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WAYNE PARSONS

~
POLITICAS
~
PUBLICAS
Una introduccin a la teora y la prctica
del anlisis de polticas pblicas
Traduccinal castellano:
Atenea Acevedo Aguilar
Supervisintcnica de traduccin
y coordinacindel captulo V:
lrma Mndez de Hoyos y Tomlslav Lendo Fuentes
FLACSO
MXICO
350 Parsons, Wayne
Polticas pblicas: una introduccin a la teora y la prctica del anlisis
P27/p
de polticas pblicas / Wayne Parsons; traduccin de Atenea Acevedo.
Mxico: FLACSO, Sede Acadmica de Mxico, 2007. 816 p.; 170 x 245 cm.
+ Captulo V: Casos latinoamericanos
l. Polticas Pblicas. 2. Administracin Pblica. 3. Teora Poltica.
4. Ciencias Polticas. Atenea Acevedo, trad.
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Ttulo original en ingls:
Pub/ic Po/icy: An Introduction to the Theoryand Practiceof Policy Analysis,
D. Wayne Parsons
Edward Elgar Publishing limited, 1995, reimpresin 1997.
Wayne Parsons, 1997.
Flacso-Mxico, 2007.
Mio y Dvila srl, 2007.
Traduccin al castellano: Atenea Acevedo Aguilar
Supervisin tcnica de traduccin y coordinacin del captulo V:
Irma Mndez de Hoyos y Tomislav lendo Fuentes
Todos los derechos reservados.
Prohibida su reproduccin total o parcial,
incluyendo fotocopia, sin la autorizacin
expresa de los editores.
Primera edicin: octubre de 2007
ISBN-lO: 970-9967-06-1
ISBN-13: 978-970-9967-06-7
IMPRESO EN ARGENTINA
Armado interior y composicin de pgina: Eduardo Rosende
Cuidado de la edicin y correccin: Crrnela Cuo y Julio Roldn
Diseo de forros: Carlos Aguirre
NDICE GENERAL
Prefacio XV
Prefacio a la edicin en castellano XVII
Presentacin a la edicin en castellano XXI
Introduccin 31
Captulo 1: Meta-anlisis
Analizar el anlisis 35
1.1 Introduccin 35
I.2 Lo "pblico" y las "polticas" como conceptos 36
I.3 La evolucin del enfoque de las polticas pblicas 50
1.4 Tipos de analistas y anlisis de polticas pblicas 63
1.5 Variedades de marcos de anlisis 66
1.6 Marcos filosficos de anlisis 75
1.7 El anlisis yel proceso de las polticas pblicas 89
1.8 Modelos, mapas y metforas 92
1.9 Paradigmas perdidos y encontrados: cambios en el objetivo y los marcos
de anlisis de las polticas pblicas 102
1.10 Etapas y ciclos: el mapa del proceso de las polticas pblicas 111
I.I I Contenido de los Captulos II, III YIV de este libro 115
Captulo 11: Meso-anlisis
Anlisis de la definicin del problema, el establecimiento de la agenda
y la formulacin de las polticas pblicas 117
2.1 Introduccin 117
2.2 Enfoques para el anlisis de los problemas sociales 124
2.3 Opinin pblica y polticas pblicas 141
2.4 Teoras sobre el control de la agenda 156
2.5 Tipologas de los asuntos de las polticas pblicas 162
2.6 El pluralismo, la no decisin y la tercera dimensin del poder 165
2.7 Enfoques neomarxistas y crticos 176
2.8 El conocimiento y la agenda de las polticas pblicas 184
2.9 Las polticas pblicas y los problemas como smbolos 206
2.10 Redes, corrientes, coaliciones promotoras y equilibrio interrumpido 213
2.11 El anlisis de los lmites 236
2.12 Globalizacin y formulacin de polticas pblicas:
parmetros internacionales 260
Captulo 111: Anlisis de las decisiones
Anlisis del proceso de toma de decisiones y anlisis de las polticas pblicas
para la toma de decisiones 273
3.1 Introduccin 273
3.2 Toma de decisiones: marcos y contextos disciplinarios 275
3.3 Enfoques del poder ante la toma de decisiones 276
3.4 Racionalidad y toma de decisiones 300
3.5 El enfoque de la eleccin pblica ante la toma de decisiones 333
3.6 Enfoques institucionales 349
3.7 Personalidad, cognicin y procesamiento de la informacin
en la toma de decisiones 362
3.8 Anlisis de polticas pblicas y decisiones pblicas 405
3.9 La toma de decisiones racional y la bsqueda de una gobernanza informada .. 450
3.10 Crticas al anlisis de polticas pblicas 455
Captulo N: Anlisis de la implementaci6n y los resultados
Anlisis de la implementacin, la evaluacin, el cambio y el impacto .477
4.1 Introduccin 477
4.2 Contenido del Captulo IV 481
4.3 Implementacin 481
4.4 Sistemas de implementacin y resultados (de/ivery systemi) 509
4.5 Evaluacin : 560
4.6 Cambio y continuidad en la formulacin de polticas pblicas 586
4.7 Promesas y desempeo: evaluar el impacto y los resultados 615
4.8 Conclusin: ms all de la implementacin y los resultados,
el camino hacia la democratizacin 629
Bib/iografa 633
Captulo V: Casos latinoamericanos
Introduccin 685
El programa "Nueva Escuela Argentina para el Siglo XXI". Argentina, 1994-1999
InsAguerrondo 689
El "Programa de Capacitacin para el Trabajo" de la Secretara del Trabajo
y Previsin Social mexicana
IvicoAhumada Lobo 701
Las redes ciencia-industria: nuevas perspectivas de la poltica cientfica
y tecnolgica en Mxico
Mnica Casales 707
El aseguramiento de la calidad en la educacin superior en Mxico:
una experiencia exitosa de poltica pblica
Gloriadel CaJ/illo Alemn 715
La participacin de organizaciones civiles en el diseo e implementacin
de polticas: el caso del proyecto de la Salud Sexual y Reproductiva
en el Distrito Federal
Fabiola Ferndndez Guerra 727
La seguridad en los Centros Federales de Readaptacin Social en Mxico
Rodo!f [imnez Gonzdlez 735
El programa "Bibliotecas de Aula": un caso exitoso de innovacin
y calidad gubernamental en Mxico
Pedro Langre Rosado y Jorge ~ l a s c o y Flix 743
La naturaleza cambiante de lo pblico y lo privado. El caso de la poltica
de privatizacin en Mxico
Tomislau Lendo , 751
La reforma de la educacin secundaria en Mxico.
Una experiencia de poltica pblica
Francisco Miranda : ; 763
Polticas de combate a la pobreza en Costa Rica: el caso del Fondo
de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Fodesaf
Carlos Sojoy GuillermoAcua 773
Estudio de caso: una mirada a la evaluacin de impacto del
programa Oportunidades en Mxico
Iliana Yaschine, Citlalli Herndndezy Ana Nez 781
Nuevos procesos de gestin pblica: las mujeres en la forrnacn
de polticas sociales. Un anlisis comparado del Consejo Provincial de la Mujer
(Provincia de Buenos Aires, Argentina) y el Servicio Nacional de la Mujer (Chile)
Gisela Zarelnberg 789
ndiceanaltico 799
Diagramas
1.1 El ciclo en la demanda de bienes pblicos y privados .4 5
1.2 El modelo de la "caja negra" de Easton 57
1.3 El proceso de las polticas pblicas como insumas (inputs)
y resultados (outputs) 58
1.4 El modelo de "ingeniera gradual" de Popper 84
1.5 Variedades de anlisis de las polticas pblicas 89
1.6 El mapa del metro de Londres: la superficie de un sistema complejo 94
1.7 El mapa del metro de Londres: el modelo de Beck 95
1.8 Pensar en funcin de modelos organizacionales 98
1.9 El ciclo de vida de las polticas pblicas 111
2.1 Los medios y el pnico pblico 139
2.2 La investigacin profesional yel tema del maltrato a los menores 140
2.3 El impacto de la atencin de los medios en la agenda pblica 144
2.4 El modelo del establecimiento de la agenda de Rodgers y Dearing 145
2.5 El ciclo de atencin a los asuntos de Downs 146
2.6 . Ciclos de los asuntos y actividad organizacional 149
2.7 La atencin pblica y las reas de las polticas pblicas 150
2.8 El modelo de relevancia de los asumas de Cook y Skogan : 151
2.9 Medir la atencin otorgada a un problema mediante el ndice
de citas en la prensa 152
2.10 La expansin yel control de las agendas 159
2.11 Tipos de polticas pblicas, sus costos y beneficios 164
2.12 Un modelo sistmico para el control de la agenda 168
2.13 Dimensiones comparadas del poder 174
2.14 El modelo de Benson para un sector de polticas pblicas 180
2.15 Un marco de anlisis para tos think-tanks britnicos 196
2.16 El modelo de Hall sobre la influencia de las ideas en las polticas pblicas .. 202
2.17 Dimensiones del estilo de las polticas pblicas 216
2.18 El modelo de Sabatier 225
2.19 El subsistema de las polticas pblicas 226
2.20 La estructura de creencias 226
2.21 Una frontera de posibilidades de produccin 237
2.22 Elecciones sobre la curva ~ 238
2.23 Elecciones fuera de la curva 240
2.24 Sobrecarga 241
2.25 El proceso de las polticas pblicas como un "embudo" 244
2.26 Comparacin de combinaciones de polticas pblicas 248
2.27 El modelo de los impactos institucionales de Weaver y Rockman 258
2.28 Las dimensiones de la globalizacin 262
2.29 El auge y la proliferacin de OINC 269
3.1 Anlisis y prescripcin de Simon 303
3.2 El modelo de la racionalidad limitada de Simon 304
3.3 Toma de decisiones programadas y no programadas 308
3.4 Cambio y niveles de entendimiento 315
3.5 Anlisis estratgico y sinptico 318
3.6 Simon, Lasswell y Oror 322
3.7 Redefinicin de las unidades administrativas 346
3.8 El marco de la ECT 357
3.9 El modelo del proceso poltico de Lasswell 365
3.10 El razonamiento colectivo 371
3.11 El marco de Vickers 387
3.12 La urdirn bre y la trama del sistema apreciativo 389
3.13 Interaccin de ideas y eventos 390
3.14 El modelo de la personalidad de Greenstein 394
3.15 El modelo de toma de decisiones de Kaufman 397
3.16 El entorno y contexto organizacional en la toma de decisiones 39.7
3.17 Toma de decisiones y manejo de conflictos 398
3.18 El "mundo de los supuestos" 400
3.19 La organizacin del mundo de los supuestos 402
3.20 El mundo de los supuestos del formulador de polticas, segn Young .403
3.21 El modelo de ingeniera para la investigacin de Bulmer 408
3.22 Fuentes formales e informales de informacin 409
3.23 El marco de Barker sobre la informacin gubernamental 413
3.24 Clases de anlisis de polticas pblicas y tipos de decisiones .421
3.25 El enfoque sppp 430
3.26 Matriz de compensaciones .434
3.27 rbol de decisiones 435
3.28 Tipos de tendencia 439
3.29 El ciclo de produccin de los indicadores sociales .440
3.30 Cmo organizar una lluvia de ideas 445
3.31 El enfoque Oelphi 446
3.32 La sociedad "activa" de Etzioni 458
3.33 El ciclo de las polticas pblicas de Dror :460
3.34 El marco de jurisprudencia de Ounn 465
3.35 Trazado con textual de mapas en seminarios de decisin .470
4.1 El modelo de Lewis y Flynn .492
4.2 El continuo de las acciones de polticas pblicas 492
4.3 El ciclo de planeacin de la gestin corporativa .495
4.4 "Colectivos" organizacionales 504
4.5 Metforas del fracaso de la implementacin 508
4.6 La mezcla de la implementacin y los resultados 512
4.7 Luces analticas sobre la implementacin y los resultados 512
4.8 Relaciones gobierno-sector del voluntariado 519
4.9 El financiamiento y las actividades del sector del voluntariado 520
4.10 La comunidad y las polticas pblicas 525
4.11 Las categoras de poder de Boulding 529
4.12 El modelo del cumplimiento de Hood 530
4.13 Observancia y tipo de rgimen 534
4.14 Modalidades de observancia/cumplimiento 537
4.15 Instituciones, valores y significados 538
4.16 Valores, realidad y accin 539
4.17 Justicia y polticas pblicas 542
4.18 Salida "activa" e "inerte" 549
4.19 El ciclo de las polticas yel ciclo de la informacin 564
4.20 El modelo del cambio en las polticas pblicas de Hogwood y Peters 589
4.21 Cambio y contingencia 599
4.22 Eleccin estratgica y cambio 600
4.23 La organizacin yel entorno 601
4.24 El modelo de la ecologa poblacional 602
4.25 El cambio y la promulgacin de un mito 603
4.26 Cambio y conflicto 607
4.27 Encontrar el punto medio para salir del paso 623
4.28 Factores que influyen en los impactos de las polticas 625
Tabla
3.1 Los dos modelos de toma de decisiones de Lindblom 313
ELPROGRAMA
"NUEVA ESCELA ARGENTINA
PARA EL SIGLO XXI".
Argentina, 1994-1999
InsAguerrondo'
A
pesar de la necesidad imperiosa de cambio de la educacin. la mayor
parte de los procesos de reforma de los ltimos tiempos presentan
como denominador comn el hecho de que los resultados son bas
tante menos efel:ivos que lo esperado. Labibliografa sobre reformas
educativas no es demasiado antigua. pero en las dcadas pasadas se registra una
serie de investigaciones que tratan de poner de manifiesto los elementos y fac
tores que influyen en la posibilidad de que se generen estas transformaciones.
En este trabajo se describe un programa que form parte del proceso de
transformacin educativa ocurrido en Argentina entre 1993 y 1999. Fue un
proyel:o muy ambicioso. y por ello muy complejo. El esquema descriptivo
supone una dinmica de cambio caral:erizada por:
I. Una situacin de partida en la cual existe:
a. Un marco de necesidad.
b. Condiciones de factibilidad externas al sistema educativo.
c. Una brecha que se abre.
11. Un proceso de formulacin de polticas que contempla:
a. Capacidad de consenso y negociacin con diferentes grupos.
b. Capacidad tcnica que garantice decisiones profesionales.
III.Capacidad de implementacin de las polticas basada en:
a. Estrategias generales de accin claramente establecidas.
b. Construccin de las tres viabilidades de la accin.
c. Tiempo para esperar el desarrollo del proceso.,
Coordinadorade la Unidadde FormacindelllPE/Unesco-Rucnos Aires. Elestudiode caso presentadose hasa
en la experienciade la autora como funcionaria del Ministeriode Educacin Nacional de Argentina.
689
/
1/ El caso a describir: el programa "Nueva Escuela Argentina
para el Siglo XXI". Antecedentes
ss: de la sancin de la Ley Federal de Educacin (1993) comenz en
Argentina un profundo proceso de transformacin educativa. Uno de sus
objetivos fue superar los clsicos planteamientos que restringen los cambios edu
cativos a contenidos y mtodos de enseanza, ya que se entenda que el verdadero
proceso de innovacin est fuertemente condicionado por la renovacin en la
organizacin de las instituciones escolares. Por ello, en forma paralela a otros
programas dedicados al cambio de los contenidos y enfoques de enseanza, se
inici en febrero de 1994 el programa "Nueva Escuela Argentina para el Siglo
xx....
Reconocemos como antecedente direlo la experiencia colombiana de Escuela
Nueva, fuente inspiradora que nos anim a imaginar otra escuela: la posibilidad
de generar modelos escolares que, al apartarse de la tradicional clase frontal e
incorporar el trabajo institucional de los alumnos, la Hexibilizacin de los tiempos
y la construccin de vnculos diferentes con la comunidad, proveyeran elementos
concretos para inventar propuestas alternativas, tanto de institucin escolar como
de organizacin de la enseanza. Laexperiencia colombiana, a la que se accedi
a travs de una visita en otubre de 1993, sirvi tambin para reflexionar.sobre
una caralerstica de esa propuesta que, se pensaba, deba superarse. sta apa
reci (y aparece an en gran medida) en el horizonte educativo latinoamericano
como una propuesta para la escuela rural. Plantear una escuela para los pobres,
para los nios del campo, conlleva el riesgo de que los selores no incluidos en
esta situacin no la acepten. Es de creer que sta ha sido una de las razones
principales de la dificultad de la Escuela Nueva colombiana para salir de la zona
rural y expandirse a las urbanas. y as constituirse en el germen de un verdadero
cambio.
Para nosotros, este modelo fue y sigue siendo una propuesta alternativa, el
origen de una escuela distinta. Si se la entiende como un modelo institucional
alternativo, que supera la clsica propuesta escolar conocida hasta ahora, sirve
como referencia para los procesos generales de cambio educativo. Por esto, en
el caso argentino no se trat de generar una escuela diferente, adaptada a las
caralersticas de nios diferentes. Se trat de imaginar una organizacin esco
lar indita que respetara las nuevas definiciones sobre las que deben construirse
los sistemas educativos modernos: el aprendizaje personalizado, interactivo y
construlivo; el protagonismo real de los alumnos en la totalidad de los proce
sos de la escuela; el respeto a la diversidad; el trabajo en equipo; la construccin
de acuerdos colaborativos; la escuela abierta a la comunidad y la participacin de
los padres (y la comunidad) en los procesos escolares.
En definitiva, construir una escuela donde los alumnos y los maestros ense
an y aprenden en redes de intercambio y colaboracin. Se trat as de propiciar
la construccin de una escuela autnoma, abierta al cambio ya la innovacin
permanente. Es aqu donde adquiere importancia la necesidad de revisar los
modelos de organizacin y gestin institucional, donde los mismos alores se
constituyen en lderes del cambio.
690 Ins Aguerrondo
2/ El proceso de instalacin del programa "Nueva Escuela Argentina
para el Siglo XXI"
A
part ir del contacto directo con la experiencia colombiana se decidi traba
jar para la transformacin de la institucin escolar en Argentina. Esto
signific construir las tres viabilidades que hacen posible dirigir un proceso de
cambio:
1. Construir la viabilidad poltica y cultural de la propuesta. Lo que implica
conseguir, por un lado, el acuerdo y la decisin de los ministros provincia
les
2
y, por el otro, la adhesin y participacin de los actores, es decir, de los
docentes.
2. Construir la viabilidad tcnica (o de conocimiento): los aspectos sustantivos,
el qu de la propuesta.
3. Construir la viabilidad administrativa y organizativa. Esto implica conseguir
los recursos humanos, financieros y de organizacin para el desarrollo del
programa: el cmo de la propuesta.
En este marco, se sucedieron una serie de etapas:
2.1/ En busca del espacio poltico
.El primer momento estuvo signado por la bsqueda del espacio poltico.
Dado que la reforma se mont sobre un escenario federal, era imposible llevar
a cabo el programa sin el acuerdo de los ministros respectivos. Por otra parte,
debido a que el objetivo era la generalizacin de la propuesta, resultaba impres
cindible el consentimiento de todos ellos, o de la gran mayora.
Los hitos principales de esta etapa fueron:
El contacto directo de los ministros provinciales con la Escuela Nueva colom
biana, que fue posible gracias a que Unicef financi el viaje de 5 ministros
provinciales (uno por regin del pas) a Colombia. Aunque regresaron muy
entusiasmados. consideraron que se trataba de una buena solucin slo para
sus escuelas rurales, por lo que fue necesario acordar que sera un modelo
alternativo.
El contacto directo de responsables polticos de segunda lnea de las pro
vincias con la experiencia colombiana. En febrero de 1994 se invit a Jos
responsables de Escuela Nueva colombiana a una reunin de informacin
sobre el tema con las provincias que quisieran participar. Concurrieron 20
provincias interesadas, que enviaron sus representantes polticos.

La constitucin de equipos tcnico-polticos de conduccin de la experiencia.
En abril de 19-94 se realiz la primera reunin de Coordinadores Provinciales
para acordar los aspectos sustantivos de la experiencia. Se discuti con ellos
2 Argentina tiene un rgimen federal de gobiemo. Esto implica que cada una de las 23 provincias (y la Ciudad
~ e Buenos Aires) es responsable de administrar su propio servicio educativo. pero tambin de decidir las poli
ucas del sector dentro de un marco de acuerdos nacionales.
Captulo V: Casos latinoamericanos 691
el perfil del proyecto para ser presentado como propuesta en el Consejo
Federal de Cultura y Educacirr', lo que se concret en julio de 1994.
2.2/ La construccin del perfil del proyecto con los actores.
Estrategia transversal
Partiendo de que se necesita un portador para que una innovacin funcione,
se determin que la sustentabilidad de la propuesta slo estara asegurada si los
portadores de la innovacin eran los propios equipos docentes. Por ello, para
acordar las caractersticas de la propuesta intervinieron docentes de distintos
niveles. El mecanismo fue de inclusin progresiva de los diferentes estamentos,
respetando la estructura jerrquica tradicional. La inclusin de los supervisores
fue una decisin estratgica. Superando la definicin clsica de su rol de control
burocrtico a travs de planillas, se los consider intermediarios entre los orga
nismos centrales de las provincias y las unidades escolares. Se revaloriz as su rol,
al considerarlos orientadores, potenciadores e impulsores de la innovacin.
La tarea principal en esta fase fue trabajar la idea de que se trataba de llevar
a cabo un proyecto alternativo a la vieja escuela, no una escuela especial para el
sector rural o los sectores carenciados. Con este fin se procedi paulatinamente:
En reuniones de coordinadores provinciales y supervisores. A travs de la
metodologa de taller participativo se construyeron los ejes "no negociables" del
programa. Estos grupos eligieron tambin las escuelas que se incluiran.
En reuniones in situ en la provincia. Imitando el procedimiento nacional,
se trabaj con los directores y docentes incluidos.
La construccin del perfil para el proyecto tuvo dos grandes vertientes que
se abordaron en forma simultnea: se definieron los rasgos constitutivos del
contenido del proyecto (qu se iba a hacer); y se acord la estrategia de imple
mentacin (cmo se iba a hacer).
El contenido del proyecto
A partir de jornadas y reuniones se acordaron lo que se dio en llamar los "ejes
no negociables" o principios organizadores de la experiencia, que fueron:
Compromiso con la calidad de los servicios educativos.
Democracia escolar.
Eficiencia escolar.
F1exibilizacin de los aspectos estructurantes de la vida escolar (tiempos,
espacios y agrupamientos).
Protagonismo del alumno en su aprendizaje.
Atencin personalizada del alumno.
Protagonismo del aprendizaje.
3 El Consejo Federal de Cultura y Educacin es cl rgano de decisin federal sobre las polticas educativas. Est
constituido por la mxima autoridad educativa dc cada provincia y presidido por c1ministro nacional.
692 Ins Aguerrondo
Profesionalizacin y especializacin del personal docente.
Mayor autonoma de la escuela.
Gestin por proyectos y compromiso con los resultados.
La escuela como unidad operativa del servicio educativo.
La escuela como unidad de investigacin pedaggica y de desarrollo edu
cativo.
La estrategia de implementacin
Se busc evitar estrategias que en ocasiones anteriores mostraron ser causas
de fracaso, tales como:
Considerar que la unidad de cambio es el aula, en vez de considerar que
la unidad bsica de organizacin de la educacin es la institucin escolar.
Muchas propuestas anteriores de cambio educativo se basaron en la nece
sidad de mejorar los contenidos de una materia (Matemtica, Fsica), o
de cambiar las metodologas de enseanza en una disciplina (Gramtica
estructural, Matemtica moderna). Esta propuesta incluye el aula dentro de
la institucin escolar y trabaja con el objetivo del rediseo institucional.
Elegir escuelas con condiciones especiales. en vez de seleccionar escuelas
tpicas. Dado que se trata de generar una propuesta para el cambio gene
ralizado, se tuvo en cuenta no caer en el error de iniciarla en escuelas con
condiciones especiales, que dificultaran luego la generalizacin. Por esto se
trat de elegir escuelas tpicas, donde quizs la nica diferencia inicial fue
la voluntad del equipo docente para participar.
Aislar la escuela del resto del sistema. en vez de propiciar vnculos de las
escuelas elegidas con sus escuelas cercanas. En muchos casos la condicin
de xito de una propuesta son las condiciones especiales que se generan para: .
su funcionamiento, y esto determina que terminen siendo "distintas" de
las dems. Es el caso de las "experiencias piloto", en las que la experiencia
se rodea de una serie de recursos y condiciones no reproducibles en gran
escala que, por esto mismo, hacen imposible su generalizacin. La estrategia
elegida trat de superar este riesgo.
Restringir el tipo de escuela. en vez de trabajar con todos los tipos de escuela.
En general, las propuestas se centran en algn nivel o modalidad educativa,
tales como escuelas primarias, secundarias, rurales, etc. Este programa dej
de lado estas diferencias y se propuso generar una alternativa institucional
para la organizacin del servicio educativo en trminos generales. Para la
eleccin de las escuelas se busc diversidad.
Para evitar estrategias como las anteriores se consideraron las siguientes:
l. La propuesta no fue concebida en ningn momento como una "experiencia".
Desde el inicio se consolid un "programa" cuyo objetivo era construir colecti-
Capitulo V: Casos latinoamericanos 693
vamente lascaractersticas organizacionales y de gestin de una nueva escuela,
apropiada para los desafos del siglo XXI. De ah el nombre del programa.
2. En la infraestructura de apoyo provincial estuvieron representados los es
tamentos polticos y docentes, y de estos ltimos todos los niveles: super
visores, directores y docentes de aula.
3. Las escuelas seleccionadas debieron ser diversas. Esto llev su tiempo. En
un primer momento hubo una sobrerrepresentacin de las rurales y de las
primarias, que fue compensndose a medida que el programa progresaba y
se iba comprendiendo ms en profundidad. Ingresaron tanto aqullas que
haban tenido ya un cambio (en muchos casos se blanquearon procesos),
como otras que carecan de historia previa en este sentido. A fines de 1994
haba 964 escuelas involucradas, de lascuales 20% perteneca al nivel inicial,
72% al primario y 8% al secundario. Asimismo, 49% eran urbanas, 40%
rurales y 11% urbano-perifricas. Esto result en diversidad de tamaos.
4. Si bien la unidad de cambio fue el establecimiento, la condicin de ingreso
supona la seleccin de una escuela "cabecera" que deba trabajar las lneas
del programa y realizar actividades con una serie (entre 5 y 10) de escuelas
"de impacto". que no necesariamente eran de su mismo nivel y modalidad.
Esta estrategia determin que, en los aos sucesivos, las "de impacto" fueran
a su vez "cabeceras" que incorporaron otras "de impacto". Con esto se lleg a
una interesante ampliacin del programa con forma de red.
5. Sobre todo en los primeros aos (1994/1995), las escuelas cabeceras recibie
ron un presupuesro adicional. Sin embargo. la experiencia contin u y contina
gracias a que la mdula de la propuesta no requiere recursos adicionales, pues
se trata, ms bien, de reorganizar los recursos (materiales, humanos, didcticos,
de tiempo, de organizacin) con los que cuentan ya rodas las escuelas.
2.3/ El desarrollo del proyecto: generacin de la "mstica" de la innovacin
Si se entiende la innovacin como un proceso de cambio planificado y sos
tenido en el tiempo, para ser viable la innovacin requiere el compromiso de
las personas involucradas. ste se logra cuando los participantes pueden reco
nocer en la innovacin una promesa de crecimiento y desarrollo.
El programa lleg a las escuelas a travs de reuniones convocadas por los
referentes provinciales (coordinadory supervisores). Dejando de lado intencio
nalmente la va jerrquica, se citaba al "equipo docente" en todos los casos, es
decir a uno o dos direhvos y dos o ms docentes. La propuesta consista en que
cada escuela decidiera, dentro de las lneas acordadas por el programa, sus pro
pias al:ividades. Tal estrategia mostr su eficacia desde el primer momento, lo
que se puso de manifiesto desde la primera reunin de evaluacin (diciembre de
1994), en la cual resultaron importantes y variados los avances del programa.
La forma de las reuniones tambin desempe un papel destacado. La estra
tegia de capacitacin se realiz en torno a la revisin de las prl:icas, 10 que pro
pici espacios de reflexinen y sobre la accin. Es decir, un modelo de capacitacin
que ensea la competencia de trabajo en equipo con una estrategia de trabajo
694 Ins Aguerrondo
en equipo (modelo fral:al). Por Jo tanto se trat de que los docentes experi
mentaran cmo es en la prl:ica una escuela diferente. Los seminarios solan
durar tres das, en los cuales se organizaban Jos contenidos como al:ividades
"escolares". Los docentes comprobaron personalmente, entonces, cmo traba
jar con grupos de 50 alumnos, 'cmo salirse del horario darnero, cmo orga
nizar al:ividades grupales de evaluacin, cmo trabajar simultneamente con
diferentes contenidos, cmo personalizar la enseanza. Esto desempe un
papel importante para el desarrollo de la dimensin teora-prl:ica.
Esta perspectiva se utiliz en otras oportunidades. Por ejemplo, a los dos
aos del funcionamiento del programa se realizaron una serie de reuniones
regionales en las que se convocaron equipos (supervisor/diretivo/docenre) de
varias provincias. La al:ividad consisti en que, instalados en una de las escue
las participantes. los asistentes planificaron durante el primer da cmo reorga
nizar la escuela en las lneas del programa e implementaron la propuesta durante
los dos das siguientes. Otro ejemplo son las pasantas que desde 1995 se orga
nizaron anualmente entre escuelas desde el Ministerio nacional, y a partir de
1998 se encuentran dentro de las al:ividades de capacitacin docente propues
tas con regularidad por algunas provincias.
Un resultado positivo de la estrategia fue la multiplicacin de iniciativas. La
variedad de propuestas fue mucho mayor que la prevista y abarc un sinnmero
de aspel:os de la realidad institucional. Aunque muchas de ellas no fueran
implementadas con la' profundidad suficiente como para considerarlas una
innovacin, pusieron de manifiesto la indudable voluntad de participacin y
cambio de los docentes y empezaron a gestar una identidad del programa.
Hacia fines de 1995 era indudable que se haba desarrollado una verdadera
"mstica" del programa, expresada en una serie de "signos" distintivos que permi
tan su identificacin. Uno de ellos, por ejemplo, fue la identificacin de los
supervisores como "de Nueva Escuela"; otro la produccin de elementos iden
tificatorios, como camisetas, distintivos, banderines, muequitos, etc., genera
dos por las escuelas participantes. En esta situacin, que claramente propona
una diferenciacin de estas escuelas del resto del sistema, se produca el reto de
la.expansin.
2.4/ El reto de la expansin. La estrategia diversificada
De manera simultnea, durante este perodo se haban llevado a cabo tam
bin una serie de acciones de difusin y envo de materiales a todas las escuelas
del pas. Si bien el primer material vers sobre contenidos, el segundo estuvo
constituido por una carpeta con cuatro cuadernillos, especialmente dedicada
al cambio del modelo de organizacin en la institucin yen el aula.
A finales de 1996 estaba claro que el programa se haba asentado lo suficiente
y haba adquirido un perfil reconocible. Diversos fal:ores incidieron de dife
rentes modos en su desarrollo, particularmente los cambios de gestin en las
provincias -a veces fortalecindolo y potencindolo, otras poniendo obstcu
los- y la nueva ley de previsin, que llev a muchos agentes a jubilarse. Si bien
Captulo V:Casos latinoamericanos 695
haba provincias en las cuales no se avanzaba, en muchas otras se propona que
la totalidad de las escuelas formaran parte del programa.
A esta altura se haban consolidado otros programas nacionales. como el
proceso de Transformacin Curricular, responsable de proponer los nuevos
contenidos, yel Plan Social Educativo, cuyo objetivo era focalizar acciones para
las escuelas con ms necesidades. Ambos programas eran centrales en la pro
puesta de reforma que el pas estaba encarando, por lo que era necesario pensar
una estrategia que permitiera potenciarlos. Pareca claro que el programa Nueva
Escuela deba enfrentar dos situaciones: por un lado el reto de relacionarse con
los nuevos contenidos; por el otro el de prever una multiplicacin a gran escala
que previniera su deterioro por falta de "gerentes" que pudieran conducirlo. La
decisin que se tom fue que desapareciera el programa como tal, y que se
alentara su expansin a todas las escuelas a travs de dos equipos de trabajo.
que continuaron hasta la finalizacin de la gestin",
Una de las ideas-fuerza del programa era "CSC + CSI = transformacin
educativa", donde CSC son los contenidos bsicos comunes y CSI las condi
ciones bsicas institucionales. En funcin de esto, el primer equipo de trabajo
tuvo como objetivo aportar la dimensin institucional a la transformacin
curricular, es decir, generar la necesaria sinergia entre compromiso de aprendi
zaje y modelo de organizacin que hiciera posible el surgimiento de una nueva
escuela. Esta lnea de trabajo. que se denomin "Nueva escuela. promocin del
cambio institucional". mostr tanto las dificultades de entroncarse en otra
lnea de trabajo, como la riqueza de esa asociacin. La atividad ms importante
fue la organizacin de pasantas de supervisores, directivos y docentes de todos
los niveles, de una semana de duracin en escuelas innovadoras, que daba la
oportunidad de reconocer in situ procesos de transformacin con resultados
positivos demostrables. El trabajo entre pares es una de las estrategias de capaci
tacin ms eficiente. Esto permite. tambin. que se vayan creando y fortaleciendo
redes interinstitucionales que recuperan y potencian el saber existente dentro
de las escuelas. Otros medios de difusin de las experiencias fueron la revista
Zona EducIltiva
5
y la elaboracin de un libro con ejemplos de experiencias
innovadoras que se envi a todas las escuelas del pas.
El otro equipo de trabajo se orient a generar los elementos que permitieran
el resguardo y la difusin de las ideas bsicas. Por ello, dentro del marco del
programa nacional de capacitacin docente. llamado Red Federal de Formacin
Docente Continua, se aprovech para capacitar a directores y supervisores de
todo el pas. En una primera etapa se prioriz la capacitacin de los superviso
res debido a que son quienes pueden facilitar u obstaculizar la innovacin en
las escuelas ya que las propuestas de capacitacin existentes no incluan ofertas
para ellos. La estrategia de capacitacin inicial fue presencial y direl:a. Se pro
4 La gestin que impuls este programa terminsu tarea en mayo de 1999. Los equipos subsistieron hasta el fin
dc ese a110.
5 una revista para los docentes editada por el Ministeriode Educacindurante 1995/1999que
se distribua en forma mensual a todas las escuelas del pals. La tirada mensual cm de 650.000 ejemplares.
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puso luego profundizar esta capacitacin a travs de un Curso de Capacitacin
a Distancia para Supervisores y Directores que permita llegar? radas los des
tinatarios con una propuesta de calidad ms all de las barreras geogrficas. Este
grupo se ocup tambin de crear y sostener un suplemento para diretivos de
Zona Educativa.
2.5/ Estado actual y perspectivas
Luego de cinco aos, se consider un xito que el programa ya no existiera
como tal. Sus principios fueron la base de rodas las escuelas del pas, tal como
lo determin el Consejo Federal de Educacin en sus resoluciones 41/95 Y
43/95. Las investigaciones anuales que llev a cabo el Ministerio Nacional en
ese perodo, que estudiaron el estado de avance de la nueva propuesta educativa
en una muestra de escuelas, dieron cuenta de que sus principios fueron ramadas
por la docencia y forman pane del ideario de lo que constituy la transforma
cin educativa 1993-1999.
Asimismo, en muchos diseos curriculares provinciales, en las recomenda
ciones e incluso en las bases de diversos concursos sobre proyectos educativos
de calidad, aparecen como significativos principios tales como el trabajo en
equipo, una concepcin diferente sobre el uso de tiempos y espacios, diversidad
de estrategias para interactuar con otras instituciones de la comunidad, la nece
sidad de contextualizacin de la propuesta y la atencin a la diversidad.
Sin duda se trat slo de los primeros pasos, que deben ser ahondados en
muchas de sus dimensiones. La cada de la gestin que apoyaba esta propuesta,
con la consiguiente negacin de todo lo anterior por las gestiones posteriores,
plantea, por supuesto, el riesgo de que no se contine en su profundizacin.
3/ Los aprendizajes de los diferentes actores
sin embargo, aJgunasenseanzas que pueden servir para la reflexin.
"-<!ntre ellas, por ejemplo: qu deben aprender los diferentes agentes edu
cativos para gestionar procesos educativos innovadores?
El grupo de conductores con decisin poltica debi encender por qu la
propuesta constitua una innovacin vlida. En este contexto, las representa
ciones y "mitos" del sistema clsico juegan muy en contra. Por eso se mamaron
estrategias especficas para romperlas, como por ejemplo el viaje a Colombia y
todo el trabajo posterior para ampliar la mirada a partir de esta experiencia.
Tambin tiene su peso en sentido positivo el surgimiento de un nuevo perfil
ms tcnico en los decisores polticos.
Los grupos de profesionales y tcnicos debieron entender no slo la natu
raleza de la innovacin sino, mucho ms, las caractersticas de la dinmica del
proceso: las resistencias normales del a cambiar las estrategias. Una difi
cultad encontrada en este nivel fue la repulsa a cambiar las caralerstlcas de
Capitulo V:Casos latinoamericanos 697
organizacin de! programa. Esto se hizo evidente, por ejemplo, cuando se
gener un "miedo a arruinar la experiencia" si sta se ampliaba.
En el caso de los supervsores/dretivos/docenres se encontraron dos perfi
les: por un lado gente con iniciativa y empuje, con quienes e! reto consista en
que adoptaran esta idea, y por otro gente sin empuje, con quienes e! reto era que
se sumaran. La mstica de la experiencia aport mucho en estos casos, empu
jando e! contexto institucional.
4/ Cmo y cundo se logran estos aprendizajes?
E
n primer lugar, se requiere un contexto amplio que contenga a los atores,
ya que una condicin importante fue la confianza puesta en e! proceso
global de transformacin yen el camino que propuso e! Ministerio nacional
(convocar docentes, acordar y cumplir los plazos y la convocatoria). Pueden
ensearse las razones acadmicas que dan cuenta de por qu hacer las cosas,
pero tambin que se puede trabajar en e! modo en que se hacen.
Sin embargo, nada de esto reemplaza el requisito principal: la construccin
coletlva, que se produce cuando existe una bsqueda comn de sentido, cuando
se puede praticar a medida que se piensa y se reflexiona, cuando se puede copiar
entre todos, criticar entre todos. Para lograr estos objetivos se alent e! trabajo en
comn. Como resultado, no slo se formaron equipos de trabajo dentro de las
escuelas y con supervisores, sino tambin entre los coordinadores provinciales
ye! equipo central nacional.
Laplanificacin de encuentros peridicos, la entrega de materiales diversos
(bibliografa, videos, etc.), las asistencias tcnicas y la consideracin de propues
tas surgidas de las evaluaciones crearon un clima de confianza que fortaleci e!
sentido de pertenencia y consolid los equipos. Teniendo en cuenta la organi
zacin federal de Argentina, hubo tanto encuentros nacionales como regionales
en diferentes sedes del pas. Uno de los problemas de las reformas es cmo se
pueden organizar procesos masivos para que los avances se generalicen. Nuestra
experiencia apunta a eso. Creo que e! aporte ms importante que podemos dejar
en este sentido es la modalidad de capacitacin "vivencial" o "a travs de la ex
periencia". Esto es, abrir camino para encontrar formas masivas, generalizables
y simples de que cada docente pueda experimentar en carne propia diversas
propuestas de organizacin, de gestin, de conduccin, de tal forma que le sea
posible romper la barrera de lo no conocido y avanzar hacia la transformacin.
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