Bancos Populares de Desenvolvimento Solidrio

Idalvo Toscano*

03 de junho de 2004

O que, em contrataste com uma massa semelhante de tiras do jornal de ontem, lhe d [ moeda] o poder de adquirir bens, pagar servios, estimular a cupidez, promover a avareza, levar ao crime? Certamente deve haver alguma mgica. [Galbraith, J. Kenneth]

INTRODUO: A retomada do crescimento econmico do pas tm tido uma defesa unnime de todos os setores da sociedade, contudo com significativas divergncias sobre qual o caminho a ser perseguido. De um lado, encontram-se aqueles que defendem a atual poltica macroeconmica neoliberal como capaz de, no longo prazo, promover o crescimento da economia de forma sustentada; assim, o sacrifcio que recai nas geraes presentes trs dcadas j foram perdidas , seria recompensado pelos benefcios s geraes futuras. A retomada do crescimento dar-se-ia pelo aprofundamento da "insero competitiva" do pas no mercado internacional; para isso, a abertura da conta de capitais e a supresso das barreiras de comrcio desempenhariam um papel fundamental. No plano interno, se faz necessrio gerao de expressivos "supervits" primrios que possam redundar em uma relao dvida/PIB administrvel. Nesse contexto, as polticas monetria e fiscal desempenham papel fundamental. Por outro lado, h os que defendem mudanas na poltica macroeconmica com vistas a ampliar a capacidade de investimento do Estado e, assim, induzir o investimento privado promovendo a ampliao da oferta de empregos. Para estes, necessrio que as taxas de juros domsticas sejam significativamente reduzidas, porm no se precisa em que velocidade isso deve ser feito e de que maneira. H, em profuso, sugestes de outras medidas a serem adotadas para que se alcance essa trajetria, mas se obtm razovel consenso quanto ao abandono das polticas neoliberais, ou ao menos seu abrandamento; as negociaes que se do em torno das condicionalidades impostas pelos organismos internacionais, particularmente o FMI, seria uma dessas alternativas. Todavia, parece-nos que em ambos os campos, h dois pressupostos comuns: 1. a soluo via mercado a nica possvel e traz consigo uma certa magia quando se imagina que o manejo de algumas poucas variveis seja capaz de produzir efeitos previsveis e desejados. Para os primeiros, um mercado sem ingerncia do Estado; para os outros, um Estado exercendo papel importante no processo; 2. o sistema financeiro desempenha um papel fundamental, to expressivo a ponto de as "entidades" se confundirem: "mercado" e "mercado financeiro" acabam por ser a mesma coisa. Nesse contexto, abandonase aquela que, possivelmente, seria a reforma mais decisiva a qualquer projeto de crescimento: a regulamentao do artigo 192 da Constituio Federal que dispe sobre as atividades das instituies financeiras. Qualquer que seja o entendimento que se tenha sobre a conduo da economia, h uma convergncia de opinies quando se trata de determinar quem relevante: os includos no mercado de consumo, para os quais se pensa e se executa a poltica macroeconmica. Assim, so descartados de imediato
Economista com mestrado em Planejamento Urbano. Ex-funcionrio do Banco Centra l do Brasil. Pesquisador e Consultor em Microfinanas. E-mail: itoscano2@uol.com.br
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aproximadamente os 30% da populao que s existem como "clientes" das polticas sociais do Estado e no contam para a formulao das polticas macroeconmicas, tal qual se passou e se passa nos pases que adotaram as teses do Consenso de Washington. Deste modo, nos defrontamos com uma metamorfose onde a parte o mercado financeiro assume a dimenso do todo os "mercados", em geral como cone da economia capitalista. Este um fato decisivo s estratgias de crescimento e uma expresso "natural" do processo de globalizao. Sem duvida que os sistemas financeiros, particularmente os bancos, so os grandes impulsionadores do crescimento das economias de mercado. Deste modo, o crdito assume um papel de destaque no debate sobre o crescimento econmico. No presente trabalho, nosso propsito ficar restrito a apresentar uma das possveis alternativas de promoo do desenvolvimento para os 30% "includos fora" do sistema de mercado. O SISTEMA DE CRDITO NO BRASIL Em sntese, os sistemas de crditos atualmente existentes no pas so: Sistema Financeiro Nacional (SFN) O Sistema Financeiro Nacional, regulamentado pelo Banco Central do Brasil, compreende os bancos comerciais, bancos de desenvolvimento, bancos de investimentos, financeiras, as associaes de poupana e emprstimos, enfim, diversas outras instituies monetrias e no monetrias que atuam na intermediao financeira. So os bancos, contudo, que mais diretamente influem no dia a dia da economia por sua capacidade de irrig-la com crditos, captar depsitos, poupana e oferecer uma diversificada gama de servios populao. Historicamente os bancos cumprem o papel de impulsionar o desenvolvimento econmico. No caso brasileiro, entretanto, isto de h muito no se verifica. O sistema financeiro se estruturou, dentre outros fatores, com base na enorme necessidade de financiamento do setor pblico; a compra de ttulos da dvida interna propicia s instituies bancrias uma rentabilidade elevada e expressiva: nos ltimos anos a taxa de juro real tem se situado em torno de 13%, a mais elevada do mundo. Uma das funes clssicas dos bancos prover a economia dos crditos necessrios ao financiamento dos investimentos com prazos mais longos de maturao. No Brasil, apenas as instituies oficiais de crdito cumprem esta funo, enquanto os bancos comerciais limitam-se aos ganhos de curto prazo e de menor risco. Ademais, os bancos brasileiros praticam uma das mais altas taxas de juros do mundo na ponta consumidor, so extremamente seletivos na concesso de crdito (tanto produtivo, quanto o que se destina ao consumo das famlias), so restritos em seu atendimento 35% da populao e menos da metade dos municpios tm acesso aos servios bancrios e, ao contrario do que seria desejvel, no guardam nenhuma funcionalidade com qualquer projeto de desenvolvimento. Atualmente, so 110 bancos que operam no pas. Entretanto, um segmento extremamente concentrado os 50 maiores bancos (sem o BNDES) detinham, em dezembro de 2003, cerca de 84,1% dos ativos totais do sistema , e apresentam elevada rentabilidade, principalmente nas operaes com ttulos da dvida pblica e na especulao com moedas fortes. Outra distoro do SFN que instituies que caracterizadamente praticam intermediao financeira esto soltas, i., no esto sujeitas a nenhuma superviso por parte do Banco Central, como as empresas de arrendamento mercantil factorings e as administradoras de cartes de crdito. Sistema de Crdito Cooperativo As cooperativas de crdito integram o SFN e, portanto, encontram-se sob a superviso do Banco Central do Brasil; atende s mais diversas categorias de trabalhadores por intermdio de, aproximadamente, 1.450

instituies. H, tambm, as cooperativas abertas comunidade, conhecidas como Luzzatti; at recentemente, funcionavam apenas 10 instituies deste tipo em todo o pas, proibidas que foram impedidas de se constituir at junho de 2003, quando houve uma reorientao em relao poltica de cooperativismo no pas, com a redefinio dos critrios para a formao de cooperativas de crdito. Com o objetivo de democratizar o crdito e estimular esse segmento, hoje responsvel por no mais que 2,0% do total dos crditos concedidos, o Conselho Monetrio Nacional, em 23.06.2003, editou novas regras Resoluo 3106 em substituio Resoluo 2771, de 27.05.1999, consolidando todo o arcabouo normativo do cooperativismo de crdito. Entre as mudanas ocorridas, destacam-se: i) a permisso para que o pequeno empresrio, microempresrio ou micro-empreendedor, responsvel por negcio de natureza industrial, comercial ou de prestao de servios, includas as atividades da rea rural possa constituir cooperativas de crdito; e, j) a autorizao para o funcionamento de cooperativas com previso de livre admisso de associados (Luzzatti), at ento proibidas, principalmente por no atender aos interesses do capital financeiro. A nova Resoluo estabelece que as cooperativas com livre admisso de associados somente podem ser constitudas em municpios com menos de 100 mil hab., o que significa 5.336 (96%) dos 5.561 municpios brasileiros (base=2000). possvel, excepcionalmente, que municpios com mais de 100 mil habitantes e menos de 750 mil, constituam cooperativas com livre admisso, desde que resultante da alterao estatutria de cooperativas existentes h mais de trs anos. Embora aparentemente o novo modelo cooperativo possua potencialmente uma extraordinria capilaridade, faz-se mister relativiz-la j que uma parcela significativa desses municpios possui uma baixssima renda per capita e, assim, baixo potencial de constituio de cooperativas sustentveis. Ademais, os limites prudenciais estabelecidos pela Resoluo 3106/03, particularmente para aquelas situadas em reas com populao superior a 100 mil habitantes, so bastante elevados: R$6 milhes para aquelas situadas no anel metropolitano das grandes cidades e R$3 milhes nos demais casos. Para municpios com menos de 100 mil habitantes, os requisitos so de R$10 mil de capital integralizado na data de fundao da cooperativa, indo at R$120 mil aps quatro anos da fundao. Nesse sentido, a atual legislao sobre o cooperativismo de crdito representa um avano em relao situao vigente at ento. No obstante, queda-se uma preocupao: por se tratar de norma editada pelo Conselho Monetrio Nacional, pode, a qualquer tempo e ao sabor do governante de planto, ser revogada. Nestas circunstncias, melhor seria a consolidao do Sistema Cooperativo por meio de Lei Complementar ao Art. 192 que dispe sobre o Sistema Financeiro Nacional. Assim, ter-se-ia garantida de forma mais duradoura, a estrutura do cooperativismo de crdito o que, por certo, redundaria em um estmulo adicional ao segmento. Sistema de bancos populares O ainda embrionrio segmento dos bancos populares, sem marco legal prprio, destina-se, em sua imensa maioria, a prover de crdito o setor excludo do SFN (70% da populao), notadamente o crdito destinado s atividades produtivos constitudo por Organizaes No Governamentais (ONGs), lato senso. O segmento apresenta trs fundamentais problemas que impedem seu crescimento e expanso: a) no est articulado, ao menos da forma que seria desejvel, em um Sistema Nacional; b) a escala de operaes de suas instituies, geralmente restrita administrao de pequenas carteiras de clientes, raramente ultrapassa 1.200 usurios; e c) os bancos populares no podem fazer mais que repassar recursos obtidos nacionais pblicos ou privados, e/ou estrangeiros por emprstimos ou doaes; na maioria dos casos, no prestam outros servios financeiros crdito ao consumidor, captao de recursos junto ao pblico, financiamento de pequenas utilidades domsticas e/ou pessoais etc. e, quando o fazem, atuam margem da lei e socapa

da autoridade monetria. A ausncia de um marco regulatrio especfico para os bancos populares se configura em um enorme entrave a sustentabilidade dessas instituies. O PROBLEMA EM FOCO A questo do crdito est umbilicalmente ligada ao crescimento econmico. No Brasil, a relao Crdito/PIB (cerca de 25%) uma das mais baixas do mundo. H que se reconhecer o esforo do atual governo em estimular, via bancos convencionais, a concesso de crditos de baixos valores, com a criao do Programa de Incentivo Implementao de Projetos de Interesse Social PIPS. Contudo, limita-se bancarizao de uma parcela ainda pequena da populao no atendida pelo SFN e, alm da concesso de crditos, no amplia a gama de servios financeiros oferecidos populao de mais baixa renda. Por outro lado, em seu aspecto substantivo democratizar a oferta do crdito por parte das instituies bancrias tradicionais quer nos parecer de duvidosa eficcia. O instrumento que o governo, vale dizer, a autoridade monetria, utilizou consiste na liberao de dois pontos percentuais dos depsitos compulsrios, desde que tais recursos sejam direcionados para a concesso de pequenos crditos; registrese: at abril de 2004 essa medida no havia sido regulamentada. Entretanto, permite que as instituies bancrias emprestem tais recursos s ONGs (entidades sem fins lucrativos) ou Sociedade de Crdito ao Micro-empreendedor (instituies reguladas pelo Banco Central e que objetivam lucro). Assim, acreditamos que poucos bancos sentir-se-o atrados em atuar no setor em virtude das caractersticas que lhes so atualmente peculiares. O crescimento econmico no est ligado exclusivamente pulverizao do crdito. No crvel que, apenas pelo acesso ao crdito, o enorme contingente de excludos que vivem na informalidade possa garantir seu sustento e consolidar suas estratgias de sobrevivncia de forma sustentvel no longo prazo. O problema do desenvolvimento local, que qualificamos como socioeconmico, repousa sobre inmeros outros fatores, dentre os quais sublinhamos: a) a reteno das rendas no local em que as pessoas residem e constroem suas relaes socioeconmicas e culturais; b) a disseminao do associativismo/cooperativismo, ou de outras formas de cooperao, como estratgia de insero produtiva e sustentvel no mercado de bens e servios: c) a presena de polticas pblicas, principalmente as estruturais, das quais o crdito apenas uma dentre muitas; d) o domnio, o controle e ao apossar-se de forma cidad (empowerment - emponderamento -, para usarmos uma terminologia em moda) dos instrumentos e mecanismos voltados recuperao da autoestima e da construo de um ambiente comunitrio emancipado; e) a legtima construo de novas institucionalidades capazes de coadjuvar as iniciativas e a fora criativa da comunidade. Como exemplo, citamos, no mbito das iniciativas socioeconmicas, a criao de moedas locais, dos clubes de troca, das compras coletivas, dos cartes de crdito comunitrios etc.; e, f) o acesso a todos os meios de comunicao/informao que objetive globalizar, de forma humanizada, o espao local. A ausncia de crdito , por certo, um fator fortemente inibidor do desenvolvimento socioeconmico local; contudo, o primordial no a inexistncia do crdito, mas sua concesso, ou seja, a quem se dirige o mesmo. No geral, todos os trs sistemas existentes tm como usurios os que j possuem alguma renda, alguma atividade ou alguma aptido. Assim, no chegam a alcanar quem dele mais necessita: os destitudos de quaisquer formas de proteo social, os desempregados, as mulheres que precisam complementar a renda familiar ou as que chefiam famlias monoparentais. O segmento dos bancos populares o que mais se aproxima deste desafio. Todavia, pelas limitaes legais existentes, no pode utilizar os instrumentos financeiros, desenvolvidos pelas instituies de

mercado, com o objetivo de consolidar e dar sustentao s suas atividades. Mesmo as cooperativas de crdito que podem fazer uso de alguns desses instrumentos e tm um carter distinto das instituies de crdito voltadas lucratividade privada, pois mutualistas, atendem um universo restrito e no necessariamente esto vocacionadas para cumprir funes voltadas ao desenvolvimento local, embora no se possa negar que sua ao contribua em certa medida para isso. OS DESAFIOS A inexistncia de instituies enraizadas nas comunidades e que prestem no apenas servios financeiros, mas que tenham como misso o resgate da condio cidad da populao local em seus mais diversos aspectos , por certo, um dos maiores entraves consolidao de um projeto de desenvolvimento para o pas. A necessidade de um choque de crdito atualmente consensual entre os defensores de um modelo alternativo ao fracassado, mas persistente, projeto liberal. Neste cenrio, o grande desafio consiste: a) em construir um marco legal que possibilite o surgimento de bancos comunitrios, bancos populares, bancos do povo, ou qualquer outra denominao que se lhes atribuam, que no seja apenas uma instituio alternativa, mas a base de um novo paradigma s finanas tradicionais. Estamos a falar em uma nova institucionalidade que abrace os velhos princpios da solidariedade, da cooperao, do credere (acreditar, confiar) e do bem estar coletivo; b) em criar condies para que cada comunidade, municpio ou micro-regio possa consolidar instituies desenvolvimentistas dotadas de mecanismos de financiamento no apenas voltados produo, mas que ofeream outros servios e atuem aliceradas nas mais diversas parcerias com vistas ao desenvolvimento socioeconmico comunitrio; c) em possibilitar que as mesmas possam: i) financiar suas atividades por meio da captao de poupanas individuais, comunitrias, ttulos de capitalizao etc. (no de todo desconhecido o fato de que os setores de mais baixa renda da populao possuem uma elevada propenso a poupar); ii) administrar cartes de crdito de aceitao local; iii) financiar pequenas utilidades domsticas e necessidades pessoais sade, lazer, educao, pequenos seguros, dentre outras; iv) oferecer outras formas de financiamento como, p.ex., material de construo, habitaes, tratamentos mdicos etc; v) estimular compras coletivas quebrando a cadeia de atravessadores; vi) fomentar o surgimento de oficinas de produo coletivas; vii) criar moedas de circulao local lastreadas na confiana; viii) promover a integrao de atividades produtivas, de circulao de bens e servios e de consumo entre o campo e a cidade, necessidade premente a qualquer projeto de desenvolvimento sustentvel; ix) disseminar prticas, tecnologias, saberes, processos de aprendizagem, inovaes e experincias bem sucedidas em todo o pas; e, x) integrar as diversas e plurais iniciativas espalhadas Brasil afora, articulando-as em um Sistema de Crdito Popular Solidrio no qual as instituies participantes tenham como princpio fundamental fazer de cada um dos usurios de seus servios um associado que participa efetivamente das decises da instituio e que detm uma fatia, mesmo que inicialmente pequena, do capital das mesmas. Enfim, superar o desafio de consolidar a identidade banco comunidade.

Tamanhos desafios no podem ser enfrentados com o uso dos mecanismos tradicionais de mercado. No se trata de construir formas alternativas de financiar o desenvolvimento por meio da ampliao da oferta de crdito, mas de construir um novo padro socioeconmico com base local. O processo de incluso econmica tendo como meio mecanismos financeiros microcrdito ou microfinanas no se reveste da magia que comumente se lhe atribui. H um contingente expressivo de pessoas que irremedivel e definitivamente est excludo da economia de mercado, quer por ter sido portador de deficincias nutricionais ao longo da primeira infncia e que comprometeram todo seu desenvolvimento cognitivo, quer por no ter tido acesso ao processo educacional formal e da sociabilidade inerente "cidadania do consumidor" ao longo de sua vida e quer, ainda, por se tratar de trabalhadores expulsos do segmento formal e que dificilmente iro ao mesmo retornar. Para essa expressiva parcela da populao, soluos convencionais no tm retorno duradouro. Assim, a eficcia desse processo caminha pari passo com a existncia de polticas publicas estruturantes, no assistencialistas e descentralizadas. O setor informal uma realidade consolidada: a capacidade de gerao de postos de trabalho pelo setor formal se reduz, a cada ano, para cada unidade de capital investido. O reconhecimento deste quadro possibilita uma prxis social mais coerente, sistemtica e continuada. O desenvolvimento local encontra limites e bom que se tenha em conta esta realidade. O "apoderar-se pelo econmico" , sem dvida, uma revoluo: o fortalecimento da economia popular pode configurar uma nova dinmica de crescimento econmico e a diminuio das desigualdades sociais medida em que amplia o mercado de consumo de massa. A INSTITUCIONALIDADE O que vimos defendendo requer tratamento legal que preserve sua especificidade: no , estrito senso, uma instituio de mercado; so instituies de carter social e, por conseguinte, devem ser observadas por uma tica distinta daquelas. Assim, no podem existir sob a gide das normas e leis existentes que regulam e fiscalizam as instituies do mercado, mas, por terem como misso, alm de tudo, criar valores sociais intangveis requer um reconhecimento institucional especfico. A apologia do empreendedorismo econmico, que assolou a segunda metade da dcada passada e que se prolonga ainda hoje, uma perversa ideologia engendrada pelo neoliberalismo, pois advoga que, por meio do acesso ao crdito, o cidado possa alcanar sua emancipao e se estabelecer como produtor no mercado; caso no consiga, bem, a oportunidade lhe foi dada! O desenvolvimento local comporta especificidades que os paradigmas das polticas publicas atuais no contemplam. Portanto, pressupe instituies desenvolvimentistas, autnticos "bancos de fomento comunitrio", na forma concebida pelo Projeto de Lei Complementar PLP n 88/2003 (*), que institui os "Bancos Populares de Desenvolvimento Solidrio" e cria o "Sistema Nacional de Crdito e Desenvolvimento Solidrio". Trata-se da constituio de um "sistema financeiro dos pobres", com regras prprias e com funcionamento distinto do tradicional sistema financeiro nacional o qual no foi concebido, no se encontra capacitado e no apresenta nenhuma vocao para este tipo de atuao, parasitando na necessidade de financiamento do setor pblico, brutalmente crescente e condicionada por uma poltica macroeconmica perversa. O projeto de lei em questo consolida, em uma s norma, de forma simples, precisa e funcional, os pressupostos fundamentais constituio de um sistema que abrange toda cadeia da economia popular: produo --> distribuio --> crdito --> consumo --> desenvolvimento local. Adicionalmente, o PLC 88/2003 a primeira proposta de emenda ao Art. 192 da Constituio Federal; uma proposta democrtica, desenvolvimentista e das mais avanadas das que existem no mundo. O Prof. Paul Singer, titular da Secretria Nacional de Economia Solidria SENAES, do Ministrio do Trabalho, criada em 2003, foi um dos primeiros a defender enfaticamente a necessidade de sistema diferenciado para os pobres:

Gostaria de dizer com toda veemncia que a ausncia da possibilidade de ter um sistema prprio de crdito para a camada de baixa renda no Pas, um escndalo. [Depoimento COMISSO DE ECONOMIA, INDSTRIA E COMRCIO Cmara dos Deputados, Braslia, set/1999]. * De autoria da deputada federal por So Paulo, Luiza Erundina de Souza, o PLP 88/2003 encontra-se em tramitao na Cmara dos Deputados. CONCLUSO No estamos a propor que as instituies desse segmento de credito popular situem-se margem da lei. Propomos, sim, que o mesmo seja regido pelo consagrado princpio tratar desigualmente os desiguais. As condicionalidades estabelecidas pela autoridade monetria do pas s instituies do mercado financeiro, se observadas para esse particular segmento, inviabiliza sua sustentabilidade, pois onerosas e voltadas a uma realidade bem distinta. No obstante, alm do controle e participao social, as instituies que integram esse segmento, bem como seus administradores, esto sujeitas, como no poderiam deixar de estar, s diversas normas legais em vigor, dentre as quais ressaltamos as que dizem respeito aos crimes contra a economia popular, a prtica da agiotagem e o cdigo de defesa do consumidor. Por fim, nos parece extraordinariamente importante que o segmento da economia popular receba um tratamento diferenciado que lhe desonere do pagamento de qualquer forma de tributao nos trs nveis de governo: representar, inicialmente, uma perda insignificante de receita, rapidamente recupervel por estimular as atividades econmicas locais.