9.478/97 e Art. 7 da Lei 7.990/89) Distribuio da parcela acima de 5% (Art. 49 da Lei 9.478/97)

30% Estados confrontantes com poos. 30% Municpios confrontantes com poos

25% Ministrio de Cincia e Tecnologia 22,5%Municpios confrontantes com campos 22,5% Estados confrontantes 15% Comando da Marinha 7,5% Fundo Especial (para todos estados e municpios do Brasil a ser distribudo pelos mesmos critrios dos Fundos de participao) 7,5% Municpios afetados por operaes nas instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural.

20% Comando da Marinha. 10% Fundo especial (estados e municpios)

10%Municpios com instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural.

Fonte: ANP (2001).

26

Royalties e participaes especiais tiveram os critrios para clculo e cobrana dos valores a serem pagos definidos pelo Decreto 2.705/98 (BRASIL, 1998).
27

Quando a lavra ocorrer em terra a distribuio dos montantes diferenciada. No caso da parcela de 5%, 70% destina-se aos estados produtores, 20% aos municpios produtores, 10% aos municpios com instalaes de embarque e desembarque de petrleo, ao passo que a parcela acima dos 5%, 52,5% destina-se aos estados, 15% aos municpios e 7,5% aos municpios afetados por operaes de embarque e desembarque de petrleo e gs.

35

Alm dos royalties, a legislao prev ainda o pagamento das participaes especiais, aplicadas sobre campos de grande volume de produo ou de grande rentabilidade, permitindo, no entanto, as dedues previstas no Pargrafo 1 do Art. 50 da Lei do Petrleo 28. da seguinte forma:
QUADRO 03 PARTICIPAES ESPECIAIS

Os recursos das participaes especiais so distribudos

Participao Especial (Art. 50 da lei 9.478/97).

40% 10% 40% 10%

Estados confrontantes com campos produtores. Municpios confrontantes com campos produtores. Ministrio das Minas e Energia. Ministrio do Meio Ambiente.

Fonte: ANP (2001).

A partir da definio das reas geoeconmicas dos municpios e estados confrontantes como demonstrado anteriormente - so estabelecidas um conjunto de linhas ortogonais e paralelas que partem da zona da costa at o limite da plataforma continental. No caso dos limites estaduais consideram-se linhas geodsicas ortogonais costa e no caso dos limites municipais, alm dessas linhas ortogonais, consideram-se tambm as paralelas. Para a definio das reas produtoras e de reas confrontantes, estabelecem-se como critrio as reas geoeconmicas do IBGE para o estado do Rio de Janeiro. Os campos e poos de petrleo dentro desses limites so considerados, para efeito de pagamento de royalties, como fazendo parte dos limites do estado e municpio nos quais se inserem. Nesse sentido, por exemplo, o municpio de Campos dos Goytacazes:

28

O pargrafo primeiro da Lei do Petrleo (Lei 9.478 de 6 de agosto de 1997), diz que: A participao especial ser aplicada sobre a receita bruta da produo, deduzidos os royalties, os investimentos na explorao, os custos operacionais, a depreciao e os tributos previstos na legislao em vigor.

36

 confrontante com um poo produtor e ele pertence mesorregio Norte Fluminense, ento todos os municpios desta mesorregio, em adio queles outros tambm confrontantes (p.ex. Maca, Rio das Ostras, etc.), sero enquadrados como pertencentes rea geoeconmica e portanto faro jus parcela de 5% dos royalties. [...] Dentre os municpios do Norte Fluminense, o municpio de Campos dos Goytacazes o maior beneficirio desta parcela (ou seja da parcela acima dos 5%), em virtude de sua privilegiada posio geogrfica que o faz ser confrontante com a maioria dos campos da Bacia de Campos, sobretudo se considerarmos o critrio de confrontao pela linha ortogonal (GUTMAN e LEITE, 2003, p139 e 146).

Em suma, os valores pagos a ttulo de royalties e participaes especiais se baseiam, respectivamente, numa porcentagem do valor total da produo e da lucratividade da explorao. Partindo-se de cada municpio litorneo so estabelecidos dois conjuntos de linhas: as paralelas, para efeito de definio da rea de abrangncia dos campos de petrleo em relao aos municpios litorneos, e as ortogonais, [...] que partem de determinado municpio [o que] garante

geometricamente que os poos localizados em seu interior tenham o mesmo municpio com o territrio continental mais prximo (SERRA e PATRO: 2003 p.202). Por esse critrio, tem-se o seguinte quadro, representado pelo cartograma que segue. a partir da superposio dessas duas delimitaes, as paralelas e as ortogonais, que se pode compreender os critrios legais que balizam e possibilitam o pagamento dos royalties.

37

Cartograma 03: Estado do Rio de Janeiro: Delimitao das bacias de explorao de petrleo, linhas ortogonais e paralelas e zonas de produo para efeito de recebimento de royalties. Fonte: Elaborao prpria com base em www.petroleo.rj.gov.br.

38

Cabe acentuar que, como se viu, h uma lgica do repasse dos royalties que privilegia critrios fsicos (limites paralelos e ortogonais em relao costa), garantidos pela estrutura legal estabelecida nos marcos da federao. Como resultado, forja-se uma realidade de recursos extremamente concentrados, tanto no mbito do conjunto dos municpios brasileiros quanto no conjunto dos municpios da Bacia de Campos no Estado do Rio de Janeiro. Assim:
Na regio das Baixadas Litorneas, composta por 11 municpios, os quatro municpios produtores concentravam 85% das receitas dos royalties. Esta concentrao ainda maior na regio Norte Fluminense, onde os trs municpios produtores concentravam 95% das receitas de royalties (SERRA e PATRO, 2003 p.204-205).

Os fatores explicativos dessa abundncia de recursos so, no contexto da mudana dos marcos regulatrios, o aumento do volume de produo de petrleo na plataforma continental (Grfico 01) e o aumento do preo do barril do petrleo no mercado internacional (aos quais os valores dos royalties esto atrelados).
GRFICO 01 Brasil: Petrleo Total Produo Mensal

2000
60.000.000 50.000.000 40.000.000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

barril

30.000.000 20.000.000 10.000.000 0

M ai o

Ja ne iro

Ju lh o

Fe ve re i ro

Ag os to

ut ub ro

Ju nh o

Ab ri l

ov em br

Se te m br

Ms
Fonte: Agncia Nacional de Petrleo (ANP) http://www.anp.gov.br/doc/dados_estatisticos/Producao_de_Petroleo_b.xls Acesso em 26 mai. 2007.

ez em br

M ar

39

Tome-se como caso exemplar, o maior receptor total de royalties e participaes especiais, Campos dos Goytacazes. Segundo dados do Centro de Informao e Dados do Rio de Janeiro (CIDE), tais receitas eram 1998 (portanto um ano depois da Lei do Petrleo) no valor de R$ 5.822.364,78. Em 1999, segundo dados do Inforoyalties, esse valor subiu para R$ 48.460.781,43,. Dois anos depois, ou seja, em 2001 alcanou R$ 206.786.406,60, passando em 2003, para R$ 483.216.747,62 e em 2006, a R$ 847.869.662,01 (um assombroso valor 145 vezes maior que o de 1998!). Como se viu essa concentrao de recursos gera crticas que colocam em xeque a justeza nos critrios de rateio que garantem a existncia de um conjunto de municpios novos ricos no Estado do Rio de Janeiro. A contrapartida a formao de uma organizao, a OMPETRO, aglutinando os maiores receptores de royalties com o interesse precpuo de garantir a manuteno desse status quo. sobre isso que nos dedicaremos a seguir.

1.4 A OMPETRO e seus dilemas: a construo de uma nova configurao territorial calcada na manuteno do status quo? A OMPETRO uma organizao que foi em criada em 2001 congregando nove municpios do interior do estado do Rio de Janeiro, sendo que cinco da regio norte fluminense e quatro das Baixadas Litorneas: Armao de Bzios, Cabo Frio, Campos dos Goytacazes, Carapebus, Casemiro de Abreu, Maca, Quissam, Rio das Ostras e So Joo da Barra29. Autores como Piquet (2003) e Neto e Ajara (2006) consideram que estaramos diante de um novo arranjo em relao a recortes territoriais anteriores que tinham na produo sucro-alcooleira o seu ponto de unidade. Tratar-se-ia, portanto, de um modelo de aliana poltica que se antepe a possveis interesses

29

Alm desses, passaram a participar da organizao os municpios limtrofes da zona de produo principal da Bacia de Campos (PIQUET, 2003). Desse nmero inicial, a OMPETRO passa para dez membros com a incorporao de Niteri e, por ltimo, para doze com a entrada de Angra dos Reis e Rio de Janeiro.

40

calcados em formas tradicionais de identidade regional na medida em que, a despeito do fato de serem municpios muito diversificados na sua composio, tradio histrica e estrutura econmica, encontram no fator royalty o amlgama que lhes daria coeso a partir de ento. O cartograma a seguir (Cartograma 04) pode ser observado como quem olha para um quadro que contm camadas sobre as quais um novo desenho no caso um novo arranjo regional se sobrepe. No caso se redefinem as alianas locais, quando, ento, so excludos os municpios interioranos da antiga regio do acar e agregados novos membros oriundos da regio turstica da Baixada Litornea do estado do Rio de Janeiro (PIQUET, 2003). O fator royalty o elemento capaz de dar unidade a essa diversidade e aglutinar interesses diversos em torno da manuteno dessa fonte de receita.

41

Cartograma 04: Os municpios da OMPETRO. Elaborao prpria a partir de NETO e AJARA (2006).

42

A ao da OMPETRO como defensora dos interesses dos principais receptores de royalties vai de encontro aos constantes questionamentos quanto legislao que garante esse formato de partilha de recursos entre os entes federados, reservando a um pequeno nmero de municpios a maior parte do quinho30. Alm do argumento de que o petrleo vai acabar por ser obviamente um recurso natural finito, h importantes elementos no debate poltico que apontam para o questionamento dos critrios, a justeza na distribuio dos recursos, o significado do pacto federativo etc. que colocam em xeque a atual situao privilegiada desses municpios petro-rentistas (SERRA; TERRA; PONTES, 2006). Mas se h, como se demonstrou, tantas foras contrrias atual situao desses municpios novos-ricos o que explica a no mudana dos critrios de rateio dos royalties? Por um lado porque h, obviamente, argumentos fortes a favor da manuteno: primeiramente, a legislao atual garante tal estado de coisas, tanto pela Lei do Petrleo quanto pelo Art. 20, pargrafo 1 da Constituio Federal. Em segundo lugar porque, de fato h impactos de adensamento territorial promovido pelas atividades petrolferas, cujo caso mais dramtico Maca (embora haja casos onde os impactos diretos da atividade petrolfera sejam quase nulos como o caso de Campos e So Joo da Barra). Mas h que se ter em mente tambm a prpria atuao da OMPETRO como grupo de presso. Baseada nos aportes de Olson (1999) e Sckopol E Fiorina (1999), a sociloga Carla Pontes desenvolveu um importante raciocnio a esse respeito. Ao analisar a atuao da OMPETRO, Pontes (2006) demonstrou que pequenos grupos, quando movidos por interesse especial ou em defesa de direitos adquiridos, tm um poder desproporcional em relao a grandes grupos ou de interesses no organizados [...]. Isso explicaria a fora da Organizao, pois

30

Serra; Terra e Pontes (2006) consideram que a manuteno do pagamento dos royalties, a despeito da fragilidade dos argumentos utilizados para isso, se deve ao lobby exercido pela OMPETRO em defesa dos interesses dos municpios produtores de petrleo, principalmente em defesa das atuais regras de rateio dos royalties, impedindo qualquer atuao em defesa da desconcentrao das rendas petrolferas (2006, p.12).

43

quando o dinheiro se torna um importante insumo de participao poltica, o sistema de participao torna-se ainda mais desigual, com prejuzo dos grupos menos favorecidos. [...] Estudos empricos demonstram maior sucesso quanto conquista de benefcios legislativos para pequenos grupos ativos e organizados, gerando, em contrapartida, graves distores no processo democrtico (PONTES, 2006).

Um maior nmero de municpios incorporados rea de explorao principal representou perda de receitas ao conjunto dos antigos membros da OMPETRO, o que provocou certa inquietao - para dizer o mnimo- entre os municpios, j que isso significa um rateio maior dos valores oriundos da produo petrolfera. Em diversas ocasies o debate tomou a imprensa. A manchete do jornal O Dirio, de Maca, do dia 22/06/07 chamava ateno para o fato de que com a entrada de Angra dos Reis a perda seria de 300 mil reais mensais enquanto o jornal Folha da Manh de Campos de 26/10/06 noticiava que:
Arnaldo Carneiro [prefeito de Quissam e ento presidente da OMPETRO] esclarece que no contra o ingresso de novos municpios, mas defende projeto para que a Agncia [ANP Agncia Nacional de Petrleo] faa uma previso das novas adeses para no reduzir os oramentos municipais. Ele adianta que todos os prefeitos integrantes da entidade esto cientes que a entrada de Angra dos Reis e Duque de Caxias, alm de diviso do bolo, vai reduzir os repasses e inviabilizar alguns investimentos das prefeituras. [Segundo ele] acredito que os integrantes da OMPETRO esto convictos da necessidade de um planejamento estratgico, que priorize aes de investimento em infra-estrutura e na promoo de novas fontes de desenvolvimento para um futuro menos dependente de petrleo.

A aglutinao desses municpios na OMPETRO se d dentro de um quadro de grande diversidade interna: Campos isoladamente o maior municpio em rea, populao e em PIB per capita. Ocupa a funo de centro regional no Norte e Noroeste Fluminenses e vem se firmando como plo universitrio, de comrcio e servios, sem, contudo, que isso se traduza em melhorias substanciais para o grosso da populao. Em Maca esto situadas a base operacional da Petrobras e das empresas que lhe prestam servios e, juntamente com outros municpios da Baixada Litornea, vem passando desde os anos 1980, por um processo de crescimento acelerado e descontrolado. Por outro lado, h aquele subgrupo de municpios com forte vocao turstica como Bzios, Cabo Frio e Rio das Ostras, esse ltimo fortemente atrelado ao dinamismo econmico de Maca (como se ver 44

oportunamente). Carapebus, Quissam, So Joo da Barra e Campos so municpios de forte base agrria com destaque para a economia da cana-de-acar de baixa produtividade e tambm centrada na criao de gado.

45

QUADRO 04 DADOS GERAIS DOS MUNICPIOS DA OMPETRO Taxa de Urbanizao 2000 (%) Ranking Estadual e nacional (respectivamente em 2000)

Municpio

rea (km)

Populao Estimada 2006

Densidade Demogrfica 2000 (hab/km) 100,73

PIB per capita 2002 (1000 R$)

Taxa de Alfabetizao de Adultos (%) 89,91

IDH-M (2000)

Campos dos Goytacazes Maca Quissam

4.032

429.667

26.663,00

89,5

0,752

54-1818

1.216 716

160.725 16.044

100,77 19,15

Rio das Ostras

231

49.868

158,07

Armao 69 23.874 253,89 dos Bzios Cabo Frio 401 165.591 308.73 Carapebus 306 10.389 34,46 Casimiro 461 26.978 48,59 de Abreu So Joo 459 28.775 60,31 da Barra Fonte: Elaborao prpria a partir de IBGE e CIDE.

64.719,00 137.463,00 (3.o maior PIB per capita nacional) 100.751,00 (6.o maior PIB per capita nacional) 74.286,00 24.748,00 109.812,00 57.316,00 15.075,00

95,1 56,3

92,12 84,32

0,790 0,732

17-815 74-2374

34,9

89,40

0,775

34-1188

100,0 83,8 79,3 82,8 70,9

92,71 91,68 87,28 87,56 86,22

0,791 0,792 0,741 0,781 0,723

12-785 11-751 62-2134 24-1020 81-2573

46

A despeito dessas diferenas, a criao da OMPETRO funciona como um elemento de unidade de ao poltica que tem no recorte territorial criado a partir do petrleo o ponto de aglutinador desses interesses. Isso porque as diferenas que possam existir entre eles no so capazes de eclipsar o fato da extrema dependncia dos cofres dessas municipalidades dessa fonte de recursos (como se ver no Grfico 04 mais adiante). So espaos que vm passando, em maior ou menor grau, por um intenso processo de modernizao de suas atividades produtivas e principalmente de sua configurao scio-econmica. Talvez a faceta mais visvel desse processo seja o j citado fabuloso incremento da renda, mas tambm o aumento expressivo das taxas de aumento populacional por que vm passando tais municpios, como se pode observar no grfico abaixo. GRAFICO 02

Taxa de Crescimento Populacional nos Municpios da OMPETRO

35 30
% de crescimento
Campos dos Goytacazes Maca Armao de Bzios Rio das Ostras Carapebus So Joo da Barra Quissam Cabo Frio

25 20 15 10 5 0 1991/2000 2000/2005
Fonte: Elaborao prpria a partir dos do Censos IBGE

Casimiro de Abreu Estado Do Rio de Janeiro

47

Em praticamente todos os municpios da OMPETRO houve um processo acentuado de crescimento populacional. Note-se que Maca e Quissam, no Norte Fluminense, e os demais municpios da Baixada Litornea, tiveram um incremento espantoso de suas populaes, devido a um processo de imigrao carreado direta ou indiretamente pelas atividades petrolferas. Alm disso, encontra-se muitas situaes em que pessoas fogem da regio metropolitana do Rio de Janeiro em busca de melhores condies de vida (Bzios e Rio das Ostras so os casos mais extremos dessas tendncias). Pode-se observar que somente em Campos e So Joo da Barra essas taxas ficaram abaixo da mdia do estado muito embora dentro de uma tendncia de reverso do quadro de extrema crise econmica pelo qual esses municpios passavam que se refletiu nas baixssimas taxas de crescimento populacional no perodo 1991-2000. Da anlise da vida econmica dos municpios membros da OMPETRO dois elementos se fazem notar de forma muito ntida: primeiro, a situao privilegiada no que se refere aos oramentos pblicos. Segundo, a extrema dependncia do recebimento dos royalties e participaes especiais, isso tanto em termos totais quanto relativamente ao conjunto das fontes oramentrias. Para efeito de comparao, Serra e Patro (2003) demonstram que quando se toma municpios brasileiros com a mesma faixa populacional e se compara com seus respectivos pares dentre os municpios da OMPETRO, h uma forte vantagem desses. Em outras palavras, os municpios da OMPETRO gozam de considervel folga oramentria quando comparados com os oramentos

disponveis a outros municpios brasileiros na mesma faixa populacional. O que chama ateno no caso em tela o volume desses recursos, na medida em que enquanto o PIB per capita nacional era de R$ 7.631,00 em 2005, Quissam e Rio das Ostras totalizavam algo em torno de R$ 95.000,00, ocupando, respectivamente, a 11 e a 12 posio no ranking nacional. A forte dependncia das rendas petrolferas pode ser visualizada a partir da observao dos Grficos 04 e 05 a seguir. Note-se que desde 2000, praticamente todos os municpios que compem a OMPETRO tm, nas rendas petrolferas, mais de 30% de suas receitas. Todos os municpios, no entanto, alcanaram o patamar de mais de 50%. H casos anmalos, como o Rio das Ostras, no qual, excetuando48

se os anos de 2003 e 2004, manteve patamares acima dos 70%.

No caso de

Maca, que se manteve entre 50 e 55% de dependncia, h que se levar em conta a diversificao das atividades no municpio em funo da localizao do prprio parque industrial, direta ou indiretamente ligada ao petrleo, alm claro, da parte administrativa, servios e turismo. A anlise da evoluo dessa dependncia

demonstra que, no conjunto dos municpios pesquisados e a despeito das variaes anuais, h uma forte tendncia ascendente na evoluo dessa situao. GRFICO 03 Evoluo da dependncia de Receitas oriundas dos Royalties

80,00%

Armao de Bzios Cabo Frio Campos dos Goytacazes Carapebus Casimiro Maca Quissam Rio das Ostras

70,00%

60,00%

50,00%

40,00%

30,00%

20,00%

10,00%

0,00% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

So Joo da Barra

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do TCE- RJ (2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005 e 2006).

49

GRFICO 04

Royalties+ Participaes Especiais em valores correntes

So Joo da Barra Carapebus Casimiro de Abreu Armao de Bzios Cabo Frio Quissam Rio das Ostras Maca
100.000.000 0 1999 2000 2001 2002 2003 Fonte: InfoRoyalties 2004 2005 2006 2007

900.000.000 800.000.000
Valores aproximados em milhes

700.000.000 600.000.000 500.000.000 400.000.000 300.000.000 200.000.000

Campos dos Goytacazes

Embora tenha havido uma melhoria nos indicadores medidos pelo IDH-M31 do PNUD entre os anos de 1991 e 2000, como se pode observar nos grficos abaixo, persiste nos municpios selecionados um quadro scio-econmico desvantajoso em relao ao conjunto dos municpios do estado do Rio de Janeiro, principalmente se comparado com a capital, Niteri e Sul Fluminense. Recorde-se que o afluxo maior de recursos dos royalties se d a partir da mudana da legislao com a Lei do Petrleo em 1997 o que, pelo curto espao de tempo, no se fez sentir ainda nos indicadores de 2000. No se pretende aqui fazer nenhum exerccio de futurologia, mas

31

O IDHM o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal. composto a partir de trs indicadores, a saber, educao (alfabetizao e taxa bruta de freqncia escolar); longevidade (esperana de vida ao nascer) e renda (renda municipal per capita). Varia de 0 a 1, onde 0 representa nenhum desenvolvimento humano e 1, desenvolvimento humano total. Consulte-se http://www.pnud.org.br/atlas/PR/Calculo_IDH.doc.

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muitoprovavelmente o prximo relatrio de IDH-M demonstrar uma melhoria acentuada no quadro dos municpios estudados. Tal viso corroborada por entrevista feita com o economista, professor e pesquisador da UCAM e do CEFET Campos, Rodrigo Valente Serra, ocasio na qual ressaltou que em 2010:
Os municpios da regio vo dar um salto nesse aspecto. Por mais que os recursos tenham sido desviados, acabam entrando no tecido social. A medio de renda vai revelar isso, pois a renda tem um peso forte no IDH. Vai avanar a renda, a expectativa de vida, a taxa de freqncia escolar. A questo da violncia pode at interferir (negativamente) nisso, mas os dados gerais vo demonstrar melhorias32.

Entre os municpios brasileiros no ano 2000, o melhor desempenho no IDH-M foi o de So Caetano do Sul (SP) com IDH-M de 0, 919, e o pior Manari (PE) com 0,467 no contexto de um IDH-M nacional de 0,766. No mesmo perodo, Niteri tinha o melhor ndice do estado com IDH-M de 0, 886 e o pior Varre-Sai com ndice de 0,679. No quadro dos municpios foco deste estudo, como se pode perceber pela Tabela 02 e pelos Mapas 02 e 03, Campos aparecia com IDH-M de 0,752, Maca 0,790, Quissam 0,732 e Rio das Ostras 0,775.

32

Entrevista concedida em abril de 2007.

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CARTOGRAMA 05: Rio de Janeiro - ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) 1991 (adaptado do PNUD).

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CARTOGRAMA 06: Rio de Janeiro - ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) 2000 (adaptado do PNUD)

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Sob presso de foras centrpetas e centrfugas, a OMPETRO vai afinando o discurso comum em defesa dos interesses dos municpios pela manuteno do recebimento das rendas petrolferas33. Situa-se no ponto de encontro de movimentos ou campos de ao intelectual e poltica o captulo decisivo da histria administrativa desses municpios.

Concluso do captulo

Ao finalizarmos o presente trabalho, devemos novamente alertar para o fato de que a atividade extrativa de petrleo e gs natural traz muitas benesses, mas algumas incertezas [...]. Porm, tais mudanas j sinalizam que no se deve abdicar da cuidadosa gesto desses recursos com vistas proviso, pelo poder pblico, de melhores servios e infra-estrutura para a populao. TCE Estudo scio-econmico (2007) /Quissam

A discusso levada a cabo nesse captulo teve a funo precpua de situar o debate a respeito dos royalties para que se pudessem compreender as condies que permitiram a existncia de municpios novos ricos no estado do Rio de Janeiro. O incremento das rendas petrolferas dos municpios da Bacia de Campos se d por trs fatores: em primeiro lugar, em funo do prprio aumento da produo devido descoberta de novos poos petrolferos a partir do desenvolvimento de tecnologias

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Muito embora custa de muito embate com se viu na 10.a Marcha em Defesa dos Municpios organizada pela Confederao Nacional dos Municpios (CNM), em Braslia, no dia 10/04/2007. Nessa ocasio, a proposta de diviso dos royalties entre todos os municpios se tornou um imbrglio entre os presentes, com forte oposio dos municpios do Rio de Janeiro, principais beneficiados, que chegaram a ameaar abandonar a entidade caso a proposta fosse levada adiante.Veja Royalties de petrleo dividem confederao de municpios na Folha Online de 10/04/07. Fonte: http://tools.folha.com.br/print?site=emcimadahora&url=http%3A%2F%2Fwww1folha... Acesso em 24 jan. 2008.

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de explorao em guas profundas34. Alm disso, h o aumento do preo do barril de petrleo no mercado internacional, o que se traduz num volume maior de royalties pagos, tendo em vista que esse preo no mercado internacional que referenda o pagamento dos royalties. Todavia, so as mudanas nos marcos institucionais que balizam a distribuio de royalties e direitos especiais que deram o arcabouo jurdico que permitiu e permite que o aumento da produo e do preo do petrleo no mercado internacional se consubstancie num afluxo maior de recursos para esses municpios. O pagamento dos royalties pode ser entendido de diversas maneiras: como uma forma de compensao pela alienao do patrimnio pblico, uma forma de compensao pelos impactos sociais e ambientais do adensamento territorial provocado pela explorao do recurso, e como uma forma de internalizao dos custos sociais da explorao. Pode ser visto ainda como uma forma de captura de renda extraordinria das empresas petrolferas para que a sociedade possa gozar tambm dos benefcios da explorao. Contudo, ao compreender-se os royalties como um tributo diferenciado que incide sobre uma riqueza no renovvel, finita, evoca-se um princpio tico de justia inter e intra geracional que requer a aplicao desses recursos em investimentos que se traduzam em ganhos para a sociedade (presente e futura) como por meio, por exemplo, da diversificao econmica, da aplicao em fontes renovveis de energia, a proteo ao ambiente e ao patrimnio histrico. H uma enorme diversidade de experincias no que se refere temtica em questo. Como de se esperar, elas so dependentes da realidade histrica e social de cada pas, o que significa dizer, entre outros fatores, do grau de autonomia
34

Cabe ressaltar que esse importante recurso encontra-se desigualmente distribudo pelo territrio brasileiro, sendo o estado do Rio de Janeiro (leia-se Bacia de Campos), responsvel hoje por mais de 80% da produo. Contudo, recentes descobertas na Bacia de Santos, anunciadas em novembro de 2007, do conta de que um mega-campo pode entrar em operao nos prximos anos. Segundo estimativas, o Campo de Tupi tem reservas entre 5 e 8 bilhes de barris, o que poderia tornar o pas responsvel por 6% das exportaes mundiais de petrleo, at 2025. No ltimo dia 14 de abril o anncio de uma nova descoberta na Bacia de Santos causou alvoroo e provocou um aumento no valor das aes da Petrobras: o Campo de Carioca, com reservas estimadas em 33 bilhes de barris, portanto cinco vezes superior s reservas de Tupi. Este seria o terceiro maior campo do mundo. Isoladamente maior que as reservas americanas, atualmente conhecidas em torno de 21.8 bilhes.

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das subunidades nacionais, do embasamento legal que normatiza a cobrana das rendas petrolferas e das formas de aplicao desses recursos bem como dos formatos dos contratos entre empresas, governos e mesmo proprietrios. Ento, o esforo de estabelecimento de um quadro geral de diferentes experincias internacionais concernentes problemtica dos royalties foi na verdade uma aproximao objetivando situar o Brasil dentro de um quadro mais amplo. Nesse sentido, demonstrou-se que no nosso modelo brasileiro: i) no h na letra da lei a previso da criao de um fundo que permita alcanar aquele princpio tico de justia intergeracional como ocorre em outros pases; ii) h um debate aberto quanto justeza da estrutura concentradora de recursos no pagamento dos royalties; iii) h uma extrema dependncia no oramento municipal em relao a esses recursos dentre dos municpios da OMPETRO; iv) tm havido um intenso processo de crescimento populacional na regio dessa organizao em funo dos fluxos migratrios atrados pelas atividades direta ou indiretamente ligadas industria petrolfera. Discutiu-se que a OMPETRO uma organizao que possui uma ao poltica calcada na manuteno da situao relativamente privilegiada dos municpios da zona de produo principal da Bacia de Campos e que sua atuao acaba gestando, ainda que embrionariamente, um novo recorte territorial forjado com base na identidade dos royalties. Demonstrou-se que a capacidade de organizao, mobilizao e presso da OMPETRO no sentido de manter a atual distribuio de recursos ainda uma questo em aberto. A observao da trajetria dos projetos de lei que tramitam na Cmara Federal sob o argumento de que os recursos naturais pertencem Unio e de que a atual distribuio beneficia um pequeno grupo de municpios, desnuda uma disputa por recursos e poder no s entre diferentes escalas territoriais que compem o pacto federativo brasileiro como tambm entre escalas equivalentes, no caso a disputa entre municpios brasileiros.

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CAPTULO 2

O RECORTE LOCAL-MUNICIPAL E AS POLTICAS PBLICAS COMO OBJETO DE ANLISE

Introduo
Um novo olhar permitir perceber melhor, atravs do municpio, tanto as diferenas territoriais e sociais do pas como algumas de suas causas, obscurecidas em um debate que teima em no ver o espao mais banal e mais fundamental de nossa sociedade. CASTRO, 2003 apud CASTRO,2005)

na escala local, na do bairro, da cidade, ou da microrregio que alguns problemas da vida diria podem ser regulados, por exemplo, os que se referem organizao dos servios pblicos. A solidariedade e a sociabilidade podem se desenvolver dentro de redes muito dispersas, mas so muitas vezes mais fceis de criar quando se apiam na vizinhana. Enfim, o quadro local pode servir para se organizarem grupos muito unidos, ou coalizes para a ao. Tudo isso, porm, nada tem de obrigatrio e automtico. (BOURDIN, 2001).

Qual o papel reservado ao municpio no seio do sistema federativo brasileiro? Quais so suas atribuies e responsabilidades? Qual seu raio de ao? Com quais fontes de financiamento pode contar? Estas so algumas indagaes que o presente captulo procura responder. Para isso toma como marco a Constituio Federal de 1988 e as prerrogativas do municpio nela contidas. Ao fazer isso, reafirma-se a importncia da escala local como uma instncia fundamental da ao poltica e lcus

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privilegiado da reproduo da vida cotidiana e do acesso ou no por parte dos cidados a direitos sociais fundamentais. nessa escala que grande parte das polticas pblicas se materializa, levada a cabo pelos municpios, especialmente aps a Constituio de 1988. Portanto, a discusso sobre polticas pblicas, contidas nesse captulo, assume uma dupla funo: uma mais conceitual, mostrando as diversas vertentes de entendimento do que seja poltica pblica, e outra, intimamente ligada a essa conceituao, que conduzir o leitor pelo caminho da anlise de polticas pblicas especficas e do papel desempenhado pelos conselhos (tratadas mais adiante em outros captulos).

2.1 - A Escala local dentro do marco institucional da Constituio de 1988 e as prerrogativas de implementao de polticas pblicas pelo municpio A promulgao da Constituio Federal de 1988 foi o pice de um processo de resgate dos direitos civis face ao fim do regime autoritrio que havia marcado a vida poltica brasileira desde o golpe de 1964. Paralelamente, como forma de se alcanar a democracia e a justia social, assiste-se redefinio das atribuies das escalas de poder dentro do territrio nacional. Isso equivale dizer que naquele momento, o clamor por democracia se consubstanciou no entendimento da necessidade de um novo arranjo territorial que beneficiasse as polticas de descentralizao do poder poltico e valorizasse o municpio dentro da escala nacional. A descentralizao era, nesse sentido, vista como garantia de mais democracia, eficincia administrativa e fortalecimento da sociedade civil

(ARRRETCHE, 1996 e 2004). A importncia do municpio enquanto escala na qual a esfera pblica se aproxima dos problemas localizados foi revalorizada, no s pelas novas regras de provimento de bens e servios que ampliaram seu escopo de

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atuao, como tambm por ter sido esta escala considerada a mais propcia para estimular a participao da sociedade civil nos processos decisrios. Por isso, no s a Constituio abriu a possibilidade de formao de novas municipalidades Brasil afora, como tambm dotou esta unidade subnacional de amplas atribuies (RODRIGUES, 2006; SANTOS JR, 2001). Nesse sentido, o

modelo de Repblica adotado guarda a caracterstica bastante peculiar de reconhecer, de forma explcita nos termos da Constituio Federal, o municpio como um dos entes federados, dotado de autonomia poltico-administrativa, legislativa e tributria (CAMARGO, 2004; ANASTASIA, 2007; COSTA, 2007). No seu Artigo 18, a Constituio Federal reza que A organizao polticoadministrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos nos termos desta Constituio. Municpios e estados foram resguardados das intervenes federais pela reiterao de seus status de entes federativos. H, assim, uma descentralizao de funes e recursos que torna a organizao do territrio mais dependente das aes que emanam das escalas subnacionais de governo. Os princpios de autonomia e de paridade entre os entes federados fez prevalecer um desenho institucional que privilegiou o compartilhamento de atribuies entre as trs escalas de poder35, por isso falar-se em competncias comuns que cabem igualmente Unio, Estados e Municpios. O quadro seguinte sintetiza esse ponto.

35

A constituio Federal estabelece em seus Art. 21 e 22 as atribuies que so exclusivas, concorrentes e compartilhadas entre a Unio e os demais membros da Federao. No se detalhou aqui as competncias exclusivas porque o foco demonstrar que o desenho institucional baseado numa complementaridade/compartilhamento entre as trs esferas. H, contudo, competncias que s o poder federal e estadual possuem. Para viso detalhada, confira Anastsia (2007, p. 230).

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QUADRO 05 COMPETNCIAS CONCORRENTES E COMPETNCIAS MUNICIPAIS Esfera de Governo Servios/Atividades

- Assistncia aos portadores de deficincia - Preservao do patrimnio histrico, artstico e cultural - Proteo do meio ambiente e dos recursos naturais - Cultura, educao e cincia FederalEstadualLocal (competncias compartilhadas) - Preservao das florestas, da fauna e da flora - Agricultura e abastecimento alimentar - Habitao e saneamento - Combate pobreza e aos fatores de marginalizao social - Explorao das atividades hdricas e minerais - Segurana do trnsito - Polticas para pequenas empresas - Turismo e lazer

- Pr-escolar e educao fundamental Predominantemente local - Sade - Preservao histrica e cultural - Transporte coletivo Apenas local - Uso do solo.

Fonte: SOUZA, 2004, p.30.

Mas tambm encontra-se na letra da Lei competncias exclusivas que, do ponto de vista dos municpios, facultam-lhes prerrogativas como a possibilidade de cobrar impostos e organizar autonomamente a estrutura poltico-administrativa na forma de secretarias, rgos de governo e empresas municipais, alm da responsabilidade sobre todas as polticas de interesse local, respeitando, claro, os limites da Constituio. Com alguma dose de exagero, Fonseca (2006) chega a dizer

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que ante as prerrogativas abertas pela Constituio de o municpio poder instituir e arrecadar os tributos de sua competncia; criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual; promover a proteo histrico-cultural e paisagstico local e criar sua prpria Lei Orgnica, este adquire a prerrogativa de auto-governo (FONSECA, 2006, p. 109) 36. A ampliao do raio de ao poltica e social foi acompanhada por um aumento de capacidades de arrecadao e financiamento, via direito de cobrana de impostos exclusivos (ou privativos) como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e o Imposto sobre Servios (ISS), alm de parte do quinho de impostos de competncia federal e/ou estadual (os impostos compartilhados), como o Imposto de Renda (IR), o Imposto sobre Veculos Automotores (IPVA), o Imposto Territorial Rural (ITR) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). O quadro 03, retirado de Souza (2004, p. 31), presta-se ao efeito de visualizao da distribuio dos recursos entre os entes federados. A partir dele e do que foi dito at o momento pode-se concluir que, ao se somar s receitas tributrias prprias as transferncias constitucionais, houve um significativo ganho financeiro para os municpios, o que se substancia num aumento da participao deste ente federado no bolo tributrio nacional. (SOUZA, 2004; ANDRADE, 2007; FONSECA, 2006; RODRIGUES, 2006).

36

Alm de promover uma redistribuio de competncias entre as unidades federadas, a Constituio de 1988 redesenhou a lgica das disputas intra federativas atravs de uma redistribuio dos fundos pblicos. Estados e principalmente, municpios, tiveram seus percentuais de participao no bolo tributrio elevados, o que significou um esvaziamento relativo das receitas da Unio e uma conseqente queda de sua participao no gasto social ( Conf. AFFONSO, 1995).

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QUADRO 06 IMPOSTOS LOCAIS E TRANSFERNCIAS CONSTITUCIONAIS Transferncias Estaduais Recursos Prprios (*) . Imposto Sobre Servios de qualquer natureza (ISS) . 50% sobre o ITR (****) . Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) . Imposto sobre a Transmisso Inter-Vivos (ITBI) . 50% sobre o IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores) . 25% da parcela Estadual do CIDE (*****) Transferncias Federais (**) . 22, 5% do IR e do IPI (***) . 25% do ICMS

(*) Os Municpios podem cobrar taxas por seus servios e contribuies de melhoria decorrente de obra pblica. Pela EG 39/2002, os municpios tambm podem cobrar contribuio para o custeio do servio de iluminao pblica. (**) Municpios produtores de recursos minerais, petrleo, gs natural e ouro tm participao nas arrecadaes realizadas pelo governo federal, seja sob a forma de royalties seja no IOF (Imposto sobre Operaes Financeiras). (***) Encontra-se em discusso no Congresso o aumento para 23,5% do percentual para transferncias do IR e do IPI para os municpios (****) O municpio ficar com 100% do ITR se optar ser responsvel pela sua coleta, medida aprovada na EG 42/2003 (*****) Sobre a parcela da CIDE a ser transferida para Estados e Municpios, incide o bloqueio de 20% da DRU (Desvinculao das Receitas da Unio), ou seja, o percentual a ser transferido pela Unio no integralmente transferido, tal como ocorre com os recursos federais vinculados educao e sade, mas diferentemente das transferncias do FPM e FPE, que, desde 2000, esto isentas desse bloqueio.

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Contudo, junto a tais prerrogativas de ampliao do raio de ao, o municpio se v diante de uma dupla responsabilidade: Por um lado, ser auto-governo (FONSECA, 2006), dentro de um pacto federativo, no significa autonomia para agir livremente sem os constrangimentos das leis que cimentam o pacto. O exemplo mais acabado a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal 37 que impe regras e parmetros para o gasto pblico e pressiona as municipalidades ao exerccio da austeridade e responsabilidade. E muito embora os Estados federados tenham, em tese, autonomia para estabelecer sua prpria agenda na rea social, no Brasil, a descentralizao de atribuies nesse campo se deu a partir da forte capacidade do governo central de financiar, normatizar e coordenar as relaes

intergovernamentais via mecanismos de transferncia de recursos. justamente dentro dessa estrutura de transferncia de recursos que podese compreender a adeso das unidades subnacionais responsabilidade de execuo das polticas pblicas (ARRETCHE, 2004; SOUZA, 2004). Ao tomar como exemplo a rea de sade (na qual desde 1991 mais de 98,96% dos municpios brasileiros aderiram municipalizao), Marta Arretche foi enftica ao afirmar que:
A descentralizao de encargos na poltica de sade foi derivada do uso da capadidade financiadora e normatizadora do governo federal para obter adeso dos municpios a um dado objetivo da poltica. Condicionar e garantir a efetividade das transferncias adeso dos governos locais agenda do governo federal revelou-se uma estratgia de forte poder de induo sobre as escolhas dos primeiros. Reduzida a incerteza sobre a regularidade na obteno de recursos, aumentou-se a disposio para assumir a responsabilidade pela proviso de servios de sade. (ARRETCHE, 2004, p. 24).

37

A Lei Complementar n.o 101 de 2000 visa regular a Constituio Federal no seu Art. 163 que prev lei complementar a dispor sobre finanas pblicas nos trs nveis. a lei que dispe sobre a responsabilidade na gesto pblica, esta entendida como [...] a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras [...]. (BRASIL: 2000, Lei Complementar 101/200, Art. 1.o 1. Disponvel em www.stn.fazenda.gov.br/hp/downloads/EntendendoLRF.pdf. Acesso em 16 mai. de 2007.

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Mas por outro lado, como se dizia, ser autogoverno significa tambm maior responsabilidade para com os prprios muncipes-cidados j que a ampliao do raio de ao se d justamente em reas muito sensveis como sade e educao. Mesmo considerando-se que a capacidade de arrecadao desse ente se viu ampliada a partir de ento e o pacto federativo tambm preveja polticas de transferncia de recursos especficos para essas reas, como o Fundef na rea da educao e o SUS na rea da sade, a responsabilidade da aplicao e do xito de tais programas recaem sobre o municpio. O resultado imediato disso, que o municpio que:
[...] responde diretamente aos usurios e isso provoca desgastes polticos [...]. H mais informao e participao da parte dos muncipes, que passaram a ter assento em conselhos municipais de sade e outros organismos institudos para supervisionar a implementao de polticas sociais. Assim, [...] o temor das punies, a presso das populaes, das Cmaras e dos Contabilistas que os assessoram tm contribudo decisivamente para o bom resultado verificado na gesto oramentria dos municpios38 (ANDRADE, 2007, p.254-255).

E muito embora se concorde com as afirmaes de Souza (2006) de que a descentralizao priori no garantidora de reduo das hetoronomias da sociedade posto que ao se subdividirem unidades territoriais do governo (como no caso da criao de novos municpios), se amplia os gastos com a administrao pblica e abrem-se caminhos para a ampliao do domnio de uma elite local, no se pode deixar de pensar nas possibilidades abertas populao justamente nessa escala local, da co-presena, da proximidade. Em outras palavras, se a descentralizao no garante necessariamente prticas mais democrticas, o inverso tambm no verdadeiro. O entendimento subjacente letra da Lei de que a descentralizao, ao aproximar as iniciativas locais dos cidados e do controle social, torna essas iniciativas mais realistas e eficientes (VERGARA e CORRA, 2004). Segundo Camargo (2004) h alguns anos o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) vem
38

Acrescentar-se-ia a esse raciocnio o importante papel do Ministrio Pblico como instrumento de accountability. Ver Peruzzotti e Smulovitz (2006).

64

constatando

que,

inclusive

para

os

municpios

pobres

pequenos

descentralizao provocou a melhoria das condies de vida e das polticas pblicas e maior combate pobreza, graas proximidade entre o poder local e as necessidades mais prementes dos cidados (CAMARGO, 2004, p.45). Em suma, a importncia do municpio enquanto escala de anlise e de ao poltica dos atores envolvidos em processos de efetivao de polticas pblicas inegvel, sendo tambm considerada a escala mais propcia para estimular a participao da sociedade civil nos processos decisrios (RODRIGUES, 2006 p.54). Cabe, portanto, agora uma discusso sobre a questo das polticas pblicas em si.

2. 2 - As polticas pblicas As definies gerais usualmente aplicadas s polticas pblicas referem-se na verdade a adjetivaes de polticas em particular. Fala-se, por exemplo, em poltica de habitao, poltica monetria, poltica de proteo infncia etc., ou mesmo, numa acepo mais ampla ainda, de poltica de uma empresa ou poltica de circulao de uma grande cidade39, como lembra Muller (1990). Contudo, como se ver, as polticas pblicas possuem no estado, nos seus rgos e agentes, o elemento central. Assim, no caso das polticas pblicas, a preocupao fundamental saber o que fazem os governos, como, por que e que efeitos produzem (SNCHEZ, 2005). Definies mais robustas ou mais minimalistas poderiam ser adicionadas a essa preocupao mais ampla: para alguns, a poltica pblica se apresenta sob a forma de um programa de ao governamental para um setor da sociedade ou espao geogrfico (MNY e THOENING, 1989, apud MULLER, 1990, p. 23). Para outros, poltica pblica tudo aquilo que os governos fazem ou deixam de fazer, conforme
39

Diferentemente da lngua portuguesa, a lngua inglesa dispe de dois vocbulos a serem utilizados para o que no Brasil chamado indistintamente de poltica. So eles, policy e politic. O primeiro caso refere-se a um conjunto de idias ou planos que foram acordados oficialmente por um grupo de pessoas, organizao, governo ou partido poltico, ou seja, a poltica como um plano de ao. J o segundo, politics, refere-se atividade em si na esfera poltica ou mesmo poltica enquanto cincia. Ver Cambridge Advanced Learners Dictionary. Disponvel em: http://dictionary.cambridge.org/define.asp?key=61249&dict=CALD

65

famosa definio de Dye (1992). A despeito de essas duas conceituaes terem o mrito de capturarem o princpio do Estado como epicentro das polticas pblicas, novas aproximaes se fazem necessrias para dar conta da questo em tela. Snchez (2005) assinala que a grande variedade de acepes e usos do termo poltica pblica se complementa com uma grande quantidade de definies acadmicas, dentre as quais se podem citar: como a expresso de um propsito geral ou um estado de coisas desejado; uma deciso do governo; uma autorizao formal; um programa; um produto ou modelo ou, ainda, como um processo. Seja como for, alguns pontos sero acordados aqui. Em primeiro lugar, as polticas pblicas referem-se a aes realizadas por instituies do governo ou por meio de agentes revestidos de autoridade governamental. Em segundo lugar, tratase de aes que tm um impacto na vida das pessoas, social e geograficamente. Em terceiro, as polticas pblicas se dedicam a mudar certas situaes de desajuste e que necessitem de interveno, no caso a interveno estatal (SNCHEZ, 2005; MULLER, 1990; SOUZA, 2003). Tendo em mente este ltimo ponto, compreende-se o fato de Muller (1990) considerar que o objeto de uma poltica pblica seja a gesto da relao globalsetorial. Isso porque cada setor da sociedade se reproduz e se transforma em relao a outros setores, da a poltica pblica ser um processo de mediao social que atua na mudana dos desajustes que possam intervir entre um setor e outro ou entre um setor e a sociedade global. Assim, h uma poltica pblica quando uma autoridade poltica local ou nacional tenta, por meio de um programa de ao coordenada, modificar o ambiente cultural, social ou econmico de atores sociais apreendidos em geral numa lgica setorial (MULLER, 1990). As polticas pblicas podem se dar sob diferentes modalidades, conforme se pode analisar a partir da observao do Quadro 04 que sintetiza as diversas classificaes consagradas pela literatura.

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QUADRO 07 CLASSIFICAO DAS POLTICAS PBLICAS

Tipos de Poltica

Definio Estabelecem as regras de

Capacidade de sano Funo governamental atravs Regulao, vigilncia e imposio

comportamento

Regulatrias

principalmente da legislao. Sanes concernem ao Baseiam-se em aspectos comportamento sendo dissuasrios tais como multas individual ou privao de liberdade para ameaa imediata por em vigor o acatamento dos padres conduta. Classificam as pessoas Referem-se a prevalecentes de a

Transaes monetrias

segundo critrios que lhes do contextos de conduta

o acesso a vantagens. Podem nas quais se do as diretas, incluindo

Redistributivas

ser levadas a cabo mediante aes dos indivduos instrumentos posteriormente fiscais os e (ao modificar o contexto

impostos e subsdios; produo e distribuio de bens e servios. Produo e distribuio de

impostos econmico ou social),

so canalizados em programas com fora imediata de de assistncia pblica Centram-se Distributivas no sano. interesse Sanes concernem ao

governamental de garantir igual comportamento acesso a todos os recursos. individual, contudo

a bens e servios

ameaa remota. Definem regras sobre regras, Envolvem contextos de servem nao como um todo, conduta com fora de Constitutivas ao atender s necessidades sano remota operativas do prprio governo e da administrao e ao Persuaso e socializao, meta-poltica.

proteger a segurana nacional.

Fonte: Elaborada pelo autor com base em Snchez (2005)

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Nesse ponto do raciocnio, a questo que se impe ento se pensar sob que condies so formuladas as polticas pblicas tendo em vista os campos de fora de interesses diferenciados no interior das sociedades que demandam do Estado a mediao dos diversos interesses no seio dessa relao setorial-global (FRAGA e LEMOS, 2006). Ou dito de outra forma, as polticas pblicas interferem em determinadas questes ou problemas polticos presentes no seio da sociedade e em torno do qual se estabeleceu uma agenda de ao. Portanto, no h um problema ou questo poltica que se coloca naturalmente, como algo dado per si, mas antes , sempre, uma construo social, fruto de uma correlao de foras capazes de inscrever tal problema na ordem do dia no debate pblico e, dessa forma, exigir a interveno das autoridades polticas legtimas e a ao dos implementadores das Polticas Pblicas (MULLER, 2000; PREZ e SEISDEDOS, 2005). Em outras palavras, na definio de uma poltica pblica h a construo de uma agenda na qual h que se levar em conta o importante aspecto do acesso mesma, haja vista que seu estabelecimento fruto de um campo de foras e objeto de controvrsia social e/ou poltica entre atores envolvidos no processo e interessados justamente na transformao de tal ou tal problema numa poltica pblica (MULLER, 1990). Nesse sentido, a discusso sobre elaborao e implementao de polticas pblicas inscreve-se num quadro mais amplo de disputa pelo poder entre diversos atores, sejam eles governamentais ou no. Com base na tipologia proposta por Dato (2005) para identificar os possveis atores envolvidos no processo de formulao de polticas pblicas, tem-se: a) Atores governamentais: todos aqueles atores no interior da estrutura institucional do estado (e que, portanto, constituem instncias depositrias de poder pblico), nos diversos nveis poltico-administrativos. Refere-se, portanto aos governos (nacional, regional, local), burocracia e

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administrao pblica, ao parlamento e tribunais de justia bem como os partidos polticos40. b) Atores no governamentais sejam eles pblicos ou privados: parte-se da premissa de que com freqncia no processo de formulao de uma Poltica Pblica intervm tanto atores considerados privados em sentido estrito como tambm aqueles atores pblicos, mas que no formam o ncleo poltico administrativo do estado onde se deposita o poder pblico. Trata-se das organizaes defensoras de algum interesse coletivo, seja ele pblico ou no, como as organizaes empresariais, os sindicatos, as organizaes vinculadas a movimentos sociais; corporaes empresariais; organizaes do chamado terceiro setor como ONGs e fundaes; especialistas tcnicocientficos; meios de comunicao de massa; a opinio pblica e mesmo indivduos influentes. O estabelecimento de uma agenda pode advir de foras que emanam de diferentes escalas de poder poltico-administrativo, evocando diferentes problemas ou questes que necessitam da interveno do poder pblico ou de agncias revestidas de poder poltico. Em regimes federativos como o brasileiro, marcado por grande autonomia entre as unidades que compem a Federao, mas ao mesmo tempo por fortes disparidades scio-espaciais na distribuio de recursos, a autonomia assegurada aos municpios nos remete diretamente distribuio do poder decisrio em mais de 5.600 governos locais, e, portanto, dificuldade de se colocar em prtica um projeto nacional articulado e voltado para o alcance de uma ubiqidade territorial de bens e servios (Lemos e Rodrigues: 2005). Em outras palavras, se aceitamos que as aes polticas locais so um resultado e uma mediao para a caracterizao dos espaos na escala local, na escala do territrio nacional, quando os municpios so tomados em conjunto, que essa complexidade ganha significado, uma vez que suas particularidades se traduzem por diferentes condies de acesso e provimento de bens pblicos. Ora,
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Em seu texto, Dato (2005) considera que os partidos polticos sejam atores no governamentais. Contudo, compreende-se que h uma confuso da parte do autor entre estado e governo. Se partirmos da prpria definio utilizada, ou seja, atores governamentais como aqueles no interior da estrutura administrativa do estado, ento parece ser factvel que os partidos polticos sejam pea importante dessa estrutura, embora no necessariamente possam fazer parte da estrutura do governo que, naquele momento histrico, revestido de poder poltico.

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as diversidades scio-espaciais so reflexo no s de uma desigual distribuio de renda e de diferentes bases produtivas, como tambm, e essencialmente, de decises polticas que se materializam nos recortes territoriais e que contribuem para reproduzir tais anacronismos. Os conflitos e o problema das disparidades so inerentes aos sistemas federativos. No entanto, deve-se supor que haja uma cooperao entre as escalas poltico-administrativas para que os objetivos comuns que justificam a unidade possam ser assegurados. Isso se aplica de forma muito aguda na questo da sade na qual primordial que haja aes de cooperao, engajamento e responsabilidade entre os poderes pblicos federal, estadual e municipal no provimento desses servios populao. luz de um Estado democrtico, o desafio atual parece ser o de se buscar uma via institucional que possibilite a consecuo de polticas pblicas de forma coordenada, coerentes tanto com a autonomia das escalas subnacionais quanto com os interesses nacionais. Paralelamente crescente importncia da escala local, nesse contexto, a partir dos anos 1990 os conselhos municipais passaram a ter uma forte influncia nos rumos das polticas pblicas implementadas pelo/no municpio. o que se ver a seguir.

2. 3 - Os conselhos municipais de polticas pblicas A consolidao do regime democrtico no Brasil teve como um de seus pilares a descentralizao poltico-administrativa e a luta pela extenso dos direitos (civis, polticos e sociais) a todos os brasileiros. Se por um lado isso significou a crescente atuao dos governos municipais como gestores e provedores dos servios, por outro, representou tambm a abertura de uma srie de espaos pblicos institucionalizados visando permitir a participao dos cidados nos processos decisrios que envolvem a gesto estatal. Tais espaos se dariam no interior das estruturas governamentais por meio dos Conselhos, mas tambm por meio das organizaes da sociedade civil atravs de suas diversas associaes, fruns, cmaras setoriais ou mesmo pela participao poltica mais direta, via 70

partidos (DAGNINO, 2002; CRTES, 2007). Em outras palavras, em oposio ao modelo autoritrio, o processo de democratizao fez emergir possibilidades para o envolvimento e participao da populao no s nos rumos da poltica, via eleies livres, como tambm nos rumos das polticas, via conselhos e rgos afins. Deve-se ter em mente que o repasse de verbas federais aos municpios esteve, em muitos casos, condicionado existncia de fruns participativos como os conselhos, o que ajuda a entender a expanso desses espaos no Brasil desde ento. Mas subjazeu criao desses espaos o pressuposto de que o aprimoramento das polticas pblicas leia-se aumento da sua capacidade de fazer frente s demandas sociais - se daria pela incluso do prprio pblico alvo dessas polticas nos processos decisrios, via criao de uma estrutura institucional abrangente para a participao dos cidados na formulao, administrao e monitoramento das polticas pblicas (COELHO, 2007)41. nesse sentido que se pode compreender a expanso dos conselhos gestores, das ouvidorias pblicas, das conferncias e dos oramentos participativos Brasil afora durantes os anos 1990. Portanto, a sociedade civil convidada a encontrar-se, com o Estado, como diz Dagnino (2002a), via negociao e participao conjunta no desenho das polticas pblicas, tanto por meio de instituies formais (muitas vezes previstas na prpria legislao) como de maneira mais fluida, menos formalizada, como no caso das ONGs. Contudo, cabe ressaltar, que a funo social dos conselhos no a de substituir o Estado (ou ser cooptado por ele), mas sim de pression-lo para que as polticas pblicas sejam efetivas (GOHN: 2004). Diante da diversidade de possibilidades e natureza dos conselhos, o Quadro 08, a seguir, objetiva identificar as trs modalidades principais existentes no Brasil.

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Segundo Presoto e Westphal (2005, p. 70): A participao da sociedade civil organizada em conselhos permite o exerccio do controle social sobre as polticas governamentais, a formulao e proposio de diretrizes, o estabelecimento de meios e prioridades de atuao voltadas para o atendimento das necessidades e interesses dos diversos segmentos sociais, a avaliao das aes e a negociao do direcionamento dos recursos financeiros existentes.

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QUADRO 08 UMA TIPOLOGIA DOS CONSELHOS

i) Conselhos de Programas: vinculados a programas governamentais concretos, em geral associados a aes emergenciais bem delimitadas quanto a seu escopo e a sua clientela [...] Trabalham mais com a noo de clientelas especficas, supostamente beneficirios do programa. Dizem respeito no extenso de direitos e garantias sociais, mas a metas incrementais, em geral vinculadas ao provimento concreto de acesso a bens e servios elementares ou a metas econmicas. Exemplos so os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural, de Alimentao Escolar, de Habitao, de Emprego, de Distribuio de Alimentos; ii) Conselhos de Polticas: [...] ligados s polticas pblicas mais estruturadas ou concretizadas em sistemas nacionais [...] So em geral previstos em legislao nacional, tendo ou no carter obrigatrio, e so considerados parte integrante do sistema nacional, com atribuies legalmente estabelecidas no plano da formulao e implementao das polticas na respectiva esfera governamental, compondo as prticas de planejamento e fiscalizao das aes. So tambm concebidos como fruns pblicos de captao de demandas e negociao de interesses especficos dos diversos grupos sociais e como uma forma de ampliar a participao dos segmentos com menos acesso ao aparelho de Estado. Neste grupo situam-se os Conselhos de Sade, de Assistncia Social, de Educao, de Direitos da Criana e do Adolescente [...]. Dizem respeito dimenso da cidadania, universalizao de direitos sociais e garantia ao exerccio desses direitos. Zelam pela vigncia desses direitos, garantindo sua inscrio ou inspirao na formulao das polticas e seu respeito na execuo delas; iii) Conselhos Temticos: [...] sem vinculao imediata a um sistema ou legislao nacional, existem na esfera municipal por iniciativa local ou mesmo por estmulo estadual. Em geral associam-se a grandes movimentos de idias ou temas gerais que, naquele municpio, por fora de alguma peculiaridade de perfil poltico ou social, acolhem ou enfatizam o referido tema em sua agenda [...]. Nesse grupo incluem-se os Conselhos Municipais de Direitos da Mulher, de Cultura, de Esportes, de Transportes, de Patrimnio Cultural, de Urbanismo,etc. Fonte: IBAM, IPEA, Comunidade Solidria (1997) apud Tatagiba (2002, p. 50).

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As avaliaes dos resultados dos encontros entre a sociedade civil e o Estado, por meio dos conselhos, demonstram que h uma srie de

constrangimentos que dificultam a realizao de seus objetivos precpuos de participao, envolvimento e monitoramento. Do ponto de vista da efetividade da participao, especialmente do ponto de vista dos grupos menos favorecidos social e politicamente, h fatores fundamentais que interferem na sua efetividade como a capacidade de mobilizao da sociedade civil e os estoques de capital social existentes; o comprometimento das autoridades pblicas com o projeto participativo e o desenho institucional sob os quais as polticas pblicas se do; as desigualdades de poder e saber entre os vrios representantes; a ausncia de mecanismos de controle sobre a representatividade dos conselheiros bem como a capacidade diferenciada de acesso a recursos polticos (COELHO, 2007; AZEVEDO e GUIA, 2005; RENN, 2003; WENDHAUSEN; BARBOSA e BORBA, 2006). O Programa Sade da Famlia e o Oramento Participativo tm naturezas diferenciadas (sade e oramento), mas escopo de ao e funes em comuns. So polticas pblicas desenvolvidas no mbito local e de atribuio dos governos municipais (muito embora a rea de sade tenha uma diretriz federal muito forte, a responsabilidade pela execuo do programa , na imensa maioria dos casos, o governo municipal). So espaos permanentes de participao por meio de reunies pblicas e dos seus respectivos conselhos que podem ter a funo tanto consultiva quanto deliberativa. Envolvem, portanto os princpios de representao dos interesses e participao, como se ver oportunamente.

Concluso do captulo Este captulo foi dedicado a analisar o municpio no Brasil, seu status perante os outros entes no seio da Federao, as fontes de financiamento, as atribuies e competncias. Demonstrou-se a paridade garantida na Constituio Federal entre este e os demais entes federados e as amplas possibilidades de atuao da advindas: cobrar certos tipos de impostos; organizar sua estrutura polticoadministrativa; elaborar sua prpria Constituio; elaborar polticas de interesse

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local; criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual; promover a proteo histrico-cultural e paisagstica local etc. Contudo, o aumento do raio de ao veio acompanhado tambm do aumento de responsabilidade, tanto para com os seus cidados-eleitores como para com as demais esferas de poder. Isso porque ao longo da dcada de 1990, em funo da descentralizao de polticas sociais implementadas pelo Governo Federal, o papel do municpio como provedor de servios pblicos foi extremamente ampliado. Atualmente, esta esfera poltico-administrativa tem uma importncia chave no desenvolvimento de programas sociais, principalmente nas reas de sade, educao e assistncia social. Em muitos casos, embora sem transpor aquele princpio da autonomia e da paridade entre as esferas de poder, o governo federal foi o indutor e financiador de certas polticas e o municpio seu gestor e implementador (talvez o exemplo mais acabado disso seja, como se ver adiante, as polticas de sade). O municpio se torna a clula primordial de execuo de polticas pblicas especialmente na rea social. As polticas pblicas se apresentam sob a forma de um programa de ao governamental para um setor da sociedade inscrita num espao geogrfico. Referem-se, portanto a aes realizadas por instituies do governo (ou por meio de agentes revestidos de autoridade governamental) que tm um impacto na vida das pessoas, social e geograficamente e visam mudar certas situaes de desajuste e que necessitem de interveno, no caso a interveno estatal. Nesse sentido, em torno de uma agenda que so criadas as polticas pblicas. A agenda um problema - ou questo - que includo na ordem das prioridades por perceber-se ser de crucial importncia sua resoluo. No h temtica que se torne uma agenda digna de uma poltica pblica por uma importncia natural ou intrnseca, tendo em vista que cada sociedade, num dado momento histrico, concebe diferentemente a necessidade de resoluo de uma questo. Alm do mais, essa agenda sempre fruto de uma correlao de foras sociais dos atores governamentais e no governamentais em torno da definio dessa agenda e dos recursos humanos e materiais que nela sero aplicados.

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Seja como for, a agenda que guia a formulao de uma poltica pblica ser sempre condicionada pela realidade local, pela sensibilidade do poder pblico e da burocracia, mas, principalmente, pela capacidade de engajamento dos cidados, por meio de suas associaes, nos rumos dessas polticas. Arriscar-se-ia dizer que, em muitos casos, nessa escala que os indivduos desenvolvem o sentido de lugar, ou de um espao dotado de significado, um espao vivido, em relao ao que se nutrem a topofilia (SOUZA, 2006, p. 343). A histria dos lugares, a qualidade do ambiente scio-espacial, a configurao da vizinhana e o sentido de ligao com o lugar influenciam na habilidade e no desejo dos cidados em contribuir com os esforos coletivos do local (KEARS, 1995). Como se viu, a agenda que guia a formulao de uma poltica pblica, mesmo que emanada de esferas superiores de poder, ser sempre condicionada pela realidade local, pela sensibilidade do poder pblico e da burocracia na execuo da poltica e pela capacidade de engajamento, monitoramento e ateno dos cidados em torno dessa poltica. Da a importncia do espao poltico local e das organizaes da sociedade civil, assunto esse que ser abordado com o recurso do conceito de capital social, no prximo captulo. Um desses espaos principais so os conselhos municipais de polticas pblicas. Estes so rgos colegiados de composio variada, mas sempre contendo o princpio da representao popular em seu seio. Cumprem a funo de monitoramento e controle das aes do poder pblico, formulao e proposio de polticas, deliberao e consulta. Portanto, conclusivamente, pode-se dizer que a escala municipal , como admoestou Castro (2005), um vasto campo de estudo para a geografia contempornea que vai desde a visibilidade de um espao poltico de ao das organizaes da sociedade civil at as decises concretas que resultam em polticas pblicas que impactam o territrio e a vida do cidado.

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CAPTULO 3

CAPITAL SOCIAL E ACCOUNTABILITY

Introduo
no plano local, especialmente num dado territrio, que se concentram as energias e foras sociais da comunidade, constituindo o poder local daquela regio; no local onde ocorrem as experincias, ele a fonte do verdadeiro capital social, aquele que nasce e se alimenta da solidariedade como valor humano. O local geral capital social quando gera autoconfiana nos indivduos de uma localidade, para que superem suas dificuldades. Gera, junto com a solidariedade, coeso social, foras emancipatrias, fontes para mudanas e transformao social. GOHN (2004)

Poucos conceitos acadmicos conseguiram tamanha visibilidade entre o grande pblico culto como o de capital social. A partir dos anos 1990 passa a existir uma ampliao crescente dos trabalhos com essa temtica, envolvendo diferentes abordagens, levadas a cabo por diferentes ramos do conhecimento das cincias sociais e humanas (incluindo-se a, embora em menor intensidade, a prpria geografia). Organismos internacionais passam a levar em conta de forma mais efetiva essa dimenso social como um dos fatores do desenvolvimento, juntamente com o capital fsico, o capital financeiro e o humano. Em grande parte, tal visibilidade se deu em funo das prprias virtudes e deficincias do trabalho de Robert Putnam. Mas tambm devido ao momento histrico no qual o conceito floresceu e na capacidade de interpretao mais abrangente da realidade social que ele possibilita. Analisar esses fatores fundamental para se aprender o sentido e a importncia de um capital social. justamente esse o centro do captulo que se inicia.

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Analisa-se a trajetria do conceito a partir dos anos 1990, destacando-se as idias centrais dos autores considerados seminais nessa temtica: James Coleman, Pierre Bourdieu e Robert Putnam. H nessa investida, um esforo terico. Mas esse esforo s encontra eco porque se est dialogando com as implicaes polticas da adoo do conceito por agncias internacionais, pesquisadores e implementadores de polticas pblicas. O captulo trata ainda de uma contribuio que a geografia poltica pode dar discusso sobre capital social que sua relao com a questo da escala, dimenso que tem sido, de certa forma, negligenciada pelos estudos englobando essa temtica. Remete-se o leitor ao que foi dito na introduo geral da tese com relao discusso sobre a possibilidade de formao de capital social por meio das polticas pblicas. Em outras palavras, como se ver agora, embora se assuma que o capital social encontra-se inscrito nas tradies associativas de diferentes lugares, vrios estudos demonstraram o importante papel do estado como ator fomentador do capital social, como se ver oportunamente nesse captulo. Este ponto

fundamental ao entendimento do fio condutor que guiou a anlise das polticas pblicas alvo da pesquisa. Por fim, mas no menos importante, dedicar-se- anlise de uma temtica comumente associada aos estudos sobre capital social na vertente aberta por Putnam, a questo da accountability.

3.1. A emergncia de um conceito nos anos 1990 O ambiente dos anos 1990 foi um terreno frtil para a emergncia dos estudos envolvendo o conceito de capital social numa ampla gama de temticas que iam da anlise de programas de sade ao desempenho escolar, de projetos de irrigao a programas de reduo de pobreza, do desenvolvimento regional performance governamental e redes cibernticas 42.

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Diversos autores poderiam ser citados aqui. Tome-se como exemplo: Baron, Field e Schller (2000) Portes (1998), Woolcock (1998), alm de Robert Putnam. Por sua vez, Lin (2001), prope o estudo de novas formas de redes de solidariedade, diferentes daquelas tradicionais estudadas por Putnam, estabelecidas na internet.

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Quase certamente, o expoente de maior visibilidade foi o acadmico norteamericano Robert Putnam que conseguiu o feito pouco comum de tornar suas idias alvo de discusso no s entre seus pares como tambm entre formuladores de polticas pblicas e do grande pblico em geral. Foi assim com o lanamento do seu livro Making democracy Work em 1993, ocasio na qual jornais de grande circulao nos Estados Unidos e alhures dedicaram pginas para a publicao de resenhas e comentrios sobre sua obra43, tendo sido a mesma, em 1994, laureada com o prmio Gregory Luerbert em Poltica Comparada concedido pelo American Political Science Association44. Em 1995 com um artigo no Journal of Democracy e em 2000, com o lanamento do seu Bowling Alone, mais barulho se ouviu em torno do seu nome (DEFILIPPIS, 2002), o que significou mais entrevistas, resenhas e convites para os crculos proeminentes do poder. O cientista poltico de Harvard, segundo Boggs: 2001, foi lanado ao status de uma quase celebridade. Como outros conceitos em outros momentos histricos, este germinou por entre certas lacunas intelectuais e polticas, com a pretenso de preench-las. A proliferao de trabalhos acadmicos, seminrios e discusses, bem como de diretrizes oriundas de organismos internacionais e agncias governamentais, atestam isso. A questo ento discutir que fatores intelectuais e polticos abriram espao para essa visibilidade do conceito em geral e de Putnam em particular. Do ponto de vista intelectual, o conceito de capital social veio dar respostas a certos descontentamentos presentes45. Um deles refere-se insatisfao com as explicaes dos tericos da chamada lgica da ao coletiva (OLSON,1999) que, ao acentuarem a predisposio no cooperao, busca da maximizao dos interesses individuais e tendncia a comportamentos do tipo free rider (na qual indivduos agindo de forma oportunista pegam carona no esforo empreendido por
43

Sidney Tarrow (1996) aponta como exemplos: Times Literary Supplement, fevereiro de 1993; The Economist, outubro de 1993; The Nation, novembro de 1993 e The New York Times Book Review em janeiro de 1995.
44

Como presidente de um dos comits que concedeu o referido prmio a Putnam, Margaret Levi analisou de forma muito clara aspectos problemticos do livro Making Democracy Work, em especial os mecanismos por meio dos quais o capital social mantido e produzido. Ver Levi (1996).
45

Ao assim dizer, importante acentuar, no se est fechando os olhos para os problemas presentes no uso do conceito nem para as incertezas metodolgicas e, muito menos, para os problemas polticos que podem estar por detrs disso. Em outras palavras, no se assume aqui a postura de que o capital social seja a panacia que ir nos salvar.

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outros na consecuo de determinados objetivos), acabaram por no responder o porqu da cooperao. Em outras palavras, o que tais abordagens no explicam justamente o fato de que, mesmo em situaes adversas e mesmo contrariando certa racionalidade individual-econmica, as pessoas ainda assim cooperam entre si. Se num extremo do raciocnio, tem-se o comportamento individual subsocializado pela economia, no outro, figura a viso supersocializada da sociologia, na qual os indivduos transformam-se em refns da prpria sociedade, presos por estruturas de comportamento que constrangem e controlam suas aes. Alternativamente a esse aparente dilema, em meados dos anos 80 encontrase em Granovetter (1985) - abertamente seguido por Coleman (1988) - propostas de anlise centradas no entendimento das aes dos indivduos inscritos em sistemas concretos de relaes sociais, sintetizado no conceito de embeddedness (insero, inerncia)46:
Actors do not behave or decide as atoms outside a social context, nor do they adhere slavishly to a script written for them by particular intersection of social categories that they happen to occupy. Their attempts at purposive action are instead embedded in concrete, ongoing systems of social relations.47 (GRANOVETTER, 1985, p. 487).

No tocante ao capital social, sua construo depende [...] de la capacidad de los actores para establecer diferentes relaciones fuera de su grupo de pertencia48 (FORNI; SILES e BARREIRO, 2004). Isto vai ao encontro da importncia da
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A abordagem de Mark Granovetter (1973) naquilo que chamou de fora dos laos fracos (strenght of weak ties) abriu importantes pistas intelectuais para esse ponto. Para Granovetter, embora aqueles com que estamos lidando sejam mais propensos a ajudar no caso com informao sobre trabalho entre aqueles com os quais se mantm vnculos dbeis que se tem a possibilidade de movimentos em crculos distintos e mais amplos e, dessa forma, conseguirmos informaes diferenciadas melhores oportunidades de emprego. Portanto a fora dos laos fracos residiria justamente na sua capacidade de romper com o crculo imediato estabelecendo pontes com os dessemelhantes.
47

Os atores sociais no se comportam ou decidem suas aes como tomos fora do contexto social. Da mesma forma que no aderem passivamente a um roteiro escrito por eles pela interseo particular de categorias sociais que eles ocupam. Seus objetivos e propsitos de ao so, ao invs disso, inseridos num sistema de relaes sociais concretas e dinmicas. Traduo livre do autor.
48

Da capacidade dos atores para estabelecer diferentes relaes fora de seu grupo de pertencimento. Traduo livre do autor.

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transposio dos laos forjados em redes primrias como a famlia ou o grupo tnico - e o estabelecimento de pontes ou laos transversais entre grupos (NARAYAN, 1999). Se por um lado os laos intra-comunitrios (fortes) so necessrios para dar a famlias e comunidades um sentido de identidade e propsito em comum, por outro, so os laos fracos, extra-comunitrios que permitem o estabelecimento de pontes entre grupos. Na mesma direo aponta Mingione (1993), ao dizer que o comportamento individual, racional, competitivo, deve ser compreendido dentro de certos contextos scio-organizativos que balizam essas aes. Assim,
[...] ser imposible comprender por completo los complexos sistemas organizativos de las sociedades contemporneas, em las que el individualismo competitivo, si bien existe, est sometido a um control muy diversificado de los diversos complejos de sociabilidad (sociality mixes), y en las que las referencias asociativas a los grupos de interes y a los aparatos burocraticos institucionales se entrelazan con la accin de diversos tipos de redes de reciprocidad. (MINGIONE:1993, p.17, grifo nosso).

Note-se que o que se tem aqui um esforo empreendido em direo a uma via alternativa de entendimento da ao racional, que seja capaz de enfatizar a fora das relaes sociais, da confiana mtua, do estabelecimento de expectativas e do reforo das normais sociais. E justamente nessa lacuna que o conceito de capital social se insere (BOIX e POSNER, 1998). nessa mesma direo que entende-se a busca por explicaes interdisciplinares, mais holsticas, para problemas como desenvolvimento, reduo da pobreza e diferenas regionais. A importncia de fatores menos ortodoxos (como os bens materiais e financeiros em sentido estrito) passa ento a ser mais intensamente valorizadas (HART, 2001). Uma renovada importncia passa a ser dada dimenso cultural (KLIKSBERG, 1999; HARRISON e HUNTINGTON, 2002) e aos aspectos intangveis que envolvem a noo de desenvolvimento (DALLABRIDA, 2006), incluindo-se a as normas, os sistemas de participao e engajamento cvicos capturados na idia de capital social. Por outro lado, a emergncia do conceito de capital social est ligada ao prprio momento histrico a partir da nova configurao poltica no nvel internacional nos anos 90, com a crise do mundo socialista e o processo de

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democratizao ocorrido na Amrica Latina. Tais fatos deixaram mostra realidades polticas diferentes dos modelos de poliarquia vigentes na Europa Ocidental e nos Estados Unidos, suscitando diagnsticos de que a adoo de modelos institucionais polirquicos teria sido insuficiente em face da precria tradio democrtica daquelas sociedades, da o esforo intelectual de ver na cultura e nos valores, os motivos do xito ou fracasso de tais experincias. nesse contexto que o conceito de capital social entra no debate do Banco Mundial (BEBBINGTON, SCOTT, OLSON e WOLCOCK, 2004), passando a figurar como uma prescrio dessa agncia financiadora, mediante o forte apoio iniciativas visando a construo do capital social como forma de reduo da pobreza (GROOTAERT e BASTELAER, 2002; GROOTAERT et ali, 2004). Dessa forma, a noo de capital social ocupa o centro de um acalorado debate poltico que, obviamente, lhe gerou crticas agudas no s enquanto conceito em si mas tambm ao cunho conservador de tais prescries. De forma geral, os golpes desferidos acusaram esses programas de estarem imersos nos pressupostos das polticas de liberao e flexibilizao do Estado, correspondendo, na prtica, ao corolrio dos cortes de custos e disciplina fiscal dos anos 90. Tratar-se-ia portanto de um conjunto de prticas comprometidas com a conservao do status quo neoliberal (MAYER e RANKIN, 2002; MOHAN e MOHAN, 2002; BOISIER, 1999). Clair Mercer (2003), por exemplo, demonstrou que na Tanznia a nfase na formao de parcerias entre a sociedade civil e os organismos internacionais (como o FMI) para a boa governana (good governance) serviram para legitimar os ajustes continuados impostos por esses organismos: os atores envolvidos situavamse numa relao de poder assimtrica, o que faz com que o que se entendia por boa governana acabasse sendo na verdade a induo/imposio de um certo tipo de poltica dentro dos marcos da reforma neoliberal. Em suma, enquanto alguns consideram que o capital social o elo perdido do desenvolvimento, outros como Hart (2001, p. 653), expressam vises bem mais cticas j que para ele: [...] while the concept is (I hope) destined to

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collapse under the weight of its owm floppiness, its lease of life is far from over49. Mais adiante o mesmo autor arremata que, em sua opinio, a margem de manobra aberta pela noo de capital social extremamente pequena (2001, p. 654). Na mesma direo e de uma forma mais cida, para dizer o mnimo, Fine (2002) estampa no ttulo de um artigo na prestigiada revista Antipode: They F**K you up those social capitalists50. Defende-se aqui uma postura que incorpora outros tons ao debate, j que no meio dessa peleja intelectual (se que assim pode-se chamar), h que se levar em conta um pano de fundo histrico e social no qual as sociedades contemporneas esto imersas, a saber, o avano nas relaes de mercado, o excesso de individualismo e a eroso da confiana nas relaes sociais em mltiplas esferas (BARON, FIELD e SCHLLER, 2000, p. 13-14). Talvez se esteja diante da ponta de um iceberg representado pela eroso dos padres de sociabilidade que cimentam as sociedades. Para o historiador Eric Hobsbawm, pelos padres dos pais e avs, das geraes atuais, assististe-se ao avano da barbrie, tanto pela ruptura do sistema de regras e comportamentos pelos quais as sociedades regulam suas relaes quanto pela reverso do projeto do Iluminismo do sculo XVIII, este entendido como:
[...] um sistema universal de tais regras e padres de comportamento moral, incorporado nas instituies de Estados dedicados ao progresso racional da humanidade: vida, liberdade e Busca da Felicidade [sic], Igualdade [sic] e Fraternidade [sic]. Ambos significados esto em marcha agora e reforam mutuamente os efeitos negativos sobre nossas vidas (HOBSBAWM, 1995, p. 16).

levando-se isso em conta que se defende aqui a idia de que no se pode fazer uso do recurso de jogar fora a criana com a gua suja do banho. Em outras palavras, reconhecendo-se os desafios tericos, metodolgicos e tambm polticos do uso do conceito (e qual conceito no envolto em tais desafios?), pode-se fazer o uso do mesmo ressaltando a importncia da cooperao e da confiana entre as pessoas, e entre estas e suas instituies bem como a nfase na responsabilidade dos governantes e governados nas tarefas do bem pblico (DARAJO, 2003). Em

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Enquanto o conceito est (eu espero) fadado a entrar em colapso sob o peso de suas prprias fraquezas, seu tempo de vida est longe do fim. Traduo livre do autor. 50 Aqueles social-capitalistas sacaneiam voc. Traduo livre do autor

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suma, talvez a visibilidade do conceito de capital social esteja na sua capacidade de reforar a importncia dos laos que conectam os indivduos, as normas e regras de reciprocidade bem como os sistemas de participao cvica dentro desse contexto contemporneo apontado. Alm disso, o conceito de capital social parece ter contribuies importantes a dar posto que, conforme estudo de Putnam, este tipo de capital capaz de estimular o desenvolvimento econmico baseado nas regras de reciprocidade, na participao e cidadania ativas e numa intensa institucionalizao dos interesses coletivos (AMIN, 2000) Por outro lado, las regiones menos favorecidas se enfrentan a una tarea ingente, aunque no impossible, a la reconstruir el capital social local, daado por dcadas de dificuldades econmicas, dependencia estatal, dominio de la lite, etc.51 (AMIN, 2000, p. 61). Assim sendo, o conceito de capital social pode ser utilizado na direo de uma teoria e prtica que contribuam no exerccio da democracia e da justia social (BAQUERO, 2006). Seria possvel se pensar numa sociedade democrtica e mais justa sem a presena de cidados ativos e predispostos a cooperar no bem comum?

4.2. Autores Seminais: Bourdieu, Coleman e Putnam De antemo, h que se fazer uma distino entre o conceito de capital social em si e a idia embutida no mesmo. Em outras palavras, embora se devesse reconhecer a origem moderna do conceito nos anos 1980 do sculo XX, a importncia dos laos de reciprocidade e do papel das redes sociais como fator de coeso e de bem-estar social est na origem do prprio pensamento sociolgico52.

51

As regies menos favorecidas enfentam uma tarefa grandiosa, ainda que no impossvel, de reconstituir o capital social local, danificado por dcadas de dificuldades econmicas, dependncia estatal, domnio da elite, etc. . Traduo livre do autor.
52

Basta pensar-se, a ttulo de ilustrao, na importncia dada por mile Durkheim aos laos e coeso sociais em seu estudo sobre o suicdio, ou a forma com que Alexis de Tocqueville celebrou a capacidade da sociedade americana em criar laos e associaes com vistas realizao do bem comum.

83

Estudada com outros rtulos no passado, pode-se dizer que se trata de uma preocupao que no nova (PORTES, 1998)53. Tome-se como exemplo Jane Jacobs: embora no trate explicitamente da problemtica do capital social (referindose ao mesmo de forma muito vaga numa pequena passagem de seu livro), j em 1961 empreende uma defesa apaixonada da importncia dos olhos para rua como fator de manuteno da segurana das cidades, do contato interpessoal e das redes de confiana no mbito da vizinhana como forma de se resolver problemas comuns. Contudo foi nos anos 80 do sculo XX, com Pierre Bourdieu e James Coleman, que definies mais sistemticas entraram em cena. Para Bourdieu, capital social :
[...] o conjunto de recursos reais ou potenciais que esto ligados posse de uma rede durvel de relaes mais ou menos institucionalizadas de interconhecimento e de interreconhecimento ou, em outros termos, vinculao a um grupo, como conjunto de agentes que no somente so dotados de propriedades comuns [...] mas tambm unidos por ligaes permanentes e teis (BOURDIEU, 1998, p. 67).

Nesse

sentido,

participao

do

indivduo

em

certas

redes

de

relacionamentos lhe permitiria o acesso a certos recursos econmicos bem como o aumento do seu capital cultural por meio dos contatos interpessoais ou mesmo por meio da afiliao a instituies capazes de conferir credenciais que so valorizadas socialmente. A despeito de sua importncia, este trabalho de Bourdieu no encontrou a merecida ateno no mundo anglo-saxo (PORTES, 1998). A discusso do seu trabalho nos EUA se deu a partir do artigo de Coleman no American Journal of Sociology em 1988 no qual demonstrou a importncia do capital social na criao do capital humano tomando como alvo principal de anlise a evaso escolar. Para Coleman:

53

Para uma anlise mais detalhada das origens do uso do conceito de capital social veja Woolcock (1998); Forni, Siles e Barreiro (2004); Boix e Posner (1998) e Portes (1998).

84

Social capital is defined by its function. It is not a single entity but a variety of different entities, with two elements in common: they all consist of some aspect of social structures and they facilitate certain actions of actors whether persons or corporate actors within the structure. 54 (COLEMAN: 1988, p.98).

Como se percebe, o conceito de capital social utilizado como uma ferramenta intelectual numa abordagem da ao social. Para corroborar tal abordagem, Coleman utiliza-se, dentre outros exemplos, do caso dos comerciantes de diamantes de Nova York. Por tratar-se de negociaes feitas dentro de uma comunidade judaica fechada, um comerciante poderia entregar a outro, sacolas com pedras preciosas para anlise detalhada, pedra por pedra, em casa, no tempo livre. Sem o estabelecimento de nenhuma garantia formal, haveria a confiana mtua de que nenhuma pedra seria substituda por outra de qualidade inferir (ou mesmo roubada). No caso, o reforo dos laos intra-comunitrios daria a garantia necessria contra comportamentos desonestos que, conseqentemente, arruinariam a eficincia do sistema. O fechamento do grupo tanto garantiria a observncia s normas quanto a certeza das sanes que inibiriam comportamentos oportunistas. Note-se que tanto para Bourdieu quanto para Coleman o capital social um recurso para indivduos inscritos nas relaes sociais, ou seja, um ativo que lhes permite a criao de redes de relaes sociais com o objetivo de alcanar determinados objetivos. Contudo, ao contrrio de Bourdieu, para Coleman:
[...] o capital social no pertence exclusivamente elite nem tem o papel de gerar ou perpetuar as desigualdades de uma sociedade. Para este, o capital social um bem pblico [...] que pode trazer importantes ganhos para as comunidades pobres e marginalizadas. Em sua viso otimista de capital social, este seria responsvel pela criao de um conjunto de normas e sanses que trabalharo para que os indivduos cooperem em benefcio mtuo. (FRAGA e LEMOS, 2006).

Embora esta dimenso micro-social ainda esteja presente, a partir dos anos 1990 as abordagens mudam o foco do capital social, passando a associ-lo a nveis de cidadania ativa de regies e mesmo de pases no pressuposto de que

54

Capital social definido por sua funo. No uma nica entidade, mas uma variedade delas, com dois elementos em comum: todos consistem em alguns aspectos das estruturas sociais e facilitam certas aes dos atores sociais sejam eles indivduos ou corporaes - no interior das estruturas. Traduo livre do autor.

85

sociedades marcadas por altos estoques de capital social na forma de engajamento cvico e sistemas de participao influenciam positivamente a performance governamental e o prprio nvel de desenvolvimento econmico-social. nesse contexto que se insere o trabalho de Robert Putnam. A partir de um extensivo estudo de mais de duas dcadas sobre o processo de descentralizao administrativa na Itlia, suas idias suscitaram um acalorado debate sobre o papel da histria, da cultura e do engajamento cvico de um povo no processo de desenvolvimento de diferentes regies e pases. Robert Putnam viu no estabelecimento de governos regionais na Itlia no incio dos anos 1970 e a conseqente necessidade de criao de novas instituies a partir do nada uma valiosa oportunidade para se proceder ao estudo dessa experincia. Com uma durao de quase 25 anos, seu trabalho comparou o desempenho institucional das diversas regies da Itlia buscando a explicao para as diferenas no bom governo nas tradies institucionais e cvicas sintetizadas na idia de capital social. Com esse trabalho Putnam demonstrou que a descentralizao poltica promovida na Itlia e o fortalecimento do poder local no foram capazes de dissipar as diferenas de desenvolvimento entre o norte e o sul daquele pas. O norte, mais desenvolvido, soubera aproveitar-se melhor das vantagens da descentralizao, enquanto o sul conseguiria melhorias, mas no no mesmo ritmo das do norte nem, muito menos, na velocidade necessria para corrigir as desigualdades entre as duas regies (DARAJO, 2003, p.13). Putnam utiliza-se, ento, do conceito de capital social para explicar o porqu de tal fato. Diferentemente do capital convencional, o capital social se auto reproduz, constituindo-se naqueles recursos morais que aumentam com o uso e, ao mesmo tempo, se esgotam caso no sejam utilizados. Se a desconfiana mtua constitui um crculo vicioso que prejudica a todos, o capital social - consubstanciado nesses recursos morais estimula a confiana mtua que gera mais confiana num crculo virtuoso imprescindvel a qualquer sociedade. A confiana social (que condio bsica do capital social estimulador da cooperao espontnea entre os indivduos) pode advir de duas fontes conexas: as

86

regras de reciprocidade e os sistemas de participao cvica. Putnam demonstra que as regras sociais so incutidas tanto por meio de condicionamento e de socializao quanto por meio de sanes. Embora essas regras sociais possam no ter fora legal, as externalidades das aes individuais (ou seja, as conseqncias negativas e positivas das aes dos indivduos para outrem), acabam criando regras sociais que constrangem a todos. A mais importante das regras sociais, na linha de raciocnio do autor, a regra de reciprocidade. Tanto a reciprocidade especfica que diz respeito a trocas simultneas de igual valor (como no exemplo de colegas de trabalho que trocam dias de folga), quanto reciprocidade generalizada ou difusa que uma relao de troca que envolve desequilbrio e equilbrio, a exemplo da amizade. O autor de Comunidade e Democracia demonstra que essa regra de reciprocidade generalizada um componente essencial do capital social, na medida em que se estabelecem expectativas mtuas entre os indivduos conciliando altrusmo a curto prazo e interesse prprio a longo prazo. Assim, [...] A reciprocidade feita de uma srie de atos que isoladamente so altrusticos no curto prazo [...] mas que tomados em conjunto normalmente beneficiam a todos os participantes. Outra forma essencial de capital social o sistema de participao cvica (intercmbios interpessoais horizontais como sociedades orfenicas, cooperativas, partidos de massa etc.), que tem a capacidade de reforar os ciclos virtuosos acima analisados e de promover um modelo culturalmente definido para futuras realizaes comunitrias. Diferentemente do norte italiano, regies menos cvicas ao sul baseiam-se no sistema de intercmbio vertical como a mfia e a Igreja Catlica, mostrando-se incapazes de sustentar a confiana e a cooperao sociais. Oportunismo e clientelismo marcam as relaes nessas regies e constituem, segundo Putnam, a causa do menor desenvolvimento econmico-social em relao Itlia Setentrional. Acentuando a idia de que o contexto social e a histria condicionam profundamente o desempenho das instituies, o autor em questo prioriza a participao cvica, o vigor da sociedade civil, as relaes horizontais como

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elementos fundamentais para a criao de capital social e para o funcionamento de um sistema democrtico. Como se v, a preocupao ltima de Putnam a anlise do bom governo. Em suas palavras:
Segundo os tericos da democracia, de John Stuart Mill a Robert Dahl, a principal caracterstica de uma democracia a constante sensibilidade do governo em relao s preferncias de seus cidados. A democracia concede aos cidados o direito de recorrer ao seu governo na esperana de alcanar algum objetivo particular ou social; alm disso, requer uma concorrncia leal entre as diferentes verses do interesse pblico. Todavia o bom governo mais do que um frum para grupos concorrentes ou uma caixa de ressonncia para reclamaes; na verdade, ele ,manda fazer as coisas. Um bom governo democrtico no s considera as demandas de seus cidados (ou seja, sensvel), mas tambm age com eficcia em relao a tais demandas (ou seja, eficaz). (PUTNAM, 1996, p. 77).

A conexo entre capital social, performance governamental e vida pblica retomada por Putnam num artigo no Journal of Democracy, em 1995, e aprofundado em livro em 200055. Tomando por base indicadores como comparecimento s eleies nacionais, participao em reunies pblicas, associaes de pais e mestres e comunitrias, voluntariado, etc, o autor se surpreende com dados que considera evidncias do declnio do engajamento cvico na sociedade americana. Em suas palavras, In sum, after expanding steadily throughout most of this century, many major civic organizations have experienced a sudden, substantial, and nearly simultaneous decline in membership over the last decade or two56 (PUTNAM, 1995, p. 70). Segundo o autor, embora se pudesse argumentar que as formas tradicionais de engajamento cvico estariam sendo substitudas por outras como organizaes ambientais e grupos feministas, do ponto de vista da conectividade social estas so qualitativamente diferentes das formas tradicionais j que for de vast majority of

55

PUTNAM, R. (2000). Bowling Alone. Civic Disengagement in Amrica. New York, Simon and Schuster.

56

Em suma, aps constante expanso ao longo da maior parte desse sculo, nas ltimas duas dcadas muitas das maiores organizaes cvicas tem experimentado, quase simultaneamente, um declnio repentino e substancial no nmero de membros. Traduo livre do autor.

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their members, the only act of membership consists in writing a check for due or perhaps occasionally reading a newsletter. 57 (PUTNAM, 1995, p. 71). Como causas para a eroso do capital social Putnam destaca: a) a entrada da mulher no mercado de trabalho e a conseqente reduo do tempo e energia destinados construo do capital social; b) a mobilidade da populao, o que implica menor estabilidade residencial (e menor engajamento cvico) pela dificuldade que isso representa no estabelecimento de razes pelos indivduos; c) outras transformaes demogrficas: pressupe que casais casados de classe mdia so socialmente mais envolvidos que outros e que, diante da realidade de reduo nas taxas de casamento e no nmero de filhos e do aumento no nmero de divrcios, seriam fatores explicativos da queda no engajamento cvico. Da mesma forma que as transformaes na economia americana com crescente substituio das empresas de base local por grandes firmas multinacionais ou mesmo em funo da compra eletrnica de produtos may perhaps have undermined the material and even physical basis for civic engagement
58

, d) transformaes tecnolgicas do lazer:

segundo Putnam haveria razes para acreditar que as transformaes tecnolgicas estariam privatizando ou individualizando o uso do tempo de lazer e, dessa forma, impedindo muitas oportunidades para a formao de capital social ( televiso reputado papel proeminente nesse contexto). Tais pressupostos defendidos por Putnam no seu Bowling Alone criticado por Rich (1999) e Boggs (2001). De forma geral, segundo estes autores, o declnio nas formas de associao estudadas por Putnam no necessariamente significam um declnio no engajamento cvico, mas sim uma mudana no prprio perfil tanto da sociedade americana quanto das formas de participao. A diversificao do tecido social e suas clivagens tnicas, de gnero, idade e estilos de vida, o aumento do nvel de educao da populao, a mudana nos gostos e a secularizao da sociedade fazem com que certas organizaes sejam incapazes de acompanhar essas transformaes e se vejam fadadas ao declnio.
57

Para a imensa maioria dos seus membros, o nico ato enquanto tal consiste em assinar um cheque ou talvez ocasionalmente ler um informativo. Traduo livre do autor.
58

pode, talvez, ter minado as bases materiais e mesmo fsicas para o engajamento cvico. Traduo livre do autor.

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3.3 Os tipos de Capital Social consagrados pela literatura Woolcok e Narayan (2000) e Woolcock (1998) estabelecem um tipologia do capital social considerada aqui bastante til, posto que possibilita desagregar intelectualmente os tipos de laos estabelecidos entre indivduos, grupos e, numa escala mais ampla e que interessa aqui mais de perto neste trabalho, entre estes e o aparelho de Estado. Estes autores fazem uma distino entre o capital social do tipo cola (bond) concernente aos laos fortes intracomunitrios, o do tipo ponte (bridge), relacionado aos laos fracos extra-comunitrios. Alm destes, haveria o capital social do tipo ligao (linking), que se refere s relaes (ascendentes e descendentes) entre indivduos e grupos com o aparelho de estado 59. O quadro a seguir presta-se a sumarizar tais distines:

59

Bebendo na matriz terica de Mark Granovetter (1973), o professor Nan Lin (2001) acentua a questo dos laos fortes e fracos utilizando-se de outra terminologia: interaes de homofilia e heterofilia (homofhilous and heterophilous interactios). A hiptese da homofilia baseia-se na idia de que as interaes tendem a se dar entre indivduos com recursos similares, ou seja, entre pessoas que ocupam posies semelhantes na estrutura social (o que inclui riqueza, reputao, poder, estilo de vida). J as interaes de heterofilia, ao contrrio, se do entre atores de recursos desiguais sendo, portanto, menos usuais e mais custosas.

90

QUADRO 09 OS TIPOS DE CAPITAL SOCIAL Envolve os vnculos entre agentes de mesma posio. So os grupos homogneos, voltados para dentro, nos quais as identidades dos membros so reforadas. Essa super-cola-sociolgica cria um BONDING SOCIAL CAPITAL ambiente de lealdade e reciprocidade entre membros, sendo til, especialmente, para a resoluo de problemas de ao coletiva e para o apoio mtuo intra-grupo. Essa forma refere-se aos laos fracos entre agentes de grupos sociais distintos. So as relaes sociais mais distantes que trespassam as fronteiras sociais, nos quais as virtudes cvicas se BRIDGING SOCIAL CAPITAL mostram mesmo entre pessoas com distintas situaes demogrficas, tnicas ou ocupacionais. Trata-se de um leo lubrificante social. As informaes sobre o comportamento de outros agentes e oportunidades disponveis fluem atravs do capital social do tipo bridging. Quando o capital social do tipo bridging abundante, tem-se uma sociedade fluida e integrada, na qual, por exemplo, a despeito das diferenas sociais, pobres e ricos confiam uns nos outros e compartilham informaes. Refere-se s ligaes verticais entre os pobres e pessoas em postos de deciso em organizaes formais. Comunidades onde abunda LINKING SOCIAL CAPITAL esse tipo de capital tem governos permeveis s demandas oriundas dos estratos inferiores da pirmide social. Fonte: Monastrio: 2000, apud Castilhos: 2002.

Os anos 1990 assistiram a uma proliferao de trabalhos com a temtica do capital social (HIGGINS, 2005), e de uma forma ou de outra, os trabalhos de Putnam continuaram e continuam a exercer influncia nessas abordagens. Contudo, a popularidade do conceito se traduziu na sua aplicao em contextos e eventos to diferenciados que Portes, j em 1998, chamava ateno para a perda do poder explicativo do conceito.

91

Tal diversidade se reflete nas diferentes formas de capital social que podem ser encontradas na literatura. Harris e Renzio (1997, apud BEBBINGTON e PERRAULT, 1999) destacam: i) conexes familiares e de parentesco; ii) redes sociais ou associaes ligadas a grupos ou organizaes; iii) ligaes inter-setoriais ou redes de redes que ligam organizaes do estado, mercado e sociedade civil em torno da resoluo de problemas; iv) capital poltico, normas e relacionamentos informais que ligam a sociedade civil e o estado e que determinam nveis de controle social sobre o mesmo; v) estrutura institucional e poltica de regulao da vida pblica e vi) normas e valores sociais que influenciam o funcionamento social. O Quadro 09 apresentado a seguir, presta-se a tentar organizar o uso do conceito de capital social na sua relao com o desenvolvimento econmico.

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QUADRO 10 QUATRO PERPSPECTIVAS DE CAPITAL SOCIAL E DESENVOLVIMENTO ECONMICO

60

PERSPECTIVA
COMUNITRIA

ABORDAGEM Capital social (CS) corresponde s organizaes no Ign nvel local como associaes, clubes e grupos cvicos. visto como sendo inerentemente positivo e propiciador de melhorias na comunidade Reconhece a importncia das relaes entre indivduos num dado grupo, mas acentua o papel daqueles laos estabelecidos entre grupos de diferentes naturezas. O CS concebido como uma faca de dois gumes, ou seja, tanto pode ser um elemento facilitador quanto impeditivo para o avano econmico. Acentua a importncia do CS do tipo Bridging, ou seja, os laos extracomunitrios necessrios para a resoluo de problemas. CS como uma varivel dependente do ambiente poltico, legal e institucional. A capacidade dos grupos sociais de agirem depende crucialmente da qualidade das formas institucionais sob as quais residem. Tambm acentua que a performance do estado e de firmas depende de sua prpria coerncia, credibilidade e competncia internas, bem como de sua accountability externa por parte da sociedade civil nfase no CS do tipo bridging, ou seja, nas pontes estabelecidas entre atores sociais de diferentes coloraes e entre estes e o aparelho de estado, especialmente com seu corpo burocrtico. A sinergia baseada em complementaridade e insero (embeddedness). Refere-se natureza e extenso dos laos que conectam cidados e servidores pblicos

LIMITAO

ATORES PRINCIPAIS

PRESCRIES POLTICAS Smal is beautiful. Reconhecimento dos ativos sociais dos pobres. Descentralizao, criao de zonas de empresas, estabelecimento de pontes entre as divises sociais

REDES

Ignora o dark side do CS comunitrio. Tambm Grupos pode ser fonte de discriminao, opresso, comunitrios, corrupo e clientelismo. setor voluntrio. Dificuldade de incorporar o Estado e sua Empresrios, capacidade tanto para moldar quanto para ser grupos de moldado por comunidades locais. Subestima o negcios papel que estas podem ter na performance institucional e o enorme potencial positivo das relaes Estado-sociedade

INSTITUCIONAL

Se sua fora est na abordagem poltica no nvel Setor pblico Transparncia, macro, sua fraqueza residia na anlise no nvel e privado. accountability. micro. Ou seja, ao se basear em evidncias estatsticas mais amplas, perde a riqueza dos estudos de caso individuais.

SINERGIA

Ao enfatizar a necessidade de sinergia, possui uma tendncia a subestimar os interesses de classe dentro do prprio estado, alm do poder diferenciado dos atores sociais envolvidos.61

Grupos comunitrios, sociedade civil, firmas e estados.

Co-produo, complementaridad e, participao, ligaes scaling up, organizaes locais.

60 61

O presente quadro foi elaborado a partir de Woolcock & Narayan (2000). Em menor escala Fernandes (2002) tambm foi utilizado. Woolcok e Narayan (2000) defendem esta viso da Sinergia e, talvez at por isso, no apontam limitaes a essa perspectiva. O que no nos impede de faz-lo.

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3. 4 Alguns problemas tericos A partir de toda literatura utilizada sobre capital social, se discutir nesse subitem alguns problemas tericos suscitados a partir dos trabalhos envolvendo a temtica. Especificamente, os problemas: da escala geogrfica; do determinismo histrico; das implicaes sociais caso no se leve em conta o dark side do capital social e, por fim, as dificuldades metodolgicas na determinao e mensurao dos indicadores de capital social.

A questo da escala no contexto da discusso sobre o capital social (ou a importncia da escala local como objeto de anlise) A escala torna-se um problema - ou questo para a geografia a partir do momento em que ela foi afastada de seu tradicional vis cartogrfico para ter tomada como um recurso epistemolgico que permite dar visibilidade ao real (CASTRO, 1995)62. nesse sentido que a escala geogrfica torna-se um recurso utilizado para a apreenso ou conhecimento da realidade, das relaes de poder no espao, num contexto histrico e geogrfico dado (JONES, 1998), tornando-se um artifcio analtico que d visibilidade ao real (CASTRO, 1995) na medida em que possibilita a construo de modelos espaciais capazes de dar sentido ao recorte que se quer estudar. Portanto, ao referir-se a mudanas de escalas geogrficas estamos dizendo que ocorre mesmo uma mudana do fenmeno que se pretende estudar e no to somente do tamanho do fenmeno (BOUDON: 1991). A discusso a respeito do capital social encerra em si um problema de nvel de anlise que acaba sendo tambm um problema de mudana de escala com as

62

O pressuposto bsico do mecanismo da escala em cartografia o de que esta constitui uma medida de proporo entre o que est sendo representado de forma grfica e o tamanho real do dado observado ou, conforme Almeida e Passini (1994, p.15) uma representao codificada de um determinado espao real . Nesse sentido especfico, o uso do mapa traduz-se num esforo do gegrafo de operacionalizar seu trabalho com o espao, via representao da realidade capturada na imagem do papel. Ainda que essa dimenso da escala no seja, de forma alguma, desprovida de sentido e aplicao, seu uso no atende completamente s necessidades da anlise dos fenmenos por parte da geografia. Esse raciocnio da escala enquanto medida de proporo da reduo acaba por aprisionar a idia de escala ao restringi-la a uma problemtica puramente matemtica. A escala enquanto questo, ou seja, enquanto problema requer que se amplie o entendimento da escala para alm de uma medida de proporo da representao grfica do territrio, ganhando novos contornos para expressar a representao dos diferentes modos de percepo e de concepo do real (CASTRO, 1995 p.118).

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implicaes da advindas. Diferentemente do estudo de Coleman e, de certa forma, tambm de Bourdieu, que centraram a anlise do capital social no nvel microssocial e na escala local, tomando-o como um recurso individual disponvel nas estruturas das relaes sociais, no trabalho de Putnam muda-se a escala de anlise, ao relacionar capital social performance governamental e, ao fim e ao cabo, s diferenas no desenvolvimento regional italiano. Em outras palavras:
Putnam makes the shift of scales too simply: while the concept may indeed have much to tell us about regional patterns of state-civil society-market intersections, the shift of scale introduces additional levels of variation and complexity. These in turn require more nuanced uses of the concept, and more nuanced forms of institutional and social analysis than Putnam provides. 63 (BEBBINGTON e PERREAULT, 1999).

Dessa forma, os gegrafos poderiam contribuir para o entendimento de como as formas de relacionamento entre Estado, sociedade civil e atores de mercado influenciam no desenvolvimento e no acesso a recursos (sejam eles econmicos ou polticos). Para se compreender a construo do capital social necessrio o entendimento das interaes de diferentes atores da sociedade civil e do estado em diferentes escalas geogrficas (BEBBINGTON e PERREAULT, 1999; FYFE e MILLIGAN, 2003; RADCLIFFE, 2004). dentro de uma determinada moldura institucional com regras, agenda e recursos que a correlao de foras entre os atores polticos se dar (JUDD,1998). Se colocar-se este pressuposto numa linha de raciocnio que privilegia a participao democrtica e cvica um dos elementos do capital social- entender-se- que h uma dimenso geogrfica do poder local j que as caractersticas dos lugares tm papel importante em determinar a capacidade e inclinao dos cidados para a governana. Como j foi visto, em seu estudo sobre a Itlia, Putnam (1996) estabelece uma relao causal direta entre um norte cvico e um sul no cvico: no primeiro caso a presena de um elevado estoque de capital social no seio da sociedade permitiu a existncia de governos mais eficientes e um maior grau de
63

Putnam torna a mudana de escala simples demais: enquanto o conceito pode realmente ter muito a nos dizer a respeito dos padres regionais de interaes entre estado, sociedade civil e mercado, a mudana de escala introduz nveis adicionais de variao e complexidade. Estes, por sua vez, requerem usos do conceito e das formas de anlise institucional e social com mais nuances do que aquelas fornecidas por Putnam . Traduo livre do autor.

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desenvolvimento econmico e modernidade, no segundo caso, ou seja, no sul, tais condies estavam ausentes. Ao contrrio da noo subjacente a esse trabalho de Putnam de que o capital social flui da sociedade para o estado, vrios trabalhos acentuam o seu papel nas diversas escalas como elemento importantssimo na criao de capital social por meio de suas polticas pblicas. Inversamente, o xito de tais polticas est diretamente ligado a essa capacidade de mobilizao e/ou de criao do capital social.

O Determinismo Histrico e a subestimao do papel do Estado por meio de suas Polticas Pblicas. Uma questo que chama a ateno logo de incio o vis do determinismo histrico no qual Putnam acaba resvalando ao estabelecer uma relao causal direta entre a performance governamental de um norte cvico e um sul no cvico nas suas respectivas razes histricas. O problema, como apontado por Tarrow (1996), que Putnam especifica e operacionaliza cultura poltica por meio de tradies polticas passadas, enquanto os indicadores de democracia, por seu turno, so fixados no presente, ao mesmo temo que no especifica quais regras de inferncia o guiaram para estabelecer as origens cvicas ou no cvicas das regies italianas.
Why not look to the regions sixteenth-century collapse at the hands of more robust European monarchies; at its nineteenthcentury conquest of the South; at its 1919-21 generation of fascism; or at its 1980 corruption-fed economic growth? None of these phenomena were exactly civic; by what rules of evidence are they less relevant in explaining the northern regions civic superiority over the south than the period 800 years ago when republican governments briefly appeared in (some of ) its cities.64 (TARROW, 1996, p.393).

64

Por que no olhar para o colapso regional do sculo XVII sob o domnio de monarquias europias mais robustas; para sua conquista do sul no sculo XIX; para a gerao do fascismo de 1919-21; ou para o crescimento econmico alimentado pela corrupo nos anos 1980? Nenhuns desses fenmenos so exatamente cvicos; por quais regras de evidncia so menos relevantes em explicar a superioridade cvica das regies do norte sobre o sul do que o perodo de 800 anos atrs quando governos republicanos apareceram brevemente em (algumas) de suas cidades. Traduo livre do autor.

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Se o desempenho das instituies profundamente influenciado por seu contexto social e histrico, como afirma Putnam, o que esperar daqueles pases ou regies caracterizados como no cvicas ou de baixo capital social? Poder-se-ia pensar, como conseqncia desse raciocnio, que mesmo no caso de governos desejosos por tornarem-se cvicos, o determinismo histrico-cultural j os teria condenado (FERNANDES, 2002, p.387). Putnam parte do pressuposto de que o capital social flui da sociedade civil para o Estado (FYFE e MILLIGAN, 2003). Tal abordagem centrada na sociedade (society-centred) negligencia as formas pelas quais o capital social pode ser criado ou destrudo por foras e instituies estruturais como o prprio Estado (MOHAN e MOHAN, 2002; TARROW, 1996; MALONEY, SMITH e STORKER, 2000) 65. O fato que, ao no se explorar adequadamente esse papel do Estado na criao de capital social, deixa-se de perceber que o mesmo, por meio de suas polticas pblicas, tem uma importante funo na criao de capital social, ao mesmo tempo que a existncia de capital social no seio das comunidades um importante fator para o xito dessas mesmas polticas e para o melhor desempenho das instituies (CUSAK,1999; DURSTON,1999; WOOLCOK e NARAYAN,1999; CASTILHOS,2002; BOSCHI,1999). Renn (2003), por seu turno, inverte a ordem proposta por Putnam, j que para o primeiro os condicionantes da participao em associaes da sociedade civil devem ser buscados no arcabouo institucional e no sistema de abertura e garantias oferecidas por instituies formais criados pelo prprio Estado. So estes que na sua viso condicionam muito mais do que a existncia do capital social o ativismo da sociedade civil.

65

Como concluso do seu estudo sobre uma poltica pblica brasileira, o PRONAF (Programa nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar) Castilhos (2002) assevera que:[...] quando aes governamentais pretendem promover o desenvolvimento, o Estado deve, necessariamente, ser mais proativo. Ao assim proceder, as aes promovidas pelo Estado podem organizar-se com explcita inteno de induzir a formao do capital social (e, consequentemente, tambm do desenvolvimento), definindo desenho estratgicos e formatos operacionais, em seu conjunto de polticas que assumam tal inteno, especialmente nos territrios mais marginalizados, social e economicamente. (p. 165).

97

Os aportes de Evans (1996a e 1996b), Ostrom (1996) e Fox (1996) capturados na idia de sinergia estado-sociedade marcaram uma posio que procurava conciliar tanto a importncia do capital social quanto o papel do Estado na promoo de mecanismos de desenvolvimento. So estudos que acentuam a importncia das normas de cooperao e redes de engajamento cvico que conectam cidados a agncias governamentais na realizao de certos objetivos 66. Judith Tendler (1998), nessa linha, demonstrou a importncia do setor pblico com seu corpo burocrtico na implementao e no xito das polticas emanadas do Estado: ao analisar quatro programas de governo no Cear, constatou que a dedicao dos funcionrios e a ativa presena do Estado, criaram aquilo que chamou de bom governo nos trpicos, uma histria de eficincia tanto do ponto de vista dos resultados esperados (como a reduo da mortalidade infantil com o programa na rea de sade), quanto na transparncia governamental resumido na idia de accountability67. A anlise da evoluo dos escritos de Putnam nos faz repensar essa crtica sobre a subestimao do papel do Estado em sua teoria. O livro por ele organizado, em 2002, Democracy in flux, contendo uma coletnea de artigos analisando a evoluo do capital social em sociedades avanadas coloca em pauta de forma muito firme esse ponto. Segundo ele, as evidncias demonstram que o welfare state, longe de erodir o capital social por meio de suas polticas, funciona como um importante elemento de sustentao e encorajamento da solidariedade, tanto simblica quanto prtica. Dois exemplos parecem ser elucidativos nesse ponto: no caso ingls, Hall (2002, p. 55) demonstra que governments can have a substancial impact on levels of social capital. The policies of successive governments in the spheres of educational and social service delivery seen to have been central to

66

Interessante dizer que tais premissas se baseiam em lies de experincias histricas concretas de crescimento dos pases da sia como Japo e Coria do Sul nos quais o estado e seu corpo burocrtico junto do capital social presente nas sociedades tiveram um importante papel no sucesso econmico dessas naes. Segundo Evans (1996a), cidados engajados so fonte de disciplina e informao para agncias pblicas bem como para funcionrios pblicos diretamente envolvidos nos projetos.
67

O que chamamos de accountability definido de forma muito clara numa nota do tradutor do texto de Claus Offe (2001, p.121): Trata-se de uma caracterstica do sistema poltico que implica transparncia dos atos dos governantes e capacidade de sano destes pelos governados, que tm os instrumentos para acompanhar o comportamento dos primeiros e responsabiliz-los pelos seus atos.

98

sustaining levels of social capital in Britain

68

. Rothstein (2002, p. 288) considera

que a experincia social democrata sueca um estudo de caso frutfero justamente pela combinao, de seus altos nveis de gastos pblicos em seu ambicioso programa de welfare state e a sade de sua sociedade civil. Qualquer anlise que despreze, minimize ou mesmo prescinda de um importante ator como o Estado ser, no mnimo, incompleta. Isso se aplica sobejamente problemtica da democracia e dimenso territorial da cidadania e da garantia por parte do estado dos direitos civis, polticos e sociais. Assim, [...] esta complexidade da natureza territorial e social do Estado-nao, a sua constitucionalidade, a sua capacidade de ao sobre a organizao do seu territrio e sobre o cotidiano dos seus habitantes, que a geografia deve revelar e explicar (CASTRO, 2005, p. 119).

O lado perverso do capital social Ao reforar os laos e conexes entre os indivduos por meio do conceito de capital social, no se pode olvidar a relao de hostilidade, preconceito e violncia que pode ocorrer entre aqueles que so considerados semelhantes contra os diferentes. Margaret Levi (1996) acusou Putnam de ter uma viso romntica a respeito de comunidade69, j que esta tanto pode ser fonte de confiana entre aqueles que se conhecem mutuamente quanto de desconfiana para com os estranhos. Para usar-se uma terminologia de Norbert Elias (2000), o que se evidencia uma relao instvel entre os estabelecidos e os outsiders, na qual a presena de forte capital social dentro do grupo pode funcionar como combustvel

68

os governos podem ter um impacto substancial nos nveis de capital social. As polticas de sucessivos governos nas reas de educao e assistncia social parecem ter sido centrais para sustentar os nveis de capital social na Gr Bretanha. Traduo livre do autor.
69

J se comentou o caso da Nigria, mas nesse ponto merece fazer-se um adendo. Embora no esteja tratando diretamente do tema em tela Michael Watts (2004) oferece uma importante anlise do sentido que comunidade pode tomar num pas como a Nigria. Nesse pas, formas fragmentadas e violentas de identidades comunitrias foram forjadas imersas num Estado corrupto e dependente do petrleo. Nesse caso, o ideal comunitrio afasta-se em muito da viso liberal de indivduo, justia e cidadania a que comumente associada.

99

para hostilizaes e preconceitos contra o diferente, o outro, aquele que no faz parte do meu grupo. Nas palavras de Mohan e Mohan (2002):
[...] it is said that Putnam emphasizes the beneficial features of ocial capital while ignoring its down side. [] Criminal gangs or organized crime, such as the Mafia, involve the salient characteristics of the Putnam conceptual triad (networks, norms and sanctions) but these are both internal to the group in question and have undeniably negative effects. There can also be circumstances in with rival groups in society may exhibit high levels of social capital within groups but low social capital between them []. It could be argued that the stronger the social capital within the group, the greater the hostility to outsiders.70 (MOHAN & MOHAN: 2002, p.195):

Mesmo do ponto de vista interno ao grupo, a forte presena de capital social pode figurar como fator de opresso para indivduos em funo dos custos morais e financeiros que as conexes no interior de certas comunidades impem (WOOLCOCK e NARAYAN, 1999). Tomemos, a ttulo de exemplo, pesquisas que demonstram a hostilizao sofrida por adolescentes negros que, por levarem a srio as atividades escolares, foram acusados por seus pares de tentarem ser brancos (FLETCHER, 1998, apud NARAYAN, 1999. Em suma, a presena de redes comunitrias fechadas como guetos, gangues, grupos tnicos e de crime organizado reforam a discriminao tnica e de gnero e a manuteno do status quo de pobreza e diferenciao social e no necessariamente proporcionam o

desenvolvimento econmico e social como muitas vezes pressuposto (WOOLCOK e NARAYAN, 1999). Por isso diversos autores referirem-se ao dark side do capital social (PORTES, 1998; DUSRTON,1999; KLIKSBERG, 1999; LEVI,1996; PATULNY, 2004; FUKUYAMA, 2002), ou seja, s conseqncias negativas que o capital social pode ter para o tecido social como um todo, dependendo do caso. Justia seja feita aqui. Muitas das crticas especficas a Putnam nesse ponto (vale a pena citar novamente o que diz Mohan e Mohan (2002, p. 195) [...] it is said
70

dizem que Putnam enfatiza as caractersticas benficas do capital social enquanto ignora as negativas. Gangues ou crime organizado, como a mfia, envolvem importantes caractersticas da trade conceitual de Putnam (redes, normas e sanes), mas estas so tanto internas ao grupo em questo quanto tm efeitos negativos inegveis. Pode haver ainda circunstncias nas quais grupos rivais na sociedade podem exibir altos nveis de capital social no interior do grupo mas baixos nveis entre eles. Poderia se argumentar que quanto mais forte o capital social dentro do grupo, maior a hostilidade em relao aos de fora. Traduo livre do autor.

100

that Putnam emphasizes the beneficial features of social capital while ignoring its down side[...]), carecem de melhor fundamentao j que por diversas vezes em escritos subseqentes ao Comunidade e Democracia o autor procurou dar algumas repostas a essa questo. No seu Bowling Alone h toda uma parte especfica para isso e em seu livro Democracies in Flux de 2002, faz a ressalva de que:
If there is one enduring lesson from the early social capital debates, it is that we cannot assume that social capital is everywhere and always a good thing. [...] we most take care to consider [...] that virtuous forms can have unintended consequences that are not socially desirable.71 (PUTNAM: 2002, p. 8-9).

As dificuldades no estabelecimento de indicadores de capital social e na sua mensurao. O conceito de capital social, diferentemente de outras formas de capital como o financeiro ou mesmo o humano, fluido e intangvel. Da a dificuldade em se criar medidas de mensurao robustas o bastante para atributos que, em grande parte, so relacionais ou mesmo psicolgicas como, por exemplo, naqueles estudos que se dedicam a medir o grau de felicidade ou o sentido de pertencimento a um lugar (NARAYAN e CASSIDY, 2001). Alex Inkeles (2000) considera que, embora o conceito hoje faa parte da pauta das discusses sobre desenvolvimento nacional, suas formas de mensurao ainda esperam um tratamento mais sistemtico. Alm disso, h o fato de que transformar aspectos subjetivos como confiana - por exemplo a porcentagem daqueles que concordam que se pode confiar nas pessoas em indicadores numricos, abre a possibilidade para distoro e manipulao desses dados72. numa direo parecida que mira Reis (2003) ao chamar a ateno para as limitaes e armadilhas metodolgicas que questionrios do tipo survey - segundo ele com perguntas diretas, talvez excessivamente simples

71

Se h uma lio dos debates iniciais sobre capital social que persiste que ns no podemos pressupor que o capital social , sempre e em toda parte, algo bom. Devemos tomar cuidado para considerar que as formas virtuosas podem ter conseqncias socialmente indesejveis. Traduo livre do autor.
72

Como, alis, pode ocorrer com todo tipo de dado coletado.

101

utilizados em comparaes internacionais, podem gerar em funo da prpria

impreciso com que o termo confiana revestido. Outro indicador extremamente utilizado para se medir o capital social o grau de associao. O pressuposto subjacente a esse indicador de que [...] associational involvement is relevant because it shapes political behavior and attitudes, it contributes to the development of citizens civic skills and democratic values, and it indicates the existence of certain stocks of social capital73 (ULZURRUN: 2002, p. 499). Francis Fukuyama (2002), por seu turno, sugere que:
Em vez de medir o capital social como um valor positivo, pode ser mais fcil medir a ausncia de capital social usando medidas tradicionais de disfuno social, como taxas de criminalidade, dissoluo familiar, consumo de drogas, litgio, suicdio, evaso fiscal e coisas do gnero. A suposio de que se o capital social reflete a existncia de normas cooperativas, o desvio social reflete ipso facto a falta de capital social (FUKUYAMA, 2002, p.160).

Embora essa questo da mensurao do capital social seja bastante controvertida, os estudos com essa temtica tendem a proceder a um estabelecimento de indicadores de capital social, de acordo com os objetivos da pesquisa e da prpria definio de capital social adotada e da, ento, proceder anlise. Monastrio (2003), por exemplo, adota uma conceituao bastante elstica de capital social normas e redes que facilitam a ao coletiva para assim proceder anlise de certos indicadores com vistas mensurao do capital social no Rio Grande do Sul. A partir da, correlaciona a maior ou menor presena de capital social nas regies gachas s teses de Putnam (1996) de que as dotaes regionais de capital social so resultados de processos ocorridos no passado remoto e que estas condicionam a qualidade da administrao pblica.

73

o envolvimento em associaes relevante porque molda o comportamento e as atitudes polticas, contribui para o desenvolvimento de habilidades cvicas e valores democrticos nos cidados e indica a existncia de certos estoques de capital social. Traduo livre do autor.

102

3.5 Capital social e accountability Por accountability entende-se aqui [...] the ability to ensure that public officials are answerable for their behavior forced to justify and inform the citizenry about their decisions and possible eventually be sanctioned for them
74

(PERUZZOTI E

SMULOVITZ, 2006, p. 5). Representa, pois uma forma de se vencer aquele gap fundamental entre representantes polticos e cidados por meio de mecanismos institucionais que garantam que tal separao no resulte em governos no transparentes ou ineficientes ou, no limite, tirnicos. A ampliao quantitativa dos pases ditos democrticos a partir dos anos 1990 no foi acompanhada por um aprofundamento/aprimoramento qualitativo das mesmas. Para Peruzzotti e Smulovitz (2006), avaliaes sombrias tm sido feitas a partir da observao das experincias democrticas latino-americanas. So, segundo esses autores, diagnsticos baseados na denncia de ausncia de mecanismos efetivos de checks and balances, a existncia de corrupo em diversos nveis e a persistncia da desigualdade social. Em resumo, podemos dizer que a forma democrtica de regime um pr-requisito indispensvel, mas evidentemente no uma garantia automtica das qualidades que foram associadas a elas pelos protagonistas da transio para a democracia (Offe, 2001, p. 123). Tal quadro traz para a ordem do dia a importncia de mecanismos de controle ou accountability e mais especificamente o necessrio envolvimento dos cidados na transformao desse quadro. O enfrentamento dessa questo exige a construo poltica pelos cidados, por meio de suas associaes cvicas, de um novo desenho institucional que seja capaz de dar conta do enorme desafio de fazer a democracia funcionar. Nossas democracias so representativas, o que significa dizer que os atos dos governos no so executados diretamente pelos cidados, mas atravs de representantes eleitos segundo princpios de igualdade e iseno (LIJPHART: 1989). Contudo, a vitria nas urnas no s no permite o exerccio sem limites do poder por parte de quem governa como ainda o no respeito a certas garantias constitucionais pode significar a destituio dos governantes. Numa situao menos
74

A habilidade em garantir que funcionrios pblicos sejam responsveis por seus comportamentos forados a justificar e informar aos cidados a respeito das decises e a possibilidade de, eventualmente, serem sancionados por eles. Traduo livre do autor.

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extrema, um mau governo ter sofrido um controle quando ao final do mandato lhe for retirado o poder de que havia sido revestido. Essa tradio na ordem poltica ataca a idia de soberania que escapa totalmente ao controle daqueles sobre os quais ela se exerce. So, pois, necessrios ordem democrtica determinados freios e contrapesos que controlem o poder e permitam o exerccio de um governo no tirnico, tanto no que se refere ao nvel mais amplo do controle jurdico sobre a administrao pblica e o controle do executivo por um parlamento, quanto no que concerne ao respeito s liberdades e garantias individuais (BOURDON e BOURRICAUD,1993; DAHL,1989). Em suma, embora a democracia seja um regime de representao, a participao democrtica deve garantir no s que todos os indivduos votem e sejam votados e que o voto de cada um tenha o mesmo valor e peso na escolha dos representantes, mas tambm que haja a participao nos interregnos eleitorais bem como o controle dos governantes pelos governados. justamente nesse ponto do raciocnio que se defende, enquanto hiptese preliminar, que a idia de capital social, em consonncia com a de accountability figura como importante instrumento analtico e instrumental na abordagem daqueles mecanismos pelos quais as sociedades podem alcanar o bom governo: justo, transparente e democrtico. Segundo Offe (2001):
A sintonia fina (entre estado, mercado e comunidade) conduzida no interior da sociedade civil, amplamente referido na cincia social contempornea como uma fonte de energia que faz a democracia funcionar. Pelo termo capital social queremos denominar o conjunto de disposies cognitivas e morais dos cidados que os leva a estender a confiana a outros cidados annimos (assim como s autoridades polticas que, em ltima instncia, so investidas pelos cidados do poder poltico), prtica da arte da associao, e a estarem atentos aos problemas e s questes pblicas. [...] Instituies de governo justas e transparentes, devem contribuir para a formao e a acumulao de capital social no interior da sociedade civil. (OFFE, 2001, p.144).

O que se pretende, portanto, ao se estabelecer esse parmetro para a anlise das polticas selecionadas, sondar se h formas efetivas de os cidados estarem informados do andamento dos mesmos, cobrarem dos funcionrios e do 104

poder pblico justeza nos critrios de alocao e lisura nos gastos e demandarem polticas e aes especficas.

Concluso do captulo O conceito de capital social veio interpor-se entre aquelas abordagens subsocializadas da economia, calcadas no comportamento racional individualista e as supersocializadas da sociologia, nas quais os indivduos so tomados como que aprisionados por estruturas sociais que constrangem suas aes. Alternativamente, o conceito de capital social inscreve-se numa vertente que compreende as aes dos indivduos inscritas dentro de um contexto de redes e laos sociais que possibilitam e constrangem seus comportamentos ao mesmo tempo em que, a despeito da existncia do comportamento individualista, tambm so marcados por expectativas positivas em relao aos outros e pela predisposio cooperao. Argumentou-se nesse captulo que h um contexto atual de eroso da confiana nas relaes sociais, de avano das relaes de mercado e do recuo dos padres de civilidade. Dessa forma, ao acentuar a importncia dos laos sociais, da fora das associaes e de outras formas de engajamento nos assuntos pblicos e na preocupao com o bem comum, o conceito de capital social tem uma contribuio a dar no s no entendimento da performance governamental stricto sensu, mas tambm questo da necessidade hodierna de aprofundamento da democracia. Percorreu-se nesse captulo, a trajetria intelectual do conceito, pautanda nos trs autores considerados seminais ao debate demonstrando-se as diferenas mais marcantes entre eles. Para Bourdieu, o capital social um ativo individual inscrito nas relaes sociais que permitem a esse indivduo auferir ganhos materiais e simblicos. Para Coleman o capital social consiste em certos aspectos da estrutura social que facilitam as aes dos atores, sejam eles instituies ou indivduos. H portanto, entre esses autores, o ponto em comum de que o capital social um ativo (portanto uma forma de capital) inscrito nas relaes sociais, capaz de possibilitar a consecuo de determinados objetivos. Para Bourdieu, no entanto, o capital social 105

atributo de uma elite que possibilita a perpetuao das desigualdades de uma dada sociedade. Putnam por seu turno concebe o capital social como sendo um atributo da coletividade. Para ele, sociedades marcadas por elevados estoques de capital social na forma de engajamento e formas de participao cvica seriam capazes de gerar governos mais democrticos e eficientes e maior desenvolvimento econmico. Da literatura recente sobre o tema poder-se-ia agrupar o capital social sob trs formas: o capital social do tipo ligao (bonding) no qual os laos horizontais dentro do grupo funcionariam como uma cola social que permitiria a resoluo de problemas comuns; o capital social do tipo ponte (bridging) no qual grupos sociais distintos no interior da sociedade, a despeito das diferentes clivagens sociais, tnicas e religiosas, conseguem estabelecer ligaes que so vantajosas para todo o tecido social e o capital social do tipo ligao (linking), onde, por seu turno, os laos verticais estabelecidos entre as comunidades e os representantes pblicos, como os servidores, permitem a existncia de governos porosos s demandas sociais. Esses trs tipos de capital, tomados de forma isolada ou hbrida, so utilizados como forma de interpretao do desenvolvimento econmico. Viu-se, tambm, nesse captulo alguns problemas tericos da utilizao do conceito de capital social, a saber: da escala geogrfica; do determinismo histrico; das implicaes sociais caso no se leve em conta as formas negativas de capital social e, por fim, das dificuldades metodolgicas na determinao e mensurao dos seus indicadores. Destacou-se, tambm, que o funcionamento da democracia pressupe a participao dos cidados para alm dos perodos eleitorais, bem como o controle dos governantes pelos governados por meio de mecanismos institucionais e sociais visando transparncia e prestao de constas das administraes pblicas. Portanto, a arte da associao, a ateno aos problemas pblicos, o engajamento dos cidados em formas de controle, monitoramento e presso como o caso dos conselhos so elementos do capital social que do suporte accountability. Esse um pressuposto fundamental quando da anlise das experincias de programas

106

como o da rea de Sade e o Oramento que sero a analisados nos dois captulos que seguem.

107

CAPTULO 4

O PROGRAMA SADE DA FAMLIA COMO UMA POLTICA PBLICA NA ESCALA LOCAL

Introduo

O PSF configura um desenho institucional que inaugura um processo de implementao de polticas pblicas de alta complexidade, pois so duas dimenses de uma mesma realidade geogrfica que se superpem: a da malha estruturada de servios de sade dimensionada por parmetros populacionais, sociais e epidemiolgicos, e outra, constituda pelas demais estruturas institucionais municipais e pelas prticas culturais e polticas do municpio. Da derivam tenses permanentes entre a lgica do sistema (tcnica e operacional) e a lgica municipal (institucional, cultural, poltica). (VIANA, 2000, p. 131, apud MARQUES, 2003, p. 59)

Nesse momento do trabalho proceder-se- anlise de um programa na rea de sade existente no municpio de Quissam. Antes, ser traado um quadro mais amplo da formao do Sistema nico de Sade (SUS) no contexto do processo de democratizao ocorrido no Brasil nos anos 80/90 e da crescente participao dos municpios como implementadores e fornecedores de servios aos cidados e, portanto, como uma pea chave da prpria reforma sanitria e de expanso do sistema. Discutir-se-, ainda, o papel do Programa Sade da Famlia (PSF) como uma estratgia prioritria da chamada Ateno Bsica, demonstrando seus princpios norteadores em consonncia com aqueles do prprio SUS:

universalizao, descentralizao, participao, integralidade e territorializao. nfase especial ser dada ao papel dos Conselhos de Sade como instrumentos de participao e de accountability. Recaem sobre os mesmos dispositivos legais que lhes garantem participao na formulao, implementao e 108

monitoramento das polticas pblicas, inclusive tendo poder sobre aspectos econmico-financeiros. Atenta-se para os problemas e os diagnsticos negativos da atuao dessas instncias de participao, o que no capaz de obscurecer o seu papel como espao institucionalizado de participao e de formao de capital social. Sem pretender proceder a uma narrativa histrica desde os primrdios da colonizao at a atualidade, o captulo centra-se no processo de emancipao para demonstrar as transformaes que ocorreram a partir de ento na sua relao com os royalties. Esse foco importante principalmente quando se leva em conta que o petrleo, em grande parte, embalou as iniciativas de emancipao (NETO e AJARA, 2004). Depois dessa parte ento, caracteriza-se o municpio do ponto de vista do seu perfil econmico, demogrfico e oramentrio como uma forma de compreender as condies materiais concretas nas quais o PSF se deu. Aps esse ponto, o captulo debruar-se- ainda sobre o modelo do PSF implantado em Quissam, demonstrando-se a estrutura fsica, administrativa e de pessoal, os gastos com o setor e a estrutura do conselho. De antemo h que se justificar que, embora haja uma diretriz federal para o programa, a realidade econmica e scio-cultural de cada municpio, as caractersticas do pessoal envolvido no programa e o grau de envolvimento da populao so fatores que diferenciam a realizao do programa em cada municpio. A ltima parte do captulo intitulada De volta teoria do capital social com os olhos voltados para Quissam, procede-se a um dilogo entre a teoria do capital social e a experincia do PSF estudada, procurando-se estabelecer algumas correlao e lies a partir dessa experincia.

4.1 - A constituio do Sistema nico de Sade (SUS) O processo de abertura democrtica e a tendncia descentralizao e fortalecimento das unidades locais da Federao os municpios se deu paralelamente formao de um sistema de sade fortemente centralizado no governo federal (ARRETCHE, 2004). Embora os municpios fossem paulatinamente 109

assumindo a funo de provedores dos servios nessa importante rea da poltica social, isso se deu sob a gide de um governo central que direcionou os investimentos, repassou verbas condicionadas ao cumprimento de certos

parmetros, estabeleceu normas por meio de legislao, enfim, um governo central que organizou os servios e estabeleceu diretrizes a serem executadas pelos nveis subnacionais. A experincia brasileira, no sendo o nico exemplo no mundo ocidental, como ressalta Arretche (2002), vem demonstrar que as tendncias descentralizadoras da Constituio de 1988 caminharam pari passo s diretrizes polticas emanadas do Ministrio da Sade e de suas Secretarias 75. Longe de se configurar numa idiossincrasia, o estabelecimento desse modelo respondeu (e responde): - s garantias de direitos sociais bsicos em carter universal, garantidos pela Letra da Lei; - capacidade de enforcement (a garantia da observncia s leis) do governo federal, seja por meio da legislao, da aplicao de sanes ou da transferncia de recursos; - ao carter extremamente sensvel da questo, como o caso da sade, e os pssimos indicadores que persistentemente assolam o pas (apesar das melhorias recentes); - necessidade de fazer valer esse direito em todo o territrio nacional objetivando sanar uma grave dvida social que se manifesta de forma espacial, por exemplo, atravs das diferenas no acesso das populaes aos servios de sade, no s no caso daquelas espalhadas pelos rinces do pas, mas como tambm daqueles das grandes e pauperizadas regies metropolitanas;

75

No caso do federalismo americano, no qual as unidades que compem a federao tm elevada autonomia, quando comparadas ao caso brasileiro, torna extremamente difcil uma poltica genuinamente nacional, especialmente no caso de polticas de bem-estar social. Portanto, partindo-se do princpio de que o Estado que define as responsabilidades dos atores, as regras sob as quais so governados, suas agendas e recursos, se estas escalas estiverem ausentes, os agentes polticos encontraro dificuldade e at impossibilidade para a ao. O exemplo americano demonstra que, neste caso, se perde uma escala nacional de implementao de uma poltica pblica, no caso a de sade.

110

- aos interesses do prprio poder local em absorver o provimento de servios numa rea to nevrlgica da poltica social para, dessa forma, ampliar seu raio de ao poltica. A constituio do SUS, portanto veio modificar um modelo anterior herdado do perodo militar que, segundo Silva (2003), foi marcado por: i) forte centralizao na esfera federal de governo e, dentro dela, no antigo Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS); ii) forte fragmentao organizacional do sistema de sade com dificuldade de concatenao de aes entre as secretarias de sade dos diversos nveis (federal, estadual e municipal), o prprio INAMPS e os hospitais privados, associaes filantrpicas, autarquias, hospitais universitrios e outros; iii) ausncia de mecanismos de controle pblico e social no que se refere definio do financiamento, prioridades na alocao e distribuio geogrfica dos servios e da qualidade do tipo de servio prestado aos usurios; iv) forte concentrao do atendimento (e portanto dos recursos) nas

unidades hospitalares e/ou ambulatoriais como reflexo de uma viso de poltica pautada na promoo e preveno da doena, ao invs da nfase na promoo de medidas primrias preventivas. dentro desse contexto que Marta Arretche (2000) adjetivou o modelo vigente no Brasil at o final dos anos 80 como sendo centralizado, dual e seletivo. Isso porque de um lado, havia um sistema de sade pblica de natureza preventiva e pautada por princpios no contributivos (como por exemplo, vacinao e vigilncia sanitria), por outro, havia o sistema do seguro-sade de cunho no universal baseado no INAMPS. A autora acentua que sob forte centralizao do Ministrio da Sade, ambas as redes - de sade pblica e de assistncia mdica operavam de modo inteiramente independente. nesse sentido que Coelho (2002) qualifica esse modelo como sendo mdico assistencial privatista: mdico assistencial porque baseado num modelo de medicina curativa, individual, assistencialista e especializado (em detrimento das aes voltadas para a sade pblica de carter preventivo e de interesse coletivo). privatista porque baseada na lucratividade do sistema, com clara diviso entre, de um lado, a sade pblica, no rentvel sob responsabilidade do estado e, de outro, o setor privado nacional, seja o nacional atravs da prestao 111

de servios, seja o privado internacional por meio do fornecimento de insumos. Tal face privatista do sistema de sade torna-se visvel quando pensa-se que:
Tambm o fortalecimento da medicina curativa diz respeito progressiva consolidao de um modelo de sade no qual o setor privado desempenhava as funes de prestador direto de servios. Neste modelo, o setor pblico financiava e credenciava o setor privado para que este executasse os servios. Embora rgos e unidades de sade pblica tambm prestassem servios, este era dominantemente prestado pelo setor privado conveniado, quer consideremos o volume de procedimentos ou os valores pagos pelos servios prestados. Nos anos 80, o setor privado chegava a responder por 70% da oferta de servios e atos mdicos no pas. (ARRETCHE, 2000, p.199).

Tal estado de coisas se consubstanciou num modelo marcado pela insatisfao, tanto dos profissionais quanto dos usurios, com a baixa qualidade dos servios, especialmente com aqueles destinados s populaes mais pobres, a baixa resolutividade76 e eficincia do sistema e as dificuldades de ampliao pela elevao crescentes dos custos de financiamento (COELHO, 2002; SILVA, 2003). A reforma nesse sistema se inscreve num quadro de convergncia de interesses entre governos e mdicos oriundos desse movimento. Dentro do prprio corpo de governo buscavam-se formas mais eficientes de uso dos recursos pblicos na rea de sade, o que ia exatamente ao encontro do movimento na sua crtica ao modelo curativo-hospitalar77. Tais diferenas de abordagem podem ser visualizadas de uma forma melhor por meio do Quadro 10 abaixo:

76

A resolutividade definida como sendo a capacidade de resoluo das necessidades do usurio-cidado. Refere-se, portanto capacidade de tratamento efetivo ou, dependendo do caso, o encaminhamento para aquele profissional que esteja apto a faz-lo.
77

No final dos anos 80, 78% do gasto federal com sade destinavam-se medicina curativa e apenas 22% preventiva (ARRETCHE, 2000, p. 199).

112

QUADRO 11 DOIS MODELOS DE MEDICINA Modelo Tradicional Curativo Concentra a ateno na doena Modelo Preventivo Social D prioridade promoo e proteo da sade Pressupe o predomnio quase total do medico Desenvolve aes verticalizadas desconhecedoras das particularidades locais Reconhece o papel da famlia como responsvel pela defesa da sade Humaniza as aes da sade pblica vinculando a populao local diretamente aos profissionais Atua principalmente sobre as demandas espontneas Enfatiza a especialidade mdica no tratamento do corpo humano Ignora a interferncia socioeconmica, cultural e psicolgica do processo de doena/sade. Fragmentao das aes Estabelece parcerias e aes inter-setoriais que extrapolam a capacidade do setor de sade em resolv-las. Fragmentao dos servios de sade pblica Um sistema de informao limitado a dados epidemiolgicos sem qualquer contextualizao social Hierarquizao dos servios para firmar o sistema de referencia e contra-referncia Desenvolve um sistema de informao que capta os problemas e permite o desencadeamento de aes programadas e preventivas. Mapeia o territrio, antecipando as doenas oriundas das condies sociais Identifica as populaes de risco e programa os servios ofertados a estes grupos Atua de maneira interdisciplinar e grupal

Fonte: Ab-El-Haj (1999, p. 71).

Alm desses elementos relacionados eficincia e eficcia do sistema, no se pode aqui olvidar o contexto poltico no qual se deu a constituio do SUS. Ou seja, remete-se aqui ao processo de abertura democrtica com o florescimento de movimentos sociais de contestao ao regime militar. Dentre esses movimentos, um

113

dos mais atuantes, desde os anos 70, foi justamente o movimento na rea de sade, especialmente o chamado movimento sanitarista, na sua defesa pela

redemocratizao da vida poltica e pela consolidao de um sistema de sade pblico e universal que fosse capaz de garantir o acesso integral da populao de baixa renda sade (ABDU-EL-HAJ, 1999) As bandeiras defendidas pelo movimento sanitarista vo paulatinamente encontrando espao na arena poltica. Isso em funo da prpria presena do movimento sanitrio dentro do aparato de governo e do conjunto das instituies de sade bem como devido aos espaos abertos por esse grupo por meio de discusses, de publicaes em instancias acadmicas como a da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (SBPC) e dos sindicatos profissionais (COELHO, 2002; ABDU-EL-HAJ, 1999). O coroamento do movimento se d com a VIII Conferncia Nacional de Sade em Braslia, em 1987, momento no qual o movimento sanitarista alcana certa capilaridade em funo do entusiasmo com que os secretrios estaduais ali reunidos abraaram os ideais reformistas. No sem motivo Viana e Poz (2005) considerarem que o modelo de reforma do sistema de sade inscrito na Constituio de 1988 78 do tipo big bang (em oposio ao modelo incremental79) em funo das profundas modificaes do seu modo de operao. Segundo as autoras, trs caractersticas definem o novo modelo: 1) a criao de um sistema nacional de sade; 2) a proposta de descentralizao (o gestor do sistema ser o executivo municipal); e 3) a criao de novas formas de gesto, que incluem a participao de todos os atores envolvidos com a poltica (prestadores de servios, trabalhadores, gestores e usurios) 80.

78

Constituio Federal, Seo II Da sade. Art. 196, 197, 198, 199 e 200 (BRASIL, 1990c).

79

As reformas do tipo big bang so as que introduzem modificaes expressivas e significativas no funcionamento do sistema de sade, de forma rpida (em curto espao de tempo) e pontual. As reformas incrementais, ao contrrio, se baseiam em pequenos ajustes sucessivos (VIANA e POZ, 2005, p. 226).
80

Segundo Coelho (2002, p. 23), antes da criao do SUS, em 1990, houve a criao do SUDS (Sistema Unificado e Descentralizado de Sade) em 1987 que por sua vez aprofundou a poltica da AIS (Aes Integradas de Sade) de 1983.

114

Portanto, universalizao, descentralizao e participao so o trip organizacional mas tambm filosfico que define o novo sistema. Por universalismo entende-se aqui a abrangncia e cobertura do sistema de sade a todo brasileiro, independentemente de qualquer condio social, de forma gratuita. A descentralizao a prpria municipalizao do sistema com a absoro crescente da responsabilidade de prestao de servios na rea de sade, ao passo que participao refere-se organizao de formas de controle social, os Conselhos de Sade, definida em lei especifica81. Como bem sintetizaram Viana, Lima e Oliveira (2002), em sua concepo original, o SUS visou integrar:
Os subsistemas de sade pblica e assistncia previdenciria os ramos da medicina preventiva e curativa- , bem como os servios pblicos e privados, em regime de contrato ou convnio, num sistema nico nacional, de acesso universal e igualitrio, organizado de forma regionalizada e hierarquizada, sob o comando nico em cada nvel de governo, segundo as diretrizes da descentralizao administrativa e operacional, do atendimento integral sade e da participao da comunidade visando ao controle social (VIANA, LIMA e OLIVEIRA, 2002, p. 498).

A partir de 1995 o SUS passa por um processo de reforma da reforma, ou seja, o incio de um processo de reforma incremental visando modificaes no desenho e operao da poltica, cujo Programa Sade da Famlia (PSF) sua face mais acabada. sobre esse assunto que se estar tratando no prximo tpico.

4.2 - O Programa Sade da Famlia (PSF): a reforma da reforma na rea de sade. O PSF foi criado em 1994 a partir de um processo de ampliao do Programa Agentes Comunitrios de Sade (PACS), de 1991. Este programa, o PACS, influenciou sobremaneira a constituio do PSF tanto no que se refere concepo de promoo de sade baseada na famlia (e no somente no indivduo) e na medicina preventiva (e no somente curativa) como tambm na proposio de
81

A Lei N.o 8.142 de 28 de dezembro de 1990 (BRASIL, 1990) que dispe sobre a participao da comunidade na gesto do SUS e sobre as transferncias intergovernamentais especficas no pargrafo 2.o que O Conselho de Sade [...] atua na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica nacional de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, cujas decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera de governo.

115

integrao com a comunidade (VIANA e POZ, 2005; COELHO, 2002; ABU-EL-HAJ, 1999). No menos importante a concepo que o PSF herda desse programa da necessidade de integrao com a comunidade, seja atravs das aes de mbito local, seja por meio da exigncia da existncia e funcionamento dos Conselhos Municipais de Sade como um dos critrios para que o municpio pudesse participar do programa e, dessa forma, receber recursos do governo federal. O PSF a estratgia prioritria do Departamento de Ateno Bsica do Ministrio da Sade. As aes desse departamento pautam-se:
Num conjunto de aes de sade, no mbito individual e coletivo, que abrangem a promoo e a proteo da sade, a preveno de agravos, o diagnstico, o tratamento, a reabilitao e a manuteno da sade. desenvolvida por meio do exerccio de prticas gerenciais e sanitrias democrticas e participativas, sob forma de trabalho em equipe, dirigidas a populaes de territrios bem delimitados, pelas quais assume a responsabilidade sanitria, considerando a dinamicidade existente no territrio em que vivem essas populaes. Utiliza tecnologias de elevada complexidade e baixa densidade, que devem resolver os problemas de sade 82 de maior freqncia e relevncia em seu territrio .

Nesse contexto, orienta-se por uma abordagem de sade coletiva baseada na utilizao de tecnologias de elevada complexidade e baixa densidade, ou seja, em tecnologias intensivas no cuidado preventivo, sem a necessidade precpua de intervenes e exames caros e complexos. Silva (2003) considera que a baixa efetividade dos gastos em sade no Brasil nos anos 1990 se deve nfase nas aes curativas baseadas:
Na ateno hospitalar com custos crescendo de forma exponencial, no interior de uma rede de servios desarticulada e mal hierarquizada, sem mecanismos resolutivos de ordenamento tanto da oferta quanto da demanda de servios, sem priorizar os servios de promoo da sade e preveno da doena. A Sade da Famlia prope uma prtica assistencial com novas bases estruturais, as quais substituem
82

Nas palavras do prprio Ministrio da Sade por meio do seu site O Departamento de Ateno Bsica, compe um dos 5 (cinco) Departamentos da Secretaria de Ateno Sade do Ministrio da Sade. Disponvel em: http://dtr2004.saude.gov.br/dab/atencaobasica.php . Acesso em: 20 fev. 2008.

116

o modelo tradicional de assistncia direcionado cura de doenas. Desse modo, torna-se uma estratgia que prioriza aes de promoo, proteo e recuperao da sade familiar de forma integral. (SILVA, 2003, p, 74)

Alm da universalizao do atendimento e da adoo de uma prtica mdica no hospitalocntrica, o PSF prioriza aes de promoo, proteo e recuperao da sade familiar de forma integral (NUNES e BARBOSA, 2000, apud NOGUEIRA, 2003): Para tanto, pauta-se nos seguintes princpios norteadores ou diretrizes bsicas: - a integralidade: a Unidade de Sade da Famlia ocupa o primeiro nvel da ateno, por isso ser considerada a porta de entrada do usurio no sistema. a partir dela que o usurio v atendidas suas necessidades na rea de sade, seja dentro das possibilidades da Unidade ou por meio do seu encaminhamento a outros nveis de complexidade teraputica (por exemplo, o encaminhamento a um especialista). A integralidade atingida por meio de uma equipe multifuncional formada por um mdico generalista (um clnico), uma enfermeira, um auxiliar de enfermagem e entre quatro a seis agentes comunitrios, alm de uma equipe de sade bucal que conta com um dentista, um tcnico e um auxiliar de consultrio; - a territorializao: corresponde rea de abrangncia de cada Unidade da Sade da Famlia dentro da escala do municpio. Corresponde a uma tentativa no s de fazer conhecer as realidades das comunidades nas quais as equipes esto inseridas por meio do cadastramento - como tambm o estabelecimento de vnculos de compromisso e co-responsabilidade entre os profissionais do PSF e a populao (Silva, 2006 p.86). Cabe ressaltar aqui que, conforme o jargo utilizado, a populao encontra-se adscrita a um determinado territrio e a uma determinada Unidade de Sade da Famlia; - a participao: a garantia da presena da populao, por meio de suas entidades, na implementao e execuo de polticas na rea, bem como na fiscalizao dos gastos e efetividade das polticas (COELHO, 2002). Da o relevante papel desempenhado pelos Conselhos, como ser ver mais adiante.

117

Tais princpios se traduziram, em termos gerenciais, em modificaes nas modalidades de alocao de recursos e formas de remunerao das aes da sade como tambm uma modificao na forma de organizao e gerenciamento dos servios (VIANA e POZ, 2005). Essas duas modificaes trazidas na esteira do PSF se concretizaram por meio de um conjunto de leis, as Normas Operacionais Bsicas (NOBs)83, ao longo dos anos 90, que vieram a aprofundar e reorientar a implantao do SUS, definir novos objetivos estratgicos, prioridades, diretrizes [...] regular as relaes entre gestores, e, dentre outros aspectos a aplicabilidade das aes financeiras referentes ao SUS (BRAVO, 2001, p. 49, apud COELHO, 2002, p. 40). Especialmente no caso da NOB 96, considerada pelos especialistas como aquela que representou um avano no SUS, h um reforo do papel do municpio como gestor e responsvel pela sade de seus cidados, o que se consubstanciou na modificao na forma de organizao e gerenciamento dos servios com vistas descentralizao. Descentralizao essa que se d sob os auspcios do governo federal por meio das transferncias de recursos preferencialmente direto aos municpios, em substituio ao modelo anterior baseado na transferncia direta ao prestador de servio (MARQUES e MENDES, 2002 e 2003). Aliado a isso, com o PSF h uma mudana na forma de remunerao do sistema de sade, superando aquele modelo baseado exclusivamente nos procedimentos mdicos (o que na pratica significava um modelo que acabava por reforar uma prtica mdica cara, calcada na medicina curativa em detrimento da preventiva). Segundo Viana e Poz (2003):
O PSF evidenciou que determinadas atividades no podem ser remuneradas por procedimentos, adaptando-se melhor a uma remunerao do tipo per capita [...] para que os municpios desenvolvessem aes bsicas de sade, alm de recursos adicionais para aqueles que estivessem implementando o PSF (VIANA e POZ, 2003, p. 235-236).

Detenhamo-nos ento agora no papel do municpio nesse contexto.

83

So a NOB 91, NOB 93 e NOB 96 e a Portaria N.o 1.882 do Ministrio da Sade.

118

4.3 - O municpio como agente implementador de Polticas Pblicas na rea de sade. Como foi visto anteriormente, com a Constituio de 1988, o raio de ao do municpio foi ampliado em praticamente todas as suas atribuies. No se pretende retornar a esse ponto, apenas sublinhar que uma das reas s quais este ente federado passa ter forte atuao a da sade, no s pela lgica geral do SUS, mas tambm pela lgica do prprio PSF84. Desde sua criao, em 1994, assiste-se implantao crescente do PSF nos municpios brasileiros, conforme pode ser observado no Grfico 06 e no Mapa 07 abaixo: GRFICO 05 Evoluo do Nmero de Municpios com Equipes de Sade da Famlia Implantadas BRASIL - 1994 NOVEMBRO/2007

84

Vale rememorar: universalizao, efetividade/resolutividade etc.

descentralizao,

participao

social,

territorializao,

119

1999 1998

2000

2001

2003 2002

120

2005 2004

2006

NOVEMBRO/2007

Cartograma 5: Evoluo da Implantao das Equipes Sade da Famlia BRASIL - 1998 NOVEMBRO/2007. FONTE: DAB: Departamento de Ateno Bsica do Ministrio da Sade (MS) Disponvel em: http://dtr2004.saude.gov.br/dab/abnumeros.php#mapas. Acesso em: 27/02/08.

121

Dos 55 municpios onde o PSF foi inicialmente implantado, em 1994, houve um salto para 5.124 em novembro de 2007, o que significa dizer que 92,09 % dos municpios brasileiros se inserem nesse programa (s a ttulo de curiosidade, tal desempenho representa um espantoso crescimento de 9.316% no perodo, a taxas mdias de 665% ao ano!). O sucesso, pelo menos no que se refere adeso, se deveu, para alm das virtudes do programa, ao sistema de redistribuio de recursos emanados das esferas superiores para os municpios. Como dito anteriormente, a autonomia dos municpios brasileiros para estabelecer sua prpria agenda na rea social se deu a partir da forte capacidade do governo central de financiar, normatizar e coordenar as relaes intergovernamentais, via mecanismos de transferncia de recursos. justamente dentro dessa estrutura de transferncia de recursos que podemos compreender a adeso das unidades subnacionais responsabilidade de execuo das polticas pblicas (ARRETCHE, 2004; SOUZA, 2004; VIANA, LIMA e OLIVEIRA, 2002). A reduo da incerteza quanto regularidade na obteno de recursos provocou o aumento na disposio em aderir ao sistema (ARRETCHE, 2004). A partir do PSF instituiu-se um sistema de pagamentos baseado no mais exclusivamente no procedimento, mas sim numa base per capita diretamente ao municpio (MARQUES e MENDES, 2002 e 2004; VIANA e POZ, 2005). Em outras palavras, por meio do estabelecimento de um Piso de Ateno Bsica (o PAB), o municpio passa a receber pelos servios prestados com base numa remunerao per capita, alm dos recursos adicionais para aqueles que estivessem

implementando o PSF. esse tipo de incentivo que ir explicar a rpida expanso do programa. Ao direcionar os recursos e a modalidade de servio prestado (reforando a Ateno Bsica e o PSF), o MS reorienta as aes das prprias prefeituras, impingindo um determinado modelo de cima a baixo, ou seja, induzindo a adoo de programas que no foram definidos localmente. Assim,

122

Considerando-se a escassez de recursos sempre presente na rea de sade, pode-se dizer que a presena dos incentivos a partir de 1988 (estimulando os municpios a incorporar programas que lhe acrescentam receita financeira), significou o reforo do governo federal na formulao da poltica de sade, especialmente no campo da ateno bsica. Isso, em grande medida impede que os municpios planejem uma poltica mais adequada s necessidades locais. [...] Na prtica, os municpios, ao receberem recursos para a Ateno Bsica, acabam concentrando aes neste nvel de ateno (MARQUES e MENDES, 2002, p.168).

No sem razo, os mesmo autores, em obra posterior, qualificam esses recursos como sendo carimbados, ou seja, recursos com destinao pr-estabelecida. Isso na prtica, segundo eles, tornou os municpios meros executores da poltica estabelecida no mbito federal, alm de terem que arcar com uma parte importante de recursos para uma poltica que no s no foi definida localmente como tambm pode no estar de acordo com as necessidades locais (MARQUES e MENDES, 2003). Quando se analisam a destinao de responsabilidades entre os entes federados na rea de Ateno Bsica (Quadro 11), pode-se perceber claramente que na diviso das atribuies coube s esferas federal e estadual a responsabilidade pelo trabalho de concatenao, coordenao e regulao das aes no setor, alm claro de parte do financiamento por meio das transferncias. Aos municpios coube o papel precpuo de executor das aes.

123

QUADRO 12

RESPONSABILIDADES DAS ESFERAS GESTORAS EM ATENO BSICA

NVEL

ATRIBUIES

- Elaborar as diretrizes da poltica nacional de ateno bsica; - Co-financiar o sistema de ateno bsica; FEDERAL - Ordenar a formao de recursos humanos; - Propor mecanismos para a programao, controle, regulao e avaliao da ateno bsica; - Manter as bases de dados nacionais.

- Acompanhar a implantao e execuo das aes de ateno bsica em seu territrio; - Regular as relaes inter-municipais; - Coordenar a execuo das polticas de qualificao de recursos humanos em seu territrio; ESTADUAL - Co-financiar as aes de ateno bsica; - Auxiliar na execuo das estratgias de avaliao da ateno bsica em seu territrio

- Definir e implantar o modelo de ateno bsica em seu territrio; - Contratualizar o trabalho em ateno bsica; - Manter a rede de unidades bsicas de sade em Funcionamento (gesto e gerncia); MUNICIPAL - Co-financiar as aes de ateno bsica; - Alimentar os sistemas de informao; - Avaliar o desempenho das equipes de ateno bsica sob sua superviso

Fonte:

Adaptada

partir

dos

dados

do

site

do

Ministrio

da

Sade:

Disponvel

em:

http://dtr2004.saude.gov.br/dab/atencaobasica.php. Acesso em: 18 fev. 2008.

124

Em suma, no nvel local que:

Se reafirmam, ou no, decises sobre a ampliao da capacidade instalada, o aumento da oferta de servios, o modelo assistencial, a recuperao da rede de ateno sade (sucateada em quase toda sua extenso), a implementao de determinados programas sanitrios priorizados pelo governo federal, o perfil e a qualidade do atendimento prestado, a distribuio espacial desses servios, a contratao e capacitao de profissionais para o setor, etc. (MONNERAT, SENNA e SOUZA, 2002).

4.4 - Os Conselhos Municipais de Sade e seu papel como instrumentos de participao e accountability Entre 1994 e 2007 houve uma forte expanso do PSF no Brasil e, junto dele, dos conselhos municipais de sade. No entanto, tal expanso no se deu unicamente pelas caractersticas positivas intrnsecas do programa (relativas aos princpios de incluso, formulao, administrao e aprimoramento das polticas pblicas), mas tambm pela forte capacidade de enforcement do Governo Federal, via SUS (SANTOS JR, 2001). Isso porque o Ministrio fez exercer o seu papel de indutor da formao de uma estrutura de participao nos municpios brasileiros ao condicionar o repasse de verbas existncia de Conselhos de Sade, e ao dotar essas instncias de participao da prerrogativa de impedir a transferncia de recursos do governo federal para a prefeitura, no caso de haver o veto prestao de contas do municpio (CRTES, 2007; COELHO, 2007). Os conselhos de Sade tm suas balizas em duas fontes legais: a Lei 8.142 de 1990 (BRASIL, 1990a) a chamada Lei Orgnica da Sade e a Resoluo 333 de 2003 (BRASIL, 2003b) sendo esta ltima a que mais diretamente trata da forma de estruturao e funcionamento dos Conselhos de Sade. A Lei Orgnica define como instncias colegiadas a Conferncia de Sade e os Conselhos de Sade. No primeiro caso, com reunio a cada quatro anos, com a participao de vrios segmentos sociais para avaliar a situao da sade e propor as diretrizes para a formulao de polticas. J os Conselhos de Sade so espaos de carter permanente e com poder deliberativo composto por representantes do governo, 125

prestadores de servios, profissionais de sade e usurios. Segundo a Lei, o Conselho de Sade atua:
Na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, cujas decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera do governo. (grifos nossos).

Conferncias de Sade e Conselhos de Sade so instncias diferenciadas, mas complementares entre si. As Conferncias so mecanismos de garantia da participao social em fruns prprios e onde so escolhidos os membros dos Conselhos. Dessa forma, os principais atores sociais das cidades se representam nesses espaos, que abrangem um amplo leque de identidades, padres de ao coletiva e segmentos sociais (SANTOS JR, 2001 p. 206). A resoluo 333 de 2003 refora quase que literalmente os pontos centrais da Lei Orgnica da Sade e avana na questo da estruturao, funcionamento e competncias dos Conselhos de Sade. O ponto central que o Conselho de

Sade se consubstancia num espao institucional efetivo de exerccio democrtico e com poderes de deliberao, avaliao e fiscalizao da sade na escala em que opera, no caso, o municpio. Possui composio paritria entre as entidades dos usurios (50% das vagas), as entidades dos trabalhadores da sade (25% das vagas) e os representantes do governo, de prestadores de servios privados conveniados, ou sem fins lucrativos (os 25% restantes). Tal composio, na prtica, reserva aos usurios uma super-representao em relao aos demais segmentos, funcionando como uma espcie de discriminao positiva em relao aos segmentos de menor poder dentro do sistema (COELHO, 2002). A representao dos rgos de entidades, segundo a norma, ter como base a representatividade, a abrangncia e a complementaridade do conjunto de foras sociais, no mbito de atuao do conselho de sade. Dentre esses rgos, a legislao cita uma ampla gama e possibilidades: a) de associaes de portadores de patologias; b) de associaes de portadores de deficincias;

126

c) de entidades indgenas; d) de movimentos sociais e populares organizados; e) movimentos organizados de mulheres, em sade; f) de entidades de aposentados e pensionistas; g) de entidades congregadas de sindicatos, centrais sindicais, confederaes e federaes de trabalhadores urbanos e rurais; h) de entidades de defesa do consumidor; i) de organizaes de moradores. j) de entidades ambientalistas; k) de organizaes religiosas; l) de trabalhadores da rea de sade: associaes, sindicatos, federaes, confederaes e conselhos de classe; m) da comunidade cientfica; n) de entidades pblicas, de hospitais universitrios e hospitais campo de estgio, de pesquisa e desenvolvimento; o) entidades patronais; p) de entidades dos prestadores de servio de sade; q) de Governo. Quanto s suas competncias o que nos interessa mais de perto aqui que a Resoluo confere aos Conselhos de Sade a prerrogativa de controle da execuo da poltica de sade, inclusive nos seus aspectos econmicos e financeiros, alm de lhe permitir a prerrogativa de propor estratgias aos setor pblico e privado para a aplicao dessa poltica; estabelecer estratgias e procedimentos de

acompanhamento da gesto do SUS; propor critrios de definio de qualidade; 127

estabelecer diretrizes visando a garantia do acesso universal aos servios de sade, dentre outras. Em suma, se nos seus fundamentos o Conselho de Sade um rgo que tanto consultivo quanto deliberativo, no seu formato uma estrutura aberta participao de amplos segmentos sociais. Dos anos 1990 em diante pesquisadores tm se debruado sobre o PSF de forma geral e em particular sobre o potencial dos conselhos de sade no interior dessa estrutura. Ateno especial tem sido dada compreenso dos diferentes formatos e modelos de PSF implantados, acentuando-se a influncia das especificidades locais na determinao dos rumos do programa, ou seja, a compreenso de como os diferentes arranjos institucionais locais-municipais (no que se refere distribuio e alocao de recursos, aos constrangimentos referentes tradio poltica e associativa local, bem como aos resultados efetivos do programa) influenciam no prprio formato e nos resultados do programa, tentando-se tambm estabelecer comparaes entre diferentes experincias de PSF Brasil afora. Nesse sentido, ao tomar-se o Conselho como um importante espao pblico institucionalizado, h que se ter em mente o papel que desempenha no processo decisrio em diferentes escalas territoriais bem como no exame da capacidade organizativa dos movimentos sindical e popular nesse contexto (CRTES, 2007). Assumir esses pressupostos no significa, no entanto, olvidar-se dos problemas de funcionamento dos conselhos, como aqueles relativos a
Questes regulamentares que afetam os resultados das resolues adotadas. H com uma tendncia ao predomnio do segmento dos representantes do poder pblico, leia-se, secretaria de sade, na tomada de decises. Sem contar os problemas decorrentes da complexidade dos assuntos discutidos, seja os financeiros, seja os relativos ao gerenciamento da rea mdica, sobre os quais as pessoas leigas no tm conhecimento (LABRA e FIGUEIREDO, 2002, p. 541-542).

H ainda um problema relativo tendncia a burocratizao tanto do processo de participao (com a formao de espaos que podem na verdade somente cumprir o papel formal de atender legislao), quanto na dinmica de participao quando o gestor define sozinho a pauta; quando as informaes so 128

socializadas de forma seletiva e quando ocorre a imposio de uma agenda de decises limitada ao interesse do executivo (COELHO, 2002, p.156-157). Por outro lado ainda, autores como Coelho (2007) sintetizam o debate sobre o questionamento da efetividade dos conselhos referindo-se aos problemas

concernentes persistncia de uma cultura poltica autoritria aliada a uma vida associativa fraca como elementos comprometedores da ao efetiva dos conselhos. H que se citar ainda o importante componente diferenciao social, que pode funcionar como uma barreira participao em funo da carncia de recursos materiais e de educao formal de certos segmentos sociais para articular suas demandas, ao passo que os custos de participao continuam menores para aqueles que dispem de mais recursos (COELHO, 2007 p. 79). Como se v, a garantia formal da existncia dos Conselhos e de outros canais participativos no necessariamente se traduz no aumento da capacidade de tomada de decises e de direcionamento dos rumos das polticas por parte da sociedade civil. A despeito desses limites e constrangimentos, h que se ter em conta que os Conselhos fomentam um crculo virtuoso
Caracterizado pelo envolvimento dos cidados em questes de interesse geral, pela acumulao de capital social e pelo despertar de uma cultura cvica, contribuindo, em ltima instncia, para o fortalecimento da democracia. (LABRA & FIGUEIREDO, 2002, p. 537).

sob uma perspectiva dialtica, compreendendo os limites, mas tambm as possibilidades desses espaos institucionais, que o presente trabalho se baseia. Na parte que segue nos dedicaremos caracterizao do municpio alvo da pesquisa para se compreender as condies sob as quais a implantao do PSF se deu. Embora haja toda uma diretriz para o programa que emana da escala federal (SANTOS e ANDRADE, 2006), h que se ter em conta que o rebatimento do mesmo no territrio se d de maneiras diferentes, em consonncia com essas caractersticas locais.

129

4.5 - O municpio de Quissam

A emancipao poltico-administrativa Apesar do recorte temporal utilizado para caracterizar o municpio seja o perodo ps emancipao, cabe reforar, ainda que en passant, que o peso das tradies herdadas dos tempos ureos da produo de acar no sculo XIX ainda se fazem sentir no municpio. Seja pelas marcas mais visveis representadas pelo casario colonial, igrejas e senzalas espalhadas pelo municpio (os fixos, para usar expresso de Milton Santos), seja pelas marcas intangveis das relaes sociais ainda marcadas pelo domnio de uma determinada elite poltica local. Em suma:
The socio-spatial structure that appeared in the sugarcane plantation birthplace and has developed for centuries counting on subsidies and state incentives marked profoundly the hearts and minds of the local populations and produced rugosities (Santos: 1977) in the territory, which can be easily identified up to the current days85. (Lemos e Fraga, 2008, p.8).

Apesar do peso dessa herana histrica, Quissam um municpio novo. O plebiscito que coroou o processo de emancipao ocorreu em 12 de junho de 1988, e a sua homologao se deu com a Lei n. 1.419 de 4 de janeiro de 1989, quando Quissam deixou ento de ser o 4. Distrito de Maca para se tornar autnomo. Segundo estimativas utilizadas para embasar o processo de emancipao, o municpio tinha em 1985 uma populao de 10.408 habitantes, caracterizando-se, portanto por seu baixo contingente populacional tanto em termos absolutos quanto em termos relativos tendo em vista a grande rea total. Para os defensores da constituio do novo municpio, a emancipao traria consigo a acelerao do desenvolvimento e do progresso, tendo em vista a aplicao dos recursos em obras no prprio local - tanto os recursos cobrados no prprio municpio quanto as

85

A estrutura scio-espacial que surge desde o incio da produo canavieira e tem se desenvolvido por sculos contando com subsdios e incentivos do Estado marcou profundamente os coraes e mentes das populaes locais e produziu rugosidades no territrio que podem ser facilmente identificadas ainda nos dias de hoje. Traduo livre do autor.

130

transferncias governamentais a que passaria a ter direito 86. Contudo, da mesma forma que em Rio das Ostras, o petrleo desde aquele momento j era um elemento importante utilizado como justificativa para a emancipao. Segundo documento da poca:
Acompanhando o rpido processo de mudana scioeconmica que caracteriza o Brasil atual, vem Quissam progredindo continuamente, graas vrios fatores, dentre eles podendo ser citado a descoberta e explorao, pela Petrobrs, da Bacia Petrolfera de Campos. O mapa do Estado do Rio de Janeiro mostra que essa bacia estende-se ao longo de todo o litoral quissamaese87.

Enquanto Maca, antiga sede do municpio, se firmava como um cluster da economia do petrleo, o distrito de Quissam esteve margem desse processo de modernizao. Vale ressaltar que, se por um lado a economia petrolfera se consolidava na regio, mormente em Maca, por outro, a economia canavieira enfrentava uma de suas piores crises com o fim da tutela da agroindstria aucareira pelo Governo Federal (CRUZ e PINTO, 2007, p. 322) e a conseqente relativa perda de importncia do setor e a involuo econmica que se abateu sobre todo o Norte Fluminense, incluindo obviamente Quissam (PIQUET: 2002 p.6, apud CRUZ e PINTO, 2007, p.322). Tal quadro realmente se modificou a partir da emancipao, quando ento a nova municipalidade passou a receber os recursos provenientes das transferncias

intergovernamentais (como, por exemplo, a quota-parte do ICMS), mas principalmente aquelas em funo dos royalties do petrleo (RAMUZ; NATAL; MENDONA e RUA, 2000). Tal abundncia de recursos ampliou o raio de ao da municipalidade e abriu caminho para a implementao de obras e polticas pblicas de resultados positivos, como se ver um pouco mais adiante.

86

So esses os argumentos textualmente utilizados no documento Circular ao eleitor de Quissam de junho de 1985 (conf. RIO DE JANEIRO, 1989). 87 Ofcio ao Presidente da Assemblia Legislativa do Rio de Janeiro, setembro de 1985. Fonte: Documentos histricos coligidos pelo deputado Cludio Moacyr. Assemblia Legislativa do Rio de Janeiro, 1989.

131

Caracterizao do municpio de Quissam Tradicionalmente, o municpio de Quissam faz parte do Norte Fluminense, regio historicamente marcada pela explorao da cana-de-acar e, mais recentemente, pela explorao petrolfera no litoral. um municpio de grande extenso territorial e de baixa populao, o que se reflete no fato de ser a mais baixa densidade demogrfica do estado do Rio de Janeiro (RAMUZ; NATAL; MENDONA e RUA, 2000)88. At os anos 80 caracterizava-se como uma rea de expulso populacional, especialmente dos mais jovens, em funo da estagnao econmica trazida na esteira da crise da lavoura canavieira bem como da ausncia de atividades alternativas a essa atividade. Comea haver uma mudana nesse quadro de Quissam como uma rea de expulso populacional j no incio dos anos 1990 (Rua e Marafon, 2002). Segundo esses autores, quando se compara as pirmides etrias do municpio de 1980 com a de 1991, percebe-se um aumento populacional tanto na faixa acima dos 20 anos quanto da populao acima dos 70 anos, refletindo uma diminuio da emigrao dos mais jovens e um aumento da expectativa de vida. A populao atual composta majoritariamente por pessoas na faixa dos 20 aos 59 anos. Tais tendncias de aumento da expectativa de vida e do nmero de adultos reveladoras, portanto, de melhorias na qualidade de vida - podem ser observadas na tabela que segue: TABELA 01
Distribuio Percentual da Populao de Quissam por Grupos de Idade 1970-2000 Ano 1970 1980 1991 1996 2000 0 a 19 anos 57.5 51.7 42.7 40.9 39.6 20 a 59 anos 35.4 39.9 49.0 50.1 50.7 60 anos ou mais 7.1 8.3 8.3 9.0 9.7

Fonte: Rua & Marafon (2002) com base nos Censos Demogrficos do IBGE
88

20 hab./km2, contra 74 hab./Km2 da sua regio, segundo dados do TCE-2007.

132

Rua e Marafon (2002) argumentam durante dcadas houve um processo de emigrao, principalmente de jovens. Mas com a diminuio das taxas de natalidade e fecundidade, com a melhoria nas condies mdico-sanitrias e, no menos importante, com a vinda de populao adulta para morar em Quissam, o perfil da populao do municpio se alterar entre as dcadas de 1970-80 e 1990-2000, expressa num aumento da populao adulta e da expectativa de vida no municpio. Essa questo da imigrao para Quissam merece ser destacado. Embora haja necessidade de pesquisas mais aprofundadas a respeito do perfil desse novo morador, pode-se afirmar que so migraes em direo ao municpio a partir de trs situaes: a) pessoas que emigraram de Quissam em algum momento de suas vidas, especialmente na juventude, e que agora retornam fugindo da aglomerao e violncia de centros maiores como Niteri, Rio de Janeiro ou mesmo Maca (antiga sede at o final dos anos 1980), e que buscam em Quissam uma qualidade de vida maior em outra fase de suas existncias; b) pessoas que passaram a morar em Quissam e que fazem migrao pendular em funo do trabalho em Campos, mas principalmente em Maca; c) pessoas que trabalham na rea do petrleo sob o regime off shore e que fixam residncia em Quissam para os quinze dias do ms em que esto desembarcados. Do quadro de estagnao e emigrao, o municpio passa, hoje, por um processo inverso, de crescimento elevado de sua populao como resultado da emancipao e das novas necessidades de fora de trabalho criados com a modernizao a partir de 1989 (RAMUZ; NATAL; MENDONA e RUA, 2000), o que pode ser comprovado a partir da tabela a seguir. Se entre 1970 e 1980 o municpio perdeu 313 moradores, entre 1980 e 1991 a populao cresceu 8,8%. O perodo ps-emancipao, na dcada de 90, foi marcado por um crescimento populacional de 30%, seguramente um dos mais altos entre os municpios da OMPETRO e o segundo mais alto da Regio Norte Fluminense (perdendo somente para Maca que teve no perodo um crescimento de 37,88%), segundo dados apontados por Cruz e Pinto (2007). 133

TABELA 02 Populao do Municpio de Quissam: evoluo e taxas de urbanizao (19702000) Crescimento Ano 1970 1980 1991 1996 2000 Populao 9.933 9.960 10.467 12.583 13.668 Anual (%) 0.26 -0.28 0.77 3.75 2.09 ndice de urbanizao (%) 28.1 33.7 42.1 55.47 56.33

Fonte: Rua & Mafon (2002) com base nos Censos Demogrficos do IBGE (adaptado)

Grandes projetos esto em andamento no municpio, mormente os relativos ao Porto de Barra do Furado e s empresas que esto sendo atradas para a Zona Especial de Negcios do municpio, alm da modernizao do setor agrcola com a tendncia diversificao agrcola na esteira de projetos de fruticultura irrigada (LEMOS e FRAGA, 2008; ARAGO, 2000; OLIVEIRA e RUA, 2000), fatores estes que muito provavelmente aceleraro esse processo de crescimento populacional por que passa o municpio. Os dados mais recentes fornecidos pela Contagem Populacional do IBGE estimam uma populao de 17 376, portanto cerca de 25% maior que na poca de sua emancipao no incio dos anos 90. Ademais, salta aos olhos a composio de mais de 40% de sua populao como sendo rural, ndice muito superior mdia nacional (de 19%), e principalmente do Estado do Rio de Janeiro, onde os dados apontam que somente cerca de 4% da populao rural. No se pretende entrar aqui no mrito dos critrios utilizados pelo IBGE para definir o que seja ou no rural, mas o fato que Quissam tem nas atividades primrias um acentuado peso, tanto econmico quanto cultural.

134

Excetuando-se os recursos dos royalties, a maior empregadora privada e a maior pagadora de ICMS para o municpio tambm a maior proprietria e produtora agrcola, a Usina Quissam de Acar e lcool (RUA, 2000). Vale a pena ressaltar que o domnio econmico-social da Usina se traduz num quadro bastante conhecido de concentrao fundiria e de relaes sociais e trabalhistas arcaicas, marcadas pela explorao de mo-de-obra temporria dos chamados bias-frias na monocultura canavieira (LIMA,2000). Assim, o municpio vive hoje um aparente paradoxo:
To be one of the municipalities of the Rios State with the greatest population still linked to the rural world, to posses its historical, cultural and identity roots in the sugar-cane plantation, to be part of North Fluminense Region and concomitantly, not to depend on the resources of the agrarian activities to amplify its collection of taxes and for developing and implementing public policies89. (LEMOS e FRAGA, 2008).

Quando se analisam os dados a respeito do nmero de empregados por atividade econmica, dois fatos podem ser destacados. Primeiro o peso expressivo da populao dedicada s atividades agropecurias, perfazendo isoladamente quase 13% do PIB municipal. Segundo, o papel da administrao pblica como o grande empregador do municpio, respondendo a mais do que o dobro da soma dos empregos em todas as outras atividades econmicas, como se pode observar a partir do grfico a seguir:

89

Ser uma das municipalidades do estado do Rio de Janeiro com uma das maiores populaes ainda ligadas ao mundo rural , possuir suas razes histricas, culturais e de identidade baseadas na plantao de cana-de-acar, ser parte da regio Norte-Fluminense e, concomitantemente, no depender dos recursos das atividades agrrias para ampliar sua base de impostos e para o desenvolvimento e implementao de polticas pblicas. Traduo livre do autor.

135

GRFICO 06
Quissam - n. emprego por atividade econmica
187 39 43 63 202 Indstria de Transformao Servios Industriais de Utilidade Pblica 352 Indstria da Construo Civil Comrcio

Servios

Administrao Pblica 1.782 Agropecuria

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados do CIDE (www.cide.rj.gov.br).

A esse respeito, as concluses do TCE-RJ (2007, p. 109-123) so enfticas: Houve uma reduo da capacidade de autonomia do municpio frente ao atendimento s despesas com a manuteno da mquina administrativa, uma vez que a Receita Tributria cresceu 122% no perodo, contra 203% de aumento das despesas de custeio. O estudo conclui ainda que (i) houve queda na capacidade do ente em manter as atividades e servios prprios da administrao com recursos oriundos de sua competncia tributria, o que o torna mais dependente de transferncias de recursos financeiros dos demais entes governamentais; (ii) as despesas de custeio90 tiveram um crescimento de 203% entre 2001 e 2006, enquanto que as receitas correntes cresceram 95% no mesmo perodo; (iii) a receita de transferncias intergovernamentais representa 32% do total da receita do municpio. Embora os dados agregados demonstrem, segundo o relatrio, uma aparente reduo da dependncia do repasse

90

As despesas de custeio destinam-se manuteno dos servios prestados populao, inclusive despesas de pessoal, mais aquelas destinadas a atender a obras de conservao e adaptao de bens mveis, necessrias operacionalizao dos rgos pblicos.

136

de outros entes da federao, caso fosse somado as receitas de royalties, a dependncia de recursos transferidos, para o exerccio de 2006, subiria para 96%. O outro lado da moeda so os investimentos realizados pelo poder pblico local em infra-estrutura urbana e em servios bsicos coletivos. A pesquisa de Cruz e Pinto (2007) demonstra que houve uma poltica de habitao agressiva por parte do municpio com o atendimento de 803 famlias entre 1991 e 2005. No que se refere ao abastecimento de gua:
Houve um aumento de 71% nos domiclios atendidos pelo servio de rede geral no perodo de 1991 a 2000 e, aps a construo de redes de tratamento de gua, o percentual de domiclios sem canalizao interna de mais de 30% em 1991, caiu para pouco mais de 1% em 2000. (Cruz e Pinto: 2007, p. 326-329).

A coleta de lixo foi ampliada em 159% entre 1991 e 2000, o que significa dizer que 90% dos domiclios permanentes tm coleta diria. No que se refere ao esgotamento sanitrio, embora ainda persista um elevado percentual ainda no atendido cerca de 50% - houve um aumento da cobertura em mais de cinco vezes, superior ao ritmo de urbanizao. Houve ainda uma reduo nas taxas de analfabetismo em todas as faixas etrias e um aumento da renda mdia dos chefes de domiclio. Prosseguem os autores demonstrando que no que se refere rede de proteo social e polticas de fomento economia:
Quissam vem implantando um conjunto de polticas pblicas que se caracterizava pela ampla cobertura que promovem, agregando polticas de transferncia direta e indireta de renda; de escolarizao; de proteo famlia, infncia, juventude e terceira idade; de gerao de trabalho e renda articuladas s polticas de dinamizao da economia e acesso habitao e infra-estrutura de servios urbanos. (CRUZ e PINTO, 2007, p.329).

sob a gide desse conjunto de transformaes scio-econmicas que devemos situar a implementao do PSF em Quissam, assunto esse que ser tratado a seguir.

137

4. 6 - O modelo de Sade implantado no municpio de Quissam Com se viu anteriormente, o PSF se inscreve dentro de uma estrutura mais ampla de uma rede de sade que nacional na sua essncia e local na sua implementao. Isso equivale dizer que muito embora a padronizao no que se refere s normas e procedimentos na rea h um forte condicionamento das realidades locais na implementao e no gerenciamento do sistema, bem como na qualidade da oferta dos servios prestados aos cidados. Da a importncia da anlise de experincias concretas, como o caso de Quissam. Nesse municpio o Programa foi implantado em 1994 tomando como base o modelo assistencial cubano. Na ocasio, a prefeitura contratou quatro equipes multifuncionais formadas por mdicos, enfermeiros, auxiliares de enfermagem e agentes de sade, para atuarem em trs localidades do municpio. Segundo Barros (2007) essa primeira fase de implantao perdurou por dois anos, mas no logrou continuidade por problemas financeiros e administrativos. Em 2001 o programa foi implantado novamente e, a partir de ento, expandido para todo o municpio num grau de cobertura e investimentos superiores aos preconizados pelo prprio ministrio. A rede pblica de sade de Quissam engloba 09 unidades do PSF distribudas pela rea central do municpio e pelos distritos rurais e litorneos, cobrindo praticamente 100% da populao do municpio, como demonstra o Quadro 12 fornecido por Barros (2007). Os dados demonstram que, alm da extenso da cobertura do programa, o nmero de usurios do sistema por unidade do PSF relativamente baixo quando comparado ao que estabelecido pelo Ministrio da Sade, j que as diretrizes federais preconizam um nmero entre 3.000 e 4.500 pessoas atendidas por cada equipe do PSF. A unidade/equipe com maior nmero de usurios a de Caxias, um bairro contguo rea central do municpio, com um pouco mais de 900 famlias cadastradas e quase 3.300 habitantes.

138

QUADRO 13 FAMLIAS ADSCRITAS POR UNIDADE DE SADE DA FAMLIA EM 2005

Unidades de PSF

Nmero de Famlias cadastradas 913 581 752 403 494 481 315 45 280 4264

Habitantes cadastrados 3.277 2.116 2.743 2.053 1.308 1.649 900

Equipes de Sade da Famlia 01() 01 01 01 01 01

N de ACS** 6 5 5 3 4 4 2

Unidade de Caxias Unidade de Carmo Unidade de Matias Unidade de Barra do Furado Unidade de Santa Catarina Unidade de Alto Grande Unidade de Morro Alto* Unidade de Conde de Araruama* Unidade de Machadinha* Total

Percentual de cobertura populacio nal 95% 100% 98% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 97% ()

Situao geogrfi ca urbana urbana urbana litoral urbana rural rural rural rural -----

01 245 902 15.193 01 08 1 2 32

Fonte: Barros (2007), com base nos dados da SEMSA-Coordenao Programa de Sade da Famlia-Relatrio de Gesto 2005. (*) Essas Unidades no alimentam o SIAB embora trabalhem com a lgica da Estratgia de Sade da Famlia. No esto registradas no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Sade como Unidades de Sade da Famlia porque a quantidade de equipes de Sade da Famlia existentes extrapolou o parmetro estabelecido pelo Ministrio da Sade. (**) Agente Comunitrio de Sade. (1) Essa equipe conta com mais um mdico e um enfermeiro de Sade da Famlia que auxiliam nas atividades assistenciais quando no esto cobrindo faltas e frias em outras Unidades de Sade da Famlia. (2) Considerando a populao estimada pelo IBGE (15.683 habitantes).

Alm das unidades primrias do PSF o municpio conta ainda com Unidades de Ateno Secundria. Tal lgica se deve ao fato de que, como se viu, o PSF considerado pelo Ministrio como a porta de entrada do sistema, responsvel pelo primeiro atendimento e preveno de doenas da populao. As Unidades Secundrias recebem os usurios a partir do encaminhamento das unidades do PSF. No Centro de Especialidades (Centro de Sade Benedito Pinto 139

das Chagas) so realizados exames de ecocardiograma, teste ergomtrico, eletrocardiograma e raio x simples alm claro do atendimento de especialistas nas reas de dermatologia, cardiologia, cirurgia endocrinologia e ginecologia/obstetrcia. Embora o sistema do PSF preveja uma hierarquizao e concatenao do atendimento, h um gap entre o atendimento primrio feito na unidade do PSF e o secundrio, feito no centro de especialidades. Isso por que:
A prtica da contra-referncia no est incorporada pelos mdicos especialistas, o que induz a pensar em um trabalho em sade pobre de conversaes entre servios tendo como conseqncia uma assistncia fragmentada ao usurio. (BARROS, 2007, p. 51).

Alm do Centro de Especialidades, o sistema pblico de sade do municpio conta ainda com o Centro de Ateno Psicossocial (CAPS) e o Hospital Municipal. O primeiro dedicado ao cuidado com pacientes com transtornos mentais com o objetivo de evitar a internao e, dessa forma, garantir a socializao do doente 91. J o Hospital Municipal talvez seja uma das obras de maior visibilidade das administraes do municpio desde a emancipao. Trata-se de um prdio com 5.000 m de construo com cerca de 70 leitos espalhados pelas diversas reas. o hospital que cuida dos casos de urgncia e emergncia, dentre outros 92. As tabelas abaixo dispem um importante indicador comumente utilizado para se avaliar os resultados da ao do poder pblico na rea de sade, especialmente relacionado Ateno Bsica: as taxas de mortalidade infantil. Apesar do fato de os anos utilizados no coincidirem, pode-se ter uma viso geral que permite comparar, o desempenho de Quissam em relao ao Brasil e regies.

91

J h alguns anos que o tratamento de pacientes com transtornos mentais caminha na direo na desospitalizao, ou seja, a reinsero do individuo no convvio da famlia e da sociedade. O Programa paradigmtico dessa filosofia de trabalho o Voltando pra Casa de Angra dos Reis. Conf. Vasconcelos (2003).
92

A rede privada de sade no municpio extremamente inexpressiva, restringindo-se a quatro consultrios odontolgicos, duas clnicas de reabilitao (sendo que uma delas possui consultrio mdico) e dois postos de coleta (QUISSAM, 2007).

140

TABELA 03 QUISSAM: NMERO DE NASCIDOS VIVOS E BITOS EM MENORES DE UM ANO (2000-2006) 2000 Nascidos vivos 2001 2002 2003 2004 2005 2006

259

306

281

283

284

306

289

bitos Tx. mort. Infantil (por mil)

30,9

13,1

3,6

14,1

17,2

9,0

6,9

Fonte: Dados da Pesquisa com base nos Relatrios de Gesto da Secretaria Municipal de Sade (QUISSAM, 2005, 2006 e 2007).

TABELA 04 TAXA DE MORTALIDADE INFANTIL BRASIL E GRANDES REGIES (por mil) 1991 Brasil 45,2 1997 31,9 2000 26,8 2004 22,6

Norte

42,3

32,2

28,7

25,5

Nordeste

71,2

50,4

41,4

33,9

Sudeste Sul Centro-Oeste

31,6 25,9 29,7

23,1 17,5 24,4

18,0 17,0 21,0

14,9 15,0 18,7

Fonte: Ministrio da Sade/SVS Sistema de Informaes sobre Nascidos Vivos (Sinasc) e Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM) Adaptado. Disponvel em: http://www.ripsa.org.br/fichasIDB/record.php?node=C.1&lang=pt. Acesso em: 11 nov. 2008.

141

Note-se que se tomarem-se os dados como um todo ocorreu uma reduo significativa nesse indicador. Se tomarmos como referncia os dados isolados do ano 2000, perceberemos que Quissam tinha taxas altssimas de mortalidade infantil perdendo somente para a regio nordeste. Em 2006 houve uma inverso completa desse indicador, colocando o municpio muito frente da mdia brasileira. Trs consideraes necessitam ser feitas. Em primeiro lugar, como se trata de um municpio pequeno, quaisquer alteraes nos dados de bitos representam uma mudana no quadro geral (em outras palavras, uma reduo ou aumento no nmero de bitos em poucos indivduos se traduz estatisticamente numa alterao significativa no indicador em funo da amostragem ser pequena). Em segundo lugar, a reduo marcante, mas no linear e progressiva. Durante a pesquisa os gestores da rea de sade do municpio foram questionados sobre essa variao, mas no souberam responder. Contudo, essas duas consideraes no podem eclipsar a terceira, j referida, de queda acentuada nos indicadores de mortalidade infantil. Como sabido, as transformaes positivas nesse indicador refletem a tomada de aes acertadas que impactam diretamente na vida dos cidados e que provocam a queda nas taxas de mortalidade infantil. Embora o PSF provavelmente nos seja a nica ao governamental responsvel, certamente desempenha papel relevante nesse sentido. A ao do poder pblico, via Secretaria de Sade Municipal, de tornar o sistema de fato hierarquizado e concatenado, o que significa dizer, fazer valer os princpios do PSF: a territorializao do atendimento com a adscrio do indivduo Unidade do PSF mais prxima de sua residncia e a integralidade no atendimento centrado nessa unidade territorial de sade. Nesse sentido, significativa a observao do folder distribudo pela prefeitura (Figuras 01 e 02). Nele podemos visualizar um mapa estilizado com a distribuio das unidades do programa e com os servios prestados pelas unidades. Arremata dizendo que As unidades de Sade da Famlia esto equipadas para atender a maioria dos problemas de sade. S procure o Hospital Municipal em caso de Emergncia.

142

FIGURA 01: Folder com a localizao das Unidades do PSF em Quissam

No verso do folder, como se pode ver a seguir, a secretaria de sade do municpio explica populao a reestruturao da rede hospitalar visando a melhoria de qualidade de vida dos [nossos] cidados. Fala, tambm, em promoo de resoluo e mais eficincia ao sistema de sade, demonstrando a centralidade da Unidade Bsica de Sade de Famlia em relao rede de sade do municpio. O PSF, ocupando a posio central, funciona como vetor pelo qual os fluxos em direo s outras unidades se direcionam, e vice-versa.

143

FIGURA 02: Verso do folder explicando populao a utilizao dos servios de sade H, no entanto, uma tenso entre a capacidade de enforcement do poder pblico municipal desse princpio de centralizao nas unidades do PSF. E isso por fatores como a cultura predominantemente hospitalocntrica tanto da parte dos usurios quanto dos prprios mdicos, na medida em que em ambos os casos ainda persiste aquela viso calcada no trinmio exame-remdio-hospital, da a desconsiderao em relao s unidades do PSF. Mas h tambm fatores ligados prpria estrutura fsico-territorial do municpio. Isso porque, a grande extenso territorial, a baixa densidade populacional e as dificuldades de transporte e 144

acessibilidade tornam muitas vezes mais fceis o acesso diretamente ao Hospital ou ao Centro de Especialidades, localizados na rea central de Quissam para onde h nibus, do que para as unidades s quais o indivduo/usurio est adscrito. A fala de uma cidad, fornecida por Barros (2007) ilustrativa desse fato:
[...] eu sempre procurei o posto do centro. Como sou morador da Beira da Lagoa me mandaram procurar o Posto de Machadinha. Eu nunca queria ir a Machadinha. Para efeito de conduo ruim. Aqui no centro tem nibus para vir e voltar. mais fcil vir aqui em Quissam do que em Machadinha. Por isso eu nunca quis ir l [...].

Mas a cultura do hospital faz com que o indivduo muitas vezes s procure assistncia mdica em momentos de aflio e necessidade premente. Portanto, o que busca justamente a medicina curativa e no a preventiva, naquele momento de sofrimento. Portanto, nesse sentido, as unidades do PSF no correspondem s suas necessidades, da a procura direta pelo hospital. Uma das agentes de sade entrevistada relata a dificuldade na mudana no comportamento da populao. Segundo ela:
[...] so pessoas humildes, de poucas aquisies [sic].[...] difcil mudar os hbitos delas porque so pessoas que no tiveram estudo, preciso falar vrias vezes uma coisa s para que ela entenda, para que mude o hbito dela, mesmo que seja para adquirir uma sade melhor. [...] Eles no aderem ao PSF, eles querem ser atendidos como posto de sade que quando a pessoa vem aqui, atendido e vai embora, no tem ningum que v l ver como que ela est, se est fazendo o tratamento direito.

Os dados quantitativos do programa superam quilo que preconizado pelo MS e pela OMS (Organizao Mundial de Sade). Enquanto a OMS preconiza 3 consultas por habitante/ano, em 2004 a mdia foi de 5,6, caindo para 4,8 em 2005 e atingindo o patamar de 6 consultas ano por habitante em 2006. No entanto, durante a pesquisa de campo notou-se que h reclamaes dos moradores com relao dificuldade de consulta e acesso a certos exames.

145

Algumas explicaes provisrias poderiam ser aventadas: primeiro a existncia de demandas crescentes por parte da populao em relao aos servios. Nesse sentido, a certeza dos abundantes recursos dos royalties faz com que a cobrana seja maior (isso poderia ser sintetizado na idia muitas vezes ouvida de que a prefeitura rica). O segundo ponto que, a despeito dos recursos, h limites para a compra de certos equipamentos pelo fato do nmero de habitantes no comportar seu uso. Em outras palavras, h equipamentos para exames que necessitam ter uso contnuo, para tornar a compra economicamente vantajosa e para que haja o perfeito funcionamento do prprio equipamento (o desuso pode acarretar a perda de calibragem em certos casos). Por exemplo, a OMS estabelece o nmero de um tomgrafo e um mamgrafo para cada 100 e 240 mil habitantes, respectivamente, o que muito acima da populao total do municpio. Por isso o recurso regionalizao do atendimento, o que na prtica significa o

estabelecimento de parcerias para que os municpios menores enviem seus pacientes para exames nos maiores, no caso, a transferncia de pessoas de Quissam para Campos e Maca. Obviamente que isso gera desconforto e insatisfao da parte dos cidados. No que se refere ao pessoal alocado em cada unidade, o PSF de Quissam caracteriza-se tambm por um nmero superior de profissionais, pelo menos em tese, disposio da populao em cada unidade do Programa. O MS 93 diz que as equipes so compostas, no mnimo, por um mdico de famlia, um enfermeiro, um auxiliar de enfermagem e 6 agentes comunitrios de sade. Quando ampliada, conta ainda com: um dentista, um auxiliar de consultrio dentrio e um tcnico em higiene dental. Em Quissam, em todas as unidades, h ainda a presena de funcionrios administrativos e, em algumas unidades, conta-se com a presena de nutricionistas e fisioterapeutas. Dados levantados junto Secretaria de Sade do Municpio demonstram que houve uma ampliao dos profissionais que compem as equipes de sade da famlia de 470 em 2004 para 683 em 2006. O agente comunitrio de sade uma pea fundamental do sistema j que esse que faz um trabalho de acompanhamento do quadro de imunizao, nutrio, peso. Segundo a coordenadora do programa poca h um problema da falta de
93

http://dtr2004.saude.gov.br/dab/atencaobasica.php#equipes . Acesso em 03 mai. de 2008.

146

perfil do agente, que no cumpre a meta estabelecida. Embora 30% dos agentes tenham feito o concurso pblico em 2000, isso no garante que os mesmos tenham as habilidades e compromisso consonantes ao programa. Como se viu anteriormente, o modelo de trabalho do PSF baseado no vnculo e na responsabilizao da parte da equipe do PSF para com a populao. No entanto, tais princpios esbarram na prpria estrutura de contratao no municpio de Quissam que mistura profissionais agregados sob trs modalidades de contratao: funcionrios concursados, funcionrios contratados atravs de uma Fundao e funcionrios de uma Cooperativa. A instabilidade e rotatividade dificultam o estabelecimento dos vnculos necessrios tanto para com a populao adscrita quanto para com o servio pblico, fato esse que reforado pelas entrevistas com pessoas da coordenao do programa em Quissam. H uma dificuldade em fixar a mo de obra mais qualificada no prprio municpio, mormente os mdicos, devido infra-estrutura de servios e de lazer ainda muito precrias. Tal interesse em fixar os profissionais responde quele princpio de insero e integrao com a comunidade, o que reforado pela fala de uma mdica entrevistada:
Quando eu me casei e vim morar aqui eu ainda no era mdica do PSF. A partir da, pelo fato deu morar aqui que eu acho que eles viram a possibilidade de fazer um trabalho melhor. Porque interessante o profissional morar onde trabalha [...] para ter uma insero maior na comunidade porque voc que mdico do PSF. [...] eu tenho uma relao muito boa com a comunidade, eu me inseri muito na populao [sic], hoje em dia eu acho que eu conheo uma parte significativa da minha comunidade.

Os gastos com sade no municpio de Quissam so os mais altos do pas (um montante de R$ 1.700,56, contra R$ 439, 96 do estado do Rio e de 99,87 para a mdia brasileira). Contudo, a abundncia de recursos no foi capaz de eliminar aquela lgica hospitalocntrica baseada no trinmio hospital-exame-remdio, tanto da parte da populao quanto da parte dos mdicos, formados dentro dessa lgica difcil de romper. Ao contrrio, tal quadro de abundncia acaba por reforar essa cultura, embora haja esforos no sentido de controlar as despesas por parte de um 147

setor multidisciplinar de auditorias que checa os pedidos de exames dos mdicos. A Tabela 05 demonstra o montante de recursos investidos pela prefeitura na rea de sade, donde se pode visualizar o peso absoluto dos recursos prprios na sua composio: TABELA 05
QUISSAM: GASTOS COM SADE Participaes Municpio Estado* Federal (MS) Total 2005 25.786.494,51 0,00 1.933.434,81 27.719.929,32 2006 26.684.227,19 0,00 2.269.271,27 28.953.489,46 2007 33.345.567,30 0,00 1.790.962,31 35.136.529,61

* Os dados apresentados no relatrio no incluem participao do estado com recursos o que, na verdade, provavelmente no ocorre. Isso talvez se d pelo fato das rubricas especficas de recursos oriundos do estado no estarem contemplados neste clculo. Fonte: Dados da Pesquisa com base nos Relatrios de Gesto da Secretaria Municipal de Sade (Quissam: 2005, 2006 e 2007).

A discusso sobre recursos para a rea social sempre uma questo controversa. Como se assinalou anteriormente, o implementador de polticas pblicas sociais est sempre diante de um quadro de necessidades tais que se ver constantemente tendo que fazer escolhas trgicas. H todo um debate em torno das formas de financiamento para o setor pblico e da arrecadao de recursos com esse objetivo94. O atual imbrglio em torno da Contribuio Provisria da Movimentao Financeira (CPMF) deixa mostra que os recursos destinados ao setor, embora s percam para aqueles da Previdncia Social, ainda no so suficientes para garantir a exigncia constitucional da sade como um direito de todos os cidados e um dever do estado, principalmente se se tem em mente as enormes desigualdades sociais e territoriais, o envelhecimento da populao e o aumento dos gastos com cuidados mdicos voltados para essa etapa da existncia, a complexificao dos procedimentos etc. Diz-se isso para se inverter o raciocnio a

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Veja-se a esse respeito a revista Divulgao em Sade para Debate do Centro Brasileiro de Estudos para a Sade (CEBES), nmeros 37 e 38 de janeiro de 2007.

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respeito dos investimentos em Quissam, ou seja, a aplicao de recursos num volume maior do que aqueles de outros entes federados pode revelar na verdade uma baixa capacidade desses entes em prover o acesso sade aos cidados e no um esbanjamento da parte de Quissam. Quissam, como todos os municpios que aderiram ao PSF, possui um Conselho de Sade institudo. Este funciona nas dependncias do Centro de Especialidades, possuindo uma sala prpria e estrutura administrativa

(computadores, impressora, mesas, cadeiras, armrios), alm de uma secretria que paga pelo poder pblico. Tem uma verba de 10.000 reais anuais para eventos e outros gastos garantidos pela prefeitura. composto por vinte membros, sendo que dez deles so representantes dos usurios, cinco do poder pblico e cinco dos gestores (no caso, chefes de ambulatrio, chefe de hospital pblico ou privado, chefias dos diversos programas de sade etc.). Seus membros so eleitos para um perodo de dois anos por meio de uma assemblia que ocorre durante a Conferncia Municipal de Sade. Na ocasio eleita uma grade com o nome das entidades que representam a sociedade civil e elas ento que indicam o nome dos cidados que faro parte do conselho. Uma das conselheiras entrevistadas, representante dos profissionais de sade, assim definiu sua funo e importncia junto ao conselho:
A importncia do conselho de ser realmente parceiro da secretaria de sade, trabalhar junto no no sentido de competir mas de orientar, de ver o que de repente no est sendo bem feito [...]. A parte burocrtica fica l na prefeitura, mas na ponta o que est acontecendo, na unidade, no hospital? Ento os conselheiros e as conselheiras tm essa funo de estar indo e vendo o que est acontecendo de dificuldades em termos de exame, consulta, se a populao est sendo bem atendida, se no est, se est tendo dificuldades ou no. Ento acho que a grande importncia do conselho de ajudar secretaria de sade a desenvolver o seu papel da melhor maneira possvel que eu acho que o maior objetivo de todos da sade. E a importncia de estar fiscalizando essa parte de recursos financeiros, mesmo para ter mais uma pessoa, mais um grupo olhando, porque s vezes alguma coisa pode passar despercebida, ento quando tem vrias pessoas ajudando mais fcil a gente dizer no... isso aqui no est certo, acho que no deveria ser assim.

Na prtica, no entanto, alm dos representantes do poder pblico e dos gestores, o conselho acaba sendo composto basicamente por membros das 149

associaes de moradores das diversas localidades que compem o municpio e no h, dentre eles, cidados que representem grupos organizados de pessoas que sejam usurios regulares dos servios de sade do municpio (como por exemplo, portadores de doenas crnicas)95. As reunies do conselho de sade de Quissam so mensais e ocorrem no auditrio da prefeitura, embora nem sempre ocorra o quorum mnimo para o incio das atividades. Segundo o presidente do conselho, os mais faltosos so justamente os representantes dos usurios, alm da baixa participao dos moradores em geral (j que as reunies so abertas). Segundo informaes coletadas nas entrevistas, h inteno de que as reunies sejam feitas de forma itinerante, nos bairros, como forma de estimular o comparecimento da populao j que infelizmente as reunies do conselho tm sido muito esvaziadas, pouca gente participa. A criao do Conselho de Sade foi estimulada pelo prprio poder pblico municipal durante o processo de implantao do PSF. Nesse caso por meio da atuao de assistentes sociais no sentido de estimular a mobilizao da sociedade para a criao das associaes, clula fundamental para a indicao para ocupar o cargo de conselheiro. No se pretende repetir que essa uma condio fundamental para o repasse de verbas e a formalizao do municpio dentro sistema de PSF nacional. Independentemente disso, o resultado imediato foi a prpria

organizao das associaes de moradores durante o perodo.

4.7 De volta teoria do capital social com os olhos voltados para Quissam Uma das bases de sustentao da reforma do sistema de sade nacional nos anos 1980/1990 foi o pressuposto da necessidade de participao dos cidados na gesto, monitoramento e controle dos servios prestados. No momento da reforma da reforma, ou seja, quando da implantao do Programa Sade da Famlia, tal pressuposto foi no s reforado como tambm tornado uma prescrio pela escala poltica superior. Isso porque ao condicionar o repasse de verbas existncia dos
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H que se ter em mente dois fatores. Primeiro o baixo nmero de habitantes do municpio e, dentro desse contexto, o relativamente baixo nmero de pessoas com doenas crnicas que estejam dispostas a participar do Conselho de Sade.

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conselhos de sade, o governo federal exerceu sua capacidade de enforcement na determinao do formato do modelo a ser implantado nacionalmente, possibilitando, assim, a criao de instncias institucionais de participao. H um consenso por parte da literatura especializada e jornalstica a respeito da eficcia global do PSF na preveno de doenas como a dengue (CHIARAVALLOTI NETO et al, 2006; TEIXEIRA E MEDRONHO, 2008; O ESTADO DE SO PAULO, 2008) e no melhor acesso aos servios de sade em consultas pr-matais, cobertura de vacinao e outros (MOURA et al, 2003). Da mesma forma, pesquisas demonstraram que h tambm uma relao positiva entre a implantao do PSF nos municpios e a reduo da mortalidade infantil, do abandono da vacina DPT96 bem como na diminuio das hospitalizaes em menores de 5 anos (CRUZ, 2005). Portanto, h argumentos muito slidos sobre o quo positiva seja essa

estratgia de sade pblica para a qualidade de vida da populao brasileira. No entanto, no que se refere capacidade de monitoramento e participao da sociedade, h ainda um longo caminho a percorrer, como se pode desprender da concluso do estudo de STOTZ (2006):
Os mecanismos de consulta e deliberao no tm sido capazes de superar as formas tradicionais de intermediao de interesses, assim como, tanto governos quanto sociedade organizada, no tm sido capazes de criar mecanismos para superar os entraves colocados conduo conjunta de negociao e resoluo de problemas, principalmente aqueles restritos ao nvel local, que seriam, em princpio, de mais fcil interveno. [...] Quanto aos conselhos de sade, a maioria no conseguiu cumprir a funo de atuar na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente (STOTZ, 2006, p. 142 e 153, grifos nossos).

Vale reforar, nesse ponto, que a criao dessas instncias institucionais de participao uma condio fundamental para que o capital social possa agir. Dialeticamente, no entanto, a existncia de tais espaos, por si s, no garantia da participao (Crtes: 2005). Portanto, se por um lado a capacidade de envolvimento, engajamento e participao nos assuntos da coletividade so capazes de determinar

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A vacina DPT uma vacina trplice, que protege contra difteria, coqueluche e ttano.

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nveis de controle, monitoramento e exigncia de transparncia por parte dos governos, por outro, ser sob uma determinada moldura institucional que essas caractersticas sociais encontraro mais ou menos espaos para agir positivamente. Em suma, h uma relao de interdependncia entre as caractersticas da organizao da sociedade e as caractersticas da organizao poltica na determinao dos nveis de participao e eficincia das polticas pblicas. Esta relao pode ser varivel de acordo com os territrios, em diferentes escalas, conforme Putnam demonstrou no seu trabalho sobre a Itlia. Advm da a preocupao presente na presente tese do papel que o estado na escala local pode desempenhar na criao do capital social (no caso, o papel do PSF no municpio de Quissam). Muito da literatura sobre o tema, em especial o trabalho de Putnam sobre a Itlia, reservava s tradies histricas e aos estoques de capital social um papel preponderante para a existncia de bons governos e de regies cvicas. Portanto h, nessa linha de raciocnio, um peso da histria na determinao do capital social e do bom desempenho das instituies e mesmo da economia j que confiana, normas e sistemas de participao, tendem a ser cumulativos e reforar-se mutuamente (PUTNAM: 1996, p.186). Esse foi um dos pontos de grande controvrsia gerados a partir dos escritos de Putnam, como vimos no captulo trs. No cerne dessa crtica esteve o questionamento do determinismo histrico-cultural no qual Putnam recaiu no seu trabalho sobre a Itlia. Convm retornar-se ao Comunidade e Democracia para tornar mais clara a viso do autor:

[...] tanto reciprocidade/confiana quanto dependncia/explorao podem manter unida a sociedade, mas com diferentes nveis de eficincia e desempenho institucional. Uma vez inseridos num desses contextos, os atores racionais tm motivos para agir conforme suas regras. A histria determina qual desses dois equilbrios estveis ir caracterizar uma dada sociedade. [...] Assim, momentos histricos decisivos podem ter conseqncias extremamente duradouras. [...] A histria nem sempre eficiente, no sentido de suprimir prticas sociais que impeam o progresso e incentivem a irracionalidade coletiva. Tal inrcia tampouco pode ser de algum modo atribuda irracionalidade individual, Ao contrario, por agirem racionalmente ao contexto social que lhes foi legado pela histria, os indivduos acabam reforando as patologias sociais. (PUTNAM: 1996, p. 188, grifos nossos).

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Portanto, a discusso inicial sobre o tema era, como se chamou, societycentred, porque baseada numa abordagem que privilegiava o fluxo que partia da sociedade civil, nas suas razes histricas, para o estado. Nessa linha de raciocnio, o bom desempenho institucional e econmico era visto como sendo caudatrios dessas caractersticas sociais, culturais e histricas, caractersticas essas que fluam da sociedade para o estado. Contudo, outras abordagens posteriores fugiram dessa via interpretativa de mo nica, demonstrando o importante papel que o estado pode desempenhar, por meio de suas polticas pblicas, na criao e reforo do capital social (diga-se, de passagem, tese essa que foi confirmada pelo prprio Putnam posteriormente). O desafio que a presente tese chamou para si foi o de investigar o papel desempenhado pelas polticas pblicas na criao de capital social em municpios dotados de recursos oriundos dos royalties. Nesse processo de pesquisa, deparouse com esse aparente dilema a respeito do peso das heranas histricas na sua relao com o capital social e com o desempenho das instituies. Isso porque a anlise da experincia de Quissam, em certos sentidos, nos faz pensar a respeito do importante papel desempenhado por essas heranas como elementos capazes de moldar o processo das polticas pblicas. No se pretende com isso afirmar que a histria determina o equilbrio entre o capital social e o clientelismo, mas que h uma dialtica das duraes, das permanncias. Ou como disse Fernand Braudel, h prises de longa durao que devem ser levadas em conta quando da anlise do PSF e de outras aes do poder pblico e do comportamento da sociedade em Quissam e alhores. Assim, mesmo reconhecendo-se o importante papel desempenhado tanto pelo PSF - como uma poltica pblica na rea social que preconiza engajamento, vnculo, responsabilidade e envolvimento da comunidade - quanto do conselho de sade - como um espao institucionalizado de abertura participao - h que se levar em conta o peso da histria na relao entre sociedade e estado locais. No caso de Quissam essa uma afirmao que deve ocupar um lugar particularmente central na anlise do Programa. Em outras palavras, apesar de a ao do poder pblico municipal

poder ser uma fora considervel na deflagrao de processos de mudana, essa 153

ao se d dentro de um quadro de permanncias representadas pelas mentalidades locais. E as mentalidades, mudam mais lentamente, so mais resistentes do que outros domnios da vida social97. Na base dessas permanncias, esto as heranas de um passado marcado pelas estruturas de domnio de uma elite aristocrtica agrria, de uma economia marcada pela explorao da mo-de-obra escrava e pela lavoura canavieira. Essas heranas se fazem presentes por meio das marcas visveis inscritas na paisagem como a antiga senzala da fazenda Machadinha e os atuais moradores, descendentes de escravos, que resistem ao tempo, perda de seu patrimnio cultural e s tentativas de realocao por parte do poder pblico. Mas tambm por meio das antigas sedes das fazendas, dos palacetes e das palmeiras imperiais que so smbolos do municpio. Nesse sentido, o espao do municpio marcado pela presena de objetos fixados que so testemunhos de momentos pretritos de uma realidade econmico-social aos quais poderamos chamar, seguindo Milton Santos, de rugosidades98 (Santos, 2002[1978]). Mas o que se herdou do passado no foi somente isto posto que os sistemas de objetos formam uma realidade solidria e indissocivel dos sistemas de aes (Santos, 2002[1996]).

A presena de uma elite local ligada a uma nica famlia cujas razes remontam ao perodo do imprio uma realidade insofismvel e o fato de, desde a emancipao, os membros dessa mesma famlia se revezarem no poder um indicador das permanncias a que se est se referindo aqui. Desde a emancipao, a sucesso dos prefeitos do municpio demonstra uma notvel continuidade: Octavio Carneiro da Silva, depois Arnaldo Matoso, seguido por dois mandatos de Octvio Carneiro e pelo atual prefeito Armando Carneiro, sobrinho de Octvio Carneiro e,
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Veja-se a respeito VOVELLE (1991) e LE GOFF (1998).

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Num folder turstico distribudo pelo municpio pode-se ler a seguinte descrio para Quissam: A 230 quilmetros do Rio de Janeiro, na regio da Costa do Sol [sic], Quissam, possui ainda belssimos exemplares arquitetnicos dos solares deste tempo [da opulncia do acar no sculo XIX]. Com sua ampla plancie ponteadas pelas palmeiras imperiais, possvel percorrer os casares que contam a histria econmica do Rio de Janeiro quando a cana-de-acar era considerada o ouro verde. Do inicio do ciclo temos a Casa Mato de Pipa, preciosa testemunha que remonta os primeiros colonizadores. Passamos por casas de senhores de engenho mais abastados como a Fazenda Quissam, com sua impressionante alameda de palmeiras e sua fachada adornada por lambrequins. [...] a Mandiqera, considerada um dos palacetes mais notveis do interior do estado, um impressionante cenrio de luxo sbrio, a relembrar o passado de fausto. Em Quissam possvel conhecer ainda um pouco da cultura afro-brasileira atravs das antigas senzalas da Fazenda Machadinha, que impressionam pelo tamanho e pelas tradies mantidas pela populao de descendentes de escravos.

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mais uma vez, na ltima eleio, Armando Carneiro. Vale ressaltar que a famlia Carneiro a mesma de descendncia direta dos antigos senhores de terras do sculo XIX na regio. Durante a pesquisa de campo pde-se levantar informaes sobre a prtica dos cidados de procurarem os vereadores como forma de burlar a lgica do PSF. As administradoras relataram a constncia do recebimento de bilhetes assinados por seu fulano solicitando a liberao de consultas e exames por fora do sistema Essa prtica, alm de subverter a ordem administrativa do programa, ainda tem o efeito deletrio de forjar uma relao clientelstica entre o eleitor e o poltico local. Assim, como efeito, alm de parecer ser o acesso a um direito uma ddiva conseguida por meio dos contatos pessoais, estabelece-se uma diferenciao entre aqueles que possuem esses vnculos (ou capital social no sentido que Bourdieu deu ao termo) e aqueles desprovidos dessa prerrogativa. Se aliarmos o peso das relaes verticais, ao fato de Quissam ser um municpio marcado pelas atividades agrrias, contando ainda com uma expressiva porcentagem de sua populao na rea rural, poderemos entender o baixo grau de participao no municpio. Em pesquisa do tipo survey99 realizada no municpio no ms de maio de 2007, na qual 373 pessoas foram entrevistadas (com uma margem de erro de 5%), demonstrou que 85% dos entrevistados no participavam de nenhum clube esportivo, recreativo ou social; 96,2% no participam de nenhuma entidade empresarial; 93,6% de nenhum partido poltico; 94,4% de nenhuma entidade de proteo ao meio ambiente; 90,1% de nenhuma Organizao de caridade; 95,4% no participam de cooperativas; 99,2% de clube de servios (tipo Rotary, lions, etc.); 94,4% de associaes de pais e mestres; 96,5% de associaes de agricultores; 87,9 de associaes de bairro e 96,0% de sindicatos. Contudo essa mesma pesquisa demonstrou um peso expressivo de formas de associao de base religiosa, j que quase 60% dos entrevistados afirmaram fazer parte como membro ativo ou no de igreja ou grupo religioso. Do ponto de
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O questionrio do tipo survey tem como base perguntas estruturadas, ou seja, composto por questes fechadas e objetivas aplicadas normalmente com o objetivo de coletar informaes a respeito da opinio das pessoas, comportamentos e interaes sociais (Mclafferty, 2004). A pesquisa foi feita com o apoio do CEFETCampos e a Fenorte.

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vista do capital social esse tipo de participao visto como possuidor de menor capacidade de interveno nos assuntos da coletividade, na medida em que as ligaes so muito mais fortes dentro do grupo (capital social do tipo bonding) do que entre grupos distintos (bridging). Alm do que, a literatura demonstra que, de forma geral, possuem um efeito negativo sobre o capital social. Putnam (1996) considera, a esse respeito, que:

[...] todas as manifestaes de religiosidade e clericalismo comparecimento missa, casamento religioso (em oposio ao civil), rejeio do divrcio, mostras de identidade religiosa nas pesquisas esto negativamente relacionadas ao engajamento cvico. Tambm no plano individual, parece haver incompatibilidade entre sentimentos religiosos e engajamento cvico (p. 120-121, grifos nossos).

As associaes religiosas, de forma geral, possuem interesse precpuo no exerccio da f religiosa e no na resoluo de problemas terrenos que envolvam a coletividade. Tambm no so constitudas com o objetivo de funcionar especificamente como um grupo de presso e controle sobre o poder pblico (a no ser naquelas questes relacionadas aos dogmas religiosos como o casamento homossexual ou o direito ao aborto, por exemplo). Mas essas so afirmaes genricas demais e caberiam estudos mais aprofundados a respeito da atuao desses grupos religiosos dentro da vida poltica do municpio, na sua relao com o capital social, para qualific-la melhor. Mas h uma pista interessante a esse respeito j que no por acaso, os dois grupos que esto entre os maiores ndices de participao dentro do municpio, associaes religiosas e de moradores, so justamente aqueles que fazem parte do conselho de sade local. H dados bastante positivos e animadores no que se refere s possibilidades de mudana: em primeiro lugar, a poltica de investimento do municpio, com recursos dos royalties, na educao em todos os nveis. Dados disponibilizados por Cruz e Pinto (2007) do conta de que a educao a rea [da poltica social] em que os resultados so mais palpveis, entre 1991 e 2000, na medida em que houve uma reduo nas taxas de analfabetismo em todos os nveis, uma ampliao do nmero de vagas escolares e a elevao nos anos de estudo da populao. Alm disso, estabeleceu-se uma poltica de concesso de bolsas de estudo em todos os nveis (do bsico ao mestrado), com convnios celebrados entre a prefeitura e 156

instituies de ensino do municpio e de cidades vizinhas como Campos e Maca. A elevao nos nveis de educao, embora no sejam garantidores de votos de melhor qualidade, podem ter efeitos positivos no fortalecimento da comunidade cvica. Outro ponto que merece destaque o papel desempenhado pelos funcionrios locais no xito das polticas pblicas. Tendler (1998) havia demonstrado a importncia da dedicao dos funcionrios ao trabalho e da confiana estabelecida entre estes e os cidados como um dos fatores para o bom desempenho dos governos (no caso o governo do Cear). Em Quissam chamou a ateno a existncia de funcionrios extremamente zelosos e profundamente comprometidos com a causa e com o tipo de trabalho que realizavam. E isso a despeito do fato da pouca estabilidade de muitos desses funcionrios, tendo em vista, como se viu, o fato de o formato de trabalho no municpio se dar muitas vezes sob modalidades precrias de contratao. Aliado a isso, h por parte dos agentes de sade, uma reclamao constante em relao ausncia de veculos para a realizao das visitas tendo em vista as grandes distncias a serem cobertas, especialmente no meio rural. Mas a pesquisa tambm demonstrou que as condies gerais de trabalho para um municpio do porte de Quissam so bastante superiores quando comparadas a outros municpios do mesmo tamanho, o que permite, dentro de certos limites, a realizao do trabalho. Quando se refere ao corpo de funcionrios ligados ao PSF, tem que se ter em mente o papel desempenhado no s pela equipe multidisciplinar da qual o programa composto. H que se considerar tambm a coordenao do programa e a assessoria tcnica diretamente ligadas ao secretrio de sade. Em funo das vrias visitas feitas ao municpio e das entrevistas realizadas, pde-se perceber o extremo empenho e competncia desses profissionais, o cuidado com a coisa pblica e o registro minucioso dos dados a respeito da sade no municpio. Da mesma forma, ficou clara a abertura que existe para reclamaes por parte da populao no conselho de sade, nas conferncias municipais de sade bem como no dia-a-dia, diretamente com a assessora tcnica e com a ouvidoria do municpio. Vale reforar, como j feito vrias vezes nesse trabalho, que a existncia desses mecanismos se constitui em possveis espaos para exerccio do accountability 157

governamental, um dos aspectos relacionados ao capital social. Por outro lado, a competncia, o vnculo e compromisso dos profissionais podem possibilitar a construo de ligaes positivas entre o cidado e pessoas que ocupam postos de deciso dentro da estrutura da sade, nutrindo assim o capital social do tipo linking e tornando o poder pblico mais permevel s demandas sociais. A discusso sobre capital social sob as diversas formas de engajamento, participao e controle relaciona-se diretamente ao desafio da construo quotidiana da democracia num pas como o nosso, marcado por um perodo ainda recente de ditadura militar que cultivou uma cultura poltica baseada no clientelismo e na ausncia de preocupao com a dimenso pblica (MOREIRA, 2006, p. 216). Portanto, destarte todas as necessidades de ajustes, todas as fraquezas e incongruncias dos Conselhos de Sade em geral e o de Quissam em particular, h que se ter em mente a importncia dessas instituies, como lcus de aprendizado democrtico, como fruns de discusso e exerccio da cidadania. Destarte o peso das heranas histricas e das relaes verticais, no h prises de longa durao que perdurem ad eternum.

Concluso do captulo O processo de expanso dos direitos polticos e sociais a partir da democratizao dos anos 1980/90 teve como um de seus corolrios a garantia a todos os cidados do acesso aos servios de sade de forma gratuita e integral. Essa universalizao foi implementada por meio da descentralizao no provimento dos servios, com crescente transferncia de responsabilidade, pela execuo dos mesmos, do governo federal para os municpios. No contexto do modelo Federativo, o governo central atuou direcionando os investimentos, repassando verbas condicionadas ao cumprimento de certos parmetros e estabelecendo normas e diretrizes a serem executadas por aquelas unidades subnacionais. Sob forte atuao do movimento sanitarista, a institucionalizao do SUS veio marcar uma ruptura com o modelo anterior. De forma geral esse modelo pr SUS era centralizado no governo federal; fragmentado e sem concatenao entre as 158

diversas secretarias, os prprio INAMPS e os hospitais; desprovido de mecanismos de controle social, alm de fortemente baseado na doena e no nas aes preventivas. Como resultado, criou-se um modelo assistencial e privatista, portanto tambm, excludente. Portanto, a Reforma Sanitria veio propor uma ruptura com aquele modelo hospitalocntrico, centrando-se nos princpios da universalizao e descentralizao do atendimento; na medicina preventiva e na participao dos cidados, por meio dos conselhos. Os conselhos de sade so espaos de carter permanente e com poder deliberativo composto por representantes do governo, prestadores de servios, profissionais de sade e usurios. Tm a funo precpua de fiscalizar, controlar e monitorar os gastos, a oferta e a qualidade dos servios prestados. O pressuposto subjacente a esses conselhos a incluso do prprio pblico alvo da poltica pblica nos processos decisrios, da a super-representao do segmento dos usurios em relao aos demais segmentos (portanto uma espcie de discriminao positiva, j que esses tm direito sozinhos a 50% das vagas). No obstante a enorme importncia desses espaos institucionalizados de participao h uma srie de constrangimentos ou dificuldades para que estes assumam seu papel e exeram plenamente as funes para as quais foram criados. Fundamentalmente: i) h um predomnio do setor pblico na tomada de decises ii) intimamente ligado a esse primeiro fator h baixa capacidade do segmento dos usurios em determinar a pauta, portanto, em trazer determinada questo para a ordem do dia; iii) h um despreparo por parte dos usurios para lidar com questes tcnicas ligadas sade; iv) h uma tendncia burocratizao no processo e na dinmica da participao; v) h constrangimentos relativos diferenciao social entre os membros dos conselhos, por exemplo entre mdicos e demais membros, especialmente os dos setores populares representados pelo segmento dos usurios. O PSF, criado em 1994, veio a se transformar na estratgia fundamental da ateno bsica no sentido de tornar o atendimento integral. O PSF se torna, idealmente, a porta de entrada de todo o sistema por meio de uma territorializao e adscrio da populao de um determinado territrio do municpio a uma equipe e a um posto do PSF.

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Quissam possui oficialmente quase 100% de sua populao coberta pelo PSF. H uma rede nove unidades do PSF alm de dois hospitais e uma unidade do Centro de Ateno Psicossocial (CAPS). Entre 2000 e 2006 houve uma reduo nas taxas de mortalidade infantil, o que sugere aes eficazes por parte do sistema local de sade e do PSF em particular. Embora haja um esforo para a territorializao e adscrio da populao s unidades do PSF fatores como a cultura

hospitalocntrica, as relaes verticais e clientelsticas e os problemas de infraestrutura viria do municpio, dificultam a efetivao desses princpios da prestao de servios.

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CAPTULO 5

O ORAMENTO PARTICIPATIVO DE RIO DAS OSTRAS: RUMO A UM MODELO MAIS DEMOCRTICO DE GESTO DOS RECURSOS DOS ROYALTIES?

Introduo O presente captulo se dedica anlise da nica experincia de Oramento Participativo (OP) entre os municpios da OMPETRO, o OP de Rio das Ostras. Antes disso, so discutidos alguns aspectos tericos considerados importantes para a compreenso do significado do oramento participativo como instrumento de aprimoramento do exerccio democrtico e como incentivo ao engajamento cvico. Assim, se por um lado o OP representa a garantia de acesso da populao especialmente os mais pobres a equipamentos e infra-estrutura urbana, por outro lado, o OP reveste-se de um carter pedaggico de estmulo participao e formao de capital social. , portanto, um modelo que se distancia do tradicional formato de fazer poltica no qual os direitos sociais ou so confundidos com benesses do estado ou se realizam por meio de prticas clientelistas. Para tanto, aspectos relacionados s condies histricas nas quais o OP surgiu so identificados, demonstrando que embora seja um modelo de poltica originada do poder executivo local, pressupe a existncia de uma sociedade civil organizada por meio de associaes. Demonstra-se tambm que embora haja uma valorizao por parte da literatura dos aspectos relacionados participao direta dos cidados, h tambm dimenses ou instncias no processo decisrio que envolvem a delegao de poder, a exemplo dos conselhos do OP. Analisar o OP de Rio das Ostras significa lidar com essas e outras questes haja vista que cada experincia nica (e isso a despeito do fato de o modelo portoalegrense ser sempre tomado como referncia). Por isso, procede-se caracterizao do municpio de Rio das Ostras seguindo-se uma lgica semelhante quela apresentada no captulo anterior sobre Quissam: primeiro o processo de 161

emancipao poltico-administrativo enfatizando-se a ao das associaes de moradores e o papel do iderio dos royalties nesse processo. Logo em seguida, a caracterizao do perfil econmico, demogrfico e oramentrio fazendo-se, sempre que possvel, as conexes com a questo dos royalties. Nesse captulo procede-se identificao e detalhamento do OP de Rio das Ostras, lanando-se mo, como ponto de partida, de um fluxograma demonstrando as etapas de elaborao e execuo do programa. Detalha-se e analisa-se cada uma dessas etapas. Pela importncia que possui na formao de uma cultura cvica, procede-se tambm anlise do OP Jovem. O captulo contrape, ainda, a experincia em foco com duas outras de grande visibilidade - Porto Alegre e Belo Horizonte mas sem a inteno de se proceder a um estudo comparativo. To somente o que se pretende , a partir da contraposio dessas duas experincias, lanar luz sobre alguns aspectos reveladores do prprio OP de Rio das Ostras, como o peso das formas anteriores de organizao, a questo dos critrios para a alocao de recursos e os mecanismos de accountability, a includo o papel do conselho. E isso sem se esquecer do quadro de uma municipalidade que goza de recursos abundantes no contexto das cidades brasileiras, mas que tambm sofre os desafios de se administrar um dos lugares que mais crescem no pas. Por fim, algumas lies do OP so confrontadas com a teoria do capital social.

5. 1 - Oramento participativo, polticas pblicas e capital social A experincia de abertura do oramento pblico s demandas dos cidados subverte aquela lgica tradicional de participao poltica restrita ao perodo eleitoral. Nesse sentido, o oramento participativo (OP) inovador, no s porque abre possibilidades para a resoluo de certos problemas quotidianos atravs de mecanismos pblicos de consulta e participao ao invs das polticas populistas e clientelistas mas tambm porque cria espaos de participao, engajamento, aprendizagem e cuidado com a coisa pblica. 162

O interesse internacional pela experincia de Porto Alegre se deve, inegavelmente, s virtudes do modelo em si, mas tambm pelo fato de ser uma ousadia democrtica que vem de um pas como o Brasil, muitas vezes citado pela imprensa internacional como marcado por problemas econmicos, corrupo e violncia urbana (ABERS: 2002), o que leva a que se indague: por que Brasil? Por que Porto Alegre? Dialeticamente, as origens das polticas de cunho participativo (note-se que no necessariamente oramento participativo tal qual se conhece hoje) devem ser buscadas na luta de movimentos sociais por maior participao e democracia que so gestados nos anos do regime militar. Apesar de haver um pioneirismo por parte de administraes do Partido dos Trabalhadores (PT) na implantao do OP, como o caso exemplar de Porto Alegre, a literatura registra experincias semelhantes levadas a cabo, ainda naquele perodo, pelo antigo Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) (PIRES, 2001). O fato de terem sido iniciativas que, ou tiveram um carter mais consultivo que deliberativo como no caso de Piracicaba (SP) ou que acabaram por se restringir a programas do tipo mutiro para a construo da casa prpria, como no caso de Lages (SC) no obscurece o fato de haver uma linha de continuidade entre tais experincias e aquelas levadas a cabo pelo PT (Souza, 2001). Nos anos 80 o Partido dos Trabalhadores assume administraes municipais embalado por propostas de governo baseadas na participao e na implementao de polticas pblicas voltadas para as camadas populares. na linha de convergncia entre essas trajetrias de lutas polticas ligadas ao contexto nacional e as especificidades da tradio de participao popular por meio das associaes em Porto Alegre que deve ser buscada a origem do OP (SANCHEZ, 2002). Segundo Gianpaolo Baiocchi (2006):
The idea goes back to the 1970s and the social movements that would eventually clergy in these movements emphasized the importance of autonomy and participatory democratic procedures; throughout the country citizens formed neighborhood associations and social movements to demand a voice in such local affairs as transportation, health, and

163

housing. The Workess Party itself was founded in the early 1980 as a party through which movements could speak.100

H fatores ligados prpria especificidade do federalismo brasileiro. Como foi demonstrado no captulo trs, enquanto ente federado o municpio goza de prerrogativas fiscais, administrativas, tributrias que lhe permitem um grau de autonomia extremamente grande quando comparado realidade de outros pases. A expanso de polticas de cunho participativo, na ltima dcada e meia, esteve ligada a um aumento das receitas municipais a partir da Constituio de 1988 e a deciso de alguns governos locais de proceder ao ajuste fiscal. Celina Souza (2001) considera ser esse um ponto importantssimo (embora pouco citado pela literatura sobre OP), na medida em que foi por meio de arrecadao prpria e do ajuste fiscal que governos municipais como o de Porto Alegre e de Belo Horizonte conseguiram recursos para a implementao de polticas de cunho participativo. Aliado a esse fator, deve-se ressaltar que a expanso dos municpios governados por partidos considerados de esquerda como o PT entre o final dos anos 80 e 2000 abriu caminho para que essa prtica se expandisse Brasil afora. Embora tenha se tornado uma marca positiva do PT, na atualidade prefeituras governadas por partidos de diversos matizes polticos e ideolgicos compartilham modelos de OP (SOUZA, 2001; SANCHEZ, 2002; KOONINGS, 2004; BORBA e LCHMANN, 2007; SOUZA, 2006). A despeito dessa diversidade de experincias autodenominadas

participativas, pode-se compreender o Oramento Participativo como sendo um modelo de gesto que abre a participao da populao nas discusses e definies da pea oramentria, fundamentalmente na esfera municipal

(LCHMANN, 2007, p.155), ou em outras palavras, um processo de tomada de deciso por meio do qual os cidados negociam e deliberam sobre a distribuio de recursos pblicos (WAMPLER, 2007).

100

A idia remonta aos movimentos sociais dos anos 1970 e os clrigos desses movimentos que finalmente puderam enfatizar a importncia da autonomia e dos procedimentos da democracia participativa; pelo pas afora cidados formaram associaes de moradores e os movimentos sociais para exigir o direito de voz nos assuntos locais como transporte, sade e habitao. O prprio Partido dos Trabalhadores foi fundado no incio de 1980 como um partido atravs do qual os movimentos sociais poderiam se expressar. Traduo livre do autor.

164

 um processo que envolve duas dimenses ou instncias de participao: de um lado, a participao direta por meio de reunies realizadas nas regies ou agrupamentos de bairros nas quais os moradores recebem informaes gerais

sobre o oramento municipal, o formato do OP e tm a oportunidade de discutir e decidir sobre as obras consideradas prioritrias para a comunidade. Por outro lado, h etapas na realizao do OP que envolvem a representao, ou seja, a delegao de poder por meio do voto a representantes da comunidade que faro parte de rgos ou conselhos no caso o Conselho de Oramento Participativo e as Comisses Temticas - incumbidos do acompanhamento, monitoramento, cobrana e prestao de contas comunidade nas questes concernentes ao OP. Assim, o processo desenvolve-se de forma piramidal, conjugando a representao delegada [s formas de representao] nas assemblias locais e regionais (LCHMANN, 2007, p.157). Convm chamar ateno aqui para essas duas dimenses que compesm o OP, posto que os estudos sobre oramento participativo em geral privilegiam a faceta da participao direta e colocam em segundo plano ou mesmo desprezam a representativa. Segundo Lavalle, Houtzager e Castello (2006 apud LCHMANN, 2007, p.146):
Autores debruados sobre o aprimoramento da qualidade da democracia e, nesse sentido, orientados para a definio de uma agenda de reforma, pouca ateno tm prestado questo da representao, a no ser para denunciar suas mazelas ou limitaes e valorizar a democracia participativa.

No

entanto,

para

alm

dessa

aparente

dicotomia

estabelecida,

representao dentro das experincias de OP, tem uma natureza substantivamente diferenciada das formas de representao clssicas baseadas no ato do voto, pois como esclarece Lchmann (2007, p.165), uma representao legtima requer uma participao ativa por parte dos indivduos, grupos e organizaes sociais, o que portanto significa dizer que tal representao, ao contrrio de restringir a democracia, acaba por fortalec-la. O aprimoramento das formas de representao no interior da participao requer o fortalecimento de instituies capazes de ditar

165

as regras do jogo democrtico e permitir a participao poltica e a tomada de decises nas aes dos governos (AZEVEDO, 2005). H uma concordncia por parte da literatura sobre OP sobre o importante papel das organizaes da sociedade civil na sua capacidade de mobilizao em torno do OP. Nesse sentido, so tanto uma pr-condio para o sucesso quanto um resultado do processo em funo do seu fortalecimento como pea chave do OP. (AVRITZER, 2002, 2003 e 2005; CABANNES, 2004; BORBA e LCHMANN, 2007; BAIOCCHI, 2003; KOONINGS, 2004; LAGNS, 2005). Isso, contudo, no subtrai o importante papel desempenhado pelo poder pblico na implementao, mobilizao, suporte burocrtico e execuo do projeto. O OP portanto uma iniciativa do poder executivo municipal num modelo de ao governamental no qual aqueles que detm o poder cedem parcela de sua soberania - por meio da criao de espaos de participao - com vistas incorporao dos cidados no processo decisrio de polticas pblicas na escala local (CABANNES, 2004; AVRITZER, 2003; SOUZA, 2001; GOULARD, 2006). O OP deve ser visto ento como uma Poltica Pblica na medida em que, em primeiro lugar, trata-se de um conjunto de aes realizadas pelo governo por meio de agentes revestidos de autoridade governamental, sejam os funcionrios pblicos designados, sejam os representantes dos conselhos. Em segundo lugar, o OP se traduz em aes que tm um impacto social e geogrfico na vida das pessoas, principalmente quando consegue imprimir ao processo um carter de inverso de prioridades nos investimentos pblicos daquelas reas e grupos sociais em melhores condies para aqueles setores sociais e geogrficos mais pobres. Pode funcionar, portanto como uma importante ferramenta na correo de situaes de desajuste que necessitam de interveno estatal. Assim, a implementao de polticas de cunho participativo na esfera local se consubstancia em importantes ganhos para a populao por meio de polticas distributivas espacialmente definidas (AZEVEDO e GUIA, 2005). Responde, nesse contexto, ao desafio de resoluo do clssico drama brasileiro de seu processo de desenvolvimento excludente (VALLE DA SILVA, 1988): crescimento econmico desvinculado da distribuio de renda e do acesso por parte do grosso da populao aos bens, servios e equipamentos urbanos fundamentais existncia digna. 166

O caso de Porto Alegre ilustrativo a esse respeito, tendo em vista os resultados positivos do OP para a cidade no que se refere obras de infra-estrutura e saneamento bsico. Alm desses resultados fsicos positivos, o OP representa uma importante ferramenta para a resoluo daquele dilema inicial suscitado pelo trabalho de Putnam (1996): se o capital social um elemento explicativo importante para o bom desempenho das instituies democrticas, do bom governo e do bom desempenho econmico e se esse tipo de capital est inscrito numa tradio histrica, o que esperar daquelas regies desprovidas dessa fonte? Estariam fadadas ao fracasso? O OP se consubstancia numa ferramenta importante na resoluo desse aparente dilema na medida em que o Estado por meio de suas polticas pblicas pode estimular e solidificar esse tipo de capital. brilhantemente afirmou Baiocchi (2006):
Much of the democratic theory and much of the policy discussion [...] today, assumes that democratic influence travels from civil society toward the state. A well-organized and virtuous civil society oversees state institutions and prevents them form falling into corruption. To foster democracy, in this view, is to strengthen the ways that citizens help themselves. But the participatory-budgeting story shows us how reforming the state by radically increasing its openness to the public mandate can shape the way civil society functions. [...] A state that responds to direct participation creates incentives for civic organization. 101

Conforme

Ao ter sua dinmica pautada em critrios objetivos, impessoais e universais, com a definio de regras e acordos entre a prpria populao e entre esta e o estado, o OP afasta-se do modelo clientelista de fazer poltica. Ao contrrio disto, fomenta um ciclo de confiana recproca e cooperao voluntria bem como fortalece a capacidade associativa, base do capital social (AZEVEDO e GUIA, 2005). Ao abrir janelas de oportunidades participao social nos assuntos relacionados ao oramento pblico, o estado d visibilidade e transparncia ao processo oramentrio, aumentando a eficincia e a accountability. Isso porque o OP

101

Muito da teoria democrtica e da discusso poltica atual parte do pressuposto de que a influncia democrtica flui da sociedade civil para o estado. Uma sociedade civil bem organizada e virtuosa monitora as instituies do estado e evita que estas se corrompam. Fomentar a democracia, nessa viso, fortalecer os mecanismos atravs dos quais os cidados ajudam-se mutuamente. Mas a histria do oramento participativo nos mostra o quanto a reforma do estado pela radicalizao da abertura dos mandatos pblicos pode moldar a forma de funcionamento da sociedade civil. Um estado que responde participao direta, cria incentivos para a organizao cvica. Traduo livre do autor. 167

possibilita a apropriao de informaes e de conhecimentos tcnicos por parte da populao naquilo que antes era tratado como assunto de um pequeno grupo de especialistas. Por isso se traduz numa maior capacidade de presso e fiscalizao por parte da populao e um aumento da eficincia do prprio estado (AZEVEDO e GUIA, 2005; CABANNES, 2004). Ao trazer a populao para a discusso do oramento, o OP cumpre um papel educativo, tanto num sentido imediato de fazer conhecer os mecanismos de funcionamento das contas pblicas quanto num sentido ampliado concernente ao melhoramento da qualidade da democracia no nvel local. Por meio dele, os cidados podem discutir, deliberar, se informar, monitorar e partilhar as escolhas diante da impossibilidade de atendimento de todas as demandas (GOULARD, 2006; LCHMANN, 2007). Dessa forma, se estabelece uma esfera pblica de discusso de questes que vo para alm dos interesses pessoais ou individuais (BAIOCCHI, 2003). Nesse sentido, o OP faz com que:
A poltica pblica deixe de ser vista, e experimentada, apenas como um processo de agregao de preferncias dadas e passa a incorporar uma dimenso deliberativa, que envolve tambm a formao e a transformao das preferncias, a construo do consenso e a explicitao das diferenas (AZEVEDO e GUIA, 2005, p. 83).

No sem motivo que Marcelo Lopes de Souza (2006) reputar como lapidar a experincia gacha e chamar a ateno para o fato desta ter sido imitada embora sem a mesma autenticidade - em outros lugares (SOUZA: 2000, p.150 e 2006, p. 247). No caso especfico de Rio das Ostras o autor no poupa palavras. Segundo ele, nas suas visitas:
Foi possvel perceber melhor, ento, a extrema precariedade tcnica do planejamento do processo de oramento participativo, bem como suas ambigidades polticas [a diviso das unidades territoriais - os setores] feitas de forma tosca e mal fundamentadas [e a impresso geral] de um processo errtico e frgil, tanto por deficincias tcnicas quanto, seguramente, por razoes de ordem poltica e poltico-cultural (falta de empenho e interesse em conferir maior consistncia participativa ao processo) (SOUZA, 2006, p. 357).

168

O que dizer ento diante de tais veredictos? A presente pesquisa parte do pressuposto de que uma poltica pblica pode ser reveladora tanto quando reputada como lapidar quanto quando tida como tosca, precria ou deficiente. Isso porque o exerccio intelectual de se analisar avanos e fraquezas de uma dada poltica pblica pode trazer tona importantes lies sobre questes concernentes s formas de interao Estado-sociedade e os seus impactos na formao capital social ou, por outro lado, no reforo de prticas de cunho conservador e/ou clientelistas. Por outro lado, mesmo a experincia de maior visibilidade nacional e internacional envolveu um processo de tentativa e erro (BAIOCCHI, 2006) e embora, de antemo, se reconhea aqui certas inconsistncias da experincia fluminense, trata-se de um processo em construo, no qual os atores envolvidos tanto o poder pblico quanto a sociedade civil trilham um caminho de aprendizagem durante a trajetria102. No entanto, antes de entrar na discusso do OP propriamente dita faz-se necessrio proceder-se caracterizao do municpio em questo, o que faremos no prximo item a seguir.

5.2 - O Municpio de Rio das Ostras

A emancipao poltico-administrativa Rio das Ostras um municpio muito novo, tendo seu processo de emancipao ocorrido no incio dos anos 1990. Historicamente, Rio das Ostras foi uma parte do territrio de Maca (at maio de 1946) que depois foi anexado a Casemiro de Abreu, transformando-se no seu 3 Distrito em 18 de maro de 1970.

102

Embora tenha sido implantado oficialmente em 1998, foi somente em 2003 com a lei municipal n.o 780 que houve a institucionalizao do OP em Rio das Ostras. Em 2007, com a Lei n.o 1125 que houve a regulamentao da estrutura organizacional do Conselho do OP, bem como, nesse mesmo ano, a modificao da cdula de votao. No todo so mudanas que provavelmente Lopes de Souza no acompanhou e que adiciona elementos novos que merecem ser estudados.

169

Entre a elevao categoria de Distrito e a emancipao, ocorre um intenso movimento pr-desmembramento organizado por setores populares e com a ativa participao das associaes de moradores. Como pode ser verificado pela letra do bloco carnavalesco que segue (Box 01), desde pelo menos os anos 1980 havia um movimento favorvel ao processo de emancipao em relao a Casemiro de Abreu, o que culmina com a realizao do plebiscito em 24 de novembro de 1991.
QUADRO 14 Samba de bloco carnavalesco evocando a emancipao de Rio das Ostras Adeus poeta Despontou Uma luz no horizonte Era forte aluncinate E vinha muito alm do mar Era uma estrela que brilhava E o corao acelerado Se enchia de emoo Ao sentir nosso povo unido Gritando sim pela emancipao (Grita meu povo!) Eu quero, eu quero, eu quero sim Gritar com a fora do meu corao Eu quero, eu quero, eu quero, eu quero sim Gritar com a fora do meu corao Eu quero, eu quero, eu quero, eu quero sim Rio das Ostras sua emancipao (Adeus poeta) Adeus poeta Seu sonho j nos pertenceu Adeus poeta Ah! Deus me livre Casemiro de Abreu (Samba do bloco carnavalesco Imprio das Ostras de 1989)

De um total de 10.115 eleitores, 6.048 votaram favorveis emancipao dando ganho causa. A lei estadual 1984 de 10 de abril de 1992 cria o municpio de Rio das Ostras a ser desmembrado do municpio de Casemiro de Abreu, permitindo a instalao oficial do municpio em 1 de janeiro de 1993 103. Como se viu anteriormente, este processo no , de forma alguma, uma exclusividade do municpio em questo. Os anos 90 assistiram expanso da criao de novas
103

Segundo dados do Guia de Utilidade Pblica de Rio das Ostras (janeiro de 1998) e do Jornal Umas & Ostras de 30/11/1991.

170

municipalidades pas afora e o Estado do Rio de Janeiro no fugiu a essa regra. O marco poltico-institucional representado pela Carta de 1988 trazia no seu bojo uma concepo que via na descentralizao um instrumento para a democratizao do pas e dotava esse ente federado local de imensas prerrogativas fiscais, administrativas, polticas e tributrias. Como foi referido anteriormente, previu-se um sistema de impostos compartilhados entre municpios, estados e governo federal (alm de dotar o exclusivamente locais). Portanto, muito das crticas formao de novas municipalidades residem numa suposta insustentabilidade desses novos municpios que se formavam fiados na certeza de tais transferncias. No se pretende retornar a esse ponto, mas municpio da possibilidade de cobrana de impostos

somente acentuar que no caso de Rio das Ostras, h uma importante varivel representada pelos royalties que, desde o incio, embalaram o ideal da emancipao. Em outras palavras, desde o incio do processo de emancipao o fator royaltiy era uma varivel real ou imaginada que justificava a emancipao do municpio de Casemiro de Abreu. que o que se pode observar em panfletos distribudos poca do plebiscito (Figuras 03 e 04 abaixo), nos quais de uma forma muito simplificada e geral, exortava a populao ao comparecimento s urnas de votao dentre outros motivos por causa da necessidade de que o dinheiro arrecadado com impostos e royalties (definido no panfleto como dinheiro da Petrobras) fosse aplicado no municpio. Os contra, por sua vez, argumentavam basicamente que a emancipao traria um aumento nos gastos com a cmara e aquilo que chama de mordomias (Figura 05).

171

172

FIGURAS 03 e 04: Panfletos favorveis emancipao de Rio das Ostras

173

Figura 05: Panfleto contrrio Emancipao de Rio das Ostras

174

Na verdade, os panfletos poca sintetizavam, sua maneira, muito do debate a respeito da formao de novas municipalidades. Se por um lado os favorveis a um distrito forte ao invs de um municpio fraco, ou seja, os contrrios emancipao, alegavam que os gastos com mordomias e altos salrios retirariam verbas de obras para o povo; os favorveis emancipao, por seu turno, evocavam os benefcios da proximidade do poder pblico em relao ao cidado alm da possibilidade de auferir verbas mediante impostos e royalties. A distncia da antiga sede (35 km) era tambm uma das justificativas, mas para alm desta houve um movimento em torno da acentuao das diferenas entre Rio das Ostras e sua antiga sede, Casemiro de Abreu. Chegou-se at mesmo a evocar um suposto jeito de falar, de vestir, de pensar e de agir diferente dos casimirenses104 que justificaria a separao. Vale ressaltar, mesmo que en pasant, a prpria construo posterior de um ideal de emancipao cujo trecho abaixo, no Quadro 14, bastante representativo: QUADRO 15 Trecho do livro de morador de Rio das Ostras [...] Aquele era um dia de vitria sem igual, um momento que nunca esqueceriam, enquanto vivessem. Era como estar s margens do Ipiranga, em 1822, presenciando a independncia do Brasil, ou ao lado da Princesa Isabel no 13 de Maio da Libertao dos Escravos. Porque, na verdade, no se trata apenas da emancipao de um distrito, da criao de uma cidade, mas sim da eterna busca do Homem por aquilo que uma das coisas mais preciosas que se pode ter ou perder, pela qual estamos dispostos a lutar e at mesmo morrer, aquele anseio que est gravado de forma indelvel no corao e na alma de cada um de ns: ser livre (COSTA,2007).

104

Segundo verso de Srgio Elias Costa (2007) , morador de Rio das Ostras, no seu livro Filha de seus Filhos

175

Seja como for, cabe ressaltar que o maior afluxo de royalties se d principalmente a partir da chamada Lei do Petrleo que de 1997 (BRASIL,1997). No entanto, naquele momento, os royalties j estavam na pauta do debate poltico, seja enquanto possibilidade real ou como elemento ideolgico aglutinador de interesses, no caso o interesse pela emancipao. Caracterizao do municpio de Rio das Ostras Rio das Ostras atualmente um dos municpios brasileiros que apresenta as maiores taxas de crescimento populacional. A observao dos dados de 2007 demonstra que a taxa mdia de crescimento anual do municpio foi de 8,13%, contra 1,21 para o Brasil e 1,04 para o estado do Rio de Janeiro, segundo dados do IBGE. Vale, no entanto, ressaltar que desde os anos 80 o incremento anual tem sido superior a 4%, alcanando picos de mais de 9% (1996), fazendo com que populao mais do que setuplicasse entre os anos 80 e 2007, como se pode perceber a partir da tabela 06. A julgar pelos dados mais recentes fornecidos pelo IBGE essa tendncia de crescimento explosivo est longe de se esgotar, tendo em vista que a estimativa para julho de 2008 aponta uma populao de 91.085 habitantes. TABELA 06 Populao do Municpio de Rio das Ostras: evoluo (1970-2000) Crescimento Ano 1970 1980 1991 1996 2000 2007 Populao total 6.667 10.235 18.195 28.106 36.769 74.750 Anual (%) 3,90 4,38 5,37 9,09 6,95 8,13

Fonte: Elaborao prpria com base no CIDE e IBGE

A proximidade de Maca, portanto do cluster petrolfero da Bacia de Campos, o principal fator que explica esse quadro de crescimento acelerado. A distncia de 176

28 km entre as duas cidades vencida diariamente num movimento pendular de pessoas que moram em Rio das Ostras, mas que trabalham em Maca. O trfego intenso entre as duas cidades e os constantes engarrafamentos na Rodovia Amaral Peixoto (RJ 106), principalmente no horrio de rush na parte da manh e tarde, so a faceta mais visvel desse processo. Comparativamente, o custo de vida na cidade menor do que em Maca, principalmente se levar-se em conta o preo dos aluguis. Mas por outro lado, a cidade tambm oferece amenidades relacionadas beleza natural de suas praias e lagoas e a infra-estrutura urbana que a tornam procurada no s por trabalhadores do setor petrolfero como tambm por pessoas que fogem dos problemas de reas saturadas como a regio metropolitana do Rio de Janeiro. Em funo do prprio aumento vertiginoso do nmero de habitantes o municpio passa atualmente por um boom imobilirio. Isoladamente a construo civil representava a maior contribuio ao PIB municipal com 18,4% do total, vindo frente do setor de aluguis (13,4%) e administrao pblica (10,7%), segundo dados disponveis no TCE-RJ para o ano de 2005. De todos os setores da economia, a construo civil foi aquela que mais cresceu passando de cerca de 20 milhes em 2000 para mais de 85 milhes em 2005 105. Esse processo de crescimento populacional caminha lado a lado com o de concentrao dessa populao no ncleo urbano principal, a sede do municpio, o que impe ao poder pblico local o desafio de prover infra-estrutura urbana e servios pblicos num ritmo tal que pelo menos acompanhe esse crescimento concentrado. Os dados mais recentes tm demonstrado uma expanso significativa da presena e atuao do poder pblico municipal, por meio de uma srie de intervenes e polticas pblicas, no provimento das condies necessrias garantia da qualidade de vida dos moradores. Aps a realizao da Contagem da Populao de 2007, Romualdo Resende, diretor do IBGE 106, declarou que houve

105

Pode-se afirmar tambm que o setor de servios, tomados no seu conjunto, encontra-se em franca expanso no municpio, embora os dados fornecidos pelo TCE-RJ no desagreguem os dados relativos s vrias

106

Publicado no Dirio dos Lagos dos dias 11 e 12 de outubro de 2007.

177

uma queda no nmero de favelas, j que elas totalizavam 38% das formas de ocupao em 2003 e em 2007 esse nmero havia cado para 3,4%, fato esse corroborado pela reportagem do jornal O Globo 107 que, sob o ttulo Onde as favelas encolhem e a cidade cresce, noticia que Rio das Ostras foi o municpio do Rio de Janeiro que mais reduziu a favelizao. A cidade apontada como um exemplo de gesto pblica pela forma de uso dos recursos dos royalties. A revista Exame, por exemplo, publicou uma reportagem em 09 de maio de 2007 intitulada Se todas fossem iguais a voc na qual apontava os avanos obtidos no setor de infra-estrutura com a construo de 14 estaes de tratamento de esgoto, o emissrio submarino, o projeto da Zona Especial de Negcios vizinha a Maca, os projetos de qualificao profissional e de diversificao econmica, especialmente no setor de turismo 108. Esses avanos se do sob os auspcios da riqueza oriunda dos royalties, sem dvida nenhuma a principal fonte de financiamento do cofre pblico (como se viu com percentuais mdios superiores a 70% do oramento municipal entre 2000 e 2006). Isso coloca desafios imensos para a gesto desses recursos em face do seu carter finito, das ameaas de mudana do modelo de distribuio e mesmo de problemas circunstanciais como a queda na arrecadao em funo de problemas nas plataformas. H, portanto, dois esforos a serem empreendidos: um em direo diversificao econmica visando preparar o municpio para a era ps-petrleo e outro na direo da reduo da dependncia dessa fonte com a diversificao econmica e a ampliao e maior eficincia na arrecadao prpria. Relatrio do TCE-2007 d conta da reduo da autonomia municipal em funo do crescimento da receita tributria num ritmo inferior ao da despesa de custeio, o que se traduz em maior dependncia de transferncia de recursos financeiros dos demais entes
107

O Globo de 21 de outubro de 2007.

108

Ao se destacar esse avano noticiado no se pretende fazer loas aos feitos da prefeitura, mas antes reconhecer um esforo local para sanar os problemas comuns a todas as cidades brasileiras e especialmente daquelas que passam por um processo de acelerado crescimento como o caso de Rio das Ostras. H algum tempo atrs causou espanto o gasto astronmico do municpio com a urbanizao e paisagismo da orla de Costa Azul, com seu piso de porcelanato colonial carssimo. Esse um exemplo de contradies do processo que exigem o monitoramento e participao dos cidados. O Oramento Participativo, nesse sentido, pode representar um avano em direo a se evitar ou pelo menos de se cobrar explicaes dos responsveis de situaes como essas.

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governamentais. Contudo, o mesmo relatrio elogia o grau de investimento, reputado como que mantido em nveis excepcionais, evidenciando uma parcela considervel dos recursos pblicos direcionados ao desenvolvimento do municpio. Da mesma forma que a capacidade do ente em saldar compromissos imediatos com credores garantida pela forma como vem sendo geridos os fundos pblicos. O grfico abaixo aborda a distribuio dos empregos por atividades econmicas. H, como se v, um predomnio do setor pblico como o maior empregador, contudo num grau muito inferior ao caso de Quissam, o que comparativamente revela uma maior diversificao econmica e maior dinamismo da economia de Rio das Ostras. Contudo interessante ressaltar que, a despeito de a administrao pblica representar isoladamente 41% dos empregos do municpio, o setor agrega ao PIB municipal somente 14% do PIB municipal, segundo dados do CIDE para o ano de 2004 (o mais recente disponvel para pesquisa no site do rgo). A rubrica outros servios perfaz 36% desse valor, seguida por aluguis que juntamente com a administrao pblica contribuem com 14%. O setor de construo civil,como j se disse, um setor importante no municpio, responsvel por 17% do PIB municipal. GRFICO 07
Rio das Ostras - Empregados por atividade econmica 0% 1% 3% 1% 9% Indstria Extrativa Mineral Indstria de Transformao Servios Industriais de Utilidade Pblica Indstria da Construo Civil 24% Comrcio Servios Administrao Pblica 21% Agropecuria

41%

Fonte: Elaborao prpria a partir de CIDE

179

5.3 - O Modelo de Oramento Participativo Implantado em Rio das Ostras O Programa de Oramento Participativo de Rio das Ostras foi implantado no ano de 1998 sob a administrao do prefeito Alcebades Sabino do PMDB. A indicao para a criao do OP, no entanto, foi feita pelo ento vereador Carlos Augusto Carvalho Balthazar, o atual prefeito de Rio das Ostras109, tambm do PMDB. De antemo estamos diante de uma particularidade mas no exclusividade j que as propostas de Oramentos Participativos so comumente associadas a prefeituras administradas pelo PT ou em locais aonde esse partido tenha tido uma atuao importante na sua implantao, como o caso atualmente de Porto Alegre. Porm, dados demonstram que mais de 250 cidades no Brasil e no mundo adotam o OP (CABANNES, 2004), sendo que, no caso do Brasil, embora haja uma predominncia de prefeituras governadas pelo PT, outros partidos como PDT, PMDB e PP encontram-se hoje envolvidos com tais experincias (SNCHEZ, 2002; KOONINGS, 2004; BORBA e LCHMANN, 2007; SOUZA, 2006). Contudo, no caso de Rio das Ostras, h uma associao explcita ao modelo porto-alegrense, seja porque se mire nele para absorver, com adaptaes, elementos dessa experincia pioneira, seja porque se estabeleam comparaes para justificar o quo participativo seja o Oramento Participativo de Rio das Ostras em relao ao modelo de Porto Alegre. Na abertura do OP de 2006 a secretria de planejamento do municpio fez a declarao de que vem tentando se adaptar quela forma de OP, referindo-se a Porto Alegre. Da ter visitado essa cidade, bem como outras experincias como a de Santos (SP), para conhecer as propostas de OP colocadas em prtica. Contudo, a experincia pioneira do PT em Porto Alegre esteve sempre na pauta de Rio das Ostras, e isso mesmo reconhecendo-se que obviamente possa haver uma distncia entre o discurso e prtica, ou seja, entre a associao feita pelos implementadores

109

Vale ressaltar que este ltimo exerceu o cargo eletivo de vereador por trs mandatos, tendo sido presidente da cmara municipal por 12 anos. No ltimo pleito, Balthazar se reelegeu prefeito de Rio das Ostras.

180

do programa com o OP de Porto Alegre e a prtica de sua implementao em Rio das Ostras110. Com o fito de analisar o modelo em pauta, dispe-se a seguir, na Figura 06, de um fluxograma com as etapas da elaborao do OP de Rio das Ostras. Nele, as setas representam a direo aproximada dos fluxos de tomada de deciso concernentes ao OP. No nisso nenhuma tentativa de atribuir um carter valorativo ao sentido dos fluxos no grfico, por exemplo, fazendo-se uma representao de uma participao que vem de baixo e que, por isso, seja mais democrtica. To somente almeja-se aqui permitir ao leitor uma visualizao do procedimento adotado pelo OP de Rio das Ostras partindo-se das reunies nos setores at chegar ao poder executivo e legislativo municipal. Como se pode perceber h em alguns pontos do organograma setas de via dupla, indicando coincidncia nos membros (por exemplo, todo morador que participa da conferencia municipal (2), pode se candidatar ao conselho; da mesma forma que os membros das comisses temticas so arregimentados a partir deste mesmo conselho). Mas h tambm setas duplas que indicam equivalncia e independncia perante a lei no caso da relao entre legislativo e executivo (9 e 8).

110

Durante entrevista cedida ao pesquisador, a secretria de planejamento do municpio, Rosemarie Teixeira, disse que a adoo do OP em Rio das Ostras se deu no contexto de um municpio novo, recm-inaugurado e que tinha um oramento pequeno numa cidade que no tinha absolutamente nada. Nas suas palavras, onde alocar recursos?, como administrar uma cidade que precisava de tudo?. O OP naquele momento estava na moda e viu na sua adoo uma forma de responder a tais questes.

181

Fluxograma com as etapas da elaborao do OP de Rio das Ostras

8- Executivo municipal

9- Legislativo municipal

6- Secretaria de planejamento

7-Demais secretarias

5- Comit executivo

3- Conselho Mun. de OP

4- Comisses Temticas

1- Reunio nos setores

2- Conferncia Municipal

Figura 06: Fluxograma com as etapas da elaborao do OP de Rio das Ostras. Elaborao prpria.

Feitas essas ressalvas, as partes que compem o fluxograma so apresentadas e discutidas: 1- Reunies nos Setores: Abaixo (Figura 07) est o mapa do municpio de Rio das Ostras com os quinze setores (de A a P onde cada setor ou letra no mapa representa um agrupamento de bairros contguos). As reunies so quase sempre realizadas em escolas municipais dentro de cada setor.

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FIGURA 07: OP de Rio das Ostras: Diviso do municpio em quinze setores. Fonte: site da Prefeitura Municipal de Rio das Ostras. Disponvel em http://www.riodasostras.rj.gov.br/planejamento/divisaodoop.php. Acesso em 20 dez. 2007.

Essa reunio conta com a presena da Secretria de Planejamento, que dirige o evento em conjunto com a presidente do POP. Dentro das possibilidades, outros secretrios municipais e funcionrios da prefeitura tambm participam do evento. Primeiramente feito um trabalho de explicao do funcionamento do

programa e do andamento das obras. aberto ainda um espao para que a populao possa fazer perguntas e cobrar medidas s autoridades presentes. S aps que so distribudas cdulas ou fichas nos quais os moradores registram as prioridades (Figura 08) e as reivindicaes (Figura 09)111.

111

Embora possa parecer uma frivolidade, cabe ressaltar que durante as reunies nos setores oferecido um lanche aos moradores. A funo garantir a confraternizao entre as pessoas, mas tambm oferecer oportunidade para aqueles que vieram diretamente do trabalho.

183

FIGURA 08: OP de Rio das Ostras: cdula para escolha das prioridades

184

FIGURA 09: OP de Rio das Ostras: cdula para escolha das reivindicaes

185

As fichas so, ento, colocadas num envelope lacrado que ser aberto na sala do Conselho do POP, diante de representantes de todos os setores, e quando sero computadas as 5 reivindicaes mais votadas entre os moradores por setores. Esse momento de contagem dos votos aberto a todos aqueles que se interessem pelo processo, independentemente de a votao referir-se ao seu setor. As pessoas que participaram da abertura e contagem dos votos assinam o relatrio final. Aps esse passo feito um relatrio que , ento, enviado Secretaria de Planejamento. H diferenas entre o que se considera ser prioridades e reivindicaes: no primeiro caso, compreendem-se desde obras de maior vulto como esgoto e pavimentao at manuteno de equipamentos e iluminao pblica. Segundo a Sonia Augusto Pinto, presidente do Conselho do POP, as prioridades so obras maiores, que necessitam entrar no oramento da prefeitura (saneamento, esgoto, construo de escola), ao passo que as reivindicaes so coisas mais imediatas (a rua tal est sem lmpada, o hospital tal est sem mdico). O morador do setor que comparece reunio recebe uma ficha (na verdade trs folhas) na qual esto arrolados quinze itens, a saber: a) Saneamento Bsico: escoamento da gua das chuvas; rede de abastecimento de gua, rede coletora de esgoto. b) Habitao: regularizao fundiria e regularizao urbanstica. c) Pavimentao: pavimentao de vias urbanas.

d) Educao: educao infantil; ensino fundamental; educao de jovens e adultos; educao especial. e) Assistncia social: atendimento criana e ao adolescente, famlia, `construo e reforma de abrigos; atendimento ao idoso e aos portadores de deficincia. f) Sade: reforma/ampliao/construo de postos de sade; ampliao de servios da rede bsica de sade; equipamentos e material permanente para os postos de sade. g) Circulao e transporte: construo de rotatrias; recuo de transporte coletivo e rea de embarque e desembarque de passageiros; abrigo para passageiros; equipamentos de sinalizao. 186

h) reas de lazer: manuteno de praas e parques; implantao de equipamentos; proteo populao e ao meio ambiente de danos causados pela ocupao humana em reas imprprias par moradia. i) Esporte e lazer: construo e conservao de equipamentos esportivos e de lazer. j) Iluminao pblica: iluminao de logradouros e implantao de novos pontos. k) Desenvolvimento econmico, tributao e turismo: programa de ocupao e renda; apoio a empreendimentos; urbanizao, reforma, ampliao ou construo de equipamentos tursticos; apoio a produo de servios tursticos. l) Cultura e divulgao: atividades culturais da cidade.

m) Saneamento ambiental: coleta de lixo. n) Qualificao/capacitao profissional: estudo e desenvolvimento de habilidades especficas e conhecimento prtico. o) Outros. De posse desse menu, o morador vota, ento, naquelas cinco que considera fundamental para seu setor. deixada ainda alguma linha para que o morador possa explicar ou adicionar algum comentrio sua escolha, caso queira. Na ficha reivindicaes, por seu turno, o morador tem um espao para listar cinco pedidos que acredita serem necessrios a sua localidade, nesse caso, no se trata de obras em si, mas sim de pequenos concertos, poda e plantio de rvores, troca de lmpadas queimadas e outros problemas especficos que dependem muito mais de medidas administrativas rpidas do que de um oramento e planejamento em si.

2 - Conferncia Municipal: A Conferncia Municipal uma reunio congregando os cidados do municpio para decidir questes concernentes ao andamento do OP. A pauta principal da Conferncia a escolha, por meio de votao direta, do presidente e vice do conselho do POP, bem como dos membros das comisses temticas.

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3 - Conselho Municipal de OP: Os membros do Conselho Municipal do OP so escolhidos pelos prprios moradores, durante a Conferncia Municipal, num nmero ideal de 04 representantes por setor, o que representaria um total se 60 pessoas (15X4= 60), para um mandato bienal, podendo o mesmo ser renovado. No caso daqueles setores aonde o nmero de representantes indicados inferior ao estipulado inicialmente, as vagas a que teriam direito so remanejadas para aqueles setores onde a demanda (ou seja, a participao) maior. Por exemplo, como o setor B possui apenas um (01) indicado, suas vagas no completadas so remanejadas para setores onde h um nmero maior do que 4 pessoas desejosas de participar do Conselho. Alm desses 60 membros (na verdade atualmente se tem 58), h a indicao de 6 (seis) membros por parte do poder executivo. A populao pode participar, com direito a voz mas no de voto, s reunies do Conselho de OP. As funes do conselho especificadas em lei municipal so112:
1) - planejar, sugerir e negociar a incluso de demandas setoriais prioritrias na legislao oramentria do municpio; 2) acompanhar a execuo das demandas includas e consolidadas no oramento municipal; 3) articular com o Oramento Participativo Jovem, visando a integrao de todos os setores da sociedade civil nos trabalhos desenvolvidos pelo POP; 4) definir o regulamento do oramento participativo municipal, em conjunto com o poder pblico; 5) elaborar e aprovar seu regimento interno113.

O Conselho possui uma sala fornecida pela prefeitura num prdio chamado de Centro de Cidadania114 , com infra-estrutura necessria de secretria que uma funcionria da prefeitura computadores, impressora, armrios etc. 4 - Comisses Temticas: So 12 comisses temticas com dois membros cada, eleitos dentre os 60 membros do conselho em assemblia extraordinria do Conselho, nas seguintes reas: 1) Infra-estrutura bsica; 2) Sade; 3) Educao; 4) Meio Ambiente; 5) Capacitao, qualificao profissional, Trabalho e Renda; 6) Turismo e Sustentabilidade; 7) Esporte e lazer; 8) Circulao e Transporte; 9) Assistncia Social e Habitao; 10) Cultura e Divulgao; 11) Segurana e Trnsito;
112

Lei n.o 780/2003 e Lei n.o 1125/2007. Esse ponto das atribuies do Conselho de extrema importncia, como se ver adiante.

113

114

O Centro de Cidadania um prdio onde esto concentrados uma srie de servios e rgos como correios e outros.

188

12) Criana. Adolescente e Idoso.

Tais comisses tm a funo de realizar a

interface entre o conselho e cada secretaria pertinente ao tema. 5 - Comit Executivo: composto por 12 membros num regime de paridade (seis da sociedade civil seis do poder pblico municipal), sendo que, por regimento, a presidncia e a vice-presidncia so reservadas aos representantes da sociedade civil. So eleitos para o mesmo binio pelos membros do Conselho e dentre os seus membros por votao por maioria simples. 6 - Secretaria de Planejamento: responsvel pela organizao e implementao do OP. Na verdade todo processo centralizado nessa secretaria, sendo, talvez, aquela que tem o maior poder dentro da estrutura de governo. 7 - Demais Secretarias: prestam conta regularmente aos membros da Comisso Executiva e aos membros das comisses temticas sobre a implementao das deliberaes. H ainda o momento das reunies pblicas (como a presena dos secretrios de planejamento e oramento ao VII Frum Municipal de Planejamento e Oramento em 28 de maio de 2007). O Conselho, munido das prioridades e reivindicaes dos moradores, envia regularmente a cada secretrio um pedido de explicaes a respeito da situao e providncias tomadas solver essas demandas da populao. A presidenta do POP relatou que h a verificao das demandas do ano anterior que so checadas pelos conselheiros. Cada secretaria envolvida deve prestar contas da realizao ou no das demandas da populao. Do oramento previsto, o que est contemplando aquilo que a populao pediu? Que demandas sero atendidas? No entanto, esse mecanismo no formalizado, pois no h um documento expresso especificando as obras que foram feitas a partir das demandas estabelecidas no OP (esta questo ser retomada adiante). 8- Executivo Municipal: como j foi dito, o sucesso das experincias de OP se baseiam na intensa participao e organizao social por meio de associaes. Contudo, a proeminncia do processo reside no poder executivo que, por meio da implementao do OP enquanto poltica pblica cria as condies materiais e o ambiente institucional capazes de permitir a realizao do OP. Por outro lado ainda, o Estado na escala local que se responsabiliza pela aplicao dos recursos e execuo das obras demandadas. 189

Em entrevista concedida a um jornal local 115, aquele que reputado como o fundador do OP, o atual prefeito Carlos Augusto Carvalho Balthazar, explicou como a populao iria participar da sua administrao:
muito importante que os novos governantes tenham conscincia de que necessrio ouvir os anseios da comunidade. Temos um compromisso muito grande com a cidade porque fomos governados eleitos pelo povo. Por essa razo acredito que a verdadeira democracia apenas exercida quando os cidados participam ativamente das decises que so colocadas em prtica. dessa forma que eu pretendo governar, discutindo sempre com a populao e tendo ela como uma parceira na deciso de nossas aes [...]. O que podemos afirmar que antes de executarmos uma obra, contratar um servio ou pensar em qualquer melhoria vamos ouvir a sociedade civil organizada, por meio das associaes de moradores, clubes de servios, instituies e agremiaes constitudas, para termos a certeza que estamos no caminho certo. Vamos dividir a responsabilidade porque a cidade no do prefeito e sim de toda a populao. O prefeito apenas o seu representante.

9- Legislativo Municipal: Como sabido, dever do poder executivo o envio da pea oramentria Cmara dos Vereadores para votao. Em entrevista concedida para a presente tese, o presidente da Cmara de Rio das Ostras, Vereador Carlos Afonso disse que os vereadores se sentiam ameaados pela participao porque esta parecia uma diviso do poder j que entendiam que o papel deles era exatamente esse, o de pedir para fazer obra. A julgar pela anlise da literatura, trata-se de uma situao idntica quelas verificadas em outras partes, mesmo em Porto Alegre onde o OP fez com que os mesmos se sentissem intimidados pela autoridade da vontade popular diante da reduzida valorizao dos seus mandatos (SILVA, 2006). Ao ser perguntado se o OP retira do vereador a possibilidade de incorporar e atender demandas de sua base, Carlos Afonso respondeu isso s acontece naqueles casos em que o vereador que no sabe o papel dele. Segundo o mesmo, ele aprendeu a adotar uma postura diferenciada: o OP seu manual, sua bblia, ou seja, aquele conjunto de demandas da populao que norteiam sua ao. Portanto, a visibilidade do vereador garantida quando este capaz de acompanhar e exigir a execuo das obras, utilizando-se

115

Jornal Press Magazine, ano v, n 5 de 1999.

190

dos dados levantados a partir das demandas da populao como um norte da sua ao junto ao poder executivo. O vereador, nesse sentido, faz a intermediao com o prefeito da exigncia da populao na execuo das obras, ou segundo suas palavras o vereador briga, tem que dar explicaes aos muncipes, ele o advogado das questes. Na parte que segue, ser apresentada e analisada uma iniciativa do poder pblico de Rio das Ostras que, embora se inscreva dentro da estrutura mais ampla do OP, guarda caractersticas singulares que muito nos interessam aqui. Isso por seu carter de pedagogia urbana e por sua capacidade de estimular a formao de capital social entre os estudantes da rede de ensino do municpio, o Oramento Participativo Jovem.

5.4 O Oramento Participativo Jovem (OP jovem) de Rio das Ostras No basta dizer que o OP jovem seja uma iniciativa da prefeitura municipal de Rio das Ostras. Ele , acima de tudo, uma ao encabeada e gerida pela secretaria de planejamento do municpio. Isso significa que a secretria e seu staff esto pessoalmente envolvidos no processo, seja produzindo uma cartilha especialmente voltada para o pblico adolescente explicando noes bsicas sobre o oramento municipal e a importncia da participao no OP e no OP jovem
116

, seja indo rede

de escolas municipais, estaduais e particulares para divulgar o programa e estimular a participao dos estudantes. Aps esse trabalho inicial de visita e divulgao nas escolas, o poder pblico, sempre via secretaria de planejamento, fornece o suporte material ao programa por meio do patrocnio da participao dos membros do OP jovem em congressos e encontros, bem como atravs da disponibilizao de uma sala especfica para reunies dentro do prdio do Centro de Cidadania 117, dotada de computadores, alguns livros e mobilirio.

116

Ao final da tese, no anexo, o leitor poder ver a capa desse material. A sua ntegra pode ser obtida atravs do portal eletrnico da prefeitura dentro do link da secretaria de planejamento. Ver www.riodasostras.rj.gov.br/planejamento.
117

Portanto, como se viu, dentro do mesmo prdio onde o OP mantm sua estrutura de funcionamento.

191

To importante quanto esse tipo de suporte a abertura do poder pblico s demandas oriundas do OP jovem. Os membros do programa entrevistados foram unnimes em afirmar ser fcil o contato com a secretria de planejamento e com o prprio prefeito para reivindicar melhorias especficas ou para pedir explicaes sobre obras. Portanto, dentro da estrutura daquilo a que se prope, o programa estabelece um canal entre os estudantes e o poder pblico recebendo, ouvindo e dando respostas s demandas emanadas das reunies nas escolas. nessas reunies que, da mesma forma que no caso do OP regular, h uma sondagem sobre as reivindicaes e as prioridades dos estudantes que sero mais tarde computados na sala do OP jovem e os resultados posteriormente tornados pblicos na internet. Mas a coordenao do OP jovem procurada tambm pelos estudantes da rede de ensino do municpio (no necessariamente das escolas municipais) para encaminhar pedidos prefeitura para resoluo de problemas pontuais como falta de nibus ou pequenos reparos nas escolas. A partir da pesquisa de campo efetivada, elaborou-se a Figura 10 a seguir. No topo do grfico est a secretaria de planejamento, ilustrando sua ao efetiva para a promoo do OP Jovem no municpio. a partir dela que o programa se instala na rede de escolas num trabalho minucioso de ida a todas as salas de aula para a explicao do programa e o chamamento participao (as escolas esto nomeadas no grfico genericamente por A, B, C, D e E). Cada sala indica um representante e, aps um processo de eleio, so escolhidos dois representantes por escola para a participao na conferncia do OP jovem. Diga-se, de passagem que, da mesma forma que no caso do OP adulto, tem-se aqui tambm um modelo piramidal que envolve representao dos interesses por meio da eleio do conselho.

192

Secretaria de planejamento

Escola A

Escola B

Escola C

Escola D

Escola E

Representantes Eleitos

Representantes Eleitos

Representantes Eleitos

Representantes Eleitos

Representantes Eleitos

Conferncia

Conselho do OP Jovem

FIGURA 10: Organograma do Funcionamento do Op Jovem de Rio das Ostras: o processo de escolha dos representantes. Fonte: Elaborao prpria.

Nesse evento, uma vez congregados todos os representantes anteriormente eleitos nas salas de aulas das respectivas escolas, eleita a presidncia, a vicepresidncia e os chamados assessores executivos. Esse procedimento precedido pela exposio oral dos candidatos dos motivos pelos quais os presentes deveriam votar neles (portanto aps uma espcie de campanha eleitoral). esse corpo eleito que formar ento o Conselho de OP jovem, totalizando 18 membros. A partir da, esse conselho atuar nas escolas, visitando-as, explicando o sentido do OP jovem e 193

estimulando a indicao das prioridades e abrindo espaos para o registro de sugestes, pedidos e reclamaes. Aps a contagem da indicao das prioridades, so computadas aquelas cinco mais votadas que depois ento sero encaminhadas s secretarias de governo responsveis. melhor esse ponto. O grfico abaixo se presta a explicar

Conselho do OP jovem

Escola A

Escola B

Escola C

Escola D

Escola E

Eleio das cinco prioridades. Espao para sugestes, reclamaes e pedidos.

Secretaria de planejamento

FIGURA 11: Organograma com o funcionamento do OP Jovem de Rio das Ostras: o papel do conselho do OP Jovem. Fonte: Elaborao prpria

194

Muito das reivindicaes dos estudantes referem-se a medidas pontuais como concertos, melhorias e transporte. Como ao que tudo indica h uma abertura do poder pblico a essas reivindicaes (ou seja, no que se refere a essas demandas imediatas o governo accountable), o OP jovem se torna um canal por meio do qual questes concernentes aos jovens estudantes encontra alguma ressonncia. Uma adolescente entrevistada, membro do conselho do OP Jovem, relatou um exemplo disso:
Tem um colgio [...] que estava passando por alguns problemas, no estava muito bom e os alunos reivindicaram, pediram para a gente fazer a obra [sic], a a gente recorreu para o prefeito... a gente tem livre acesso ao prefeito, ento a gente correu atrs, conversamos com o prefeito a ele foi melhorando o colgio. primeira vista voc no pensa que um colgio pblico, um dos melhores colgios que tem. Ele lindo, a estrutura bonita e os alunos reivindicam, deram a opinio deles, pediram [...].

As prioridades apontadas pelo OP Jovem se referem, diferentemente do OP regular, a problemas concernentes a toda cidade e no aos setores especficos. Isso fcil de se compreender se levarmos em conta que embora prevalea nas escolas alunos oriundos das vizinhanas, elas so na prtica formadas pelo somatrio dos estudantes de diferentes partes da cidade. H que se ter em mente que estamos diante de um modelo em construo (a posse da atual diretoria foi em 2007), cheio de lacunas e de necessidade de aprofundamentos. Mas isso no elimina o importante papel desempenhado pelo OP Jovem no desenvolvimento de uma cultura cvica, de participao e preocupao com os problemas da cidade. Ao serem perguntados sobre a importncia do OP Jovem e de como ele influenciou a vida pessoal, os conselheiros entrevistados relataram o aprendizado e o interesse despertado com a participao no OP jovem. H nisso um importante aspecto que o transbordamento da ao de participao dos estudantes para os pais, o orgulho em participar de eventos representando sua cidade, o reforo do sentimento de pertencimento e de coeso social que o OP jovem desperta no s nos membros do conselho como tambm nos estudantes em geral. OP jovem faz com que redes de participao sejam estabelecidas entre os estudantes, que se conhecem e estabelecem entre si metas em comum que dizem 195

respeito cidade como um todo podendo funcionar como um importante elemento de coeso social e, nesse sentido, de formao de capital social.

5.5 De volta teoria do capital social com os olhos voltados para Rio das Ostras O Oramento Participativo um modelo de poltica que depende fundamentalmente do ambiente poltico no qual ocorre, da existncia de formas anteriores de organizao e da capacidade do governo local em sensibilizar a populao em torno de uma agenda e de, a partir da, gerir o processo, estabelecer procedimentos que ditem as regras do jogo. , portanto, no entroncamento entre ao de abertura do oramento por parte do executivo local s demandas da populao e a disposio da populao em participar que se situa a chave do sucesso das polticas desse tipo. Ao tomar-se como objeto de estudo o Oramento Participativo de Rio das Ostras, teve-se como norte a capacidade desse programa de deflagrar um processo mais amplo de engajamento, interesse e participao, no contexto de uma municipalidade que goza de uma folga oramentria em funo dos recursos dos royalties. Como pano de fundo da anlise est a preocupao com os mecanismos atravs dos quais as sociedades podem alcanar o bom governo: justo no que se refere distribuio dos recursos, transparente no que se refere aos seus atos e democrtico no s no que se refere aos mecanismos de alternncia de poder como tambm no que diz respeito capacidade de abertura s demandas emanadas da sociedade. O pressuposto subjacente a isso de que o capital social pode ser criado a partir da interveno do estado (no caso na escala local), por meio de suas polticas pblicas. Diferentemente, portanto, daquela verso simplificada da teoria do capital social (na verdade em grande parte fruto das concluses do Comunidade e Democracia de R. Putnam). Esta linha de raciocnio trazia consigo, no limite, a quase impossibilidade da mudana, sendo esta relegada a um longo processo histrico em direo a sociedades cvicas.

196

A interferncia do estado, por meio de suas polticas pblicas, de sua abertura s demandas e de sua presena fsica e institucional pode ser um importante fator para a gerao e manuteno de capital social. Envolvimento, engajamento e participao nos assuntos da coletividade so atributos sociais que podem ser exercitados quando h espaos institucionais que lhes permitam agir. Nesse sentido, no caso do OP de Rio das Ostras, destacam-se os seguintes aspectos positivos: i) sua capacidade de educar o cidado nas questes referentes ao oramento municipal, explicitando o que so receitas e despesas, o peso dos royalties e o crescimento das demandas a partir das transformaes na cidade. H nele, portanto, um processo de pedagogia urbana fundamental ao aprimoramento da democracia (RODRIGUES, 2008); ii) estimula no cidado o exerccio da alteridade na medida em que faz exercitar o respeito s diferenas nas vises e no dilogo em torno de questes concernentes cidade; iii) o OP faz com que o poder pblico fornea justificativas para o investimento ou no- em certas reas do municpio e em certos setores; iv) estabelece um canal por meio do qual as demandas e solicitaes da sociedade podem chegar at o poder pblico; v) prepara geraes mais jovens, por meio do OP jovem, no exerccio democrtico e vi) estimula a informao, o entendimento e o engajamento nas questes e problemas concernentes ao lugar, portanto, pode funcionar como componente que refora a conexo e o sentimento de pertencimento. Apontar esses aspectos relevantes e positivos do OP de Rio das Ostras no significa desconsiderar contradies e necessidade de aprofundamento do processo. O exerccio de comparar certos aspectos do OP de Rio das Ostras com outros modelos pode ser frutfero para anlise que se pretende desenvolver aqui, muito embora se esteja ciente de que, apesar do fato de terem algumas caractersticas em comum, os oramentos participativos so caracterizados por sua diversidade, flexibilidade e rpida adaptao aos contextos locais (Cabannes, 2004, p. 40). Embora esse fato, a comparao entre diferentes modelos pode ser um interessante exerccio, capaz de revelar no s as caractersticas do modelo de OP de Rio das Ostras como tambm algumas de suas limitaes.

197

O Quadro 15, a seguir, permite a comparao de trs modelos, Porto Alegre, Belo Horizonte e, claro, Rio das Ostras. Obviamente que, como em toda comparao, h certos riscos em se tratando de realidades muito diferenciadas (vale ressaltar duas importantes capitais estaduais, metrpoles de peso regional, com grande populao e diversificao de atividades econmicas comparadas a uma cidade litornea com menos de 70.000 habitantes, recm emancipada e dependente de uma fonte de recursos chamada royalties). No entanto, o que se pretende chamar a ateno justamente para uma poltica pblica implementada nessas trs realidades, visando aprofundar o entendimento do modelo adotado em Rio das Ostras na sua relao com o capital social, destacando-se quatro aspectos relevantes: a importncia das associaes de moradores, os critrios de alocao de recursos, os mecanismos de accountability e a porcentagem do oramento destinado ao OP.

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Quadro 16 TRS DIFERENTES EXPERINCIAS DE ORAMENTO PARTICIPATIVO Porto Alegre Implantao e partido poltico responsvel 1989 - PT Belo Horizonte 1993 - PT Rio das Ostras 1998 - PMDB

Tradio associativista e de organizao comunitria. Existncia de Assemblias regionais Pr-condies ou introduzidas pelo movimento fatores sociais que comunitrio nos anos 70 e 80 possibilitaram seu advento

Processo de abertura participao desde os anos 70-80 no s com a criao de programas e conselhos especficos para esse fim como tambm com a subdiviso do municpio em unidades menores, mais prximas dos cidados, as Administraes Regionais. * Existncia de Assemblias regionais introduzidas pelo movimento comunitrio nos anos 70 e 80

Histrico de luta e mobilizao em torno da emancipao e o reforo da ao das associaes de moradores nesse processo. Experincia do OP de Porto Alegre e a ao do poder pblico municipal em implantar o OP primordialmente critrios tcnicos, embora, pelo menos em tese, se pese a questo da necessidade maior de certas comunidades mais carentes.

Critrios para a aplicao dos recursos a partir do OP

Critrios tcnicos que envolvem uma hierarquizao das prioridades envolvendo trs variveis: o acesso anterior da populao ao bem pblico em questo (por ex. a porcentagem de ruas pavimentadas) a populao total e a deciso da populao nas assemblias intermedirias.

|A prefeitura indica um montante de recursos disponveis para o OP. Destes, 50% so divididos igualmente entre as nove regionais e os 50% restantes so divididos levando-se em conta a classificao num ndice composto pela relao entre populao e renda. Quanto maior o IQVU, menor a quantidade de recursos disponveis.

Mecanismos de Accountability

Estabelecimento de Instituies de monitoramento: o COMFORA***, com Estabelecimento de Instituies Estabelecimento de Instituies de funes que vo do acompanhamento da execuo das obras at o de monitoramento: o Conselho de monitoramento: o Conselho de acompanhamento do processo de licitao das mesmas, alm, claro, do Oramento Participativo. Oramento Participativo papel de solicitar informaes e esclarecimentos do poder pblico nas questes relacionadas ao OP.

Fonte: Organizado pelo autor * Segundo Boschi (2005, p. 186), tais iniciativas no chegaram a inaugurar um novo estilo de governar, mas criaram condies institucionais para tal (principalmente no caso da descentralizao), contribuindo tambm para manter uma certa vitalidade de formas de organizao popular onde elas j tinham maior enraizamento. ** ndice de Qualidade de Vida Urbana *** COMFORA:

199

 importante chamar a ateno para o fato de que tais experincias tm em comum o fato de se basearem em formas de organizaes sociais anteriores implantao do OP e que, de alguma forma, desempenharam um importante papel no processo. Segundo Avritzer (2002), a pr-existncia de prticas participativas na sociedade civil aumenta as possibilidades de sucesso dos arranjos participativos introduzidos na escala local. Tal constatao vai ao encontro da literatura sobre o tema, pois como demonstrou, Yves Cabannes ao basear-se na experincia de 25 municipalidades na Amrica Latina e Europa:
A clear lesson is that participatory budget does not exit in an isolated way. Above all, they are part of a culture of participation and relationships between local government and society. They require a mobilized citizenry as a precondition for success.118 (CABANNES, 2004, p. 40).

Boschi (2005), nessa mesma direo, credita o sucesso de certos formatos de governana no caso o OP - a fatores contextuais nos quais esto inseridos, como as medidas descentralizadoras e a instaurao de prticas e estruturas horizontais que reduzam os riscos de captura clientelista por meio do fortalecimento dos vnculos associativos oriundos da mobilizao coletiva no mbito local (BOSCHI, p.193). Ao comparar o OP de Belo Horizonte e Salvador, o autor enftico ao afirmar que a principal diferena entre ambas o fato de a primeira ser mais dotada de capital social, possuir uma coalizo de governo mais bem articulada e de ter um espao de representao maior e mais denso. Em Salvador, por sua vez, a ausncia de um processo de descentralizao administrativa e de uma estrutura representativa parecem ser os principais fatores para o insucesso da experincia de Oramento Participativo. (BOSCHI, 2005, p.195). Quando se reflete sobre o caso de Rio das Ostras luz dessa questo se percebe claramente o importante papel das associaes de moradores locais como porta de entrada para a participao no OP. Isso ficou evidente por meio das entrevistas feitas nas quais aos serem perguntados sobre os motivos do interesse
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Uma lio clara que o oramento participativo no existe de uma forma isolada. Acima de tudo, ele parte de uma cultura de participao e relacionamento entre o governo local e sociedade. Ele requer uma cidadania mobilizada como uma precondio para seu sucesso. Traduo livre do autor. 200

em participar do OP, os entrevistados sempre evocavam uma tradio pessoal em ativismos de bairro, clubes, sindicatos, organizao de festas e associaes, sendo portanto, a participao no Conselho do OP, um curso natural nas suas trajetrias. H que se ter em mente que o processo de emancipao teve ativa participao das associaes de moradores, participao essa que se estendeu em relao ao Oramento Participativo. Por outro lado, a associao de moradores acaba tendo um importante papel na concretizao do OP tendo em vista que, por um lado, a partir dela que so formados quadros para os seus rgos como o Conselho e as Comisses. Por outro, acaba assumindo o papel de interseco entre o poder pblico e a populao por meio do acompanhamento das obras e da prestao de informaes gerais sobre investimentos e satisfao de demandas oriundas do OP. Outro ponto que chama a ateno a existncia em Porto Alegre e em Belo Horizonte de critrios claros para a aplicao de recursos que levam em conta aspectos scio-espaciais referentes ao acesso - ou no da populao dos diferentes bairros da cidade a um dado bem pblico (por exemplo, calamento de ruas). No h em Rio das Ostras a presena formal desses critrios, como ocorre nessas naquelas duas cidades. Isso no significa, no entanto, que esta questo no esteja na pauta de discusso no momento da aplicao dos recursos em Rio das Ostras, conforme se pde constatar por meio das diversas entrevistas realizadas. No entanto a falta de formalizao - ou melhor dizendo, de institucionalizao de critrios claros acaba por dar ao modelo da cidade fluminense um carter mais frgil tanto no que se refere aplicao de recursos com vistas a promover a justia espacial no municpio, quanto no que se refere possibilidade de monitoramento por parte da populao. Um terceiro ponto diz respeito aos mecanismos de accountability ou a capacidade de transparncia do poder pblico e de monitoramento por parte dos cidados, um aspecto fundamental dentro da discusso do capital social. H que se desdobrar esse aspecto em duas vertentes interligadas e que so capazes de trazer tona o grau de abertura do poder pblico nesse aspecto: por um lado, h o accountability diretamente relacionado ao programa em foco, no caso, a aplicao de recursos nas obras do Oramento Participativo. Por outro lado, pode haver um processo de aprofundamento dessa capacidade de transparncia por meio da 201

abertura ao monitoramento de outros aspectos direta ou indiretamente ligados ao OP. Nesse sentido, a efetivao da possibilidade de accountability se d por meio dos Conselhos, rgos que so parte constitutiva da estrutura do OP, revestidos dessa prerrogativa. Contudo, o escopo de abrangncia portanto de accountability desses conselhos ir variar de acordo com a estrutura institucional-legal de cada caso, ou em outras palavras, das funes, atribuies e estrutura fsica e institucional especialmente destinada a esses rgos. O caso exemplar disso o COMFORA de Belo Horizonte. Esse rgo do interior do OP de Belo Horizonte composto por membros de cada regio eleitos em assemblia e que tero a funo de acompanhar a realizao das obras demandadas (AZEVEDO e GUIA, 2005). De acordo com Faria (1996, apud AVRITZER, 2005), a COMFORA possui as seguintes funes: 1) acompanhar e fiscalizar a execuo oramentria e o calendrio das obras do OP; 2) detalhar, complementar ou subdividir, ouvindo a comunidade, as obras definidas no Frum; 3) promover debates com assessores, rgos ou entidades para subsidiar decises internas; 4) solicitar esclarecimentos ou informaes s autoridades municipais sobre obras em execuo; 5) realizar reunies com representantes do OP nas subregies para discutir o andamento da execuo oramentria; 6) designar pelo menos dois membros efetivos para acompanhar o processo de licitao das obras (grifo nosso); 7) participar na organizao do frum regional; 8) investigar casos de suspeita de favorecimento de pessoal dos prprios membros do COMFORA. Como se pode perceber so funes que vo ao encontro do que foi falado no pargrafo anterior, ou seja, funes e atribuies que extrapolam os limites do prprio OP e se estendem por questes mais amplas relativas ao prprio oramento municipal e o cuidado com a coisa pblica: o monitoramento da aplicao de recursos, a exigncia de esclarecimento do poder pblico119 e o processo de licitao de obras (inegavelmente fonte de desvios de verbas e desmandos com o dinheiro pblico).120

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O que na cincia poltica chamaramos de responsivness.

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Avritzer (2005) considera assim que, por meio do COMFORA h a incorporao de formas autnomas de organizao da populao no estabelecimento de um processo de controle das operaes do prprio aparato administrativo das prefeituras estabelecendo uma conexo entre as decises tomadas nas assemblias e a forma como elas se traduzem em decises administrativas (p. 213).

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Um quarto e ltimo ponto a ser destacado nessa comparao a porcentagem do oramento municipal destinado ao OP. Esse um critrio importantssimo para se analisar as experincias de OP partindo-se do pressuposto de que mais recursos alocados para esse fim representem uma consistncia maior da poltica pblica, bem como uma maior capacidade de a sociedade local de interferir e direcionar investimentos que vo ao encontro de suas necessidades. Ao expor grandes temticas de debate sobre o OP, Yves Cabannes (2004), chama ateno para essa varivel ao contrapor o que chama de gerenciamento da escassez ao controle total dos recursos pblicos, ou seja, a proporo do oramento e a quantia absoluta que so colocadas em discusso. Segundo ele, significant differences exist between experiences in wich less than 1 per cent of the budget is discussed and those that have already reached 100 per cent
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(CABANNES, 2004, p. 28-29). primeira vista, Rio das Ostras est mais para 100% do que para 1% porque, em tese, as necessidades vocalizadas pela populao atravs das votaes das demandas e prioridades so incorporadas pea oramentria de acordo com critrios tcnicos e de disponibilidade de recursos, no havendo uma parcela ou porcentagem especfica do oramento total do municpio destinada ao OP . Das entrevistas feitas com conselheiros do POP de Rio das Ostras ficou claro que essa no , nem de longe, uma questo que entre na pauta de discusses (muitos dos conselheiros sequer sabiam do que se tratava o assunto e nem que havia essa possibilidade). Em entrevista, a secretaria de fazenda do municpio, ressaltou positivamente esse ponto chamando a ateno para o fato de que, enquanto em outros municpios h uma porcentagem do oramento especialmente destinada a esse fim, em Rio das Ostras as necessidades entram no oramento como um todo, no havendo discriminao na pea oramentria da parte relativa ao OP. A tnica de sua fala, vale ressaltar, foi a positividade e relativa superioridade do OP do municpio em relao a outras experincias. O Oramento Participativo em geral, e o Oramento Participativo de Rio das Ostras em particular vem corroborar a hiptese da possibilidade da criao do
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Diferenas significativas existem entre experincias nas quais menos de 1 por cento do oramento discutido e aquelas nas quais j chegaram a 100 por cento. Traduo livre do autor.

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capital social a partir da ao do estado, na medida em que possibilita a criao de redes que conectam a sociedade civil e o estado em torno da resoluo de determinados problemas. A abundncia de recursos d ao poder pblico municipal grande capacidade de interveno, e permite que cada setor, ou agrupamentos de bairros, reivindique obras e melhorias sem levar em conta o todo, ou seja, sem que esteja em jogo a disputa por recursos finitos, limitados que devem ser disputados entre os diversos bairros que compem a cidade em funo do grau de carncia e no acesso aos servios pblicos. Mas isso no elimina, de forma alguma, a necessidade de uma viso do todo, porque os recursos so abundantes, mas no so infinitos e o poder pblico usa de argumentos para sensibilizar os cidados a respeito da necessidade de obras em determinadas reas da cidade e no em outras. Em suma, embora de fato o OP de Rio das Ostras faa com que os cidados pensem nas melhorias necessrias nos seus respectivos setores, isso no elimina a formao de redes de moradores a partir das Conferncias de Oramento Municipal, da prpria estrutura organizacional do OP com conselheiros eleitos a partir de todos os setores e das reunies nos setores nas quais o poder pblico chamado a dar explicaes a partir de uma viso macro, da cidade como um todo. Ao estabelecer esse canal que liga a sociedade ao estado, o OP cria o capital social do tipo linking, ou seja, aquele referente s ligaes verticais entre a sociedade e aqueles que ocupam postos nas organizaes formais do estado. As reunies nos setores so introduzidas pela secretria de planejamento, que explica o processo e presta contas. Da mesma forma, nesse momento, demais secretrios e funcionrios pblicos dos setores administrativos ligados ao oramento esto presentes para ouvir as reclamaes e prestar contas. A manuteno e

fortalecimento desse tipo de capital dependem, a nosso ver, no s da capacidade do poder pblico de prover respostas como tambm de realizar aes efetivas para sanar aquelas carncias e pedidos de forma satisfatria. Caso contrrio, corre-se o risco de se esvaziar o processo caso haja o desestmulo participao pela incapacidade de o poder pblico em prover respostas e medidas eficientes que vo ao encontro das necessidades e anseios emanados nas reunies nos setores.

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Muito das concepes clssicas sobre a relao entre o estado e a sociedade civil acentuaram a oposio entre estas duas instncias, tomando principalmente o estado como o inimigo que deveria ser combatido. A teoria do capital social vem acentuar o importante papel das relaes de complementaridade e insero entre estado e sociedade civil, demonstrando as aes positivas da advindas. Normas de cooperao e redes de engajamento cvico que conectam cidados a agncias governamentais na realizao de certos objetivos foram o cerne daquilo que Evans (1996a e 1996b), Ostrom (1996) e Fox (1996) chamaram de sinergia estadosociedade. A pesquisa demonstrou a forte relao entre a secretaria de planejamento do municpio e a coordenao do OP. H entre eles uma relao muito estreita de entrosamento e complementaridade nas aes. Contudo, uma perspectiva de capital social sinrgico no pode prescindir dos cuidados em relao aos interesses polticos e econmicos no interior do prprio aparelho de estado, interesses esses que se traduzem na necessria independncia de ambas as partes. Em outras palavras, a coordenao do OP representa a populao e a secretaria de planejamento representa o governo institudo e esse um ponto fundamental se se quiser manter os limites claros entre essas esferas e a capacidade da coordenao do POP de cobrana dos atos do poder pblico. No se quer com isso dizer ou mesmo insinuar que a coordenao do OP seja cooptada pelo poder pblico municipal. No o caso, de forma alguma. O que se quer acentuar a necessidade de limites claros entre a ao do poder pblico de um lado e a coordenao do programa, de outro. O OP gestado no executivo municipal via secretaria de planejamento, mas uma vez implantado e escolhidos os cidados que comporo a coordenao do programa (portanto que representaro os interesses da populao), h que se manter uma saudvel complementaridade na diferena. A pesquisa de campo demonstrou um papel extremamente preponderante da secretaria de planejamento na concretizao do OP de Rio das Ostras. No se pretende retornar a esse fato, mas ressaltar que durante a pesquisa de campo o pesquisador se deparou com situaes inusitadas, nas quais os entrevistados (Conselheiros do OP e do OP Jovem) s deram as entrevistas aps sondar com a prpria secretria se podiam ou no faz-lo. Esse fato pode ser representativo do 205

que se falou no pargrafo anterior, ou seja, a importncia da necessria complementaridade na diferena e na independncia. importante frisar que no houve impedimento por parte da secretria de planejamento ou por quem quer que seja da prefeitura que as pessoas dessem as entrevistas (o que seria um absurdo). Contudo, questiona-se at que ponto isso no pode ser revelador de aspectos relacionados a uma cultura baseada em laos verticais entre a sociedade e o estado. A pesquisa demonstrou um efeito nada desprezvel do OP que seu papel como elemento de coeso social referendada nos territrios dos vrios agrupamentos de bairros que compem o municpio. E isso dentro de uma realidade de acentuado crescimento populacional, fruto das migraes, por que passa a localidade. Rio das Ostras passa por um processo de transformao econmico-social, fruto em grande parte do afluxo de recursos dos royalties do petrleo, cuja face mais visvel a transformao de um balnerio de veraneio numa cidade de mais de 70.000 habitantes dentro de um curto espao de tempo. Como se viu, Putnam reputa mobilidade da populao e a conseqente ausncia de laos uma das causas do declnio do capital social nos Estados Unidos. A questo de fundo, ento, no somente a capacidade do poder pblico de prover esses contingentes de infra-estrutura urbana adequada o que um feito louvvel - mas tambm de estimular as normas e valores sociais que reforcem o cuidado com a coletividade, o sentimento de pertencimento e a preocupao com a realidade local, seus problemas e desafios. Outro aspecto que merece ser

destacado a elevada capacidade de accountability, a proximidade do governo em relao aos governados e a presena do estado local na vida das pessoas. Por fim, mas no menos importante, a relao entre o OP de Rio das Ostras e o Legislativo municipal. Boaventura de Souza Santos (1998) chamou ateno para o fato de que o modelo de tomada de deciso do OP tenta reconciliar o princpio da representatividade democrtica do executivo democracia participativa dos cidados organizados em associaes populares e assemblias. Contudo, segue Boaventura de Souza Santos, o contrato poltico existente entre o executivo e a comunidade no se estende ao legislativo. Ao contrrio, ao estabelecer essa relao mais direta entre o prefeito, seu corpo de funcionrios e as comunidades 206

seja diretamente por meio das reunies nas regies que compem a cidade, seja indiretamente por meio dos conselheiros eleitos - a dinmica do OP acaba por colocar em xeque um dado modelo de poltica no qual o vereador se interpe entre a populao e o executivo, solicitando servios e obras para suas bases. Na imensa maioria das vezes as aes do corpo do legislativo se do sob bases clientelistas e/ou populistas na medida em que direitos sociais dos cidados so utilizados como moeda de troca eleitoral e de manuteno de certo status quo (Goulard, 2006). Com se viu, a poltica de OP se interpe nesse processo, tendo em vista que o que ser debatido, aprovado ou rejeitado, no to-somente uma iniciativa do executivo, mas sim uma demanda socialmente estabelecida e legitimada por meio de um processo de discusso. Do ponto de vista do legislativo municipal h um engessamento de suas aes nessa questo: em primeiro lugar, a dificuldade de se opor ou reprovar um oramento que foi legitimado pelo mecanismo de OP sem com isso fracassar politicamente (KOONINGS, 2004). Em segundo lugar, a dificuldade em se alterar no todo ou em parte aquilo que foi enviado pelo executivo. Estendendo o raciocnio mais adiante, h que se ressaltar que o OP desestimule embora no elimine - aquela tradicional lgica de atuao clientelista e populista das cmaras brasileiras. Foi demonstrada aqui a opinio de um vereador com relao ao OP de se colocar como o advogado das questes, utilizando-se das decises oriundas do OP como sendo sua bblia. Isso pode ser compreendido como uma atitude poltica de apoio a uma medida governamental que a populao reputa como positiva como forma de manter-se no poder. Em segundo lugar, cabe ressaltar que inegavelmente h uma racionalidade poltica na postura do vereador de associar o seu nome ao OP na medida em que isso o aproxima da sociedade - principalmente das associaes de moradores - e d visibilidade ao seu mandato. Contudo, do ponto de vista do prprio OP, h o risco desse ser capturado e empobrecido por retirar da populao o domnio sobre o processo e, no limite, continuar reforando tipos de relaes verticais que so a anttese do capital social.

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Concluso do captulo
Abordar os principais aspectos que envolvem a implementao de um OP de modo a qualificarmos a concretizao ou no de uma prtica efetiva de co-gesto implica uma tarefa que exige bom senso para no confundir um modelo ideal [...] e as particularidades que regem outras prticas. Observamos que a experincia de Rio das Ostras deve ser analisada luz de sua peculiaridade enquanto municpio de formao recente, de forte crescimento demogrfico e incremento notvel de receitas [...]. Nossa tarefa de verificar a institucionalizao do OP de Rio das Ostras constituiu-se de uma distino adequada dos mecanismos institucionais, observando sua pertinncia para atender circunstncias tambm particulares. RODRIGUES (2008, p. 63).

Este captulo dedicou-se ao estudo do nico municpio membro da OMPETRO que implementa a poltica de oramento participativo. Em se levando em conta o grande afluxo de recursos e as constantes crticas e presses para a mudana nos critrios de distribuio dos royalties, esse fator assume, em tal contexto, vital importncia por apontar formas mais democrticas de uso do dinheiro pblico. Obviamente que afirmar isso no significa eliminar a necessidade de aprofundamento do processo como na questo da definio de critrios claros para a alocao dos recursos visando privilegiar aqueles setores sociais e geogrficos com menor acesso aos recursos, como por exemplo, aqueles bairros que possuem maior populao e menor calamento e rede de esgotos. Como se demonstrou, no que esses critrios estejam ausentes, enquanto princpio geral, em Rio das Ostras, mas sim que h uma falta de formalizao, de institucionalizao dos mesmos. Isso acaba por fragilizar o modelo no que se refere, por exemplo, garantia da capacidade de monitoramento por parte dos cidados na distribuio dos recursos de forma a privilegiar as reas menos favorecidas. Demonstrou-se que o programa est estruturado de forma piramidal, conciliando uma base mais larga de participao de todos aqueles que se dispem a comparecer s reunies nos setores e um topo que passa por um afunilamento em funo do princpio aplicado da representao dos interesses por meio das comisses temticas e do comit executivo, mas principalmente por meio do 208

conselho do OP. Da a necessidade de se pensar em formas que permitam maior abrangncia nas aes desse conselho, tendo em vista o seu papel como instrumento que torna o poder pblico accountable. A abundncia de recursos faz com que haja caractersticas singulares no OP estudado, tendo em vista que no h uma parcela do oramento municipal especificamente destinado a esse fim. Portanto, diferentemente de outras experincias nas quais os cidados devem decidir dentro de um quadro estrito de recursos, em Rio das Ostras, teoricamente, tudo aquilo que for tecnicamente vivel e for pedido pela populao, ser atendido. Isso abre espao para se pensar se tal peculiaridade representa um avano, como dito pelo poder pblico, ou se na verdade no se estaria eliminando a necessidade de discusso e criao de um espao pblico de negociao dos interesses em torno do oramento (e dessa forma retirando uma caracterstica primordial da filosofia do OP). Por outro lado, a despeito do avano e da diferenciao de Rio das Ostras em relao aos outros municpios da OMPETRO, questiona-se at que ponto o modelo em tela no se constitui muito mais numa consulta pblica ou ouvidoria do que num verdadeiro espao para determinao autnoma por parte da populao a respeito do oramento. Ao conciliar a capacidade de tomada de decises do representante eleito, o prefeito e seu staff, com a participao dos cidados por meio das associaes e assemblias, a poltica de oramento participativo acaba se interpondo entre o executivo eleito e o legislativo municipal. Ao invs daquela frmula na qual o vereador pede a obra ou o que seja - para sua base, o OP no s subverte essa mesma lgica como tambm engessa o legislativo. Isso porque ao votar a pea oramentria enviada pelo executivo, quando da existncia do OP, o legislativo tem que levar em conta que a mesma fruto de uma demanda socialmente estabelecida num foro apropriado, as assemblias do OP. Portanto, ir contra, pode significar perdas polticas dentro do jogo eleitoral. No caso do estudo em tela, a estratgia adotada pelo legislativo no a oposio ao OP, mas, ao contrrio, a tentativa de colher ganhos polticos trazendo para si a responsabilidade de ser o advogado da populao. A engenhosidade reside em trazer o que inovador para os marcos restritos da forma tradicional de dominao poltica.

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O OP de Rio das Ostras ainda um processo em construo e avaliao, como, alis, o toda poltica pblica. Reconhecer, a partir da anlise, os pontos em aberto, as incongruncias do processo e a necessidade de aprofundamento no significa negar a vivacidade das reunies do OP e a oportunidade aberta aos moradores de dialogarem sobre os problemas locais e o cuidado com a vida quotidiana circunscrita co-presena. O captulo apontou aspectos positivos, do OP, a saber, i) educa o cidado nas questes referentes ao oramento municipal, explicitando o que so receitas e despesas, o peso dos royalties e o crescimento das demandas a partir das transformaes na cidade; ii) educa o cidado no exerccio da alteridade na medida em que faz exercitar o respeito s diferenas nas vises e no dilogo em torno de questes concernentes cidade; iii) fornece justificativas para o investimento ou no- em certas reas do municpio e em certos setores; iv) estabelece um canal por meio do qual as demandas e solicitaes da sociedade podem chegar at o poder pblico; v) prepara geraes mais jovens, por meio do OP jovem, no exerccio democrtico e vi) estimula a informao, o entendimento e o engajamento nas questes e problemas concernentes ao lugar, portanto, pode funcionar como componente que refora a conexo e o sentimento de pertencimento. O OP de Rio das Ostras ainda um processo em construo. Dizer isso significa reconhecer o esforo do poder pblico e da sociedade na edificao de um modelo de participao que, a despeito de suas incongruncias, apresenta um avano em relao usual forma de se fazer poltica nos municpios da OMPETRO.

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CONSIDERAES FINAIS

Com base na literatura sobre o tema, a presente tese discutiu que a experincia de descentralizao processada no Brasil entre os anos 1980 e 90 se deu no bojo de um processo mais amplo de democratizao da sociedade e da busca do resgate de uma histrica dvida social. A Constituio de 1988 , nesse sentido, o marco institucional que coroou esse processo, ao garantir, ao menos na letra da lei, uma legislao reconhecida como social e politicamente avanada. Como um de seus corolrios, figurou a descentralizao das polticas pblicas com o fortalecimento do poder local, o municpio. Este passa a ser reconhecido como um dos entes federados, dotado de prerrogativas polticas, administrativas e financeiras, o que na prtica significou a possibilidade de criao de leis municipais como as constituies locais, a organizao da estrutura administrativa com secretarias e rgos de governo, a cobrana de impostos e a implementao de polticas pblicas etc. No sem motivo que se considera que no, Brasil, o municpio ganha poder a partir dos anos 1990. Isso porque o marco institucional legal que representou a Constituio de 1988 permitiu no s um aumento no escopo e raio de ao poltica do municpio como tambm um aumento de sua participao tanto no conjunto do bolo tributrio nacional quanto na formulao e/ou implementao de polticas em reas muito sensveis como educao e sade. A bem da verdade, tal descentralizao de atribuies se deu a partir da forte capacidade do governo central de financiar, normatizar e coordenar as relaes intergovernamentais, via mecanismos de transferncias de recursos. Contudo, aliado ao aumento das suas atribuies, o poder local viu tambm o aumento da responsabilidade poltica por ter que responder pela prestao de servios, administrao e provimento de infraestrutura bsica. Dentro desse contexto, no estado do Rio de Janeiro, um conjunto de municpios se notabiliza pelo crescente afluxo se recursos provenientes do pagamento de royalties devido explorao de petrleo nos seus litorais, especialmente a partir de 1997 com a chamada Lei do Petrleo. Dotados das 211

maiores receitas oramentrias per capita do pas, tais municpios teriam, pelo menos em tese, grande capacidade de interveno por meio de suas polticas pblicas, afastando-os da realidade da maioria dos municpios brasileiros, que so comparativamente, administrados dentro de quadros financeiros extremamente desfavorveis. O presente trabalho se dedicou a dois desses municpios, Quissam e Rio das Ostras, focando na anlise de duas polticas pblicas implementadas: O Programa Sade da Famlia e o Oramento Participativo, respectivamente. So municpios que desde sua emancipao passaram por um processo muito intenso de transformaes. Embora em graus variados, em ambos os casos houve um aumento sem precedentes das receitas municipais, mas tambm uma expanso da malha urbana do municpio e um crescimento populacional espantoso, que exigiram vultosos investimentos por parte dessas municipalidades em infra-estrutura bsica para atender s novas demandas. De forma geral, no entanto, tem havido uma melhoria do nvel de vida de suas populaes em funo dos investimentos realizados na rea social e da maior oferta de empregos direta ou indiretamente ligados indstria petrolfera. No entanto, expressiva a dependncia que o oramento municipal tem das receitas dos royalties, o que coloca em dvida a capacidade desses municpios de, com esses investimentos, levarem adiante um processo de expanso econmica e social para um perodo posterior sem os recursos dos mesmos (ou para um perodo no qual haja queda de produo, como j houve em funo de problemas operacionais nas plataformas de explorao de petrleo). Desde o incio do processo de emancipao desses municpios havia no horizonte a perspectiva do recebimento de recursos provenientes da explorao do petrleo, o que se materializou especialmente a partir da Lei do Petrleo. Hoje, a economia petrolfera, de uma forma ou de outra, sustenta esses municpios: seja pelos postos de trabalho efetivamente abertos, seja pelo afluxo de recursos que permitem a realizao de obras importantes na cidade ou mesmo pelo peso dessa fonte externa no oramento municipal j que, como se viu, uma expressiva parcela dos recursos advm dai. A existncia do imaginrio do petrleo azeita uma srie de iniciativas e discursos pela defesa e luta pela garantia da manuteno desses

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recursos por parte das elites polticas regionais agrupadas na chamada OMPETRO com ativa participao de Rio das Ostras e de Quissam. Em ambos os casos, o fator royalty um elemento importante do debate. Como se disse, a sua presena permite aos municpios estudados uma margem de manobra muito grande no seu campo de atuao, em obras e programas, quando comparado realidade brasileira. No entanto, ao final do estudo, fica a dvida de se saber at que ponto essa situao no representa um reforo de prticas que servem muito mais propaganda dos feitos dos governos do que abertura das polticas pblicas s demandas e ingerncia da populao. No caso do OP de Rio das Ostras, como se viu, no h nem um limite e nem uma parcela do oramento municipal destinado ao programa. primeira vista poderia parecer um avano quando comparado a outras realidades nas quais h uma parcela bem definida do oramento destinada a esse fim como no caso de Porto Alegre. Todavia a experincia de Rio das Ostras pode levar a pensar at que ponto a populao no seja chamada a ser ativa sob uma situao muito bem controlada onde sua capacidade de empoderamento seja na verdade limitada. Se a populao no tem que decidir e discutir prioridades dentro de um oramento limitado, pode o programa criar uma atmosfera, um ambiente propcio emergncia de uma esfera pblica nas quais os atores envolvidos no processo tm que discutir luz de argumentos racionais e pautados em critrios claros, a destinao das verbas? Se isso permite uma maior margem de manobra para a realizao de obras, pode funcionar como uma faca de dois gumes, na medida em que retira do OP vrios de seus aspectos mais inovadores e substanciais como a destinao de uma parcela de recursos destinados exclusivamente para esse fim e a possibilidade de a populao direcionar esses recursos, em fruns de discusso, para aquelas obras que considera fundamentais. Nesse sentido, o OP pode funcionar muito mais como uma forma de consulta do que de participao e empoderamento da populao em geral e dos mais pobres em particular. Talvez a idia que melhor traduza esse aparente paradoxo seja aquela conseguida por meio de uma entrevista com um vereador da cidade: seria melhor falar-se num Planejamento Participativo no num Oramento Participativo. Embora declaradamente se inspire no modelo de maior visibilidade nacional e internacional, 213

o Oramento Participativo de Porto Alegre, h diferenas marcantes entre ambos no que se refere s condies concretas onde so realizadas (tamanho da populao, histrico de participao, volume de oramento disponvel per capita), bem como ao funcionamento do prprio programa (as etapas da realizao e o formato). Tais aspectos, contudo, no so, assim entende-se, capazes de eclipsar alguns avanos possibilitados a partir dessa experincia de OP. Similarmente ao que foi apontado pela literatura sobre o tema baseando-se na anlise de outras experincias, o OP de Rio das Ostras desencadeia um processo pedaggico importante de participao, preocupao com os assuntos locais e fortalecimento das associaes e redes sociais. Permitiu ainda, aes no sentido de ampliar a capacidade de accountability governamental, via atuao dos conselheiros do OP, das associaes de moradores de bairros e das audincias pblicas. Trata-se na verdade de um modelo em construo no qual nos seus interstcios abre importantes espaos de participao e engajamento por parte da sociedade civil. Foi abordado na tese o importante papel desempenhado pelos conselhos, no caso o Conselho do Programa de Oramento Participativo de Rio das Ostras e o Conselho de Sade de Quissam. Embora lidem com esferas muito diferenciadas da vida pblica, em ambos os casos ocorre a delegao de competncia por parte da sociedade organizada a representantes legtimos os conselheiros que se incumbiro de monitorar, fiscalizar e deliberar sobre questes concernentes natureza do conselho aos quais fazem parte. Os conselhos representam uma tentativa de aprimoramento do regime democrtico por meio da introduo de mecanismos de participao da populao, por meio de seus representantes, na implementao das polticas pblicas em diversas escalas. A partir desses pressupostos, pode-se pensar no quo abrangentes sejam as prerrogativas dos conselheiros; o grau de autonomia no seu papel de monitoramento das decises que emanam do poder pblico; a capacitao e habilidade para lidar com questes tcnicas e, dessa forma, exercer plenamente o seu papel; o poder de impor suas decises ao poder pblico etc. Em outras palavras, embora no se negue a validade intrnseca dos diversos conselhos, questiona-se a qualidade de sua representao. H que se levar em conta, nesse contexto, as prerrogativas institucionais e legais sob as quais a atuao dos conselhos se d. essa moldura que permitir 214

ou ir tolher - a ao desses rgos de representao. Se enquanto os conselhos de sade inscrevem-se dentro de uma estrutura mais ampla emanada do poder exercido pela escala federal na induo e financiamento de uma poltica, no caso dos conselhos de oramento participativo trata-se de uma iniciativa de base local circunscrito capacidade autnoma do ente municipal em implementar tal poltica. Portanto, os modelos diferiro enormemente entre si, no s nos seus aspectos mais formais da estrutura do funcionamento, mas tambm no que se refere s suas naturezas e s prerrogativas de fiscalizao, acompanhamento e cobrana que lhes so reservadas. Destarte as diferenas, a atuao dos conselhos se d sob uma correlao de foras entre os diversos atores que compem a poltica pblica (sejam eles os governamentais ou os no governamentais) e ser sob uma estrutura legal, administrativa e de cultura poltica que a atuao desses rgos se dar. Nesse caso, as heranas advindas da cultura participativa, a capacidade de mobilizao dos diversos envolvidos, enfim os interesses diversos iro forjar as diferentes experincias de conselhos Brasil afora. O conselho de sade de Quissam segue em grande parte um modelo que emana de estruturas superiores, do Ministrio da Sade, por meio da legislao concernente ao tema. nesse sentido, um formato de conselho mais estruturado, mais formalizado e, portanto, mais burocratizado do que aquele do Conselho de Oramento Participativo. Nesse sentido, tambm se caracteriza por uma menor vivacidade, como ser explicado abaixo. necessrio voltar teoria para afirmar que ocorre uma diferena entre os dois conselhos no que se refere tendncia do comportamento do tipo free rider. Os benefcios da ao poltica no interior do conselho de sade de Quissam so dispersos, ao passo que ser ativo nas reunies do oramento participativo e nos conselhos do OP definiro a capacidade de influenciar na resoluo de problemas quotidianos que afligem o cidado como individuo e como membro de uma dada coletividade, seja a rua, o bairro ou a cidade. No que no caso da sade no haja recompensa pela participao, mas so ganhos muito mais difusos. Por outro lado, questiona-se at que ponto a prestao de servios nessa rea ainda no seja vista

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como uma benesse do estado e no como um direito fundamental que deve ser exigido e monitorado pelo cidado. H no caso do conselho de sade um problema de representatividade. No do ponto de vista formal, pois em Quissam a sobre-representao dos usurios respeitada122, mas do ponto de vista da efetividade da ao desses conselheiros. Que fique claro que no se est afirmando que os conselheiros so ilegtimos ou que ocupam esses cargos por indicao poltica ou por qualquer meio fraudulento. O que se quer dizer que o espao do conselho no parece ser reconhecido pelos cidados na sua amplitude. Por um lado, vai-se direto ao vereador, ao secretrio, ao funcionrio encarregado. Por outro lado, a abundncia de recursos dilui as demandas e torna possvel o atendimento no mbito privado, pessoal, das necessidades na rea de sade. Um outro aspecto dessa questo da efetividade do conselho que os quadros acabam sendo os mesmos tendo em vista que os conselheiros so escolhidos na Conferncia Municipal de Sade e, aqueles que participam, so muitas vezes os mesmos que participam de outros fruns. No incomum encontrar pessoas que so conselheiros representantes dos usurios, mas que ao mesmo tempo so funcionrios da prpria prefeitura, muitas vezes na rea de sade. Ento as questes que ficam so: esse indivduo representa o que? Em que momento? Sob que tica sua atuao se d? No se conseguiu identificar nessa pesquisa a participao daqueles que deveriam ter uma forte presena no conselho de sade de Quissam, ou seja, associaes de portadores de deficincias ou de doenas crnicas 123. O ideal da criao dos conselhos, como se viu, foi o de trazer o pblico-alvo das polticas para o interior do processo decisrio a fim de permitir que estes grupos atuassem de forma significativa. No entanto, a fraca disposio geral da participao em Quissam e a no presena desses grupos organizados acaba por conferir estrutura do conselho de sade um carter muito mais formal.

122

Como se viu, a composio dos conselhos de sade exigida por lei valoriza os usurios que detm sozinhos 50% das vagas, ao passo que os gestores e os profissionais compartilham entre si os outros 50%.
123

H que se assinalar que a questo da no participao pode ser explicada por dois fatores. Primeiro pelo quadro de baixa participao no municpio conforme pesquisa realizada. Segundo, porque Quissam tem uma populao muito pequena, ento o universo de pessoas portadoras de certa doena, por exemplo, e que estivessem dispostas a formar uma associao e a participar do conselho acaba sendo muito reduzido.

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Do ponto de vista do capital social, h que se acentuar, que sua construo depende de uma relao de cooperao entre a sociedade civil e o Estado, bem como entre os membros da sociedade (a despeito das diferenas sociais, por exemplo). Nesse sentido, tanto a cooperao e troca de informaes entre pessoas de diferentes estratos sociais quanto a relao dessas com o aparelho de Estado, por meio de suas agncias e de seus agentes, so componentes importantes do capital social no nvel local. uma relao sinrgica, porque baseada na complementaridade e na insero. Mas tambm institucional, porque dependente do ambiente poltico, legal, institucional nas quais essas relaes se do. Note-se que se o ambiente social importante, a permeabilidade das lideranas e da burocracia locais s demandas sociais tambm o so. No caso das polticas estudadas, pode-se dizer que h uma moldura institucional formal pronta, disponvel sociedade. Cabe agora colonizar essas estruturas por meio do engajamento cvico. No caso do OP, a presena ativa dos conselheiros, especialmente do comit executivo funciona como um importante canal que supre aquelas duas caractersticas do capital social, ou seja, a das relaes de cooperao entre membros da sociedade, por meio da discusso dos problemas e da criao de espaos pblicos para a discusso e encaminhamento dos problemas, quanto das relaes mais verticais, servindo de ponte entre as associaes de moradores e os representantes do poder pblico e funcionrios pblicos. A despeito das carncias e necessidade de aprofundamento, isso um avano enorme num pas marcado por relaes assimtricas e autoritrias como o Brasil. Sem contar no carter pedaggico do processo, to comentado alhures, e que tambm se faz notar em Rio das Ostras. A despeito da grande diversidade de experincias de OP implementadas Brasil afora, pode-se afirmar que essa poltica possui mritos inegveis concernentes sua capacidade de instituir um modelo no qual a lgica predominante da relao horizontal entre cidados que se dispem discutir as prioridades na resoluo dos problemas do bairro e da cidade em que vivem. Diferentemente daquele modelo tradicional no qual os servios e obras pblicas so concebidas como benesses oriundas da boa vontade de prefeitos, vereadores ou de funcionrios pblicos, o OP representa uma subverso dessa lgica, instaurando 217

um modelo no qual a universalidade da poltica, a impessoalidade das aes substitui o particularismo, a troca de favores, e as relaes verticais entre o cidadoeleitor e o poltico local ou o funcionrio pblico responsvel. Ao assim proceder, detona na populao um processo mais amplo de mudana de atitude em relao coisa pblica, estimula a participao e torna o poder pblico mais sensvel as demandas dos cidados. Por isso ter-se referido ao carter pedaggico do OP e aos resultados positivos no que se refere ao acesso da populao aos servios, obras bem como na inverso de prioridades representada pela nfase nos investimentos sociais naquelas reas mais carentes que compem a cidade. A estrutura institucional guiada pelas diretrizes do governo federal em relao aos servios de sade pareceu nessa pesquisa como sendo algo mais rgido, mais cristalizado dentro de uma estrutura formal do que a estrutura do OP. Teve-se a oportunidade de participar de uma Conferncia Municipal de Sade em Quissam e nela pde-se perceber que a comunidade tem um espao aberto para sugerir, questionar, reclamar, indagar. Foi o momento em que o prprio secretrio e seus principais assessores expuseram o quadro da sade do municpio e onde foram eleitos os conselheiros para o conselho de sade do municpio. Embora vozes discordantes fossem ouvidas aqui e ali, indagaes e reclamaes esparsas, o clima foi de muito pouco comprometimento da parte dos presentes. Reafirma-se aqui: a moldura institucional importante, mas no o bastante se a sociedade no reconhece e valoriza os canais abertos participao. Mas dizer isso no significa de forma alguma desprezar os avanos. A leitura das atas das reunies dos conselheiros demonstra que o conselho um espao de questionamento de aspectos que vo desde a falta constante de um mdico ao seu trabalho at questes mais amplas concernentes aos gastos com sade no municpio. Os gastos com sade no municpio de Quissam so os mais altos do pas. Contudo, a abundncia de recursos no foi capaz de eliminar aquela lgica hospitalocntrica baseada no trinmio hospital-exame-remdio, tanto da parte da populao quanto da parte dos mdicos, formados dentro dessa lgica difcil de romper. A abundncia de recursos ocorre num esquema aparentemente paradoxal pois por um lado h uma rede hospitalar nova e ampla mas, por outro lado, h a

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cultura baseada no gasto com produtos desnecessrios124 caros comprados por uma burocracia local. Por um lado, uma filosofia de trabalho baseada na participao da comunidade e tendo o PSF como seu centro e, por outro lado, a ao de certos polticos locais que burlam a seqncia lgica do atendimento por meio de todo tipo de prtica populista.125 No entanto, inegvel os avanos conquistados pela populao como o melhor acesso aos servios na rea mdica e a extenso e cobertura do PSF dentro do municpio. Como forma de clarificar as discusses levadas a cabo na tese, dispe-se de trs ltimas figuras. No primeiro deles, podemos sintetizar os termos do debate a respeito da relao entre capital social e polticas pblicas. A hiptese 01 baseada no livro clssico de Putnam (1996) sobre a experincia italiana. Nele o fiel da balana pende para o lado dos estoques de capital social presentes numa dada coletividade e que possibilitam governos democrticos, eficientes econmica e administrativamente. Nesse sentido, a presena ou no do capital social que determinar os rumos das polticas pblicas implementadas. Na hiptese 02, por seu turno baseada nos escritos subseqentes de Putnam (2000 e 2002) bem como em Claus Offe (2002), acentua-se o papel que o Estado pode ter, por meio de suas polticas pblicas, na formao de capital social. Para usar-se a mesma figura de linguagem, o fiel da balana nesse caso pende para o lado da ao do Estado na sua capacidade de intervir numa dada realidade social e geogrfica.

124

Um bom exemplo disso a compra de produtos do tipo pinho, desinfetantes para a limpeza dos hospitais ao invs do hipoclorito (a velha e boa gua sanitria, mais barata e muito mais eficiente no seu papel de matar germes e bactrias). 125 Por exemplo, muitas vezes o usurio no quer ou no pode se submeter lgica de espera do programa, passando primeiro pela unidade bsica na qual est adscrita. Ento recorre direto atuao de algum vereador local que, por meio dos seus bilhetes, recomenda o atendimento imediato daquele usurio.

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CONDIO (1) POLTICAS PBLICAS CONSEQNCIA (2)

CAPITAL SOCIAL

HIPTESE 01: Os estoques de capital social sob a forma de redes, associaes, normas de reciprocidade e envolvimento com a coisa pblica so uma pr-condio para o bom desempenho governamental por meio de suas polticas pblicas. HIPTESE 02: O Estado, no caso na escala local, capaz de estimular a formao de capital social por meio de aes que estimulem a abram espao para a participao.

FIGURA 12: Hipteses sobre a relao entre capital social e polticas pblicas. Elaborao Prpria.

Na figura 13, a partir da pesquisa empreendida, prope-se uma hiptese alternativa, procurando acentuar as inter-relaes entre Estado e sociedade. Embora a no se tenha pretendido comparar um caso e outro (ou seja, o OP e o PSF), pdese chegar a essa sntese atravs da anlise dessas duas polticas pblicas que inegavelmente o Estado na escala local possui uma grande capacidade de intervir e fomentar a participao por meio de suas polticas pblicas. Mas de fato, as caractersticas das formaes scio-espaciais com suas heranas histricas e padres de laos verticais e horizontais presentes desempenham e moldam essas 220

mesmas polticas. Portanto, h uma correlao de foras entre a prpria poltica pblica e os determinantes locais da participao.

CAPITAL SOCIAL

INTERDEPENDNCIA

POLTICAS PBLICAS

HIPTESE 03: O sucesso ou no das polticas pblicas depende da capacidade de envolvimento da sociedade com a coisa pblica, suas redes, associaes, normas de reciprocidade e engajamento. Contudo, embora possa haver o estmulo formao de capital via polticas pblicas, os padres de sociabilidade pr-existentes moldam o resultado do processo.

FIGURA 13: Interdependncia entre capital social e polticas pblicas. Elaborao prpria.

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Como sntese, apresentamos a figura que segue (Figura 14). Ela procura aplicar as hipteses quilo que foi discutido. Os crculos representam dimenses fundamentais da efetivao de polticas pblicas e as reas de sombra ou interseco representam o entrecruzamento de fatores que influenciam os rumos e os resultados de uma poltica pblica.

RECURSOS MATERIAIS (1)

(1): royalties do petrleo. (2): capital social: formas de associao e cooperao, capacidade de engajamento e cuidado com a coisa pblica. (3): moldura institucional, canais e capacidade de accountability social.

POLTICAS PBLICAS
RECURSOS POLTICOS(3) RECURSOS SOCIAIS (2)

FIGURA 14: Os recursos das polticas pblicas. Elaborao prpria.

222

Os recursos representados pelos royalties do petrleo esto em interseco com os recursos polticos e sociais. No se quer cair numa postura cnica de justificar a diminuio de recursos para a rea social dizendo que a presena de dinheiro no importante. Quer-se afirmar que esse no o nico elemento capaz de permitir nem a existncia e nem a eficincia de uma poltica pblica e que os mesmos devem ser vistos dentro de um conjunto mais amplo que permitem a eficincia e a promoo de justia social por meio do seu uso. Os recursos sociais, por seu turno, so os prprios estoques de capital social que atuam dentro de uma dada moldura institucional. Portanto, a presena de estoques de capital social numa dada coletividade pode se transformar em ao poltica quando h canais que permitam o engajamento dos cidados para alm dos seus vnculos mais imediatos, quando a relao de interdependncia entre capital social e polticas pblicas encontra caminho para fluir por meio dos instrumentos efetivos de accountability.

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