UNIVERSIDADE DE SO PAULO DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA

A Instituio Policial na Ordem Democrtica: o caso da Polcia Militar do Estado de So Paulo

Cristina Neme

Dissertao de mestrado apresentada ao Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo, sob a orientao do Prof. Dr. Paulo Srgio Pinheiro. Dezembro de 1999.

SUMRIO

Introduo....................................................................................................

p. 6

Captulo 1 - Polcia e Violncia Ilegal........................................................... 1.1 Estrutura e funo da polcia militar....................................... 1.2 - Violncia policial militar.........................................................

p. 19 p. 19 p. 27

Captulo 2 - Segurana Pblica e Democracia............................................ 2.1 - Polcia e Exrcito................................................................... 2.2 - A Justia Militar Estadual...................................................... 2.2.1 - Origens jurdicas da instituio.......................................... 2.2.2 - Estrutura da Justia militar.................................................

p. 42 p. 44 p. 55 p. 65 p. 73

Consideraes Finais: Mudanas em rumo?..............................................

p. 83

Bibliografia e Fontes Pesquisadas...............................................................

p. 95

Resumo
Aps um longo processo de transio, a instituio da democracia no Brasil no suprimiu as prticas arbitrrias e ilegais do regime autoritrio instaurado em 1964. A permanncia de padres de conduta autoritrios e ilegais dentro de instituies do Estado - como a violncia das foras policiais - um dos graves obstculos consolidao democrtica. Esta pesquisa parte do problema da violncia policial exercida em clara violao ordem constitucional estabelecida em 1988, com o objetivo de abordar a instituio policial na ordem democrtica.

Abstract
After a long process of transition, the Brazilian institution of democracy has not terminated the arbitrary and illegal practices of the authoritarian regime established in 1964. The permanency of the patterns of authoritarian and illegal conduct within the institutions of the state - as is the case of police violence - is one of the gravest obstacles to democratic consolidation. This dissertation discusses the problem of police violence as exercised in clear violation of the constitutional order as established in 1988 with the objective of producing a study of the police as institution in the democratic order.

Para Beta e Saleme, meus pais.

Agradecimentos

Que fiquem expressos meus agradecimentos ao Prof. Paulo Srgio Pinheiro, pela orientao e preciosas sugestes bibliogrficas. Ao Ncleo de Estudos da Violncia, cujas pesquisas contriburam para esta dissertao. Ao CNPQ, instituio que financiou o trabalho, e ao Departamento de Cincia Poltica, onde foi realizado. Polcia Militar do Estado de So Paulo, por sua disposio em colaborar com a pesquisa. A Guaracy Mingardi e Paulo Mesquita, pelas sugestes no exame de qualificao, e a Luiz Antonio de Souza, pelos comentrios pesquisa. A Luciano Codato, pela reviso final do texto. Aos amigos, Frances, J, Nando, Ana Maria e Olaya, a meus pais, Beta e Saleme, e i rmos, Fernando e Rafael, pelo apoio.

Introduo

Aps um longo processo de transio, a instituio da democracia no Brasil no acabou com as prticas arbitrrias e ilegais do regime autoritrio instaurado em 1964. A democracia brasileira, assim como outras democracias latino -americanas que sucederam ditaduras militares, um regime em construo. Muitos avanos foram alcanados desde o retorno ao governo civil e a Constituio de 1988 a principal referncia da ruptura com o autoritarismo. Essa ruptura, contudo, no se realizou completamente. A permanncia de padres de conduta autoritrios e ilegais dentro de instituies do Estado - como a violncia das foras policiais - representa um dos graves obstculos consolidao democrtica. Este estudo parte do problema da violncia policial, exercida muitas vezes em clara infrao ordem constitucional estabelecida em 1988, e procura investigar as dificuldades de adaptao da instituio policial nova ordem democrtica. Ao definir como tema de pesquisa a violncia ilegal e arbitrria da polcia, no se pretende afirmar que a ao policial invariavelmente ilegal e arbitrria, mas que uma margem expressiva de prticas ilegais caracteriza muitas vezes o relacionamento da polcia com a populao, sobretudo aquela definida por criminosos e "suspeitos". Entre estes ltimos, inclui-se uma ampla parcela de cidados que podem ser associados criminalidade apenas em razo de sua condio socioeconmica - pobreza, desemprego, residncia nas periferias etc. De maneira geral, a investigao do caso da polcia faz parte de uma preocupao mais ampla com as dificuldades do processo de consolidao da democracia no Brasil, onde direitos bsicos ainda so inacessveis grande

maioria da populao, apesar de formalmente assegurados. O presente estudo limita sua abordagem questo da violao de direitos por instituies do Estado, as chamadas graves violaes de direitos humanos. O enfoque dirigido mais precisamente aos direitos civis, uma vez que as transgresses cometidas pela polcia atentam contra tais direitos. O problema adquire relevncia especial na medida em que as prprias instituies do Estado parecem constituir obstculos democratizao no Brasil, no acompanhando ou mesmo resistindo a ess e processo. Dentre outros tipos de violaes recorrentes no caso brasileiro, no difcil reconhecer que as cometidas pela polcia, contra uma populao j vtima de uma srie de injustias e privada de um amplo universo de direitos, merecem destaque e investigao. O trabalho da Comisso Teotonio Vilela de Direitos Humanos (CTV) contribui para demonstrar a gravidade do problema. Dedicada promoo e defesa dos direitos fundamentais da pessoa humana, a Comisso realiza uma atividade de denncia das infraes aos direitos humanos praticadas por agentes do Estado e de presso sobre as autoridades pblicas competentes, com o objetivo de promover mudanas na conduta das instituies. Seus esforos se concentram nas principais formas de violaes, dentre as quais encontram-se aquelas exercidas por agncias encarregadas do controle da violncia, como os sistemas penitencirio e judicial e as foras policiais. Uma consulta a seus arquivos comprova que o problema da violncia policial cotidiano e recorrente.
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Que o relacionamento da polcia com uma grande parte da populao seja indiscutivelmente marcado pela violncia, algo que se pode constatar de forma bastante objetiva. Essa percepo confirmada pela pesquisa desenvolvida no Ncleo de Estudos da Violncia (NEV) da USP , que vem produzindo nos ltimos anos um banco de dados sobre violaes de direitos registradas na imprensa a
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Criada em 1983, a Comisso Teotonio Vilela funciona no Ncleo de Estudos da Violncia/USP. Parte desta pesquisa se deve participao nos trabalhos da Comisso no perodo de 1992 a 1994.
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Pinheiro, P. S., Adorno, S., Cardia, N. Continuidade Autoritria e Construo da Democracia. Projeto Integrado de Pesquisa. So Paulo, NEV, USP.

partir da dcada de oitenta no Brasil. Na fase inicial da pesquisa, realizada a coleta de dados sobre a violncia policial, pode-se observar claramente a freqncia e o carter sistemtico das violaes de direitos por parte de agentes policiais, seguindo um padro semelhante ao verificado no trabalho cotidiano da Comisso Teotonio Vilela. Em face das evidncias, e reconhecendo que a violncia um problema inerente instituio policial, seja qual for a polcia, este estudo toma por objeto de anlise a Polcia Militar do Estado de So Paulo, a maior fora policial do Estado, cuja principal atribuio executar o policiamento ostensivo, atividade que a mantm em contato direto com a populao.

Violncia policial no Brasil

A violncia policial no novidade na histria brasileira. Uma bibliografia bastante diversificada comprova que ela sempre se fez presente, sobretudo contra as classes populares, tanto em perodos de regimes polticos autoritrios quanto democrticos. Ela est presente no perodo republicano, no Estado Novo e no regime autoritrio instaurado em 1964 , e apesar de a represso se especializar e intensificar nos regimes de exceo, as arbitrariedades policiais no cessam durante os perodos de normalidade democrtica.5 Se no constitui fenmeno recente, permeando a histria do pas independentemente do regime
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A violncia da polcia, alm de ser tratada em bibliografia especializada, como se ver a seguir, tambm aparece em bibliografia no especializada, em memrias e biografias nas quais os autor es, ao reproduzir o cotidiano de cidades brasileiras e mudanas polticas e sociais, fazem referncias constantes presena da violncia policial. Entre outros, ver NOGUEIRA FILHO, P. Ideais e Lutas de um Burgus Progressista; RAMOS, G. Infncia; TORRES, A. Pasquinadas Cariocas; AMERICANO, J. So Paulo Nesse Tempo (1915-1935); REGO, J. L. Meus Anos Verdes; MELO, O. A Marcha da Revoluo Social no Brasil; VERSSIMO, E. Solo de Clarineta. A propsito: NEME, C. Relatrio de Iniciao Cientfica/FAPESP (1992): Evoluo das Formas de Represso em So Paulo.
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PINHEIRO, P. S. Violncia e Cultura e Violncia do Estado e Classes Populares; HALL, M. e PINHEIRO, P. S. Alargando a Histria da Classe Operria: Organizao Lutas e Controle; PINHEIRO, P. S.; SADER, E. O controle da polcia no processo de transio democrtica no Brasil; LEAL, V. N. Coronelismo, Enxada e Voto.
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PINHEIRO, P. S.; SADER, E. O controle da polcia no processo de transio democrtica no Brasil in: Temas IMESC, So Paulo, 2 (2), 1985.

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poltico em vigor, a violncia policial apresenta uma variao de sua intensidade e do alvo atingido. No regime militar, os agentes de segurana reprimiram violentamente os opositores polticos, promovendo uma especializao das tcnicas repressivas. No contexto democrtico, os agentes policiais empregam a violncia ilegal no combate criminalidade comum e contra os marginalizados de uma sociedade excludente. Sem desconsiderar essa longa tradio da violncia policial no Brasil, parece pertinente concentrar-se nas evidncias de continuidade de certas prticas caractersticas do regime autoritrio instaurado em 1964 no perodo de redemocratizao ps-1988. Se a exacerbao da violncia pelas agncias de segurana no perodo autoritrio um fato, no menos notrio agora o fato de o regime democrtico no ter dado uma soluo satisfatria ao problema da violncia policial. Apesar de verificar-se em momentos diferentes da histria brasileira, o contexto atual de redemocratizao, com a instituio de um regime constitucional cuja carta de direitos a mais abrangente de nossa histria, exige uma abordagem do problema. No convm acostumar-se violncia policial, aceitando naturalmente a persistncia desse fenmeno na sociedade brasileira. Da a necessidade de investigar por que os avanos na direo da democracia, sobretudo os relacionados proteo dos direitos civis, no foram suficientes para adaptar a Polcia Militar nova ordem. Reconhece -se a significao dos avanos ocorridos na prpria PM, entre os quais destacam-se as mudanas promovidas na formao dos policiais e os projetos elaborados pela instituio com o objetivo de aproximar a polcia sociedade, como a criao dos Consegs (conselhos de segurana), e mais recentemente o programa de policiamento comunitrio. Se bem-sucedidas, tais iniciativas certamente sero fundamentais para a constituio de uma polcia democrtica, mas no consistem em medidas diretamente voltadas conteno da violncia policial.
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No se afirma que o regime instaurado em 1964 foi mais violento que outros regimes de exceo, pois no h estudos comparativos sobre a violncia policial brasileira em seus diversos perodos histricos. a partir da dcada de 80 que os nmeros da violncia policial passam a ser coletados e sistematizados. Interessa apenas enfatizar que o problema se agrava durante as ditaduras e que a influncia exercida pelo regime poltico de 1964 sobre as polcias militares foi

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Ainda so poucas e sofrem resistncia da corporao as tentativas de estabelecer um controle efetivo da atividade policial, como se ver mais adiante. Aps a redemocratizao, esclarece P. S. Pinheiro, o Estado no mais coordena diretamente aes violentas e arbitrrias como no regime autoritrio, porm a violncia ilegal ainda exercida por seus agentes. Diante dessa desobedincia aos preceitos legais por parte dos agentes do Estado, ocorre um descompasso entre o quadro formal democrtico e o funcionamento das instituies encarregadas de sua proteo e implementao. A Polcia Militar do Estado de So Paulo - instituio cujas atribuies se definem legalmente de acordo com os princpios democrticos expressos na Constituio Federal - no suprimiu prticas arbitrrias comuns na ditadura, mantendo um padro de ao conflitante com os limites impostos pela nova ordem constitucional. No se trata bem entendido - de atribuir um comportamento invariavelmente ilegal polcia, mas de reconhecer que os procedimentos violentos, arbitrrios ou ilegais, por serem incompatveis com as normas do Estado de Direito, inevitavelmente comprometem toda a instituio, mesmo que boa parte de seu trabalho seja realizada de acordo com a lei. Os poderes pblicos, em um Estado de Direito, devem ser exercidos no mbito das leis que os regulam, da a existncia de mecanismos constitucionais que visam a impedir o abuso ou o exerccio ilegal do poder, como a submisso dos atos da administrao pblica a um controle jurisdicional.
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verdade que o descompasso existente entre a lei e o funcionamento efetivo da instituio no exclusividade das polcias militares. Outras instituies do Estado brasileiro parecem no funcionar rigorosamente de acordo com as determinaes legais, criando condies favorveis para a corrupo e o
determinante na definio de seu trabalho e ainda se faz presente nas corporaes.
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PINHEIRO, P. S. Direitos Humanos no Ano que Passou: Avanos e Continuidades in: Os Direitos Humanos no Brasil. Universidade de So Paulo, Ncleo de Estudos da Violncia e Comisso Teotnio Vilela, So Paulo, NEV/CTV, 1995.
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A atuao da polcia militar ampla e as chamadas ocorrncias sociais, que incluem vrios tipos de atendimento populao (inclusive aqueles que no esto relacionados atividade policial, como a realizao de partos), correspondem grande parte das ocorrncias.policiais. 9 BOBBIO, N. Liberalismo e Democracia. So Paulo, Brasiliense, 1988, p. 18-19; Estado, Governo

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clientelismo, por exemplo. Mas se o problema da violao de direitos pelas prprias instituies do Estado democrtico no se restringe ao caso da polcia, esta assegura sua especificidade uma vez que possui a prerrogativa legal de usar a fora fsica. Ao no orientar sua ao de acordo com as normas estabelecidas, o policial transforma sua prerrogativa do uso da fora em violncia ilegal. O resultado mais extremo desse desvio um alto nmero de mortes de civis. Por si s, a violao desse direito fundamental e do direito integridade fsica parece justificar um estudo da instituio a que compete a administrao, no mbito interno, da violncia fsica monopolizada pelo Estado.

Polcia na ordem democrtica

O Estado moderno tornou-se a nica fonte do direito violncia, nos termos de Weber, passando a deter positivamente o monoplio do uso legtimo da violncia fsica. Mesmo nas democracias mais consolidadas, a instituio policial no possui de fato o monoplio do uso da fora, visto que tambm podem fazer uso dela, entre outros exemplos, seguranas privados, algumas autoridades, certos agentes hospitalares e o prprio cidado, em caso de legtima defesa.11 Mas para manter a idia de monoplio no necessrio, como observa D. Monjardet, consider -la em sentido estrito. Basta ressaltar que o alvo do recurso legal fora por outros agentes que no a polcia bastante limitado, ao passo que o alvo da instituio policial indeterminado, a saber, potencialmente todas as pessoas. Pode-se conservar a idia de monoplio se a polcia mantiver a fora suficiente para regular o uso que dela feito por todos os demais agentes. Ao exercer a regulao pblica da violncia privada, funo
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e Sociedade. So Paulo, Paz e Terra, 1992, p. 96; O Futuro da Democracia, p. 103. 10 WEBER, M. A Poltica como Vocao. In: Cincia e Poltica, Duas Vocaes, So Paulo, Cultrix, 1967; p. 55-66; El Estado racional como asociacin de dominio institucional con el monopolio del poder legtimo in: Economia y Sociedad. Mxico, Fondo de Cultura, 1944, vol. 2.
11

OCQUETEAU, F. A Expanso da Segurana Privada na Frana. In: Tempo Social , 9 (1), 1997; BRODEUR e REINER apud MONJARDET, D. Ce que fait la police, 1996, pp. 18-19,

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elementar em toda sociedade, a instituio preserva o monoplio do uso da fora fsica em relao a todos os outros usos especficos.
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De acordo com a anlise weberiana, o monoplio estatal da violncia se justifica como um meio de pacificar a sociedade e possibilitar a convivncia em um grande grupo social. Os governantes dispem de instituies autorizadas a empregar a violncia fsica quando necessrio, a fim de evitar que a ela recorram todos os outros cidados. Em todo caso, o monoplio da violncia fsica, como observa Elias, uma inveno social ambgua: se por um lado tem por funo fundamental a pacificao da sociedade, por outro um instrumento que pode ser usado muito mais em benefcio daqueles que o controlam - governantes e agentes - do que da prpria sociedade.
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As normas do Estado de Direito

democrtico impem limitaes ao poder estatal justamente para coibir esses possveis desvios, e por essa razo as Foras Armadas e a Polcia so os rgos autorizados a administrar a violncia fsica apenas em conformidade aos estatutos legais. a partir desse aspecto essencial, assinalado por Elias, que se considera o problema da violncia policial brasileira: seja em benefcio dos governantes, seja dos agentes, fato que a violncia empregada pelas foras policiais extrapola sua finalidade social, voltando-se com freqncia contra a prpria sociedade. Em relao fi nalidade social da instituio policial, tem-se como referncia os padres de uma sociedade democrtica em que a ao da polcia regulada por leis, de acordo com as exigncias do Estado de Direito. Na definio de E. Bittner, a polcia consiste em um m ecanismo de distribuio na sociedade de uma fora justificada por situaes em que a soluo de problemas entre os cidados exige, ou pode exigir, o uso da fora. 14 Monjardet complementa essa formulao acrescentando que a fora instrumentalizada por que m a comanda, e chama a ateno para os diversos fins a que pode servir a polcia. A polcia um instrumento de aplicao de uma
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MONJARDET, D. Ce que fait la police, 1996 p. 19.

ELIAS, N. Violence and Civilization: the state monopoly of physical violence and its infringement. In: KEANE, J. (ed.) Civil Society and the State. New European Perspectives, London, New York, Verso, pp. 179-181.

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fora (a fora fsica, em uma primeira anlise) sobre um objeto que lhe designado por quem a comanda. Seu carter instrumental universal, mas suas finalidades so particulares, variando de sociedade para sociedade. Seguindo a abordagem de Monjardet, caberia perguntar quais so as finalidades socialmente designadas para o uso da fora fsica na sociedade brasileira. Uma vez que so identificadas pelas prescries normativas (o Direito) e pelas prticas observveis do instrumento , sobretudo no contraste entre as leis e as prticas que se evidencia o modo como a instituio - a Polcia Militar do Estado de So Paulo, no caso deste estudo - emprega a violncia fsica monopolizada pelo Estado.
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Monoplio da violncia fsica

Antes de abordar o problema do desvirtuamento da funo policial exposto por Elias, convm insistir na questo do monoplio, visto que boa parte dos trabalhos sobre a polcia retoma Weber para defini-la como o aparelho de Estado responsvel pela manuteno do monoplio da fora fsica no mbito interno. Se a polcia um mecanismo necessrio para garantir o monoplio do uso da fora, requisito essencial para a formao do Estado moderno, no se pode desprezar que tal condio no se tenha efetivado completamente em todos os Estados nacionais. So expressivas as diferenas entre o contexto brasileiro e de outros pases latino -americanos, de um lado, e o contexto das democracias consolidadas europias ou norte -americanas, cujas instituies policiais so adotadas como referncia por seu enquadramento relativamente bem-sucedido s exigncias do Estado de Direito. Essa diferena deve ser apontada, considerando-se que o contexto de atuao da polcia tambm um fator relevante para a compreenso de seus problemas. No se trata de justificar as deficincias da polcia em razo do contexto scio-poltico do pas, apenas

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BITTNER apud MONJARDET, D. Ce que fait la police, op. cit., p. 15. MONJARDET, D. Ce que fait la police, pp. 16-17.

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indicar um dado a mais que deve ser levado em conta para que se possa compreend-las. Em contraste com Estados europeus, que monopolizaram o direito de exercer a violncia retirando-o dos cidados, a maioria dos pases latinoamericanos no atingiu esse objetivo de forma satisfatria.
16

Apesar de

apresentado como uma democracia formalmente avanada, o Estado colombiano, por exemplo, parece perder cada vez mais um monoplio que nunca possuiu completamente, pelo fato de no dominar todo seu territrio. So conhecidas as regies em que as guerrilhas assumiram funes de Estado e os bairros controlados por mfias que pagam aos policiais para serem deixados em paz.
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Uma boa frmula para introduzir os estudos sobre a polcia latino-

americana seria lembrar que se reconhece modernamente que o Estado tem ou deveria ter o monoplio do uso da fora para a resoluo de disputas e para a manuteno da ordem pblica.
18

No se pode dar a mesma dimenso s dificuldades que encontram os Estados colombiano, venezuelano ou brasileiro em vista do monoplio da violncia, nem afirmar genericamente no existir monoplio no Brasil. Mas podese afirmar que as regies perifricas de metrpoles como So Paulo sem dvida so reas em que o Estado deixa de cumprir funes bsicas como sade, educao e segurana, e que chegam a apresentar nveis de violncia iguais ou superiores aos de cidades dominadas pelas guerrilhas colombianas. Em 1993, Cali apresentava a taxa de 87 homicdios por 100 mil habitantes; no distrito do Jardim ngela, na zona sul de So Paulo, essa taxa alcanava 111 por 100 mil habitantes em 1995. 19

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WALDMANN, P. Introduccin. In: WALDMANN, P. (org.) Justicia en la calle. Ensayos sobre la policia en America Latina. 1996, p.19.
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RIEDMANN, A. La reforma policial en Colombia". In: WALDMANN, P. (org.) Justicia en la calle. Ensayos sobre la policia en America Latina, 1996, p. 220-221.
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GABALDN, L. G. La policia y el uso de la fuerza en Venezuela. In: WALDMANN, P. (org.) Justicia en la calle. Ensayos sobre la policia en America Latina, 1996, p. 269 (grifos nossos).
19

Mapa de risco da violncia: cidade de So Paulo, SP, Cedec, 1996, p. 4.

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Estudo sobre indicadores de criminalidade e violncia no municpio de So Paulo entre 1984 e 1993 aponta o aumento de ocorrncias criminais registradas, sobretudo a partir de 1988.
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Os crimes violentos representam em

mdia 28,8% do total dessas ocorrncias. No perodo de 1988 a 1993, dentre os vrios tipos de crimes violentos, os mais freqentes so roubos, leses corporais dolosas e homicdios.21 Roubo a primeira modalidade de crime violento mais cometida, homicdio, a terceira. Embora em nmeros absolutos este seja bem inferior ao primeiro, ambos os crimes apresentam tendncia de crescimento, sendo a de roubo maior que a de homicdio. Em vista de sua gravidade, o crime de homicdio torna mais evidente a incapacidade d e o Estado regular a violncia. Uma pesquisa sobre as taxas de mortalidade por homicdio dos 96 distritos do municpio de So Paulo permite observar como a capacidade de o Estado monopolizar a violncia varia entre as regies da cidade.
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Se em

algumas localidades o monoplio realizado de forma satisfatria, em outras pode-se afirmar que o Estado no exerce praticamente a regulao pblica da violncia privada. A discrepncia expressiva: na menor taxa, correspondente ao distrito de Perdizes, verificam-se 2,65 homicdios por 100 mil habitantes; na maior, no distrito do Jardim ngela, esse coeficiente chega a 111,52, sendo de 43 por 100 mil habitantes a taxa geral do municpio de So Paulo. Entre os extremos, os distritos se dividem em estratos de alto, mdio e baixo risco, conforme suas taxas de homicdio em relao do municpio de So Paulo (43 por 100 mil). Dos 96 distritos, 22 so considerados de baixo risco, 59 de mdio e 15 de alto. Estes ltimos concentram taxas de homicdio que variam de 65 a 111 por 100 mil habitantes, em constraste significativo com os distritos mais pacficos, cuja taxa mais alta de 18,96. Como demonstram os dados, h
20

FEIGUIN, D., LIMA, R. "Tempo de violncia: medo e insegurana em So Paulo". In: So Paulo em perspectiva, SP, vol. 9, n 2, abr./jun. 1995.
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Roubo e homicdio incluem tambm as tentativas.

FEIGUIN, D., LIMA, R. "Tempo de violncia: medo e insegurana em So Paulo", op. cit., p. 76. De 1988 a 1993, a taxa de roubo eleva-se de 567 por 100 mil habitantes para 750,3; a de homicdio de 41,6 para 50,2 (ambas incluem as tentativas).
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Mapa de risco da violncia: cidade de So Paulo, op.cit. As taxas foram calculadas com base nos dados de mortalidade de 1995 em relao aos 96 distritos do municpio.

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territrios em que a instituio policial capaz de regular a criminalidade violenta, e outros em que o monoplio do uso da fora pelo Estado irrisrio ou quase no existe. Na realidade, a diviso do municpio em subterritrios comprova a ausncia do Estado para largos contingentes da populao. O enfoque especfico nas faixas etrias de adolescentes (15 a 19 anos) e jovens (20 a 24 anos) revela um aumento significativo das taxas de homicdio. No Brasil, mortes por causas externas vm aumentando desde 1980, principalmente nessas faixas etrias.
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No municpio de So Paulo, esse tipo de morte

corresponde a 85% do nmero de bitos de adolescentes e jovens, sobretudo do sexo masculino. De 1980 a 1995, a taxa de mortalidade por causas externas saltou de 152,9 para 312 por 100 mil habitantes na populao de adolescentes e jovens do sexo masculino. 25 O homicdio, dentre as causas externas, o fator predominante de morte violenta dessa populao. Se em 1980 os homicdios correspondiam a 38,2% das mortes por causas externas de adolescentes e jovens do sexo masculino, em 1985 essa proporo se elevou para 61,3%, aumentou para 63,3% em 1990 e chegou a 71,9% em 1995. No sexo feminino, essa proporo cresceu de 18,6% em 1980 para 45,1% em 1995, um aumento significativo, mas cujos valores absolutos so bem inferiores aos do sexo masculino.
26

A comparao entre a taxa geral de homicdio de So Paulo e as taxas de homicdio da populao jovem e adolescente do sexo masculino evidencia a gravidade da situao. Em 1995, a taxa de homicdio geral (sem distribuio por faixa etria e por sexo) era de 43/100 mil.
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No mesmo ano, selecionadas as

faixas etrias de 15 a 19 anos e 20 a 24 anos do sexo masculino, as taxas se

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MELLO JORGE, M. H. P. Adolescentes e jovens como vtimas. In: PINHEIRO, P. S. et al. (org.). So Paulo sem medo: um diagnstico da violncia urbana. Rio de Janeiro, Garamond, 1998, p. 101. Causas externas so causas violentas, no naturais, que podem ser intencionais ou nointencionais e compreendem acidentes de todos os tipos, suicdios e homicdios (p. 97).
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Idem, p. 105. Idem, pp. 108-116. Mapa de risco da violncia: cidade de So Paulo, op. cit., p. 4.

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elevam para 186,7 e 262,2 respectivamente. 28 De 1980 a 1995, a taxa de homicdio cresceu de modo expressivo nessa populao de 15 a 24 anos: em 1980 ocorriam 58,8 homicdios por 100 mil habitantes; em 1985 esse coeficiente saltou para 168,8, em 1990 para 197,9 e em 1995 para 224,7 , ano em que se tornou fator de 71,9% das mortes por causas externas. Como se pode observar, a proporo de homicdios vem aumentando aceleradamente, tornando-se a principal causa de morte de jovens e adolescentes, sobretudo do sexo masculino, sendo a arma de fogo o principal meio empregado.
30 29

A populao de adolescentes e jovens a mais atingida,

principalmente os ltimos, apresentando as maiores taxas de homicdio da cidade. Anlise das taxas de homicdio da faixa etria entre 20 e 24 anos nas oito delegacias seccionais de polcia do municpio de So Paulo indica como essas mortes se distribuam espacialmente em 1995. A 6 seccional (Santo Amaro) apresentava a maior taxa, 175,4 por 100 mil habitantes, seguida pela 8 (Guaianazes) e pela 7 (Itaquera), cujas taxas correspondiam a 146,6 e 112,7 respectivamente.
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O estudo sugere uma associao entre condies socioeconmicas e risco de violncia. As trs seccionais mais violentas tiveram as piores avaliaes em condies socioeconmicas: a seccional de Santo Amaro apresentou a maior taxa de homicdio e foi classificada em penltimo lugar em condies socioeconmicas; a de Guaianazes apresentou a segunda maior taxa de homicdio e a pior posio em condies socioeconmicas, seguida pela de Itaquera, com a terceira maior taxa de homicdio e a terceira pior posio em
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Idem, p. 110. Idem, p. 116. Idem, p. 110.

Mapa de risco da violncia: cidade de So Paulo, op. cit., pp. 7-8. Essas taxas se referem a jovens de ambos os sexos e a mdia das 8 seccionais de 105 homicdios por 100 mil habitantes. Se fossem considerados apenas os homicdios de homens entre 20 e 24 anos, as taxas se elevariam. No estudo de M. H. P. Mello Jorge, a taxa de homicdio par a a mesma faixa etria em 1995 superior (135,6 por 100 mil), sendo 262,2 para o sexo masculino e 16,2 para o feminino (MELLO JORGE, M. H. P. Adolescentes e jovens como vtimas. In: PINHEIRO, P. S. et al. (org.). So Paulo sem medo: um diagnstico da violncia urbana, op. cit., p. 110). A variao provavelmente se deve diferena das fontes consultadas em cada pesquisa.

19

condies socioeconmicas.32 Outros estudos tambm identificam na zona sul da cidade, na rea relativa 6 delegacia seccional de polcia, a maior concentrao de homicdios. Essa situao se verifica desde o incio da dcada de 80: na regio de Santo Amaro localiza-se a maioria dos distritos com maior ndice de homicdios entre 1982 e 1995. Constata -se ento a variao do risco de violncia por faixa etria e por regio da cidade de So Paulo: so adolescentes e jovens do sexo masculino, sobretudo os ltimos, residentes na periferia (zonas sul e leste) e nas regies mais pobres, com piores condies socioeconmicas, as maiores vtimas de homicdio.
34 33

No possvel ignorar a diferena de realidades na discusso da instituio policial. Na Amrica Latina, com algumas excees, o Estado no vem cumprindo sua funo de pacificao, no logrou submeter nem cidados nem seus prprios organismos a um controle conseqente. Os dados comprovam que o Brasil no se encontra entre as excees, e juntamente com Cuba e Colmbia apresenta tendncias crescentes de mortalidade por causas externas.
36 35

No caso de So Paulo, observa-se que os indicadores de violncia

variam entre as diversas regies e que a incapacidade estatal de regular a violncia muito maior nas periferias, onde so mais intensos os conflitos violentos dentro dos grupos sociais e entre a polcia e a populao. Da a guerra de todos contra todos, pois no h controle dos grupos sociais nem dos organismos estatais: os habitantes se matam e so mais facilmente mortos pela polcia.

32 33

Mapa de risco da violncia: cidade de So Paulo, op. cit., p. 8.

MINGARDI, G. O Estado o o crime organizado, So Paulo, Instituto Brasileiro de Cincias Criminais, 1998, p. 137; FEIGUIN, D., LIMA, R. "Tempo de violncia: medo e insegurana em So Paulo". In: So Paulo em perspectiva, SP, vol. 9, n 2, abr./jun. 1995, p. 78.
34

Observe-se ainda que h diferena de risco por regio conforme o tipo de crimimalidade: os crimes contra o patrimnio concentram-se nas regies com melhores condies scioeconmicas, j os crimes contra a vida, nas perifricas (Mapa de risco da violncia).
35

WALDMANN, P. Introduccin. In: Justicia en la calle. Ensayos sobre la policia en America Latina. 1996, p. 21.
36

Mapa de risco da violncia: cidade de So Paulo, op. cit., p. 3.

20

Captulo 1 - Polcia e Violncia Ilegal

1 - Estrutura e funo da polcia

No Brasil, so as polcias estaduais - Polcia Civil e Polcia Militar - que realizam a maioria das atividades policiais. Ambas esto subordinadas ao governador de Estado e tm suas atribuies definidas na Constituio Federal e nas Constituies Estaduais. A polcia civil exerce funes de polcia judiciria e apurao das infraes penais, exceto as militares, e polcia militar cabem o policiamento ostensivo e a preservao da ordem pblica. Em suma, a polcia civil faz investigao e a militar responsvel pelo policiamento ostensivo e preventivo. Essas atribuies so regulamentadas em decretos-lei federais e estaduais e em lei complementar, no caso das polcias paulistas. A configurao atual da Polcia Militar do Estado de So Paulo data de 1970, quando o decreto-lei estadual n 217 determinou a unificao das duas polcias fardadas ento existentes, Fora Pblica e Guarda Civil, sob a denominao de Polcia Militar do Estado de So Paulo. Constituiu-se ento a Polcia Militar com os integrantes da Fora Pblica, que permaneceram com os mesmos postos e graduaes de que eram titulares, e com o aproveitamento de componentes da Guarda Civil, de acordo com as condies impostas pelo decreto, que criou igualmente um Quadro em Extino da Guarda Civil de So Paulo, pelo qual os componentes da corporao extinta tambm poderiam
38 37

37 38

Constituio Federal, Artigo 144, pargrafos 3 e 5.

Fica constituda a Polcia Militar do Estado de So Paulo, integrada por elementos da Fora Pblica do Estado e da Guarda Civil de So Paulo, na forma deste Decreto-Lei... (Decreto-Lei estadual n 217, de 8 de abril de 1970, art. 1).

21

optar39. A legislao referente extinta Fora Pblica foi aplicada Polcia Militar , mantendo-se a estrutura militar da Fora Pblica e extinguindo-se a Guarda Civil. Na prtica, "Polcia Militar do Estado de So Paulo" foi a nova denominao dada Fora Pblica.
41 40

A competncia das polcias militares definida pelo decreto-lei federal 667/69 e, no Estado de So Paulo, pelo decreto-lei 217/70, que segue as disposies do federal. O decreto 667 reorganizou as polcias militares e corpos de bombeiros dos Estados e permanece em vigor com algumas alteraes. Definindo a competncia das polcias militares, atribui -lhes com exclusividade a execuo do policiamento ostensivo, fardado.
42

Alm disso, determina-lhes a

competncia para atender convocao, inclusive mobilizao, do governo federal em caso de guerra externa ou para prevenir ou reprimir grave perturbao da ordem ou ameaa de sua irrupo, subordinando-se Fora Terrestre para emprego em suas atribuies especficas de polcia militar e como participante da Defesa Interna e da Defesa Territorial - reafirmando a condio das polcias militares de foras auxiliares e reserva do Exrcito, prevista pela Constituio Federal , que ratificou a determinao da legislao anterior a esse respeito. A atribuio de policiamento ostensivo sua principal atividade, exercida cotidianamente. Ao decreto-lei das 667 polcias seguem-se militares dois e dos decretos corpos federais de para
44 43

regulamentao

bombeiros,

estabelecendo princpios, normas e conceitos para a aplicao do 667/69. O decreto 66.862/70 (8/7/1970) define policiamento ostensivo como a ao policial
39 40 41

Decreto-Lei estadual n 217, .art. 2, 3 e 7. Decreto-Lei estadual 222, de 16 de abril de 1970, art. 1.

As origens da Polcia Militar do Estado de So Paulo remontam ao ano de 1831, quando foi criada a Guarda Municipal Permanente. A partir de ento, a fora policial paulista, que se consolidou durante a Primeira Repblica, mudaria de nome vrias vezes - Corpo Policial Permanente, Fora Pblica Estadual, Fora Policial, Fora Pblica, Fora Pblica do Estado de So Paulo - at tornar-se Polcia Militar do Estado de So Paulo, com a unificao das polcias fardadas em 1970.
42 43 44

Decreto-Lei federal 667/69, art. 3, a. Decreto-Lei federal 667/69, art. 3, d. Art. 144, pargrafo 6.

22

em cujo emprego o homem ou a frao de tropa engajados sejam identificados de relance, quer pela farda, quer pelo equipamento, armamento ou viatura. O decreto 88.777 (30/9/1983) substitui o anterior e introduz algumas modificaes, destacando a exclusividade das polcias militares na execuo do policiamento ostensivo e sua finalidade de manuteno da ordem pblica. Desde ento, policiamento ostensivo a ao policial, exclusiva das Polcias Militares , em cujo emprego o homem ou a frao de tropa engajados sejam identificados de relance, quer pela farda, quer pelo equipamento, armamento ou viatura, objetivando a manuteno da ordem pblica. O policiamento ostensivo classificado em vrios tipos: policiamento ostensivo normal, urbano e rural; de trnsito; florestal e de mananciais; ferrovirio e rodovirio, nas estradas estaduais; porturio; fluvial e lacustre; de radiopatrulha terrestre e area; de segurana externa dos estabelecimentos penais do Estado; e outros fixados em legislao estadual.
46 45

No Estado de So Paulo, alm dos relacionados acima,

incluem-se o policiamento de locais e recintos destinados prtica de desportos ou diverses pblicas, vias e logradouros pblicos, reparties pblicas e recintos fechados de freqncia pblica, prdios e recintos particulares.47 Verifica-se a dimenso da competncia da PM pelo amplo e diferenciado conjunto de funes que lhe atribudo. Com efetivo previsto de 88.308 policiais, a maior polcia do Estado de So Paulo e do Brasil. Para termos de comparao, o efetivo da Polcia Civil paulista no atinge 30 mil policiais.

Estrutura organizacional da Polcia Militar

45 46

Decreto 66.862, art. 2, 13.

Decreto 88.777/83, art. 2, 27. Alterando a disposio do decreto anterior, esse decreto condicionou a possibilidade de institui o de outros tipos de policiamento ostensivo por meio da legislao estadual aprovao do Exrcito: outros fixados em legislao da Unidade Federativa, ouvido o Estado-Maior do Exrcito atravs da Inspetoria-Geral das Polcias Militares.
47

Decreto-lei estadual 217/70, art. 9.

23

A carreira policial militar se divide em duas categorias - praas e oficiais com suas respectivas subdivises hierrquicas. Em ordem crescente de hierarquia, os praas atuam nos postos de soldado, cabo, 3 sargento, 2 sargento, 1 sargento e subtenente; os oficiais, nos postos de 2 tenente, 1 tenente, capito, major, tenente-coronel e coronel. Entre as duas categorias, encontram-se os praas especiais de polcia, designao dada ao aluno oficial e ao aspirante a oficial (recm-formado no curso de formao de oficiais). A grande maioria da corporao constituda por praas (94,3%); os oficiais superiores hierrquicos que ocupam os postos de comandantes, chefes, diretores e instrutores, dirigindo as diversas sees da instituio - totalizam 5,7% do efetivo. Na pgina seguinte, o organograma apresenta essa estrutura hierrquica.

24

Estrutura Hierrquica da Polcia Militar

OFICIAIS DE POLCIA

CORONEL

TENENTE-CORONEL

MAJOR

CAPITO

1 TENENTE

2 TENENTE

PRAAS ESPECIAIS DE POLCIA

ASPIRANTE A OFICIAL

ALUNOS DA ESCOLA DE FORMAO DE OFICIAL DA POLCIA

PRAAS DE POLCIA
SUBTENENTE

1 SARGENTO

2 SARGENTO

3 SARGENTO

CABO

SOLDADO

25

A hierarquia se divide em 13 nveis e se assemelha do Exrcito, com exceo do posto de general, que no existe na polcia. Essa excessiva diviso reflete uma rigidez hierrquica que condici ona todo o funcionamento da organizao policial. H na corporao duas carreiras - uma para oficiais e outra para praas de polcia militar - marcadas por forte distino hierrquica. A forma de ingresso diferenciada para ambas as categorias: os oficiais freqentam o Curso de Formao de Oficiais , no qual ingressam mediante concurso pblico; j os praas prestam um outro concurso pblico e fazem o Curso de Formao de Soldados oferecido pela PM. Concluda a formao, o policial passa a integrar os quadros da instituio, de oficiais e praas, ocupando os postos e graduaes iniciais da escala hierrquica.
49 48

O efetivo da corporao majoritariamente masculino (93,6%). Essa diferena acentua-se ao analisar-se o quadro de oficiais: 97,3% homens e 2,7% mulheres. Dos 5,7% de oficiais, h apenas 0,15% de oficiais do sexo feminino. Efetivo Previsto
Masculino Feminino Total Oficiais 4873 136 5009 Praas 77814 5485 83299 Total 82687 5621 88308

Fonte: Decreto 41.136, de 4/9/1996

O efetivo de oficiais distribudo em sete quadros: Quadro de Oficiais de Polcia Militar (QOPM), Quadro Auxiliar dos Oficiais da Polcia Militar (QAOPM), Quadro de Oficiais de Administrao (QOA), Quadro de Oficiais de Sade

48

Trata-se de um curso superior (3 grau) com durao de 4 anos oferecido pela Academia de Polcia Militar do Barro Branco, localizada na cidade de So Paulo. Cursos de especializao, tambm oferecidos pela Polcia Militar, so exigidos para ascenso na carreira alm do posto de capito.
49

Posto o grau hierrquico do oficial e graduao o grau hierrquico do praa.

26

(QOS), Quadro de Oficiais de Polcia Feminina (QOPF), Quadro de Oficiais Especialistas (QOE) , Quadro de Oficiais Capeles (QOC). Efetivo Previsto para os Quadros de Oficiais
QOPM QOPF QOS Coronel 51 2 1 Ten Cel 178 6 5 1 1 1 1 Major 276 8 22 5 3 1 1 1 18 335 Capito 822 27 40 25 4 2 2 2 40 964 Tenente 2450 93 345 154 12 6 2 13 388 3463 SOMA 3777 136 413 185 20 10 6 16 446 5009
50

Mdicos Dentistas Farmacuticos Veterinrios

QOC QOE QAOPM TOTAL

54

193

Fonte: Quadro Particular de Organizao da Polcia Militar.

Efetivo Previsto de Praas

QPM-0 (combatentes) Sten. 607 1 sgt. 2/3 sgt. 2184 8936 cabo 11008 sold. 53364 Sten. 72 Outros (msicos e auxiliares) 1 sgt. 2/3sgt. cabo 290 1074 874 sold. 4800 83299 total

Fonte: Decreto 41.136/1996.

Dentre esses efetivos, destacam-se o Quadro de Oficiais de Polcia Militar (QOPM), tambm denominados combatentes, que correspondem a 75% dos oficiais da Polcia Militar e dominam as atividades administrativas e operacionais, e o Quadro de Pra as Combatentes (QPM-0). de notar a imensa burocracia sustentada pela PM. A existncia de quadros de oficiais que escapam atividade policial sugere uma montagem da estrutura de forma a dar grande autonomia corporao, assegurando sua auto suficincia.
51

50 51

So os msicos.

No se tem a posio oficial da corporao a respeito desta questo, mas em seminrio realizado pelo NEV para debater a formao do policial militar, representantes da PM avaliaram negativamente a existncia de quadros de oficiais que escapam atividade policial, como mdicos ou dentistas. NEV/CEE, Relatrio de Pesquisa: Democracia e Direitos Humanos, 1998.

27

O efetivo alocado em unidades operacionais e administrativas.52 A administrao est concentrada basicamente em sete diretorias (DAL, DAMCO, DEI, DF, DP, DS e D.Sist)
53

e o trabalho operacional estruturado sob trs

54

comandos: Comando de Policiamento Metropolitano (CPM), Comando do Corpo de Bombeiro (CCB) e Comando de Policiamento do Interior (CPI). Tanto as

diretorias quanto os grandes comandos formam, juntamente com o Comandante Geral e seu Estado-Maior (assessoria), a cpula da PM ou o Alto Comando todos cargos de confiana do comandante -geral, nomeado pelo governador do Estado. Este estudo concentra-se na estrutura operacional da PM, visto que o policial se relaciona diretamente com a populao ao desempenhar essa atividade. As unidades policiais militares responsveis pelas reas da capital, Grande So Paulo e do interior do Estado se estruturam sob os trs grandes comandos. Considerando-se no caso o CPM e o CPI, seguem-se em ordem decrescente de hierarquia os Comandos de Policiamento de rea Metropolitano (CPA/M) e os Comandos de Policiamento de rea do Interior (CPA/I), que compreendem seus batalhes, companhias, pelotes e grupos (destacamentos) policiais militares. A estrutura da Polcia Militar, no que diz respeito a sua atividade operacional, assemelha -se estrutura da Infantaria do Exrcito. Trata -se de uma organizao ternria, na qual cada rgo superior comanda trs subordinados. Por exemplo: o comandante de um batalho (tenente-coronel) comanda trs companhias; o comandante de uma dessas companhias (capito), por sua vez, comanda trs pelotes e assim por diante. O Quadro a seguir apresenta a

52

Era a seguinte a distribuio do efetivo por atividade em maio de 1997: 51.744 para policiamento geral (61,4%); 25.054 para policiamento ostensivo especializado (28,4%) e 9.042 para a administrao (10,2%). Fonte: EM/PM In: Braz Araujo (org.). A Situao Atual das Polcias Militares no Brasil. Comeando por So Paulo, vol. 1.
53

Respectivamente: Diretoria de Apoio Logstico, Diretoria de Assuntos Municipais e Comunitrios, Diretoria de Ensino e Instruo, Diretoria de Finanas, Diretoria de Pessoal, Diretoria de Sade, Diretoria de Sistemas. A PM possui um extenso corpo burocrtico que ocupa grandes instalaes.
54

Ver organograma da Polcia Militar em anexo.

28

composio hierrquica dessas unidades operacionais. Para cumprir funes administrativas e operacionais, os policiais so designados de acordo com seu nvel na hierarquia militar: a cada funo corresponde um grau hierrquico. Atividade operacional
FUNO Grandes Comandos (CPM, CPI, CCB) Comando de Policiamento de rea Batalho PM (unidade de rea) Companhias PM Peloto Grupo PM (destacamento) GRAU HIERRQUICO coronis (mais antigos na carreira) coronel55 tenente-coronel capito tenente sargento

Fonte: entrevistas realizadas na Diretoria de Ensino e Instruo da PMESP em 1997.

2 - Violncia Policial Ilegal

A questo proposta na Introduo trata da dificuldade de conciliar as prticas da instituio policial s prescries do regime constitucional brasileiro. O problema est relacionado ao carter discricionrio da atividade policial, carter que dificulta de certa maneira a aplicao rigorosa de parmetros para delimitao do uso legtimo da fora no desempenho da atividade, a fim de distinguir a ao discricionria da simplesmente arbitrria.
56

Em certas situaes, o policial autorizado a usar a fora fsica para cumprir seu dever legal. Em caso de resistncia armada a uma abordagem, por exemplo, o uso de armas de fogo protegido pela lei, nos limites da legtima defesa e do estrito cumprimento do dever legal.
57

Ao empregar a fora em tal

situao, o policial, de acordo com a lei, no comete crime, pois no h crime se

55

Os coronis com menos tempo de carreira so designados para comandar o policiamento de rea do interior, que no Estado de So Paulo est dividido em 12 regies (12 CPAs-I).
56

Discricionariedade a margem de liberdade conferida pela lei ao agente pblico para que cumpra seu dever; o poder de o agente pblico agir ou no, de decidir atos de sua competncia, dentro dos limites legais, para realizar o interesse pblico. (DINIZ, M. H. Dicionrio Jurdico. So Paulo, Saraiva, 1998, vol. 2).
57

GRECCO. Abordagem policial. In: A Fora Policial. Polcia Militar do Estado de So Paulo, p.

29

o fato ocorre em estrito cumprimento do dever legal.58 Aes policiais violentas que resultam em homicdio podem ser includas nessa causa de excluso de ilicitude, tornando-se legtimas. A jurisprudncia entende que agem em estrito cumprimento de dever legal os policiais que matam um homicida que faz uso de arma ao receber voz de priso.
59

Circunscrito aos parmetros legais, o uso da fora pelo policial no constitui crime, do contrrio o agente dever ser responsabilizado pelo excesso. Em todas as causas de excluso de ilicitude pode haver excesso do agente. Isso ocorre quando ele, aps iniciar seu comportamento em conformidade com a justificativa, ultrapassa os limites legais desta, excede-se nela. Da a noo de estrito cumprimento do dever legal: se o agente excede os limites de seu dever, h excesso ilcito de poder. Impe-se que a ao fique limitada ao estrito cumprimento do dever legal . O problema consiste justamente em avaliar como empregada a fora fsica nas aes policiais, se o emprego da fora ocorre normalmente de acordo com as prescries legais ou se ultrapassa seus limites, ferindo direitos fundamentais do cidado. Trata-se de analisar, no caso, as aes que escapam ao enquadramento legal, sejam elas resultantes de excessos cometidos nos casos de estrito cumprimento do dever legal ou de condutas claramente desviantes ou criminosas. A polcia possui objetivos legais e sua ao deve executar-se por meios admitidos em lei: os meios de ao tambm devem ser legais, ou previstos na lei ou admitidos pela lei. precisamente esse critrio de delimitao - objetivo legal, meios de ao limitados pela lei - que legitima a ao policial e a diferencia das aes criminosas cometidas por bandidos.
62 61 60

86.
58 59 60 61 62

Cdigo Penal Militar, art. 42; Cdigo Penal, art. 23. DELMANTO, C. Cdigo Penal Comentado, So Paulo, Renovar, 3 ed. 1991, p. 42. DELMANTO, C. Cdigo Penal Comentado, p. 41. DELMANTO, C. Cdigo Penal Comentado, p. 42.

DALLARI, D. A. A polcia e as garantias de liberdade. In: MORAES, B. B. (org). O Papel da Polcia no Regime Democrtico, So Paulo, Magerar, 1996, p. 55.

30

Pode-se afirmar que na prtica esse critrio no se estabeleceu razoavelmente no Brasil. Com a redemocratizao, a violncia policial passou a ser uma preocupao da sociedade, ou de grupos da sociedade, mais especificamente aqueles ligados defesa dos direitos humanos, e a instituio se tornou objeto de investigao. Por um lado, estudos que analisam a polcia como instrumento de poder caracterizam a fora policial como um elemento essencial de controle das classes populares. Ao exercer seu papel repressivo de controle social, a instituio policial no restringe sua ao formalidades s legais. Referncias a maus-tratos de autoridades policiais contra esses cidados so contnuas tanto nos perodos de limitada democracia quant o nos regimes de exceo, acentuando-se nesses ltimos o desrespeito s garantias constitucionais de direitos individuais.63 Com a especializao da violncia, o arbtrio e a impunidade policiais, disseminados durante o regime autoritrio, aprofundaram uma dinmica j presente nos rgos repressivos mesmo antes de 1964. Prticas policiais comuns na dcada de 70, como grandes operaes de rondas em que eram feitas detenes e revistas de suspeitos, eram socialmente discriminatrias e geralmente ilegais. No faltam exemplos de aes desastrosas que provocaram a morte das pessoas abordadas, alm de ameaas, espancamentos, torturas dos detidos etc. Com a pretenso de conter a criminalidade e o objetivo de controlar as classes populares, o vigilantismo policial combatia uma populao potencialmente suspeita.
65 64

A abordagem organizacional, por outro lado, tambm indica a desvalorizao dos formalismos legais no trabalho policial cotidiano. Mais do que categorias legais, [so] ideologias e esteretipos formulados

organizacionalmente [que] orientam a ao dos membros de linha em sua

63

PINHEIRO, P. S. Violncia e cultura. In: LAMOUNIER, B. et alii (org.). Direito, cidadania e participao. So Paulo, T. A. Queiroz, 1981.
64

PINHEIRO, P. S.; SADER, E. O controle da polcia no processo de transio democrtica no Brasil. Temas IMESC, So Paulo, 1985, vol. 2, n. 2, p. 91.
65

PINHEIRO, P. S. Polcia e crise poltica. In: PAOLI, M. C. et. alii (org.). A violncia brasileira. So Paulo, Brasiliense, 1982, p. 69-79; FERNANDES, H. R. Rondas cidade: uma coreografia do poder, Tempo Social, So Paulo, 1989, vol. 1, n. 2, p. 121-134.

31

atividade rotineira... 66 Escapar ao formalismo da lei, na perspectiva dos policiais, condio para a eficincia do trabalho policial.
67

Resultado dessa conduta

abusiva e ilegal a violao dos direitos fundamentais integridade fsica e vida, sendo expressivas as transgresses cometidas por agentes do Estado, apesar das mudanas ocorridas desde a instaurao do novo regime constitucional. A partir da redemocratizao, os dados sobre a violncia policial passaram a ser sistematizados, permitindo algumas interpretaes do fenmeno. No caso da PM paulista, o nmero de vtimas fatais em razo de confrontos sugere um questionamento da legalidade das aes policiais. O Quadro a seguir d a dimenso do emprego da fora policial militar no Estado de So Paulo entre 1981 e 1992: Quadro 1 Mortes e ferimentos em aes da PM no Estado de So Paulo entre 1981 e 1992 Ano 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 Civis Mortos 300 286 328 481 585 399 305 294 532 585 1140 1359* PMs Mortos 26 45 47 34 45 40 30 32 13 78 59 Civis Feridos 74 109 190 291 197 147 69 135 251 317 Policiais feridos 559 360 256 250** 310**
68

* Este nmero no inclui os 111 mortos na Casa de Deteno do Carandiru. ** Estimativa aproximada fornecida informalmente pela PM.

66

PAIXO, A. L. A organizao policial numa rea metropolitana. Dados. Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, 1982, vol. 25, n. 1, p. 64.
67 68

Idem, p. 74

Em princpio, as condenaes na justia deveriam ser o critrio para indicar a dimenso da violncia policial. Dadas as circunstncias, como se v a seguir, no se pode tom-las de fato como critrio suficiente.

32

Fonte: Os Direitos Humanos no Brasil, NEV-CTV (USP), So Paulo, 1993, p. 18-20.

Os dados sobre a violncia policial no so homogneos, encontram-se lacunas e pequenas variaes do nmero de mortes e feridos nas pesquisas baseadas em fontes oficiais. Em um primeiro momento, os dados quantitativos do um panorama do problema da violncia policial, indicando grande nmero de mortes de civis sobretudo nos anos de 1991 e 1992. Como se v, as aes policiais militares resultaram em 1470 mortes em 1992,
69

nmero que

corresponde a um tero do total de homicdios cometidos no Estado de So Paulo naquele ano. Para justificar esses ndices, a instituio alega de modo geral que as mortes resultam do combate criminalidade nas ruas. Contudo, se primeira vista o emprego da fora pode ser entendido como resultado da represso necessria e legal, a anlise dos dados leva ao questionamento de tais aes. Durante o perodo em questo, a ao repressiva da polcia militar resultou em mais civis mortos que feridos, embora o padro de tiroteios em confrontaes reais deva resultar em uma proporo maior de feridos que de mortos. Assim como acontece com os policiais militares em So Paulo, seria de esperar nessas situaes um nmero maior de civis feridos ao de mortos. Estudo comparado entre as polcias das cidades de So Paulo, Los Angeles, Nova York, Buenos Aires e Cidade do Mxico mostra como a PM paulista se destaca por recorrer de forma mais intensa violncia fatal.
71 70

A comparao entre o nmero de civis

mortos pelas polcias de outras grandes metrpoles d uma medida do grau da violncia policial em So Paulo e de sua discrepncia em relao aos padres internacionais. Entre os anos de 1992 e 1995, a ao policial militar resultou na morte de 2097 civis na Grande So Paulo (ver Quadro 2). Em contrapartida, entre 1990 e 1993, 117 civis foram mortos pela polcia de Nova York; 48 civis foram

69

Incluindo os 111 presos mortos na invaso da Casa de Deteno do Carandiru pela PM aps rebelio.
70 71

Ver CHEVIGNY, P. The Edge of Knife , 1994, p. 45. Idem, ibidem .

33

mortos pela polcia de Los Angeles entre 1991 e 1992; e 230 civis foram mortos pela polcia de Buenos Aires entre 1986 e 1990.
72

Embora no compreendam

exatamente o mesmo perodo, os dados servem de referncia para avaliar o uso da fora pela polcia militar em So Paulo. Quadro 2
Civis e PMs mortos e feridos na Grande So Paulo entre 1992 e 1995

Ano 1992 1993 1994 1995

Civis mortos 1190 243 333 331

Civis feridos 165 194 194 220

Fonte: Secretaria de Segurana Pblica do Estado de So Paulo

Outro dado relevante que em 1991, ano em que se verifica um aumento do nmero de policiais mortos em relao aos anos anteriores (ver Quadro 1), 70% das mortes de policiais militares no ocorreram em confrontao, mas em acidentes ou fora de servio.73 Como indicam os dados do Quadro 3, essa situao no se modificou em 1994 e 1995, quando a grande maioria dos policiais militares morreu fora de servio (85,3% e 79,6% respectivamente). Os policiais so vtimas de aes violentas geralmente no desempenho de atividades extra-oficiais, sobretudo de segurana privada, ao passo que as mortes de civis ocorrem durante o servio policial. Se tais mortes civis resultassem exclusivamente de confrontos reais com agentes policiais no cumprimento do dever legal, a maior probabilidade de o policial ser vitimado ocorreria tambm nessas situaes de confronto durante o servio. Como ocorre o contrrio, a menor proporo de policiais vitimados em servio permite colocar em dvida a verso freqentemente apresentada pela PM de que as mortes de civis resultam de confrontos que justificam o emprego da fora no cumprimento do dever legal.

72 73

Idem, p. 105, p. 243 e p. 272. CALDEIRA, T. P. R. City of Wa lls: Crime, Segregation and Citizenship in So Paulo, 1992, p. 173.

34

Quadro 3
PMs mortos e feridos no Estado de So Paulo, 1994-1995

PMs mortos em servio PMs mortos em folga PMs feridos em servio PMs feridos em folga

1994 25 104 216 297

1995 23 90 224 289

Fonte: Secretaria de Segurana Pblica do Estado de So Paulo

O questionamento da verso oficial resultante da anlise quantitativa dos dados reforado pelas informaes apresentadas em relatrios de entidades de defesa dos direitos humanos. Segundo esses relatrios, grande parte das mortes de civis so extralegais, execues decorrentes de aes arbitrrias de uma polcia que se outorga o direito de fazer justia com as prprias mos. 74 Com base em trabalhos realizados por pesquisadores, os relatrios de direitos humanos descrevem casos exemplares de uso ilegal da fora pela PM e do suporte problematizao da violncia policial. Sob a alegao de resistncia priso seguida de morte, os confrontos so justificados pela PM como decorrncia de situaes em que o policial age no cumprimento da lei. Em muitos casos, reportam os relatrios, as evidncias contrariam essa alegao e indicam que houve execuo da vtima, a despeito da dificuldade de provar a ilegalidade dessas aes policiais na Justia. Segundo os promotores do Ministrio Pblico que atuam na Justia Militar estadual,
74

75

mesmo que existam evidncias ou suspeitas de ilegalidades, nem

Ver Human Rights Watch, Final Justice: Police and Death Squad Homicides of Adolescents in Brasil, 1994. NEV e CTV (USP), Os Direitos Humanos no Brasil, 1993. Americas Watch/NEV (USP), Violncia Policial Urbana no Brasil: Mortes e Tortura pela Polcia em So Paulo e no Rio de Janeiro nos ltimos Cinco Anos (1987-1992), 1993. Americas Watch, Violncia Policial no Brasil: Execues Sumrias e Tortura em So Paulo e Rio de Janeiro, 1987.
75

Os policiais militares so processados e julgados pela Justia Militar estadual nos crimes militares definidos em lei. H oito promotores na Justia Militar estadual: so promotores de carreira do Ministrio Pblico (integram o Ministrio Pblico de So Paulo) alocados na Justia Militar. So encarregados de produzir as provas, fazer a denncia ou pedir o arquivamento dos inquritos policiais e recorrer das decises. Foram entrevistados cinco desses promotores para esta pesquisa. Todos apontam as mesmas dificuldades de trabalhar na Justia Militar nos casos de crimes praticados por policiais militares contra civis e afirmam que a posio do Ministrio Pblico a esse respeito unnime.

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sempre possvel comprov -las, e a ausncia de provas consiste no maior obstculo condenao de policiais militares. Como as investigaes so feitas pela prpria PM mediante os inquritos policiais militares, as provas podem ser facilmente manipuladas e um crime transformado em ao legtima. Antes mesmo de comear a investigao, os agentes envolvidos podem
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descaracterizar o delito j no momento em que aparentemente prestam socorro vtima. Muitas vezes a morte j um fato consumado, mas os policiais transportam o corpo para um hospital, dando indcios de cumprimento do dever legal e dificultando a comprovao de ilegalidade da ao. Conforme o caso, o laudo pode contradizer a verso policial, indicando que houve execuo da vtima. De qualquer forma, resistncia priso seguida de morte a justificativa constante nos inquritos policiais militares, prevalecendo no processo essa verso oficial quando no h provas nem testemunhas que a contrariem. De acordo com os promotores, a maioria dos inquritos no termina em processo, pois no h elementos para fazer a denncia. A duplicidade de investigao civil e militar - permite que os promotores levantem dvidas quanto descaracterizao do crime por agentes policiais ao confrontar os dois inquritos. Analisando a ocorrncia, o Ministrio Pblico leva em considerao as circunstncias do crime - local, horrio, testemunhos -, que podem trazer indcios de execues. A apurao dos fatos depende tambm da cooperao da sociedade, da presso das ONGs de direitos humanos, das testemunhas etc. A partir dos dados obtidos, os promotores podem colocar em suspeio a veracidade do inqurito policial militar e, se possvel, transformar essas suspeitas
76

77

78

O inqurito policial militar foi institudo durante o regime militar (Dec reto Lei 1002, de 21/10/1969). A partir de ento, os crimes praticados por policiais militares passaram a ser investigados pela prpria PM. Em alguns casos, como os de resistncia priso seguida de morte, h uma duplicidade de investigao, pois a vtima tambm cometeu um crime - de resistncia priso - e a polcia civil faz a apurao mediante o inqurito policial civil. Nesses casos, possvel comparar as duas investigaes.
77 78

Ver BARCELLOS, C. Rota 66. A Histria da Polcia que Mata, So Paulo, Globo, 1993.

Os promotores entrevistados forneceram informaes que no esto disponveis em textos publicados, uma vez que os arquivos da Justia Militar no esto abertos ao pblico. De qualquer maneira, a informao de que a maioria dos inquritos no se torna processo se baseia na experincia de trabalho dos prprios promotores e serve para dar uma idia do funcionamento da Justia Militar estadual.

36

em provas. Essas dificuldades so confirmadas em relatrio da Human Rights Watch/Americas, que descreve todos os empecilhos condenao de policiais criminosos.
79

A viso dos prprios policiais militares d sustentao ao panorama traado a respeito da violncia policial. Exposto ao debate pblico, o tema provoca polmica, sobretudo devido polarizao que norteia o trata mento da questo. Direitos humanos e atividade policial so colocados em lados opostos, em parte porque os direitos humanos permanecem associados idia de direitos de bandidos, idia que encontra respaldo tanto na polcia quanto na sociedade. Contra as crticas freqentes, a corporao adota muitas vezes a posio defensiva e limitada de afirmar que os casos de violncia policial so isolados e que so tomados os procedimentos cabveis para a punio dos policiais envolvidos nessas ocorrncias. Alm de influenciada pelo conflito ideolgico direitos humanos / polcia, a posio oficial apresentada em pblico limitada pela homogeneidade que normalmente uma corporao militar impe ao prprio discurso ao se expor sociedade. O recurso a fontes primrias, a monografias redigidas por oficiais da Polcia Militar em cursos de

aperfeioamento, permite apreender a maneira como uma parte do meio oficial aborda o problema da violncia policial dentro da prpria corporao, fora da polarizao que caracteriza o debate pblico.
80

Em um universo de aproximadamente 1.500 monografias que tratam dos temas mais diversos, visto ser diversificado o campo de atuao da corporao

79 80

Human Rights Watch/Americas, Brutalidade Policial Urbana no Brasil, 1997, pp. 22-27.

Trata-se de um conjunto de monografias redigidas por oficiais da Polcia Militar em dois cursos promovidos pela PM/SP: Curso de Aperfeioamento de Oficiais (CAO) e Curso Superior de Polcia (CSP). Tais cursos so oferecidos para oficiais em determinada fase da carreira e so obrigatrios para os que pretendem ascender na hierarquia alm do posto de capito. So realizados no Centro de Aperfeioamento e Estudos Superiores da Polcia Militar durante aproximadamente 5 meses e correspondem a uma ps-graduao lato sensu. O Curso de Aperfeioamento de Oficiais oferecido aos capites e requisito para promoo ao posto de major. O Curso Superior de Polcia oferecido a tenentes -coronis e majores como exigncia para o posto de coronel. Ao final dos cursos, os oficiais devem apresentar uma monografia a ser examinada por uma banca composta por instrutores da Polcia Militar e professores de outras instituies. A produo de monografias teve incio em 1984; elas so fontes de pesquisa e referncias de estudo para os prprios polic iais militares, sobretudo durante a participao nos cursos.

37

(policiamento de trnsito, florestal, guarda externa de presdios, defesa civil etc.), os trabalhos dedicados questo da violncia policial tm por objetivo explicar e buscar solues para o problema. Escritas por oficiais, as monografias so representativas da realidade profissional da Polcia Militar e constituem uma fonte privilegiada de pesqui sa, pois o trabalho de campo na polcia mostra que no habitual o reconhecimento explcito e realista do problema da diante dos civis ou do pblico externo, referncias comuns na corporao aos no policiais. No interior da corporao, a violncia policial um tema constrangedor e de difcil abordagem. Nas monografias, a motivao do questionamento da violncia policial por parte dos oficiais abrange desde razes de fundo religioso at a preocupao com a sobrevivncia institucional da Polcia Militar. Os oficiais introduzem o tema geralmente com a seguinte constatao: a violncia policial existe e o lado negativo da corporao. A Polcia tem uma face lmpida, que cumpre bem o seu papel social, e outra suja, onde existe o vrus demolidor.
81

Na viso desses

oficiais, a violncia policial uma das principais causas da degradao da imagem da instituio e uma ameaa a sua continuidade, uma vez que por esse motivo chegou a ser proposta a extino das polcias militares. 82 Em seguida, descreve-se o fenmeno, identificado com clareza, semelhana dos relatrios de denncias de violaes dos direitos humanos: atos violentos praticados por integrantes da PM, em servio ou fora de servio, contra cidados (populao ou delinqentes) ou mesmo familiares dos prprios policiais, que vo do abuso de autoridade a leses corporais e homicdios. Ilustram o problema algumas tipologias do policial violento: o policial truculento, o policial arbitrrio, o policial prepotente, o policial arrogante etc. so os sujeitos de diversas prticas abusivas e/ou ilegais. s tipologias so acrescentadas descries de casos de violncia policial que se tornaram pblicos pela imprensa e os vivenciados pelos prprios autores. Os comportamentos so qualificados ora como agressivos, ora psicologicamente desequilibrados, podendo ser sintetizados como violentos e
81

Cap. PIRES, A. C. Violncia policial. Estudo de casos. CAO-I/1986 (19).

38

ilegais, tais como, nas palavras dos oficiais, bater em pessoas indefesas, em presos algemados, abusar do poder, julgar-se acima de todos, arbitrar de acordo com sua vontade particular e contra a lei etc. Em suma: ele o juiz, o carrasco e o executor. Aplica a pena e a executa, batendo, torturando e matando. o todopoderoso, boal e soberano.
83

Ao definir o objeto, os autores diferenciam a violncia policial do uso legtmo da fora, prerrogativa da instituio policial. Em participaes da PM no debate pblico, no raro so confundidos esses conceitos, provavelmente em virtude da posio defensiva e corporativa, que alarga a noo de uso legtimo da fora, permitindo que nela sejam includos atos de violncia ilegal. Como salienta um oficial, seu tema de trabalho no o problema da violncia causada por reao necessria e circunstancial, mas as causas da violncia fcil, covarde, gratuita e inadmissvel, que compromete a toda uma tradicional e gloriosa Corporao. Ainda que um ou outro oficial apresente a PM ora como bode expiatrio na rea da violncia e da criminalidade, ora como vtima da imprensa sensacionalista, predomina o reconhecimento de que a violncia policial um grave problema, que deve ser analisado independentemente dessas questes paralelas. As seguintes passagens so exemplares quanto caracterizao da violncia policial:
84

O policial militar, que convive com os recursos da violncia arbitrria, pode aprender essa prtica e passar a gostar desse convvio. Desumano, preposto, arbitrrio, sempre pronto adoo do expediente violento, usando a arma e a lei como suportes do atendimento dos seus impulsos, conscientes ou inconscientes, de agressividade ou periculosidade, o policial militar torna-se um marginal amparado e resguardado pela lei. um delinqente mais perigoso, porque usa da sua credencial, do seu ttulo e de sua farda,

82 83 84

Ten-cel. ROZA, A. S. Violncia policial militar. CSP-I/1994 (4). Ten-cel. ROZA, A. S. Violncia policial militar. CSP-I/1994 (4), p. 16. Cap. LUZ, W. A. A violncia policial militar. CAO-I/1992 (9), p. 17.

39

para a prtica da violncia. Ele integra uma minoria da PM e a sua impunidade contamina a prpria Instituio.
85

Em breve no teremos uma tropa que objetiva a tranqilidade pblica com as suas aes, mas sim um bando, que aterroriza e intranqiliza a populao.
86

Obviamente esse reconhecimento explcito no chega ao debate pblico. Frente s crticas, sobretudo quando algum caso de violncia policial se converte em escndalo, embora a instituio tome as providncias formais de averiguao, prevalece entre os membros da instituio uma postura defensiva, preferindo-se atacar o sensacionalismo da imprensa a reconhecer e questionar as violncias cometidas pelos pares. Nas monografias, alguns oficiais revelam dificuldade para qualificar a violncia, para apontar os casos mais graves, como os homicdios, e se referem de maneira genrica violncia policial. Isso no significa que se distanciem ou estejam alheios a esses casos graves. Se entre os vrios relatos apresentados em uma monografia de 1986 no h nenhum caso de homicdio, o autor nem por isso deixa de lembrar que em anos anteriores (...) a violncia foi mais intensa em quantidade e qualidade, resultando em mortes. A projeo no passado de problemas que esto sendo vivenciados pelos oficiais tambm aparece com clareza em uma monografia cuja questo central a preveno das mortes de policiais militares em servio. Nesse caso, a violncia policial, apontada como ao desastrosa que aumenta a probabilidade de o policial ser vitimado, reconhecida como prtica estimulada pela instituio:
87

Temos nos avistado com advogados que tm tido contato com bandidos e eles nos tm dito que muitos deles no querem ser maus, mas reagem quando acuados pela polcia por no terem oportunidade de fugir e por saberem que, se se entregarem, no
85 86 87

Maj. SILVA, J. E. Violncia policial militar. CSP-I/1989 (39), p. 7. Cap. PIRES, A. C. Violncia policial. Estudo de casos. CAO-I/1986 (19), p. 36-37. Cap. PIRES, A. C. Violncia policial. Estudo de casos. CAO-I/1986 (19), p. 30.

40

chegaro vivos nas Delegacias, quando no sero na maioria das vezes maltratados. Parece a mim que estes advogados no deixam de ter razo, pois houve poca em nossa Corporao que se estimulava at a prtica do homicdio como medida saneadora (grifos nossos).
88

Curiosamente, o autor cita ainda um caso que teve repercusso na poca de sua ocorrncia e novamente por ocasio da publicao de um livro sobre violncia policial em 1993: Rota 66, do jornalista Caco Barcellos. Em 1982, o ento capito Conte Lopes, mais tarde eleito deputado estadual, matou um operrio em ao desastrosa e ilegal, na qual havia sido ferido tambm um policial. Na monografia, a morte do operrio narrada de acordo com a verso publicada na imprensa da poca - ratificada posteriormente por Barcellos -, condenando a ao policial. A contradio entre as prescries normativas e a prtica de uma polcia que deveria ser o anjo protetor e zelar pela integridade das pessoas referida a todo momento pelos oficiais. Segue-se o questionamento do fenmeno: por que policiais - cidados pacatos, bons chefes de famlia- se transformam em policiais violentos?
90 89

Por que homens humildes e pacatos quando esto na vida

civil, se modificam e se tornam grosseiros, arrogantes e agressivos aps investidos nos Poderes de Polcia e de manuteno da ordem pblica? (...) Por que h grande incidncia de policiais militares arbitrrios, que mesmo sabendo que seu dever proteger, fazem o contrrio?
91

Pode-se verificar com clareza a concordncia entre o discurso de alguns setores do meio oficial da PM e a avaliao dos crticos da instituio a respeito da questo da violncia policial. Os apontamentos das monografias confirmam as consideraes do presente trabalho sobre o problema. Apesar da reduo
88

Cap. OLIVEIRA, V. G. Heris que jazem no mausolu poderiam estar vivos. CAO-II/1987 (30), p. 10.
89 90

BARCELLOS, C. Rota 66. Histria da polcia que mata, So Paulo, Globo, 1993. Cap. PIRES, A. C. Violncia policial. Estudo de casos. CAO-I/1986 (19).

41

das mortes pela polcia a partir de 1993 (ao menos em relao aos anos mais violentos: 1991 e 1992),
92

os ndices ainda so altos e o perodo da

redemocratizao est marcado por um nmero significativo de mortes pela polcia. Os depoimentos dos prprios policiais, alm dos dados quantitativos, revelam a dimenso do problema a ser enfrentado no processo de consolidao da democracia brasileira, uma vez que qualquer ao por parte de agentes estatais que viole direitos fundamentais inaceitvel em um regime dessa natureza. Em grande medida, a violncia policial um dos indicadores do modo como se desenvolve a democracia brasileira. Se em alguns setores ocorreram progressos inegveis, em outros permanecem prticas autoritrias, que dificultam a efetivao de direitos de cidadania fundamentais e dos direitos humanos. Os avanos no campo dos direitos civis introduzidos pela Constituio de 1988 continuam inexistentes para a maioria da populao que no alcanou efetivamente, apesar dos princpios formais, o status de cidadania atribudo aos membros integrais da comunidade nos regimes democrticos.
94 93

Grande parte

das arbitrariedades dos policiais militares cometida contra suspeitos de aes criminosas, pessoas sem culpa comprovada. Discriminao social leva associao da populao pobre a essa categoria, a quem no se faz valer os direitos fundamentais previstos na Constituio. O mesmo problema apontado em relao polcia civil do Rio de Janeiro, a qual, na medida em que ampara suas aes na suposta oposio entre as categorias sociais de "trabalhadores" e "marginais", associa segunda tanto o infrator da lei quanto os social e economicamente marginalizados - o desempregado, o negro, o pobre. Tambm
91 92 93

95

96

Ten-cel. ROZA, A. S. Violncia policial militar. CSP-I/1994 (4), p. 20. A questo da reduo do nmero de mortes ser retomada adiante.

Constituio Federal, art. 5, que determina basicamente o direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade.
94

MARSHALL, T. H. Cidadania e Classe Social. In: Cidadania, Classe Social e Status. Rio de Janeiro, Zahar Editores, 1967.
95

CALDEIRA, T. P.R. Direitos Humanos ou Privilgios de Bandidos? Novos Estudos/Cebrap, So Paulo, 1991, n. 30.
96

LIMA, R. K. A Polcia da Cidade do Rio de Janeiro. Seus dilemas e paradoxos. Rio de Janeiro,

42

na tica da polcia a sociedade aparece composta por cidados, tratados de acordo com as normas do Estado de Direito, e por aqueles que no so reconhecidos como tais, contra quem incide toda espcie de ilegalidades. Na letra da lei, conforme o artigo 144 da Constituio Federal, a segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimmio, atravs dos seguintes rgos: polcia federal, polcia rodoviria federal, polcia ferroviria federal, polcias civis, polcias militares e corpos de bombeiros militares. Responsvel pelo policiamento ostensivo e preventivo, a PM deve atuar em contato direto com a populao com o objetivo de zelar pela segurana pblica. As freqentes violaes integridade das pessoas pela prpria instituio encarregada de garantir o direito segurana mostram como a ordem legal muitas vezes descumprida pela PM e como a relao entre a polcia e a populao ainda no corresponde expectativas de uma sociedade s democrtica, em que os poderes pblicos devem ser exercidos no mbito das leis que os regulam. Como poder pblico que transgride leis estabelecidas, a polcia um dos sintomas da fragilidade da democracia brasileira, incapaz de superar a sistemtica violao dos componentes liberais (direitos civis) essenciais no Estado de Direito.
97

Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro, 1994, pp. 56-59.

97

ODONNELL, G. Sobre o Estado, a Democratizao e alguns problemas conceituais, Novos Estudos/Cebrap, So Paulo, 1993, n 36.

43

Captulo 2 - Segurana Pblica e Democracia

Se o uso ilegal da violncia um problema reconhecido pelos prprios membros da Polcia Militar, abordado pelos oficiais nas monografias, resta saber as razes da conduta antidemocrtica da PM, passados mais de dez anos de vigncia da nova Constituio. Com base nos dados apresentados no captulo anterior, os quais revelam a dimenso da violncia da PM contra civis, possvel formular a hiptese de que essa descaracterizao da funo constitucional da instituio, responsvel pela segurana dos cidados, est relacionada basicamente fragilidade ou mesmo inexistncia de uma concepo de segurana pblica adequada ao Estado de Direito democrtico. O vnculo entre polcias militares e exrcito e a atribuio de competncia Justia militar estadual para processar e julgar policiais militares so dois fatores, talvez os principais, que dificultam a democratizao da concepo de segurana pblica no Brasil. Sem a pretenso de fornecer uma explicao acabada e exaustiva da questo, pode-se afirmar que esses dois fatores esto diretamente ligados s funes historicamente atribudas instituio policial brasileira e que eles tiveram reflexos no funcionamento de sua organizao, uma vez que influenciaram e ainda influenciam os rumos da segurana pblica no pas. Para a formulao de uma concepo democrtica de segurana pblica, pode-se tomar por base a discusso proposta por D. Monjardet a respeito do artigo dedicado fora pblica na Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado (1789), considerando-se que o artigo enuncia, nos termos de E. Piccard, tudo o que preciso saber, ou ao menos esperar da polcia em um

44

Estado de Direito.98 A Declarao atribui fora pblica a funo primo rdial de garantir os direitos do homem e do cidado, sendo esta a razo de sua existncia e de seu mandato legtimo. Desde ento, no pode ser outro o ncleo de uma concepo democrtica de segurana pblica: trata -se de eleger como objetivo essencial da instituio, em primeiro plano, a garantia de direitos, orientando o desempenho das atividades policiais em funo desse objetivo preciso. Na prtica, essa concepo de segurana pblica no vigora, em seu sentido mais rigoroso, nem mesmo em democracias consolidadas, como no caso francs. Comparando as prescries do cdigo da polcia na Frana com os propsitos da Declarao, Monjardet observa a inverso que o cdigo promove ao definir a finalidade da instituio policial: a garantia de direitos deixa de constituir a funo essencial da polcia, passando a ser apenas uma exigncia ou uma condio para a execuo de outros objetivos que lhe so conferidos. Como afirma o autor, comentando essa inverso de valores, uma coisa confiar instituio a garantia de direitos, o que asseguraria a ordem e a paz pblicas, outra confiar-lhe a manuteno da ordem e da paz pblicas, sob a condio do respeito aos direitos, como prescreve o cdigo.
100 99

No caso brasileiro, no h historicamente correspondncia entre os propsitos da Declarao de Direitos e aqueles expressos nos textos legais referentes s foras policiais. Como a prtica policial demonstra, nem mesmo o respeito aos direitos do homem e do cidado foi efetivamente imposto como uma condio para o exerccio da atividade policial. Duas razes contriburam para a formao dessa concepo de segurana que dissociou os fins das polcias militares do respeito aos direitos, colocando-os muitas vezes em campos opostos no Brasil, como se ver a seguir.

98

PICCARD apud D. MONJARDET. Ce que fait la police, op. cit., p. 24. Segundo o Art. 12 da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado: A garantia dos direitos do homem e do cidado necessita de uma fora pblica; esta instituda para vantagem de todos, no para uso particular daqueles a quem ela confiada.
99

MONJARDET, D. Ce que fait la police, op. cit., p. 24. Idem, p. 23-27.

100

45

1 - Polcia e Exrcito

Pode-se associar a debilidade ou mesmo a inexistncia de uma concepo de segurana pblica adequada ao Estado de Direito democrtico vinculao histrica entre duas instituies com funes diferenciadas, as polcias militares e o exrcito. O objetivo do exrcito garantir a defesa da Ptria e os poderes constitucionais, o da polcia garantir a segurana pblica.
101

No

h proximidade, objetivamente, entre as atividades de cada uma dessas instituies em um regime democrtico; polcia atri bui-se a funo eminentemente civil de policiamento, distinta da atividade militar, finalidade do exrcito. Historicamente, o processo de especializao da polcia, ao tornar exclusividade dessa instituio a tarefa de aplicar a fora fsica dentro de um grupo social, significou o afastamento dos militares do trabalho de manuteno da ordem no mbito domstico. Dessa perspectiva, o emprego de unidades militares internamente representa uma especializao imperfeita da polcia.
102

No Brasil, embora a relao entre exrcito e polcia tenha se acentuado durante o regime autoritrio de 1964, o vnculo histrico entre essas duas instituies remonta a perodos anteriores. A retomada desse processo por meio da legislao referente s foras policiais estaduais perm ite observar as conseqncias dessa associao no mbito da segurana pblica. As primeiras leis que relacionaram as foras policiais ao Exrcito datam do incio do sculo, quando se estabeleceu a possibilidade de incorporao das polcias militarizadas estaduais ao Exrcito Nacional:

As foras, no pertencentes ao Exrcito Nacional, que existirem permanentemente organizadas, com quadros efetivos,

composio e instruo uniformes com (os) do Exrcito ativo,

101 102

Constituio Federal, artigos 142 e 144 respectivamente. BAYLEY, D. Patterning of policing. A comparative international analysis, p. 40-41.

46

podero ser a ele incorporadas, no caso de mobilizao e por ocasio das grandes manobras anuais.

(...) A Brigada Militar e o Corpo de Bombeiros do Distrito Federal, bem como as polcias estaduais que tiverem organizao eficiente, a juzo do Estado Maior do Exrcito, sero consideradas foras permanentemente organizadas podendo ser incorporadas ao Exrcito Nacional em caso de mobilizao deste e por ocasio das grandes manobras anuais.
103

Essas leis indicam que a vinculao das polcias foras do poder central s vinha ocorrendo desde a Primeira Repblica, embora sua incorporao ao Exrcito dependesse da anuncia do governador do Estado. Mesmo assim, esse um perodo marcado pelo poder dos Estados e as polcias constituam uma fora importante de seus governos: elas foram organizadas tanto para garantir a autonomia das unidades federadas e impedir possveis intervenes do poder central quanto para reprimir movimentos populares que viessem ameaar a ordem social. A organizao da fora policial do Estado de So Paulo tambm seguiu essas mesmas dire trizes. Aps a proclamao da Repblica, grandes investimentos foram feitos no ento Corpo Policial Permanente,104 que se tornou a principal fora repressiva do Estado. Enquanto outras polcias foram criadas e extintas no incio conturbado da Repblica, a Fora Pblica (a dos antigos Permanentes, atual Polcia Militar) foi a nica que se manteve estruturada em

103

Respectivamente, Decreto n 11497 (23/2/1915), artigo 10, pargrafo 3 e Lei n 3216 (3/1/1917), artigo 8. In: SOUZA, Benedito Celso de, A Polcia Militar na Constituio.
104

Segundo Alberto Motta Moraes, a origem das polcias militares remonta instituio, em 1809, da Diviso Militar da Guarda Real de Polcia, dispositivo criado para assegurar a ordem pblica da Corte. A partir da teriam surgido as polcias militares nas provncias, que se mantiveram com a Repblica na maioria dos Estados (MORAES, A. M. Polcia: Problemas e Solues, p. 22). Mais precisamente, a atual Polcia Militar do Estado de So Paulo originou-se em 1831 com a criao da Guarda Municipal Permanente. A partir de ento, a fora policial paulista modificou seu nome vrias vezes - Corpo Policial Permanente, Fora Pblica Estadual, Fora Policial, Fora Pblica, Fora Pblica do Estado de So Paulo - at que em 1970 ocorreu a unificao das polcias fardadas sob a denominao de Polcia Militar do Estado de So Paulo.

47

todos os perodos da histria brasileira. Na interpretao de H. Fernandes, a militarizao foi fruto da poltica dos governadores e visava a imprimir fora repressiva estadual os princpios de subordinao aos interesses polticos civilistas de seus grupos dominantes.
105

Embora essas leis mostrem que havia possibilidade de incorporao das foras policiais ao Exrcito, no se encontram referncias de que tenha ocorrido na poca uma aproximao efetiva entre as duas instituies no Estado de So Paulo. Durante o perodo caracterizado pela autonomia dos Estados, a Fora Pblica funcionou como sustentculo do poder estadual, desempenhando seu papel de instrumento do poder durante as eleies, na represso aos movimentos populares e s greves.
106

Os governadores fizeram grandes

investimentos para profissionalizao da polcia, que dotada de aviao e artilharia se constituiu em um pequeno exrcito. Entre e sses investimentos, destaca-se a vinda em 1906 da misso francesa, precursora das misses militares estrangeiras no Brasil, ento contratada para instruir a Fora Pblica. O modelo militarizado da atual PM remonta Primeira Repblica como empreendimento dos governadores que iniciaram um processo de

profissionalizao com nfase na militarizao. Esse modelo no resultou de interferncias do governo central nem do exrcito. Ao contrrio, as polcias militares foram o maior obstculo expanso do poder do exrcito durante a Primeira Repblica.
107

a partir de 1930 que ocorre um estreitamento das ligaes entre as foras policiais e o exrcito, perodo em que se inicia um processo de submisso dessas foras, particularmente a do Estado de So Paulo, ao governo central. Aps a Revoluo de 1930, o governo decreta vrias leis centralizando todos os assuntos relativos foras policiais e determinando que fossem consideradas s
105 106

FERNANDES, H. Poltica e Segurana. So Paulo, Alfa -Omega.

Vitor Nunes Leal considera a organizao policial um dos mais slidos sustentculos do coronelismo durante a Primeira Repblica e destaca o papel desempenhado pela polcia militar durante as eleies. Ver Coronelismo, Enxada e Voto, p. 145-146.
107

CARVALHO, J. M. As Foras Armadas na Primeira Repblica. In: FAUSTO, B. (org.). Histria Geral da Civilizao Brasileira, p. 229-231.

48

reservas do exrcito, podendo ser mobilizadas e coordenadas pelo governo federal. Essa egislao passou a vincular as polcias militares estaduais ao l exrcito at que essa determinao se tornasse lei constitucional em 1934:

As Polcias Militares so consideradas reservas do Exrcito e gozaro das mesmas vantagens a este atribudas, quando mobilizadas ou a servio da Unio.
108

O governo federal aumentou o controle sobre as polcias estaduais e dessa maneira diminuiu a influncia da Fora Pblica paulista como instrumento poltico do Estado no mbito da federao. Tratava-se de tomar providncias para reduzir o poder da fora policial que se havia mobilizado para defender a ordem vigente quando eclodiu a Revoluo de 30 e que se voltou contra o poder central durante a Revoluo Constitucionalista, em 1932. A partir de ento, o governo federal publicou uma srie de leis e decretos visando a controlar as polcias estaduais. Dentre eles se destaca a lei n 192, de 1936, que reorganizava as polcias militares, determinando alm da competncia ordinria de garantia da ordem pblica e segurana das instituies, a competncia de atender a convocao do governo federal em caso de guerra externa ou grave comoo intestina segundo a lei de mobilizao, reiterando sua condio de reserva do exrcito prevista na Constituio de 1934.
109

A medida de vincular as polcias ao exrcito, como sua reserva, tinha como objetivo o controle de foras cujo poderio era reconhecidamente grande. O propsito do governo federal no consistia em aumentar a militarizao, mas em submeter as foras policiais estaduais a seu domnio. Prova disso um decreto de 1942110, que revela uma tentativa de dissoluo da Fora Policial de So
108

Constituio de 1934, artigo 167. A mesma Constituio atribuiu, em seu artigo 5, a competncia privativa da Unio para legislar sobre organizao, instruo, justia e garantias das foras policiais estaduais e tambm sobre as condies de sua mobilizao em caso de guerra.
109

Lei federal n 192, de 17/1/1936, artigos 1 e 2. Essa lei vigoraria durante 31 anos, at ser regovada pelo Decreto-lei 367/67.
110

Decreto-lei 12.755 (17/7/1942). As Guardas Policiais seriam institudas nos municpios

49

Paulo pelo interventor federal no Estado, ao determinar a criao de Guardas Policiais que haveriam de substituir os destacamentos da Fora Policial e passariam a executar os servios que lhe eram designados, ficando subordinadas ao delegado de polcia. Dada a forte reao da corporao, o decreto no entrou em vigor. Se desde 1930 Vargas buscava um meio de controlar a fora paulista - e o decreto de 1942 representa uma tentativa do governo de reduzir o poder da Fora Pblica subordinando-a autoridade civil
111

-, as medidas de centralizao

dos assuntos referentes s polcias estaduais e a possibilidade de incorporao ao Exrcito acabaram reforand o o modelo militar das foras policiais. Com a instaurao do Estado Novo, vrias polcias estaduais - entre elas a de So Paulo - foram incorporadas ao exrcito nacional. A Fora Pblica ficou subordinada diretamente ao interventor federal em So Paulo e passou a atuar como fora auxiliar do governo ditatorial, reprimindo os poucos movimentos de oposio ditadura.
112

A interventoria federal no Estado passou a fixar efetivo,

113

armamento, despesas e a organizao dessa e de outras corporaes policiais, iniciativas que dependiam da aprovao do Presidente da Repblica. Pela

primeira vez, adotou-se o regulamento disciplinar do exrcito na Fora Pblica do Estado de So Paulo, fato que por si s bastante indicativo do alargamento de padres militares dentro da fora policial.
114

Aps 1937, promoveu-se uma

paulistas, exceto nas cidades de So Paulo, Santos, Campinas e Ribeiro Preto.

111

DALLARI, D. A. O Pequeno Exrcito Paulista. So Paulo, Perspectiva, 1977, p. 72. O decreto de 1942 no significou propriamente desmilitarizao (pois as Guardas seriam comandadas por oficiais ou graduados da Fora Policial, da qual receberiam instruo militar, fardamento e armamento), mas subordinao da Fora Policial autoridade civil - o Delegado de Polcia. (Decreto-lei 12755, de 17/7/1942, artigo 3). De qualquer forma, essa medida diminuiria o poder da fora policial militar.
112

Ver DALLARI, D. A. O Pequeno Exrcito Paulista. So Paulo, Perspectiva, 1977, p. 67-72. No novo contexto poltico, em que o Estado de So Paulo no apresenta mais resistncia ao poder central, a Fora Pblica deixa de significar ameaa e passa a desempenhar um novo papel, auxiliando o governo federal.
113

Decreto-lei 1202 (8/4/1939) e decreto-lei 5511 (21/5/43), que alterou o anterior, aumentando o controle sobre os assuntos relativos polcia ao submet -los ao exame do Conselho Administrativo (cujos membros eram nomeados pelo Presidente da Repblica).
114

O Decreto n 8764 de 29/11/1937 (do Interventor Federal no Estado de So Paulo) determinou a adoo na Fora Pblica do regulamento disciplinar do exrcito que fora aprovado por decreto federal em agosto de 1937. Quanto subordinao ao Interventor no Estado, ver decretos 8766

50

distoro doutrinria e as polcias militares estaduais sofreram mais um treinamento militar que uma preparao policial. Na ocasio da decretao do Estado Novo, as polcias se encontravam aquarteladas e foram instrudas, uniformizadas e dotadas de armamentos como se fossem o prprio Exrcito.
115

Constituio de 1937 reafirmou a competncia da Unio para legislar sobre a utilizao das foras policiais estaduais como reservas do Exrcito 116 e em 1943 foi elaborado um regulamento disciplinar para a fora pblica, que atualmente est em vigor.
117

Em 1946, verificou-se pela primeira vez em lei constitucional a

definio da competncia das polcias militares para segurana interna e manuteno da ordem, sendo mantida s condio de reserva do Exrcito, ua prevista nas Constituies anteriores:

As Polcias Militares, institudas para a segurana interna e a manuteno da ordem nos Estados, nos Territrios e no Distrito Federal, so consideradas como foras auxiliares, re serva do Exrcito.
118

A maior nfase em sua condio de reserva do exrcito e sua obrigao de atender convocao do governo federal, em prejuzo da atribuio de policiamento, certamente se refletia na prtica policial. lamentvel que a estrutura e a filosofia em que estavam assentadas as Corporaes, bem como a doutrina tradicional de seu emprego, ministrada em suas Escolas de Formao e Centros de Instruo prejudicassem, profundamente, a moderna idia explcita na nova Constituio, continuando as Polcias Militares, na prtica, a executar tarefas atribudas a Fora Terrestre e consideradas, ainda, como suas reservas
(29/11/1937); 1202 (8/4/1939) e 5511 (21/5/1943).
115

SOUZA, B. C. 1986. A Polcia Militar na Constituio. So Paulo, Livraria Editora Universitria de Direito, p. 39.
116 117 118

Constituio de 1937, artigo 16, pargrafo 26. Decreto 13657 (9/11/43).

Constituio de 1946, artigo 183. Esse mesmo artigo atribua ao pessoal das polcias militares as mesmas vantagens atribudas ao pessoal do exrcito quando a corporao fosse mobilizada a

51

operacionais.119 O textos constitucionais anteriores ao de 1946 no definem outra competncia das polcias militares seno a de cumpri r as obrigaes de reserva do Exrcito. E a lei federal 192/36, antes mesmo de definir suas atribuies de policiamento, estabelece no artigo primeiro sua condio de reserva do Exrcito. Com a instaurao do regime autoritrio em 1964, a competncia das polcias militares foi alargada e as relaes entre polcia e exrcito se estreitaram. A partir de 1967, a legislao acentuou progressivamente a subordinao das polcias militares ao poder federal, at que fossem submetidas ao controle e coordenao do Ministrio do Exrcito, permanecendo sob forte influncia da ideologia ento dominante. Nesse perodo, destacam-se os decretos 317/67 e 667/69, 120 que reestruturaram a organizao policial e explicitaram detalhadamente todos os assuntos referentes s polcias militares. Em virtude da edio do decreto-lei 667/1969, que atribuiu exclusivamente s PMs o policiamento ostensivo fardado, foram retiradas das ruas as Guardas Civis, que havia longos anos, executavam muito bem esta tarefa.
121

Encarregou-

se a fora militarizada de exercer com exclusividade uma funo eminentemente civil. O mesmo decreto determinou que o Ministrio do Exrcito controlasse a instruo militar das polcias militares atravs da Inspetoria Geral das Polcias Militares.
122

Tais medidas demonstram o interesse do governo federal em

controlar diretamente as polcias militares, exatamente no perodo em que essas foras foram engajadas, juntamente com outros organismos de segurana, no combate oposio poltica considerada subversiva. As polcias m ilitares, ao lado dos trs ramos das Foras Armadas, integravam os rgos e organizaes

servio da Unio em tempo de guerra externa ou civil.

119 120 121

SENA, D. R. apud SOUZA, B. C. A Polcia Militar na Constituio, p. 52. O decreto 317/67 revogou a lei federal 192/36; o decreto 667/69 substituiu o 317/67.

MORAES, A. M. Polcia: problemas e solues. Revista da Associao dos Delegados de Polcia do Estado de So Paulo, 8, 1980, p. 129.
122

Decreto-lei 667/69, artigos 13 e 21. A Inspetoria Geral das Polcias Militares um rgo do Estado-Maior do Exrcito. Esse decreto ainda est em vigor, com algumas alteraes.

52

diretamente responsveis pelas aes repressivas no mbito local, os quais constituam "elemento relevante" do aparato repressivo do Estado montado a partir de 1964.
123

Se at 1967 as polcias estaduais eram empregadas na

represso fsica atravs da Secretaria Estadual de Segurana Pblica, com a reorganizao das foras policiais, em 1969, as polcias militares foram diretamente envolvidas na represso dissenso popula r, sob controle operacional do Exrcito. Cabe lembrar que a Polcia Militar foi criada como fora independente em cada estado, com unidades de comando autnomas e responsveis perante o governador. No Estado de Segurana Nacional, a Polcia Militar foi subordinada ao Exrcito. Ela conta com suas prprias divises de segunda seo. Cada polcia estadual, embora oficialmente independente do Exrcito, controlada pelo Secretrio de Segurana Pblica, nomeado com aprovao do governo federal. Desse modo, as polcias militares tambm so em grande parte controladas pelo governo federal.
124

A fora policial militarizada foi integrada ao aparato repressivo do Estado e seguiu as imposies do governo autoritrio para reprimir dissidentes polticos e manter o controle social, sem nenhum respeito aos direitos civis, evidentemente. Aps o golpe e durante a dcada de 70, o aparato estatal empenhou-se em tomar medidas repressivas em nome da segurana nacional. Tais medidas no se limitaram aos expurgos promovidos em rgos pblicos e burocrticos para afastar funcionrios envolvidos em atividades consideradas subversivas. A represso direta da populao logo foi defendida pelos crculos militares linha -dura e assim foram realizadas operaes policial-militares de deteno em massa, com bloqueio de ruas, buscas e revistas que resultavam em violao de direitos, como espancamentos e tortura.
125

123

Alm desses rgos, Maria Helena Moreira Alves identifica a vasta rede de informao poltica e os aparatos das foras armadas usados no controle poltico interno como elementos bsicos da engrenagem do aparato repressivo. (Estado e oposio no Brasil - 1964-1984).
124

ALVES, M. H. M. Estado e oposio no Brasil (1964-1984). 5 ed. Petrpolis, Vozes, (1984) 1989, p. 175-176.
125

ALVES, M. H. M. Estado e oposio no Brasil (1964-1984), p. 59.

53

Em So Paulo, destacam-se as operaes militares promovidas pelas foras de segurana a partir de 1975, que provocaram graves violaes, como a morte do jornalista Vladimir Herzog e do metalrgico Manoel Fiel Filho, e a violenta represso policial contra manifestaes estudantis. No contexto ps-Ato institucional n. 5, a violncia da represso ameaava todos os membros da sociedade civil, sem distino de classe.126 Durante a transio, a continuidade da represso policial contra os trabalhadores nas greves ocorridas entre 1978 e 1980 marcou os limites da abertura poltica: a liberalizao no se aplicava classe trabalhadora. A represso, que por um perodo atingiu toda a sociedade, voltou-se notadamente contra os metalrgicos organizados para desafiar a poltica salarial.
127

No incio dos anos 80, em um contexto de crise econmica e social que provocou diversas greves e protestos, o governador de oposio eleito em So Paulo, Franco Montoro, logo sentiu o peso e o efeito da linha repressiva imposta s foras policiais pelo governo central. Em razo de decreto federal promulgado em 1983 aps a ecloso das greves, os governadores foram obrigados a reprimir manifestaes para no perder o controle sobre suas polcias, responsabilizando-se pelos atos de represso praticados nessas ocasies.128 Em So Paulo, especialmente na regio do ABCD, a violncia policial marcou a greve geral organizada em julho de 1983, quando mais de 800 pessoas foram detidas, e muitas ficaram feridas nos espancamentos indiscriminados".
129

M. H.

M. Alves comenta a situao enfrentada pelos governos democraticamente eleitos em relao foras policiais estaduais, sobre tudo as polcias militares: s

126 127 128

ALVES, M. H. M. Estado e oposio no Brasil (1964-1984), p. 204-221. ALVES, M. H. M. Estado e oposio no Brasil (1964-1984), p. 256-261.

ALVES, M. H. M. Estado e oposio no Brasil (1964-1984), p. 301-312. O decreto 88.540 (20/07/1983), promulgado na vspera de uma greve geral, ampliou os poderes do Executivo federal para convocar as foras policiais militares estaduais, deixando os governadores de oposio em situao difcil.
129

ALVES, M. H. M. Estado e oposio no Brasil (1964-1984), p. 304.

54

Na realidade, o mais difcil fator administrativo para os governos de oposio tem sido a implementao de uma poltica coerente para as foras policiais, principalmente devido ao contexto de extrema crise social e conseqente crescente violncia. A resistncia das polcias locais e a influncia apenas parcial que os governos dos Estados exercem sobre a Polcia Militar agravam a dificuldade no trato de uma situao explosiva. De qualquer modo, o fato de que mesmo sob governos democraticamente eleitos os desempregados e os grevistas tenham sido detidos e espancados nas ruas provocou srias crticas aos governos de oposio. (...) Por estarem inseridos no sistema autoritrio, herdeiros de um aparelho administrativo limitado e por vezes viciado, os governadores de oposio enfrentaram srias dificuldades no controle de suas foras policiais e no planejamento das finanas e programas econmicos dos seus Estados.130

Na avaliao de Alves, sob as amarras do autoritarismo, os governantes adaptaram-se estruturas administrativas e de poder em vigor, em vez de tentar s modific-las.
131

No caso de So Paulo, houve empenho por parte do governo

132

Montoro em reformar as polcias, mas a PM apresentou fortes resistncias, chegando mesmo a boicotar sua poltica de segurana.

No processo de transio para a democracia, as polcias militares continuaram empregando mtodos violentos e arbitrrios contra a populao no combate criminalidade comum. A ideologia da segurana nacional exerceu influncia sobre a atividade de policiamento e a representao do inimigo interno, no novo contexto poltico, foi preenchida por criminosos comuns e suspeitos.
130 131 132

133

Essa adaptao da ideologia de guerra contra o inimigo interno,

ALVES, M. H. M. Estado e oposio no Brasil (1964-1984), p. 311-312. ALVES, M. H. M. Estado e oposio no Brasil (1964-1984), p. 311-312.

MINGARDI, G. Tiras, Gansos e Trutas. So Paulo, Scritta, 1991. Sobre o governo Montoro, ver no prefcio o depoimento de Paulo Srgio Pinheiro.
133

PINHEIRO, P. S. 1982. Polcia e Crise Poltica: o caso das polcias militares. In: PAOLI, M. C. et alii (org.). A Violncia Brasileira. So Paulo, Brasiliense, p. 64-67.

55

no momento em que as foras de seguran a passaram a priorizar a luta contra a criminalidade, manteve o carter violento da atuao policial no trato da populao, agravado pela herana das prticas do regime autoritrio. O conceito de segurana nacional, durante o autoritarismo, era bastante abrangente e impedia a tipificao jurdica de uma conduta ilegal dos agentes da represso.
134

essa mesma polcia, integrante do aparato repressivo do Estado, que passou a atuar na atividade de segurana pblica no contexto democrtico. A violncia policial se manifesta como conseqncia direta da incongruncia entre a concepo de segurana vigente no mbito dos organismos policiais e as expectativas de democratizao. A bibliografia demonstra que a orientao predominante da polcia militar tendia a valorizar o policial violento, com premiaes a ocorrncias violentas e mensurao da eficincia da corporao pelo nmero de bandidos mortos. Desenvolveu-se uma lgica perversa de produtividade para a qual a eliminao de marginais constitua um dos atributos do trabalho policial. Se houvesse erro, se a ao policial violasse direitos do cidado de bem, seria uma fatalidade, um risco da atividade profissional.
135

Cabe ressaltar que a mensurao do trabalho policial

um problema universal e em razo da dificuldade de medir o trabalho preventivo da polcia, valorizam-se as atividades repressivas que podem ser quantificadas, como prises e flagrantes. No contexto do Brasil ps-autoritarismo, um vis extremado dessa lgica repressiva transformou a eliminao de bandidos em medida da eficcia policial na conteno da criminalidade. A lgica do autoritarismo, que instrumentalizava a polcia com base na ideologia do inimigo interno para servir a seus interesses, foi reelaborada pela organizao policial como um mtodo de conteno da crescente criminalidade comum, como um critrio de aferio do desempenho profissional. Dentro da organizao, os efeitos dessa instrumentalizao da instituio policial pelo poder poltico
134 135

LAFER, C. O Sistema Poltico Brasileiro. So Paulo, Editora Perspectiva, 1975.

FERNANDES, H. No h mais canibais na nossa terra, comemos o ltimo ontem. Recife, nov./1993 (mimeo). PINHEIRO, P. S. 1982. Polcia e crise poltica: o caso das polcias militares. In: PAOLI, M. C. et alii (org.). A Violncia Brasileira. So Paulo, Brasiliense, p. 84-85. BARCELLOS, C. 1993. Rota 66. Histria da polcia que mata. So Paulo, Globo.

56

autoritrio obviamente no desaparecem com a promulgao da Constituio de 1988, mesmo que os jovens policiais declarem com indignao: Ns ingressamos na PM recentemente, no temos nada a ver com o que fizeram na ditadura!. Aps a abertura poltica, a permanncia, sem alteraes significativas, do aparato legal elaborado durante o regime militar para reestruturao das polcias e os mecanismos organizacionais viciados pela ideologia autoritria do o tom da concepo de segurana pblica predominante. Os princpios constitucionais estabelecidos em 1988 no foram suficientemente incorporados na ao policial e a violncia ilegal persiste, agora voltada sobretudo contra cidados sem nenhuma culpa formalizada, os "suspeitos".

2- A Justia Militar Estadual

O controle da atividade policial constitui elemento indispensvel de uma concepo democrtica de segurana. No caso especfico da polcia, preciso considerar que os riscos de desvios de suas finalidades so inerentes instituio. A fora monopolizada pelo Estado e administrada pela polcia no mbito interno pode ser desvirtuada em benefcio da autoridade poltica que a comanda, assim como em funo dos interesses do grupo profissional ao qual confiada. Como essas duas formas de desvio so estruturais, h necessidade de estabelecer um controle igualmente estrutural sobre a instituio.136 Em regimes autoritrios, em que flagrante a instrumentalizao da polcia pela autoridade poltica para servir a fins repressivos, no cabe a idia de controle social da instituio. J na maioria das democracias ocidentais, o interesse legtimo em impedir tanto a instrumentalizao quanto os possveis desvios provocados pela prpria corporao conduz a uma minuciosa

Agradeo ao Ministro Nelson Jobim, pela pesquisa sobre a legislao, que veio complementar este trabalho. 136 Ver ELIAS, N. Violence and Civilization: the state monopoly of physical violence and its infringement. MONJARDET, D. Ce que fait la police, p. 25.

57

regulamentao legal da atividade policial.137 Impe-se um rigoroso sistema de controle orga nizao cuja cultura profissional tem como um de seus traos mais fortes a idia de que a lei, reverenciada em princpio, na prtica um obstculo ao trabalho eficaz.
138

Pode-se deduzir que no trato da criminalidade que esse trao da cultura policial, a tendncia de subestimar a lei em nome do desempenho profissional, se revela mais forte. No caso brasileiro, a conduta margem da lei no combate criminalidade comum muitas vezes reiterada na relao entre a polcia e aqueles que no so considerados cidados plenos de direitos, o que amplia o alvo das ilegalidades cometidas pela polcia e agrava o problema da violncia. A instituio de mecanismos de controle e represso de comportamentos abusivos e ilegais pois fundamental para coibir a violncia policial. No Estado de So Paulo, Ministrio Pblico, Corregedoria, Justia militar estadual e Ouvidoria da Polcia
140 139

constituem mecanismos de controle

institucional da Polcia Militar. O Ministrio Pblico possui a atribuio de controle externo da polcia , podendo acompanhar as investigaes que apuram crimes de policiais militares. recente a regulamentao legal dessa atribuio prevista na Constituio e no h sinais, por enquanto, de uma atuao conjunta da instituio no sentido de tornar efetivo esse controle.
141

A Corregedoria um rgo de controle interno da prpria PM, que recebe queixas contra policiais (queixas internas, dos policiais contra seus pares, e externas, dos cidados contra policiais) e tem competncia para apurar crimes militares, fa ltas disciplinares e realizar sindicncias.
137 138 139

142

As denncias que se

MONJARDET, D. Ce que fait la police, p. 22. MONJARDET, D. Ce que fait la police, p. 27.

A Ouvidoria da Polcia foi criada recentemente no Estado de So Paulo. Ser abordada na parte final deste estudo. 140 Constituio Federal, art. 129, inciso 7. 141 Ver Human Rights Watch/Americas. Brutalidade Policial Urbana no Brasil, p. 26-27. Esse relatrio indica que as denncias de homicdios cometidos pela polcia contra suspeitos raramente so investigadas por promotores, seja pela dificuldade de coletar provas contra policiais, seja pela omisso do Ministrio Pblico. Talvez a prpria estrutura da instituio seja insuficiente para que esse trabalho se realize com sucesso.
142

Decreto 31.318 (23/3/90).

58

enquadram no mbito criminal so encaminhadas Justia militar estadual. Esta instituio de controle judicial considerada, neste estudo, o principal rgo com poder de responsabilizao dos integrantes da polcia militar. Trata-se de um foro especial que faz parte do poder judicirio, assim como a Justia eleitoral e a Justia do trabalho, competente para processar e julgar os policiais militares nos crimes militares definidos em lei. De acordo com a legislao vigente, dentre os crimes militares se incluem aqueles praticados por policiais militares contra civis durante o exerccio da atividade de policiamento,
143

tais como homicdio culposo,

leso corporal e espancamento. At 1996 era considerado crime militar tambm o homicdio doloso, quando a lei 9299//96 transferiu para a Justia comum a competncia de processar e julgar policiais militares que cometessem esse crime.

Limitao da competncia da Justia Militar Estadual

Desde o incio da redemocratizao, a violncia policial vem sendo associada ao desempenho da Justia militar, na medida em que esta funcionaria de forma corporativa e no puniria atos ilegais praticados contra civis considerados bandidos ou suspeitos. Esses questionamentos sobre o funcionamento da Justia militar motivaram a formulao de projetos de lei com vistas a limitar sua competncia, transferindo os crimes cometidos por policiais militares contra civis para a alada da Justia comum. Aps um longo perodo em tramitao na Cmara Federal e no Senado, tais projetos resultaram na aprovao da lei 9299/96, que reduziu a competncia da instituio, mas ficou aqum da proposta original. A polarizao em torno da questo repercutiu publicamente durante todo o processo de tramitao da lei (1992-1996). Sua aprovao no foi pacfica, o projeto original sofreu alteraes substantivas e durante esses anos travou-se uma disputa entre os que buscavam uma limitao

143

Constituio Federal, art. 125, pargrafo 4; Cdigo Penal Militar, art. 9.

59

rigorosa da competncia da Justia militar estadual e os que pro curavam impedir a mudana. Pela aprovao do projeto empenharam-se organizaes no

governamentais de defesa dos direitos humanos, polticos, intelectuais, juzes e o prprio governo federal. Destacam-se as atuaes do ento deputado federal Hlio Bicudo (PT), autor de projetos de lei e articulador das foras polticas no mbito do poder legislativo; do governo federal, que reforou o projeto de Bicudo mediante a ao do ministro da Justia e incluiu a proposta no Programa Nacional de Direitos Humanos;
144

da Associao Juzes para a Democracia e de

alguns intelectuais, que a apoiaram publicamente. Manifestaram-se pela perpetuao do modelo vigente polticos, policiais e juzes militares, que armaram forte oposio e pressionaram o Congresso Nacional para modificar a proposta, com o objetivo de reduzir seus efeitos sobre a Justia militar
145

Por um lado, sustenta-se que o funcionamento da Justia militar estadual no corresponde aos padres de sistemas jurdicos democrticos. competncia, que compreende crimes tipicamente militares
146

Sua ampla e crimes

147

praticados por policiais contra civis, foi imposta pela Emenda Constitucional n 7, de 13/4/1977. Essa larga atribuio, inexistente em outras democracias, vincula a instituio ao regime autoritrio e constitui um privilgio injustificvel aos policiais militares. Consiste em um mecanismo contrrio ao princpio da isonomia, pois ao permitir um tratamento privilegiado aos militares, no reconhece a igualdade de
144

A reduo da competncia da Justia Militar aos crimes tipicamente militares uma das metas do Programa Nacional de Direitos Humanos. Governo Fernando Henrique Cardoso. Braslia, Presidncia da Repblica, Secretaria de Comunicao Social, Ministrio da Justia, 1996, p. 18.
145

Nesse perodo, destacam-se entre os principais defensores da Justia Militar o desembargador lvaro Lazzarini (Desembargador do Tribunal de Justia-SP e professor da Academia de Polcia Militar do Barro Branco); Getlio Corra, juiz auditor da Justia Militar de Santa Catarina; alguns juzes militares e os parlamentares que defendem o lobby das polcias militares no Congresso.
146

As observaes na seqncia se baseiam em opinies publicadas na imprensa. Ver listagem dos artigos pesquisados na Bibliografia.
147

Os crimes tipicamente ou propriamente militares so aqueles previstos unicamente no Cdigo Penal Militar (Decreto-Lei 1001/69). So crimes que atentam contra a disciplina e a hierarquia militares; entre outros, motim, revolta, insubordinao, desero, dormir em servio etc. Os crimes impropriamente militares so aqueles previstos tanto no Cdigo Penal Militar quanto no Cdigo Penal comum. No caso de cometer esses crimes, o militar submetido ao primeiro; o civil, ao segundo.

60

todos perante a lei.148 A Justia militar ainda seria permeada pelo corporativismo, julgando rigorosamente os crimes que representam uma ameaa para a organizao militar, como a corrupo e a indisciplina, e sendo complacente nos casos de violncia praticada pelos policiais contra a populao. Como a polcia investiga e julga seus prprios membros (a maioria dos juzes militar e a investigao realizada por autoridades militares atravs do inqurito policial militar), tem-se um sistema incapaz de assegurar o devido processo legal s vtimas de policiais cr iminosos, dando margem impunidade e violncia. Por fim, entende-se que a competncia da Justia militar, em um regime democrtico, se limita ao processo e ao julgamento de infraes disciplinares e crimes propriamente militares (diretamente relacionados atividade militar), no compreendendo os delitos comuns dos policiais militares. Por outro lado, procura-se mostrar que a Justia militar uma instituio adequada normalidade democrtica. Contesta -se seu vnculo com o regime autoritrio de 1964, visto ter sido criada na dcada de 30. O fato de a ampliao de sua competncia ter ocorrido durante o ltimo regime autoritrio no considerado significativo, pois a Constituio de 1988 manteve essa alterao, consagrando democraticamente a competncia da Justia militar para processar e julgar delitos de PMs cometidos em aes policiais. Contra o argumento de ser a Justia militar um foro privilegiado, alega-se que o militar no um cidado comum, e por isso possui prerrogativas funcionais, no privil gios. Os crimes definidos em lei como militares seriam funcionais, considerando-se a especialidade da funo dos servidores militares, cujo instrumento de trabalho a arma e o respeito disciplina e hierarquia so obrigaes fundamentais da profisso. As acusaes de corporativismo e impunidade no seriam procedentes, em virtude do poder de fiscalizao do Ministrio Pblico e da
148

As justias militares pretendem conciliar conceitos irreconciliveis: o ideal de justia baseado na igualdade e democracia, e a hierarquia militar, que por definio s pode basear-se na antidemocracia da diferena entre o que manda e o que obedece, de cujo topo sai parte dos juzes (CINTRA JR. Dirceu Aguiar Dias. Judicirio e Reforma. Folha de S. Paulo, 12/11/94). A Associao Juzes para a Democracia tem uma posio diferenciada (e mais difcil de ser concretizada) a respeito da JM. Em nome da existncia de um nico Judicirio para todos os cidados, inclusive os militares, esses juzes defendem a extino de todas as Justias Militares

61

possibilidade de recorrer das decises s instncias superiores, Superior Tribunal de Justia e Supremo Tribunal Federal. Arg umenta-se que seus crticos antes deveriam questionar a ao dos promotores e procuradores do Ministrio Pblico em sua qualidade de fiscais da lei. Finalmente, atribuir Justia militar apenas crimes propriamente militares provocaria o esvaziamento de sua competncia e sobrecarregaria ainda mais as varas da Justia comum. O tortuoso processo legislativo que resultou na aprovao da lei 9299/96 d a dimenso dessa disputa em torno da Justia militar. Os projetos de lei que propunham mudanas nos Cdigos P enal Militar e de Processo Penal Militar, com o propsito de restringir o conceito de crime militar, tramitaram entre 1992 e 1996. O projeto de lei 2801-B/92, resultante de proposta do relatrio final da Comisso Parlamentar de Inqurito destinada a investigar o extermnio de crianas e adolescentes149, foi apresentado em fevereiro de 1992. A comisso apurou o freqente envolvimento de policiais militares em homicdios de crianas e adolescentes e constatou que o julgamento desses policiais na Justia militar prejudicado pelo corporativismo, contribuindo para a impunidade de policiais criminosos. O projeto altera o artigo 9 do Cdigo Penal Militar e o artigo 82 do Cdigo de Processo Penal Militar, remetendo Justia comum o julgamento de crimes cometidos por agente militar contra civis em tempos de paz. Em novembro de 1992, o deputado federal Hlio Bicudo (PT-SP) apresentou o projeto de lei 3321/92,
150

com o objetivo de limitar a competncia da

Justia militar aos crimes tipicamente militares, transferindo p ara a Justia comum o processo e o julgamento dos delitos praticados por policiais militares contra civis em funo de policiamento. O projeto altera o artigo 9 do Cdigo Penal Militar (Decreto-lei 1001/69), propondo a revogao da letra f, II, artigo 9
151

e o acrscimo de um pargrafo nico a esse artigo, seguindo os moldes da

- federal e estadual.
149 150

Presidida pela deputada federal Rita Camata (PMDB -ES).

Embora tenha como co-autor o deputado federal Cunha Bueno (PPB-SP), o projeto uma das grandes causas do deputado federal Hlio Bicudo (PT-SP).
151

A letra f do artigo 9 do Cdigo Penal Militar define como crime militar aquele praticado por militar que, mesmo fora de servio, use armamento de propriedade militar. Assim, um policial

62

smula 297 do Supremo Tribunal Federal: Oficiais e praas das milcias dos Estados no exerccio de funo policial civil, como tal considerado todo e qualquer servio de policiamento, no so considerados militares para efeitos penais, sendo competente a Justia comum para julgar os crimes cometidos por ou contra eles. Em 15 de novembro de 1992, o projeto de lei 3321/92 foi apensado ao projeto de lei 2801/92. Dentre as emendas apresentadas no Plenrio da Cmara Federal ao projeto de lei 2801/92, distingue-se a subemenda substitutiva elaborada pelo relator da Comisso de Constituio e Justia, deputado Ibrahim Abi-Ackel (PPB-MG), a qual determina que somente os crimes dolosos contra a vida no sejam considerados crimes militares. No decorrer da discusso em plenrio, em maio de 1993, foi apresentada uma emenda para modificar o projeto 2801/92, aglutinando a ele a subemenda substitutiva da Comisso de Constituio e Justia e Redao.
152

Essa emenda,

defendida pela liderana do PMDB, segue a proposta de Abi-Ackel e fixa a competncia da Justia comum para processar e julgar policiais militares apenas nos crimes dolosos contra a vida de civis. No caso desses crimes, as concluses do inqurito policial militar so encaminhadas Justia comum, sendo a Justia militar competente para processar e julgar os demais crimes previstos no Cdigo de Processo Penal Militar. Permanecem sob jurisdio da Justia militar os crimes de espancamento, leses corporais, homicdios culposos, prises ilegais, tortura, extorso, estupro etc. Esse projeto de lei foi aprovado na Cmara Federal em 19 de maio de 1993 e encaminhado ao Senado como projeto de lei da Cmara n 102/93 Permaneceu em tramitao na Comisso de Constituio e . Justia do Senado at 1995. Em junho de 1995, o senador Roberto Freire (PPS-PE) recuperou a redao original do projeto em parecer apresentado Comisso de Constituio e Justia do Senado. Como relator da comisso, o senador props um

militar que comete um crime comum, como assalto ou homicdio, com a arma da corporao militar, julgado pela Justia Militar.
152

Emenda Aglutinativa ao Projeto de lei 2801-B/92: altera o artigo 9 do Cdigo Penal Militar e o artigo 82 do Cdigo de Processo Penal Militar (maio de 1993).

63

Substitutivo ao Projeto de Lei da Cmara n 102/93 que define como crimes , comuns (no militares) aqueles cometidos por policiais militares no exerccio de atividade de segurana pblica, contra civis, e aqueles praticados fora de servio ou de cumprimento de misso. Estabelece a competncia da Justia comum para julg-los e da Justia militar para julgar os crimes militares definidos em lei. Em agosto de 1995, a Comisso de Constituio e Justia rejeitou o parecer do relator por maioria de votos, sendo vencidos os votos dos senadores Roberto Freire, Jos Eduardo Dutra e Ademir Andrade (14 x 3). Rejeitou-se o substitutivo do relator Roberto Freire, que restitua a situao aos termos da smula 297 do Supremo Tribunal Federal, e aprovou-se o texto na f rma do o projeto 102/93 (que havia alterado o original, determinando a competncia da Justia Comum apenas nos casos de crimes dolosos contra a vida de civis cometidos por policiais militares). Nessa forma permaneceu o projeto no Senado aguardando votao. Em 30 de agosto de 1995, o deputado Hlio Bicudo entrou com novo projeto de lei (899/95), abandonando o primeiro, que havia sido substancialmente alterado no Senado. Com isso, dois projetos de lei a respeito da Justia militar ficaram em tramitao: o projeto de lei 102/93 (do original 2801/92), j aprovado na Cmara dos Deputados, determinando competente a Justia comum para julgar apenas os homicdios dolosos cometidos por policiais militares contra a vida de civis; e o projeto de lei 899/95, que transfere todos os crimes comuns cometidos por policiais militares para a Justia comum, mantendo apenas os crimes tipicamente militares na Justia militar. Este ltimo foi apoiado pelo governo federal mediante ao do ento ministro da Justia, Nelson Jobim. Em seu segundo projeto relativo Justia militar estadual ( 899/95), o deputado Hlio Bicudo recupera novamente a concepo da smula 297 do Supremo Tribunal Federal, transferindo para a Justia comum todos os crimes comuns praticados por policiais militares contra civis (homicdios dolosos e culposos, leses corporais, priso ilegal, corrupo, etc), estando ou no o agente em servio. O projeto desmilitariza as infraes penais cometidas por

64

policiais militares ou bombeiros militares nas condies previstas no artigo 9 do Cdigo Penal Militar, quando praticadas contra civil durante o exerccio de policiamento e em atividades que no guardam relao com o servio policial militar ou com o cumprimento de misso de igual natureza. Possibilita que os inquritos instaurados para apurao dos crimes mencionados nessa lei sejam avocados pelo Ministrio Pblico, a critrio do procurador-geral de Justia. No Plenrio foram apresentadas trs emendas e o projeto original foi novamente modificado atravs do Substitutivo ao Projeto de lei 899/95 (elaborado pelo relator da Comisso de Defesa Nacional, deputado Jos Genono, em negociao com o ministro da Justia, Nelson Jobim), que retirou a possibilidade de interveno do Ministrio Pblico nas investigaes e manteve o inqurito nas mos da autoridade policial militar. Este substitutivo foi votado em regime de urgncia urgentssima e aprovado na Cmara dos Deputados em 24 de janeiro de 1996. Na mesma data foi remetido ao Senado, onde foi identificado como projeto de lei da Cmara 13/96. No Senado, houve forte reao e a maioria dos senadores manifestou-se contra o projeto. Em fevereiro de 1996, o senador Joel de Holanda (PFL-PE) solicitou a tramitao conjunta dos projetos de lei 13/96 e 102/93. Em 9 de maio de 1996, o Senado aprovou o projeto de lei 102/93 na forma de Substitutivo ao Projeto de lei 13/96, apresentado pelo senador Geraldo Melo (PSDB-RN), com modificaes substantivas. Esse substitutivo restringiu ainda mais as mudanas propostas, pois alm de atribuir Justia comum apenas os crimes dolosos contra a vida praticados por militares, em exerccio ou fora do exerccio da funo, fez a ressalva de que, nos casos de excludentes de criminalidade (estrito cumprimento do dever legal, legtima defesa, estado de necessidade e exerccio regular do direito), mantm-se os crimes contra a vida no mbito da Justia militar. Inclui no projeto todos os militares, das polcias estaduais e das foras armadas, e determina que o inqurito policial seja realizado por autoridade militar, sendo responsvel a Justia militar pelo encaminhamento dos autos

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Justia comum. Ao aprovar substitutivo quase idntico ao projeto de lei 102/93, o Senado descaracterizou novamente a proposta do deputado Hlio Bicudo. Em 16 de julho de 1996, o projeto votado no Senado voltou Cmara dos Deputados para nova apreciao e foi aprovado com algumas mudanas: a Cmara conseguiu modificar uma das alteraes feitas pelos senadores ao suprimir a possibilidade de o militar ser julgado pela Justia militar nos casos dos excludentes de criminalidade. Alm disso, revogou a letra f, inciso II, artigo 9 do Cdigo Penal Militar, que define como crime militar aquele praticado por militar que, mesmo fora de servio, use armamento de propriedade militar. Em 7 de agosto de 1996, o presidente Fernando Henrique Cardoso sancionou o projeto aprovado pelo Congresso Nacional, como lei n 9.299/96 A lei resultou na . transferncia para a Justia comum apenas dos crimes cometidos por militares (policiais e militares das Foras Armadas) quando dolosos contra a vida de civis e quando praticados fora de servio com armamento militar. Manteve-se o inqurito policial nas mos da autoridade militar e atribuiu-se Justia militar a competncia de decidir a respeito da natureza do crime, se doloso ou culposo. Nos casos de crimes dolosos, os autos sero encaminhados Justia comum pela Justia militar. Aps a sano da lei 9299/96, dois novos projetos foram encaminhados e permanecem atualmente em tramitao. Em 17 de julho de 1996, o deputado Hlio Bicudo reapresentou projeto de lei referente Justia militar, agora identificado como 2189/96. Recuperando o contedo de seu projeto anterior (899/95), estabelece a transferncia de todos os crimes comuns cometidos por policiais militares para a Justia comum, exclui os militares das Fora Armadas e determina a conduo dos inquritos pela polcia civil ou pelo Ministrio Pblico, que poder avoc-los. Em 20 de agosto de 1996, foi enviado ao Congresso um projeto do governo alterando a lei que acabara de sancionar, basicamente nos mesmos termos do projeto apresentado pelo deputado Hlio Bicudo (2189/96). O projeto do governo restringe a lei aos policiais militares, excluindo os militares das Foras Armadas, e transfere para a Justia comum o julgamento de todo tipo

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de homicdio (doloso e culposo) e leses corporais cometidos por policiais militares contra civis. A recuperao do debate pblico e do processo legislativo comprova o dissenso em relao finalidade atribuda Justia milit ar no atual contexto democrtico e em relao avaliao de seu desempenho como rgo controlador da atividade policial. Da a necessidade de uma pesquisa sobre sua origem jurdica, estrutura e organizao para esclarecer pontos controversos em torno desse foro especial e verificar a relao entre seu funcionamento e a violncia policial.

2.1- Origem da Justia Militar Estadual

A Justia militar (federal) tem sua origem mais remota na criao do Conselho Supremo Militar e de Justia e dos Conselhos de Guerra, atravs do Alvar de 1 de abril de 1808, aps a vinda da famlia real portuguesa ao Brasil. A primeira lei constitucional que dispe sobre a Justia militar encontra-se na Constituio de 1891, que transformou o Conselho Supremo Militar em Supremo Tribunal Militar e assegurou o foro especial aos militares, embora no tenha includo a Justia militar como rgo do Poder Judicirio. A Constituio de 1934 incorporou os juzes e tribunais militares ao Poder Judicirio, desvinculando-os das foras armadas. At ento, a Justia militar estava inserida no mbito do Poder Executivo. A Justia militar estadual foi criada em 1936 e instituda no Estado de So Paulo em 1937.
153

Essas leis determinavam que os policiais militares

respondessem Justia militar es tadual pelos crimes militares definidos em lei. Como a principal fora policial paulista era militarizada, pode-se dizer que a criao da Justia militar estadual apenas viabilizou a aplicao da norma

153

Lei federal 192/36 e lei estadual 2856/37. A lei federal vigorou at 1967, quando foi revogada pelo Decreto-lei 317/67. Este decreto, assim como o que o substituiu - Decreto-lei 669/69 manteve a mesma competncia da JM estadual: processar e julgar os policiais militares nos crimes definidos em lei como militares.

67

existente para as foras militares federais, segundo a qual os delitos militares deveriam ser julgados em foro especial, aos policiais do Estado. Os crimes militares eram definidos nos cdigos de Justia militar e cdigos penais militares.
154

O que importa ressaltar que esses cdigos no incluam o

policiamento entre os crimes militares: a competncia da Justia militar estadual se limitava aos crimes tipicamente militares: indisciplina, insubordinao, revolta, desero etc. Em 1962 foi aprovada uma lei federal (Lei 4162, de 4/12/1962) que alterou a redao do Cdigo de Justia militar ento vigente (Decreto-Lei 925, de 2/12/1938) com o objetivo de ampliar a competncia da Justia militar. Em sua redao original, esse Cdigo determinava a competncia do foro militar para processar e julgar crimes definidos em lei como militares:

os militares e seus assemelhados, quando praticarem crime nos recintos dos tribunais militares ou suas dependncias, nos lugares onde estes funcionem, nas auditorias, nos quartis, navios, aeronaves, embarcaes, reparties e estabelecimentos militares e quando em servio ou comisso de natureza militar, ainda que contra civis (artigo 88, letra l).

Ou seja, Justia militar cabia apenas processar e julgar os crimes cometidos em servio de natureza militar, no qual no se inclui o policiamento, uma atividade civil. Quando aprovada a lei em questo, introduziu-se a seguinte alterao:

os militares e seus assemelhados quando praticarem crimes nos recintos dos tribunais militares, auditorias ou suas dependncias nos lugares onde funcionam, ou nos quartis, embarcaes, aeronaves, reparties ou estabelecimentos militares, e quando em servio ou
154

Cdigo de Justia Militar de 1926 e Cdigo Penal da Armada de 1891, que foram substitudos pelos Cdigo de Justia Militar de 1938 e Cdigo Penal Militar de 1944.

68

comisso, mesmo de natureza policial, ainda que contra civis ou em prejuzo da administrao civil (artigo 88, letra l).

Essa modificao significou que os policiais no mais seriam submetidos Justia comum, e sim Justia militar, quando praticassem crimes contra civis em funo de policiamento. Nas palavras do prprio deputado federal que a props, a justificativa dessa alterao era a seguinte:

Muito embora o servio precpuo das polcias militares seja o servio policial, o Colendo Supremo Tribunal Federal em decises reiteradas, tomando letra o limite de competncia estabelecido para os crimes praticados quando em servio ou comisso de natureza militar, tem afirmado que o foro militar incompetente quando o delito cometido em servio de natureza policial, tornando, assim, praticamente, quase nula a esfera de ao dos tribunais militares dos Estados.

No estaria, evidentemente, na inteno do legislador constituinte a criao de um foro especial para as Polcias Militares dos Estados restrito ao processo e julgamento de crimes cometidos em servio de natureza militar, uma vez que estes, sendo, como so, de rara e difcil verificao contra civis, melhor se ajuizariam no foro militar ordinrio155 , por isso que as mesmas Polcias se consideram foras auxiliares, reservas do Exrcito.
156

O legislador entendia que cabia aos tribunais militares estaduais processar e julgar os crimes cometidos por policiais militares em funo de policiamento. Ao exercer a atividade de policiamento, os policiais ficam encarregados de manter a segurana pblica. Isso significa que, embora

155 156

Trata-se da Justia Militar Federal. Justificativa do Projeto de lei 2457/60, elaborado pelo deputado federal Cunha Bueno em 1960.

69

militares, os policiais exercem uma atividade civil. Na viso do deputado, que no levava em conta essa distino, a competncia de julgar apenas os crimes propriamente militares restringia muito a esfera de atuao dos tribunais militares estaduais. Contra a legislao existente at ento, visto que os tribunais militares estaduais foram criados para julgar os delitos militares e no os crimes comuns dos policiais militares, essa lei aumentou bastante a esfera de atuao dos tribunais militares estaduais. Por essa razo, gerou muitos conflitos de jurisdio entre a Justia comum e a Justia militar, at que o Supremo Tribunal Federal editasse em 1963 uma smula fundamentada nesses conflitos de jurisdio decidindo que:

oficiais e praas das milcias do Estados no exerccio de funo policial civil no so considerados militares para efeitos penais, sendo competente a Justia Comum para julgar os crimes cometidos por ou contra eles.157

Em todos os conflitos de jurisdio e em um habeas corpus que fundamentaram esta resoluo do Supremo Tribunal Federal, a deciso dos juzes foi unnime em atribuir Justia Comum a competncia para julgar crimes cometidos por policiais militares em atividade civil. Em alguns casos, a prpria Justia militar suscitava o conflito de jurisdio, declarando-se incompetente para julgar o caso. H um conflito em que o presidente do Supremo Tribunal Federal considerou inconstitucional a alnea l do artigo 88 do Cdigo da Justia militar em sua parte final, em que atribui competncia Justia militar para julgar os crimes cometidos por militares ou assemelhados em servio de natureza policial contra civis. A partir da edio dessa smula, os policiais militares que cometessem crimes em funo de policiamento passaram a ser julgados pela Justia comum:

157

Smula 297 do Supremo Tribunal Federal. A smula consiste em um enunciado curto que explicita a interpretao de um tribunal superior a respeito de determinada matr ia. No necessariamente seguida em todos os casos que dizem respeito mesma matria.

70

os conflitos de jurisdio (CJ), peties de habeas corpus (HC), recursos de habeas corpus (RHC) e recursos extraordinrios criminais (REC) referentes a essa questo, encaminhados ao Supremo Tribunal Federal, foram resolvidos com base nesse entendimento.
158

Durante o regime militar, os decretos 667, de 2/6/1969 (alterado pelo D. 1072/69) e 66.862, de 8/7/1970
160 159

definiram como funes policiais militares as

atividades exercidas por policiais militares a servio da corporao, inclusive o policiamento ostensivo, colocando em questo a validade da smula 297 do

Supremo Tribunal Federal, que considerava o policiamento uma atividade de natureza civil. A partir de ento, em alguns casos de crimes cometidos por policiais militares em funo de policiamento, o Supremo Tribunal Federal baseou-se na nova legislao e decidiu pela inaplicabilidade da smula 297: considerou militares esses crimes e determinou competente para julg-los a Justia militar.
161

Mas, na maioria dos casos, o Supremo manteve o entendimento

anterior, firmado pela jurisprudncia, de que crimes praticados por policiais militares em funo de policiamento so crimes comuns e decidiu pela aplicabilidade da smula 297, fixando a competncia da Justia comum para julg-los.162
158

Foi feita para esta pesquisa uma seleo do material que compreende os anos de 1970 a 1980 em revistas que editam a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal: Revista Trimestral de Jurisprudncia (RTJ) e Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal (JSTF). Ver referncia completa do material selecionado na Bibliografia.
159

O decreto 667 reorganizou as Polcias Militares e Corpos de Bombeiros estaduais e o decreto 66.862 (Regulamento para as Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares) estabeleceu as normas para sua aplicao.
160

Compreende toda ao policial em que os agentes sejam identificados de relance, seja pela farda, pelo equipamento, armamento ou viatura: policiamento ostensivo normal (urbano e rural); de trnsito; florestal e de mananciais; ferrovirio; rodovirio, nas estradas estaduais; porturio; fluvial e lacustre; de radiopatrulha terrestre e area; de segurana externa dos estabelecimentos penais do Estado (Decreto 66.862/70, artigo 2, alnea 10 e 13).
161

Ver por exemplo HC 47.111 - SP (decidido em 7/10/69) e RHC 54.550 - SP (decidido em 1/6/76). Respectivamente em Revista dos Tribunais, n 424, p. 437-438 e JSTF n 2. p. 205-208.
162

O RHC 52.958 - SP (RTJ, n 72, p. 56-57) sintetiza o entendimento dominante no Supremo Tribunal Federal: Crime praticado por policial militar no exerccio de funo civil, qual seja, a do policiamento de trnsito. crime comum de competncia da Justia estadual ordinria e no da Justia Militar. o entendimento uniforme do Supremo Tribunal, que considera vigente o verbete 297 da Smula mesmo depois que foram editados o Dl. 667/69, o Dl. 1072/69 e o Regulamento aprovado pelo D. 66.862/70. No pormenor pertinente competnc ia no importam os textos de

71

Em 1977, a Emenda Constitucional n 7 (o pacote de abril) a lterou a Constituio de 1969, determinando nova redao ao artigo 144, pargrafo 1, d):

"A lei poder criar, mediante proposta do Tribunal de Justia: d) justia militar estadual, constituda em primeira instncia pelos Conselhos de Justia, e, em segunda, pelo prprio Tribunal de Justia, com competncia para processar e julgar, nos crimes militares definidos em lei, os integrantes das polcias militares ."

A redao anterior no inclua os integrantes das polcias militares:

"d) justia militar estadual de primeira instncia constituda pelos Conselhos de Justia, que tero como rgos de segunda instncia o prprio Tribunal de Justia."

Na verdade, essa alterao no era novidade, j constava em outras leis anteriores: lei federal 192/36; lei estadual (SP) 2.856/37; decreto-lei 317/67 (art. 18); decreto-lei 667/69 (art. 19). Todas essas leis determinavam a competncia do foro militar para processar e julgar o pessoal das Polcias Militares nos crimes militares definidos em lei. A Emenda n 7 apenas repetiu essa redao no texto constitucional. O que interessa ressaltar que, se o Supremo mantivesse sua interpretao de acordo com a jurisprudncia firmada at ento - no considerar militar o crime praticado por policial militar em funo de policiamento -, no haveria alterao de competncia nem da Justia militar nem da Justia comum: a primeira continuaria julgando os crimes propriamente militares e a segunda os crimes comuns.

tais diplomas, mas, isto sim, a natureza da funo em cujo exerccio foi praticado o crime, funo essa que civil e no militar, embora tenha o agente esta ltima qualidade. No mesmo sentido, ver HC 52.329-RS, RHC 52.757-CE, HC 52.535-SP, REC 82.209-SP, RHC 54.313-SP, HC 54.207SP, RHC 54.310-SP.

72

A partir de 1977, a interpretao do Supremo Tribunal Federal inverteu a jurisprudncia da Corte, passando a considerar militar o crime praticado por policial militar em funo de policiamento. Com exceo de alguns julgados que aplicaram a smula 297, a grande maioria das decises do Supremo considerou-a incompatvel com a nova lei constitucional.
163

A smula 297 perdeu

a validade e os crimes praticados por policiais militares passaram a ser julgados pela Justia militar em todos os casos previstos no Art. 9 do CPM, mesmo que tais delitos ocorressem em funo de policiamento. Encontra-se a explicao para essa ampliao da competncia da Justia militar estadual em um voto do ento Ministro Xavier de Albuquerque, no julgamento de um recurso de habeas corpus
164

, que merece ser reproduzido:

Estou convencido das razes de convenincia, h pouco mencionadas pelo nobre Procurador-Geral, que tero inspirado a nova redao dada a letra d, do pargrafo 1 , do artigo 144 da Constituio, pela Emenda n 7, de 1977. E porque delas estou agora convencido, a despeito de reiterados pronunciamentos anteriores sobre a incompetncia da Justia Militar Estadual, e por tambm aquiescer em interpretar teleologicamente o novo texto constitucional, concluo pela competncia da Justia Castrense, nos termos em que o fez o eminente Relator. Se interpretasse a norma do ponto de vista sistemtico, teria boas razes para demonstrar que no houve alterao do direito anterior, porque, se verdade que a Constituio se modificou, tambm verdade que, a rigor, ela apenas passou a dizer o que j se continha na legislao ordinria.

Mas, vejo nessa explicitao da Emenda Constitucional, um claro propsito do constituinte, como h pouco ponderou o eminente
163

Ver nesse sentido RHC 55.946-SP, RHC 56.275-SP, RHC 56.049-SP, HC 56.579-SP, RHC 57.276-SP, RHC 57.293-PA, HC 57.334-SP, HC 57.663-SP, HC 58.131-MG, HC 58.345-8-SP, HC 58.663-5-PB.
164

Trata-se de caso de crime de concusso cometido em funo de policiamento. RHC 56.049SP (JSTF n 3, p. 204-208).

73

Procurador-Geral, e aquieso na considerao desse propsito para dar minha adeso ao voto do eminente Relator165 (grifos nossos).

O Supremo Tribunal Federal passou a interpretar a lei dessa forma, legitimando o propsito do governo autoritrio de transferir para o mbito da Justia militar os crimes praticados por policiais contra civis. As razes de convenincia mencionadas pelo Procurador-Geral no foram reproduzidas no texto, mas provavelmente dizem respeito medidas tomadas pelo governo s autoritrio para afastar a possibilidade de os agentes da represso serem submetidos Justia comum pelas arbitrari edades praticadas em nome do regime militar. Que outro propsito poderia ter na poca o constituinte? Outro exemplo que evidencia a inverso radical da jurisprudncia o caso conhecido como Rota 66, crime de homicdio cometido por cinco policiais militares contra trs jovens da classe alta paulistana, em 1975. Denunciados os policiais na Justia comum e na Justia militar, a defesa impetrou recurso extraordinrio criminal,
166

em abril de 1979, alegando incompetncia da Justia

comum. O Supremo decidiu pela aplicao da smula 297, uma vez que o fato ocorrera antes da Emenda Constitucional n 7, e no aceitou o recurso. Em outubro do mesmo ano, os acusados impetraram habeas corpus solicitando o deslocamento do julgamento para a Justia militar, alegando novamente a incompetncia da Justia comum para faz-lo. O Supremo deferiu o pedido, contradizendo sua deciso anterior, conforme o voto do Ministro Relator:

Embora os fatos hajam ocorrido a 23/4/75, aplica-se-lhes a nova regra constitucional de competncia, que tem incidncia imediata .
167

165

O Relator resolveu que a smula 297 no mais subsistiria diante da nova regra constitucional. Infelizmente, as palavras do nobre Procurador-Geral no foram reproduzidas.
166 167

REC 86.204-SP (JSTF, n 5, p. 214-217). HC 57.334-SP (RTJ, n 91, p. 839-840).

74

O julgamento na Justia comum foi anulado e os autos encaminhados Justia militar. Os mesmos ministros do Supremo Tribunal Federal que no aceitaram o recurso, concederam meses depois o pedido de habeas corpus. A deci so foi unnime em ambos os casos. A Emenda Constitucional n 7 resultou na revogao da Smula 297 do Supremo Tribunal Federal, que no considerava o policial na qualidade de militar, para efeitos penais, quando praticasse o delito na funo de policiamento civil. Como a Constituio de 1988 manteve essencialmente o que determinava a Emenda do regime autoritrio, mantendo competente a Justia militar estadual para processar e julgar os policiais militares e bombeiros militares nos crimes militares definidos em lei,
168

no tendo sido regulamentados esses crimes em

nova lei, os policiais militares permaneceram respondendo Justia militar pelos crimes cometidos em funo de policiamento, em todos os casos previstos pelo Cdigo Penal Militar de 1969, at que a lei 9.299 reduzisse parcialmente a competncia desse foro em 1996. Essa lei alterou o artigo 9 do Cdigo Penal Militar, retirando da alada da Justia militar os crimes cometidos por militares (policiais militares e militares das Fora Armadas) quando dolosos contra a vida de civis e quando praticados fora de servio com armamento militar. Os demais crimes cometidos em funo de policiamento (homicdio culposo, leso corporal etc) permanecem no mbito da Justia militar. Como j se viu, outros dois projetos de lei que visam a reduzir a competncia da Justia militar aos crimes propriamente militares, recuperando a essncia da smula 297, encontram-se em tramitao no Congresso Nacional.

2.2 - Estrutura da Justia Militar Estadual

Segundo a Constituio Federal, a Justia militar estadual pode ser criada por lei estadual mediante proposta do Tribunal de Justia, sendo constituda, em primeiro grau de jurisdio, pelos Conselhos de Justia, e em segundo, pelo
168

Constituio Federal, art. 124.

75

prprio Tribunal de Justia ou por Tribunal de Justia Militar nos Estados cujo efetivo da polcia militar ultrapassar vinte mil integrantes.
169

Na maioria dos

Estados brasileiros, a Justia militar limita-se ao primeiro grau de jurisdio (Conselhos de Justia), correspondendo segunda instncia o pr prio Tribunal de Justia . Em So Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul foram criados Tribunais de Justia Militar. A Justia militar estadual integra o poder judicirio171 e encarregada de processar e julgar os policiais militares nos crimes militare s definidos em lei, cabendo ao tribunal competente decidir sobre a perda do posto e da patente dos oficiais e da graduao das praas.
172 170

Na primeira instncia, os processos so distribudos em quatro auditorias militares, cada uma presidida por um juiz civil (juiz auditor). Cada auditoria forma um Conselho de Justia Permanente (para julgamento de praas) e um Conselho Especial de Justia (para julgamento de oficiais). Os conselhos so compostos por cinco membros: um juiz auditor e quatro juzes militares, estes sorteados em uma lista de oficiais da PM sem impedimentos, elaborada pela corporao. O Conselho Especial de Justia formado somente no caso de processo contra oficiais e seus juzes militares devem ser superiores ao ru na hierarquia, ou mais antigos no caso de igualdade de postos. O Conselho Permanente tem atividade contnua, mas seus juzes militares so renovados a cada trimestre. Os auditores so juzes civis que ingressam na Justia militar mediante concurso promovido pelo Tribunal de Justia Militar.
173

Do concurso, aberto a

civis, participam tambm ex-policiais formados em Direito. Em 1995, a maioria dos juzes auditores era constituda por ex-policiais. 174 O juiz auditor instrui o
169 170 171 172 173

Constituio Federal, art. 125, pargrafo 3. Tribunal de Justia do Estado (cpula do Judicirio do Estado). Constituio do Estado de So Paulo, art. 54, III. Constituio Federal, art. 124, pargrafo 4.

A Justia militar tem autonomia para realizar concurso de juzes auditores. Os aprovados so nomeados pelo presidente do Tribunal de Justia Militar.
174

Entre 8 juzes auditores, 6 eram ex -policiais militares: 2 ex-capites na 1 auditoria, 1 extenente coronel e 1 civil, ex -procurador do Estado, na 2 auditoria, 1 ex-tenente e 1 ex -capito na 3 auditoria e 1 ex-capito e 1 civil na 4 auditoria.

76

processo - indica os procedimentos da audincia, esclarece dvidas, interroga as partes etc. - e a deciso tomada por maioria de votos. A acusao feita por promotores de justia do Ministrio Pblico, alocados na Justia militar. So oito promotores, dois em cada auditoria, e um procurador de justia no Tribunal. Os recursos so encaminhados ao Tribunal de Justia Militar, composto por sete membros - quatro coronis da polcia militar e trs civis.
175

Os coronis

so indicados pela corporao e nomeados juzes militares pelo governador. As vagas para civis so preenchidas por juzes auditores, promovidos da auditoria para o Tribunal, e por um promotor ou advogado (vaga referente ao quinto constitucional). Os juzes do Tribunal de Justia Militar e os auditores gozam dos mesmos direitos, vantagens e vencimentos, e esto sujeitos s mesmas proibies dos juzes dos Tribunais de Alada e dos juzes de direito, respectivamente.
176

O presidente do Tribunal de Justia Militar um coronel,

eleito pelos juzes militares que compem a segunda instncia.

coronel

coronel

Tribunal de Justia Militar (2 instncia) coronel coronel juiz civil

juiz civil

advogado ou promotor

Conselhos de Justia (permanentes ou especiais) das Auditorias Militares (4) (1 instncia) Pres. Conselho oficial PM oficial PM oficial PM oficial PM juiz civil (superior)

Observa-se em primeiro lugar que os Conselhos de Justia das Auditorias e o Tribunal so compostos majoritariamente por juzes militares que no so necessariamente bacharis em direito. A ausncia de formao jurdica como critrio para a nomeao desses oficiais permite questionar o carter de um processo judicial cuja deciso depender de seus votos. Se nos casos de crimes tipicamente militares pode-se fundamentar a competncia desses juzes nos
175

Constituio do Estado de So Paulo, art. 80.

77

princpios de hierarquia e disciplina, basilares em uma corporao militar, no h critrio que justifique sua competncia para julgar os crimes contra civis cometidos por policiais em funo de policiamento. Alm disso, a hierarquia militar, base dos procedimentos tanto na corpora o policial quanto na Justia militar, no se sustenta como critrio de justia, haja vista que pode prejudicar a independncia do processo legal. Desde a instaurao do inqurito policial militar para apurar indcios de crime militar at o julgamento so oficiais de polcia militar, com posio hierrquica superior a do indiciado, que realizam a maioria dos procedimentos. Dentre as dificuldades que podem comprometer, em razo da estrutura hierrquica, o andamento do processo, pode-se citar como exemplos situaes em que as testemunhas policiais sejam hierarquicamente subordinadas ao acusado, em que oficiais julguem seus pares nos conselhos especiais de justia etc.
177

Uma limitao do Conselho Especial (para julgamento de oficiais), cujos juzes militares t m de ser superiores ao ru na hierarquia ou mais antigos no caso de igualdade de postos, indica que a Justia militar, tal como est estruturada, pode chegar a impasses. No caso do processo referente Casa de Deteno do Carandiru, como no havia oficiais superiores para formar o Conselho e julgar o coronel que comandou a tropa na ocasio da invaso do presdio, foi necessria a vinda de oficiais da reserva ativa para que o coronel pudesse ser julgado.
178

No se pode deixar de formular a hiptese de um

processo em que o ru seja oficial da mais alta e antiga patente, caso em que no haveria juzes militares para julg-lo, comprovando os limites da hierarquia como base de um sistema de justia. Uma posio mais radical afirmaria que a impunidade est prevista na prpria estrutura da Justia militar, uma vez que no considera a possibilidade de submeter os mais altos e antigos postos hierrquicos ao processo legal. E esse no um problema apenas dessa

176 177

Constituio do Estado de So Paulo, art. 82.

ZAVERUCHA, J. A Justia Militar no Estado de Pernambuco Ps-Regime Militar: um legado autoritrio, p. 25.
178

A informao de um promotor de justia da JM.

78

instituio, haja vista que a imunidade parlamentar tambm impede o julgamento de crimes comuns cometidos pelos parlamentares, levando impunidade. O acmulo de processos na Justia Militar fator de impunidade na medida em que muitos crimes, como os de leso corporal, so prescritos.
179

certo que chama a ate no a prescrio de crimes mais graves, como o homicdio. Entre os casos selecionados pelo Ministrio Pblico como exemplos de impunidade no Tribunal de Justia Militar de So Paulo, destaca-se um caso de homicdio cujo processo durou 18 anos e o ru, condenado a 12 anos de recluso, permaneceu impune devido prescrio da pena ( declarada extinta punibilidade do ru pela ocorrncia da prescrio da pena).
180

Alguns dados

sobre o andamento dos processos no Tribunal de Justia Militar do uma noo do funcionamento desse foro.181 Entre 1989 e 1991 o nmero de processos abertos contra policiais aumentou (4.467 em 1989, 5.266 em 1990, 7.125 em 1991) e o nmero de processos julgados diminuiu (1.183 em 1989, 1.135 em 1990, 980 em 1991). de notar o acmulo de processos sobretudo em 1991, ano em que a violncia policial s no foi mais intensa que em 1992, desde o incio dos anos 80.
182

Entre janeiro e dezembro de 1995, 4.116 inquritos

policiais militares foram distribudos nas quatro Auditorias da Justia Militar. Os resultados (condenaes, absolvies e prescries) daqueles encaminhados 3 Auditoria (344 IPMs) foram os seguintes:

IPMs distribudos na 3 Auditoria da Justia Militar em 1995

jan cond. abs. presc. 0 1 7 fev 5 11 2 mar 5 32 5 abr 3 14 4 mai 3 4 12 jun 7 17 5 jul 5 6 8 ago 7 23 12 set 6 17 11 out 6 24 19 nov 7 31 8 dez 4 10 3 total 58 190 96

179

A lentido no problema especfico da Justia militar. Sabe-se que a morosidade da Justia comum um problema que afeta toda a sociedade brasileira.
180 181

Processo 12.061/74. Justia Militar do Estado de So Paulo.

Os dados apresentados a seguir foram coletados na imprensa e informalmente em entrevistas com promotores, pois no estavam disponveis para o pblico na ocasio da pesquisa.
182

Ver Quadro 1, no captulo 1.

79

total

18

42

21

19

29

19

42

34

49

46

17

344

No h base para associar o grande nmero de absolvies impunidade. Observa-se apenas que, nessa pequena amostra, as prescries, fator de impunidade tanto na Justia comum quanto na militar, ocorreram em 28% dos casos. Outras fontes do indicaes de maior empenho na apurao dos ilcitos considerados mais graves pela corporao, sendo punidos de maneira mais rigorosa os crimes propriamente militares.
183

Pode-se considerar que essa lgica

favorece a impunidade de policiais militares que cometem crimes contra civis, em vista da maior preocupao com a manuteno da disciplina e da hierarquia do que em estabelecer um efetivo controle judicial sobre todas as aes policiais, sobretudo aquelas que afetam diretamente a sociedade. Ao transferir o processo e o julgamento de crimes dolosos cometidos por policiais militares contra a vida de civis para a Justia comum, a lei 9299/96 introduziu avanos, ampliando o controle sobre a polcia. Crimes de policiais militares indiscutivelmente reconhecidos como dolosos, como o caso da Favela Naval , certamente so encaminhados Justia comum. Mas pertinente questionar se sero afetados por essa lei os casos annimos de violncia policial, que resultam em mortes de civis e podem ser includos entre as justificativas de resistncia priso, mantidos sob a competncia da Justia militar como crimes culposos. Como se viu, a lei no aboliu o inqurito policial
184

183

Em entrevista, um promotor da Justia Militar observou que os inquritos policiais militares sobre crimes tipicamente militares so mais completos do que inquritos sobre os demais crimes. Em entrevista, o ouvidor da polcia de So Paulo referiu-se a uma pesquisa no publicada do Centro Santo Dias de Direitos Humanos em que foram analisados 380 processos da Justia Militar do Estado de So Paulo, metade sobre crimes propriamente militares e metade sobre crimes contra civis (crimes contra a vida, espancamento, tortura etc.). Segundo o ouvidor, verificou-se menor ndice de punio nos casos de crimes cometidos contra civis (85% de absolvies) e maior nos casos de crimes propriamente militares (85% de condenaes).
184

Trata-se de um caso bastante conhecido, em que um grupo de policiais militares foi flagrado por uma cmera filmadora agredindo fisica e moralmente e extorquindo cidados abordados na Favela Naval, em Diadema (SP), no ano de 1997. O resultado mais grave dessa ao foi o homicdio de um dos abordados. A cena foi exibida exaustivamente na mdia brasileira e o caso tornou-se um escndalo nacional, com repercusso internacional.

80

militar, os policiais militares permanecem conduzindo as investigaes e com base nessa pea que a Justia militar decide a natureza do crime, se culposo ou doloso, enviando apenas os ltimos Justia comum. ainda l imitado o controle judicial civil sobre a polcia, embora este seja um mecanismo essencial para evitar a imunidade de agentes estatais ao poder legal dos cidados e uma situao de impotncia185 por parte destes diante das possveis arbitrariedades cometidas por aqueles agentes. Essas observaes, que apontam a inadequao da estrutura e do funcionamento da Justia militar aos padres de um sistema jurdico democrtico, parecem relevantes diante do fato de o Brasil se encontrar entre os pases que possuem um a ampla jurisdio militar sobre a sociedade civil, incluindo o julgamento de civis em tempo de paz (Justia militar federal) e o de policiais militares que cometem crimes contra civis em funo de policiamento (Justia militar estadual).
186

Em sistemas formalmente democrticos, em situao

de paz, no h razo jurdica para a Justia militar subtrair competncias da Justia comum. Os tribunais militares normalmente ampliam o alcance de sua jurisdio em regimes ditatoriais ou autoritrios, no raramente para garantir impunidade aos militares envolvidos em ilicitudes.187 Como os regimes democrticos tendem a abolir os tribunais militares ou a restringir o campo de jurisdio militar a crimes tipicamente militares,
188

espera-se que em um contexto

de transio para a democracia sejam efetuadas tais alteraes. Na Espanha, a restrio da jurisdio militar a seu quadro estritamente militar foi realizada durante a reforma do sistema policial aps a redemocratizao, reforma

185

COOK, W. W. Hofelds Contributions to the Science of Law. In: Fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasoning, Greenwood, 1978.
186

Sobre a submisso de civis Justia militar federal, durante e aps o regime autoritrio, ver PEREIRA, A. O Monstro Algemado? Violncia do Estado e Represso Legal no Brasil. In: ZAVERUCHA, J. (org.). Democracia e Instituies Polticas Brasileiras no Final do Sculo XX. Recife, Ed. Bargao, 1998, p.13-61; ZAVERUCHA, J. A Justia Militar no Estado de Pernambuco PsRegime Militar: um legado autoritrio (mimeo).
187

DALLARI, D. A. Justia Militar: privilgio corporativo. In: O Poder dos Juzes. So Paulo, Saraiva, 1996, p. 133-135.
188

ZAVERUCHA, J. A Justia Militar no Estado de Pernambuco Ps-Regime Militar: um legado autoritrio, p. 2 (mimeo.).

81

considerada um dos pontos cruciais desse processo.189 No Brasil, a Constituio de 1988 no introduziu avanos no campo da segurana, pois manteve clusulas que perpetuaram traos autoritrios de instituies como a polcia e a justia militares. Estas, por sua vez, acabaram ganhando um verniz democrtico ao serem sancionadas pela Constituio.
190

No caso da Justia militar estadual, pode-se ver claramente sua vinculao com o regime autoritrio de 1964 mediante a recuperao das leis que a instituram. Criada em 1936, durante a maior parte de sua existncia teve sua competncia limitada ao julgamento de crimes propriamente militares. Sua atual competncia para julgar crimes de policiais militares em funo de policiamento civil um resqucio autoritrio que permaneceu na Constituio de 1988, mas no foi o regime militar que estabeleceu pela primeira vez essa exceo. Houve um precedente em 1962, com a aprovao da lei federal 4162 durante o governo de Joo Goulart. O Supremo Tribunal Federal anulou o efeito dessa lei em 1963, ao editar a smula que retirava da Justia militar e atribua Justia comum a competncia para julgar policiais militares que cometessem crimes em funo de policiamento, reiterando em suas decises a natureza civil dessa atividade j nessa poca. Esse entendimento vigorou at 1977, quando o Supremo Tribunal Federal inverteu a interpretao de sua jurisprudncia com base na Emenda Constitucional n 7 e ampliou novamente a competncia da Justia Militar. Essa modificao ocorreu em um contexto em que as polcias militares foram empregadas como parte do aparato repressivo do Estado. A ampla definio de crime militar, que no regime autoritrio serviu tanto para manter os militares envolvidos na represso imunes legislao ordinria quanto para intimidar civis,
191

permanece praticamente a mesma aps a democratizao. A essa

189 190

BALLB, M. Les Dfis du Systme Pluraliste en Espagne. Les Cahiers de Scurit Interieure.

ZAVERUCHA, J. A Constituio Brasileira de 1988 e seu legado autoritrio: f rmalizando a o democracia mas retirando a essncia. In: ZAVERUCHA, J. (org.). Democracia e Instituies Polticas Brasileiras no Final do Sculo XX. Recife, Ed. Bargao, 1998, p. 116; 146-147.
191

ZAVERUCHA, J. A Justia Militar no Estado de Pernambuco Ps-Regime Militar: um legado autoritrio, p. 9.

82

legislao esto submetidos os policiais militares na maioria dos crimes previstos no Cdigo Penal Militar. Comentando a situao, J. Zaverucha pondera: Que o regime autoritrio tenha procurado julgar os membros das foras de represso, a includos os policiais militares, em tribunais militares compreensvel por se tratar de uma hbil manobra institucional, com o intuito de regulamentar e legitimar a represso poltica. Surpreendente que, decorridos mais de dez anos do fim do regime militar, tenhamos hoje em dia uma justia militar estadual que funcione quase nos moldes preconizados pelo General Geisel.192

O mesmo problema ocorre em relao ao vnculo entre polcias militares e exrcito. A Constituio de 1988 ratificou as determinaes das Constituies anteriores, mantendo as polcias militares como foras auxiliares, reserva do exrcito.
193

Manteve-se o controle parcial do exrcito sobre as polcias por meio

da Inspetoria Geral das Polcias Militares. Nas democracias, em tempo de paz, normalmente o exrcito que intervm como fora auxiliar das polcias em situaes em que estas se mostram insuficientes para manter a ordem interna. Nesse caso, todas as legislaes prevem o recurso s foras armadas para que at uem momentaneamente como polcia.
194

No Brasil, seguindo essa tendncia, a lei complementar n 69 (1991)

estabelece a possibilidade de interveno das foras armadas em assuntos internos, desde que as foras policiais se mostrem incapazes de assegurar a paz social.
195

Assim, parece haver uma contradio entre esta lei e a competncia atribuda s polcias militares de atender a convocao e mobilizao do governo
192

ZAVERUCHA, J. A Justia Militar no Estado de Pernambuco Ps-Regime Militar: um legado autoritrio, p. 31.
193 194 195

Constituio Federal, art. 144, 6. MONJARDET, D. Ce que fait la police, p. 19.

ZAVERUCHA, J. A C onstituio Brasileira de 1988 e seu legado autoritrio: formalizando a democracia mas retirando a essncia. In: ZAVERUCHA, J. (org.). Democracia e Instituies

83

federal para reprimir grave perturbao da ordem ou ameaa de sua irrupo, ficando subordinadas ao exrcito nessa ocasio.
196

Ou seja, as polcias tornam-

se foras auxiliares do exrcito e este intervm em questes de ordem interna, quando somente em caso de guerra as foras policiais deveriam tornar-se auxiliares do exrcito.
197

Considerando que esse vnculo se aprofunda durante perodos autoritrios, de se esperar que sua continuidade em regimes democrticos dificulte a realizao de mudanas dentro da corporao policial. Um exemplo de como essa subordinao prejudica a democratizao da polcia ocorreu durante a transio, no primeiro governo estadual eleito. No incio do governo Montoro, a nomeao do comandante da PM teve de ser feita de modo a no provocar o veto do Ministrio do Exrcito. Tal restrio impossibilitou a escolha de um oficial mais afinado com as propostas do grupo reformador dentro da secretaria de segurana.
198

Exemplo mais recente se refere Polcia Militar do Rio de Janeiro,

199

que, aps questionar o uso da doutrina militar no exerccio de policiamento, recebeu uma visita do comandante da Inspetoria Geral das Polcias Militares.

Encerraram-se as crticas que poderiam difundir dentro da corporao uma discusso sobre o carter civil da atividade policial, ampliando assim as possibilidades de democratizar uma concepo de segurana pblica ainda to arraigada no autoritarismo.

Polticas Brasileiras no Final do Sculo XX. Recife, Ed. Bargao, 1998, p. 129.
196 197

Decreto-lei 667/69, art. 3, d.

ZAVERUCHA, J. A Constituio Brasileira de 1988 e seu legado autoritrio: formalizando a democracia mas retirando a essncia. In: ZAVERUCHA, J. (org.). Democracia e Instituies Polticas Brasileiras no Final do Sculo XX. Recife, Ed. Bargao, 1998, p. 131.
198

MINGARDI, G. Tiras, Gansos e Trutas. So Paulo, Scritta, 1991, p. 87 e 104. O Exrcito poderia vetar a indicao do governo, caso no a aprovasse.
199

ZAVERUCHA, J. A Constituio Brasileira de 1988 e seu legado autoritrio: formalizando a democracia mas retirando a essncia. In: ZAVERUCHA, J. (org.). Democracia e Instituies Polticas Brasileiras no Final do Sculo XX. Recife, Ed. Bargao, 1998, p. 132.

84

Consideraes Finais: Mudanas em Rumo?

Procurou-se indicar, mediante uma abordagem histrica da legislao, a ausncia de razes para que se pudesse desenvolver uma concepo de segurana pblica democrtica no Brasil. Se por um lado a Constituio de 1988, ao avanar no campo dos direitos civis, pde estabelecer condies essenciais para o desenvolvimento de uma nova concepo de segurana que no devem ser ignoradas, por outro no chegou a introduzir mudanas significativas para abolir instituies que ao longo da histria brasileira tm mantido a organizao policial aliada sobretudo aos fins do Estado, instituies em geral incompatveis com as finalidades sociais atribudas polcia em regimes democrticos. Mesmo centrando o enfoque na permanncia de estruturas prejudiciais democratizao da polcia, como sua vinculao ao exrcito e a submisso jurisdio militar, no se pode deixar de levar em conta que mudanas relevantes vm ocorrendo na Polcia Militar do Estado de So Paulo. No mbito da prpria corporao policial tambm se manifesta a percepo de uma inadequao nova ordem democrtica da concepo de segurana pblica vigente. Dentre as monografias elaboradas por oficiais dedicadas ques to da violncia policial, verifica-se uma srie de trabalhos cujos temas revelam uma preocupao com o relacionamento entre polcia e sociedade e com o papel desempenhado pela polcia militar aps a nova ordem constitucional. De maneira sucinta, as consideraes de um oficial sobre os problemas operacionais que se seguiram dissociao do conceito de segurana da figura do Estado aps 1988 e do conseqente despreparo da corporao para exercer a atividade de segurana pblica no contexto

85

democrtico repro duz o enfoque desses trabalhos. Em seus termos, ocorreu desde ento uma desvinculao do conceito de segurana da figura jurdica do Estado, passando a estar atrelado ao cidado, com a conseqente ausncia de cultura da Corporao no trato dos problemas de insegurana diretamente com o cidado. A partir dessa constatao, o oficial passa a reclamar mudanas no padro de relacionamento entre o policial e o cidado, com o objetivo de adaptar a atividade policial militar s exigncias da ordem democrtica e acabar com o esteretipo do policial do passado (...) que levou a polcia a ser temida pela classe mais simples e ignorada pela mais abastada.
200

Se por um lado esses trabalhos monogrficos indicam uma razovel difuso no meio oficial da noo de que a polcia, antes de 1988, fazia a segurana do Estado, e aps a Constituio passou a fazer a segurana do cidado, por outro preciso identificar as iniciativas que demonstram o significado prtico e o alcance dessa mudana de concepo. No se trata de avaliar, por ora, todas as transformaes ocorridas na PM de So Paulo a partir de 1988 esse seria tema para uma outra pesquisa -, apenas mencionar algumas medidas recentes que vm se destacando por direcionar o trabalho policial ao respeito aos direitos humanos. Trata -se de mudanas promovidas a partir de 1995 por iniciativa do governo Covas e da PM, que dizem respeito ao treinamento policial militar e ao controle da violncia policial. Em suma, as respostas da corporao aos desafios impostos pela nova ordem constitucional tm se concentrado na rea da formao e do treinamento policiais, enquanto o governo vem procurando instituir mecanismos de controle da atividade policial.

Mudanas no Treinamento (1997-1998)

Em dezembro de 1997, o comando-geral da PM apresentou uma nova proposta de policiamento baseada na concepo de policiamento comunitrio, no somente como estratgia de preveno das infraes ordem pblica, mas
200

Ten. Cel. CARDOSO, A. C. Desenvolvimento da Polcia Comunitria. CSP/1994, p. 14.

86

como modelo para que a PM se torne uma polcia de proteo da dignidade humana.
201

Uma Comisso de Assessoramento para Implantao do

Policiamento Comunitrio, integrada por entidades representativas da sociedade civil e por oficiais da PM, vem se reunindo regularmente desde ento para formular propostas, apresentar estudos, acompanhar e avaliar o trabalho desenvolvido. O discurso oficial passou a divulgar esse novo papel atribudo PM na imprensa, em boletins informativos da corporao e em documentos internos. Em um documento elaborado para regular a implantao do policiamento comunitrio, o comando geral estabeleceu metas para uma futura polcia de proteo dos direitos da cidadania e da dignidade humana.
202

Publicado em 1998, o Programa de Implantao da Polcia Comunitria prope como objetivo geral da nova concepo de policiament o a promoo de uma poltica pblica de segurana, atravs da participao e da colaborao de todos os setores da sociedade civil organizada e do poder pblico especialmente a polcia - protegendo e promovendo a vida, a liberdade, a igualdade e a dignidade de todas as pessoas (grifos nossos). Alm de enumerar as diretrizes de uma poltica de segurana baseada no policiamento comunitrio, como a valorizao de estratgias preventivas de policiamento e o estabelecimento de canais que possibilitem a aproximao entre polcia e comunidade, o programa visa a desenvolver no policial valores democrticos, particularmente o respeito ao Estado de Direito, e prepar-lo para utilizar-se democraticamente da fora que a lei lhe concede, como ltimo recurso na administrao de conflitos.
203

Esse

novo projeto de policiamento comunitrio resultou em um programa de requalificao profissional dos policiais militares envolvendo trs reas: direitos humanos, policiamento comunitrio e tcnica de tiro.

201

CAMARGO, C. A. Polcia da Dignidade Humana e Preveno Comunitria. So Paulo, www.polmil.sp.gov.br, 1 dez. 1997, p. 1. O autor era, na ocasio, o comandante-geral da PM.
202 203

Nota de Instruo n PM3 -004/02/97, p. 2.

Programa de Implantao da Polcia Comunitria. Governo do Estado de So Paulo, Secretaria de Segurana Pblica, Polcia Militar do Estado de So Paulo e Comisso de Implantao da Polcia Comunitria. So Paulo, [1998], p. 5-6.

87

A disciplina policiamento comunitrio foi introduzida em todos os currculos da corporao, tornando-se matria dos cursos de formao de oficiais e praas. Foram promovidos estgios sobre direitos humanos e policiamento comunitrio com o objetivo de preparar os policiais militares que compem o corpo docente da PM e policiais de outras unidades para torn-los agentes multiplicadores da nova concepo da polcia dentro da corporao. O estgio de policiamento comunitrio foi ministrado por oficiais e por civis, representantes de entidades como o Conselho Estadual da Pessoa Humana e Ncleo de Estudos da Violncia/USP.
204

O estgio promovido pela seo

205

brasileira da Anistia Internacional foi muito bem avaliado pelos policiais que participaram e pela Diretoria de Ensino da PM. Em relao tcnica de tiro,

passou-se a treinar o policial a dar poucos tiros, observando-se que no passado, ao contrrio, o policial era treinado para dar muitos tiros. Foram tipificadas situaes que justificam ou no o uso letal da arma de fogo e passou-se a valorizar o policial que atirasse de acordo com esses parmetros. se tambm cursos sobre o uso de armas no letais. Tais iniciativas representam uma nova postura institucional a respeito dos fins a que deve servir a polcia. Pela pri meira vez ao que tudo indica - o discurso oficial da PM vai explicitamente ao encontro dos anseios da Declarao de Direitos (1789). Em consonncia poltica de respeito aos direitos humanos promovida pelo governo, a defesa de direitos foi introduzida no discurso oficial da corporao e a atividade policial vinculada proteo de direitos do cidado. De uma perspectiva histrica, no havia condies, durante o governo Montoro, para que iniciativas desse porte surgissem dentro da PM, de onde vinham fortes
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Introduziram-

A partir de maro de 1998, os agentes multiplicadores passaram a ministrar cursos e estgios de policiamento comunitrio para oficiais e praas. A propsito, 16.963 policiais realizaram cursos ou estgios sobre policiamento comunitrio no primeiro semestre de 1998 (MESQUITA NETO, P. Policiamento Comunitrio: a experincia em So Paulo. Relatrio de pesquisa. NEV/USP, 1998, p. 55-56).
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Segundo o ento diretor de ensino: Sua linguagem e didtica produziram um resultado positivo, procurando mostrar o papel essencial na garantia de direitos e desfazer a idia de que polcia e direitos humanos so antagnicos. NEV/CEE. Democracia e Direitos Humanos. Esses estgios ocorreram em dezembro de 1997 e janeiro de 1998.
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NEV/CEE. Democracia e Direitos Humanos.

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resistncias contra as reformas pretendidas. A poltica de segurana dos dois governos seguintes Qurcia e Fleury - no estabeleceu diretrizes para adaptar a PM s expectativas democrticas. Durante o governo Fleury, que fora secretrio de segurana pblica de Qurcia, propagou-se a ideologia de que bandido bom bandido morto e viu-se a maior escalada da violncia policial de todo o perodo da redemocratizao, culminando na morte de mais de 1300 civis em 1992, alm dos 111 presos da Casa de Deteno do Carandiru.
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As recentes mudanas surgiram em um contexto de crise do sistema de segurana pblica no Estado de So Paulo, em que a sociedade civil, a imprensa e o governo vinham pressionando a polcia por reformas que garantissem profissionalismo e competncia no controle da criminalidade e na manuteno da ordem e do respeito aos direitos humanos.208 A PM foi particularmente afetada pelo caso de violncia policial ocorrido em Diadema, na Favela Naval, quando imagens impressionantes de policiais militares extorquindo e espancando cidados, atirando contra um deles, provocando sua morte, foram amplamente divulgadas na mdia televisiva, sobretudo na rede Globo, no primeiro semestre de 1997. No final desse mesmo ano, foi lanado o projeto de implantao do policiamento comunitrio, cujos propsitos esto declaradamente voltados para a constituio de uma concepo de segurana pblica mais democrtica em So Paulo. No possvel, neste momento, fazer uma avaliao precisa do alcance das mudanas propostas, nem at que ponto elas so representativas do conjunto da corporao policial, visto tratar-se de um processo cujos resultados sero percebidos apenas a mdio ou longo prazo. Certamente h dificuldade de apreender o hiato existente entre o discurso dos oficiais e a prtica da base, lembrando que a corporao contm aproximadamente 5.000 oficiais e mais de 70.000 praas. Episdios recentes, em que policiais militares declararam ser
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No governo Fleury, destaca-se a atuao do secretrio de segurana pblica Pedro Franco de Campos (era o secretrio na ocasio do massacre do Carandiru), cujo discurso incentivava a violncia policial.
208

MESQUITA NETO, P. Policiamento Comunitrio: a experincia em So Paulo. Relatrio de pesquisa. NEV/USP, 1998, p. vii.

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prtica comum e consentida por superiores hierrquicos atrasar o socorro de bandidos feridos em confrontos com a polcia, deixando-os morrer no caminho para o hospital, indicam que mudanas na formao no tm reflexo imediato na prtica policial. Denncias contra um tenente-coronel que fazia apologia da violncia policial durante a orientao a seus subordinados demonstram que no h consenso sequer no meio oficial. 209 O fato de tais denncias terem sido feitas, em contrapartida, pelos prprios soldados contra seu comandante, mostra que a nova concepo vem surtindo algum efeito, l mbrando que a rgida hierarquia e militar dificulta atitudes como o desafio a um superior com a segunda maior patente da corporao.

Controle da polcia

Duas inovaes propostas pelo governo estadual merecem destaque: a criao da Ouvidoria da Polcia do Estado de So Paulo e do PROAR (Programa de Acompanhamento de Policiais Envolvidos em Ocorrncias de Alto Risco). Criada em janeiro de 1995 pelo decreto n 39.900, a Ouvidoria foi instalada em novembro do mesmo ano, no gabinete do secretrio de segurana pblica, e institucionalizada permanentemente com a aprovao da lei 826/97. Tem atribuio de receber queixas e denncias da populao contra policiais (civis e militares) e de policiais contra abusos cometidos por outros policiais. Os casos so encaminhados aos rgos das polcias militar e civil competentes para tomar as providncias cabveis, como as corregedorias e outras unidades, dependendo da natureza da medida reclamada. As reclamaes variam desde queixas de falta de policiamento at denncias de extorso, corrupo, homicdio, etc. A Ouvidoria prioriza o monitoramento de casos relacionados integridade fsica do cidado, como abuso de autoridade, tortura e homicdio
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Folha de S. Paulo, 10/10/1999. Relatrio Anual de Prestao de Contas, 1997. Ouvidoria da Polcia do Estado de So Paulo, p.

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publica um balano de todo o atendimento realizado em relatrios trimestrais e anuais. Ao estabelecer um canal direito com a populao, a Ouvidoria constitui o espao institucional da sociedade civil no setor da segurana pblica
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e exerce

um papel de fiscalizao dos rgos policiais competentes para apurar as infraes de seus integrantes. No caso da PM, a maioria das denncias encaminhada corregedoria (53,09% em 1997), 212 as quais podem resultar em punies administrativas ou indiciamentos penais. O PROAR um programa destinado a acompanhar policiais militares envolvidos em ocorrncias fatais, com objetivo de dar-lhes assistncia psicolgica e inibir o uso excessivo ou ilegal da fora fsica nas aes policiais. Esses policiais so removidos da rea onde houve a ocorrncia e alocados em outros servios, normalmente para fazer policiamento a p na rea central da cidade, e devem ser submetidos a assistncia psicolgica durante o afastamento. Um programa similar, implantado logo aps o massacre do Carandiru, em outubro de 1992, suspendeu da ativa durante 30 dias os policiais envolvidos em tiroteios fatais e os submeteu a treinamento, assistncia psicolgica e religiosa.
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H uma relao entre a diminuio de mortes de civis e policiais militares em confrontos e a vigncia desses programas. Aps o episdio do Carandiru, que gerou forte presso interna e externa contra a violncia policial, a reduo de ocorrncias violentas na rea metropolitana de So Paulo foi expressiva: de 1.190 civis mortos em 1992 para 243 em 1993, 333 em 1994 e 331 em 1995 (ver Quadro 2, cap. 1). Essa diferena indica que a reduo da violncia policial antes uma questo de poltica de segurana pblica que uma contingncia do aumento da criminalidade no pas. Para todo o Estado de So Paulo, verifica-se tambm uma reduo em relao aos anos de 1991 e 1992, que registraram mais de um milhar de mortes pela polcia:
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Relatrio Anual de Prestao de Contas, 1996. Ouvidoria da Polcia do Estado de So Paulo, p.

9.
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Relatrio Anual de Prestao de Contas, 1997. Ouvidoria da Polcia do Estado de So Paulo., p. 25.

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Ano 1993 1994 1995 1996 1997

Civis mortos por PMs 402 519 618 398 435

Fonte: MESQUITA NETO, P. Policiamento Comunitrio: a experincia em So Paulo. Relatrio de pesquisa. NEV/USP, 1998, p. 121.

A partir de 1997 h uma classificao mais precisa das ocorrncias fatais e as mortes de civis por policiais militares passam a ser registradas como homicdios ou como resultantes de resistncia priso. Nos anos anteriores, dispe-se apenas do nmero total de mortes de civis pela polcia. Em 1997 foram registradas 322 ocorrncias de resistncia priso seguida de morte , das quais 264 ocorreram durante o servio policial e 58 fora de servio; e 83 homicdios cometidos por policiais militares, 21 em servio e 62 durante a folga, em um total de 405 ocorrncias fatais (excluem-se 30 mortes ocorridas em acidentes de trnsito provocados por policiais militares). Tal classificao ao menos introduz nos dados oficiais uma distino entre as mortes resultantes de aes no cumprimento do dever legal e os homicdios cometidos por policiais militares, a despeito da dificuldade prtica de diferenciar esses tipos de ocorrncias, como se viu no Captulo 1. Observa-se ainda que, nos ltimos anos, paralelamente reduo do nmero de civis mortos, houve um aumento do nmero de civis feridos em aes policiais, superando o de mortes. Isso revela uma aproximao da ao policial militar do padro de tiroteios em confrontaes reais, os quais resultam normalmente em um nmero maior de feridos.214 O PROAR sofreu resistncia da base da corporao, a ponto de sua extino ter sido includa em planos de candidatos a deputado estadual nas

213 214

HUMAN RIGHTS WATCH/AMERICAS. Brutalidade Policial Urbana no Brasil, p. 53. Chevigny, P. The Edge of Knife , 1994.

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eleies de 1998. As principais crticas ao programa foram listadas em relatrio elaborado pelo Comando de Policiamento Metropolitano em setembro de 1996, aps ouvir os comandantes das unidades policiais. Critica-se o longo perodo de afastamento (6 meses) e considera -se que o estgio de policiamento a p na rea central, alm de desgastante, no atinge nenhum objetivo. Sugere -se que o programa seja desenvolvido sem remover o policial de sua rea de atuao. Alega-se que, em razo do programa, os policiais fazem corpo mole e demoram para chegar aos locais da ocorrncia intencionalmente, pois se sentem tolhidos para trabalhar; e ainda que o horrio do programa prejudica o bico dos policiais.
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A maioria das crticas parece resultar das dificuldades que o programa impe ao bico dos policiais militares, atividade extra-oficial amplamente praticada pelos integrantes da corporao, sobretudo os praas, embora proibida. Ao retirar os policiais de suas atividades rotineiras, o PROAR altera uma escala de trabalho qual est adaptado o bico. O argumento de que o programa inibe a ao polici al no tem fundamento, pois os dados indicam um aumento da atuao da polcia: de 1997 para 1998 cresceu o nmero de prises em flagrante, de armas apreendidas e de buscas. 216 Esse argumento antes revelador de uma cultura policial que resiste limitao d o uso da fora em seu trabalho rotineiro. Por um lado, preciso reconhecer a validade desses mecanismos de controle assim como das iniciativas da PM no campo da formao e do treinamento. As mudanas no campo da formao e do treinamento esto em andamento e merecem ser avaliadas a mdio prazo. So mais palpveis as conquistas da Ouvidoria e do PROAR quanto implementao do controle necessrio para uma polcia democrtica. A ao fiscalizadora da Ouvidoria constitui um meio de garantir mais transparncia nos procedimentos internos de
215

Ten. Cel. ALLEGRETTI, R. Estudo da Validade de Programa Assistencial para Policiais Militares envolvidos em ocorrncias graves. CSP-II/96 (16), p. 55.
216

Em Busca da Verdadeira Preveno, p. 1-2 (Publicao da Polcia Militar do Estado de So Paulo); Ten. Cel. ALLEGRETTI, R. Estudo da Validade de Programa Assistencial para Policiais Militares envolvidos em ocorrncias graves. CSP-II/96 (16).

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apurao das condutas desviantes, coibindo atitudes corporativas que podem resultar em impunidade. O PROAR de alguma forma funcionou como um controle do uso da fora pelos policiais, se tomarmos como base de comparao os nmeros de ocorrncias fatais em 1991 e 1992. Cabe ressaltar que o recurso violncia fatal em So Paulo ainda superior ao de outras grandes metrpoles de pases democrticos, como se viu no Captulo 1. Por outro, embora relevantes, essas mudanas no so suficientes para garantir o desenvolvimento de uma concepo democrtica de segurana pblica. As resistncias ao PROAR mostram os limites de uma programa que, por no ter aceitao dentro da corporao, sobretudo entre os policiais encarregados de executar o trabalho operacional, pode ser extinto com a eleio de um governo cuja poltica de segurana pblica no priorize a conteno da violncia policial. Como no foram rompidas estruturas como a da Justia militar estadual, os mecanismos de controle da polcia ainda so limitados. Medidas que visam a estabelecer um controle efetivo da atividade policial, principalmente aquelas diretamente voltadas conteno da violncia da PM, sofrem forte resistncia da maioria da corporao. Como se viu, o projeto de lei que ampliaria o controle sobre a PM submetendo-a jurisdio comum foi amplamente combatido pelo lobby das polcias militares no Congresso. Da mesma forma, a despeito das significativas mudanas em andamento na rea da formao e do treinamento policiais, destacando-se a grande reduo da carga de matrias militares nos currculos a partir de 1997, permanece o vnculo entre polcias militares e exrcito, respaldado pela Constituio Federal. Por fim, verificam-se avanos pontuais, sem a ruptura de estruturas que historicamente inviabilizaram a democratizao da instituio policial militar.

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_____ 1983. Violncia sem controle e militarizao da polcia in: Novos Estudos Cebrap, So Paulo, vol. 2, n. 1. REIS, F. W. e ODONNELL, G. (orgs.). 1988. A Democracia no Brasil. Dilemas e Perspectivas. So Paulo, Vrtice, Ed. Revista dos Tribunais. REIS, F. W. 1988. Direitos Humanos e Sociologia do Poder in: Lua Nova. Cultura e Poltica, Cedec/Marco Zero, 15. RIEDMANN, A. 1996. La reforma policial en Colombia". In: WALDMANN, P. (org.) Justicia en la calle. Ensayos sobre la policia en America Latina. Colombia. Fondatin Konrad Adenauer. ROSENN, K. S. 1990. Brazils New Constitution: An Exercise in Transient Constitutionalism for a Transitional Society, In: The American Journal of Comparative Law. 38 (4). SERRAT, Matheus Monte. 1988. "A Justia Militar", In: Revista de Processo. 15 (57): 211-219. SKOGAN, W. G. 1993. La Police Communautaire aux tats -Unis. In: Les Cahiers de la Scurit Intrieure. Paris: La Documentation Franaise, 13, p. 121149. SOUZA, B. C. 1986. A Polcia Militar na Constituio. So Paulo, Livraria e Editora Universitria de Direito. SOUZA, L. A. F. 1992. So Paulo, Polcia Urbana e Ordem DIsciplinar: a polcia civil e a ordem social na Primeira Repblica. Dissertao de Mestrado, Departamento de Sociologia, Universidade de So Paulo. TELLES, A. C. S. 1989/1991. "Justia Militar, In: Revista do Superior Tribunal Militar. 11/13: 9-23. VAN MAANEN, J. 1992. Coment devient-on policier?. In: Les Cahiers de la Scurit Intrieure. Paris: La Documentation Franaise, 11, p. 291-313 (Chronique trangre). WEBER, M. 1944. Los Tipos de Dominacin in: Economia y Sociedad. Mxico, Fondo de Cultura, vol. 1. _____ 1944. El Estado racional como asociacin de dominio institucional con el monopolio del poder legtimo in: Economia y Sociedad. Mxico, Fondo de Cultura, vol. 2. _____ 1967. A Poltica como Vocao In: Cincia e Poltica: Duas Vocaes. So Paulo, Cultrix.

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WALDMANN, P. 1996. Justicia en la Calle. Ensayos sobre la Policia en America Latina. Colombia. Fondatin Konrad Adenauer. WEFFORT, F. 1992. Qual Democracia? So Paulo, Companhia das Letras. ZAVERUCHA, J. A Constituio Brasileira de 1988 e seu legado autoritrio: formalizando a democracia mas retirando a essncia. In: ZAVERUCHA, J. (org.). Democracia e Instituies Polticas Brasileiras no Final do Sculo XX. Recife, Ed. Bargao, 1998. _____ "A Justia Militar no Estado de Pernambuco Ps-Regime Militar: um legado autoritrio" (mimeo.).

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2. Artigos publicados na imprensa

BICUDO, H. Crimes militares e crimes de militares.In: Folha de S. Paulo, (8/4/93, p.1-3). _____ A Violncia Policial e a Justia. In: Folha de S. Paulo (18/5/93, p. 1-3). _____ Justia Militar e impunidade. In: Folha de S. Paulo (3/3/95, p. 1-3). _____ Justia Militar e corporativismo. In: Folha de S. Paulo (23/5/95, p. 1-3). _____ Ainda a Justia Militar da PM. In: Folha de S. Paulo (6/9/95, p. 1-3). _____ Policiais e Justia Comum. In: Folha de S. Paulo (30/1/96, p. 1-3). _____ O Senado e a Justia das PMs. In: Folha de S. Paulo (13/5/96, p. 1-3). _____ Problema ainda no resolvido. In: Folha de S. Paulo (13/8/96, p. 1-3). _____ Justia igual para todos. In: Jornal da Tarde (9/8/96). CINTRA JR. D. A . D. Judicirio e Reforma. Folha de S. Paulo, 12/11/94. CORRA, G. Ideologia e mentiras contra a Justia Militar. In: Folha de S. Paulo (30/1/96, p. 1-3). _____A Justia Militar no banco dos rus. In: Folha de S. Paulo (2/4/95, p. 3-2). _____As f alcias contra a Justia Militar. In: Folha de S. Paulo (14/5/95, p.3-2). _____ Os nefelibatas, os filsofos e a Justia Militar. In: Folha de S. Paulo (29/9/95, p. 1-3). _____ Benefcio duvidoso. In: Jornal da Tarde (9/8/96). _____ Equvocos da i mprensa e de outros. In: Folha de S. Paulo (9/9/96, p. 1-3). _____ Uma nova Justia Militar. In: Folha de S. Paulo (20/5/96, p. 1-3). DIRCEU, J. Justia Militar e impunidade. In: Folha de S. Paulo (7/6/96, p.1-3). LAZZARINI, A. A Justia Militar Estadual.In: Folha de S. Paulo (4/4/93, p.1 -3). _____ O policial como vtima. In: Folha de S. Paulo (26/2/94, p. 3-2).

104

_______ Mudana na Justia. In: Folha de S. Paulo (23/5/96, p. 3-2). NEVES, A. A. Contra a honra, no. In: Folha de S. Paulo (11/5/95, p. 1 -3). _____ Por favor, mudem o disco. In: Folha de S. Paulo (1/6/95, p. 1-3). PINHEIRO, P. S. Impunidade e pobreza. In: Folha de S. Paulo (15/4/93, p. 1-3). _____ Fim da impunidade. In: Folha de S. Paulo (31/5/93, p. 1-3). _____ Massacres e conluio. In: Folha de S. Paulo (29/7/93, p. 1-3). _____ Violncia e reviso. In: Folha de S. Paulo (9/3/94, p. 1-3). ROMANO, R. Juzes, democracia, imprensa.. In: Folha de S. Paulo (18/5/95, p. 1-3). ROSAS, H. A Justia (do) Militar Estadual.In: Folha de S. Paulo (22/4/94, p. 3-2). SADER. E. Justia igual para todos. In: Folha de S. Paulo (3/5/94, p. 3-2).

3. Peridicos

Publicao Oficial da Associao Juzes para a Democracia. So Paulo, ano 3, n 4 (jan/95), n 5 (jul/95), n 6(dez/95).

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4. Monografias da Polcia Militar

Ten.cel. ALLEGRETTI, R. Estudo da validade de programa assistencial para policiais militares envolvidos em ocorrncias graves. CSP-II/96. Ten.cel. CARDOSO, A.C. Desenvolvimento da Polcia Comunitria. CSP/1994. Cap. COSTA. Nelson Jos. Ao Policial Militar Legtima na Polcia Militar. CAO I/90. Cap. CRUZ, S. B. Reflexo sobre a Violncia Policial Militar. CAO I/92. Cap. GOMES, A. Crimes praticados por policiais militares: providncias imediatas. CAO-III/89. Ten.cel. LOPES, Jos Sampaio. Violncia Social Urbana. As Ocorrncias de Morte e as Alteraes Sociais Produzidas no Cidado Policial Militar. CSP I/95. Cap. LUZ, W. A. A violncia policial militar. CAO-I/92. Cap. OLIVEIRA, J. A. E a Polcia Militar violenta? CAO-I/92. Cap. PIRES, A. C. Violncia Policial. Estudo de Casos. CAO-I/86. Maj. SILVA, J. E. Violncia Policial Militar. CSP I/89. Cap. SILVA, J. O. Apontamentos para um possvel manual de procedimentos no caso de morte do policial militar. CAO-I/96. Cap. Fem. SOUZA, E. O. A. A violncia praticada pelo policial militar. CAO-I/96. Maj. SOUZA, J. M. A Violncia Policial contra o Policial. CSP I/94.

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5. Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal 5.1 - Fontes consultadas: Revista Trimestral de Jurisprudncia - 1972 a 1980 Revista de Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal - 1979 a 1980 Revista dos Tribunais, n 424 (1969) 5.2 - Material selecionado: Revista Trimestral de Jurisprudncia (RTJ): - Recursos de Habeas Corpus: RHC 50.571 - MG (RTJ/65) RHC 52.958 - SP (RTJ/72) RHC 50.577 - MG (RTJ/65) RHC 49.042 - SP (RTJ/59) RHC 53.742 - RJ (RTJ/77) RHC 54.313 - SP (RTJ/78) RHC 52.757 - CE (RTJ/75) RHC 55.888 - MG (RTJ/85) RHC 55.946 - SP (RTJ/89) RHC 53.091 - MG (RTJ/79) - Conflitos de J urisdio: CJ 5.780 - MG (RTJ/63) CJ 5.984 - RS (RTJ/78) - Habeas Corpus: HC 52.879 - GB (RTJ/72) HC 52.329 - RS (RTJ/71) HC 52.535 - SP (RTJ/71) HC 54.207 - SP (RTJ/78) HC 56.275 - SP (RTJ/87) HC 56.241 - SP (RTJ/88) HC 56.579 - SP (RTJ/89) HC 57.334 - SP (RTJ/91) HC 55.617 - RJ (RTJ/91)

- Recursos Extraordinrios Criminais: REC 84.592 - SP (RTJ/79) REC 82.2O9 - SP (RTJ/81) REC 86.968 - SP (RTJ/81)

Revista de Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal (JSTF): - Recursos de Habeas Corpus: RHC 54.310 - SP (JSTF/7) RHC 54.550 - SP (JSTF/2) RHC 54.979 - MA (JSTF/7) RHC 55.304 - SP (JSTF/2) RHC 56.049 - SP (JSTF/3) RHC 57.276 - SP (JSTF/13) RHC 57.293 - PA (JSTF/14) RHC 57.540 - RS (JSTF/16) RHC 57.916 - RS (JSTF/22) RHC 58.260-5 - PR (JSTF/28) - Habeas Corpus: HC 53.560 - GO (JSTF/1) HC 55.781 - RS (JSTF/4) HC 55.903 - PR (JSTF/4) HC 56.157 - SP (JSTF/6) HC 57.235 - DF (JSTF/13) HC 57.547 - MA (JSTF/16) HC 57.663 - SP (JSTF/19) HC 58.131 - MG (JSTF/24) HC 58.102-1 - AC (JSTF/27) HC 58.663-5 - PB (JSTF/33) HC 58.345-8 - SP (JSTF/28) - Recursos Extraordinrios Criminais: REC 86.204 - SP (JSTF/5)

- Conflitos de Jurisdio: CJ 6.155 - SP (JSTF/5) Revista dos Tribunais: Habeas Corpus 47.111 - SP (RT/424).

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6. Legislao e documentos consultados

ACQUVIVA, M .C. (org). 1992. Cdigo Penal Militar. So Paulo, Rideel. CAMPANHOLE, A. e H.. 1992. Constituies do Brasil. So Paulo, Editora Atlas. COLEO DAS LEIS DA REPBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL: 1891, 1899, 1926, 1931, 1932, 1934, 1944. DELMANTO, C. Cdigo Penal Comentado, So Paulo, Renovar, 3 ed. 1991. DIRIO DE JUSTIA DA UNIO: 9/7/1962 (121), 25/11/1963 (222). DIRIO DO CONGRESSO NACIONAL: 22/11/1960. DIRIO OFICIAL DO ESTADO DE SO PAULO: 27/12/1957 (291). LEX - COLETNEA DE LEGISLAO E JURISPRUDNCIA. Legislao Federal e do Estado de So Paulo: 1937 a 1993. So Paulo, Lex Editora. MIRABETI, J.F. 1992. Jurisdio e Competncia. In: Cdigo de Processo Penal. So Paulo, Atlas. POLCIA MILITAR DO ESTADO DE SO PAULO. 1992. Coletnea de Legislao. So Paulo. PROCESSO 12.061/74 da Justia Militar do Estado de So Paulo. PROGRAMA DE IMPLANTAO DA POLCIA COMUNITRIA. Governo do Estado de So Paulo, Secretaria de Segurana Pblica, Polcia Militar do Estado de So Paulo e Comisso de Implantao da Polcia Comunitria. So Paulo, [1998]. PROGRAMA NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS. Governo Fernando Henrique Cardoso. Braslia, Presidncia da Repblica, Secretaria de Comunicao Social, Ministrio da Justia, 1996. PROJETOS DE LEI: 199/36 (So Paulo), 2045/57 (So Paulo), 2457/60 (Federal). RELATRIO ANUAL DE PRESTAO DE CONTAS, 1997. Ouvidoria da Polcia do Estado de So Paulo. RELATRIO ANUAL DE PRESTAO DE CONTAS, 1996. Ouvidoria da Polcia do Estado de So Paulo.

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