Universidade de Aveiro Seco Autnoma de Cincias Sociais Jurdicas e Polticas

Governao e Polticas Pblicas

TRABALHO INDIVIDUAL

possvel e desejvel governar sem governos?

Trabalho realizado: Fbio Faria n43061 Administrao Pblica

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INTRODUO
A elaborao do trabalho proposto pelo docente Filipe Teles surge no mbito da unidade curricular Governao e Polticas Pblicas e incide na questo possvel e desejvel governar sem governos?. A resposta ao ensaio leva-nos a reflectir sobre conceitos que importa desde logo distinguir: estado, governo e govenana como traduo de governance. A construo das polticas pblicas envolve o contributo de diferentes agentes: por um lado, governo, empresas, sindicatos, numa perspectiva de concertao social e, por outro lado, agentes governativos e agentes da sociedade civil. Neste ensaio sabemos certamente que conceitos deveram ser estudados, contudo o que no sabemos a resposta certa questo. O objectivo deste ensaio passa por explorar e conhecer um pouco mais a realidade volta desta questo e perceber se a sociedade civil pode existir politicamente sem um governo. Na fase inicial do trabalho proposto irei identificar trs conceitos chave com o objectivo de destacar e clarificar os elementos em que o tema se insere. De seguida procurarei dar nfase ao tema do trabalho, tendo em considerao a opinio de vrios protagonistas e, por fim, irei desenvolver uma anlise crtica como resposta pergunta.

DEFINIO DE CONCEITOS
Uma melhor compreenso do ensaio a desenvolver pressupe uma definio e explicao daquilo que considero serem conceitos fundamentais em torno do tema do trabalho, nomeadamente os conceitos de estado, governo e governaa. Cada um deles definido com rigor e a partir da viso de diferentes autores. Conceitos chave: I) Estado: Apesar de no estar referenciado na questo do ensaio, o conceito de Estado preponderante para responder questo possvel e desejvel governar sem governos? O estado uma coisa e o governo outra completamente diferente. Segundo Mrio Soares (2009), a sociedade

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poltica organizada, num dado territrio, chama-se Estado. De forma mais completa, Anthony Giddens (1981) afirma que um estado nao, apesar de existirem vrias formas de estado nao, o conjunto de formas institucionais de governana que detm o monoplio administrativo sobre um territrio com fronteiras demarcadas, onde a regra determinada por lei e esta exerce um controlo directo em relao aos conflitos internos e externos. Um Estado para Max Webber (1978) deve tambm, possuir um conjunto de leis bsicas para assegurar processos administrativos justos. Um sistema de leis capazes de garantir autoridade, no s sobre os membros do estado e cidados, mas sobretudo para garantir a cidadania da sua populao, atribuindo a certido de nascimento e de identidade aos indivduos que nascem num territrio. Ainda um dos cincos elementos que para Dunleavy e OLeary (1987) essencial num estado moderno, o direito de exigir dinheiro a todos aqueles que vivem no territrio sob a forma de impostos, de forma a ter receita para que consiga desenvolver as suas funes. De notar que um estado pode assumir diferentes funes e distintas estruturaes. Mais do que uma retrospectiva histrica da evoluo do estado, importa realar neste ensaio o papel do estado na sociedade contempornea, pois segundo Francis Fukuyama (2006), foi a capacidade dos estados modernos de providenciar ordem, segurana, lei e direitos de propriedade que tornou possvel o surgimento do mundo econmico moderno e, assim, a partir da segunda metade do sculo XX, a mundializao da economia provocou transformaes profundas referentes ao papel do Estado na sociedade, a globalizao colocou os estados em concorrncia directa (2004, La Dehesa) e introduziram no ambiente em que os governos actuam uma complexidade, uma diversidade e um dinamismo sem precedentes o que provocou uma alterao do papel do Estado na sociedade e ps em causa a eficincia das actuais instituies - (2009, Ftima Fonseca, Carlos Carapeto) desta forma, verificou-se a emergncia de actores infra-estaduais, como as regies, as autarquias, organizaes no governamentais e grupos de cidados, que reclamaram poderes de interveno na resoluo dos problemas que os afectam directamente (2009, Ftima Fonseca, Carlos Carapeto).

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II)

Governo: O segundo conceito que importa esmiuar o de Governo. Segundo o professor Filipe Teles so as instituies que decidem e impem as decises colectivas. De acordo com a Constituio da Repblica Portuguesa o governo o rgo de conduo da poltica geral do pas e o rgo superior da administrao pblica (CRP art. 182.). Tendo em conta a ltima reviso constitucional realizada em 2005, este rgo abrange diferentes reas e apresenta mltiplas competncias, nomeadamente na rea poltica, legislativa e administrativa. Tendo em conta, o artigo 197. competncia poltica - cabe ao governo apresentar propostas de lei e de resoluo Assembleia da Repblica sobre matrias relacionadas com a construo europeia, compromissos internacionais e, ainda, ajustamentos polticos com o Presidente da Repblica sobre questes referendveis e tambm em casos de emergncia nacional como declaraes de guerra ou processos de paz. A nvel da competncia legislativa artigo 198. - cabe ao governo cumprir as diferentes funes que lhe so destinadas sobre o seu prprio funcionamento, entre as quais destaco fazer decretos lei em matrias no reservadas Assembleia da Repblica. Por fim, compete ainda ao governo, segundo o artigo 199. - competncia administrativa administrar todos e os mais variados recursos e servios pblicos, segundo Dunsire (1993) a fora dominante do estado moderno portanto a administrao pblica (directa, indirecta e autnoma)1 do ponto de vista financeiro, por exemplo elaborando o Oramento do Estado; econmico, na gesto das mais variadas empresas pblicas, agncias de regulao e sociedades annimas de capitais pblicos; sob o ponto de vista social, garantido a resposta s diferentes necessidades colectivas; e a nvel legislativo, procurando a execuo e o respeito pelas leis, cumprindo as demais competncias presentes na Constituio. Importa salientar a articulao triangular que caracteriza o sistema poltico portugus (1991, Canotilho e Moreira), onde existe uma relao de solidariedade e de institucionalidade soberana entre precisamente trs rgos

Segundo a estrutura da Administrao Pblica portuguesa

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de soberania: o Governo, a Assembleia da Repblica e o Presidente da Repblica, que determinante no processo governativo. Por exemplo, cabe ao Presidente da Repblica artigo 133. e 136. - o poder de promulgar ou vetar as diferentes prticas legislativas (leis, decretos - leis, decretos regulamentares e resolues referentes a compromissos europeus). Da mesma maneira que uma proposta de lei do Governo sobre uma matria de reserva relativa carece de aprovao da maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes artigo 168. n5 e artigo 198. alnea b). III) Governaa: Em primeiro lugar devo justificar a palavra governaa como traduo de governance. De acordo com Filipe Teles (2010, slides) existem trs palavras que poderiam traduzir governance: Governao, Governaa e Governncia. Cada termo com vantagens e desvantagens, pois o campo da cincia poltica abrangente em termos de linguagem. Resolvi, por isso, escolher a palavra governana, por um lado, para evitar confuses com as palavras governao, governar e governo e, por outro lado, para tornar a estrutura deste ensaio elucidativa, metdica e coerente. o conceito que apesar de no surgir na questo do ensaio, o mais importante do trabalho, pois a resposta pergunta gira volta da definio, compreenso e da evoluo deste conceito. Segundo Ftima Fonseca e Carlos Carapeto (2009) que utilizam governao para traduzir governana, estasignifica um novo estilo de governar a sociedade e diz respeito forma como os governos e outras organizaes sociais interagem, como se relacionam com os cidados e como so tomadas as decises num mundo cada vez mais complexo. O termo governaa para Artur Benz e Yannis Papadopoulos (2007) foi introduzido na cincia poltica e, mais recentemente, nos discursos polticos quando se tornou bvio que o modelo tradicional de estado nao j no era o mais adequado para descrever a realidade ou para conduzir reformas polticas. Stoker (1998) considera que a governana pode adoptar diferentes formas e ter vrios significados, contudo afirma que este termo resulta da evoluo do estilo de governar em que as fronteiras entre aquilo que sector pblico e aquilo que

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sector privado se tornaram desajustadase que por isso, o conceito de governaa aponta para a criao de uma estrutura que permita aos diferentes sectores da sociedade pblico, privado e voluntrio ter influncia e capacidade de deciso politica (Kooiman e Van Vliet, citados em Stoker 1993). Rodhes ilustra que apesar de popular um conceito impreciso que diz respeito auto-organizao e auto-organizao de redes.

Governana: Uma possibilidade ou apenas significado?

Depois de identificar os elementos chave da questo e de definir com base em diferentes autores cada termo, procurarei neste captulo perceber a partir de que forma possvel e desejvel governar sem governos. Para tal, vou procurar aprofundar o conceito Governaa como traduo de governance e contrastar a viso de diferentes autores, assim como tentar ligar diferentes concepes e descries do termo. Como vimos anteriormente na descrio dos conceitos chave, grande parte dos autores citados, convergem na opinio de que Governana pode ter vrios significados e assumir diferentes funes, mas que em linha geral representa um novo estilo de governar decorrente das alteraes do papel do Estado na sociedade. O ESTADO EM MUDANA: Os Estados tm, para o bem e para mal, uma imensa variedade de funes (2006, Francis Fukuyama), isto quer dizer que o Estado tem um papel a desempenhar na sociedade, mas que tambm a longo dos tempos essa variedade e diversidade de funes pode aumentar ou diminuir consoante as necessidades das populaes e as exigncias dos novos desafios. Por exemplo, o Estado Providncia surgiu aquando da 2Guerra Mundial numa perspectiva de auxiliar as populaes num momento em que as mesmas atravessavam um momento de emergncia (Mishra, 1995). Contudo, na opinio de Mozzicafredo, nas sociedades contemporneas as funes que o estado desempenha na sociedade devem sofrer alteraes face ao surgimento de problemas e expectativas que no encontram resoluo positiva ( ) como

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sejam o desemprego e excluso social, as dificuldades de assegurar crescimento econmico regular e um desenvolvimento integrado. Na verdade, actualmente os processos de globalizao, nomeadamente a competitividade econmica exigem mais de todos: das famlias, das empresas e do estado. Um dos efeitos mais sentidos a deslocalizao das empresas que, em regra, coloca em confronto os interesses econmicos dessas empresas e dos pases onde esto instaladas, bem como os interesses dos trabalhadores que nelas trabalham e os das comunidades locais onde se situam (2009, Ftima Fonseca e Carlos Carapeto). Atravessamos assim um momento de mudana onde ningum fica de fora. Se por um lado, o progresso da informtica e das redes de telecomunicaes tm permitido um acesso cada vez maior informao e ao conhecimento por parte dos cidados e das stakeholders, que por sua vez, comeam tambm a ter um papel mais interventivo e construtivo no processo de construo de polticas pblicas, a opinio pblica uma condio de fundo importante, com base na qual a formao de polticas pblicas ocorre e depende (Howlett, 2000), por outro lado, a ineficcia e o desperdcio da administrao pblica, assim como o aumento dos dfices pblicos e, consequentemente das dvidas pblicas externas, faz com que a perspectiva sobre o Estado esteja em processo de transformao. Nasce assim, a ideia de uma nova concepo de governao, onde o poder no reside somente na centralidade do Estado, mas que pelo contrrio onde exista uma efectiva partilha de funes e responsabilidades entre o Estado e a sociedade civil (2005, Carlos Carapeto e Ftima Fonseca). Desta maneira, o Estado deixa de exercer uma interveno directa nas questes econmicas e sociais e de ter um papel controlador na sociedade, para passar a exercer um papel de agente regulador e supervisor que coordena as mais diversas actividades e aces que se encontram descentralizadas na sociedade (2005, Carlos Carapeto e Ftima Fonseca). A transformao do estado e do seu papel na sociedade est assim implcito no surgimento desta nova concepo de governao a governana. Aps uma breve aluso aos processos de transformao do estado, procurarei a partir daqui desenvolver com pormenor a questo em estudo, atravs das

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obras Governing as Governance do autor Jan Koiiman e The New Governance: Governing without Govern do autor R.A.W. Rhodes onde cada um dos autores identifica elementos que compem a Governana. OS ELEMENTOS DE KOOIMAN: Para Kooiman (2003) so vrios os elementos que constituem a governana, no sentido em que a sua concepo e a sua prtica resultam de um conjunto alargado de elementos. O primeiro elemento que importa destacar por Kooiman o conhecimento. Como disse anteriormente associado comercializao das novas tecnologias de informao e comunicao, o conhecimento deixa de ser um exclusivo dos cientistas, investigadores e dos polticos e torna-se uma ferramenta alcanvel ao servio do cidado comum. A partir daqui, a busca do conhecimento por parte do cidado comum torna possvel uma contribuio mais enriquecedora e mais detalhada para o acto de governao (Kooiman, 2003). O elemento conhecimento essencial para a prtica da governana, pois a partir do momento em que a informao acessvel a todos, o Estado pode no actuar numa determinada rea, deixando a mesma sob a responsabilidade de determinados especialistas, libertando assim, a sociedade civil. Outro elemento importante, mas ligado aco governativa so os movimentos sociais (Kooiman, 2003). Phillippe C.Schmitter (1999) afirma que surgem na esfera da sociedade civil para darem expresso s preferncias colectivas dos cidados. A desafectao poltica dos cidados, nomeadamente a partidos e actores polticos agrupa um conjunto de sentimentos como: o desinteresse, a ineficcia, a desconformidade, a desconfiana, o distanciamento, a separao, o afastamento, a impotncia, a frustrao, a rejeio, a hostilidade e a alienao. (Montero, Gunther e Torcal, 1998) que esto na origem de grupos ou movimentos sociais. A importncia dos movimentos sociais de registar neste ensaio para uma melhor compreenso de governana, pois a sua integrao no acto de governao no s ir reforar a comunicao e a proximidade com a poltica, mas tambm tornar a governao mais directa e prxima dos cidados.

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A aprendizagem outro elemento identificado por Kooiman que vale a pena salientar. Segundo Kooiman (2003) a aprendizagem pode ser feita de duas maneiras possveis, por um lado, atravs de single loop learning, isto , aprender atravs do contacto informal e da confiana e, por outro lado, atravs de double loop learning, ou seja, como adquirir conhecimento. A aprendizagem e a forma como acedemos a ela indispensvel para a concepo de governana, pois o seu usufruto permite que os diferentes intervenientes: famlas, cidados e empresas evoluam e assimilem conhecimentos que lhes permitam dar um contributo no processo de construo de polticas pblicas. O papel dos meios de comunicao social tambm relevante no processo de governana (Kooiman, 2003). De acordo com o artigo 38. da Constituio da Repblica Portuguesa, o estado portugus assegura a existncia e o funcionamento de um servio pblico de rdio e de televiso, significa que o estado portugus, semelhana de outros, reconhece que a comunicao social um instrumento essencial na vida em sociedade, mais concretamente como agente que fornece informao sua populao. A mensagem e a imagem dos diferentes actores e grupos polticos, assim como questes de governao so divulgadas a partir do espao da comunicao social e esta tambm existe como servio privado. Um instrumento indissocivel para o bom funcionamento das instituies e, ainda mais, num processo de governaa. O ELEMENTO DE RODHES: Na obra de Rhodes encontrei tambm diferentes elementos que constituem a concepo de governana e que permitem fazer da governaa uma possibilidade e no apenas um significado. Entre os quais destaco para este ensaio a governao como redes auto-organizadas. A conjugao do conhecimento, que sempre desempenhou um papel central na sociedade, com a infra-estrutura tecnolgica e as novas capacidades que esta fornece, proporcionou uma nova forma de organizao social, as redes, capazes de responder aos desafios da era da informao (Castells, 2005 e 2006 citado em Governao, Inovao e Tecnologias), isto significa que s

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possvel uma governao com base na troca de informao entre organizaes a partir das novas tecnologias de informao e comunicao. A governao de acordo com redes auto-organizadas sugere uma ligao interorganizaes e utiliza o termo rede para descrever diversos autores que esto envolvidos no mesmo espao ou servio e que realizam trocas de recu rsos entre si, com o objectivo de alcanar os objectivos pretendidos (Rhodes, 1996). A auto-organizao que referida diz respeito autonomia e organizao prpria das organizaes envolventes na rede, criando uma independncia relativamente ao estado (Rhodes, 1996). Este tipo de rede muito importante para a prtica da governana pois devolve s organizaes e sociedade civil os meios para interagirem e comunicarem entre si, sem que para isso tenham de depender do estado ou dos servios pblicos, pelo menos inteiramente. SMULA: O conceito de governana como traduo de governance surgiu de uma evoluo do papel do estado na sociedade. O estado perante os desafios da competitividade econmica deixou de conseguir resolver problemas e de responder com eficcia a desafios que antes conseguira. Houve ento uma ruptura com o modelo tradicional de estado nao, caracterizado por uma hierarquia vertical assente num centralismo burocrtico e pela incapacidade de conduzir respostas e reformas polticas importantes. Assim, comeam a surgir diferentes actores na sociedade civil que procuraram dar respostas aos problemas que o estado deixara de conseguir, mas que tambm os afecta. O estado como j no consegue a partir do modelo tradicional dar resposta, procura a mudana. A esta mudana de estilo ou de forma de governao que converge numa nova concepo de governao a governana - onde o poder no reside somente na centralidade do Estado, mas que pelo contrrio onde exista uma efectiva partilha de funes e responsabilidades entre o Estado e a sociedade civil. Contudo, a governana surge como modelo de governao de um estado regulador e supervisor, mas sem uma definio precisa, sem uma linha de pensamento concreta, pelo contrrio, alvo das mais variadas e abstractas definies por diversos autores e surge como um instrumento em

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construo que se adapta s mais variveis realidades onde existe uma relao entre o estado e a sociedade civil. At que ponto ento possvel saber ou no se possvel governar sem governos tendo em conta as linhas anteriores.

UMA

ANLISE

CRTICA:

GOVERNANA

MAIS

COMO

POSSIBILIDADE E MENOS COMO SIGNIFICADO possvel e desejvel governar sem governos ? Bom, depois de identificar e clarificar cada conceito e de uma anlise cientfica e rigorosa a diferentes obras e autores, cabe agora responder questo do ensaio com base nas linhas apresentadas e nas diferentes concepes de governana. Na minha opinio, tendo em considerao o que se apresentou apesar de desejvel, no possvel governar sem governos. Em primeiro lugar, a perspectiva desejvel da governana. Esta premissa apresenta inmeras vantagens. A implementao de um modelo como este permitiria concretizar por um lado, uma participao pblica muito mais eficaz e alargada e, por outro lado, uma elevao da qualidade da democracia. Este modelo com base na aprendizagem e no conhecimento permitiria uma maior aproximao do cidado governao, consequentemente uma maior percepo dos cidados em relao aos problemas e maior capacidade de interveno para resolve -los e, ao mesmo tempo, permitiria aos agentes polticos e governativos uma viso mais realista dos problemas concretos dos cidados. Esta premissa ainda desejvel porque a utilizao das redes de informao e comunicao por parte dos diferentes agentes permitiria uma circulao de informao pertinente e transparente entre as organizaes, melhorando e aprofundando a ligao entre as mesmas e contribuindo para o fortalecimento da sua autonomia. A partir destas vantagens, penso que em termos tericos, desejvel que os diferentes estados adoptem uma postura e um modelo de governana. Contudo, em termos prticos existem realidades que pem em causa a sua viabilidade.

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Apesar de desejvel, a realidade actual no torna possvel governar sem governos. Apesar das vantagens que vimos anteriormente, um governo no um problema para a sociedade, mas uma soluo, visto que a res pblica, a coisa pblica diz respeito a todos, mesmo aos que se auto excluem. Existem servios que devem ser assegurados pelo estado como unidade, so as chamadas funes de soberania: a justia, a diplomacia e a defesa, que no mundo actual so impossveis de privatizar, tendo em conta os valores e direitos fundamentais dos cidados e os valores da democracia. Alm disso, estes valores foram cultivados, e s designadas funes soberanas, foram acrescentados os servios pblicos de sade e de educao. reas com diferentes agentes particulares, mas tambm com uma forte componente pblica. De notar ainda, que haveria uma falta de legitimidade nacional dos diferentes actores da sociedade civil. Portanto, a resposta questo por um lado, traduz uma necessidade vivel e possvel por parte dos cidados em chegar mais perto do poder governativo e de querer participar mais na resoluo dos seus problemas, e isso torna a governana desejvel, mas por outro lado, a actual forma de governo est institucionalizada na sociedade e com legitimidade governa a res publica, a coisa publica que diz respeito a todos, portanto reas que temos necessariamente de partilhar. BIBLIOGRAFIA:  Canotilho, J.J.; Moreira, Vital (1991), Coimbra Editora;  Constituio da Repblica Portuguesa (2007), Artigo 2, Lisboa;  Soares, Mrio (2009), Elogio da Poltica, Sextante Editora, Lda, Lisboa;  Mishra, Ramesh (1995), O fim do consenso do Ps-Guerra e O EstadoProvidncia depois da crise, em O Estado-Providncia na Sociedade Capitalista: Estudo comparativo das Polticas Pblicas na Europa, Amrica do Norte e Austrlia, Oeiras: Celta; Fundamentos da Constituio,

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 Stoker, G. (1998), Governance as theory: five propositions, International Social Science Journal, Volume 50, n. 155;  Howlett, M. (2000), A Dialtica da Opinio Pblica: efeitos recprocos da poltica pblica e da opinio pblica em sociedades democrticas contemporneas, Opinio Pblica, Campinas, Vol.VI, n2, 2000, pp.167-186;  Fukuyama, Francis (2006), A Construo de Estados, Gradiva: Lisboa;  Fonseca, Ftima; Carapeto, Carlos (2009), Governao, Inovao e Tecnologias: O Estado Rede e a Administrao Pblica do Futuro; Edies Silabo, Lisboa;  Fonseca, Ftima; Carapeto, Carlos (2005), Administrao Pblica, modernizao, qualidade e inovao; Edies Silabo, Lisboa;  Benz, Arthur; Papadopoulos, Yannis (2006), Governance and Democracy: Comparing national, European and international experiences; Routledge, USA;  C. Schmitter, Philippe (1999), Portugal: do autoritarismo Democracia; Instituto de Cincias Sociais, Lisboa,  Kooiman, Jan (2003); Governing as Governance, SAGE, London;  R.W.A. Rhodes (1996), The New Governance: Governing without Govern  Mozzicafredo, Estado Providncia em Transio;  Teles, Filipe (2010) Slides e apontamentos das aulas de Governao e Polticas Pblicas.

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