Derecho Ambiental MunGuayaquil

Definicin de una poltica ambiental para la municipalidad de Guayaquil
Proyecto PATRA
NDICE EVALUACIN DE LA NORMATIVA JURDICA AMBIENTAL APLICABLE AL MUNICIPIO DE GUAYAQUIL
Dr. Efran Prez Consultor NOVOTECNICorporacin ESTADE Proyecto PATRA

1. INTRODUCCIN AL CONTEXTO DE LAS POLTICAS EN LA GESTIN AMBIENTAL: POLTICAS, NORMATIVA LEGAL, APLICACIN Y SEGUIMIENTO Y SANCIN..................3 OBJETO DE LA GESTIN..................................................................................................................................3 POLTICAS, PLANEACIN Y FINANCIAMIENTO MUNICIPALES....................................................................................4 2. DOCTRINA DE LA NORMATIVA LEGAL AMBIENTAL DEL MUNICIPIO............................8 DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS AMBIENTALES ENTRE LOS MUNICIPIOS Y LAS DEMS INSTITUCIONES PBLICAS..........16 CONSTITUCIN DE LA REPBLICA...................................................................................................................17 LEY DE RGIMEN MUNICIPAL.......................................................................................................................18 REFERENCIA BIBLIOGRFICA SOBRE EL ORDENAMIENTO AMBIENTAL DEL CANTN GUAYAQUIL.................................18 DESARROLLO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL CONTENIDA EN EL CDIGO MUNICIPAL DEL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO....................................................................................................................................................21 Competencias ambientales.................................................................................................................22 Institucionalidad ambiental................................................................................................................22 Normativa ambiental del Distrito Metropolitano de Quito................................................................22 LA NORMATIVA NACIONAL Y LAS INSTITUCIONES DEL GOBIERNO CENTRAL EN SU VINCULACIN CON LAS FUNCIONES PRIMORDIALES DEL MUNICIPIO.........................................................................................................................24 1. ACCIONES DE CONSTRUCCIN DE INFRAESTRUCTURA FSICA (FUNCIONES 12. Y 2.);..........................................24 2. PRESTACIN DE SERVICIOS PBLICOS (FUNCIONES 3, 4, 9 Y 11);.................................................................24 2. AUTORIZACIONES Y CONTROL (FUNCIONES 5, 6, 7, 8); Y,...........................................................................24 3. FOMENTO DEL TURISMO (FUNCIN 10).......................................................................................................24 LA NORMATIVA AMBIENTAL HIDROCARBURFERA Y MINERA EN EL CONTEXTO MUNICIPAL..................................27 Reglamentacin ambiental hidrocarburfera.....................................................................................27 Reglamento ambiental para las actividades mineras.........................................................................29 La explotacin de canteras en el mbito de la normativa municipal.................................................29 COMPETENCIAS MUNICIPALES, LEGISLACIN NACIONAL, INSTITUCIONES DE FORMULACIN DE POLTICAS Y DE APLICACIN Y EJECUCIN................................................................................................................................................31 CUADRO DE ACTIVIDADES MUNICIPALES DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL DESARROLLO DE SUS PLANES DE USO DE SUELOS Y SUS RELACIONES CON LAS INSTITUCIONES DEL EJECUTIVO................................................................................33 EVOLUCIN RECIENTE DE LA NORMATIVA MUNICIPAL DEL DESARROLLO SUSTENTABLE.............................................36 ESTRUCTURA JURDICA E INSTITUCIONAL..........................................................................................................40 LA NORMATIVA AMBIENTAL Y DEL DESARROLLO SUSTENTABLE EN ECUADOR........................................................40 4. LA DESCENTRALIZACIN DEL MANEJO AMBIENTAL Y LAS ACCIONES PBLICAS DE DESARROLLO SUSTENTABLE.....................................................................................................41 LOS MECANISMOS JURDICOS DE LA DESCENTRALIZACIN....................................................................................41 LA DESCENTRALIZACIN MUNICIPAL................................................................................................................41 LA MATERIA DE LA DESCENTRALIZACIN DE LA GESTIN AMBIENTAL Y DEL DESARROLLO SUSTENTABLE....................42 5. COMPETENCIAS AMBIENTALES Y CONTENIDO DE LA POLTICA AMBIENTAL DEL MUNICIPIO EN EL CONTEXTO DE LA REGIN............................................................................44 EL CONTROL DE LOS EFLUENTES.....................................................................................................................46 Informe final Evaluacin jurdica 1
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CF. PREZ, E. DISEO Y EJECUCIN DE POLTICAS PBLICAS DE DESARROLLO SUSTENTABLE. CONADE-BID. QUITO, 1997. CAP. VI. DISEO JURDICO ADMINISTRATIVO DE FUNCIONAMIENTO Y APLICACIN DE LOS ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL (EIAS). 1. ANTECEDENTES JURDICOS ECUATORIANOS SOBRE ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL.............................................................................................48 6. DISEO E IMPLEMENTACIN DE POLTICAS AMBIENTALES MUNICIPALES.............53 DISEO DE POLTICAS AMBIENTALES MUNICIPALES............................................................................................53 IMPLEMENTACIN DE POLTICAS AMBIENTALES MUNICIPALES...............................................................................54 7. ANEXO. BIBLIOGRAFA CITADA.................................................................................................58
Informe final Evaluacin jurdica
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EVALUACIN DE LA NORMATIVA JURDICA AMBIENTAL APLICABLE AL MUNICIPIO DE GUAYAQUIL
Dr. Efran Prez Consultor NOVOTECNICorporacin ESTADE Proyecto PATRA 1. INTRODUCCIN AL CONTEXTO DE LAS POLTICAS EN LA GESTIN AMBIENTAL: POLTICAS, NORMATIVA LEGAL, APLICACIN Y SEGUIMIENTO Y SANCIN El presente informe constituye un marco jurdico bsico para el estudio de alternativas en la gestin pblica ambiental de la Municipalidad de Guayaquil. La problemtica de la gestin pblica municipal en rasgos generales: 1) es la misma que afronta la Administracin Pblica en general. A lo cual deben sumarse: 2) los aspectos de la particulares competencias y cuestiones clsicas municipales: uso de suelos; descentralizacin de competencias centrales; poderes de imposicin (tasas, contribuciones especiales de mejoras) y sancin; transferencias de potestades pblicas del Gobierno Central; la coordinacin con el Gobierno Central y Descentralizado, incluyendo manejo mancomunado y consorcial. y, finalmente el tema del papel de la sociedad civil. La gestin pblica ambiental, se la debe encuadrar dentro de la gestin pblica en general. En los estudios realizados anteriormente por el autor de este informe con el proyecto CONADE-BID de apoyo a la planificacin ambiental, se identificaron los elementos que necesariamente forman parte de una gestin pblica, incluyendo la gestin pblica municipal. En el presente informe se considera el esquema de la gestin pblica ambiental, en el contexto de su aplicacin regional y particularmente cantonal. Objeto de la gestin Este esquema de gestin pblica, resulta aplicable a los elementos esenciales del gobierno municipal en las diferentes reas de su competencia. En el presente caso, el tema de que se trata es el papel de la municipalidad en el desarrollo sustentable del cantn. No se descarta, sin embargo la ampliacin a un enfoque regional a travs de la figura del consorcio municipal y del distrito metropolitano, alternativas que necesariamente deben estudiarse en el presente informe. Por otra parte, no obstante la sistemtica centralizacin de las atribuciones municipales en todos los Estados modernos a lo largo de los ltimos tiempos, es indudable que, por lo menos en teora, en la actualidad se ha reconocido el papel irremplazable de la administracin municipal en su relacin directa con la comunidad. Sobre este particular LPEZ manifiesta:
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En cuanto a la Administracin Local, los municipios constituyen una base territorial idnea para la gestin de estas competencias siendo imposible prescindir de la aportacin de stos en cuanto que la inmediatez con los usuarios, la tradicional prestacin de servicios y el hecho de la cercana en la localizacin fsica de los destinatarios de los servicios, hacen que estas Corporaciones mantengan un protagonismo, inevitable e importante, en el contexto de la Administracin ambiental1. As, se afirma que el tema a desarrollarse es la gestin municipal ambiental o, ms apropiadamente, gestin municipal del desarrollo sustentable. As el plan de este apartado es: delinear los aspectos de la gestin municipal ambiental y aplicar este enfoque a la gestin pblica municipal. El enfoque de la Ley de Rgimen Municipal atribuye al ente edilicio las tradicionales facultades y deberes de saneamiento, denominados por RAMREZ como proteccin primaria del medio ambiente2, principalmente la higiene y asistencia social en coordinacin con la autoridad de salud de acuerdo con lo dispuesto en (el) Cdigo de la materia (Art. 164, a) LRM), suministro de agua potable y alcantarillado; pero tambin otras tan puntuales como el combate a los insectos y roedores (Art. 164, k) de la Ley de Rgimen Municipal) o manipuleo de alimentos y velar por que se cumplan los preceptos sanitarios (Art. 164, b), LRM). La letra j) de este artculo 164 abarca lo que la legislacin espaola denomina actividades molestas, nocivas y peligrosas: saneamiento ambiental ruidos, olores desagradables, humo, gases txicos, polvo atmosfrico, emanaciones y dems factores que pueden afectar la salud y bienestar de la poblacin, en lo cual coincide con las competencias otorgadas al Ministerio de Salud y comisarios de Salud en el Cdigo de Salud. Asimismo, en el campo de la conservacin de la naturaleza, como parques locales y reas verdes en general, se encomienda a la municipalidad un papel ms bien esttico, es decir urbanstico en el sentido tradicional. Cuando la LRM restringe la destruccin de bosques o zonas arborizadas, lo condiciona a que estuviere en pugna con la calificacin urbanstica que corresponda a dichos terrenos en el plan regulador de desarrollo urbano (Art. 232, 1.), lo que confirma el enfoque ms paisajstico y ornamental que conservacionista. Otra competencia tradicional de la municipalidad es lo que ahora se denomina patrimonio cultural, especialmente en las zonas urbanas, pero que, con otras denominaciones ha sido un mbito tradicional del Cabildo. Polticas, planeacin y financiamiento municipales La Ley de Rgimen Municipal vigente establece que la zonificacin y planificacin puede darse a travs de: 1. "planes reguladores de desarrollo fsico cantonal", y 2. "planes reguladores de desarrollo urbano". Ellos contemplan aspectos tales como
LPEZ BUSTOS, FRANCISCO LUIS. La organizacin administrativa del medio ambiente. Civitas. Madrid, 1992. p. 105-106.
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RAMREZ REBOLLEDO, GUILLERMO. Legislacin Ambiental en los Pases del Convenio Andrs Bello. SECAB. Bogot, 1990. p.. 7: Durante esta etapa se origina el amplio espectro de disposiciones actuales sobre prevencin de riesgos de higiene ambiental, salud pblica,accidentees del trabajo y desastres naturales, as como ayuda y compensacin a quienes los sufren.
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zonificacin de unidades de planeamiento, delimitacin de barrios y de zonas rurales, ocupacin del suelo, densidad de la poblacin, reservaciones territoriales, reglamentacin de construcciones (Tit. IV, Cap. I, LRM). Los planes reguladores de desarrollo fsico cantonal deben contener, entre otros componentes, una zonificacin de unidades de planeamiento, un anlisis de ocupacin y utilizacin del suelo, y estudios de factibilidad econmica-financiera donde se equiparen los criterios de planeamiento con las posibilidades econmicas y financieras. Es evidente que los planes reguladores de desarrollo fsico cantonal son eminentemente de inventario y diagnstico sobre infraestructura y ocupacin existente, aspectos fsicos y sobre vocaciones y de encuadramiento. Su principal objetivo aparente es de suministrar el marco en que se van a desarrollar eventualmente los planes reguladores de desarrollo urbano. A diferencia de stos, los planes reguladores de desarrollo fsico cantonal, por su finalidad netamente descriptiva, no pueden establecer zonificaciones que impliquen algn tipo de limitacin o restriccin en el uso del suelo. Las zonificaciones que corresponden a los planes reguladores de desarrollo fsico cantonal son meramente de unidades de planeamiento (Art. 212, a), LRM). Los planes reguladores de desarrollo urbano forman parte definitiva de los planes de desarrollo fsico cantonal y deben prepararse de acuerdo con las siguientes etapas: 1. Formacin del expediente urbano con base a estudios preliminares; 2. Elaboracin del plan regulador, que incluye zonificacin y delimitacin de barrios para habitacin, industrias, zonas especiales y zonas rurales, reservaciones territoriales, espacios abiertos, libres y arborizados; y, 3. Documentacin reglamentaria que incluye programas de ordenamiento y ordenanzas y reglamentaciones sobre el uso del suelo, condiciones de seguridad, materiales, condiciones sanitarias y otras de naturaleza similar (Art. 214, LRM). La caracterstica principal de los planes es la de afectar principalmente a las reas urbanas, como sus nombres lo indican, y solo marginalmente considerar el rea rural, como es "delimitar las zonas rurales". La actividad de la municipalidad se orienta principalmente al rea o reas urbanas del cantn, a pesar de que el planeamiento fsico y urbanstico del territorio del cantn es obligatorio segn la ley (Art. 211, LRM). Por eso se deber notar que, lneas arriba, se ha hecho nfasis en el "desarrollo cantonal" ms bien que al "desarrollo urbano". En cuanto a la actividad de terceras personas que pudieren afectar el indicado ordenamiento, la ley dispone sanciones para quienes realizaren parcelaciones o lotizaciones agrcolas sin aprobacin de la municipalidad. Las parcelaciones que afectan a terrenos situados en las zonas rurales destinados a bosques, cultivos o explotacin agropecuaria se consideran agrcolas y estn sujetas tambin al plan de desarrollo fsico cantonal aprobado por el concejo (Arts. 161 y 224, LRM). Los efectos principales de las normas citadas son las limitaciones que se establecen respecto del uso de la tierra: no se podrn efectuar construcciones, movimientos de tierra, destruccin de bosques o zonas arborizadas o dar cualquier uso que estuviere en pugna con la calificacin urbanstica que corresponda a dichos terrenos en el plan regulador de desarrollo urbano (Art. 232, 1., LRM). Por otra parte, las nuevas construcciones se deben ajustar a la ordenacin aprobada. El extinguido Programa Nacional de Regionalizacin (PRONAREG), hoy DINARN, del Ministerio de Agricultura y Ganadera, realiz un inventario de usos y
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vocaciones de las tierras rurales, por supuesto sin fuerza obligatoria. Por otra parte, se duda que tal fuerza obligatoria pudiera ser adecuada para estas finalidades. Las facultades del municipio en este respecto son bastante efectivas, puesto que le corresponde aprobar los planos de construcciones de toda clase las que, sin este requisito, no podrn llevarse a cabo. La demolicin de edificios construidos en contravencin a las ordenanzas locales vigentes al tiempo de su edificacin no da derecho a indemnizacin alguna (Art. 161, LRM). Los municipios tienen competencia coercitiva para impedir usos de la tierra, construcciones, destruccin de bosques o zonas arborizadas o cualquier uso que estuviere en pugna con la calificacin correspondiente (Art. 232, 1., LRM). Pueden los municipios, en consecuencia, impedir las obras de reparacin, mejoramiento u otras de mantenimiento que no se compadezcan con los lineamientos del plan regulador de desarrollo (Art. 233, LRM). En fin, el Concejo podr acordar moratorias, esto es, la suspensin hasta por un ao del otorgamiento de autorizaciones de parcelacin de terrenos y edificaciones en sectores comprendidos en un permetro determinado, hasta que proceda a las actualizaciones correspondientes en los planes reguladores de desarrollo urbano (Art. 243, LRM). La proteccin de los hbitat se puede alcanzar de mejor manera a travs del manejo de las actividades de los habitantes de las zonas urbanas y suburbanas, antes que a travs del manejo de reas definidas. Todo esto puede conseguirse mediante una zonificacin que establezca los diferentes usos que pueden drsele a la tierra y los recursos, pero solamente en el contexto de los planes reguladores de desarrollo urbano. En consecuencia, las posibilidades que tiene el municipio de actuar en el rea rural estn casi limitadas a aquellas acciones que puedan daar al medio ambiente como consecuencia de acciones urbanizadoras o edificatorias. Mas, otro tipo de acciones, como por ejemplo, aquellas que modifican los cauces naturales las cuencas de los mismos, o la deforestacin por acciones de ndole agraria o acucola, escaparan al control del municipio3. Lo que ha cambiado ltimamente en este respecto es la supresin del permiso que corresponda al extinguido Instituto de Reforma Agraria y Colonizacin (IERAC), puesto que la vigente Codificacin de la Ley de Desarrollo Agrario4, dice que [l]a compra venta y transferencia de dominio de tierras rsticas de dominio privado es libre y no requiere de autorizacin alguna. Esto no debe interpretarse como supresin del requerimiento de los permisos municipales en las compraventas y consecuentemente lotizaciones y urbanizaciones de terrenos rurales. La Procuradura General del Estado ha dictaminado sobre el particular en el oficio N 5833 del 13 de octubre de 1997: De los antecedentes legales anotados se desprende que corresponde a las Municipalidades velar por el planeamiento fsico y urbanstico de todo el territorio de un cantn, sean estas reas urbanas o rurales. Si bien es cierto, que segn el Art. 35 de la Ley de Desarrollo Agrario la compraventa y transferencia de dominio de
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GARCA, JUAN CARLOS. Comunicacin electrnica. 8 de septiembre de 1998. Codificacin de la Ley de Desarrollo Agrario. RO 55 del 30 de abril de 1997.
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terrenos rsticos de dominio privado es libre y no requiere autorizacin alguna, no es menos cierto que la Ley de Rgimen Municipal, contiene normas expresas que rigen dentro del territorio de cada cantn, a cuyo orden jurdico deben someterse sus vecinos o moradores. La norma contenida en la Ley de Desarrollo Agrario est orientada a replantear el antecedente del rgimen de propiedad que tiende a facilitar el traspaso de dominio en el rea rural. La consulta de la Municipalidad, particularmente, se orienta a la prevalencia del derecho y obligacin de organizar el uso del suelo urbano en base al plan de desarrollo fsico cantonal y de desarrollo urbano. En consecuencia, toda persona que desee realizar fraccionamiento de predios rsticos requiere contar con la autorizacin de desmembracin que otorga la Municipalidad, de conformidad con sus respectivos planes reguladores de desarrollo fsico cantonal y de desarrollo urbano con que cuente la Municipalidad . La cobertura del vaco en la competencia municipal sobre las actividades en las reas rurales, se subsana parcialmente con la provisin constante en la Ley de Rgimen para el Distrito Metropolitano de Quito: Art. 26.- COMPETENCIA EXCLUSIVA.- La decisin sobre el destino del suelo y su forma de aprovechamiento dentro del territorio distrital, compete exclusivamente, a las autoridades del Distrito Metropolitano. Las dependencias del Estado y las dems instituciones del sector pblico, no podrn ejecutar planes o proyectos que impliquen construcciones, edificaciones u obras de infraestructura, ni aun las destinadas al servicio pblico, sino de acuerdo con su planificacin distrital y previa autorizacin de la administracin del Distrito Metropolitano, segn las normas de esta Ley. Ntese que las restricciones afectan exclusivamente a los planes y proyectos de las dependencias del Estado y las dems instituciones del sector pblico. Comprense estas potestades con las ms amplias determinadas en la reforma constitucional de 1996, suprimidas en la Constitucin vigente: Art. 159. Corresponde adems, al Concejo Municipal: a) Planificar el desarrollo cantonal; c) Determinar, en forma exclusiva el uso de los espacios; y el uso y ocupacin de las reas de asentamientos poblacionales y organizar su administracin; d) Dictar las normas necesarias para el control, preservacin y defensa del medio ambiente, delimitando las reas de conservacin y reserva ecolgica;
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La potestad de delimitar reas protegidas en el territorio metropolitano, implica la zonificacin de usos, ocupaciones y actividades, que se expresan en el correspondiente plan de manejo. Mas adelante se hace referencia a la delegacin que hace el Ejecutivo al Distrito Metropolitano de Quito, de las competencias forestales y de reas naturales del INEFN, para el manejo de las laderas del Pichincha. Para estos efectos, es irrelevante la vigencia o no de la citada disposicin constitucional y basta la aplicacin ciertamente extensiva en el presente caso de la Ley de Descentralizacin.
2. DOCTRINA DE LA NORMATIVA LEGAL AMBIENTAL DEL MUNICIPIO En razn de que tantos de los problemas y soluciones contemplados por la Agenda 21 tienen sus races en las actividades locales, la participacin y cooperacin de las autoridades locales ser un factor determinante en el cumplimiento de sus objetivos. Las autoridadas locales construyen operan y mantienen la infraestructura econmica, social y ambiental, supervisan los procesos de planeamiento, establecen polticas y regulaciones locales ambientales. En su calidad de nivel gubernamental ms cercano a la poblacin, desempean un rol fundamental educando, mobilizando y respondiendo al pblico en la promocin del desarrollo sustentable (Agenda 21. Chapter 28. Local Authorities Initiatives in Support of Agenda 21. Programme Area. Basis for action. 28.1.). En el derecho comparado hay que distinguir los enfoques de pases Latino Americanos con rgimen federal bsicamente Mxico, Brasil, Venezuela y Argentina. La doctrina constitucional del rgimen federal atribuye a los estados o provincias federales una autonoma que las regiones estn lejos de disfrutar en la realidad de estos pases. La distribucin de las competencias ambientales entre el Gobierno central, sus entidades y las llamadas entidades territoriales tiene nfasis diferente en los distintos pases, segn estos sean unitarios o federales. Mas, la tendencia prevaleciente es de descentralizar cada vez ms atribuciones ambientales a los regmenes regionales y locales. Sin embargo, una constante de estas trasferencias de funciones y competencias ambientales es su ambigedad, puesto que el Gobierno central se reserva posibles intervenciones o se reparten las competencias respectivas equvocamente entre la regin (sea esta una provincia, estado federal, distrito o corporacin regional) y el municipio, en forma conjunta, sin un claro deslinde de responsabilidades. Competencias histricas de los municipios En el campo de la aplicacin de las normas constitucionales y legales que proclaman competencias especficas de las municipalidades, es especialmente cierta la constatacin de LPEZ BUSTOS, segn el cual "se aprecia una contradiccin entre las
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declaraciones de los textos legales y la realidad, marcada por la proliferacin de vas de penetracin del Estado en las competencias de los entes locales". Esto se ha conjugado por todas partes con la "escasa capacidad de gestin de los entes locales", consecuencia de la absorcin de las rentas por parte del Gobierno central. Lo que dice LPEZ BUSTOS sobre Espaa, resulta aplicable tambin a los pases latinoamericanos, cuando afirma que "[n]o obstante, a los Ayuntamientos les han estado siempre atribuidas ex lege funciones de cierto carcter ambiental consistentes en limpieza viaria, saneamiento del medio, determinacin de la ubicacin correcta de los cementerios, sometimiento a autorizacin de los talleres y fbricas que produzcan gases o emanaciones insalubres, as como los que viertan aguas o residuos que impurifiquen las corrientes de aguas, control de las condiciones sanitarias de los establecimientos, etc., funciones que hacen referencia directa al saneamiento e higiene y materias que forman parte de lo que hoy denominamos medio ambiente urbano5". Segn OLIVN son "ttulos competenciales conexos": "ordenacin del trfico de vehculos, proteccin civil, proteccin y prevencin de incendios, ordenacin, gestin, ejecucin y disciplina urbanstica, defensa de usuarios y consumidores, suministro de agua, recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales"6. Por otra parte, BRAES hace notar adecuadamente que las funciones que tradicionalmente han ostentado los municipios estn ligadas estrechamente con la proteccin del medio ambiente, como por ejemplo los servicios pblicos de saneamiento, agua potable y alcantarillado. "Los procesos de descentralizacin de la gestin ambiental que se estn llevando a cabo en algunos pases -afirma este autorle estn restituyendo a los municipios algunas facultades que de facto o de jure les haban sido restadas"7. mbito territorial de las competencias ambientales En Colombia, las corporaciones regionales han incrementando sus competencias en la dcada de los noventa. La Ley 99, que crea el Ministerio del Medio Ambiente, asigna un destacado papel a las "corporaciones autnomas regionales" dentro del Sistema Nacional Ambiental". En Colombia, "[s]on entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas". Todas ellas "gozan de autonoma para la gestin de sus intereses". En este pas, las "provincias se constituyen con municipios o territorios indgenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamento"8. Per cuenta con Regiones, Departamentos, Provincias y Distritos. "Las Regiones se constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o ms departamentos colindantes9." En Chile, el territorio se divide en regiones y stas en provincias. Para efectos de la administracin local, las provincias se dividen en comunas10. Regmenes restrictivos de las competencias ambientales municipales
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LPEZ BUSTOS. Ob. cit. Cap. VI.- Organizacin en las Administraciones Locales. pp. 87-104. OLIVN
DEL
CACHO, JAVIER. Ordenacin del Territorio, Urbanismo, Vivienda y Medio Ambiente. Parte
BRAES. Derecho Ambiental Mexicano. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1994. p. 649. Arts. 286, 287 y 321 de la Constitucin colombiana. 9 Arts. 189 y 190 de la Constitucin peruana. 10 Art. 99 de la Constitucin chilena.
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En general, la legislacin de medio ambiente se ocupa ms de la desconcentracin del manejo ambiental que de su descentralizacin. Se entiende la desconcentracin como el establecimiento de oficinas regionales, dependientes del rgano ambiental central, con mayor o menor amplitud de delegacin para la toma de decisiones y la aplicacin de sanciones. Tal es el caso de Chile con la expedicin de la Ley de Bases del Medio Ambiente. En este pas, segn CORDERO La Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades (LOCM) incorpor a su texto una serie de disposiciones encaminadas a la proteccin del medio ambiente, pero no reconoci al Municipio como un ente protagnico de esta proteccin, ni hizo propicia tampoco la ocasin que le presentaban las disposiciones constitucionales para avanzar en una ptica contempornea de lo que debe ser la responsabilidad social frente al medio ambiente. Este autor dice que la jurisprudencia de la Contralora chilena no considera entre las potestades privativas de la municipalidad la proteccin del medio ambiente y afirma que el legislador chileno no reconoci esta materia como prerrogativa privativa de las Corporaciones Edilicias. La legislacin municipal chilena autoriza a las municipalidades a desarrollar, directamente o con otros rganos de la Administracin del Estado, funciones relacionadas con: c) La proteccin del medio ambiente" (Art. 42, LOCM). Pero, al decir de CORDERO sta es una mera opcin, condicionada adems en algunos casos a la voluntad administrativa de otros entes, carece de la imperatividad normativa que hubiramos querido ver sancionada por el legislador, puesto que la facultatividad de posicin que establece la LOCM ha permitido sostener a la Contralora General de la Repblica que no se puede imponer a las municipalidades la obligacin de velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulan la proteccin del medio ambiente, ya que la LOCM no le otorga facultades esenciales en relacin con esta materia. Con los mismos criterios residuales de participacin del Municipio, se le confan materias de fiscalizacin, como la ms concreta forma de participar en el rgimen de proteccin al medio ambiente, haciendo caso omiso de otras de vital importancia que la Municipalidad debera ejercer. La facultad privativa de aseo y ornato de la comuna, contenida en el artculo 32, letra d), de la LOCM, no le parece a CORDERO de carcter ambiental puesto que se encuentra guiada por criterios casi absolutamente estticos11. El Cdigo del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales del Per solo contempla para los gobiernos locales, conjuntamente con los gobiernos regionales. dictar las normas especficas en su jurisdiccin y velar por su correcta aplicacin sobre el tema de la salubridad pblica, mientras compete al Ministro de Salud dictar normas generales en lo referente a salubridad pblica y para evaluar y controlar su cumplimiento. Tambin se alude a los gobiernos locales a propsito de la limpieza pblica. En fin, la norma ambiental citada otorga facultad privativa al gobierno local para la aprobacin de los planes y actividades que impliquen modificaciones en cualquiera de los elementos constitutivos de los asentamientos humanos12. En Argentina, DROMI distingue las competencias de ndole general correspondientes a la Nacin argentina, mientras que las provincias "conservan las competencias necesarias para complementar la legislacin sustantiva nacional sin que
CORDERO VEGA, LUIS ALBERTO. Institucionalidad Ambiental en el Derecho Chileno. ConoSur. Santiago, 1996. pp. 127-129.
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DECRETO LEGISLATIVO 613. Promulgan el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales. El Peruano. Diario Oficial del 8 de septiembre de 1990. Arts. 100 y 81.
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se alteren las jurisdicciones locales." Segn este autor, la Constitucin argentina "[p]one lmite a una disgregacin excesiva en los criterios de proteccin, evitando que las provincias -en ejercicio de su autonoma- puedan dictar legislaciones ambientales muy distintas, y que aquello que es dao ambiental, con obligacin de recomponer, en alguna de ellas, no lo sea en otras."13 El texto de la Constitucin argentina reformada dice, en lo pertinente: Art. 41.... Corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales.
Argentina tiene una historia de agudo centralismo. DROMI afirma que el proceso de centralizacin poltica, administrativa y econmica en nuestro pas, ha tenido una doble proyeccin: de la Nacin a las provincias, por un lado y de las provincias a los municipios, por el otro. Ambos fenmenos no se han dado ni aislada, ni separadamente. La Nacin absorbi competencias de las provincias y estas a su vez de los municipios14. Cita a continuacin a Vinelli, quien opina que tradicionalmente la Constitucin ha conferido la autonoma a las provincias y, por tanto a los municipios pero que jams ha definido tal rgimen (de autonoma) ni enumerado sus facultades y recursos. Esa imprecisin ha facilitado la centralizacin administrativa mediante la limitacin de la competencia municipal, la organizacin y an la eleccin de sus autoridades y la reduccin de sus naturales fuentes de recursos. El municipio qued as supeditado a un poder superior que trab su accin, redujo el campo de sus iniciativas e impidi la organizacin de sus servicios pblicos"(Vinelli, Vctor, y otros, El rgimen municipal en la Constitucin, p. 11)15. Con tales antecedentes, DROMI estima que la dbil alusin a la autonoma municipal de la Carta Suprema argentina es un hito en la descentralizacin del pas: Art. 123. Cada provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo dispuesto por el artculo 5, asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. [N]o existe administracin del medio ambiente al nivel comunal, lo que no quiere decir que las comunas estn ausentes de la materia ambiental. Cuando ms, se encuentra en ciertas municipalidades un adjunto especializado en las cuestiones del
DROMI, JOS ROBERTO y EDUARDO MENEM. La Constitucin Reformada. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires, 1994. pp. 144-145.
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Ibid. pp. 414-415. Ibid.
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ambiente o, en el mejor de los casos, en las grandes ciudades, una unidad de medio ambiente o de calidad de vida . dice PRIEUR. Pero, algunas competencias propias municipales se encuentran en vinculacin ntima con la problemtica ambiental. El autor citado seala: el urbanismo, lucha contra toda clase de contaminacin, ruidos, recoleccin y eliminacin de basura domstica, letreros y afiches y puertos de esparcimiento En Francia el instrumento contractual es el medio preferido para el traspaso de competencias del gobierno central a las regiones y comunas. PRIEUR enumera los contratos en materia de ruidos, de proteccin de la naturaleza, de rios y de medio ambiente. Los contratos de ruidos, celebrados entre 1979 y 1986 entre el Ministerio de Medio Ambiente con varias ciudades francesas, el gobierno central se comprometa a correr con la mitad de los gastos. Posteriormente, en los contratos se aadieron protocolos de acuerdo para la integracin del ambiente urbano para mejorar la calidad de la vida urbana y la participacin de los ciudadanos, principalmente en el cultivo de los jardines familiares16. Distribucin de competencias La distribucin de competencias entre "la nacin y las entidades territoriales" se atribuye a la "ley orgnica de ordenamiento territorial", en la Constitucin colombiana17. Como principio general la Carta Suprema colombiana dispone que "[l]as competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales sern ejercidas conforme a los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad en los trminos que establezca la ley". Se autoriza a los "departamentos" y municipalidades fronterizos la coordinacin e integracin con los la entidad territorial del pas vecino en "la preservacin del ambiente". Tambin dispone la Constitucin colombiana respecto de los "departamentos" que "la ley podr establecer ...diversas capacidades y competencias de gestin administrativa y fiscal distintas de las sealadas ... en la Constitucin, en atencin a la necesidad de mejorar la administracin pblica o la prestacin de servicios pblicos de acuerdo con ...(sus) circunstancias ... ecolgicas."18 MACHADO se pregunta si en Brasil tienen competencia los municipios para legislar sobre el tema ambiental. En todo caso, resulta claro que la Constitucin Federal de 1988, dispone que "[e]s competencia comn de la Unin, de los estados, del distrito federal y los municipios: VI- proteger el medio ambiente y combatir la polucin en cualquiera de sus formas"19. La Constitucin brasilea considera una serie de instancias comunes a los niveles de la Unin, los estados, el distrito federal y los municipios la proteccin del medio ambiente y el combate a la contaminacin, adems del cuidado de la salud y la ejecucin de tareas de saneamiento bsico. Tambin se concede competencia al municipio, en forma conjunta con las dems instancias citadas, el registro y fiscalizacin de las exploraciones de recursos hdricos y minerales20.
16
PRIEUR, MICHEL. Droit de l'environnement. 2e d. Dalloz. Pars, 1991. pp. 97 y 229-230. Art. 288 de la Constitucin colombiana. Art. 302 de la Constitucin colombiana.
17
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MACHADO, PAULO AFFONSO LEME. Direito Ambiental Brasileiro. 4 Edio revista e ampliada. Malheiros Editores. So Paulo, 1992. pp. 114 y 115.
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Refirindose a la distribucin de funciones ambientales entre los gobiernos de los estados y los municipios en Mxico, BRAES dice: Hasta ahora no todas las legislaturas locales han concluido con la tarea de expedir la leyes estatales del equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente que son necesarias tanto para dividir las facultades sobre la materia entre los gobiernos de los estados y municipios, como para regular los asuntos que quedan reservados a la competencia de los gobiernos de los estados, ni han sido reglamentadas las leyes que se han expedido. Adems, son pocos los ayuntamientos que han comenzado a expedir los ordenamientos que regularn los asuntos reservados a los municipios. A nivel local, sin embargo, existe un cierto retardo en la expedicin de las normas jurdicas que regularn las materias que han quedado colocadas en la esfera de la competencia de los gobiernos de los estados y municipios21. BRAES hace un recuento que las actividades que la legislacin ambiental mexicana seala a las municipalidades y la distribucin de competencias con las dems unidades territoriales. La enumeracin puede servir de antecedente para una propuesta a incluirse en el proyecto de Ley de Medio Ambiente, que tome en consideracin las particularidades de la estructura poltico-administrativa ecuatoriana. Segn el Art. 120 de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin del Ambiente de Mxico, dispone que "[p]ara evitar la contaminacin del agua, quedan sujetos a regulacin federal o local: I. II. III. IV. V. VI. VII. Las descargas de origen industrial; Las descargas de origen municipal y su mezcla incontrolada con otras descargas; Las descargas derivadas de actividades agropecuarias; Las descargas de desechos, sustancias o residuos generados en las actividades de extraccin de recursos no renovables; La aplicacin de plaguicidas, fertilizantes y sustancias txicas; Las infiltraciones que afecten los mantos acuferos, y El vertimiento de residuos slidos en cuerpos y corrientes de agua.
La Ley espaola "Reguladora de las Bases de Rgimen Local" establece competencias de los municipios en materia de "[p]roteccin del medio ambiente"22.
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Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:
II - cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia; VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; IX - promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico; XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios;
21
BRAES. Ob. cit. p. 576. 13
Proyecto PATRA
Competencias privativas del municipio La reforma constitucional ecuatoriana de 1996 atribuye especficamente a las municipalidades la potestad de "[d]ictar las normas necesarias para el control, la preservacin y defensa del patrimonio ecolgico y cultural del municipio" (Art. 159). La Constitucin brasilea solamente atribuye al municipio en forma expresa competencias sobre planeamiento territorial y uso de suelos, as como proteccin del patrimonio histrico-cultural local23. La planificacin del desarrollo cantonal y uso de suelos ha sido tradicionalmente un papel asignado a las municipalidades, en los pases sudamericanos. Las reformas constitucionales confirman esta potestad y con frecuencia la refuerzan, como en el caso del Ecuador. Se atribuye a las municipalidades colombianas "[r]eglamentar el uso del suelo"24, "[p]lanificar el desarrollo urbano y rural", etc. Segn la normativa jurdica ambiental espaola, las llamadas "actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas" deben obligatoriamente considerarse en una ordenanza municipal en todos los municipios capital de provincia y en aquellos de ms de 50.000 habitantes. Corresponde a esta Ordenanza clasificar tales actividades de forma sistemtica, "tipificando al mximo las medidas correctoras aplicables en cada una de ellas, con indicacin de aquellas actividades cuya ubicacin deba ser forzosamente en zonas industriales y de las que se consideren compatibles con la vivienda". En esta ordenanza deben completarse las normas de instalacin y las limitaciones sobre "potencia, superficie, ruidos admisibles y situacin del local respecto de la vivienda". Finalmente, explica el autor citado, la Instruccin que dispone la obligatoriedad de la Ordenanza recomienda un esquema que contemple la clasificacin, emplazamiento, distancia segn las actividades, as como medidas correctoras. Obviamente se incluyen provisiones sobre procedimiento, comprobacin, inspeccin y sanciones25. Aunque en el Ecuador la competencia del municipio es el cantn, incluyendo la zonas urbanas y rurales, con mayor frecuencia se enfatiza su participacin en la problemtica urbana. LPEZ-NIETO, refirindose a la normativa espaola, afirma que "el control del medio ambiente urbano es una funcin inalienable de las Corporaciones locales"26. En general, las principales competencias privativas municipales son de servicios pblicos y planeamiento urbano. La Ley de Rgimen Municipal ecuatoriana enfatiza la prestacin de los servicios de agua potable y alcantarillado, as como caminos, calles, parques, plazas y dems espacios pblicos. Otro servicio pblico tradicional de la municipalidad es la recoleccin y procesamiento de residuos y desechos slidos que, por otra parte es indudablemente un servicio pblico. En el
22
Ley 7/1985. Art. 25, 2. f).
Art. 30. Compete aos Municpios: VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; IX - promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.
23 24
Constitucin colombiana. Art. 313, 7. LPEZ-NIETO. Ob. cit. pp. 38-40. 14
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contexto del planeamiento del uso de espacios, tambin se atribuye a los municipios el "control de construcciones"27. La Ley de Rgimen Municipal de Ecuador detalla la aplicacin de estas competencias en los Arts. 163 (servicios pblicos) y 164 (higiene y asistencia social). Entre otros lineamientos dispone la coordinacin que se tiene que establecer con la autoridad de salud en lo relativo a la "higiene y asistencia social". Otros aspectos que atribuye la legislacin ambiental mexicana a los municipios, referidos por BRAES son:
1)
2)
3) 4)
5)
6) 7)
Extraccin y procesamiento de minerales de construccin (rocas y canteras, arena de las playas). Sobre esto, en Ecuador se debe hacer referencia al Cdigo de Polica Martima y la Ley de Minera. Autorizacin de los municipios para exploracin petrolera en tierras de su propiedad. En el Ecuador las tierras que no tienen otro dueo son del Estado, a travs del Instituto de Desarrollo Agrario (INDA) y no se asignan tierras baldas a las municipalidades. No obstante estas pueden ser propietarias de tierras por adquisicin y por expropiacin, conforme a la ley. La Ley de Rgimen del Distrito Metropolitano en forma expresa requiere el permiso municipal para la ejecucin de cualquier clases de obras de las dems instituciones pblicas. Emisin de contaminantes a la atmsfera. Contaminacin de vehculos automotores. Promocin de la vivienda. Una de las potestades municipales de expropiacin, determinada en la Constitucin, se orienta a "hacer efectivo el derecho a la vivienda y a la conservacin del medio ambiente". Para el efecto, adems de la expropiacin las municipalidades pueden "reservar y controlar reas para el desarrollo futuro"28. La relocalizacin industrial. Turismo. Principalmente en los aspectos de regulacin y promocin.
LPEZ-NIETO, FRANCISCO. Manual de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas. Tecnos. Madrid, 1984. p. 22. Est citando a CUTARA.
26 27
Arts. 12 y 15 de la Ley de Rgimen Municipal del Ecuador. Art. 32, Constitucin de 1998. 15
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8)
9)
Regulacin y control del ruido, vibraciones, energa trmica y lumnica, olores y contaminacin visual. Regulacin y conservacin del patrimonio cultural.
La Ley de Rgimen Municipal del Ecuador reserva a los cabildos el manejo sanitario del agua y sus efluentes. La Ley de Rgimen Municipal atribuye a la municipalidad competencia para "[p]roveer de agua potable y alcantarillado a las poblaciones del cantn, reglamentar su uso y disponer lo necesario para asegurar el abastecimiento y la distribucin de agua de calidad adecuada y en cantidad suficiente para el consumo pblico y el de los particulares". Para el efecto, la municipalidad puede ejecutar toda clase de obras y obtener la adjudicacin de aguas correspondiente. Para el efecto le corresponde a la municipalidad [o]btener la adjudicacin de las aguas que estando o no en uso de particulares sean indispensables para satisfacer las necesidades del cantn y para los servicios de luz y fuerza elctrica, agua potable, higiene y sanidad de las poblaciones".
Distribucin de competencias ambientales entre los municipios y las dems instituciones pblicas
Competencias del municipio
Competencias compartidas privativas entre el municipio y las Competencias del gobierno dems instituciones central o de entidades pblicas (Generalmente los pblicas municipios y las instituciones del gobierno central o funcional actan en forma concurrente y superpuesta) Permisos y autorizaciones para actividades que tienen consecuencias en el saneamiento comunitario: manipulacin de alimentos, higiene, efluentes industriales y domsticos, Transportacin pblica
Planificacin, control de construcciones y zonificaciones de uso de suelos urbanos y urbanizables, incluyendo lotizaciones de tierras rurales, as como proteccin de patrimonio arquitectnico urbano Servicios pblicos locales de saneamiento comunitario: Agua potable y alcantarillado; Recoleccin y disposicin de
Normativa y regulacin de salud pblica Ordenamiento motorizado del trnsito
Declaratoria y manejo reas protegidas
de
Control de higiene y sanidad Obras regionales de en venta de alimentos infraestructura sanitaria preparados y establecimientos de turismo Carreteras y caminos
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desechos cementerios
urbanos; Estudios ambiental de impacto
intercantonales Fijacin de estndares ambientales nacionales Adjudicacin pblicas de aguas
Ornato y reas verdes urbanas y suburbanas Construccin y regulacin de Mercados
Infraestructura y servicios de Salud Infraestructura de educacin pblica Permisos y concesiones para explotacin de recursos naturales Permisos para la prevencin de incendios cuerpos de bomberos Infraestructura Terminales de transportacin (muelles, terminales terrestres y areos)
En el presente informe se estudia, a continuacin, la forma como la normativa jurdica ecuatoriana distribuye estas funciones, responsabilidades y competencias.
3. FUENTES DE LA NORMATIVA DESARROLLO SUSTENTABLE Constitucin de la Repblica
MUNICIPAL
ECUATORIANA
SOBRE
CRESPO considera que la autorizacin constitucional para expropiar y reservar tierras con fines ambientales concede amplia competencia ambiental a los municipios: Sin embargo de que el artculo 50 de la Constitucin no se refiere a la potestad municipal para conservar el medio ambiente y otorgar plena autoridad al Municipio respecto a la conservacin del medio ambiente en relacin al derecho de propiedad, esta disposicin constitucional refleja la intencin del legislador de constituir con plena autoridad a los Municipios respecto a temas especficos en los que podra entrar en conflicto el derecho de propiedad y el
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derecho a un medio ambiente sano, precautelando de que siempre prevalezca este ltimo.29 Segn este autor, esta competencia constitucional de los municipios est directamente ligada con el derecho de vivir en un medio libre de contaminacin (texto constitucional), lo que crea un deber constitucional de la municipalidad en la proteccin de este derecho. Ley de Rgimen Municipal El articulo 15 a Ley de Rgimen Municipal determina como funciones primordiales de la municipalidad: 1. Dotacin de sistemas de agua potable y alcantarillado. 2. Construccin, mantenimiento aseo, embellecimiento y reglamentacin del uso de caminos, calles, parques, plazas y dems espacios pblicos. 3. Recoleccin, procesamiento o utilizacin de residuos 4. Dotacin y mantenimiento de alumbrado elctrico 5. Control de alimentos: forma de elaboracin, manipuleo y expendio de vveres 6. Ejercicio de polica de moralidad y costumbres. 7. Control de las construcciones. 8. Autorizacin para el funcionamiento de locales industriales, comerciales y profesionales. 9. Servicio de cementerios 10. Fomento de Turismo. 11. Servicios de mataderos y plazas y mercados.
Referencia bibliogrfica sobre el ordenamiento ambiental del cantn Guayaquil La bibliografa sobre el ordenamiento ambiental del municipio de Guayaquil y los municipios de los alrededores experimenta limitaciones en relacin con la existente para Distrito Metropolitano de Quito, especialmente despus de la codificacin de las
CRESPO PLAZA, RICARDO. Legislacin Ambiental Comentada. Instituto de Capacitacin Municipal. Quito, 1993. p. 2.
29
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ordenanzas aplicables a este ltimo30, pero desde mucho antes sistematizado y recopilado en Gaceta Municipal del cantn Quito. Para los municipios del rea de influencia de Guayaquil no existen prcticamente fuentes bibliogrfica ni una clasificacin ordenada al interior de los respectivos cabildos. El estudio de la CAAM sobre el Golfo de Guayaquil31 y una reciente consultora32 para el Municipio de Guayaquil enumeran las siguientes ordenanzas ambientales del Municipio de Guayaquil: 1. "Ordenanza que establece El Parque Forestal en los terrenos del Jockey Club". Noviembre 19 de 1951. 2. "Ordenanza de Arboricultura y Forestacin", septiembre 6 de 1972. 3. "Ordenanza que establece el Jardn Botnico y Parque Zoolgico", publicada el 13 de marzo de 1951. 4. "Ordenanza de creacin del Patronato del Parque Zoolgico y Jardn Botnico de Guayaquil, publicada el 16 de febrero de 1973. 5. "Ordenanza que crea y reglamenta el uso del suelo como rea verde o parque de un sector de la ciudad contiguo al Estero Salado". publicada el 25 de septiembre de 1974. 6. Explotacin de Canteras de 30 de marzo de 1978 7. "Ordenanza reformatoria para la explotacin de canteras y movimientos de tierra", publicada el 5 de octubre de 1984. 8. Reglamento de la Ordenanza para la explotacin de canteras y movimientos de tierras y al otorgamiento de permisos de explotacin de materiales", publicada el 5 de octubre de 1984 9. "Ordenanza reformatoria de la Ordenanza contra ruido", publicada el 6 de mayo de 1985. 10. Ordenanza de normas mnimas para los diseos urbansticos y arquitectnicos en programas especiales de viviendas de inters social, del 30 de julio de 1986. 11. Ordenanza de Creacin de la Unidad Ejecutora de Rescate y Preservacin del Salado, de noviembre de 1986. 12. Ordenanza que delimita el Centro Turstico de Guayaquil, del 15 de enero de 1987. 13. Ordenanza de muelles, muros, parrillas, varaderos y cabotaje, publicada en el RO 443 del 18 de mayo de 1994. 14. "Ordenanza de Gasolineras", Marzo de 1995. 15. "Uso del Espacio y Va Pblica" RO 150 de 18 de marzo de 1993. 16. "Ordenanza de la delimitacin del permetro urbano de las cabeceras Parroquiales", publicada el 12 de mayo de 1995. Adems, el estudio de la CAAM menciona los siguientes proyectos de ordenanzas y reglamentos ambientales, existentes a 1996:
O. 001. Expdese el Cdigo Municipal para el Distrito Metropolitano de Quito. RO 226 del 31 de diciembre de 1997.
30
DE LA TORRE, LUIS Y OTROS. Desarrollo y Problemtica Ambiental del Golfo de Guayaquil. CAAM. Quito, 1996. pp. 136-137.
31 32
Espey Houston & Associates COPADE. 1997.
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1. "Ordenanza contra ruidos y vibraciones". Proyecto elaborado entre 1993 y 1994 por la DSHMA del Municipio de Guayaquil. 2. "Reglamento para la prevencin y control de la contaminacin producida por las aguas residuales industriales y desechos txicos y las emisiones hacia la atmsfera". Proyecto Direccin de Salud, Higiene y Medio Ambiente, 1993-1994. 3. "Reglamento de control de agua potable para el consumo humano en sus fases de produccin, distribucin y almacenamiento". Proyecto del Dpto. de Salud, Higiene y Medio Ambiente, 1993-1994. 4. "Ordenanza de arborizacin, parques y reas verdes de Guayaquil Proyecto del Dpto. de Salud, Higiene y Medio Ambiente, 1992. 5. "Ordenanza sobre preservaciones territoriales y reas de preservaciones territoriales y reas de preservacin urbana". Proyecto, Direccin del Plan de Desarrollo urbano cantonal, MIMG, julio de 1994. 6. "Ordenanza del esquema urbano de Guayaquil Presentada en julio de 1994. DIPLAN-G. "Ordenanza de fraccionamientos y Desarrollo Urbanstico". Presentada por DIPLAN-G. Diciembre de 1993. 7. "Ordenanza para explotacin de canteras y movimientos de tierra". En preparacin DIPLAN-G, abril de 1994. El documento de la CAAM sobre el Golfo de Guayaquil cita las declaratorias de reas protegidas adyacentes a la ciudad de Guayaquil, declaratorias realizadas conforme a la Ley Forestal, pero tambin otras zonificaciones de reas naturales expedidas por la municipalidad: Segn un proyecto de Ordenanza sobre preservaciones territoriales y reas de preservacin urbana", Guayaquil posee 5.000 ha de bosque protector de tipos bosque seco y manglar que seran protegidos como reservaciones territoriales en suelos no urbanizables (clasificados en: reas de bosques y vegetacin protector y reas de preservaciones urbanas). En el captulo referido a "Reservaciones territoriales en suelo no urbanizable", y a "reas de preservacin urbana", a ms del Estero Salado se identifican: Cerro El Paraso: Acuerdo Ministerial No. 060 del 10 de febrero de 1989, publicado en el Registro Oficial 132 del 20 de febrero de 1989; reformado por A. 0198 de 28 de abril de 1992, RO 937 de 18 de mayo de 1992, que reduce su superficie; Cerro Blanco: A. 0143 de 20 de abril de 1989, por el que se declara Bosque y Vegetacin Protector a un rea de 2.000 hectreas localizada en el sector denominado Cerro Blanco; Bosque y Vegetacin Protectores Chongn: A. 0158 de 10, RO 921 de 23 de abril de 1992, por el cual se declara Bosque y Vegetacin Protector a un rea de 7.820 ha localizadas en la parroquia Chongn con el cantn Guayaquil; Bosque Protector Puerto Hondo: A. 498, reformado por A. 238, RO 122 de 6 de julio de 1987, mediante el cual se declara bosque protector a un rea de 203.399 ha cubierta de manglar, a la que se denomina Bosque Protector Puerto Hondo. Por otra parte, en el indicado proyecto se denominan reas de Preservacin Urbana los espacios y bosque destinados a cumplir los objetivos de proteccin urbana, y son:
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Zona de Proteccin del Jardn Botnico, ubicada en el Cerro Colorado, con un rea de 68 hectreas, a partir de la Costa a 50 metros sobre el nivel del mar. Sector colindante con la Cooperativa de Vivienda La Fragata, al sur de la ciudad, en el Estero Viernes Santo, 22 hectreas comprometidas mediante escritura pblica suscrita ante el Notario Trigsimo del Cantn Guayaquil, el 30 de diciembre de 1987. El Bosque del Cerro del Campus de la Escuela Superior Politcnica del Litoral. El rea delimitada por los esteros Salado, Plano Seco, Aguas Piedras hasta llegar a la lnea formada por el radio del rea de la veda El Salitral. Los terrenos que, superando la costa de 100 metros sobre el nivel del mar, forman parte del Cerro Blanco, Cerro Azul y Cerro Germania. El rea que comprende el actual botadero de basura ubicado en el sector de San Eduardo, que incorpora al rea del Cerro El Paraso, contemplada en el Decreto promulgado en el Registro Oficial 837 de 18 de mayo de 1992. El Vivero Municipal ubicado en el Parque Industrial INMACONSA, en el Km 11,5 de la va a Daule, con un rea aproximada de 30.000 metros cuadrados33.
Desarrollo de la Normativa ambiental contenida en el Cdigo Municipal del Distrito Metropolitano de Quito Las principales normas ambientales del Distrito Metropolitano de Quito estn contenidas en el Cdigo Municipal. No obstante, el mismo cdigo hace referencia a otras ordenanzas que expide el Distrito Metropolitano: a) b) c) Ordenanzas presupuestarias; La Ordenanza de Zonificacin y sus reformas; y, El Cdigo de Arquitectura y sus reformas.
El Cdigo expresa basar determinadas funciones ambientales contempladas en el Cdigo de Salud en la delegacin realizada del Ministro de Salud a favor de la municipalidad34. Con posterioridad a la expedicin del Cdigo, el Ejecutivo delega al Cabildo quiteo, conforme a la Ley de descentralizacin, importantes potestades forestales y de proteccin de reas, para el manejo de las laderas del Pichincha, as como en el control de contaminacin de los automotores, a lo que se hace referencia ms adelante. El Cdigo contiene una extensa instrumentacin ambiental de aproximadamente unos ciento veinte artculos, que sin embargo son ampliamente excedidos por las disposiciones sobre espectculos taurinos que, con cerca de ciento cincuenta artculos, es con mucho, la actividad ms regulada en el Cdigo Municipal.
33
CARRERA Y OTROS. Ob. cit. pp. 126-127.
Titulo VI De la Higiene y de la Obtencion de Examenes de Laboratorio e Imagen, Certificados de Salud y Permisos Sanitarios de Funcionamiento. Art. II.384.- CONTROL SANITARIO.- Todos los precedentes son reas de delegacin que constan en el Acuerdo 11593 del 24 de marzo de 1979, del Ministro de Salud Pblica.
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Competencias ambientales Sin perjuicio de lo que dispone la Ley de Rgimen Municipal y la Ley de Rgimen para el Distrito Metropolitano de Quito, el Cdigo Municipal contempla catorce rubros de funciones, entre los cuales tienen alcance ambiental: c) Planificacin y urbanismo; h) Medio ambiente; j) Salud; m) Uso del suelo y control de construcciones (Art. I.63). Los grandes campos de la accin municipal en el manejo ambiental son: uso de suelos, normativa y zonificaciones, con una seccin dedicada a la Proteccin de la Vegetacin, Espacios y Elementos Naturales (Tit. II organizacin administrativa. Cap I, ramos de la administracin y su estructura funcional. Secc. X), al lado de otras ms tradicionales del mbito municipal, como intensificacin del uso del suelo, propiedad horizontal, edificaciones, etc. En el procedimiento para explotacin de canteras, se prescribe como condicin para el permiso correspondiente, el cumplimiento de la Ley de Minera y los estudios de impacto ambiental (Art. II.124). Para las edificaciones de industrias, talleres, depsitos y gasolineras se requiere un certificado de control de la calidad ambiental del Municipio, sobre las soluciones tcnicas para evitar la contaminacin por residuos slidos, efluentes lquidos, emisin gaseosa, ruidos y vibracin. Los proyectos hoteleros y tursticos tambin requieren el certificado de prefactibilidad de emplazamiento de CETUR (I.151). Se prohibe la publicidad exterior en monumentos histricos o artsticos y espacios naturales protegidos (Art. II.244) Institucionalidad ambiental El trabajo del Concejo Cantonal se distribuye entre diez comisiones, siendo una de ellas a de Medio Ambiente, Riesgos Naturales e Higiene. Otra comisin que tendra eventualmente competencia en determinados aspectos del manejo ambiental del cabildo es la de Educacin y Cultura (Art. I.1, f) y b). Las problemtica de esta comisin versa sobre medio ambiente, uso de los recursos naturales, procesos de contaminacin, riesgos naturales y salud. Le corresponde estudiar los riesgos naturales y proponer ordenanzas sobre riesgos naturales y regulacin de actividades que atenten al medio ambiente o la salud y vigilar su cumplimiento (Art. I.41). La participacin y coordinacin con los ciudadanos se establece en la figura de la denuncia pblica y en existencia de inspectores honorarios, as como el otorgamiento de la condecoracin Manuela Espejo para actividades ecolgicas, entre otras; y del premio ISABEL TOBAR GUARDERAS para la mejor obra publicada en el ao en los campos de las ciencias sociales, entre los cuales se menciona la Ecologa Humana (Libro II, Tit. III, Cap. I y II). Normativa ambiental del Distrito Metropolitano de Quito Las principales normas sustantivas ambientales se encuentran en el Tit. V, sobre Medio Ambiente. Este apartado contiene disposiciones sobre desechos y su recoleccin y los ruidos. Se establecen las prohibiciones, infracciones y sanciones correspondientes, a cargo de los comisarios metropolitanos, pero con atribuciones para la polica municipal, y los ciudadanos, a travs de la denuncia y el trabajo de los inspectores honorarios (Cap. I, II y III).
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Para prevenir la contaminacin producida por las descargas lquidas industriales y las emisiones hacia la atmsfera, aplicables a las industrias y comercios que realicen descargas lquidas a la red pblica de alcantarillado o a los cursos de agua, se determina la obligacin del tratamiento. Tambin controla la contaminacin de emisiones de partculas o gases contaminantes a la atmsfera a travs de fuentes fijas o mviles, lo que abarca la prohibicin de consumir y vender gasolina con plomo. En la contaminacin producida por establecimientos comerciales o industriales, el control de la contaminacin se realiza por medio de la tcnica del permiso y la suspensin del mismo en caso de incumplimiento de los estndares (II.368 y II.371) y la reubicacin del local en caso de reincidencia. En el tradicional mbito de la higiene, el Cdigo Municipal se remite a la delegacin del Ministro de Salud Pblica constante en el Acuerdo Ministerial 11593 del 24 de marzo de 1979. En algunas actividades de provisin de alimentos se prescribe la adquisicin de un permiso sanitario que pueden retirarse en caso de incumplimiento del Cdigo de Salud y de las normas del Instituto Ecuatoriano de Normalizacin (INEN: normas INEN). La explotacin de canteras se remite al Art. 11 de la Ley de Minera. Estn prohibidas las actividades mineras en el patrimonio forestal del Estado, conforme a la Ley Forestal y el Art. 87 de la Ley de Minera, en reas protegidas. A pesar de que se hace mencin solamente al patrimonio forestal, se debe entender incluidas en estas restricciones principalmente al patrimonio de reas protegidas y al bosque y vegetacin protectoras. Incluso se pueden contemplar casos determinados en que cabra legalmente determinado tipo de explotacin minera al interior del Patrimonio Forestal. Tambin la Ley de Minera determina las condiciones en que es posible la actividad minera en reas protegidas (II.396 y II.397). Adems del Estudio de Impacto Ambiental y el Plan de Manejo Ambiental, el permiso exige informes favorables de: 1) Consejo Nacional de Recursos Hdricos; cuando la explotacin se realice en los lechos o cauces de los ros, lagos, lagunas, reservorios o embalses; 2) INECEL, en reas donde existan centrales elctricas, hidroelctricas, torres o lneas principales del Sistema Nacional Interconectado; 3) PETROECUADOR, en los sitios cercanos al poliducto, gasoducto y dems instalaciones petroleras; y, 4) Empresa Metropolitana de Agua Potable y Alcantarillado en reas cercanas a canales y redes matrices del sistema de agua potable. En el aspecto de la salud se reitera la obligatoriedad de cumplir las normas de seguridad e higiene minera ambiental, establecidas por el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, el Ministerio de Trabajo, el artculo 66 de la Ley de Minera y el Reglamento de Seguridad y Salud de los Trabajadores y Mejoramiento del Medio Ambiente de Trabajo35. Finalmente, el Ejecutivo dispone que INEFN transfiera al municipio de Quito su competencia para manejar reas protegidas en la zona de las laderas orientales del Pichincha36.
35
RO 565, del 17 de noviembre de 1986.
DE. 901. Dispnese que el Ministerio de Agricultura y el Instituto Ecuatoriano Forestal y de reas Naturales y Vida Silvestre transfieran al Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, todas sus atribuciones para el manejo de reas protegidas dentro de las laderas orientales del Pichincha. Suplemento RO 214 del 12 de diciembre de 1997.
36
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La normativa nacional y las instituciones del Gobierno Central en su vinculacin con las funciones primordiales del municipio La Ley de Rgimen Municipal atribuye al municipio en forma especfica, y como uno de sus fines esenciales, la planificacin e impulso del desarrollo fsico del cantn y sus reas urbanas y rurales; y, en forma menos especfica, procurar el bienestar material de la colectividad y contribuir al fomento y proteccin de los intereses locales37. Las funciones primordiales del municipio, que se enumeran en el Art. 15 de la Ley de Rgimen Municipal, en once ordinales, prescribe diversos tipos de accin, que se podran clasificar en los rubros siguientes: 1. 2. 2. 3. Acciones de construccin de Infraestructura fsica (Funciones 12. y 2.); Prestacin de servicios pblicos (Funciones 3, 4, 9 y 11); Autorizaciones y control (Funciones 5, 6, 7, 8); y, Fomento del turismo (Funcin 10).
La Ley tambin dice que en forma complementaria y slo en la medida que lo permitan sus recursos, el municipio podr cooperar con otros niveles gubernativos en el desarrollo y mejoramiento de la cultura, la educacin y la asistencia social38. Para efectos de las competencias exclusivas de las municipalidades, la Ley de Descentralizacin dispone la transferencia definitiva por parte de la Funcin Ejecutiva de las funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos, especialmente financieros materiales y tecnolgicos de origen nacional y extranjero, para el cumplimiento de las atribuciones y responsabilidades en aspectos que hasta la fecha han sido de exclusiva competencia del Gobierno central, o los ha compartido desigualmente con las entidades seccionales. Por lo menos la referencia a transferencia definitiva lo deja entender. Esta transferencia se realiza, segn esta Ley de Descentralizacin por medio de la suscripcin obligatoria de los convenios respectivos celebrados entre el Presidente de la Repblica, conjuntamente con los ministros respectivos y los municipios correspondientes la obligatoriedad se condiciona a la solicitud de los municipios que cuenten con las condiciones para ello (Art. 12, Ley de Descentralizacin). Del anlisis de los fines y funciones enumerados se puede deducir que una de las competencias privativas del municipio es la planificacin fsica del cantn. Los planes reguladores de desarrollo fsico cantonal y los planes reguladores de desarrollo urbano legalmente aprobados contemplan limitaciones sobre el uso de tierras y normas a la que deben ajustarse las construcciones dentro del cantn; incluso las otras entidades del gobierno regional (consejos provinciales y entidades de desarrollo
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Art 12, Ley de Rgimen Municipal. Art. 13, Ley de Rgimen Municipal
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regional) y las instituciones del gobierno central estn obligadas a su observancia. Este mbito exclusivo del gobierno municipal es con frecuencia irrespetado por las entidades y dependencias del gobierno central. En el Distrito Metropolitano de la ciudad capital debern tomarse en cuenta las disposiciones pertinentes de la Ley del Distrito Metropolitano de Quito39. En esta norma, adems de las tradicionales funciones sobre "uso y adecuada ocupacin del suelo", se dispone que el Distrito Metropolitano "[p]revendr y controlar cualquier tipo de contaminacin del ambiente"40. Se considera una extensin de las competencias en urbanismo la funcin atribuible a los municipios de [c]oadyuvar a la preservacin y conservacin de los bienes patrimoniales culturales y naturales en coordinacin con los organismos competentes y en funcin de las polticas correspondientes y de acuerdo con la Ley de Patrimonio Cultural (d). La Ley de Descentralizacin ampla considerablemente el campo de planificacin y de construccin de infraestructura urbana y rural de los municipios cuando incluye entre las funciones y competencias transferibles definitivamente a estos entes seccionales: a) Planificar, coordinar, ejecutar y evaluar programas integrales de salud, nutricin y seguridad alimentara para su poblacin, con nfasis en los grupos de mayor riesgo social, garantizando la participacin activa de la comunidad, de las organizaciones de salud formales y tradicionales, y de otros sectores relacionados; h) Planificar, ejecutar y administrar programas de vivienda de inters social urbano marginal y rural, de acuerdo con las polticas nacionales que se dicten al respecto; y k) Administrar el catastro rural cantonal con sujecin a las disposiciones legales vigentes.. Consideracin aparte merece la asignacin de las atribuciones de ordenamiento del trnsito en la Ley de Descentralizacin: g) En coordinacin con el respectivo Consejo Provincial de Trnsito, los municipios podrn planificar, regular, supervisar y tomar acciones correctivas, respecto de la calidad de servicio que prestan los medios de transporte pblico de carcter cantonal e intercantonal, con excepcin de las competencias previstas en leyes especiales que se refieren a esta materia. La Polica Nacional ejercer el control del trnsito vehicular y el transporte terrestre de conformidad con la Ley de Trnsito y Transporte Terrestres y su Reglamento, con la misma excepcin antes sealada. Se debe analizar si se produce o no una modificacin de esta competencia de ordenamiento del trnsito, compartida con la Polica Nacional o la Comisin de Trnsito del Guayas en su caso, con la aplicacin de la nueva norma constitucional que dispone que los municipios podrn planificar, organizar y regular el trnsito y transporte terrestre, en forma directa, por concesin, autorizacin u otras formas de contratacin administrativa, de acuerdo con las necesidades de la comunidad (Art. 234 de la Constitucin, 1998). La Ley de Descentralizacin aade a las funciones tradicionales de construccin viaria urbana principalmente calzadas, aceras y bordillosuna extensa serie de actividades municipalizables a travs de los convenios con el Ejecutivo: b) Construir, dotar, equipar y mantener la infraestructura fsica de los servicios de atencin primaria de salud garantizando la aplicacin de las normas de bioseguridad;
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L. 46. Ley de Rgimen para el Distrito Metropolitano de Quito. RO 345 del 27 de diciembre de 1993. Arts. 2, 3) y 8, 2). 25
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c) Construir, dotar, equipar y mantener la infraestructura fsica en los establecimientos educativos en los niveles preescolar, primario y medio; e) Construir, dotar, mantener y equipar instalaciones deportivas, de educacin fsica y de recreacin; h) Planificar, ejecutar y administrar programas de vivienda de inters social urbano marginal y rural, de acuerdo con las polticas nacionales que se dicten al respecto; l) Fortalecer la planificacin, ejecucin, control y evaluacin de proyectos y obras de saneamiento bsico; y, m) Construir, mantener y administrar caminos vecinales al interior de los respectivos cantones. Adems, el Art. 53 de la Constitucin de 1998 crea una nueva carga a la construccin de la infraestructura municipal: El Estado establecer medidas que garanticen a las personas con discapacidad, la utilizacin de bienes y servicios, especialmente en las reas de salud, educacin, capacitacin, insercin laboral y recreacin; y medidas que eliminen las barreras de comunicacin, as como las urbansticas, arquitectnicas y de accesibilidad al transporte, que dificulten su movilizacin. Los municipios tendrn la obligacin de adoptar estas medidas en el mbito de sus atribuciones y circunscripciones. Parece bastante obvio que las acciones de construccin de cierto tipo de infraestructura como la dotacin de sistemas de agua potable y alcantarillado y la construccin, mantenimiento, aseo, embellecimiento y reglamentacin del uso de caminos, calles, parques, plazas y dems espacios pblicos corresponde en forma exclusiva a las municipalidades. Se debe anotar que es frecuente la intervencin del Ministerio de Obras Pblicas en la construccin y mantenimiento de ciertas vas urbanas, pero esto generalmente se produce cuando ellas son parte de un sistema de carreteras nacionales, aunque hay excepciones de construccin de calzadas en el interior de los pueblos y ciudades. La Ley de Descentralizacin contempla los siguientes rubros vinculados, como materia descentralizable: m) Construir, mantener y administrar caminos vecinales al interior de los respectivos cantones. En fin, en el tem de servicios pblicos, corresponde al municipio el alumbrado pblico, aunque en forma creciente tales funciones son asumidas por las empresas elctricas constituidas como sociedades annimas con los municipios como socios de INECEL. Tambin es prctica general que el municipio atienda el servicio de mataderos y plazas de mercado, donde comnmente no interviene el gobierno central (Art. 15, 11). Finalmente, se aaden considerables cargas de administracin y control a los municipios en reas que hasta entonces pertenecan exclusivamente a otras entidades pblicas: f) Controlar, conservar y administrar puertos y muelles fluviales no fronterizos; i) Controlar, preservar y defender el medio ambiente. Los municipios exigirn los estudios de impacto ambiental necesarios para la ejecucin de las obras de infraestructura que se realicen en su circunscripcin territorial; y, j) Velar y tomar accin para proteger la inviolabilidad de las reas naturales delimitadas como de conservacin y reserva ecolgica. En lo que atae a las otras funciones, es decir los otros servicios pblicos y las autorizaciones y controles, se debe entender que las enumeradas en el artculo 15, as como las funciones municipalizables de la Ley de Descentralizacin a que se ha hecho referencia, no son las nicas que puede llevar a cabo el municipio, y la sola limitacin que tiene para intervenir en otras actividades de competencia del Gobierno central, es que lo permitan sus recursos41. Adems, dice la ley, de ejercer sus propias
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Art. 13, Ley de Rgimen Municipal.
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funciones, las municipalidades coadyuvarn a la realizacin de los fines del Estado42. Expresamente manifiesta la Ley de Rgimen Municipal: Art. 16. En el caso de que alguna de las funciones sealadas en el artculo precedente (Art. 15) corresponda por Ley tambin a otros organismos, se procurar la debida coordinacin de las actividades. En estas actividades en que hay coincidencia de materias, el mbito propio de la municipalidad y del Estado se puede determinar en cada caso consultando las normas especficas. Una actividad de particular importancia, que se desarrolla generalmente en el rea de influencia urbana es la extraccin de materiales para la construccin, sujeta a la Ley de Minera, pero tambin al mbito de la normativa municipal. Asimismo, eventualmente, determinadas actividades de explotacin de hidrocarburos del rea del Golfo de Guayaquil, podran afectar reas especficas del desarrollo urbano. La Normativa Ambiental Hidrocarburfera y Minera en el Contexto Municipal Las principales normas sobre explotacin hidrocarburfera y minera en el Ecuador son la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Minera. Desde su expedicin, la Ley de Hidrocarburos dispone que en la exploracin y aprovechamiento de hidrocarburos debe proteger la "flora, fauna y dems recursos naturales" y evitar "la contaminacin de las aguas, de la atmsfera y de las tierras" (Art. 31, s) y t)43. Las reformas de 1982 establecen en forma inequvoca la referencia al medio ambiente, aadiendo en este artculo y estas letras s) y t) el requisito de los "planes, programas y proyectos" y el requisito de rendir garantas para asegurar su cumplimiento44.
Por su parte, la Ley de Minera, expedida en 199145, es la segunda norma con rango de Ley en el Ecuador que expresamente se refiere por su nombre a los "estudios de impacto ambiental" --la anterior es la Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental. La Ley de Minera exige el "informe" previo del Alcalde de la ciudad o centro poblado donde se va a realizar la actividad minera (Art. 11, a). Esto informes, dice la Ley, "contendrn los condicionamientos con los cuales se precautelen los intereses" institucionales.
Reglamentacin ambiental hidrocarburfera Para el rea del Golfo de Guayaquil es particularmente importante el impacto sucesivas explotaciones hidrocarburferas, que se remontan hasta la poca prehispnica46, podran tener eventualmente en las mltiples actividades econmicas que
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Art. 19, Ibid. D.S. 2967, publicado en el Registro Oficial711 del 15 noviembre de 1978. D.L. 101, publicado en el Registro Oficial N 306 del 13 de agosto de 1982. L. 126, publicada en el Suplemento del Registro Oficial N 695 del 31 de mayo de 1991.
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CF. Elementos Legales y Administrativos del Manejo de Recursos Costeros del autor de este informe. Guayaquil, 1988. p. 33.
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se realizan en los espacios costeros y sus ecosistemas, a saber: manglares, pesca, camaroneras, turismo, etc. La reglamentacin ambiental hidrocarburfera, ms que una normativa consiste en un instructivo que detalla aspectos tcnicos de las actividades de exploracin y explotacin hidrocarburferos. A pesar de ocuparse excesivamente en formalidades tcnicas, no contiene claras obligaciones sino que en forma ambigua utiliza frases como "otras tecnologas, como , podrn ser usadas" (Art. 28, m.3.4), "Se minimizar la afectacin en zonas de bosque primario ", atribuyendo excesivamente a la Subsecretara de Proteccin Ambiental del Ministerio de Energa y Minas y Direccin Nacional de Proteccin Ambiental, funciones discrecionales en la definicin de las acciones adecuadas. En el tema especfico municipal, se incluye la referencia de "efectos en las poblaciones afectadas", al tratar los estudios de impacto ambiental. Pero no requiere someterse a las provisiones de los planes municipales. La razn para descartar el cumplimiento de planes municipales tal vez sea que estos planifican los usos urbanos, pero solo referencialmente ordenan los espacios rurales, donde generalmente se desarrollan las operaciones hidrocarburferas. En todo caso este Reglamento solo contempla previsiones o indemnizaciones para "el rea de la influencia directa de la operacin" (Arts. 5 y 6) A pesar de la competencia exclusiva que se atribuye a la Subsecretara de Proteccin Ambiental para "el control y seguimiento en lo que respecta al componente ambiental", por tratarse de una norma reglamentaria sin sustento en una provisin legal, las dems entidades pblicas, incluyendo las municipalidades conservan sus competencias legales. Tampoco tiene valor legal ni prctico la curiosa disposicin segn la cual esta Subsecretara deber elaborar los informes para proceder de acuerdo a la Ley, en caso de incumplimiento. Tales informes, a lo ms, se podran incorporar como elementos auxiliares, pero no podran sustituir a los informes que elaboren los rganos competentes en ejercicio de sus funciones legales. Se establecen estndares de ruido para diferentes etapas de la explotacin y produccin hidrocarburferas, incluyendo la actividad industrial, que es la que ms frecuentemente se desarrolla en la cercana de las poblaciones, sin referirse a las ordenanzas municipales correspondientes. En todo caso, las ordenanzas son aplicables en su mbito de aplicacin y debern cumplirse si son ms estrictos, aunque discrepen de los estndares establecidos en el reglamento. Con mayor razn cabe afirmar que las normas reglamentarias no podran superponerse ni contradecir las ordenanzas, que siempre van a prevalecer en este aspecto, dentro del rea urbana, en las reglas para la comercializacin (Art. 49). En el mismo sentido, resulta claro que los permisos que otorgue la Subsecretara de Proteccin Ambiental del Ministerio de Energa y Minas y la Direccin Nacional de Proteccin Ambiental, no sustituyen los necesarios permisos para construccin y para funcionamiento de locales y plantas industriales. El Captulo X del Reglamento ambiental de las actividades hidrocarburfera, trata los "Estudios Ambientales", en ninguno de los cuales se contempla el anlisis de la normativa legal aplicable a las situaciones consideradas y mucho menos de las ordenanzas del cantn o cantones donde se ubique la operacin. El anlisis del cumplimiento de la normativa legal y de las ordenanzas pertinentes tampoco se considera entre los temas de las auditoras ambientales (Arts. 55 y 56) o en los exmenes especiales ambientales (Art. 57).
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Reglamento ambiental para las actividades mineras El Reglamento ambiental para actividades mineras, en forma apropiada dispone que las normas sobre canteras "se aplicarn, sin perjuicio de las que, mediante ordenanza, establezca la municipalidad en cuya jurisdiccin se encuentre la cantera" (Art. 57)47, pero en las dems cuestiones ambientales este Reglamento se abstiene de mencionar el requerimiento legal del informe del Alcalde, previo a la autorizacin de actividades mineras en los centros poblados, a que se refiere el Art. 10, a) de la Ley de Minera. En la informacin legal requerida para la evaluacin de impactos ambientales y la auditora ambiental no se incluye dentro del "marco de referencia legal y administrativo ambiental" y la "recopilacin de las normas legales ambientales" a la normativa municipal (Anexos 2, 2), b) y 3), d). En general, en ambos reglamentos ambientales (hidrocarburfero y minero), cuando se mencionan a los habitantes de las reas de la actividad minera, se lo hace como "pobladores" o como "poblaciones" o "comunidades", pero las normas inapropiadamente carecen de una obligatoriedad de sumar el aporte del cabildo, sea para la aplicacin de sus ordenanzas, sea como interlocutor o actor en las diferentes fases de la consulta. Esta carencia se considera un gran vaco de tales normas, puesto que esta entidad es considerada por la Constitucin como la mxima organizacin poltica del nivel local. En este rubro, como en la mayora de los estudiados, la legislacin ecuatoriana ambiental refleja el menoscabo poltico de los municipios perifricos, lejanos a los tres polos de influencia poltica en el Ecuador. En esta lnea tambin se inscribe la supresin de los poderes ambientales municipales de la reforma constitucional de 1996, que fueron suprimidos por la Asamblea Nacional Constituyente de 1997-1998. A la fecha, los cabildos que tienen plenas atribuciones legales para el control ambiental son el distrito metropolitano de Quito y virtualmente el de Guayaquil, asimilndose el municipio de Cuenca a tal status, previa su asociacin con otra u otras municipalidades circunvecinas, conforme la reforma al Art. 28 de la Ley de Rgimen del Distrito Metropolitano de Quito. La explotacin de canteras en el mbito de la normativa municipal La actividad minera con potenciales contaminadores ms generalizada en el mbito municipal es la explotacin de canteras. El tema de las canteras se considera de conflictividad en el mbito cantonal, lo que se ha manifestado en una sucesin de normas. El aspecto ms controvertido es el papel del propietario de la superficie predial ante una concesin minera para materiales de construccin. La norma legal que actualmente prevalece es la contenida en la reforma de la Ley de Desarrollo Agrario. Si bien esta provisin fue impugnada exitosamente con posteridad a la expedicin de esta ley, la posterior codificacin confirma sobre el particular, el requerimiento de la autorizacin notarizada del propietario. Sobre el rol de la municipalidad en la autorizacin para la explotacin de canteras, esta se reconoce en el Art. 11, a) de la Ley de Minera. El Cdigo Municipal del Distrito Metropolitano de Quito de fines de 1997, regula la materia. Pero ni el
D.E. 625, Expdese el Reglamento Ambiental para actividades mineras en la Repblica del Ecuador., publicado en el Registro Oficial N 151 del 12 de septiembre de 1997.
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municipio de Guayaquil ni los municipios circunvecinos cuentan con una Ordenanza reciente sobre la materia48. En todo caso, inciso 3 del Art. 148 de la Ley de Minera dispone que "[l]as municipalidades otorgarn las autorizaciones para la explotacin de piedra, ripio y arena". Todo lo cual concuerda con la atribucin de la municipalidad establecida en el numeral 5 del Art. 64 y el Art. 274 de la Ley de Rgimen Municipal y especialmente con el Art. 26 de la Ley de Rgimen del Distrito Metropolitano de Quito, aplicable al municipio de Guayaquil, previa la Ordenanza respectiva. En cambio, el reglamento ambiental de la actividad minera no se pronuncia sobre este requerimiento. Otra situacin que contempla le ley es que la municipalidad no est en condiciones de cumplir con algunos de sus cometidos, en que el gobierno nacional podr suplir la gestin municipal en casos de comprobada paralizacin y podr asimismo intervenir en la prestacin de un servicio municipal si se demostrare su deficiencia49. Se encuentran entonces las siguientes posibilidades de delimitacin: a. mbito de competencia exclusiva del municipio zonificacin de las tierras del cantn y el control de construcciones, tal como se ordena en los planes reguladores. Sin embargo, debe tomarse en cuenta lo determinado en la Ley de Zonas Francas y Ley de Parques Industriales. b. Materias que corresponden en forma exclusiva al municipio, pero sobre las cuales el gobierno central o sus entidades ejercen cierta forma de control La dotacin de sistemas de agua potable y alcantarillado (Ley de Rgimen Municipal, Art. 15, 1.) y la recoleccin procesamiento o utilizacin de residuos (Ley de Rgimen Municipal, Art. 15, 3), en que las leyes asignaron al extinguido IEOS ahora una unidad administrativa del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda los deberes de elaboracin de planes nacionales en coordinacin con el CONADE, de establecer normas, de informar sobre los proyectos de estudios y construccin para qu se cian a las normas establecidas y en general sobre los proyectos y programas anuales50. Sobre desechos slidos corresponda al IEOS prestar asesora tcnica y fijar normas obligatorias51; c. Materias que son comunes al municipio y al Gobierno central y sobre las cuales ellos ejecutan acciones diversas Fomento del turismo que hace el municipio (Art. 15, 10, Ley de Rgimen Municipal) y el que corresponde a la Corporacin Ecuatoriana de
La recopilacin de CHANG reproduce tres ordenanzas municipales de Guayaquil sobre canteras, la ltima de 1984. CHANG LOQU, LETTY. El Rgimen Urbanstico Municipal del Cantn Guayaquil. Guayaquil, 1998. Tambin pude revisar un proyecto de "Ordenanza para la explotacin de canteras en el cantn Guayaquil", de comienzos de 1998.
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Art. 20, Ibid.

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Decretos Supremos Nos. 448, 1972 (Art. 39) y 487, 1974 (Art 1). Decreto Supremo N 487, 1974 (Art. 1).
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Turismo (CETUR); Control de alimentos (Art. 15, 5, Ley de Rgimen Municipal y facultades del Ministerio y direcciones provinciales de Salud); Autorizaciones para el funcionamiento de locales industriales, comerciales y profesionales (Art. 15, 8 y leyes diversas sobre actividades industriales, tursticas, comerciales y profesionales); Autorizacin y control de la explotacin de canteras (Art. 274 de la Ley de Rgimen Municipal y Arts. 11, a) y. 148 de la Ley de Minera y Art. 57 del Reglamento Ambiental para actividades mineras52) d. Materias que corresponden principalmente al Estado o los particulares, pero que en diferentes pocas han sido asumidas por el municipio. A la presente fecha, se atribuyen nuevamente a los municipios. Educacin (Ley de Descentralizacin) Transporte urbano (Constitucin 1998)
e. Materias de competencia del Gobierno central, transferibles por convenio al Municipio, conforme a la Ley de Descentralizacin. f. Materias que corresponden al municipio, pero en que interviene el Gobierno central debido a la paralizacin o deficiencia de la administracin municipal.
Competencias municipales, legislacin nacional, instituciones de formulacin de polticas y de aplicacin y ejecucin En este apartado se reproducen las competencias que el Art. 15 de la Ley de Rgimen Municipal atribuye a las municipalidades. Despus de la referencia a cada una de estas competencias se citan las normas jurdicas que tratan del tema y las instituciones involucradas, tanto a nivel de definicin de polticas como de ejecucin. 1. Dotacin de sistemas de agua potable y alcantarillado. Ley de creacin de ECAPAG. Empresa Provincial de Agua Potable (ECAPAG) y empresas municipales de agua potable y alcantarillado; Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin. Reglamento de la Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin en el Recurso Agua. Ley de Aguas. Consejo Nacional de Recursos Hdricos. para concesin de uso de aguas y requisito de anlisis de efluentes. Legislacin todava vigente atribuye al Instituto la fijacin de normas y estudios sobra sistemas de agua potable y alcantarillado. Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (Ex-IEOS). INEN.- Normas optativas de calidad de agua. 2a. Construccin, mantenimiento aseo, embellecimiento y reglamentacin del uso de caminos, calles, parques, plazas y dems espacios pblicos.
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D. E. 625, publicado en el Registro Oficial N 151 del 12 de septiembre de 1998.
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Ley de Rgimen Provincial Consejo Provincial Ley de Caminos Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones Constitucin. Ley de Trnsito y Transporte Terrestre. Municipalidades. Comisin de Trnsito del Guayas. Consejo Superior de Trnsito Ley Forestal y de Conservacin de Arcas Naturales y Vida Silvestre. Ministerio de Medio Ambiente. INEFN Ley de Patrimonio Artstico y Cultural. Ministerio de Educacin y Cultura. Instituto de Patrimonio Artstico y Cultural. Ley de Turismo. Ministerio de Turismo. CETUR. Junta Nacional de la Vivienda (JNV). Banco Ecuatoriano de la Vivienda (BEV) Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (ex-IEOS actualmente una unidad administrativa) Cdigo de Salud. Ministerio de Salud Pblica. Comisaras de Salud. 3. Recoleccin, procesamiento o utilizacin de residuos Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (ex-IEOS) Cdigo de Salud. Ministerio de Salud Pblica Comisaras de Salud Ley de Modernizacin. Concesin del servicio de recoleccin de basura. CONAM. 4. Dotacin y mantenimiento de alumbrado elctrico Ley de Rgimen del Sector Elctrico. INECEL. Empresas elctricas locales y regionales, con integracin de municipios. Concesin a empresas privadas (EMELEC, ELECTROQUIL, etc.) 5. Control de alimentos: forma de elaboracin, manipuleo y expendio de vveres Cdigo de Salud Ordenanzas mercados mayoristas Normas INEN Ley de Defensa del Consumidor. Intendencia y comisaras de Polica y CETUR: control de precios de hoteles y restaurantes. 6. Ejercicio de polica de moralidad y costumbres. Cdigo Penal (Seccin Contravenciones de Polica). Intendencias de Polica. Comisaras de Polica. Juzgados penales. 7. Control de las construcciones. Ley de Propiedad Horizontal. Necesidad de estandarizacin de normas adaptadas a los diferentes municipios Cdigo de Salud. Ministerio de Salud. Comisara de Salud (normas sobre reparacin, clausura y demolicin de edificios) Cdigo de Polica Martima y Reglamento. Reglamento de la Actividad Martima. DIGMER. Capitanas de Puerto. Municipalidades costeras:
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conflictos con Capitanas de Puerto acerca de construcciones en zonas de playa y baha. 8. Autorizacin para el funcionamiento de locales industriales, comerciales y profesionales. Cdigo de Salud; comisarios de salud; en el control de efluentes txicos vertidos sobre cursos navegables de agua; Ley de Aguas. Rgimen Institucional de los Recursos Hdricos. CNRH, anlisis de efluentes. Cdigo de Polica Martima (reforma). DIGMER. Capitanas de Puerto. Control de efluentes lquidos sobre cursos de agua. Ley de Turismo. Ley Forestal y de Conservacin de reas Protegidas y Vida Silvestre. Ministerio de Turismo. CETUR (Autorizacin de funcionamiento para hoteles, restaurantes y locales tursticos). INEFN. Autorizacin de funcionamiento de locales tursticos al interior de reas protegidas. 9. Servicio de cementerios Cdigo de Salud. Ministerio de Salud. Comisaras de Salud. Ordenanza de Autorizacin para construccin y funcionamiento de cementerios. 10. Fomento de Turismo. Ley de Turismo. Ministerio de Turismo. CETUR Ley de Patrimonio Artstico y Cultural. Ministerio de Educacin. Instituto de Patrimonio Artstico y Cultural. Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y Vida Silvestre. Ministerio de Medio Ambiente. INEFN.
11. Servicios de mataderos y plazas y mercados. Presidente de la Repblica (Decretos ejecutivos sobre Ferias libres) Servicio de Sanidad Agropecuaria (SESA). MAG Cdigo de Salud. Ministerio de Salud. Comisaras de Salud Ley de Modernizacin. Empresas municipales de rastro. Concesin Mercados mayoristas.
Cuadro de actividades municipales desde el punto de vista del desarrollo de sus planes de uso de suelos y sus relaciones con las Instituciones del Ejecutivo USO DEL SUELO
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PLANES MUNICIPALES Residencial
INSTITUCIONES PBLICAS QUE TIENEN COMPETENCIAS Junta Nacional de la Vivienda (JNV)-Banco Ecuatoriano de la Vivienda (BEV)
Comercial Industrial Combinado Areas verdes Especial Circulacin Peatonal Vehicular Turismo proteccin ecolgica proteccin agrcola seguridad nacional depsito de combustibles reserva urbana Parques industriales Zonas francas Normas y estndares Construccin Lotizacin Urbanizacin Ocupacin Equipamiento mnimo. Planes Maestros Infraestructura Alcantarillado
MAG
Consejo Nacional de Trnsito CETUR MAG MAG-IERAC Ministerio de Defensa PETROECUADORMinisterio de Energa y Minas INDA MICEIP MICEIP Consejo Nacional de Zonas Francas.
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (unidad administrativa del Ministerio, que desempea funciones del extinguido IEOS) Consejo Nacional de Recursos Hdricos INECEL, Empresas elctricas MOP, PACIFICTEL S.A., ANDINATEL S.A., EMAPA (Azuay)
Agua potable Energa elctrica Vas Telfonos Ornamentacin Telecomunicaciones
PACIFICTEL S.A. ANDINATEL S.A.
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Mejoras de suelo Equipamiento comunitario Mercados y ferias pblicas Centros de recreacin y deporte Terminales de transporte Terrestre Fluvial Martimo Areo
DINADER, DINACE
Camal Educacin (construcciones escolares) Cementerios Salud
Consejos Provinciales. Consejo Superior de Trnsito. Comisin de Trnsito del Guayas DIGMER DIGMER Direccin de Aviacin Civil (DAC). Comisin para la Concesin de los Aeropuertos de Quito y Guayaquil Ministerio de Salud MAG Direccin Nacional de Construcciones Escolares (DINACE) Ministerio de Salud-Direcciones de Salud Ministerio de Salud-Direcciones de Salud Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social
Mejoras de suelo Obras de proteccin Rellenos Nivelaciones Renovaciones
Procesos de ocupacin Conflictos de tierras. Expansin urbana Lotizacin Urbanizacin Subdivisin parcelaria Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA)-Direccin Nacional de Cooperativas Direccin de Desarrollo Campesino MAG (comunas campesinas) ECAPAG Empresas municipales de servicios pblicos DIGMER, INEFN, Subsecretara de Recursos Pesqueros (Zonas de playa, manglares) Notaras, Registros de la Propiedad
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Canteras Edificacin
Ministerio de Energa y Minas Junta Nacional de la Vivienda (JNV)- Banco Ecuatoriano de la Vivienda (BEV) Ministerio de Salud-Comisarios de Salud53
Demolicin Renovacin
Evolucin reciente de la normativa municipal del desarrollo sustentable Entre 1993 y la presente fecha en el Ecuador se han fortalecido consistentemente las competencias sobre desarrollo sustentable municipales, por lo menos desde el punto de vista legal. Los instrumentos legales para estas modificaciones son: la Ley de Rgimen para el Distrito Metropolitano de Quito, la reforma constitucional de 1996, actualmente derogada, la Ley de Descentralizacin y la Constitucin de 1998. En este apartado se analizan los alcances y efectos de esta evolucin y consolidacin normativa. La Constitucin contempla la creacin de distritos metropolitanos y la regulacin legal de cualquier tipo de organizacin especial (Art. 238). La Ley del Distrito Metropolitano de Quito de 1993 aade a las competencias municipales establecidas en la Ley de Rgimen Municipal: 1. la competencia exclusiva de la regulacin del uso, ocupacin y control del suelo distrital (Art. 2, 1). Esta Ley reitera la competencia exclusiva sobre el control del destino y aprovechamiento del suelo y aclara que los proyectos de infraestructura de las entidades pblicas, incluso aquellos destinados a los servicios pblicos, estarn sometidos a la planificacin distrital y autorizacin previa del Distrito Metropolitano (Art. 26, LRDMQ). Tambin es reiterativa la la competencia exclusiva y privativa que se otorga para regular y controlar las construcciones o edificaciones, su estado, utilizacin y condiciones; 2. Planificacin y regulacin del transporte pblico; 3) Prevencin y control de cualquier tipo de contaminacin del ambiente; y, 4. Propiciar la integracin y participacin de la comunidad. Esta participacin alcanza a la identificacin de las necesidades, planificacin de los proyectos, en su ejecucin y en el mantenimiento de las obras o servicios54.
PREZ, EFRAN Y OTROS. Propuesta de Fortalecimiento de los Municipios y Coordinacin con el Ejecutivo: Antecedentes Jurdicos y Financieros. GTZ-BIRF-BID-BEDE. Quito, 1989.
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L. 46. Ley de Rgimen para el Distrito Metropolitano de Quito. RO 345 del 27 de diciembre de 1993. Adicionalmente, se han expedido las normas siguientes, que aplican, extienden o aplican las competencias ambientales del Distrito Metropolitano: DE. 900. Dispnese que el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito tenga el control y prevencin de la contaminacin producida por automotores. Suplemento RO 214 del 12 de diciembre de 1997; DE. 901. Dispnese que el Ministerio de Agricultura y el Instituto Ecuatoriano Forestal y de reas Naturales y Vida Silvestre transfieran al Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, todas sus atribuciones para el manejo de reas protegidas dentro de las laderas orientales del Pichincha. Suplemento RO 214 del 12 de diciembre de 1997; O. 001. Expdese el Cdigo Municipal para el Distrito Metropolitano de Quito. RO 226 del 31 de diciembre de 1997.
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La provisiones citadas de la Ley de Rgimen del Distrito Metropolitano de Quito, que atribuyen competencias determinadas al municipio, coinciden sustancialmente con las funciones adicionales a las establecidas en la Ley de Rgimen Municipal, que la reforma constitucional de 1996 suprimida en la Constitucin de 1998 asign a los cabildos del pas: a) c) Planificar el desarrollo cantonal; Determinar, en forma exclusiva el uso de los espacios; y el uso y ocupacin de las reas de asentamientos poblacionales y organizar su administracin; Dictar las normas necesarias para el control, preservacin y defensa del medio ambiente, delimitando las reas de conservacin y reserva ecolgica, Incentivar el desarrollo comunitario, a travs de las organizaciones barriales; Preservar los recursos culturales y promover sus manifestaciones55;
d)
e)
f)
Esta adicin a las competencias municipales, ms que extender la funciones municipales o municipalizar tareas de gobierno central, lo que hace es precisar y fortalecer atribuciones implcitas y explcitas que se reconocen actualmente a los municipios, constantes en la Ley de Rgimen Municipal y que el cabildo quiteo ha ido asumiendo naturalmente a lo largo de los ltimos aos. En el caso especfico de la Ley de Rgimen para el Distrito Metropolitano de 1993 y la reforma constitucional de 1996 el fortalecimiento legal se orienta a contener la continua amenaza de la confrontacin y pugna con las entidades y dependencias del Gobierno central. Por alguna razn, la Constitucin de 1998 suprime las expresas competencias municipales constantes en las normas citadas de la reforma constitucional de 1996. En cambio, la nueva Carta Suprema introduce la inequvoca opcin municipal que no competencia, puesto que se acenta en la utilizacin de la frmula de: podr para planificar, organizar y regular el trnsito y transporte terrestre, en forma directa, por concesin, autorizacin u otras formas de contratacin administrativa, de acuerdo con las necesidades de la comunidad (Art. 234). Pero, a propsito de esta desaparicin de asignaciones legales adicionales a los municipios, ntese que en el intervalo entre las reformas constitucionales de 1996 y la consiguiente codificacin de 1997 y la Carta Suprema aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente, que entr en vigencia el 10 de agosto de 1998, se aprueba la Ley 27 Ley Especial de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social56, a la que se ha hecho referencia. En esta norma legal se reconocen se transfieren definitivamente las indicadas funciones, pero no en forma indiscriminada para todas los municipios del pas, sino que la transferencia se sujeta a la suscripcin de un convenio con el Ejecutivo y siempre que los cabildos respectivos cuenten con las condiciones para ello.
Codificacin de la Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador. RO N 2 , 13 de Febrero de 1997.
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L. 27. Ley Especial de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social. RO 169 del 8 de octubre de 1997.
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En contrapartida, curiosamente, la Ley de Rgimen del Distrito Metropolitano, parece restringir la potestad de control y planificacin del uso del suelo al entorno urbano exclusivamente. En efecto, al normar el rgimen de mancomunidad extiende el rgimen de mancomunidad, en general, a todo lo relacionado con el aprovechamiento y uso del suelo, an cuando no se encuentre dentro del lmite urbano. Tambin este subentendido parece reflejarse en los tems municipables de la Ley de Descentralizacin: la nica vez que se menciona en toda su amplitud el territorio municipal es para la planificacin turstica en el respectivo cantn. Lneas arriba en este informe, al estudiar el alcance del sistema de planificacin establecido en la Ley de Rgimen Municipal, se subray la potestad municipal en el ordenamiento de la potencial urbanizacin de todo el cantn y no solamente del rea urbana. Las competencias municipales constantes en la Ley de Rgimen del Distrito Metropolitano de Quito y en las reformas constitucionales de 1996 y que suprime la Constitucin de 1998, se explicitan de la siguiente manera en la Ley de Descentralizacin: Planificacin y uso del suelo, incluyendo el deslinde de reas de conservacin y reserva ecolgica: proteger la inviolabilidad de las reas naturales delimitadas como de conservacin y reserva ecolgica; k) Administrar el catastro rural cantonal con sujecin a las disposiciones legales vigentes; l) Fortalecer la planificacin, ejecucin, control y evaluacin de proyectos y obras de saneamiento bsico; n) Planificar, coordinar, ejecutar y evaluar en el respectivo cantn las actividades relacionadas con el turismo; Prevencin y control de la contaminacin: Controlar, preservar y defender el medio ambiente Transporte: planificar, regular, supervisar y tomar acciones correctivas, respecto de la calidad de servicio que prestan los medios de transporte pblico de carcter cantonal e intercantonal en coordinacin con el Consejo Provincial. La reforma constitucional de 1996, aade competencias municipales no contempladas explcitamente en la Ley de Rgimen del Distrito Metropolitano de Quito, que no obstante se reconocen en la Ley de Rgimen Municipal: Art. 159.- b) Dotar de la infraestructura, equipamiento y servicios bsicos para el desarrollo urbano y rural; g) Coordinar sus actividades con el Consejo Provincial. (Art. 159). Estas tareas tambin se asignan a los municipios posteriormente en la Ley de Descentralizacin. As, la Ley de Descentralizacin introduce la opcin municipal de asumir cargas no contempladas con anterioridad, principalmente en el sector de equipamiento: infraestructura fsica de los servicios de atencin primaria de salud; infraestructura fsica en los establecimientos educativos en los niveles preescolar, primario y medio; instalaciones deportivas, de educacin fsica y de recreacin;
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programas de vivienda de inters social urbano marginal y rural; y administracin de puertos y muelles fluviales no fronterizos. El enfoque mancomunado y consorcial Finalmente, hay que llamar la atencin sobre la posibilidad generalizada de que los municipios pueden asociarse en forma de mancomunidades y consorcios pblicos para llevar a cabo sus finalidades. En el Ecuador, los municipios pueden asociarse entre s a travs de la mancomunidad y tambin con las dems entidades pblicas, a travs del consorcio pblico. Cabe la aplicacin de esta figura principalmente para cuestiones que afectan los mbitos territoriales de ms de un municipio, como por ejemplo el caso de las aguas residuales. El manejo de reas protegidas locales podra ser otro ejemplo de este tipo de administracin mancomunada y consorcial. Las probables tareas de mancomunidades y consorcios municipales son: contratacin de tcnicos de las varias disciplinas que requiere la planificacin y fiscalizacin. procesamiento de informacin y catastros proteccin de la flora y fauna control de la calidad del medio ambiente procesamiento de residuos slidos (concesin). mantenimiento de vallas, placas, carteles, anuncios y otros medios de sealizacin (concesin). Normativa y control de explotacin de minas y canteras. Las ventajas que se conseguirn se desprenden del uso ptimo de los recursos materiales y humanos, posibilitando una accin ms amplia y de mejor calidad, con menor costo. Las mancomunidades urbanas de la Ley del Distrito Metropolitano, pueden asumir por convenio las tareas siguientes: Art. 25.- AMBITO DE APLICACION El Rgimen de Mancomunidad Urbana especialmente a los siguientes aspectos:
podr
aplicarse
1) Al planeamiento urbano y por consiguiente, a la elaboracin, aprobacin y ejecucin de los planes de desarrollo urbano; 2) A la regulacin de rgimen del suelo y su uso, inclusive del de propiedad municipal; 3) Al control y fomento del desarrollo urbano y por lo mismo a todo lo relativo a lotizaciones, parcelaciones y cualquier otra forma de fraccionamiento; a la integracin en lotes mayores; a la ejecucin de cualquier tipo de edificaciones vas o servicios; y al cambio de uso o destino de terrenos o edificaciones; 4) A la prestacin de servicios pblicos; y,
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5) En general a todo lo relacionado con el aprovechamiento y uso del suelo, an cuando no se encuentre dentro del lmite urbano. Comprense estos rubros con los que contempla la Ley de Descentralizacin que cambia el sentido de convenio de comunidad equivalente a consorcio municipal en la Ley de Rgimen para el Distrito Metropolitano de Quito para designar convenio de mancomunidad a los convenios entre el Ejecutivo y los municipios y consejos provinciales (Art. 14 de la Ley de Descentralizacin). Estructura jurdica e institucional Alternativas institucionales del municipio: la administracin directa, la empresa municipal, la concesin, los contratos y convenios, subvenciones, participacin en personas jurdicas de derecho privado sin fines de lucro. La Ley de Rgimen Municipal contempla la posibilidad de que el municipio preste sus servicios a travs del contrato o la concesin. Las normas correspondientes se encuentran en la Ley de Modernizacin, pero tambin se contemplan en el Art. 14 de la Ley de Rgimen Municipal. La normativa ambiental y del desarrollo sustentable en Ecuador La cuestin del objeto de la investigacin ha sido tratado extensamente en otros estudios. Los enfoques descriptivos se han intentado con ms o menos fortuna a travs de distintas metodologas. Para efectos del presente documento resulta apropiado un enfoque problemtico, derivado de la accin pblica municipal en el contexto del desarrollo sustentable. El desarrollo de la normativa ambiental supraestatal, que se produce en la Unin Europea, asumiendo competencias locales. La Comunidad Andina ha expedido un nmero determinado de Decisiones sobre temas ambientales, con preeminencia sobre la legislacin nacional. Principal ejemplo es la Decisin sobre Acceso a los Recursos Genticos, directamente vinculada con el Convenio sobre la Diversidad Biolgica. Por ltimo, la normativa internacional cobra importancia creciente ms all de la pura doctrina, se incrementan los casos de contaminacin transfronteriza (derrames en el Cuyabeno, que afectaron Per; la rotura reciente del oleoducto transecuatoriano, que afecta la costa sur de Colombia), as como las disputas jurisdiccionales transnacionales por daos ambientales (juicio de contaminacin de aguas con fungicidas que afect a las camaroneras del Golfo de Guayaquil; demanda de trabajadores a empresa fabricante de pesticidas nocivos para la salud humana). La reciente interpretacin del Congreso sobre los procedimientos en estos casos, define la posibilidad de ventilar en tribunales extranjeros reclamos por daos causados por la contaminacin, lo que sin duda beneficia a los perjudicados por acciones nocivas de empresas transnacionales. Son aspectos casusticos que requieren de acuerdos interinstitucionales, tendientes a su aplicacin por las municipalidades en el Ecuador:
1) La naturaleza multinstitucional del derecho ambiental y el tema del non bis in idem
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2) Los problemas ambientales especficos regionales y los que ataen al gobierno central. 3) Cuestiones jurdicas relacionadas con las competencias, las sanciones e imposiciones municipales en materia ambiental. La cuestin penal administrativa es de la ms alta importancia en la estructuracin de una normativa municipal, en los aspectos de competencias, imposiciones y sanciones. 4) Doctrina del derecho constitucional, administrativo y municipal, Constitucin, Ley de Rgimen Municipal, Ley de Rgimen para el Distrito Metropolitano de Quito, Ley de Modernizacin del Estado y Ley de Descentralizacin. 5) Las consecuencias a nivel local y regional de la supranacionalidad del derecho ambiental: los convenios y tratados ambientales, la normativa de la comunidad andina. El tratamiento del tema en la Unin Europea, NAFTA y Mercosur. 4. LA DESCENTRALIZACIN DEL MANEJO AMBIENTAL Y LAS ACCIONES PBLICAS DE DESARROLLO SUSTENTABLE Los mecanismos jurdicos de la descentralizacin El concepto de descentralizacin se manifiesta jurdicamente en el traspaso de potestades impositivas y sancionadoras, competencias, a personas jurdicas pblicas diferentes de la persona jurdica Estado. Las clsicas descentralizaciones son la descentralizacin por funciones y la descentralizacin territorial. Las entidades y empresas pblicas ejercen la descentralizacin por funciones, sean estas suministro de potencia elctrica, manejo forestal y reas protegidas, desarrollo agrario, etc. La descentralizacin territorial en Ecuador se realiza a los cantones (municipalidades) y las provincias (consejos provinciales). Las llamadas corporaciones regionales de desarrollo estn descentralizadas por funciones en un mbito territorial determinado. Las declaraciones polticas y constitucionales ecuatorianas histricamente son absolutamente descentralizadoras, incluyendo la Ley de Descentralizacin y la Constitucin Poltica aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente. Pero los mecanismos jurdicos puestos en marcha en estos instrumentos en realidad son de desconcentracin ms que de descentralizacin, en cuanto el planeamiento y financiacin del municipio y la regin continan dependiendo de la calificacin discrecional del poder central, quien tambin independientemente de lo que diga la leydetermina la oportunidad de los desembolsos respectivos. La Ley de Modernizacin, anterior a la Ley de Descentralizacin, abre la va legal, por el atajo de la delegacin legislativa, para la transferencia de la recaudacin de los ingresos correspondientes, sin lo cual no se puede dar descentralizacin. El Art. 7 de la Ley de Modernizacin autoriza al Presidente de la Repblica para transferir las competencias e ingresos del gobierno central a las corporaciones regionales. La descentralizacin municipal La descentralizacin no es un concepto novedoso en el derecho pblico. Los cabildos son una manifestacin tradicional del manejo local. No obstante, se ha exagerado el
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papel que podan haber desempeado los cabildos en la Espaa medioeval y posteriormente en la Amrica Hispnica. La historia del derecho indiano demuestra que en Amrica las facultades del Cabildo fueron siempre de ndole local y restringidas a cuestiones vecinales. Por otra parte, muchas ocasiones, en la Amrica colonial, las potestades de las audiencias y cabildos fueron sencillamente superpuestas a aquellas de la cabeza del virreinato, con el fin de contrapesar su influencia y consolidar el diluido poder de la metrpoli57. La potestad municipal, para la efectividad de su gestin, est necesariamente vinculada al financiamiento de sus planes antes que a las competencias asignadas. As, no puede aplicarse en forma generalizada la descripcin de las interacciones de todas las municipales por igual con el gobierno central y del gobierno descentralizado. En efecto la relacin de cada municipio con los dems poderes del Estado depende de su mayor o menor solvencia financiera y de la influencia poltica de cada municipio particular frente al gobierno central y los rganos descentralizados por funciones. La materia de la descentralizacin de la gestin ambiental y del desarrollo sustentable La cuestin de mayor importancia que se debate hoy en las polticas y derecho pblico es el papel del Gobierno y de las entidades descentralizadas en la gestin pblica ambiental y del desarrollo sustentable a nivel regional. Se considera como antecedente para repartir las competencias en los niveles central, regional y local (municipal) la clase de actividad o tarea a ejecutarse. As, LPEZ cita los criterios de GARCA DE ENTERRA que acepta que la mayora de los servicios pblicos han de organizarse y prestarse a escala territorial mucho ms extensa; mientras que [e]xiste la apariencia de que la esfera local ha dejado de ser ya el mbito adecuado para una efectiva descentralizacin, no obstante que se reconoce que el municipio contine siendo insustituible como mbito de un autogobierno primario58. El diseo de la planificacin ambiental municipal se debe precisar en el contexto de las funciones y planificacin regionales. No existen acuerdos polticos suficientes para establecer distintamente las funciones de las corporaciones regionales de desarrollo, consejos provinciales y municipalidades en las polticas ambientales, el manejo de recursos naturales y el desarrollo sustentable. Cabe entonces hacer un ejercicio para deslindar las diferentes potestades polticas y administrativas ambientales, de recursos naturales y desarrollo sustentable de: 1. El Gobierno central; 2. El gobierno descentralizado por funciones; 3. Las corporaciones regionales de desarrollo; 4. Los consejos provinciales; y, 5. Las municipalidades. Normativa constitucional
Cf. PHELAN, JOHN L. El Reino de Quito en el siglo XVII. Banco Central del Ecuador. Quito, 1995. pp. 49 y 140. Ver tambin HARING, C.H. The Spanish Empire in America. Harcourt, Brace & World. Nueva York, 1963. Cap. IX The Cabildo, especialmente p. 153; sin que esto obste para reconocer su importancia en las revoluciones indepentistas: p. 160.
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LPEZ. Ob. cit. p. 93.
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Se puede afirmar que la Constitucin Poltica aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente inflige a los municipios una disminucin de potestades ambientales, en relacin con las amplias y apropiadas tareas fijadas por la reforma constitucional de 1996. En efecto, la reforma de 1996, expresamente atribuye a los concejos cantonales: a) Planificar el desarrollo cantonal; c) Determinar en forma exclusiva el uso de los espacios ; y el uso y ocupacin de las reas de asentamientos poblacionales y organizar su administracin; d) dictar las normas necesarias para el control, preservacin y defensa del medio ambiente, delimitando las reas de conservacin y reserva ecolgica; ; todo de lo cual ha sido enteramente suprimido en la Constitucin Poltica expedida por la Asamblea Nacional Constituyente. Por supuesto que se podra afirmar que la expresin constitucional de remitirse a la Ley para determinar las competencias especficas municipales es tcnicamente correcta. La Ley podra atribuir a las municipalidades diferentes grados de competencia en temas de gestin pblica del manejo sustentable. No obstante, la Ley de Rgimen Municipal vigente no contempla esas atribuciones y no es seguro que vaya a ser reformada en el prximo futuro. Por otro lado, la reforma constitucional ya le haba otorgado ese mandato de manejo y normativa ambiental. Pero, en cambio, la Constitucin Poltica aprobada por la Asamblea Nacional adems de suprimir la referencia a las potestades ambientales municipales, en forma harto ambigua aade a las funciones legales del consejo provincial la ejecucin de obras de alcance provincial en medio ambiente, riego y manejo de cuencas y microcuencas exclusivamente en el rea rural (Art. 233, inciso tercero). Se conserva la competencia municipal para reservar y controlar reas para el desarrollo futuro, que permitan hacer efectivo el derecho a la vivienda y a la conservacin del medio ambiente (Art. 32). Ley de Descentralizacin La Ley de Descentralizacin condiciona el traspaso de competencias, sobre todo en la prestacin de servicios pblicos (Art. 4, f). El ejercicio de potestades ambientales del gobierno central est condicionada a la suscripcin de un convenio, donde, evidentemente, el poder central podr establecer las condiciones, alcances y extensin de las competencias respectivas. Esto es especialmente cierto en la determinacin de cules municipios y consejos provinciales cuentan con las condiciones para ello (Art. 12). As, el Art. 9 de la Ley de Descentralizacin determina la transferencia definitiva a los municipios de competencias y recursos para [c]ontrolar, preservar y defender el medio ambiente, debiendo en contrapartida exigir los estudios de impacto ambiental en las obras de infraestructura que se realicen en su circunscripcin territorial. La exigencia del estudio de impacto ambiental establece una superposicin con las dems instituciones pblicas vinculadas con la construccin de infraestructuras, que tambin estn sujetas al requerimiento del impacto ambiental como: minera, carreteras y caminos, reas protegidas, exploracin y explotacin hidrocarburfera, etc. En general, el enfoque de la Ley de Descentralizacin es que el medio ambiente y su conservacin, como tales, son una actividad susceptibles de encargarse a una sola institucin, que preferiblemente deba centralizar las funciones y atribuciones pblicas existentes.
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5. COMPETENCIAS AMBIENTALES Y CONTENIDO DE LA POLTICA AMBIENTAL DEL MUNICIPIO EN EL CONTEXTO DE LA REGIN Para establecer las competencias municipales en medio ambiente y desarrollo sustentable hay que distinguir los contenidos materiales y los procedimientos administrativos para alcanzar las finalidades polticas. As, las competencias municipales son en su mayora procedimientos: trmites de autorizacin y permiso en actividades potencialmente contaminantes; estudios de impacto ambiental; planificacin y control del uso de suelos. En el caso del agua potable y alcantarillado estas actividades han apuntado principalmente a la construccin de infraestructura. Dentro de las tradicionales competencias municipales se encuentran las normas ambientales clsicas de sanidad. Esto se refleja en el da de hoy en las funciones sobre actividades nocivas, peligrosas y contaminantes. Otra competencia clsica municipal, es la de planificacin, manejo y control del uso del suelo, incluyendo las construcciones en las playas y riberas. Categoras relacionadas con el control del uso del suelo son la declaratoria y manejo de reas protegidas, as como la autorizacin y control de explotacin de canteras en las cercanas de las zonas urbanas. La figura de las reas protegidas locales es ampliamente reconocida en la doctrina internacional. La reforma constitucional de 1996 atribuye expresamente a la municipalidad este tipo de zonificacin. Tanto esta competencia como todas las dems de ndole ambiental se suprimen en la Constitucin dictada por la Asamblea Nacional Constituyente de 1998. En esta Norma Suprema, se incluye una frase atribuyendo funciones ambientales a los consejos provinciales, sin que se especifique en qu consisten. Por otra parte, una exclusiva competencia municipal es la del agua potable y del alcantarillado y, como consecuencia, de la normativa y control de los efluentes tanto domsticos como industriales. Una vez que se realiza este anlisis, resulta claro que dentro del mbito local el municipio se encuentra en ventaja para la implementacin de medidas que requieren previsin y estrecho seguimiento. En la actualidad, se reserva a las entidades nacionales la expedicin de polticas ambientales de nivel nacional y la determinacin de parmetros y estndares ambientales generales a nivel nacional, sin perjuicio de los ajustes que se pueda realizar en las actividades especficas. Los estndares, parmetros y normativas se pueden manejar a dos niveles en la relacin gobierno central-municipios y regiones. Una posibilidad es que el rgano ambiental nacional expida las normas generales que se deban utilizar a nivel nacional, mientras los municipios no dicten otras que las sustituyan. La otra posibilidad es que la autoridad central dicte rangos que las autoridades locales deban ajustar a sus requerimientos. En ningn caso resulta conveniente la expedicin de normas, parmetros y estndares demasiado rgidos, que deban usarse indistintamente en todas las actividades y ubicaciones geogrficas del pas. La vinculacin del municipio con el Ministerio de Salud en el rea de saneamiento Como se menciona lneas arriba, la legislacin sanitaria se considera una legislacin primaria ambiental. En el Ecuador, esto lo confirma la Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental, con un enfoque decididamente sanitario. En
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concordancia con esta concepcin, el Comit Interinstitucional de Prevencin del Ambiente (llamado comnmente CIPA) creado en la Ley, estaba presidido hasta fecha reciente por el Ministerio de Salud59, y ejerce la Secretara Tcnica el extinguido Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias, entidad adscrita a Salud (IEOS), que actualmente es una dependencia del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI). CRESPO llama la atencin sobre los artculos 14, 202, 203 y 204 del Cdigo de Salud, en los cuales se destacan las relaciones entre las municipalidades y el Ministerio de Salud. Sujeta los cabildos a las polticas generales de salud y al cumplimiento de las provisiones del Cdigo y las ordenanzas y reglamentos municipales a la aprobacin del Ministro. Para el efecto contempla la delegacin del Ministerio de Salud a las municipalidades para ejecucin de actividades prescritas en el Cdigo, sin perjuicio de la supervisin y control de cumplimiento de las obligaciones respectivas. En caso de discrepancia, el Cdigo de Salud concede primaca a la decisin ministerial. Por tales consideraciones, CRESPO cuestiona la validez de la Ordenanza 2910 de Quito para la prevencin y control de la contaminacin producida por las descargas lquidas, industriales y las emisiones hacia la atmsfera, de 1992, actualmente derogada y sustituida por el Cdigo Municipal, Cap. III: De la prevencin y control de la contaminacin producida por las descargas lquidas industriales y las emisiones hacia la atmsfera, del Tit. V, sobre Medio Ambiente (Libro segundo). Tales cuestionamientos a la validez de la normativa municipal del Distrito Metropolitano se han reproducido en un par de informes recientes sobre el tema ambiental municipal, sin tomar en cuenta que cualquier duda que podran haber suscitado los criterios de CRESPO estaran superados por la provisin de la Ley de Rgimen del Distrito Metropolitano de Quito, que atribuye al Distrito Metropolitano expresamente la finalidad de prevenir y controlar cualquier tipo de contaminacin del ambiente (Art. 2, numeral 3). No obstante, el Cdigo Municipal fija las competencias de la Unidad Administrativa a cargo del rea de Medio Ambiente segn las normas vigentes y en virtud de las delegaciones hechas conforme a la ley por las autoridades de salud. Mas adelante, expresamente cita las reas de delegacin que constan en el Acuerdo 11593 del 24 de marzo de 1979, del Ministro de Salud Pblica. Por otra parte, con anterioridad a la expedicin de la Ley de Rgimen del Distrito Metropolitano de Quito, caba preguntarse si la estrecha apelacin de las ordenanzas y reglamentos de las municipalidades que se relacionan con la salud, abarca a las normas municipales sobre contaminacin por efluentes y emisiones; lo cual se ceira a un criterio tradicional del medio ambiente, incompatible con el enfoque contemporneo sobre el desarrollo sustentable. El Cdigo de Salud sin duda que trata de los efluentes y emisiones, pero en el caso especfico de su Art. 203, dice [l]as ordenanzas que se relacionen con la salud, y no dice, como podra haberlo hecho, que se relacionen con los temas de este Cdigo. En efecto, la Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental (1976) es posterior al Cdigo de Salud (1971) y no establece el requerimiento de la delegacin al sealar las competencias del Ministerio de Salud (Art. 10, a). Adicionalmente, la Ley de Rgimen Municipal, reformada en 1982, es decir con posterioridad a las dos leyes citadas, dice que [e]n materia de higiene y asistencia social deber coordinar su accin con la autoridad de salud, conforme al Tt. XIV del Cdigo de Salud. Esta competencia del municipio fue todava
DE 290. Adscrbense al Ministerio de Medio Ambiente varias organizaciones. Suplemento RO 64 del 8 de noviembre de 1996. Art. 6: El CIPA ser presidido por el Ministro de Medio ambiente, sin perjuicio de que contine integrndolo el Ministro de Salud Pblica o su delegado.
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ms clara durante los dos aos de vigencia de la reforma constitucional de 1996, que le dio a los municipios potestades para [d]ictar las normas necesarias para el control, preservacin y defensa del medio ambiente, delimitando las reas de conservacin y reserva ecolgica (Art. 159, d), RO 2, 13 de febrero de 1997). Esta atribucin no consta en la Carta Suprema de 1998. No obstante lo expresado, es indiscutible que la competencia para regular efluentes y emisiones no est claramente atribuida a la municipalidad en forma privativa, por lo que este tema deber ser parte de los convenios que se celebren conforme a la del los Arts. 9, letra i), y 12 de la Ley de Descentralizacin. El control de los efluentes Independientemente de que se atribuya o no a los municipios la potestad de expedir normativa ambiental, se encuentra dentro de la naturaleza de las funciones municipales la ejecucin de tareas de inspeccin del cumplimiento de las normas de carcter ambiental, sean las propias o sean de otras entidades competentes. Asimismo, cuando la competencia corresponde a la municipalidad, puede ser una competencia municipal propia o puede ser el resultado de convenios con las instituciones pblicas determinadas por la legislacin. En este sentido debe entenderse la provisin de la Ley de Rgimen Municipal ecuatoriano, cuando dice que corresponde al municipio [v]elar por el fiel cumplimiento de las normas legales sobre saneamiento ambiental y especialmente de las que tienen relacin con ruidos, olores desagradables, humo, gases txicos, polvo atmosfrico, emanaciones y dems factores que pueden afectar la salud y bienestar de la poblacin (Art. 164, j). As, para los efluentes cualquier tipo de efluentes incluyendo de las sentinas de las naves fluviales y marinas la norma que aplica en forma directa es la reforma al Cdigo de Polica Martima, adems de lo dispuesto en el Cdigo de Salud. En cambio, la disposicin del Art. 162, que asigna al municipio funciones en materia de obras: j) limpiar, mejorar y conservar las vas fluviales y los canales de navegacin, parecen ms aplicable al tema del drenaje y remocin de escombros que competen tambin a la Direccin General de la Marina Mercante y del Litoral (DIGMER). Pero resulta clarsima la competencia municipal contenida en la provisin de la Ley de Rgimen Municipal, citada lneas arriba, para velar por el fiel cumplimiento de las normas legales sobre saneamiento ambiental y especialmente de las tienen relacin con emanaciones y dems factores que pueden afectar la salud y bienestar de la poblacin, donde no importa de qu tipo de normas legales se trata, es decir que el municipio tambin deber velar por el cumplimiento de las normas aplicables del Cdigo de Polica Martima y del Cdigo de Salud. Todo lo cual se complementa con la relacin de las potestades exclusivas municipales sobre aguas y desages de la Ley de Rgimen Municipal. En efecto, el municipio regula la conduccin y distribucin de las aguas y resuelve sobre "las solicitudes de permisos y concesiones para el uso de vas y dems lugares pblicos para estos propsitos, dentro de los lmites urbanos". Esto incluye servidumbres y permisos para la construccin de desages de las aguas lluvias y servidas60. Corresponde a los municipios expedir ordenanzas para el uso de ros y sus playas, quebradas, lechos y taludes por parte de los vecinos del cantn y adjudicar el uso o usufructo de playas de mar, lagos, ros y lechos de las quebradas y sus taludes, para cualquier negocio o explotacin industrial o agrcola;
Ley de Rgimen Municipal. Tt. III De la Administracin Municipal; Cap. I De las funciones de la administracin Municipal; Seccin 2 De las funciones; 3 Servicios pblicos.
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salvo para el caso de ros o quebradas que conduzcan aguas contaminadas, que solo podrn utilizar para fines agrcolas previo el respectivo permiso de la autoridad de salud. Los municipios podrn hacer concesiones hasta por diez aos a favor de empresas de servicios de agua potable y otras61. As, lo procedente sera interpretar debidamente en una ordenanza la frmula de la Ley de Rgimen Municipal, que dispone que [e]en caso de que alguna de las funciones sealadas en el artculo precedente (que enumera las funciones de la municipalidad) corresponda por Ley tambin a otros organismos, se procurar la debida coordinacin de las actividades (Art. 16, segundo inciso). Estudios de impacto ambiental El estudio de impacto ambiental (EIA) se ha convertido en la actualidad en el principal instrumento del derecho ambiental para la regulacin especfica de las actividades particulares de desarrollo. La caracterstica principal de los EIA es que se contraen a la evaluacin de una actividad particular, limitada en su ejecucin en el tiempo, en una rea determinada, aunque indefinida en el lapso de su seguimiento. Por otra parte, en el campo normativo, uno de los ms importantes componentes de los EIA son los llamados "planes de manejo", que contienen las acciones necesarias para compensar, mitigar y restaurar el impacto ambiental posible de la obra. En esto se incluye la referencia de las instituciones pblicas y normas jurdicas competentes para el cumplimiento de las finalidades del EIA. Si la aplicacin del plan de manejo del EIA se incluye en el contrato de obra respectivo, se convierte por este hecho en ley para las partes, de obligatorio cumplimiento legal. Por eso puede decir BRAES acertadamente que "la EIA (evaluacin de impacto ambiental en el derecho mexicano) no slo es un instrumento para la aplicacin de la poltica ecolgica general, sino tambin un mecanismo para controlar la aplicacin de otros instrumentos de la misma poltica, o si se pudiera decir as, 'un instrumento de instrumentos"62. La ventaja del esquema del EIA es que no se precisa de la existencia de una legislacin previa especfica para la actividad considerada. En efecto, en muchos pases existe legislacin ambiental para actividades especficas y la prevencin de su impacto, como en las leyes de minera y de hidrocarburos del Ecuador. Mas, por su naturaleza la normativa ambiental resulta de ndole general. En cambio, el EIA puede establecer con todo detalle las normas que se deban aplicar, adaptadas a la particular naturaleza de cada caso especfico. Por esto clasifica DE KLEMM el EIA como un instrumento de planificacin basado en la "actividad", para compararlo con otro instrumento de planificacin, que en cambio se basa en el "rea", que es la ordenacin de usos del suelo, que se estudia en otra parte del presente informe. El objetivo principal del EIA es informar a la institucin gubernamental responsable de la aprobacin del proyecto sobre sus consecuencias ambientales previsibles. As mismo, el EIA es un importante medio que tienen las autoridades de verificar que un proyecto especfico cumple con la legislacin ambiental aplicable63.
Ley de Rgimen Municipal. Tt. V De los bienes e ingresos municipales; Cap. I De los Bienes BRAES. Ob. cit. p. 193. DE KLEMM. Biological Diversity Conservation and the Law. IUCN. Gland, 1993. p. 234. 47
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No obstante, el EIA es bsicamente un "procedimiento administrativo", constituido por un conjunto determinado de estudios, informes, consultas, recomendaciones y provisiones. Su finalidad es de suministrar informacin a la autoridad pblica ejecutora y a la comunidad sobre los posibles efectos ambientales de una obra, plan, proyecto o programa. La aplicacin del plan de manejo correspondiente tiene por objeto prever, prevenir, mitigar, remediar y restaurar los daos ambientales causados por la actividad especfica. El impacto ambiental se interpreta en sentido amplio, puesto que incluye los posibles efectos sociales y econmicos negativos, as como tambin los efectos sobre el patrimonio cultural y paisajstico. El esquema de los EIA vara con las diferentes legislaciones. Pero bsicamente tiene tres partes: el diagnstico, la evaluacin cuantitativa y cualitativa del impacto y el plan de manejo. En este ltimo contiene captulos que a veces se consideran separadamente, como planes de mitigacin, de contingencia, etc. Las diferentes legislaciones suelen establecer el requerimiento de una evaluacin sucinta y menos rigurosa para ciertas obras que no presentan mayores riesgos, llamada "declaratoria ambiental" -DIA en la legislacin boliviana; manifestacin de impacto ambiental, MIA, en Mxico (Art. 3, XVIII LGEEP64. A veces tambin, la declaratoria ambiental se considera el estudio bsico preliminar, que determinar si se debe o no efectuar un estudio completo de impacto ambiental. Asimismo, ltimamente se considera apropiado extender el esquema del estudio de impacto ambiental no solamente a obras especficas, sino tambin a planes y programas pblicos, tal como determina, por ejemplo, el Convenio sobre Diversidad Biolgica. En estos casos, no se podr utilizar el procedimiento propio del EIA, sino que tendr que adaptarse una forma apropiada de evaluacin, sobre la cual todava no se han desarrollado mayores experiencias65. La Ley de Descentralizacin es el nico instrumentos de nivel legal que regula la competencia municipal en estudios de impacto ambiental. La ms antigua de las referencias legales sudamericanas al estudio de impacto ambiental se encuentra en la Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin de 1976, que requiere presentar al Ministerio de Salud estudios de impacto ambiental para la instalacin de proyectos industriales (Art. 15). Adicionalmente, contemplan el estudio de impacto ambiental la Ley de Hidrocarburos reformada, Ley de Minera, Ley de Modernizacin y Ley de Rgimen del Sector Elctrico, en sus mbitos respectivos. En consecuencia, cabe afirmar que la letra i), segundo inciso de la Ley de Descentralizacin asigna al Municipio la obligacin y las competencias exclusivas para la regulacin de los estudios de impacto ambiental para las actividades que se desarrollan al interior del cantn en el mbito de sus competencias66, cuando no existe una entidad o dependencia que sea encargada por una ley de tales propsitos. En el
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Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente de Mxico.

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Cf. PREZ, E. Diseo y Ejecucin de Polticas Pblicas de Desarrollo Sustentable. CONADEBID. Quito, 1997. Cap. VI. Diseo jurdico administrativo de funcionamiento y aplicacin de los estudios de impacto ambiental (EIAs). 1. Antecedentes jurdicos ecuatorianos sobre estudios de impacto ambiental. Ley de Descentralizacin: Art. 9, i) Los municipios exigirn los estudios de impacto ambiental necesarios para la ejecucin de las obras de infraestructura que se realicen en su circunscripcin territorial.
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caso de que se asigne por ley el manejo del procedimiento del EIA a otra institucin pblica, todava compete a los municipios exigir los estudios de impacto ambiental. El Art. 9, letra i) de la Ley de Descentralizacin incluye la transferencia de funciones que las leyes citadas ms arriba han atribuido a otras entidades y dependencias en el campo de los estudios de impacto ambiental, cuyo ejercicio se puede delegar o ejercer concurrentemente con los municipios y consejos provinciales, conforme el objetivo de esta Ley de Descentralizacin. Polica administrativa: permisos, autorizaciones y sanciones Las actividades normativas y reguladoras relevan de la llamada polica administrativa, que consiste en las potestades atribuidas por la ley al rgano pblico para prohibir, ordenar, autorizar o sancionar. La principal caracterstica jurdica de estas acciones es que forzosamente tienen su origen en la ley, no siendo posible establecerlas administrativamente. Las potestades normativa y reguladora son de aquellas que la doctrina no considera como susceptibles de delegacin a los particulares ni de privatizacin. Entre los contenidos de la normativa y la regulacin se encuentran la fijacin de los objetivos de la poltica general, ordenamiento de los requisitos para el desarrollo de las actividades, normas genricas y sectoriales. Estas ltimas incluyen: limitaciones y prohibiciones; procedimientos para acceder a la habilitacin (concesin, licencia o mera autorizacin), normas sobre la calidad tcnica, sistemas de tarifas y ajustes, en lo procedente; prescripciones sobre procedimientos y control jurisdiccional, incluyendo las audiencias pblicas; y el rgimen sancionatorio aplicable al supuesto de incumplimiento en caso de licencia o concesin, as como violacin de normas regulatorias67. Salvo las sanciones acordadas en forma contractual, para la validez de las dems sanciones se debern establecer en leyes y no en simples instrumentos administrativos. La autorizacin administrativa en sentido amplio se considera por la doctrina como una tcnica preventiva. Importante mecanismo de regulacin son los permisos y autorizaciones, que proceden para usos de bienes pblicos y para el funcionamiento de actividades determinadas. Estos instrumentos permiten a la autoridad fijar anticipadamente las condiciones en que los particulares debern desempear sus actividades. La doctrina suele distinguir entre autorizacin -en sentido restringido- y permiso. La autorizacin supone un derecho pre-existente que puede ejercerse subordinado a las condiciones establecidas en las leyes y reglamentos. El permiso, en cambio "se trata siempre del otorgamiento de un derecho nuevo al particular, que configura una excepcin a una prohibicin impuesta por una norma de polica en forma preventiva68. DE LA CUTARA destaca que el sometimiento a la autorizacin es siempre una tcnica preventiva, a diferencia de las rdenes y prohibiciones: El control de la iniciativa privada ms eficaz, es el que impide causar efectos dainos a la colectividad antes de que estos efectos hagan su aparicin; pues bien, sobre la base de que en determinadas actividades la posibilidad de interaccionar con la
67
CASSAGNE, JUAN CARLOS. La Intervencin Administrativa. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1994.p.171. CASSAGNE. Ob. cit. p. 78.
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esfera colectiva es muy intensa, el ordenamiento establece un control previo de su realizacin, control que sita en manos de la Administracn Pblica, al imponer el requisito de la autorizacin"69. La concesin y la licencia a diferencia de las autorizaciones, implican la transferencia de atribuciones o deberes propios de la administracin a los particulares. Tpica accin reguladora es la fijacin de normas tcnicas y de estndares que atribuye la Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental al Comit Interinstitucional de Proteccin del Ambiente (CIPA), de expedir, mediante acuerdo, las correspondientes normas tcnicas y regulaciones, a base de los proyectos presentados por los organismos pertinentes (Art. 6, c). En ocasiones, las normas tcnicas, como el caso de los estndares, requieren ms de una entidad que se ocupe de ellas, por sus diferencias de especializacin. As, por ejemplo, a ms de los estndares sobre la calidad del agua dictados por el Ministro de Salud en representacin del Comit lnterinstitucional de Proteccin del Ambiente, el reglamento ambiental de hidrocarburos y las normas ambientales de la minera, podran haber requerido estndares especficos para las actividades nombradas70. A falta de determinar en forma expresa el contenido de estas autorizaciones y permisos, que varan segn los diferentes sectores descritos, la Ley debe regular el contenido y los requisitos de las autorizaciones y permisos y las condiciones de su cumplimiento, incluyendo la supervigilancia y la aplicacin de las sanciones correspondientes. La potestad municipal para establecer por s misma sanciones travs de ordenanzas multas, pero especialmente la suspensin de los permisos y autorizaciones respectivos permite obviar la ardua discusin acerca de si ser posible o no delegar la potestad legal sancionadora de las entidades pblicas a los municipios en los convenios de transferencia de funciones a que se refieren los Arts. 9 y 12 de la Ley de Descentralizacin. En la doctrina administrativa espaola, la tcnica de las licencias de actividades clasificadas es "mucho ms clsica en manos de la administracin ambiental"71. Ella se aplica a por medio del Reglamento denominado "Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas". Segn OLIVN, Se consideran molestas las actividades que constituyan una incomodidad por los ruidos o vibraciones que produzcan, o por los humos, gases, olores, nieblas, polvos en suspensin o sustancias que eliminen. Las actividades insalubres son las que afectan potencialmente a la salud humana, mientras que las nocivas se refieren a la causacin de daos a la riqueza forestal, pecuaria o pisccola. Finalmente, entre las actividades peligrosas, se encuentran la fabricacin, manipulacin, expedicin o almacenaje de productos
69
DE LA CUTARA, JUAN MIGUEL. La Actividad de la Administracin. Tecnos. Madrid, 1983. p. 258. Cf. PREZ, E. Gestin Pblica Ambiental. BID-CONADE. pp. 49-51.
70
OLIVN DEL CACHO, JAVIER. Captulo IV de la Parte Cuarta: Ordenacin del Territorio, Urbanismo, Vivienda y Medio Ambiente. La Proteccin del Medio Ambiente. Civitas. Madrid, 1994. p. 598.
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susceptibles de originar riesgos graves por explosiones, combustiones, radiaciones, etc.72. En doctrina, las autorizaciones contemplan los siguientes componentes, segn resulte procedente: 1. Condiciones para que el permiso sea necesario: cantidades mnimas, uso previsto y otros que se consideren procedentes. 2. Referencia a la normativa interna institucional donde se haya incluido la actividad respectiva. 3. Niveles de inmisin73 y emisin. 4. Aprobacin de planos de construccin y ubicacin en la zonificacin respectiva, para el caso de autorizaciones solicitadas por municipalidades. 5. Referencia de inspecciones, informacin pblica y notificacin a los vecinos inmediatos. 6. Medidas de manejo: transporte, mitigacin, restauracin, remediacin, etc., contempladas. Fianzas e indemnizaciones que correspondan en los diferentes casos. 7. Sanciones acordadas. 8. Informes peridicos que correspondan y su contenido. Resulta obvio que las autorizaciones, permisos, licencias y concesiones correspondientes no tendrn que contener necesariamente todos los componentes descritos. Tampoco se debera requerir aprobacin expresa de los documentos presentados. Cabe aplicar el principio del silencio administrativo favorable en quince das a partir de la presentacin de la documentacin respectiva. Dentro de este trmino de quince das el municipio podr solicitar por una vez las aclaraciones, modificaciones y correctivos correspondiente74. Participacin social La Ley de Descentralizacin tambin contempla la participacin social de los comits barriales, federaciones barriales y juntas parroquiales en el apoyo a las municipalidades en las tareas de planificacin, evaluacin, control y gestin de las actividades municipales. Se plantea la posibilidad de celebrar contratos comunitarios para la realizacin de proyectos y obras de desarrollo comunitario (Art. 44). A diferencia del derecho a la informacin, la participacin ciudadana se encuentra menos elaborada en la legislacin comparada. La doctrina administrativa, por otra parte, ha avanzado suficientemente sobre las condiciones y efectos jurdicos de esta participacin. La participacin popular se menciona en la Declaracin de Estocolmo de 1972. Sus principios 4 y 19 evocan los medios del pblico para ejercer con pleno
72
OLIVN. Ob. cit. p. 599. Existencia de contaminantes en el recurso ambiental respectivo (agua, atmsfera, suelos, etc.)
73
Cf. PREZ, EFRAN. Diseo y Ejecucin de Polticas Pblicas de Desarrollo Sustentable. BID-CONADE. 1997.
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conocimiento de causa su responsabilidad frente al medio ambiente75. Se puede establecer como antecedente prximo de este derecho al Estatuto Mundial de la Naturaleza, de 1982, cuyo Principio 23 defini el contenido de la participacin individual: Todas las personas, de acuerdo con su legislacin nacional, tendrn la oportunidad de participar, individualmente o con otras, en la formulacin de decisiones que tengan implicacin directa en el medio ambiente y tendrn acceso a los medios de correccin cuando su medio ambiente haya sufrido dao o degradacin. La Declaracin de Ro de 1992, citada lneas arriba, enfatiza la participacin de diferentes componentes de la poblacin como las mujeres (Principio 20), los jvenes (Principio 21), las poblaciones indgenas y sus comunidades (Principio 22). En las relaciones bilaterales internacionales, el principio de la participacin se determina con un procedimiento especfico. KISS y SHELTON citan un importante ejemplo reciente, que es el Acuerdo Canad-Estados Unidos de 1991 sobre Calidad del Aire, celebrado en Ottawa. Este Acuerdo establece una Comisin Conjunta y dispone el siguiente procedimiento: 1. invitacin al pblico para hacer comentarios sobre informes a travs de audiencias pblicas; 2. presentacin a las Partes de una sntesis de las observaciones; y, 3. publicacin de la sntesis para conocimiento de los ciudadanos76. En derecho ambiental, la participacin de los ciudadanos y de las comunidades locales e indgenas est definitivamente integrada en la normativa sobre Estudios de Impacto Ambiental. El Convenio sobre la Diversidad Biolgica, con fuerza legal en el Ecuador, dispone como obligacin de las Partes (Art. 14): Establecer procedimientos apropiados por los que se exija la evaluacin del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biolgica con miras a evitar o reducir al mnimo esos efectos y, cuando proceda, permitir la participacin del pblico en esos procedimientos; Ms all de las declaratorias, se requiere acudir al Derecho Pblico para la determinacin de las opciones jurdicas en los mecanismos de consulta. Estos mecanismos son parte integrante del procedimiento administrativo clsico. Originalmente se desarrollan las consultas al interior de la Administracin Pblica entre diversas dependencias o entidades, incluyendo los organismos de control. ltimamente, se extienden estos procedimientos a la participacin y la consulta ciudadana. El derecho de los particulares a estar informados de los antecedentes y razonamientos de la autoridad en la toma de sus decisiones se manifiesta principalmente en el llamado principio de la "motivacin". Este principio se encuentra prescrito en la Ley de Modernizacin, que dispone:
75
PRIEUR Ob. cit.. p. 91.
KISS y SHELTON. International Environmental Law. (1994 supplement). Transnational Publishers. New York, 1994. p. 13.
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Art. 31.- Motivacin.- Todos los actos emanados de los rganos del Estado, debern ser motivados. La motivacin debe indicar los presupuestos de hecho y las razones jurdicas que han determinado la decisin del rgano, en relacin con los resultados del procedimiento previo. ... La consulta se sustenta en la base doctrinal del llamado "procedimiento contradictorio". Segn PICARD el procedimiento contradictorio "est destinada a informar a una persona que la Administracin Pblica se prepara a tomar una decisin susceptible de perjudicar a sus propios intereses y ponerla en estado de defenderse o de hacer conocer su posicin propia"77. El procedimiento consultivo mismo tiene por objeto hacer conocer a la Administracin Pblica el punto de vista de terceros. PICARD distingue tradicionalmente tres clases de consulta: facultativa, obligatoria y obligatoria con opinin favorable. El principio general es que una consulta jams puede ser obligatoria sin un texto que la prescriba, lo que no obsta al rgano pblico a proceder a tomar la iniciativa en forma voluntaria. En este caso, la autoridad no se puede considerar obligada por los criterios recibidos. Para la obligatoriedad de obtener la consulta basta una norma reglamentaria, pero obviamente puede haber sido fijada tambin en una ley o en la misma Constitucin. En general, para temas ambientales la participacin popular deber estar precedida de informacin suficiente, que permita a las partes interesadas tener un conocimiento ms extenso que la simple presentacin verbal. En vista de la posible manifestacin de criterios discrepantes e incluso contradictorios entre s durante las audiencias pblicas, no podra ser obligatoria la introduccin de todos los criterios que se expresen. De modo que el cumplimiento del requisito de la participacin popular se manifiesta a nivel legal con la existencia de la "motivacin" previa a la expedicin del acto administrativo aprobatorio. En esta motivacin se debern mencionar los criterios expresados por los particulares durante la audiencia correspondiente. La autoridad examinar los criterios expuestos y deber explicar las razones para descartarlos o adoptarlos total o parcialmente. Asimismo, deber adjuntar al expediente los documentos pertinentes presentados por los particulares durante y con anterioridad a la audiencia. De esta manera se debern considerar cumplidas las provisiones constantes en la Constitucin78 y en los Arts. 37, 40 y especialmente 43 de la Ley de Descentralizacin, que trata de la consulta municipal y provincial79 6. DISEO E IMPLEMENTACIN DE POLTICAS AMBIENTALES MUNICIPALES Diseo de polticas ambientales municipales
PICARD, ETIENNE. Profesor de la Universidad Panthon-Sorbonne. Exposicin en Quito, organizada por Corporacin ESTADE. Septiembre de 1993.
77
78
Art. 88.- Toda decisin estatal que pueda afectar al medio ambiente, deber contar previamente con los criterios de la comunidad, para lo cual sta ser debidamente informada. La ley garantizar su participacin.
79
Cf. Diseo y Ejecucin de Polticas Pblicas de Desarrollo Sustentable. 2.10.
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Conforme las discusiones con la contraparte municipal y con la asistencia de autoridades del gobierno central y descentralizado por funciones, municipios vecinos, Consejo Provincial del Guayas y representantes de la sociedad civil, se ajustarn materias ambientales, de recursos naturales y desarrollo sustentable en cuatro categoras: 1. manejo municipal exclusivo del Municipio de Guayaquil y exclusivo de los municipios vecinos; 2. Manejo consorcial del Municipio de Guayaquil con municipios vecinos y con el Consejo Provincial del Guayas; 3. Manejo consorcial de diferentes municipios vecinos entre s; 4. Manejo asignado al gobierno central y sus entidades pblicas. Los temas centrales son aquellos en los cuales existe normativa constitucional y legal expresa en el Ecuador, as como consenso doctrinal en el derecho comparado. Implementacin de polticas ambientales municipales Conforme lo desarrollado en el presente informe el municipio tendr que determinar: a) Materias de intervencin municipal 1. Cules son las materias que asumir, adems de aquellas que le competen en forma exclusiva: planificacin y control del uso de suelos del cantn, urbanismo efluentes (industriales y domsticos, lo que incluye el alcantarillado para las aguas servidas y las aguas pluviales), saneamiento ambiental, incluyendo manejo de desechos slidos; vinculacin con los rganos de la participacin social local y comunitaria, especialmente (comits barriales, federaciones barriales, juntas parroquiales, organizaciones no gubernamentales, empresas y ciudadanos). Pero en este rubro de las competencias exclusivas municipales, lo ms importante es el conformacin legal de los mecanismos preventivos del permiso y la autorizacin, por medio de ordenanzas.
2. La Ley de Descentralizacin introduce un conjunto de cuestiones, de competencia
nacional exclusiva o municipal-nacional conjunta, que son susceptibles de acotarse en forma definitiva en el Convenio para Transferencia de Funciones, es decir irreversiblemente y en forma obligatoria80. Enumeracin y anlisis de los problemas y cuestiones:
Estudios de Impacto Ambiental en la ejecucin de las obras de infraestructura que se realicen en su circunscripcin. Es un tema susceptible de ser transferido a los municipios del rea de influencia de Guayaquil. Tambin puede estudiarse la transferencia de esta potestad y otras como el manejo de reas protegidas a un consorcio pblico o mancomunidad de estos municipios. Ordenamiento del trnsito, que tendr que estudiarse a la luz de la dinmica poltica Municipio de Guayaquil - Comisin de Trnsito del Guayas,
Ley de Descentralizacin: Arts. 9 y 12: La Funcin Ejecutiva transferir definitivamente a los municipios las funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos negritas aadidas; y, [s]er obligatorio para la Funcin Ejecutiva las tansferencias definitivas a que se refiere n los artculos 9 y 10 de esta Ley que le sean solicitadas al respectivo municipio y consejo provincial que cuenten con las condiciones para ello.
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donde las problemtica poltica es absolutamente diferente que el que enfrenta al Distrito Metropolitano con la Polica de Trnsito. Areas protegidas urbanas y suburbanas. La transferencia de competencias se debe complementar con la delegacin para la declaratoria de reas protegidas determinadas y su administracin, manejo y operacin, lo que debe abarcar la posibilidad de encargar su manejo a organizaciones particulares. Patrimonio cultural, cuya regulacin y custodia ha sido de tradicional competencia municipal, pero que requiere contar con el apoyo y asesoramiento del Instituto de Patrimonio Cultural en algunos aspectos normativa y regulacin pero que tambin deber transferir definitivamente al municipio de Guayaquil la competencia para efectuar declaratorias que tengan los efectos previstos en la Ley de Patrimonio Cultural. Canteras y materiales de construccin (con Ministerio de Energa y Minas y de Obras Pblicas). Otorgamiento de personalidad jurdica, con la consiguiente aprobacin de estatutos a los rganos de la participacin comunitaria (Comits barriales, federaciones barriales y juntas parroquiales). Facilitacin del aporte de estos rganos, con la aprobacin de modelos estatutarios optativos. Por supuesto que es una prerrogativa municipal, especialmente en el caso de los municipios del rea de influencia de Guayaquil, el desglosar las competencias y actividades que, a pesar de contemplarse en el Art. 9 de la Ley de Descentralizacin, no consideran oportuno asumir en forma directa por el momento, principalmente por razones administrativas, de personal y presupuestarias. Estas materias podran incluirse entre aquellas que se pueden afrontar a travs de los consorcios y convenios de mancomunidad. 3. Los temas residuales y aquellos que comparte o puede compartir con otras instituciones pblicas: Calidad de agua Control de efluentes en determinados cursos de agua especialmente en el ro Guayas, donde puede recibir un importante apoyo de la Direccin Nacional de la Marina Mercante y del Litoral (DIGMER); Estudios de impacto ambiental, en los aspectos de infraestructura que, no obstante lo determinado en la Ley de Descentralizacin, son atribuidos en forma expresa por otras leyes (Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin, Ley de Hidrocarburos, Ley Forestal y de Conservacin de reas Protegidas y Vida Silvestre, Ley de Minera, Ley de Modernizacin, Ley de Rgimen del Sector Elctrico, Ley de Promocin y Garanta de las Inversiones), actividades en las cuales el municipio exigir el estudio de impacto ambiental aprobado por la entidad o dependencia respectiva. Deber aclararse suficientemente el mbito del control y aplicacin de las sanciones previstas en caso de que el plan de manejo ambiental del EIA se aplique contractualmente en el contrato de ejecucin de obra se incluyen clusulas que consideran parte del cumplimiento contractual la implementacin obligatoria de las recomendaciones del plan de manejo. Muelles fluviales municipales: Ley de Descentralizacin. Art. 9: f) Controlar, conservar y administrar puertos y muelles fluviales no fronterizos; donde se
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debern tambin llegar a acuerdos con DIGMER, incluyendo la cuestin ambiental y de estudios de impacto ambiental para la construccin de infraestructura portuaria. Es un tema que afecta a Guayaquil y los municipios cercanos a Guayaquil, donde existe un denso trfico fluvial Regulacin industrial en cuestiones distintas de los efluentes industriales81; Regulacin turstica y control de cumplimiento de la Ley de Rgimen Municipal y la Ley de Turismo (CETUR) los permisos que otorgue CETUR para el funcionamiento de restaurantes y locales tursticos debern exigir el cumplimiento de las normas municipales respectivas (zonificacin, construccin, higiene, etc.); Ambiente laboral (condiciones de las construcciones de infraestructura pblica y privada Ministerio de Trabajo e IESS) los permisos municipales para construcciones y explotacin de materiales de construccin deber certificar el cumplimiento de las normas de ambiente laboral. b) Mecanismos El modo de gestin de estos temas residuales y compartidos se puede dar en coordinacin con: 1) Otras entidades pblicas y organismos del rgimen seccional autnomo a travs de la figura del consorcio y de los convenios de mancomunidad, principalmente, pero sin descartar otras alternativas organizacionales; 2) con las entidades del rgimen descentralizado funcional; y, por medio de figuras administrativas a la ciudadana, incluyendo el sector privado (subvencin, concesin, permiso, autorizacin, contratacin comunitaria82, etc.); 3) participacin social: la Ordenanza describir las formalidades para concretar los insumos ciudadanos en los planes, programas, proyectos y presupuestos municipales. c) Instrumentos jurdicos
1) Expedicin de nuevas ordenanzas y revisin de ordenanzas existentes en
concordancia con nuevas polticas.

2) Trminos de referencia y diseo de planes, proyectos y programas municipales,
aprobados por el Concejo Cantonal. El concejo cantonal deber aprobar lineamientos ambientales a los cuales se debern someter los planes, proyectos,
L. 46. Ley de Promocin y Garanta de las Inversiones. RO 219 del 19 de diciembre de 1997. DE. 1525. Expdese el Reglamento de la Ley de Promocin y Garanta de las Inversiones [Incluye Ttulo VII, sobre la Conservacin de los Recursos Naturales y del cuidado del medio ambiente: daos al medio ambiente y recursos naturales por empresas pblicas y privadas].. RO 346, 24 de junio de 1998.
81
Art. 44 de la Ley de Descentralizacin: Los municipios y consejos provinciales procurarn contratar con las organizaciones sociales capacitadas sealadas en esta Ley, la realizacin de proyectos y obras de desarrollo comunitario susceptibles de ser ejecutadas por dichas organizaciones en sus respectivas jurisdicciones.
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programas, ordenanzas y reglamentos para su aprobacin. Cabra considerar la revisin de las los planes, proyectos, programas y ordenanzas existentes para concordarlos con nuevas polticas.
3) Se requiere que la Ordenanza ambiental identifique las cuestiones de desarrollo
sustentable sujetas a permisos y autorizaciones y diseo del procedimiento en cada una de aquellas cuestiones lo que se deber formalizar en una ordenanza de procedimientos, seguimiento, control y sancin de permisos y autorizaciones.
4) Contratos y convenios modelos con los rganos de la participacin social y
comunitaria.
5) Proyecto de convenio o convenios que se propongan al Ejecutivo, para la
asuncin de competencias ambientales exclusivas en los temas de:

A) Adaptacin
de estndares nacionales a requerimientos locales y expedicin de estndares locales cuando no existan a nivel nacional, declaratoria, manejo y control reas protegidas consorciales, transferencia de imposiciones y sanciones ambientales al municipio. Posibilidad de manejo y operacin con entidades privadas a travs de figuras de derecho administrativo y derecho civil; y, B) Acuerdo para el ejercicio de competencias compartidas con dependencias del gobierno y entidades pblicas en los temas de: control y calidad de aguas, incluyendo riego y efluentes domsticos e industriales. 2) Conforme lo determinado en los planes, proyectos y programas, asignacin de reas de manejo y operacin a entidades privadas, a travs de figuras de derecho administrativo, civil y societario, segn lo autoriza la Constitucin vigente, el Art. 14 de la Ley de Rgimen Municipal y la Ley de Modernizacin. Infofinal MunGuayaquil Dic98
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7. ANEXO. BIBLIOGRAFA CITADA CARRERA DE LA TORRE, LUIS Y OTROS. Desarrollo y Problemtica Ambiental del Golfo de Guayaquil. CAAM. Quito, 1996. CASSAGNE, JUAN CARLOS. La Intervencin Administrativa. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1994. CHANG LOQU, LETTY. Rgimen Urbanstico Municipal del cantn Guayaquil. Guayaquil, 1998. COLOMBIA. Constitucin colombiana. CORDERO VEGA, LUIS ALBERTO. Institucionalidad Ambiental en el Derecho Chileno. ConoSur. Santiago, 1996. CRESPO PLAZA, RICARDO. Legislacin Ambiental Comentada. Instituto de Capacitacin Municipal. Quito, 1993 DE LA CUTARA, JUAN MIGUEL. La Actividad de la Administracin. Tecnos. Madrid, 1983. DE KLEMM. Biological Diversity Conservation and the Law. IUCN. Gland, 1993. DROMI, JOS ROBERTO y EDUARDO MENEM. La Constitucin Reformada. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires, 1994. KISS y SHELTON. International Environmental Law. (1994 supplement). Transnational Publishers. New York, 1994. ESPAA. Ley 7/1985. ESPEY HOUSTON & ASSOCIATES COPADE. Guayaquil, 1997. HARING, C.H. The Spanish Empire in America. Harcourt, Brace & World. Nueva York, 1963. LPEZ BUSTOS, FRANCISCO LUIS. La organizacin administrativa del medio ambiente. Civitas. Madrid, 1992. LPEZ-NIETO, FRANCISCO. Manual de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas. Tecnos. Madrid, 1984. MACHADO, PAULO AFFONSO LEME. Direito Ambiental Brasileiro. 4 Edio revista e ampliada. Malheiros Editores. So Paulo, 1992. OLIVN CACHO, JAVIER. Ordenacin del Territorio, Urbanismo, Vivienda y Medio Ambiente. Parte Cuarta en JOS BERMEJO VERA y OTROS. Derecho Administrativo Especial. Civitas. Madrid,
DEL
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PHELAN, JOHN L. El Reino de Quito en el siglo XVII. Banco Central del Ecuador. Quito, 1995. PICARD, ETIENNE. Profesor de la Universidad Panthon-Sorbonne. Exposicin en Quito, organizada por Corporacin ESTADE. Septiembre de 1993. PREZ, EFRAN. Manual de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales.. Guayaquil, 1995. ____________. Diseo y Ejecucin de Polticas Pblicas de Desarrollo Sustentable. CONADE-BID. Quito, 1997. ____________ Y OTROS. Propuesta de Fortalecimiento de los Municipios y Coordinacin con el Ejecutivo: Antecedentes Jurdicos y Financieros. GTZ-BIRF-BID-BEDE. Quito, 1989. PER. Decreto Legislativo 613. Promulgan el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales. El Peruano. Diario Oficial del 8 de septiembre de 1990. PRIEUR, MICHEL. Droit de l'environnement. 2e d. Dalloz. Pars, 1991 RAMREZ REBOLLEDO, GUILLERMO. Legislacin Ambiental en los Pases del Convenio Andrs Bello. SECAB. Bogot, 1990.
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NOTAS:
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Competencias municipales en las constituciones y las leyes de medio ambiente En el derecho comparado hay que distinguir los enfoques de pases Latino Americanos con rgimen federal bsicamente Mxico, Brasil, Venezuela y Argentina. De hecho en cualquiera de ellos, los estados o provincias tienen mucho menos autonoma que lo que la doctrina constitucional atribuye al rgimen federal. La distribucin de las competencias ambientales entre el Gobierno central, sus entidades y las llamadas entidades territoriales tiene nfasis diferente en los distintos pases. Mas, la tendencia es la descentralizacin cada vez mayor de atribuciones ambientales a los regmenes administrativos locales y regionales. As, no es una coincidencia que la Constitucin ms recientemente reformada, que es la ecuatoriana, sea la que mayores funciones ambientales contempla para las municipalidades. Por otro lado, dentro de la estructura poltica administrativa colombiana las corporaciones regionales han incrementando sus competencias. La Ley 99, que crea el Ministerio del Medio Ambiente, asigna un destacado papel a las "corporaciones autnomas regionales" dentro del Sistema Nacional Ambiental". En Colombia, "[s]on entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas". Todas ellas "gozan de autonoma para la gestin de sus intereses". En este pas, las "provincias se constituyen con municipios o territorios indgenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamento"83. Per cuenta con Regiones, Departamentos, Provincias y Distritos. "Las Regiones se constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o ms departamentos colindantes84." En Chile, el territorio se divide en regiones y stas en provincias. Para efectos de la administracin local, las provincias se dividen en comunas85. La distribucin de competencias entre "la nacin y las entidades territoriales" se atribuye a la "ley orgnica de ordenamiento territorial", en la Constitucin colombiana86. Como principio general la Carta Suprema colombiana dispone que "[l]as competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales sern ejercidas conforme a los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad en los trminos que establezca la ley". Se autoriza a los "departamentos" y municipalidades fronterizos la coordinacin e integracin con los la entidad territorial del pas vecino en "la preservacin del ambiente". Tambin dispone la Constitucin colombiana respecto de los "departamentos" que "la ley podr establecer ...diversas capacidades y competencias de gestin administrativa y fiscal distintas de las sealadas ... en la Constitucin, en atencin a la necesidad de mejorar la administracin pblica o la prestacin de servicios pblicos de acuerdo con ...(sus) circunstancias ... ecolgicas."87 Se atribuye especficamente a las municipalidades la potestad de "[d]ictar las normas necesarias para el control, la preservacin y defensa del patrimonio ecolgico y cultural del municipio". La planificacin del desarrollo cantonal y uso de suelos ha sido tradicionalmente un papel asignado a las municipalidades, en los pases sudamericanos. Las reformas constitucionales confirman esta potestad y con frecuencia la refuerzan, como en el
83 84 85 86 87
Arts. 286, 287 y 321 de la Constitucin. Arts. 189 y 190 de la Constitucin. Art. 99 de la Constitucin. Art. 288. Art. 302 de la Constitucin colombiana. 61
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caso del Ecuador. Se atribuye a las municipalidades colombianas "[r]eglamentar el uso del suelo"88, "[p]lanificar el desarrollo urbano y rural", etc. En Argentina, DROMI distingue las competencias de ndole general correspondientes a la Nacin argentina, mientras que las provincias "conservan las competencias necesarias para complementar la legislacin sustantiva nacional sin que se alteren las jurisdicciones locales." Segn este autor, la Constitucin argentina "[p]one lmite a una disgregacin excesiva en los criterios de proteccin, evitando que las provincias -en ejercicio de su autonoma- puedan dictar legislaciones ambientales muy distintas, y que aquello que es dao ambiental, con obligacin de recomponer, en alguna de ellas, no lo sea en otras."89 El texto de la Constitucin argentina reformada dice, en lo pertinente: Art. 41.... Corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aqullas alteren las jurisdicciones locales. La Ley espaola "Reguladora de las Bases de Rgimen Local" establece competencias de los municipios en materia de "[p]roteccin del medio ambiente"90. Principios generales para la regulacin ambiental municipal En general, la legislacin de medio ambiente se ocupa ms de la desconcentracin del manejo ambiental. Se entiende la desconcentracin como el establecimiento de oficinas regionales, dependientes del rgano ambiental central, con mayor o menor amplitud de delegacin para la toma de decisiones y la aplicacin de sanciones. En Ecuador, la norma de creacin del sistema institucional de aguas, atribuye a las corporaciones regionales de desarrollo competencias en el control de la calidad del agua, que estas no han llegado todava a asumir. MACHADO se pregunta si en Brasil tienen competencia los municipios para legislar sobre el tema ambiental. En todo caso, resulta claro que la Constitucin Federal de 1988, dispone que "[e]s competencia comn de la Unin, de los estados, del distrito federal y los municipios: VI- proteger el medio ambiente y combatir la polucin en cualquiera de sus formas"91. En el derecho ambiental es especialmente cierta la constatacin de LPEZ BUSTOS, segn el cual "se aprecia una contradiccin entre las declaraciones de los textos legales y la realidad, marcada por la proliferacin de vas de penetracin del Estado en las competencias de los entes locales". Esto se ha conjugado por todas partes con la "escasa capacidad de gestin de los entes locales", consecuencia de la absorcin de las rentas por parte del Gobierno central. Sin embargo, lo que dice LPEZ BUSTOS sobre Espaa, resulta aplicable tambin a los pases latinoamericanos, cuando afirma que "[n]o obstante, a los Ayuntamientos les han estado siempre atribuidas ex lege funciones de cierto carcter ambiental consistentes en limpieza viaria, saneamiento del medio, determinacin de la ubicacin
Constitucin colombiana. Art. 313, 7. DROMI, JOS ROBERTO y EDUARDO MENEM. La Constitucin Reformada. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires, 1994. pp. 144-145. 90 Ley 7/1985. Art. 25, 2. f). 91 MACHADO, PAULO AFFONSO LEME. Direito Ambiental Brasileiro. 40 Edio revista e ampliada. Malheiros Editores. So Paulo, 1992. pp. 114 y 115.
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correcta de los cementerios, sometimiento a autorizacin de los talleres y fbricas que produzcan gases o emanaciones insalubres, as como los que viertan aguas o residuos que impurifiquen las corrientes de aguas, control de las condiciones sanitarias de los establecimientos, etc., funciones que hacen referencia directa al saneamiento e higiene y materias que forman parte de lo que hoy denominamos medio ambiente urbano92". Segn OLIVN son "ttulos competenciales conexos": "ordenacin del trfico de vehculos, proteccin civil, proteccin y prevencin de incendios, ordenacin, gestin, ejecucin y disciplina urbanstica, defensa de usuarios y consumidores, suministro de agua, recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales"93. Por otra parte, BRAES hace notar adecuadamente que las funciones que tradicionalmente han ostentado los municipios estn ligadas estrechamente con la proteccin del medio ambiente, como por ejemplo los servicios pblicos de saneamiento, agua potable y alcantarillado. "Los procesos de descentralizacin de la gestin ambiental que se estn llevando a cabo en algunos pases -afirma este autorle estn restituyendo a los municipios algunas facultades que de facto o de jure les haban sido restadas"94. Refirindose a la distribucin de funciones ambientales entre los gobiernos de los estados y los municipios en Mxico, BRAES dice: Hasta ahora no todas las legislaturas locales han concluido con la tarea de expedir la leyes estatales del equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente que son necesarias tanto para dividir las facultades sobre la materia entre los gobiernos de los estados y municipios, como para regular los asuntos que quedan reservados a la competencia de los gobiernos de los estados, ni han sido reglamentadas las leyes que se han expedido. Adems, son pocos los ayuntamientos que han comenzado a expedir los ordenamientos que regularn los asuntos reservados a los municipios. A nivel local, sin embargo, existe un cierto retardo en la expedicin de las normas jurdicas que regularn las materias que han quedado colocadas en la esfera de la competencia de los gobiernos de los estados y municipios95. BRAES hace un recuento que las actividades que la legislacin ambiental mexicana seala a las municipalidades y la distribucin de competencias con las dems unidades territoriales. La enumeracin puede servir de antecedente para una propuesta a incluirse en el proyecto de Ley de Medio Ambiente, que tome en consideracin las particularidades de la estructura poltica-administrativa ecuatoriana. Segn el Art. 120 de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin del Ambiente de Mxico, dispone que "[p]ara evitar la contaminacin del agua, quedan sujetos a regulacin federal o local: I. Las descargas de origen industrial; II. Las descargas de origen municipal y su mezcla incontrolada con otras descargas;
LPEZ BUSTOS, FRANCISCO LUIS. La Organizacin Administrativa del Medio Ambiente. Civitas. Madrid, 1992. Cap. VI.- Organizacin en las Administraciones Locales. pp. 87-104. 93 OLIVN DEL CACHO, JAVIER. Ordenacin del Territorio, Urbanismo, Vivienda y Medio Ambiente. Parte Cuarta en Derecho Administrativo. Parte Especial. Coordinacin y Direccin de: JOS BERMEJO VERA. Civitas. Madrid, 1994. p. 590. 94 BRAES. Ob. cit. p. 649. 95 BRAES. Ob. cit. p. 576.
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III. Las descargas derivadas de actividades agropecuarias; IV. Las descargas de desechos, sustancias o residuos generados en las actividades de extraccin de recursos no renovables; V. La aplicacin de plaguicidas, fertilizantes y sustancias txicas; VI. Las infiltraciones que afecten los mantos acuferos, y VII. El vertimiento de residuos slidos en cuerpos y corrientes de agua. Independientemente de que se atribuya o no a los municipios la potestad de expedir normativa ambiental, est dentro de la naturaleza de las funciones municipales la ejecucin de tareas de inspeccin del cumplimiento de las normas de carcter ambiental. Esto puede ser una competencia municipal propia o puede ser el resultado de convenios con las instituciones pblicas determinadas por la legislacin. Finalmente, hay que llamar la atencin sobre la posibilidad generalizada de que los municipios pueden asociarse en forma de consorcios pblicos para llevar a cabo sus finalidades. En el Ecuador, los municipios pueden asociarse entre s y tambin con los consejos provinciales, conforme la Constitucin96. Cabe la aplicacin de esta figura principalmente para cuestiones que afectan los mbitos territoriales de ms de un municipio, como por ejemplo el caso de las aguas residuales. El manejo de reas protegidas locales podra ser otro ejemplo de este tipo de administracin consorciada. Aunque en el Ecuador, la competencia del municipio es el cantn, incluyendo la zonas urbanas y rurales, con mayor frecuencia se enfatiza su participacin en la problemtica urbana. Por eso, refirindose a la normativa espaola, afirma LPEZ-NIETO que "el control del medio ambiente urbano es una funcin inalienable de las Corporaciones locales"97. Segn la normativa jurdica ambiental espaola, las llamadas "actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas" deben obligatoriamente considerarse en una ordenanza municipal en todos los municipios capital de provincia y en aquellos de ms de 50.000 habitantes. Corresponde a esta Ordenanza clasificar tales actividades de forma sistemtica, "tipificando al mximo las medidas correctoras aplicables en cada una de ellas, con indicacin de aquellas actividades cuya ubicacin deba ser forzosamente en zonas industriales y de las que se consideren compatibles con la vivienda". En esta ordenanza deben completarse las normas de instalacin y las limitaciones sobre "potencia, superficie, ruidos admisibles y situacin del local respecto de la vivienda". Finalmente, explica el autor citado, la Instruccin que dispone la obligatoriedad de la Ordenanza recomienda un esquema que contemple la clasificacin, emplazamiento, distancia segn las actividades, as como medidas correctoras. Obviamente se incluyen provisiones sobre procedimiento, comprobacin, inspeccin y sanciones98. En general, las principales competencias municipales son de servicios pblicos y planeamiento urbano. La Ley de Rgimen Municipal enfatiza la prestacin de los servicios de agua potable y alcantarillado, as como caminos, calles, parques, plazas y dems espacios pblicos. Otro servicio pblico tradicional de la municipalidad es la recoleccin y procesamiento de residuos y desechos slidos. En el contexto del planeamiento del uso de espacios, tambin se atribuye a los municipios el "control de construcciones"99.
Art. 154. LPEZ-NIETO, FRANCISCO. Manual de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas. Tecnos. Madrid, 1984. p. 22. Est citando a CUTARA. 98 LPEZ-NIETO. Ob. cit. pp. 38-40. 99 Arts. 12 y 15 de la Ley de Rgimen Municipal del Ecuador.
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La Ley de Rgimen Municipal detalla la aplicacin de estas competencias en los Arts. 163, 164 y 195. Entre otros lineamientos dispone la coordinacin que se tiene que establecer con la autoridad de salud en lo relativo a la "higiene y asistencia social". Otros aspectos que atribuye la legislacin ambiental mexicana a los municipios, referidos por BRAES son: Extraccin y procesamiento de minerales de construccin (rocas y canteras, arena de las playas). Sobre esto, en Ecuador se debe hacer referencia al Cdigo de Polica Martima. Autorizacin de los municipios para exploracin petrolera en tierras de su propiedad. En el Ecuador las tierras que no tienen otro dueo son del Estado, a travs del Instituto de Desarrollo Agrario (INDA) y no se asignan tierras baldas a las municipalidades. No obstante estas pueden ser propietarias de tierras por adquisicin y por expropiacin, conforme a la ley. Emisin de contaminantes a la atmsfera. Contaminacin de vehculos automotores. Promocin de la vivienda. Una de las potestades municipales de expropiacin, determinada en la Constitucin, se orienta a "hacer efectivo el derecho a la vivienda y a la conservacin del medio ambiente". Para el efecto, adems de la expropiacin las municipalidades pueden "reservar y controlar reas para el desarrollo futuro"100. La relocalizacin industrial. Turismo. Principalmente en los aspectos de regulacin y promocin. Regulacin y control del ruido, vibraciones, energa trmica y lumnica, olores y contaminacin visual. Regulacin y conservacin del patrimonio cultural. En el Distrito Metropolitano de la ciudad capital debern tomarse en cuenta las disposiciones pertinentes de la Ley del Distrito Metropolitano de Quito101. En esta norma, adems de las tradicionales funciones sobre "uso y adecuada ocupacin del suelo", se dispone que el Distrito Metropolitano "[p]revendr y controlar cualquier tipo de contaminacin del ambiente"102. Relaciones con otras instituciones pblicas Todas los temas ambientales descritos que estn atribuidos actualmente o que podran atribuirse a la competencia municipal, estn ya cubiertos en uno o ms aspectos por otra u otras instituciones pblicas. Estas pueden ser dependencias del gobierno central, entidades descentralizadas por funciones, las corporaciones regionales de desarrollo y consejos provinciales. Para fundamentar mejor la distribucin de funciones corresponde establecer las reas comunes de actividad y las relaciones existentes. Texto legal sobre normativa municipal de control, preservacin y defensa del medio ambiente propuesta para la seccin correspondiente del Proyecto de Ley de Medio Ambiente:
Art. 65. L. 46. Ley de Rgimen para el Distrito Metropolitano de Quito. RO 345 del 27 de diciembre de 1993. 102 Arts. 2, 3) y 8, 2).
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Art. ... .Las municipalidades dictarn normas de control, preservacin y control del medio ambiente cantonal. Para el efecto dictarn ordenanzas que complementen los estndares ambientales fijados por el Comit Interinstitucional de Control Ambiental (CIPA), establezcan estndares no determinados, regulen su cumplimiento y determinen las sanciones pertinentes. Cuando el CIPA haya dispuesto un estndar o regulacin ambiental, se estar a ellos, pero las municipalidades podrn dictar estndares especiales para circunstancias particulares, con la motivacin debida. Art. ... .Corresponde a las municipalidades, en la zona urbana, el control del cumplimiento de las leyes para la disposicin y contaminacin de efluentes y desechos. Se aplicarn las sanciones establecidas en dichas leyes, sin perjuicio de penar las infracciones a ordenanzas y planes municipales conforme la Ley de Rgimen Municipal. Art. ... .Las infracciones al Cdigo de Salud, sern conocidas y sancionadas por los comisarios de salud. No obstante, en las poblaciones donde no existan estos funcionarios, corresponde a las municipalidades la aplicacin de las normas respectivas. Tambin podrn las municipalidades disponer por convenio con el Ministerio de Salud, el mejor cumplimiento de las provisiones del Cdigo de Salud, incluyendo el juzgamiento y sancin. Art. ... .El Ministerio de Medio Ambiente expedir por Acuerdo el estatuto modelo sobre la normativa de control, preservacin y defensa ambiental que implementarn las municipalidades. Estas podrn modificarlo por Ordenanza o sustituir su texto enteramente, acorde con los requerimientos locales. Art. ... .El estatuto y las ordenanzas respectivas contendrn provisiones por lo menos sobre los aspectos siguientes: 1. Reglas sobre desechos, efluentes y estndares ambientales de ruido, calidad del agua, tratamiento industrial, almacenamiento y zonificacin de materias potencialmente contaminantes y peligrosas. Complementacin y aplicacin del procedimiento de permisos establecido en la presente ley para actividades, acciones y materias clasificadas por el Comit Interinstitucional de Prevencin Ambiental (CIPA). Las municipalidades podrn clasificar actividades, acciones y materias adicionales. Normativa sobre el Uso de Espacios y la Reforma Constitucional Antecedentes El Art. 159, c) de la Constitucin asigna "al Concejo Municipal: Determinar en forma exclusiva el uso de los espacios; y el uso y ocupacin de las reas de asentamiento poblacionales y organizar su administracin". Adicionalmente, la letra d) establece que debern "[d]ictar las normas necesarias para el control, preservacin y defensa del medio ambiente, delimitando las reas de conservacin y reserva ecolgica". Sobre la primera parte de esta letra d), referida a las normas ambientales, se trata en otro
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apartado de este informe. Concierne al presente apartado revisar la potestad municipal sobre delimitacin de reas protegidas. En primer trmino cabe precisar el tratamiento del tema por la norma constitucional. Se distingue en dos letras separadas la determinacin del uso de espacios y la delimitacin de reas. La letra c) enfatiza la parte fsica de la planificacin de suelos, mientras que la letra d), se orienta al aspecto ambiental de ese mismo planeamiento. La finalidad especfica de este captulo es: deslindar las funciones de las diferentes administraciones pblicas -para usar la nomenclatura espaola- en diferentes niveles, para el manejo del suelo. Esto se diferencia en planeamiento y control de usos, aprovechamiento y desarrollo de los espacios fsicos. Se requiere reglamentar la provisin constitucional a travs de legislacin que compatibilice las siguientes normas legales vigentes: 1. Ley de Rgimen Municipal; 2. Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y Vida Silvestre; 3. Ley de Desarrollo Agrario; y, 4. Ley de Fomento y Desarrollo Agropecuario. La propuesta legislativa se debera integrar como un captulo del proyecto de Ley de Medio Ambiente. Competencias que la doctrina seala a los municipios y las dems entidades pblicas en la ordenacin territorial El proyecto de Convenio Internacional sobre Medio Ambiente y Desarrollo resume el estado de la cuestin sobre el tema de planificacin fsica -como en los dems temas claves del desarrollo sustentable. El Art. 36, Planificacin fsica, del proyecto de Convenio Internacional dice: 1. Las Partes establecern e implementarn sistemas integrados de implementacin fsica, incluyendo provisiones para planificacin de infraestructura y urbana y rural, con vistas a integrar la conservacin del ambiente, incluyendo la diversidad biolgica, en el desarrollo social y econmico. 2. En tal planificacin, las Partes tomarn en cuenta los sistemas naturales, en particular las cuencas de drenaje, las reas costeras y sus aguas adyacentes, as como cualesquiera otras reas que constituyan unidades ecolgicas identificables. 3. Las Partes tomarn en cuenta las caractersticas naturales y obstculos ecolgicos de reas cuando sean asignadas para agricultura, pastoreo, forestacin u otro uso. Segn comenta TARASOFSKY, el establecimiento de sistemas de planificacin fsica es un medio de integrar los objetivos ambientales y de desarrollo. "Se basa en la asuncin de que el desarrollo sustentable requiere el mantenimiento de las funciones y las capacidades de carga de los sistemas naturales", conforme el Estatuto Mundial para la Naturaleza de 1982103. Este principio a su vez se remite al Artculo 13 del proyecto de Convenio, sobre la integracin del ambiente y el desarrollo. Para el efecto propugna polticas de desarrollo sustentable "orientadas a la erradicacin de la pobreza, el mejoramiento general de las condiciones generales econmicas, sociales y culturales, la conservacin de la diversidad biolgica y el mantenimiento de los procesos ecolgicos esenciales y los sistemas vitales". Conforme el segundo pargrafo del artculo que se comenta, las divisiones administrativas no deberan obstar para que las unidades ecolgicas sean planificadas
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Ob. cit. p. 116. 67
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unitariamente. Dos ejemplos de estas unidades son las cuencas hidrogrficas y las zonas costeras, as como sus aguas adyacentes. En Francia, se prohben las construcciones dentro de los cien metros de la lnea de costa, afuera de las zonas urbanas. Tampoco se autoriza, con las excepciones del caso, la construccin de carreteras paralelas a menos de doscientos metros de la playa104. Todo esto, sin perjuicio de las antiguas zonificaciones existentes en el Cdigo Civil, incluyendo la playa y la "zona continua", as como las servidumbres correspondientes105. "Con frecuencia, comenta TARASOFSKY, la divisin administrativa entre el mar y la tierra hace difcil, si no imposible, el manejo unitario de tales reas"106. En la normativa europea, la ordenacin de territorio se define como: "la expresin espacial de la poltica econmica, social, cultural y ecolgica de toda la sociedad". Al decir de OLIVN el documento del Consejo de Europa sobre este tema expresa que "los instrumentos de planificacin territorial deben observar una poltica territorial caracterizada por las siguientes notas: a) Democrtica y participativa. b) Coordinadora de las distintas polticas sectoriales. c) Funcional, de manera que respete los valores de las culturas regionales y comarcales. d) Prospectiva, es decir que tome en consideracin las tendencias actuales y el desarrollo a largo plazo de los procesos econmicos, sociales, culturales, ecolgicos y medioambientales. Concluye OLIVN sus observaciones sobre este punto citando la Carta Europea de Ordenacin de Territorio, que dispone "un conjunto de objetivos precisos inspirados en los siguientes principios: desarrollo socioeconmico equilibrado de las regiones; la mejora de la calidad de vida; la gestin responsable de los recursos naturales y la proteccin del medio ambiente: y finalmente la utilizacin racional del territorio"107. En el derecho comparado, una competencia comn de las municipalidades es el planeamiento del uso de suelos. Pero varan los grados en que estas atribuciones se reparten con otras entidades pblicas. As, segn la Ley Orgnica para Ordenamiento de Territorio, se distinguen: A. Los Planes Regionales de Ordenacin de Territorio; B. Los planes nacionales de aprovechamiento de los recursos naturales y los dems
DE KLEMM, CYRILLE, con CLARE SHINE. Biological Diversity and the Law. IUCN. Gland y Cambridge, 1993. p. 230. 105 Art. 647.- Los pescadores podrn hacer de las playas del mar el uso necesario para la pesca, construyendo cabaas, sacando a tierra sus barcas y utensilios y el producto de la pesca, secando sus redes, etc;, guardndose empero de hacer uso alguno de los edificios o construcciones que all hubiere, sin permiso de sus dueos, o de embarazar el uso legtimo de los dems pescadores. Art. 648.- Podrn tambin, para los expresados menesteres, hacer uso de las tierras contiguas hasta la distancia de ocho metros de la playa; pero no tocarn a los edificios o construcciones que dentro de esa distancia hubiere, ni atravesarn las cercas, ni se introducirn en las arboledas, plantos o siembras. Art. 649.- Los dueos de las tierras contiguas a la playa no podrn poner cercas, ni hacer edificios, construcciones o cultivos dentro de los dichos ocho metros, sino dejando, de trecho en trecho, suficientes y cmodos espacios para los menesteres de la pesca. En caso contrario ocurrirn los pescadores a las autoridades para que pongan el conveniente remedio. 106 Ibd. 107 OLIVN. Ob. cit. p. 455.
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planes sectoriales; C. Los planes de ordenacin urbanstica; D. Los planes de las reas bajo Rgimen de Administracin Especial; y E. Los dems planes en la ordenacin del territorio que demande el proceso de desarrollo integral del pas108. Segn DE KLEMM "[e]l objeto del sistema de planificacin, al menos como se concibi y desarroll originalmente, fue de asegurar el desarrollo armonioso de las reas urbanas y, ms recientemente, de las rurales". Las ms importantes consideraciones de este esquema eran las econmicas, sociales y paisajsticas, antes que la conservacin ambiental. En todo caso, la agricultura y forestacin se excluyen del sistema. Pero, la tendencia ha evolucionado hacia la conservacin ambiental109. El planeamiento nacional y el local se relacionan en la conservacin de reas naturales o frgiles. As, predomina la normativa nacional sobre esta materia, llegndose incluso a requerir el cambio de los planes municipales si no suministran una proteccin adecuada a reas naturales de inters nacional, como es el caso en Francia e Italia110. En general, el efecto de las restricciones sobre sitios determinados como playas, dunas, acantilados, estuarios, salitrales, pantanos, terrenos pendientes, etc., es la prohibicin de actividades determinadas de desarrollo, sin el necesario permiso. Tales actividades de desarrollo pueden ser: subdivisin, urbanizacin, construccin de edificios y otras obras tales como carreteras y obras hidrulicas, forestacin y reforestacin, excavaciones y destruccin de cobertura vegetal. En la legislacin portuguesa, se pueden conceder permisos en estas circunstancias, para acciones de reconocido inters pblico, cuando se haya demostrado que no existe otra alternativa econmicamente aceptable. Estas reas deberan delimitarse como tales en los planes de uso de suelo municipales, en coordinacin con los municipios colindantes111. Dos tipos de instrumentos que se aplican principalmente en el nuevo enfoque del planeamiento de suelos para la conservacin ambiental. El primero es exclusivamente un enfoque de reas. El segundo se vale del requerimiento de permisos para actividades de infraestructura que antes podan ejecutarse libremente112. Como en el caso de Espaa, la legislacin sobre uso de suelos tambin se deber pronunciar sobre planes de conservacin y manejo de ciertos recursos naturales. DE KLEMM cita la Ley de Aguas, que reserva aguas para la preservacin del ambiente natural. En cualquiera de estos casos se establecen limitaciones generales y especificas sobre las actividades humanas en el rea involucrada. Se deben llevar a cabo estudios de impacto ambiental para ciertos de estos proyectos y actividades. La Ley de Conservacin de reas Naturales, Vida Silvestre y Fauna espaola de 1989, tambin exige la preparacin de planes para preservacin de especies y ecosistemas, llamados Planes de Manejo de Recursos Naturales113. La cuestin principal de este apartado es disear niveles prcticos de competencias para las instituciones pblicas involucradas en la planificacin del uso de suelos: municipalidades, Corporaciones Regionales de Desarrollo, Ministerio de Agricultura y Ministerio de Medio Ambiente.
VENEZUELA. Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio. Gaceta Oficial N 3238 Extr. de 11 de agosto de 1983. Tomado de Estudios e ndice alfabtico por: ALLAN R. BREWER-CARAS. Editorial Jurdica Venezolana. Caracas, 1991. Art. 5. 109 DE KLEMM con SHINE. Ob. cit. pp. 229-230. 110 DE KLEMM con SHINE. Ob. cit. pp. 230-231. 111 DE KLEMM. Ob. cit. p. 231. 112 DE KLEMM, con SHINE. Ob. cit. p. 230. 113 Ob. cit. p. 233.
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En general, la legislacin extranjera y la doctrina atribuyen indiscutiblemente la priorizacin financiera, econmica y ambiental al gobierno central y la zonificacin de usos y control de las edificaciones a la municipalidad. Tambin se establece en la legislacin extranjera y la doctrina una diferenciacin entre la planificacin denominada como "un urbanismo supralocal", que se limitara a "un diagnstico del territorio, vocaciones de espacio, criterios para infraestructuras -debe entenderse pblicas-, sealamiento de reas a protegerse y mecanismos de coordinacin de polticas sectoriales. Otro tipo de enfoque, identifica el ordenamiento de suelos con la planificacin econmica, que incluye determinar inversiones y obras de infraestructura114. Para efectos de una propuesta en Ecuador que distribuya las funciones del gobierno central y las corporaciones regionales de desarrollo, interesa la organizacin espaola, con los mrgenes que se reserva el Estado frente a sus administraciones autnomas. En este caso, ms all del planeamiento mismo, sea este econmica o territorial, el reparto de competencias atiende a las inversiones y obras pblicas mismas. As, en ese pas, el gobierno central se reserva constitucionalmente la construccin de obras de infraestructura nacional, como aeropuertos de inters general, carreteras interregionales y aprovechamiento de aguas y recursos costeros. Otros temas constitucionalmente atribuidos al Estado se relacionan con la legislacin bsica ambiental y el patrimonio cultural115. Por supuesto que algunos aspectos de la descentralizacin corresponden justamente al captulo "Descentralizacin" de este informe. Adems tambin existen otros aspectos de este tema tan importante que escapan de los trminos del presente estudio. El "Plan Nacional de Ordenacin" en Espaa, en el marco de la Ley de Suelos de 1992, contempla un aspecto territorial, sobre aspectos de competencia estatal; un elemento econmico, de nivel nacional; y, una referencia ambiental, de la compatibilidad econmica con el desarrollo humano, proveniente de "la utilizacin ordenada de la calidad de vida"116.
114 115 116
OLIVN. Ob. cit. p. 461. OLIVN. Ob. cit. p. 466. OLIVN. Ob. cit. p. 472. 70

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Definicin de una poltica ambiental para la municipalidad de Guayaquil

NDICE EVALUACIN DE LA NORMATIVA JURDICA AMBIENTAL APLICABLE AL MUNICIPIO DE GUAYAQUIL

Dr. Efran Prez Consultor NOVOTECNICorporacin ESTADE Proyecto PATRA

Definicin de una poltica ambiental para la municipalidad de Guayaquil

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EVALUACIN DE LA NORMATIVA JURDICA AMBIENTAL APLICABLE AL MUNICIPIO DE GUAYAQUIL

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Ibid. pp. 414-415. Ibid.

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BRAES. Ob. cit. p. 576. 13

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Ley 7/1985. Art. 25, 2. f).

Constitucin colombiana. Art. 313, 7. LPEZ-NIETO. Ob. cit. pp. 38-40. 14

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Competencias del municipio

Normativa y regulacin de salud pblica Ordenamiento motorizado del trnsito

Declaratoria y manejo reas protegidas

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urbanos; Estudios ambiental de impacto

intercantonales Fijacin de estndares ambientales nacionales Adjudicacin pblicas de aguas

Ornato y reas verdes urbanas y suburbanas Construccin y regulacin de Mercados

3. FUENTES DE LA NORMATIVA DESARROLLO SUSTENTABLE Constitucin de la Repblica

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Espey Houston & Associates COPADE. 1997.

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CARRERA Y OTROS. Ob. cit. pp. 126-127.

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RO 565, del 17 de noviembre de 1986.

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