ISSN 0034-7612

Consultoria externa em reforma do Estado tem funo tcnica ou estratgica? Um estudo de caso*
Maria Eliza Gonalves de Siqueira ** Pedro Lincoln C. L. de Mattos ***

S U M R I O : 1. Introduo; 2. A trajetria da investigao do caso; 3. As idias da reforma do Estado no mundo; 4. Conceitos da reforma do Estado brasileiro de 1995 que inspiraram os reformadores de Pernambuco; 5. A reforma administrativa de Pernambuco; 6. A GVconsult no Programa Estadual de Desestatizao; 7. As diretrizes (ou limitaes?) estabelecidas pelo governo do estado para realizao do projeto de reestruturao; 8. As (re)aes das foras polticas do estado e da sociedade ao Programa Estadual de Desestatizao; 9. A forma de atuao da GVconsult nas organizaes; 10. Em que resultou o Programa Estadual de Desestatizao; 11. Concluses. S U M M A RY : 1. Introduction; 2. Case study framework; 3. State reform ideas in the world; 4. 1995 Brazilian state reform concepts that inspired the Pernambuco reformers; 5. The administrative reform in Pernambuco; 6. GVconsult and the State Destatization Program; 7. The guidelines (or limitations?) established by the state government for the restructuring project; 8. The (re)actions of the states political forces and society in relation to the State Destatization Program; 9. GVconsults role in the organizations; 10. What resulted for the State Destatization Program; 11. Conclusions. P A L AV R A S - C H AV E : consultoria organizacional ao estado; programa de desestatizao em Pernambuco; reforma do Estado.

Artigo recebido em nov. 2006 e aceito em ago. 2007. Mestre em administrao pelo Programa de Ps-Graduao em Administrao da Universidade Federal de Pernambuco (Propad/UFPE). Pesquisadora do Grupo de Estudos em Conhecimento e Consultoria Organizacional (Ecco) do Propad/UFPE. Gerente da Diviso de Desenvolvimento de Recursos Humanos da Assemblia Legislativa do Estado de Mato Grosso. Endereo: Rua das Camlias, 18 Jardim Cuiab CEP 78043-105, Cuiab, MT, Brasil. E-mail: melizamt@hotmail.com. Ph.D. em administrao pela London School of Economics and Political Sciences, Reino Unido. Professor titular do Departamento de Cincias Administrativas da UFPE. Lder do Grupo de Estudos em Conhecimento e Consultoria Organizacional (Ecco) do Propad/UFPE. Endereo: Av. Bernardo V de Melo, 1264/1802 Piedade CEP 54400-000, Jaboato dos Guararapes, PE, Brasil. E-mail: . plincoln@hotlink.com.br.

RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

36

MARIA ELIZA GONALVES DE SIQUEIRA PEDRO LINCOLN C. L. DE MATTOS

K E Y W O R D S : organizational consultancy for states; Pernambuco (Brazil) destatization program; state reform. Este artigo analisa o papel da consultoria organizacional externa (GVconsult/FGV) em dois projetos de desestatizao previstos no Programa de Reforma do Estado de Pernambuco, no perodo 1999-2000: o da Centrais de Abastecimento de Pernambuco (Ceasa-PE) e o do Centro de Convenes (Cecon). O caminho metodolgico foi a aproximao gradativa ao objeto de estudo, partindo de suposies iniciais e pontos crticos que serviram de orientao para a investigao. O trabalho de campo foi constitudo por 31 entrevistas semi-estruturadas, em trs rodadas, e os textos submetidos a uma anlise semntico-pragmtica da conversao (Mattos, 2005). A histria do caso mostrou que a consultoria organizacional exerceu funo tcnica auxiliar ao governo de Pernambuco no Programa de Reforma do Estado, de acordo com diretrizes bem denidas e limitaes impostas pela equipe do governo. Constatou-se tambm que, apesar de os conceitos da Reforma do Estado de Pernambuco terem origem nas concepes de Estado dos mentores acadmicos da FGV e esposadas pelo governo federal (1995-98), no foram os consultores da GVconsult que as trouxeram, mas, sim, os formuladores das polticas pblicas do governo de Pernambuco que as colheram diretamente do governo federal e da FGV . Does external consultancy in State reform have a technical or a strategic role? A case study This article analyzes the role of Getulio Vargas Foundation external organizational consultancy services (GVconsult, So Paulo, Brazil) to two destatization projects in the Pernambuco State Reform Project during 1999-2000: at Pernambuco Produce Wholesale Market (Ceasa-PE) and at the Convention Center (Cecon). The methodological strategy was to gradually approach the object of study, so that initial assumptions and critical points guided the study. The eldwork involved 31 semi-structured interviews, in three rounds, and the texts were submitted to a semantic and pragmatic conversation analysis (Mattos, 2005). The case history showed that the organizational consultancy had a subsidiary technical role in the State Reform Program, following clear guidelines and limitations imposed by the government team. Although the Pernambuco State Reform concepts were originated from those developed by FGV academic mentors and adopted by the federal government (1995-1998), FGVconsult consultants did not bring them themselves, but rather Pernambuco public policymakers obtained them directly from the federal government and from FGV .

1. Introduo
Nas ltimas dcadas, as empresas de consultoria organizacional vm se espalhando pelo mundo todo e movimentando um mercado promissor. Durante a dcada de 1990, o mercado internacional de consultoria apresentou elevadas taxas de crescimento. Isto pode ser demonstrado pelo incremento da receita
RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

CONSULTORIA EXTERNA EM REFORMA DO ESTADO TEM FUNO TCNICA OU ESTRATGICA?

37

de US$ 22 bilhes em 1990, para mais de US$ 100 bilhes no ano 2000 (Donadone, 2001). Essas empresas despontam como um dos elementos de difuso e introduo de novos arranjos organizacionais, inuenciando e, muitas vezes, direcionando a agenda dos possveis formatos organizacionais (Donadone, 2003). A atuao das consultorias externas em projetos de reforma estrutural em empresas privadas geralmente caracterizada pela ligao direta dos consultores cpula da empresa, com a qual aprofundam vnculos. Suas metodologias, nesses casos, tm orientao top-down e incluem aes de motivao e envolvimento da cpula no desenvolvimento dos projetos, o que possibilita uma participao estratgica da consultoria. Nas organizaes pblicas, por sua vez, as consultorias externas deparamse com um campo peculiar. Tal especicidade decorre especialmente de que, enquanto nas organizaes privadas o poder exercido por gestores e capitalistas, nas organizaes pblicas ele partilhado entre polticos, burocratas e cidados (Bresser-Pereira, 2005), que atuam nesse campo, algumas vezes cooperando, em outras discordando. De acordo com os trabalhos de Mckenna (1996), a insero das consultorias organizacionais no setor pblico iniciou-se durante a II Grande Guerra, quando o governo dos Estados Unidos contratou diversos consultores para reorganizar as formas de gerenciamento das reas militares, racionalizar a produo civil e dar suporte expanso da administrao federal ocorrida naquele perodo. A criao de uma comisso a Hoover Comission em 1947, representa um marco do relacionamento entre os dois setores, pblico e privado (Mckenna, 1996). Elevar os padres de ecincia e efetividade na interveno pblica, por meio de uma nova matriz institucional baseada no desempenho, tem sido um dos maiores desaos para os gestores pblicos contemporneos (Rezende, 2005) que comumente recorrem aos servios de empresas de consultoria para auxiliar na desaante tarefa de reformar o Estado. Nesse contexto, a peculiaridade do ambiente estatal ainda mais acentuada, pois o fator poltico tende a ser preponderante. Este artigo pretende desbravar o campo da consultoria organizacional externa em programas de reforma do Estado, buscando entender qual foi a funo (tcnica ou estratgica?) exercida pela consultoria externa no Programa Estadual de Desestatizao da Reforma do Estado de Pernambuco, especialmente no caso Central de Abastecimento do Recife (Ceasa) e Centro de Convenes (Cecon), ocorrido no perodo de 1999-2000. O caminho metodolgico adotado aqui foi caracterizado pela aproximao gradativa ao objeto em estudo, com a realizao de trs rodadas de entrevistas
RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

38

MARIA ELIZA GONALVES DE SIQUEIRA PEDRO LINCOLN C. L. DE MATTOS

no-estruturadas e semi-estruturadas. O ponto de partida foi a anlise preliminar de documentos institucionais e a realizao de entrevistas exploratrias que conduziram a suposies iniciais e pontos crticos do caso. No entanto, a evoluo do estudo foi mostrando algumas diferenas entre as suposies do ponto de partida e os efetivos fatos do caso que sero evidenciados no decorrer deste artigo.

2. A trajetria da investigao do caso

Com a inteno de encontrar a histria que melhor represente este caso,1 optamos por realizar um estudo aberto, de carter incremental, em que tomamos como ponto de partida questes amplas que foram se denindo medida que a pesquisa foi desenvolvida e os fatos foram revelados. O primeiro passo foi a realizao da anlise preliminar de documentos institucionais e da primeira rodada de entrevistas exploratrias no-estruturadas, de dezembro de 2004 a maro de 2005, que resultaram em suposies iniciais sobre o caso. No entanto, a histria do caso apresentou algumas diferenas em relao s suposies iniciais, que sero apresentadas neste artigo. Aps o primeiro contato com o campo de pesquisa, partimos para a realizao de um levantamento bibliogrco nos bancos de teses e dissertaes, pesquisa nos anais dos encontros da Associao Nacional de Ps-graduao e Pesquisa em Administrao (Enanpad), e leituras de textos dos mais renomados autores que tratam sobre a reforma do Estado. Em junho de 2005, demos incio a uma nova etapa de entrevistas semiestruturadas com outros atores do caso, visando a conrmao de fatos j identicados e, ao mesmo tempo, buscando identicar novos dados que pudessem estar relacionados com o objeto de estudo. Realizamos tambm, nessa fase, pesquisas nos dois principais jornais locais, a m de identicar matrias do perodo que tratassem sobre o Programa de Reforma do Estado, iniciado no primeiro governo Jarbas Vasconcelos (1999-2002). Por m, zemos a terceira rodada de entrevistas, de setembro a dezembro de 2005, que teve como objetivo aprofundar pontos mais especcos e relevantes para a concluso da presente pesquisa. Ao todo foram 31 entrevistas realizadas com os principais atores do caso. Para a fase de anlise das entrevistas, adotamos parcialmente o modelo proposto por Mattos (2005:823-847), denominado anlise do signicado se-

Segundo Stake (1994: 245), o propsito do estudo de caso no representar o mundo, mas sim, representar o caso.

RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

CONSULTORIA EXTERNA EM REFORMA DO ESTADO TEM FUNO TCNICA OU ESTRATGICA?

39

mntico-pragmtico da conversao que parte do pressuposto que a entrevista no-estruturada ou semi-estruturada uma forma especial de conversao (Mattos, 2005:826). A etapa de validao das entrevistas, prevista nesse modelo (Mattos, 2005), foi realizada com o envio dos trechos das falas dos entrevistados, via e-mail, aos respectivos autores que responderam pesquisadora, autorizando o uso de suas citaes no texto que resultaria na recriao da histria do caso.

3. As idias da reforma do Estado no mundo

A partir da dcada de 1980, os estados nacionais foram tomados por idias de modernizao, ecincia e reduo de seus aparatos governamentais, resultando em um grande movimento pr-reforma. Tal fenmeno se alastrou para os mais diversos pases, de diferentes contextos, como Reino Unido, Sucia, Coria, Estados Unidos, Nova Zelndia, at chegar ao Brasil. Quase todos os pases da Amrica Latina estiveram engajados em programas de modernizao do setor pblico, nanciados por instituies internacionais, como Banco Mundial e Banco Interamericano de Desenvolvimento-BID (Spink, 2001). A reforma do setor governamental tornou-se quase um fenmeno universal (Kettl, 2001). Esse mpeto reformador consistia essencialmente na redenio do papel do Estado diante da derrocada do modelo de Estado intervencionista vigente at a dcada de 1970, e os problemas por ele gerados, como centralizao, regulao excessiva e aumento do seu tamanho e dos seus gastos. Segundo Abrucio (2001), quatro fatores estiveram diretamente relacionados com o declnio do Estado intervencionista. O primeiro foi a grande crise econmica mundial iniciada na dcada de 1970, sobretudo aps a crise do petrleo, e agravada durante os anos 1980. Naquela poca, a economia mundial enfrentava grande perodo recessivo e as polticas keynesianas mostravam-se incapazes de controlar tal situao. Como conseqncia, houve um processo de acelerao inacionria, altas taxas de desemprego e reduzidos ndices de crescimento econmico. Aps dcadas de expanso, o Estado mergulhou em uma crise scal sem precedentes o segundo fator dessa bancarrota (Abrucio, 2001). Os estados no conseguiam mais nanciar seus dcits e suas despesas, dado seu tamanho; nem atender todos os servios demandados pela sociedade. Associada a tais fatores temos, embora em menor grau, a globalizao, alm da emergncia de novas tecnologias que transformaram a lgica do setor produtivo, afetando o Estado e resultando em perda de parcela de seu poder de ditar polticas macroeconmicas (Abrucio, 2001).
RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

40

MARIA ELIZA GONALVES DE SIQUEIRA PEDRO LINCOLN C. L. DE MATTOS

De acordo com Rezende (2004), a onda das reformas administrativas dos anos 1990 se diferencia das anteriores por estarem voltadas para aspectos mais amplos, como a alterao do papel do Estado, a reduo dos seus custos e a implementao de um desenho institucional que permitia alterar os incentivos internos de seu funcionamento. Segundo o autor, o que se pretendia, em ltima instncia, era a mudana de um modelo burocrtico intervencionista para um modelo orientado pela performance. Kettl (1999, citado por Rezende, 2004) argumenta que, nesse ponto, reside o diferencial dessas reformas e o motivo de sua impressionante proliferao, pois os governos passaram a se preocupar em como fazer para funcionar melhor, com menor custo. Para Hood (1990, citado por Seabra, 2001), esse conjunto de idias que dominou a agenda poltica da maioria dos pases e visava fundamentalmente a transformao das burocracias do setor pblico, era conhecido como nova administrao pblica (new public management). No Brasil, o modelo que tomaria a forma da nova administrao pblica encontra-se expresso no documento intitulado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (Brasil, 1995), formulado pelo extinto Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare), que previa mudanas nos arranjos inter e intraorganizacionais das instituies do aparelho estatal brasileiro, constituindo as bases da reforma administrativa de 1995 (Seabra, 2001:24).

4. Conceitos da reforma do Estado brasileiro de 1995 que inspiraram os reformadores de Pernambuco

Inuenciado pelo movimento reformista do contexto mundial, o Estado brasileiro tambm ingressou na onda das reformas estatais. Em essncia, essa onda consistia na reavaliao dos estados nacionais sobre o papel do Estado na sociedade e sobre seu grau de interveno na economia. No Brasil, esse debate tornou-se imperativo em virtude da amplitude das funes assumidas pelo Estado desenvolvimentista, caracterizado pela acentuada atuao na rea produtiva, que culminou na crise estatal dos anos 1990. Para os formuladores dessa reforma (Brasil, 1998a), a crise do Estado consistia em trs aspectos principais: tratava-se de uma crise scal, caracterizada pela perda de crdito por parte do Estado e da sua incapacidade de realizar poupana pblica; uma crise do modo de interveno do modelo de substituio de importaes; e uma crise da forma de administrar, caracterizada pelas disfunes da burocracia pblica. Assim, em resposta crise do Estado nacional-desenvolvimentista, crise scal e aos problemas gerados por uma burocracia rgida associada aos resqucios do patrimonialismo, a reforma administrativa de 1995 foi desenvolvida.
RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

CONSULTORIA EXTERNA EM REFORMA DO ESTADO TEM FUNO TCNICA OU ESTRATGICA?

41

Segundo Rezende (2004), foi uma tentativa de soluo, adotada pelo Executivo Federal, para os baixos nveis de desempenho apresentados pela burocracia pblica brasileira, caracterizada pela relao ineciente entre formulao e implementao de polticas pblicas e por um crnico problema de gesto scal, durante a dcada de 1990. O Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare) foi criado para formular e implementar essa poltica pblica no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998). Para os formuladores dessa poltica (Brasil, 1998c:7), o propsito da reforma era permitir que a administrao pblica se torne mais eciente e oferea ao cidado mais servios pblicos com melhor qualidade. O alcance da ecincia dependia da descentralizao de certas atividades executadas pelo poder pblico, que poderiam ser melhor executadas por outras entidades apoiadas pelo Estado. De acordo com essa perspectiva, uma nova estrutura foi delineada para o aparelho do Estado, composta por quatro setores bsicos (Brasil, 1998b): o ncleo estratgico responsvel pela formulao das leis e das polticas pblicas, compreendendo a cpula do governo federal, ou seja, a presidncia, os ministrios, os tribunais federais, o Ministrio Pblico e o Poder Legislativo; as atividades exclusivas do Estado que compreendem, como o prprio nome diz, atividades que apenas o Estado, com o uso do seu poder extroverso, poderia realizar. Encontram-se aqui, rgos como Foras Armadas, polcia, rgos arrecadadores, de regulamentao e entidades responsveis por transferncias de recursos; as atividades no-exclusivas que compreendem atividades de alta relevncia sociedade, como sade, educao, cultura e pesquisa cientca, mas que no requerem o uso do poder extroverso do Estado para exerc-las, e por isso tambm podem ser executadas por outros setores da sociedade (setor privado ou pblico no-estatal) com subsdios do Estado; por m, as atividades exercidas pelas empresas estatais, de produo de bens e servios, cujas caractersticas seguem a lgica de mercado. Com base nessa proposta, os setores do ncleo estratgico e das atividades exclusivas do Estado permaneceriam sob o domnio estatal. As atividades exclusivas de Estado deveriam ser desempenhadas por instituies qualicadas como agncias executivas, que atuariam segundo um contrato rmado com a agncia formuladora. Ao ncleo estratgico cabia a formulao e a avaliao das polticas pblicas, delegando sua implementao s instituies descentralizadas da administrao indireta qualicadas como agncias executivas (Brasil,
RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

42

MARIA ELIZA GONALVES DE SIQUEIRA PEDRO LINCOLN C. L. DE MATTOS

1995). Em contrapartida, os servios no-exclusivos do Estado, tanto poderiam ser prestados pela iniciativa privada, quanto por entidades do tipo organizao social, qualicadas assim por um programa denominado publicizao, no qual as organizaes adquiririam carter pblico, porm regidas por normas do direito privado. Quanto ao setor de produo de bens e servios, a proposta da reforma consistia na transferncia dessas atividades para o domnio do mercado, por meio de programas de privatizao, partindo-se do pressuposto de que as empresas estatais se tornariam mais ecientes se controladas pelo mercado e administradas privadamente. A reforma administrativa de 1995 propunha tambm promover mudanas culturais e de gesto dentro das organizaes pblicas. No tocante dimenso cultural, o objetivo dessa reforma era aniquilar denitivamente as prticas patrimonialistas vigentes nas organizaes, e superar as amarras do modelo burocrtico descrito por Weber, com a instaurao de uma cultura gerencial no servio pblico. Quanto dimenso gesto, pretendia-se implementar tcnicas gerenciais nas organizaes por se considerar que, por meio delas, seria possvel atingir a to almejada ecincia na prestao de servios pblicos (Bresser-Pereira, 2001). Esse tipo de gesto, que parecia ser a soluo crise da dimenso administrativa do Estado, foi denominado pelos formuladores dessa poltica de administrao pblica gerencial (Brasil, 1995).

5. A reforma administrativa de Pernambuco O contexto institucional

Pernambuco, como outros estados da Federao, deparou-se com um quadro de graves diculdades econmico-nanceiras durante a dcada de 1990. A reduzida capacidade de arrecadao, em funo do baixo crescimento da economia pernambucana, e problemas de evaso scal, decorrentes do reduzido poder de scalizao do Estado; contrastava com a crescente demanda da sociedade por bens pblicos, diante dos problemas sociais recorrentes. A situao econmica de Pernambuco pode ser demonstrada a partir de alguns indicadores. A evoluo do produto interno bruto (PIB) do estado, no perodo de 1990-1996, indica o reduzido crescimento da economia local. Enquanto as economias do Brasil e da regio Nordeste cresciam em torno de 2,8% e 2,4% respectivamente, o crescimento mdio da economia pernambucana foi de apenas 1,8% (Pernambuco, 2005). Quanto ao aspecto social, os nmeros tambm so desfavorveis. A qualidade de vida da populao pernambucana, segundo o ndice de renda mdia
RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

CONSULTORIA EXTERNA EM REFORMA DO ESTADO TEM FUNO TCNICA OU ESTRATGICA?

43

(PIB per capita), ocupava, em 1998, a quarta posio no ranking dos estados da regio Nordeste, no patamar de R$ 2,7 mil/hab/ano, muito abaixo da mdia brasileira de aproximadamente R$ 4,8 mil/hab/ano, embora estivesse um pouco acima da mdia regional (IBGE-Sudene; citado por Pernambuco J, 1998:11). Associado a tais fatores estava o quadro de escassez de recursos pblicos para a manuteno da mquina estatal. No ano de 1998, a receita corrente lquida no era suciente para suprir o total da despesa do estado, incluindo folha de pessoal, custeio, gastos com a dvida pblica e, ainda, aes de investimentos do governo. O resultado de tal equao era um dcit na conta do estado no patamar de 27,19% , como mostra o quadro 1 (Pernambuco,1999).
Quadro 1

Percentual dos gastos pblicos em relao receita corrente lquida (RCL) do estado de Pernambuco
Gastos pblicos Pessoal Custeio Investimentos Servio da dvida Total
Fonte: Pernambuco (1999:6).

Comprometimento da receita corrente lquida (%) 70,40 28,54 2,78 25,54 127,19

Para agravar ainda mais a situao, medidas do governo federal reduziram as transferncias automticas de recursos para os estados-membros, com a instituio do Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e a no-incidncia de ICMS sobre produtos exportados denida pela Lei Kandir (Pernambuco, 2000a). Portanto, o quadro nanceiro estadual era realmente alarmante. Diante dessa realidade, os opositores do governo Miguel Arraes (19951998) motivados pelo anseio de reverter esse quadro e retomar o desenvolvimento, produziram uma proposta de trabalho baseada na promessa de mudana. Assim surge a proposta do movimento Pernambuco J, elaborada por um grupo de pessoas mobilizadas em torno de um ideal de mudana para Pernambuco. Segundo esse programa de governo, o primeiro passo seria a mudana radical na forma como Pernambuco era governado, que implicaria na implementao de um novo modelo de gesto e de novas aes governamentais (Pernambuco J, 1998:21-22). Entre as diversas linhas de ao previstas nesse programa, destaca-se a linha de ao 15, onde os signicados dos termos reforma estrutural e modernizao do estado so enfatizados, associando-os ao conceito de redimensionaRAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

44

MARIA ELIZA GONALVES DE SIQUEIRA PEDRO LINCOLN C. L. DE MATTOS

mento do papel do Estado na sociedade. Segundo Pernambuco J (1998:107), a adequada reestruturao do Estado consistia na mudana do foco de suas aes, tornando-se menos executor, menos prestador de servios, deixando de ser responsvel nico e direto pelo desenvolvimento econmico e social e mantendo suas funes de coordenador, regulador, promotor e provedor dos bens e servios pblicos. Tal proposta previa ainda a mudana de uma administrao pblica burocrtica, rgida e ineciente para uma administrao pblica gerencial, voltada para o atendimento do cidado; e a criao de espaos institucionais capazes de propiciar o controle social e a audincia dos diversos setores da sociedade (Pernambuco J, 1998:107). Portanto, possvel perceber que as concepes sobre a nova relao Estado/sociedade e o novo modelo de administrao pblica considerados apropriados a um ambiente democrtico por esse grupo poltico, estavam presentes desde o perodo da formulao de suas polticas.

A onda2 de reforma chega a Pernambuco

Com a vitria do grupo poltico liderado pelo ento candidato Jarbas Vasconcelos, em 1998, e a devida constatao da situao nanceira do estado de Pernambuco, tornou-se possvel a propagao, no mbito estadual, das concepes sobre o moderno estado indutor e a administrao pblica gerencial, manifestadas previamente em seu programa de governo. Ainda no perodo de transio, o candidato eleito conrmou sua inteno de empreender reforma. Tcnicos da equipe do governo acompanhavam as tendncias das polticas nacional e internacional. Em mbito nacional, os documentos elaborados pelo extinto Mare, como o Plano Diretor da Reforma do Estado Federal em conjunto com os denominados Cadernos Mare, cujas idias eram capitaneadas pelo ento ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira, serviram como fonte de inspirao para a denio das polticas em Pernambuco. Alm desses documentos, a Emenda Constitucional no 19, aprovada em junho de 1998, cujo teor consistia na reformulao do funcionamento da burocracia pblica federal, tambm foi objeto de estudo desse grupo poltico. O relato do secretrio executivo da Comisso de Reforma do Estado do perodo, Hlio Oliveira (entrevista, 2005), conrma o alinhamento de Pernambuco com a agenda poltica

Esse subttulo refere-se ao termo onda global utilizado por Kettl (2001) para expressar a impressionante difuso das idias de reforma no setor pblico por diversos pases, durante as dcadas de 1980 e 1990, tornando-se quase um fenmeno universal.

RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

CONSULTORIA EXTERNA EM REFORMA DO ESTADO TEM FUNO TCNICA OU ESTRATGICA?

45

nacional: Ns j vnhamos acompanhando a evoluo, no cenrio nacional, do desempenho do governo Fernando Henrique, algumas premissas que estavam sendo implementadas em nvel nacional poderiam ser trazidas para o cenrio estadual, e foi isso que zemos. As polticas internacionais tambm inuenciaram a agenda sobre reforma do estado instaurada em Pernambuco. A participao nos encontros do Centro Latino-americano de Administrao para o Desenvolvimento (Clad)3 por membros da equipe do governo foi uma das formas encontradas para sintonizar o estado com a agenda poltica mundial. Alm disso, visitas de tcnicos renomados do contexto nacional, que compunham a equipe do ento ministro Bresser Pereira, foram realizadas em Pernambuco, com o intuito de difundir o conhecimento sobre reforma do estado, por meio de seminrios ou de cursos na Escola de Governo,4 segundo relato do secretrio adjunto de Administrao e Reforma do Estado do perodo, Joaquim Castro (entrevista, 2005): outro passo que ns demos foi trazer a equipe do Bresser. Basicamente, trouxemos todos eles aqui, Caio Marini, Humberto Martins, Cludia Costin, mais de uma vez. Com o objetivo imediato de recuperar o equilbrio das contas pblicas, o novo governo (1999-2002) priorizou aes de conteno de gastos pblicos e de criao de uma estrutura legal e institucional adequada a um novo modelo de estado. Assim, em janeiro de 1999, foi encaminhado Assemblia Legislativa do estado, um projeto de lei cujo teor consistia na primeira etapa da reforma administrativa estadual. Entre os pontos mais polmicos do projeto estava o artigo 9o, que autorizava o Poder Executivo a promover mudanas institucionais em diversos rgos estatais, por meio de um amplo Programa de Desestatizao. Entre as opes de mudana estavam a privatizao, a extino, a fuso, a ciso, a transformao, a concesso ou, ainda, a implementao de um contrato de gesto entre o estado e setores da sociedade civil. Os parlamentares da oposio reclamavam que a aprovao desse artigo representava um cheque em branco ao governo, j que ele permitia que este decidisse o destino de vrios rgos, sem denir a priori o que seria feito com cada um deles (Jornal do Commercio, 1999:5).

Clad um organismo internacional de carter intergovernamental, integrado por 25 pases da Amrica Latina, Caribe e Pennsula Ibrica, criado com o objetivo de promover a cooperao tcnica e a formao de funcionrios, bem como a reexo, o debate e o intercmbio de experincias e investigao sobre reforma do Estado e modernizao da administrao pblica (Instituto Plis, 2005). 4 A Escola de Governo foi criada em 2001 pelo governo de Pernambuco com o principal objetivo de consolidar o novo modelo de gesto a ser adotado no estado (Pernambuco, 2005a).

RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

46

MARIA ELIZA GONALVES DE SIQUEIRA PEDRO LINCOLN C. L. DE MATTOS

Apesar das manifestaes contrrias, o governo conseguiu conquistar a maioria dos votos e aprovar o projeto que originou a Lei no 11.629/99, autorizando a implementao do Programa Estadual de Desestatizao, que tinha como principal objetivo atenuar a presena do Estado no setor de produo de servios pblicos, e atrair investimentos privados para o desenvolvimento de infra-estrutura de servios essenciais. E, ainda, contribuir para a reestruturao das nanas pblicas estaduais (Pernambuco, 2000a). Foram os primeiros passos em direo a um amplo programa de reforma administrativa instaurado no governo Jarbas Vasconcelos (1999-2002), que previa ainda outros projetos, tais como: o programa de ajuste scal; o programa de modernizao administrativa; e o programa de valorizao do servidor. Para coordenar tal poltica pblica, o governo instaurou a Comisso Diretora da Reforma do estado (CDRE), composta pelo vice-governador e por alguns secretrios de Estado (Pernambuco, 2000a). Seguindo os moldes do governo federal, os reformadores de Pernambuco elaboraram o plano diretor da reforma estadual, onde consta o motivo da realizao dessa poltica que seria a retomada da capacidade do governo de promover polticas pblicas (governana), naquele momento comprometida, em virtude da situao catica das nanas estaduais (Pernambuco, 2000a). Para isso, segundo os reformadores, era preciso que o estado assumisse sua nova posio de gestor de polticas pblicas e indutor do desenvolvimento econmico e social, objetivo central da reforma que norteou todas as aes relativas s mudanas do aparelho estatal pernambucano (Pernambuco, 2000a:15-18). Assim, aes reformistas foram delineadas pela referida Comisso Diretora, guiadas por trs objetivos principais (Pernambuco, 2000a): realizar o ajuste scal, a m de alcanar o equilbrio entre receita e despesa; adotar um novo modelo de gesto com prticas gerenciais inspiradas na administrao de empresas, voltadas para a ecincia, a produtividade, e para o cidado-cliente; e mudar a forma de interveno do Estado na economia, por meio da alterao de seu foco de atuao e da implantao de uma nova estrutura no estado. Essa nova estrutura organizacional consistia essencialmente na distino das atividades do Estado em exclusivas e no exclusivas, em funo de sua natureza, em sintonia com o modelo adotado em nvel federal. De acordo com tal modelo, as atividades exclusivas do estado, que compreendem as atividades prprias do nvel estratgico do governo e as atividades que somente o estado pode realizar com o uso do seu poder extroverso, cariam
RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

CONSULTORIA EXTERNA EM REFORMA DO ESTADO TEM FUNO TCNICA OU ESTRATGICA?

47

sob responsabilidade das agncias governamentais: executivas ou reguladoras. E as atividades no-exclusivas seriam delegadas para outras instituies, com a formao de redes entre o governo, a sociedade e o mercado. Assim, certas atividades produtivas de bens e servios que at ento eram realizadas diretamente pelo governo de Pernambuco, por organizaes que integravam sua estrutura administrativa, seriam transferidas para outros setores da sociedade, por meio do Programa Estadual de Desestatizao (Pernambuco, 2000a).

6. A GVconsult no Programa Estadual de Desestatizao

Diante da tarefa de promover a reforma do Estado em Pernambuco, comeando pelo Programa Estadual de Desestatizao, a Comisso Diretora da Reforma (CDRE) decide contratar os servios de uma consultoria organizacional externa a m de obter suporte tcnico para a anlise do modelo institucional mais apropriado para as organizaes e a preparao para a desestatizao. A reputao de competncia tcnica da consultoria organizacional da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo (Eaesp), vinculada Fundao Getulio Vargas (FGV) GVconsult em processos de desestatizao e de reforma administrativa, foi fator decisivo para sua contratao, realizada pelos reformadores de Pernambuco que dispunham de pouco conhecimento na rea e, por isso, decidiram apoiar-se em uma instituio legitimada. Alm disso, a marca FGV poderia facilitar a realizao e a aceitao das idias de reestruturao pelas pessoas que compunham a mquina pblica estatal, conforme relatado pelo secretrio-executivo da Comisso de Reforma do perodo, Helio Oliveira (entrevista, 2005): ns utilizamos a experincia deles, a experincia de penetrao, o nome, porque se a gente no coloca a bandeirinha da Fundao, como que a gente ia vender isso para fora. Os primeiros contatos do governo de Pernambuco com a FGV foram realizados por intermdio de uma consultoria organizacional local, pois no existia em Recife escritrio de representao da instituio. Essa consultoria tornou-se responsvel pela coordenao local do projeto de reestruturao. A partir de ento, o processo de contratao da consultoria foi desencadeado com a apresentao de uma proposta de trabalho pela FGV ao governo de Pernambuco, que resultou na assinatura do Contrato no 71/99, cujo objeto consistia na contratao dos servios de consultoria da FGV para a realizao dos projetos de modelagens na organizao Companhia de Abastecimento e de Armazns Gerais do Estado de Pernambuco (Ceagepe) e na unidade organizacional Centro de Convenes (Cecon) da Empresa de Turismo de Pernambuco (Empetur), em duas etapas distintas: a primeira tratava-se da avaliao
RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

48

MARIA ELIZA GONALVES DE SIQUEIRA PEDRO LINCOLN C. L. DE MATTOS

econmico-nanceira das entidades, e a segunda, do suporte implementao das mudanas (Fundao Getulio Vargas, 1999). Com esse projeto, pretendiase reestruturar a organizao Ceagepe e a unidade Cecon a m de que elas se tornassem atrativas aos grupos privados a ponto de serem absorvidas pelo setor, saindo da estrutura do Estado. A deciso de incluir essas organizaes entre as primeiras a serem avaliadas no Programa de Desestatizao, no ocorreu por motivo fortuito. Tais organizaes eram responsveis por elevado dcit pblico, em funo de suas estruturas caras e inecientes. Nesse perodo, a Ceagepe era uma sociedade de economia mista estadual, vinculada Secretaria de Produo Rural e Reforma Agrria do Estado, composta por 20 unidades de armazenagem e de abastecimento, entre elas a Ceasa e o silo porturio (Pernambuco; Fundao Getulio Vargas, 1999a). A atuao dessa organizao se restringia a dois setores especcos e relevantes da economia agrcola do estado: a comercializao em atacado de alimentos, em especial, de hortifrutigranjeiro, e o armazenamento de produtos agrcolas, principalmente de gros utilizados como matria-prima industrial, destinada ao processamento de alimentos para consumo humano e animal (Pernambuco; Fundao Getulio Vargas, 1999a). Na ocasio de sua reestruturao, a unidade de abastecimento Ceasa funcionava como um terminal de comercializao atacadista, em que produtores e comerciantes (chamados permissionrios) alugavam seus espaos para fazer negcios com os usurios que ali se dirigiam. O Centro de Convenes foi criado durante a dcada de 1970, com a nalidade de tornar-se um espao destinado a disseminar cultura, negcios e lazer no estado. Em 1992, a entidade Centro de Convenes, Feiras e Exposies (Cecon) passou a fazer parte da Empresa de Turismo de Pernambuco (Empetur), formando uma nica instituio, uma sociedade de economia mista vinculada Secretaria de Desenvolvimento Econmico, Turismo e Esportes do estado, que tinha como principal objetivo promover o fomento do turismo, mantendo-se alinhada poltica de desenvolvimento econmico e social do estado (Pernambuco; Fundao Getulio Vargas, 1999b).

7. As diretrizes (ou limitaes?) estabelecidas pelo governo do estado para realizao do projeto de reestruturao
Realizada a contratao da consultoria GVconsult, a Comisso Diretora da Reforma deniu os caminhos pelos quais a consultoria deveria seguir para a execuo dos trabalhos de reestruturao, com a denio de algumas diretrizes.
RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

CONSULTORIA EXTERNA EM REFORMA DO ESTADO TEM FUNO TCNICA OU ESTRATGICA?

49

A primeira delas referia-se forma de atuao dos consultores nas organizaes estatais durante o desenvolvimento do projeto. Essa diretriz consistia em promover um processo de trabalho participativo, com o envolvimento dos funcionrios e dirigentes. A inteno do governo era evitar que a consultoria, com sua vasta experincia, apresentasse uma soluo previamente estabelecida, sem levar em considerao as peculiaridades de cada organizao. Nesse processo participativo, os funcionrios teriam a oportunidade de discutir e opinar sobre formas de aprimoramento das instituies e possveis modelos para melhoria de sua performance, alm de adquirir conhecimento tcnico com os consultores. Um dos responsveis pela contratao da consultoria, Hlio Oliveira (entrevista, 2005) citou de forma clara essa primeira orientao: ns no queramos nenhuma receita de bolo, nada que viesse pronto de So Paulo para ser cumprido aqui, esse era o requisito. Ns queramos um processo participativo, onde a empresa crescesse . A Lei no 11.629/99, que instituiu o Programa Estadual de Desestatizao, tambm serviu de orientao para a GVconsult na realizao desse projeto, pois nela (art. 9o) estavam contidos os modelos institucionais que as entidades poderiam assumir aps sua reestruturao. Mas no bastava denir um dos modelos previstos na lei, era preciso atender a dois requisitos essenciais estabelecidos pelo governo. O modelo proposto deveria possibilitar o alcance de dois objetivos simultneos: um formato institucional que proporcionasse tanto a maximizao da funo econmiconanceira, quanto a maximizao da funo social das organizaes. Ou seja, o novo modelo deveria proporcionar meios das instituies se tornarem auto-sustentveis, com gerao de seus prprios recursos, mas por meio da realizao de atividades de fomento economia local. A quarta diretriz referia-se ao aspecto conceitual a ser adotado no projeto da consultoria. Deniu-se que as mudanas propostas pela GVconsult deveriam estar baseadas nas idias contidas no Plano Diretor da Reforma estadual, documento que deniu as linhas de ao e os princpios do Programa de Reforma Estatal. A conformidade da atuao da GVconsult com essa diretriz est reconhecida em um dos relatrios elaborados pela consultoria (Pernambuco; Fundao Getulio Vargas, 2000a:75):
o que norteia o trabalho desenvolvido pela GVconsult a idia de um estado instrumentalizado por meio de um sistema organizacional-administrativo, baseado na ecincia, eccia e socialmente justo e externamente controlado, capaz de superar a viso arcaica de um Estado clientelista e burocrtico por uma perspectiva de gesto pblica orientada para resultados socialmente desejados.

RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

50

MARIA ELIZA GONALVES DE SIQUEIRA PEDRO LINCOLN C. L. DE MATTOS

Por m, associada s referidas orientaes, havia a determinao poltica do governador Jarbas Vasconcelos quanto possibilidade de demisses de servidores pblicos em virtude do Programa Estadual de Desestatizao. Segundo ele, promover demisses de funcionrios a m de ajustar as contas pblicas, seria o ltimo recurso do Programa de Reforma. Tal deliberao poltica pode ser considerada uma diretriz para a atuao da consultoria organizacional, j que ela tinha a tarefa de auxiliar na reestruturao das organizaes, sem, no entanto, poder tocar no delicado aspecto quadro de pessoal. Essa determinao pode ser constatada no depoimento do governador Jarbas Vasconcelos (Dirio de Pernambuco, 4 jul. 1999:D7): Voc me pergunta se eu descarto as demisses? No, mas eu reitero o que tenho dito. No quero fazer. Eu quero levar exausto as medidas de ajuste da mquina para evitar demisses . possvel notar, a partir da, a dimenso poltica realada no campo do governo de Pernambuco, especialmente no Programa Estadual de Desestatizao. A posio do chefe do Poder Executivo estadual diante da alternativa de retirada de pessoas do quadro funcional, demonstra nitidamente seu perl preponderantemente poltico, reetido no modo de conduo do Programa de Reforma Administrativa. Essa caracterstica tpica do contexto de Estado, que o diferencia muito do ambiente do setor privado, impacta a ao das consultorias que atuam nesse campo, j que impe certas limitaes em suas atuaes.

8. As (re)aes das foras polticas do estado e da sociedade ao Programa Estadual de Desestatizao

Com a instaurao do Programa Estadual de Desestatizao, alguns presidentes de estatais decitrias mostraram-se resistentes possibilidade de o governo se desfazer dos ativos pblicos sob seu comando e procuraram defend-los. No caso da Ceasa, o presidente da Ceagepe defendeu sua permanncia argumentando que esta organizao poderia tornar-se auto-sustentvel, atravs do aumento da arrecadao, mantendo a importante funo reguladora de preos do mercado hortifrutigranjeiro (Ribeiro, 7 fev. 99:A4). Compartilhando de opinio semelhante, o presidente da Empetur se posicionou contrrio idia de privatizao da unidade Centro de Convenes que, para ele, era um importante instrumento indutor do desenvolvimento econmico regional, estando a a principal razo de sua discordncia. Seu argumento era baseado na idia de que um evento realizado no Centro de Convenes contribui sobremaneira para a gerao de recursos ao estado, j que um congressista, ao visitar Recife, gasta com alimentao, hotelaria, transporte, entre outras despesas, injetando um volume considervel de recursos na economia local. Logo,
RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

CONSULTORIA EXTERNA EM REFORMA DO ESTADO TEM FUNO TCNICA OU ESTRATGICA?

51

segundo ele, com a manuteno do Centro de Convenes sob seu domnio, o governo de Pernambuco estaria exercendo seu papel legtimo de promotor do desenvolvimento estadual. Tais argumentos podem ser vericados no relato do ento presidente da Empetur, Frederico Loyo (entrevista, 2005):
O Centro de Convenes mostrou e demonstrou que seria um absurdo se falar em privatizao do centro antes que se tivesse um estudo apurado dos reexos diretos e indiretos na economia de Recife e Olinda em relao aos eventos ali realizados. O Centro de Convenes no se mede por sua receita operacional, [...] uma ncora para o desenvolvimento do turismo de negcio de uma regio.

Presidentes de outros rgos includos no Programa de Desestatizao tambm manifestaram seus descontentamentos quanto possibilidade de privatizao dessas organizaes (Ribeiro, 1999). Diante desses posicionamentos, o secretrio de Administrao e Reforma do Estado advertiu que as manifestaes de alguns presidentes, contrrias ao Programa de Desestatizao, eram individuais e isoladas, fruto da inobservncia da determinao do governador Jarbas Vasconcelos, que est pronto a levar esse processo frente, a todo custo (Romo, 7 fev. 1999:A4). Pois, segundo ele, o Programa de Desestatizao, de redenio do modelo de estado, um dos alicerces do governo Jarbas (Romo, 7 fev. 1999:A4). No s os presidentes das organizaes passveis de privatizao demonstravam suas preocupaes, os funcionrios dos rgos estatais tambm temiam por seus destinos aps a desestatizao. A reforma administrativa era o fantasma que rondava os servidores pblicos (Dirio de Pernambuco, 31 dez. 1998:A2) de Pernambuco. Essa denio demonstra nitidamente o estado de alerta em que se encontravam os funcionrios diante da possibilidade de demisses. Os funcionrios do Centro de Convenes, que j tinham passado por uma mudana institucional traumtica, dada a forma abrupta de sua realizao (a incorporao do Cecon Empetur em 1992), estavam assustados com a possibilidade de nova separao e posterior privatizao dessa unidade. A ansiedade vigorava entre os servidores, que j imaginavam a deciso drstica do governo de fazer demisses em massa. A situao no foi diferente no caso da Ceasa. Ao constatar que a Ceagepe estava no rol das empresas privatizveis, os funcionrios, experientes em processos de fuso e ciso, tambm se preocuparam com a possibilidade de demisses, conforme relatado pelo presidente da organizao no perodo, Charles Ribeiro (entrevista, 2005): o clima dos funcionrios era de apreenso, de temor, porque, como a empresa em si, o nvel de idade era um pouco avanado, o pessoal imaginou, na hora que isso for vendido, simplesmente o pessoal vai descartar a gente.
RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

52

MARIA ELIZA GONALVES DE SIQUEIRA PEDRO LINCOLN C. L. DE MATTOS

Outras foras contrrias reforma administrativa atuavam na esfera estatal. Representantes sindicais dos servidores pblicos argumentaram que tal reforma nada mais era do que uma maneira encontrada pelo governo de delegar poderes iniciativa privada e de reduzir suas atribuies. Armaram ainda que, com a exibilizao da gesto e a conseqente facilidade de contratar funcionrios, as empresas pblicas poderiam se tornar verdadeiros cabides de empregos (Jornal do Commercio, 26 fev. 2000). Diante do ambiente de instabilidade entre os servidores estatais, diversas crticas ao governo do estado despontaram nos jornais locais durante o perodo da reforma (Rocha, 1 out. 1999:B2). Ciente do quadro de reaes dos diversos segmentos da sociedade, a equipe do governo de Pernambuco procurou enfatizar, por diversas vezes, na imprensa local, seu empenho em realizar o ajuste scal sem precisar recorrer reduo do quadro de pessoal (Dirio de Pernambuco, 14 mar. 1999; Vasconcelos, 14 mar. 1999; Jornal do Commercio, 23 mar. 1999; Vasconcelos, 4 jul. 1999). Mesmo assim, a desconana imperava no ambiente das organizaes estatais.

9. A forma de atuao da GVconsult nas organizaes

Uma das caractersticas mais marcantes do projeto de reestruturao das unidades organizacionais Ceasa e Cecon foi a forma descentralizada com que a consultoria organizacional atuou. Como se tratava de um trabalho bastante amplo, que exigia a presena freqente de consultores nas organizaes coletando informaes e interagindo com os funcionrios e dirigentes na construo de uma proposta de reestruturao, o projeto demandou a descentralizao das atividades e a participao de consultores especializados em diversas reas. Os trabalhos foram divididos por reas tcnicas e terceirizados para consultores locais que atuaram sob a coordenao geral da GVconsult e a coordenao local da empresa de consultoria pernambucana Brasil Consult. Do lado do governo, o projeto foi articulado nas instncias da Comisso Diretora da Reforma do Estado (CDRE), em especial, da vice-governadoria e da Secretaria de Administrao e Reforma do Estado (Sare), com o apoio das comisses executivas da reforma: a Comisso de Reforma do Estado (CRE) e a Comisso de Controle das Estatais (Cest). Nas organizaes-alvo do projeto, foram institudas comisses de funcionrios, compostas por tcnicos de cada setor, com a nalidade de fornecer informaes sobre a organizao e desenvolver o trabalho em parceria com os consultores organizacionais.
RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

CONSULTORIA EXTERNA EM REFORMA DO ESTADO TEM FUNO TCNICA OU ESTRATGICA?

53

Em cada organizao estatal, havia um grupo de consultores atuando. Vrias frentes de trabalho foram montadas para atender as etapas do projeto. A cada etapa concluda, a consultoria apresentava um relatrio dos trabalhos realizados nas organizaes. O primeiro deles foi o relatrio de progresso (R1), de dezembro de 1999, em que constava a concluso da primeira fase do projeto, que compreendia a anlise estratgica do negcio, a anlise crtica dos processos organizacionais, bem como a apresentao da minuta do edital para a seleo do agente de colocao das organizaes no mercado (Pernambuco; Fundao Getulio Vargas, 1999a, 1999b). O relatrio foi apresentado aos dirigentes das organizaes, que manifestaram seu descontentamento com o diagnstico elaborado pelos consultores. O fato de o primeiro relatrio (R1) apontar os problemas de cada organizao ocasionou a reao dos dirigentes que viram nos consultores a gura de um auditor, apontando erros e decincias de sua gesto. Alm disso, tal parecer poderia resultar na deciso do governo de retirar da estrutura do estado essas organizaes inecientes, o que no era a inteno dos dirigentes. No entanto, diante da situao decitria da Ceasa, seus dirigentes procuraram implementar algumas mudanas no decorrer do projeto, com o intuito de melhorar o desempenho e, conseqentemente, evitar a extino ou a privatizao da organizao. Assim, tais dirigentes decidiram aproveitar a oportunidade de ter em mos um relatrio de avaliao da organizao e ainda dispor de momentos de debates e orientao com os consultores organizacionais para aprimorar as idias relativas s formas de incrementar a arrecadao da Ceasa. As orientaes da consultoria foram consideradas relevantes indicaes para obteno de um melhor desempenho. A postura adotada pelos dirigentes da Ceasa frente ao trabalho da consultoria, diverge da adotada pelos dirigentes da unidade Cecon. Tal postura decorre da discordncia deles sobre a forma com que o Centro de Convenes estava sendo avaliado pelos consultores. Segundo eles, o estudo realizado pela consultoria se restringia a analisar o resultado operacional da unidade e no sua contribuio para o fomento do turismo de negcio da regio, como relatado pelo presidente da instituio no perodo, Frederico Loyo (entrevista, 2005): Eu acho que a consultoria no fez um estudo que eu desejava. Pelo que eu me lembre, ela apenas fez um estudo supercial, e no um estudo de repercusso nanceira [...]. Ela apenas olhou para as receitas e as despesas. Em virtude da discordncia com a consultoria, nenhuma sugesto de mudana apresentada pelos consultores organizacionais foi implementada no Cecon. Dando continuidade ao projeto, a consultoria apresentou o segundo relatrio de progresso (R2), em julho de 2000, cujo teor consistia nas avaliaes jurdica, econmico-nanceira e patrimonial das organizaes. Segundo seu
RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

54

MARIA ELIZA GONALVES DE SIQUEIRA PEDRO LINCOLN C. L. DE MATTOS

teor, os novos modelos das organizaes seriam baseados nas idias contidas no Plano Diretor da Reforma do Estado de Pernambuco, seguindo os moldes da estrutura apresentada no documento, caracterizada pela distino entre atividades exclusivas e no-exclusivas de estado, inspirada no modelo do governo federal, da reforma administrativa de 1995 (Pernambuco; Fundao Getulio Vargas, 2000a, 2000b). De acordo com tais diretrizes, a consultoria elaborou o terceiro relatrio de progresso (R3), sugerindo o modelo institucional concesso de uso de bem pblico para as duas unidades organizacionais, em virtude da equipe do governo ter reconhecido a relevncia da manuteno desses rgos, considerados bens pblicos, optando por transferir apenas a gesto para a iniciativa privada, e no todo o seu patrimnio, que continuaria estatal (Pernambuco; Fundao Getulio Vargas, 2000c, 2000d). oportuno destacar que o modelo proposto para as organizaes estava entre aqueles inicialmente cogitados pelo governo de Pernambuco, conforme noticiado na imprensa local em maro de 1999 (Dirio de Pernambuco, 11 mar. 1999). Isso sugere que, dadas as diretrizes bem denidas pelo governo no projeto de reestruturao, a consultoria teve seu espao de atuao bastante limitado, especialmente quanto proposio de modelos para as organizaes. Diante da possibilidade da Ceagepe e sua unidade Ceasa serem transferidas para a gesto privada, tcnicos dessa organizao se reuniram para elaborar uma avaliao minuciosa sobre as proposies expressas no segundo relatrio de progresso (R2) que apontava tal sugesto. Vrios aspectos foram questionados pela equipe tcnica, que se preocupou em discutir desde questes mais amplas, como a temtica da privatizao para alguns setores da economia, at aspectos mais especcos, como o valor atribudo ao patrimnio das unidades da Ceagepe (Pernambuco, 2000b). Esse relatrio foi encaminhado, posteriormente, Comisso Diretora da Reforma (CDRE) para ser apreciado, com o objetivo de tentar inuenciar a deciso da cpula e evitar a privatizao da Ceasa. No caso Cecon, os tcnicos da comisso no se mobilizaram para fazer avaliao similar, pois no tiveram acesso aos relatrios elaborados pela consultoria, que caram restritos cpula do governo.

10. Em que resultou o Programa Estadual de Desestatizao

Concludo o trabalho da GVconsult nas unidades Ceasa e Cecon, em dezembro de 2000, os relatrios foram encaminhados Comisso Diretora da Reforma (CDRE) para efetiva implementao dos modelos propostos. Em meados de 2002, dando continuidade ao Programa de Reforma Administrativa, membros da Comisso Diretora da Reforma (CDRE) se reuniram em
RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

CONSULTORIA EXTERNA EM REFORMA DO ESTADO TEM FUNO TCNICA OU ESTRATGICA?

55

torno de uma nova proposta de reorganizao do estado, que seria apresentada no segundo mandato de Jarbas Vasconcelos, caso fosse reeleito. Com a reeleio conrmada, a referida proposta foi promulgada, originando a Lei Complementar no 049/03, que previa, entre outros aspectos, a implantao do modelo gerencialismo pblico para a gesto pblica estadual, bem como, um novo desenho institucional caracterizado pela concentrao da atuao do estado nas atividades de formulao e coordenao de polticas pblicas (Pernambuco, 2003:28-30). Nessa lei estavam as denies sobre os destinos das organizaes previstas no Programa Estadual de Desestatizao. Entre os rgos extintos estava a Ceagepe, permanecendo apenas sua rea de abastecimento, executada pela Ceasa, que tomaria um novo formato institucional (Pernambuco, 2003). Quanto ao Cecon, deniu-se por sua permanncia como unidade organizacional da Empetur, que manteve a congurao de sociedade de economia mista (Pernambuco, 2003). No caso Ceasa, o governo decidiu transferir a gesto da organizao para outro segmento da sociedade, retirando do estado a funo de realizar diretamente a atividade de comercializao e abastecimento de alimentos. No entanto, a opo de privatizao encontrou fortes opositores que acreditavam no ser essa a melhor soluo para a unidade Ceasa, conforme evidenciado nos argumentos do relatrio crtico elaborado por seus tcnicos (Pernambuco, 2000b). Assim, a soluo encontrada pela Comisso Diretora de Reforma (CDRE) foi o modelo institucional organizao social, pois por meio dele seria possvel transferir a execuo da atividade outra entidade, retirando-a da atribuio do estado e, ainda, conseguir competncia tcnica para gerir o negcio, realizado pelos prprios tcnicos da Ceasa, que possuam vasta experincia e, sobretudo, tinham se engajado no processo de mudana proposto pela equipe da reforma do estado durante o projeto da consultoria e tinham assimilado as concepes prprias da lgica de mercado. No caso Cecon, em funo da convico poltica contrria proposta de desestatizao, baseada na idia sobre o relevante papel do Cecon para a economia do estado, e na crena de que a unidade s poderia exerc-lo se mantida sob domnio estatal, o presidente da instituio na poca e o secretrio de Desenvolvimento Econmico, Turismo e Esportes se opuseram ao projeto e aos argumentos dos adeptos da ideologia do estado indutor de polticas pblicas (ao invs de executor), propostos pela equipe da reforma estadual. O depoimento do secretrio de Desenvolvimento Econmico, Turismo e Esportes do estado, Carlos Eduardo Cadoca (entrevista, 2005) conrma:
A Fundao Getulio Vargas, de fato, sugeriu a privatizao do Centro de Convenes, mas, na condio de secretrio de Desenvolvimento Econmico e Turismo

RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

56

MARIA ELIZA GONALVES DE SIQUEIRA PEDRO LINCOLN C. L. DE MATTOS

do Estado de Pernambuco, poca, fui contra a indicao e levei argumentos ao governo para que a instituio fosse preservada dentro da estrutura pblica.

11. Concluses
A reforma administrativa do estado de Pernambuco, da qual o Programa Estadual de Desestatizao consistiu em pea fundamental, apresentou caractersticas muito similares reforma do Estado brasileiro, implementada a partir de 1995. Com a contratao da consultoria organizacional, para auxiliar no Programa Estadual de Desestatizao, vinculada Fundao Getulio Vargas de So Paulo (FGV), instituio de origem dos mentores da reforma federal, no seria difcil imaginar que tal consultoria poderia ter sido a responsvel pela insero desses conceitos no governo pernambucano. No entanto, os dados da pesquisa sugerem que, apesar das bases conceituais da reforma administrativa de Pernambuco terem origem nas concepes de Estado defendidas pelo governo federal (1995-1998) e os consultores organizacionais pertencerem FGV no foram os , consultores que se inspiraram nos mentores da reforma federal, suposio elaborada no incio da pesquisa, mas sim a equipe do governo de Pernambuco que encontrou nesses conceitos uma possvel soluo para a melhoria do estado. A histria do Programa Estadual de Desestatizao nas unidades organizacionais Ceasa e Cecon mostrou tambm que a consultoria organizacional da FGV exerceu um papel relativamente discreto no Programa de Reforma Administrativa pernambucano, ou seja, a GVconsult no desempenhou uma funo estratgica no processo como comumente ocorre nas organizaes do setor privado onde as consultorias dispem de maior espao de atuao, mas apenas exerceu uma funo tcnica auxiliar e bastante especca ao governo do estado na implementao de suas deliberaes. Vrias so as evidncias que levaram a tal concluso: grande parte dos consultores que atuaram nas unidades organizacionais era de consultores locais, coordenados por consultores da GVconsult, que transmitiram suas orientaes, mas que, de fato, no tiveram presena atuante nas organizaes; as concepes sobre reforma administrativa foram formuladas pela equipe do governo desde a poca do programa de governo Pernambuco J e do perodo de transio. Isso signica que essas idias j estavam denidas na ocasio da insero da consultoria no governo do estado e serviram como orientao para a execuo do projeto de reestruturao;

RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

CONSULTORIA EXTERNA EM REFORMA DO ESTADO TEM FUNO TCNICA OU ESTRATGICA?

57

a atuao da GVconsult foi bastante especca, pois ela atuou apenas em um pequeno segmento dentro do amplo Programa de Reforma Administrativa de Pernambuco, que envolvia vrios projetos e outras organizaes tambm includas no Programa Estadual de Desestatizao; a diretriz do governo exposta consultoria sobre o modelo institucional proposto para as unidades organizacionais, que deveria atender os requisitos auto-sustentabilidade e manuteno da funo social, pode ser encarada como uma forma de restrio atuao da consultoria j que delimitou o modelo a ser proposto para as organizaes; o modelo proposto pela consultoria para as unidades organizacionais, que consistiu na concesso de uso de bem pblico, no foi efetivamente adotado pelo governo do estado; a GVconsult esteve inserida, durante a realizao do projeto, no meio de um campo constitudo por diversas foras polticas, que agiram de diferentes formas, ora limitando, ora permitindo a atuao dos consultores, o que ocasionou repercusses no resultado nal, consistindo, at mesmo, em fator decisivo para o insucesso do projeto de privatizao das unidades organizacionais estudadas. Portanto, esse caso demonstra de forma esclarecedora a peculiaridade da atuao de uma consultoria organizacional no ambiente de estado, em especial, em programas de reforma, fortemente caracterizado por seu aspecto poltico. Por m, devemos destacar que a participao das consultorias organizacionais em um ambiente de setor pblico tem uma congurao bem especca. Ela se insere em um campo de foras polticas muito mais complexo, que a condiciona. Diferente do que acontece quando ela atua no setor privado, onde dispe de um poder muito maior, e pode denir boa parte das mudanas estruturais e estratgicas da organizao. No ambiente estatal, ela pode encontrar espaos de um lado e limitaes de outro. Isso restringe e diferencia bastante sua funo.

Referncias bibliogrcas
ABRUCIO, Fernando Luiz. Os avanos e os dilemas do modelo ps-burocrtico: a reforma da administrao pblica luz da experincia internacional recente. In: BRESSER-PEREIRA, Luiz C.; SPINK, Peter (Orgs.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. 4. ed. Rio de Janeiro: FGV 2001. , ASSEMBLIA d carta branca a Jarbas. Jornal do Commercio, Recife, 20 jan. 1999. Poltica, p. 5.
RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

58

MARIA ELIZA GONALVES DE SIQUEIRA PEDRO LINCOLN C. L. DE MATTOS

BRASIL. Presidncia da Repblica. Ministrio da Administrao e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia: Imprensa Ocial, 1995. ______. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Organizaes sociais. Cadernos MARE, n. 2. 4. ed. Braslia: Mare, 1998a. ______. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Exposio no Senado sobre a reforma da administrao pblica. Cadernos MARE, n. 3. Braslia: 1998b. ______. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. A reforma do aparelho do estado e as mudanas constitucionais: sntese & respostas a dvidas mais comuns. Cadernos MARE, n. 6. Braslia: Mare, 1998c. BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Da administrao pblica burocrtica gerencial. In: BRESSER-PEREIRA, Luiz C.; SPINK, Peter (Orgs.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. 4. ed. Rio de Janeiro: FGV 2001. , ______. Reforma da gesto e avano social em uma economia semi-estagnada. In: LEVY, Evelyn; DRAGO, Pedro Anbal (Orgs.). Gesto pblica no Brasil contemporneo. So Paulo: Fundap-Casa Civil, 2005. DONADONE, Jlio C. Os hunos j chegaram!: dinmica organizacional, difuso de conceitos gerenciais e atuao das consultorias. 2001. 123f. Tese (Doutorado em Engenharia de Produo) Escola Politcnica, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2001. ______. O mercado internacional de consultorias nas ltimas dcadas: crescimento, diversicao e formas de disputa. Caderno de Pesquisas em Administrao, So Paulo, v. 10, n. 2, p. 1-15, abr./jun. 2003. FAZENDA ampliar cobrana de impostos. Jornal do Commercio, Recife, 23 mar. 1999. Economia & Negcios, p. 3. FGV avalia programa de desestatizao. Dirio de Pernambuco, Recife, 11 mar. 1999. Poltica, p. A5. FUNDAO GETULIO VARGAS. Escola de Administrao de Empresas de So Paulo. GVconsult. Proposta no 91/99. So Paulo, 1999. GOVERNO vai dar mais autonomia administrativa para Ipem e IPA. Cabide. Jornal do Commercio, Recife, 26 fev. 2000. Economia, p. 3. IMPACTO de pacotes do governo tmido. Dirio de Pernambuco, Recife, 14 mar. 1999. Poltica, p. A3. INSTITUTO PLIS. Clad. Disponvel em: <www.polis.org.br>. Acesso em: 10 dez. 2005.
RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

CONSULTORIA EXTERNA EM REFORMA DO ESTADO TEM FUNO TCNICA OU ESTRATGICA?

59

KETTL, Donald F. A revoluo global: reforma da administrao do setor pblico. In: BRESSER-PEREIRA, Luiz C.; SPINK, Peter (Orgs.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. 4. ed. Rio de Janeiro: FGV 2001. , MATTOS, Pedro Lincoln C. L. A entrevista no-estruturada como forma de conversao: razes e sugestes para sua anlise. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 4, n. 39, p. 823-847, jul./ago. 2005. MCKENNA, Christopher D. Agents of adhocracy: management consultants and the reorganization of the executive branch, 1947-1949. Business and Economy History, v. 25, n. 1, p. 101-111, Fall 1996. PERNAMBUCO (Estado). Secretaria de Fazenda do Estado. Plano estratgico 1999/2002 (verso nal). Recife: Sefaz, 1999. ______. Comisso Diretora da Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Estado. Recife: Cepe, 2000a. ______. Secretaria de Produo Rural e Reforma Agrria. Anlise do relatrio de , progresso no 2 (R2) do Projeto de Reforma do Estado Estudo FGV Ceagepe, Ceasa e Ceagepe Silo Porturio. Recife, 2000b. ______. Secretaria de Administrao e Reforma do Estado. Reestruturao e modernizao do aparelho do Estado em Pernambuco: projeto da reforma para o perodo 2003/2006. Recife: Cepe, 2003. ______. Secretaria de Administrao e Reforma do Estado. Modernizao da gesto e reforma institucional do governo de Pernambuco: aes da Secretaria de Administrao e Reforma do Estado Sare. Recife: Cepe, 2005. ______. Secretaria de Administrao e Reforma do Estado. Escola de governo. Disponvel em: <www.sare.pe.gov.br>. Acesso em: 10 dez. 2005a. PERNAMBUCO J. Programa de Governo para Mudar Pernambuco: sntese para discusso. Recife, 1998. PERNAMBUCO (Estado); FUNDAO GETULIO VARGAS, Escola de Administrao de Empresas de So Paulo. Relatrio de progresso do Projeto de Reforma do Estado mdulos 1 e 2 Ceagepe. Recife, 1999a. ______; ______. Relatrio de progresso do Projeto de Reforma do Estado mdulos 1 e 2 Cecon. Recife, 1999b. ______; ______. Relatrio de progresso no 2 (R2) do Projeto de Reforma do Estado de Pernambuco Ceagepe Ceasa. Recife, 2000a. ______; ______. Relatrio de progresso no 2 (R2) do Projeto de Reforma do Estado de Pernambuco Cecon. Recife, 2000b.
RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008

60

MARIA ELIZA GONALVES DE SIQUEIRA PEDRO LINCOLN C. L. DE MATTOS

______; ______. Relatrio de progresso no 3 (R3) do Projeto de Reforma do Estado de Pernambuco Ceagepe Ceasa. Recife, 2000c. ______; ______. Relatrio de progresso no 3 (R3) do Projeto de Reforma do Estado de Pernambuco Cecon. Recife, 2000d. REZENDE, Flvio da Cunha. Por que falham as reformas administrativas? Rio de Janeiro: FGV 2004. , ______. Tendncias da gesto pblica nos pases da OCDE. In: LEVY, Evelyn; DRAGO, Pedro Anbal (Orgs.). Gesto pblica no Brasil contemporneo. So Paulo: Fundap Casa Civil, 2005. RIBEIRO, Charles. Desestatizao colocada em xeque. Dirio de Pernambuco, Recife, 07 fev. 1999. Poltica, p. A4. ROCHA, Csar. Oramento revelador. Dirio de Pernambuco, Recife, 1 out. 1999. Dirio Econmico, p. B2. ROMO. Romo defende reformulaes. Dirio de Pernambuco, Recife, 7 fev. 1999. Poltica, p. A4. SEABRA, Srgio Nogueira. A nova administrao pblica e mudanas organizacionais. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 4, p. 19-43, jul./ago. 2001. SECRETRIOS de Jarbas armam que reforma no trar demisses. Dirio de Pernambuco, Recife, 31 dez. 1998. Poltica, p. A2. SPINK, Peter. Possibilidades tcnicas e imperativos polticos em 70 anos de reforma administrativa. In: BRESSER-PEREIRA, Luiz C.; SPINK, Peter (Orgs.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. 4. ed. Rio de Janeiro: FGV 2001. , STAKE, Robert E. Case studies. In: DENZIN, Norman K.; LINCOLN, Ivonna S. (Eds.). Handbook of qualitative research. London: Sage, 1994. VASCONCELOS, Jarbas. Entrevista: seis meses de governo Jarbas Eu me preparei para chegar aqui e tenho que vencer a falta de recursos. Dirio de Pernambuco, Recife, p. D7, 4 jul. 1999. ______. Vamos sair em breve deste estrangulamento. Jornal do Commercio, Recife, 14 mar. 1999. Poltica, p. 9.

RAP RIO DE JANEIRO 42(1):35-60, JAN./FEV. 2008