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Saverio Torcasio

LA POLITICA  AGRICOLA COMUNE


TRA REVISIONI E RIFORME.
IL RUOLO DELL’ITALIA
(1975-2000)

Volume 3: 1989-2000

Roma, aprile 2022


Sommario

La politica agricola 1988-89 7

1. Il contesto internazionale 7
1.1. I mercati agricoli internazionali 7
1.2. Il contenzioso Ce-Usa 10
– Il contenzioso sulla soia 11
– Il contenzioso sulla nuova legge commerciale americana 14
– La guerra degli ormoni 17
1.2. Il negoziato in sede Gatt e l’agricoltura 21
– Il problema della misura del sostegno all’agricoltura 21
– Gli sviluppi del negoziato: da Montreal a Ginevra 25
2. Il contesto comunitario 30
2.1. Gli sviluppi della politica agricola comune 30
– Completamento della riforma della Pac 30
– Riforma dei fondi strutturali 31
– Le altre decisioni del Consiglio europeo del febbraio 1988 31
– Prezzi agricoli per la campagna 1989-90 32
– La riforma dell’organizzazione di mercato della carne bovina 34
– L’azione comunitaria a favore delle regioni rurali 36
2.2. L’introduzione di un regime di aiuti diretti al reddito
degli agricoltori 40
2.3. Agricoltura e ambiente 46
3. Il contesto italiano: la revisione del Piano agricolo
nazionale 52

La politica agricola 1989-90 56


1. Il contesto internazionale 56
1.1. I mercati agricoli mondiali 56
1.2. Le relazioni Ce-USA 59
1.3. Il negoziato Gatt e l’agricoltura 63
- Il riequilibrio della protezione esterna e la tariffazione 63
- Gli sviluppi del negoziato 67
2. Il contesto comunitario 72
2.1. L’evoluzione della politica dei prezzi e dei mercati
agricoli 72
- Prezzi agricoli e misure connesse per la campagna 1990-91 72
- Utilizzazione non alimentare dei prodotti agricoli 77
- L’applicazione degli stabilizzatori 79
2.2. L’evoluzione della politica socio-strutturale 81
3. La politica agricola italiana: l’applicazione delle
quote-latte 84

3
La politica agricola 1990-91 90
1. Il contesto internazionale 90
1.1. I mercati agricoli mondiali 90
1.2. L’Uruguay Round e l’agricoltura 93
- L’offerta della Comunità sull’agricoltura 96
- I dibattiti in seno al Consiglio 99
- Il negoziato nell’impasse 102
2. Il contesto comunitario 106
2.1. La fissazione dei prezzi agricoli e le misure connesse
per la campagna 1991-92 106
– Il contesto economico e finanziario 106
– Le proposte 107
– Il negoziato 109
2.2. La riforma della politica agricola comune 111
– La genesi e gli obiettivi della riforma 111
– Le proposte della Commissione 114
2.3. Le reazioni in Italia alle proposte di riforma 117
3. La politica agricola nazionale 120
3.1. I principali sviluppi 120
3.2. La vicenda Federconsorzi 123

La politica agricola 1992-93 128


1. La riforma della politica agricola comune 128
2. L’Italia e la riforma della Pac 132
3. La revisione delle quote-latte 134

INEA Annuario dell’Agricoltura italiana 1992:


l’azione comunitaria 139
1. I principali sviluppi della costruzione europea nel 1992 139
2. La politica agricola comune 142

I prezzi agricoli e le misure connesse per la


campagna 1992-93: un “pacchetto” super-leggero
in attesa della riforma della Pac 146

INEA Annuario dell’Agricoltura italiana 1993:


l’azione comunitaria 154
1. I principali sviluppi della costruzione europea nel 1993 154
2. La politica agricola comune 157

4
3. Conclusione dei negoziati multilaterali dell’Uruguay
Round 160
4. Politica di sviluppo rurale 163

La fissazione dei prezzi agricoli e le misure


connesse per la campagna 1993-94: un negoziato
complicato su un “pacchetto” ridotto all’osso 164

La politica agricola europea: riformare la riforma?170

INEA Annuario dell’Agricoltura italiana 1994:


l’azione comunitaria 180
1. I principali sviluppi della costruzione europea nel 1994 180
2. La politica agricola comune 182

I prezzi agricoli e le misure connesse per il 1994-95:


le proposte della Commissione 188

INEA Annuario dell’Agricoltura italiana 1995:


L’azione comunitaria 195
1. I principali sviluppi della costruzione europea nel 1995 195
2. La politica agricola comune 197

INEA Annuario dell’Agricoltura italiana 1996:


L’azione comunitaria 204
1. I principali sviluppi della costruzione europea nel 1996 204
2. La politica agricola comune 205

La politica comunitaria di sviluppo rurale: la


dichiarazione finale di Cork (novembre 1996) 208

INEA Annuario dell’Agricoltura italiana 1997: La


politica comunitaria 215
1. I principali sviluppi della costruzione europea nel 1997 215
2. La politica agricola comune 217

5
La riforma della politica agricola comune a
seguito dell’”Agenda 2000”: le proposte della
Commissione (marzo 1998) 221
1. Le proposte di riforma della organizzazioni comuni
di mercato 221
2. Una nuova politica di sviluppo rurale per gli anni 2000 224

INEA Annuario dell’Agricoltura italiana: L’attività


legislativa comunitaria 229
Principali sviluppi della costruzione comunitaria e
della politica agricola comune nel 1998 229

La politica agricola comune alle soglie degli anni


Duemila: la necessità di una nuova riforma per
rispondere alle sfide di domani 235

La riforma della politica agricola comune a


seguito dell’”Agenda 2000”: le decisioni
(marzo 1999) 248

La posizione dell’UE nei negoziati agricoli del


“Millennium Round” (1999) 257

L’Unione europea e i prossimi negoziati all’OMC


(1999) 262
1. Le conclusioni dell’Uruguay Round 262
2. Il nuovo ciclo di negoziati multilaterali del “Millennium
Round” e l’Unione europea 266
3. La posizione dell’Unione europea sul negoziato
agricolo 270

6
LA POLITICA AGRICOLA 1988-1989*

1. Il contesto internazionale

1.1. I mercati agricoli mondiali

L'effervescenza che aveva caratterizzato per qualche mese i mercati


mondiali delle derrate agricole a partire dal maggio 1988, in connessione
con l'apparire e il protrarsi di una delle più gravi siccità che il continente
nordamericano abbia conosciuto nel corso dell'ultimo secolo (1), s'è
sensibilmente affievolita nel corso del secondo semestre 1988 e soprat­
tutto nella prima metà del 1989. Ad eccezione dello zucchero, che ha
continuato ad avere il vento in poppa sui mercati mondiali per tutta la
campagna 1988-89, e del grano, il cui prezzo si è stabilizzato su livelli
ancora abbastanza sostenuti, la maggior parte degli altri prodotti agricoli
ha fatto registrare, fin dall'estate 1988, delle flessioni spesso consistenti
dei prezzi mondiali che si sono accentuate nel corso del 1989. In qualche
caso, anzi, come ad esempio per la soja ed altri semi oleosi, i prezzi
mondiali, che avevano subìto una brusca impennata nella primavera
1988, sono ritornati progressivamente sui livelli anteriori, annullando
così il consistente recupero che avevano messo all'attivo in pochi mesi.
Ma gli esempi più clamorosi di crollo dei corsi mondiali - e certamente
più drammatici per i paesi produttori - sono quelli del caffè e del cacao,
due derrate che si erano già distinte dagli altri prodotti agricoli e alimen­
tari anche quando la febbre speculativa sui mercati mondiali aveva
raggiunto l'apice, contagiando anche per la sola legge dei vasi comuni­
canti la maggior parte delle materie prime agricole. Tra il gennaio e
l'ottobre 1989 i prezzi all'esportazione del caffè e dtl cocé,C :;i sono infatti
dimezzati, scendendo ad un livello fra i più bassi degli ultimi anni.
L'indice globale dei prezzi dei prodotti di base non petroliferi, elabo-

(1) lai, lnpi 1987-1988, Franco Angeli, Milano, 1990, pp. 397 e ss.

* In Istituto Affari Internazionali, L'Italia nella politica internazionale -


1988-1989, Franco Angeli, Milano, 1990

7
rato dalla Banca mondiale, che era caduto ad appena 77 nel giugno del
1987, fatta uguale a 100 la media 1979-81, era aumentato a 103 nel giugno
1988, ma era successivamente sceso a 95 nel giugno 1989, situandosi così
nuovamente al di sotto del livello da cui i prezzi erano partiti all'inizio del
decennio. Fra i cereali, in particolare, il prezzo all'esportazione del mais
americano ha perso oltre il 20% tra il luglio 1988 e il luglio 1989. Una
caduta analoga si è registrata per l'orzo nel corso del primo semestre
1989. Il prezzo del grano, invece, si è attestato, nel primo semestre del
1989, sul livello raggiunto alla fine del 1988, il più elevato degli anni
ottanta, non essendosi ancora esauriti in questo settore gli effetti della
siccità americana sulla riduzione degli stock mondiali. Anche per il
grano, tuttavia, si è registrata una certa flessione dei prezzi mondiali
nella seconda metà del 1989. Come s'è detto, il caso della soja è ancora
più emblematico. Dopo essere aumentato di oltre il 60% in pochi mesi, il
prezzo della soja ha infatti perduto tutto quello che aveva guadagnato,
ritornando progressivamente sui livelli relativamente depressi del 1987.
L'impennata dei corsi mondiali dei prodotti agricoli osservata nell'e­
state del 1988 in connessione con la contrazione della produzione in
alcuni grandi paesi produttori, e in particolare negli Stati Uniti, si è
dunque rivelata a pochi mesi di distanza un fuoco di paglia alimentato
peraltro anche dalla speculazione che, dai mercati finanziari, dopo la
crisi delle borse dell'ottobre 1987 si era riversata in gran parte sui mercati
delle materie prime.
A prescindere da questa componente speculativa che aveva accen­
tuato la tendenza rialzistica, il progressivo ritorno alla normalità dei
mercati agricoli mondiali nel corso del 1989 è strettamente collegato con
la ripresa pressocché generalizzata della produzione agricola mondiale
dopo due anni di riduzione, spesso drastica, della produzione e degli
stock mondiali. Malgrado, infatti, qualche !ncidente climatico, ma di
portata ben più limitata (siccità in Francia e in Turchia), che si è registra­
to anche quest'anno, la macchina agricola mondiale sembra aver reagito
tempestivamente al messaggio che i mercati agricoli mondiali le avevano
implicitamente inviato attraverso un sensibile incremento dei prezzi.
Pressocché ovunque la produzione agricola è aumentata; i deficit pro­
duttivi apparsi nel 1988 sono stati per lo più colmati e nella maggior parte
dei settori si è potuto procedere alla ricostituzione degli stock. Anche
per quei prodotti, come il grano, per i quali gli stock mondiali dovrebbe­
ro continuare a diminuire fino alla fine della campagna 1989-90, per
effetto dell'insufficiente recupero della produzione nel 1989, la maggior
parte degli analisti sconta un ritorno alla situazior.� eccedentaria prece­
dente la grande siccità americana all'inizio della campagna 1990-91.
In conclusione, dunque, l'agricoltura mondiale non solo ha saputo

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far fronte a quella che molti paventavano potesse diventare la crisi
alimentare della fine degli anni ottanta, ma ha anche recuperato un
margine adeguato per assicurare una certa sicurezza alimentare mondia­
le. Dobbiamo allora concluderne che i profeti di sventura che, di fronte
al succedersi delle anomalie climatiche e all'apparente esaurimento delle
potenzialità di sviluppo dell'agricoltura in molti paesi produttori, aveva­
no pronosticato un rallentamento della produzione agricola mondiale e
avevano alimentato un'ondata di pessimismo sulle prospettive alimenta­
ri mondiali, si sono totalmente sbagliati? A giudicare dei risultati produt­
tivi per il 1989, si direbbe di sì. Una prova tra tante è rappresentata dalla
raccolta cerealicola indiana. Questa non aveva mai superato il record di
152 niln di t conseguito nel 1983-84. Per molti, questo livello rappresen­
tava un limite superiore difficilmente superabile. L'India ha invece
prodotto nel 1988-89 172 mio di t di cereali e se ne prevedono 183 mln nel
1989-90. Altro esempio è quello dell'Unione Sovietica. Dopo un raccol­
to piuttosto mediocre nel 1988, la produzione cerealicola sovietica è
aumentata di oltre 15 mln di t nel 1989-90. Quanto agli Stati Uniti,
principale responsabile, insieme al Canada, della caduta della produzio­
ne cerealicola mondiale nel 1988, grazie al ritorno alla normalità delle
condizioni climatiche e alla messa in coltura di una parte delle terre
sottratte alla produzione negli anni precedenti, la produzione cerealicola
è ritornata nel 1989-90 ad un livello superiore a quello raggiunto prima
della grande siccità del 1988.
Al di là, comunque, di questi segnali che mostrano la capacità di
ripresa dell'agricoltura mondiale resta il fatto che l'agricoltura continua
ad essere, alle soglie degli anni duemila, un'attività ancora fortemente
dipendente dalle condizioni climatiche. La fragilità dell'agricoltura ri­
spetto alle anomalie del clima non è mai stata anzi così elevata, pur
avendo essa consegui�o livelli di produzione e di produttività mai ugua­
gliati in passato. Come insegna, però, l'esperienza di questi anni, le crisi
alimentari originate dalle avversità climatiche, finiscono quasi sempre
per risanarsi con il ritorno alle condizioni climatiche normali. Da qui la
necessità di non perdere di vista le prospettive a lungo termine dell'agri­
coltura e di non scambiare una crisi più o meno acuta provocata dalla
siccità con un cambiamento strutturale e irreversibile del trend di evolu­
zione della produzione agricola. Un rischio, quest'ultimo, che sono stati
in molti a correre nel 1988, di fronte all'ampiezza della contrazione del
raccolto americano di cereali e semi oleosi.

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1.2. Il contenzioso Ce-Usa

«I nostri rapporti sono eccellenti, migliori di quanto essi siano mai


stati» aveva commentato George Shultz, segretario di Stato americano,
il 12 dicembre 1987 a conclusione dell'appuntamento annuale tra la
Commissione della Ce e un'importante delegazione ministeriale statuni­
tense. In effetti quasi tutti i focolai di tensione che si erano accesi negli
ultimi anni sui diversi fronti, da quello agricolo a quello industriale, da
quello monetario a quello commerciale, erano stati pressocché sedati
vuoi dalla conclusione, dopo lunghi e laboriosi negoziati, di un armistizio
vuoi da dichiarazioni distensive da entrambi le parti, vuoi infine dal
trasferimento del contenzioso bilaterale più spinoso sul tavolo negoziale
multilaterale. Il rasserenamento delle relazioni tra le due sponde dell'A­
tlantico era stato pressocché totale sul fronte agricolo. Il 2 luglio era stata
firmata una tregua che metteva fine, almeno provvisoriamente, al con­
tenzioso sull'ampliamento della Ce (2). L'accordo raggiunto - perfezio­
nato dopo altri sette mesi di trattative - prevedeva l'accesso privilegiato
degli Stati Uniti al mercato spagnolo del mais. In cambio, gli Stati Uniti
si sarebbero astenuti dal mettere in causa tanto i principi della politica
agricola comune (Pac), ed in particolare la percezione di prelievi all'im­
portazione e la concessione di restituzioni all'esportazione, che l'atto di
adesione alla Ce della Spagna e del Portogallo. Un mese dopo, il 7
agosto, anche la controversia sulle paste alimentari era stata chiusa
grazie ad un accordo assai vantaggioso per gli Stati Uniti (3). È vero che
il 1 ° gennaio 1988 sarebbe entrata in vigore una direttiva del Consiglio
dei ministri della Ce, emanata il 31 dicembre 1985, che interdiva la
somministrazione di sostanze ormonali ad animali di allevamento non­
ché l'importazione di carni ed animali trattati con tali sostanze. Il deto­
natore di questa mina, che incombeva sulle relazioni commerciali Usa­
Ce, era stato tuttavia provvisoriamente disinnescato mediante una clau­
sola che comportava una moratoria temporanea al volet esterno di
questa direttiva: in attesa di una soluzione definitiva, per un anno dalla
sua entrata in vigore, la direttiva non avrebbe infatti portato alcun
pregiudizio alle esportazioni di carni dai paesi terzi verso il mercato
comunitario. In altri termini, gli Stati Uniti avrebbero potuto continuare
ad esportare fino alla fine del 1988 la loro carne agli ormoni sulla Ce,
anche se ai produttori comunitari era ormai proibito di utilizzare sostan­
ze ormonali negli allevamenti. Ma il gesto più distensivo co1:1piuto dalla
Ce sul fronte del contenzioso agricolo con gli Stati Uniti era stato la

(2) lai, Inpi 1986-/987, Franco Angeli, Milano, 1989, pp. 343 e ss.
(3) lai, Inpi 1986-1987, cit., pp. 345 e ss.

10
rinuncia ad introdurre un meccanismo di stabilizzazione dei prezzi (im­
propriamente qualificato tassa al consumo) nel settore delle materie
grasse vegetali prodotte o importate nella Ce: una misura, questa,
abbastanza innocua sul piano economico e non discriminatoria a danno
delle importazioni, ma comunque violentemente combattuta dalle lob­
bies della soja e della margarina al di là e al di qua dell'Atlantico. Come si
vede, la soddisfazione di George Shultz alla fine di un'annata piuttosto
ricca di successi negoziali era tutt'altro che retorica e rituale. 111988 si
apriva dunque sotto i migliori auspici.
In realtà, l'illusione di una tregua duratura sul fronte del contenzioso
commerciale tra le due sponde dell'Atlantico è stata di breve, se non di
brevissima durata. Ancora una volta, le questioni agricole sono state
spesso al centro dell'affrontamento. Com'era in parte prevedibile, tenu­
to conto che in novembre avrebbero avuto luogo le elezioni presidenzia­
li, il 1988 e la prima parte del 1989 hanno finito anzi per diventare uno dei
periodi più conflittuali nelle relazioni bilaterali Ce-Usa in campo agrico­
lo, anche a prescindere dalle battaglie che entrambi i contendenti hanno
ingaggiato in sede di negoziato multilaterale sulle questioni del sostegno
all'agricoltura (Uruguay Round).

Il contenzioso sulla soja - Ad aprire per primo le ostilità, fin dai primi
di gennaio del 1988,. è stato Clayton Yeutter, rappresentante della Casa
Bianca per le questioni commerciali e futuro ministro dell'Agricoltura
del nuovo presidente George Bush, annunciando la decisione dcli'Am­
ministrazione americana di aprire un'inchiesta ed eventualmente di
chiedere consultazioni nell'ambito del Gatt sul regime comunitario di
aiuto ai semi oleosi, in particolare alla soja, ritenuto pregiudizievole per
gli interessi dei produttori americani e considerato responsabile della
riduzione delle esportazioni di soja nella Ce. Questa minaccia era stata
più volte ventilata negli ultimi mesi in risposta alla proposta della Com­
missione Ce di introdurre la cosiddetta «tassa sulle materie grasse» che
avrebbe dovuto colpire il consumo di oli vegetali nella Ce.
L'Amministrazione americana aveva resistito finora alle pressioni
della potentissima lobby della soja (l'American Soyabean Association)
preferendo far opera di dissuasione politica all'introduzione della tassa
soprattutto nei confronti dei Governi dei paesi dell'Europa settentriona­
le. Una manovra, questa, che aveva dato i suoi risultati. L'abbandono
dell'iniziativa da parte comunitaria non aveva tuttavia dissuaso le ag­
guerrite organizzazioni dei produttori e, per finire, la stessa Amministra­
zione americana dall'affrontare in sede Gatt la questione del regime
comunitario di aiuti ai semi oleosi. E ciò, non solo per i consistenti
interessi economici che vi stavano dietro e per l'importanza politica di

11
guadagnarsi il favore di un nutrito settore dell'agricoltura americana alla
vigilia delle elezioni presidenziali, ma probabilmente anche perché l'a­
pertura di un «conflitto locale» di questa natura - che metteva in causa
una delle opzioni fondamentali assunte nel quadro della Pac - avrebbe
potuto costituire, agli occhi di un negoziatore come Yeutter, una spina
nel fianco del partner europeo, capace di indurlo a qualche cedimento
sul fronte del più vasto negoziato multilaterale sui sussidi all'agricoltura
che si trascinava da molti mesi senza sostanziali progn:ssi.
Vale la pena peraltro di rilevare che, al di là delia questione di
principio, l'iniziativa americana, rivolta essenzialmente contro la soja, di
fatto costituiva una minaccia effettiva soltanto per i paesi produttori del
Sud Europa, ed in particolare per l'Italia, vale a dire per i paesi che più si
erano battuti per l'introduzione della tassa sulle materie grasse. A
questo riguardo, è opportuno ricordare che la Ce costituisce di gran
lunga il principale importatore mondiale di soja ed altri semi oleosi, sia
in grani, sia sotto forma di panelli destinati all'alimentazione animale,
per il loro alto contenuto proteico. E ciò senza alcuna limitazione quanti­
tativa ed alcun dazio o prelievo all'importazione grazie ad una concessio­
ne ottenuta dagli americani nel quadro del Dillon Round. La Ce, insom­
ma, rappresenta, in questo settore, una sorta di voragine in cui conflui­
scono da ogni parte del mondo, ma soprattutto dagli Stati Uniti, le
correnti d'esportazione dei paesi produttori. Trasformatori, intermedia­
ri e fabbricanti di alimenti per animali della Ce acquistano la soja e i suoi
derivati ai prezzi del mercato mondiale, mentre i cereali, che costituisco­
no l'elemento di base dell'alimentazione animale, sono acquistati al
prezzo di mercato vigente all'interno della Ce, spesso superiore dal 50%
al 100% a quello mondiale. Il risultato di questa situazione paradossale,
che è all'origine di molte delle degenerazioni che affliggono l'agricoltura
europea e la Pac, è che le importazioni di soja ed altri prodotti proteici
utilizzati nell'alimentazione animale hanno ormai raggiunto livelli astro­
nomici (dell'ordine di 30 mln di t in totale, espresse in equivalente
panelli), mentre il consumo di cereali nell'alimentazione animale, dopo
essere rimasto relativamente stazionario per lungo tempo intorno ad un
livello di 80 mln di t, ormai da molti anni diminuisce regolarmente di
quasi un mln di t all'anno. Nel frattempo, la produzione comunitaria di
cereali, da deficitaria qual era fino alla fine degli anni settanta, è ormai
strutturalmente eccedentaria per circa 30-40 mln di t all'anno. Parallela­
mente le importazioni di cereali si sono beninteso fortemente assottiglia­
te. Di fronte ad una situazione che già allora appariva preoccupante e a
seguito dell'embargo americano sulle esportazioni di soja, la Ce aveva
deciso, all'inizio degli anni settanta, di intraprendere una politica intesa
ad assicurare un minimo di sicurezza di approvvigionamento per i pro-

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dotti proteici mediante un sistema di aiuti alla produzione di colza e
girasole, che garantiva comunque l'accesso, senza dazi doganali e prelie­
vi, alle importazioni dai paesi terzi. Alla fine degli anni settanta questo
regime è stato esteso anche alla soja, che incominciava a prendere piede
in alcune regioni italiane e, molto più limitamente, in Francia e in
Grecia. Attualmente questa coltura copre circa 560mila ha, di cui oltre
480mila in Italia, e fornisce una produzione globale inferiore a 2 mln di
tonnellate. Peraltro, nel quadro delle misure di limitazione della spesa
agricola, la Ce ha assunto in questi ultimi anni una serie di misure intese a
stabilizzare la produzione comunitaria di semi oleosi nonché l'onere
finanziario che ne deriva per il bilancio comunitario.
Alla luce di quanto precede, può apparire paradossale che gli ameri-·
cani abbiano atteso quindici anni dall'introduzione del regime comunita­
rio per i semi oleosi (dieci per quello concernente la soja) per contestar­
ne la legittimità e per accusare la Ce di concorrenza sleale in questo
settore. A convincerli a fare questo passo oltre che gli argomenti già
evocati in precedenza, è stato anche il proposito di fare della Ce il capro
espiatorio per le difficoltà commerciali che essi incontravano da qualche
tempo nel campo della soja, un tentativo questo che era già riuscito in
altri settori. Il principale argomento che i produttori americani apporta­
vano a sostegno della loro richiesta era infatti la riduzione del 40% del
valore delle loro esportazioni di soja alla Ce tra il 1982 e il 1987 ( da 3,7 a 2
mld di dollari).
Replicando tempestivamente all'inattesa iniziativa americana, che
arrivava ad appena qualche settimana di distanza dalle distensive dichia­
razioni del segretario di Stato americano, la Commmissione della Ce ha
sottolineato, in particolare:
- che le importazioni comunitarie di soja ed altri prodotti proteici sono
praticamente raddoppiate tra il 1974 e il 1987 (da 14 a 26 mln di t);
- che la riduzione delle importazioni della Ce dagli Stati Uniti dal 1982 in
poi - riduzione peraltro quantitativamente ben inferiore a quella che
gli americani lamentavano - era dovuta non tanto allo sviluppo della
produzione comunitaria, del resto abbastanza modesto rispetto al
volume delle importazioni, ma piuttosto alla concorrenza di altri forni­
tori, in particolare del Brasile e dell'Argentina, dove la coltura della
soja si è fortemente sviluppata nel corso degli anni ottanta;
- che, malgrado l'incremento della produzione comunitaria, il grado di
autoapprovvigi0namento della Ce per l'insieme dei prodotti ricchi in
proteine utilizzati nell'alimentazione animale era, nel 1987, di appena
il 19%, e del 6,5% per la soja, allorché il grado di autoapprovvigiona­
mento degli Stati Uniti per quest'ultimo prodotto era del 240%.
Oltre che replicare dialetticamente agli argomenti della delegazione

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americana e ad opporsi alla costituzione in sede Gatt di un «panel» che
avrebbe dovuto pronunciarsi sulla fondatezza delle contestazioni ameri­
cane, la Ce è passata al contrattacco chiedendo a sua volta la costituzione
di un «panel>> sulla maniera in cui gli americani hanno messo in pratica
alcune deroghe alle norme del Gatt («waivers»), di cui beneficiano fin
dal 1955 in materia agricola. In virtù di queste deroghe, gli Stati Uniti
continuano ad applicare misure restrittive alle importazioni di zucchero,
cotone, arachidi e prodotti lattiero-caseari. La Ce ritiene, infatti, che le
misure prese dagli Stati Uniti non siano più conformi a queste deroghe e
violino i loro obblighi nei confronti dei Gatt. Ad indurre la Commissione
della Ce a prendere questa contromisura sono stati probabilmente non
solo gli inconvenienti che tali deroghe le procuravano sul piano degli
scambi, ma anche la volontà di reagire vigorosamente allo stillicidio di
misure e contromisure che l'Amministrazione Reagan aveva preso o
minacciava di prendere, in pieno clima elettorale, contro l'agricoltura
comunitaria. Al tempo stesso la Commissione intendeva, probabilmen­
te, precostituirsi un certo margine negoziale per uscire dall'impasse sulla
soja, senza rischiare di indebolire la propria posizione nell'ambito dei
negoziati dell'Uruguay Round.
Su questo duplice contenzioso gli incontri e le discussioni, tanto in
sede bilaterale che in sede Gatt, sono durati per tutto il 1988 e il primo
semestre del 1989. Un accordo da entrambi le parti sulla costituzione
parallela dei due «panels» è stato raggiunto soltanto nel maggio del 1989.
I lavori in sede Gatt sono stati avviati a Ginevra nei mesi successivi e si
sono conclusi verso la fine del 1989 con due decisioni, entrambe favore­
voli agli americani.
Il contenzioso sulla nuova legge commerciale americana - Un'altra
fonte di tensioni tra Washington e Bruxelles nel campo delle relazioni
commerciali, e non solo per quanto riguarda l'agricoltura, è stata l'ado­
zione, da parte del Congresso degli Stati Uniti, dopo quasi tre anni di
preparazione e di discussioni, della nuova legge sul commercio e sulla
competitività («Omnibus Trade and Competitiveness Act») (v. anche
cap. 10 § 2).
Già prima che il Congresso iniziasse a discuterne, la Commissione
della Ce aveva espresso le sue serie preoccupazioni sulle tendenze
protezionistiche di cui il progetto era impregnato. In una lettera inviata il
5 ottobre 1987 a Clayton Yeutter, rappresentante speciale del presidente
Reagan per le questioni commerciali, Willy De Clercq, c0mmissario
europeo responsabile delle Relazioni esterne, aveva messo in guardia
l'Amministrazione e i parlamentari americani dall'adottare una serie di
misure protezionistiche contenute nel «Trade Bill», che avrebbero mes­
so in pericolo il nuovo giro di negoziazioni multilaterali in seno al Gatt, e

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aveva minacciato di prendere in tal caso misure di ritorsione equivalenti.
In particolare, De Clercq sottolineava il pericolo per le buone relazioni
internazionali che rappresentavano proposte come quelle che comporta­
vano una sorta di reinterpretazione unilaterale degli accordi commercia­
li internazionali o la creazione di nuove barriere non tariffarie (4). Nel
gennaio 1988 la Ce aveva nuovamente protestato formalmente contro
una delle numerose norme che avrebbero permesso all' Amministrazio­
ne americana di mettere in atto delle misure protezionistiche rinforzate
(quella che prevedeva l'applicazione di sanzioni contro i paesi che aves­
sero forr1.ito all'Unione Sovietica e ai suoi alleati materiale che gli Stati
Uniti giudicavano sens:bile).
Queste ripetute messe in guardia da parte della Ce non hanno tutta­
via né ostacolato né deviato il cammino del progetto di legge in seno al
Congresso. Nemmeno il veto, opposto il 24 maggio 1988, dal presidente
Reagan al testo approvato dal Congresso ha cambiato sostanzialmente la
natura e la portata protezionistica del provvedimento, in quanto esso
riguardava misure diverse da quelle contestate dalla Ce. Un nuovo testo
- emendato nelle disposizioni che avevano suscitato il precedente veto - è
stato, infatti, adottato dal Congresso in luglio e firmato il 23 agosto 1988
dal presidente Reagan.
La maggior parte delle misure protezionistiche adottate trova origine
nell'enorme disavanzo commerciale degli Stati Uniti e nel desiderio
espresso dall'industria americana di essere protetta dalle importazioni.
Quanto ali' Amministrazione americana e al presidente - a cui peraltro il
nuovo «Trade Act» sottrae in parte la potestà di opporsi con successo
alle pressioni di quanti si stimano lesi dalle importazioni - il loro obiettivo
principale per tutta la durata della procedura legislativa è stato quello di
aprire i mercati esteri alle merci e ai servizi americani e di prevedere
sanzioni efficaci contro i paesi accusati di pratiche commerciali sleali. E
questa impostazione che ha prevalso anche nel testo finale della legge
(5).
Per quanto riguarda il settore agricolo, il «Trade Act» prevede, in
particolare:
- la proroga fino al 1990 del programma di promozione delle esportazio­
ni agricole americane ( «Export Enhancement Programme»). Tale
programma, varato nel maggio 1985, prevede la fornitura di prodotti
eccedentari e soprattutto di cereali e di soja a titolo di abbuono agli
esportato.i per renderli più competitivi sui mercati dei paesi terzi nei
confronti delle vendite sovvenzionate degli altri fornitori, ed in parti-

(4) V. Financial Times, 6 ott. 1987.


(5) Ce, Bollettino delle Comunità, 7-8, 1988.

15
colare della Ce. Nello stesso tempo, la dotazione annuale di questo
programma, è passata da 1,5 a 2 mld di dollari, in contraddizione
evidente - come non ha mancato di far rilevare la Commissione - con
l'obiettivo enunciato dagli Stati Uniti nel quadro dell'Uruguay Round
di sopprimere ogni sovvenzione agricola da qui all'anno 2000 (6).
«Non serve a niente - aveva infatti commentato la Commissione,
allorché questa misura era stata annunciata - indicare obiettivi mirifici
per il futuro e comportarsi nell'immediato in maniera d1:lmetralmente
opposta. È certamente più serio fissarsi anzitutto degli obiettivi a
breve termine, come la Ce ha proposto, e rispettarli» (7);
un rafforzamento del programma d: prestiti di commercializzazione a
tasso ridotto per il raccolto 1990 di frumento, cereali foraggeri e soja
nel caso in cui, alla data del 1 ° gennaio 1990, i negoziati agricoli in seno
al Gatt non avessero registrato progressi significativi sulla strada della
soppressione delle sovvenzioni all'agricoltura, a meno che il presiden­
te non avesse ritenuto che la messa in atto di queste misure avrebbe
potuto compromettere la continuazione dei negoziati. Il varo di tale
programma sarebbe stato accompagnato da misure intese a sostenere i
prezzi della raccolta 1990 di girasole e di cotone;
- un incremento dei crediti ( da 215 a 325 mln di dollari) attribuiti al
«Target Export Assistance Programme», che fornisce dei crediti ai
produttori e ai trasformatori per favorire lo sviluppo dei mercati e la
promozione;
- l'attribuzione al presidente del potere di interdire le importazioni di
carne dai paesi terzi che fossero riconosciuti colpevoli di ostacolare le
importazioni di carne americana per mezzo di ispezioni sanitarie.
A preoccupare maggiormente la Ce non erano tanto le disposizioni
specifiche del «Trade Act» quanto il fatto che questa legge ampliasse le
possibilità di cui dispone l'Amministrazione americana per interpretare
unilateralmente norme commerciali convenute a livello internazionale e
per prendere misure unilaterali in rapporto a queste norme. La legge
conferisce infatti al Governo americano il potere di decidere unilateral­
mente cosa significhi pratica commerciale sleale e come agire per blocca­
re tali pratiche e ottenere un migliore accesso ai mercati esteri. «Soltanto
il futuro ci potrà mostrare - ha dichiarato, all'indomani dell'adozione
definitiva della legge, Willy De Clercq - se la concreta attuazione di
questa legge da parte del Governo americano rischia o meno di mettere
in gioco la credibilità del negoziato dell'Uruguay Round e la liberalizza­
zione del commercio internazionale. Ma è altrettanto vero che questa

(6) V. !ai, Inpi 1987-1988, cit., pp. 408 e ss.


(7) V. Agra Europe, n. 4747, 19 mar. 1988.

16
legislazione conferma una tendenza ad interpretare unilateralmente le
norme del commercio internazionale» (8).
Le stesse preoccupazioni sono state espresse un mese dopo dal
Consiglio della Ce. In una dichiarazione adottata il 26 settembre, oltre
ad esprimere viva preoccupazione per il potenziale protezionistico del
«Trade Act», il Consiglio ha assicurato che la Ce avrebbe seguito da
vicino l'attuazione di questa legge e che avrebbe immediatamente preso
misure per difendere i propri diritti legittimi, qualora i suoi interessi
fossero stati rimessi in questione. È, del resto, significativo che lo stesso
presidente Reagan, al momento di apporre la sua firma alla legge, abbia
espresso qualche imbarazzo su alcune sue disposizioni.
« Vi sono cose che non amo in questa legge - ha ammesso pubblica­
mente - È possibile che essa dia luogo all'applicazione di una tassa
all'importazione che sarebbe illegale dal punto di vista del diritto inter­
nazionale, e in contraddizione con i nostri sforzi in vista di pervenire alla
libertà del sistema commerciale mondiale» (9). Era probabilmente diffi­
cile chiedergli di più, di fronte ad un Congresso schierato nella stragran­
de maggioranza a favore delle nuove disposizioni, in piena campagna
elettorale e a distanza di pochi mesi dalle consultazioni presidenziali, che
apparivano dall'esito quanto mai incerto per il candidato repubblicano.

La guerra degli ormoni - Se per quanto riguarda la soja e il «Trade


Act» il conflitto è rimasto allo stadio delle minacce, nella cosiddetta
«guerra degli ormoni» che si trascinava ormai da diversi anni, ma che ha
raggiunto momenti di particolare tensione nel periodo qui esaminato, gli
Stati Uniti sono invece passati alle vie di fatto impegnandosi in un aspro
confronto a colpi di ritorsioni commerciali tutt'altro che indolori.
All'origine di questo dispendioso contenzioso vi è l'adozione da
parte della Ce nel dicembre 1985 della già citata direttiva sulla carne agli
ormoni. Tale direttiva, costituisce uno dei più importanti passi avanti
compiuto a livello comunitario in favore della difesa degli interessi e
della salute dei consumatori: essa vieta, infatti, a partire dal 1 ° gennaio
1988, la produzione e la commercializzazione nella Ce della carne tratta­
ta agli ormoni, vale a dire di quelle sostanze ormonali frequentemente
utilizzate in allevamento per accelerare l'ingrasso del bestiame ed incre­
mentarne la resa. Accolta con grande sollievo dalle organizzazioni dei
consumatori che la reclamavano da molti anni, la direttiva non ha certo
suscitato la gioia dei produttori comunitari e delle industrie farmaceuti­
che europee. Ma quel che ha fatto soprattutto scalpore è stata la reazione

(8) Europe, n. 4837, 25 ago. 1988.


(9) Europe, cit.

17
estremamente violenta che la direttiva ha suscitato al di là dell'Atlantico.
Fin dalla sua adozione, gli americani hanno infatti chiesto la sospensione
della direttiva, che avrebbe compromesso, a loro giudizio, le loro espor­
tazioni di carne bovina nel vecchio continente, un «affare» da 100 mln di
dollari all'anno.
Anche se tutt'altro che disprezzabile, questa cifra rappresenta in
realtà un'inezia rispetto al volume globale dell'interscambio commercia­
le fra le due sponde dell'Atlantico. Si tratta però di un'inezia «con alto
potenziale esplosivo sul terreno politico ed economico» come faceva
notare un commentatore italiano nel pieno della crisi (10). Washington,
infatti, è convinta che la Ce abbia deciso questo bando contro gli ormoni
«non tanto per tutelare il metabolismo dei popoli europei, ma per ben
più prosaiche ragioni di protezionismo commerciale a favore degli alle­
vatori del Vecchio continente» (11). A preoccupare gli americani non
era però soltanto la caduta delle loro esportazioni di carne all'Europa
(che, in definitiva, avrebbe interessato soprattutto le interiora piuttosto
che la carne fresca, in gran parte esente da ormoni), ma forse anche e
soprattutto la perdita del mercato europeo per la loro industria produt­
trice di ormoni destinati all'ingrasso degli animali, un mercato di diversi
mld di dollari. Per di più, l'iniziativa comunitaria rischiava di costituire
un precedente pericoloso per tale industria, in quanto anche negli Stati
Uniti le organizzazioni dei consumatori cominciavano ad agitarsi recla­
mando una analoga interdizione. Questo spiega perché gli americani
hanno sempre insistito perché fosse costituito in seno al Gatt un gruppo
di esperti incaricato di verificare se la direttiva della Ce avesse una
giustificazione scientifica, domanda che la Ce ha respinto soprattutto per
ragioni di principio.
Come abbiamo già detto, la Ce aveva fatto, alla fine del 1987, un
gesto distensivo nei confronti degli Stati Uniti, rispondendo nel contem­
po alle esigenze di taluni Stati membri ritardatari nel recepimento della
direttiva, ammettendo ancora per un anno l'importazione e la commer­
cializzazione di carne agli ormoni. La Ce sperava che, davanti a questo
gesto di buona volontà, l'Amministrazione americana rinunciasse alle
misure di rappresaglia annunciate.
Quest'ultima, invece, si è accontentata di far sapere che le misure
sarebbero state comunque decise, ma che la loro effettiva applicazione
sarebbe stata sospesa fino a quando i produttori americani di carne
avrebbero potuto vendere sul mercato dei Dodici. Ed In c;{::-tti, il 24
dicembre 1987, e cioè a due settimane appena di distanza �alle 11s�icu-

(10) V. M. Riva, «La strana guerra a colpi di "pelati"», RPBB 30 dic. 1988.
(li) Ibidem.

18
ranti dichiarazioni del segretario di Stato, già riportate, il presidente
Reagan firmava l'autorizzazione ad aumentare fino al 100% i dazi
doganali su differenti prodotti esportati da numerosi paesi europei:
anzitutto carne e prosciutto danese, vino e bevande alcooliche italiane,
francesi e spagnole, conserve di pomodoro italiane e spagnole, caffè
solubile tedesco e olandese, succhi di frutta tedeschi, olandesi e belgi,
salumi tedeschi, danesi e olandesi e, per finire, alcuni alimenti per
animali domestici di produzione britannica. In totale, queste misure
concernevano esportazioni per un valore di circa 150 mln di dollari.
L'Italia era il paese più penalizzato dalle misure restrittive (con il 40%
del valore totale delle rappresaglie), seguita dalla Rft, dalla Danimarca e
dalla Spagna.
L'entrata in vigore della direttiva essendo stata prorogata al 1° gen­
naio 1989, la situazione è rimasta praticamente invariata durante gran
parte del 1988. In novembre, tuttavia, gli americani hanno alzato il tiro,
minacciando di applicare, per la prima volta, la clausola della nuova
legge commerciale che prevede la possibilità di sottoporre a ispezioni a
tappeto l'import.di carne negli Stati Uniti. Una misura, questa, che
sarebbe di fatto equivalsa al blocco dell'export comunitario, con un
danno superiore a 450 mln di dollari. Sempre in novembre, Washington
ha peraltro rifiutato, considerandola insufficiente, l'offerta della Ce di
escludere dall'interdizione le frattaglie destinate all'alimentazione degli
animali domestici e di aumentare il contingente Ce del cosiddetto «Hil­
ton Beef» (carne di alta qualità destinata all'omonima catena di alber­
ghi). La Commissione aveva fatto questa offerta, come concessione
politica, in quanto essa non riconosceva la fondatezza delle obiezioni
americane. Per la Ce il divieto dell'uso degli ormoni nell'alimentazione
animale era una oecisione di natura politica, dettata da preoccupazioni
sanitarie e comunque non discriminatoria verso gli Stati Uniti, dato che
era diretta in primo luogo ai produttori europei. Per gli americani,
invece, si trattava di una «pratica commerciale sleale» in quanto la
proibizione degli ormoni non aveva alcun fondamento scientifico.
Molto severo il giudizio espresso dal ministro italiano dell'Agricoltu­
ra sulla vicenda, alla vigilia dell'entrata in vigore delle rappresaglie
americane: «È una messa in scena, un western agricolo all'americana -
ha affermato in un'intervista a La Repubblica (12)- Ho l'impressione che
gli americani, esaurita questa prima fase teatrale, debbano riprendere il
negoziato con gli europei. In altre parole, l'Amministrazione Usa, con la
minacciata introduzione di nuovi forti dazi sui prodotti agricoli importa­
ti, vuole dare soddisfazione ai suoi agricoltori. Nello stesso tempo col-

(12) Ibidem.

19
pendo soprattutto i prodotti italiani, vuole dividere la Ce, per poi sedersi
al tavolo delle trattative Gatt, a Ginevra, con un interlocutore più
debole».
Al di là, comunque, di questi giudizi, la posizione del Governo
italiano è stata improntata ad una certa moderazione ed è stata guidata
dalla preoccupazione di non esacerbare con reazioni ritorsive a catena
che potevano diventare incontrollabili un conflitto commerciale certo
spiacevole, ma comunque ancora abbastanza circoscritte. Coerente­
mente con questa linea l'Italia si è trovata d'accordo, nel gennaio 1989,
sulla necessità di reagire ai provvedimenti americani, entrati in vigore
come annunciato il 1 ° gennaio, con misure di rit'.'"lrsione di portata
analoga a quelle degli americani. Tuttavia ha preferito, come la maggior
parte dei suoi partner, lasciare aperta la porta al dialogo e al compromes­
so, aderendo alla linea, che è risultata maggioritaria, di riportare al 20
febbraio l'entrata in vigore delle misure decise dalla Ce. E ciò sia per
lasciare il tempo alla nuova Amministrazione Bush di insediarsi e di
riprendere in considerazione il problema, sia per attendere le delibera­
zioni del Gatt a cui la Ce si è rivolta per denunciare le misure americane.
Questa decisione si è rivelata giudiziosa. Da una parte, infatti, gli
Stati Uniti si sono trovati abbastanza isolati, allorché, all'inizio di feb­
braio il Consiglio del Gatt ha discusso a Ginevra la richiesta della Ce,
senza che però emergesse da questa riunione alcun nuovo elemento
decisivo. Dall'altra, a fine gennaio era venuta alla luce negli Stati Uniti
una netta divergenza di vedute sulla questione degli ormoni tra le autori­
tà federali e alcuni Stati, come il Texas, che si erano dichiarati disposti ad
esportare verso la Ce carne non trattata agli ormoni, rilasciando il
richiesto certificato. Non sappiamo quanto questi elementi e la minaccia
delle rappresaglie comunitarie, che sarebbero dovute entrare in vigore il
20 febbraio, abbiano influito sull'atteggiamento dell'Amministrazione
americana. Fatto sta che il 19 febbraio, in occasione di un'ennesima
missione oltre Atlantico delle massime autorità della Commissione della
Ce, un accordo di procedura ha potuto essere trovato tra le due parti in
vista di una soluzione definitiva del contenzioso. Gli americani hanno
infatti accettato di studiare la possibilità di esportare verso la Ce carne
bovina conforme alle disposizioni comunitarie (vale a dire senza ormo­
ni). Le due parti si sono inoltre concessi 75 giorni per mettere a punto sul
piano tecnico una soluzione definitiva.
Un primo spiraglio si è aperto il 5 n1.1ggio cioè proprio alla scadenza
del termine stabilito. La Commissione Ce e il Governo degli Stati Uniti
sono infatti arrivati ad un accordo su un sistema di c.:rtificazione che,
· garantendo che la carne esaminata non è stata trattata agli ormoni, ha
consentito la ripresa dell'esportazione di alcuni tipi di carne americana

20
sul mercato comunitario. Questo accordo non copre tuttavia che una
parte degli scambi tradizionali di carne, stimata dagli Stati Uniti al 15%
delle loro esportazioni di carne alla Ce. Inoltre gli Stati Uniti hanno
accettato di levare le restrizioni imposte alle importazioni comunitarie
solo nella misura in cui la carne interessata a questo accordo entra
effettivamente nella Ce. Le due parti hanno comunque deciso di proro­
gare il mandato del gruppo di lavoro perché questo potesse completare
la ricerca di soluzioni più globaJ;.

1.3. Il negoziato in sede Gatt e l'agricoltura

Il problema della misura del sostegno all'agricoltura - Com'è noto


(13), l'agricoltura e la liberalizzazione degli scambi agricoli a livello
mondiale costituiscono il problema centrale dei negoziati multilaterali
avviati a Punta del Este, in Uruguay, il 20 settembre 1986 (Uruguay
Round).
All'avvio di questo nuovo giro di negoziazioni ha contribuito la
consapevolezza, sempre più diffusa in seno al Gatt e ad altre organizza­
zioni internazionali, che le politiche di sostegno dell'agricoltura in molti
dei grandi paesi produttori rappresentino, per effetto dell'aggravarsi del
protezionismo, una delle cause principali degli squilibri tra l'offerta e la
domanda di prodotti agricoli, dell'aumento vertiginoso delle spese per il
sostegno dei mercati agricoli e delle crescenti tensioni sui mercati inter­
nazionali. La necessità di procedere ad una riduzione «concertata» e
«graduale» del sostegno pubblico all'agricoltura è apparsa, perciò, fin
dall'avvio del negoziato come un'opzione difficilmente eludibile anche
per chi, come la Ce, si accingeva al negoziato con la volontà di evitare
che fossero messi in causa gli obiettivi e i meccanismi fondamentali della
sua politica agricola. La Ce è riuscita, comunque, ad imprimere al
negoziato un carattere di globalità, non solo rivendicando l'applicazione
delle regole del Gatt a nuovi settori, come quello dei servizi e degli
investimenti, che erano finora rimasti piuttosto a margine nei precedenti
negoziati internazionali, ma anche sostenendo la necessità, per quanto
riguarda il settore agricolo, di procedere in maniera equilibrata all'esa­
me dell'insieme dei problemi del commercio dei prodotti agricoli e degli
effetti delle politiche agricole.
È stata così evitata l'insidia, più volte apparsa all'orizzonte del con­
tenzioso commerciale con gli Stati Uniti, ma anche con altri grandi attori
del commercio internazionale dei prodotti agricoli, dal Canada all' Au-

(13) lai, Inpi 1987-1988, cit., pp. 404 e ss.

21
stralia, dall'Argentina alla Nuova Zelanda, rappresentata dalla rimessa
in causa dei singoli strumenti che assicurano, nel quadro della Pac, il
sostegno dell'agricoltura comunitaria e in particolare quelli che garanti­
scono la protezione esterna e il sostegno delle esportazioni agricole
comunitarie (prelievi all'importazione e restituzioni all'esportazione).
Date queste premesse e tenuto conto del fatto che uno degli obiettivi
principali del negoziato era quello di pervenire ad una riduzione progres­
siva del sostegno pubblico all'agricoltura, era evidente che una delle
prime questioni da affrontare sarebbe stata quella relativa alla maniera
di definire e misurare il sostegno globa!e all'agricoltura. Da questione
eminentemente tecnica, essa ha assunto via via una marcata valenza
politica ed è anzi diventata essa stessa materia di negoziato. Quasi tutte
le proposte presentate sin dall'avvio dell'Uruguay Round dalle diverse
parti in causa postulano una riduzione, più o meno rapida, del sostegno
all'agricoltura e fanno riferimento ad un indicatore di sostegno «globale»
all'agricoltura.
Malgrado alcune divergenze tra le diverse proposte presentate a
questo riguardo e la diversa importanza attribuita a questo problema, è
significativa la notevole convergenza di idee sulla scelta dell'indicatore
da utilizzare a questo fine e sulla maniera di calcolarlo. Ciò si spiega
essenzialmente alla luce dei progressi fatti in questo campo negli ultimi
anni in seno all'Ocse. La misura del sostegno all'agricoltura e la simula­
zione degli effetti di una riduzione di tale sostegno sugli scambi interna­
zionali e sul benessere collettivo costituisce, anzi, uno dei temi principali
intorno a cui questa organizzazione lavora fin dal 1982 ed uno dei
principali fattori che stanno alla base del suo rilancio. Anche se questi
lavori, il cui avvio precede peraltro l'inizio dell'Uruguay Round, hanno
una loro autonomia rispetto al negoziato Gatt vero e proprio, non c'è
dubbio che i risultati conseguiti in sede Ocse hanno giocato un ruolo
importante nel corso del nuovo giro di negoziazioni multilaterali. Ciò
vale, in particolare, per quanto attiene al problema della misura aggre-
gata del sostegno all'agricoltura.
In questo campo, l'Ocse si è fortemente ispirato ad un lavoro dell'e­
conomista americano Josling, svolto in preparazione della Conferenza
della Fào del 1975 (14). L'approccio in questione parte dall'idea che
l'incidenza di qualunque misura di sostegno dell'agricoltura può consi­
derarsi equivalente alla somma ( o «sovvenzione») che dovrebbe essere
versata al produttore per mantenere invariato il sn0 reddito in caso di
soppressione della misura in questione. Tale compensazione è stata

(14) Fao, Agricultural Protection: Domestic Policy and International Trade, C 73/Lim/
9, Roma, 1973.

22
battezzata «equivalente di sovvenzione alla produzione» («producer
subsidy equivalent») o, più sinteticamente, Pse. In base allo stesso
principio è stato definito un «equivalente di sovvenzione al consumo»
(«consumer subsidy equivalent») o Cse, che rappresenta la somma che
dovrebbe essere versata al consumatore per compensarlo della soppres­
sione della misura.
Uno dei grandi vantaggi di questo metodo di misura del sostegno
pubblico all'agricoltura è che esso permette di valutare tutti i tipi di
intervento, e perciò anche quelli che non danno luogo ad alcun onere di
bilancio (per esempio, un contingente all'importazione) in base ad un
criterio uniforme. Per ciascun prodotto, quando è positivo, il Pse di un
dato intervento di sostegno rappresenta il valore· dei trasferimenti da
parte dei consumatori e dei contribuenti verso i produttori agricoli come
conseguenza di quell'intervento; se è negativo, rappresenta invece il
valore della tassa implicita sui produttori. A sua volta, il Cse, se negati­
vo, rappresenta l'equivalente di una tassa al consumo, al netto di even­
tuali sovvenzioni ai consumatori, quale risulta dall'applicazione di una
specifica misura di sostegno in favore dei produttori agricoli; se positivo,
rappresenta invece il valore della sovvenzione al consumo (15).
Per calcolare il Pse l'Ocse ha utilizzato essenzialmente due metodi. Il
primo è utilizzato quando, come nel caso degli Usa, la principale forma
di sostegno prende la forma di un «deficiency payment», quando, cioè, i
prezzi interni si situano al livello del prezzo mondiale e i redditi agricoli
sono sostenuti mediante integrazioni dirette a carico del bilancio. In
questo caso, il Pse è calcolato essenzialmente sulla base dell'onere di
bilancio. Il secondo metodo è usato quando, come nel caso della Ce, i
prezzi interni sono mantenuti ad un livello superiore a quello mondiale,
quando cioè il sostegno avviene essenzialmente attraverso il prezzo. In
questo caso il sostegno è calcolato sulla base della differenza tra il prezzo
interno e il prezzo mondiale. L'onere di bilancio, in questo caso non è
esplicitamente preso in conto. Per calcolare il sostegno globale si molti­
plica il Pse unitario per il volume della produzione. La somma dei Pse
globali per l'insieme dei prodotti equivale al sostegno globale dell'agri­
coltura.
Un metodo analogo è stato utilizzato per il calcolo del Cse. Sulla base
di questo approccio, l'Ocse ha calcolato il costo globale delle politiche
agricole, per i! contribuente e per il consumatore, per i trienni 1979-81 e
1984-86. I risultati di questi calcoli sono forniti nella tabella 12.1.
Come si è detto, il merito dell'Ocse è stato quello di aver recuperato e
(15) G. Barbero, Interdipendenza e confliui nelle relazioni agricole internazionali:
problematiche generali, relaz. al Convegno della Società italiana di economia agraria,
Viterbo, 12-14 ott. 1989.

23
Tab. 12.1 - Stima del costo delle politiche agricole (mld di Ecu)

Costo per i Costi per i Entrate di Costo totale


contribuenti consumatori bilancio
Al B2 A B A B A B
Usa 19,4 59,4 9,6 20,3 0,3 1,2 28,7 78,5
Canada 1,6 3,7 1,5 3,2 0,1 3,1 6,8
Australia 0,5 0,7 0,2 0,8 0,7 1,5
N. Zelanda 0,2 0,5 0,1 0,2 0,6
Giappone 10,2 13,7 17,3 41,3 3,1 4,9 2..,4 50,1
Austria 0,5 0,7 1, l 1,2 1,6 1,9
Ce a 10 21,1 30,4 36,7 49,8 0,8 0,6 57,0 79,6

I 1979-84
2
1984-86
Fonte: Ocse

adottato questa metodologia in vista di un esame sistematico e regolare


delle politiche agricole di quasi tutti i paesi aderenti e di aver simulato,
attraverso alcuni modelli econometrici, gli effetti su diverse variabili
macroeconomiche di una riduzione concertata del sostegno. La Ce, dal
canto suo, ha visto nel ricorso allo strumento del Pse la possibilità di
orientare il negoziato Gatt non più sull'esame di ogni singola misura di
intervento e sugli adattamenti da apportare a ciascuna di essa, bensì sul
livello del sostegno globale all'agricoltura e sulla riduzione eventuale di
tale livello, mantenendo perciò un'ampio margine di manovra per quan­
to riguarda le azioni da intraprendere per pervenire a tale risultato.
L'approccio globale al negoziato agricolo caldeggiato dalla Ce trova
così nel Pse lo strumento di negoziazione più adeguato. Il ricorso al Pse
permette, inoltre, agli occhi della Commissione di prendere in conto, nel
calcolo del sostegno all'agricoltura comunitaria, l'insieme delle riforme
della Pac che erano state adottate dal 1984 in poi a livello comunitario e
quindi di maturare una sorta di «credito» negoziale da portare in riduzio­
ne dei futuri impegni per una riduzione del sostegno.
La Ce ha tuttavia precisato fin dall'inizio che, pur accettando il
metodo proposto dall'Ocse per la misura del sostegno pubblico all'agri­
coltura, essa riteneva indispensabili alcuni adattamenti alle modalità di
calcolo del Pse e alle misure da prendere in considerazione in tale
contesto. Per quanto riguarda il primo aspetto, la Ce ha suggerito di
utilizzare, al posto del prezzo mondiale corrente, e quindi variabile di
anno in anno, un prezzo di riferimento fisso, rappresentato dalla media
dei prezzi mondiali nel triennio 1984-86. Ciò per evitare l'inconveniente
rappresentato dal fatto che, nel metodo proposto dall'Ocse, il
sostegno

24
si accresce non solo quando il prezzo interno o la produzione aumenta­
no, ma anche quando, come è accaduto nel periodo 1984-87, i prezzi
mondiali crollano sia per effetto dell'incremento degli stock mondiali sia
per effetto delle politiche adottate dai grandi paesi esportatori o per il
fatto dell'apprezzamento del dollaro. Per quanto riguarda le misure di
sostegno da prendere in considerazione, la Ce ha proposto di concentra­
re l'attenzione sulle misure che maggiormente distorcono gli scambi,
escludendo ad esempio l'onere derivante dalla messa fuori coltura («set­
aside») di una parte della superficie agricola o da misure di sostegno
introdotte in caso di calamità naturali. L'indicatore aggregato del soste­
gno all'agricoltura proposto dalla Ce è stato battezzato Ums (unità di
misura del sostegno) per differenziarlo dal Pse, a cui hanno invece fatto
riferimento altri paesi nelle loro proposte di negoziato.
Benché apparentemente tecnica, la questione della scelta dell'indica­
tore di sostegno globale all'agricoltura presenta, come s'è detto, un
grande interesse politico, tant'è vero che ha occupato gran parte delle
sessioni di lavoro che hanno preceduto la sessione finale del negoziato,
senza, peraltro, che si pervenisse ad un'intesa su tutti gli aspetti contro­
versi.

Gli svilupp i del negoziato: da Montreal a Ginevra - Mentre prosegui­


vano, sul piano tecnico, i lavori per la messa a punto di un metodo di
misura del sostegno all'agricoltura, che fosse accettato da tutti come
strumento negoziale, un'altra questione, anch'essa apparentemente bi­
zantina ma invece eminentemente politica, ha animato lo scenario del
negoziato Gatt in vista della riunione «a metà percorso» convocata a
Montreal all'inizio di dicembre del 1988 per fare il punto dei progressi
conseguiti e per dare un nuovo impulso politico ai negoziati. Si tratta
della questione relativa alla priorità da accordare alle misure a breve
termine che la Ce ed altri paesi, come ad esempio il cosiddetto Gruppo di
Cairns, con in testa l'Australia, ritenevano necessario adottare d'urgen­
za per «congelare» il sostegno all'agricoltura e allentare le tensioni sui
mercati internazionali, rispetto all'obiettivo più a lungo termine rappre­
sentato da una riduzione progressiva del sostegno all'agricoltura e da
una più ampia liberalizzazione degli scambi agricoli (16).
Gli Stati Uniti, infatti, rigettavano fermamente le misure a breve
termine, in particolare quelle proposte dalla Ce (disciplina dei prezzi dei
cereali, accordo sui prodotti sostitutivi dei cereali importati a dazio nullo
o assai ridotto nella Ce, rispetto dell'accordo internazionale sui lattiero­
caseari, etc.), se quest'ultima non si fosse preventivamente impegnata in

(16) lai, lnpi /987-1988, cit., pp. 406 e ss.

25
un programma di riforme radicali a lungo termine avente come obiettivo
finale l'eliminazione del sostegno all'agricoltura. La Ce, dal canto suo,
che considerava del tutto irrealista e velleitaria la proposta americana
dell'«opzione zero», sosteneva, invece, che la volontà reale di andare
avanti doveva essere dimostrata dagli Stati Uniti non tanto perseguendo
progetti irrealistici a lungo termine ma accettando di mettere in atto
immediatamente delle misure concrete di regolazione dei mercati mon­
diali.
In vista dell'appuntamento di dicembre a Montreal, i rr.inistri dell' A­
gricoltura dei Dodici hanno ribadito a metà novembre gli orientamenti
della Ce a questo riguardo e messo a punto insieme alla Commissione la
linea di condotta che questa avrebbe seguito nella riunione di Montreal.
In una raccomandazione adottata alla fine dei lavori, il Consiglio ha
anzitutto inteso ridimensionare la portata di questo evento e allentare le
pressioni esterne per pervenire a qualunque costo, a Montreal, ad un
progresso significativo su alcune parti del negoziato agricolo, indipen­
dentemente dagli sviluppi degli altri aspetti del negoziato che interessa-·
vano la Comunità.
Per quanto riguarda, in particolare, il dossier agricolo, il Consiglio ha
ribadito la necessità di continuare a distinguere tra il breve e il lungo
termine. «Il breve termine - ha precisato il Consiglio- dovrebbe compor­
tare un congelamento del sostegno misurato secondo la proposta della
Ce, e una riduzione da definirsi». Questa impostazione a giudizio dei
ministri dell'Agricoltura, e soprattutto del francese Henri Nallet che
l'aveva vigorosamente difesa e sviluppata nella citata riunione del Consi­
glio, avrebbe permesso di valorizzare gli adattamenti della Pac effettuati
negli ultimi anni sul piano internazionale. Per quanto riguarda il lungo
termine, il Consiglio confermava la posizione adottata dalla Ce, secondo
la quale si sarebbe dovuto ridurrre unicamente il sostegno che ha un
impatto significativo sul commercio internazionale dei prodotti agricoli,
con un parallelo adattamente della protezione, un rafforzamento delle
norme del Gatt e una riduzione al minimo degli effetti sfavorevoli delle
regolamentazioni sanitarie e fitosanitarie sul commercio dei prodotti
agricoli. «Siffatte misure - precisava però il Consiglio - sono comunque
condizionate da impegni equilibrati di tutte le parti del negoziato in sede
Gatt». Un ulteriore appoggio a questo approccio pragmatico e graduali­
stico seguito fin dall'inizio del negoziato dalla Commissione è venuto,
qualche giorno dopo, anche dal Parlamento europeo, in occasiù11,� di un
dibattito sullo stato di avanzamento dei negoziati commerciali multilate­
rali nell'ambito dell'Uruguay Round.
A due settimane dagli incontri di Montreal, per bocca del presidente
uscente Ronald Reagan, gli Stati Uniti hanno comunque leggermente

26
ammorbidito la propria posizione negoziale lasciando intravvedere la
possibilità di un calendario meno rigido per l'eliminazione di tutti i
sussidi all'agricoltura rispetto alla scandenza dell'anno 2000 enunciata in
precedenza. In cambio, però, ha precisato Reagan, ognuno dovrà essere
d'accordo nello stabilire un piano di aggiustamento con date specifiche
per porre fine ai sussidi che distorcono il commercio e alle barriere
d'accesso al mercato. Reagan ha inoltre tenuto ad associare il nuovo
presidente, George Bush, uscito vincente dal1a recenti elezioni presiden­
ziali, agli incontri di Montreal e alla definizione delle priorità americane
per il prosieguo del negoziato.
Nel frattempo, anche alcuni paesi de! Gruppo di Cairns avevano
lanciato messaggi concilianti alla Ce, rinunciando ad una richiesta, che la
Ce non avrebbe potuto accettare, e cioè quella relativa alla soppressione
di tutti gli aiuti nel settore agricolo e limitandosi a reclamare, come la Ce,
una «riduzione concertata, progressiva e significativa del sostegno e
della protezione».
Malgrado questi modesti segnali distensivi, l'incontro di Montreal si
è aperto, il 5 dicembre, sotto cattivi auspici, nessuno dei principali
protagonisti essendo disposto ad andare al di là delle concessioni già
annunciate. Non a caso, del resto, gli agricoltori di una ventina di paesi,
tra cui quelli di molti paesi europei, hanno tenuto a far sentire la propria
voce per le strade di Montreal, mentre i partecipanti al negoziato multi­
laterale discutevano delle sorti dell'agricoltura mondiale da qui all'anno
duemila. Le organizzazioni professionali degli agricoltori europei (Copa
e Cogeca), in particolare, hanno ribadito la loro opposizione ali' «opzio­
ne zero» in materia di sussidi all'agricoltura, difendendo un approccio
articolato su quattro linee di azione:
- il commercio dei prodotti agricoli deve continuare ad essere retto da
norme specifiche. Pur ammettendo la necessità di definire nuove
regole per migliorare il commercio internazionale dei prodotti agrico­
li, il Copa e il Cogeca- in un comunicato emesso al momento dell'aper­
tura della riunione di Montreal - hanno sottolineato la necessità di
trattare il commercio dei prodotti agricoli differentemente dal com­
mercio degli altri prodotti, a causa del ruolo e delle caratteristiche
specifiche dell'agricoltura, come del resto era accaduto finora in seno
al Gatt;
- realizzare un migliore equilibrio dei mercati e una più grande stabilità
dei prezzi mondiali, grazie anche ad una più grande stabilità monetaria
sul piano internazionale;
- salvaguardare il «modello europeo di agricoltura», che è la base essen­
ziale per assicurare l'avvenire del mondo rurale nella Ce, i principali
meccanismi della Pac e, in particolare, il sistema dei prelievi all'impor-

27
tazione e delle restituzioni all'esportazione;
- ottenere che gli sforzi già fatti dalla Ce le siano riconosciuti sotto forma
di «crediti» nel corso dei successivi negoziati.
Come molti avevano previsto, la riunione di Montreal si è conclusa,
dopo quattro giorni e una notte di negoziati, senza che fosse possibile
pervenire ad un accordo globale sull'insieme dei dossier all'ordine del
giorno. La riunione non è stata, tuttavia, un fallimento completo. È stato
raggiunto un accordo politico su ben undici dei quindici terni ciel negozia­
to, ma il persistere di importanti difficoltà in quattro settori (agricoltura,
tutela della proprietà intellettuale, tessili e clausola di salvaguardia) ha
precluso qualsiasi possibilità di un accordo generale. Lungi dall'appia­
narsi, le divergenze tra la Ce e gli Stati Uniti sull'agricoltura si erano anzi
nuovamente acuite. Non solo, infatti, la delegazione degli Stati Uniti si
era arroccata sulla posizione iniziale di smantellamento completo del
sostegno all'agricoltura, ma aveva anche tentato di forzare la situazione
di stallo chiedendo che le restituzioni all'esportazione concesse dalla Ce
fossero dichiarate illegali, richiesta questa che aveva indotto il rappre­
sentante della Ce, Frans Andriessen, ad abbandonare polemicamente la
sala della riunione, in quanto essa equivaleva di fatto a riportare il
negoziato ad uno stadio ancora più arretrato della Dichiarazione di
Punta del Este.
A parte questo incidente, la divergenza di vedute tra la Ce e gli Stati
Uniti sul dossier agricolo che ha fatto fallire l'incontro potrebbe sostan­
zialmente riassumersi in una disputa sul termine da utilizzare nell'accor­
do finale: gli Stati Uniti esigevano, infatti, un impegno sulla «eliminazio­
ne» del sostegno; la Ce era tutt'al più disposta ad accettare una sua
«sostanziale riduzione». In realtà, come abbiamo visto, dietro questa
disputa apparentemente terminologica si celano profonde divergenze di
principio in materia di politica agricola.
Il dissidio è stato appianato all'inizio di aprile del 1989, a Ginevra,
grazie ad una proposta di compromesso elaborata dal direttore generale
del Gatt, Arthur Dunkel, che schivava gli scogli maggiori, lasciando nel
vago alcuni aspetti più controversi. Vale la pena, peraltro, di rilevare che
nel frattempo gli americani, piuttosto che rischiare nuovamente l'impas­
se negoziale, avevano preferito rinunciare al loro massimalismo ammet­
tendo che l'obiettivo a lungo termine era quello della riduzione progres­
siva e sostanziale del sostegno e accettando di discutere delle misure a
breve termine. Anche il Giappone aveva giudicato «costruttiva e reali­
sta» una riduzione del sostegno all'agricoltura laddove esso provoca
delle distorsioni agli scambi, ma considerava inarnrnis�ibile l'apertura
delle sue frontiere alle importazioni di riso. I paesi del Gruppo di Cairns,
dal canto loro, per bocca del loro paese guida, l'Australia, avevano

28
denunciato l'«intransigenza» della Ce e avevano minacciato di rompere
il negoziato nel caso in cui fosse proseguita l'impasse sul dossier agricolo.
L'accordo sottoscritto a Ginevra 1'8 aprile sembra dare soddisfazione
a tutti i partecipanti ed in particolare alla Ce. Gli orientamenti per una
riforma a lungo termine delle politiche agricole prevedono infatti delle
«riduzioni progressive e sostanziali» da realizzare durante un periodo
che resta da definire, senza impegnare i partecipanti a eliminare radical­
mente sostegno e protezione prima dell'anno 2000. Questo obiettivo
sarà persegùito mediante negoziati sulle politiche e sulle misure specifi­
che (come rivendicavano gli Stati Uniti), mediante negoziati sulla misura
del sostegno globale all'agricoltura (come proposto dalla Ce), oppure
mediante una combinazione delle due opzioni. Una prima serie di
misure del programma di riforme a lungo termine dovrà essere effettiva
nel 1991. A tal fine, i partecipanti sono stati invitati a sottoporre, prima
della fine del 1989, delle proposte dettagliate per la realizzazione degli
obiettivi a lungo termine al fine di pervenire ad un accordo entro la fine
del 1990. Un'altra clausola dell'accordo, importante per la Ce, è quella
che prevede una sorta di «credito negoziale» per le misure di riforma del
sostegno all'agricoltura adottate dopo la Dichiarazione di Punta del Este
del settembre 1986.
Per quanto riguarda le misure a breve termine è stato assunto l'impe­
gno a non aumentare il livello di sostegno accordato finora all'agricoltu­
ra e a non diminuire l'accesso al mercato per i prodotti importati dai
paesi terzi. I partecipanti si sono impegnati inoltre a presentare entro
l'ottobre 1989 le prove del rispetto di questo impegno.
Al termine dei lavori, che questa volta si erano svolti a livello
tecnico e non più a livello ministeriale come nella riunione di
Montreal, il rappresentante della Commissione della Ce, Guy Legras,
direttore ge­nerale all'Agricoltura, si è detto soddisfatto dei risultati
conseguiti. La Ce, grazie anche ad una piuttosto eccezionale
unanimità di intenti e di linguaggio degli Stati membri, è infatti riuscita
a convincere gli Usa ad abbandonare la richiesta della soppressione di
qualunque sostegno all'a­gricoltura. Per il breve termine, peraltro,
Legras si compiaceva del fatto che l'accordo finale implicasse che gli
sforzi già effettuati dalla Ce per diminuire il sostegno e la protezione
sarebbero stati considerati come un «credito» negoziale a favore della
Ce e che questa non dovesse fare di conseguenza, a breve termine,
ulteriori concessioni, ma soltanto rispet­tare lo statw quo. Questo
concetto è stato ugualmente ribadito e svilup­pato anche dal nuovo
respc,nsabile dell'Agricoltura in seno alla Commis­sione, l'irlandese
Ray Mc Sharry, anche lui presente a Ginevra: «La Comunità ha già
fatto il suo dovere - ha sostenuto Mc Sharry - e non ritiene che siano
necessarie per i prossimi due anni nuove riforme: tocca

29
agli Stati Uniti seguirne l'esempio, intervenendo sulle loro sovvenzioni».
Preoccupazioni sull'impegno assunto dalla Ce a congelare il sostegno
all'agricoltura hanno invece espresso le organizzazioni agricole rappre­
sentate nel Copa unitamente al compiacimento che, grazie alla coesione
della Ce e alla fermezza dei suoi negoziatori, i tentativi di distruzione
della Pac avevano potuto essere sventati. Anche se si trattava ora di dare
un contenuto e un seguito concreto agli impegni e alle dichiarazioni di
intenti enunciati nell'accordo di Ginevra e anche se ciascuno dei parteci­
panti tendeva ad accentuare gli aspetti più favorevoli dell'accordo, la
riunione di Ginevra ha segnato una tappa decisiva nella trattativa dell'U­
ruguay Round che ha consentito di fare uscire il negoziato dallo stallo
degli ultimi mesi avviandolo verso la sessione finale, che dovrebbe
concludersi entro il 1990.

2. Il contesto comunitario

2.1. Gli sviluppi della politica agricola comune

Il pieno successo della riunione straordinaria del Consiglio europeo


che si è tenuta a Bruxelles dall'll al 13 febbraio 1988 ha significato non
solo l'adozione, praticamente senza modifiche di rilievo, del cosiddetto
«pacchetto Delors», vale a dire di quell'insieme di riforme e di misure
ritenuto indispensabile per «portare l'Atto unico al successo», ma anche
un ampio rasserenamento sull'orizzonte politico e istituzionale della Ce,
quale da lungo tempo essa non aveva conosciuto (17). L'accordo rag­
giunto dai capi di Stato e di Governo ha, in effetti, consentito, da una
parte, di rimuovere alcuni dei principali ostacoli che avevano frenato
negli ultimi anni la dinamica comunitaria, ed in primo luogo il completa­
mento della riforma della Pac, e, d'altra parte, di dare alla Ce risorse
finanziarie e strumenti di intervento, in particolare per quanto riguarda i
fondi socio-strutturali, all'altezza delle sue ambizioni e conformi ai suoi
obiettivi.
Più concretamente, l'accordo politico raggiunto dai capi di Stato e di
Governo nel febbraio 1988 e trasformato nel corso del 1988 in disposizio­
ni legislative dai differenti Consigli dei ministri competenti per materia,
riguarda, in particolare, i seguenti aspetti, che interessano più da vicino
la Pac:
- completamento della riforma della Pac, essenzialmente mediante: (a) il
rafforzamento e l'estensione ad altri settori di produzione di meccani-
(17) lai, lnpi 1987-1988, cit.

30
smi di stabilizzazione della spesa agricola esistenti in taluni settori; (b)
l'introduzione di misure intese a limitare l'offerta agricola e a ridurre
l'incidenza sociale delle misure restrittive in materia di prezzi agricoli
mediante l'incoraggiamento dell'abbandono temporaneo delle terre
( «set-aside»); (c) l'adozione delle proposte della Commissione relative
all'introduzione di un regime comunitario inteso a promuovere la
cessazione dell'attività agricola (prepensionamento); (d) il completa­
mento della riforma della Pac mediante l'adozione di un regime di aiuti
diretti al reddito degli agricoltori, proposto dalla Commissione nell'a­
prile del 1987;
- riforma dei fondi strutturali, ed in particolare del Feoga­
Orientamento, sulla base di quattro criteri essenziali: (a) concentra­
zione dell'intervento comunitario su un numero limitato di obiettivi e
sulle regioni che ne hanno più bisogno; (b) incremento sostanziale dei
mezzi finanziari disponibili per il conseguimento di tali obiettivi; (c)
miglioramento dell'efficacia dell'azione comunitaria; (d) semplifica­
zione e armonizzazione delle regole di gestione dei fondi strutturali;
- modifica del regime delle risorse proprie, sia per ciò che concerne la
loro provenienza che il loro ammontare;
- messa in atto di una disciplina di bilancio efficace e giuridicamente
vincolante, da applicare all'insieme delle spese della Ce e in particolare
alle spese agricole;
- adozione di prospettive finanziarie vincolanti per il quinquennio 1988-
92, che consentissero di evitare le tradizionali incertezze e i ricorrenti
conflitti non solo sul volume delle risorse disponibili ma anche sulla
loro ripartizione in funzione delle diverse priorità politiche. Tali pro­
spettive, assieme al miglioramento della procedura di bilancio e alle
disposizioni che riguardano la disciplina di bilancio, sono state succes­
sivamente sanzionate da un accordo interistituzionale tra il Consiglio,
la Commissione e il Parlamento, che garantisce una lunga tranquillità
sul fronte istituzionale, almeno per quanto riguarda gli aspetti finan­
ziari del bilancio.
Grazie a questo accordo globale sanzionato al più alto livello politico
e alle decisioni normative assunte successivamente, anche sul fronte
della Pac si è registrato un netto miglioramento del barometro comunita­
rio dopo un lungo periodo di tensioni e di stallo decisionale. Certo, non
sono mancati altri sviluppi importanti per la Pac ed altre difficoltà per
l'adozione di alcune delle nuove misure introdotte successivamente.
Tuttavia è apparso chiaro che, con l'adozione di queste ultime misure, la
riforma delle Pac era ormai arrivata ad una svolta e che sarebbe stato
difficile prospettare a breve termine radicali innovazioni nel suo assetto
e nuove misure restrittive oltre a quelle già adottate dal 1984 in poi.

31
Tanto più che, nel contesto del negoziato Gatt sulla riduzione del soste­
gno all'agricoltura, qualunque iniziativa della Ce in questa direzione
avrebbe assunto le vesti di una concessione unilaterale senza contropar­
tite ai paesi terzi e principalmente agli Stati Uniti. Indipendentemente,
tuttavia, da questa considerazione di opportunità tattica, resta il fatto
che le misure adottate finora nel quadro della riforma della Pac, ed in
particolare la politica restrittiva dei prezzi agricoli, abbinata alla messa
in atto degli stabilizzatori e alle limitazioni della garanzia di prezzo e di
mercato assicurata finora dai meccanismi di intervento, rappresentava­
no un netto ridimensionamento del sostegno pubblico all'agricoltura
comunitaria che sarebbe stato politicamente e socialmente difficile ac­
centuare nel breve termine. Ciò non significa, beninteso, che le decisioni
prese a seguito dell'adozione di queste misure vadano nella direzione
opposta o che sia stata allentata la pressione per promuovere, a livello
comunitario, un'agricoltura sempre più orientata verso il mercato e
sempre più affrancata dall'intervento pubblico. Al contrario, anche se la
congiuntura dei mercati agricoli mondiali e comunitari si è presentata nel
corso del 1988-89 sotto migliori auspici che qualche anno prima (gli stock
comunitari di burro e di latte in polvere, ad esempio, sono stati intera­
mente riassorbiti) e anche se la situazione di bilancio avrebbe consentito
un notevole incremento della spesa agricola, pur nel rispetto della nuova
disciplina di bilancio, la Commissione ha preferito attenersi alla linea di
rigore su cui essa si era mossa negli ultimi anni, senza tuttavia accentuar­
la ulteriormente. Malgrado qualche reticenza da parte di più di un
ministro dell'Agricoltura e malgrado talune concessioni ottenute in sede
di negoziato, questa impostazione è stata sostanzialmente condivisa
anche dal Consiglio dei ministri dei Dodici, come può desumersi dalla
seguente rassegna dei principali sviluppi della Pac nel corso del periodo
1988-89.

Prezzi agricoli per la campagna 1989-90- La notevole convergenza di


vedute sull'opportunità di assicurare la continuità con gli orientamenti
enunciati negli ultimi anni in materia di riforma della Pac è soprattutto
dimostrata dalla relativa rapidità con cui le proposte relative ai prezzi per
la campagna 1989-90 sono state, dapprima adottate dalla nuova Com­
missione che si è insediata ai primi di gennaio del 1989, e successivamen­
te approvate, con qualche leggera modifica, dai ministri dell'Agricoltura
dei Dodici, il 22 aprile 1989. È peraltro significativo che anche il Parla­
mento europeo, che si preparava alle scadenze elettorali di giugno abbia
fatto complessivamente prova di realismo e di modera?ione nelle sue
richieste, ottenendo qualche risultato non disprezzabile sul piano politi­
co (ad esempio, lo smantellamento parziale della tassa di
corresponsabi-

32
lità nel settore lattiero-caseario). Tutto questo, unitamente al fatto che il
«pacchetto prezzi» per la campagna 1989-90 non comportava elementi
particolarmente dirompenti e che il rigore in materia di prezzi agricoli è
stato in parte attenuato dalle decisioni assunte sulle questioni agromone­
tarie, spiega perché è stato possibile raggiungere un accordo all'unanimi­
tà sulle decisioni assunte in tempi relativamente brevi rispetto al passato.
Queste, del resto, non si differenziano sostanziaimente dalle proposte
iniziali della Commissione, presentate a fine gennaio 1989. Per quanto
riguarda, in particolare, il livello dei prezzi di sostegno per la campagna
1989-90, questi sono stati per la maggior parte mantenuti allo stesso
livello della campagna precedente, ad eccezione tuttavia del grano duro
(-5,5%), dello zucchero (-2%), del vino rosso (-2,5%), delle arance e dei
mandarini (-7,5%) di alcune varietà di tabacco e del burro (-2 %).
La svalutazione parallela delle monete «verdi» in alcuni paesi ha
tuttavia aumentato leggermente il livello dei prezzi in moneta nazionale
nei paesi che ne hanno beneficiato. In particolare, per l'Italia ne è
derivato un incremento medio di circa 1 % nei prezzi di sostegno, che è
comunque di gran lunga inferiore al tasso d'inflazione nel 1989 (circa il
5% ). Una situazione più o meno analoga si è verificata per gli altri Stati
membri. Nel complesso, infatti, i prezzi in moneta nazionale sono au­
mentati dell'l,2%, allorché il tasso medio di inflazione nella Ce per il
1989 è stato di oltre il 4%.
Per quanto riguarda le cosiddette «misure connesse», è proseguito il
processo di attenuazione del ruolo dell'intervento avviato da alcuni anni.
Per i cereali, il riso e i semi oleosi è stato infatti deciso di ridurre di un
mese il periodo durante il quale sono consentiti gli apporti agli organismi
di intervento e di diminuire al tempo stesso le maggiorazioni mensili sul
prezzo d'intervento, concesse per compensare parzialmente le spese di
stoccaggio prima degli apporti all'intervento.
Nel settore degli ortofrutticoli freschi è stata instaurata una soglia
d'intervento per le mele e i cavolfiori, al fine di scoraggiare gli apporti
all'intervento, analoga a quella già in vigore per altri prodotti ortofrutti­
coli. Nel settore degli agrumi, oltre alla già citata riduzione di prezzo,
ispirata dalla volontà di rendere meno incitativi gli apporti all'interven­
to, soprattutto in Italia, e di incoraggiare la riconversione verso varietà
più ricercate dal mercato, sono state adottate alcune misure intese ad
incoraggiare la trasformazione degli agrumi. Per quanto riguarda il
settore lattiero-caseario, venendo incontro anche alla richiesta dal Parla­
mento europeo, il Consiglio ha ridotto, in maniera differenziata a secon­
da delle regioni e delle quantità prodotte, il prelievo di corresponsabilità
che si applica in questo settore dal 1977. L'impatto sul piano finanziario
di questa misura (minori introiti per il bilancio comunitario) è stato

33
tuttavia compensato, almeno parzialmente, da una riduzione del 2% del
prezzo di intervento del burro.
Per quanto riguarda, più da vicino, gli interessi dell'Italia, il ministro
Mannino, all'indomani della «maratona» decisiva, che si è protratta dal
18 al 22 aprile, si è dichiarato complessivamente soddisfatto dei risultati
raggiunti, anche se ha tenuto a ricordare che i tempi non sono ormai più
quelli mitici in cui era sufficiente battere i pugni sul tavolo per ottenere
risultati apprezzabili. In particolare, Mannino ha menzionato, fra le
concessioni strappate nel corso del negoziato, oltre alla svalutazione
consistente della lira «verde»: l'aumento consistente dell'aiuto al grano
duro (16%), più che sufficiente a compensare gli effetti negativi sui
redditi derivanti dalla riduzione del prezzo; la distribuzione su due
campagne (1989-90 e 1990-91) della riduzione dei prezzi nel settore degli
agrumi, inizialmente proposta dalla Commissione per la sola campagna
1989-90 (-15%); le misure a favore della trasformazione degli agrumi;
l'aumento da 300 a 400 kg di produzione del limite massimo per rientrare
nella categoria dei piccoli produttori di olio d'oliva e quindi anche per
beneficiare dell'esenzione degli effetti degli stabilizzatori. Mannino ha
inoltre sottolineato l'importanza delle decisioni prese nel settore lattie­
ro-caseario, in particolare per quanto riguarda il contenzioso italiano
con la Ce per la mancata applicazione delle quote-latte, contenzioso che
rischiava di costare caro alle finanze dello Stato e alle tasche dei produt­
tori italiani. L'accordo raggiunto - ha sostenuto Mannino - permette
infatti da una parte di sanare il recente passato e cioè praticamente la non
applicazione in Italia delle quote-latte nel corso dei primi tre anni di
applicazione, e dall'altra di ripartire sulle stesse basi degli altri paesi per i
successivi periodi di applicazione delle quote (18).
Il presidente della Coldiretti, Arcangelo Lobianco, ha anch'egli
accolto con soddisfazione i risultati della «maratona» sui prezzi agricoli e
ha dato atto a Mannino «di aver condotto una battaglia dura che ha
permesso di ottenere il massimo possibile in una situazione compromes­
sa» (19). Soddisfazione ha anche manifestato il vertice della Confagricol­
tura e quello della Confcoltivatori, che hanno riconosciuto entrambi la
ristrettezza dei margini di manovra di cui il ministro Mannino disponeva
e hanno espresso apprezzamenti per i risultati conseguiti.

La riforma dell'organizzazione di mercato della carne bovina - Fra i


grandi settori di produzione, quello della carne bovina era ur.o dc; '.)ochi
a non essere stato ancora sottoposto, alla fine de! 198�, ad un meccani­
smo di stabilizzazione delle spese o comunque ad un regime efficace di
(18} PPL, 23 apr. 1989.
(19) Ibidem.

34
limitazione degli apporti all'intervento.
È vero che a seguito dell'accordo politico raggiunto nel dicembre
1986 (20) era stato convenuto di non mantenere il carattere permanente
e incondizionato dell'apertura dell'intervento di cui questo settore aveva
beneficiato in precedenza e di sottoporlo ad alcuni criteri restrittivi (in
particolare alla condizione che i prezzi di mercato scendessero al di sotto
di certi livelli). Malgrado, però, la riduzione dei prezzi di acquisto
all'intervento di circa il 15% che risultava dall'applicazione di questi
criteri, il volume degli apporti all'intervento non è sostanzialmente
diminuito: nel 1987, infatti, essi avevano raggiunto le,..537mila t, vale a
dire und cifra pressocché equivalente al livello record del 1986. Questa
situazione ha condotto ad un ulteriore incremento degli stock di inter­
vento in questo settore: da 570mila t all'inizio del 1977 a 776mila alla fine
dell'anno. Nel corso del 1988 la situazione non si era migliorata di molto.
A fine agosto, infatti, gli stock invenduti erano ancora di circa 700mila
tonnellate.
In queste condizioni, la Commissione ha ritenuto necessario modifi­
care il regime in vigore, che peraltro scadeva alla fine del 1988, introdu­
cendo nuove disposizioni intese in particolare a limitare sostanzialmente
gli apporti all'intervento e a razionalizzare il regime di premi in vigore in
questo settore. Per quanto riguarda l'intervento pubblico, la proposta
della Commissione prevedeva, in particolare, l'abbassamento ulteriore
della soglia di prezzo che avrebbe dovuto far scattare l'apertura dell'in­
tervento e una limitazione a 200mila t delle quantità ammissibili all'inter­
vento. Per quanto riguarda, invece, il regime di premi nel settore della
carne bovina, la Commissione proponeva la soppressione del premio
alla nascita dei vitelli (applicabile in Italia, Grecia e Irlanda) e il premio
variabile alla m 1cella,:ione ( applicato nel Regno Unito). In compenso, la
Commissione proponeva di aumentare da 24 a 40 Ecu per capo il
cosiddetto «premio alle vacche nutrici» (considerato dalla Commissione
uno strumento efficace di sostegno in favore dei produttori specializzati
in carne bovina di qualità, spesso situati in regioni montagnose o sfavori­
te della Ce), e da 25 a 40 Ecu per capo il premio speciale per i bovini
maschi, introdotto nel 1987 come mezzo di sostegno del reddito dei
produttori a seguito dell'adattamento del regime di intervento.
Un accordo politico sulla riforma dell'organizzazione di mercato
della carne bovina è stato conseguito, in occasione della riunione del
Consiglio dei ministri dell'Agricoltura del 23 e 24 gennaio 1989, nel
quadro di un accordo d'insieme su un pacchetto di misure che completa­
no l'attuazione delle conclusioni del Consiglio europeo del febbraio 1988

(20) lai, lnpi 1986-1987, cit.

35
per quanto riguarda l'agricoltura. L'accordo prevede un leggero aumen­
to (da 200 a 220mila t) rispetto alla proposta della Commissione del
limite annuo degli acquisti effettuati nella Ce a titolo di intervento
pubblico. Il prezzo di acquisto sarà determinato tramite asta. È stato
inoltre previsto che, qualora si constati una situazione anormale sul
mercato, la Commissione potrà procedere all'acquisto pubblico di quan­
titativi supplementari, al prezzo di acquisto all'intervento prefissato.
Per quanto concerne i vari regimi di premi, conforrr.emente alla
proposta della Commissione, sono stati confermati con i:;'i aumenti
previsti, il premio speciale per i bovini maschi e quello per il manteni­
mento delle vacche nutrici, mentre sono stati soopressi il premio variabi­
le alla macellazione e quello alla nascita dei vitelli. L'accordo è stato
raggiunto grazie ad un voto a maggioranza qualificata: contro di esso si
sono pronunciati tre paesi: Gran Bretagna e Irlanda perché hanno
ritenuto troppo severa la riforma, i Paesi Bassi, in quanto l'hanno
giudicata invece troppo blanda.
L'Italia, per bocca del ministro Mannino che peraltro aveva ottenuto
una svalutazione della lira «verde>> del 2,6% in questo settore ha giudica­
to «molto positiva» l'intesa raggiunta. Di parere diverso gli allevatori
italiani, che non hanno mancato di esprimere il loro malumore al Gover­
no. Nel difendere l'intesa raggiunta, il ministro Mannino ha tenuto a
sottolineare (21) che l'abolizione del premio alla nascita dei vitelli, di cui
l'Italia aveva beneficiato finora, con un contributo modesto del Feoga,
era compensata dall'introduzione del premio per i vitelli all'ingrasso, di
40 Ecu per capo, interamente pagato dalla Ce, con un risparmio per il
bilancio dello Stato di circa 70 mld di lire. Ugualmente positivo, a
giudizio di Mannino, non solo per l'erario italiano ma anche per gli
allevatori, l'incremento del premio alle vacche nutrici deciso contempo­
raneamente.

L'azione comunitaria a favore delle regioni rurali - Oltre alle preoccu­


pazioni inerenti agli squilibri dei mercati agricoli e alla ricerca di soluzio­
ni adeguate a questo problema che tenessero comunque conto dell'im­
patto sociale delle misure che si rendevano necessarie, si è andata
sempre più affermando, a livello comunitario, la consapevolezza che i
cambiamenti in corso nell'agricoltura europea rischiavano di accentuare
i problemi socio-economici a cui ormai da tempo si trovano confrontate
le regioni rurali della Ce. Si tratta di problemi che, in realtà, vanno ben al
di là del solo ambito agricolo e che rischiano di compromettere tanto lo

(21) CdS, 5 feb. 1989.

36
sviluppo socio-economico di queste regioni che gli stessi equilibri demo­
grafici e territoriali: ristrutturazioni in corso non solo nel settore agrico­
lo, ma anche nelle attività artigianali e nel settore terziario, spopolamen­
to di molte regioni rurali, emarginazione crescente di queste regioni
rispetto ai poli di sviluppo, fenomeni preoccupanti di erosione e deserti­
ficazione, etc.
La riforma della Pac, per quanto sia soltanto in parte responsabile di
queste mutazioni e dei rischi che esse comportano, ha comunque contri­
buito a far prendere coscienz1 della loro esistenza e della necessità di
affrontare i problemi delle regioni rurali anche a livello comunitario. È
significativo, infatti, che proprio nel momento in cui la riforma della Pac
era in via di completamento e in cui ci si apprestava a varare una
profonda riforma dei fondi strutturali comunitari (riforma'ìivolta in
particolare, si è detto, ad assicurare una più grande concentrazione dei
mezzi finanziari disponibili nelle regioni che ne hanno più bisogno), la
Commissione abbia avviato un'ampia riflessione per definire una strate­
gia comunitaria di fronte alla sfida che le prospettive di sviluppo delle
regioni rurali rappresentano per la Ce e per la sua coesione. Tale
riflessione, si è conclusa nel luglio 1988, con la presentazione di una
comunicazione al Parlamento europeo e al Consiglio sul futuro del
mondo rurale (22).
In questa comunicazione la Commissione non soltanto effettua un'a­
nalisi approfondita dei problemi, ma cerca anche di definire gli orienta­
menti politici e le azioni da intraprendere a favore del mondo rurale, con
un particolare accento sul contributo che la Ce potrebbe eventualmente
apportare alla soluzione di questi problemi.
Per quanto riguarda l'analisi dei problemi, alla luce delle tendenze di
fondo e della loro prevedibile evoluzione, la Commissione individua
essenzialmente tre problemi-tipo «la cui soluzione o non soluzione de­
terminerà in ampia misura il futuro sviluppo del mondo rurale»:
- il primo problema-tipo si riscontra nelle regioni rurali vicine o facil­
mente collegate alle grandi agglomerazioni, sopratutto nel centro­
nord della Ce: si tratta essenzialmente di un problema di utilizzazione
del suolo dinanzi a interessi concorrenti, di trasformazione del paesag­
gio, di maggiore fragilità dell'equilibrio ecologico, di utilizzazione
incontrollata dello spazio;
- il secondo problema-tipo è quello del declino rurale, che continua a
caratterizzare numerose regioni rurali, soprattutto alla periferia medi­
terranea della Ce. Si tratta essenzialmente - osserva la Commissione -

(22) V. Commissione Ce, «II futuro del mondo rurale», Bollettino delle Comunità, 4,
1988, suppi.

37
di un problema di sviluppo e diversificazione economica;
- il terzo problema-tipo si riscontra soprattutto in zone marginalizzate e
di difficile accesso, come alcune zone di montagna e alcune isole. In
tali zone, il declino rurale, lo spopolamento e l'abbandono di alcune
terre sono già alquanto accentuati e le possibilità di diversificazione
economica estremamente limitate.
A ciascuno di questi tre problemi-tipo, cui il mondo rurale comunita­
rio deve far fronte, corrisponde una diversa strategia di base, adeguata
alla realtà economica e sociale delle regioni e alla natura dei problemi.
Per il primo problema «più che ad un'accelerazione dello sviluppo
economico delle zone rurali si deve mirare - a giudizio della Commissio­
ne - ad un'accentuata protezione dell'ambiente rurale. Si tratta anche del
problema - aggiunge la Commissione - di un graduale riassetto del
territorio, per consentire alle regioni interessate di valorizzare al massi­
mo la domanda di spazi verdi, oggi in piena espansione».
Dinanzi al declino rurale - il secondo problema - «la rivitalizzazione e
l'integrazione del tessuto socio-economico esigono - secondo la Com­
missione - oltre a un'azione specificatamente agricola, una politica mi­
rante alla creazione di posti di lavoro stabili ed economicamente vitali al
di fuori del settore agricolo» ( diversificazione economica), privilegiando
la valorizzazione del potenziale endogeno. In questo contesto, la Com­
missione sottolinea essenzialmente tre assi d'intervento: l'incentivazio­
ne e la diversificazione dell'offerta di servizi destinati alle imprese;
l'animazione sociale ed economica; la creazione di «sottopoli» di svilup­
po a livello regionale, pur nel quadro di una certa concentrazione delle
attività economiche. Questa politica di diversificazione economica in
queste regioni rurali può richiedere e giustificare - aggiunge la Commis­
sione - la creazione di nuove infrastrutture o il miglioramento di quelle
esistenti. In molti casi si renderanno inoltre indispensabili azioni com­
plementari nei settori dell'istruzione e della formazione professionale.
Tutte queste misure si inquadrano, agli occhi della Commissione, in una
logica di sviluppo integrato che dovrebbe concretizzarsi nell'elaborazio­
ne, in stretta concertazione con le autorità nazionali e locali, di appositi
programmi integrati di sviluppo rurale, che la riforma dei fondi struttu­
rali ha peraltro previsto.
I problemi del terzo tipo, cioè quello dello sviluppo delle zone
marginali, debbono essere affrontati in una prospettiva di più lungo
periodo. Per non compromettere le prospettive di sviluppo in queste
regioni, la Commissione suggerisce, in particolare: ;I mantenimento
delle popolazioni rurali, dedite essenzialmente all'agricoltura, valoriz­
zando al massimo un'agricoltura estensiva di qualità; la promozione
dell'artigianato e delle piccole industrie esistenti; l'assistenza indispen-

38
sabile delle popolazioni locali; la valorizzazione dell'ambiente naturale e
del patrimonio culturale per un graduale sviluppo del turismo.
L'impostazione auspicata dalla Commissione per risolvere i proble­
mi del mondo rurale secondo le tre suddette strategie di base richiede
«non solo misure dirette e mirate di sviluppo, ma anche una maggiore
considerazione dei problemi rurali nell'insieme delle politiche e dei
programmi d'azione comunitari, che hanno un'incidenza (reale o poten­
ziale) sul futuro del mondo rurale». Più concretamente, per quanto
riguarda i principali settori d'azione comunitaria a favore del mondo
rurale, la Commissione è anzitutto del parere che la riforma della Pac
debba essei e proseguita nella direzione di una diversificazione del soste­
gno agli agricoltori e di una migliore modulazione del sostegno a favore
delle piccole aziende familiari economicamente deboli e delle zone
caratterizzate da svantaggi naturali e strutturali. La Commissione si
dichiara, inoltre, intenzionata ad esaminare «la possibilità di adattare
maggiormente alle condizioni regionali e locali le azioni e i meccanismi
orizzontali della Pac», di incoraggiare la creazione e il funzionamento
dei servizi di sviluppo agricolo e di promuovere Io sviluppo di una
politica di qualità dei prodotti agricoli. Azioni più specifiche, determina­
te in funzione delle possibilità delle regioni rurali, sono annunciate sul
settore forestale e in quello della protezione dell'ambiente rurale. La
Commissione propone inoltre di potenziare l'azione intesa a promuove­
re l'utilizzazione ràzionale dell'energia o a sviluppare l'utilizzazione di
energie rinnovabili.
D'altra parte, le politiche regionale e sociale- ritiene la Commissione
- debbono essere adeguate per tener maggiormente conto dei problemi
inerenti allo sviluppo delle regioni rurali (stimolare le iniziative locali al
di fuori dei grandi poli di sviluppo, mantenere un tessuto educativo di
qualità in ambiente rurale, diversificare l'offerta dei servizi alle imprese,
etc.). Un capitolo importante dell'iniziativa comunitaria in questo cam­
po è costituito dalle nuove azioni a favore delle piccole e medie imprese,
complementari a quelle già in vigore. La Commissione auspica infine Io
sviluppo di nuove tecnologie d'informazione e di telecomunicazione
nelle regioni rurali ed una maggiore partecipazione di queste ultime ai
programmi di ricerca e di sviluppo.
Nel concludere la sua analisi, la Commissione si dice convinta che la
questione dello sviluppo rurale postula anzitutto «la valorizzazione del
potenziale endogeno delle zone rurali»; ciò non esclude però gli apporti
dall'esterno, ma questi debbono «integrare e non sostituirsi al potenziale
endogeno». È inoltre proprio nelle conclusioni alla sua comunicazione
che la Commissione ne dà la chiave di lettura più trasparente: essa
intende infatti riflettere «la preoccupazione della Commissione che è di

39
evitare crisi economiche e sociali e che è anche di conservare un modello
europeo di sviluppo rurale basato sulla promozione dell'impresa a con­
duzione familiare e su un assetto equilibrato del territorio».

2.2. L'introduzione di un regime di aiuti diretti al reddito degli agricoltori

A quasi due anni di distanza dalla presentazione della re l ativa propo­


sta da parte della Commissione e dopo lunghe e complesse d1;:cussioni in
seno al Consiglio, si è concluso, alla fine di gennaio del 1989, l'iter di
adozione di un regime transit,,rio di aiuti in favore degli agricoltori che
godono di redditi più modesti e che negli ultimi anni hanno più risentito
delle conseguenze negative della riforma della Pac. L'adozione di questa
misura, rappresenta non solo il coronamento degli sforzi della Commis­
sione intesi a completare con uno strumento a vocazione prettamente
sociale le misure a carattere restrittivo già intraprese nel quadro della
riforma della Pac, ma anche una tappa storica negli sviluppi di questa
politica. Per la prima volta, infatti, nei quasi trent'anni di esistenza della
Pac viene introdotto, accanto agli altri strumenti, un regime di aiuti
diretti al reddito delle famiglie di agricoltori, svincolato sia dai livelli di
produzione che dalla superficie aziendale e quindi, in linea di massima,
non incitativo all'incremento della produzione agricola. È peraltro piut­
tosto singolare che nel nuovo regime di aiuti il livello dell'aiuto sia
commisurato o comunque in relazione con il pregiudizio subìto dagli
agricoltori a seguito della riforma della Pac, anche se occorre precisare
che non si tratta di un regime generalizzato di aiuti al reddito, bensì d'un
regime assai selettivo, sia sul piano dei criteri di eleggibilità che su quello
dei mezzi finanziari disponibili a livello comunitario. Va inoltre precisa­
to che in molti punti il regime adottato dal Consiglio si differenzia
notevolmente da quello inizialmente proposto dalla Commissione, an­
che se per altri aspetti ne ricalca lo spirito e l'impostazione. Questi
adattamenti che la Commissione ha dovuto introdurre a due riprese nel
suo progetto iniziale testimoniano delle difficoltà di pervenire ad un
accordo politico su uno strumento così controverso come quello degli
aiuti diretti al reddito agricolo, difficoltà che in passato avevano impedi­
to qualunque progresso in questo campo ogni qualvolta la proposta di un
regime di questa natura era stata avanzata in seno alla Commissione.
L'idea di introdurre, nel quadro di una politica dei prezzi restrittiva,
nuove forme di sostegno diretto dei redditi agricoli, che consentissero ai
meccanismi dei prezzi e dei mercati di svolgere più pienamente la loro
funzione regolatrice dell'offerta e della domanda, senza creare problemi
insolubili per la popolazione rurale, era stata rilanciata dalla Commissio-

40
ne nel quadro delle opzioni di politica agraria enunciate nel «Libro
Verde>> del luglio 1985 (23). Fra le varie tipologie di aiuto diretto al
reddito suscettibili di essere introdotte nella Ce, la Commissione aveva
indicato quella di un regime di aiuti, transitori e degressivi, rivolto in
particolare alle aziende potenzialmente vitali sul piano economico, ma
che potevano essere messe seriamente in difficoltà dalla sistematica
applicazione di una rigorosa politica dei prezzi prolungata per diversi
anni. L'obiettivo di un regime di questo genere sarebbe stato quello di
fornire a questa fascia di aziende un aiuto finanziario per un periodo di
tempo limitato in modo da consentire ai beneficiari della misura di
realizzare gli adattamenti strutturali che si rendono necessari in questa
fase di sviluppo dell'agricoltura europea.
Va, però, aggiunto che le reazioni del mondo agricolo all'introduzio­
ne di un regime generalizzato di aiuti diretti al reddito agricolo erano
state piuttosto tiepide, quando non addirittura ostili. E ciò per due
ragioni essenziali: da una parte, perché molti di essi rifiutavano una
forma di intervento pubblico che li relegava al ruolo di assistiti; dall'al­
tra, perché ritenevano che, come in qualsiasi altro settore di attività,
anche in agricoltura dovesse essere il mercato, e quindi il prezzo, a
servire da riferimento per la redditività delle imprese. In chiaro, dietro
queste ragioni economiche e sociali si celava la preoccupazione che
l'instaurazione, nel quadro della Pac, di un regime di aiuti diretti al
reddito avrebbe reso più facilmente praticabile, a livello comunitario,
una politica restrittiva dei prezzi agricoli; una prospettiva, questa, che
del resto la stessa Commissione postulava per giustificare una proposta
del genere.
Malgrado queste reticenze e malgrado il fatto che la Commissione
non avesse ripreso questa proposta fra gli orientamenti da essa enunciati
nella comunicazione sull'avvenire dell'agricoltura europea presentata a
seguito delle consultazioni sul «Libro Verde» (24), l'idea di completare
la riforma della Pac con un regime di aiuti diretti al reddito agricolo era
stata recuperata e rilanciata al più alto livello politico nel cosiddetto
«pacchetto Delors», relativo alle condizioni di successo dell'Atto unico,
presentato nel febbraio 1985 (25). «La combinazione delle misure previ­
ste - sosteneva a questo riguardo la Commissione - si concretizza in
un'azione comunitaria più equilibrata e meglio articolata fra sostegno
dei mercati e sostegno dei redditi. Questa migliore articolazione dovrà

(23) Com (85) 333, def., 13 lug. 1985. V. anche lai, lnpi 1985-1986, Franco Angeli,
Milano, 1988, pp. 511 e 55.
(24) Com (85) 750 def., 18 dic. 1985.
(25) Com (87) 100 def., 15 feb. 1987; v. anche lai, lnpi 1986-1987, cit., pp. 347 e ss.

41
consentire di ottenere effetti più equi per le varie categorie di agricoltori.
In tal senso, essa rappresenta un contributo considerevole alla coesione
sociale ed economica della Comunità>>. Al tempo stesso veniva però
affermata la necessità di un rafforzamento della disciplina per quanto
riguarda gli ajuti nazionali in agricoltura, per impedire una progressiva
rinazionalizzazione della politica agricola in una fase particolarmente
difficile per gli agricoltori in tutti gli Stati membri e soprattutto in quelli
che non avevano sufficienti mezzi fin,:mziari per la concessione di gene­
rosi aiuti nazionali.
Nei mesi successivi la Commissione ha in effetti presentato, in un
unico documento, a conferma del legame indissociabile tra le due misu­
re, due proposte che davano seguito a questi impegni (26): la prima,
relativa all'introduzione di un regime comunitario di aiuti diretti ai
redditi agricoli; la seconda, relativa alla disciplina degli aiuti nazionali ai
redditi agricoli. Ad esse è stata inoltre abbinata, in quanto misura
complementare rispetto alle precedenti, una proposta di regolamento
per la messa in atto di un regime d'incoraggiamento alla cessazione
dell'attività agricola degli agricoltori più anziani, già ventilato nel «Libro
Verde» e che aveva peraltro già fatto oggetto di una precedente propo­
sta, ma il cui iter si era insabbiato fra le esitazioni del Consiglio.
Queste tre proposte costituivano, agli occhi della Commissione, un
insieme coerente e equilibrato con l'azione perseguita sul piano comuni­
tario in materia di prezzi e di mercati che mira, com'è noto, a ristabilire
un migliore equilibrio tra l'offerta e la domanda nel settore agricolo. I
dispositivi regolamentari proposti per gli aiuti al reddito e il pensiona­
mento anticipato rivestivano, inoltre, un carattere facoltativo, dal mo­
mento che gli Stati membri erano liberi di applicarli totalmente o parzial­
mente.
Per quanto riguarda gli obiettivi, il regime comunitario in materia di
integrazione dei redditi era inteso a favorire l'adeguamento delle azien­
de che si mostrano potenzialmente sane ma che sono particolarmente
vulnerabili alle trasformazioni in atto sui mercati agricoli.
L'inquadramento in una disciplina comunitaria degli aiuti nazionali a
sostegno dei redditi agricoli aveva invece come obiettivo di permettere
una maggiore trasparenza e una più grande coerenza in questo settore, in
modo da evitare che gli agricoltori ricevano segnali contrastanti a livello
nazionale e comunitario, in particolare per quanto riguarda la necessità
di risanamento dei mercati agricoli.
La proposta relativa alla cessazione anticipata d\;:l'attività agricola,
infine, aveva un duplice scopo. Anzitutto, essa perseguiva un obiettivo

(26) Com (87) 166 def., 15 apr. 1987.

42
sociale, in quanto era destinata a sostenere i redditi di una determinata
categoria di agricoltori - i più anziani - particolarmente colpiti dalla crisi
perché più vulnerabii e meno propensi ad adeguarsi alle nuove realtà del
mercato. In secondo luogo, essa era suscettibile di contribuire al risana­
mento del mercato, allorché la cessazione era associata all'abbandono
delle terre resesi disponibili, oppure al miglioramento strutturale, qualo­
ra le terre rimaste libere fossero state assegnate ad aziende in via di
riconversione. Per quanto riguarda i potenziali beneficiari delle misure
proposte, l'approccio della Commissione postulava una sorta di articola­
zione a tre livelli dei possibili destinatari degli aiuti:
- regime comunitario di aiuti al reddito per le aziende intermedie,
potenzialmente vitali, che vivono principalmente dell'attività agricola
e con un reddito inferiore al 125% del reddito medio agricolo della
regione;
- regime di inquadramento degli aiuti nazionali per le aziende a forte
componente sociale, comprese le aziende a tempo parziale, le cui
caratteristiche strutturali e socio-economiche non offrono prospettive
valide né a medio né a lungo termine;
- prepensionamento per imprenditori agricoli, nonché salariati e coa­
diuvanti familiari permanenti di età superiore ai 55 anni.
Nell'insieme, il regime comunitario di aiuti diretti al reddito avrebbe
interessato, secondo prime stime assai grossolane della Commissione,
circa il 5% delle aziende agricole della Ce.
Per lungo tempo, la reazione della maggior parte delle delegazioni,
in occasione delle discussioni in seno al Consiglio di queste proposte, è
stata piuttosto riservata anche se per ragioni differenti. E ciò non solo su
aspetti specifici delle proposte, considerate peraltro piuttosto complesse
e difficili da metttrc in atto, ma anche sull'impostszione generale e sugli
obiettivi perseguiti. Così, ad esempio, mentre la delegazione francese e
quella belga hanno espresso il timore che l'approccio della Commissio­
ne, basato sulla complementarietà degli aiuti al reddito e delle misure di
risanamento dei mercati, conducesse progressivamente all'abbandono
del sostegno dei mercati agricoli, le delegazioni dei paesi mediterranei,
insieme a quella irlandese, hanno lamentato che fosse lasciato agli Stati
membri - ivi compresi quelli meno prosperi - l'onere di finanziare gli aiuti
nazionali necessari alla sopravvivenza di un gran numero di agricoltori,
col rischio di creare discriminazioni tra i diversi Stati membri. La delega­
zione tedesca, dal canto suo, ha soprattutto insistito sulla difficoltà
tecnica e politica di differenziare tra agricoltori potenzialmente sani e
quelli senza prospettive valide. D'altra parte, conformemente alla loro
posizione tradizionale, le delegazioni britannica e olandese hanno soste­
nuto che, prima di varare una politica comunitaria di aiuti al reddito,

43
bisognava assicurarsi un reale controllo della produzione mediante una
riduzione dei prezzi. Vale la pena, infine, di rilevare che le obiezioni più
fondamentali alle proposte della Commissione (giudicate inadeguate,
incontrollabili e contradditorie con le misure di risanamento dei mercati)
sono state avanzate dalla delegazione danese, che nel secondo semestre
1987 assicurava la presidenza del Consiglio della Ce.
Un impulso politico decisivo per i successivi progressi su queste
proposte è venuto, oltre che dalla Commissione che ha ,empre difeso
con vigore la sua proposta, dal Consiglio europeo di Bruxel!es dell'll-13
febbraio 1988 e che, come abbiamo visto, ha praticamente «sbloccato»
politicamente tutti i principali dossier facenti parte del «pacchetto De­
lors». A seguito dell'accordo di principio intervenuto in questa sede e
tenuto conto del diverso grado di avanzamento delle discussioni sulle
varie proposte, è stato, da una parte, convenuto di «sganciare» la propo­
sta sul pensionamento anticipato dal resto del pacchetto e, dall'altra, di
fissare dei termini ben precisi entro cui il Consiglio dei ministri dell' Agri­
coltura avrebbe dovuto pervenire ad un accordo (1° apr. 1988 per la
cessazione dell'attività agricola; 7 lug. 1988 per gli aiuti diretti al red­
dito).
Mentre però la proposta relativa alla cessazione anticipata dell'attivi­
tà agricola è stata effettivamente adottata, grosso modo, entro i termini
convenuti, l'adozione del regolamento relativo al regime comunitario di
aiuti diretti al reddito ha richiesto ancora un anno di discussioni e quasi
altrettanto l'elaborazione, in seno alla Commissione, di un regolamento
di applicazione di questo regime, che è così potuto entrare in vigore
praticamente solo alla fine del 1989. Nel frattempo, la Commissione
aveva modificato a due riprese la sua proposta iniziale, da una parte per
tener conto del parere del Parlamento europeo e, dall'altra, per superare
le reticenze sia di quegli Stati membri contrari, per principio o per timore
di cedimenti sul fronte del sostegno dei prezzi e dei mercati, alla propo­
sta della Commissione, sia di quelli che ritenevano di non avere suffi­
cienti garanzie di poter trarre un beneficio reale da questa misura.
Un'altra preoccupazione, largamente diffusa soprattutto fra le dele­
gazioni dei paesi mediterranei, è stata quella relativa alle difficoltà
amministrative legate alla messa in atto di questa misura, soprattutto in
base alla proposta iniziale della Commissione. Ugualmente importanti
le divergenze di vedute a proposito del finanziamento della misura, in
particolare tra delegazioni del Nord e del Sud della Ce: le prime rivendi­
cavano, in effetti, che le risorse che il Consiglio europeo di Bruxelles
aveva messo a disposizione tanto per il ritiro delle terre dalla produzione
che per gli aiuti diretti al reddito ( entro un massimale complessivo di 600
mln di Ecu all'orizzonte 1992) fossero destinate soprattutto alle misure

44
che erano loro più favorevoli (come il ritiro delle terre); le seconde
sostenevano invece la necessità di assicurare dotazioni sufficienti al
finanziamento degli aiuti diretti al reddito, cui esse sembravano poten­
zialmente più interessate e paventavano il rischio di un'applicazione non
uniforme del regime nei vari Stati membri e di gravi distorsioni di
concorrenza tra le imprese dei diversi Stati membri.
È essenzialmente a quest'insieme di preoccupazioni che hanno cerca­
to di rispondere le modificazioni introdotte dalla Commissione alla sua
proposta iniziale. Queste mirano essenzialmente a due obiettivi: da una
parte, accrescere la complementarietà del nuovo regime rispetto alla
regolamentazione esistente nel campo socio-strutturale (<<set-aside»,
prepensionamento, aiuti alla riconversione, etc.), concentrando gli aiuti
al reddito sulle imprese familiari che ne hanno veramente bisogno, vale a
dire su quelle strutturalmente e economicamente più deboli che non
possono profittare delle possibilità offerte dalla regolamentazione esi­
stente; dall'altra, semplificare al massimo il dispositivo di applicazione
del nuovo regime, unificando peraltro in un solo regolamento le due
proposte relative, rispettivamente, al regime comunitario di aiuti al
reddito e all'inquadramento degli aiuti nazionali.
Come s'è detto, un accordo di principio su questa proposta modifica­
ta di regolamento della Commissione è stato raggiunto solo nel gennaio
1989. È soltanto in marzo, tuttavia, che è stato adottato formalmente il
relativo regolamento (27). In virtù di questo nuovo regime, gli Stati
membri possono essere autorizzati ad accordare degli aiuti transitori al
reddito agricolo al fine di sostenere le aziende agricole rese vulnerabili
dalle condizioni attuali dei mercati agricoli e che non siano in grado, a
causa della loro situazione economica e strutturale, di realizzare, da
sole, il processo di adeguamento.
A titolo indicativo, il regolamento precisa che gli aiuti al reddito
possono contribuire, in particolare: a mantenere il reddito a livelli
soddisfacenti durante il processo di adeguamento; ad attenuare l'impat­
to, sul piano dei redditi, derivante dagli obblighi finanziari che incombo­
no su queste aziende; a sostenere i redditi agricoli durante lo sforzo di
diversificazione dell'attività dell'imprenditore al di fuori dell'agricol­
tura.
Tali aiuti non debbono però stimolare la produzione agricola, né
provocare distorsioni di concorrenza. Affinché tale regime di aiuti possa
esere appli.:ato, lo Stato membro r!?.ve elaborare un programma quadro
che precisi le modalità ò'applicazione in conformità delle disposizioni

(27) Regolamento 768/89 del Consiglio, 21 mar. 1989 in Gazze/tu ufficiale delle Comu­
nità europee, n. L 84, 29 mar. 1989.

45
comunitarie, che diventa operativo soltanto dopo l'accordo della Com­
missione. La concessione dell'aiuto, connessa all'eventuale pregiudizio
arrecato dalle misure restrittive adottate nel quadro della riforma della
Pac, è limitata agli agricoltori il cui reddito globale (agricolo e extragri­
colo) è inferiore a un livello stabilito dallo Stato membro, ma che non
può in nessun caso superare determinati limiti fissati a livello comunita­
rio. L'aiuto è limitato nel tempo (cinque anni al massimo) e decrescente
nel tempo. L'importo massimo, che tuttavia può essere modulato a
livello regionale o nazionale, non può superare 2.500 Ecu per unità
lavorativa annua.
La Ce concorre al finanziamento di questi aiuti, ma soltanto entro il
limite di 1.000 Ecu per unità lavorativa annua, per il 70% nelle regioni a
crescita lenta e per il 25% nelle altre regioni. Per il finanziamento di
questa misura è stata istituita peraltro un'apposita linea di bilancio che
disporrà di 300 mln di Ecu entro il 1992.

2.3. Agricoltura e ambiente

Il problema del crescente degrado ambientale del pianeta e le preoc­


cupazioni suscitate dal drammatico aggravamento dell'inquinamento
dell'aria, delle acque e del suolo, hanno assunto in questi ultimi anni
dimensioni e intensità mai raggiunte in precedenza (v. cap. 7). A giudi­
zio, anzi, di Lester R. Brown, direttore del WorldWatch Institute di
Washington, che ha consacrato a questi problemi e ai pericoli di questi
cambiamenti il sesto rapporto annuale sulla situazione ambientale del
nostro pianeta (28), il 1988 potrebbe retrospettivamente diventare un
anno cerniera, sia per quanto riguarda l'ambiente che per quel che
concerne la sensibilità dell'opinione pubblica mondiale ai problemi della
salvaguardia dell'ambiente. Raramente, in effetti, le conseguenze delle
trasformazioni che l'uomo sta provocando sulla natura sono state così
numerose e così tangibili, e hanno suscitato tanto interesse e tanta
partecipazione a livello mondiale. Quel che più conta, si è andata sempre
più affermando la consapevolezza che, accanto ai problemi più localizza­
ti derivanti, ad esempio, dalle piogge acide, dai rifiuti tossici o dall'ero­
sione del suolo, nuove minacce su scala planetaria hanno cominciato in
questi ultimi anni a prendere consistenza, imponendo la necessità di
passare, come scrive Lester R. Brown, ,<da una visione comune di un
mondo in pericolo alle alleanze internazionali e ud azioni. energiche
necessarie per salvare la terra» (29).
(28) LR. Brown, L'Ecat de la Planète, Economica, Paris, 1989.
(29) Ibidem.

46
Accanto a questa crescente presa di coscienza del drammatico peg­
gioramento delle condizioni ambientali sul nostro pianeta, si è andata
sempre più affermando la consapevolezza dello stretto legame che inter­
corre tra agricoltura ed ambiente e più precisamente tra alcuni dei
fenomeni più vistosi del degrado ambientale e talune pratiche colturali o
di allevamento utilizzate sempre più intensivamente non solo nei paesi
più sviluppati, ma anche in molti Pvs. Anche se il settore agricolo non
può considerarsi l'unico responsabile di questi fenomeni, resta il fatto
che l'attività agricola, non fosse altro che per il ruolo che svolge nell'uso
del territorio, può contribuire in maniera determinante alla salvaguardia
dell'ambiente ma anche al suo progressivo deterioramento.
AI fine di rafforzare questa presa di coscienza, ma anche nella·
speranza di riuscire a frenare se non ad arrestare il degrado delle condi­
zioni ambientali provocata dall'attività agricola, la Fao ha consacrato la
giornata dell'alimentazione per il 1989 - che si tiene tradizionalmente il
16 ottobre - al tema «alimentazione e ambiente». Nella sua allocuzione
introduttiva, Edouard Saouma, direttore generale della Fao, ha sottoli­
neato che l'attività umana ha provocato «una degradazione del suolo,
delle acque e dell'atmosfera in misura senza precedenti». A questo
proposito, oltre all'inquinamento industriale, Saouma ha citato l'utiliz­
zazione massiccia in agricoltura di concimi chimici e di insetticidi, il
disboscamento selvaggio, i cattivi metodi colturali, l'impoverimento
delle riserve genetiche animali e vegetali. «Nei paesi sviluppati come nei
paesi in via di sviluppo - ha affermato il direttore della Fao - è ormai
tempo di reagire, facendo appello a tutte le nostre risorse intellettuali,
morali e materiali. Lq situazione non cesserà di degradarsi ad una
velocità accelerata se non si riconosce e non si accetta la necessità
d'integrare l'ec0logia, da una parte, nello sviluppo agricolo e rurale e,
d'altra parte, in tutte le forme di utilizzazione dello spazio che perseguo­
no o preparano i paesi industrializzati».
II problema delle relazioni tra ambiente e agricoltura e la necessità di
intervenire in maniera più incisiva in questo delicato settore hanno
suscitato nuovi consensi e più concreti sviluppi anche sul piano comuni­
tario. Dando seguito ad una serie di riflessioni sviluppate negli ultimi
anni in varie sedi istituzionali, la Commissione ha adottato, a fine luglio
1988, una comunicazione al Consiglio e al Parlamento su questo tema
(30).
Non era, questa, la prima volta che la Commissione affrontava
l'argomento. A prescindere, infatti, dalle azioni intraprese nel quadro
della politica comunitaria dell'ambiente concernenti l'agricoltura (ad

(30) Commi ssione Ce, Ambiente e agricoltura, Com (88) 338 def., 16 ago. 1988.

47
es., le azioni intese a sviluppare nuove tecnologie pulite, quelle destinate
a contribuire al mantenimento o al ripristino di biotopi minacciati che
ospitano specie in estinzioni o l'obbligo di valutare l'impatto ambientale
- di alcuni progetti pubblici o privati da realizzare nel settore agricolo),
numerose disposizioni per la conservazione dell'ambiente erano state
assunte anche nel quadro della Pac, e più particolarmente nel contesto
della politica socio-strutturale. Fino al 1985, tuttavia, la maggior parte
delle disposizioni emanate in questo ambito erano sop:-attutto intese a
mantenere l'agricoltura per conservare lo spazio naturak, e soprattutto
il suolo, in zone caratterizzate da svantaggi naturali e da elevati costi di
produzione. Col regolamento n. 797/85, concernente il miglioramento
dell'efficienza delle strutture agrarie, si è fatta strada una concezione
nuova dell'ambiente nel quadro della Pac, in quanto è stata autorizzata,
sotto certe condizioni, la concessione di aiuti nazionali per contribuire
all'introduzione o al mantenimento di pratiche colturali compatibili con
le esigenze della protezione dello spazio naturale o intesi ad assicurare
un reddito equo agli agricoltori in zone sensibili dal punto di vista
ambientale (31).
Un nuovo impulso all'iniziativa comunitaria in questo settore era
venuto, sempre nel corso del 1985, dal cosiddetto «Libro Verde» della
Commissione (32) e dal documento di orientamento sul futuro della Pac
adottato alla fine dello stesso anno (33). In questi documenti la Commis­
sione riconosceva la necessità di prendere più sistematicamente in conto
l'esigenza di armonizzare le azioni svolte nel quadro della Pac con la
politica generale dell'ambiente, in particolare mediante l'adozione di
misure volte a disciplinare l'impiego abusivo di antiparassitari e di
concimi o talune forme di allevamento. E ciò sia per considerazioni di
ordine eminentemente ambientale, sia per gli effetti favorevoli che ne
sarebbero derivati per il risanamento di alcuni squilibri di mercato
dovuti ad uno sfruttamento troppo intensivo delle terre o degli alleva­
menti. La Commissione riconosceva, infatti, che l'integrazione dell'am­
biente nella Pac costituisce non solo una necessità in sè ma può contribui­
re a ridurre i costi di produzione, a migliorare la qualità dei prodotti, a
diversificare le produzioni, a ridurre le eccedenze e a migliorare il
reddito degli agricoltori (34).
A queste dichiarazioni di intento ha fatto seguito nel 1986 una serie di
proposte concrete - adottate per la maggior parte nel 1987 - intese, in
particolare: a rendere più flessibili i regimi di aiuto agli investimenti

(31) V. Commissione Ce, «Ambiente e Pac», Europa Verde, n. 219, Bruxelles, 1987.
(32) Com (85) 333 def., 13 lug. 1985.
(33) Com (85) 750 def., 18 dic. 1985.
(34) Commissione Ce, «Ambiente e Pac», cit.

48
necessari alla protezione e al miglioramento dell'ambiente nelle aziende
agrarie; a favorire l'adattamento della formazione professionale in ma­
teria di pratiche agricole compatibili con l'ambiente; a incoraggiare
l'estensivazione della produzione agricola e zootecnica (riducendo i
fertilizzanti e gli insetticidi utilizzati e mediante una minore densità
animale); a sostenere la costituzione di associazioni di produttori e gli
investimenti per la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti
nel settore dell'agricoltura cosiddetta «biologica»; a completare le dispo­
sizioni già in vigore sulla concessione di aiuti nazionali agli agricoltori
che utilizzano pratiche di produzione compatibili con le esigenze della
protezione dello spazio naturale mediante un regime comunitario di
aiuti agli agricoltori situati in zone considerate sensibili dal punto di vista
della protezione dell'ambiente e del mantenimento dello spazio natura­
le, purché impegnati a seguire pratiche di produzione compatibili con le
esigenze della protezione dell'ambiente.
Delle relazioni tra ambiente e agricoltura si è occupato, a più riprese,
anche il Parlamento europeo. In una risoluzione adottata il 19 febbraio
1986, ha sottolineato che «la riforma della Pac fornisce l'occasione di
elaborare una politica agricola coerente che miri anche a preservare
l'ambiente e il modo di vita in ambiente rurale» e che «bisogna trovare il
modo di soddisfare i bisogni economici e sociali della comunità agricola
pur tenendo conto delle esigenze ecologiche». II Parlamento ha inoltre
insistito sulla necèssità di una politica europea del suolo (gestione del
territorio, lotta all'erosione dei suoli, rimboscamento, diversificazione
delle colture, valutazione dell'impatto ambientale dei grandi progetti
agricoli, etc.) e su una politica europea di sviluppo rurale integrato. II
dibattito su questi temi aveva tuttavia fatto apparire una profonda
divisione, in seno all'Assemblea, tra i fautori di una Pac ancorata ai suoi
principi fondamentali e volta a difendere anzitutto i redditi degli agricol­
tori e i fautori di una politica agricola che privilegi invece gli obiettivi di
difesa dell'ambiente, la qualità dei prodotti, un uso più moderato di
pratiche colturali intensive e un minor ricorso ai fertilizzanti chimici e
agli antiparassatari.
Questa dicotomia di atteggiamento è emersa in una certa misura fra i
ministri dell'Agricoltura e quelli dell'Ambiente dei Dodici che hanno
consacrato due riunioni informali a questo argomento, rispettivamente
nel settembre 1987 e nel febbraio 1988. I dibattiti che hanno avuto luogo
in queste sedi hanno infatti permesso di rilevare accanto ad una conver­
genza di vedute sulla necessità di un migliore coordinamento a livello
comunitario per la ricerca di un equilibrio ecologico in agricoltura,
preoccupazioni differenti in relazione alla diversità delle situazioni na­
zionali e regionali. I ministri dell'Agricoltura, in particolare, si sono

49
mostrati piuttosto prudenti sull'opportunità di stabilire regole uniformi a
livello comunitario tenuto conto della necessità di trovare soluzioni ad
hoc, adattate alle diversità specifiche delle zone interessate. Anche i
ministri dell'Ambiente hanno sottolineato la necessità di affrontare con
prudenza un problema così complesso e delicato qual è quello di uno
sviluppo agricolo in armonia con le esigenze ambientali. Essi hanno
comunque sottolineato, per assicurare la preservazione di un ambiente
da cui gli agricoltori traggano i mezzi di sussistenza, la necessità di una
politica di prevenzione e di correzione degli eccessi dell'agricoltura
intensiva in certe zone, senza tuttavia abbassare il loro tenore di vita.
È essenzialmente a questo approccio graduale e diversificato che si
ispirano gli orientamenti enunciati dalla Commissione nel suo documen­
to «Ambiente e agricoltura», adottato a fine luglio 1988. In esso vengono
individuati cinque campi di azione a livello comunitario:
- utilizzazione delle terre: a questo riguardo la Commissione esprime,
tra l'altro, l'intenzione di rinforzare ulteriormente la legislazione sulla
valutazione dell'impatto ambientale non solo per quanto riguarda i
grandi progetti agricoli, ma anche per ciò che attiene all'utilizzazione
delle terre, in caso ad esempio di accorpamento fondiario o di modifica
del regime idraulico, prevedendo la possibilità di scoraggiare taluni
tipi di modifica dell'utilizzazione delle terre;
- utilizzazione degli insetticidi: l'obiettivo generale della politica comu­
nitaria in questo settore sarà quello di ridurre allo stretto necessario
l'uso di questi prodotti, non soltanto in considerazione dei rischi già
noti che fanno correre all'uomo, alla fauna e alla flora, ma anche a
causa delle incertezze che ancora esistono sugli effetti a lungo termine
di questi prodotti sull'ambiente. A questo riguardo la Commissione ha
annunciato l'intenzione di procedere alla revisione, in chiave più
restrittiva, della legislazione comunitaria sugli insetticidi;
- produzione animale e vegetale intensiva: numerose misure sono annun­
ciate in questo campo, soprattutto al fine di tutelare le acque dolci di
superficie o sotterranee contro l'inquinamento dagli effluenti di alleva­
mento e dai concimi azotati, in particolare nell'ambito di «zone vulne­
rabili» da delimitare;
- qualità dei prodotti: a questo riguardo, la Commissione enuncia la
necessità di definire un quadro legislativo appropriato per la cosiddet­
ta «agricoltura biologica», che offra le necessarie garanzie di autentici­
tà del prodotto ai consumatori e una protezione adeguata del produt­
tore contro ogni forma di concorrenza sleale;
- misure di accompagnamento: in particolare, viene sottolineata la ne­
cessità che i servizi di divulgazione esistenti negli Stati membri siano
preparati e dotati degli strumenti necessari per poter contribuire all'io-

50
staurazione di un'agricoltura meno intensiva e meno inquinante.
«Grazie a questa formazione e a questa divulgazione - afferma la
Commissione nel suo documento - l'agricoltore dovrebbe prendere
coscienza del fatto che il suo ruolo non è soltanto limitato alla sola
produzione agricola, ma si estende anche al mantenimento dello spa­
zio rurale in qualità di tutore dell'ambiente. Ciò implica che la società
debba accettare il fatto che l'agricoltore, in quanto tutore dell'ambien­
te, rende un servizio pubblico che merita una remunerazione suffi­
ciente».
Al di là, comunque, di queste relazioni potenzialmente conflittuali
tra a:;ricoltura e ambiente, la Commissione tiene a sottolineare, fin
dall'introduzione al suo documento, che «l'agricoltura è, per tradizione,
un'alleata dell'ambiente». Per secoli, infatti, gli agricoltori europei -
ricorda la Commissione - hanno modellato, mantenuto e protetto l'im­
mensa maggioranza delle terre del nostro continente, giocando perciò
un ruolo chiave nella conservazione del suolo e nel mantenimento di un
equilibrio ecologico stabile.
La questione ambientale e la necessità di porvi rimedio attraverso
strumenti legislativi e misure appropriate che coinvolgano pienamente il
settore agricolo si sono prepotentemente imposte, spesso in termini di
vera e propria emergenza, anche in Italia, non solo nell'ambito della
politica ambientale ma anche nel contesto della stessa politica agricola
nazionale. Sembra anzi ormai evidente che questo nodo è destinato a
diventare una delle questioni chiave, non solo a livello nazionale, ma
anche a livello europeo, che condizioneranno gli sviluppi della politica
agraria negli anni a venire.
La novità forse più interessante da segnalare, a livello italiano, in
questo campo è rappresentata dall'inclusione della difesa del territorio e
dell'ambiente fra gli obiettivi specifici della politica agricola nazionale
enunciati nel documento di revisione del Piano agricolo nazionale adot­
tato dal Cipe nel luglio 1989 (v. infra § 3). È significativo, a questo
proposito, che tale obiettivo preceda addirittura quello relativo alla
riduzione del deficit agroalimentare, indicato tradizionalmente fra gli
obiettivi prioritari della politica agricola nazionale.
A questa enunciazione di principio fa peraltro seguito l'impegno di
dare piena attuazione alle disposizioni emanate a livello comunitario in
questo campo, avvalendosi delle misure di sostegno in vigore, nonché
quello di stimolare, da un lato, un riorientamento in senso ambientalista
della ricerca agricola e, dall'altro, di spingere il mondo agricolo alla
corretta utilizzazione delle tecniche produttive oggi disponibili.
Si è concluso, peraltro, il 3 agosto 1989, il lungo itinerario parlamen­tare
per il varo della legge relativa alla «Programmazione triennale per la

51
tutela dell'ambiente», iniziato il 22 ottobre 1987 con la presentazione di
un apposito disegno di legge del Governo. Due mesi prima la Camera
aveva, d'altra parte, approvato la legge n. 183 del 18 maggio 1989
recante «Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa
del suolo».
Al di là di questi apprezzabili progressi sul piano politico e legislati­
vo, l'attualità in questo campo è stata soprattutto dominata dall'«emer­
genza acqua» in molte regioni dell'Italia settentrionale, originata dall'in­
quinamento delle falde acquifere ad opera di prodotti chimici nocivi
(atrazina, bentazone, etc.) usati sconsideratamente da molti agricoltori.
È interessante rilevare a questo proposito che, p:.:r difendendo l'agricol­
tura dall'accusa di essere l'unica o la principale responsabile dell'inqui­
namento ambientale, le organizzazioni professionali agricole hanno ge­
neralmente recepito l'urgenza di assumere posizioni responsabili e ini­
ziative costruttive su questo delicato problema, che rischiava di isolare
sempre più il mondo agricolo dal resto della società.

3. Il contesto italiano: la revisione del Piano agricolo nazionale

A quattro anni di distanza dall'approvazione del Piano agricolo


nazionale (Pan) e tre anni dopo l'adozione della legge n. 752 dell'8
novembre 1986 che aveva definito gli strumenti, le procedure e i criteri
per la sua realizzazione (35), a metà del 1989 è stato approvato dal Cipe
un primo aggiornamento del Pan che è destinato, almeno nelle intenzio­
ni del ministro dell'Agricoltura che lo ha patrocinato, Calogero Manni­
no, ad imprimere una nuova svolta alla politica agraria italiana.
La necessità di procedere ad una profonda revisione del Pan traeva
origine sia dalla volontà del nuovo ministro dell'Agricoltura di rettificare
il tiro della politica agraria italiana verso un uso più razionale delle
risorse disponibili, sia dall'obsolescenza del quadro di riferimento in cui
essa si inserisce come conseguenza dei mutamenti intervenuti negli
ultimi anni sia sui mercati agricoli, comunitari e mondiali, che nel campo
delle politiche agricole. A questo proposito, non bisogna dimenticare
che il Pan era stato di fatto concepito tra il 1983 e il 1984, vale a dire in
un'epoca in cui l'esigenza di tener meglio conto dei vincoli, interni ed
esterni, allo sviluppo del settore agricolo e dei cambiamenti che si
stavano producendo nei mercati agricoli non si era ancora affermata
sufficientemente, almeno per quanto riguarda l'elaborazione della poli­
tica agricola italiana.

(35) lai, Inpi 1986-1987, cit.

52
Questo insieme di fattori, unitamente alla tendenza che si è andata
affermando negli ultimi anni anche fra le forze politiche italiane di
promuovere un'agricoltura sempre meno assistita e sempre più orientata
verso il mercato, conformemente anche agli orientamenti emersi a livel­
lo comunitario, hanno determinato, come vedremo, alcuni cambiamenti
fondamentali rispetto all'approccio tradizionale che ha orientato la poli­
tica agricola italiana. «Il mutamento degli scenari internazionale e comu­
nitario - afferma lo stesso docamento di aggiornamento del Pan (36) -
spingendo ad una riduzione dell'impegno pubblico a vantaggio dell'agri­
coltura, genera la necessità di un profondo riadattamento della logica e,
per certi versi della stessa filosofia, della politica agraria, così come l'una
e l'altra si sono venute definendo nel corso degli ultimi trent'anni». A
riprova di questo cambiamento di mentalità e di approccio ai problemi
dell'agricoltura italiana, può ad esempio citarsi la consapevolezza che il
vincolo comunitario può ormai costituire un ostacolo reale al persegui­
mento di taluni obiettivi tradizionali della politica agricola nazionale,
come, fra gli altri, il mantenimento dell'occupazione agricola e la ridu­
zione del deficit agroalimentare. In queste condizioni, - si afferma nel
documento - diventa necessario completare la politica comunitaria con
una politica nazionale che sia sensibile non soltanto ai problemi di
reddito degli agricoltori, ma anche all'esigenza di migliorare la competi­
tività dell'agricoltura italiana e d'incoraggiare e sostenere gli sforzi di
adattamento degli agricoltori alle nuove condizioni di mercato. A questo
fine il nuovo Pan assume come asse strategico la messa in atto di un
insieme coerente e integrato di azioni volto alla valorizzazione e alla
mobilizzazione dei fattori di produzione.

Per "valorizzazione" dei fattori - precisa il Piano - occorre intendere un


insieme di misure tendenti a facilitare le ristrutturazioni e i cambiamenti produt­
tivi aziendali mediante, soprattutto:
- l'intensificazione dell'offerta di progresso tecnico alle imprese agricole e la sua
finalizzazione al rispetto dei vincoli ambientali e sanitari, all'evoluzione della
domanda di prodotti agricoli, alle future modificazioni del quadro concorren­
ziale nazionale comunitario ed internazionale.
In questo senso assume un'importanza strategica la spinta all'innovazione di
processo e di prodotto, tenuto conto del peso crescente che assumerà la presen­
tazione, condizionamento, classamento e qualità della produzione ottenuta;
- la riqualificazione ed aumento dell'offerta di servizi reali offerti all'azienda
agricola singola ed associata;
- l'aumento della ricerca volta a facilitare l'offerta e l'utilizzo di tecniche a basso
impatto ambientale, nonché il miglioramento qualitativo delle produzioni.
(36) Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste, Bozza di revisione del Piano agricolo
nazionale, Roma, feb. 1989.

53
D'altra parte, la «mobilizzazione» dei fattori produttivi è concepita
come una:

- più razionale utilizzazione del fattore terra, al fine di aumentare la dimensione


aziendale, tutelare l'attività produttiva e utilizzare in maniera più efficiente e
razionale il territorio;
- accentuazione delle misure volte a facilitare il riadeguamento aziendale e
produttivo;
- creazione di opportunità produttive e di servizio esterne all'impresa agricola in
modo da facilitare, soprattutto nei territori economicamente meno favoriti,
l'interazione fra attività agricola e attività produttive e di servizio extra­
agricole;
- facilitazione dei processi di integrazione con il sistema agroalimentare ed
agroindustriale nazionale ..

Il nuovo Pan precisa successivamente le azioni concrete che dovreb­


bero essere intraprese nei differenti settori, sotto forma sia di interventi
a livello aziendale (aiuti agli investimenti, credito, ristrutturazione,
azioni d'accompagnamento, etc.) che a livello di organizzazione econo­
mica dei produttori (associazioni dei produttori, cooperazione, accordi
interprofessionali, etc.). In tutti questi campi, la preoccupazione essen­
ziale che emerge dal documento sembra essere quella di incoraggiare la
razionalizzazione delle strutture di produzione e la creazione di servizi
atti ad assicurare alcune funzioni essenziali in un'agricoltura moderna,
come la concentrazione dell'offerta, la standardizzazione della produ­
zione, l'incontro tra domanda e offerta, l'informazione dei produttori,
etc.
Per la prima volta, un accento particolare è messo anche sulle azioni
per la salvaguardia dell'ambiente. A questo riguardo, il nuovo Pan non
soltanto sostiene pienamente le iniziative comunitarie intraprese in que­
sto settore, ma afferma anche la necessità di rinforzare, a livello naziona­
le e regionale, i legami e la coerenza tra obiettivi della politica agraria e
salvaguardia dell'ambiente. Un altro capitolo interessante è quello rela­
tivo alle infrazioni e al controllo dell'applicazione del diritto comunita­
rio. Il Piano sottolinea infatti la volontà dell'amministrazione italiana di
ridurre il contenzioso con la Ce, in particolare nel settore agricolo,
attraverso una migliore preparazione delle misure nazionali, assicuran­
dosi preventivamente della loro conformità con la regolamentazione
comunitaria, e un controllo più sistematico, a livello nazionale, dell'ap­
plicazione dei regolamenti comunitari, che permettano anche di evitare
le frodi. Questa è, anzi, considerata un'esigenza fondamentale per la
credibilità dell'amministrazione italiana e per la stessa salvaguardia degli
interessi dei produttori agricoli.

54
Per quanto riguarda le relazioni con la Ce, in materia agricola, il
Piano sottolinea la necessità per il Governo italiano di passare dalla
«difesa dei principi», come per il passato, alla «difesa degli interessi».
Ciò implica, anzitutto, che si abbandoni la ricerca sistematica di deroga­
zioni e di misure particolari e che si scelga definitivamente di lavorare
«all'interno» della regolamentazione comunitaria. In secondo luogo, si
tratta di definire un'area generale di negoziato all'interno della quale il
Governo italiano possa far valere la necessità di tener conto delle conse­
guenze delle misure comunitarie sul perseguimento degli obiettivi speci­
fici della politica agricola italiana, come il mantenimento dell'occupazio­
ne, l'equilibrio territoriale e la riduzione del deficit agroalimentare. A
questo riguardo, il punto politico più importante è rappresentato dalla
necessità di definire con le autorità comunitarie un periodo di transizio­
ne dal vecchio al nuovo scenario, di scrollarsi di dosso il «peso del
passato», vale a dire il contenzioso aperto con la Ce, in modo da poter
ripartire su nuove basi, «lungo sentieri di progressivo avvicinamento alle
norme e misure adottate dalla Ce». A tal fine, il nuovo documento
programmatico riconosce la necessità di riadattare la legge n. 752/86, che
aveva messo in atto il precedente Pan, in maniera da renderla compatibi­
le con le disposizioni comunitarie. Al tempo stesso esso esprime la
volontà del Governo di prorogare fino al 1992 le misure previste da
questa legge.
In conclusione, come appare da questo testo, ma anche da molti altri
indizi, sembra farsi strada la volontà dei responsabili agricoli italiani di
mettere in atto una politica agricola avente come obiettivo essenziale il
pieno inserimento del settore agricolo nel sistema economico del paese.
Contrariamente alla tendenza del passato a considerare l'agricoltura
come un settore bisognoso più di assistenza che di misure efficientisti­
che, la nuova concezione che scaturisce da queste scelte è quella di
un'agricoltura che poggi su un sistema di aziende competitive sui mercati
europei, che possano contare su rapporti interprofessionali stabili con
l'industria di trasformazione, che siano orientate verso il mercato ma
non abbandonate a sé stesse. In questo spirito, il Governo italiano è
orientato a sostenere gli sforzi della Ce intesi ad incoraggiare la riduzio­
ne delle eccedenze e a ristabilire una relazione corretta tra offerta e
domanda, ma si oppone a qualunque discriminazione geografica e terri­
toriale, in particolare a danno delle produzioni mediterranee, e a condi­
zione che sia riconosciuta la necessità di un rafforzamento delle strutture
di produzione.

55
LA POLITICA AGRICOLA 1989-1990*

1. Il contesto internazionale

1.1. I mercati agricoli mondiali

Ad appena due anni di distanza dalla grave e prolungata siccità nel


continente nord-americano ed in altre regioni del mondo, che aveva
fatto temere una nuova crisi alimentare a livello mondiale e che aveva
destato non poche preoccupazioni sulla capacità dell'agricoltura mon­
diale ad assicurare stabilmente il fabbisogno alimentare dell'umanità 1, la
situazione dei mercati agricoli è nuovamente caratterizzata, alle soglie
degli anni novanta, da enormi eccedenze produttive, dalla ricostituzione
delle scorte e da prezzi mondiali non lontani dai minimi storici. Ancora
una volta, il clima ha giocato un ruolo decisivo su questo ribaltamento
della situazione. Ma esso è anche dovuto alla spinta produttivisticà che
continua a caratterizzare i mercati agricoli mondiali nel lungo periodo e
che gli incidenti climatici degli ultimi anni non hanno fatto che accen­
tuare.
Dappertutto, nel mondo, le produzioni agricole hanno reagito, infat­
ti, in maniera dinamica e tempestiva ai prezzi elevati delle campagne
1988 e 1989, sia con un aumento delle superfici coltivate sia con un
incremento delle rese. L'anno 1990 è stato caratterizzato da una conver•
genza straordinaria di buoni raccolti e di condizioni climatiche eccellenti
in quasi tutto l'emisfero nord. La sola eccezione degna di rilievo a questa
regola è costituita dall'Europa meridionale, e in particolare dalla Fran•
eia, dove la siccità estiva ha sensibilmente ridotto la produzione di mais,
contribuendo così a mantenere la produzione cerealicola comunitaria al
di sotto del livello, relativamente mediocre, dell'anno precedente. Gli
incrementi di produzione che si sono avuti nel resto del mondo compen-

(1) lai, lnpi 1987-1988, Franco Angeli, Milano, 1989, pp. 397 e ss.

* In Istituto Affari Internazionali, L'Italia nella politica internazionale 1989-1990,


Franco Angeli, Milano, 1991

56
sano tuttavia largamente questa leggera flessione. L'Urss, in particolare,
ha beneficiato di un raccolto record di cereali, anche se le perdite nei
campi e nelle fasi successive al raccolto hanno superato quest'anno ogni
precedente. Negli Stati Uniti, la produzione di cereali è aumentata di
oltre il 50% rispetto al 1988, l'anno della siccità. L'Australia, il Canada e
la Cina sono anch'esse al loro massimo storico, mentre l'India, in passato
importatrice netta di prodotti agricoli, esporterà probabilmente nel
1990-91 del grano, del riso e dello zucchero. Anche per i semi oleosi e per
lo zucchero le produzioni mondiali si situano a dei livelli record. Ugual­
mente in crescita è la produzione animale mondiale, sia per quanto
riguarda la carne bovina che i prodotti lattiero-caseari e la carne ovina.
Questa espansione produttiva pressoché generalizzata interviene in
un periodo di domanda stagnante o in ribasso, con i problemi di solvibili­
tà o di liquidità tipici di molti paesi importatori, che la crisi del Golfo non
ha dipoi fatto che accentuare, e con la scomparsa pura e semplice di
alcuni acquirenti dal mercato, come ad esempio l'Iraq, a seguito dell'em­
bargo. Per la prima volta da diversi anni a questa parte, nel settore dei
cereali come in quello dei semi oleosi e dello zucchero, la produzione
mondiale supera notevolmente il consumo permettendo così la ricostitu­
zione degli stocks, che erano giunti al minimo nel 1989. Per il 1990-91 la
Fao prevede infatti una riduzione degli scambi mondiali di cereali del 3%
rispetto al 1989-90 e del 6% rispetto al record del 1984-85. Gli scambi
mondiali di zucchero, d'altra parte, dovrebbero diminuire del 5% nel
1990, mentre si contraggono anche i mercati della carne bovina e dei
prodotti lattiero-caseari, soprattutto per quanto riguarda le esportazioni
comunitarie.
È in questa cornice e in questa prospettiva che occorre inquadrare
l'evoluzione dei mercati mondiali delle derrate agricole nella campagna
1989-90. In realtà, già nel corso della campagna 1988-89 i mercati mon­
diali avevano scontato un rapido ritorno alla normalità, vale a dire ad
una situazione ormai strutturalmente eccedentaria, dopo gli incidenti
climatici del 1987-88, con la stabilizzazione, prima, e con una flessione,
in seguito, dei prezzi di molte derrate alimentari2 . All'inizio del 1990
tuttavia la situazione poteva considerarsi ancora globalmente soddisfa­
cente per quanto riguarda i prezzi mondiali di molti prodotti agricoli,
anche se si era ormai lontani dalle punte toccate all'inizio dell'estate del
1988. Non è tuttavia passato molto tempo dall'inizio dell'anno ed i
mercati mondiali hanno subìto una nuova flessione che, per alcuni
prodotti, ha assunto le dimensioni di un vero tracollo nella seconda metà
dell'anno, alloi:ché sono apparsi più chiaramente gli squilibri prevedibili

(2) lai, lnpi 1988-1989, Franco Angeli, Milano, 1990, pp. 498-499.
-

57
tra domanda ed offerta per la nuova campagna. È il caso, ad esempio,
del frumento, il cui prezzo si era stabilizzato su un livello relativamente
sostenuto per tutto il 1989, ma che ha perduto quasi il 30% del suo valore
nei primi nove mesi del 1990. Meno drastica ma pur sempre notevole la
caduta del prezzo del mais, che dopo un accenno di ripresa tra gennaio e
maggio del 1990 ha registrato una flessione del 15% tra giugno e set­
tembre.
Anche lo zucchero è rimasto vittima del ribaltamento della situazio­
ne di approvvigionamento a livello mondiale. Dopo un lungo periodo di
irregolare ma tendenzialmente continuo miglioramento dei corsi mon­
diali, connesso con la situazione deficitaria che ha caratterizzato questo
settore dal 1985-86 in poi, nel maggio del 1990 il solo annuncio di un
probabile surplus di produzione rispetto ai consumi per la nuova campa­
gna è stato sufficiente per far crollare del 30% il prezzo mondiale di
questa derrata, tradizionalmente assai sensibile ad ogni minimo cambia­
mento nel bilancio di approvvigionamento. Il settore dei semi oleosi,
invece, ha beneficiato di una situazione di mercato meno pesante, a
livello mondiale, sia dal lato della produzione che da quello dei consumi,
che ha contribuito alla buona tenuta dei prezzi mondiali. La situazione è
diventata, al contrario, particolarmente negativa per il burro, a seguito
della ricostituzione degli stocks nei paesi produttori e della scomparsa
pressoché totale del principale sbocco tradizionale per questo prodotto,
vale a dire il mercato sovietico. I prezzi sono così scesi di oltre il 20% nel
primo semestre del 1990. Anche nel settore della carne bovina la situa­
zione si è notevolmente degradata nel corso del 1990, almeno per quanto
riguarda il mercato comunitario, oltre che per la crescita della produzio­
ne, anche per una serie di fattori negativi che hanno contratto la doman­
da interna ed internazionale.
Nel complesso, dunque, per i mercati agricoli mondiali gli anni
novanta si sono aperti sotto auspici poco promettenti per i paesi produt­
tori, malgrado le misure di controllo della produzione e delle eccedenze
messe in atto in molti paesi esportatori. Per molti prodotti, la situaziop.e
si è anzi degradata molto più rapidamente e molto più drasticamente di
quanto non si potesse immaginare alla fine del 1989 e di quanto i soli
elementi statistici del bilancio di approvvigionamento mondiale non
lasciassero prevedere. Un sintomo, questo, del riaccendersi della con­
correnza tra paesi esportatori per accaparrarsi i pochi mercati solvibili
per le derrate alimentari ancora disponibili all'inizio degli anni
novanta.

58
1.2. Le relazioni Ce-Usa

È proprio sul fronte della lotta per la conquista dei mercati agricoli
mondiali ed in quello dei negoziati multilaterali sul commercio agricolo
internazionale e sulla riduzione delle sovvenzioni che intralciano gli
scambi che sono state combattute nel periodo in esame le più aspre
battaglie negoziali tra le due sponde dell'Atlantico nel periodo oggetto
di questo volume. Per quanto riguarda, invece, il contenzioso bilaterale
in campo agricolo che da anni avvelena i rapporti Ce-Usa, a parte
qualche recrudescenza della conflittualità sui dossier ancora aperti e
l'apparizione di qualche nuovo focolaio di tensione relativamente loca­
lizzato, l'orizzonte delle relazioni commerciali Ce-Usa si è relativamente
rasserenato dopo il tempestoso periodo precedente.
Sul piano politico, anzi, sono stati compiuti notevoli progressi verso
un rafforzamento delle reciproche relazioni ed una più stretta coopera­
zione in vari settori di interesse comune, quali il sostegno al processo di
democratizzazione nell'Europa dell'Est, le relazioni Est-Ovest, l'am­
biente, la ricerca e la tecnologia, la politica di concorrenza, etc. Questo
miglioramento nelle relazioni Ce-Usa è stato sanzionato in una dichiara­
zione congiunta, adottata nel dicembre 1989, al termine dell'annuale
riunione a livello ministeriale, in cui si afferma la volontà di ambedue le
parti di «garantire legami atlantici duraturi e vitali in un'epoca di accele­
razione dell'integrazione europea», grazie anche ad incontri ad alto
livello più frequenti e al rafforzamento degli strumenti di cooperazione.
È probabilmente anche questa volontà comune di sviluppare una
collaborazione costruttiva e più intensa sui problemi più rilevanti a
livello mondiale che ha consentito, ad esempio, di raggiungere un'intesa
sul ruolo di coordinamento della Commissione della Ce in materia di
assistenza economica ai paesi dell'Est europeo che si sono affacciati nel
corso del 1989 alla democrazia e all'economia di mercato. Nello stesso
spirito si collocano i progressi compiuti in altri campi, ed in particolare la
larga intesa raggiunta al Vertice di Houston del 9-11 luglio 1990 su
numerosi temi economici e politici fra i più impegnativi del momento a
livello mondiale.
Malgrado il netto miglioramento del clima politico in cui si collocano
le relazioni bilaterali Ce-Usa, le questioni commerciali, e non solo in
campo agricolo, sono restate una fonte di preoccupazioni per
entrambi le parti. In particolare, l'applicazione della legge generale sul
commercio e la competitività da parte dell'Amministrazione americana
ha suscitato non poche inquietudini al di qua dell'Atlantico, benché
l'Amministra­zione abbia fatto prova di una certa moderazione
nell'applicazione delle misure più protezionistiche, riaffermando la
propria predilezione per

59
una soluzione dei problemi aperti nel quadro del negoziato multilaterale
in sede Gatt.
Per quanto riguarda l'agricoltura, il varo, a fine aprile 1990, di un
nuovo ciclo di incontri biennali a livello ministeriale, a seguito della
dichiarazione comune del dicembre 1989 riguardante il rafforzamento
delle relazioni bilaterali, ha consentito alla Commissione della Ce di
situare il contenzioso agricolo bilaterale in un contesto politico più
ampio e di mantenere aperto il dialogo con l'Amministrazione america­
na. Ciò non ha tuttavia fatto desistere le autorità americane dal conti­
nuare ad applicare una serie di misure di ritorsione contro la Ce, a partire
dal 1 ° gennaio 1989, a seguito dell'applicazione da parte di quest'ultima
della direttiva sul divieto dell'uso di ormoni per la carne prodotta nella
Ce o importata dai paesi terzi 3. Tali misure consistono in un aumento del
100% dei dazi doganali applicabili ad una serie di prodotti comunitari,
tra cui, in particolare, le conserve di pomodoro, i pomodori pelati, il
prosciutto, alcuni succhi di frutta e gli alimenti per animali domestici. La
sola schiarita su questo contenzioso, che la Ce ha cercato invano di far
dirimere dal Gatt, è stata la decisisone unilaterale di una parte dei
produttori americani di conformarsi alla direttiva della Ce sugli ormoni
per le loro esportazioni di carni bovine verso la Ce. La ripresa parziale
del commercio che ne è risultata ha indotto il Governo americano, grazie
anche all'intervento del ministro italiano all'Agricoltura, Mannino, e del
ministro del Commercio estero, Ruggiero, a ritirare la salsa di pomodo­
ro dalla lista dei prodotti sottoposti a misure di ritorsione. Il mancato
ritiro dei pomodori pelati dalla lista ha indotto l'industria italiana delle
conserve di pomodoro a presentare alla Commissione della Ce, nel
luglio 1990, un ricorso, a norma dei regolamenti in vigore, per la difesa
contro le pratiche commerciali illegali.
Nel febbraio 1990, peraltro, si è acceso un nuovo focolaio di tensioni,
allorché le autorità doganali degli Stati Uniti hanno cominciato a blocca­
re alle loro frontiere alcuni vini di origine comunitaria contenenti tracce
di un fungicida, il procimidone, universalmente ammesso e riconosciuto
come non pericoloso per la salute umana, ma purtroppo non omologato
negli Stati Uniti.
Nel frattempo, si erano inoltre concluse, alla fine del 1989, entrambe
con esito sfavorevole alla Ce, le procedure di consultazione del Gatt su
due questioni sollevate rispettivamente dagli Stati Uniti e dalla Ce. La
prima riguardava la conformità alle regole del Gatt del regime di aiuti
comunitari al settore dei semi oleosi, ed in particolare della soja. La
seconda concerneva, invece, la giustificazione, a 25 anni di distanza dalla

(3) lai, lnpi 1988-1989, cit., pp. 508 e ss.

60
loro autorizzazione, di alcune deroghe alle norme del Gatt ( «waiver»)
concesse nel 1955 agli Stati Uniti in materia di scambi agricoli4• In sede
Gatt sono stati creati due gruppi di lavoro («panel») per l'esame delle
due questioni.
Per quanto riguarda il pane! soja, esso ha giudicato il regime comuni­
tario di aiuti ai semi oleosi non conforme alle regole del Gatt sotto due
profili:
- da una parte perché tale aiuto, che è attualmente concesso all'industria
trasformatrice purché paghi un prezzo minimo al produttore agricolo
comunitario, discrimina tra prodotto comunitario e prodotto importa­
to (quest'ultimo non beneficia infatti dell'aiuto);
- dall'altra perché il regime in causa protegge completamente i produt­
tori comunitari dai movimenti dei prezzi internazionali e neutralizza
quindi gli effetti delle concessioni tariffarie fatte ai paesi esportatori
nel 1962, allorché furono fissate tariffe doganali molto basse o pratica­
mente nulle per questi prodotti. È stato cioè ritenuto che il regime
comunitario impedisce di fatto che si eserciti la competitività tra pro­
dotto comunitario e prodotto importato.
Tenuto conto di queste conclusioni, il pane! ha raccomandato: a) che
la Ce adatti la regolamentazione in vigore in questo settore entro un
periodo ragionevole di tempo; b) che gli Stati Uniti si astengano, nel
frattempo, dal prendere misure di ritorsione unilaterali contro la Ce.
Pur formulando una serie di osservazioni su alcuni aspetti giuridici
delle conclusioni del pane!, la Ce non si è opposta all'adozione di tali
conclusioni e all'accettazione del rapporto del panel. Essa ha tuttavia
precisato che tale accettazione era subordinata alla rinuncia da parte
degli Stati Uniti a misure di ritorsione e che, comunque, l'adattamento
della regolamentazione comunitaria sarebbe avvenuta «nel quadro della
messa in atto dei risultati dell'Uruguay Round», vale a dire a condizione
di un esito positivo di questo alla fine del 1990.
Malgrado queste clausole, le conclusioni del panel «soja» sono state
accolte con preoccupazione e profondo disappunto in Italia, principale
produttore di soja nella Ce. Anche se nessuno ne può dedurre che le
conclusioni del pane! impongano alla Ce di abbandonare al suo destino
un settore come quello dei semi oleosi, che comprende anche la produ­
zione di colza e di girasole, a cui sono interessati diversi paesi, resta il
fatto che il regime vigente dovrà essere profondamente riformato proba­
bilmente entro il 1991. Commentando le conclusioni del panel, il mini­
stro dell'Agricoltura, Mannino, oltre a rammaricarsi con la Commissio-

( 4) Su tali questioni e sulle loro origini, in particolare per quanto riguarda il contenzio­
so -sulla soja, ci siamo soffermati in lai, Inpi 1988-1989, cit., pp. 502 e ss.

61
ne della Ce per avere accettato la costituzione stessa del panel, ha fugato
ogni dubbio al riguardo dichiarando: «Gli interessi nazionali toccati sono
vitali per l'avvenire della nostra agricoltura e debbono essere difesi ad
oltranza, in primo luogo a livello di posizione negoziale nell'ambito
dell'Uruguay Round».
Anche le conclusioni del panel «waiver», richiesto dalla Ce contro le
limitazioni alle importazioni di zucchero negli Stati Uniti, sono state
sostanzialmente favorevoli a questi ultimi. Essi dovranno infatti modifi­
care leggermente il loro sistema di quote all'importazione per renderlo
più aperto. La Ce, pur non opponendosi all'adozione delle conclusioni
del panel, ha tuttavia espresso numerose riserve su queste ultime, re­
stando convinta che la maniera in cui gli americani avevano applicato le
deroghe concesse a suo tempo le rendessero incompatibili con le regole
del Gatt.
Benché non si possano sottovalutare le conseguenze di una sconfitta
delle tesi della Ce su queste due questioni, ed in particolare per quanto
riguarda il panel «soja», resta il fatto che questi due episodi, come del
resto il contenzioso bilaterale, rappresentano comunque delle semplici
scaramucce rispetto al più impegnativo confronto Usa-Ce sul fronte dei
negoziati multilaterali dell'Uruguay Round e su quello dei mercati mon­
diali dei prodotti agricoli.
«Il 1990 sarà un anno incredibile per l'agricoltura americana» aveva
dichiarato 1'8 gennaio 1990 il ministro americano dell'Agricoltura, Clay­
ton Yeutter. Ed in effetti i motivi di soddisfazione per gli agricoltori
americani non mancavano. I prezzi agricoli avevano continuato a benefi­
ciare, nel 1989, degli effetti positivi della siccità del 1988, anche se alcuni
di essi erano già in declino rispetto ai vertici dell'estate 1988. Le esporta­
zioni agricole erano sensibilmente aumentate ed avevano prodotto un
surplus commerciale record di 18 mld di dollari. L'indebitamento degli
agricoltori era diminuito e le superfici agricole utilizzate erano aumenta­
te in maniera sensibile. Sul piano commerciale, la campagna 1989-90 si
poteva considerare dunque pienamente soddisfacente, anche se a gen­
naio Yeutter non poteva ancora preved�re il crollo dei mercati mondiali
che si sarebbe prodotto in primavera e soprattutto nell'estate successiva.
Per sostenere le proprie esportazioni agricole in un contesto mondia­
le che cominciava nuovamente ad apparire difficile per i paesi esportato­
ri il Governo americano non aveva lesinato nei mezzi e nelle risorse
messe a disposizione. Anche se l'accordo raggiunto a Ginevra nell'aprile
1989, nel quadro dell'Uruguay Round5 prevedeva che le parti contraenti
si sarebbero astenute da qualunque aumento delle sovvenzioni alle loro

(5) lai, lnpi 1988-1989, cit., pp. 512 e ss.

62
esportazioni agricole, a partire dall'agosto 1989 gli Stati Uniti hanno
invece lanciato una vera e propria offensiva sui mercati agricoli mondiali
a colpi di ribassi sui prezzi di acquisto, migliori condizioni commerciali e
incrementi dei crediti iscritti in bilancio per tali finalità. Tali azioni sono
state soprattutto concentrate sul frumento e sull'olio di soja. Il crollo
progressivo dei prezzi mondiali che ne è derivato, che si spiega anche,
come s'è già visto, con la riduzione degli sbocchi commerciali e con il
contemporaneo aumento della produzione mondiale, ha reso necessario
incrementare progressivamente le sovvenzioni che Stati Uniti e Ce
accordano alle loro esportazioni agricole. Negli Stati Uniti la sovvenzio­
ne media accordata alle esportaziozni di frumento nel quadro dell'«Ex­
port Enhancement Program» è così passata da 3,65 dollari la t nel luglio
1989 a 23,06 nell'agosto 1990 e a oltre 46 dollari la t nel settembre 1990.
Ciò significa che il prezzo realmente praticato ai paesi che beneficiano di
questo programma (ed in particolare i paesi del bacino mediterraneo) è
sceso da 165 dollari la t nel maggio 1989 a 126 nel maggio 1990 e ad
appena 75 dollari la t nel settembre 1990. Parallelamente, le restituzioni
comunitarie all'esportazione di frumento hanno superato i 100 dollari la
t, vale a dire un livello pari a circa i due terzi del prezzo di sostegno per i
produttori comunitari, mettendo a dura prova la capacità di tenuta del
bilancio comunitario, che deve già far fronte ad altri rischi di deraglia­
mento sui binari della disciplina finanziaria.

1.3. Il negoziato Gatte l'agricoltura

Il riequilibrio della protezione esterna e la tarifficazione - Oltre che


sulla riduzione del sostegno all'agricoltura ed in particolare per quanto
riguarda le misure che influenzano gli scambi commerciali, i negoziati
multilaterali dell'Uruguay Round hanno ruotato, per quanto riguarda
l'agricoltura, intorno a due proposte-chiave su cui vale la pena di soffer­
marsi in via preliminare. La prima, avanzata dalla Ce, consiste nella
richiesta di poter procedere, nel contesto di questi negoziati, ad un certo
riequilibrio della propria protezione esterna per i prodotti agricoli im­
portati dai paesi terzi, ed in particolare per quelli destinati all'alimenta­
zione animale, in maniera da ovviare ad alcuni inconvenienti che il
disequilibrio attualmente esistente ha provocato negli ultimi venti anni
per l'agricoltura europea e la Pac. La seconda, considerata irrinunciabile
dalle autorità americane, consiste nella trasformazione dei prelievi va­
riabili appiicabili all'importazione della maggior parte dei prodotti agri­
coli nella Ce (e che, come è noto, coprono la differenza tra il prezzo
interno e il prezzo mondiale) in dazi doganali fissi, analoghi a quelli

63
applicati ai prodotti industriali, da smantellare progressivamente in
parallelo con la riduzione del sostegno.
La proposta comunitaria affonda le sue radici molto lontano e tradu­
ce per la prima volta in termini concreti e negoziabili un disegno coltivato
da lungo tempo che non era stato possibile realizzare sotto altre forme ed
in altri contesti. L'origine dei problemi si situa nelle concessioni che la
Ce aveva accordato ai paesi terzi ed in particolare agli Stati Uniti
all'inizio degli anni sessanta, nel quadro del Dillon Round. A tale
occasione, e nel momento in cui essa cominciava a mettere in atto la Pac,
la Ce ottenne il nulla osta degli Stati Uniti al regolamento cerealicolo, e
quindi all'introduzione di un prelievo variabile alle importazioni comu­
nitarie dai paesi terzi, in cambio del libero accesso al mercato comunita­
rio per i semi oleosi, sia sotto forma di grani che di panelli, e per una serie
di altri prodotti e sottoprodotti destinati all'alimentazione animale. Tali
prodotti, che nel frattempo si sono enormemente moltiplicati in numero
e in quantità, entrano ancora nella Ce a dazio nullo o molto basso, e
quindi praticamente al prezzo mondiale: l'apertura del mercato comuni­
tario è stata, infatti, consolidata in seno al Gatt. Ciò significa che ogni
· aumento del livello della protezione esterna deve essere negoziato in
sede multilaterale e remunerato con adeguate contropartite ai paesi che
subirebbero una contrazione delle loro esportazioni.
All'epoca in cui fu concluso, tale accordo sembrò vantaggioso non
soltanto per gli Stati Uniti, ma anche per la Ce. Quest'ultima importava
infatti più del 90% del suo fabbisogno in prodotti proteici per l'alimenta­
zione animale. D'altra parte, non era pensabile che la Ce potesse diveni-
. re autosufficiente per questo genere di prodotti, all'epoca appannaggio
pressoché esclusivo dell'agricoltura <'l.mericana, in particolare per la soja.
Al contrario, la Ce era interessata a sviluppare la produzione cerealico­
la, di cui era ancora ampiamente deficitaria. Nel frattempo, tuttavia, la
situazione è sensibilmente mutata non solo nella situazione di approvvi­
gionamento cerealicolo della Ce, ma anche nello sviluppo delle importa­
zioni di prodotti proteici dai paesi terzi. Da una parte, infatti, la Ce è
diventata, a partire dalla fine degli anni settanta, sempre più eccedenta­
ria in cereali, a causa di una progressione sostenuta della produzione, ma
anche di un rallentamento o addirittura della flessione dei consumi
interni, in particolare per quanto riguarda l'alimentazione animale (che
assorbe circa i due terzi della domanda ceralicola totale). Dall'altra, si è
assistito ad una vera e propria esplosione delle importazioni di prodotti
per l'alimentazione animale ad alto contenuto proteico (come i panelli di
soja) o ad alto contenuto energetico (come la manioca o il cosiddetto
«corn-gluten-feed», che è ottenuto negli Stati Uniti come sottoprodotto
dell'industria dell'isoglucosio, etc.), tutti prodotti che, come s'è detto,

64
entrano nella Ce a dazio nullo o molto basso. L'insieme di questi prodot­
ti, la cui gamma copre attualmente almeno una ventina di prodotti,
rappresenta un volume di importazioni di circa 50 mln di t, pari a circa un
terzo del consumo globale di alimenti per animali che transitano per il
circuito commerciale. Poiché, peraltro, la domanda globale del settore
animale si è nel frattempo rallentata o è addirittura diminuita, a seguito
della riduzione del patrimonio bovino, questo incremento delle importa­
zioni è andato in parte a discapito del consumo interno di cereali, con cui
entrano in concorrenza diretta nell'alimentazione animale. Ne è risulta­
ta una caduta della domanda di cereali per l'alimentazione animale
(circa 10 mln di t in meno negli ultimi dieci anni), un aumento parallelo
delle eccedenze cerealicole comunitarie e delle spese necessarie per il
loro smaltimento, senza contare i conflitti commerciali che questa situa­
zione ha suscitato.
L'importazione crescente di prodotti ad alto contenuto proteico o
energetico e il loro uso in sostituzione o in complemento dei cereali
comunitari sono anche considerati responsabili degli incrementi di pro­
duttività e quindi di eccedenze nel settore delle produzioni animali, in
particolare nel settore lattiero-caseario. Infine, a causa di queste conces­
sioni tariffarie, la Ce ha dovuto introdurre nelle organizzazioni di merca­
to inter�ssate dei sistemi di aiuto assai costosi per il bilancio comunitario
per portare il reddito dei produttori al livello desiderato ( «deficiency
payments» ), come nel settore dei semi oleosi, o per consentire che il
prodotto comunitario, generalmente prodotto ad un prezzo superiore a
quello mondiale, diventasse competitivo con quello importato.
Di fronte ad una situazione di questo genere, che era cominciata ad
apparire cùn tutta evidenza già nel corso degli anni settanta, la Ce aveva
cercato di stabilizzare le importazioni di alcuni sostituti dei cereali
nell'alimentazione animale, ed in particolare di manioca e patate dolci,
concludendo alcuni accordi di autolimitazione con i principali paesi
esportatori (in particolare, la Thailandia), che avevano funzionato effi­
cacemente. La Ce non era invece riuscita a far avanzare minimamente il
negoziato con gli Stati Uniti per quanto riguarda un altro temibile
sostituto dei cereali, il «corn-gluten-feed», le cui importazioni si sono
notevolmente ampliate nell'ultimo decennio. Sul fronte della produzio­
ne interna, la Ce ha peraltro cominciato ad applicare una serie di misure
restrittive intese a scoraggiare un aumento eccessivo della produzione
cerealicola (prelievo di corresponsabilità, limitazione dell'intervento
pubblico sul mercato, stabilizzatori, messa fuori cultura delle superfici,
etc.), con qualche esito positivo ma senza arrivare a risolvere ancora il
problema della crescita delle eccedenze.
L'idea di una protezione esterna più equilibrata che evitasse tutti

65
questi inconvenienti è stata per la prima volta enunciata dalla Commis­
sione della Ce nel Libro verde del luglio 1985 6• In esso, la Commissione
della Ce, pur riconoscendo le difficoltà di realizzare questo obiettivo,
non solo per le compensazioni che occorrerebbe accordare ai paesi terzi,
ma anche per le resistenze all'interno della Ce da parte degli allevatori
che vedrebbero aumentare i loro costi di produzione per effetto dell'au­
mento della protezione esterna, sembra propendere per una soluzione
che preveda una sorta di compensazione tra aumento della protezione in
alcuni settori ( quelli attualmente importati a dazio nullo o basso) e
riduzione di quest'ultima in altri settori a protezione elevata (come il
settore cerealicolo). Per non eccitare oltre misura i paesi terzi interessati
e gli allevatori del Nord Europa, più direttamente colpiti da una modifi­
ca di questo genere, la Commissione della Ce aggiungeva però prudente­
mente: «Ogni modifica intesa a riequilibrare la protezione esterna, per
quanto auspicabile e opportuna, non potrà che essere graduale».
Sulla scia di queste considerazioni generali è proseguita negli anni
successivi la riflessione della Commissione della Ce sui vantaggi e gli
inconvenienti di un riequilibrio della protezione esterna. I risultati di
queste riflessioni l'hanno indotta ad includere, fin dalla prima proposta
comunitaria per i negoziati agricoli in seno all'Uruguay Round, fra gli
obiettivi a lungo termine dei negoziati, assieme alla riduzione «significa­
tiva e concordata dei sostegni», «una ridisegnazione del sistema della
protezione esterna» tale da «consentire un alleggerimento delle distor­
sioni che sono alla base dello squilibrio dei mercati mondiali». Nell'e­
nunciare un obiettivo di questa portata la Commissione della Ce non si
faceva alcuna illusione sulla praticabilità di questo disegno politico in
sede negoziale e sulla maniera di realizzarlo, senza dover offrire contro­
partite molto onerose ai paesi terzi e senza dover superare ostacoli
interni molto seri, non solo da parte degli allevatori ma anche dei
cerealicoltori.
L'occasione per sormontare questo duplice ostacolo è stata offerta
dalla proposta degli Stati Uniti di procedere ad una tarifficazione della
protezione esterna. Come vedremo, la Ce ha infatti accettato parzial­
mente la proposta americana, che comporta una maggiore apertura del
proprio mercato alle importazioni, a condizione tuttavia che questa
misura fosse accompagnata da un certo riequilibrio della sua protezione
esterna. Ma cosa significa, in concreto, «tarifficare» la protezione ester­
na, come gli Stati Uniti hanno proposto nell'ottobre 1989? Significa,
come s'è già detto, trasformare in diritti doganali, da «consolidare» in
sede Gatt, tutti gli ostacoli non tariffari agli scambi (prelievi variabili,

(6) Com (85) 333 def.

66
prezzi minimi all'importazione, accordi di autolimitazione, etc.). Per la
Ce, ciò significa concretamente abbandonare il sistema attuale di prote­
zione esterna, basato essenzialmente sui prelievi variabili, che assicura
l'impermeabilità del mercato comunitario ad importazioni dai paesi terzi
ad un prezzo inferiore a quello interno, e l'adozione di un sistema in cui il
prezzo all'importazione non è più funzione del prezzo interno ma del
prezzo mondiale.
In astratto, tarifficare non significa necessariamente ridurre il livello
medio della protezione esterna ma piuttosto stabilizzarlo rispetto alle
variazioni del prezzo mondiale in quanto il dazio doganale sarebbe fisso.
II che è già per la Ce un grosso sforzo rispetto alla situazione attuale, in­
cui i prelievi variabili all'importazione aumentano quando il prezzo
mondiale diminuisce e viceversa. Gli Stati Uniti non si sono tuttavia
accontentati di chiedere la tarifficazione completa della protezione
esterna a partire dal 1° gennaio 1991, ma hanno anche proposto che i
diritti doganali così fissati siano progressivamente ridotti a zero o a dei
livelli molto bassi nel corso di un periodo transitorio di dieci anni. Per gli
Stati Uniti la tarifficazione equivale, in pratica, all'apertura completa di
tutti gli altri mercati, ed in particolare di quello comunitario che è il più
ambito per dimensione e solvibilità, alle esportazioni agricole america­
ne. Un obiettivo, questo, che va di pari passo con quello dell'eliminazio­
ne completa o pressoché totale del sostegno all'agricoltura da qui all'an­
no duemila, che sta alla base delle proposte americane di negoziato.

Gli sviluppi del negoziato - Più che da spettacolari sviluppi del nego­
ziato vero e proprio, il periodo in esame è stato soprattutto caratterizza­
to dalla messa a punto delle proposte concrete di negoziato da parte dei
diversi paesi o gruppi di paesi e da frequenti riunioni a livello tecnico per
i chiarimenti necessari alla comprensione di tali proposte, in verità non
sempre ispirate alla massima trasparenza. Il che è del resto abbastanza
ovvio per delle proposte destinate a lasciare un certo margine di flessibi­
lità al negoziato.
Gli Stati Uniti hanno presentato il 29 ottobre 1989 la loro proposta
globale per una riforma dell'agricoltura da realizzare a medio e a lungo
termine, sulla base del compromesso di Ginevra del 7 aprile 19897. Tale
proposta prevede la suddivisione in quattro categorie della gamma degli
strumenti di politica agricola: accesso alle importazioni, sovvenzioni

(7) Un'approfondita analisi degli sviluppi del negoziato Gatt sull'agricoltura è


effet­tuata nel volume di G. Corazza, Uruguay Round: quali agricolture,
Confederazione nazionale coltivatori diretti, Roma, 1990. Contiene anche una ricca
appendice con i testi delle proposte dei principali attori del negoziato.

67
all'esportazione, sostegno interno e provvedimenti sanitari e fitosanita­
ri. Essa precisa tuttavia che le proposte di riforma presentate in questi
quattro campi debbono essere considerate come parte integrante di un
tutto e non come quattro proposte distinte.
Per quanto riguarda l'accesso alle importazioni, gli Stati Uniti hanno
formalizzato la loro richiesta relativa alla tarifficazione che avevano già
illustrato in precedenti riunioni di lavoro a Ginevra ed hanno ulterior­
mente precisato le condizioni di applicazione di questa misura. In parti­
colare, per rendere meno traumatico per i paesi importatori il passaggio
al nuovo regime, gli Stati Uniti hanno proposto che esso si realizzi in due
tappe. Inoltre è stato previsto un meccanismo di salvaguardia per assicu­
rare una protezione contro aumenti improvvisi delle importazioni, che
dovrebbe scattare quando esse superano un certo livello rispetto all'an­
no precedente.
Per quanto riguarda le sovvenzioni all'esportazione, viene proposto
un periodo di cinque anni per eliminarle progressivamente tutte ( ed in
particolare le restituzioni che la Ce accorda ai prodotti agricoli esportati
per compensare la differenza tra prezzo interno e prezzo mondiale).
Solo gli aiuti alimentari autentici sfuggirebbero all'interdizione di accor­
dare sovvenzioni all'esportazione.
Nel campo del sostegno interno, l'obiettivo è quello di ridurre in
misura sostanziale tutte quelle misure di politica nazionale, infranazio­
nale e di organismi pubblici, che possono falsare gli scambi. Data la
grande diversità di politiche per quanto concerne il sostegno pubblico e
l'ampiezza dei loro effetti di distorsione degli scambi, viene proposto un
approccio a tre livelli: a) politiche da sopprimere progressivamente
nell'arco di dieci anni: esse comprendono, in particolare, le politiche dei
prezzi amministrati, le politiche di sostegno dei redditi legati alla produ­
zione o alla commercializzazione, le politiche di sovvenzione ai fattori di
produzione; b) politiche consentite: esse comprendono, tra l'altro, le
politiche di sostegno dei redditi non legate alla produzione o alla com­
mercializzazione, i programmi concernenti l'ambiente e la conservazio­
ne del territorio, gli aiuti in caso di calamità naturali, gli aiuti alimentari
interni, le spese per la ricerca, volgarizzazione e formazione agricola, i
programmi di messa fuori coltura, etc.; c) politiche consentite ma da
sottomettere ad una disciplina del Gatt: tutte le politiche che non rien­
trano fra quelle consentite o da sopprimere progressivamente.
Infine, per quanto riguarda le misure sanitarie e fitosanitarie,
l'obiet­tivo della proposta americana è quello di prevedere un
meccanismo di notifica, consultazione e regolamento delle
controversie che fondino su prove scientifiche valide le misure prese
per proteggere le persone, gli animali e le piante.

68
Ad un mese dalla presentazione della proposta americana, anche i
paesi del cosiddetto Gruppo di Cairns ( che comprende paesi altamente
sviluppati come Canada, Australia, Nuova Zelanda ed alcuni importanti
Pvs come Brasile, Argentina, Thailandia e Malesia) hanno presentato la
loro proposta di negoziato. Essa riecheggia su molti punti la proposta
americana ma è più vicina alle preoccupazioni dei Pvs su alcune questio­
ni. Per quanto riguarda l'accesso, il Gruppo di Cairns concorda con la
proposta degli Stati Uniti riguardante la trasformazione in tariffe doga­
nali di tutte le misure non tariffarie, in particolare dei prelievi variabili e
dei prezzi minimi all'importazione, e il loro consolidamento a tasso
basso o nullo. Identità di vedute con gli Stati Uniti il Gruppo di Cairns
esprime anche a riguardo della soppressione progressiva delle sovven­
zioni all'esportazione, ivi compresi gli aiuti alimentari, e della riduzione
del sostegno interno. Per quanto riguarda tuttavia i Pvs, la proposta
afferma la necessità di un trattamento speciale e differenziato, così da
metterli in grado di integrarsi pienamente, al momento opportuno, nel
quadro dei diritti e dei doveri del Gatt. La differenziazione di trattamen­
to dovrebbe comportare tempi più lunghi per la messa in opera degli
impegni di riforma, la portata di tali impegni, ed in particolare l'esclusio­
ne di alcune misure di sostegno dello sviluppo agricolo applicate in questi
paesi, e un trattamento appropriato della situazione dei Pvs importatori
netti di prodotti alimentari.
La Ce ha presentato il 20 dicembre 1989 la sua proposta d'insieme
sugli obiettivi a lungo termine del negoziato multilaterale nel campo
agricolo. Essa è ispirata ad un approccio pragmatico al problema della
riduzione delle distorsioni sui mercati mondiali dei prodotti agricoli e
alle soluzioni che si rende necessario trovare. È significativo, al riguar­
do, che il documento comunitario ricordi, anzitutto, la specificità della
produzione e degli scambi agricoli rispetto ad altri settori dell'economia
nonché la diversità delle situazioni dell'agricoltura a livello mondiale,
che hanno giustificato l'esistenza di regole particolari per l'agricoltura
nel quadro del Gatt e il mantenimento di un certo livello di sostegno e di
protezione. Ciò premesso, la Ce riconosce tuttavia che l'applicazione di
politiche agricole troppo incitative ha creato nel tempo dei meccanismi
di sostegno e di protezione molto elevati, che hanno avuto l'effetto di
ridurre, in modo abnorme, i rapporti che debbono esistere fra produzio­
ne e mercato. La Ce si dichiara d'accordo sulla necessità di porre rimedio
a questa situazione. L'obiettivo del negoziato deve però restare solo
quello di ridurre progressivamente il sostegno «nella proporzione neces­
saria a ristabilire l'equilibrio dei mercati e un sistema di commercio
agricolo maggiormente centrato sul mercato».
- astratto un
Per la Ce non si tratta, infatti, di fissare a priori e in modo

69
livello finale di sostegno, come propongono gli Stati Uniti e il Gruppo di
Cairns.. «Il dibattito su questo punto - afferma la Ce - è teorico e quasi
ideologico, e non contribuisce perciò al negoziato in quanto suscita degli
interrogativi inutili sulla possibilità di applicare al settore agricolo costri­
zioni che finora nessuno ha proposto di applicare ad altri settori del
negoziato». Per quanto riguarda il metodo, il documento comunitario
riafferma la necessità di un approccio globale in materia di impegni per la
riduzione del sostegno (escludendo che questi possano riguardare sol­
tanto le restituzioni all'esportazione), che garantisca una riduzione rego­
lare ed equilibrata per l'insieme delle misure che hanno un impatto sul
commercio. In secondo luogo, la Ce ribadisce la sua richiesta di calcolare
il sostegno all'agricoltura e gli impegni per la sua riduzione sulla base di
un apposito parametro (l'Ums, vale a dire l'unità di misura del sostegno)
calcolato sulla base dei prezzi mondiali in vigore in un certo periodo di
tempo, in maniera da renderlo indipendente dalle fluttuazioni del prezzo
mondiale. Infine, la Ce propone che gli impegni per la riduzione del
sostegno prevedano una prima tappa di cinque anni, al termine della
quale si deciderebbe a quale ritmo proseguire.
Sul problema della tarifficazione, la Ce esprime numerose riserve e
perplessità. Anzitutto perché la proposta di basare la protezione esterna
unicamente sui dazi doganali associata a quella della riduzione di questi
ultimi a un livello nullo o molto basso, equivale di fatto a sottoporre il
commercio dei prodotti agricoli a un regime di libero scambio integrale e
caotico. In secondo luogo, perché l'instabilità dei mercati che ne derive­
rebbe potrebbe a termine indurre nuovamente i pubblici poteri ad
intervenire in un campo da cui si vorrebbe invece escluderli. Infine,
perché il meccanismo di tarifficazione è fondamentalmente basato sugli
stessi principi dell'Ums (calcolo della differenza tra prezzo mondiale e
prezzo interno), ma, al contrario di quest'ultimo, non copre alcune
misure, come i «deficiency payments», che svolgono un ruolo importan­
te nella politica agricola degli Stati Uniti e che possono avere un'inciden­
za sugli scambi altrettanto importante delle misure alla frontiera.
Nonostante queste riserve assai fondamentali, la Ce si dichiara
dispo­nibile ad esaminare l'inclusione di alcuni elementi di
tarifficazione nelle regole della protezione esterna purché venga
risolto, in questo contesto, il problema del riequilibrio della sua
protezione alla frontiera. In parti­colare, la Ce sarebbe disposta ad
adottare un meccanismo di protezione alla frontiera che comporti
due componenti: a) un elemento fisso, espresso in valore assoluto,
da ridurre progressivamente; b) un elemento mobile, per correggere le
variazioni dei tassi di cambio e dei mercati mondiali, ql.lando
superano certi limiti da stabilirsi. I «deficiency pay­ments»
dovrebbero tuttavia essere trattati allo stesso modo e convertiti

70
perciò in tariffe doganali.
La Ce riconosce, infine, l'esigenza di un regime particolare per i Pvs,
ad eccezione tuttavia di quelli che hanno notevoli interessi all'esporta­
zione o che hanno raggiunto un certo livello di sviluppo. In particolare,
per i paesi che hanno come priorità lo sviluppo del grado di autoapprov­
vigionamento alimentare la Ce propone una certa flessibilità nell'appli­
cazione delle regole per la riduzione del sostegno e della protezione.
Una volta messe le carte in tavola da parte dei principali attori del
negoziato e constatata l'ampia divergenza di vedute su alcune questioni
fondamentali tra la Ce e la maggior parte degli altri paesi (ad eccezione
tuttavia del Giappone e dei paesi nordici) è cominciata una lunga fase di
inerzia negoziale, caratterizzata da un alternarsi di ottimismo e di pro­
fondo pessimismo sull'esito finale del negoziato, la cui conclusione era
prevista entro la fine del 1990 a Bruxelles. Beninteso, ciò non significa
che i vari gruppi incaricati di preparare le decisioni finali non lavorassero
alacremente, ma piuttosto che nessun progresso sostanziale è stato
registrato fino all'estate 1990, a parte qualche importante decisione di
procedura, sui problemi cruciali del negoziato.
Solo a fine giugno si è aperto uno spiraglio nella trattativa agricola
allorché il presidente del gruppo di negoziato sull'agricoltura, Art de
Zeeuw, ha presentato un primo progetto di compromesso sull'agricoltu­
ra. Il documento riprendeva l'idea avanzata dalla Ce di un'unità di
misura del sostegno che consentisse di valutare tutte le misure di soste­
gno interno all'agricoltura, in vista di una loro riduzione a partire dal
1991-92 con una gradualità e delle modalità da concordare. Il documento
accoglieva inoltre l'essenziale delle proposte presentate dagli Stati Uniti
e dal Gruppo di Cairns in materia di tarifficazione e di smantellamento
delle sovvenzioni all'esportazione. Nel corso di numerose riunioni, dal
12 al 20 luglio, il progetto de Zeeuw è stato oggetto di numerose critiche
ed osservazioni, che riflettono le posizioni negoziali dei diversi parteci­
panti. Tali critiche hanno portato alla conclusione che il documento non
poteva essere accettato come strumento di base per il negoziato finale,
ma soltanto come «uno dei mezzi per intensificare il negoziato». Nel
frattempo, peraltro, un certo impulso politico al prosieguo del negoziato
era venuto dai partecipanti al Vertice di Houston, i quali avevano
affermato la loro volontà di dedicare a questo negoziato la massima
attenzione e di esercitare l'influenza politica necessaria per portarlo a
buon fine entro i termini previsti. Malgrado, tuttavia, il comunicato
finale contenesse impegni per un riavvicinamento delle diverse posizio­
ni, e malgrado le nuove proposte presentate nei mesi successivi dai
principali attori del negoziato, questo obiettivo non si è realizzato entro
il 1990.

71
2. Il contesto comunitario

2.1. L'evoluzione della politica dei prezzi e dei mercati agricoli

Anche se non sono mancati, in questo periodo, importanti modifiche


della Pac, sia per quanto riguarda la politica dei prezzi e dei mercati che
la politica socio-strutturale, si può comunque affermare che il 1989-90 è
stato soprattutto un periodo di completamento e di consolidamento
delle riforme già decise o messe in cantiere negli anni precedenti. Non un
anno di pausa, dunque, o di azzeramento delle misure di controllo della
produzione e della spesa agricola, come avevano chiesto per molto
tempo le organizzazioni agricole e molti ministri dell'Agricoltura dei
Dodici, ma un periodo all'insegna della continuità con il passato, senza
tuttavia un'accentuazione sostanziale della linea di rigore sulla quale la
Pac si era mossa negli ultimi anni. Da una parte occorreva infatti non
indebolire la posizione negoziale della Ce in seno al Gatt, con un
incremento del sostegno all'agricoltura, che peraltro l'accordo di Gine­
vra dell'aprile 1989 ormai predudeva. Dall'altra bisognava evitare di
fare concessioni unilaterali ai paesi terzi, ed in particolare agli Stati
Uniti, in un momento in cui il negoziato multilaterale si avvicinava alla
fase cruciale, con un'accentuazione delle misure restrittive in vigore nel
quadro della Pac. Di questa linea di condotta relativamente morbida si è
fatto particolarmente interprete il nuovo responsabile all'Agricoltura e
allo sviluppo rurale in seno alla Commissione della Ce, l'irlandese Ray
MacSharry, preoccupato anche di offrire agli agricoltori qualche misura
positiva, favorevole al mondo rurale, e non soltanto una sequela di
misure più o meno penalizzanti, come era accaduto negli ultimi anni.

Prezzi agricoli e misure connesse per la campagna 1990-91 - Questi


orientamenti a carattere generale hanno trovato espressione concreta
in diverse occasioni ed in particolare in occasione della presentazione,
il 20 dicembre 1989, delle proposte sui prezzi agricoli e sulle
cosiddette misure connesse per la campagna 1990-91. Esse sono infatti
caratterizza­te essenzialmente: a) dalla preoccupazione di assicurare
la continuità degli orientamenti in materia di politica restrittiva dei
prezzi agricoli; b) dalla volontà di rafforzare l'azione a favore delle
aziende familiari strutturalmente più deboli, in special modo nelle
zone svantaggiate; c) dalla necessità di tener conto, oltre che dei
vincoli di bilancio e della situazione e delle prospettive dei mercati
agricoli a livello comunitario e mondiale, anche degli impegni
internazionali assunti a Ginevra nell'a­prile 1989, ed in particolare
dell'impegno a non aumentare il sostegno all'agricoltura.

72
Alla luce di quanto sopra, la Commissione della Ce ha proposto, per
la maggioranza dei prodotti, il congelamento dei prezzi di sostegno al
livello della campagna precedente, ad eccezione, tuttavia, del grano
duro (-3,78%), del vino rosso da tavola (-1,5%), degli agrumi (-7,5%),
di alcune varietà di tabacco più problematiche, dei formaggi ( da - 1, 7% a
-2,2%) e delle carni suine (-6,6% ). Alcune di queste riduzioni di prezzo
erano già state annunciate negli anni precedenti. Ad esse andavano
tuttavia aggiunte quelle che risultano pressoché automaticamente dal­
l'applicazione degli stabilizzatori in vigore, ed in particolare la riduzione
del 3% del prezzo di sostegno dei cereali a partire dal 1 ° luglio 1990, a
seguito del superamento della quantità massima garantita fissata per la
campagna 1989-90 (160 mln di t). In media, le proposte della Commissio­
ne della Ce (fatta astrazione dell'impatto degli stabilizzatori) comporta­
vano ùna riduzione dei prezzi di sostegno in Ecu dell'l,1 % per la Ce nel
suo insieme e dell'l,3% per l'Italia. Tenuto tuttavia conto della svaluta­
zione di alcune monete «verdi», ne risultava un incremento medio dei
prezzi di sostegno in moneta nazionale dello 0,2% per la Ce e dello 0,1 %
per l'Italia, che sono comunque di gran lunga inferiori ai tassi di inflazio­
ne osservati nella Ce (in media, 4,5% nel 1990).
Per quanto riguarda le misure connesse, la maggior parte di esse
traducono in proposte concrete gli orientamenti per delle azioni di
sviluppo rurale legate al funzionamento dei mercati agricoli che la
Commissione della Ce aveva enunciato in una comunicazione del mese
di ottobre. Già nella sua comunicazione del luglio 1988 sul «Futuro del
mondo rurale» la Commissione della Ce aveva manifestato l'intenzione
di adattare maggiormente i meccanismi di sostegno agricolo in funzione
delle esigenze delle piccole aziende a conduzione familiare economica­
mente vulnerabili nonché delle zone svantaggiate per cause naturali o
per l'esistenza di lacune strutturali. In tale contesto, la Commissione
della Ce si era dichiarata propensa ad esaminare la possibilità di adattare
taluni meccanismi di applicazione generale per tener conto di quelle
categorie di agricoltori particolarmente interessate dai cambiamenti in
atto in relazione alle organizzazioni di mercato.
A seguito di questo rapporto, la Commissione della Ce aveva tra­
smesso, nell'ottobre 1989, al Consiglio della Ce e al Parlamento europeo
una comunicazione che illustrava gli orientamenti per azioni di sviluppo
rurale connesse con il funzionamento dei mercati agricoli, a complemen­
to delle misure già in vigore in questo campo e di quelle che sarebbero
state adottate di lì a poco nel quadro della politica socio-strutturale per lo
sviluppo delle regioni rurali. È alla luce di questi orientamenti intesi a
rafforzare l'azione comunitaria per le regioni rurali e le aziende più
deboli che si collocano alcune delle misure proposte dalla Commissione

73
della Ce nel quadro del pacchetto prezzi per la campagna 1990-91. Esse
sono significative non tanto e non solo per la loro portata, che può anche
apparire relativamente modesta, quanto invece perché sono l'espressio­
ne di una rinnovata volontà politica di affrontare, anche sul piano della
politica dei prezzi e dei mercati, i problemi delle aziende strutturalmente
più deboli.

Data l'introduzione generalizzata degli stabilizzatori e il conseguente impat­


to sui produttori più vulnerabili - afferma a questo proposito la Commissione
della Ce - [essa] ritiene che un adattamento di più vasta portata dovrebbe
consentire alla politica dei mercati di contribuire in modo efficace allo sviluppo
rurale. Ciò può avvenire senza mettere in causa la decisione della Commissione
di ristabilire l'equilibrio dei mercati. Impostando questa politica soprattutto su
obiettivi che riguardano le zone svantaggiate e le zone di montagna, che sono per
definizione zone in cui il potenziale di produzione e di reddito è limitato, la
Commissione ribadisce la propria determinazione a mantenere una popolazione
agricola in quelle zone strutturalmente deboli e nelle quali la tutela del paesaggio
e la protezione dell'ambiente sono direttamente connesse alla presenza di una
società rurale attiva8.

In concreto, si tratta di un pacchetto di misure che includono:


- l'introduzione di un premio per ha per la produzione di taluni cereali
minori (miglio, scagliola, grano saraceno, etc.) che possono utilmente
sostituire la produzione di frumento e di granturco in talune zone
svantaggiate;
- l'introduzione di un regime di aiuto all'ha per i piccoli produttori nel
settore delle colture di pieno campo (cereali, semi oleosi, piante
proteiche) in sostituzione del premio che viene attualmente corrispo­
sto ai piccoli produttori di cereali;
- il riacquisto di una parte delle quote-latte da parte delle autorità
nazionali, dietro adeguato compenso ai possessori, in vista della loro
redistribuzione ai piccoli produttori nelle zone sfavorite e di mon­
tagna;
- un aumento forfettario dell'aiuto destinato all'allevamento ovino e
caprino nelle zone svantaggiate e di montagna;
- l'estensione ai conduttori di piccole aziende che allevano mandrie
miste ( carne e latte) del premio attualmente corrisposto per le vacche
nutrici.
Oltre a queste misure più particolarmente rivolte alle aziende più
deboli, la Commissione della Ce ha presentato una serie di proposte a
carattere più generale, che interessano soprattutto il settore del vino, del
tabacco e quello degli ortofrutticoli e che mirano soprattutto a rinforzare

(8) Com (89) 660 def.

74
l'efficacia dei dispositivi in vigore per la gestione dei mercati oppure,
come nel caso degli agrumi e delle mele, ad incoraggiare il consumo e il
miglioramento qualitativo della produzione.
Malgrado la presenza di queste misure positive e malgrado il fatto
che le proposte della Commissione della Ce comportassero un incremen­
to, sia pure non eccessivo, della spesa agricola ( 432 mln di Ecu nel 1990,
690 mln di Ecu nel 1991), le prospettive del negoziato prezzi non si
presentavano, come al solito, sotto i migliori auspici. Da una parte,
infatti, era prevedibile che i ministri dell'Agricoltura avrebbero preteso
incrementi dei prezzi superiori o riduzioni meno penalizzanti di quelli
risultanti dalle proposte della Ce. Dall'altra, ci si attendeva un aspro
confronto con la Commissione della Ce non solo su alcune delle misure
connesse incluse nel pacchetto prezzi ma anche sulla possibilità di atte­
nuare con nuove misure gli effetti degli stabilizzatori sui prezzi di soste­
gno e sui livelli di produzione. Queste previsioni si sono in effetti
puntualmente verificate. A rendere, tuttavia, meno difficoltoso il cam­
mino verso un compromesso soddisfacente per tutti ha concorso in
qualche misura un evento monetario imprevedibile al momento della
presentazione delle proposte da parte della Ce: l'entrata della lira nella
banda stretta dello Sme a partire dal 5 gennaio 1990. Ciò ha significato,
infatti, la svalutazione della lira italiana del 3% rispetto all'Ecu, e la
messa in moto di una serie di automatismi di aggiustamento dei «tassi
verdi» che si sono tradotti in un leggero incremento dei prezzi di soste­
gno dei prodotti agricoli per alcuni paesi, tra cui l'Italia. Grazie a questi
meccanismi, l'Italia ha infatti beneficiato di un primo incremento dei
prezzi agricoli dell'l,6%, con effetto immediato, e di un ulteriore incre­
mento (compreso tra lo 0,7 e lo 0,9%) a partire dall'inizio delle campa­
gne di commercializzazione 1990-91 (apr., lug. o nov., a seconda dei
prodotti).
L'accordo sui prezzi agricoli e sulle misure connesse per la campagna
1990-91 è stato raggiunto alla fine di aprile, dopo una serie di riunioni
infruttuose del Consiglio agricoltura della Ce e una serie di proposte di
compromesso presentate dalla Presidenza irlandese. L'accordo è essen­
zialmente conforme alle proposte iniziali della Commissione della Ce,
ma se ne discosta su alcuni punti, soprattutto per quanto attiene alle
misure connesse. Esso si è reso possibile oltre che per una serie di
modifiche alle proposte agro-monetarie, grazie anche ad alcune conces­
sioni ai ministri dell'Agricoltura su talune misure che influenzano diret­
tamente o indirettamente i prezzi effettivi percepiti dagli agricoltori. In
particolare, le principali modifiche rispetto alle proposte iniziali della
Commissione della Ce riguardano:
- la riduzione importante delle dilazioni nei pagamenti da parte degli

75
organismi di stoccaggio pubblico per le quantità apportate all'inter­
vento. Per ragioni di bilancio, tali dilazioni erano state in passato
progressivamente aumentate fino a 120 giorni. La decisione del Consi­
glio della Ce ha ricondotto a 45 giorni per il latte e a 30 giorni per i
cereali tali dilazioni nei pagamenti del Feoga-garanzia. Questa ridu­
zione equivale di fatto ad un aumento dei prezzi valutato tra il 2% e il
3% a seconda dei paesi;
- il carattere facoltativo e opzionale rispetto al regime in vigore del
nuovo regime di aiuto ai piccoli produttori;
- una più grande flessibilità del regime di riacquisto delle quote-latte per
la loro redistribuzione ai piccoli produttori;
- una serie di aggiustamenti delle proposte relative ad alcuni prodotti
mediterranei: aumento del 7 ,8% dell'aiuto al grano duro, invece del
6% proposto dalla Commissione della Ce, tagli dei prezzi meno drasti­
ci per alcuni agrumi e alcune varietà di tabacco, aumento della quanti­
tà massima garantita fissata per talune varietà di tabacco, etc.;
- l'impegno della Commissione a «prendere tutte le misure utili» per
garantire una applicazione efficace ed equilibrata negli Stati membri
del regime del ritiro dei seminativi dalla produzione ( «set-aside»);
- l'impegno del Consiglio della Ce a decidere, entro il 30 giugno 1990
sulle proposte della Commissione destinate ad incoraggiare l'utilizza­
zione non alimentare dei prodotti industriali.
L'accordo è stato adottato con la sola astensione della Francia che,
pur giudicando il pacchetto soddisfacente per quanto riguarda il livello
medio dei prezzi, ha voluto affermare il proprio disaccordo per il fatto
che la Commissione della Ce è stata invece irremovibile per quanto
· riguarda una ulteriore riduzione del prelievo di corresponsabilità nel
settore lattiero-caseario dopo quelli decisi l'anno prima. Malgrado que­
sta defezione, l'accordo è stato salutato dal ministro italiano dell' Agri­
coltura come una vittoria della strategia negoziale del Consiglio della
Ce, fondata, ha affermato Mannino, «sul realismo delle controproposte
e sull'intelligenza di un disegno che non contesta radicalmente l'impian­
to delle politiche comunitarie, ma ne propone una condotta più flessibi­
le, in funzione delle circostanze». In effetti, le decisioni del Consiglio
della Ce si traducono in un incremento della spesa agricola di 334 mln di
Ecu per il 1990 e di ben 1.094 mln di Ecu per il 1991. Ma, per Mannino, si
è trattato anche di una vittoria politica per l'Italia. Anzitutto, questa
beneficia per la campagna 1990-91 di un incremento medio dei prezzi
agricoli del 2,4% rispetto a quelli applicabili per la campagna 1989-89
(ma tale aumento è di circa il 4% per il latte e la carne bovina). In
secondo luogo sono state alleggerite alcune proposte restrittive per i
paesi mediterranei. Mannino ha inoltre ottenuto l'impegno della Com-

76
missione della Ce ad aumentare la quota-latte per l'Italia per le consegne
alle latterie di 350.000 t ( diminuendo di un ammontare equivalente la
quota per le vendite dirette).
L'accordo ha suscitato una certa soddisfazione negli ambienti agrico­
li italiani:

L'accordo di Bruxelles - ha dichiarato in proposito il presidente della Coldi­


retti, Arcangelo Lobianco - ha evitato, anche grazie all'operato del ministro
Mannino, ulteriori penalizzazioni; tuttavia la situazione resta sempre alquanto
difficile e ancorata alla logica contabile e ragioneristica della Commissione della
Ce che guarda esclusivamente al contenimento delle spese ignorando quali sono
oggi i reali problemi dell'agricoltura comunitaria. Vincoli asfissianti e nodi
stringenti sono l'emblema di un quadro che non riesce a rasserenarsi.

Anche il presidente della Confagricoltura, Giuseppe Gioia, si è


compiaciuto per le conclusioni del negoziato di Bruxelles, ma ha fatto
presente che «restano irrisolti i problemi di fondo e le incertezze relative
all'evoluzione della politica agricola». Un giudizio «non negativo» è
venuto anche dalla Confcoltivatori, per bocca del suo presidente, Giu­
seppe Avolio, che ha peraltro auspicato che il semestre di Presidenza
italiana nella seconda metà del 1990 costituisse «l'occasione per superare
l'attuale gestione contabile dell'agricoltura comunitaria, rilanciandone i
principi di riforma e riequilibrio».

Utilizzazione non alimentare dei prodotti agricoli - Un altro esempio


di misure positive presentate dalla Ce è rappresentato dalle proposte
intese ad incoraggiare l'utilizzazione dei prodotti agricoli per usi non
alimentari. Si tratta, in realtà, di una vecchia rivendicazione del mondo
agricolo e di alcuni ambienti agro-industriali, i primi desiderosi di trova­
re nuovi sbocchi sovvenzionati alla produzione agricola a fronte della ·
stagnazione della domanda alimentare, i secondi di sviluppare nuove
filiere a partire dalla trasformazione dei prodotti agricoli di origine
comunitaria, purché questi siano resi accessibili a prezzi competitivi con
quelli disponibili sul mercato mondiale. Misure di questo genere sono
già presenti da tempo nel quadro della Pac, ad esempio nel settore dello
zucchero, dei cereali e della fecola di patata, per la produzione di amido
ad uso non alimentare a partire da questi prodotti, con un costo annuale
per il bilancio comunitario valutato a circa 300 mln di Ecu. Negli ultimi
anni forti pressioni sulla Commissione della Ce erano state esercitate da
più parti per il varo di un regime comunitario di aiuti alla produzione di
bioetanolo a partire dai cereali o dalla barbabietola da zucchero.
La Commissione della Ce non aveva tuttavia giudicato politicamente
opportuno e finanziariamente possibile allentare la pressione per la

77
limitazione delle eccedenze agricole e incoraggiare al tempo stesso
investimenti industriali piuttosto impegnativi che avrebbero rischiato di
avere bisogno di un sostegno pubblico permanente per essere redditizi.
Nel febbraio 1988, tuttavia, erano stati gli stessi capi di Stato e di
Governo, riuniti in occasione del Consiglio europeo straordinario di
Bruxelles, a richiedere alla Commissione della Ce di esaminare tutte le
possibilità esistenti per un incremento dell'utilizzazione dei prodotti
agricoli nel settore non alimentare e di presentare appropriate proposte
al riguardo. È in risposta a tale richiesta e alle continue pressioni di
alcuni ministri dcli' Agricoltura che la Commissione della Ce ha presen­
tato, nel dicembre 1989, un rapporto sulle possibilità di sviluppo delle
filiere non alimentari dei prodotti agricoli e delle misure concrete per
realizzare questo obiettivo, che siano al tempo stesso coerenti con gli
orientamenti in materia di riforma della Pac affermati negli ultimi anni9•
«Un'utilizzazione efficace delle risorse - avverte a questo riguardo la
Commissione della Ce - è almeno altrettanto indispensabile per i mercati
non alimentari che nel caso degli altri mercati agricoli». E, per dissipare
ogni eccessivo ottimismo al riguardo, la Commissione aggiunge:
Tutti gli studi obiettivi realizzati finora concordano sul fatto che l'utilizzazio­
ne non alimentare dei prodotti agricoli aumenterà a medio e a lungo termine.
Tali studi sono tuttavia anche d'accordo sul fatto che le quantità di prodotti
agricoli interessati a tali usi sono relativamente limitate rispetto alle eccedenze
attuali e, ancor più, alle eccedenze che rischierebbero di accumularsi in avvenire
se la produzione agricola continua ad aumentare come nel passato. È quindi
essenziale affrontare tale questione in maniera positiva ma anche realista.

In altri termini, la Commissione della Ce non ha voluto lanciarsi in


ambiziosi quanto costosi programmi di azione a favore delle utilizzazioni
non alimentari dei prodotti agricoli che avrebbero fatto perdere di vista
la necessità di non incoraggiare la formazione di nuove eccedenze.
Più concretamente, le proposte della Commissione ruotano essen­
zialmente intorno a tre linee di azione:
- coordinamento delle varie misure già in vigore in questo campo e
rafforzamento della cooperazione con gli Stati membri in vista di
eventuali nuove iniziative della Commissione della Ce;
- finanziamento di progetti dimostrativi agro-industriali, cofinanziati
dall'industria, per sperimentare la possibilità tecnica e la validità eco­
nomica di nuove utilizzazioni di alcuni prodotti agricoli (ricino, colza,
lino, canapa, girasole, lupino amaro, etc.) nell'industria chimica, tessi­
le, cartaria o in altri settori industriali;

(9) Com (89) 597 def.

78
- completamento del regime di aiuti per il ritiro dei seminativi dalla
produzione ( «set-aside»), già in vigore, con una disposizione che
prevede un aiuto specifico per l'utilizzazione dei seminativi per la
fabbricazione di prodotti non destinati al consumo umano o animale
( «set-aside» industriale o «set-aside» energetico). Per beneficiare del­
!' aiuto specifico, il produttore deve presentare un contratto concluso
con un'impresa di trasformazione che garantisca l'utilizzazione non
alimentare dei prodotti in causa. In realtà, almeno per il momento, il
regime è stato limitato ai soli cereali, che rappresentano la coltura non
solo confrontata ai maggiori problemi di sbocco, ma anche quella che
offre i mercati potenziali di sbocco più solidi (dai carburanti alle
plastiche biodegradabili, passando per una serie di altre utilizzazioni
industriali). Onde non incoraggiare, però, un incremento della produ­
zione in questo settore ma soltanto una riconversione verso un uso non
alimentare dell'attuale produzione cerealicola, la proposta della Com­
missione della Ce prevede che i cereali prodotti nel quadro di questo
regime siano presi in considerazione per il calcolo del superamento
della quantità massima garantita fissata in questo settore (160 mln di t)
nel quadro del regime degli stabilizzatori finanziari. Queste proposte
sono state adottate a fine giugno 1990, con alcune modifiche intese ad
allargare l'area dei potenziali beneficiari della misura.

L'applicazione degli stabilizzatori - Com'è noto, i cosiddetti stabiliz­


zatori messi in atto nel quadro della riforma della Pac negli ultimi anni,
sono costituiti da meccanismi di gestione che generano un aggiustamen­
to automatico, diretto o indiretto (per es. sotto forma di un prelievo di
corresponsabilità) dei prezzi di sostegno allorché la produzione consta­
tata nel corso di una campagna (o, in taluni casi, le quantità apportate
all'intervento) supera una quantità massima garantita. Quest'ultima è
fissata per un periodo pluriennale e per la Ce nel suo insieme (ad es. per i
cereali, la quantità massima garantita è stata fissata al livello di 160 mln
di t per il periodo che va dal 1988-89 al 1991-92).
Le modalità di applicazione degli stabilizzatori e l'incidenza sui
prezzi di sostegno di un superamento delle quantità massime garantite
variano da settore a settore. Tutti hanno però una caratteristica in
comune: la loro applicazione rientra nei poteri di gestione della Commis­
sione della Ce e non richiede quindi una decisione politica da parte del
Consiglio della Ce. Ciò ha facilitato enormemente la messa in atto di una
politica restrittiva dei prezzi agricoli, in quanto la decisione di procedere
ad una riduzione di prezzo non dipende più, come nel passato, da un
accordo in seno al Consiglio della Ce, che è stato spesso difficile raggiun­
gere, ma da una semplice constatazione statistica del livello della
produ-

79
zione. La generalizzazione degli stabilizzatori in quasi tutte le organizza­
zioni comuni di mercato ha quindi sottratto al potere politico e alle
organizzazioni professionali agricole un certo margine di manovra per
eventuali attenuazioni della politica restrittiva dei prezzi. Facendo inol­
tre dipendere i prezzi effettivi garantiti ai produttori dal livello di produ­
zione, gli stabilizzatori hanno introdotto elementi di imprevedibilità in
materia di prezzi di sostegno e di mercato, nonché di aiuti alla produzio­
ne, che accentuano i rischi legati all'attività imprenditoriale in agricoltu­
ra. Si comprende dunque perché, le pressioni per una sterilizzazione
almeno parziale dei loro effetti o per una modifica sostanziale di tali
meccanismi si siano sensibilmente accresciute negli ultimi anni.
Indipendentemente da questi aspetti, resta il fatto che l'applicazione
degli stabilizzatori ha già prodotto effetti particolarmente rilevanti sui
prezzi garantiti ai produttori e sugli aiuti pagati. Nel settore dei cereali,
in particolare, ne è risultata una diminuzione dei prezzi di sostegno del
3% per il 1989-90 e un'ulteriore riduzione del 3% per il 1990-91, per il
solo fatto che nella campagna precedente la produzione cerealicola
comunitaria ha superato il livello della quantità massima garantita. Nel
settore della soja, i tagli ai prezzi e agli aiuti ai produttori derivanti
dall'applicazione degli stabilizzatori sono stati ancora più rilevanti: 10%
nel 1987-88, 0,4% nel 1988-89, 10% nel 1989-90e circa 1'8 % nel 1990-91.
Per le varietà di tabacco che hanno superato la soglia di produzione
fissata la riduzione di prezzo è stata limitata al 5% per il raccolto 1988,
ma riduzioni molto più importanti sono attese per il raccolto 1989.
Anche alcuni ortofrutticoli e il settore della carne ovina hanno subìto
forti contrazioni dei prezzi a causa di questi meccanismi. Da notare che
tutte queste riduzioni di prezzo sono complementari a quelle adottate
con decisione del Consiglio della Ce nel quadro dell'annuale pacchetto
prezzi.
L'introduzione degli stabilizzatori è stata soprattutto giustificata dal­
la necessità di frenare e se possibile stabilizzare la spesa agricola per i
differenti settori. Essa è stata infatti decisa dai capi di Stato e di Gover­
no, in occasione del Consiglio europeo straordinario di Bruxelles del
febbraio 1988, allorché è stato sbloccato il dossier sull'aumento delle
risorse proprie ed è stata imposta la disciplina di bilancio sulle spese
agricole. L'applicazione degli stabilizzatori ha indubbiamente contribui­
to al rispetto della disciplina di bilancio. Si calcola infatti che la loro
applicazione abbia prodotto un'economia di spesa di circa 3 mld di Ecu
per il bilancio 1989 e di altrettanti per il bilancio 1990. Tuttavia, da soli,
gli stabilizzatori non sono sufficienti a evitare una crescita della spesa
agricola. E ciò, da una parte, perché in alcuni settori la produzione
continua a crescere; dall'altra, perché la spesa agricola dipende anche

80
dai prezzi mondiali, sui quali gli stabilizzatori non possono avere, in
generale, che un effetto assai modesto.
Per quanto riguarda gli effetti degli stabilizzatori sulla produzione, è
difficile isolare gli effetti di questo fattore dall'insieme dei fattori che
determinano ogni anno il livello di produzione. In linea di massima, si
può tuttavia affermare che il loro impatto è stato sinora relativamente
modesto per quanto riguarda la produzione cerealicola. Essenzialmente
per ragioni climatiche (siccità, etc.) quest'ultima non ha generalmente
superato di molto il livello di 160 mln di t nel corso degli ultimi tre anni. A
medio termine, tuttavia, la riduzione cumulativa dei prezzi di sostegno
che risulta da successivi superamenti della quantità massima garantita
potrebbe avere effetti non irrilevanti sulla produzione. Resta il fatto che,
nel frattempo, le eccedenze cerealicole sono destinate ad aumentare a
causa della stagnazione o della riduzione del consumo globale di cereali.
Per quanto riguarda, invece, i semi oleosi, l'applicazione degli stabilizza­
tori ha seriamente frenato lo sviluppo di queste culture la cui produzione
era letteralmente esplosa prima del 1987. Beninteso l'efficacia degli
stabilizzatori sul livello di produzione è molto più marcata allorché essi
prendono la forma di quote di produzione, come nel caso del latte e della
barbabietola da zucchero.

2.2. L'evoluzione della politica socio-strutturale

Sulla scia della riforma dei fondi strutturali comunitari decisa nel
corso del 1988, è proseguito nel corso del 1989 e nella prima metà del
1990 il processo di adattamento delle misure socio-strutturali previste
nel quadro della Pac e destinate ad attenuare l'impatto socio-economico
della politica restrittiva dei prezzi e dei mercati, contribuendo al tempo
stesso al perseguimento degli obiettivi della riforma della Pac e in
particolare a quello di un migliore equilibrio dei mercati agricoli. Si
tratta, più precisamente:
- del rafforzamento delle misure destinate a migliorare l'efficacia delle
strutture di produzione, di trasformazione e di commercializzazione,
ad assicurare le protezione dell'ambiente e la salvaguardia dello spazio
naturale, a garantire l'attività agricola nelle zone sfavorite e di mon­
tagna;
- dell'adattamento dei regimi in vigore per il ritiro delle terre dalla
produzione e per l'estensivizzazione della produzione;
- della messa in atto di programmi integrati di sviluppo a favore delle
regioni rurali;
- dell'approvazione dei cosiddetti quadri comunitari di sostegno a favo-

81
re delle regioni a sviluppo lento.
Prima di procedere all'esame delle evoluzioni in questi diversi campi
di azione occorre tuttavia ricordare che la riforma dei fondi strutturali
concentra l'intervento dei tre fondi strutturali comunitari (Fondo socia­
le, Fondo regionale e Feoga-orientamento) su cinque obiettivi prioritari:
1: sviluppo e adeguamento strutturale delle regioni il cui sviluppo è in
ritardo;
2: riconversione delle regioni gravemente colpite dal declino indu-
striale;
3: lotta contro la disoccupazione di lunga durata;
4: inserimento professionale dei giovani;
5: nella prospettiva della riforma della Pac: a) adeguamento delle strut­
ture agrarie; b) sviluppo delle zone rurali.
Per quanto riguarda in particolare il Feoga-orientamento, il regola­
mento n. 2052/88, del 24 giugno 1988, concentra la missione di questo
fondo al perseguimento di tre degli obiettivi precitati: l'l, il 5aeil5b. Tra
queste missioni, quella intesa ad accelerare l'adeguamento delle struttu­
re agrarie è di natura orizzontale e concerne in linea di massima tutte le
zone della Ce. Per contro, il contributo alla realizzazione dell'obiettivo 1
riguarda regioni ben delimitate di alcuni Stati membri (in Italia, essen­
zialmente il Mezzogiorno). Per queste regioni, l'azione del Feoga­
orientamento è complementare a quella degli altri fondi strutturali e gli
interventi possono riguardare tutti i settori di attività, ivi compreso il
finanziamento di infrastrutture. Per quanto riguarda, infine, l'obiettivo
Sb, le zone rurali interessate sono state delimitate sulla base di alcuni
parametri socio-economici ed in particolare sulla base della prevalenza
dell'agricoltura nell'economia e del livello di sviluppo economico ed
agricolo di queste zone. In Italia, le regioni o zone delimitate coprono
1'11,3% della superficie e il 5% della popolazione totale. Se tuttavia si
tiene conto anche del l'obiettivo 1, le regioni interessate alle misure
previste a favore dello sviluppo rurale rappresentano, in Italia, il 52,1 %
della superficie e il 42,7% della popolazione. In queste regioni, le azioni
a carattere strutturale ammissibili al finanziamento comunitario sono
specialmente concentrate sullo sviluppo agricolo e rurale. Il Feoga­
orientamento è perciò l'unico strumento di intervento in queste regioni.
Per quanto riguarda l'obiettivo 1, vale a dire lo sviluppo e l'adegua­
mento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo, la Commissione
della Ce ha adottato nella seconda metà del 1989 i cosiddetti quadri
comunitari di sostegno per il periodo 1989-93 per le sette regioni comuni­
tarie interessate. Si tratta, in sostanza, di programmi che fissano le
priorità di sviluppo per il periodo in questione, sulle quali si concentrerà
l'assistenza comunitaria, precisano le modalità di coordinamento dei

82
diversi strumenti e definiscono la partecipazione comunitaòa alle diver­
se azioni. Il quadro comunitaòo di sostegno per le regioni del Mezzo­
giorno attòbuisce un ruolo rilevante alla valorizzazione delle òsorse
agricole e allo sviluppo rurale. Le azioni saranno concentrate intorno a
tre assi principali:
- sviluppo di nuove colture e trasformazione dei prodotti ottenuti in
conformità con le esigenze della Pac;
- razionalizzazione, miglioramento e consolidamento delle colture tra­
dizionali e delle attività zootecniche;
- miglioramento delle strutture di trasformazione e di commercializza­
zione dei prodotti agricoli, a titolo dell'obiettivo Sa.
Tra le azioni da promuovere nelle regioni dell'obiettivo 1, un ruolo
determinante assumono anche le misure relative allo sviluppo della
divulgazione agricola. In totale, le misure per il settore agòcolo dovreb­
bero superare, nel quinquennio, un costo totale di 1,5 mld di Ecu, di cui
0,3 a carico del settore privato, 0,7 a carico del bilancio comunitario e il
resto a carico del bilancio nazionale o delle regioni interessate.
Per quanto riguarda l'obiettivo 5b, dopo la delimitazione delle regio­
ni o zone interessate al perseguimento di questo obiettivo, operazione
che ha richiesto un certo lasso di tempo, è iniziata la procedura per la
messa in atto della riforma. Conformemente alle nuove disposizioni,
sono stati così elaborati, per ciascuna area interessata, dei programmi di
sviluppo rurale e dei quadri comunitaò di sostegno. Le somme disponi­
bili per tali programmi ammontano a 2,6 mld di Ecu nel periodo 1989-
1993, di cui 385 mln per l'Italia.
Per quanto riguarda, infine, le azioni oòzzontali necessaòe per la
realizzazione dell'obiettivo Sa, il Consiglio della Ce ha adottato, alla fine
del 1989, una nuova riforma dei regolamenti destinati ad accelerare
l'adeguamento delle strutture di produzione dell'agòcoltura, in modo da
renderli conformi allo spiòto della òforma dei fondi strutturali e al fine
di rafforzarne l'efficacia. A questo fine sono stati adottati due regola­
menti: il primo è il regolamento n. 3808/89 del Consiglio della Ce, del 12
dicembre 1989, che modifica quasi tutte le misure orizzontali in vigore ad
eccezione del regolamento n. 355/77 del Consiglio della Ce relativo al
miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializza­
zione dei prodotti agòcoli; il secondo è il regolamento n. 866/90 del
Consiglio della Ce, del 29 marzo 1990, che modifica appunto le disposi­
zioni di quest'ultimo regolamento.
Uno dei principali adattamenti delle misure oòzzontali consiste nel­
l'aumento della partecipazione del Feoga-orientamento e nella concen­
trazione dello sforzo finanziario comunitaòo nelle regioni meno svilup­
pate della Ce. Un altro tratto caratteòstico di questa nuova òforma delle

83
misure socio-strutturali è la preoccupazione di garantire una coerenza
ancora più marcata tra politica dei prezzi e dei mercati e politica socio­
strutturale. Pur ammettendo, infatti, che tocca soprattutto alla politica
dei mercati operare quegli adattamenti necessari ad assicurare a lungo
termine la situazione concorrenziale dell'agricoltura comunitaria, si af­
ferma, nel contempo, che la politica delle strutture deve anch'essa
concorrere alla realizzazione di tale obiettivo, rafforzando al massimo le
strutture di produzione e di commercializzazione, senza però aggravare
gli squilibri di mercato. A tal fine viene peraltro riconosciuta la necessità
di dare particolare importanza al miglioramento strutturale delle azien­
de attualmente più deboli e all'insediamento dei giovani agricoltori.
Infine, ugualmente positivo è l'aumento a 150 Ecu per ettaro dell'aiuto
in favore degli imprenditori agricoli che intraprendono pratiche agricole
compatibili con le esigenze di difesa e tutela dell'ambiente.
Per quanto riguarda la normativa sulla trasformazione e commercia­
lizzazione dei prodotti agricoli, le modifiche apportate alla normativa in
vigore riguardano essenzialmente: la sostituzione del finanziamento di
progetti individuali con il finanziamento di programmi operativi o la
concessione di sovvenzioni globali; l'elaborazione di piani settoriali
nazionali, quale condizione preliminare per l'intervento del Feoga­
orientamento; l'adattamento delle aliquote dell'aiuto comunitario, fino
a concorrenza del 50% del costo imputabile nelle regioni interessate
all'obiettivo 1 e fino a concorrenza del 30% nelle altre regioni.

3. La politica agricola italiana: l'applicazione delle quote-latte

Ci sono voluti oltre sei anni - costellati di tentennamenti, sotterfugi,


minacce, condanne, illusioni e delusioni - ma alla fine anche l'Italia ce
l'ha fatta: dal 2 agosto 1990 le quote-latte, vale i dire il controllo della
produzione lattiero-casearia mediante il contingentamento delle quanti­
tà immesse sul mercato, già in vigore dal 1° aprile 1984 nel resto della Ce,
hanno cominciato ad essere realmente applicate, conformemente alla
disciplina comunitaria, anche in Italia. Eppure a quella data, nonostante
gli ultimatum della Ce che il ministro dell'Agricoltura non aveva manca­
to di ripercuotere sulle organizzazioni dei produttori responsabili del
ritardo, c'era ancora qualcuno che sperava in un espediente dell'ultima
ora che avrebbe potuto ritardare ulteriormente, se non proprio fugare
definitivamente, l'applicazione delle quote-latte. Il risveglio è stato
perciò doloroso e tanto più traumatico quanto più la produzione delle
singole aziende si era accresciuta negli ultimi anni, al di là dei quantitativi
che ciascun produttore si è visto attribuire come quota di produzione. A

84
rendere più amara la medicina delle quote, dopo un lungo periodo di
espansione produttiva e di palliativi politici e negoziali al problema
dell'applicazione delle quote-latte in Italia, ha contribuito anche la
situazione di crisi che si è venuta a determinare, nel corso del 1990, sul
mercato italiano dei prodotti lattiero-caseari, in gran parte proprio a
causa della mancanza di una seria autodisciplina dei produttori. Molti
dei più aspri critici delle quote-latte, hanno così scoperto, sia pure
tardivamente, le virtù di questo strumento di controllo della produzione
e di regolazione del mercato. Fatto ancora più paradossale, alcuni di essi
hanno dovuto ammettere che il vero problema a cui il settore era
attualmente confrontato stava non tanto nell'applicazione delle quote­
latte quanto invece nel ritardo con cui esse erano state messe in atto nel
nostro paese. Come si è arrivati a questa situazione?
Per rispondere a questo quesito occorre anzitutto ricordare che
l'applicazione del regime delle quote di produzione nel settore lattiero­
caseario ha incontrato, soprattutto in Italia, seri ostacoli e innumerevoli
difficoltà fin dalla sua introduzione, a partire dal 1 ° aprile 1984. Le
difficoltà risiedevano non soltanto nella eccessiva polverizzazione della
produzione lattiero-casearia italiana (oltre 400mila produttori di latte
nel 1983, di cui circa il 90% con meno di dieci vacche), ma anche
nell'assenza di associazioni di produttori rappresentative della catego­
ria, senza contare l'inefficienza della pubblica amministrazione nella
gestione di uno strumento obiettivamente complesso di controllo dell'of­
ferta come le quote di produzione. A questi fattori vanno aggiunti
elementi più soggettivi che testimoniano della profonda avversione dei
produttori italiani ad assoggettarsi ad una qualsivoglia forma di controllo
della produzione e della loro convinzione che, anche grazie agli espe­
dienti negoziati con Bruxelles di anno in anno, non fossero più tenuti a
rispettare i vincoli derivanti dalle quote di produzione. L'insieme di
questi fattori hanno determinato una situazione di grande confusione
sull'applicabilità delle quote di produzione nel settore lattiero-caseario,
sugli obblighi che ne derivavano, sulla reale entità della produzione,
sulle responsabilità politiche dei diversi attori in presenza, etc., che è
all'origine non solo dei movimenti di rivolta che hanno serpeggiato in
questi anni nelle province lattiero-casearie della pianura padana, ma
anche di profonde spaccature nel mondo agricolo e nella classe politica a
livello locale e nazionale.
Una momentanea schiarita in questo panorama di incertezze e un
notevole passo in avanti verso l'applicazione delle quote-latte aveva
rappresentato nel corso del 1985 e del 1986 la costituzione di associazioni
di produttori nel settore lattiero-caseario e il loro raggruppamento pres­
soché totale nell'Unalat, l'unione nazionale tra 81 associazioni di pro-

85
duttori, rappresentative di circa il 95% della produzione italiana di latte.
In virtù di un accordo politico raggiunto nel quadro delle decisioni sui
prezzi agricoli per il 1985-86 era stata infatti accolta la richiesta italiana di
poter applicare il regime delle quote non al livello di singola impresa o di
singola latteria, come prevede la normativa generale, ma a livello di
associazioni di produttori e di relative unioni. Ciò presentava il vantag­
gio di poter effettuare compensazioni tra produttori e associazioni di
produttori nell'ambito delle relative «unioni», in maniera che il supera­
mento della quota degli uni potesse essere eventualmente controbilan­
ciato dalla riduzione della produzione degli altri. È all'Unalat che è stato
affidato il compito di gestire la quota nazionale e, al suo interno, le quote
individuali e per associazione dei produttori, effettuando anche i relativi
controlli, in maniera da poter tenere sotto controllo le quantità effettiva­
mente prodotte e poter fornire una dimostrazione puntuale della situa­
zione italiana in rapporto agli obiettivi fissati dalla Ce. Un compito,
come si vede, non solo particolarmente impegnativo sul piano ammini­
strativo ma anche assai delicato sul piano politico e della ricerca del
necessario equilibrio tra interessi contrapposti. Ne fa fede anche il fatto
che è soltanto nel novembre 1988 che sono stati costituiti gli organi
statutari di questo organismo e che soltanto nell'ottobre 1989 l'Unalat è·
riuscita a far approvare dall'assemblea dei soci il regolamento interno
per la gestione delle quote, vale a dire appena in tempo rispetto all'ulti­
matum lanciato dal ministro dell'Agricoltura, Mannino, sotto la pressio­
ne della Commissione della Ce.
Nel frattempo, peraltro, la situazione si era nuovamente complicata
ed erano apparsi nuovi focolai di tensione nel mondo agricolo e nelle
relazioni con il ministero dell'Agricoltura e con gli organismi comunita­
ri. Mentre infatti l'Unalat era impegnata a darsi una struttura adeguata
ai compiti affidatigli e a stabilire le regole di comportamento, mediando
gli interessi dei diversi produttori, la Ce aveva deciso, nel marzo 1987, di
ridurre del 9,5%, su un periodo di due anni (tre per l'Italia), la produzio­
ne lattiero-casearia comunitaria, che presentava ancora segni palesi di
squilibrio rispetto alle possibilità di sbocco sul mercato (3% mediante la
riduzione permanente delle quote, 5,5% mediante la «sospensione»
temporanea delle quote e 1 % mediante un rinforzamento della discipli­
na in vigore in questo campo). Allorché queste decisioni erano state
assunte, il ministro dell'Agricoltura dell'epoca, Pandolfi, aveva ottenu­
to che l'Italia fosse esonerata più o meno esplicitamente dalle riduzioni o
sospensioni obbligatorie delle quote imposte agli altri paesi preferendo
che gli obiettivi quantitativi fissati dalla Ce fossero perseguiti mediante
riduzioni volontarie della produzione. In concreto, ciò significava che
invece di far ricorso ai fondi del Feoga-garanzia per finanziare le misure

86
di «sospensione» delle quote (vale a dire l'abbattimento delle vacche da
latte), il ministro Pandolfi aveva preferito far ricorso al regime di cessa­
zione volontaria della produzione messo in atto nel nostro paese negli
anni precedenti, con le sole risorse del bilancio nazionale. Purtroppo,
una decisione obiettivamente così poco «trasparente» non poteva man­
care di creare pericolosi equivoci e ingiustificate aspettative anche fra gli
stessi «addetti ai lavori». Tant'è che più d'uno, in buona o in mala fede, si
è sentito autorizzato a concluderne che la Ce aveva di fatto esonerato
l'Italia, per il suo stato di paese deficitario di latte, dall'obbligo di
applicare le riduzioni della produzione imposte agli altri Stati membri.
Al problema della messa in atto del regime delle quote-latte, di per sé già
abbastanza scottante, si è aggiunto perciò quello della contemporanea
riduzione delle quote stesse nella misura imposta ai produttori degli altri
Stati membri.
Il contenzioso con la Commissione della Ce per l'applicazione dei
regolamenti sulle quote di produzione del latte è stato riaperto il 7 marzo
1988, allorché essa ha deciso di richiedere all'Italia il versamento di circa
300 mld di lire, equivalenti alla mancata riscossione del prelievo supple­
mentare sulle quantità prodotte al di là delle quote di produzione per le
campagne 1984-85 e 1985-86, calcolate in maniera presuntiva dalla Com­
missione della Ce, a meno che non fosse dimostrato con dati certi che le
quote non erano state superate. Una maniera, questa, per mettere in
mora il Governo italiano di applicare le quote e procedere ai necessari
controlli. In effetti, a seguito dell'intimazione della Ce, è stato dato
subito avvio alla rilevazione delle produzioni individuali di latte. Nel
contempo, il ministero dell'Agricoltura ha provveduto ad attribuire le
quote di produzione all'Unalat e ai produttori non associati, usufruendo
della deroga consentita all'Italia di considerare l'Unalat come un produt­
tore unico.
Chiuso con un certo successo il contenzioso sui primi due periodi di
applicazione delle quote-latte, si è aperto un nuovo contenzioso con la
Ce sui successivi periodi di applicazione delle quote. Sul piano interno si
è invece ravvivata la polemica tra produttori, Unalat, associazioni pro­
fessionali e ministero dell'Agricoltura sulla maniera di interpretare il
concetto di «produttore unico» attribuito all'Unalat e sulla necessità di
procedere all'attribuzione di quote individuali all'interno delle diverse
associazioni dei produttori. È toccato al ministm dell'Agricoltura, Man­
nino, il difficile e impopolare compito di far maturare la consapevolezza
che, contrariamente alla convinzione prevalente fra i produttori, le
quote-latte andavano applicate anche in Italia, se questa voleva presen­
tarsi a Bruxelles con le carte in regola, non solo su questo, ma anche su
altri tavoli negoziali. Mannino ha comunque assicurato ai produttori che

87
la redistribuzione ai singoli produttori - secondo criteri obiettivi - della
quota attribuita all'Unalat non significava rinunciare all'opzione del
produttore unico ( e ai vantaggi che questa comportava in termini di
compensazioni tra produttori) ma costituiva soltanto una condizione
amministrativa - richiesta dalla Ce - necessaria per poter riscuotere, in
caso di superamento della quota, il prelievo supplementare previsto
(115% del prezzo indicativo, a partire dal 1990, pari a 530 lire al chilo)
presso i produttori responsabili del superamento e in misura proporzio­
nale alla loro partecipazione al superamento stesso. «I tempi degli
espedienti furbeschi sono finiti» aveva dichiarato il ministro Mannino
poco dopo la sua nomina, facendo allusione alla maniera in cui l'Italia
aveva evitato finora di sottoporsi alla disciplina delle quote di produzio­
ne nel settore del latte. E, perché non vi fossero ulteriori dubbi al
riguardo, aveva aggiunto:
Siccome intendo essere l'interlocutore della Commissione della Ce sui pro­
blemi cruciali dell'agricoltura italiana, voglio operare nella libertà più assoluta
da tutti gli espedienti che mi possano essere rinfacciati nel momento in cui
chiedo, pretendo per la nostra agricoltura, il rispetto di interessi essenziali.

Ci sono voluti tuttavia altri due anni di polemiche e di minacce perché


tutti gli adempimenti necessari all'applicazione effettiva delle quote
fossero completati. Nel frattempo, il ministro Mannino era diventato il
bersaglio di un vero e proprio tiro al piccione da parte di chi si illudeva
ancora di poter negoziare con la Ce deroghe ed espedienti che avrebbero
consentito all'Italia di espandere la propria produzione lattiero­
casearia, mentre questa veniva drasticamente ridotta negli altri Stati
membri. La fronda degli allevatori e degli organi di stampa che se ne
sono fatti portavoce ha assunto toni da vero e proprio linciaggio politico
e morale del ministro, che trova pochi precedenti. C'è di più: mentre
voci responsabili si erano levate da più parti, ivi comprese le stesse
organizzazioni professionali agricole, a mettere da parte la demagogia e
le dichiarazioni di principio, ormai completamente fuori luogo, per far
posto ad un approccio più costruttivo ai problemi del mercato lattiero­
caseario, i produttori di latte della Valpadana, a seguito di una incande­
scente manifestazione che ha avuto luogo a Cremona il 19 marzo 1990,
hanno approvato un ordine del giorno in cui non solo censuravano
l'operato del Governo ma minacciavano anche, alla vigilia delle elezioni
amministrative di maggio, di votare e far votare solo per chi avrebbe
dimostrato di sostenere «in modo concreto e coerente» le loro rivendica­
zioni.
Mentr e L «cobas» del latte suonavano i loro tamburi di guer ra e
apportavano il loro sostegno elettorale alle varie «leghe» uscite vincitrici

88
dalle elezioni di maggio, la situazione del mercato dei prodotti lattiero­
caseari in Italia si è sensibilmente deteriorata, dopo alcuni anni di
congiuntura favorevole e di profitti incitativi all'aumento della produzio­
ne. La vendetta del mercato all'espansione produttiva incontrollata in
Italia, a fronte di un sensibile ridimensionamento della produzione negli
altri paesi comunitari, non si è quindi fatta attendere. Alla crisi generale
da sovrapproduzione non sono sfuggiti nemmeno comparti come quello
dei prodotti di qualità, ivi compreso quello del grana padano e del
parmigiano reggiano, tradizionalmente sottoposti a una più rigida disci­
plina di produzione. Questa volta, peraltro, non era nemmeno possibile
invocare l'alibi dell'aumento delle importazioni per spiegare la crisi del
settore lattiero-caseario. Nel 1989, infatti, le importazioni di latte sfuso
in Italia sono calate quasi del 17%, quelle di burro del 13,60% e, per la
prima volta dopo vari anni, è diminuito anche l'import di formaggi.
Queste tendenze non sono sostanzialmente cambiate nei primi mesi del
1990. Era chiaro dunque che la produzione italiana era aumentata ed
aveva in parte preso il posto di quella estera sul mercato nazionale,
facendo saltare anche quei programmi di autodisciplina della produzio­
ne dei migliori formaggi italiani che in passato avevano dato tante
soddisfazioni ai produttori.
«L'incremento della produzione di latte è stato certamente facilitato
dalla non applicazione del regime delle quote nel nostro paese», ha
scritto a questo proposito un organo di stampa che si era distinto fino a
qualche mese prima per la virulenza degli attacchi al ministro
dell'Agricoltura 10. Un'ammissione, questa, confermata anche nel pro­
sieguo dell'articolo in cui si afferma, tra l'altro:
Nei periodi in cui i caseari ( o altri prodotti) registrano un buon collocamento
del prodotto e prezzi sostenuti [i produttori] devono resistere alla tentazione,
che è forte, di allargare le maglie della produzione per trarne un beneficio
temporaneo, altrimenti si creano i presupposti di una lunga crisi. Ed è ciò che è
accaduto in questi mesi nel settore lattiero-caseario .... La strada da percorrere è
quella dell'autodisciplina, purché si applichi con serietà e rigore, senza tentenna­
menti.

Una conclusione certo dettata dal buon senso e conforme ai principi


basilari dell'economia, ma che suona alquanto paradossale in un organo
di stampa che, per diversi anni, aveva fatto della non applicazione delle
quote-latte uno dei suoi principali cavalli di battaglia e che aveva perciò
soffiato a pieni polmoni sui fuochi di protesta antigovernativa e anti-Ce
accesisi nelle province lattiero-caserie della pianura padana.

(10) M. Mistruzzi, «L'autodisciplina alle ortiche», L'in•ormatore


J' agrario ' 33 ' 30 ago.
1990.

89
LA POLITICA AGRICOLA 1990-1991*

1. Il contesto internazionale

I.I. I mercati agricoli mondiali

Malgrado la schiarita registrata verso la fine della campagna 1990-91, la


situazione dei mercati agricoli mondiali è rimasta caratterizzata lungo tutto
l'arco dell'anno dalla forte crescita delle eccedenze produttive, dalla conse­
guente ricostituzione delle scorte, dopo la contrazione degli anni preceden­
ti, e da prezzi mondiali praticamente ai loro minimi storici. L'esempio forse
più emblematico al riguardo è rappresentato dalla vendita alla Norvegia, da
parte degli Stati Uniti, nel gennaio 1991, di un carico di grano di qualità al
prezzo di 55 dollari la ton: un livello, questo, che è il più basso in termini
reali dal 1929, e che anche in termini nominali rappresenta meno di un
terzo del prezzo medio all'esportazione alla fine della campagna 1989-90.
Ma non mancano anche in altri grandi paesi produttori esempi altrettanto
eloquenti del marasma profondo che ha caratterizzato i mercati mondiali di
molti prodotti agricoli, e in particolare del grano, nella campagna 1990-91.
In Australia, ad esempio, il prezzo pagato ai produttori di frumento ha toc­
cato nel 1990 i livelli più bassi dall'inizio degli anni trenta; in Argentina i
produttori di questo cereale ricevevano, alla fine del 1990, 40 dollari la ton
allorché i loro costi di produzione superavano i 60 dollari la ton, e gli esem­
pi potrebbero continuare. Certo, non per tutte le derrate agricole la situazio­
ne è stata così catastrofica come per il grano. Resta tuttavia il fatto che alla
fine del 1990 l'indice medio dei prezzi dei prodotti agro-alimentari calcola­
to dalla Banca mondiale era inferiore di quasi 30 punti rispetto al livello di
dieci anni prima e di circa 15 punti rispetto al livello registrato alla fine del
1988.
'Numerosi fattori, alcuni di carattere strutturale, altri di natura più con­
giunturale, hanno concorso a deprimere i mercati mondiali della maggior
parte dei prodotti agricoli nel corso della campagna di commercializzazione
1990-91. Il fattore principale è rappresentato dalla forte espansione produt­
tiva in tutti i paesi produttori, dovuta sia ad un aumento delle superfici col-

* In Istituto Affari Internazionali, L'Italia nella politica internazionale


1990-1991, Franco Angeli, Milano, 1992

90
tivate, sia ad un aumento delle rese. In effetti mai come nel 1990 la spinta
produttivistica dell'agricoltura mondiale, favorita da condizioni climatiche
ottimali, ha dato risultati tanto lusinghieri: il raccolto cerealicolo mondiale
ha infatti sfiorato 2 mld di ton (contro 1, 7 mld di ton nel 1988, l'anno della
grande siccità nel continente nord-americano), quello di semi oleosi ha
superato i 220 mln di ton, mentre quello di zucchero ha raggiunto il livello
record di 112 mln di ton.
Grazie a questi eccellenti raccolti, tutti i grandi paesi produttori hanno
potuto ricostituire i loro stock, che appena l'anno prima avevano toccato
livelli relativamente così bassi da far temere ad alcuni una nuova crisi ali­
mentare a livello mondiale. È il caso, questo, non solo dei paesi tradizional­
mente esportatori, come gli Stati Uniti, il Canada, l'Argentina, l'Australia e
la Ce, ma anche di molti paesi abitualmente importatori, come l'Unione
Sovietica, la Cina, l'India e il Bangladesh. L'Urss, in particolare, ha benefi­
ciato di un raccolto record di cereali, anche se ha dovuto comunque impor­
tare oltre 25 mln di ton di grano e di mais per i propri fabbisogni nutritivi o
per l'alimentazione del proprio bestiame. Ma l'esempio forse più emblema­
tico dei mutamenti strutturali che si sono prodotti in questi ultimi anni sui
mercati mondiali dei prodotti agricoli è rappresentato dall'India, che in pas­
sato era generalmente importatrice netta di prodotti agricoli ma che ha
esportato nel 1990-91 circa 600 mila ton di grano, 300 mila ton di riso e
persino dei quantitativi non del tutto trascurabili di zucchero, riuscendo
peraltro a ridurre anche le sue importazioni di oli vegetali.
Questa espansione produttiva pressoché generalizzata si è tradotta, da
una parte, nella crescita delle eccedenze e nella ripresa della guerra delle
sovvenzioni tra paesi esportatori e, dal!' altra, nella contrazione dei fabbiso­
gni nei principali paesi importatori. Gli scambi mondiali dei prodotti agri­
coli si sono in effetti contratti, proprio nel momento in cui le disponibilità
di eccedenze esportabili si gonfiavano nuovamente a dismisura. In partico­
lare, il commercio mondiale dei cereali è diminuito di 15 mln di ton (pari a
circa 1'8%) rispetto alla campagna precedente, e ciò essenzialmente a causa
della riduzione delle importazioni in due grandi regioni importatrici:
l'Unione Sovietica e il Medioriente. Oltre che alla diminuzione dei fabbiso­
gni a seguito dei buoni raccolti, oppure, come nel caso dell'Iraq, all'embar­
go decretato in seguito alla crisi del Golfo, la contrazione delle importazio­
ni di prodotti agricoli è dovuta anche alle difficoltà finanziarie e alla penu­
ria di divise a cui si trovano confrontati molti paesi importatori, ed in parti­
colare l'Unione Sovietica e i paesi del Nord Africa. È questo, anzi, il nuovo
dato fondamentale dei mercati mondiali agricoli: non solo, infatti, i mercati
solvibili si restringono sempre più ma, per riuscire a esportare, occorre
ormai fornire ai paesi importatori anche i mezzi finanziari necessari per il
pagamento delle importazioni: operazione, questa, finanziariamente non
priva di rischi per le finanze pubbliche dei paesi esportatori o per gli orga­
nismi creditizi che le cauzionano. Sta di fatto che, di fronte all'indebita­
mento esterno di grandi paesi importatori, in passato fra i più solvibili,

91
come l'Unione Sovietica, e alle difficoltà che essi incontrano da qualche
tempo a pagare in contanti anche una parte irrisoria dei loro fabbisogni
d'importazione, non solo le banche, ma anche i ministri delle Finanze dei
paesi esportatori cominciano a far prova di maggiore prudenza nell'aprire i
cordoni della borsa per garantire le aperture di credito sempre più sovente
necessarie a finanziare le esportazioni agricole. Se si aggiunge che quasi i
due terzi degli scambi mondiali di cereali consistono in vendite a credito, in
transazioni a condizioni di favore o in aiuti alimentari ci si rende meglio
conto della dimensione che questo problema ha assunto e delle strozzature
che impediscono che tutta la domanda potenziale si trasformi in domanda
commerciale, vale a dire solvibile. Del resto, non è proprio questo il dram­
ma che da sempre attanaglia molti dei Pvs e che li priva del necessario
sostentamento alimentare, anche quando i granai dei paesi produttori rigur­
gitano di eccedenze?
Alla luce di queste considerazioni non è sorprendente che i corsi di
molte derrate agricole abbiano toccato nel corso della campagna 1990-91
livelli particolarmente depressi o addirittura dei minimi storici. Come s'è
visto, il grano è stato il prodotto che ha subìto le perdite più rilevanti, e ciò
non solo per obiettive ragioni di mercato (squilibri tra offerta e domanda,
embargo contro l'Iraq, difficoltà finanziarie in molti paesi importatori,
etc.), ma anche perché è proprio sul grano, cereale per eccellenza, che si
sono coagulate le tensioni commerciali tra i principali paesi esportatori, ed
in particolare tra gli Stati Uniti e la Comunità. Il grano è, infatti, pratica­
mente il solo cereale su cui esiste una vera competizione fra Ce e Usa sul
mercato mondiale, competizione che si avvale da entrambi le parti di cospi­
cue sovvenzioni all'esportazione. Ciò spiega perché il grano sia al centro
del negoziato Gatt sulla liberalizzazione degli scambi agricoli e perché gli
Stati Uniti abbiano concentrato proprio sul grano e sui mercati tradizionali
della Ce l'essenziale del loro programma di sostegno delle esportazioni
( «Export Enhancement Program» ), inteso ad accrescere la competitività
delle esportazioni americane rispetto a quelle comunitarie. Ora è proprio
nella seconda metà del 1990, all'inizio di una campagna che si annunciava
obiettivamente difficile e all'approssimarsi della tornata finale del negozia­
to Gatt, che gli Stati Uniti si sono lanciati in una sfida a tutto campo sui
mercati mondiali, a colpi di aperture di credito a favore dei paesi importato­
ri e di abbuoni sui prezzi all'esportazione a carico del bilancio statale. Per il
grano, da un livello di circa 11 dollari la ton nel luglio 1990 tali abbuoni
hanno raggiunto in media i 46 dollari la ton nel gennaio 1991, con una
punta di 55 dollari la ton nel caso del già citato contratto norvegese.
Parallelamente, i prezzi all'importazione del grano perdevano praticamente
i due terzi del loro valore iniziale. La flessione è stata molto più contenuta
(-13% circa) per il mais, che non rientra nel quadro di tale programma e che
è stato confrontato a problemi di mercato meno gravi di quelli del grano. Il
prezzo dello zucchero è crollato invece di circa il 50% tra il maggio 1990 e
il maggio 1991. In questo caso, tuttavia, il crollo delle quotazioni è essen-

92
zialmente dovuto al ribaltamento, per la campagna 1990-91, da una situa­
zione deficitaria che durava dal 1985-86 ad una situazione nuovamente
eccedentaria. Anche per molte delle produzioni animali i mercati interna­
zionali hanno accusato ribassi dei prezzi e riduzioni degli scambi.
È solo verso la fine della campagna 1990-91 che si è osservata una netta
inversione di tendenza delle quotazioni mondiali di alcuni prodotti agricoli,
inversione che si è consolidata nella seconda metà del 1991. È questo, anzi­
tutto, il caso del grano, i cui prezzi ali' esportazione hanno sensibilmente
recuperato a partire dalla fine del febbraio 1991. Anche i prezzi dei cereali
foraggeri sono leggermente migliorati a partire dalla stessa epoca. Questa
inversione di tendenza si è prodotta in concomitanza con la fine delle ostilità
nel Golfo, ma essa non è probabilmente dovuta unicamente a questo fattore.
Due altri elementi sono stati ugualmente determinanti: l'utilizzazione meno
aggressiva delle sovvenzioni all'esportazione da parte dei principali paesi
esportatori, ed in particolare degli Stati Uniti e della Comunità, a causa
dell'esaurimento dei crediti destinati a questo scopo, e la pubblicazione dei
· primi bilanci previsionali per la campagna 1991-92, che lasciavano prevede­
re una forte riduzione della produzione cerealicola mondiale, soprattutto
negli Stati Uniti e in Unione Sovietica. Resta comunque il fatto che, malgra­
do questa ripresa, alla fine del giugno I 991 i prezzi ali' esportazione del
grano e del mais erano ancora inferiori dal 10 al 15% rispetto all'anno prima.

1.2. L'Uruguay Round e l'agricoltura

In vista della sessione decisiva che si è tenuta a Bruxelles dal 3 al 7


dicembre 1990 e dopo una lunga fase di inerzia negoziale, una conclusione
positiva dell'Uruguay Round entro la fine del 1990 era diventata per molti
dei paesi e gruppi di paesi partecipanti una necessità politica, economica e
finanziaria che andava ben al di là dei soli interessi commerciali in gioco.
Un eventuale fallimento dell'Uruguay Round, aveva in particolare avvertito
in luglio Clayton Yeutter, segretario americano all'Agricoltura, sarebbe
stata una vera catastrofe, con conseguenze politiche ed economiche negati­
ve per i paesi industrializzati e disastrose per i Pvs. Anche i capi di Stato e
di Governo dei sette paesi più industrializzati, riuniti a Houston dal 9 all' 11
luglio 1990, lo avevano sottolineato dichiarando l'obiettivo di una conclu­
sione positiva dell'Uruguay Round come la prima priorità all'ordine del
giorno dell'agenda economica internazionale e affermando la loro determi­
nazione «a prendere le difficili decisioni politiche» che si rendevano neces­
sarie per «pervenire a dei risultati sostanziali e di grande portata in tutti i
campi dei negoziati» entro la fine dell'anno in corso. Quando si era però
trattato di definire meglio le opzioni da assumere nel settore dell'agricoltu­
ra, vale a dire sul dossier più spinoso del negoziato, anche i Sette avevano
dovuto accontentarsi, nel comunicato finale, di una serie di enunciazioni di
principio a cui tutti avevano potuto aderire e in cui ciascuno dei partecipan-

93
ti poteva ritrovare le preoccupazioni e gli obiettivi che gli stavano più a
cuore. Ciò malgrado, il Vertice di Houston ha rappresentato indubbiamente
un certo progresso verso un avvicinamento delle diverse posizioni, dopo
mesi e anni durante i quali alcuni dei partecipanti, come gli Stati Uniti, si
erano attestati su posizioni estremamente radicali in materia di smantella­
mento del sostegno all'agricoltura (la cosiddetta «opzione zero» applicata
al settore agricolo) che altri partecipanti, come la Comunità, giudicavano, al
contrario, del tutto irrealistiche e in ogni caso inaccettabili. Nel comunicato
finale viene infatti affermata la volontà comune di realizzare l'obiettivo a
lungo termine della riforma delle politiche agricole al fine di permettere ai
segnali provenienti dal mercato di orientare la produzione agricola e di
creare un sistema di scambi agricoli «equo e fondato sul mercato». Per la
realizzazione di questo obiettivo, i Sette si dichiaravano d'accordo, forse
per la prima volta in maniera così solenne, a operare «delle riduzioni
sostanziali e progressive dei sostegni e delle protezioni dell'agricoltura»
che comprendessero «i regimi interni, l'accesso ai mercati e le sovvenzioni
all'esportazione» e che comportassero delle regole concernenti le misure
sanitarie e fitosanitarie.
I paesi della Comunità avevano aderito a questo testo, certo meno ambi­
zioso di quanto gli Stati Uniti avessero desiderato, ma comunque tutt'altro
che privo di conseguenze per l'agricoltura europea. Essi avevano peraltro
fatto prova di una rara quanto efficace compattezza di fronte alle pressioni
americane, ottenendo che nel comunicato finale si sottolineasse che la diver­
sità tra i paesi nei meccanismi di sostegno all'agricoltura non è che il riflesso
delle differenze che esistono tra le condizioni economiche e sociali dell'agri­
coltura nei vari paesi. Una maniera, questa, di ribadire che la riforma delle
politiche agricole non poteva prescindere dalle caratteristiche socio-struttura­
li dell'agricoltura europea, assai diverse da quelle dell'agricoltura americana.
Sul piano più strettamente negoziale, uno spiraglio nella trattativa agri­
cola si era aperto a fine giugno 1990 allorché il presidente del gruppo di
negoziato sull'agricoltura, l'olandese Art de Zeeuw, aveva presentato un
primo progetto di compromesso sull'agricoltura. Il documento riprendeva
l'idea avanzata dalla Comunità di un'unità di misura del sostegno che con­
sentisse di valutare tutte le misure di sostegno interno ali' agricoltura, in
vista di una loro riduzione a partire dal 1991-92 con una gradualità e delle
modalità da concordare. Il documento accoglieva inoltre l'essenziale delle
proposte presentate dagli Stati Uniti e dal cosiddetto Gruppo di Cairns (che
comprende paesi altamente sviluppati come Canada, Australia, Nuova
Zelanda ed alcuni importanti Pvs come Brasile, Argentina, Thailandia e
Malesia), in materia di tarifficazione e di smantellamento delle sovvenzioni
all'esportazione'. Nel corso di numerose riunioni, che hanno avuto luogo a

(I) La tarifficazione consiste nella trasformazione in diritti doganali, da «consolida­


re» in sede Gatt, di tutti gli ostacoli non tariffari agli scambi, ed in particolare i prelievi
variabili che si applicano all'importazione di molti prodotti agricoli nella Comunità. La

94
Ginevra nel corso del mese di luglio, il progetto de Zeeuw è stato oggetto di
numerose critiche ed osservazioni, che riflettevano le posizioni negoziali
dei diversi partecipanti. Tali critiche hanno portato alla conclusione che il
documento non poteva essere accettato come strumento di base per il nego­
ziato finale, ma soltanto come «uno dei mezzi per intensificare il negozia­
to». A Ginevra era stato comunque raggiunto un accordo procedurale, defi­
nito «importante anche se non decisivo» dal direttore generale del Gatt,
Arthur Dunkel, e relativo al prosieguo del negoziato. Esso prevedeva che la
nuova fase negoziale avrebbe avuto inizio in agosto e avrebbe comportato
la presentazione, entro il 15 ottobre 1990, delle proposte concrete, da parte
di tutti i partecipanti, in materia di riduzione del sostegno interno ali' agri­
coltura e di sovvenzioni ali' esportazione.
Anche se l'offerta comunitaria sul volet agricolo dell'Uruguay Round è
stata formalmente adottata dai ministri dell'Agricoltura soltanto il 6 novem­
bre 1990, cioè 20 giorni dopo la scadenza prevista, fin dal!' inizio di agosto
il commissario all'Agricoltura, l'irlandese Ray MacSharry, aveva di fatto
avviato l'ultimo round della trattativa annunciando la sua intenzione di pro­
porre una riduzione del 30% del sostegno all'agricoltura comunitaria: un
taglio, quest'ultimo, certo ben diverso dal 100% reclamato fino ad allora -
quanto meno a parole - dagli Stati Uniti, ma comunque tutt'altro che irrile­
vante per un'agricoltura come quella europea che per trent'anni aveva usu­
fruito di un elevato livello di sostegno interno e di protezione esterna. Al di
là delle cifre, la proposta MacSharry aveva per lo meno il merito di uscire
dalle generiche dichiarazioni d'intenzione, quantificando lo sforzo che la
Comunità era disposta ad assumersi in materia di riduzione del sostegno
interno.
È, tuttavia, soltanto all'inizio di ottobre che la Commissione della Ce ha
adottato, all'unanimità, le direttive in materia di negoziato agricolo, sulla
base delle proposte presentate da MacSharry. A ritardare l'adozione di tali
proposte hanno contribuito anche le divergenze di vedute emerse in seno
alla Commissione della Ce sulla portata delle concessioni da offrire ai paesi
terzi, ed in particolare agli Stati Uniti, sull'accesso al mercato comunitario
nonché sulle sovvenzioni all'esportazione. A questo proposito si è infatti
assistito ad una sorta di braccio di ferro tra quanti, come il commissario alle
Relazioni esterne, l'olandese Andriessen, responsabile del dossier Gatt,
avrebbero voluto che la Comunità contribuisse in misura più sostanziale
alla liberalizzazione degli scambi agricoli e i sostenitori della proposta
MacSharry, che era più prudente su questo fronte, a causa degli interessi
agricoli in giòco. L'accordo è stato raggiunto su un testo sostanzialmente
fedele alle proposte iniziali, ma alquanto più generoso rispetto a queste ulti­
me sul fronte della protezione esterna. Come vedremo, tali proposte sono

tarifficazione e il riequilibrio della protezione esterna sono ampiamente illustrate in:


INPI 1989-1990, pp. 396 e ss.

95
state tuttavia emendate dai ministri dell'Agricoltura proprio su questo
punto.

L'offerta della Comunità sull'agricoltura - L'offerta negoziale presen­


tata dalla Commissione della Ce sul volet agricolo dell'Uruguay Round è
essenzialmente conforme alla proposta d'insieme sugli obiettivi a lungo ter­
mine del negoziato multilaterale presentata nel dicembre 19892 , ma è ovvia­
mente molto più articolata e più precisa di quest'ultima. Essa si enuclea
intorno a quattro assi negoziali principali:
a) riduzione del sostegno: la Comunità si dichiara disposta a ridurre del
30%, in dieci anni, il sostegno all'agricoltura comunitaria, calcolato sulla
base di un apposito parametro, la misura globale del sostegno (Mgs), già
lungamente discusso in seno al Gatt3 • Tale riduzione è tuttavia limitata al
10% per alcuni prodotti di minor importanza per gli scambi internazionali
ed in particolare per gli ortofrutticoli ed il vino. Conformemente agli accor­
di di Ginevra, dell'aprile 1989, la Comunità considera che il punto di par­
tenza per la riduzione del sostegno debba essere l'anno 1986, vale a dire
l'anno di avvio dei negoziati dell'Uruguay Round, in maniera che possano
essere prese in conto le misure messe in atto dopo la Dichiarazione di Punta
del Este e che hanno apportato un contributo positivo al programma di
riforma delle politiche agricole. Con ciò la Comunità vantava, di fatto,
soprattutto per effetto della riduzione delle quote di produzione nel settore
lattiero-caseario e dell'applicazione degli stabilizzatori della spesa agricola
introdotti a partire dal 1988 in quasi tutti i settori di produzione, un «credi­
to» negoziale di circa il 10%, in media, e pari quindi a circa un terzo
dell'impegno globale che essa si assumeva per il periodo 1986-95. In effet­
ti, sulla base delle stime della Commissione della Ce e dell'offerta comuni­
taria che essa proponeva, il sostegno all'agricoltura, espresso in valore
monetario globale, assume per i principali settori interessati i livelli indicati
alla tab.13.1.
La Comunità si assume l'impegno di raggiungere l'obiettivo fissato per
il 1995 in materia di sostegno all'agricoltura riducendo progressivamente, e
a sua scelta, i prezzi di sostegno, le quantità prodotte ovvero le spese relati­
ve alle misure diverse dal sostegno dei prezzi.
Come si vede, anche se, per la maggior parte dei prodotti lo sforzo da
compiere entro il 1995 sul piano della riduzione del sostegno è di fatto infe­
riore al 30%, tenuto conto dei progressi compiuti in questa direzione dal
1986 in poi, resta il fatto che l'offerta proposta dalla Commissione della Ce
è tutt'altro che indolore per l'agricoltura comunitaria. Essa implica, infatti,
dei «tagli» del sostegno ali' agricoltura per il periodo 1991-95 pari ad oltre
il doppio rispetto a quelli realizzati nel periodo 1986-90, che pure sono stati
(2) INPI 1989-1990, pp. 402 e ss.
(3) INPI 1988-1989, pp. 512 e ss.

96
particolarmente severi per molte fasce del!' agricoltura europea. Se essa può
dunque apparire dall'esterno, ed in particolare dall'altra sponda
dell'Atlantico, come un'offerta relativamente modesta, essa rappresenta
invece, e non soltanto agli occhi degli agricoltori, un impegno particolar­
mente oneroso per la Comunità, il cui rispetto richiede notevoli sforzi non
solo in termini di riduzioni dei prezzi ma anche in termini di limitazione
quantitativa della produzione.
Tab. 13.1 - Le proposte comunitarie di riduzione del sostegno globale all'agricoltu­
ra (mln d'Ecu)
- - - - - - - - - . ---- - - ···· - - - - - - - - --- --
1986 1990 1995 Diff.% Diff.%
95-90 95-86

Cereali 15.621 13.424 10.935 - 18,5 - 30,0


Olio d'oliva 3.093 3.177 2.165 - 31,9 - 30,0
Senù oleosi e
prodotti proteici 3.047 3.198 2.133 - 33,3 - 30,0
Zucchero 3.017 2.591 2.112 - 18,5 - 30,0
Prodotti animali 40.701 36.227 28.491 - 21,4 - 30,0
Ortofrutticoli 13.568 16.859 12.212 - 27,6 - 10,0
Vino 5.392 3.840 4.853 +26,4 - 10,0
Altri 1.939 2.394 1.745 - 27,1 - 10,0

Fonte: Commissione della Ce

b) protezione alla frontiera: oltre alla riduzione della protezione alla


frontiera derivante dalla diminuzione del sostegno interno, la Comunità si
impegna a trasformare in tariffe doganali (e cioè in elementi tariffari fissi) i
prelievi variabili che attualmente si applicano alle importazioni di taluni
prodotti agricoli nella Comunità onde assicurare la preferenza comunitaria:
la Comunità accetta dunque, a condizione tuttavia che essa ottenga il rie­
quilibrio della propria protezione esterna, la richiesta degli Stati Uniti rela­
tiva alla «tarifficazione» della protezione esterna per le importazioni di pro­
dotti agricoli. In pratica, ciò significa infatti assicurare una protezione alla
frontiera non più impermeabile alle variazioni dei prezzi dei mercati mon­
diali, com'è il caso attualmente nella Comunità attraverso i prelievi variabi­
li (che compensano la differenza tra il prezzo interno ed il prezzo mondia­
le), ma suscettibile di ripercuotere, in una certa misura, le fluttuazioni dei
prezzi mondiali sui prezzi all'importazione. L'elemento tariffario fisso pro­
posto dalla Commissione della Ce al posto dei prelievi variabili è pari alla
differenza tra un prezzo rappresentativo del mercato mondiale, stabilito
sulla base della media per gli anni 1986, 1987 e 1988 ed il prezzo medio di
sostegno nella Comunità nello stesso periodo, aumentato del 10%: per la
maggior parte dei prodotti, l'elemento fisso così calcolato è nettamente
inferiore ai prelievi variabili applicati alle importazioni nella Comunità.

97
Inoltre, la Comunità si impegna a ridurre del 30% in cinque anni, vale a
dire entro il 1995-96, l'elemento fisso. Occorre tuttavia precisare che
quest'ultimo può essere adattato, attraverso un apposito «coefficiente cor­
rettore», in caso di fluttuazione dei prezzi del mercato mondiale rispetto al
livello di riferimento. A questo proposito, la Commissione della Ce propo­
ne che le fluttuazioni del mercato siano integralmente corrette se superano
il 30%, mentre per le fluttuazioni inferiori a questa soglia solo il 30% è cor­
retto, sicché il restante 70% può di fatto ripercuotersi sui prezzi all'importa­
zione nella Comunità. Le fluttuazioni dovute alla variazione dei tassi di
cambio sono invece integralmente compensate. Anche se, con questi mec­
canismi cautelativi, la Commissione della Ce ha voluto mettersi al riparo da
un afflusso incontrollato di importazioni agricole a prezzi troppo bassi,
resta il fatto che, per la prima volta in quasi trent'anni di Pac, la Comunità
fa un passo avanti significativo in direzione di una riduzione della propria
protezione alla frontiera. Del resto, non si tratta di una concessione senza
contropartite in quanto essa condiziona la messa in atto di questa proposta
alla possibilità di realizzare un certo riequilibrio della propria protezione
alla frontiera.
c) riequilibrio della protezione esterna: per ovviare agli inconvenienti
derivanti dall'inesistenza o dalla modesta protezione alla frontiera per molti
prodotti utilizzati nel!' alimentazione animale, come la soia, sempre più
massicciamente importati dai paesi terzi, ed in particolare dagli Stati Uniti,
a scapito dell'uso dei cereali prodotti nella Comunità, la Commissione della
Ce propone un certo «riequilibrio» della protezione esterna. Si tratta, in
sostanza, di negoziare un rafforzamento della protezione alla frontiera per
questi prodotti, che entrano attualmente a dazio nullo o molto basso nella
Comunità, per effetto di concessioni accordate dalla Comunità all'inizio
degli anni sessanta nel quadro del Dillon Round, in contropartita della ridu­
zione della protezione esterna per gli altri prodotti, ed in particolare per i
cereali, derivante dalla «tarifficazione». Più concretamente, per i semi oleo­
si (i cui residui costituiscono, com'è noto, un alimento ricco di elementi
proteici) e per una serie di prodotti sostitutivi dei cereali nell'alimentazione
animale (manioca, germe di mais, ecc.), la Commissione della Ce propone:
i) l'introduzione progressiva entro il 1996 di contingenti tariffari all'impor­
tazione nella Comunità, fissati sulla base delle importazioni medie nel
periodo 1986-88, aumentate dell'8%; ii) all'interno di questi contingenti, le
importazioni sono soggette ad un dazio ad valorem del 6% per i semi oleosi
e per i prodotti destinati ali' alimentazione animale di versi dai cereali e del
12�o per gli altri prodotti, tra cui, in particolare i panelli di soia o di germe
di nì.ais, per i quali il contingente proposto sfiora le 20 mln di ton.
d) restituzioni all'esportazione: la Commissione della Ce sottolinea che
la prevista riduzione del sostegno interno e della protezione esterna com­
porterà una diminuzione sostanziale delle sovvenzioni ali' esportazione,
tanto per quanto riguarda il loro importo globale che per quanto riguarda il
loro valore unitario. Inoltre la Commissione della Ce assume una serie di

98
impegni per limitare ulteriormente il ricorso a queste misure e per migliora­
re le discipline applicate in materia di sovvenzioni all'esportazione. Essa si
dichiara peraltro disposta a quantificare i risultati delle offerte fatte in que­
sto campo ed eventualmente a rivalutarle nel corso dei negoziati. Malgrado
queste concessioni, è questo senza dubbio il fronte sul quale la Comunità si
è presentata al round finale del negoziato non solo con le proposte relativa­
mente più timide e più insoddisfacenti rispetto alle rivendicazioni dei paesi
terzi, ma anche con il margine negoziale più ristretto. In effetti, a meno che
non si arrivi al contingentamento delle quantità suscettibili di beneficiare
delle restituzioni ali' esportazione ovvero delle risorse di bilancio disponibi­
li a questo fine, la sola maniera per andare più in là dell'attuale offerta
sarebbe stata quella di ridurre il valore unitario delle restituzioni all'espor­
tazione: ciò avrebbe tuttavia significato, in pratica, l'abbandono puro e
semplice di ogni vocazione esportatrice di prodotti agricoli da parte della
Comunità, in quanto una sia pur minima riduzione unitaria delle attuali
restituzioni all'esportazione significa di fatto la perdita totale di competiti­
vità della produzione comunitaria sui mercati mondiali.

I dibattiti in seno al Consiglio - Prima ancora che la Commissione della


Ce adottasse le sue proposte sul dossier agricolo, il più spinoso fra quelli
oggetto della trattativa dell'Uruguay Round, il dibattito sul contributo che
la Comunità intendeva apportare al negoziato agricolo per favorire un
accordo globale tra tutte le parti contraenti al Gatt si era già da tempo riac­
ceso in seno al Consiglio dei ministri d ella Ce, sia tra i ministri
dell'Agricoltura che tra i ministri del Commercio estero, responsabili, que­
sti ultimi, in prima linea della strategia della Comunità sull'insieme del
negoziato. Vale la pena, peraltro, di rilevare che questa fase cruciale
dell'Uruguay Round, che secondo tutte le attese avrebbe dovuto sfociare in
un accordo complessivo entro la fine dell'anno, ha coinciso con il semestre
di Presidenza italiana del Consiglio dei ministri della Ce e con l'assunzione
dei due dicasteri-chiave del negoziato in seno al Governo italiano da parte
di due ministri cosiddetti «tecnici»: rispettivamente, Renato Ruggiero al
Commercio estero e Vito Saccomandi ali'Agricoltura, due ministri, questi,
che non solo hanno potuto usufruire della lunga esperienza maturata in
ambito comunitario ma che hanno anche potuto giovarsi della reciproca
intesa sul piano negoziale, evitando fratture insanabili sul fronte comunita­
rio. A questo proposito, non bisogna infatti dimenticare che se sul dossier
agricolo la Comunità ha certamente qualcosa da perdere o quanto meno
qualche concessione da fare in sede negoziale, essa è invece fra le principa­
li beneficiarie della liberalizzazione degli scambi mondiali in altri settori
oggetto dell'Uruguay Round, ed in particolare in quello dei servizi. Da qui
l'insistenza della Comunità, fin dall'avvio del negoziato, a procedere paral­
lelamente sui diversi fronti negoziali (la cosiddetta «globalizzazione» del
negoziato). Da qui anche la necessità che, nella fase finale della trattativa,
la Comunità mantenesse la sua compattezza e che gli interessi settoriali -

- - ··· • - · ---------

99
pro o contro il negoziato - non finissero col prevalere sull'interesse genera­
le della Comunità.
Anche se, contrariamente alle previsioni, non è stato possibile raggiun­
gere entro la fine del 1990 un accordo complessivo che chiudesse positiva­
mente l'Uruguay Round, resta il fatto che, almeno per quanta riguarda la
Comunità, l'accoppiata Ruggiero-Saccomandi alla Presidenza del Consiglio
dei ministri della Ce nella fase cruciale del negoziato ha certamente contri­
buito ad evitare cedimenti o spaccature pregiudizievoli agli interessi della
Comunità nel suo insieme. La chiave di volta di questo risultato sta forse
nel fatto che, fin da quando è stato investito di questa responsabilità,
Ruggiero ha optato per una completa e stretta associazione ai negoziati dei
ministri dell'Agricoltura della Ce, rendendo così possibile che questi ultimi
assumessero autonomamente le proprie responsabilità di fronte al negozia­
to, ma assicurando al tempo stesso la coerenza d'insieme della piattaforma
negoziale della Comunità. D'altra parte, anche Saccomandi ed i suoi colle­
ghi in seno al Consiglio dei ministri dell'Agricoltura della Ce hanno tenuto
ad appropriarsi del dossier agricolo e a conservare una stretta sorveglianza
sui suoi sviluppi in fase negoziale, rifiutando che le decisioni fondamentali
al riguardo fossero assunte da altre istanze politiche ed istituzionali.
Sono state, tuttavia, necessarie sette riunioni del Consiglio dei ministri
della Ce ed una moltitudine di incontri bilaterali oltre alla minaccia che, in
assenza di un accordo fra i ministri dell'Agricoltura, sarebbero stati i loro
colleghi delle Relazioni esterne o del Commercio estero ad adottare le posi­
zioni negoziali della Comunità in materia agricola, per pervenire ad un
accordo tra i Dodici su questo delicato dossier. L'accordo è stato raggiunto
a Bruxelles il 6 novembre, in una riunione congiunta dei ministri
dell'Agricoltura e del Commercio estero, grazie, in particolare, agli sforzi
di mediazione del ministro dell'Agricoltura, Saccomandi, e all'intensa atti­
vità diplomatica svolta parallelamente dal ministro del Commercio estero,
Ruggiero.
Il testo adottato alla fine dei lavori non è sostanzialmente diverso dalle
proposte iniziali della Commissione della Ce ma ne differisce tuttavia su
alcuni punti considerati essenziali dai ministri dell'Agricoltura per tranquil­
lizzare i produttori agricoli comunitari ma tali comunque da non mettere in
pericolo gli sviluppi futuri del negoziato. In particolare, viene confermata
l'offerta comunitaria di una riduzione del sostegno interno all'agricoltura
del 30% tra il 1986 e il 1995. Tuttavia, per quanto riguarda taluni prodotti
mediterranei, ed in particolare l'olio d'oliva e il tabacco, la riduzione del
sostegno necessaria per il conseguimento di questo obiettivo è più bassa di
quella risultante dalla proposta della Commissione della Ce, grazie ad alcu­
ne modifiche nel metodo di calcolo del sostegno, che Saccomandi è riuscito
a negoziare in sede comunitaria.
Per quanto riguarda la protezione alla frontiera, il testo adottato dal
Consiglio dei ministri della Ce è inteso a garantire che le concessioni offer­
te non comportino una riduzione eccessiva della preferenza comunitaria e

100
un afflusso massiccio di importazioni agricole in provenienza dagli Stati
Uniti, una preoccupazione, questa, fatta valere soprattutto da paesi esporta­
tori come la Francia. Di fatto, la proposta adottata implica una riduzione
della protezione esterna proporzionale alla riduzione del sostegno interno,
senza ulteriori concessioni in questo campo, come invece sembrava lascias­
se intravedere la proposta iniziale della Commissione della Ce. Peraltro,
essendo stato precisato che la riduzione del 30% del sostegno interno sareb­
be stata realizzata non soltanto tramite una riduzione dei prezzi di sostegno
- i soli che influenzano la protezione esterna - ma anche tramite una limita­
zione quantitativa della produzione, è apparso chiaro che l'offerta comuni­
taria comportava una riduzione della protezione alla frontiera inferiore al
30%. Anche sul riequilibrio della protezione esterna l'offerta comunitaria
accettata dai ministri dell'Agricoltura è relativamente più restrittiva di quel­
la proposta dalla Commissione della Ce: i contingenti all'importazione dei
prodotti sostitutivi dei cereali fissati in questo contesto sono infatti «conge­
lati» al livello medio del periodo 1986-88, senza l'incremento dell'8% pro­
posto dalla Commissione della Ce.
Oltre a queste modifiche apportate al testo dell'offerta comunitaria,·
l'accordo prevede una serie di dichiarazioni del Consiglio dei ministri e
della Commissione della Ce intese a chiarire il mandato di negoziazione
affidato alla Commissione della Ce. Esse prevedono, in particolare, che la
Comunità non avrebbe fatto concessioni separate sulle restituzioni
all'esportazione, come reclamavano soprattutto gli americani, e che le pro­
poste della Comunità non valevano sul piano negoziale se anche gli altri
partner non avessero fatto concessioni equivalenti. Il Consiglio ha inoltre
preso atto dell'impegno della Commissione della Ce a presentare rapida­
mente proposte concrete intese a compensare le perdite di reddito prodotte
dalla liberalizzazione del commercio internazionale e dalla riduzione del
sostegno interno, pur nel rispetto degli impegni assunti in sede Gatt. Queste
misure avrebbero dovuto, in particolare, ispirarsi ai seguenti principi:
- assicurare la competitività dell'agricoltura europea;
- assicurare un riorientamento del sostegno all'agricoltura in funzione
delle diversità di struttura delle aziende agricole;
- garantire la salvaguardia del reddito agricolo e al tempo stesso il con­
trollo delle eccedenze produttive;
- rinforzare gli aiuti strutturali, ivi compresi gli aiuti al reddito, e desti­
narli in via prioritaria a quelle regioni e categorie di agricoltori più esposti
alle conseguenze negative dei necessari adattamenti.
L'accordo sul dossier agricolo raggiunto faticosamente dopo oltre un
mese di discussioni è stato accolto con sollievo e favorevolmente commen­
tato non soltanto dai ministri dell'Agricoltura ma anche da quanti temevano
che l'impasse su questo delicato dossier avrebbe bloccato l'intero negoziato
dell'Uruguay Round.
«Tenendo conto delle esigenze di tutti i paesi della Ce, siamo riusciti a
raggiungere l'obiettivo minimo necessario per far procedere i negoziati a

------

101
Ginevra. Soprattutto abbiamo scongiurato una crisi storica nei rapporti
internazionali le cui conseguenze, anche se imprevedibili, sarebbero
comunque state drammatiche»• ha commentato, Vito Saccomandi, che ha
anche tenuto a rassicurare gli agricoltori sugli sforzi relativamente limitati
che l'offerta comunitaria comportava per il settore agricolo. «La proposta
che presentiamo al Gatt è molto ambiziosa se si tiene conto dell'importanza
e del valore politico, economico e sociale del mondo rurale nella Ce - ha
affermato da parte sua Renato Ruggiero - sarebbe quindi un gravissimo
errore se i nostri partner non considerassero la grande apertura contenuta
nella posizione comunitaria» 5 •
Anche il ministro francese dell'Agricoltura, Louis Mermaz, il più restio
ad accettare l'offerta comunitaria, ha riconosciuto che si trattava di «un
buon accordo». Scontento e viva preoccupazione sono stati invece espressi
dalle organizzazioni professionali agricole a livello nazionale e comunita­
rio, soprattutto di fronte alla possibilità che in sede di negoziato finale la
Comunità fosse indotta a fare ulteriori concessioni ai paesi terzi pur di con­
cludere positivamente l'Uruguay Round.

Il negoziato nell'impasse - Quello che molti avevano temuto ed altri


auspicato ma che pochi avevano considerato realmente possibile si è invece
prodotto proprio durante quella che doveva essere la sessione finale del
negoziato, tenuta a Bruxelles dal 3 al 7 dicembre 1990: non è stata, è vero,
una rottura fragorosa accompagnata dal classico sbattere delle porte o dalle
inevitabili minacce di nuove guerre commerciali da parte dei contendenti
più agguerriti, come gli Stati Uniti avevano fatto da alcune settimane, ma il
fallimento del round finale di questo importante negoziato multilaterale in
sede Gatt rappresenta molto più che un semplice aggiornamento dei lavori
in vista di condizioni e disponibilità di spirito più propizie per una intesa
globale, come sembra suggerire il comunicato ufficiale emesso alla fine dei
lavori. Per gli uni, ad esempio la Comunità, rappresenta forse un'uscita
onorevole e senza eccessive perdite dalla trincea da cui essi avevano com­
battuto, in maniera abbastanza isolata, per migliorare, senza per questo
abbandonarsi al liberismo più selvaggio, le relazioni commerciali interna­
zionali. Per gli altri, ad esempio gli Stati Uniti, rappresenta forse un brutale
richiamo alla moderazione delle proprie pretese e ad una più grande flessi­
bilità negoziale dopo aver combattuto, per oltre quattro anni, per il conse­
guimento di obiettivi rivelatisi 'troppo ambiziosi e pertanto irrealizzabili.
Fatto sta che nessuno dei principali protagonisti ha osato parlare di falli­
mento del negoziato ma soltanto di una sua «sospensione»
� in vista di una
sua ripresa all'inizio del 1991.
In realtà, quest'ultima sessione negoziale non era cominciata sotto i
(4) S240R, 7 nov. 1990.
(5) Ibidem.

102
mig liori auspici. E ciò non solo perché a quattro anni dall'avvio
dell'Uruguay Round i nodi principali del dossier agricolo non erano stati
ancora sciolti o quanto meno allentati, ma anche perché il margine negozia­
le di cui sembravano disporre i grandi attori in presenza, ed in particolare
gli Stati Uniti e la Comunità, non lasciava intravvedere molte possibilità di
riuscita. Gli Stati Uniti avevano nel frattempo fatto conoscere la propria
piattaforma negoziale che, sebbene non comprendesse più la cosiddetta
«opzione zero» in materia di sostegno interno all'agricoltura, implicava
comunque una riduzione del sostegno interno del 75% in dieci anni. Inoltre
- e su questo punto le distanze dall'offerta comunitaria diventavano vera­
mente abissali - gli Stati Uniti chiedevano il taglio del 90% in dieci anni
dei sussidi all'esportazione sulle materie prime agricole, mentre per i pro­
dotti lavorati tali sussidi avrebbero dovuto sparire completamente entro i
prossimi sei anni. Infine gli Stati Uniti chiedevano che tutti i paesi parteci­
panti al Gatt, tra cui in primo luogo la Comunità, aprissero i propri mercati
alle importazioni agricole mediante la conversione delle quote e delle altre
barriere non tariffarie in tariffe doganali, le quali avrebbero dovuto essere
ridotte del 75% in dieci anni. Vale la pena, peraltro, di rilevare che nel
momento in cui gli Stati Uniti avanzavano queste proposte ultraliberali per
il commercio agricolo mondiale, essi non desistevano, per quanto li riguar­
dava, dal continuare a sovvenzionare abbondantemente non solo la propria
agricoltura, attraverso integrazioni dirette ( «deficiency payments» ), ma
anche le proprie esportazioni agricole verso le destinazioni ove entravano
più direttamente in competizione con gli altri grandi paesi esportatori ed in
particolare con la Comunità. Non molto dissimile dalle proposte Usa si pos­
sono considerare le proposte presentate dai 13 paesi dell'emisfero sud e dal
Canada, raccolti nel cosiddetto Gruppo di Cairns.
Commentando le proposte degli Stati Uniti, il responsabile
dell'Agricoltura e dello sviluppo rurale in seno alla Commissione della Ce,
MacSharry, ha sottolineato la necessità di evitare di tirare delle conclusioni
errate dal confronto con l'offerta comunitaria. È vero, infatti, che essa può
apparire, a prima vista, molto più drastica della proposta comunitaria.
Tuttavia, ha sottolineato MacSharry, a ben guardare, essa è su alcuni punti
equivalente all'offerta comunitaria, mentre su altri essa è meno ambiziosa
di quanto non appaia a prima vista. Così, ad esempio, per quanto riguarda il
sostegno interno, la proposta della Comunità prevede di realizzare entro
cinque anni la riduzione del sostegno necessaria per raggiungere l'obiettivo
del 30% entro il 1996, mentre nella proposta americana lo sforzo supple­
mentare per raggiungere l'obiettivo del 75% entro il 2000 è distribuito su
dieci anni. Inoltre, esistono delle differenze importanti nel metodo di calco­
lo del sostegno, della protezione e delle riduzioni. In altri termini, sembra
voler ricordare MacSharry, anche nella proposta americana non è tutto oro
quel che luce. In particolare, per quanto riguarda le misure alle frontiere, fa
notare l'alto esponente comunitario, gli Stati Uniti non propongono alcuna
forma di tarifficazione per il loro sistema di «deficiency payments» il cui

103
impatto sulla competitività delle esportazioni è invece molto importante.
Donde l'invito a tutti i partecipanti alla trattativa ad avviare dei negoziati
«seri e realistici» per assicurare il successo dell'Uruguay Round, al quale la
Commissione della Ce rinnovava il suo attaccamento.
A fianco della Comunità, e su posizioni spesso meno avanzate, si collo­
cano il Giappone e la Corea del Sud. Entrambi i paesi, in linea con la Ce,
hanno proposto di tagliare del 30% i sussidi all'agricoltura, ma non hanno
tuttavia avanzato proposte per la riduzione della protezione alla frontiera, in
particolare per quanto riguarda prodotti iperprotetti, come il riso in
Giappone.
Di fronte a schieramenti tanto nettamente contrapposti e di fronte alla
impossibilità tattica, per tutti i partecipanti, di far prova di flessibilità nego­
ziale alla vigilia del round finale, ovvero di fronte alla mancanza pura e
semplice di un margine negoziale apprezzabile, come nel caso della
Comunità, molti osservatori si chiedevano se l'impegno a concludere la
trattativa entro il 1990 non fosse del tutto utopistico. Su dubbi dì questo
genere faceva tuttavia aggio la diffusa convinzione dell'ineluttabilità di
un'intesa, magari al di là dei tempi regolamentari e grazie alla interconnes­
sione tra il dossier agricolo e gli altri dossier sul tavolo del negoziato.
Purtroppo, ciascuno dei partecipanti si avvicinava al tavolo della trattativa
con la stessa convinzione: vale a dire che la chiave del successo stesse non
tanto nella propria disponibilità al compromesso, quanto nella disponibilità
dì tutti gli altri a fare delle concessioni. Interrogato in proposito all'inizio
dei lavori, Arthur Dunkel, direttore generale del Gatt, aveva voluto essere
rassicurante affermando «in negoziati come questi si domanda sempre il
massimo e poi sì negozia, altrimenti non si può raggiungere un accordo».
Anche per Renato Ruggìero non era questa la prima volta che si giungeva
alla tornata finale dì una trattativa multilaterale senza intese già perfetta­
mente delineate.
«L'esperienza insegna - aveva aggiunto il ministro italiano del
Commercio estero - che anche situazioni in cui un accordo sembra impos­
sibile possono essere ribaltate in extremis negoziando con tenacia e prag­
matismo. È certo, però - aveva concluso Ruggiero - che in questo caso
l'esito finale resterà in sospeso fino aUa fine». Ed almeno in questo la sua
previsione si è puntualmente avverata.
Come molti avevano previsto ed altri temuto, fin dall'inizio dei lavori,
gli Stati Uniti, con l'appoggio del Gruppo di Cairns, sono riusciti a focaliz­
zare l'attenzione e le critiche sul dossier agricolo e sull'offerta comunitaria
relativa a questo settore. I Dodici e la Commissione della Ce che li rappre­
sentava al tavolo negoziale, da parte loro, si sono sforzati di spiegare le pro­
prie proposte e di metterne in luce le conseguenze tutt'altro che irrilevanti
per l'agricoltura europea, sottolineando al tempo stesso le lacune e i punti
deboli delle proposte americane sia per quanto riguarda l'agricoltura che
altri dossier sensibili, come quello dei servizi. Essi hanno peraltro tentato di
guadagnarsi le simpatie dei Pvs migliorando la propria offerta in favore dei

104
prodotti tropicali esportati da questi paesi ed hanno fatto prova di una certa
flessibilità anche sui punti più sensibili del negoziato prendendo impegni
quantitativi sulla riduzione delle sovvenzione all'esportazione e sull'acces­
so al mercato comunitario. Queste offerte sono state tuttavia giudicate del
tutto irrisorie dagli Stati Uniti che non hanno cessato di far pressione sulla
Comunità, spesso con toni arroganti, perché questa modificasse più sostan­
zialmente la sua offerta agricola.
Quello che doveva essere l'ultimo atto di un negoziato globale multila­
terale che doveva dettare le nuove regole del commercio internazionale
negli anni novanta si è pertanto risolto in un serrato braccio di ferro, prati­
camente sul solo dossier agricolo, tra i due principali attori del negoziato,
con una posta in gioco troppo alta perché ciascuno dei due contendenti
potesse perdere: la salvaguardia della vocazione esportatrice della
Comunità, da una parte, il predominio assoluto sui mercati agricoli mondia­
li da parte degli Stati Uniti, dall'altra.
La rottura, che era nell'aria fin dal primo giorno, è stata decretata dopo
cinque giorni di impasse negoziale, al termine di una riunione plenaria di
soli dieci minuti. Per la verità, malgrado i toni aspri usati nei giorni prece­
denti, il comunicato ufficiale non parla di rottura del negoziato, ma solo di
una temporanea sospensione dello stesso in attesa che il direttore generaie
del Gatt, Arthur Dunkel, valutasse, attraverso i contatti con i partecipanti,
quando far riprendere i negoziati. Anche Renato Ruggiero, in qualità di pre­
sidente in esercizio del Consiglio dei ministri della Ce, ha precisato che non
si trattava di una rottura ma solo di un rinvio della fase finale dell'Uruguay
Round ed ha auspicato che i negoziati riprendessero al più presto.
Ciononostante non ha esitato a definire «miopia negoziale» quella di cui
aveva fatto prova la delegazione degli Stati Uniti, con la sua intransigenza e
con la sua raffica di ultimatum alla Comunità perché questa modificasse
sostanzialmente la propria piattaforma negoziale. Dal canto su o,
MacSharry, che aveva dovuto a più riprese difendere le proposte della
Comunità, ha probabilmente fornito la chiave di lettura più illuminante
degli ultimi eventi dichiarando apertamente: «Purtroppo le esigenze e le
speranze espresse dagli americani dal 1987 in poi superavano i limiti di
quanto poteva essere accettato. Questo spiega perché si è cercato di far pre­
cipitare la crisi in maniera orchestrata». Se questa interpretazione è corretta,
e molti sintomi sembrerebbero confermarla, il successo dell'Uruguay
Round sta non tanto nelle concessioni ulteriori che la Comunità sarà even­
tualmente disposta a fare sul dossier agricolo quanto invece nel ridimensio­
namento degli obiettivi che gli Stati Uniti possono realisticamente attender­
si da questo negoziato. Per il momento, dobbiamo registrare che esso non
ha praticamente fatto alcun progresso nel corso dei primi sette mesi del
1991, se si esclude il fatto che gli incontri che si sono avuti in questo perio­
do sono valsi quanto meno a chiarire le rispettive posizioni in vista di una
ripresa del negoziato vero e proprio.

105
2. Il contesto comunitario

2.1. La fissazione dei prev.i agricoli e le misure connesse per la campagna


1991-92

ll contesto economico e finanziario - È con un certo ritardo rispetto al


passato che la Commissione della Ce ha presentato, a fine febbraio, le sue
proposte «prezzi e misure connesse» per la campagna 1991-92. Tale relati­
vo ritardo è da ascrivere non tanto a reali difficoltà nell'adozione del pac­
chetto di misure presentato dal commissario ali' Agricoltura, MacSharry,
quanto invece alla necessità di inquadrare tali proposte nel contesto più
generale della nuova fase di riforma della Pac, avviata, come vedremo più
in là, all'inizio di febbraio 1991, con la presentazione da parte della
Commissione della Ce di un documento di orientamento sullo sviluppo e il
futuro della politica agricola comune. Le proposte su prezzi e misure con­
nesse per la nuova campagna rispondono a due esigenze principali:
- da una parte, contribuire, mediante una serie di proposte relative sia al
livello dei prezzi istituzionali che alle cosiddette «misure connesse», a rista­
bilire un migliore equilibrio dei mercati agricoli, equilibrio che si è nuova­
mente deteriorato sensibilmente nel 1990, dopo il miglioramento degli ulti­
mi anni;
- dall'altra, mantenere le spese agricole nei limiti della cosiddetta « linea
direttrice agricola», che impone dei vincoli invalicabili alla crescita della
spesa agricola, vincoli che rischiavano di essere oltrepassati nel 1991 e
soprattutto nel 1992 in assenza di misure correttive.
Per quanto riguarda, anzitutto i mercati agricoli, il sintomo più preoccu­
pante della gravità della situazione non solo a livello comunitario, ma
anche a livello mondiale, è rappresentato, come si è visto, dalla forte ripresa
della produzione agricola, dopo la stasi o la regressione osservata alla fine
degli anni ottanta, in connessione con le misure di controllo della produzio­
ne adottate in vari paesi produttori e con la grave siccità che aveva colpito
alcune importanti regioni di produzione. Questa espansione produttiva pres­
soché generalizzata è peraltro intervenuta in un periodo di domanda sta­
gnante o in ribasso e con la scomparsa pura e semplice dal mercato di alcu­
ni importanti acquirenti di derrate agricole a livello mondiale. La conse­
guenza è stata la rapida ricostituzione degli stock mondiali ed il crollo
parallelo dei prezzi internazionali.
A livello comunitario, la situazione di molti mercati agricoli è diventata
ancora più pesante e ciò, non solo per i già evocati fattori internazionali di
crisi, ma anche per una serie di fattori più specifici all'agricoltura comuni­
taria: la continua espansione produttiva, il crollo dei consumi, a cui hanno
contribuito, nel settore della carne bovina, l'apparizione di nuovi problemi
sanitari, l'apporto produttivo derivante dall'unificazione tedesca, le conse­
guenze su alcuni mercati agricoli dei cambiamenti intervenuti nell'Europa
dell'Est, ecc. Ne è conseguito un incremento impressionante degli stock

106
presso gli organismi di intervento pubblico: alla fine di gennaio del 1991,
gli stock di cereali superavano le 16 mln di ton (compresi quelli provenienti
dal!' ex Rdt), gli stock di burro e di latte scremato in polvere, che erano pra­
ticamente scomparsi nel corso del 1989, raggiungevano globalmente quasi
600 mila ton, mentre gli stock di carne bovina, che erano scesi ad appena
130 mila ton nel gennaio 1990, superavano le 700 mila ton dodici mesi
dopo.
Oltre che sui prezzi alla produzione e quindi sui redditi degli agricoltori
(che sono infatti scesi, in media, di oltre 1'8% in termini reali nel 1990,
dopo un incremento del 15% nel 1989, per la Comunità nel suo insieme),
questa situazione, unitamente al deterioramento del contesto internazionale,
ha avuto riflessi molto pesanti anche sull'evoluzione della spesa agricola.
Quest'ultima avrebbe infatti raggiunto, secondo le stime effettuate in feb­
braio dalla Commissione della Ce, quasi 33 mld di Ecu nel 1991, con un
incremento di circa 8 mld di Ecu, pari a quasi un terzo della spesa, rispetto
all'anno precedente. Oltre che assai onerosa per le finanze comunitarie,
questa vistosa progressione della spesa per il sostegno dei mercati agricoli
si scontrava con il limite massimo di spesa previsto nel quadro della cosid­
detta «disciplina di bilancio»: rispetto a tale limite, fissato a 32,5 mld di
Ecu per il 1991, la Commissione della Ce aveva stimato che il fabbisogno
di spesa sarebbe stato infatti superiore di 480 mln di Ecu nel 1991 e di una
cifra prevedibilmente ancora più consistente nel 1992, senza tener conto
delle spese supplementari per il bilancio comunitario derivante dalla caduta
del dollaro (pari ad oltre 400 mln di Ecu nel 1991 ).

Le proposte - Di fronte a questa situazione estremamente preoccupante


sia per quanto riguarda i mercati agricoli che dal punto di vista finanziario,
la Commissione della Ce, anche nel rispetto delle disposizioni in vigore,
che prevedono l'obbligo di proporre interventi preventivi appropriati onde
mantenere la spesa agricola entro i limiti massimi prefissati, si era vista
costretta a presentare un pacchetto «prezzi e misure connesse» per la cam­
pagna 1991-92 improntato, come si è detto, ad una duplice preoccupazione:
contribuire per quanto possibile, ed in attesa di una riforma più radicale, al
risanamento dei mercati agricoli, da una parte, e mantenere entro la cosid­
detta «linea direttrice agricola» la spesa del Feoga-garanzia per il 1991 e
per il 1992, dall'altra. Essa aveva infatti considerato che non fosse né tecni­
camente, né politicamente giustificato proporre un aumento di tale linea
direttrice - possibilità, questa, prevista da una dichiarazione comune del
Parlamento, del Consiglio dei ministri e della Commissione della Ce, adot­
tata in occasione dell'accordo sull'unificazione tedesca - dal momento che
il suo superamento non derivava unicamente dall'incremento delle spese
legate all'unificazione tedesca ma era da ricollegarsi soprattutto al deterio­
ramento della situazione dei mercati agricoli a livello comunitario e mon­
diale. Peraltro, conformemente a quanto previsto dalle disposizioni in vigo­
re, e vista l'urgenza di trovare una soluzione adeguata al problema, la

107
Commissione della Ce aveva formalmente invitato il Consiglio dei ministri
della Ce ad adottare le sue proposte entro due mesi dalla loro presentazione,
vale a dire praticamente entro la fine di aprile 1990.
Alla luce delle considerazioni precedenti, la Commissione della Ce
aveva ritenuto opportuno proporre, per una serie di prodotti, il congelamen­
to dei prezzi agricoli in vigore nella campagna 1990-91 (cereali, ad ecce­
zione del grano duro, olio d'oliva, vino, ortofrutticoli, latte e carne bovina).
Tuttavia, per numerosi altri settori, caratterizzati da uno squilibrio accen­
tuato dei mercati o comunque da un incremento eccessivo della spesa agri­
cola, la Commissione della Ce aveva proposto riduzioni talvolta molto con­
sistenti dei prezzi istituzionali. È il caso, ad esempio, del grano duro (-7%)
(riduzione in parte compensata da un aumento parallelo dell'aiuto alla pro­
duzione) del riso (-3%), della barbabietola da zucchero (-5%), dei semi
oleosi (-3%), delle proteaginose (-3%), del tabacco (- 4%, -10% e -17% a
seconda delle varietà), e della carne ovina (-2%). Quest'ultima riduzione
era tuttavia compensata da un incremento degli aiuti concessi nelle regioni
sfavorite e di montagna.
Accanto a queste proposte per i prezzi agricoli, la Commissione della
Ce aveva presentato una serie di proposte per alcune organizzazioni di mer­
cato più problematiche, anch'esse mirate agli stessi obiettivi di riequilibrio
dei mercati e di limitazione della spesa. Fra di esse, quattro meritano una
menzione particolare:
- l'aumento dal 3% al 6% del prelievo di corresponsabilità di base
applicato nel settore dei cereali. A tale aumento fa tuttavia da contrappeso
la mancata riduzione dei prezzi istituzionali del 3%, dovuta al fatto che,
contrariamente agli anni precedenti, la quantità massima garantita fissata
per questo settore nel quadro del sistema degli stabilizzatori non è stata
superata per il 1990-91;
- l'introduzione, accanto al regime, già in vigore, di ritiro pluriannuale
dei seminativi dalla produzione, di un regime transitorio di messa fuori col­
tura delle terre agricole che poteva essere abbastanza attraente per molti
produttori. Tale regime prevede infatti che i produttori che si impegnano a
mettere a riposo il 15% delle loro terre nel corso della campagna 1991-9.2
beneficiano, oltre che del premio previsto per la compensazione della perdi­
ta di reddito che ne deriva, del rimborso del prelievo di corresponsabilità
corrisposto nel corso della stessa campagna, il cui livello, come s'è detto, è
stato raddoppiato;
- la riduzione delle quote-latte del 2% per tutti i produttori;
- la revisione del regime di intervento in vigore nel settore delle carni
bovine, ed in particolare la soppressione del meccanismo che prevedeva, in
determinate circostanze, l'acquisto automatico all'80% del prezzo di inter­
vento di quantitativi illimitati di carne bovina (il cosiddetto meccanismo
della «rete di sicurezza»).
L'insieme di queste proposte relative ai prezzi e alle misure connesse
per la campagna 1991-92 avrebbe dovuto comportare un'economia di spesa

108
valutata a 540 mln di Ecu per il bilancio 1991 e a 2.057 mln di Ecu per il
bilancio 1992. Almeno per il 1991, perciò, la disciplina di bilancio sarebbe
stata rispettata, anche se ciò non avrebbe comunque impedito che la spesa
agricola si accrescesse di circa 7,4 mld di Ecu (pari al 30%) tra il 1990 e il
1991.

Il negoziato - Com'era facilmente prevedibile, al di là del merito speci­


fico di queste proposte e delle considerazioni economiche e di mercato che
le avevano dettate, la questione che è rimasta per lungo tempo al centro del
dibattito in seno al Consiglio dei ministri della Ce e al Parlamento europeo
è stata l'opportunità e la praticabilità politica e finanziaria di un aumento
della linea direttrice agricola, correzione che non era stata effettuata al
momento dell'unificazione tedesca ma che, come abbiamo già rilevato, ci si
era riservati di effettuare più tardi, ove ci si fosse resi conto che il costo di
tale unificazione per il bilancio agricolo non avrebbe potuto essere finan­
ziato nei margini dell'attuale linea direttrice agricola.
Sulla necessità di procedere a tale adattamento si sono ben presto for­
mati due schieramenti nettamente contrapposti in seno al Consiglio dei
ministri dell'Agricoltura: da una parte, la delegazione britannica e quella
olandese che, insieme alla Commissione della Ce, si erano dichiarate del
tutto ostili ad ogni incremento della linea direttrice agricola; dall'altra, i
dieci restanti Stati membri che erano invece favorevoli ad un aumento del
plafond fissato per la spesa agricola e contrarie a nuove misure restrittive in
attesa di una riforma profonda della Pac, annunciata per la seconda metà
del 1991. Una contrapposizione pressoché analoga, ma meno netta, si era
manifestata in seno al Consiglio dei ministri delle Finanze, unica istanza
abilitata a prendere una decisione del genere. Poiché, tuttavia, questa deci­
sione avrebbe richiesto l'unanimità, di fatto, per alcuni mesi non è stato
possibile uscire dall'impasse negoziale in cui il Consiglio dei ministri della
Ce si è venuto a trovare sulle proposte della Commissione della Ce. Ad irri­
gidire ulteriormente le rispettive posizioni ha peraltro probabilmente con­
corso anche la consapevolezza che un aumento della linea direttrice agrico­
la avrebbe, di fatto, sgombrato il terreno da quello che, a torto o a ragione,
era considerato il principale movente delle proposte della Commissione
della Ce e avrebbe quindi significato, con ogni probabilità, il rigetto di
qualsiasi misura restrittiva proposta dalla Commissione della Ce.
A far uscire il negoziato dall'impasse è stata, da una parte, la convinzio­
ne, sempre più diffusa fra i ministri dell'Agricoltura, che la strada
dell'aumento della linea direttrice agricola non era politicamente praticabile
e, dall'altra, la constatazione, da parte della Commissione della Ce, che il
fabbisogno reale di spesa per il 1991 sarebbe stato leggermente inferiore a
quanto previsto pochi mesi prima. E ciò non tanto per il modesto migliora­
mento relativo dei corsi mondiali di alcuni prodotti agricoli, ed in particola­
re dei cereali, dalla fine di febbraio in poi, quanto invece per il rallentamen­
to nel flusso dei pagamenti di alcuni aiuti comunitari registrato in qualche

109
Stato membro, rispetto al ritmo normale di spesa. Ciò si è tradotto, in prati­
ca, nella realizzazione di alcune economie di spesa sul bilancio per il 199 l
che hanno fornito un margine di manovra negoziale sufficiente per attenua­
re il rigore delle proposte iniziali della Commissione della Ce senza tuttavia
rinunciare ad adottare numerose misure restrittive nei settori più problema­
tici e soprattutto senza rinunciare ali' obiettivo della Commissione della Ce
di mantenere la spesa agricola per il 1991 (e per il 1992) entro gli attuali
limiti della disciplina di bilancio.
L'accordo sui prezzi agricoli e sulle misure connesse è stato raggiunto
dopo tre mesi di trattative e dopo un'estenuante «maratona» dei ministri
dell'Agricoltura che è durata dal 21 maggio alla notte del 24 maggio. Va
peraltro precisato che sono restate momentaneamente fuori del paccheno di
misure adottate alla fine di maggio le proposte della Commissione della Ce
relative al prezzo dei cereali e quelle relative agli aiuti nel settore della frut­
ta secca. Su tali proposte il Consiglio si è pronunciato soltanto a metà giu­
gno, dopo che il Parlamento europeo ha espresso il suo parere al riguardo.
Per quanto riguarda il livello dei prezzi agricoli, in linea di massima, le
decisioni assunte sono meno restrittive delle proposte iniziali della
Commissione della Ce. In particolare, le riduzioni di prezzo proposte nel
settore del riso, dello zucchero e del vino sono state respinte. Per i semi
oleosi, la riduzione proposta (-3%) è stata dimezzata (-1,5%).
Analogamente, nel settore del tabacco, le riduzioni proposte dalla
Commissione della Ce per gruppi di varietà sono state abbassate di 4 punti
percentuali (rispettivamente: O, - 6% e -13%, invece di - 4%, -10% e -17%).
Per quanto attiene le misure connesse, il prelievo di corresponsabilità di
base applicabile nel settore dei cereali è stato aumentato dal 3% al 5% (con­
tro il 6% proposto dalla Commissione della Ce). È stato inoltre approvato
con qualche leggera modifica il nuovo regime annuale di messa a riposo
delle terre agricole proposto dalla Commissione della Ce nel settore dei
seminativi. Nel settore del latte è stata approvata la riduzione delle quote di
produzione del 2%, associata tuttavia all'introduzione di un sistema volon­
tario di cessazione dalla produzione, finanziato dalla Comunità, per contri­
buire alla soluzione dei problemi più urgenti che si pongono a livello nazio­
nale o regionale. Infine, per quanto riguarda il settore della carne bovina, le
proposte della Commissione della Ce di soppressione della cosiddetta «rete
di sicurezza» sono state modificate in senso meno restrittivo anche se le
condizioni per l'apertura dell'intervento in questo settore sono ora relativa­
mente più rigide che in passato, in modo da frenare gli apporti agli organi­
smi di intervento.
L'accordo è stato raggiunto nonostante il voto contrario dell'Italia,
espresso dal nuovo ministro del!' Agricoltura, Giovanni Goria, e motivato
essenzialmente con due ordini di motivi: l'eccessiva importanza accordata
nel corso dei dibattiti ai problemi di bilancio rispetto alle questioni di natu­
ra agricola e il rifiuto della Commissione della Ce e dei suoi partner di eso­
nerare l'Italia dalla riduzione del 2% delle quote-latte, che agli occhi di

--

110
Goria sarebbe stata giustificata per il fatto che il nostro paese è deficitario
in prodotti lattiero-caseari e contribuisce perciò ad assorbire una parte
significativa delle eccedenze produttive degli altri paesi. Anche se l'Italia
ha comunque potuto mettere all'attivo altri risultati, relativamente meno
penalizzanti per la sua agricoltura di quanto si poteva temere in un primo
momento, il voto contrario dell'Italia ad una decisione di questo genere
costituisce una decisione politica che vale la pena di segnalare. E ciò non
soltanto perché esso è un sintomo preoccupante del disagio che continuano
a provare nel paese molti responsabili agricoli di fronte alla necessità di
adeguarsi agli imperativi di una sana gestione dei mercati agricoli e di con­
trollo della produzione e della spesa a livello comunitario, ma anche perché
esso è in parte frutto di incomprensioni e di ripicche in sede negoziale che
sarebbe certamente auspicabile rimuovere in vista di altri e più impegnativi
appuntamenti come quello della riforma in profondità della politica agricola
comune.

2.2. La riforma della politica agricola comune

La genesi e gli obiettivi della riforma - Con l'inizio degli anni novanta
la Pac è entrata in una nuova fase che è destinata probabilmente a segnare
una svolta decisiva nel suo sviluppo ormai pressoché trentennale. Essa
coincide, temporalmente, con quella che doveva essere la fase finale
dell'Uruguay Round ed annuncia, in una certa misura, i cambiamenti nei
metodi di sostegno all'agricoltura che potrebbero rendersi necessari a con­
clusione del negoziato multilaterale. Al di là, tuttavia, di queste coincidenze
e indipendentemente dall'esito di questi negoziati, la nuova fase di riforma
della Pac, varata ufficialmente all'inizio del 1991, ma concepita in realtà
sin dalla seconda metà del 1990, risponde anzitutto a preoccupazioni di
carattere interno a livello comunitario ed in primo luogo all'esigenza di
rafforzare l'efficacia dell'attuale politica agricola, sia in termini di miglio­
ramento della situazione dei mercati agricoli che di difesa dei redditi degli
agricoltori, cercando al tempo stesso di favorire metodi di produzione più
rispettosi dell'ambiente e contribuendo alla salvaguardia del tessuto socio­
economico nelle regioni rurali.
Alla base dell'attuale fase di riforma della Pac vi è una riflessione
approfondita della Commissione della Ce sul funzionamento di questa poli­
tica, sui problemi a cui essa si è trovata confrontata nel corso degli anni,
sull'efficacia delle misure messe in atto, soprattutto nel corso degli anni
ottanta, per porvi rimedio, nonché sui possibili orientamenti per gli anni a
venire. Le conclusioni tratte da questa analisi sono state particolarmente
preoccupanti ma al tempo stesso assai illuminanti sulle terapie più appro­
priate non solo per curare le anomalie riscontrate nel funzionamento della
Pac, ma anche per risanare i mercati agricoli, assicurare la competitività
dell'agricoltura europea salvaguardando al tempo stesso i redditi degli agri-

111
coltori e l'ambiente naturale. Quali sono queste conclusioni?
1. Malgrado le misure adottate soprattutto negli ultimi anni per scorag­
giare la formazione e la crescita delle eccedenze produttive (dalla politica
restrittiva dei prezzi agli stabilizzatori, dalla corresponsabilità dei produttori
alla limitazione del ruolo dell'intervento), le garanzie offerte dai meccani­
smi di sostegno dei prezzi e dei mercati favoriscono la crescita della produ­
zione ad un ritmo che corrisponde sempre meno alle capacità di assorbi­
mento del mercato. Un esempio fra tanti: nel I 991 la Comunità ha prodotto
oltre 180 mln di ton di cereali, allorché i suoi consumi interni si situano sui
140 mln di ton. Questa evoluzione provoca l'accumularsi delle scorte
invendute presso gli organismi di intervento e l'aggravarsi delle tensioni tra
i principali paesi esportatori per accaparrarsi i pochi mercati solvibili anco­
ra disponibili.
2. Oltre che dalla contrazione o dalla modesta crescita della domanda,
questa situazione e questi problemi sono anche determinati dalla scarsa
competitività dei prodotti agricoli comunitari tanto sui mercati mondiali che
sul mercato interno. L'alto livello dei prezzi garantiti ai produttori ali' inter­
no della Comunità rispetto ai prezzi mondiali rende infatti necessaria la
concessione di sovvenzioni all'esportazione per assicurare la competitività
delle esportazioni comunitarie, che sono non solo molto onerose per il
bilancio comunitario, ma anche fonte di conflitti commerciali a livello
mondiale. La perdita di competitività di molti prodotti agricoli è anche evi­
dente sui mercati comunitari. L'esempio più emblematico è ancora quello
dei cereali, i cui consumi sono destinati per circa i due terzi all'alimentazio­
ne animale. È proprio in questo campo, infatti, che la competizione dei pro­
dotti sostitutivi dei cereali, in gran parte importati nella Comunità a prezzo
concorrenziale e senza una sufficiente protezione esterna, è più agguerrita.
Ne è risultata una crescita vertiginosa delle importazioni di panelli di soia,
di manioca, di residui della trasformazione industriale dei prodotti agricoli
e della moltitudine di altri prodotti utilizzati nell'alimentazione animale, a
scapito del consumo dei cereali prodotti nella Comunità. Questo fenomeno
si è tradotto in una perdita di circa 2 mln di ton all'anno di cereali nell'ali­
mentazione animale, nel corso degli anni ottanta. Il problema della compe­
titività di alcuni prodotti agricoli rispetto ai loro sostituti o ad altri prodotti
concorrenti è evidente anche nel settore dello zucchero, dei prodotti lattie­
ro-caseari e della carne bovina.
3. A causa dell'aumento della produzione e del deterioramento dei mer­
cati agricoli, a livello comunitario e mondiale, la spesa a carico del bilancio
comunitario per il sostegno dei mercati agricoli continua ad aumentare ad
un ritmo sostenuto. Essa è stata nel 1991 di oltre 31 mld di Ecu, contro 11
mld di Ecu nel 1980 e 4,5 mld di Ecu• nel I 975. Peraltro, malgrado
quest'aumento sostenuto della spesa agricola, il reddito medio pro capite
degli agricoltori è aumentato soltanto in misura modesta, nonostante la
popolazione agricola sia diminuita notevolmente.
4. Un sistema di sostegno correlato con i quantitativi prodotti, qual è

112
quello in vigore attualmente nel quadro della Pac, incoraggia l'aumento
della produzione e di conseguenza l'intensificazione dei metodi di produ­
zione. Oltre che pesare negativamente sull'equilibrio dei mercati agricoli
questo processo è fonte di problemi ambientali crescenti e di uno sfrutta­
mento eccessivo delle risorse naturali.
5. Un sostegno al reddito fondato quasi esclusivamente sulle garanzie di
prezzo è ampiamente proporzionale al volume della produzione e, pertanto,
concentra la quota sostanziale del sostegno sulle aziende più grandi e più
intensive.
È essenzialmente da questa diagnosi della situazione dell'agricoltura
europea e delle disfunzioni dell'attuale politica agricola comunitaria che è
partita la riflessione della Comnùssione della Ce-per l'individuazione delle
possibili strategie di politica agricola adeguate alle esigenze degli anni
novanta. E poiché ogni buona strategia richiede una chiara individuazione
degli obiettivi che si intendono raggiungere, la Comnùssione della Ce ha
cominciato col definire gli obiettivi che essa si propone di perseguire con
questa nuova fase del processo di riforma della politica agricola comune.
Essa li ha enunciati in un documento di riflessione e di orientamenti presen­
tato all'inizio del febbraio 1991 e inteso a favorire un ampio dibattito con
tutti gli ambienti interessati sulle linee della riforma. Tali obiettivi sono
essenzialmente i seguenti:
a) un migliore equilibrio dei mercati agricoli, attraverso un più efficace
controllo della produzione e una più incisiva azione sulla domanda;
b) una maggiore competitività dell'agricoltura europea sia sui mercati
interni che sui mercati internazionali, mediante una decisa azione sui prezzi
che consenta di stimolare la crescita dei consumi, sviluppando nel contem­
po, su una sana base economica, la produzione agricola per scopi non ali­
mentari;
c) una estensivizzazione dei metodi di produzione sia per contribuire al
contenimento delle eccedenze che per garantire la salvaguardia
dell'ambiente;
d) una certa redistribuzione del sostegno a favore delle imprese agricole
più deboli onde evitare fenomeni di abbandono del territorio e contribuire
allo sviluppo socio-economico delle regioni rurali;
e) ìl mantenimento in attività di un numero sufficientemente elevato di
agricoltori, consentendo al tempo stesso una certa mobilità dei fattori di
produzione, ed in primo luogo della terra, al fine di salvaguardare un
modello di agricoltura che difficilmente potrebbe sopravvivere senza una
presenza adeguata dell'uomo ma favorendo contemporaneamente anche i
necessari processi di ristrutturazione azie ndale.
Nell'enunciare questi obiettivi, la Commissione della Ce ha peraltro
riaffermato la validità, anche nel quadro della riforma, dei tre principi fon­
damentali su cui la Pac si fonda, vale a dire l'unicità del mercato all'interno
della Comunità, la preferenza comunitaria e la solidarietà finanziaria.
Inoltre, ha tenuto a precisare che, nonostante la riforma della Pac, la

113
Comunità intende restare attiva sul mercato mondiale, sia per quanto
riguarda le importazioni che per quanto riguarda le esportazioni, assumen­
dosi comunque le responsabilità che le incombono quale primo importatore
e secondo esportatore di prodotti agricoli su scala mondiale.

Le proposte della Commissione - Alla luce di questi obiettivi, degli


orientamenti enunciati nel documento di febbraio e delle reazioni che esso
ha suscitato nei diversi ambienti politici e professionali più direttamente
interessati, la Commissione della Ce ha presentato, a metà luglio, un docu­
mento più articolato sulle proposte di riforma della politica agricola comu­
ne. Queste ultime sono fondamentalmente conformi all'impostazione del
documento di riflessione, ma riflettono al tempo stesso la volontà della
Commissione della Ce di tener conto in una certa misura delle varie preoc­
cupazioni espresse, in particolare per quanto riguarda la redistribuzione del
sostegno. La Commissione della Ce ha tuttavia ritenuto che la prospettiva
di mantenere gli attuali livelli di prezzo, ricorrendo ad un contenimento
volontario dell'offerta e ad ulteriori restrizioni alle importazioni, che taluni
hanno proposto in alternativa alla riforma della Pac, non costituisca una
scelta valida, di fronte alla necessità di garantire la competitività dell'agri­
coltura europea e di ristabilire l'equilibrio dei mercati agricoli.
Anche se le proposte di riforma variano da settore a settore, è possibile
farne una presentazione generale sulla base degli strumenti principali su cui
la riforma si fonda e che sono in gran parte comuni ai diversi settori interes­
sati, a questo stadio, alla riforma, vale a dire: il settore dei cereali, dei semi
oleosi, dei prodotti proteici, del tabacco, del latte, della carne bovina e della
carne ovina. Tali strumenti sono essenzialmente i seguenti:
- una riduzione sostanziale dei prezzi, intesa a garantire la competitività
della produzione comunitaria. Tale riduzione è particolarmente importante
nel settore dei cereali (circa il 35% ), al fine di avvicinare il prezzo indicati­
vo all'interno della Comunità al prevedibile prezzo mondiale una volta che
quest'ultimo abbia raggiunto una certa stabilità. Tuttavia gli attuali mecca­
nismi alle frontiere (prelevamenti e restituzioni) vengono mantenuti. Tale
riduzione dovrebbe consentire un recupero del consumo di cereali nell'ali­
mentazione animale, in quanto il margine di competitività di cui usufruisco­
no attualmente i sostituti verrebbe fortemente eroso. La riduzione dei prezzi
dei cereali dovrebbe inoltre consentire un abbassamento dei costi di produ­
zione nel settore dell'allevamento, in particolare per quanto riguarda il set­
tore porcino e avicolo. Ciò può inoltre consentire una riduzione del 10% dei
prezzi di sostegno nel settore lattiero-caseario e del 15% nel settore della
carne bovina, al fine di rilanciare la domanda di questi prodotti, il cui con­
sumo è in forte regresso negli ultimi anni a causa della concorrenza di altri
prodotti più a buon mercato (la margarina, la carne di pollame, ecc.);
- efficaci misure di gestione dell'offerta e di controllo della produzione,
quale strumento essenziale per il conseguimento di un migliore equilibrio
dei mercati agricoli.

114
Tali misure consistono in un nuovo regime di ritiro dei seminativi dalla
produzione, che dovrebbe consentire di diminuire sensibilmente le ecceden­
ze produttive nel settore cerealicolo, in una ulteriore riduzione del 3% delle
quote nel settore lattiero-caseario, nell'introduzione di un regime di quote
di produzione nel settore del tabacco, nella fissazione di alcuni massimali
per il numero delle pecore ammesse all'aiuto comunitario e nell'introduzio­
ne di un premio per l'eliminazione dei giovani vitelli. La maggiore effica­
cia del nuovo regime di ritiro dei seminativi dalla produzione rispetto agli
attuali regimi deriverebbe dal fatto che la messa fuori coltura di una parte
della superficie a seminativi (inizialmente il 15%) costituirebbe una condi­
zione per beneficiare delle compensazioni previste per la riduzione dei
prezzi istituzionali;
- il terzo strumento previsto dalla riforma è rappresentato, infatti,
dall'introduzione di una serie di aiuti compensativi ai produttori per le ridu­
zioni di prezzo previste nel settore dei cereali, dei prodotti lattiero-caseari e
della carne bovina. Tali aiuti dovrebbero consentire una compensazione
integrale della perdita di reddito derivante dalla riduzione dei prezzi istitu­
zionali. Anche la riduzione delle quote di produzione nel settore lattiero­
caseario e la messa fuori coltura dei seminativi usufruiscono di un regime
di compensazione (parziale o totale) per la perdita di reddito che ne deriva;
- la riforma prevede, inoltre, una serie di misure a favore delle piccole e
medie aziende agricole, ed in particolare: l'esenzione dei piccoli produttori
di cereali dall'obbligo di mettere fuori coltura una parte della loro superfi­
cie cerealicola, con le conseguenti perdite di reddito che ne derivano, e
l'introduzione di misure per evitare che i piccoli produttori di latte siano
sottoposti all'obbligo di riduzione delle quote;
- un altro aspetto qualificante della riforma è rappresentato dall'introdu­
zione di misure intese a favorire l'estensivizzazione della produzione agri­
cola e a contribuire così sia alla riduzione della produzione che al migliora­
mento ambientale. In particolare, nel settore dei cereali e dei semi oleosi, il
calcolo delle compensazioni ai produttori viene effettuato in funzione delle
superfici coltivate e non in funzione della produzione effettiva. Per il latte e
la carne bovina, d'altra parte, l'attribuzione dei premi previsti per compen­
sare la riduzione dei prezzi istituzionali è soggetta al rispetto di determinate
densità di carico di bestiame per ha di foraggio, in maniera da escludere da
questo beneficio gli allevamenti intensivi ed incoraggiare allo stesso tempo
metodi di produzione più estensivi;
- la riforma verrebbe realizzata in tre tappe, a partire dalla campagna
1993-94, ma già dal 1992-93 per il latte, ed entrerebbe perciò in regime di
crociera tre anni dopo. Le disposizioni attualmente in vigore concernenti gli
stabilizzatori ed i prelievi di corresponsabilità, nonché il regime pluriannua­
le di ritiro dei seminativi dalla produzione cesseranno di essere applicate
non appena la riforma diventerà integralmente operativa.
Accanto a queste misure di riforma delle organizzazioni comuni di mer­
cato, e indipendentemente dalle proposte di rilancio delle politiche di svi-

115
luppo rurale che la Commissione della Ce potrebbe fare entro la fine del
1991, nel quadro della riflessione a metà percorso sulla riforma dei fondi
strutturali, sono state peraltro presentate una serie di proposte su alcune
misure integrative che sono destinate a giocare un ruolo essenziale per il
futuro del!' agricoltura europea. Si tratta, essenzialmente, di tre tipi di azio­
ne:
a) un ambizioso programma d'azione agro-ambientale, il cui costo a
carico della Comunità è stimato a circa 1,8 mld di Ecu su cinque anni. Esso
prevede, in particolare:
- un sistema di aiuti destinato ad incoraggiare gli agricoltori ad utilizza­
re metodi di produzione meno inquinanti e meno dannosi per l'ambiente,
riducendo in maniera significativa l'uso di concimi, di pesticidi, ecc., non­
ché le forme intensive di allevamento;
- un regime di aiuti inteso ad assicurare il mantenimento e la conserva­
zione dello spazio naturale nelle regioni rurali;
- un regime di aiuti per la messa a riposo dei terreni per un periodo ven- •
tennale e per fini ambientali (costituzione di riserve, creazioni di parchi
naturali, ecc.);
b) un rilancio della politica forestale della Comunità, in particolare
attraverso un miglioramento degli attuali incentivi per gli investimenti fore­
stali e delle compensazioni previste per le perdite di reddito derivanti dalla
riconversione verso la forestazione. L'obiettivo è, da una parte, quello di
evitare l'abbandono delle terre meno fertili, con il conseguente rischio di
erosione del suolo, e, dall'altra, di offrire agli agricoltori una possibilità di
diversificazione delle loro fonti di reddito, contribuendo al tempo stesso
alla riduzione del deficit di legname nella Comunità;
c) un nuovo e più efficace regime di prepensionamento degli agricoltori
più anziani.
· Il costo complessivo a carico del bilancio comunitario di questa azione
è di 1,8 mld di Ecu su cinque anni.
Agli occhi della Commissione della Ce, i principali beneficiari della
riforma saranno gli agricoltori europei, grazie soprattutto al migliore equili­
brio dei mercati agricoli che ne dovrebbe derivare e alla maggiore stabilità
dei redditi agricoli che la riforma assicura, mediante i trasferimenti diretti
previsti a questo scopo. A questo riguardo vale la pena chiarire un malinte­
so assai diffuso che si è creato intorno alla riforma, in particolare in Italia, e
che tende a presentare tali trasferimenti come puramente sociali e quindi gli
agricoltori come degli assistiti. In realtà, è opportuno precisare, si tratta di
una forma diversa di sostegno dei redditi, legata al prodotto e non alla per­
sona, e quindi a contenuto economico e non sociale. Non si tratta perciò di
aiuti diretti al reddito come taluni hanno tendenza a considerarli, ma piutto­
sto di pagamenti compensativi simili ai «deficiency payments» che si appli­
cano nella Comunità nel settore dei semi oleosi e negli Stati Uniti nel setto­
re dei cereali.
Gli altri beneficiari della riforma dovrebbero essere i consumatori, sia in

116
termini di riduzione dei prezzi al consumo di molti prodotti agricoli che in
termini di miglioramento qualitativo della produzione. Fra i consumatori
bisogna includere sia gli allevatori, che possono beneficiare della riduzione
dei prezzi dei cereali e, parallelamente; almeno in parte, della riduzione dei
prezzi degli altri alimenti per animali, sia l'industria di trasformazione dei
prodotti agricoli per usi non alimentari che potrà finalmente approvvigio­
narsi di materie prime agricole ad un prezzo equivalente a quello del mer­
cato mondiale, senza che sia necessario ricorrere alle sovvenzioni pubbli­
che. Anche l'ambiente e quindi la collettività nel suo insieme sono da anno­
verare fra i principali beneficiari di questa riforma, sia in termini di conser­
vazione del paesaggio e di difesa del territorio, sia in termini di riduzione
dell'inquinamento, sia in termini di mantenimento del tessuto rurale. Infine,
anche le relazioni commerciali mondiali dovrebbero giovarsi della messa in
atto della riforma della Pac, soprattutto se, come auspica la Commissione
della Ce, anche gli altri grandi paesi produttori faranno sforzi analoghi per
assicurare un migliore equilibrio dei mercati agricoli a livello mondiale.

2.3. Le reazioni in Italia alle proposte di rifonna

Le reazioni degli ambienti agricoli italiani alle proposte di riforma della


Pac presentate dal commissario all'Agricoltura, MacSharry, oscillano tra un
ampio anche se non acritico consenso e la più accanita ostilità. Non manca,
peraltro, chi, anche fra gli stessi «addetti ai lavori», si è chiesto se le propo­
ste MacSharry andassero prese sul serio, avessero cioè un avvenire politico
a livello comunitario, o dovessero essere piuttosto considerate una sorta di
ballon d'essai destinato a sgonfiarsi ai primi ostacoli che avrebbero incon­
trato sul suo cammino. Questo atteggiamento non è del resto sorprendente
se si considera che, a distanza di circa otto anni dalla loro entrata in vigore,
c'è ancora chi ama credere che in Italia le quote-latte non si debbano appli­
care.
Al di là, comunque, di queste considerazioni, quel che forse colpisce
maggiormente chi osservi le reazioni del mondo agricolo italiano è la
len­tezza con cui alcune organizzazioni agricole hanno reagito a queste
propo­ste o la fretta con cui altre le hanno immediatamente e
irrimediabilmente condannate. Non stupisce, dunque, che anche il
ministro dell'Agricoltura, Giovanni Goria, abbia esitato a lungo a
pronunciarsi in maniera non con­venzionale sul tema della riforma della
Pac e sugli orientamenti enunciati dalla Commissione della Ce. Anche se,
come s'è detto, non sono mancate le adesioni agli obiettivi della riforma
e, in una certa misura, anche agli strumenti a cui essa fa ricorso, resta
comunque l'impressione che il mondo agricolo italiano non abbia
sufficientemente compreso ed apprezzato appie­no le novità ed i vantaggi
che ne possono derivare soprattutto per un'agri­coltura formata in
prevalenza da piccole aziende, strutturalmente deboli, come quella
italiana. Novità e vantaggi che vanno misurati non tanto alla

117
luce dello status quo, vale a dire delle posizioni acquisite in termini di pro­
duzione e di redditi, quanto invece dell'alternativa rappresentata dalla pro­
secuzione o più probabilmente dal rafforzamento delle misure restrittive in
atto in un arco di tempo comparabile a quello nel quale la riforma verrebbe
messa integralmente in atto.
Quello che, cioè, non si è sufficientemente compreso - ovvero, se si è
compreso, non si è comunque dato ad intendere pubblicamente - è che
l'attuale riforma della Pac, grazie ai meccanismi di compensazione per la
riduzione dei prezzi o della produzione che essa prevede, anche se compor­
terà sacrifici tutt'altro che irrilevanti per gli agricoltori, permette tuttavia di
attenuare le conseguenze negative per le aziende e le regioni meno compe­
titive che deriverebbero dalla prosecuzione e dal rafforzamento della politi­
ca restrittiva dei prezzi e dei mercati in atto da alcuni anni. Al contrario,
infatti, dei precedenti tentativi di riforma, tutti basati sulla riconduzione
dell'attività agricola ad una logica di mercato, essenzialmente attraverso
riduzioni lineari e non compensate dei prezzi di sostegno, che avrebbero
alla lunga comportato l'uscita dal settore delle aziende meno competitive e
quindi un'espulsione massiccia di manodopera agricola, soprattutto nei
paesi del Sud Europa, la riforma MacSharry, come si è visto, considera
prioritario mantenere in attività un numero sufficientemente elevato di agri­
coltori, anche se ciò non significa impedire una certa mobilità dei fattori di
produzione o frenare i processi di ristrutturazione necessari. La
Commissione della Ce ritiene infatti che non vi siano altri mezzi che la pre­
senza dell'uomo per conservare l'ambiente naturale, un paesaggio millena­
rio e un modello di agricoltura a conduzione familiare che rispecchia una
scelta sociale ampiamente diffusa in Europa. È questa la vera «rivoluzione
copernicana» della riforma della Pac promossa da MacSharry rispetto, ad
esempio, alla riforma portata avanti da alcuni anni dal suo predecessore in
seno alla Commissione della Ce, l'olandese Frans Andriessen. È significati­
vo, al riguardo, che siano proprio i paesi aventi un'agricoltura più competi­
tiva e più orientata verso il mercato, come i Paesi Bassi, la Danimarca o il
Regno Unito, ad opporsi con più vigore a questo nuovo approccio, conside­
rato troppo assistenzialistico, ma in realtà più penalizzante per le loro agri­
colture. Che questi paesi siano contrari alla riforma pare del tutto compren­
sibile, come del resto sono comprensibili le esitazioni o le riserve iniziali di
paesi come la Francia che vedrebbero in parte ostacolato lo sviluppo delle
loro esportazioni agricole. Quel che è invece meno comprensibile è
l'appoggio assai misurato o, molto più di frequente, l'aperta ostilità che
queste proposte hanno suscitato in Italia, anche da parte di coloro che pure
avrebbero tutto da guadagnare da un'impostazione di politica agricola di
questo genere.
È vero che, almeno in parte, queste reazioni negative o queste esitazioni
delle organizzazioni professionali agricole italiane e la stessa prolungata
assenza di una posizione ufficiale chiaramente enunciata da parte del
Governo italiano di fronte alla riforma della Pac si spiegano alla luce della

118
non omogeneità dell'agricoltura italiana e dei conflitti di interessi tra
imprese di dimensioni diverse che questa riforma ha suscitato, soprattutto
per effetto della redistribuzione del sostegno che essa si propone di perse­
guire in una certa misura. Resta comunque il fatto che, a parte qualche
dichiarazione di principio assai generale, pro o contro la riforma, e a parte
qualche analisi più o meno accademica, è mancata per lungo tempo in
Italia, almeno nel periodo coperto da questa rassegna, una adeguata presa di
coscienza delle implicazioni della riforma e soprattutto una riflessione
approfondita sulla strategia negoziale più idonea in vista delle discussioni
in sede comunitaria. A rendere ancora più indecifrabile la portata reale
della riforma ha concorso peraltro anche una diffusa disinformazione sui
suoi contenuti, peraltro obiettivamente complessi e articolati, nonché sui
tempi e sulle modalità di realizzazione, che soltanto nel luglio 1991 sono
stati meglio precisati dalla Commissione della Ce.
Detto questo, fra le reazioni piuttosto favorevoli agli orientamenti enun­
ciati dalla Commissione della Ce nel suo documento del febbraio 1991
bisogna anzitutto menzionare quelle della Confcoltivatori, che, per bocca
del suo presidente, Giuseppe Avolio, si è in più occasioni espressa a favore
dell'impostazione generale della riforma e dell'obiettivo di redistribuzione
del sostegno che essa persegue. Avolio non ha peraltro mancato di rilevare
che su diversi aspetti la riforma MacShany presenta molti punti in comune
con la riforma della Pac che la sua organizzazione difende da più di dieci
anni. In particolare, Avolio si è detto d'accordo sulla necessità di avvicinare
i prezzi all'interno della Comunità ai prezzi mondiali per garantire la com­
petitività dell'agricoltura europea e sulla compensazione, mediante aiuti
diretti e modulati ai produttori, della perdita di reddito che ne deriva.
Avolio ha anche riconosciuto la necessità di nuove forme di gestione
dell'offerta agricola per il controllo delle eccedenze di produzione, basate
su una gestione modulata dei prezzi di intervento definiti sulla base di crite­
ri qualitativi più rigorosi ed ha riaffermato la necessità di ripensare la politi­
ca strutturale che dovrebbe accompagnare queste mutazioni.
All'estremo opposto della Confcoltivatori, e quindi su una linea di netto
contrasto alle proposte MacSharry, si colloca invece la Confagricoltura.
«Di questa rivoluzione copernicana non ci piace assolutamente nulla» ha
infatti dichiarato il presidente di questa organizzazione, Giuseppe Gioia,
all'indomani della presentazione delle prime linee di riforma da parte della
Commissione della Ce. «Se il settore primario deve aprirsi alla sfida inter­
nazionale, come ignorare le sorti delle imprese più grandi?». La
Confagricoltura ha perciò respinto l'idea di un sistema di aiuti al reddito
per compensare la diminuzione dei prezzi garantiti, tanto più se, come
appariva dagli orientamenti iniziali della Commissione della Ce, l'aiuto
fosse stato modulato in funzione della dimensione aziendale e se esso fosse
stato condizionato alla messa fuori coltura di una parte della superficie
aziendale. La Confagricoltura si è inoltre dichiarata contraria ad aiuti al
reddito permanenti e generalizzati che avrebbero mortificato e alla lunga

119
condannato l'agricoltura imprenditoriale. «Le aziende più efficienti devono
cercare sul mercato la propria legittimazione economica» ha sostenuto a
questo proposito il presidente della Confagricoltura, che ha però aggiunto:
«Ma queile aziende devono poter fare anche affidamento su sostegni di tipo
strutturale, mirati sui fattori di produzione, atti a consentire l'affinamento
dei processi produttivi e organizzativi». Anche sull'obiettivo di mantenere
un numero sufficientemente elevato di agricoltori la Confagricoltura non è
d'accordo con la Commissione della Ce. In alternativa alla riforma la
Confagricoltura ha proposto il mantenimento degli stabilizzatori in vigore e
la ripartizione tra tutti gli Stati membri delle quantità massime garantite
attualmente fissate a livello comunitario (una proposta, questa, che si avvi­
cina a un sistema di quote a livello nazionale).
Sulla necessità di una riforma della Pac ha, in linea di massima, concor­
dato anche la Coldiretti, che però ha anche riaffermato il suo attaccamento
ai principi ispiratori di questa politica ed espresso la preoccupazione che,
con la riforma, l'agricoltura italiana possa ridursi ad una sorta di grande
riserva indiana, con in più un club di 200.000 aziende privilegiate. L' atteg­
giamento della Coldiretti, che era stato moderatamente favorevole agli
orientamenti generali enunciati dalla Commissione della Ce nel suo docu­
mento di febbraio, è diventato invece molto più riservato e persino aperta­
mente ostile alla riforma allorché la Commissione della Ce ha presentato, in
luglio, le sue proposte di riforma. L'unico merito che è stato riconosciuto a
queste proposte è stato quello di porre termine alla riforma strisciante della
Pac in atto da alcuni anni. Per bocca del suo presidente, Arcangelo
Lobianco, la Coldiretti si è invece dichiarata pronta a raccogliere la sfida
del cambiamento radicale e repentino. «Su questo ci potremmo stare - ha
puntualizzato Lobianco - ottenendo con forza tutta una serie di ammortiz­
zatori economici e sociali irrinunciabili».

3. La politica agricola nazionale

3.1. I principali svil uppi

Lo scenario della politica agricola nazionale nel corso degli ultimi anni
ed in particolare nel periòdo in esame è soprattutto dominato dalla crisi di
rappresentatività delle principali organizzazioni agricole, dal!' accrescersi
delle tensioni interne ad alcune organizzazioni professionali, dal deteriora­
mento delle loro relazioni con i partiti di riferimento e con i responsabili
della politica agricola nazionale, dalla difficoltà per il Governo di assicura­
re gli stessi flussi di spesa a favore del settore primario di cui questo aveva
beneficiato nel p assato ed infine dagli sforzi dei diversi ministri
dell'Agricoltura che si sono succeduti a questo dicastero di tradurre in azio­
ni e programmi concreti i buoni propositi enunciati nel Piano agricolo
nazionale.

120
Si tratta, come si vede, di una miscela abbastanza esplosiva che ha pro­
vocato più di un incendio nelle campagne e che ha indotto praticamente
tutte le organizzazioni professionali agricole a ridefinire i propri ruoli e in
qualche caso anche la propria collocazione politica o quanto meno i rappor­
ti preferenziali che esse hanno tradizionalmente mantenuto con alcuni parti­
ti. Questo malessere all'interno delle organizzazioni agricole ed il vento di
rivolta antigovernativa e talvolta anche antisindacale che ha soffiato nelle
campagne, ed in particolare nelle province lattiero-casearie della pianura
padana, oltre che il riflesso delle difficoltà obiettive in cui si è venuto a tro­
vare il settore agricolo in questa fase particolarmente critica, sono anche
originate dal ritardo con cui in Italia si va prendendo coscienza dei vincoli
interni ed esterni (comunitari ed internazionali) allo sviluppo dell'agricoltu­
ra e della necessità di operare tutti quegli adattamenti all'interno delle
aziende agricole che le mettano in grado di superare senza traumi questa
fase di transizione.
L'esempio della disapplicazione in Italia delle quote-latte e degli effetti
perversi che essa ha provocato sul mercato dei prodotti lattiero-caseari6 è
certamente l'esempio più emblematico e più illuminante al riguardo. Esso
ha infatti chiaramente mostrato che, in assenza di un'autodisciplina da parte
dei produttori o del rispetto delle quote di produzione fissate in conformità
alle disposizioni comunitarie, il mercato si vendica sul produttore mettendo
in crisi l'intero settore. Piuttosto che accettare questa semplice evidenza,
molti allevatori hanno invece preferito dare sfogo sulle piazze alle proprie
frustrazioni illudendosi che, a Roma o a Bruxelles, qualcuno riuscisse a fare
il miracolo di esonerare l'Italia dall'applicazione delle quote-latte ma risol­
vesse al tempo stesso la crisi di sovrapproduzione che stava soffocando il
settore.
La stessa crisi della Federconsorzi, vale a dire della principale holding
agro-alimentare nel nostro paese, con interessi anche a monte e a valle del
processo produttivo, si spiega in parte con il ritardo con cui il mondo· agri­
colo sta prendendo coscienza dei cambiamenti in corso nell'agricoltura
europea e nella politica agricola, a livello nazionale e comunitario, e della
necessità di operare gli opportuni adattamenti a livello aziendale o di setto­
re. Questo contribuisce forse a spiegare anche la netta ostilità di alcune
organizzazioni agricole - ivi comprese quelle più rappresentative della pic­
cola agricoltura familiare - alle nuove proposte di riforma della Pac, anche
se esse costituiscono un cambiamento di rotta assai significativo rispetto
all'approccio più liberista che aveva caratterizzato la fase precedente di
riforma.
Alla luce delle considerazioni precedenti, non sorprende che il leit motiv
delle rivendicazioni di tutte le manifestazioni di piazza, sia di quelle pro­
mosse dalle organizzazioni agricole tradizionali, Coldiretti, Confagricoltura
(6) INPI 1989-1990, pp. 417 e ss.

121
e Confcoltivatori, per una volta unite nell'azione, che di quelle delle frange
autonomiste sviluppatesi in molte province sull'onda del successo delle
leghe e dei «cobas», abbia consistito in una critica virulenta all'azione del
Governo, accusato di scarsa attenzione ai problemi dell'agricoltura italiana
e di eccessiva arrendevolezza in sede comunitaria. Il ministro
del!' Agricoltura è così diventato il capro espiatorio privilegiato della prote­
sta, soprattutto nel caso di un ministro «tecnico» come Saccomandi, che,
pur facendo prova di abilità e fermezza in sede comunitaria, non si è
comunque astenuto dal sottolineare le responsabilità degli stessi produttori
nell'attuale crisi dell'agricoltura italiana e dal denunciare l'incoerenza di
quanti spingono a parole per l'integrazione europea ma al tempo stesso cer­
cano di trovare escamotages per mantenere le situazioni di vantaggio.
Al di là, comunque, delle recriminazioni specifiche su questo o quel
tema (dall'Uruguay Round alle proposte Ce sui prezzi agricoli, dalla rine­
goziazione delle quote di produzione nel settore lattiero-caseario al rifinan­
ziamento della legge pluriennale di spesa nel settore agricolo), quello che le
tre principali organizzazioni agricole hanno cercato di affermare è il biso­
gno di un interlocutore politico aperto alle esigenze dell'agricoltura in un
momento in cui questa sembrava lasciata a se stessa, a livello comunitario e
nazionale, ed in cui gli stessi obiettivi produttivi e di salvaguardia del reddi­
to agricolo sembravano minacciati. È in questo s pirito che si inserisce
l'incontro dei presidenti della Coldiretti, Lobianco, della Confagricoltura,
Gioia, e della Confcoltivatori, A volio, con il presidente del Consiglio,
Giulio Andreotti, che ha avuto luogo il 7 febbraio 1991. «L'obiettivo -
aveva più volte sottolineato Lobianco - è di rendere i produttori agricoli
protagonisti del s is tema, veri soggetti politici ed economici per i quali vi
siano reali certezze operati ve, al pari degli altri comparti produttivi.
Insomma, far sì che l'agricoltura non rimanga chiusa ai margini dell' appa­
rato, ma sia una forte componente di quel processo di sviluppo verso il
quale è proiettata l'Azienda Italia». Al di là dei risultati concreti, l'incontro,
a giudizio degli s tessi partecipanti, ha segnato una tappa significativa, un
momento rilevante di dialogo, un positivo scambio di idee sulla difficile
situazione dell'agricoltura italiana tra i responsabili delle tre principali
organizzazioni agricole e il loro più alto interlocutore a livello politico.
Com'era tuttavia prevedibile, non ha però sgombrato definitivamente
l'orizzonte della politica agricola nazionale dalle nubi che si erano andate
addensando negli ultimi anni e dalle incomprensioni che hanno progressi­
vamente lacerato i rapporti tra mondo politico e organizzazioni agricole, in
particolare proprio per quanto riguarda le relazioni tra la Coldiretti e la Dc,
tràdizionale partito di riferimento dì questa organizzazione.
. Un problema, in particolare, è rimasto per lungo tempo al centro di que­
sto contenzioso politico-sindacale: quello del rifinanziamento della legge
n.752 del 1986, vale a dire del principale strumento di intervento pubblico
in agricoltura, giunto a scadenza alla fine del 1990, e, più in generale, quel­
:10 del ridimensionamento del finanziamento pubblico ali' agricoltura nel

122
contesto più generale della manovra economica del Governo intesa a ridur­
re il deficit dello Stato. Una prima doccia fredda si era avuta alla fine del
1990, con l'adozione della legge finanziaria per il 1991. Dopo un lungo e
difficile iter parlamentare, questa aveva infatti sancito una riduzione del
25% circa nel 1991 degli stanziamenti per la nuova legge pluriennale di
spesa, che avrebbe dovuto sostituire la legge n.752, riduzione in parte com­
pensata da uno stanziamento di 280 mld di lire introdotto per corrispondere
gli aiuti nazionali nel settore bieticolo. L'assegnazione di questi fondi al
settore era stata chiesta da più parti, ma le organizzazioni professionali
chiedevano il reperimento dei fondi necessari al di fuori degli stanziamenti
all'agricoltura e non a scapito della legge pluriennale di spesa. Esse si erano
inoltre rammaricate per il fatto che non si fossero trovate nemmeno le risor­
se aggiuntive per l'attuazione del Piano agro-alimentare, approvato nel
luglio 1990, e che si fosse dato corso all'incremento, nel triennio 1991-93,
della dotazione della nuova legge sulle calamità naturali sottraendo le risor­
se alle opere di irrigazione. «Non si può agire nei confronti dell'agricoltura
solo in chiave di tagli indiscriminati verso i settori produttivi», aveva com­
mentato Lobianco. Parere, questo, condiviso anche da Gioia che aveva
detto: «Poteva certo andar peggio e per questo c'è l'apprezzamento della
Confagricoltura per l'opera del Governo. Ma ciò non mitiga il disagio degli
imprenditori agricoli, in prima linea nel frenare l'inflazione, quando consta­
tano che l'agricoltura viene chiamata a pagare un tributo pesante all'azione
di contenimento del disavanzo pubblico».
Il malumore delle organizzazioni agricole doveva peraltro accrescersi
ancor più allorché queste hanno cominciato a rendersi conto che l'iter par­
lamentare del disegno di legge pluriannuale sulla spesa rischiava di arenarsi
nelle secche delle aule parlamentari o sugli scogli di una crisi di Governo,
che sembrava imminente, e che sul settore agricolo pendeva dunque la
minaccia di una prolungata penuria di finanziamenti pubblici. A rendere più
complicato l'iter parlamentare della legge hanno peraltro concorso anche le
diatribe interne al mondo agricolo e agli stessi partiti di Governo sugli
emendamenti da apportare alla legge e sulla distribuzione delle risorse tra i
diversi obiettivi. Fatto sta che all'inizio dell'estate la legge pluriannuale di
spesa non era ancora operativa. Per evitare il peggio, il Governo ha perciò
deciso di prorogare per altri due anni la legge n. 752, in attesa di poter ridi­
segnare su nuove basi l'intervento pubblico in agricoltura per gli anni
novanta. Tuttavia si è dovuto attendere l'autunno 1991 perché l'iter di
mobilizzazione dei fondi della pluriennale potesse dirsi realmente avviato.
Intanto una nuova tempesta si era abbattuta sul mondo agricolo mettendo in
crisi anche alcune delle strutture che sembravano incrollabili: il commissa­
riamento e la successiva liquidazione della Federconsorzi.

3.2. La vicenda Federconsorzi

La Federazione italiana dei consorzi agrari (Fedit o Federconsorzi) è

123
deceduta di morte traumatica nell'estate 1991, a pochi mesi dalla celebra­
zione del suo centesimo anniversario, dopo una lunga malattia ed un perio­
do di coma, dall'esito piuttosto incerto, che si è protratto per diverse setti­
mane. A decretarne la fine sono state le banche creditrici, o quanto meno
alcune fra quelle più esposte, alla ricerca disperata di un rientro finanziario
che consentisse di limitare al massimo le conseguenze di quello che rischia­
va di diventare un crack dalle proporzioni gigantesche. Che la salute di
questo colosso dai piedi di argilla fosse alquanto precaria era noto da
tempo, soprattutto da quando, nel corso del 1990, erano stati messi in liqui­
dazione coatta amministrativa diversi consorzi agrari provinciali, che rap­
presentano le strutture di base della Federconsorzi, ed era stato avviata una
severa ristrutturazione dell'intera organizzazione consortile. Quello che
pochi però si attendevano era un deterioramento così rapido delle sue con­
dizioni di salute e un aggravamento così drammatico delle sue condizioni di
insolvibilità da decretarne una morte così repentina, nonostante i numerosi
tentativi di salvataggio andati a vuoto. È dunque come un vero e proprio
tracollo finanziario e gestionale, ma anche politico e sindacale, che è stato
vissuto l'ultimo atto di questa secolare istituzione dell'agricoltura italiana,
che ha messo in subbuglio il mondo agricolo ed i cui effetti continueranno a
farsi sentire per molto tempo anche al di fuori del settore agricolo.
Che la Federconsorzi fosse giunta sull'orlo del baratro lo si era soprat­
tutto compreso alla fine di aprile 1991, allorché, per la prima volta nella sua
storia, era stato presentato un bilancio consolidato dell'intero gruppo, che
comprende, oltre alla Fedit, più di 70 consorzi agrari provinciali, una trenti­
na di industrie agro-alimentari, una ventina di società finanziarie e commer­
ciali nonché altrettante società immobiliari, per un giro di affari di circa 1 O
mila mld di lire nel 1987. Il bilancio consolidato per il 1990 aveva infatti
portato alla luce in tutta la sua gravità l'effettiva situazione patrimoniale,
economica e finanziaria della Federconsorzi nonché delle società collegate
e controllate, che poneva all'attenzione dei soci «una prospettiva economi­
ca finanziaria complessa. ed impegnativa», per usare il linguaggio ovattato
della relazione di accompagnamento al bilancio. È vero che il bilancio 1990
chiudeva in pareggio: questo risultato contabile era però ottenuto grazie alla
rivalutazione di due cespiti attivi di un certo rilievo, senza la quale il bilan­
cio avrebbe dovuto denunciare una perdita di circa 100 mld.
Al di là, tuttavia, di questo risultato di esercizio alquanto fittizio,
l'aspetto più preoccupante era l'indebitamento della Federconsorzi verso il
sistema bancario, valutato a 3.493 rnld di lire, con un incremento di circa
800 mld rispetto all'anno precedente. Oltre al livello impressionante
dell'indebitamento, soprattutto se confrontato ad un capitale sociale rimasto
ad un livello del tutto irrisorio (appena quattro ·mln e 450 mila lire, diviso in
93 azioni da lire 50.000 cadauna), quello che era più allarmante era il fatto
che l'indebitamento aveva ormai raggiunto e superato il livello del fatturato
della Federconsorzi e quindi il limite massimo che il sistema bancario era
disponibile ad accordare in relazione al giro di affari. Lo stesso fatturato era

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124
del resto in diminuzione sensibile rispetto all'anno precedente (da 3,5 a 3,2
mila mld di lire). A ciò si aggiunga il fatto che fra le attività patrimoniali
figuravano crediti verso i consorzi agrari per oltre 900 mld di lire, la cui
solvibilità era talvolta piuttosto incerta. Tutti questi fattori costituivano
altrettanti motivi di inquietudine non solo per i vertici della Federconsorzi
ma anche per lo stesso sistema bancario, preoccupato della solvibilità del
loro cliente e interessato quindi più di ogni altro a conoscere i piani di risa­
namento del gruppo.
Di fronte a questa situazione allarmante, che per la prima volta veniva
alla luce nella sua gravità e in maniera così trasparente, più d'un osservato­
re aveva così riassunto il dilemma che avrebbe deciso da lì a poco delle
sorti della Federconsorzi: o questa trovava: rapidamente una soluzione ester­
na al suo indebitamento, con immissione di risorse fresche, oppure essa
sarebbe stata costretta a consegnare entro breve tempo i libri contabili in
tribunale. L'idea di un incremento del capitale sociale mediante una sotto­
scrizione straordinaria da parte dei soci, vecchi e nuovi, non era infatti
nemmeno pensabile, vista la situazione critica in cui versavano molti con­
sorzi agrari, lo scarso collegamento della struttura federconsortile con la
propria base associativa e il rischio, giudicato inaccettabile, che il potere
decisionale dovesse essere in avvenire condiviso con altre forze politiche e
sindacali. Anche alcuni tentativi di inserire la Federconsorzi fra i beneficia­
ri di alcune leggi di spesa, ed in primo luogo la pluriennale, in discussione
al Parlamento, erano falliti, a causa soprattutto dell'opposizione degli espo­
nenti socialisti, opposizione dettata probabilmente, oltre che da lodevoli
preoccupazioni di sana gestione delle risorse pubbliche, anche dalla volontà
di non perdere un'occasione così propizia per tentare di penetrare nel più
inaccessibile bastione democristiano nelle campagne e nell'intero comples­
so airo-industriale del paese.
E toccato a Giovanni Goria, appena insediatosi al ministero
dell'Agricoltura, che è appunto l'organo vigilante sull'attività della
Federconsorzi, districare questa complicata matassa politico-finanziaria ed
avviare l'azione di risanamento della holding che ormai si imponeva senza
alcun indugio. Il suo primo atto è stato il commissariamento della
Federconsorzi, una decisione, questa, che per un ente di questa natura e di
questa valenza politica è stata, a torto o a ragione, interpretata come una
sorta di sconfessione dell'intero gruppo dirigente e in primo luogo dei pre­
sidenti della Coldiretti, Lobianco, e della Confagricoltura, Gioia, vale a dire
delle due organizzazioni professionali agricole che hanno il maggior peso
in seno al consiglio di amministrazione della Federconsorzi. In realtà, mal­
grado la decisione di Goria non potesse certo rallegrarli, sia Lobianco sia
Gioia erano tuttavia favorevoli al piano di risanamento presentato'dal mini­
. stro del!'Agricoltura per evitare la messa in liquidazione dell'ente.
«Quando ho avuto a disposizione i bilanci della Federconsorzi e delle
aziende controllate, approvate a fine aprile - ha dichiarato a questo proposi­
to Goria all'indomani della sua decisione - è apparso con chiarezza totale il

125
fatto che lasciando le cose a se stesse la situazione sarebbe diventata insa­
nabile. Nulla lasciava pensare a eventi di qualsiasi natura che potessero rie­
quilibrare i conti della Federconsorzi. A quel punto perdere ancora giorni
significava solo consentire l'aggravarsi della situazione. L'idea che ha
mosso il ministro è stata quella di chiamare i creditori per decidere insieme,
consapevoli che le procedure amministrative, quali la liquidazione coatta o il
fallimento, non fanno l'interesse di nessuno. Non c'era altro da fare che met­
tere a disposizione dei creditori l'intero patrimonio della Federconsorzi chie­
dendo loro di fare la loro parte per consentire la continuazione dell'attività» 7 •
«Fare la loro parte» significava, in concreto, per le banche creditrici
rinunciare ad incassare gli interessi maturati dall'inizio dell'anno, consoli­
dare il loro credito al 31 dicembre 1990 e ricalcolare sulla base del tasso
legale (pari al 10%) tutti gli interessi maturati nel 1989 e 1990. Come con­
tropartita e a garanzia dei loro crediti le banche avrebbero detenuto le azio­
ni delle tre nuove società per azioni che sarebbero nate dalle ceneri della
Federconsorzi. È bastato tuttavia che alcune di esse, ed in particolare alcune
banche estere, rifiutassero il piano di risanamento di Goria perché quella
che sembrava la strada più sicura verso la salvezza, se non dell'ente quanto
meno delle sue strutture e della sua funzione, si rivelasse una strada senza
uscita. A Goria non è rimasta altra scelta che quella di autorizzare i tre
commissari della Federconsorzi a presentare in tribunale la domanda di
concordato preventivo con cessione dei beni ai creditori. È infatti verso
forme di sistemazione non coatta della situazione debitoria della
Federconsorzi che si sono espressi sia i consorzi agrari provinciali che la
maggioranza dei creditori. Il 23 luglio, a due mesi esatti di distanza dal
commissariamento della Federconsorzi, il tribunale di Roma ha accolto la
domanda di concordato preventivo ed ha così allontanato dalla Fedit lo
spettro del fallimento, dando anche la possibilità di mettere in vendita le
società del gruppo per far fronte alla sua situazione debitoria. È così stata
avviata nel pieno dell'estate 1991 la più complessa operazione di concorda­
to preventivo mai realizzata in Europa, sia per volume di affari che per
numero di creditori (circa 2.500, in tutto). Il giorno della verità è stato tutta­
via fissato al 29 gennaio 1992, giorno in cui il tribunale di Roma ha convo­
cato l'assemblea dei creditori della Federconsorzi. L'ultimo capitolo della
vicenda Federconsorzi resta dunque tutto da scrivere.
Al di là, tuttavia, degli aspetti giuridici e degli ulteriori sviluppi di que­
sta vicenda quello che vale forse la pena di mettere in luce sono la natura e
le cause della malattia che ha portato in breve tempo alla morte un' organiz­
zazione come la Federconsorzi e alla cessione forzata della rete di aziende
agro-industriali, spesso fiorenti, ad essa collegate. La ragione principale
della· crisi della Federconsorzi l'ha in dicata lo stesso ministro
dell'Agricoltura Goria, allorché ha dichiarato:
(7) RPBB, 25 rnag. 1991.

126
«Il dramma è che si è messa insieme un'organizzazione di straordinaria
rilevanza economica senza che i padroni ci mettessero una lira. E questo
non va. Se uno crede in qualcosa deve mettere mano al portafoglio. Se i
consorzi agrari fossero stati capitalizzati con soldi dei contadini veri, le
cose sarebbero andate diversamente. Sarebbe stata più vigile l'attenzione
sul come si amministravano quei soldi»�.
Ma può la crisi della Federconsorzi spiegarsi soltanto con ragioni come
una gestione poco oculata delle risorse, l'accentramento decisionale, la
scarsa capitalizzazione o l'eccessiva burocratizzazione delle strutture cen­
trali e periferiche? Probabilmente no. In realtà, almeno due altri fattori sono
stati altrettanto determinanti:
- anzitutto, la crisi dell'agricoltura italiana nel corso degli anni ottanta,
nel contesto più generale della crisi dell'agricoltura europea e dell'aggiusta­
mento delle politiche agricole a livello nazionale e comunitario. Essa si è
tradotta oltre che in termini di riduzioni dei prezzi alla produzione o di vin­
coli alla crescita della produzione anche in termini di rallentamento degli
investimenti agricoli e del consumo di alcuni fattori produttivi, come ad
esempio i concimi e gli antiparassitari, che insieme alle macchine agricole
costituiscono una delle fonti principali di finanziamento della
Federconsorzi;
- in secondo luogo, la rigidità di una struttura di queste dimensioni, e in
cui le organizzazioni professionali agricole hanno svolto per lungo tempo
un ruolo determinante, ad adattarsi ai cambiamenti in corso nell'agricoltura
italiana e nella politica agricola. Di fronte alla crisi del settore agricolo, la
Federconsorzi ha così assunto, in una certa misura, il ruolo di ammortizza­
tore sociale della crisi, nella convinzione peraltro che il potere politico
avrebbe finito col riconoscerle questa vocazione e con l'assumersi le
responsabilità anche finanziarie che ne derivano. Ciò ha certamente allevia­
to le sofferenze di molti agricoltori in un periodo di ridimensionamento del
sostegno pubblico al settore agricolo, ma renderà probabilmente più doloro­
so il risveglio e più critico il processo di adattamento che sarebbe stato in
ogni caso inevitabile.
(8) Ibidem.

127
LA POLITICA AGRICOLA 1992-1993*

1. La riforma della politica agricola comune

Si è concluso, a fine giugno 1992, dopo oltre quindici mesi di negoziati ed una
lunga serie di incontri infruttuosi tra i ministri dell'Agricoltura dei Dodici,
l'iter di approvazione delle proposte di riforma della politica agricola comune
(Pac), presentate dalla Commissione Ce nel gennaio 1991.
Alle soglie dell'autunno 1992 l'intero quadro normativo e la relativa strumen­
tazione amministrativa si sono andati precisando anche se su molti aspetti
tutt'altro che· secondari della riforma restavano ancora, a tale epoca, non
poche zone d'ombra. Malgrado ciò, si può senz'altro affermare che la riforma
della Pac è stata adottata con largo anticipo rispetto alla sua data di entrata in
vigore, vale a dire l'inizio delle campagne di commercializzazione 1993-94 (il
1° lug. 1993, per i cereali).
Peraltro, al fine di facilitare l'adattamento degli agricoltori alle nuove disposi­
zioni, e onde diluire l'impatto di alcune misure sull'apparato produttivo, la
riforma della Pac sarà messa in atto progressivamente, su un periodo di tre
anni a partire dal 1993.
Nel complesso, l'impostazione generale del progetto di riforma è stata accet­
tata dai ministri dell'Agricoltura dei Dodici. Per rendere possibile l'accordo la
Commissione aveva dovuto tuttavia ammorbidire alcune delle misure propo­
ste, anche se nel settore della carne bovina alcune delle misure adottate vanno
piuttosto nel senso di un rafforzamento delle misure di limitazione delle
eccedenze rispetto alle proposte iniziali della Commissione.
Gli obiettivi principali perseguiti dalla Commissione possono essere così
sintetizzati:
- un migliore equilibrio dei mercati agricoli, attraverso un più efficace con­
trollo della produzione e una più incisiva azione sulla domanda;
- una maggiore competitività dell'agricoltura europea, sia sui mercati interni
sia sui mercati internazionali, mediante una decisa azione sui prezzi che
consenta di stimolare la crescita dei consumi (soprattutto nell'alimentazio-
* In Istituto Affari Internazionali, L'Italia nella politica internazionale, Anno Ventesimo,
Edizione 1993, Editore SIPI, Servizio Italiano Pubblicazioni Internazionali, Roma, 1993

128
ne animale), sviluppando nel contempo, su una sana base economica, la
produzione agricola per scopi non alimentari;
- una estensivizzazione dei metodi di produzione, sia per contribuire al
contenimento delle eccedenze sia per garantire la salvaguardia dell'am­
biente;
- una certa redistribuzione del sostegno a favore delle imprese agricole più
deboli, onde evitare fenomeni di abbandono del territorio e contribuire allo
sviluppo socio-economico delle regioni rurali;
- il mantenimento in attività di un numero sufficientemente elevato di agri­
coltori, favorendo al tempo stesso una certa mobilità dei fattori di produzio­
ne, ed in primo luogo della terra.
Le misure adottate per raggiungere detti obiettivi possono così riassumersi:
1) una riduzione sostanziale dei prezzi dei cereali intesa a frenare o, piuttosto,
ad invertire la perdita di competitività di questi ultimi nell'alimentazione
animale rispetto ai prodotti sostitutivi. A fronte, infatti di una riduzione
annuale del consumo dei cereali nell'alimentazione animale da 1 a 2 mln di
ton, dal 1984 in poi, la Commissione stima che la riforma della Pac
dovrebbe tradursi, da qui al 1997, in un aumento del consumo interno dei
cereali di oltre dieci mln di ton rispetto al livello attuale. La riduzione (su
tre anni) dei prezzi dei cereali di circa il 30% rispetto ai livelli precedenti
(contro il 35% proposto inizialmente dalla Commissione) dovrebbe inoltre
consentire un abbassamento dei costi di produzione nel settore dell'alleva­
mento, in particolare per quanto riguarda il settore porcino e avicolo e in
misura inferiore nell'allevamento bovino. Ciò ha motivato in gran parte la
riduzione dei prezzi istituzionali della carne bovina del 15% e dei prezzi
d'intervento del burro del 5%. Nel caso della carne bovina si è tenuto
tuttavia anche conto della necessità di non deteriorare la competitività
della carne bovina rispetto alle carni bianche concorrenti (carne suina e
pollame), i cui prezzi sono destinati a diminuire a seguito della forte
riduzione del prezzo dei cereali;
2) misure più efficaci di gestione dell'offerta e di controllo della produzione,
quale strumento essenziale per il conseguimento di un migliore equilibrio
dei mercati agricoli. Fra queste misure, quella che è destinata a giocare un
ruolo essenziale è il nuovo regime di ritiro dei seminativi dalla produzione,
che dovrebbe consentire di diminuire sensibilmente le eccedenze produtti­
ve nel settore cerealicolo. La maggiore efficacia del nuovo regime di ritiro
dei seminativi dalla produzione rispetto ai precedenti regimi annuali e
pluriannuali di messa a riposo delle terre deriva dal fatto che la messa fuori
coltura di una parte della superficie a seminativi (pari al 15%) costituirà

129
una condizione essenziale per beneficiare delle compensazioni previste
per la riduzione dei prezzi istituzionali. Tale obbligo si applica, tuttavia,
solo alle aziende che superano un potenziale di produzione di 92 ton di
cereali, vale a dire, in media, l'equivalente di una superificie a cereali di 20
ha per la Comunità nel suo insieme;
3) il terzo strumento previsto dalla riforma è rappresentato dall'introduzione
di una serie di aiuti compensativi ai produttori per le riduzioni di prezzo
previste nel settore dei cereali e della carne bovina. Tali aiuti dovrebbero
consentire una compensazione più o meno soddisfacente, a seconda delle
aziende, della perdita di reddito derivante dalla riduzione dei prezzi
istituzionali. Anche la messa fuori coltura dei seminativi usufrùisce di un
regime di compensazione parziale per la perdita di reddito che ne deriva.
Onde favorire metodi di produzione più estensivi, gli aiuti compensativi
sono in parte sganciati dalla produzione effettiva (sono cioè calcolati sulla
base di rese medie regionali) oppure, come nel caso dell'allevamento
bovino, sono concessi nei limiti di determinati livelli di densità degli
allevamenti rispetto alle superfici foraggere disponibili.
Accanto a queste misure di riforma delle organizzazioni comuni di mercato,
sono state adottate una serie di misure integrative che sono destinate a
giocare un ruolo de_cisivo per il futuro dell'agricoltura europea. Si tratta,
essenzialmente, di tre tipi di azioni:
a) un ambizioso programma d'azione agro-ambientale, che prevede, in parti­
colare:
- un sistema di aiuti destinato ad incoraggiare gli agricoltori ad utilizzare
metodi di produzione meno inquinanti e meno dannosi per l'ambiente,
riducendo in maniera significativa l'uso di concimi, di pesticidi, etc., nonché
le forme intensive di allevamento;
- un regime di aiuti inteso ad assicurare il mantenimento e la conservazione
dello spazio naturale nelle regioni rurali;
- un regime di aiuti per la messa a riposo dei terreni per un periodo
ventennale e per fini ambientali (costituzione di riserve, creazione di parchi
naturali, etc.);
b) un rilancio della politica forestale d.ella Comunità, in particolare attraverso
un miglioramento degli attuali incentivi per gli investimenti forestali e delle
compensazioni previste per le perdite di reddito derivanti dalla riconversione
verso la forestazione;
c) un nuovo e più efficace regime di prepensionamento degli agricoltori più
anziani, che potrebbe interessare alcune centinaia di migliaia di aziende a
livello comunitario.

130
Va osservato che, contrariamente alla proposta iniziale della Commissione il
regime adottato dal Consiglio è facoltativo per gli Stati membri. Il che
significa che proprio gli Stati membri che sarebbero potenzialmente più
interessati a questo regime, e fra questi al primo posto può certamente
annoverarsi l'Italia, rischiano di lasciare inapplicate queste misure intese a
favorire lo svecchiamento della popolazione agricola e la ristrutturazione
delle aziende agricole. Se così fosse, ancora una volta l'Italia perderebbe
un'altra occasione - forse l'ultima - per attuare un riordino ed un adegua­
mento strutturale delle unità produttive, che sono notoriamente fra le più
fragili di tutta la Comunità.
Vale la pena di rilevare che il varo di questa riforma coincide con quella che
avrebbe dovuto essere la fase finale del negoziato multilaterale dell'Uruguay
Round.
In sostanza, due erano le obiezioni fondamentali al varo di una riforma della
Pac prima della conclusione del negoziato Gatt, avanzate dalla maggior parte
dei ministri dell'Agricoltura:
a) con l'adozione preventiva della riforma della Pac, la Comunità si privava di
fatto di un'arma negoziale per pretendere anche dalle altre parti contraenti al
Gatt, primi fra tutti gli Stati Uniti, l'adozione di misure equivalenti a quelle
adottate al di qua dell'Atlantico onde limitare le eccedenze produttive e il
sostegno alle esportazioni agricole sui mercati mondiali;
b) in assenza di un accordo definitivo sul volet agricolo dell'Uruguay Round,
la Comunità non aveva alcuna garanzia che la riforma della sua politica
agricola sarebbe stata considerata in seguito conforme ai vincoli imposti da
tale accordo. Questa incertezza riguardava, in particolare, uno dei postulati
centrali difeso dai negoziatori comunitari, vale a dire che gli aiuti compensati­
vi accordati nel quadro della riforma come contropartita alla riduzione dei
prezzi e alla messa fuori coltura dei seminativi, fossero disgiunti dai livelli di
produzione effettivi e come tali fossero esclusi dall'obbligo di ridurli progres­
sivamente del 20%, obbligo applicabile all'insieme del sostegno all'agricol­
tura.
In realtà, dietro queste obiezioni, si celava probabilmente anche la volontà di
ritardare il più possibile l'entrata in vigore della riforma della Pac, o addirittu­
ra di affossarla definitivamente, nel caso in cui non si fosse raggiunto un
accordo in sede Gatt. Su queste preoccupazioni ha finito tuttavia col prevale­
re la consapevolezza che, anche senza un accordo in sede Gatt, la situazione
dei mercàti agricoli a livello comunitario e la difficoltà di proseguire la politica
del passato imponeva un cambiamento fondamentale negli indirizzi e negli
strumenti della Pac. È, del resto, assai significativo il fatto che, proprio a

131
seguito dell'adozione della riforma della Pac, si sia pervenuti, alla fine del
1992, ad un accordo di massima tra la Comunità e gli Stati Uniti sull'insieme
del dossier agricolo, che costituisce da sempre uno dei principali ostacoli alla
conclusione del negoziato sull'Uruguay Round.

2. L'Italia e la riforma della Pac

Malgrado le svariate prese di posizione da parte della delegazione italiana,


quasi sempre improntate ad un aprioristico rigetto delle proposte presentate
al riguardo dalla Commissione, è opinione assai diffusa fra gli osservatori che
quello della riforma della Pac non costituisca certamente un capitolo partico­
larmente esaltante per l'Italia. E ciò, non tanto perché tale riforma penalizzi
in maniera particolare l'agricoltura italiana rispetto a quella di altri paesi o
perché le rivendicazioni italiane non siano riuscite a far presa sui partner, ma
semplicemente perché, al di là delle generiche dichiarazioni di principio,
l'Italia non è probabilmente mai entrata, su questo dossier, in una logica di
negoziato vero e proprio, a livello comunitario. Vero è che molte delle
concessioni ottenute dai ministri dell'Agricoltura nel compromesso finale
rispondono talvolta anche alle esigenze dell'agricoltura italiana. È anche
vero, d'altra parte, che la discussione sulla riforma della Pac ha costituito per
la delegazione un'occasione propizia per riaprire, non senza qualche prospet­
tiva di successo, uno dei dossier più spinosi del contenzioso italiano con la
Comunità europea nel quadro della Pac, quello della rinegoziazione delle
quote-latte. Resta il fatto, tuttavia, che, a parte qualche innegabile e tutt'altro
che marginale progresso su questo fronte, è difficile trovare nel compromesso
finale sulla riforma della Pac tracce significative dell'iniziativa politica della
delegazione italiana. È sintomatico, del resto, che l'accordo del maggio 1992
sia stato raggiunto malgrado il voto contrario dell'Italia, una situazione,
quest'ultima, che, forse non a caso, si è ripetuta più di una volta da quando il
dicastero dell'Agricoltura è stato assunto da Giovanni Goria.
Con questo, non si vuole necessariamente concludere che Goria abbia fatto
prova di inerzia negoziale lungo tutti i quindici mesi di discussioni a livello
comunitario sulla riforma della Pac. Quando, tuttavia, ci si rifiuta fino all'ulti­
mo di accettare le grandi linee di un piano di riforma, quando cioè si resta al di
fuori della logica che ha ispirato tale piano, è obiettivamente difficile correg­
gerne eventuali difetti o apportarvi correttivi atti a rispondere ad esigenze
specifiche dell'agricoltura italiana. Del resto, più che di tali esigenze, Goria si
è soprattutto fatto portatore, anche quando si era ormai alla vigilia di un

132
accordo politico tra i Dodici, della necessità di procedere ad una riflessione di
fondo sugli obiettivi e sugli strumenti della riforma, esercizio, questo, che in
realtà aveva già avuto luogo, proprio nel corso della Presidenza italiana, vale a
dire prima che Goria fosse nominato al dicastero dell'Agricoltura. Ciò spiega
perché questa esigenza non sia stata raccolta, di fatto, da nessuno degli altri
partner comunitari o dalla stessa Commissione e l'Italia si sia trovata su
questo punto del tutto isolata in seno al Consiglio.
Anche il documento presentato da Goria, alla fine del Consiglio Agricoltura
del 21-22 ottobre 1991, quale «contributo della delegazione italiana alle
riflessioni sulla riforma della Pac» non ha praticamente avuto alcun esito
negoziale concreto, anche a causa della genericità del suo contenuto rispetto
allo stato di avanzamento delle discussioni in seno al Consiglio dei ministri
della Ce.
Del resto, non è soltanto Goria ad aver scelto l'opposizione ad oltranza alla
riforma della Pac. Sul medesimo fronte, anche quando erano ormai consape­
voli dell'impossibilità di cambiare minimamente il corso degli eventi e dell'i­
neluttabilità di un accordo sulla riforma, visto che quasi tutti gli altri paesi
avevano finito -volenti o nolenti - con l'aderirvi, si sono schierati i responsa­
bili delle principali organizzazioni agricole italiane. La riforma della Pac è
stata anzi il banco di prova della volontà dei dirigenti di queste organizzazioni
di ricercare una più grande unità di azione all'interno del mondo agricolo. In
effetti, al di là della diversità degli accenti su questo o quell'aspetto della
riforma, forse mai in passato si era constatato un allineamento delle posizioni
delle tre principali organizzazioni agricole come nel caso dell'opposizione
frontale alla riforma della Pac. Si è trattato, tuttavia, in parte anche di
un'opposizione strumentale, in quanto essa è diventata di fatto un comodo
capro espiatorio contro cui scaricare tutte le tensioni di un mondo agricolo
alle prese coi cambiamenti intervenuti negli ultimi anni nell'agricoltura
italiana, a cominciare dalla crisi della Federconsorzi e dal ridimensionamento
dell'intervento pubblico in agricoltura.
L'eccessiva drammatizzazione dell'impatto della riforma della Pac che si è
osservata in Italia può dunque interpretarsi anche come un espediente tattico
per mobilitare e ricompaginare un mondo agricolo attraversato da venti di
fronda e da movimenti secessionisti, in modo da poter offrire al potere
politico - sempre più sordo alle esigenze corporative - una prova di forza che
sarebbe stato difficile ignorare sul piano interno. In questo contesto, anche la
stampa agricola ha giocato, nel complesso, un ruolo negativo, per non dire
deleterio, coltivando spesso la disinformazione o abbandonandosi alla pura
demagogia. Si è così assistito in Italia ad una sorta di esorcizzazione collettiva

133
dalla riforma della Pac, coronata da grandi manifestazioni di piazza nelle
quali il promotore della riforma, Ray Mac Sharry, veniva bruciato in effige o
esposto al ludibrio generale, quale autore di una riforma «che solo un malato
molesto può proporre», come ha scritto, in un editoriale, il direttore di uno
dei più diffusi settimanali agricoli italiani. La furia iconoclasta contro la
riforma è arrivata al punto che, ad avvenuta approvazione della riforma, lo
stesso organo di stampa è rimasto vittima di un clamoroso incidente profes­
sionale, avendo scritto che l'obbligo a ritirare il 15% dei seminativi dalla
produzione sarebbe scattato solo a partire dalle semine dell'autunno 1993 ( e
non da quelle del 1992), vale a dire un anno dopo la sua effettiva entrata in
vigore. Si è dovuto attendere ancora molti mesi dall'adozione della riforma
della Pac perché si incominciassero a leggere, in Italia, e spesso proprio negli
stessi organi di stampa che erano stati più critici durante la fase negoziale,
degli articoli più sereni e più obiettivi non solo sulle conseguenze tutt'altro
che drammatiche della riforma sull'agricoltura italiana, ma anche sui conte­
nuti stessi della riforma.

3. La revisione delle quote-latte

Sin dal suo avvio, il regime delle quote di produzione nel settore del latte,
introdotto nell'ormai lontano 1984, è stato fonte, soprattutto in Italia, di
difficoltà e di tensioni tanto sul piano interno che a livello comunitario.
Queste difficoltà sono dovute in parte a fattori obiettivi, come il frazionamen­
to delle strutture produttive nel settore lattiero-caseario o l'inadeguatezza
della amministrazione italiana a gestire meccanismi così complessi di control­
lo della produzione, ed in parte a fattori più soggettivi, come ad esempio la
refrattarietà degli allevatori italiani a qualunque imposizione di vincoli quan­
titativi sui livelli produttivi che non siano quelli dettati dal proprio tornaconto
individuale, la fiducia di potersi sottrarre a qualunque penalità in caso di non
applicazione delle quote o di superamento dei livelli produttivi prestabiliti,
etc.
A ciò si aggiunga anche il fatto che per molto tempo è prevalsa la convinzione,
nella testa di molti allevatori, che le quote-latte non dovessero applicarsi in un
paese largamente deficitario in questo settore. Convinzione, quest'ultima,
che purtroppo è stata anche alimentata da dichiarazioni e comportamenti di
molti responsabili agricoli.
Quando si è incominciato, seppure tardivamente, a prendere coscienza dell'i­
nevitabilità dell'applicazione delle quote-latte e delle sanzioni che vi sono

134
connesse, ci si è resi conto che le qD;ote�latte erano diventate ancora più
stringenti. Tanto più che la zootecnia da latte, pur uscendo da un severo
processo di ristrutturazione aziendale che aveva comportato un drastico ridi­
mensionamento del numero degli allevatori, si era nel frattempo attestata su
livelli produttivi ancora più elevati di quelli esistenti al momento dell'introdu­
zione delle quote e tali peraltro da mettere in crisi anche settori tradizional­
mente sicuri, come quello dei formaggi tipici. A preoccupare produttori e
responsabili agricoli non era soltanto la necessità, divenuta ormai improroga­
bile, di adottare finalmente la disciplina delle quote dopo anni di ripieghi ed
espedienti in sede nazionale e comunitaria, ma anche la prospettiva sempre
più allarmante e sempre più vicina di dover pagare alla Comunità multe
salatissime per la mancata applicazione delle quote e per il superamento negli
anni precedenti dei quantitativi di produzione attribuiti all'Italia. Una pro­
spettiva, quest'ultima, che, se si considera l'ordine di grandezza delle cifre in
gioco, e commisurabile ad alcune migliaia di mld di lire a carico degli allevatori,
può a giusto titolo configurarsi come una vera e propria bomba a ritardamento,
non solo sul piano economico e finanziario, ma anche su quello politico.
Di fronte ad una situazione così esplosiva, e nel tentativo di disinnescare in
tempo la miccia, a poco più di un mese dalla consultazione elettorale del 5
aprile 1992, che si annunciava particolarmente critica soprattutto nelle pro­
vince lattiero-casearie della pianura padana, è stato lo stesso presidente del
Consiglio, Giulio Andreotti, a sottoporre all'attenzione della Commissione
Ce l'urgenza di trovare una soluzione alla problematica dell'applicazione
delle quote-latte.
Andreotti avanzava una serie di richieste, che possono riassumersi in questi
termini:
- un aumento della quota nazionale «non inferiore a 1.500.000 ton» e l'esen­
zione dell'Italia dalle riduzioni delle quote proposte dalla Commissione
(pari a una riduzione del 3% su tre anni);
- un «programma di abbandono» della produzione, specificatamente desti­
nato all'Italia, per un ammontare di circa 500.000 ton;
- la suddivisione del territorio italiano in due aree distinte: una, formata dalle
regioni di produzione più competitive, in cui le quote si sarebbero applicate
individualmente, in base al regime ordinario; l'altra, formata soprattutto
dalla montagna e dalle zone svantaggiate, in cui si chiedeva l'instaurazione
di un bacino di produzione unico, sul modello di quello vigente in Grecia,
tale da consentire la fissazione di una quota collettiva per l'insieme di questi
produttori (all'interno della quale erano possibili compensazioni tra pro­
duttori) in maniera da evitare lo spopolamento delle aree in questione;

135
- la costituzione di un gruppo tecnico misto (Italia-Commissione) «per un
monitoraggio dei complessi problemi giuridici che rendono problematico
attualmente l'applicazione delle quote in Italia».
Al di là di queste richieste specifiche, tre erano principalmente gli elementi
della lettera di Andreotti che assumevano una particolare valenza politica:
a) anzitutto, l'ammissione implicita che, nonostante gli sforzi fatti negli ultimi
anni dal Governo italiano, il regime delle quote-latte non era ancora, di fatto,
integralmente e correttamente applicato; b) in secondo luogo, il riconosci­
mento esplicito che la produzione effettiva di latte era di gran lunga superiore
ai livelli ufficiali comunicati finora dal Governo a Bruxelles e allo stesso
tempo ben al di là della quota, vale a dire una produzione di circa 11.100.000
ton, a fronte di una quota nazionale di circa 9.000.000 ton; c) infine, l'invito al
presidente della Commissione affinché fossero trovate soluzioni «capaci di
risolvere i problemi del passato e di permettere una corretta applicazione del
regime per il futuro».
Si tratta, come si vede, di un'iniziativa condotta al massimo livello, proprio in
considerazione della particolare gravità della situazione creatasi in questo
settore, nonché dell'esigenza di ricercare soluzioni in ambito politico, che
consentissero di sormontare le prevedibili difficoltà che richieste di questo
genere avrebbero inevitabilmente suscitato a livello comunitario.
Modificare le quote-latte attribuite ai vari paesi è rimasto, infatti, per molti
anni un vero tabù, anche se col tempo sono stati introdotti nel regime vari
accorgimenti per pervenire, di fatto, ad aggiustamenti delle quote di taluni
Stati membri, ivi compresa l'Italia. La richiesta italiana di un aumento della
propria quota di oltre il 16% appariva peraltro in flagrante contraddizione
con la necessità, enunciata dalla Commissione, di una ulteriore riduzione
delle quote per tutti gli Stati membri.
Malgrado queste prevedibili difficoltà, questa volta la richiesta italiana pre­
sentava qualche chance in più rispetto al passato, e ciò essenzialmente per tre
ragioni: a) essa veniva presentata allorché ci si avvicinava a quella che sem­
brava dovesse essere la fase conclusiva del negoziato sulla riforma della Pac,
vale a dire in un momento in cui era necessario il più largo consenso per
chiudere questo negoziato; b) essa faceva seguito ad una richiesta analoga già
presentata da altri due Stati membri, la Grecia e la Spagna; c) al di là
dell'impegno verbale rituale, questa volta il Governo italiano sembrava
realmente determinato a chiudere il capitolo della disapplicazione delle
quote-latte nel nostro paese, purché ci fosse fornita un'ultima àncora di
salvataggio da parte della Comunità.
Nel replicare alla lettera di Andreotti, il presidente della Commissione,

136
Jacques Delors, non aveva tuttavia mancato di rilevare come le informazioni
contenute in questa lettera fossero di natura tale da «suscitare le più vive
inquietudini», tanto più che la non applicazione delle quote-latte in Italia
aveva già fatto oggetto di frequenti discussioni tra il Governo italiano e la
Commissione, la quale aveva a più riprese ricevuto l'assicurazione che questo
problema sarebbe stato risolto rapidamente. «È chiaro - continuava Delors -
che dobbiamo trovare d'urgenza il modo per assicurare un controllo effettivo
della produzione italiana di latte se vogliamo salvaguardare la stessa credibili­
tà del sistema delle quote, tanto a livello comunitario che nelle sedi interna­
zionali». Nel dichiararsi pronto ad accettare la proposta della creazione di un
gruppo di lavoro Italia-Commissione, il presidente Delors teneva tuttavia a
precisare: «È chiaro, comunque, che le conclusioni che potranno scaturirne
non avranno un'utilità reale che nella misura in cui esse saranno accettate dal
Consiglio. Questo implica che occorrerà trovare l'equilibrio necessario tra le
obbligazioni e i vantaggi dei produttori italiani e quelli degli altri Stati membri
della Comunità. In ogni caso - concludeva Delors - una decisione a questo
riguardo non potrebbe essere trovata che nel contesto generale della riforma
della Pac».
È proprio nel quadro dell'accordo globale sulla riforma della Pac, raggiunto
nella riunione del Consiglio Agricoltura del 18-21 maggio 1992, che il nodo
delle quote-latte italiane è venuto al pettine in vista di una decisione finale.
Con grande sorpresa degli osservatori e dei più diretti interessati, tuttavia, il
testo dell'accordo finale non menziona affatto la questione, mentre esso
accorda un aumento di 500.000 ton alla Spagna e uno di 100.000 alla Grecia. A
quanto si è infatti appreso, la delegazione italiana, dopo una convulsa consul­
tazione con lo stesso capo del Governo, aveva rifiutato di accettare l'offerta di
un aumento della nostra quota di circa 800.000 ton che i partner sembravano
disposti ad accord are all'Italia nel quadro di un accordo d'insieme sulla
riforma della Pac, a condizione che l'Italia si fosse impegnata seriamente e
definitivamente a rispettare la disciplina imposta da questo regime. Ciò aveva
indotto il ministro dell'Agricoltura, Giovanni Goria, a votare contro il proget­
to di accordo globale e a dichiarare: «A fronte dell'indisponibilità del Consi­
glio a trovare una soluzione giusta e praticabile, non resta che dichiarare
formalmente, nelle condizioni di oggi, l'impossibilità dell'Italia di rispettare il
meccanismo d elle quote d i produzione del latte». È soltanto dodici mesi
dopo, a seguito di altri negoziati defatiganti, di ulteriori approfondimenti e
d iscussioni sul piano tecnico e politico, e soltanto allorché il Governo ha
potuto dimostrare in maniera inoppugnabile l'effettiva applicazione delle
quote-latte nel paese, che è stato possibile trovare un accordo su un aumento

137
della quota italiana di 900.000 ton. Malgrado il fatto che tale incremento sia
largamente inferiore all'aumento richiesto dalla delegazione italiana, si tratta
indubbiamente di un successo negoziale non trascurabile, tenuto conto delle
comprensibili resistenze politiche a modificazioni di questo genere da parte
delle delegazioni degli altri Stati membri. Come in qualunque negoziato,
tuttavia, è da supporre che anch'esse abbiano tratto qualche vantaggio politi­
co da questa «concessione». Resta, inoltre, il fatto che soltanto nove anni
dopo l'introduzione del regime delle quote di produzione nel settore lattiero­
caseario l'Italia è riuscita ad applicarle realmente e a liberarsi del fardello di
sospetti, di recriminazioni e di infrazioni accumulato in nove anni di inadem­
pienze.

138
INEA Annuario dell'Agricoltura italiana 1992*
L'azione comunitaria

I principali sviluppi della costruzione europea nel 1992 - Il 1992 si era


aperto all'insegna dell'euforia suscitata dalla recente conclusione dell'ac­
cordo di Maastricht, che aveva dato alla luce il nuovo Trattato sull'unione
europea. Tale anno si è chiuso per la Comunità europea non solo senza che
1' attesa ratifica del Trattato da parte dei parlamenti nazionali dei Dodici fosse
completata, ma addirittura con una crisi di identità tale da indurre il presidente
della Commissione, Jacques Delors, a paventare una vera e propria «deriva
del progetto comunitario». Quattro sono essenzialmente le cause di questo
impressionante cambiamento di scena nel volgere di pochi mesi:
a) la crisi economica mondiale, che ha cominciato a farsi sentire du­
ramente anche in Europa, in termini di rallentamento della crescita economi­
ca e di aumento della disoccupazione, facendo dimenticare i progressi
spettacolari realizzati negli ultimi anni grazie anche al rilancio della costru­
zione europea;
b) il risveglio dei timori, quanto meno nell'opinione pubblica di alcuni
Stati membri, di una perdita di autonomia e addirittura della propria identità
nazionale di fronte all'incalzare del processo di unificazione; questo proprio
nel momento in cui i cittadini europei erano chiamati a convalidare, con il loro
voto o attraverso i propri rappresentanti in Parlamento, il progetto di un'unio­
ne più stretta tra i popoli europei;
c) il riemergere, fra i governi dei Dodici, di rilevanti divergenze di vedu­
te sulla concezione della futura Europa, che l'accordo raggiunto a Maastricht,
grazie ai sottili compromessi sui quali esso si basa, aveva solo apparentemen­
te dissolto. E questo, proprio allorché si è trattato di dare alla Comunità i
mezzi per realizzare le sue ambizioni, vale a dire di tradurre in termini
concreti le politiche nate dall'accordo di Maastricht;
d) l'impotenza della Comunità europea, come del resto della comunità
internazionale, di fronte al conflitto nell'ex-Jugoslavia, impotenza che l'opi­
nione pubblica europea ha interpretato come un segnale di debolezza dell 'Eu-

* In Istituto Nazionale di economia agraria, Annuario dell'agricoltura italiana,


vol. XLVI, Società Editrice Il Mulino, Bologna, 1993

139
Annuario de/l'agricoltura italiana - 1992

ropa comunitaria anche di fronte alle lacerazioni che si producono alle sue
porte.
A schiarire l'orizzonte politico della Comunità non sono bastati né il
completamento del progetto che ha reso possibile la realizzazione, entro la
fine del 1992, di un grande mercato interno, né la creazione di uno spazio
economico europeo, destinato a dare un nuovo impulso alle relazioni privile­
giate che esistono tra la Comunità e i paesi dell 'EFT A, né la prospettiva di un
nuovo ampliamento dei suoi confini, apertasi con la domanda di adesione di
paesi come la Svezia, la Finlandia, l'Austria e, più tardi, la Norvegia.
È soltanto a fine anno, con l'accordo tra i capi di Stato o di governo dei
Dodici, intervenuto in occasione del Consiglio europeo di Edimburgo dell'11
e 12 dicembre 1992, che sono stati rimossi alcuni tra i principali ostacoli al
cammino verso l'Unione europea. Sul piano economico e sociale, tuttavia, il
1992 si è chiuso per la Comunità con un rallentamento assai netto della
crescita e con la prospettiva di una severa fase di recessione anche in paesi,
come la Germania, tradizionalmente meno toccati da fenomeni di questo
genere. Nel frattempo, l'accumularsi delle tensioni sui mercati dei cambi,
determinate sia da fattori obiettivi che dall'incertezza sul futuro politico
dell'Unione europea, aveva provocato la più grave crisi monetaria da quando
lo SME era stato creato. Essa si era tradotta in una serie di svalutazioni a
catena della lira italiana, della lira sterlina, della peseta spagnola e dell'escudo
portoghese, e con l'uscita dal meccanismo dei tassi di cambio dell'Italia, della
Grecia e del Regno Unito.
L'accordo di Edimburgo ha, anzitutto, levato l'ipoteca venutasi a frapporre
sulla strada dell'Unione europea a seguito del referendum danese sulla ratifi­
ca del Trattato di Maastricht, ratifica che era stata rigettata a stretta maggio­
ranza (50,7% dei danesi aveva infatti votato contro). Questo risultato aveva
non solo aperto problemi istituzionali assai complessi, ma soprattutto ridato
fiato, in particolare in Francia e in Gran Bretagna, alle correnti di opinione
meno favorevoli alla decisione di accelerare l'Unione europea ed a quelle
apertamente ostili. Per conseguenza, tale risultato aveva destato non poche
preoccupazioni sull'avvenire politico dell'Europa e anche sulla volontà di
realizzare entro le scadenze prestabilite le diverse tappe dell'unione economi­
ca e monetaria. Il Consiglio europeo di Edimburgo ha infatti adottato una
decisione e una dichiarazione che permettono alla Comunità di progredire con
tutti i suoi Stati membri, sulla base del Trattato sull'Unione europea, rispet­
tando la loro identità e la loro diversità. Per giungere a questo risultato è stato
tuttavia necessario prendere atto che la Danimarca non parteciperà né alla
creazione di una moneta unica né all'elaborazione e applicazione delle deci­
sioni e delle azioni che abbiano riflessi in materia di difesa, mentre partecipe­
rà alla cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni, entro i
limiti consentiti dalla costituzione danese.
A Edimburgo i capi di Stato o di governo hanno peraltro adottato, sia pure

140
Cap. IV - L'azione pubblica

ridimensionandolo, il cosiddetto «Pacchetto Delors II», vale a dire quell'in­


sieme di misure strutturali e finanziarie che la Commissione aveva presentato
in febbraio con una comunicazione dal titolo «Dall'Atto unico al dopo
Maastricht: i mezzi per realizzare le nostre ambizioni». Queste misure, conce­
pite per avere una funzione di rilancio, politico ed economico, della costruzio­
ne europea pari a quella del primo «Pacchetto Delors», si articolano attorno a
tre assi centrali: le azioni esterne, la coesione economica e sociale e la
creazione di un ambiente favorevole alla competitività europea. Per dare il
necessario respiro finanziario ad una Comunità in via di potenziamento, la
Commissione aveva inoltre elaborato una serie di proposte sulle finanze
pubbliche comunitarie che avevano incontrato non pochi ostacoli sul loro
cammino. Il Consiglio europeo di Edimburgo si è dichiarato d'accordo sul­
l'aumento dei mezzi da assegnare al bilancio comunitario per il periodo 1993-
1999 e sulla ripartizione dei fondi tra le grandi categorie di spesa. Tra i punti
salienti della decisione è da segnalare il fatto che il massimale delle risorse
proprie sarà portato dall' 1,20% del PIL comunitario nel 1993 all' 1,27% nel
1999. Questo aumento, pur rappresentando una progressione inferiore a quel­
la proposta dalla Cominissione (l,37% per il 1997), dovrebbe garantire una
base finanziaria sufficiente per consentire uno sviluppo delle politiche comu­
ni, a meno che, come nel 1993, la crisi economica non eroda alla radice la
creazione di ricchezza nella Comunità, e quindi anche la sua capacità di
azione.
Nel contempo, sono state adottate le nuove «prospettive finanziarie» della
Comunità per il periodo 1993-1999. Esse prevedono un aumento degli
stanziamenti d'impegno complessivi da 69,2 miliardi di ECU nel 1993 a 84,1
miliardi di ECU nel 1999, ai prezzi del 1992, e degli stanziamenti di pagamen­
to da 65,9 miliardi di ECU nel 1993 a 80, 1 miliardi di ECU nel 1999. Le spese
agricole, da finanziare all'interno della linea direttrice agricola, passeranno
da un massimo di 35,2 miliardi di ECU nel 1993 ad un massimo di 38,4
miliardi di ECU nel 1999 (+8,9% a prezzi costanti). Le azioni strutturali
passeranno da 21,9 miliardi di ECU nel 1993 a 30 miliardi di ECU nel 1999
(+37% ). In particolare è stato creato, a partire dal 1993, un fondo di coesione,
dotato di 15,5 miliardi di ECU sull'intero periodo, e di cui beneficieranno
unicamente la Grecia, l'Irlanda, la Spagna e il Portogallo. Invece, se da un lato
le spese previste per le azioni esterne (sviluppo delle relazioni economiche
con il resto del mondo) passano da 3,9 miliardi di ECU nel 1993 a 5,6 miliardi
nel 1999, dall'altro le spese per le politiche interne (diverse dalla politica
agricola e dalle politiche strutturali) hanno ottenuto soltanto un aumento
modesto (3,94 miliardi di ECU nel 1993, 5,1 miliardi di ECU nel 1999),
mentre la Commissione avrebbe voluto un potenziamento dei mezzi finanziari
destinati a queste politiche ed in particolare alla ricerca e alla competitività
dell'industria europea.
L'accordo sul finanziamento futuro della Comunità e la prospettiva del

141
Annuario dell'agricoltura italiana • 1992

completamento della procedura di ratifica del Trattato di Maastricht entro il


1993, anche da parte dei due soli paesi membri che non lo avevano ancora
fatto (la Danimarca e il Regno Unito), hanno peraltro consentito di sbloccare
anche un altro importante dossier per l'avvenire della Comunità: quello del
suo ulteriore ampliamento. A Edimburgo è stato, infatti, deciso di avviare fin
dall'inizio del 1993 i negoziati di adesione con l'Austria, la Finlandia e la
Svezia, e appena possibile anche con la Norvegia. Questi negoziati dovrebbe­
ro essere conclusi in tempi utili perché l'adesione effettiva di questi paesi
possa avvenire, possibilmente, all'inizio del 1995. Le condizioni per I'ammis­
sione saranno fondate sull'accettazione dell'integralità del Trattato sull'Unione
europea e dell'acquisito comunitario, su riserva di eventuali misure transi­
torie.
La politica agricola comune - Si è concluso, a fine giugno 1992, dopo
oltre quindici mesi di negoziati ed una lunga serie di incontri infruttuosi tra i
ministri dell'agricoltura dei Dodici, l'iter di approvazione delle proposte di
riforma della politica agricola comune (PAC), presentate dalla Commissione
nel gennaio 1991. In realtà, un accordo politico era già stato raggiunto all'alba
del 21 maggio, al termine di una lunga «maratona» durata oltre settanta ore.
Erano stati, tuttavia, necessari altri quaranta giorni di discussioni, a livello
tecnico e politico, affinché fossero adottati i testi legislativi necessari per
rendere operativo l'accordo politico sugli obiettivi e sulle linee direttrici della
riforma della PAC.
Nel complesso, l'impostazione generale del progetto di riforma presenta­
to a nome della Commissione dal responsabile del dossier agricolo in seno
all'esecutivo, l'irlandese Ray Mac Sharry, è stata fondamentalmente accettata
dai ministri dell'agricoltura dei Dodici. Per rendere possibile l'accordo la
Commissione aveva dovuto tuttavia ammorbidire alcune delle azioni propo­
ste, anche se nel settore della carne bovina alcune delle misure adottate vanno
piuttosto nel senso di un rafforzamento della limitazione delle eccedenze
rispetto alle proposte iniziali della Commissione. Le misure adottate nel
quadro della riforma della PAC possono cosi riassumersi:
a) una riduzione sostanziale dei prezzi dei cereali intesa a frenare o,
piuttosto, ad invertire la perdita di competitività di questi ultimi nell'alimen­
tazione animale rispetto ai prodotti sostitutivi. Il prezzo d'intervento dei
cereali sarà, infatti, progressivamente ridotto da 150 ECU/t nella campagna
1992/93 a 125 ECU/t nel 1993/94, a 110 ECU/t nel 1994/95 e a 100 ECU/t a
partire dalla campagna 1995/96. Per effetto di questo drastico taglio dei prezzi
dei cereali, la Commissione stima che, a fronte di una riduzione annuale del
consumo dei cereali nell'alimentazione animale di 1-2 milioni di tonnellate
dal 1984 in poi, la riforma della PAC dovrebbe tradursi, da qui al 1997, in un
aumento del consumo interno dei cereali di oltre dieci milioni di tonnellate
rispetto al livello attuale. La riduzione dei prezzi dei cereali dovrebbe inoltre
consentire un abbassamento dei costi di produzione degli allevamenti, in

142
Cap. IV - L'azione pubblica

particolare per quanto riguarda il settore suinicolo e avicolo e in Inisura


inferiore quello bovino. Ciò ha motivato in gran parte la riduzione dei prezzi
istituzionali della carne bovina del 15% in tre anni e una riduzione del 5% in
due anni del prezzo d'intervento del burro. Nel caso della carne bovina si è
tenuto tuttavia anche conto della necessità di non deteriorare la competitività
della carne bovina rispetto alle carni bianche concorrenti (carne suina e
pollame), i cui prezzi sono destinati a diminuire in maniera ancora più accen­
tuata a seguito della riduzione del prezzo dei cereali;
b) delle Inisure più efficaci di gestione dell'offerta e di controllo della
produzione, quale strumento essenziale per il conseguimento di un migliore
equilibrio dei mercati agricoli. Fra queste misure, quella che è destinata a
giocare un ruolo essenziale è il nuovo regime, che dovrebbe consentire di
diminuire sensibilmente le eccedenze produttive nel settore cerealicolo. La
maggiore efficacia del nuovo regime, rispetto ai precedenti regimi annuali e
pluriannuali di messa a riposo delle terre, deriva dal fatto che la messa fuori
coltura di una parte della superficie a seminativi (pari al 15%) costituirà una
condizione essenziale per beneficiare delle compensazioni previste per la
riduzione dei prezzi istituzionali. Tale obbligo si applica, tuttavia, solo alle
aziende che superano un potenziale di produzione di 92 tonnellate di cereali,
vale a dire, in media, l'equivalente di una superficie a cereali di 20 ettari per la
Comunità nel suo insieme. Nel settore del latte è stato prolungato per altri
sette anni il regime delle quote di produzione. Queste ultime dovrebbero
essere peraltro ridotte del 2%, in due tappe. Per il tabacco è stato introdotto un
regime di quote di produzione ed è stato soppresso il regime d'intervento. Per
la carne bovina è stato introdotto un massimale annuo degli acquisti all'inter­
vento, progressivamente ridotti da 750.000 tonnellate nel 1993 a 350.000
tonnellate nel 1997. Nel settore della carne ovina, infine, è stato introdotto,
per ciascun produttore, un massimale per il numero di capi eligibili ai premi in
vigore in questo settore;
e) l'introduzione di una serie di aiuti compensativi ai produttori per le
riduzioni di prezzo previste nel settore dei cereali, dei semi oleosi e della
carne bovina. Per i cereali, gli aiuti compensativi sono fissati, rispettivamen­
te, a 25, 35 e 45 ECU/t per il 1993/94, il 1994/95 e il 1995/96. Per i semi
oleosi, la compensazione media, calcolata sulla base dei prezzi mondiali, è
stata fissata a 359 ECU/ha per la campagna 1993/94. Per la carne bovina sono
previsti quattro differenti tipi di premi: un premio per i bovini maschi (aumen­
tato progressivamente da 60 ECU per capo nel 1993 a 90 ECU nel 1995), un
premio per le vacche nutrici, un premio per la trasformazione dei vitelli e un
premio per l'allevamento estensivo. Tali aiuti dovrebbero consentire, in linea
di massima, una compensazione più o meno soddisfacente, a seconda delle
aziende, della perdita di reddito derivante dalla riduzione dei prezzi istituzio­
nali. Anche la messa fuori coltura dei seminativi usufruisce di un regime di
compensazione parziale per la perdita di reddito che ne deriva. Onde favorire

143
Annuario dell'agricoltura italiana - 1992

metodi di produzione più estensivi, gli aiuti compensativi sono in parte sgan­
ciati dalla produzione effettiva (sono cioè calcolati sulla base di rese medie
regionali) oppure, come nel caso dell'allevamento bovino, sono concessi nei
limiti di determinati livelli di densità degli allevamenti rispetto alle superfici
foraggere disponibili.
Accanto a queste misure di riforma delle organizzazioni comuni di merca­
to, sono state adottate diverse misure integrative destinate a giocare un ruolo
decisivo per il futuro dell'agricoltura europea. Si tratta, essenzialmente, di tre
tipi di azioni:
I) un ambizioso programma d'azione agro-ambientale che prevede, in
particolare:
- un sistema di aiuti destinato ad incoraggiare gli agricoltori ad utilizzare
metodi di produzione meno inquinanti e meno dannosi per l'ambiente, ridu­
cendo in maniera significativa l'uso di concimi, di pesticidi, ecc., nonché le
forme intensive di allevamento;
- un regime di aiuti inteso ad assicurare il mantenimento e la conserva­
zione dello spazio naturale nelle regioni rurali;
- un regime di aiuti per la messa a riposo dei terreni per un periodo
ventennale e per fini ambientali (costituzione di riserve, creazione di parchi
naturali, ecc.);
2) un rilancio della politica forestale della Comunità, in particolare attra­
verso un miglioramento degli attuali incentivi per gli investimenti forestali e
delle compensazioni previste per le perdite di reddito derivanti dalla
riconversione verso la forestazione;
3) un nuovo e più efficace regime di prepensionamento degli agricoltori
più anziani che potrebbe interessare alcune centinaia di migliaia di aziende a
livello comunitario. L'incitazione al prepensionamento deve essere conside­
rata soprattutto come una misura intesa a favorire l'adeguamento delle strut­
ture di produzione nei paesi che ne hanno più bisogno, in quanto le terre che si
renderanno cosi disponibili dovrebbero permettere sia l'ampliamento e
l'ammodernamento delle aziende che restano in attività, sia delle utilizzazioni
delle terre conformi all'esigenza di conservazione e difesa dell'ambiente. Va
tuttavia osservato che, contrariamente alla proposta iniziale della Commissio­
ne, che imponeva a tutti gli Stati membri di mettere in atto un regime di questo
genere, pur lasciando liberi gli agricoltori di aderirvi o meno, il regime
adottato dal Consiglio è facoltativo per gli Stati membri.
L'adozione della riforma della PAC ha costituito un'occasione propizia,
per il governo italiano, per cercare di avviare e soprattutto di chiudere in
maniera soddisfacente uno dei dossier più spinosi del nostro contenzioso con
la Comunità europea nel quadro della PAC, quello della rinegoziazione delle
quote latte attribuite nel 1984 all'Italia. Ci sono voluti, tuttavia, oltre quindici
mesi di aspri negoziati, a livello tecnico e politico, perché si raggiungesse un
accordo su un incremento della quota italiana di 900.000 tonnellate, abbinato

144
Cap. IV - L'azione pubblica

alla messa in atto di un programma di riduzione della produzione per un


volume complessivo di 1,5 milioni di tonnellate.
Con le decisioni assunte dal Consiglio alla fine del 1992 si è fondamental­
mente concluso il processo di completamento del mercato interno nel settore
agricolo. A partire, infatti, dal 1° gennaio 1993 sono stati soppressi tutti i
residui controlli alle frontiere interne della Comunità, ad eccezione della
frontiera portoghese, la quale è stata temporaneamente mantenuta vista l'im­
possibilità di trovare un accordo sulle compensazioni da accordare a questo
paese per un'apertura completa delle sue frontiere in campo agricolo e per un
allineamento anticipato dei prezzi agricoli sul livello che si applica nel resto
della Comunità. In particolare, sono state soppressi i controlli veterinari e
fitosanitari alle frontiere interne della Comunità, nonché tutte le disposizioni
previste, a titolo transitorio, dal Trattato di adesione con la Spagna.
Un'altra conseguenza rilevante della realizzazione del mercato interno è
stata la soppressione, a partire dal 1° gennaio 1993, del sistema agromonetario,
e quindi anche dei controlli alle frontiere che quest'ultimo comportava. A
partire da tale data non solo sono stati soppressi tutti i residui importi compen­
sativi monetari, ma è stato anche deciso che i tassi verdi seguano l'evoluzione
dei tassi di mercato. Tuttavia, il cosiddetto switch-over, vale a dire il meccani­
smo che consente di evitare la diminuzione dei prezzi di sostegno nei paesi
che rivalutano, grazie ad un aumento dei prezzi nei paesi che svalutano,
contrariamente alla proposta iniziale della Commissione, è stato mantenuto
per un periodo di due anni. La presenza di questo meccanismo, unitamente
alle svalutazioni ripetute di alcune monete, e alla successiva fluttuazione di
alcune di esse, tra cui la lira italiana, ha fatto si che i prezzi di sostegno in
moneta nazionale nei paesi a moneta svalutata (ed in particolare in Italia, nel
Regno Unito, in Grecia e in Spagna) aumentassero talvolta in misura sostan­
ziale, malgrado la diminuzione dei prezzi in ECU. Questo fenomeno dovrebbe
avere analoghi effetti anche sulle compensazioni previste nel quadro della
riforma della PAC, ma rischia di attenuare l'efficacia delle misure adottate in
questo contesto, rispetto all'obiettivo perseguito, oltre che avere effetti molto
pesanti sulla spesa agricola comunitaria.
Vale la pena, infine, di ricordare che sono stati adottati, nel corso del
1992, due regolamenti (rispettivamente i Regolamenti (CEE) n. 2081/92 e n.
2082/92) intesi a promuovere e a garantire le denominazioni d'origine e gli
attestati di specificità dei prodotti agricoli.

145
I prezzi agricoli e le misure connesse per la campagna 1992/93: un
“pacchetto” superleggero in attesa della riforma della Pac

Il "pacchetto" prezzi agricoli e misure connesse per la campagna


1992/93 presenta numerose peculiarità che lo distinguono nettamente da
tutti quelli che lo hanno preceduto:
– anzitutto, il ritardo inusuale con cui la Commissione ha presentato
le sue proposte (la seconda metà di marzo): mai, infatti, in passato,
esse erano state presentate ad una data così avanzata come
quest'anno, a pochi giorni dall'inizio della nuova campagna per il
latte e la carne bovina (1° aprile);
– in secondo luogo, l'assenza pressoché totale di proposte di
modifica dei prezzi istituzionali (a parte qualche adattamento
tecnico) nonché di misure connesse che modifichino
sostanzialmente la regolamentazione in vigore. Da questo punto di
vista, si può anzi affermare che si tratta probabilmente del
pacchetto prezzi più "conservativo" che sia stato mai proposto
dall'inizio della politica agricola comune (Pac) ad oggi,
limitandosi alla riconduzione pura e semplice dei prezzi e della
regolamentazione in vigore nel corso della campagna precedente:
– infine la relativa rapidità con cui è stato raggiunto un accordo in
seno al Consiglio su queste proposte.

Per meglio comprendere queste peculiarità, è opportuno inquadrare le


proposte prezzi per la prossima campagna nel più generale contesto
politico, economico e finanziario in cui la politica agricola comune si
situa in questo primo scorcio del 1992.

In realtà, le valutazioni della Commissione sulla situazione e sulle


prospettive a medio termine dell'agricoltura comunitaria, che stanno alla
base delle proposte prezzi per il 1992/93, non differiscono
sostanzialmente da quelle che negli anni precedenti l'avevano indotta a
propugnare una politica restrittiva dei prezzi agricoli e misure connesse
che avessero un effetto dissuasivo sull'aumento della produzione. La
Commissione rileva infatti con preoccupazione che, malgrado l'annata
agricola 1991 non sia stata perturbata da anomalie meteorologiche
particolarmente gravi e diffuse, e malgrado l'aumento della produzione
nella maggior parte dei settori, le difficoltà verificatesi su alcuni mercati,

146
ed in particolare su quelli dei prodotti zootecnici hanno di fatto impedito,
per il secondo anno consecutivo, che si ottenessero risultati soddisfacenti
in termini di reddito agricolo.

Quest'ultimo è infatti diminuito nel 1991 del 2,5%, in media nella


Comunità, dopo essere già diminuito in misura pressoché equivalente nel
1990. E' stato, così, in parte neutralizzato il consistente aumento che si era
registrato nel 1989, in concomitanza con un netto miglioramento della
situazione dei mercati agricoli comunitari e mondiali. "E' questa -
commenta la Commissione a questo riguardo - un'ulteriore prova del fatto
che il ripristino di un equilibrio duraturo sui mercati agricoli costituisce
una premessa fondamentale non solo per lo sviluppo positivo dei redditi
agricoli, ma anche per evitare l'aggravarsi dell'attuale crisi dell'agricoltura
comunitaria".

Anche le valutazioni della Commissione relative alle prospettive a medio


termine dei mercati agricoli, tanto a livello comunitario che mondiale,
sono piuttosto preoccupate e sembrerebbero preludere a delle proposte
restrittive sia in termini di prezzi che di misure connesse. La conclusione
principale che emerge infatti dall'analisi della Commissione è che,
nonostante le numerose riforme decise durante la seconda metà degli anni
'80 nell'intento di migliorare l'equilibrio tra l'offerta e la domanda dei
prodotti agricoli, la situazione dei mercati agricoli comunitari continuerà
a restare critica e registrerà anzi un peggioramento, a medio termine, se
non verranno adottate misure più incisive.

L'esempio forse più emblematico è quello dei cereali, per i quali,


nell'ipotesi di una continuazione dell'attuale politica, si prevede una
produzione di circa 190 milioni di tonnellate nel 1997, allorché i consumi
interni non dovrebbero superare le 140 milioni di tonnellate. Ma la
situazione non è più brillante nel settore del vino, né in quello della carne
bovina né, infine, in quello lattiero-caseario, malgrado l'introduzione delle
quote di produzione e le loro successive riduzioni. A questo proposito,
vale forse la pena di ricordare che in questo settore lo squilibrio tra la
produzione ed i consumi interni supera attualmente, in base alle stime
della Commissione, le 15 milioni di tonnellate per la Comunità nel suo
insieme, nonostante l'applicazione delle quote di produzione e le
numerose misure di sostegno del mercato interno in vigore. Senza queste

147
misure l'eccedenza produttiva sarebbe di circa 8 milioni di tonnellate
superiore.

La diagnosi che la Commissione emette, alla luce di questi elementi di


valutazione, è che la Comunità si trova di fronte ad un progressivo
aggravarsi degli squilibri dei mercati agricoli, che si traduce, oltre che in
un nuova esplosione degli stock presso gli organismi di intervento, dopo
la sensibile caduta registrata alla fine degli anni '80, in un deterioramento
dei redditi agricoli e in una forte ripresa della spesa agricola. Malgrado,
infatti, l'applicazione degli stabilizzatori e una revisione al ribasso del
fabbisogno per il 1992, rispetto alle previsioni iniziali, quest'ultima è
aumentata di oltre il 30% negli ultimi due anni, superando ormai i 33
miliardi di ECU.

Va, tuttavia aggiunto che contrariamente all'anno precedente, allorché il


vincolo finanziario aveva condizionato fortemente non solo le proposte
iniziali della Commissione ma anche gli sviluppi del negoziato in seno al
Consiglio, quest'anno la situazione finanziaria del FEOGA-Garanzia
quale appare alla luce delle nuove stime di spesa per il 1992, che hanno
fatto emergere un'economia di circa 2 miliardi di ECU rispetto alla
previsione iniziale di spesa, si presenta relativamente meno tesa che in
passato. Ciò è dovuto, in particolare, all'aumento dei prezzi dei cereali sui
mercati mondiali, alla situazione un po' più favorevole dei prodotti
lattiero-caseari sul mercato interno e sul mercato mondiale, ma anche al
ritardo con cui alcuni pagamenti a favore dei produttori agricoli sono
effettuati in alcuni Stati membri. Fatto sta che quest'anno il margine
negoziale per un incremento della spesa agricola, all'interno della
cosiddetta "linea direttrice", era particolarmente ampio (circa 2 miliardi di
ECU) tale da rischiare di neutralizzare, almeno per questa campagna, ogni
tentativo della Commissione di introdurre nella Pac nuove misure
restrittive aventi come obiettivo di ridurre la spesa agricola.

E’, questo, un primo fattore esplicativo che contribuisce a chiarire perché


la Commissione abbia preferito quest'anno mantenere un profilo basso nel
presentare le sue proposte prezzi e misure connesse per la campagna
1992/93. Ma non è certamente questo il motivo principale.
Nell'annunciare infatti questo leggero miglioramento congiunturale del
fabbisogno di spesa per il 1992, la Commissione si affretta ad aggiungere
che "queste evoluzioni a breve termine non annullano tuttavia la necessità

148
di lottare contro la tendenza di fondo ad un più forte squilibrio dei mercati
nel medio e nel lungo periodo". Ed allora, perché una proposta "prezzi"
cosi' tardiva e così scarsamente incisiva qual è quella presentata dalla
Commissione?

La risposta a questi due quesiti va ricercata essenzialmente nella


preoccupazione della Commissione di non intralciare, con un pacchetto
"prezzi" carico di proposte conflittuali, il dibattito in seno al Consiglio
sulle proposte di riforma della politica agricola comune, presentate
nell'autunno del 1991, e che, dopo lunghe esitazioni da parte di molti
ministri dell'agricoltura, sembrava essersi incamminato, nel corso del
mese di marzo 1992, in quella che dovrebbe ormai essere la sua dirittura
di arrivo.

Si tratta, come è noto, di una serie di proposte che implicano dei


cambiamenti sostanziali delle organizzazioni di mercato in vari settori
produttivi (cereali, semi oleosi, tabacco, latte, carne bovina e carne ovina)
ed il cui obiettivo è essenzialmente quello di disporre di strumenti più
efficaci per ristabilire l'equilibrio dei mercati agricoli, salvaguardando al
tempo stesso i redditi agricoli e l'economia rurale. E' essenzialmente
attraverso misure di riforma di questo genere che la Commissione ritiene
sia possibile far fronte ai problemi summenzionati, la continuazione della
politica in atto essendosi rivelata inadeguata rispetto alle esigenze. Alla
luce di queste considerazioni si spiega ancora meglio perché essa abbia
rinunciato a presentare un "pacchetto" prezzi tradizionale, anche se esso
avesse comportato un rafforzamento delle misure restrittive in vigore.

Vale la pena, comunque, di segnalare che, fino alla loro presentazione,


l'incertezza più totale ha regnato sulle reali intenzioni della Commissione
in materia di prezzi agricoli per la nuova campagna. Il commissario
all'agricoltura, Ray Mac Sharry, aveva anzi più volte apertamente
ventilato la minaccia di un pacchetto "prezzi" fra i più severi degli ultimi
anni se le discussioni in seno al Consiglio sulla riforma della Pac non
fossero uscite dalle secche in cui sembravano essersi arenate all'inizio
dell'anno.

D'accordo con la presidenza portoghese del Consiglio, la Commissione


ha perciò preferito attendere gli sviluppi del negoziato sulla riforma della
Pac per presentare le sue proposte prezzi per la nuova campagna. Peraltro,

149
come s'è detto, per non distogliere l'attenzione del Consiglio da questo
difficile negoziato e alla luce dei progressi compiuti in questo contesto, la
Commissione ha preferito non aprire un nuovo fronte negoziale con i
ministri dell'agricoltura ed ha optato per il "congelamento" dei prezzi e
delle altre misure connesse in vigore, salvo qualche eccezione di non
eccessiva rilevanza, pur precisando che, in mancanza di un accordo sulla
riforma, essa sarebbe stata costretta a proporre cambiamenti radicali per
quanto concerne i prezzi ed i meccanismi di sostegno.

Va, peraltro, aggiunto che alcune delle decisioni più incisive per la
gestione dei mercati agricoli nel corso della campagna 1992/93 erano di
fatto già state adottate dal Consiglio, mentre altre erano state già proposte
dalla Commissione nel quadro dei regolamenti sulla messa in atto della
riforma della Pac. Anche per questa ragione, il pacchetto "prezzi" poteva
dunque quest'anno essere sfrondato da qualunque proposta innovativa
rispetto alla normativa in vigore nella campagna precedente.

E' il caso, ad esempio, dei semi oleosi, per i quali era stata adottata, alla
fine del 1991 una riforma assai fondamentale dell'organizzazione comune
di mercato, che anticipa, in parte, sul nuovo regime applicabile a partire
dalla campagna 1993/94 all'insieme delle culture arabili, proposto dalla
Commissione nel quadro più generale della riforma della politica agricola
comune. Il nuovo regime comporta l'abbandono del sistema di aiuto al
quintale versato ai trasformatori in vigore in questo settore, e la sua
sostituzione con un sistema di aiuti all'ettaro, versato direttamente ai
produttori, sulla base di rese medie regionali e nei limiti di una superficie
massima garantita.

Un'altra decisione importante, soprattutto per l'agricoltura italiana è stata


quella relativa all'aumento dell'abbattimento massimo applicabile ai
prezzi del tabacco in caso di superamento delle quantità massime
garantite. In attesa di una riforma più fondamentale di questa
organizzazione di mercato, che entrerà in vigore a partire dalla campagna
1993/94, è stato infatti deciso di aumentare dal 15 al 23% il tasso
massimo di abbattimento per le varietà la cui produzione supera il tetto
prefissato.

Infine, va ricordato che, conformemente alla normativa in vigore che


disciplina l'applicazione degli stabilizzatori nel settore cerealicolo, e

150
poiché la produzione per la campagna 1991/92 ha superato di circa 9
milioni di tonnellate la quantità massima garantita (fissata a 160 milioni
tonnellate, ex-Germania dell'Est esclusa) i prezzi dei cereali per la
campagna 1992/93 saranno automaticamente ridotti del 3%. Questa
riduzione avrebbe dovuto essere peraltro accompagnata dall'introduzione
di un prelievo di corresponsabilità supplementare del 3%. In totale, ciò
avrebbe comportato una riduzione dei ricavi dei produttori di cereali del
6% rispetto alla campagna precedente.

Ciò spiega perché è proprio sulla situazione relativamente più


svantaggiata di questo settore rispetto al congelamento generale dei prezzi
in tutti gli altri settori produttivi che si sono appuntate le critiche delle
organizzazioni professionali agricole, del Parlamento europeo e di molti
ministri dell'agricoltura. Critiche che hanno peraltro interessato anche la
proposta della Commissione, effettuata nel quadro del pacchetto prezzi, di
mantenere sul livello del 5%, come nel 1991/92, il prelievo di
corresponsabilità di base applicabile in questo settore, indipendentemente
dalla quantità prodotta.

Un discorso a parte merita il latte, per il quale la Commissione, come per


tutti gli altri prodotti, ha proposto il congelamento dei prezzi, malgrado
un'eccedenza produttiva che supera, come s'è visto, le 15 milioni di
tonnellate a livello comunitario. Nel quadro delle proposte di riforma del
settore, presentate nell'ottobre 1991, la Commissione aveva tuttavia
proposto, da una parte, la proroga del regime delle quote, che sarebbe
inesorabilmente scaduto il 31 marzo 1992, e, dall'altra, una riduzione
progressiva delle stesse pari al 3%. Se quest'ultima decisione poteva
essere eventualmente rinviata al momento in cui sarebbe stato raggiunto
un accordo d'insieme sulla riforma della Pac non altrettanto poteva dirsi
della proroga del regime delle quote, a meno di gettare lo scompiglio in
questo mercato a partire dal 1° aprile 1992.

Ciò spiega l'ansia della Commissione di ottenere entro il 31 marzo


l'accordo del Consiglio almeno su questa parte delle sue proposte. Si è
trattato, in effetti, di una dura corsa contro il tempo e di una complicata e
sottile manovra procedurale, nella quale non sono mancati momenti di
grande incertezza tanto più che nel momento in cui si trattava di
prorogare il regime delle quote-latte, tre stati membri (l'Italia, la Spagna e
la Grecia) reclamavano qualche garanzia sull'esito delle loro

151
rivendicazioni in materia di aumento della propria quota, che erano state
messe sulla tavola del negoziato nel corso degli ultimi mesi.

L'accordo è stato raggiunto proprio nella notte del 31 marzo, su una


formula che proroga le quote fino al 31 marzo dell'anno successivo,
“senza pregiudizio delle future misure che potrebbero essere prese per
quanto concerne il settore lattiero-caseario nel quadro della ritorna della
Pac". E' stato, tuttavia, convenuto che, indipendentemente dall'esito delle
rivendicazioni italiane, greche e spagnole - che sarebbe stato deciso nel
quadro della riforma - le quote-latte per la campagna 1992/93 potessero
essere ridotte dell'1%, con effetto retroattivo, se una decisione sulla
riforma della Pac fosse intervenuta in tempi adeguati alla messa in atto di
questa decisione.

Al di là di queste proposte e di queste decisioni restano da segnalare


soltanto due misure di particolare interesse per l'agricoltura italiana:
– una riduzione del prezzo di intervento dell'olio di oliva (e quindi
dell'aiuto al consumo), compensata da un aumento equivalente
dell'aiuto alla produzione. Un accordo in questo senso era già stato
raggiunto nell'ottobre dell'anno precedente, allorché il regime di
aiuto al consumo dell'olio di oliva era stato riesaminato;
– il ritorno, come previsto, al sistema delle soglie di garanzia nel
settore dei prodotti trasformati a base di pomodoro, il sistema
delle quote introdotto a titolo transitorio in questo settore
giungendo a scadenza nella campagna 1991/92. La Commissione
non esclude tuttavia la possibilità di ritornare al regine delle quote
(ritenuto più vantaggioso dai produttori comunitari) a partire dalla
campagna 1993/94. Di fronte, tuttavia, al ritardo con cui le
proposte prezzi sono state presentate quest'anno, la Commissione
non ha giudicato giuridicamente e tecnicamente possibile
mantenere le quote anche per la campagna 1992/93, in quanto gli
operatori del settore hanno già effettuato le loro semine e i loro
contratti nell'aspettativa di un ritorno alle soglie di garanzia.
Vale la pena. infine. di segnalare che, grazie allo smantellamento dei
pochi e limitati importi compensativi monetari che si applicano ancora
negli scambi agricoli con quattro stati membri (Regno Unito, Spagna,
Portogallo e Grecia), a partire dalla prossima campagna questi famigerati
meccanismi di compensazione alla frontiera dovrebbero totalmente
scomparire ed essere relegati fra i cimeli del passato. Un bel contributo,

152
questo, alla realizzazione, a partire dal 1° gennaio 1993, di quel grande
mercato interno che ha mobilizzato tante energie e ha dato un nuovo
impulso alla costruzione europea, dal 1986 ad oggi.

L'accordo sui prezzi agricoli per la campagna 1992/93 è stato raggiunto


il 21 maggio 1992, al termine di una "maratona" durata quattro giorni e
due notti, che ha consentito ugualmente di varare la riforma della politica
agricola comune, vero nodo del negoziato agricolo negli ultimi quindici
mesi. L'accordo non si discosta sostanzialmente dalle proposte iniziali
della Commissione, salvo su un aspetto fondamentale: nel quadro del
compromesso globale sulla riforma della Pac è stato infatti deciso di
sopprimere, fin dalla campagna 1992/93, i prelievi di corresponsabilità
che si sarebbero dovuti applicare nel settore dei cereali, e cioè, non solo il
prelievo di base del 5%, ma anche il prelievo supplementare del 3%.

Resta, però, implicitamente confermata la riduzione del prezzo dei


cereali del 3% per la prossima campagna, a causa del superamento della
quantità massima garantita nel 1991/92. Questo miglioramento delle
proposte iniziali della Commissione è stato reso possibile dall'accordo
sull'entrata in vigore, a partire dalla campagna 1993/94, del nuovo regime
applicabile al settore cerealicolo, che dovrebbe garantire il conseguimento
di un migliore equilibrio del settore.

Esso prevede una riduzione del 16% circa del prezzo dei cereali per la
campagna 1993/94 (come prima tappa per una riduzione complessiva del
29% rispetto alla campagna 1991/92), riduzione compensata con un aiuto
calcolato sulla base della superficie coltivata e di rese medie regionali, a
condizione tuttavia di ritirare dalla produzione il 15% della superficie.
Non è stata, invece, accolta la richiesta italiana di un aumento delle quote-
latte nel nostro paese di 1,5 milioni di tonnellate. Tuttavia, è stato
convenuto che per la campagna 1992/93 non vi sarà, a livello
comunitario, una ulteriore riduzione delle quote-latte dell'1%, come
proposto inizialmente dalla Commissione.

153
INEA Annuario dell'agricoltura italiana 1993*

L'azione comunitaria I principali sviluppi della costruzione europea nel


1993
Benché la Comunità sia stata confrontala, nel 1993, alla recessione econo-
mica più severa degli ultimi trent'anni e, nonostante il fatto che lo slancio
europeistico abbia mostrato non pochi segni di cedimento in ampi strali
dell'opinione pubblica europea, il 1993 si è chiuso co n risullati tutt' altro che
disprezzabili sul piano dell'azione comunitaria.
Anzitutto, come previsto ormai da tempo, è entrato in vigore, il 1° gennaio
1993, il grande mercato unico all'interno della Comunità, per merci, servizi e
capitali. Si è quindi in gran parte realizzato, a trentacinque anni dalla nascita
della Comunità economica europea, con la soppressione dei controlli alle
frontiere interne negli scambi intra-comunitari, l'ambizioso obiettivo della
creazione di un grande spazio senza frontiere ali' interno del quale gli operato-
ri economici e i cittadini potessero muoversi liberamente. Purtroppo, contra-
riamente ai progetti iniziali, e nonostante i progressi compiuti anche in questo
campo, l'obiettivo della libera circolazione delle persone fi siche che, fra le
qu attro libertà di movimento postulate dal mercato unico è certa me nte quella
che meglio s imboleggia la caduta delle frontiere all'interno della Comunità,
non è stato interamente realizzato nel corso dell'anno. Per ragioni tecniche,
ma forse ancor più per il prevalere di preoccupazioni di ordine politico e di
sicure7.za interna, è stata infalli momentaneamen te rinvi ata la messa in allo
dei cosiddelli accordi di Schengen sull 'eliminazio ne dei controlli di identità
sul territorio dei nove Stati membri aderenti ali' accordo. AI contrario, anche
per le persone fi siche, i controlli doganali sono stati soppressi. Nel complesso,
c irca il 95% delle quasi trecento misure legislative previste ne l famoso libro
bianco della Commissione del 1985 per la realizzazione del mercato unico
sono state adollate entro i termini previsti. Il Consiglio ha inoltre adottalo nel
frattempo un gran numero di misure supplementari destinale a completare il
programma iniziale.
Anche per quanto riguarda la realizzazione dell'Unione economica e
monetaria (UEM), complemento naturale del mercato unico, so no stati com-

* Istituto nazionale di economia agraria, Annuario dell'agricoltura


italiana, vol. XLVII, Società Editrice Il Mulino, Bologna, 1994

154
plclali nel corso dcli' anno gli adempimenti necessari per poter passare, a
partire dal 1 ° gennaio 1994, alla seconda fase dcli' UEM. In particolare, è stato
creato, a parlirc dal 1 ° gennaio 1994, l'Istituto monetario europeo (IME),
destinato a svolgere un ruolo importante per il rafforzamento dei meccanismi
di coordinamento delle politiche monetarie degli Stati membri, nonché nel­
l'ambito della supervisione del Sistema monetario europeo (SME).
Tuttavia, la volontà di procedere sulla strada della realizzazione del­
l'unione economica e monetaria e dell'introduzione di una moneta unica nei
termini previsti è stata messa a dura prova, nel corso dcli' anno, proprio dalle
tensioni di ampiezza e gravilà senza precedenti, manifestatesi in seno al
Sistema monetario europeo. A lìne luglio la si!uazione sui mercati monetari si
è infatti talmente degradata che, il 2 agosto, al fine di salvaguardare la
sopravvivenza stessa dello SME, i ministri cd i governatori delle banche
centrali dei dodici hanno deciso di ampliare temporaneamente i margini di
fluttuazione all'interno del meccanismo di cambio europeo: dal 2,25% al 15%
in più o in meno rispctlo alle parilà centrali bilaterali, vale a dire ad un li vello
tale da consentire fluttuazioni fino al 30% nei lassi di cambio di due monclc.
Lo SME è stalo cosl svuotalo di contenuto, di fronte a movimenti speculativi
giudicati eccezionali, sia per la loro ampiezza che per la loro natura. L'esca­
motage dcli' ampliamento dei margini di llulluazionc ha tuttavia evitalo che
fossero totalmente vaniOcali i quindici anni di sforzi per pervenire ad una
maggiore convergenza dei tassi di cambio nell' ambilo della Comunità, decre­
tando la morte prematura dello SME, proprio alla vigilia dcli' avvio della
seconda fase dcli' Unione economica e monetaria.
Le autorità monetarie degli Slali membri hanno colto l'occasione per
ribadire la necessità di procedere su questa strada, conformemente al calenda­
rio prestabilito, e la loro fiducia nel fallo che i corsi di cambio del mercato si
sarebbero nuovamente riavvicinali a breve termine.
Per quanto la rcalizzazfone dcli' UEM abbia continualo a cosliluirc nel
corso dell'anno il principale obiellivo a medio e a lungo termine perseguito
dalla Comunità, nel breve periodo la preoccupazione più urgente è stata
soprallullo quella di cercare di rompere la morsa della crisi che ha colpito
l'economia europea a partire dal 1991 e che è staia certamente una delle cause
principali della crisi di fiducia che ha caratterizzato questa fase della storia
della costruzione europea. Per la prima volta dal 1975, in effetti, il PIL
globale della Comunit.à ha accusato una J1essione dello 0,3% in termini reali,
mentre la disoccupazione ha raggiunto livelli senza precedenti ( 17 milioni di
persone alla fine del 1993).
La gravilà della situazione dell'occupazione ncll a Comuni là e la necessità
di stimolare una vasta rillessione su una nuova strategia per creare nuovi posli
di lavoro, hanno indollo la Commissione a presentare, nel dicembre 1993, un
apposito Libro bianco, dal titolo <<Crescita. competitività, occupazione: le
slìde e le vie da percorrere per entrare nel XXI secolo». In esso la Commissio-

155
ne ha dimostralo la possibilità, ma ha anche illustrato le condizioni, non solo
di un arresto della crescila della disoccupazione, ma anche della creazione di
15 milioni di posti di lavoro entro la fine del secolo per la Comunità nel suo
insieme. li ritorno ad un tasso di crescita dell'economia pari ad almeno il 3%
è la condizione indispensabile ma insufficiente per il successo di tale strate­
gia. L'azione nazionale, che costituisce il fulcro del programma, dovrebbe
essere sostenuta da apposite misure di accompagnamento, da condurre a
livello comunitario, intese a sfrultare appieno il mercato unico, ad accelerare
la realizzazione di grandi reti transcuropee di infrastrutture, a sviluppare
un'ambiziosa politica di ricerca come pure a rafforzare il dialogo sociale. La
componente occupazionale della crescita dovrebbe inollre poter essere raffor­
zata grazie a diversi provvedimenti quali: lo sviluppo del lavoro a tempo
parziale, l'aumento dell'occupazione nel terziario, la moderazione salariale,
lo sviluppo del capitale umano, ccc. Su questa base, il Consiglio europeo di
llruxelles ha deciso, nel dicembre 1993, di attuare un piano d'azione a breve e
a medio termine per il conseguimento dei principali obieuivi del Libro llianco
in materia di occupazione. Il finanziamento di questo ambizioso progetto ha
suscitalo, tuttavia, qualche perplessità e qualche esitazione da parie di alcuni
Stati membri.
Nel campo delle relazioni esterne della Comunità con il resto del mondo,
due eventi hanno particolarmente marcato l'anno 1993. Anzitutto, all'inizio
dell'anno, l'apertura dei negoziati di adesione con l'Austria, la Finlandia, la
Svezia e la Norvegia. Nell'avviare i lavori con ciascuno dei quallro paesi
candidati, il Consiglio ha posto l'accento sulla sfida che rappresenta l'amplia­
mento e ha ricordalo che l'adesione implica un'accettazione totale della nor­
mativa comunitaria e del Trallato sull'Unione europea, condizioni che sono
state accettate dai paesi candidati. In secondo luogo, la conclusione, il 15
dicembre, dopo selle anni di lavoro, dei negoziati commerciali mullilaterali
dell'Uruguay Round. Al termine di questo ciclo, alla cui conclusione positiva
ha contribuilo allivamenLe la Comunità, i 117 paesi partecipanti hanno optato
per una considerevole apertura dei rispellivi mercati delle merci nonché per
una prima e sostanziale liberalizzazione dei mercati e dei servizi. Peraltro, il
sistema commerciale mondiale è si alo consolidalo con la riforma del meccani­
smo di composizionç delle controversie e la creazione di un'organizzazione
mondiale del commercio che sostituirà il GATT a partire dal 1995.
Ma l'evento che ha segnato una svolta storica nel processo di costruzione
ddl' Europa unila è stato rappresentalo dall 'enlrala in vigore, il l O novembre
I 993, del Traltalo sull'Unione europea, firmalo a Maastricht dai capi di Stato
e di governo nel febbraio dell'anno prima. La conclusione delle procedure di
,Ji i lì ca da parie di tulli gli Stati membri, ivi compresi quelli in cui, per
"':.:alche tempo, l'opinione pubblica era sembrata più dubbiosa, ha infatti
:.:;u�o la fase di incertezza sull'avvenire polilico dell'Europa che aveva
-�-�:bolito la capacità di azione della Comunità negli ullimi anni.

156
La politica agricola comune - II 1993 è stato il primo anno di applica­
zione della riforma della politica agricola comune, decisa nel maggio 1992. È
quindi comprensibile che, lo scenario della politica agricola comune abbia
registrato poche novità di rilievo nel corso dcll 'anno, salvo qualche aggiusta­
mento delle misure adottate in questo contesto a parte le proposte preliminari
per la riforma del settore vitivinicolo presentate dalla Commissione nel I uglio
1993. Ciò non toglie che, proprio per effetto di tale riforma, l'anno 1993 segna
una svolta decisiva non solo per la politica agricola comune, ma anche per lo
sviluppo dcli' agricollura europea. In cffelli, la messa in atto progressiva della
riforma della PAC implica non sollanto dei cambiamenti sostanziali in nume­
rose organizzazioni comuni dei mercati (cercali, semi oleosi, tabacco, latte e
carni), ma anche una serie di misure di accompagnamento, destinale ad in­
fluenzare - assieme alle allrc innovazioni introdotte nella PAC - il comporta­
mento degli agricoltori e lo stesso modo di produrre. Le principali modifiche
alle diverse organizzazioni comuni dei mercati possono così riassumersi:
- una riduzione sostanziale dei prezzi: a partire dal 1° luglio 1993, i
prezzi di intervento sono passali da 163,49 ECU/t per il grano tenero e il mais,
da 220,87 ECU/t per il grano duro e da 146,01 ECU/t per gli altri cercali, a
115,49 ECU/t. Sempre a partire dal 1 ° luglio 1993, il prezzo d'intervento della
carne bovina è staio ridotto del 6,2%, il prezzo d'intervento del burro del 4,3%
e quello del latte scremato in polvere dcli' 1,3%;
- delle misure più efficaci di gestione dell'offerta e di controllo della
produzione: nel settore dei seminativi, ciò si è tradotto ncll'inlroduzionc di un
nuovo regime di set-aside che impone ai produttori di mettere fuori coltura -
con una rotazione annuale delle terre ritirale - il 15% della superficie a
seminativi onde aver dirillo agli aiuti compensativi introdotti nel quadro della
riforma. Tale obbligo si applica, tuttavia, solo alle aziende che superano un
potenziale di produzione di 92 tonnellate cli cercali. Nel settore del latte il
regime delle quote di produzione è stato prorogalo per allri sette anni. Nel
settore del tabacco è stato introdotto un regime di quote di produzione cd è
stato soppresso il regime d'intervento. Per la carne bovina è stato introdotto
un massimale annuo per gli acquisti all'intervento, progressivamente ridolli
da 750.000 tonnellate nel 1993 a 350.000 tonnellate nel 1997. Nel sellore
della carne ovina, infine, è stato introdotto, per ciascun produllore, un ma:,si­
malc per il numero di capi aventi diritto ai premi in vigore in questo settore;
- l'introduzione di una serie di aiuti compcnsalivi ai produttori: per i
cercali, gli aiuti compensativi per le riduzioni di prezzo sono stati fissali,
rispcltivamcntc, a 25, 35 e 45 ECU/L per il 1993/94, il 1994/95 e il 1995/96.
Gli stessi aiuti sono stati concessi per le superfici ritirate dalla produzione nel
quadro del nuovo regime di set-aside. Per i semi oleosi, la compensazione
media, calcolata sulla base dei prezzi mondiali, era stata fissata, in via preven­
tiva, a 359 ECU/ha, ma è stata successivamente ridotta del 10% in funzione
dell'evoluzione effettiva dei prezzi. Per la carne bovina sono stati previsti

157
quattro differenti tipi di premi: un premio per i bovini maschi (aumentato
progressivamente da 60 ECU per capo nel 1993 a 90 ECU nel 1995), un
premio per le vacche nutrici, un premio per la trasformazione dei vitelli e un
premio per l'allevamento estensivo. Onde favorire metodi di produzione più
estensivi, gli aiuti compensativi sono stati in parte sganciati dalla produzione
effettiva (sono stati cioè calcolati sulla base delle rese medie regionali del
periodo 1986-90, conformemente ad un apposito piano di regionalizzazione
del territorio) oppure, come nel caso dell'allevamento bovino, sono stati
concessi nei limiti di determinati livelli di densità degli allevamenti rispetto
alle superfici foraggere disponibili.
La legislazione relativa ai seminativi è stata in parte adallala o modificata
nel corso del 1993, sopraltulto per quel che attiene alle modalità per l'elabora­
zione dei piani di regionalizzazione da parte degli Stati membri e alle disposi­
zioni relative al set-aside. Per ciò che riguarda i piani di regionalizzazione,
I'obietlivo principale delle modifiche introdotlc è stato quello di consentire
una più ampia nessibililà nel concetto stesso di regione, in modo da poter
tener meglio conio delle circostanze specifiche di ciascun paese e delle diver­
se esigenze dei produtlori (differenze nella qualità dei suoli ali' interno di una
stessa regione, differenziazione tra zone irrigue e non irrigue, ccc.). Le modi­
fiche più numerose e più significative hanno riguardato il regime di set-aside.
In particolare, è stata introdotta la possibilità di effcltuare, a partire dal 1994/
95, un set-aside non rotazionale, al posto di quello rotazionale, con un aumen­
to del tasso delle terre da ritirare dal 15% al 20%. È stata data, inoltre, la
possibilità di effettuare un «gelo» volontario, al di là del 15% di base, usu­
fruendo della stessa indennità compensativa. Quest'ultima è stata perallro
aumentala da 45 a 57 ECU la tonnellata, a partire dal 1994/95. Le altre
modifiche hanno riguardato la possibilità di applicare una rotazione su tre
anni invece che su sci, ma ad un tasso superiore. la possibilità di combinare il
«gelo» rotazionale con quello non rotazionale e, infine, la possibilità di
trasferire, entro certi limiti, ad altri produttori l'obbligo di mettere in set-aside
il 15% delle superfici a seminalivi.
Anche la legislazione relativa ai semi oleosi - che rientrano nel regime
generale che si applica ai seminativi - ha subito alcune rnodilìche alla fine del
1993 per poter recepire le conclusioni del cosiddetto «accordo di Olair Hou­
se» tra gli Stati Unili e la Comunità, del novembre 1992, relativo all'Uruguay
Round e al contenzioso sui semi oleosi («pane! soja»). Al fine di assicurare il
rispclto di tale accordo, è stata infatti introdotta, a partire dalla campagna di
commercializzazione 1994/95, una superificic massimale garantita per i semi
oleosi pari a 5.128.000 ettari, al lordo del set-aside, per la Comunità nel suo
insieme. Parallelamente, sono state definite delle superfici nazionali di rifc­
�imento (per l'llalia, 542.000 ettari complessivi) il cui superamento dà luogo
�:J una riduzione proporzionale degli aiuti compensativi previsti per i semi
:�osi.

158
Un bilancio del primo anno di applicazione della riforma della PAC
mostra che, quanto meno per i seminativi, i risultati ottenuti sono stati abba­
stanza soddisfacenti, rispetto agli obiettivi perseguiti sia in termini di riduzio­
ne della superficie e della produzione che in termini di incremento del consu­
mo dei cereali nell'alimentazione animale.
Per quanto riguarda l'utilizzazione del suolo, il principale cambiamento
registrato nel 1993 è consistito nel forte aumento delle superfici a seminativi
ritirate dalla produzione, a seguito del nuovo regime di set-aside introdotto
nel quadro della PAC. Globalmente, si è stimato che, per il raccolto 1993,
siano stati ritirati dalla produzione 6,3 milioni di ettari per la Comunità nel
suo insieme, di cui 4,6 milioni di ettari per il regime annuale (195 mila ettari
in Italia) e I, 7 milioni di ettari per il regime quinquennale (786 mila ettari in
Italia). Rispetto ali'anno precedente, ciò equivale ad un incremento delle
superfici ritirate dalla produzione di 3,7 milioni di ettari, se si considera che
nel I 992 erano stati ritirati dalla produzione 2,6 milioni di ettari, nel quadro
dei regimi volontari di set-aside (annuale e quinquennale) in vigore l'anno
· prima. Il potenziale produttivo, in particolare per i cereali, è stato quindi
sensibilmente ridotto nel 1993. Ciò non ha mancato di riflettersi sui livelli di
produzionè dei cereali, anche se l'aumento delle rese rispetto ai mediocri
livelli del 1992 ha in parte neutralizzato l'aumento delle superfici messe fuori
coltura. Tuttavia, in assenza del nuovo regime di messa fuori coltura dei
seminativi dalla produzione, si è stimato che il raccolto cerealicolo comunita­
rio avrebbe nuovamente superato, nel 1993, come già nel 1991, i 180 milioni
di tonnellate, contro i 165 effettivamente registrati. Ma alla riduzione delle
eccedenze cerealicole nel corso del primo anno di applicazione della riforma
ha contribuito ugualmente la ripresa consistente della domanda interna di
cereali per uso zootecnico, determinata sia dal forte calo dei prezzi interni dei
cereali che dai prezzi elevati della soja sui mercati mondiali. Si è stimato,
infatti, che nel 1993/94 il consumo di cereali nell'alimentazione animale sia
aumentata di circa 5 milioni di tonnellate nella Comunità, allorché negli
ultimi dieci anni esso era diminuito ad un ritmo di 2 milioni di tonnellate
ali' anno. Se si aggiunge che, malgrado la difficoltà di trovare mercati solvibi­
li, la Comunità è riuscita a esportare circa 33 milioni di tonnellate di cereali, si
comprende perché gli stocks di cereali ali' intervento, che superavano i 30
milioni di tonnellate all'inizio della campagna 1993/94, siano scesi, alla fine
di questa campagna al di sotto di venti milioni di tonnellate.
Oltre che dalla riforma della PAC, la congiuntura agricola nel corso del
1993 è stata ugualmente influenzata dall'evoluzione dei tassi di cambio, a
partire dalle agitazioni monetarie del settembre 1992, e dalle decisioni adotta­
te nel dicembre 1992 in materia di regime agromonetario applicabile a partire
dal 1 ° gennaio 1993 (soppressione degli importi compensativi monetari, man­
tenimento del meccanismo dello switch-over e aggiustamento dei tassi verdi
in funzione dell'evoluzione dei tassi di cambio reali). _Il risultato di questo
,

159
7

insieme di fattori è stato un aumento dei prezzi di sostegno in moneta naziona­


le nella maggior parte degli Stati membri, ed in particolare in Italia, che non
ha mancato di riflettersi positivamente sui prezzi alla produzione nonché sul
livello degli aiuti compensativi introdotti nel quadro della riforma e quindi, in
molti paesi, anche sui redditi agricoli.
Ma, come abbiamo già avuto modo di segnalare, il 1993 è stato anche
l'anno in cui si sono conclusi, dopo sette anni di trattative e di discussioni, i
negoziati multilaterali dell'Uruguay Round, avviati a Punta del Este il 20
settembre 1986 con l'ambizione di pervenire ad una più grande liberalizzazio­
ne del commercio mondiale, in particolare mediante la riduzione e I' abolizio­
ne delle tariffe, delle restrizioni quantitative nonché delle misure e degli
ostacoli non tariffari. Anche se di portata relativamente più modesta rispetto
alle primitive e piuttosto irrealistiche aspettative di taluni partecipanti, l'Uru­
guay Round rappresenta pur sempre il più ampio e più avanzato risultato
negoziale in materia di liberalizzazione degli scambi mondiali. Ciò è vero, in
particolare, per il settore agricolo, generalmente lasciato ai margini dei prece­
denti round negoziali, in virtù della controversa, ma finalmente riconosciuta,
specificità di questo settore e dei prodotti agricoli rispetto alle altre derrate.
Per l'agricoltura, l'accordo dell'Uruguay Round presenta, in effetti, una diffe­
renza fondamentale rispetto ai precedenti accordi multilaterali: mentre questi
ultimi si limitavano principalmente alla riduzione dei dazi doganali, l'Uru­
guay Round è stato destinato ad incidere sul contenuto delle stesse politiche
agricole, ed in particolare della politica agricola comune.
Come era apparso evidente fin dall'inizio, l'agricoltura ha rappresentato
uno degli scogli principali del negoziato, ma certamente non il solo. Su questo
fronte, il progresso più decisivo era stato realizzato nel novembre 1992, con il
cosiddetto accordo di Blair House tra la Comunità e gli Stati Uniti, che ha
anche messo fine al contenzioso bilaterale sui semi oleosi. Nel dicembre
1993, qualche giorno prima dell'accordo globale finale, gli Stati Uniti e la
Comunità si erano messi d'accordo su una più grande flessibilità degli impe­
gni all'esportazione dei prodotti agricoli, in maniera da tener conto delle
preoccupazioni della Comunità in materia di smaltimento degli stocks sui
mercati mondiali e d'attutire 1'impatto di questi impegni su certi settori
all'inizio del periodo di messa in atto dell'accordo. Come contropartita, la
Comunità ha accettato di facilitare l'accesso di certi prodotti (interessanti per
gli Stati Uniti) al mercato comunitario.
L'obiettivo a lungo termine dell'accordo relativo all'agricoltura è stato
quello di pervenire ad un sistema commerciale equo e orientato verso il
mercato, grazie a delle «riduzioni progressive sostanziali del sostegno e della
protezione dell'agricoltura, che permetterebbero di rimediare alle restrizioni e
alle distorsioni dei mercati agricoli mondiali e di prevenirle». Per raggiungere
questo obiettivo, l'accordo si propone di ridurre tre cause di distorsioni: a) il
sostegno interno all'agricoltura; b) la protezione alle frontiere; e) le sovven-

160
zioni alle esportazioni. Vediamo, in concreto, quali sono le conseguenze di
questo accordo sulla politica agricola comune.

Sostegno interno - L'accordo ha previsto la riduzione del sostegno in­


terno (espresso attraverso una apposita «Misura Globale di Sostegno» - MGS)
del 20% tra il 1986-1988 e il 2000. Ciò significa, per la Comunità, la riduzione
dell'MGS da 73,5 miliardi di ECU, in media, nel periodo 1986-88 a 61,2
miliardi di ECU, tenuto conto di un «credito» di 2,4 miliardi di ECU accorda­
to alla Comunità per le riforme introdotte dal 1986 in poi. Va, tuttavia,
precisato che gli aiuti compensativi, accordati nel quadro della riforma della
P AC, come tulli gli altri aiuti «disaccoppiati» dalla produzione, non sono
inclusi nel calcolo dell'MGS. La riduzione del sostegno si applica all'insieme
dei prodolli agricoli e non alle singole organizzazioni comuni dei mercati.
Tuttavia, un'altra disposizione dcli'accordo ha previsto il congelamento della
MGS per prodotto (ivi compresi gli aiuti compensativi introdotti nel quadro
della riforma della PAC) ai livelli del 1992.

Protezione alle frontiere - L'accordo ha implicato un cambiamento fon­


damentale del sistema di protezione alla frontiera applicato finora nel quadro
della P AC. È stato, infatti, abbandonalo il sistema dei prelievi variabili all 'im­
portazione e al suo posto è stato introdotto un sistema di tarifficazione, basato
sulla percezione di equivalenti tariffari fissi. Questi ultimi sono stati calcolati,
per ciascun prodotto, in maniera che, al momento del cambiamento di regime
(1 ° luglio 1995), la protezione alla frontiera sia equivalente a quella che si
sarebbe avuta nel regime di prelievi variabili. Gli equivalenti tariffari cosl
calcolali saranno in seguito ridolli del 36%, in media, entro il 2000 (con una
riduzione per ciascuna tariffa non inferiore al 15%). Al fine di proteggere il
mercato comunitario dalle fluttuazioni eccessive dei corsi mondiali, è stato.
automaticamente aggiunto alla tariffa un elemento mobile, chiamalo «clauso­
la di salvaguardia speciale». Questo meccanismo scatta quando il prezzo
all'importazione nella Comunità scende al disotto del 90% del prezzo medio
ali' importazione per il periodo 1986/88. La protezione contro le variazioni del
dollaro è stata assicurata dal fatto che i prezzi ali' importazione sono stati
espressi in moneta nazionale e quindi, per la Comunità, in ECU. L'accordo ha
previsto inoltre un'apertura dei mercati in maniera che le possibilità di impor­
tazione, per sellare, siano pari, per il 1995, al 3% del consumo medio del
periodo 1986-88 e al 5% per l'anno 2000.

Le sovvenzioni all'esportazione - L'obiettivo finale per l'anno 2000 è di


ridurre la spesa per le sovvenzioni all'esportazione (restituzioni) del 36%
nonché il volume delle esportazioni sovvenzionate del 21 %. La riduzione si
farà, tra le campagne di commercializzazione 1995/96 e 2000/2001, in manie­
ra lineare, e prendendo come punto di partenza il più vantaggioso riferimento

161
.!

tra la media 1986/90 e i due anni 1991-92. Per il frumento e la farina, ad


esempio, la quantità esportabile mediante restituzione passa da 19,1 milioni di
tonnellate nel 1995 a 13,4 milioni di tonnellate, nel 2000. Per la carne bovina,
si passa da 1,1 milioni di tonnellate nel 1995 a 0,8 milioni di tonnellate nel
2000. Per i cosiddetti «prodotti fuori allegato II» (prodotti trasformati a
partire da prodotti agricoli) nessun vincolo in termini di volume è stato
previsto (resta tuttavia il vincolo della riduzione della spesa per le restituzioni
accordate). Le quantità esportate sotto forma di aiuto alimentare sono escluse
dall'impegno di riduzione sia delle quantità che delle spese.

Clausola di pace - Un altro importante risultato dell'accordo, almeno


per quanto riguarda la Comunità, è stato l'inclusione nell'Atto finale della
cosiddetta «clausola di pace», in virtù della quale le parti contraenti si
sono impegnate a non mettere in causa, in sede GA TI, il fondamento delle
misure di sostegno interno e delle restituzioni all'esportazione, come invece
era accaduto finora nei riguardi della PAC soprattutto da parte degli Stati
Uniti.
Fin dalla conclusione dell'accordo di Blair House, nel novembre 1992, in
tutte le sedi istituzionali competenti e negli ambienti agricoli europei si era
acceso un animato dibattito sulle conseguenze dell'accordo per l'agricoltura
europea. In una comunicazione al Consiglio, del novembre 1992, la Commis­
sione aveva spiegato le ragioni per le quali, nella maggior parte dei settori
produttivi e per i vari impegni derivanti dall'accordo, le conseguenze per i
produttori comunitari non andavano oltre quelle già scontate o perseguite nel
quadro della riforma della PAC. In particolare, per quanto riguarda il sostegno
interno, la Commissione ha tenuto a precisare che, grazie alla riduzione dei
prezzi e all'esclusione degli aiuti compensativi dal calcolo della MGS, l'obiettivo
da realizzare entro il 2000 in termini di MGS era di almeno 1 O miliardi di ECU
superiore al livello stimato per effetto della riforma della PAC. Quanto alla
tarifficazione, la Commissione era del parere che le modalità di applicazione
del nuovo meccanismo e la scelta del periodo di riferimento (1986-88, vale a
dire un periodo di alti prezzi interni e di bassi prezzi mondiali), erano tali da
assicurare una protezione sufficiente ai prodotti comunitari durante il periodo
dell'accordo. Per quanto riguarda, infine, l'esportazione, a giudizio della
Commissione, in quasi tutti i settori interessati alla riforma della PAC (cerea­
li, semi oleosi, latte e carne), ad eccezione della carne bovina, gli impegni
derivanti dall'accordo sono stati del tutto compatibili con i risultati attesi
dalla riforma della P AC in termini di riequilibrio dei mercati agricoli. Malgra­
do le interminabili discussioni che hanno avuto luogo su questi argomenti nel
corso del 1993, le conclusioni di queste discussioni in seno al Consiglio hanno
.::on validato fondamentalmente le analisi della Commissione sugli effetti tut­
: · altro che dirompenti dell'accordo GATT sull'agricoltura europea. Tali di­
,cussioni sono servite tuttavia a riaprire con gli Stati Uniti il negoziato su

162
alcuni punti del!' accordo di Blair House e ad ottenere, come s'è detto, qualche
ulteriore concessione in sede di accordo finale.
Anche sul fronte della politica a favore dello sviluppo rurale e, più in
generale, delle azioni strutturali per una più grande coesione economica e
sociale all'interno della Comunità, il 1993 ha registrato sviluppi di rilievo. AI
termine di una procedura di concertazione tra le istituzioni comunitarie, il 20
luglio il Consiglio ha infatti adottato i Regolamenti CEE dal n. 2080/93 al n.
2085/93, che disciplinano i fondi strutturali della Comunità per il periodo
1994-1999. I nuovi regolamenti mirano ad accrescere l'efficacia delle poli­
tiche strutturali, confermando e rafforzando i principi fondamentali stabiliti
con la riforma del 1988 (concentrazione dei fondi, compartecipazione,
programmazione, addizionalità). Conformemente alle decisioni adottate dal
Consiglio europeo di Edimburgo, le risorse disponibili per i fondi strutturali
nel periodo 1994-1999 supereranno 140 miliardi di ECU (a cui vanno aggiunti
altri 15 miliardi di ECU per il nuovo fondo di coesione), ossia circa il doppio
dell'importo previsto per il periodo 1989-1993. Destinate per il 70% alle
regioni di cui all'obiettivo 1 (regioni in ritardo di sviluppo), le spese dei fondi
strutturali rappresenteranno alla fine del decennio oltre un terzo del bilancio
comunitario. Per le regioni di cui all'obiettivo 5 b) (zone rurali in difficoltà, al
di fuori delle regioni di cui all'obiettivo 1) sono stati stanziati 6.296 milioni di
ECU ai prezzi del 1992. Nel contempo è stata approvata la nuova lista delle
zone interessate a questo obiettivo, che rappresentano globalmente 1'8,2%
della popolazione comunitaria e il 26,6% del territorio dei Dodici. D'altra
parte, il campo d'intervento del Feoga-orientarnento è stato ampliato in maniera
da poter meglio tener conto della molteplicità delle azioni suscettibili di
favorire lo sviluppo rurale (ad esempio, promozione degli investimenti a
favore dei prodotti locali di qualità, protezione e conservazione del patrimo­
nio rurale, ricerca e sviluppo tecnologico agricolo e silvicolo, ecc.). Tuttavia
si è anche deciso che le misure di accompagnamento della riforma della P AC
(azioni agro-ambientali, prepensionamento e forestazione) siano, d'ora in poi,
finanziate dal Feoga-Garanzia e non più dal Feoga-Orientamento.

163
La fissazione dei prezzi agricoli e le misure connesse per la
campagna 1993/94: un negoziato complicato su un
“pacchetto” ridotto all’osso

Le proposte sui prezzi agricoli e sulle misure connesse per la campagna


1993/94, presentate dalla Commissione CE all'inizio di febbraio 1993,
rappresentano probabilmente il "pacchetto prezzi" più "leggero" vale a
dire avente la portata politica più ridotta, da quando la politica agricola
comune (Pac) è stata messa in atto. Il tempo richiesto per la sua adozione
da parte dei ministri dell'agricoltura dei Dodici è stato tuttavia
inversamente proporzionale al suo reale peso politico.

Segno, questo, che i ministri dell'agricoltura non sanno ormai più


sottrarsi all'annuale "rituale masochista" delle discussioni interminabili
sui prezzi agricoli, per usare l'espressione del nuovo commissario
all'agricoltura, il lussemburghese René Steichen? Forse. Accanto a questo
fattore, però, sono da menzionare altri importanti elementi che hanno
concorso a prolungare le discussioni e a ritardare una decisione che, in
astratto, avrebbe potuto prendersi dopo una sola riunione del Consiglio
dei ministri della CE.

Fra di essi, il principale è certamente il tentativo, da parte di alcuni


ministri dell'agricoltura, di condizionare il loro accordo politico sui prezzi
- un accordo che, per l'esiguità delle misure previste, in altre circostanze
non avrebbero esitato un istante a concedere - all'accoglimento di una
serie di richieste, in gran parte indipendenti dal "pacchetto prezzi", ma
comunque di grande rilievo politico per le rispettive delegazioni.

E' questo, in particolare, il caso delle richieste presentate da varie


delegazioni, fra cui quella francese e quella tedesca, in materia di
"semplificazione" della riforma della Pac (leggi "alleggerimento" di certe
misure penalizzanti) oppure di quella danese, in materia di set-aside non
rotazionale, per finire alla richiesta della delegazione italiana di veder
finalmente accolta la sua richiesta di aumento delle quote-latte.

La tattica della "globalizzazione" del negoziato, altre volte sperimentata


sui dossier agricoli, ha finito, dunque, anche questa volta per prevalere. A
ciò si aggiunga il fatto che nel corso del negoziato hanno avuto luogo

164
almeno due consultazioni elettorali o referendarie di grande rilievo
politico nei paesi interessati, vale a dire la Francia e la Danimarca, eventi,
questi, che direttamente o indirettamente hanno ritardato la conclusione
del negoziato sui prezzi agricoli e sulle misure connesse.

A complicare ulteriormente le cose ha contribuito anche la riapertura di


dossier come quello sulla libera circolazione delle banane nella Comunità
in apparenza puramente tecnici e di secondaria importanza ma di fatto ad
alto potere detonatore e ad alta valenza politica in paesi come la Germania
e la Francia, che hanno in questo settore interessi contrapposti.

Nel presentare le sue proposte prezzi e misure connesse per la campagna


1993/94, la Commissione aveva volutamente rinunciato ad includervi
proposte particolarmente innovative, e quindi potenzialmente più
conflittuali, quali ad esempio l'annunciata riforma dell'organizzazione di
mercato nel settore dello zucchero, o quella - che si preannuncia forse
ancor più controversa – nel settore del vino. Essa aveva preferito, invece,
mantenere per quanto possibile invariata la regolamentazione in vigore
nei vari settori produttivi, dopo la fondamentale riforma della politica
agricola comune adottata nel corso del 1992, e che sarebbe entrata in
vigore proprio all'inizio delle campagne 1993/94.

L'adozione di questa riforma ha, in realtà, ridimensionato


considerevolmente, a partire da quest'anno, la portata politica ed
economica del pacchetto prezzi. In effetti, per un certo numero di
prodotti, quali i semi oleosi, le proteaginose e il tabacco, le decisioni
assunte nel contesto della riforma per le prossime campagne sono così
complete che qualunque nuova proposta in materia di prezzi istituzionali
è diventata, di fatto, del tutto superflua.

D'altra parte, per un certo numero di prodotti, quali i cereali, il latte e la


carne bovina, le principali decisioni relative ai prezzi e alle misure di
sostegno sono state prese anch'esse nel quadro della riforma. Soltanto un
numero assai limitato di misure di minore importanza andava perciò
assunto nel quadro del pacchetto prezzi.

In conclusione, dunque, il pacchetto prezzi 1993/94 concerne


essenzialmente i prodotti esclusi dalla riforma della Pac, adottata nel
1992. Per questi prodotti, peraltro, le proposte della Commissione si

165
caratterizzano essenzialmente come una proroga dei prezzi e delle misure
in vigore nella campagna 1992/93, salvo in alcuni casi che implicano dei
cambiamenti della legislazione in vigore, necessari per dar seguito alle
decisioni già assunte in linea di principio ovvero già annunciate. In effetti,
i principali cambiamenti proposti dalla Commissione si limitano ai
seguenti aspetti:

Cereali: riduzione delle maggiorazioni mensili onde tener conto della


riduzione dei prezzi d'intervento decisa nel quadro della riforma della Pac
a partire dal 1° luglio 1993 ( dal 20 al 25% a seconda dei cereali), vale a
dire da 1,50 ECU/t a 1,35 ECU/t/ per mese.

Riso: al fine di proseguire la politica di incentivazione della riconversione


dalla varietà japonica, eccedentaria nella Comunità, verso la varietà
indica, deficitaria, la Commissione proponeva di mantenere l’aiuto alla
riconversione per un altro anno, ma ad un livello inferiore e di ridurre del
4% il prezzo di acquisto all'intervento del riso japonica.

Olio d’oliva: conformemente alle decisioni prese in precedenti occasioni,


la Commissione proponeva di proseguire la politica di trasferimento di
una parte dell’aiuto al consumo verso l’aiuto alla produzione, ma in
misura inferiore (riduzione dell’aiuto al consumo di 5,78 ECU/100 kg e
aumento dell’aiuto alla produzione di 5,00 ECU/100 kg). Allo stesso
tempo, essa proponeva di ridurre il prezzo di intervento dell'olio di oliva
in misura equivalente all’aumento dell'aiuto alla produzione.

Fibre tessili: adozione di un regime transitorio per la campagna1993/94


per quanto riguarda i semi di lino, e successiva integrazione di questa
cultura nel regime generale dei seminativi a partire dalla campagna
1994/95. Ciò implica la sostituzione dell’attuale regime di aiuti alla
produzione con un regime di aiuti per ettaro. Rafforzamento dello
stabilizzatore applicato nel settore del cotone, mediante un aumento dal
15% al 20% del massimale di riduzione dei prezzi applicabili in questo
settore, in caso di superamento della quantità massima garantita.

Carne suina: riduzione del 24% del prezzo di base della carne suina, in
concomitanza con la riduzione dei prezzi dei cereali decisa nel quadro
della riforma della Pac a partire dal 1° luglio 1993.

166
Latte: soppressione, a partire dal 1° aprile 1993, del prelievo di
corresponsabilità che si applica in questo settore dal 1977. Tenuto conto,
inoltre, che il Consiglio aveva in linea di principio deciso, nel quadro
della riforma, di mantenere invariato per la campagna 1993/94 il prezzo
del latte scremato in polvere sul livello della campagna precedente e di
ridurre invece il prezzo del burro del 5% su due anni, e poiché questa
decisione sarebbe dovuta entrare in vigore a partire dal 1° luglio 1993,
mentre la campagna 1992/93 si chiudeva il 31 marzo 1993, la
Commissione proponeva di prorogare fino al 30 giugno 1993 la
campagna lattiero-casearia 1992/93.
A proposito del settore lattiero-caseario, va tuttavia aggiunto che, a
distanza di un mese dalla presentazione del pacchetto prezzi, la
Commissione ha inviato al Consiglio e al Parlamento europeo un rapporto
sulla situazione del mercato nel settore del latte e dei prodotti derivati, il
quale contiene anche delle proposte che modificano, in parte, le modalità
di messa in atto delle precedenti decisioni. Per quanto riguarda, infatti, la
riduzione dei prezzi di intervento per il burro, la Commissione ha
proposto di anticipare alla campagna 1993/94 la riduzione del 5% prevista
inizialmente su due anni, e ciò in considerazione della situazione
particolarmente critica nel settore delle materie grasse butirriche.

Per quanto riguarda, invece, la riduzione delle quote latte, di cui era
prevista una riduzione dell'1% nel 1993/94 e di un altro 1% nel 1994/95,
la Commissione ha proposto di rinviare ogni decisione al riguardo alla
campagna successiva, sulla base di una nuova analisi del mercato, da
effettuare entro la fine della campagna 1993/94. Tali proposte si sono
ovviamente innestate al dibattito sul pacchetto prezzi assieme alle
proposte, presentate più tardi, sull'aumento delle quote-latte per l'Italia e
la Grecia e a quelle sulla riattribuzione di una quota di produzione a certi
ex-produttori a seguito di una sentenza della Corte di giustizia (i
cosiddetti produttori SLOM).

Un cenno a parte merita la questione dell'aumento della quota latte per


l'Italia, una vertenza, questa che si era aperta nel febbraio 1992, con una
richiesta ufficiale del governo italiano alla Commissione intesa ad
ottenere un aumento della nostra quota di produzione "non inferiore a 1,5
milioni di tonnellate". A parte le difficoltà che questa richiesta aveva
suscitato in sede negoziale, era apparso chiaro fin dal principio che essa
non avrebbe avuto alcuna chance di essere accettata se l'Italia non avesse

167
mostrato negli atti, e non soltanto nelle intenzioni, la volontà di applicare
effettivamente il regime delle quote-latte.

Un passo decisivo in questa direzione era stata l'adozione da parte del


Parlamento italiano della legge-quadro recante "misure urgenti nel settore
del latte e dei prodotti lattiero-caseari", entrata in vigore il 19 dicembre
1992. Essa non era stata tuttavia giudicata sufficiente da parte della
Commissione per poter concludere che l'Italia avesse ottemperato a tutte
le condizioni richieste.

Tre erano, in particolare, le esigenze che la Commissione ribadiva


all'inizio di marzo 1993, nel citato rapporto sul settore lattiero-caseario:
l'adozione di un regolamento di applicazione, la notifica delle quote
individuali a ciascun produttore e la creazione di un organismo centrale
per la constatazione della produzione e per la verifica delle dichiarazioni e
dei pagamenti del prelievo supplementare in caso di superamento della
quota.

Queste condizioni sono state assolte dal governo italiano entro metà
aprile. Il 21 aprile la Commissione ha potuto così presentare al Consiglio
una proposta di aumento della quota latte per l'Italia di 900 mila
tonnellate, come convenuto nel corso delle discussioni precedenti. Tale
aumento è stato, tuttavia, previsto - per ora - soltanto per la campagna
1993/94. La Commissione ha voluto, infatti, conservare una pressione
sufficiente sul nostro governo affinché le misure adottate siano
effettivamente applicate e funzionino correttamente, in particolare per
quanto riguarda la percezione del prelievo in caso di superamento della
quota. Anche questa proposta, tuttavia, deve ancora passare al vaglio del
Consiglio dei ministri dei Dodici.

Oltre che su questo insieme di proposte della Commissione relative ai


vari settori produttivi, come abbiamo già detto, il dibattito in seno al
Consiglio è stato in gran parte dedicato ad una serie di altre richieste
avanzate da alcune delegazioni e relative ad aspetti tutt’altro che
secondari della riforma della politica agricola comune: la durata del set-
aside obbligatorio, l’importo degli aiuti ai produttori previsti nel quadro
di tali regimi, il tasso da applicare al set-aside non rotazionale, la
soppressione del massimale del numero di capi bovini per azienda
previsto per la concessione degli aiuti ai produttori, ecc. Molte di queste

168
richieste sono state avanzate dalla delegazione tedesca e da quella
francese, a seguito del cambiamento di maggioranza politica in Francia e
del ministro dell’agricoltura in Germania. Anche la presidenza danese ha
tuttavia espresso alcune esigenze, nel momento in cui la Danimarca si
accingeva a decidere, col referendum del 18 maggio, se accettare o meno
il Trattato di Maastricht e, più in generale, se restare a pieno titolo in
Europa o se doveva invece restare ai margini della costruzione europea.

Come si vede, attorno ad un pacchetto prezzi ridotto all’osso come non


mai e passato, peraltro, in secondo piano del dibattito politico, si sono
aggrovigliati, col passare dei mesi, altri nodi ben più intricati e
politicamente più rilevanti che hanno finito per ritardare ogni decisione da
parte del Consiglio Agricoltura.

Come spesso accade nel corso di questi negoziati, un ruolo decisivo ha


giocato il vincolo finanziario, da cui nemmeno i ministri dell’agricoltura
possono prescindere. Già all’inizio di febbraio, nel presentare le sue
proposte, la Commissione aveva fatto notare che mentre per il 1993 il
margine di manovra disponibile nel quadro dell’attuale disciplina di
bilancio era sufficientemente ampio (oltre 1,5 miliardi di ECU), la
situazione per il 1994, anche senza contare il costo supplementari degli
aggiustamenti monetari intervenuti dal settembre 1992 in poi (1.550
milioni di ECU) non lasciava praticamente alcun margine di manovra per
un incremento della spesa agricola comunitaria.

Da qui l’invito rivolto ai ministri dell’agricoltura dei Dodici a


riconoscere che il margine per rispondere a nuove esigenze era
praticamente inesistente, tanto nel contesto della discussione sui prezzi
agricoli che di altre trattative. La gravità della situazione si è andata
confermando nei mesi successivi, allorché è apparso con maggiore
chiarezza che, per la prima volta da molti anni a questa parte e senza
contare il costo di tutte le richieste avanzate nel corso del dibattito sui
prezzi agricoli, il bilancio agricolo per il 1994 presenterà un saldo
negativo di alcune centinaia di milioni di ECU, che gli Stati membri
saranno probabilmente chiamati a ripianare, mediante contributi
straordinari. Anche per queste ragioni, l’esito di questi negoziati restava
ancora molto incerto nel momento in cui abbiamo preparato questa
rassegna.

169
La politica agricola europea: riformare la riforma?

Intervento alla giornata di studio sulla Riforma della Pac della


Federazione Provinciale della Coltivatori Diretti,
Torino, 11 settembre 1993

Sig. Presidente, Signore e Signori,

vorrei anzitutto congratularmi con gli organizzatori di questa


giornata di studio consacrata ad alcuni temi-chiave della problematica
europea in una fase cruciale del processo di unificazione e in un momento
in cui più acuto è il bisogno di guardare al futuro onde trarne inspirazione
anche per il presente. In quest'ottica, sono convinto che le relazioni e il
dibattito che hanno avuto luogo nel corso della mattinata hanno offerto un
ampio e proficuo materiale di riflessione, ma anche non poche risposte a
taluni interrogativi da cui dipende non solo l'avvenire politico dell'Unione
europea, ma lo stesso sviluppo economico della Comunità nel corso dei
prossimi anni.

Con la riforma della politica agricola comune ci accingiamo ad


abbordare un altro tema centrale della problematica comunitaria, ma
anche una decisione politica destinata ad influenzare profondamente lo
sviluppo dell'agricoltura europea nel corso dei prossimi anni. E' quindi del
tutto comprensibile, e direi anche meritorio, che la Federazione
provinciale della Coltivatori Diretti di Torino abbia deciso di consacrare a
questo tema cruciale i lavori di questo pomeriggio.

Non vorrei, in questa sede, tenuto anche conto dell'uditorio a cui


ho il privilegio di rivolgermi, dilungarmi oltre misura sulle origini, sulle
motivazioni e sui contenuti della riforma della politica agricola comune.
Essa è ormai da quasi un anno in fase di applicazione e ciascuno di voi
avrà certamente avuto modo di familiarizzarsi e di confrontarsi con le
diverse disposizioni che sono state adottate nel quadro della
regolamentazione di base e delle misure di applicazione, a livello
comunitario e nazionale.

170
Mi sia consentito, tuttavia, ricordare brevemente gli elementi
essenziali di questa riforma, onde poter meglio affrontare, nella seconda
parte di questo intervento, l'interrogativo che ci occupa in questa sessione
dei nostri lavori: è possibile riformare la riforma? Come è noto, alla base
della nuova riforma della Pac vi è una riflessione approfondita della
Commissione sul funzionamento di questa politica, sui problemi a cui
essa si è trovata confrontata nel corso degli anni, sulla scarsa efficacia
delle misure messe in atto, soprattutto negli anni Ottanta, per porvi
rimedio, nonché sui possibili orientamenti per gli anni a venire.

Il punto di partenza di questa riflessione è stata la constatazione


che, malgrado le misure adottate negli ultimi anni per scoraggiare la
formazione e la crescita delle eccedenze produttive, ed in particolare la
politica restrittiva dei prezzi e dei mercati ed i cosiddetti "stabilizzatori",
la produzione continuava a crescere ad un ritmo notevolmente superiore
alle possibilità di assorbimento da parte del mercato, con la conseguente
crescita degli stock presso gli organismi d'intervento e con l'aggravarsi
delle tensioni sui mercati internazionali per la conquista dei pochi mercati
solvibili ancora disponibili.

La ragione principale della scarsa efficacia delle misure di


riequilibrio dei mercati adottate in passato risiede nel fatto che un sistema
di sostegno correlato coi quantitativi prodotti, quale era quello in vigore
finora nel quadro della Pac, incoraggia inevitabilmente l'aumento della
produzione e di conseguenza l'intensificazione dei metodi di produzione.
Oltre che pesare negativamente sull'equilibrio dei mercati agricoli, questo
processo è fonte di problemi ambientali crescenti e di uno sfruttamento
eccessivo delle risorse naturali. Ad aggravare gli squilibri di mercato,
oltre alla crescita della produzione, ha concorso anche la stagnazione,
quando non addirittura il crollo, della domanda, determinata, tra l'altro,
dalla scarsa competitività dei prodotti agricoli comunitari non solo sui
mercati mondiali, ma anche sul mercato interno.

E' essenzialmente da questa diagnosi, sovente assai impietosa, che


è partita la riflessione della Commissione sull'individuazione delle
possibili strategie di politica agricola per gli anni a venire. Vale la pena,
peraltro, di rilevare che il varo di questa riforma coincide con quella che
avrebbe dovuto essere la fase finale del negoziato dell'Uruguay Round.
Essa risente, perciò, in parte anche delle preoccupazioni che stanno alla

171
base di questo negoziato, prima fra tutte la necessità di favorire una
maggiore liberalizzazione degli scambi e di stabilizzare i mercati
mondiali agricoli, in particolare attraverso un più rigoroso controllo della
produzione e delle sovvenzioni alle esportazioni.

Al di là tuttavia di questa coincidenza, la nuova fase di riforma


della Pac risponde anzitutto all'esigenza di rafforzare l'efficacia della
politica agricola comune, sia in termini di riequilibrio dei mercati agricoli
che di difesa dei redditi degli agricoltori e di rafforzamento della
competitività dell'agricoltura europea. Come è noto, questi obiettivi sono
perseguiti essenzialmente attraverso tre strumenti principali: 1) una
riduzione significativa dei prezzi, in particolare dei cereali, intesa a
migliorare la competitività della produzione comunitaria; 2) delle efficaci
misure di gestione dell'offerta e di controllo della produzione, fra cui, in
primo luogo, la messa in atto di un nuovo regime di ritiro dei seminativi
dalla produzione (set-aside); 3) l'introduzione di una serie di aiuti
compensativi ai produttori per le riduzioni di prezzo e per la messa fuori
coltura dei seminativi dalla produzione. Al tempo stesso, la riforma della
Pac, sia attraverso le modifiche apportate alle diverse organizzazioni
comuni dei mercati che mediante una serie di misure di
accompagnamento, cerca di favorire metodi di produzione più rispettosi
dell'ambiente e di evitare fenomeni di abbandono del territorio che
pregiudicherebbero le possibilità di sviluppo nelle regioni rurali.

Questa molteplicità di obiettivi, alcuni dei quali vanno ben al di là


dell'ambito tradizionale della politica agricola, non poteva essere
perseguita né con la continuazione della politica in atto, vale a dire con un
rafforzamento della politica restrittiva dei prezzi e dei mercati, che
avrebbe penalizzato - e questa volta senza alcuna compensazione - le
aziende agricole, ed in particolare quelle situate nelle regioni di
produzione meno competitive, né attraverso misure di contenimento
volontario della produzione, la cui efficacia - come aveva dimostrato
l'esperienza degli ultimi anni - sarebbe stata assai modesta rispetto
all'ampiezza degli squilibri in atto e ancor più rispetto a quelli previsti per
i prossimi anni nei diversi settori di produzione

Da qui la necessità di riconsiderare fondamentalmente il problema


del sostegno al settore agricolo, attraverso un pacchetto articolato di
misure che comprendesse sia un riorientamento generale delle principali

172
organizzazioni comuni di mercato che una serie di misure di
accompagnamento intese a favorire i necessari adattamenti
dell'agricoltura europea.

La riforma adottata nel giugno 1992 costituisce probabilmente la


svolta più decisiva da quando la politica agricola comune è stata avviata,
trent'anni fa. Essa è destinata ad incidere profondamente non solo sul
settore agricolo in quanto tale, ma anche sui settori a monte e a valle
dell'agricoltura, sulla qualità dei prodotti alimentari, sulla salvaguardia
dell'ambiente naturale, sul modo di produrre e, in una certa misura, anche
sullo stesso ruolo dell'agricoltura e degli agricoltori nell'economia e nella
società. E’ forse anche per questo che la riforma della Pac ha suscitato più
dissensi che consensi nel mondo agricolo, anche se essa ha trovato non
poche adesioni, non solo fra gli studiosi, ma anche presso i movimenti
ambientalistici, le organizzazioni dei consumatori o fra quanti seguono
con apprensione l'emarginazione progressiva del mondo agricolo dal resto
della società.

Non è certo mia intenzione, in questa sede, aprire un dibattito sui


vantaggi e sugli inconvenienti della riforma della Pac o alimentare la
polemica sulle ragioni invocate dagli uni e dagli altri a sostegno della
propria tesi. Mi sia consentito, tuttavia, di rilevare come non sempre siano
stati colti e valutati appieno le novità ed i vantaggi relativi che possono
derivare da una riforma di questa natura per un'agricoltura come quella
europea - ed italiana in particolare - formata in gran parte di piccole e
medie aziende agricole, spesso strutturalmente deboli, la cui
sopravvivenza è tuttavia necessaria per il mantenimento del tessuto socio-
economico nelle regioni rurali e la difesa del territorio.

Novità e vantaggi che vanno misurati non tanto alla luce del
mantenimento delle posizioni acquisite in termini di produzione e di
redditi, quanto invece dell’alternativa rappresentata dalla prosecuzione o,
più probabilmente, del rafforzamento delle misure restrittive introdotte
negli ultimi anni, onde pervenire a risultati comparabili a quelli che ci si
attende dalla riforma in termini di riequilibrio de mercati.

Al contrario, infatti, dei precedenti tentativi di riforma, basati sulla


riconduzione dell'attività agricola ad una pura logica di mercato, ma
essenzialmente attraverso riduzioni lineari e non compensate dei prezzi di

173
sostegno, che avrebbero alla lunga comportato l'uscita dal settore delle
aziende meno competitive e quindi un'espulsione massiccia di
manodopera agricola, soprattutto nei paesi del sud dell'Europa, l'attuale
riforma della Pac dovrebbe quanto meno garantire il mantenimento di un
numero adeguato di agricoltori sulla terra, anche se ciò non significa
impedire una certa mobilità dei fattori di produzione o frenare i necessari
processi di adattamento dell'agricoltura alla realtà dei mercati agricoli.

L’esigenza di orientare l'attività produttiva in funzione della


domanda, non solo in termini quantitativi ma anche in termini qualitativi,
diventa anzi ancora più viva in un contesto in cui il prezzo sarà sempre
più funzione della situazione di mercato e sempre meno determinato dal
sostegno fornito attraverso la politica agricola comune.

Il fatto è che la riforma della Pac - e forse sta proprio in questo la


difficoltà principale a farla più largamente accettare dal mondo agricolo -
rischia o quanto meno tende a mettere in crisi non tanto lo sviluppo in
quanto tale dell'agricoltura europea, come da qualche parte si è temuto,
ma piuttosto un certo modello di sviluppo dell'agricoltura, vale a dire il
modello intensivo di produzione, che è all'origine dei progressi
spettacolari di produttività registrati in questo settore negli ultimi
trent'anni, ma anche alla base della formazione delle eccedenze
produttive.

Questo modello di sviluppo necessita di essere riconsiderato, non


solo a livello settoriale e aziendale, ma anche a livello della ricerca e della
sperimentazione, della formazione e della divulgazione. Questa esigenza
comporta, anzi, una vera e propria “rivoluzione culturale" non solo nel
mondo agricolo, ma anche fra quanti - studiosi, ricercatori, divulgatori -
sono chiamati ad assistere e ad orientare gli agricoltori in questa delicata
fase di transizione. E’ del resto assai incoraggiante constatare che la
consapevolezza di questa esigenza si va sempre più affermando all'interno
del mondo agricolo e scientifico, anche se gli effetti pratici di questo
processo di adattamento dei metodi colturali non saranno probabilmente
percepibili che a più lungo termine.

Com'era prevedibile, la messa in atto di una riforma di questa


natura ha suscitato, soprattutto nella fase di avviamento, non pochi
problemi di gestione e di applicazione, tanto a livello comunitario e

174
nazionale che a livello aziendale e della professione. Uno degli aspetti più
critici della nuova Pac è certamente quello degli adempimenti
amministrativi che sono richiesti agli agricoltori per poter beneficiare
degli aiuti compensativi previsti dalla riforma della Pac.

La Commissione è pienamente cosciente di queste difficoltà e


della necessità di semplificare al massimo procedure e adempimenti
burocratici imposti agli agricoltori per accedere alle indennità a cui hanno
diritto. E' in questa direzione che essa si è mossa fin da quando la riforma
è stata varata e che continuerà a muoversi in avvenire, ricercando il giusto
equilibrio tra l'esigenza di snellire le procedure amministrative e quella di
assicurare un corretto funzionamento dei nuovi meccanismi e quindi
anche una sana gestione delle enormi risorse finanziarie che sono in
gioco.

Non bisogna, peraltro, perdere di vista che si tratta del primo anno
di applicazione di una riforma che comporta non solo modifiche
fondamentali nelle modalità del sostegno comunitario all'agricoltura, ma
che implica anche, come abbiamo già detto, un cambiamento di mentalità
radicale da parte degli agricoltori.

Al di là, tuttavia, di queste considerazioni che relativizzano le


critiche di eccessiva burocratizzazione che sono state rivolte alla riforma
della Pac, occorre rendersi conto che la sola alternativa in grado di
risolvere alla radice questo problema sarebbe quella di sopprimere
totalmente ogni sostegno all'agricoltura e di lasciar giocare le sole forze
del mercato: un'opzione di politica agricola, questa, che sarebbe
totalmente inaccettabile non soltanto per il mondo agricolo, ma anche per
la stessa Comunità nel suo insieme.

Resta tuttavia di attualità l'interrogativo che sta alla base dei nostri
lavori: è possibile "riformare" la riforma? E' a questo interrogativo che
vorrei consacrare l'ultima parte del mio intervento.

Al riguardo, vorrei ricordare che la riforma della Pac quale è


attualmente in vigore è il frutto di lunghi negoziati che sono iniziati nel
febbraio 1991 e che si sono protratti, salvo qualche pausa, praticamente
fino ad oggi. Le discussioni che hanno avuto luogo a questo proposito, in
particolare in seno al Consiglio dei ministri dell’agricoltura, hanno

175
permesso di identificare le diverse esigenze di modificazione delle
proposte iniziali della Commissione e di tenerne ampiamente conto al
momento della decisione finale. E' significativo, del resto, che tali
decisioni abbiano potuto essere adottate praticamente all'unanimità, anche
se si è immediatamente aperta una nuova fase di negoziato nel corso della
quale da più parti si è cercato di rimettere in causa alcuni aspetti delle
decisioni assunte.

Senza entrare nel merito di queste rivendicazioni, vorrei


comunque sottolineare che un processo di revisione continua e in
profondità della riforma non mi sembra né possibile, tanto politicamente
che finanziariamente, né auspicabile, nell'interesse stesso degli
agricoltori. Esso aprirebbe, in effetti, una fase di incertezza di cui le prime
vittime sarebbero proprio gli agricoltori.

La riforma della Pac è entrata quest'anno nella fase di applicazione


ed è verosimile ritenere che essa sia destinata a restare il quadro di
riferimento per l’agricoltura europea quanto meno nel corso di questo
decennio. E’ da questa premessa che occorre partire se si vogliono evitare
sia inutili fughe in avanti che pericolosi attendismi, nel momento in cui è
invece necessario passare all’azione e attrezzarsi per poter raccogliere la
sfida proveniente dai cambiamenti in atto.

Ciò non significa, beninteso, che non sia possibile apportare alla
riforma della Pac ulteriori adattamenti, oltre a quelli già introdotti finora,
a condizione tuttavia di salvaguardarne l’efficacia, in particolare sotto il
profilo del controllo della produzione, e nel rispetto dei vincoli finanziari
a cui la politica agricola comune è sottoposta.

La Commissione ha, del resto, espresso a più riprese, ed in


particolare nel quadro delle discussioni sulla fissazione dei prezzi agricoli
per la campagna 1993/94, l’intenzione di riflettere alla possibilità di
modificare alcune delle disposizioni di base, onde accrescerne la
flessibilità sul piano della loro applicazione, e di accordare agli Stati
membri un più ampio margine di manovra, senza tuttavia venir meno
all’imperativo di non intaccare l’efficacia della riforma e di rispetto dei
vincoli finanziari.

176
E’ per dar seguito a questi impegni che la Commissione ha
presentato in questi giorni al Consiglio e al Parlamento europeo una serie
di proposte legislative di modifica del regolamento di base per i
seminativi, che interessano soprattutto le disposizioni relative ai piani di
regionalizzazione e quelle relative al ritiro dei seminativi dalla
produzione. Allo stesso tempo, le disposizioni della riforma dovrebbero
essere modificate per tener conto della decisione del Consiglio dell'8
giugno 1993 relativa all'approvazione del memorandum d'accordo tra la
Comunità e gli Stati Uniti, relativo ai semi oleosi. Queste proposte si
trovano ora sul tavolo del Consiglio e dovrebbero essere discusse nel
corso delle prossime settimane, onde poter entrare in vigore a partire dalla
campagna 1994/95. Vediamo rapidamente di cosa si tratta, anche se, a
causa dell'eccessiva tecnicità di alcune modifiche, non sarà possibile
entrare nei dettagli.

Per ciò che riguarda i piani di regionalizzazione, l'obiettivo


principale delle modifiche introdotte è quello di consentire una più ampia
flessibilità nel concetto stesso di regione in modo da poter tenere meglio
conto delle circostanze specifiche di ciascun paese e delle richieste dei
produttori. Ad esempio, alcuni Stati membri desiderano tener conto,
nell'elaborazione dei loro piani di regionalizzazione, non solo delle
differenze tra zone irrigue e non irrigue, ma anche delle differenze tra
parcelle irrigate e non irrigate all'interno di ciascuna zona come anche
della differenza di qualità dei suoli non solo tra zona e zona, ma anche
all'interno di una stessa zona.

Per venir incontro ad esigenze di questo tipo, la Commissione


propone in maniera permanente, e non solo per il primo anno di
applicazione della riforma, una forma di regionalizzazione più flessibile.
Al tempo stesso, però, per ragioni di equità, ma anche per ragioni di
ordine finanziario, viene proposto un meccanismo di correzione inteso ad
evitare che, allorché i piani regionali tengono conto di questi fattori, e in
assenza di statistiche adeguate, i pagamenti compensatori siano effettuati
sulla base di rese medie che non superino la resa media nazionale.

Anche nelle disposizioni relative al set-aside vengono proposte


una serie di modifiche che dovrebbero venire incontro a talune esigenze
espresse dai produttori. Si tratta, in particolare, delle proposte seguenti:

177
– l'aumento da 45 a 57 ECU per tonnellata di cereali della
compensazione prevista per il set-aside;
– l'inclusione del set-aside volontario, al di là del 15% di base, al
pagamento dell'indennità prevista per il set-aside obbligatorio;
– una più ampia possibilità di ricorso alla disposizione in vigore che
consente di trasferire, in talune circostanze, ed entro determinati
limiti, l'obbligo del set-aside ad altri produttori della stessa
regione o eventualmente di una regione diversa. Il progetto
prevede tuttavia il rispetto di condizioni intese a garantire la
compensazione delle differenze tra rese potenziali differenti,
nonché un aggiustamento forfettario destinato ad assicurare
l'equità di trattamento tra produttori che ricorrono e quelli che non
ricorrono a questa disposizione;
– l'autorizzazione di una rotazione di tre anni, al posto dei sei
attualmente previsti, per il set-aside rotazionale, nonché la
possibilità di effettuare sulla stessa azienda un set-aside
rotazionale e un set-aside fisso. A questo riguardo, mette conto
ricordare che il set-aside fisso è già stato deciso, in contropartita
dell’applicazione di un tasso più elevato e dell’obbligo di gelare le
stesse terre per un periodo di almeno cinque anni.
– Infine, l’inclusione della barbabietola da zucchero fra le
produzioni che possono essere coltivate per fini alimentari sulle
terre in set-aside. Tuttavia, per mantenere un equilibrio
ragionevole tra questi ed altri prodotti non alimentari, il
pagamento per il set-aside non dovrebbe essere versato nel caso
della barbabietola da zucchero. Questa possibilità è estesa ad altri
prodotti ad uso non alimentare, sempre senza alcuna
compensazione.

Per quanto attiene ai semi oleosi, le modifiche proposte dalla


Commissione riflettono, come si è detto, i contenuti dell’accordo con gli
Stati Uniti che hanno messo fine al contenzioso in sede GATT sul regime
comunitario a favore dei semi oleosi, accordo già approvato dal Consiglio
nel mese di giugno. Le nuove disposizioni prevedono, in particolare,
l’introduzione di una superficie massima garantita, pari a 5,128 milioni di
ettari a livello comunitario, e di un meccanismo di riduzione
proporzionale degli aiuti in caso di superamento della superficie massima
garantita. La proposta della Commissione contiene anche una serie di
disposizioni particolari nel caso in cui la penalità da applicare supera il

178
5%. In questo caso, in effetti, tutti i produttori comunitari sarebbero
sottoposti ad una riduzione degli aiuti del 5%, ma i produttori degli Stati
membri dove il superamento eccede questo livello sarebbero sottoposti ad
una penalità supplementare.

Sono questi, in sintesi, i principali adattamenti che la


Commissione propone di introdurre, a partire dalla prossima campagna,
nella regolamentazione di base sulla riforma della Pac. Si tratta, certo, di
proposte che non modificano fondamentalmente l'ossatura della riforma e
la filosofia che la sorregge. Sarebbe tuttavia erroneo sottovalutarne la
portata o pensare che il margine di manovra politico e finanziario per
ulteriori aggiustamenti sia illimitato.

Ciò non solo sarebbe in contraddizione con le effettive possibilità


finanziarie della Comunità, in un momento in cui il rallentamento della
crescita economica impone una gestione rigorosa della spesa e limita le
possibilità di espansione di quest'ultima, ma rischierebbe di pregiudicare
anche l'efficacia stessa della riforma, e questo renderebbe necessario
rinforzare i meccanismi di controllo dell'offerta, con effetti ancora più
drastici sui livelli produttivi e sui redditi degli agricoltori. Non è, questa,
una minaccia: è una semplice constatazione. La Comunità, ma anche
l'agricoltura europea, non può infatti permettersi il lusso di fallire una
riforma della politica agricola come quella che è stata appena avviata.

Certo, si tratta di una sfida tutt’altro che facile per il mondo


agricolo. Vincere questa sfida – e lo dico senza retorica – rappresenta,
tuttavia, non solo una condizione essenziale per poter continuare a
produrre in maniera competitiva, ma anche la strada obbligata per
ricondurre lo sviluppo dell’agricoltura europea su basi economiche più
sane e più compatibili con le esigenze di protezione dell’ambiente e di
mantenimento di un tessuto socio-economico nelle regioni rurali.

179
INEA Annuario dell'Agricoltura italiana 1994*
L'azione comunitaria

I principali sviluppi della costruzione europea nel 1994. La necessità di


mettere in atto una strategia globale per assicurare una crescita durevole
dell'economia comunitaria che sia al tempo stesso creatrice d'occupazione e
l'aspirazione ad instaurare legami più stretti con gli altri paesi del continente
europeo e dell'area mediterranea, costituiscono le due principa­li linee guida
dell'azione comunitaria nel 1994.

Le politiche e le iniziative riconducibili al libro bianco sulla crescita, la


competitività e l'occupazione e al piano d'azione contro la disoccupazione,
deciso dal Consiglio europeo di Bruxelles, nel dicembre 1993, sono state il
filo conduttore dell'attività dell'Unione europea nel campo economico e
sociale nel corso del 1994. L'attuazione delle raccomandazioni del libro
bianco ha trovato nuovo slancio in giugno, in occasione del Consiglio
europeo di Corfù, che ha posto l'accento sui sei punti seguenti:
incoraggiamento delle riforme destinate negli Stati membri a migliorare
l'efficacia dei sistemi occupazionali, realizzazione di provvedimenti specifici
per lo sfruttamento integrale del po­tenziale delle piccole e medie imprese
in materia di occupazione, maggiore coordinamento della politica di ricerca,
rapida realizzazione dei progetti tran­seuropei altamente prioritari nel campo
dei trasporti e dell'energia, integrale sfruttamento delle possibilità offerte
dalla società dell'informazione ed inco­raggiamento del nuovo modello di
sviluppo sostenibile.
Con l'entrata in vigore, dal 1 ° gennaio 1994, della seconda fase dell' U nio­
ne economica e monetaria (UEM), è stato peraltro rafforzato il coordinamento
delle politiche economiche degli Stati membri e sono state stabilite procedure
più rigorose ai fini dell'esame delle politiche di bilancio e della loro
compati­bilità con i criteri previsti per il passaggio alla fase finale dell'UEM.
È proseguita inoltre, nel 1994, l'azione volta a rafforzare la coesione
economica e sociale all'interno dell'Unione. I finanziamenti e le zone benefi­
ciarie sono stati notevolmente incrementati, in concomitanza con l'avvio
della seconda fase di attuazione della riforma dei fondi strutturali
(1994-99). Nel mese di maggio 1994 è stato peraltro istituito il Fondo di
coesione, previsto dal

* Istituto Nazionale di economia agraria, Annuario dell'agricoltura italiana, vol.


XLVIII, Società editrice Il Mulino, Bologna, 1995

180
Annuario dell'agricoltura italiana - 1994

nuovo Trattato sull'Unione europea con l'obiettivo di contribuire al migliora­


mento delle infrastrutture dei trasporti nonché alla tutela dell'ambiente in
Irlanda, Grecia, Portogallo e Spagna.
Sul fronte delle relazioni esterne, il 1994 è stato anzitutto caratterizzato
dalla conclusione dei negoziati d'adesione con Austria, Finlandia, Svezia e
Norvegia e dai referendum svolti in questi paesi dopo la firma del Trattato di
adesione. In seguito all'esito positivo dei referendum nei primi tre paesi, e al
risultato negativo registrato in Norvegia, l'Unione europea comprende, dal 1 °
gennaio 1995, quindici membri ed una popolazione di circa 370 milioni di
abitanti. I negoziati di adesione, avviati all'inizio del 1993, si sono dunque
conclusi con una celerità che non ha precedenti nella storia della costruzione
europea. Essi si sono fondati sul principio secondo il quale i paesi candidati
debbono accettare i Trattati, i loro obiettivi e il diritto derivato, noto anche con
il termine di acquis communautaire, senza deroghe permanenti. La disponibi­
lità dei paesi aderenti ad accettare questo principio per tutte le politiche
comuni, ivi compreso il mercato interno e la nuova politica estera e di sicurez­
za comune, ha indubbiamente accelerato i tempi del negoziato. A ciò ha anche
contribuito il fatto che tutti questi paesi avevano già sottoscritto l'accordo
sullo Spazio economico europeo (SEE), entrato in vigore il 1 ° gennaio 1994,
che prevede, tra l'altro, l'estensione a tutti i paesi contraenti delle quattro
libertà del mercato unico (libera circolazione delle merci, dei servizi, delle
persone e dei capitali).
Solo le questioni relative all'agricoltura e alla politica regionale hanno
costituito, fin dall'inizio, degli scogli negoziali seri. Non solo per il fatto che
tali settori non sono contemplati dall'accordo sullo Spazio economico euro­
peo, ma anche a causa dell'uso che i paesi candidati fanno della propria
politica agricola come strumento di politica regionale, per motivi di ordine
strategico, ecologico, sociale e culturale. Anche in questi settori, tuttavia,
l'accordo è stato raggiunto senza eccessive difficoltà. Per l'agricoltura, in
particolare, si è convenuto che i paesi candidati avrebbero adottato i meccani­
smi di base della politica agricola comune ed allineato sin dall'inizio i loro
prezzi agricoli a quelli dell'Unione. L'accettazione di tale allineamento imme­
diato dei prezzi è stata collegata a un'assistenza finanziaria comunitaria sotto
forma di un «pacchetto agri-finanziario» concordato tra i paesi candidati e
l'Unione europea.
Anche per la preparazione della futura adesione all'Unione europea dei
paesi associati dell'Europa centrale e orientale sono stati fatti progressi signi­
ficativi nel 1994, benché sia apparso chiaro fin dall'inizio che tale ampliamen­
to è destinato a porre problematiche ben più complesse di quelle sollevate
dall'ampliamento ai paesi scandinavi e all'Austria. Questo processo, già av­
viato nel 1993, aveva ricevuto un forte impulso politico dai capi di Stato e di
governo dei Dodici. Nella riunione di Copenhagen del giugno 1993, in partico­
lare, il Consiglio europeo aveva deciso che tali paesi associati, se lo desidera-

181
Cap. X - Quadro normntivo e assetto istituzionale

no, possono diventare membri dell'Unione europea non appena potranno sod­
disfare gli obblighi che ne derivano. In questa prospettiva nel 1994 l'Unione
europea ha definito gli indirizzi politici atti ad approfondire le relazioni con i
paesi associati e a promuovere la convergenza, l'integrazione e la cooperazio­
ne regionale, a partire dagli accordi europei esistenti. Questa strategia si
concretizzerà nell'avvio di «relazioni politiche strutturate» tra i paesi associati
e le istituzioni dell'Unione nonché nella preparazione della loro integrazione
nel mercato interno. È stata anche prevista la cooperazione nei settori della
politica estera e di sicurezza comune, della giustizia e degli affari interni.
Nel riconoscere la necessità di stabilire relazioni equilibrate con tutti i suoi
vicini, l'Unione europea si è anche sforzata di intensificare i rapporti con i
paesi dell'area del Mediterraneo. A tal fine la Commissione ha predisposto una
nuova strategia, che poggia concretamente su una cospicua assistenza finan­
ziaria, sulla conclusione di accordi euromediterranei di partnership nonché
sulla creazione, a termine, di una zona di libero scambio con questi paesi. In
questo contesto si situa anche la volontà dei capi di Stato e di governo dei
Dodici di continuare il processo di ampliamento a Sud dell'Unione, la cui
prossima tappa sarà l'adesione di Cipro e Malta.
Mette conto peraltro ricordare che il 1994 costituisce il primo anno di
attuazione effettiva della politica estera e di sicurezza comune (PEsc), in
seguito all'entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea, nel novembre
1993. Essa si è soprattutto espressa nell'adozione, da parte del Consiglio, di
azioni comuni nell'ex Iugoslavia, in Russia, in Sudafrica e nel Medio Oriente.

La politica agricola comune - Il 1994 è stato l'anno in cui si sono comin­


ciati a raccogliere i frutti della riforma della PAc introdotta l'anno prima e si
sono gettate le basi per il suo completamento nei settori esclusi dalle decisioni
del maggio 1992 (zucchero, vino e ortofrutticoli). Per il secondo anno conse­
cutivo, infatti, la produzione e le eccedenze sono diminuite ed i redditi agricoli
hanno registrato un netto miglioramento in quasi tutti i paesi membri, ad
eccezione dell'Italia. È significativo, peraltro, che i fattori climatico e moneta­
rio, che avevano giocato un ruolo decisivo sui risultati economici e produttivi
dell'anno precedente, abbiano avuto un ruolo tutto sommato secondario sul
miglioramento della congiuntura agricola a livello comunitario nel 1994. Più
che a questi fattori esogeni, esso sembra infatti dovuto ai seguenti fattori
politici e di mercato:
- la messa in atto della riforma della PAc, a partire dal 1993/94, e in
particolare l'introduzione di aiuti compensativi ai produttori, come contropar­
tita alla riduzione dei prezzi istituzionali per i cereali e la carne bovina. Questi
aiuti rappresentano ormai una parte essenziale nella formazione del reddito
agricolo e un fattore di sicurezza e di stabilizzazione dei redditi agricoli nei
settori interessati;
- il risanamento progressivo dei mercati agricoli, grazie allo smercio

182
Annuario dell'agricoltura italiana - 1994

massiccio (sui mercati interni, ma soprattutto sui mercati internazionali) degli


stock accumulati dagli organismi d'intervento durante gli ultimi anni. Ad
esempio, a fine dicembre 1994, gli stock pubblici di cereali sono scesi a meno
di IO milioni di tonnellate, allorché superavano i 30 milioni di tonnellate
all'inizio della campagna 1993/94; quelli di carne bovina non hanno superato
le 80 mila tonnellate, mentre oltrepassavano 1 milione di tonnellate alla fine
del 1992;
- infine, il ristabilimento di un migliore equilibrio tra offerta e domanda
sui mercati agricoli grazie, in particolare, alle misure di contenimento della
produzione ( come il set-aside per i seminativi) o all'aumento dei consumi
(come, ad esempio, nel caso dei cereali utilizzati nell'alimentazione animale).
Quello che è accaduto nel settore dei seminativi, e dei cereali in particola­
re, vale a dire in uno dei comparti-chiave della riforma della PAc, è certamente
emblematico a questo riguardo. La produzione comunitaria di cereali per il
1994 è stata infatti stimata di circa 162 milioni di tonnellate, con una riduzione
del 2,2% e del 3,8% rispetto all'anno precedente e al 1992. Per il terzo anno
consecutivo, dunque, la produzione comunitaria si è situata largamente al di
sotto della produzione record del 1991, allorché essa aveva superato i 181
milioni di tonnellate.
Una delle ragioni principali di questa minore produzione è senza dubbio il
successo del programma di messa fuori coltura dei seminativi (set-aside),
concepito fin dalle origini come uno strumento flessibile di gestione dei mer­
cati. La superficie ritirata dalla produzione in applicazione del programma di
ritiro dei seminativi è infatti aumentata da 4,6 a 6 milioni di ettari tra le
campagne 1993/94 e 1994/95 (+30%). Questo incremento non è sorprendente
dato che le compensazioni per le terre ritirate erano state aumentate significa­
tivamente a partire dal 1994/95 e che nel 1993 erano stati introdotti alcuni
adattamenti al regime di set-aside con obbligo di rotazione (quale l'introduzio­
ne di un regime senza obbligo di rotazione ad un tasso superiore e di un regime
volontario al di là del regime obbligatorio). Tenuto anche conto del riposo
quinquennale delle terre, in virtù del regime volontario introdotto nel 1988, la
superficie totale ritirata dalla produzione nella campagna 1994/95 è stata di 7,4
milioni di ettari, con un aumento di 1, 1 milioni di ettari rispetto alla campagna
precedente. Non è quindi sorprendente che la produzione cerealicola sia scesa
negli ultimi anni a un livello compreso tra 160 e 165 milioni di tonnellate, pur
in presenza di condizioni meteorologiche tutt'altro che sfavorevoli, ad ecce­
zione tuttavia del 1992, anno precedente la riforma.
Dal lato dei consumi, nel corso degli ultimi due anni va registrato un netto
miglioramento della competitività dei cereali nell'alimentazione animale ri­
spetto ai prodotti sostitutivi importati nella Comunità (manioca, pannelli di
soia, ecc.). E ciò grazie alla congiunzione di due fattori favorevoli:
- la riduzione sostanziale dei prezzi istituzionali dei cereali intervenuta a
seguito della riforma della PAc (del 24,8% per il grano tenero e il mais, del

183
Cap. X - Quadro nonn.ativo e assetto istituzionale

20,9% per gli altri cereali, ad eccezione del grano duro, a partire dal 1° luglio
1993, e del 7,7% per l'insieme dei cereali, a partire dal 1 ° luglio 1994). Va
peraltro osservato che, in parte, tali riduzioni dei prezzi istituzionali in ecu
sono state neutralizzate sui vari mercati nazionali, sia per le svalutazioni di
talune monete «verdi» (tra cui la lira verde), soprattutto nel corso del 1993, sia
per altri fattori di mercato (il miglior equilibrio tra offerta e domanda, qualità
del raccolto, miglioramento dei prezzi mondiali, ecc.). Ciò malgrado, in molti
paesi membri, i prezzi di mercato si sono in genere adattati, sia pure con
qualche ritardo, alla riduzione dei prezzi istituzionali, con effetti positivi sulla
domanda nel settore animale;
- l'aumento dei prezzi mondiali della soia sui mercati mondiali, a seguito
della forte contrazione della produzione negli Stati Uniti per effetto delle gravi
inondazioni dell'estate 1993.
Va tuttavia precisato che entrambi questi fattori hanno giocato in maniera
ancora più positiva di quanto inizialmente previsto soprattutto nella campagna
1993/94. Si stima, infatti, che nel primo anno di applicazione della riforma
della PAc il consumo di cereali nell'alimentazione animale è cresciuto di oltre 6
milioni di tonnellate nell'Unione europea, contro una riduzione di circa 2
milioni di tonnellate all'anno nel decennio precedente. Per la campagna 1994/
95, la tenuta dei prezzi dei cereali sul mercato interno e la caduta del tasso di
cambio del dollaro hanno nuovamente eroso in parte la competitività dei cereali
nell'alimentazione animale, i cui consumi sono rimasti praticamente stazionari
sui livelli dell'anno precedente. A ciò ha tuttavia anche concorso il processo di
ristrutturazione del settore suinicolo dopo la crisi dell'anno precedente.
È in questo contesto che si situa la decisione del Consiglio, assunta ali 'ini­
zio di ottobre 1994, di ridurre dal 15% al 12% il tasso di set-aside obbligatorio
applicabile alle semine relative al raccolto 1995. Tale decisione è stata dettata
dalla volontà di non imporre agli agricoltori obblighi superiori a quanto non sia
strettamente necessario, nonché dalla preoccupazione di allentare temporanea­
mente i vincoli all'aumento della produzione cerealicola, considerato che una
eccessiva contrazione dell'offerta avrebbe creato tensioni sui mercati interni
incompatibili con l'obiettivo di rendere più competitivo l'uso dei cereali nel­
l'alimentazione animale. Grazie a questa misura, in effetti, la superficie cerea­
licola e la produzione comunitaria per il 1995 sono leggermente aumentate
rispetto ali'anno precedente.
Facendo seguito alla comunicazione del luglio 1993 sull'evoluzione e sul
futuro della politica vitivinicola e al dibattito suscitato dal documento nel
maggio 1994 la Commissione ha presentato una proposta di riforma dell'orga­
nizzazione comune del mercato vitivinicolo. La proposta, comunque non anco­
ra adottata dal Consiglio alla fine del 1994, si pone l'obiettivo centrale di
garantire l'equilibrio a medio termine del mercato, tramite il controllo del
potenziale viticolo della Comunità e il miglioramento della qualità; essa si
basa sugli elementi seguenti:

184
Annuario dell'agricoltura italiana - 1994

- la definizione di obiettivi di produzione. La Commissione propone di


istituire una produzione comunitaria di riferimento, fissata ad un livello tale da
garantire un equilibrio soddisfacente sul mercato (154 milioni di ettolitri), e di
ripartirla tra gli Stati membri fissando produzioni nazionali di riferimento
compatibili con l'obiettivo comunitario. Queste ultime potranno a loro volta
essere ripartite tra le varie regioni e solo quelle che avranno definito una
produzione di riferimento potranno beneficiare dei programmi di adattamento
della viticoltura;
- l'avvio di programmi regionali di adattamento della viticoltura, artico­
lati in quattro tipi di misure: azioni di diminuzione della resa, in particolare
tramite la vendemmia precoce; programmi di abbandono definitivo delle su­
perfici viticole, accompagnate da azioni di salvaguardia dell'ambiente; azioni
strutturali (reimpianto dei vigneti); azioni di formazione tecnica, di diffusione
dei risultati della ricerca e di valorizzazione commerciale;
- provvedimenti di risanamento del mercato basati sull'obbligo di ottene­
re un determinato risultato per quanto concerne il controllo della produzione e
su azioni dissuasive in caso di mancato rispetto dell'obiettivo di produzione:
sospensione del pagamento dei premi previsti nei programmi regionali e distil­
lazione obbligatoria delle eccedenze a prezzo molto basso;
- un controllo comunitario efficace del rispetto degli impegni presi, fon­
dato soprattutto sulla realizzazione di un catasto viticolo semplificato;
- l'adattamento delle pratiche e dei trattamenti enologici e in particolare
la limitazione del ricorso allo zuccheraggio a secco e l'abolizione del regime di
aiuti all'utilizzazione di mosto concentrato rettificato;
- misure complementari, quali iniziative di promozione dei prodotti della
viticoltura, riconoscimento di talune azioni delle organizzazioni interprofes­
sionali, instaurazione di norme comuni in materia di rese per le denominazioni
di origine controllata e adattamento dell'attuale regime di abbandono delle
superfici viticole, che resterà applicabile alle regioni che non presentano
programmi di adattamento della viticoltura.
Come previsto, la Commissione ha presentato, a fine luglio 1994, una
comunicazione sull'evoluzione e sul futuro della politica comunitaria nel
settore degli ortofrutticoli, destinata a suscitare un dibattito preliminare, quan­
to più ampio possibile, prima della presentazione di proposte più precise da
parte della Commissione. Essa prende le mosse da un'analisi della situazione
attuale del settore e della sua prevedibile evoluzione nei prossimi anni. Nel
complesso, la Commissione ritiene che l'attuale organizzazione di mercato di
questo settore, nonostante qualche problema di eccedenze strutturali, si è
dimostrata valida e che i suoi elementi positivi - orientamento verso il merca­
to, gestione decentrata del mercato e raggruppamento dell'offerta, attraverso
le organizzazioni dei produttori - meritino di essere preservati, ed anzi conso­
lidati, in quanto perfettamente conformi alla peculiarità del settore. La Com­
missione constata, tuttavia, che un'analisi approfondita dei meccanismi messi

185
Cap. X - Quadro nonnativo e assello istituzionale

in atto consente di identificare talune debolezze: funzionamento ancora poco


soddisfacente di talune organizzazioni dei produttori; importanza, per certi tipi
di produzione e in certe regioni, dei ritiri sovvenzionati divenuti strutturali;
scarsa percezione da parte del pubblico e degli operatori delle norme di qualità
comunitarie, ecc. Per far fronte a queste debolezze e aiutare i produttori
dell'Unione ad affrontare con successo i compiti che li attendono nei prossimi
anni, la Commissione propone di combinare le azioni seguenti:
- una migliore organizzazione dell'offerta comunitaria, ottenuta appli­
cando con maggiore rigore i criteri di riconoscimento delle organizzazioni dei
produttori e istituendo un cofinanziamento pubblico per la costituzione di
fondi di esercizio a favore delle organizzazioni di produttori riconosciute;
- la messa in atto di un nuovo sistema di gestione delle eccedenze con­
giunturali, fondato su un maggior rigore in materia di ritiro, la riduzione dei
prezzi di ritiro fino a livelli non remunerativi, nell'arco di quattro anni, ecc.;
- un rapporto più equilibrato tra prodotti freschi e trasformati, grazie ad
una più grande coerenza della politica da applicare ai due settori, alla soppres­
sione dei vincoli alla produzione o alla trasformazione, alla possibilità di
contratti pluriennali tra l'industria e i produttori;
la ridefinizione del ruolo della normalizzazione;
- un approccio specifico per taluni prodotti particolari;
- l'intensificazione dei controlli.
Tenuto conto delle conseguenze che la messa in atto di queste misure
potrebbe provocare, la Commissione preconizza una transizione progressiva
verso il nuovo regime, favorita da misure di accompagnamento. In particolare,
la Commissione propone che vengano adottati programmi di adeguamento
quadriennali, con finanziamento comunitario, aventi i seguenti obiettivi:
- aiutare le organizzazioni dei produttori ad accrescere la loro dimensione
commerciale e facilitare la loro costituzione, quando non esistano;
- nel caso di produttori abituati a ricorrere al sistema dei ritiri, aiutarli a
riprendere contatto con il mercato;
- estirpare determinate produzioni o riconvertirle verso le varietà più
ricercate dal mercato.
Anche le preoccupazioni ambientali sono spesso presenti nella comunica­
zione della Commissione (necessità di adottare pratiche colturali rispettose
dell'ambiente e, segnatamente, metodi di lotta integrata).
Le proposte per il completamento della riforma della PAc hanno infine
interessato anche il settore dello zucchero, vale a dire l'ultimo dei grandi
comparti produttivi finora esclusi e per i quali era stata annunciata una riforma
dell'organizzazione comune di mércato, alla luce, in particolare, dell'entrata
in vigore dal 1 ° luglio 1995, dell'accordo sull'Uruguay Round. Contraria­
mente, però, agli altri settori produttivi e a quanto si era pensato per qualche
tempo, le proposte presentate nel novembre 1994 dalla Commissione si confi­
gurano come una «miniriforma» del settore, essendo state escluse le due

186
Annuario dell'agricoltura italiana - 1994

principali misure ipotizzabili a questo riguardo: la riduzione sostanziale dei


prezzi, accompagnata eventualmente da aiuti compensativi, e la riduzione o la
revisione delle quote di produzione.
La Commissione ha infatti ritenuto non praticabili (per ragioni finanziarie
e politiche) queste due opzioni, tanto più che le implicazioni dell'accordo
GAIT potevano trovare soluzione, salvo eventi eccezionali sui mercati mondia­
li, con ritocchi tutto sommato abbastanza modesti alla legislazione in vigore.
Le principali disposizioni della proposta sono infatti le seguenti:
- mantenimento del livello delle quote di produzione attuali e degli accor­
di di autofinanziamento per sei campagne di commercializzazione, ossia fino
alla fine del periodo di applicazione dell'accordo sull'Uruguay Round. In caso
di necessità, sarà tuttavia possibile prevedere una riduzione delle garanzie
offerte nel quadro delle quote, per una o più campagne di commercializzazio­
ne, mantenendo l'equilibrio esistente tra i due tipi di produzione sotto quota (A
e B) e tra le regioni;
- al fine di scoraggiare il riporto da una campagna all'altra della produ­
zione di zucchero eccedente la quota A e B, soppressione, a partire dalla
campagna 1996/97, del rimborso dei costi di magazzinaggio dello zucchero C;
- riduzione progressiva degli aiuti di Stato in Italia.

187
I prezzi agricoli e le misure connesse per il 1994/95: le
proposte della Commissione1

L'adozione della riforma della politica agricola comune (PAC) e la sua


progressiva messa in atto a partire dalla campagna 1993/94 hanno
notevolmente ridimensionato la portata economica e politica delle
proposte prezzi e misure connesse degli ultimi due anni. In effetti, per un
certo numero di prodotti, quali i semi oleosi e le proteaginose, le decisioni
assunte nel quadro della riforma per le prossime campagne sono così
complete che qualunque nuova proposta in materia di prezzi istituzionali
è diventata, di fatto, del tutto superflua. D'altra parte, per un certo numero
di prodotti, quali i cereali, il latte e la carne bovina, le principali decisioni
relative ai prezzi e alle misure connesse sono state prese anch'esse nel
quadro della riforma. Soltanto un numero assai limitato di misure di
minore importanza andava perciò assunto nel quadro del pacchetto prezzi
1994/95.

In conclusione, le proposte prezzi e le misure connesse per la prossima


campagna riguardano essenzialmente i prodotti esclusi dalla riforma della
PAC adottata nel 1992. Per questi prodotti peraltro, le proposte della
Commissione si caratterizzano essenzialmente come una proroga dei
prezzi e delle misure in vigore nella precedente campagna. Tuttavia non
mancano nel pacchetto prezzi di quest'anno proposte di grande rilevanza
politica e finanziaria che sono probabilmente destinate ad animare per
lungo tempo le riunioni dei ministri dell'agricoltura dei Dodici. Prima di
passare in rassegna queste proposte, conviene tuttavia ricordare
brevemente il contesto politico e finanziario in cui tali proposte si
collocano.

La prima considerazione che va tenuta presente è che il 1994/95 è il


secondo anno di transizione verso l'applicazione integrale delle decisioni
in materia di prezzi e di aiuti compensativi, adottate nell'ambito della
riforma della PAC. In quest'ottica, e tenuto conto dei numerosi
adattamenti a questa riforma adottati a fine dicembre 1993 dopo una

1 Unione Regionale delle Camere di Commercio dell’Emilia-Romagna e Regione


Emilia-Romagna Assessorato Agricoltura – Osservatorio Agro-industriale, “Il
sistema agro-alimentare dell’Emilia-Romagna – Rapporto 1994”, Franco Angeli,
Milano, 1995.

188
lunga serie di aspri negoziati, la Commissione non ha ritenuto indicato
proporre delle nuove modifiche a queste organizzazioni comuni dei
mercati. essendo convinta che, in linea generale, nonostante alcune
difficoltà di applicazione iniziali, le misure assunte funzionano in modo
soddisfacente e conformemente alle previsioni. Fa tuttavia eccezione il
settore della carne bovina, per il quale, come vedremo meglio in seguito,
la Commissione propone di rimettere in causa una delle più cruciali
decisioni assunte dal Consiglio nel quadro della riforma di questa
organizzazione di mercato.

La seconda considerazione, che può servire a spiegare perché anche


quest'anno il pacchetto prezzi è fra i più “leggeri" che siano stati
presentati fino ad ora, è la preoccupazione della Commissione di non
complicare il dibattito sui prezzi e sulle misure connesse per la campagna
1994/95 con le discussioni molto più accese e più controverse che sono
prevedibili allorché essa presenterà le annunciate riforme nel settore del
vino, dello zucchero e degli ortofrutticoli. In effetti, queste riforme
saranno "sganciate” dal pacchetto prezzi e formeranno, semmai, un
pacchetto a parte oppure, come è molto più probabile, saranno presentate
singolarmente nel corso del 1994. Questa strategia è probabilmente
dettata anche da altre considerazioni, ed in particolare dalla necessità di
valutare con precisione, nei singoli comparti produttivi interessati, le
conseguenze e le modalità di applicazione del recente accordo
sull'Uruguay Round.

Come di consueto, tuttavia, anche le considerazioni di carattere


finanziario e di bilancio hanno giocato un ruolo essenziale nella
preparazione del pacchetto prezzi per 1994/95. Ciò vale non solo per le
singole proposte che ne fanno parte ma anche e soprattutto per il
pacchetto nel suo insieme. In effetti, ancor più che negli anni precedenti,
il vincolo di bilancio è destinato quest'anno a ridurre drasticamente il
margine di manovra di cui dispongono i ministri dell'agricoltura per
emendare le proposte della Commissione, tanto più se, come emerge dalle
prime stime, tale margine fosse addirittura negativo. Per la prima volta da
quando la disciplina di bilancio è stata introdotta nella gestione della
spesa agricola, la cosiddetta “linea direttrice agricola" rischia quest'anno
di essere superata, ma questo rischio sarebbe ancora maggiore per il 1995
se le proposta prezzi non fossero accolte.

189
A determinare questa situazione politicamente e finanziariamente
insostenibile, hanno concorso soprattutto due fattori, oltre, beninteso, al
lievitare delle spese per il sostegno dei mercati agricoli. Anzitutto, la
recessione economica che ha colpito nel 1993 quasi tutti i paesi membri
della Comunità ha ridotto, anziché aumentare, il livello della linea
direttrice agricola per il 1994 e dovrebbe farla appena leggermente
progredire nel 1995. In secondo luogo, la valanga di riallineamenti
monetari intervenuti tra il settembre 1992 e il maggio 1993 ha comportato
una spesa aggiuntiva valutata a 1.559 milioni di ECU, di cui la maggior
parte a carico del bilancio 1994.

Da qui la necessità di trovare nel pacchetto prezzi 1994/95 delle


economie di spesa che, insieme agli altri meccanismi di finanziamento del
bilancio previsti in queste circostanze dall'accordo raggiunto in occasione
del Consiglio europeo di Edimburgo (come il ricorso alla riserva
monetaria creata in seno al bilancio comunitario per far fronte alle
esigenze derivanti dalle modifiche dei tassi di cambio) consentissero di
superare l’impasse finanziaria per il 1994 e soprattutto per il 1995.

E' essenzialmente da queste preoccupazioni e da queste considerazioni


che è ispirato il pacchetto prezzi e misure connesse per il 1994/95. Eccone
un breve sommario settore per settore.

Cereali: per la campagna 1994/95, conformemente alle decisioni già


assunte nel quadro della riforma della PAC, i prezzi garantiti sono
ulteriormente ridotti del 7,7% circa (da 115,49 ECU/t a 106,60 ECU/t).
Contemporaneamente, i pagamenti compensativi sono aumentati da 25 a
35 ECU/t. Inoltre, per tener conto della riduzione dei costi di ammasso
derivante dalla caduta dei tassi di interesse, la Commissione propone di
fissare l'importo delle maggiorazioni mensili relative al prezzo
d'intervento a 1,16 ECU/t, contro 1,425 ECU/t nella campagna
precedente.

Riso: congelamento dei prezzi, ma riduzione delle maggiorazioni mensili


(da 2,07 a 1,88 ECU/t).

Zucchero: congelamento dei prezzi e riduzione del rimborso


mensile delle spese di magazzinaggio (da 5,2 a 3,5 ECU/t).

190
Olio d'oliva: completamento del processo di trasferimento dell'aiuto al
consumo verso l'aiuto alla produzione, avviato negli anni precedenti, con
una riduzione del prezzo d'intervento del medesimo importo. Ne risulta
che l'aiuto al consumo, che era di 39,58 ECU/t nel 1993/94, sarà
totalmente soppresso a partire dal 1994/95, mentre l'aiuto alla produzione
passerà da 88,18 a 127,56 ECU/t. Nel contempo, il prezzo d'intervento
scenderà da 191,98 a 152,60 ECU/t. Queste modifiche non dovrebbero
influire, secondo la Commissione, sui redditi dei grandi produttori che
smaltiscono la produzione sul mercato. Quanto ai piccoli produttori, per i
quali l'autoconsumo assorbe una quota considerevole della produzione, la
diminuzione del prezzo d'intervento dovrebbe avere conseguenze assai
modeste sui redditi. Per contro tali produttori beneficeranno di un
incremento sensibile dell'aiuto alla produzione.

La soppressione dell'aiuto al consumo, sempre a detta della


Commissione, non dovrebbe avere effetti significativi sui livelli dei
consumi: essa consentirà, peraltro, di concentrare i controlli nella fase
della produzione, per cui sarà possibile semplificare in misura notevole il
sistema di controllo aumentandone l'efficacia. Ma la misura
finanziariamente più rilevante proposta in questo settore consiste in
un'astuzia contabile che permette di riportare all'esercizio 1996 (che
comincia per il FEOGA il 16 ottobre 1995) il pagamento degli aiuti ai
piccoli produttori e degli anticipi agli altri produttori relativi alla
campagna 1994/95. Questo accorgimento, che non dovrebbe avere
praticamente alcun impatto economico sui produttori, si tradurrebbe in
un'economia per il bilancio 1995 valutata a 1,212 milioni di ECU.

Foraggi essiccati: in questo settore, il regime applicabile nel 1994/95 è


stato concordato in sede di fissazione dei prezzi per il 1993/94, a titolo
transitorio, in attesa di passare in un secondo tempo ad un nuovo sistema.
La Commissione propone ora che il nuovo regime consista in un aiuto
semplificato, in un rafforzamento dei criteri qualitativi e nella
soppressione delle interferenze tra questo aiuto e gli aiuti compensativi
previsti nel contesto della riforma della PAC.

Vino: come è già stato annunciato dalla Commissione, quest’ultima sta


attualmente elaborando la proposta di riforma dell'organizzazione comune
di mercato del settore vitivinicolo, conformemente agli orientamenti
enunciati nella comunicazione sull’evoluzione e sul futuro della politica

191
vitivinicola, del luglio 1993. Tuttavia, nel caso in cui il Consiglio non
avesse adottato tale riforma in tempo utile, la Commissione ritiene
opportuno congelare i prezzi ed alcune misure connesse applicabili in
questo settore, onde evitare un eventuale vuoto giuridico.

Ortofrutticoli: in attesa delle proposte per una riforma delle


organizzazioni comuni di mercato nel settore degli ortofrutticoli freschi,
da un lato, e dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli, dall'altro, la
Commissione propone di mantenere al loro attuale livello i prezzi di base
e di acquisto.

Latte: nel maggio 1992, il Consiglio aveva deciso, in linea di principio,


riduzioni dell'1% delle quote latte per ciascuna delle due campagne
1993/94 e 1994/95, ma si era riservato la facoltà di rivedere tali decisioni
alla luce delle relazioni che avrebbero dovuto essergli presentate prima
dell'inizio di queste due campagne in merito alla situazione di mercato e
alla specifica evoluzione in alcuni Stati membri, tra cui l'Italia. Lo scorso
anno, sulla scorta della relazioni 1993, il Consiglio ha deciso di accelerare
i ribassi del prezzo del burro decisi nel quadro della riforma per evitare
una riduzione immediata delle quote, nonché di aumentare per un anno i
quantitativi globali assegnati all'Italia, alla Spagna e alla Grecia.

Nel pacchetto di quest'anno, la Commissione si è limitata a proporre una


riduzione ulteriore del prezzo del burro (pari al 5%), riservandosi la
possibilità di presentare proposte che mirano a ridurre del 2% le quote, e a
prorogare eventualmente gli aumenti per l'Italia, la Grecia e la Spagna
quando saranno disponibili le relazioni sulla situazione del mercato
lattiero, e cioè entro fine marzo 1994. E' prevedibile che proprio le
proposte che verranno presentate in questo contesto rappresenteranno uno
dei principali ostacoli ad un accordo sul pacchetto prezzi 1994/95.

Carne bovina: riduzione ulteriore del 5% del prezzo d'intervento, decisa


nel quadro della riforma della PAC (304,71 ECU/100 kg, a partire dal 1°
luglio 1994, contro 321,64 ECU/100 kg nella campagna 1993/94).
Contemporaneamente, conformemente alle decisioni già prese, i premi
saranno portati, nel corso della campagna 1994/95, a 75 ECU nel 1994 e a
90 ECU nel 1995 per il premio speciale per gli animali maschi, nonché a
95 ECU nel 1994 e a 120 ECU nel 1995 per il premio alle vacche nutrici.

192
Il fattore di densità sarà invece ridotto a 3 UBA/ha nel 1994 e a 2,5
UBA/ha nel 1995.

A queste misure, già decise nel quadro della riforma, la Commissione


aggiunge tuttavia una nuova proposta, destinata probabilmente a suscitare
non poche controversie nel mondo agricolo. Si tratta della proposta di
escludere l'anno 1992 dalla scelta dell'anno di riferimento per la
fissazione del numero di animali eleggibili al suddetti premio. La
Commissione constata infatti che proprio la possibilità che è stata data ai
produttori di includere il 1992 nel periodo di riferimento per l'eleggibilità
ai premi, ha indotto molti produttori ad aumentare vistosamente, nella
seconda metà del 1992, le proprie mandrie. Ne è risultato che il numero di
capi compresi nei riferimenti regionali per il premio ai maschi supera del
30% e in alcuni Stati membri persino del 50% il numero dei premi
conferiti negli anni precedenti. Questo risultato inatteso - osserva la
Commissione - "avrà per effetto di impedire la realizzazione degli
obiettivi della riforma, in particolare il contenimento della produzione e la
stabilità delle spese".

Di conseguenza, la Commissione propone di modificare le disposizioni


del regolamento di base relative al premio speciale a favore dei bovini
maschi eliminando il 1992 come anno di riferimento e lasciando agli Stati
membri la possibilità di scegliere tra il 1989, il 1990 o il 1991. Inoltre, per
il premio ai bovini maschi, la regolamentazione in vigore prevede la
possibilità di concedere il premio una seconda volta quando l'animale
abbia raggiunto l'età di 22 mesi. Ciò si applica essenzialmente ai bovini
adulti, in quanto i vitelloni vengono generalmente macellati prima dei
diciotto mesi. Un vitellone di 22 mesi rischia di superare l'età ottimale di
ingrasso e di produrre quindi una carcassa di minor valore commerciale.
La Commissione propone pertanto che la concessione del secondo premio
sia limitata ai bovini di età superiore ai 22 mesi, affinché i produttori non
siano indotti a proseguire l'ingrasso al solo scopo di ottenere questo
secondo premio, con il risultato di produrre una carcassa di minor valore
commerciale.

Carni suine: in questo settore, sul cui mercato si sono fatte pesantemente
sentire, nel corso del 1993, le conseguenze della sovrapproduzione, la
Commissione propone un ribasso sostanziale del prezzo di base (-30,5%).
Una proposta analoga era già stata presentata lo scorso anno, ma il

193
Consiglio l'aveva respinta. Nel ripresentare tale proposta, la Commissione
tiene a ribadire che attualmente il prezzo di base non ha più alcuna utilità
per il calcolo del sostegno, essendo ormai totalmente avulso dai parametri
originariamente fissati. La sua prima funzione, secondo la Commissione,
dovrebbe essere quella di indicare ai produttori a quale livello si possa
trovare un equilibrio a medio termine tra domanda e offerta. Come però
dimostra l'attuale situazione del mercato, conclude la Commissione,
mantenere un prezzo di base ormai del tutto irrealistico non avvantaggia
certo i produttori, in quanto equivale a privarli di tale segnale.

194
Annuario dell'Agricoltura italiana 1995*

L'azione comunitaria

1. I principali sviluppi della costruzione europea nel 1995

Le iniziative volte a promuovere una crescita durevole dell'economia


comunitaria (che sia al tempo stesso creatrice di nuovi posti di lavoro) e la
necessità di raccogliere la sfida dell'ampliamento, rafforzando peraltro la
presenza dell'Unione sulla scena mondiale, costituiscono le preoccupazioni
dominanti delle istituzioni europee nel corso del 1995. Anche le questioni
istituzionali ed in particolare la riflessione sul funzionamento del trattato
sull'Unione europea, in vista dell'avvio della conferenza intergovernativa del
1996 (Cm), hanno occupato un posto di rilievo sulla scena comunitaria nel
corso dell'anno. È stata inoltre riaffermata la volontà di procedere, a partire
dal
I gennaio 1999, alla realizzazione della terza ed ultima fase dell'Unione
O

economica e monetaria, nel rispetto dei criteri di convergenza e delle procedu­


re definite a Maastricht nel 1992, ed è stato precisato lo scenario per la
contemporanea introduzione della moneta unica.
La realizzazione degli obiettivi e delle politiche definite nel libro bianco
sulla crescita, la competitività e l'occupazione, presentato nel 1993, è rimasta,
anche nel 1995, una delle priorità della Commissione, in particolare per quanto
riguarda la lotta alla disoccupazione. A questo riguardo, grazie anche al favo­
revole andamento dell'economia europea nel suo insieme, dopo tre anni conse­
cutivi di calo, l'occupazione ha registrato nel 1995 un leggero incremento.
Tuttavia il tasso medio di disoccupazione non si è ancora sostanzialmente
scostato dall'11 % della popolazione attiva.
Fra le raccomandazioni del libro bianco, la rapida realizzazione di progetti
transeuropei altamente prioritari nel campo dei trasporti e dell'energia costitu­
iva indubbiamente una delle iniziative più ambiziose. E ciò non solo perché lo
sviluppo di reti transeuropee permetterebbe di accrescere la fluidità dei traffici
e quindi di migliorare la competitività dell'economia europea, ma anche per­
ché ciò contribuirebbe alla creazione di nuovi posti di lavoro e al rafforzamen­
to della coesione interna. Su questo fronte, tuttavia, malgrado un laborioso
accordo sulla lista dei progetti prioritari, le buone intenzioni delle istituzioni
* Istituto Nazionale di economia agraria, Annuario dell'agricoltura italiana, vol.
XLIX, Società Editrice Il Mulino, Bologna, 1996
195
Annuario de/l'agricolrura italiana - 1995

comunitarie si sono purtroppo impigliate sugli scogli del finanziamento di


queste opere, essendo molti Governi più preoccupati, in questa fase, di ridurre
il proprio deficit pubblico che di attivare politiche espansive.
Questa preoccupazione è tanto più facilmente comprensibile se si tiene
presente che il Trattato di Maastricht impone criteri di convergenza molto
rigorosi, in particolare in materia di disavanzo pubblico e di debito pubblico,
per poter partecipare alla terza fase dell'Unione economica e monetaria (UEM)
e alla creazione della moneta unica. Onde evitare pericolose incertezze e
scoraggiare qualunque tentennamento, il rigoroso rispetto dei criteri di conver­
genza, del calendario e delle procedure previste dal Trattato è stato peraltro
ribadito dal Consiglio europeo che si è riunito a Madrid il 15 e I 6 dicembre
1995. Quest'ultimo ha anche precisato le modalità del passaggio graduale alla
moneta unica (che si chiamerà «euro»), a partire dal 1 ° gennaio 1999. In
particolare, è stato deciso che la designazione dei paesi partecipanti all'UEM
avvenga quanto prima possibile nel 1998, affinché la nuova Banca centrale
europea possa espletare pienamente la sua attività sin dal 1 ° gennaio 1999.
Entro tale data si dovrà peraltro procedere alla fissazione irrevocabile dei tassi
di cambio delle monete partecipanti. Ciò implicherà, tra l'altro, l'assunzione
della responsabilità della politica monetaria unica da parte del sistema europeo
di banche centrali. La generalizzazione dell'uso della moneta unica per i
pagamenti di qualunque tipo avrà inizio, al più tardi, il I O gennaio 2002 e dovrà
realizzarsi entro sei mesi da tale data. Ciò significa che, al massimo a partire
dal I luglio 2002, l'euro avrà totalmente sostituito le attuali monete nazionali
O

e sarà l'unica moneta in uso nell'area dell'UEM.


A seguito della conclusione, nel corso del 1994, dei negoziati d'adesione
con Austria, Finlandia e Svezia e dell'esito positivo dei referendum tenutisi in
questi paesi dopo la firma del Trattato di adesione, l'Unione europea compren­
de, dal 1 ° gennaio 1995, quindici membri e una popolazione di circa 370
milioni di abitanti. Ciò ha coinciso anche con il rinnòvo dei membri della
Commissione, che, per la prima volta nella storia dell'Unione, è stata for­
malmente approvata dal Parlamento europeo, come previsto dal Trattato.
Sottolineando che l'ampliamento verso l'Europa centrale e orientale, non­
ché verso l'area del Mediterraneo, costituisce per l'Europa al tempo stesso una
necessità politica e una opportunità storica, il Consiglio europeo di Madrid ha
precisato il calendario e le modalità di preparazione del processo di adesione,
confermando che i negoziati di adesione con Cipro e Malta avrebbero avuto
inizio sei mesi dopo la conclusione della conferenza intergovernativa, attesa
per la metà del 1997. Quanto ai paesi dell'Europa centrale e orientale, dopo la
conclusione della conferenza intergovernativa e alla luce dei risultati di que­
st'ultima, il Consiglio avrebbe preso le decisioni necessarie all'avvio dei
negoziati di adesione possibilmente in coincidenza con l'inizio dei negoziati
. con Cipro e Malta. In questa prospettiva, la Commissione ha avviato una serie
di iniziative intese a dare attuazione alla strategia di preadesione in favore dei

196
Cap. X - Il quadro normativo e l'assetto istituzionale

paesi associati dell'Europa centrale e orientale. Ha infatti pubblicato il libro


bianco sulla preparazione di tali paesi all'integrazione al mercato interno
nonché delle relazioni sui nessi tra l'adesione e le politiche comuni, in partico­
lare la politica agricola comune, su cui ci si soffermerà in seguito.
Il 1995 ha anche registrato progressi significativi verso l'istituzione di un
partenariato euromediterraneo, avente come obiettivo di rafforzare la politica
dell'Unione europea a favore della pace, della sicurezza e del benessere nel
Mediten:aneo. In giugno, il Consiglio europeo, riunito a Cannes, ha stabilito i
finanziamenti da iscrivere nel bilancio per il periodo 1995-1999 per la coope­
razione finanziaria con i paesi mediterranei: 4,685 miliardi di ecu. A fine
novembre si è svolta a Barcellona la Conferenza ministeriale euromediterra­
nea, alla quale hanno partecipato 1'Unione europea e dodici partner del bacino
mediterraneo. La conferenza si è conclusa con l'adozione di uha dichiarazione
in cui viene affermata la volontà di tutti i partecipanti di rafforzare il dialogo
politico reciproco, di sviluppare la cooperazione economica e finanziaria in
vista, tra l'altro, della creazione di una zona di libero scambio e di valorizzare
meglio la dimensione sociale, culturale e umana della cooperazione. Tali
conclusioni sono state peraltro confermate dal Consiglio europeo di Madrid
che si è tenuto qualche settimana dopo.
Sul piano istituzionale, gran parte dell'attenzione è stata consacrata alla
preparazione della conferenza intergovernativa (C1G), che si è aperta a Torino
il 29 marzo 1996, nel corso del semestre di presidenza italiana. Anche se essa
dovrà sfociare in una revisione del Trattato di Maastricht, questa revisione non
dovrebbe tuttavia rimettere in causa l'acquisito comunitario, ma dovrebbe
invece consentire di consolidare la costruzione europea e permettere di inte­
grare nel Trattato un certo numero di disposizioni che erano state temporanea­
mente messe da parte a Maastricht, in particolare nel settore della politica
estera e della sicurezza. La conferenza intergovernativa dovrebbe dare inoltre
l'occasione per una riflessione approfondita sul funzionamento delle istituzio­
ni comunitarie, sulla loro composizione, sul metodo di lavoro, sui meccanismi
decisionali, senza tuttavia mettere in causa il quadro istituzionale attuale.

La politica agricola comune - Il 1995 segna la terza ed ultima fase della


riforma della politica agricola comune, decisa nel maggio 1992 e che ha
interessato essenzialmente il settore dei seminativi (cereali e semi oleosi) e
quello delle produzioni animali. Nel corso dell'anno sono state peraltro appor­
tate modifiche sostanziali ai regimi in vigore nel settore dello zucchero, del
cotone e del riso e sono continuate le discussioni per una riforma in profondità
delle organizzazioni comuni di mercato nel settore degli ortofrutticoli e del
vino.
Sul piano economico, l'anno 1995 è caratterizzato, a livello europeo, dal
consolidamento dei buoni risultati dell'anno precedente. Il miglioramento
della situazione economica dell'agricoltura comunitaria, già rilevato nel 1994,

197
Annuario dell'agricoltura italiana - 1995

è infatti proseguito nel 1995, sebbene non in eguale misura in tutti i settori di
produzione e in tutte le regioni dell'Unione europea. Pur essendo aumentati
del 4-5% in media, nel 1995, i redditi agricoli hanno avuto un'evoluzione assai
diversa da paese a paese e da settore a settore. In particolare, si è ancor più
accentuata la divaricazione tra redditi percepiti dai cerealicoltori e redditi
degli allevatori di bovini da carne, a vantaggio dei primi e a scapito dei
secondi.
Come l'anno precedente, vari fattori sembrano aver svolto un ruolo deter­
minante in questa evoluzione, generalmente favorevole, della situazione eco­
nomica dell'agricoltura comunitaria nel 1995:
a) l'attuazione e il completamento della riforma della PAc, ed in particola­
re l'introduzione di aiuti compensativi a favore dei produttori destinati a
compensare la riduzione parallela dei prezzi di sostegno ma che, almeno nel
settore dei cereali, hanno provocato - soprattutto nel corso del 1995 - una
inattesa sovracompensazione dovuta al fatto che i prezzi di mercato non hanno
subìto la stessa flessione dei prezzi di sostegno;
b) il risanamento spettacolare di alcuni mercati agricoli, grazie soprattutto
ad un migliore controllo dell'evoluzione della produzione e al massiccio smal­
timento delle scorte d'intervento accumulate prima della riforma della PAc. A
titolo di esempio, le scorte di cereali all'inizio della campagna 1995/96 am­
montavano ad appena 6,2 milioni di tonnellate rispetto ai 17 milioni di tonnel­
late di fine giugno 1994 e ai 29,8 milioni di tonnellate del giugno 1993. Le
scorte di carni bovine non raggiungevano le 20.000 tonnellate nel settembre
1995, rispetto alle 235.000 tonnellate nel settembre 1994 e ad oltre 1 milione di
tonnellate nel giugno 1993;
e) le ripercussioni favorevoli sul mercato interno del progressivo aumento
dei prezzi mondiali rilevato nel corso del 1995 per alcuni prodotti alimentari,
in particolare i cereali, in concomitanza con la ripresa della domanda mondiale
ed un rallentamento della produzione nei principali paesi produttori;
d) il miglioramento della congiuntura economica generale, grazie ad una
crescita economica più sostenuta, alla ripresa dei consumi privati e ad un
primo miglioramento dei mercati del lavoro.
Un altro fattore che ha giocato un ruolo determinante sull'evoluzione della
situazione dell'agricoltura nel 1995 è stato il fattore monetario. Infatti, dopo
una relativa distensione sui mercati monetari durante il 1994, a partire dal
febbraio 1995, il ribasso del dollaro è andato accompagnandosi con una caduta
della lira italiana di circa il 15% in un trimestre, trascinando con sé una
destabilizzazione della maggior parte delle monete comunitarie. Per effetto dei
vari deprezzamenti, vari tassi di conversione agricoli sono stati corretti verso
l'alto, il che non ha mancato di ripercuotersi in modo positivo sui prezzi in
valuta nazionale negli Stati membri interessati. È questo, in particolare, il caso
dell'Italia, il cui tasso di conversione agricolo è stato svalutato del 16% circa
tra il 1° febbraio e il 15 aprile 1995, del Regno Unito e della Svezia (che hanno

198
Cap. X - li quadro normativo e l'assetto istituzionale

fatto registrare una svalutazione del 6% circa), nonché della Spagna (il cui
tasso di conversione agricolo è stato svalutato del 4% circa). Anche la lira
irlandese e la dracma greca hanno beneficiato di modeste svalutazioni. È
tuttavia il caso di aggiungere che, da metà aprile 1995, dopo la bufera specula­
tiva sulla lira italiana, i tassi di cambio della maggior parte di queste monete
sono tornati a livelli più vicini a quelli precedenti e quindi i tassi di conversio­
ne agricoli sono stati adeguati verso il basso, il che significa che l'effetto
positivo di queste svalutazioni sui prezzi in valuta nazionale è stato limitato
nel tempo.
D'altro canto, il deprezzamento di queste monete ha comportato il paralle­
lo apprezzamento di altre. I tassi di conversione agricoli sono stati quindi
«rivalutati», a partire dall'inizio di luglio, del 3,2% per il franco belga e
lussemburghese, del 2,2% per il marco tedesco, del 2,6% per il fiorino olande­
se, del 2,3% per lo scellino austriaco e del 3, 1 % per la corona danese. Tuttavia,
onde attenuare l'impatto negativo di queste rivalutazioni sui redditi agricoli, si
è deciso che i tassi di conversione, applicabili prima delle rivalutazioni, conti­
nuino ad essere applicati fino al I O gennaio 1999 per gli aiuti ali'ettaro, i premi
per gli animali e gli aiuti di carattere strutturale o ambientale. Inoltre, gli Stati
membri interessati sono stati autorizzati a concedere un aiuto regressivo per tre
anni, di cui la metà a carico del bilancio comunitario. Esso ha come scopo di
attenuare l'impatto negativo derivante dalla riduzione dei prezzi di sostegno, a
seguito della rivalutazione delle monete «verdi».
La normativa in vigore nel settore dei seminativi e delle produzioni anima­
li ha subìto pochi ritocchi nel 1995. Va tuttavia ricordato che, in applicazione
della riforma della PAc, a partire dal 1 ° luglio 1995, i prezzi di sostegno dei
cereali hanno avuto una riduzione del 7,4%, quelli della carne bovina del 5,6%.
Tali riduzioni sono state compensate da un aumento parallelo degli aiuti
compensativi. Peraltro, come s'è già detto, le diminuzioni realmente constatate
sono state in genere inferiori a quelle dei prezzi istituzionali quando non si è
osservato addirittura un aumento dei prezzi, come nel caso dei cereali, per
effetto del miglioramento relativo degli squilibri di mercato o della relativa
penuria che si è venuta a determinare a seguito dell'applicazione delle misure
di controllo dell'offerta.
È in questo contesto che si situa la decisione del Consiglio, assunta nell' ot­
tobre 1994, di ridurre dal 15% al 12% il tasso di set-aside obbligatorio applica­
bile alle semine relative al raccolto 1995. Tale decisione è stata dettata, in
effetti, proprio dalla volontà di non imporre agli agricoltori obblighi superiori
a quanto non sia strettamente necessario, nonché dalla preoccupazione di
allentare temporaneamente i vincoli all'aumento della produzione cerealicola,
considerato che una eccessiva contrazione dell'offerta avrebbe creato tensioni
sui mercati interni incompatibili con l'obiettivo di rendere più competitivi i
cereali nell'alimentazione animale. Per lo stesso motivo, il Consiglio ha deci­
so, nel settembre 1995, per il raccolto 1996, di ridurre dal 12% al 10% il tasso

199
Annuario de/l'agricoltura italiana - 1995

di set-aside basato sulla rotazione, annullando inoltre lo scarto di 5 punti


supplementari finora imposti al set-aside fisso.
Va peraltro precisato, come si è già ricordato, che a fine dicembre 1995 è
stata varata la riforma dell'organizzazione comune di mercato del riso. Essa è
ispirata agli stessi criteri e alle stesse preoccupazioni che hanno orientato la
riforma del settore cerealicolo nel 1992:
- riduzione del prezzo d'intervento del 15% in tre anni, a partire dalla
campagna 1997/98, associata ali'introduzione di aiuti compensativi ali' ettaro,
calcolati sulla base delle rese ottenute nei paesi produttori;
- misure intese a controllare la produzione, orientandola verso le varietà
domandate dal mercato, migliorandone la qualità. A tal fine è stata fissata una
superficie di base per ciascun paese produttore (Italia: 239.259 ettari, su un
totale comunitario di 433.123 ettari), il cui superamento è penalizzato con
l'applicazione di alcune sanzioni. È stato introdotto un sistema di premi e di
penalità applicato al prezzo d'intervento, in modo da accentuare le differenze
di prezzo tra le diverse varietà;
- reintroduzione del regime di intervento, quale «rete di salvataggio», ma
solo per un periodo di quattro mesi (da aprile a giugno).
Alla luce delle discussioni e delle consultazioni che hanno avuto luogo a
seguito della presentazione, nel luglio 1994, di un'apposita comunicazione al
riguardo, la Commissione ha presentato, nell'ottobre 1995, le proposte legisla­
tive di riforma del settore ortofrutticolo. Esse riguardano essenzialmente gli
aspetti seguenti:
- organizzazioni dei produttori: il loro sviluppo è una delle pietre angolari
della riforma proposta e dovrebbe portare - in base agli obiettivi della Commis­
sione - ad una migliore pianificazione della produzione, alla soddisfazione della
domanda, alla promozione della qualità dei prodotti, al rafforzamento della
posizione dei produttori rispetto agli acquirenti e ali'incentivazione di una pro­
duzione non dannosa per l'ambiente. Per facilitare la loro missione, è prevista la
creazione di un fondo operativo finanziato in parti uguali da un contributo sui
prodotti che le associazioni commercializzano e da fondi pubblici; questi ultimi
sarebbero finanziati dal bilancio comunitario a concorrenza dell'80% (90% nelle
regioni dell'obiettivo 1) e per il restante 20% dallo Stato membro;
- meccanismo d'intervento: tenuto conto dell'impossibilità di sopprimere
le eccedenze stagionali inerenti al settore, dovute alle condizioni climatiche, il
ritiro di prodotti dal mercato da parte delle organizzazioni dei produttori è
mantenuto, ma con certi adattamenti e prevedendo una riduzione dei prezzi di
ritiro del 15% su cinque anni;
- organizzazioni e accordi interprofessionali: la Commissione ritiene che
la creazione di organizzazioni interprofessionali possa contribuire ad equili­
brare il mercato, a migliorare la qualità, a far conoscere ai produttori le
esigenze dei consumatori, ecc. La Commissione ha proposto pertanto che gli
Stati membri abbiano la possibilità di omologare la creazione di organismi

200
Cap. X - Il quadro normativo e l'assetto istituzionale

interprofessionali che raggruppino l'insieme dell'attività economica del setto­


re in una particolare regione;
- ortofrutticoli trasformati: si propone di mantenere il meccanismo di
aiuto al settore della trasformazione. Il livello dell'aiuto sarà fissato in modo
da compensare la differenza tra i prezzi pagati dai trasformatori ai produttori e
quelli pagati nei paesi terzi. Vengono tuttavia previste delle soglie di garanzia,
il cui superamento comporta una riduzione dell'aiuto;
- controlli: si propone di costituire un corpo di ispettori composto da
esperti della Commissione e da esperti nazionali, per garantire che siano
pienamente rispettate le esigenze che derivano dalle misure proposte.
Per quanto riguarda lo zucchero, su proposta della Commissione, il Consi­
glio ha adottato un regolamento che proroga il sistema delle quote per altre sei
campagne, con la possibilità di ritoccare il livello delle quote anno per anno,
ove ciò sia necessario per soddisfare l'impegno-assunto nel quadro dell'Uru­
guay Round - di limitare il volume delle esportazioni sovvenzionate e delle
relative spese.
La politica di sviluppo rurale ha registrato pochi sviluppi significativi sul
piano politico e legislativo, dopo l'adozione, nel I 993, della seconda riforma
dei fondi strutturali e la ripartizione indicativa per Stato membro, nel corso del
1994, degli stanziamenti per il periodo di programmazione 1994-1998. A
questo proposito, giova ricordare che, per l'obiettivo 1, il Feoga-orientamento
disporrà di uno stanziamento complessivo di 13.696,8 milioni di ecu (ai prezzi
del 1994), di cui 2.228 milioni, pari al 16,3% sono destinati all'Italia. Per
l'obiettivo Sa, la dotazione finanziaria è di 4.361 milioni di ecu, di cui 680
milioni (pari al 14,7%) sono, in linea di massima, destinati all'Italia. Per
l'obiettivo 5b, la dotazione finanziaria globale è di 6.667 milioni di ecu, di cui
901 milioni (pari al 14,7%) è destinato all'Italia.
Per quanto riguarda il processo di ampliamento, si è già ricordato che, a
partire dal 1 ° gennaio 1995, l'Austria, la Finlandia e la Svezia sono diventate
membri dell'Unione europea, accettando tutte le disposizioni del Trattato oltre
al patrimonio complessivo delle realizzazioni comunitarie. A partire da tale
data, la PAc è stata applicata ai nuovi Stati membri, senza alcun periodo
transitorio e senza che apparissero, quanto meno nel corso del 1995, problemi
di grande rilevanza politica a questo riguardo.
È invece sul fronte del futuro ampliamento dell'Unione europea ai paesi
dell'Europa centrale e orientale (PEco) e sulle conseguenze che ciò potrebbe o
dovrebbe comportare per la politica agricola comune che il dibattito è stato
particolarmente acceso durante tutto il 1995. Nessuno, beninteso, ha osato
contestare l'opzione politica a favore di tale ampliamento, assunta chiaramen­
te dal Consiglio europeo di Copenaghen, nel giugno 1993 e riaffermata in tutti
i Consigli europei successivi. Il dibattito ha soprattutto riguardato le condizio­
ni, i tempi e le modalità di questo nuovo ampliamento e, in particolare, la
maniera di superare le difficoltà che inevitabilmente esso comporterà, per

201
Annuario de/l'agricoltura italiana - 1995

l'Unione europea e per gli stessi paesi candidati, per quanto riguarda I' agricol­
tura e la politica agricola. Ha riguardato anche le ulteriori riforme della politi­
ca agricola comune che si rendono necessarie perché essa possa affrontare con
successo le grandi sfide che si profilano all'orizzonte, al di là del solo amplia­
mento ad Est dell'Unione europea.
È proprio per alimentare la riflessione su questi temi, dando al tempo
stesso delle indicazioni sulle possibili opzioni di politica agricola, che la
Commissione ha presentato al Consiglio europeo di Madrid, del dicembre
1995, un rapporto sulle strategie che possono essere seguite per sviluppare le
relazioni tra l'Unione europea e i paesi associati dell'Europa centrale e orien­
tale nel settore dell'agricoltura, nella prospettiva dell'adesione futura di questi
paesi. In tale rapporto la Commissione sottolinea appunto che la politica
agricola comune deve adattarsi in tempo per far fronte alle grandi sfide dei
prossimi anni:
- il varo, nel 1999, di un nuovo ciclo di negoziati multilaterali nel quadro
dell'Organizzazione mondiale del commercio;
- la moltiplicazione degli accordi regionali di libero scambio tra l'Unione
europea ed altre regioni limitrofe e non;
- la riforma in profondità, a partire dal I 996, della politica agricola
americana, grazie all'adozione di un nuovo «Farm Bill» che si applicherà per i
prossimi cinque anni;
- le prospettive di evoluzione dei mercati interni e internazionali, con il
rischio di nuovi squilibri in certi settori e la necessità di esportare senza
sovvenzioni sui mercati mondiali se si vogliono cogliere le opportunità di
sviluppo che sembrano delinearsi a medio termine per alcune derrate alimentari;
- l'integrazione dei PEco nell'Unione europea, integrazione che rischia di
accentuare gli squilibri di mercato in certi settori, accrescendo al tempo stesso
l'esigenza di esportare senza sovvenzioni sui mercati mondiali;
- l'integrazione crescente delle preoccupazioni ambientali nelle politiche
comunitarie ed in particolare nella PAc;
- la presa di coscienza del ruolo multifunzionale degli agricoltori nel­
!' economia e nella società;
- la necessità di promuovere una politica rurale integrata, che assicuri la
vitalità economica delle regioni rurali;
- le esigenze di semplificazione e decentralizzazione della PAc;
- la necessità di accrescere la legittimità democratica della PAc grazie, in
particolare, al rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo e delle altre
istanze comunitarie nel processo di decisione.
Per affrontare queste sfide, la Commissione esamina tre possibili opzioni
di politica agricola:
- lo «status-quo»;
- una riforma radicale della PAc, in senso liberistico, come propongono
alcuni;

202
Cap. X - Il quadro normativo e I 'assetto istituzionale

- l'approfondimento della riforma della PAC avviata nel 1992, con una
riduzione ulteriore del sostegno attraverso i prezzi, se necessario compensata
da pagamenti diretti, con modalità da definire.
Tra queste tre possibili opzioni, ciascuna con i suoi vantaggi e i suoi
inconvenienti, la Commissione prende risolutamente partito per la terza, vale a
dire per la continu·azione dell'approccio già sperimentato con successo dal
1993 in poi, ma con gli adattamenti eventualmente necessari. Un approccio di
questo genere - a detta della Commissione - non solo permetterebbe di rispon­
dere meglio alle sfide sopra enumerate, ma faciliterebbe anche l'integrazione
futura dei PEco nell'Unione, soprattutto se esso venisse accompagnato da un
programma di aggiustamento strutturale dell'agricoltura da avviare in questi
paesi, con l'aiuto dell'Unione europea, prima della loro adesione. Esso do­
vrebbe essere destinato, in particolare, al settore della trasformazione e com­
mercializzazione dei prodotti agricoli, e dovrebbe comportare un insieme di
misure di accompagnamento, quali il rimboschimento, il prepensionamento e
un programma di miglioramento delle strutture agricole. Il Consiglio europeo
di Madrid ha preso nota del rapporto della Commissione ed ha invitato la
Commissione ad approfondire la sua valutazione degli effetti dell'ampliamen­
to sulle politiche comunitarie e, in particolare, per quanto riguarda la· politica
agricola e le politiche strutturali.

203
INEA Annuario dell'Agricoltura italiana*

L'azione comunitaria

1. I principali sviluppi della costruzione europea nel 1996

Intensificare le iniziative volte a promuovere la crescita economica e a


favorire la creazione di nuovi posti di lavoro, preparare l'unione economica e
monetaria ed in particolare il passaggio alla moneta unica, assicurare all
'Unio­ne l'assetto istituzionale necessario perché questa possa prepararsi
alla pro­spettiva di un nuovo ampliamento: è essenzialmente lungo questi assi
prioritari che si è articolata l'azione comunitaria nel corso del 1996. Tuttavia,
è soltanto in materia di moneta unica e di passaggio alla terza fase dell'unione
economica e monetaria (UEM) che a fine anno i risultati potevano
considerarsi pienamente soddisfacenti e conformi al calendario previsto dal
Trattato di Maastricht. Il perseguimento di questo obiettivo ha anzi assorbito
gran parte delle energie a livello nazionale e comunitario e ha finito con il
prevalere su tutto il resto, malgrado le numerose dichiarazioni di buone
intenzioni per il rilancio dell' oc­cupazione e le molteplici riflessioni sulle
riforme istituzionali· necessarie per preparare un'Unione ampliata.
Del resto, soltanto a fine 1996 l'introduzione della moneta unica, a
partire dal 1 ° gennaio 1999, è apparsa realmente un obiettivo ormai a portata
di mano. È infatti in extremis che il Consiglio europeo di Dublino ha
rimosso, a metà dicembre 1996, dopo estenuanti trattative, gli ultimi
ostacoli tecnici, ma so­prattutto politici, per la messa in atto della moneta
unica: il quadro giuridico dell'utilizzazione dell'euro, la struttura del nuovo
meccanismo di scambio per gli Stati membri che non parteciperanno alla
zona dell'euro (denominato sistema monetario europeo II) e soprattutto il
cosiddetto «patto di stabilità e di crescita», destinato a garantire
l'applicazione di politiche di bilancio rigorose, che permettano di evitare la
formazione di disavanzi eccessivi (vale a dire superiori al 3% del P1L), da
parte dei paesi che.adotteranno l'euro.
Benché nel 1996 si sia registrato un lieve incremento dell'occupazione
nell'insieme dell'Unione europea, il Consiglio europeo di Dublino si è
dichia­rato profondamente preoccupato della lentezza dei passi avanti
realizzati e ha adottato una dichiarazione specifica sull'occupazione, che
definisce la crea-
* Istituto nazionale di economia agraria, Annuario dell'Agricoltura italiana, vol. L,
Società Editrice Il Mulino, Bologna, 1997

204
Annuario dell'agricoltura italiana - 1996

zione di nuovi posti di lavoro «la prima priorità e la più ardua sfida» per gli
Stati membri e per l'Unione europea nel suo insieme. Da qui la necessità di
portare avanti politiche macroeconomiche orientate verso la stabilità, la cre­
scita e l'occupazione. A questo proposito il Consiglio europeo ha tenuto a
sottolineare che non esiste alcun conflitto tra sane politiche macroeconomiche
e di bilancio da una parte, e una crescita forte e sostenibile della produzione e
del!' occupazione, dal!' altra; anzi l'UEM e l'euro daranno - afferma la Dichia­
razione di Dublino - «un cospicuo contributo alla creazione di uno stabile
quadro macroeconomico necessario per un'occupazione sostenibile».
Come previsto, la Conferenza intergovernativa sulla revisione del Trattato
di Maastricht è stata aperta il 29 marzo, a conclusione del Consiglio europeo di
Torino. A fine febbraio, la Commissione aveva adottato un parere in cui
preconizzava una Conferenza intergovernativa ambiziosa, che esprimesse una
reale volontà politica di tutti i partecipanti per rinforzare l'Unione intorno ad
un progetto politico fondato sugli orientamenti seguenti: a) essere più vicino al
cittadino, in particolare, promuovendo un modello europeo di società, accen­
tuando la dimensione sociale dell'Unione, inserendo un capitolo specifico
sull'occupazione nel trattato, rafforzando la competenza comunitaria in mate­
ria di giustizia e affari interni, rivedendo il sistema decisionale; b) rafforzare il
coordinamento della politica estera degli Stati membri e assicurare la costru­
zione di un'identità di sicurezza e di difesa comuni, introducendo nel trattato le
modifiche necessarie; c) adattare le istituzioni, in maniera che esse siano atte a
funzionare in un'Unione ampliata, rivedendone la composizione e il funziona­
mento,_ generalizzando il voto a maggioranza.

2. La politica agricola comune - Dopo aver messo a regime la riforma


Mac Sharry ed aver recepito nella normativa comunitaria, tra la fine del
1994 e l'inizio del 1995, l'Accordo GATT in materia agricola, nel corso
del 1996 l'attività della Commissione dell'UE - in particolare quella del
responsabile agricolo Franz Fischler - si è orientata in modo esplicito a
mettere in cantiere la costruzione della nuova PAc. Tale attività si è mossa
su due fronti: da un lato, quello più immediatamente operativo, orientato
alla gestione della PAc nel breve-medio periodo; dall'altro, quello delle
strategie di lungo periodo, rivolto a delineare i futuri scenari entro cui si
muoverà l'azione riformatrice, in termini di obiettivi e vincoli di carattere
generale e di opzioni di fondo circa il modello di politica agraria verso cui
orientare la PAc.
Sul terreno operativo la Commissione, pur trovandosi a dover
fronteggiare la crisi determinata dall'emergenza della «mucca pazza», che
per mesi ha monopolizzato l'attenzione degli addetti ai lavori, ha di recente
portato avanti una serie di proposte specifiche per la revisione di singole OcM
esplicitamente rivolte a completare il processo di riforma iniziato nel
maggio 1992: ci si riferisce all'OcM sull'ortofrutta, per la quale è stato
approvato nel novembre

205
Cap. X - Il quadro normativo e l'assetto istituzionale

del 1996 un regolamento fortemente innovativo; alle OcM relative al vino ed


all'olio d'oliva, sulla cui riforma si è sviluppato un dibattito che è tuttora
aperto; nonché alla preparazione di orientamenti relativi ai comparti più im­
portanti ed alle questioni più difficili - seminativi e, soprattutto, latte e carne -
rispetto ai quali è imminente la diffusione da parte della Commissione di
documenti propositivi, destinati nei prossimi mesi ad alimentare di contenuti
concreti il dibattito sulla riforma della PAc.
L'obiettivo della riforma dell'orgànizzazione comune di mercato nel set­
tore degli ortofrutticoli - approvata dopo quasi due anni di discussioni - è
quello di rafforzare il ruolo delle organizzazioni dei produttori, soprattutto per
quanto concerne la commercializzazione dei prodotti, e di restituire nel con­
tempo all'intervento la sua funzione originale di rete di sicurezza evitando la
distruzione di quantitativi eccedentari di prodotti ortofrutticoli. Per aiutare le
associazioni di produttori a svolgere il compito loro assegnato è prevista la
creazione di un «fondo di esercizio» cofinanziato dall'Unione. Per quanto
riguarda gli ortofrutticoli trasformati, la riforma comporta un consolidamento
del regime precedente, salvo per i pomodori trasformati, per i quali l'aiuto
comunitario sarà d'ora in poi concesso nel quadro di un regime di quote più
flessibili, mirante a· stimolare il dinamismo delle imprese e la competitività
dell'industria comunitaria 1• Infine, nel quadro della riforma generale dell'OcM
degli ortofrutticoli, il Consiglio ha modificato il regime di aiuto ai produttori
di agrumi. Esso prevede il versamento di un aiuto diretto alle organizzazioni
dei produttori per i prodotti destinati alla trasformazione, nell'ambito di con­
tratti stipulati con le aziende di trasformazione2 •
Sul fronte delle strategie di lungo periodo e sul dibattito circa il nuovo
assetto delle politiche agricote dell'UE, il Commissario Franz Fischler è stato
particolarmente attivo; nel corso del 1996 ha impresso una notevole accelera­
zione alla riflessione sui seguenti tre punti:
i problemi associati all'allargamento dell'UE e le implicazioni per la
PAc;
i possibili «scenari» della nuova PAc;
la nuova politica di sviluppo rurale ed i suoi legami con la nuova P AC.
Il tema dell'allargamento ai PEco è stato esplicitamente affrontato in
stretta connessione ai possibili scenari di riforma della PAc in un documento
uscito nel dicembre del 1995, significativamente battezzato come Strategy
paper. Per quanto riguarda le questioni relative al riassetto delle politiche di

1
Per il 1997/98 e il 1998/99 le quote attribuite all'Italia per i diversi prodotti a base di
pomodoro fresco sono le seguenti: concentrato di pomodoro, 1.758.499 tonnellate; pomodori
pelati interi in conserve, 1.090.462 tonnellate; altri prodotti, 622.824 tonnellate, per un totale
di 3.471.785 tonnellate, pari a circa la metà del totale comunitario.
2
Per un approfondimento sull'OcM ortofrutta si rimanda, in questo stesso volume, all'ap­
pendice al capitolo XXI.

206
Annuario dell'agricoltura italiana - 1996

sviluppo rurale, c'è da dire che su di esse il commissario Fischler punta in


modo particolare, essendo affezionato all'idea delle politiche di sviluppo
rurale come nuovo grande contenitore in cui far progressivamente confluire
- ridefinendole negli obiettivi e negli strumenti - parte delle risorse attual­
mente impegnate nell'ambito della politica dei mercati. Su tali questioni si è
tenuta, nel novembre del 1996, la Conferenza di Cork, le cui controverse
conclusioni saranno analizzate in altra parte dell'Annuario. Basti qui sottoli­
neare, al riguardo, due aspetti associati agli obiettivi ed agli esiti «politici»
della Conferenza di Cork: da un lato, si può ricordare come una interpreta­
zione convincente individua nella Conferenza il tentativo di candidare le
politiche di sviluppo rurale a prendere decisamente il sopravvento rispetto
all'intervento sui mercati o, quantomeno, di utilizzare l'occasione del loro
riassetto per «prenotare» gli eventuali risparmi che dovessero derivare dalla
riforma delle politiche di mercato. Dall'altro, si deve notare l'apparente
insuccesso politico di tale operazione, vista la notevole freddezza dimostrata
nei confronti della Dichiarazione di Cork da Francia e Germania, i due Stati
membri di gran lunga più influenti in materia di politiche agricole e riorien­
tamento della relativa spesa.

207
La politica comunitaria di sviluppo rurale:
la dichiarazione finale di Cork (novembre
1996)*
Si è svolta a Cork (in Irlanda), dal 7 al 9 novembre 1996, ad
inizia-tiva della Commissione europea, e più particolarmente del
responsabi-le del dossier agricolo in seno all’esecutivo comunitario,
l’austriaco Franz Fischler, la Conferenza europea sullo sviluppo
rurale. La confe-renza, presieduta da Lord Plumb, membro del
Parlamento europeo, ha riunito oltre 500 partecipanti provenienti dagli
Stati membri e dai paesi terzi, numerosi ministri e rappresentanti di
diverse organizzazioni in-ternazionali, invitati per riflettere insieme
sul futuro della politica di sviluppo rurale e più particolarmente
sulla maniera di migliorare l’efficacia delle misure già adottate in
questo campo a livello comuni-tario onde pervenire ad une vera
politica rurale integrata.
Più che per i suoi risultati concreti e per gli sviluppi politici che ne
sono scaturiti finora, la conferenza di Cork sarà probabilmente
ricorda-ta come un’occasione di rilancio della riflessione e
dell’iniziativa poli-tica in un campo, come quello dello sviluppo
rurale, che, come hanno sottolineato i partecipanti, richiede un nuovo
approccio integrato, che interessi sia le attività agricole che quelle
non agricole, affinché le zo-ne rurali siano in grado di far fronte alle
nuove sfide degli anni Duemi-la.
Come ha ricordato Franz Fischler nel suo discorso introduttivo, le
zone rurali coprono infatti più dell’80% del territorio dell’Unione eu-
ropea e racchiudono oltre un quarto della sua popolazione. Ora
il mondo rurale si trova sempre più sottoposto a delle
pressioni che ri-mettono in causa un equilibrio già di per sé precario.
Carenza di infra-strutture, assottigliamento del tessuto economico, a
causa soprattutto

* In Unione Regionale delle Camere di Commercio


dell'Emilia-Romagna Regione Emilia-Romagna Assessorato
Agricoltura Osservatorio Agro-industriale, Il sistema agro-
alimentare dell'Emilia-Romagna Rapporto 1996, Franco
Angeli, Milano, 1997

208
del declino dell’attività agricola, squilibrio demografico e rischio di
spopolamento a causa della fuga dei giovani e dell’invecchiamento
della popolazione, diminuzione quando non addirittura scomparsa dei
servizi indispensabili alla qualità della vita, sono alcuni dei principali
problemi con cui si confrontano le zone rurali.
Di fronte a queste emergenze, non possiamo non reagire, o piutto-
sto, non reagire in tempi rapidi, in quanto è forse già troppo tardi.
«Certo, dobbiamo preservare tutte le chances dell’agricoltura europea
- ha aggiunto il responsabile della politica agricola comune e dello svi-
luppo rurale in seno alla Commissione europea - ma le nostre azioni
debbono andare molto al di là delle attività legate all’agricoltura. La
creazione di posti di lavoro non agricoli, il miglioramento delle infra-
strutture e dei servizi, un più grande sforzo di miglioramento
dell’ambiente debbono fare logicamente parte di qualunque politica di
sviluppo rurale ». « Di fronte al modello di società urbana industriale
che sprofonda sempre più nella crisi - ha sostenuto Franz Fischler - lo
spazio rurale è un modello socio economico che occorre preservare a
beneficio della società europea nel suo insieme».
Il tema centrale della Conferenza di Cork è stata la ricerca di nuove
strade e di nuove strategie di rivitalizzazione delle zone rurali. Ma essa
è andata di fatto molto più in là dell’analisi tecnica dei problemi e del-
la riflessione sulle misure che potrebbero essere adottate per migliora-
re l’efficacia dei programmi strutturali esistenti. Come ci si poteva at-
tendere, la Conferenza ha presto debordato su terreni e su temi politi-
camente molto più delicati e sensibili, quali quello del ruolo della poli-
tica di sviluppo rurale nel quadro della politica di coesione economica
e sociale, delle relazioni tra politica dei mercati agricoli e politica di
sviluppo rurale, della necessità di assicurare una migliore coerenza tra
i diversi strumenti di politica rurale, grazie, in particolare, alla creazio-
ne di un apposito fondo strutturale destinato specificatamente allo svi-
luppo rurale, ecc.
Sono anzi probabilmente proprio le prese di posizione della Confe-
renza su queste tematiche, talvolta assai innovative rispetto all’assetto
attuale, la reticenza di alcuni Stati membri a imbarcarsi in nuove espe-
rienze che mettano in causa gli equilibri finanziari attuali, ma anche
alcuni malintesi sull’interpretazione da dare a talune dichiarazioni del
Commissario europeo all’agricoltura e allo sviluppo rurale, che spie-
gano alcune delle reazioni più critiche alle conclusioni della Conferen-

209
za e che lasciano presagire un seguito politico piuttosto contrastato al-
la Conferenza di Cork.
E’ tuttavia prevedibile che la Commissione europea, cui spetta
l’iniziativa politica a livello comunitario, sarà presto in grado di preci-
sare (e questo potrebbe avvenire già nel corso della seconda metà del
1997) i suoi orientamenti in materia di politica agricola e di sviluppo
rurale per il dopo 1999 nonché la collocazione di quest’ultima
nell’ambito delle politiche socio-strutturali e, più in generale, della po-
litica di coesione economica e sociale. In attesa, vediamo un po’ più da
vicino quali sono le conclusioni principali della Conferenza di Cork,
sulla base della dichiarazione che è stata adottata alla fine dei lavori.
La dichiarazione di Cork è articolata in dieci punti. Essa è precedu-
ta da una serie di considerazioni e di constatazioni che ne delineano i
presupposti e ne anticipano le principali linee guida. Fra queste, mette
conto, in particolare, menzionarne due che hanno probabilmente con-
tribuito ad alimentare qualche preoccupazione tra le organizzazioni
professionali agricole e persino nello stesso ambito comunitario. La
prima sembra voler accreditare la tesi che la giustificazione dei paga-
menti compensativi introdotti con la riforma della politica agricola
comune rischia di essere sempre più contestata dall’opinione pubblica
in avvenire ( e che sia quindi implicitamente necessario o opportuno
ridurli, se non addirittura sopprimerli). Le preoccupazioni e i malintesi
che questa considerazione ha suscitato nascono forse dal timore che
cio’ possa significare una drastica riduzione del sostegno
all’agricoltura e un trasferimento dei fondi così recuperati a vantaggio
dello sviluppo rurale. Un equivoco, questo, che è stato successivamen-
te smentito dallo stesso Fischler.
La seconda, pur partendo dal presupposto che le riforme successive
della politica agricola comune e delle politiche di sviluppo rurale ne
hanno migliorato la trasparenza e l’efficacia, mette in evidenza «un
certo numero di incoerenze e di doppioni» nonché un «aumento della
complessità del dispositivo giuridico». Una maniera, questa, con cui,
come vedremo meglio in seguito, la Conferenza di Cork si è voluta
schierare a favore di una riorganizzazione complessiva degli strumenti
legislativi e finanziari a favore del mondo rurale, che fanno capo at-
tualmente ad una moltitudine di misure, di zone obiettivo, di fondi
strutturali, di Direzioni generali, in seno alla Commissione europea,
ecc. Per il resto, il preambolo della dichiarazione di Cork è ricco di

210
enunciazioni di principio assai meno conflittuali. Esse si ritrovano in
gran parte nel «corpo» stesso della dichiarazione, di cui forniamo, qui
di seguito, il testo integrale.

Punto 1 - Preferenza rurale. Lo sviluppo rurale durevole deve es-


sere elevato a rango di priorità dell’Unione europea e deve diventare il
principio fondamentale che sottende tutta la politica rurale, fin da ora e
dopo l’allargamento. I suoi obiettivi sono i seguenti: invertire l’esodo
rurale, combattere la povertà, stimolare l’occupazione e l’uguaglianza
delle chances ; rispondere alle esigenze crescenti in materia di qualità,
di sanità, di sicurezza, di sviluppo personale e di tempo libero ; miglio-
rare il benessere nelle zone rurali. La necessità di preservare la qualità
dell’ambiente rurale e di miglioralo deve essere parte integrante di tut-
te le politiche comunitarie che concernono lo sviluppo rurale. Occorre
stabilire un equilibrio più giusto tra zone rurali e zone urbane, nella ri-
partizione delle spese pubbliche, negli investimenti in infrastrutture,
nei servizi educativi, sanitari e di comunicazione. Una parte più grande
delle risorse disponibili deve essere destinata alla promozione dello
sviluppo rurale e alla realizzazione di obiettivi in materia ambientale .

Punto 2 - Approccio integrato. La politica di sviluppo rurale deve


essere multidisciplinare nella sua concezione e multisettoriale nella
sua applicazione, privilegiando l’approccio territoriale. Essa deve ap-
plicarsi a tutte le zone rurali dell’Unione, rispettando il principio di
concentrazione per mezzo di una differenziazione del cofinanziamento
a vantaggio delle zone i cui bisogni sono più importanti. Essa deve es-
sere fondata su un approccio integrato, riunendo in uno stesso quadro
giuridico e strumentale, l’adattamento e lo sviluppo dell’agricoltura, la
diversificazione economica - in particolare, le piccole e medie imprese
e i servizi rurali -, la gestione delle risorse naturali, il miglioramento
delle prestazioni legate all’ambiente, nonché la messa in valore del pa-
trimonio culturale, del turismo e delle attività legate al tempo libero .

Punto 3 - Diversificazione. Il sostegno alla diversificazione delle


attività economiche e sociali deve concentrarsi su un insieme di mezzi
tali da favorire delle iniziative capaci di svilupparsi autonomamente e
provenienti dal settore privato e dalle comunità rurali : investimento,
assistenza tecnica, servizi alle imprese, infrastrutture adeguate, educa-

211
zione, formazione, diffusione dei progressi delle tecnologie
dell’informazione, rafforzamento dei piccoli centri urbani in quanto
parti integranti delle zone rurali ed elementi-chiave del loro sviluppo,
promozione dello sviluppo di comunità rurali vitali e rinnovamento dei
villaggi.

Punto 4 - Sostenibilità. Le politiche dovrebbero promuovere uno


sviluppo rurale in grado di assicurare durevolmente la qualità e le a-
menità dei paesaggi rurali dell’Europa (risorse naturali, biodiversità,
identità culturale), e in maniera che la loro utilizzazione dalla genera-
zione attuale non comprometta le opzioni delle generazioni future.
Nelle nostre azioni a livello locale dobbiamo essere coscienti delle no-
stre responsabilità a livello globale.

Punto 5 - Sussidiarietà. La diversità delle zone rurali dell’Unione


implica che la politica di sviluppo rurale rispetti il principio della sus-
sidiarietà. Più decentrata possibile, questa politica deve essere fondata
sulla compartecipazione e sulla collaborazione tra tutti i livelli di re-
sponsabilità interessati (locale, regionale, nazionale, europeo). Essa
deve privilegiare la partecipazione degli attori e le iniziative che ema-
nano dalla base (approccio « bottom-up »), che permettano di valoriz-
zare la creatività e la solidarietà delle comunità rurali. Lo sviluppo ru-
rale deve essere locale e deve essere guidato dalle comunità locali, nel
contesto di un quadro europeo coerente.

Punto 6 - Semplificazione. La politica di sviluppo rurale, in partico-


lare per quanto riguarda la sua dimensione agricola, deve fare oggetto
di una semplificazione radicale per quanto riguarda la sua regolamen-
tazione. Essendo esclusa una rinazionalizzazione della politica agrico-
la comune, bisogna assicurare una migliore coerenza di ciò che è effet-
tuato attualmente attraverso numerosi canali separati, limitare la rego-
lamentazione comunitaria a delle regole e a delle procedure generali,
introdurre più di sussidiarietà nella presa di decisioni, decentralizzare
la messa in atto e, in maniera generale, assicurare una più grande fles-
sibilità.

Punto 7 - Programmazione. La messa in atto dei programmi di svi-


luppo rurale deve fondarsi su delle procedure coerenti e trasparenti,

212
sotto forma di un programma unico di sviluppo rurale per regione, e di
uno strumento unico per lo sviluppo rurale sostenibile.

Punto 8 - Finanziamento. Bisogna incoraggiare l’attribuzione delle


risorse finanziarie locali a dei progetti locali di sviluppo rurale. Biso-
gna anche incoraggiare delle tecniche di ingegneria finanziaria in ma-
teria di credito rurale, per meglio mobilizzare le sinergie tra finanzia-
mento pubblico e privato, per ridurre i vincoli finanziari che pesano
sulle piccole e medie imprese, per promuovere l’investimento produt-
tivo e per diversificare le economie rurali. Inoltre deve essere incorag-
giata una più grande partecipazione del settore bancario (pubblico e
privato) e di altri intermediari.

Punto 9 - Gestione. La capacità di gestione e l’efficacia delle auto-


rità regionali e locali, nonché quella dei gruppi creati dalle comunità
locali, debbono essere migliorate fornendo loro, allorché ciò è neces-
sario, l’assistenza tecnica, la formazione, degli strumenti di comunica-
zione migliori, la compartecipazione, la diffusione della ricerca e
dell’informazione, lo scambio di esperienze in seno alle reti che colle-
gano le regioni e le comunità rurali in tutta l’Europa.

Punto 10 - Valutazione e ricerca. Il monitoraggio, la valutazione e


l’analisi dei risultati dovranno essere rinforzati per assicurare la traspa-
renza delle procedure, per garantire il buon uso dei crediti pubblici,
per stimolare la ricerca e l’innovazione e per permettere un dibattito
pubblico in piena conoscenza di causa. Gli interessati debbono essere
non soltanto consultati al momento della concezione e della messa in
atto, ma anche implicati nel monitoraggio e nella valutazione ».

Conclusioni. La dichiarazione di Cork si conclude con un appello


ai responsabili politici dell’Europa affinché essi:
1. «facciano prendere coscienza all’opinione pubblica
dell’importanza dell’avvio di una nuova fase per la politica di svi-
luppo rurale;
2. facciano delle zone rurali, dei luoghi di vita e di lavoro più attraen-
ti, sedi di una vita più ricca per degli abitanti venuti da svariati o-
rizzonti e di tutte le età;

213
3. sostengano questo programma in dieci punti e cooperino alla rea-
lizzazione di ciascuno degli obiettivi enunciati nella dichiarazione;
4. promuovano uno sviluppo rurale sostenibile su scala internaziona-
le».
I prossimi anni ci diranno se la dichiarazione di Cork rappresenta
realmente una tappa decisiva verso una nuova fase della politica di svi-
luppo rurale in Europa oppure soltanto una lista di buone intenzioni e
di dichiarazioni platoniche senza alcun impatto sulla realtà socio-
economica delle regioni rurali.

214
INEA Annuario dell'Agricoltura italiana 1997*

la politica comunitaria

I principali sviluppi della costruzione europea nel 1997. li 1997 è stato un


anno di grande rilievo sul piano politico e ha rappresentato, probabilmente,
una tappa decisiva nella costruzione europea. Da un lato, infatti, si è
conclusa, con la firma di un nuovo trattato, la Conferenza intergovernativa
apertasi a Torino nel marzo 1996; dall'altro, è stato avviato il processo di
ampliamento dell'UE e si sono gettate le basi per l'unificazione del
continente europeo. Nel 1997 inoltre, sono caduti gli ultimi ostacoli
all'introduzione della moneta unica a partire dal 1 ° gennaio 1999 e la
Commissione europea ha presentato le sue riflessioni sulle prospettive
dell'UE e delle sue politiche alle soglie degli anni 2000.
Il nuovo trattato, firmato il 2 ottobre ad Amsterdam, pone l'occupazione
e i diritti dei cittadini alla base del) 'Unione integrando, in particolare, nel
trattato CE un nuovo titolo sull'occupazione nonché numerose disposizioni
in materia di politica sociale, che facevano finora parte di un protocollo
aggiuntivo al trattato di Maastricht, non accolto a suo tempo dal Regno
Unito. Inoltre, il trattato di Amsterdam arricchisce e rafforza i diritti
individuali dei cittadini europei con una serie di nuove disposizioni relative
ai diritti fondamentali, ai diritti dei consumatori e al diritto ali'informazione;
esso costituisce inoltre un passo avanti verso la creazione graduale di uno
«spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia» all'interno della Comunità,
grazie all'inclusione nel quadro comunitario delle questioni relative alla
libera circolazione delle persone, all'asilo, all'immigrazione,
all'attraversamento delle frontiere esterne e alla cooperazione giudiziaria
nel settore civile, nonché tramite l'inserimento del)' acquis di Schengen nel
quadro dell'UE. Infine, prevede alcuni miglioramenti in materia di politica
estera e di sicurezza comune.
In risposta al mandato ricevuto dal Consiglio europeo di Madrid del di­
cembre 1995, nel luglio 1997, la Commissione europea ha presentato, una
comunicazione dal titolo «Agenda 2000 - Per un'Unione più grande e più
forte». In essa la Commissione affronta tanto i possibili sviluppi che i
necessari adattamenti delle politiche comuni, nella prospettiva di un'Unione
ampliata
* Istituto nazionale di economia agraria, Annuario dell'Agricoltura italiana, vol.
LI, Società editrice Il Mulino, Bologna, 1998

215
Annuario de/l'agricoltura italiana • 1997

ai paesi dell'Europa centrale e orientale e alle prese con le grandi sfide di


questo fine secolo, i problemi orizzontali connessi all'ampliamento e il futuro
quadro finanziario dell'Unione. In particolare, la Commissione propone una
revisione più generale della politica di coesione economica e sociale e una
nuova riforma dei foncli strutturali che si articola intorno a tre assi principali:
una maggiore concentrazione geografica dell'intervento dei fondi strutturali,
un maggiore decentramento nonché un'ulteriore semplificazione degli inter­
venti, che dovrebbero consentire una più grande efficacia e una migliore
possibilità dì controllo.
In quest'ottica, al fine di accrescere la visibilità e l'efficacia dei fondi
strutturali, la Commissione propone di ridurre da sette a tre gli obiettivi che
vengono attribuiti all'azione comunitaria in questo settore. Di essi due sono a
carattere regionale e uno a carattere orizzontale, consacrato alle risorse umane.
In particolare, l'Obiettivo 1 resta quello del recupero delle regioni in ritardo di
sviluppo. Il nuovo Obiettivo 2 riguarda la riconversione economica e sociale
delle zone confrontate a difficoltà strutturali (zone industriali, rurali, urbane o
dipendenti dalla pesca o dai servizi). Il nuovo Obiettivo 3, infine, riguarda
l'adeguamento e la modernizzazione delle politiche e dei sistemi di formazio­
ne e di occupazione, al di fuori delle regioni e zone degli Obiettivi 1 e 2. La
concentrazione geografica degli interventi dei fondi strutturali dovrebbe avere
per effetto di ridurre progressivamente la percentuale di popolazione eleggibi­
le agli obiettivi l e 2 dall'attuale 51 % ad un livello compreso tra 35% e 40%
nel corso del periodo 2000-2006.
Per quanto riguarda l'ampliamento, la Commissione ha presentato, nel-
1' Agenda 2000, un documento d'insieme sui problemi e le condizioni dell'am­
pliamento in cui essa espone il suo punto di vista per quanto riguarda l'avvio
del processo di adesione e il consolidamento della strategia di preadesione e, in
appositi rapporti per paese, il suo parere sulle domande di adesione dei dieci
paesi dell'Europa centrale e orientale e di Cipro. Ma è in occasione del
Consiglio europeo che ha avuto luogo a Lussemburgo il 12 e 13 dicembre 1997
che sono state prese le decisioni necessarie per avviare concretamente il
processo di adesione. In tale contesto, è stato sottolineato il carattere «globale,
inclusivo ed evolutivo» di tale processo, che dovrà avere uno «svolgimento
graduale, tenendo conto dei ritmi propri di ciascun paese candidato, in funzio­
ne del rispettivo grado di preparazione».
Alla luce dei pareri della Commissione, il Consiglio europeo di Lussem­
burgo ha deciso di lanciare un processo di adesione che include i dieci paesi
dell'Europa centrale e Cipro, ribadendo che tutti questi paesi sono chiamati ad
aderire all'Unione europea sulla base degli stessi criteri e partecipando al
processo di adesione alle stesse condizioni, i cui contenuti sono stati definiti
dallo stesso Consiglio europeo. In quest'ottica, sono stati identificati un dispo­
sitivo d'inquadramento unico e una strategia di preadesione rinforzata. Tutta­
via, poiché solo sei degli undici paesi candidati soddisfano i criteri dì adesione

216
Cap. IX - L'azione pubblica comunitaria

fissati dal Consiglio europeo di Copenaghen, si è deciso di convocare, nella


primavera del 1998, una serie di conferenze intergovernative bilaterali per
avviare i negoziati con Cipro, l'Ungheria, la Polonia, l'Estonia, la Repubblica
ceca e la Slovenia, prevedendo nel contempo una procedura di controllo dei
progressi compiuti da ciascun paese candidato dell'Europa centrale, che po­
trebbe sfociare nel!'apertura di conferenze intergovernative con i paesi che
non fanno parte della prima «ondata».
Si è deciso, inoltre, di creare una conferenza europea che riunisca gli Stati
membri dell'UE e i paesi europei che desiderano aderirvi e che ne condividano
gli obiettivi interni ed esterni e a cui verranno invitati a partecipare, in un
primo tempo, Cipro, i paesi candidati dell'Europa centrale e la Turchia.
Durante il 1997 sono stati completati i lavori preparatori per il passaggio,
a partire dal 1 ° gennaio 1999, alla terza fase dell'unione economica e moneta­
ria (UEM) e per il suo buon funzionamento. In particolare, è stato convenuto
che, con l'inizio della terza fase dell'UEM, il sistema monetario europeo sarà
sostituito da un nuovo meccanismo di cambio basato sulle parità centrali delle
diverse monete ammesse a parteciparvi rispetto all'euro, la nuova moneta
comune. Come previsto, l'introduzione delle banconote e delle monete metal­
liche in euro avverrà, invece, a partire dal 1 ° gennaio 2003. Entro il 1 ° luglio
dello stesso anno esse sostituiranno totalmente le monete nazionali.

La politica agricola comune - Nel quadro delle riforme enunciate nella


comunicazione Agenda 2000, la riforma della politica agricola comune (PAc)
ha un ruolo decisivo. È vero, infatti, che la PAc è stata sottoposta negli ultimi
anni ad una riforma in profondità che ha cominciato a dare i suoi frutti, sia in
termini di migliore equilibrio dei mercati agricoli che di evoluzione dei redditi
agricoli. La Commissione ritiene tuttavia che sia necessario portare a termine
il processo avviato con la riforma decisa nel 1992 sia per consolidare i risultati
raggiunti, sia per mettere l'agricoltura europea in grado di raccogliere con
successo le nuove sfide che si delineano all'orizzonte: dalla sfida della compe­
titività sui mercati interni e internazionali a quella dell'ampliamento; dalla
ulteriore liberalizzazione degli scambi agricoli, attesa dal nuovo ciclo di nego­
ziati multilaterali che si apriranno nel 1999, alla necessità di promuovere una
politica agricola che contribuisca ad assicurare la vitalità economica delle
regioni rurali; dal crescente bisogno di integrare i problemi ambientali nella
politica agricola comune alla necessità di semplificare la gestione della PAc e
assicurare un maggiore decentramento in fase di applicazione delle diverse
misure.
Partendo da questi problemi, la Commissione ha definito un certo numero
di linee direttrici, sulle quali si fondano le proposte di riforma della PAc
enunciate dapprima nella comunicazione Agenda 2000 e concretizzate nel
marzo 1998 in apposite proposte legislative. Esse possono riassumersi come
segue:

217
Annuario dell'agricoltura italiana - 1997

- riduzione dei prezzi istituzionali: sufficientemente importante per assi­


curare la crescita degli sbocchi interni nonché una partecipazione più ampia
allo sviluppo dei mercati mondiali. La riduzione del prezzo d'intervento è del
20% per i cereali, del 30% per la carne bovina e del 15% per i prodotti lattiero­
caseari. Queste riduzioni di prezzo dovrebbero permettere, a certe condizioni,
di esportare senza restituzioni e, quindi, di sormontare l'ostacolo rappresenta­
to dai limiti imposti dall'accordo GATT sulle esportazioni sovvenzionate. Tale
riduzione dei prezzi è, almeno parzialmente, compensata da aiuti diretti ai
produttori;
- ridimensionamento del ruolo dell'intervento: con la riforma, il sistema
dell'ammasso pubblico non sarà più lo strumento per garantire la stabilità dei
prezzi a un livello elevato, ma piuttosto una sorta di «rete di sicurezza» per
evitare che i prezzi scendano al di sotto di un certo livello. Nel settore della
carne bovina, in particolare, è prevista la sostituzione, dopo un periodo transi­
torio, dell'intervento pubblico con un sistema di stoccaggio privato, ispirato a
quello già in vigore nel settore della carne suina;
- nuova ripartizione dei compiti tra Bruxelles e gli Stati membri: anzitut­
to, la compensazione sotto forma di aiuti diretti ai produttori, è organizzata in
maniera diversa rispetto alla riforma del 1992. Una parte di questa compensa­
zione sarà accordata sotto forma di dotazioni nazionali, finanziate interamente
dal FEOGA-Garanzia e ripartite in funzione della produzione. Ciascuno Stato
membro potrà distribuire questi fondi a sua discrezione, sia pure nel rispetto di
un certo numero di criteri comunitari intesi ad evitare distorsioni di concorren­
za. Ne consegue che ciascun paese avrà un maggior margine di manovra per
ripartire i fondi comunitari per il sostegno dei mercati agricoli tra produzioni
estensive e produzioni intensive. D'altro lato, il nuovo regolamento sullo
sviluppo rurale, che raggruppa in un solo regolamento l'insieme delle misure
per lo sviluppo rurale, dà agli Stati membri la possibilità di definire essi stessi
le loro priorità e di effettuare le loro scelte tra le misure che sono contenute nel
regolamento, nel quadro di una programmazione d'insieme;
- rafforzamento dell'azione a favore dell'ambiente: le risorse consacrate
alle misure agro-ambientali sono aumentate e gli aiuti a favore delle zone
svantaggiate sono trasformate in strumenti che incoraggino o mantengano
sistemi di produzione di carattere estensivo e più in armonia con i problemi
ambientali. Inoltre, la dimensione ambientale assume un peso crescente all'in­
terno delle organizzazioni comuni di mercato (OcM). Nel caso delle carni è
stato quasi triplicato il premio in favore della zootecnia estensiva. Infine, gli
Stati membri sono tenuti a prendere delle misure adeguate perché le disposi­
zioni ambientali siano rispettate, prevedendo, in caso contrario, la riduzione o
la soppressione degli aiuti diretti (eco-condizionalità);
- potenziamento della politica di sviluppo rurale: il nuovo regolamento
relativo allo sviluppo rurale getta, per la prima volta, le basi di una politica di
sviluppo rurale globale la cui missione è quella di completare la politica di

218
Cap. IX � l'azione pubblica comunitaria

mercato, affinché la spesa agricola contribuisca, più che in passato, all'assetto


del territorio e alla protezione della natura. Le modifiche maggiori, a questo
riguardo, sono rappresentate dal finanziamento comunitario di misure di svi­
luppo in tutte le zone rurali dell'Unione e dal trasferimento del finanziamento
della maggior parte delle spese sostenute a questo titolo dalla sezione Orienta­
mento alla sezione Garanzia del FEOGA;
- semplificazione della regolamentazione: in particolare per quanto riguarda
il nuovo regolamento sullo sviluppo rurale e quello relativo ai seminativi;
- correzione di un certo numero di iniquità e di qualche abuso che
contribuiscono a screditare l'immagine della PAc. Si tratta essenzialmente di
quattro misure:
1) introdurre una certa degressività nell'ammontare totale degli aiuti per­
cepiti dagli agricoltori nel quadro delle OcM. Essa ha come conseguenza che,
qualora l'importo complessivo dei pagamenti che dovrebbero essere corrispo­
sti a un agricoltore nell'ambito dei regimi di sostegno in vigore nel quadro
della PAc per l'insieme dei prodotti agricoli, per un determinato anno civile
superi i 100.000 ecu, il pagamento verrà ridotto del 20%, per la frazione
dell'importo compreso tra 100.000 e 200.000 ecu, e del 25% per la frazione
dell'importo complessivo superiore a 200.000 ecu. Questa disposizione ha
come obiettivo di evitare erogazioni eccessive di fondi pubblici a singoli
agricoltori;
2) gli Stati membri potranno, peraltro, introdurre un criterio di eco-condi­
zionalità al pagamento degli aiuti diretti e applicare, in caso di non rispetto di
questo criterio, delle sanzioni (riduzione o soppressione degli aiuti diretti). È
infatti previsto che gli Stati membri adottino le misure che essi ritengono
appropriate in materia ambientale, tenuto conto della situazione specifica dei
terreni agricoli utilizzati e della produzione interessata. Tali misure possono
comprendere l'erogazione di aiuti in cambio di impegni agro-ambientali e la
fissazione di requisiti ambientali obbligatori di carattere generale e di requisiti
ambientali specifici da soddisfare per poter beneficiare dei pagamenti diretti;
3) gli Stati membri potranno inoltre modulare, entro certi limiti, gli aiuti
diretti per azienda in funzione del fattore lavoro. Ad esempio, gli Stati membri
possono decidere di ridurre gli importi da corrispondere agli agricoltori per un
determinato anno civile, nei casi in cui la manodopera impiegata nelle loro
aziende in tale anno civile, espressa in unità di lavoro annuali, sia al di sotto di
determinati livelli che dovranno essere stabiliti dagli Stati membri. Le econo­
mie che potrebbero risultare dall'applicazione del criterio di eco-condizionali­
tà e dalla modulazione resteranno in ciascuno Stato membro e potranno essere
adoperate per il finanziamento di misure agro-ambientali;
4) gli Stati membri potranno riservare il pagamento degli aiuti diretti a
quelli che esercitano realmente un'attività agricola, evitando così gli abusi
riscontrati dal 1992 in poi, per mezzo dei quali persone che non sono agricol­
tori fruiscono degli aiuti della PAc, ricorrendo ad abili artifici legali.

219
Annuario de/l'agricoltura italiana - 1997

Oltre che dalla presentazione e dalla discussione dell'Agenda 2000, nel


1997, l'attualità della politica agricola comune ha continuato ad essere domi­
nata, dalla discussione sulle misure adottate, o da adottare, nel quadro della
lotta contro la BsE. Nel mese di febbraio, la commissione d'inchiesta creata nel
1996 dal Parlamento europeo ha trasmesso a quest'ultimo una relazione conte­
nente un insieme di raccomandazioni relative alla lotta contro la BsE. li 23
aprile, il Parlamento europeo ha costituito una nuova commissione d'inchiesta
incaricata di vegliare sull'applicazione delle raccomandazioni stesse. In que­
sto contesto, il 14 maggio la Commissione ha adottato un piano d'azione
comprendente una serie di raccomandazioni volte, per quanto possibile, ad
eliminare i rischi potenziali inerenti alla BsE alla luce dell'evoluzione dei dati
scientifici. Nell'ambito di tale piano d'azione, la Commissione ha completato
le misure di protezione adottate nel 1996 vietando l'utilizzo di qualsiasi mate­
riale a rischio per quanto concerne la BSE e disponendo un rigoroso inquadra­
mento del trasporto di rifiuti di origine animale. La Commissione ha inoltre
provveduto ad una ristrutturazione dei propri servizi responsabili della prote­
zione della salute alimentare umana al fine, da un lato, di separare i servizi
incaricati, rispettivamente, dell'elaborazione dei testi normativi, della consu­
lenza scientifica e dei controlli e, dall'altro, di migliorare la trasparenza e la
diffusione dell'informazione.
Per quanto riguarda le riforme delle organizzazioni comuni di mercato, la
Commissione ha presentato, nel febbraio 1997, un'analisi del funzionamento
dell'OcM dell'olio d'oliva. Sottolineando l'entità delle frodi constatate nel­
l'ambito di tale OcM, la Commissione ha presentato due opzioni in vista di una
riforma: migliorare i meccanismi esistenti, così da ridurre i rischi di frode,
oppure introdurre un meccanismo diverso fondato sull'aiuto per albero. Tutta­
via le proposte concrete di riforma sono state presentate soltanto un anno dopo.
La Commissione ha inoltre annunciato, nell'Agenda 2000, la sua intenzione di
rivedere la proposta di riforma dell'OcM vino, presentata nel 1994 e tuttora
giacente sul tavolo del Consiglio, e di formularne una nuova «non appena avrà
compiutamente analizzato la situazione del 1977». Infine, nel settore degli
ortofrutticoli, la Commissione ha adottato nel corso dell'anno diverse modali­
tà di applicazione della riforma dell'OcM adottata dal Consiglio nell'ottobre
1996.
Nell'ambito delle misure agro-monetarie va ricordato che, a seguito del
calo dei tassi di conversione agricoli della lira italiana, della lira sterlina e della
sterlina irlandese, il 22 aprile il Consiglio ha deciso di bloccare fino al 1 °
gennaio 1999 il tasso di conversione agricolo applicabile alla maggior parte
degli aiuti diretti ai produttori, nonché di autorizzare la concessione di un aiuto
compensativo delle perdite di reddito degli agricoltori. Una misura analoga era
stata adottata nel 1995 e nel 1996 per il Belgio, la Danimarca, la Germania, il
Lussemburgo, i Paesi Bassi e l'Austria.

220
La riforma della politica agricola
comune a seguito dell’“Agenda
2000”: le proposte della
Commissione (marzo 1998)

1. Le proposte di riforma delle organizzazioni comuni di


mercato

La Commissione ha presentato nel marzo 1998 i primi regolamenti


attuativi delle linee politiche individuate in Agenda 2000. Nel presente
paragrafo verranno illustrate le novità che riguardano le principali
OCM.
Seminativi. La riduzione del prezzo d’intervento dei cereali previ-sta è
del 20% (da 119,19 a 95,35 ECU/t) a partire dalla campagna
2000/2001. Allo stesso tempo si propone un aumento degli aiuti com-

* Unione Regionale delle Camere di Commercio dell'Emilia-Romagna

Regione Emilia-Romagna Assessorato Agricoltura Osservatorio Agro-


industriale, "Il sistema agro-alimentare dell'Emilia-Romagna",
Rapporto 1997, Franco Angeli, Milano, 1998

221
pensativi da 54 ECU/t a 66 ECU/t (moltiplicati per le rese regionali di
riferimento). Tali aiuti saranno, d’ora in poi, considerati come aiuti
specifici alla superficie (e non più come aiuti compensativi della ridu-
zione dei prezzi d’intervento) e si applicheranno nella stessa misura ai
cereali, ai semi oleosi, ai semi di lino per uso non tessile e alle superfi-
ci messe a riposo (set-aside). Per le proteaginose non alimentari (pi-
selli, fave e favette e grani di lupino) l’aiuto è fissato a 72,5 ECU/t. I-
noltre, un supplemento di 344,5 ECU/ettaro è previsto per il grano du-
ro nelle zone di produzione tradizionali e fino a concorrenza di una
superficie massimale garantita (1.646.000 ettari per l’Italia, a cui si
aggiungono 4.000 ettari nelle regioni non tradizionali). Viene mante-
nuto l’obbligo di mettere a riposo una parte delle superfici per le quali
si richiede il finanziamento. Il «gelo» straordinario, in caso di supera-
mento della superficie di base, è soppresso, mentre è previsto il man-
tenimento del «gelo» volontario. Nel quadro dei piani di regionalizza-
zione, la possibilità di determinare delle superfici di base specifiche
per il mais è soppressa.
Occorre sottolineare che le superfici a mais insilato sono incluse
nel regime dei seminativi (quindi beneficiano di un aiuto, contraria-
mente a quanto proposto nell’Agenda 2000). Il ripensamento della
Commissione risulta assai positivo per l’Italia che aveva chiesto il
mantenimento dell’aiuto. Infine l’aiuto all’ettaro e il tasso di set-aside,
possono essere modificati in funzione dell’evoluzione del mercato.
Carne bovina. La riduzione del prezzo d’intervento per la carne
bovina è del 30% in tre anni (da 2.780 ECU/t attualmente a 1.950
ECU/t). A partire dal 1° luglio 2002, l’intervento pubblico sarà sosti-
tuito da un sistema di stoccaggio privato. Il prezzo d’intervento, che a
quell’epoca sarà di 1.950 ECU/t, sarà sostituito da un prezzo di base
per lo stoccaggio privato dello stesso ammontare. Come nel caso della
carne suina, l’aiuto allo stoccaggio privato potrà essere accordato
quando il prezzo medio sul mercato comunitario sarà inferiore al
103% del prezzo di base. Sono stati inoltre previsti aumenti degli aiuti
diretti ai produttori. Il premio speciale per i bovini adulti sarà maggio-
rato in tre tappe per raggiungere, nel 2002, 220 ECU per i tori e 170
ECU per i manzi. I pagamenti saranno effettuati in una sola volta per i
tori e in due volte per i manzi. I premi saranno accordati entro i limiti
di contingenti regionali. Il premio annuale alle vacche nutrici sarà por-
tato a 120 ECU nel 2002 e continuerà a basarsi su contingenti indivi-

222
duali. Questi ultimi potranno comprendere anche delle giovenche, fino
al 20% del contingente totale, senza tuttavia che i contingenti indivi-
duali attuali siano modificati. Al contrario, vengono introdotti dei con-
tingenti nazionali, al livello d’utilizzazione effettiva di questo regime
in un periodo di riferimento (il livello più favorevole tra il 1995 e il
1996, aumentato del 3%). Il numero totale di animali che possono be-
neficiare del premio speciale e del premio alla vacca nutrice sarà limi-
tato a 2 UGB/ha di superficie foraggiera. I produttori che hanno una
densità inferiore a 1,4 UGB/ha e che applicano attualmente dei metodi
di produzione estensivi potranno ottenere un supplemento di premio di
100 ECU per premio accordato.
Oltre a questi premi, gli Stati membri possono accordare degli aiuti
supplementari nei limiti di montanti globali prefissati, anch’essi a cari-
co del FEOGA. Gli aiuti dovranno essere accordati per animale o per
ettaro di prati permanenti. Al fine di evitare discriminazioni tra produt-
tori, saranno fissati dei criteri comunitari.
Prodotti lattiero-caseari. Per quanto riguarda il settore lattiero ca-
seario si è prevista una riduzione progressiva dei prezzi d’intervento
del burro e del latte scremato in polvere del 15%. Un aumento delle
quote del 2%, in quattro tappe, parallelamente alla riduzione dei prez-
zi. Di questo aumento, l’1% è destinato, in priorità, ai giovani agricol-
tori, e l’altro 1% agli agricoltori delle zone di montagna. Inoltre si è in-
trodotto un premio alla vacca lattifera, da 25 ECU nel 2000 a 100 ECU
nel 2003 e un aiuto supplementare per vacca lattifera, retto da disposi-
zioni nazionali, nei limiti di un plafond nazionale (per l’Italia, da 19,3
milioni di ECU nel 2000 a 77 milioni di ECU nel 2003).

Disposizioni orizzontali

Eco-condizionalità. Gli Stati membri dovranno prendere le misure


ambientali che essi considerano appropriate tenuto conto della situa-
zione specifica delle superfici agricole utilizzate e delle produzioni in-
teressate. Queste misure possono consistere nel subordinare gli aiuti al
rispetto di esigenze ambientali generali e specifiche da parte dei pro-
duttori, prevedendo delle sanzioni appropriate in caso di non rispetto
di tali condizioni ivi compresi la riduzione o la soppressione degli aiu-
ti.
Plafond sui pagamenti ai singoli agricoltori. Si è prevista

223
l’introduzione di un plafond globale per l’importo totale dei pagamenti
versati ad un agricoltore nel quadro di un regime di sostegno per un
dato anno civile: pagamento del 100%, se tale importo è inferiore o
uguale a 100.000 ECU; riduzione del 20%, per la frazione
dell’importo compresa tra 100.000 e 200.000 ECU; riduzione del 30%
per la frazione dell’importo superiore a 200.000 ECU.
Modulazione. Gli Stati membri possono modulare gli aiuti diretti
per azienda in funzione del numero di unità lavorative annue occupate
nell’azienda.

2. Una nuova politica di sviluppo rurale per gli anni


2000
Facendo seguito alla comunicazione «Agenda 2000» del luglio
1997, la Commissione europea ha presentato, nel marzo 1998, una
proposta di regolamento intesa a definire, in un unico testo legislativo, il
quadro giuridico ed operativo entro il quale andrà collocata tutta la
politica di sviluppo rurale a partire dal 1° gennaio 2000. Il nuovo rego-
lamento è destinato, infatti, a sostituire ben nove disposizioni legislati-ve
che attualmente disciplinano questa materia: un regolamento «Fon-di
strutturali» relativo al funzionamento del Feoga-Orientamento,
quattro regolamenti «obiettivo 5a», tre regolamenti concernenti le mi-
sure di accompagnamento (misure agro-ambientali, pre-pensiona-
mento e silvicultura) e un regolamento relativo all’aiuto strutturale a
favore della silvicultura. La fusione di questi testi in un quadro giuridi-
co unico rappresenta non soltanto un passo avanti significativo nella
semplificazione della legislazione comunitaria e nel perseguimento di
una maggiore coerenza tra le diverse azioni, ma anche il presupposto per
gettare le basi di una politica di sviluppo rurale complessiva che diventi
realmente il secondo pilastro della politica agricola comune.
Va, peraltro, aggiunto che la nuova politica di sviluppo rurale si ac-
compagna ad una revisione più generale della politica di coesione eco-
nomica e sociale e ad una nuova riforma dei fondi strutturali che si ar-
ticola intorno a tre assi principali: una maggiore concentrazione geo-
grafica dell’intervento dei fondi strutturali, un più grande decentra-
mento nonché una ulteriore semplificazione degli interventi, che do-
vrebbero consentire una più grande efficacia e una migliore possibilità di
controllo.

224
In quest’ottica, al fine di accrescere la visibilità e l’efficacia dei
fondi strutturali, la Commissione propone di ridurre da sette a tre gli
obiettivi che sono attribuiti all’azione comunitaria in questo settore. Di
essi, due sono a carattere regionale e uno a carattere orizzontale, con-
sacrato alle risorse umane. In particolare, l’obiettivo 1 resta quello del
recupero delle regioni in ritardo di sviluppo. Il nuovo obiettivo 2 ri-
guarda la riconversione economica e sociale delle zone confrontate a
difficoltà strutturali (zone industriali, rurali, urbane o dipendenti dalla
pesca o dai servizi). Il nuovo obiettivo 3, infine, riguarda
l’adeguamento e la modernizzazione delle politiche e dei sistemi di
formazione e di occupazione, al di fuori delle regioni e zone degli o-
biettivi 1 e 2.
La concentrazione geografica degli interventi dei fondi strutturali
avrà per effetto di ridurre progressivamente la percentuale di popola-
zione eleggibile agli obiettivi 1 e 2 dall’attuale 51% ad un livello com-
preso tra 35 e 40% nel corso del periodo 2000-2006.
Per quanto riguarda le risorse su cui potranno contare i nuovi fondi
strutturali, i vincoli di bilancio non consentiranno di andare al di là del
limite dello 0,46% del PIL, già fissato per l’intervento dei fondi strut-
turali per il 1999. Sarà in ogni modo possibile finanziare, con le risorse
supplementari ottenute dalla crescita e da un uso più razionale dei
mezzi disponibili, lo sviluppo delle politiche strutturali dei Quindici e
la graduale integrazione dei nuovi Stati membri dal momento della lo-
ro adesione. Le azioni strutturali disporranno, in effetti, di un totale di
275 miliardi di ECU (ai prezzi del 1997), in confronto ai 200 miliardi
del periodo 1993-1999.
Le misure di sviluppo rurale previste dal nuovo regolamento non
comportano modificazioni di rilievo rispetto a quelle già oggi in vigo-
re. Tuttavia, in futuro, esse dovrebbero essere globalmente considerate
come uno strumento per accompagnare e completare le riforme propo-
ste nel campo della politica dei prezzi e dei mercati. Esse riguarderan-
no, in particolare:
- il miglioramento delle strutture di produzione, trasformazione e
commercializzazione dei prodotti agricoli;
- la riconversione e il riorientamento del potenziale di produzione
agricola, l’introduzione di nuove tecnologie e il miglioramento del-
la qualità dei prodotti;
- la diversificazione delle attività al fine di promuovere la creazione

225
di posti di lavoro complementari o alternativi all’agricoltura;
- il mantenimento e il rafforzamento di un tessuto sociale nelle zone
rurali;
- lo sviluppo della silvicoltura;
- la preservazione e la promozione di una agricoltura sostenibile, ri-
spettosa delle esigenze ambientali;
- il mantenimento e la promozione di metodi estensivi di produzione
nelle zone sfavorite e di montagna.
Anche se le misure e gli strumenti d’intervento restano sostanzial-
mente invariati, la nuova politica di sviluppo rurale preconizzata dalla
Commissione europea, comporta importanti innovazioni nella conce-
zione, nella gestione e nel modo di finanziamento dei vari interventi ri-
spetto alla situazione attuale. In particolare, i criteri di eleggibilità per
le differenti misure si ispirano alla legislazione attuale, ma comportano
alcuni elementi di novità di un certo rilievo:
- anzitutto, nel regolamento quadro del Consiglio vengono fissati
soltanto alcuni criteri di eleggibilità di base, mentre viene lasciato
un ampio margine alla programmazione nazionale o regionale, in
base al principio della sussidiarietà. Nel caso in cui fosse necessaria
una regolamentazione comunitaria complementare, questa potrebbe
essere adottata successivamente con decisione della Commissione ;
- in secondo luogo, i criteri attuali di eleggibilità ad un aiuto nelle
zone sfavorite e di montagna saranno modificati in maniera che gli
obiettivi legati alla protezione dell’ambiente siano meglio integrati
nella politica di sviluppo rurale. Ciò significa che il regime concer-
nente le zone sfavorite e di montagna sarà progressivamente tra-
sformato in uno strumento che permetta di mantenere e incoraggia-
re pratiche colturali compatibili con le esigenze di protezione
dell’ambiente e dei metodi estensivi di produzione. A questo ri-
guardo, va precisato che possono essere assimilate alle zone sfavo-
rite altre zone colpite da handicap specifici, quali ad esempio
l’obbligo di rispettare vincoli ambientali specifici, nelle quali il
mantenimento di un’attività agricola è necessario per assicurare la
conservazione dell’ambiente, il mantenimento dello spazio natura-
le, la loro vocazione turistica, ecc. Inoltre, le indennità compensa-
trici saranno fissate per ettaro e non più per capo di bestiame;
- infine, la coerenza tra le misure di sviluppo rurale e gli altri stru-
menti della politica agricola comune o di altre politiche comuni sa-

226
rà assicurata da regole specifiche che serviranno ad evitare
l’accavallarsi tra i vari strumenti. Ad esempio, le misure di forma-
zione finanziate dal Feoga nel quadro del regolamento sullo svilup-
po rurale dovranno avere un legame sufficiente con lo sviluppo ru-
rale, al fine di escludere il finanziamento di attività da parte del
Fondo sociale.
Per quanto riguarda il campo di applicazione e le modalità di finan-
ziamento, le varie misure a favore dello sviluppo rurale sono state rag-
gruppate in due categorie:
- le misure di accompagnamento della riforma del 1992 (misure a-
gro-ambientali, forestazione, pre-pensionamento) e regime delle
zone sfavorite;
- le misure di modernizzazione e diversificazione (investimenti nelle
aziende agricole, insediamento dei giovani agricoltori, formazione,
sostegno degli investimenti nelle unità produttive di trasformazione
e di commercializzazione, aiuto complementare alla silvicoltura e
misure di promozione dell’adattamento e della riconversione
dell’agricoltura nel contesto dello sviluppo rurale.
Le misure d’accompagnamento della riforma del 1992 e il regime
concernente le zone sfavorite saranno applicati orizzontalmente in
tutte le regioni della Comunità e saranno cofinanziati dal Feoga-
Garanzia. Le altre misure di sviluppo rurale (misure di modernizza-
zione e di diversificazione oggi raggruppate sotto gli obiettivi 5a e
5b) seguono un approccio differente a seconda del contesto regionale
nel quale si iscrivono: nelle regioni dell’obiettivo 1, le misure in que-
stione sono finanziate dal Feoga-Orientamento; nelle regioni
dell’obiettivo 2 e nelle altre regioni, esse vengono finanziate dal Fe-
oga-Garanzia. L’iniziativa comunitaria Leader si applicherà a tutta la
Comunità, anche al di fuori dunque delle regioni di cui agli obiettivi
1 e 2, e sarà finanziata dovunque a partire dal Feoga-Orienta-mento.
Per quanto riguarda la programmazione delle misure, nelle regioni
degli obiettivi 1 e 2 esse saranno incorporate nei programmi regionali
di sviluppo e contribuiranno così alla realizzazione degli obiettivi spe-
cifici fissati nel quadro della politica in favore della coesione econo-
mica e sociale. Nelle altre zone, le misure di sviluppo rurale dovranno
inquadrarsi in piani di sviluppo rurale da elaborare da parte delle auto-
rità competenti degli Stati membri, al livello geografico ritenuto il più
appropriato, e dopo consultazione delle autorità e organismi competen-

227
ti al livello territoriale appropriato. E’ quindi lasciata facoltà agli Stati
membri di presentare, per queste misure, dei piani nazionali o dei piani
regionali.
Tali piani devono coprire un periodo di sette anni , a partire dal 1°
gennaio 2000, e, nella misura del possibile, devono contenere tutte le
misure a favore dello sviluppo rurale applicabili ad una zona. E’ previ-
sto inoltre che, nei piani di sviluppo rurale, gli Stati membri prevedano
delle misure agro-ambientali sulla totalità del loro territorio, in funzio-
ne dei loro bisogni specifici e assicurino l’equilibrio necessario tra le
differenti misure di sostegno. I piani di sviluppo rurale debbono essere
presentati al più tardi sei mesi dopo l’entrata in vigore del regolamento
e dovranno essere approvati dalla Commissione.
Per quanto riguarda il contributo comunitario al finanziamento del-
le diverse misure, l’importo massimo di tale contributo è stato aumen-
tato per l’insediamento dei giovani agricoltori (25.000 ECU) e per il
pre-pensionamento (15.000 ECU l’anno). Inoltre l’importo minimo
per l’indennità compensativa è stata aumentata a 40 ECU/ha, mentre
l’importo massimo è stato fissato a 200 ECU/ha. Infine, l’importo
massimo per le misure agro-ambientali, è stato semplificato e com-
prenderà, in avvenire, solo tre categorie: colture annuali (600
ECU/ha), colture perenni specializzate (900 ECU/ha) e altre utilizza-
zioni delle terre (300 ECU/ha).
Allo stato attuale, non è previsto che le risorse disponibili per la
nuova politica di sviluppo rurale subiscano aumenti di rilievo rispetto
ai livelli attuali. Da un livello di 4,7 miliardi di ECU nel 2000 si do-
vrebbe, infatti, passare a 4,9 miliardi di ECU nel 2006. Tuttavia, la vo-
lontà di rafforzare in futuro la dotazione destinata alla politica di svi-
luppo rurale è stata più volte affermata dal commissario all’agricoltura,
Franz Fischler, anche se, nelle circostanze attuali, non è stato possibile
tradurre in decisioni politiche tale volontà.

228
INEA Annuario dell'Agricoltura italiana 1998*

L'attività legislativa comunitaria

Principali sviluppi della costruzione europea e della politica agricola


comune nel 1998 - Anche se programmata da lungo tempo, la decisione
assunta il 3 maggio 1998 dai capi di Stato o di governo sulla parteci­
pazione di undici Stati membri alla creazione dell'euro, a partire dal 1 °
gennaio 1999, è stata salutata come un evento di portata storica nel proces­
so d'integrazione europea. Essa segna, infatti, il passaggio alla terza fase
dell'unione economica e monetaria, conformemente al calendario previsto
dal trattato, ed apre la strada all'adozione di una moneta unica entro il l
0

gennaio 2002. È stato così possibile formalizzare l'istituzione, a partire dal


1 ° giugno, del sistema europeo delle banche centrali (SEBc) e della Banca
centrale europea (BCE) che sostituisce l'Istituto monetario europeo. li qua­
dro legislativo necessario ali' introduzione del!' euro è stato inoltre
completato con la fissazione, il 31 dicembre 1998, dei tassi di
conversione fissi ed irrevocabili tra le monete nazionali degli undici Stati
membri partecipanti all'euro (1 euro = L. 1936,27).
Un altro momento forte dell'azione comunitaria nel 1998 è
rappresentato dall'apertura, il 31 marzo, dei negoziati d'adesione con sei dei
paesi candidati ad entrare a far parte dell'Unione (Cipro, Ungheria,
Polonia, Estonia, Repubblica ceca e Slovenia), dopo la prima conferenza
europea, tenutasi il 12 marzo, di preparazione all'ampliamento dell'UE. In
una serie di riunioni ministeriali bilaterali, tenute in marzo, l'UE ha
peraltro definito la base dei negoziati d'adesione, e cioè la piena
accettazione e l'effettiva attuazione, da parte dei paesi candidati, dell
'acquis comunitario vigente alla data della loro adesione. È stato inoltre
ribadito che i negoziati possono dar luogo ad adeguamenti tecnici e, solo a
titolo eccezionale, a misure transitorie (e quindi non a deroghe a favore di
nessun paese aderente). A partire da questi princìpi e a seguito di un
esame accurato della situazione nei settori coperti dalle diverse politiche
comuni, sono stati avviati, in novembre, i veri e propri negoziati di
merito sui primi capitoli messi in programma. Su questa base

* Istituto nazionale di economia agraria, Annuario dell'Agricoltura italiana,


vol. LII, Società editrice Il Mulino, Bologna, 1999

229
Annuario dell'agricoltura italiana - 1998

sono stati istituiti i partenariati per l'adesione sui quali si fonda la strategia di
preadesione dei paesi candidati, volta a rafforzare i rapporti di integrazione e
a programmare le fasi dell'adesione. I partenariati stabiliscono i princìpi, le
priorità, gli obiettivi intermedi e le condizioni per ciascun paese candidato,
allo scopo di metterlo in grado di soddisfare i criteri di adesione fissati nel
1993. Per quanto concerne il settore agricolo sono stati fissati alcuni obietti­
vi comuni, fra i quali: l'armonizzazione delle regolamentazioni in materia
veterinaria e fitosanitaria; l'adeguamento ai meccanismi fondamentali di
gestione della PAc e al monitoraggio dei mercati agricoli nonché all'applica­
zione delle misure a favore dello sviluppo rurale.
L'azione comunitaria nel 1998 è stata soprattutto dominata dalla presenta­
zione e dalle discussioni in seno alle varie istanze comunitarie delle proposte
scaturite dalla presentazione, nel luglio 1997, della comunicazione della Com­
missione nota come Agenda 2000. Tali proposte riguardano essenzialmente
quattro grandi settori: l'agricoltura; i fondi strutturali e il fondo di coesione; gli
strumenti di preadesione; le prospettive finanziarie per il periodo 2000-2006 e
l'accordo interistituzionale sulla disciplina di bilancio. Esse si iscrivono fon­
damentalmente nella logica degli orientamenti enunciati in Agenda 2000,
anche se comportano qualche novità su taluni aspetti specifici, a seguito delle
consultazioni che hanno avuto luogo nei mesi precedenti nelle varie sedi
istituzionali.
È da rilevare che le discussioni sulle proposte di Agenda 2000 sono state
profondamente condizionate dalle modifiche da introdurre nel quadro finan­
ziario, in vista, da una parte, di assicurare la stabilizzazione della spesa
comunitaria globale e, dall'altra, di ridurre il saldo netto di alcuni Stati
membri nei confronti del bilancio comunitario. Anticipando i tempi inizial­
mente previsti, la Commissione aveva presentato, il 7 ottobre 1998, un
rapporto sul funzionamento del sistema delle risorse proprie e sulla questio­
ne dei cosiddetti «saldi di bilancio» sollevata da alcuni paesi, in particolare
dalla Germania, che consideravano eccessivo il proprio contributo netto al
bilancio comunitario'. La riduzione del saldo contributivo netto della Ger­
mania (circa 11 miliardi di ecu nel 1997, pari allo 0,6% del PNL nazionale) è
diventata, anzi, lo scoglio principale del negoziato, tanto più che proprio il
perseguimento di questo obiettivo era stato uno dei cavalli di battaglia della
coalizione uscita vincente dalle elezioni politiche d'autunno e che qualunque

1 Per il 1997 risultano «contributori netti» al bilancio comunitario i seguenti paesi: Germa­
nia (-10.943 milioni di ecu), Paesi Bassi (-2.276 milioni di ecu), Regno Unito (-1.799 milioni
di ccu), Svezia (-1.129 milioni di ecu), Francia (-781 milioni di ecu) e Austria (-724 milioni
di ecu). L'Italia è praticamente in pareggio (-61 milioni di ecu). La principale beneficiaria
netta è la Spagna (+5.936 milioni di ecu), seguita dalla Grecia (+4.731 milioni di ccu), dal
Portogallo (+2.722 milioni di ecu), dall'Irlanda (+2.677 milioni di ecu), dal Belgio (+1.079
milioni di ecu) e dal Lussemburgo (+725 milioni di ecu).

230
Cap. XIII - L'intervento pubblico in agricoltura

soluzione a questo problema avrebbe inevitabilmente toccato gli interessi di


altri paesi.
Ciò spiega la prudenza della Commissione nell'affrontare questo delicato
problema e la sua reticenza a passare dalla fase di riflessione a quella di
presentazione di proposte legislative concrete prima di un accordo di massima
sull'opzione più opportuna. In questa relazione la Commissione prefigurava
tre possibili soluzioni, senza però pronunciarsi per nessuna di esse e riconfer­
mando, peraltro, le sue abituali riserve di principio sul concetto stesso di
«saldo di bilancio»:
- semplificare il sistema di finanziamento basandolo unicamente sulla
risorsa PNL e parallelamente riducendo o addirittura eliminando i meccanismi
di correzione, come quelli creati nel 1984 per ridurre la contribuzione netta del
Regno Unito;
- modificare l'assetto delle «spese» del bilancio, adeguando in particolare
la ripartizione dell'onere degli aiuti diretti agli agricoltori tra l'UE e gli Stati
membri: soluzione, questa, che da taluni è stata considerata, a torto, una sorta
di rinazionalizzazione della PAc, in quanto prevedeva il rimborso al 75% degli
aiuti diretti della PAc versati agli agricoltori, il restante 25% essendo a carico
degli Stati membri;
- introdurre un meccanismo generalizzato di correzione a favore di tutti
gli Stati membri che presentano un saldo netto negativo, analogo a quello che
si applica attualmente al Regno Unito.
Il 26 marzo 1999, proprio sotto la presidenza tedesca, i capi di Stato
riuniti a Berlino hanno raggiunto un accordo politico su Agenda 2000, com­
preso il problema del finanziamento futuro dell'UE2 • Per quanto riguarda le
prospettive finanziarie per il periodo 2000-2006, il Consiglio europeo ha
fissato allo 0,97% nel 2006, contro l'1,1% per il bilancio 1999, la percentua­
le del PNL dei Quindici destinata al finanziamento delle spese comunitarie
(1,13% nell'ipotesi che i primi sei paesi candidati aderiscano ali' Unione nel
2002). Le conclusioni del Consiglio europeo, inferiori rispetto alle proposte
della Commissione, possono essere riassunte nel prospetto che segue.
La Commissione e il Consiglio sono stati incaricati di adottare i provve­
dimenti appropriati (in termini di economie addizionali da realizzare) per
assicurare che la spesa agricola, escluso lo sviluppo rurale e le misure
veterinarie, nel periodo 2000-2006 non superi, in media, un importo annuo
massimo di 40,5 miliardi di euro ai prezzi del 1999. li Consiglio europeo ha
invitato la Commissione a sottoporre nel 2002 un rapporto al Consiglio sullo
sviluppo della spesa agricola accompagnato, se necessario, da misure appro­
priate e ha incaricato nello stesso tempo il Consiglio di prendere le decisioni
necessarie in linea con gli obiettivi della riforma. Alla luce delle decisioni

Commissione europea, Bollettino dell'Unione europea, n. 3, 1999, p. 23 e ss.


1

231
Annuario dell'agricoltura italiana - 1998

Agenda 2000 - Prospettive finanziarie per il periodo 2000-2006 - Prezzi 1999


(miliardi di curo)

Proposte della Commissione Consiglio europeo Berlino


Rubrica 1 - agricoltura 302,43 297,74
Rubrica 2 - azioni strutturali 239,40 213,01
Rubrica 3 - politiche interne 49,27 42,35*
Rubrica 4 - azioni esterne 41,00 32,06
Rubrica 5 - spese amministrative 35,07 33,66
Rubrica 6 - riserve 3,70 4,05
Rubrica 7 - aiuto preadesione 21,84 21,84

Totale stanziamenti di impegno (UE-15) 692,71 644,71


Totale stanziamenti di pagamento (UE-15) 684,07 640,47
Disponibile per adesione (stanz. pagam.) 41,20 45,40
Livello dei pagamenti nel 2006
(UE-15) (% PNL) 1,03 0,97
(UE-21) (% PNL) 1,18 1,13

Massimale risorse proprie (% PNL) 1,27 1,27

(*) Nel quadro delle discussioni con il Parlamento europeo, tale importo è staio in seguito aumentato
a 43,8 miliardi di curo_ li totale degli stanziamenti di impegno risulta così di 646,2 miliardi di curo_

assunte, i massimali della spesa per il FEOGA-Garanzia (in miliardi di euro, ai


prezzi del l 999) sono i seguenti:
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Spesa totale 40.920 42.800 43.900 43. 770 42.760 41.930 41.660
di cui: sviluppo rurale e misure di accompag. 4.300 4.320 4.330 4.340 4.350 4.360 4.370

II compromesso sulle politiche strutturali e di coesione non si allontana in


modo sostanziale dalle proposte della Commissione in termini di contenuti e di
bilancio. Il Consiglio europeo ha infatti approvato l'approccio della Commis­
sione in materia di semplificazione e di concentrazione degli interventi e ha
riservato a queste politiche un totale di 213 miliardi di euro (18 miliardi di euro
per il fondo di coesione e 195 miliardi di euro per i fondi strutturali, compreso
il sostegno transitorio per le regioni che cessano di essere ammissibili ali'aiu­
to, nonché per le iniziative comunitarie e per le azioni innovative). L'importo
non è molto inferiore alle proposte originarie della Commissione (240 miliardi
di euro) se si tiene conto del trasferimento alla rubrica l delle misure di
sviluppo rurale.
Per quanto riguarda la riforma della politica agricola comune, l'accordo
impone di fatto la stabilità della spesa agricola su una media di 40,5 miliardi di
euro all'anno (ai prezzi 1999), cui si devono aggiungere i crediti per lo
sviluppo rurale e le misure veterinarie (circa 4,3 miliardi di euro ali' anno).
Questo livello si situa al di sotto della cosiddetta «linea direttrice agricola»,
che viene mantenuta ma con una copertura più ampia di quella in vigore (oltre

232
Cap. Xlii - l'intervento pubblico in agricoltura

alle spese agricole, la linea direttrice copre infatti il volet dell'aiuto di preade­
sione e le spese agricole derivanti dall'ampliamento). Si è voluto così blindare
l'evoluzione della spesa agricola nei prossimi anni, non essendo stato ritenuto
sufficientemente rigoroso il solo rispetto della linea direttrice agricola3. li
Consiglio europeo nelle decisioni finali ha, peraltro, parzialmente riveduto il
compromesso al quale erano pervenuti i ministri dell'Agricoltura qualche
settimana prima, che riprendeva gran parte delle proposte della Commissione
relative alla riduzione dei prezzi istituzionali e all'aumento degli aiuti com­
pensativi. Le modifiche introdotte mirano essenzialmente a mantenere
entro il limite di 40,5 miliardi di euro la spesa media annuale della politica
agricola comune dopo la riforma. Per il resto, il compromesso raggiunto non si
distanzia in maniera fondamentale dalle proposte iniziali della Commissione,
anche se, per ragioni finanziarie e per attenuarne l'impatto sui redditi agricoli,
alcune misure sono state diluite nel tempo e l'inizio della riforma è stato
posticipato per alcuni settori.
I punti salienti4 possono riassumersi nell'ulteriore riduzione del 15% del
prezzo di intervento dei cereali, nella fissazione allo stesso livello dei paga­
menti compensativi sia per i cereali che per i semi oleosi, nella sostanziale
conferma del sistema delle quote latte con un intervento generale delle quote
per paese e specifico per alcuni paesi tra cui l'Italia, nella riduzione del prezzo
di intervento per la carne bovina e nella modifica del relativo sistema di prezzi.
Parallelamente, è stata profondamente modificata l'organizzazione comune di
mercato del vino con l'intento di assicurare competitività al settore, scoraggia­
re la formazione di eccedenze e difendere il reddito dei produttori.
Una novità rilevante riguarda l'approvazione delle cosiddette misure oriz­
zontali tese a permettere agli Stati membri una modulazione degli aiuti com­
pensativi in funzione di obiettivi ambientali, occupazionali e di distribuzione
del reddito.
Infine, il 15 dicembre, il Consiglio ha adottato due regolamenti (regg.
2799/98 e 2800/98) che istituiscono, a partire dal 1 ° gennaio 1999, un nuovo
sistema agromonetario, compatibile con l'introduzione dell'euro ma semplifi­
cato e più aderente alle realtà del mercato. Da questa data, i «tassi verdi»
vengono aboliti e gli importi previsti dalla PAc vengono fissati e pagati in euro
nei paesi partecipanti. Negli Stati membri che inizialmente non partecipano
all'euro (Regno Unito, Grecia, Svezia e Danimarca) verrà invece mantenuto il
regime agromonetario, in base al quale gli importi d'ora innanzi fissati in euro
verranno convertiti nelle rispettive valute. Essendo il cambio in euro più
sfavorevole del cambio in vigore per la «lira verde», ciò comporterà per l'Italia

3 Come è noto, la linea direttrice agricola consente un aumento della spesa agricola nei
limiti del 74% del tasso di crescita del PNL.
4
Il dettaglio della riforma è riportato nei singoli capitoli sui settori produttivi e sulle
politiche per lo sviluppo rurale.

233
--------

J\wmario dell'agricultura italiana - 1998

una perdita di circa il 4% nell'importo degli aiuti fissati nel quadro della PAc.
L'introduzione dell'euro comporterà tuttavia alcuni vantaggi per 1 'agricoltura
europea nel suo insieme, in quanto rafforzerà la competitività, contribuirà alla
stabilità dei prezzi e semplificherà le norme.
Nel settore della protezione del benessere degli animali, il Consiglio ha
adottato, in febbraio, un regolamento che fissa le norme applicabili agli auto­
veicoli adibiti al trasporto di animali su percorsi di durata superiore a otto ore
e, in luglio, una direttiva volta ad attuare le disposizioni della convenzione
europea sulla protezione degli animali negli allevamenti. Per quanto riguarda
invece la protezione della salute umana, nel corso dcli 'anno sono state adottate
parecchie misure di rafforzamento della legislazione comunitaria, onde meglio
garantire la sicurezza d'impiego e la qualità degli alimenti per animali, nonché
misure per prevenire le varie forme di epidemie che il settore zootecnico ha
conosciuto negli ultimi anni.

234
La politica agricola comune alle soglie degli anni Duemila:
la necessità di una nuova riforma per rispondere alle sfide
di domani

Relazione al Convegno della Lega Nazionale delle Cooperative,


Bologna, 3 maggio 1998

Signor Presidente,
Signore e signori,

desidero anzitutto congratularmi con la Lega della Cooperative per


aver organizzato questo convegno e ringraziarla nel contempo per avermi
invitato a presentare questa relazione introduttiva sulla riforma della
politica agricola comune. Ovviamente, non sarà possibile, in questa sede,
presentare nei dettagli tutte le proposte della Commissione, che peraltro
sono in gran parte già note. Mi limiterò perciò ad esporre a grandi linee le
preoccupazioni che hanno ispirato le proposte della Commissione, gli
obiettivi che essa si propone di perseguire con questa nuova riforma della
PAC, le principali innovazioni nonché le conseguenze che ne dovrebbero
scaturire, con particolare riferimento al nuovo regime per i seminativi.

Come è noto, la riforma della politica agricola comune si colloca


nel contesto di una riflessione più ampia sulle prospettive dell'Unione
europea e delle sue politiche alle soglie degli anni 2000. Questa
riflessione affronta tanto i possibili sviluppi che i necessari adattamenti
delle politiche comuni, nella prospettiva di un'Unione ampliata ai paesi
dell'Europa centrale e orientale e alle prese con le grandi sfide di questo
fine secolo, dalla lotta alla disoccupazione alla mondializzazione
dell'economia, dalla difesa dell'ambiente al rafforzamento della coesione
economica e sociale all'interno dell'Unione. In un contesto interno ed
internazionale in rapida trasformazione, la Commissione ritiene, infatti,
che anche l'Europa debba adeguarsi, evolversi e procedere alle necessarie
riforme per costruire un'Unione più forte e più ampia.

Questo vale, in particolare, per la politica agricola comune che,


sebbene sia stata sottoposta negli ultimi anni ad una riforma in profondità

235
che ha cominciato a dare i suoi frutti, necessita di ulteriori adattamenti sia
per consolidare i risultati raggiunti che per metterla in grado di
raccogliere con successo le nuove sfide che si delineano all'orizzonte.

Il punto di partenza della nuova fase di riforma della politica


agricola comune è costituito proprio dalla constatazione che il bilancio
della riforma decisa nel 1992 può considerarsi, nel complesso, abbastanza
positivo, soprattutto per quanto riguarda il settore dei seminativi. In
effetti, la produzione è, in generale, sotto controllo, la competitività dei
prodotti comunitari è cresciuta, sia sui mercati interni, sia sui mercati
internazionali, le scorte presso gli organismi d'intervento sono scese su
livelli che si possono considerare tutto sommato fisiologici. Infine, i
redditi agricoli sono aumentati in maniera significativa, anche se questi
risultati positivi sono in parte dovuti ad altri fattori, al di fuori della
riforma (la congiuntura internazionale particolarmente favorevole, il calo
della produzione comunitaria anche a causa di fattori climatici, la
svalutazione di alcune monete, tra cui la lira, ecc.).

A parere della Commissione sarebbe, tuttavia, sbagliato ritenere


che questi risultati siano definitivamente acquisiti e che il mantenimento
dello statu quo sul piano della politica agricola comune possa costituire
un'opzione realistica per gli anni a venire. Come dimostrano, infatti, le
analisi sulle prospettive a medio e a lungo termine dei mercati agricoli
nell'Unione europea, che essa ha pubblicato nel giugno 1997, il ritrovato
equilibrio dei mercati agricoli, di cui abbiamo goduto negli ultimi anni, è
in realtà un equilibrio precario.
Esso rischia infatti di essere nuovamente minacciato, nel medio e
nel lungo termine, dall'evoluzione della produttività in agricoltura, dalla
scarsa elasticità dei consumi alimentari, dalla difficoltà di esportare sui
mercati mondiali quantità crescenti di prodotti agricoli, in presenza dei
vincoli introdotti dall'accordo sull'Uruguay Round per le esportazioni
sovvenzionate, ecc.

Per impedire la formazione di nuove eccedenze produttive e


assicurare il rispetto degli accordi internazionali, l'Unione europea
sarebbe molto probabilmente costretta, nel giro di qualche anno, a
rafforzare drasticamente le misure di controllo della produzione,
introdurre nuove forme di contingentamento della produzione, estendere
la messa a riposo delle superfici a seminativi, ecc. E questo, proprio in

236
una fase in cui le prospettive di sviluppo dei mercati mondiali dei prodotti
agricoli e alimentari appaiono più incoraggianti.

La Commissione ha ritenuto, invece, che sia preferibile scegliere


fin da ora l'opzione che consiste nell'approfondimento e nel
consolidamento della riforma del 1992, con i necessari adattamenti che si
rendono necessari alla luce dell'esperienza. Solo proseguendo su questa
strada la Commissione ritiene infatti possibile assicurare la competitività
dell'agricoltura europea, salvaguardare il modello europeo di agricoltura,
promuovere un'agricoltura rispettosa dell'ambiente, migliorare la qualità e
la salubrità dei prodotti agricoli, facilitare, infine, l'integrazione sul piano
agricolo dei paesi dell'Europa centrale e orientale nell'Unione. E'
essenzialmente a queste esigenze, che costituiscono altrettante sfide, che
si propone di rispondere la nuova riforma della politica agricola comune.

Malgrado i miglioramenti realizzati a seguito della riforma del


1992, con la riduzione dei prezzi di sostegno che ne è derivata, quella
della competitività sul mercato interno e sui mercati internazionali resta,
in effetti, la prima grande sfida a cui l'agricoltura europea dovrà
continuare a far fronte nel prossimo decennio. Questo vale, in particolare,
per i cereali, ma anche per i prodotti lattiero-caseari e per le carni. Per
quasi tutti questi prodotti, infatti, lo scarto tra prezzi mondiali e prezzi sul
mercato comunitario è ancora troppo elevato per consentire all'Unione
europea di esportare sistematicamente sui mercati mondiali senza
restituzioni e quindi di partecipare alla prevista espansione dei mercati
mondiali.

E' anche a tali sovvenzioni che si deve il fatto che l'agricoltura


europea sia diventata col tempo un'agricoltura sempre più esportatrice.
Nel 1996 l'Unione europea ha esportato prodotti agricoli e alimentari per
circa 50 miliardi di ECU (pari a quasi 100.000 miliardi di lire). La sfida
per i prossimi anni è quella di preservare e, nella misura del possibile,
accrescere questa capacità esportatrice, in un contesto in cui le
sovvenzioni all'esportazione sono destinate a ridursi drasticamente e la
concorrenza da parte degli altri paesi esportatori è destinata a farsi ancora
più aspra.

La seconda grande sfida a cui l'agricoltura europea si troverà


confrontata nei prossimi anni è quella dell'apertura, nel 1999, di un nuovo

237
ciclo di negoziati multilaterali nel quadro dell'Organizzazione Mondiale
del Commercio. Anche se è ancora prematuro prevederne l'esito, sembra
probabile che questo nuovo round avrà come risultato un'ulteriore
liberalizzazione degli scambi, anche per quanto riguarda i prodotti
agricoli. In questa prospettiva, la riforma della politica agricola comune
non è, agli occhi della Commissione, un atto di debolezza o una
concessione unilaterale ai paesi terzi, e in primo luogo agli Stati Uniti, ma
piuttosto il modo più efficace per prepararsi a questi negoziati in
posizione di forza e per difendere i propri interessi in sede internazionale.
Con la riforma della PAC, infatti, la Commissione, non solo vuole dare
una risposta adeguata ai problemi e alle preoccupazioni relative
all'evoluzione prevedibile del mercati agricoli e allo sviluppo delle sue
regioni rurali, ma intende anche tracciare i limiti di ciò che l'Unione
europea è disposta ad accettare nel corso di tali negoziati.

L'altra grande sfida per l'agricoltura europea nel prossimo


decennio è quella dell'ampliamento dell'Unione europea ai paesi
dell'Europa centrale e orientale. Si tratta di una sfida senza precedenti, in
particolare per quanto riguarda il settore agricolo. Basti pensare, per
rendersene conto, che l'ampliamento ai PECO implica un aumento della
superficie agricola dell'Unione europea del 50% e quella dei seminativi
del 55%, il raddoppio della popolazione agricola e l'ingresso di oltre 100
milioni di consumatori, il cui potere di acquisto medio corrisponde
tuttavia solo ad un terzo di quello dei consumatori dell'Unione attuale.

Sul piano agricolo, l'ampliamento ai paesi dell'est comporta un


incremento del potenziale produttivo dell'Unione e accrescerà dunque
l'esigenza di esportare senza sovvenzioni sui mercati mondiali. Inoltre,
l'integrazione dei PECO nell'Unione richiederà, in molti casi, un
allineamento verso l'alto del prezzi dei prodotti agricoli oggi in vigore in
questi paesi, con il conseguente impatto negativo sull'aumento del costo
della vita, ed uno sforzo senza precedenti per migliorare l'efficienza del
settore agricolo in questi paesi. Una riduzione dei prezzi di sostegno
nell'Unione europea prima dell'ampliamento ad est, non solo renderebbe
meno problematica l'unificazione dei prezzi e dei mercati in una
Comunità ampliata, ma renderebbe anche disponibili le risorse necessarie
per il finanziamento dei progetti di sviluppo dell'agricoltura in questi
paesi.

238
A queste preoccupazioni di fondo altre se ne sono aggiunte nel
corso degli ultimi anni. Si tratta, in particolare, di dare una risposta alle
seguenti esigenze:

• La necessità di promuovere una politica agricola che contribuisca


ad assicurare la vitalità economica delle regioni rurali, che sia in
grado di preservare l'occupazione in agricoltura e che incoraggi la
creazione di attività complementari o alternative in queste regioni;
• Il crescente bisogno di integrare le preoccupazioni ambientali
nella politica agricola comune, per favorire il ricorso a metodi di
produzione che siano rispettosi dell'ambiente;
• La necessità di semplificare la gestione della PAC, anche per
renderla più comprensibile agli agricoltori e più vicina ai cittadini,
e di assicurare un maggiore decentramento e quindi una maggiore
responsabilizzazione delle istanze nazionali e regionali nella
messa in atto delle misure concrete;
• La necessità di riconciliare il cittadino e il consumatore con la
politica agricola comune in una fase in cui quest'ultima è
considerata corresponsabile dell'inquinamento e della diffusione di
pratiche malsane che nuocciono alla salute dei consumatori.

Partendo da queste considerazioni e da queste preoccupazioni, la


Commissione ha definito un certo numero di linee direttrici sulle quali le
proposte di riforma della PAC sono fondate. Esse possono riassumersi in
sette punti:

1. Riduzione dei prezzi istituzionali sufficientemente importante per


assicurare la crescita degli sbocchi interni nonché una
partecipazione più ampia allo sviluppo dei mercati mondiali,
compensata da un incremento degli aiuti diretti, in modo da
preservare il reddito dei produttori. Come è noto, la riduzione del
prezzo d'intervento è del 20% per i cereali, del 30% per la carne
bovina e del 15% per i prodotti lattiero-caseari;

2. Ridimensionamento del ruolo dell'intervento. Con la riforma, il


sistema dell'ammasso pubblico non sarà più lo strumento per
garantire la stabilità dei prezzi a un livello elevato, ma piuttosto
una sorta di rete di sicurezza per evitare che i prezzi scendano al di
sotto di certo un livello. Nel settore della carne bovina, in

239
particolare, è prevista la sostituzione, dopo un periodo transitorio,
dell'intervento pubblico con un sistema di stoccaggio privato,
ispirato a quello già in vigore nel settore della carne suina.

3. Nuova ripartizione dei compiti tra Bruxelles e gli Stati membri.


Anzitutto, la compensazione sotto forma di aiuti diretti ai
produttori è organizzata in maniera diversa rispetto alla riforma
del 1992. Una parte di questa compensazione sarà accordata sotto
forma di dotazioni nazionali, finanziate interamente dal Feoga-
Garanzia e ripartite in funzione della produzione. Ciascuno Stato
membro potrà distribuire questi fondi a sua discrezione, sia pure
nel rispetto di un certo numero di criteri comunitari intesi ad
evitare distorsioni di concorrenza. Ne consegue che, ad esempio,
ciascun paese avrà un maggior margine di manovra per ripartire i
fondi comunitari per il sostegno dei mercati agricoli tra produzioni
estensive e produzioni intensive. D'altro lato, il nuovo
regolamento sullo sviluppo rurale, che raggruppa in un solo
regolamento l'insieme delle misure per lo sviluppo rurale, dà agli
Stati membri la possibilità di definire essi stessi le loro priorità e
di effettuare le loro scelte tra le misure che sono contenute nel
regolamento, nel quadro di una programmazione d'insieme.

4. Rafforzamento dell'azione a favore dell'ambiente. Le risorse


consacrate alle misure agroambientali sono aumentate e gli aiuti a
favore delle zone svantaggiate sono trasformate in strumenti che
incoraggino o mantengano sistemi di produzione di carattere
estensivo e più in armonia con le preoccupazioni ambientali. Uno
sforzo importante è fatto in favore della produzione estensiva di
carne bovina, grazie ad un premio che è praticamente triplicato a
favore di questa forma di allevamento. Infine, gli Stati membri
sono tenuti a prendere delle misure adeguate perché le
disposizioni ambientali siano rispettate, prevedendo, in caso
contrario, la riduzione o la soppressione degli aiuti diretti (eco-
condizionalità).

5. Potenziamento della politica di sviluppo rurale. Il nuovo


regolamento relativo allo sviluppo rurale getta, per la prima volta,
le basi di una politica di sviluppo rurale globale la cui missione è
quella di completare la politica di mercato, affinché la spesa

240
agricola contribuisca, più che in passato, all'assetto del territorio e
alla protezione della natura. La politica di sviluppo rurale
dovrebbe, così, diventare, in un certo senso, il secondo pilastro
della PAC. Le modifiche maggiori, a questo riguardo, sono
rappresentate dal finanziamento comunitario di misure di sviluppo
rurale in tutte le zone rurali dell'Unione e dal trasferimento del
finanziamento della maggior parte delle spese sostenute a questo
titolo dalla sezione "Orientamento alla sezione "Garanzia" del
FEOGA.

6. Semplificazione della regolamentazione in particolare per quanto


riguarda il nuovo regolamento sullo sviluppo rurale e quello
relativo ai seminativi.

7. Correzione di un certo numero di iniquità e abusi che


contribuiscono a screditare l'immagine della PAC. Si tratta
essenzialmente di quattro misure:

• E' proposto di introdurre una certa degressività nell'ammontare


totale degli aiuti percepiti dagli agricoltori nel quadro delle OCM.
Essa ha come conseguenza che, qualora l'importo complessivo dei
pagamenti che dovrebbero essere corrisposti ad un agricoltore,
nell'ambito dei regimi di sostegno in vigore nel quadro della PAC
per l'insieme dei prodotti agricoli e per un determinato anno civile,
superi i 100.000 ECU, il pagamento verrà ridotto del 20%, per la
frazione dell'importo compreso tra 100.000 e 200.000 ECU, e del
25% per la frazione dell'importo complessivo superiore a 200.000
ECU. Questa disposizione ha come obiettivo di evitare erogazioni
eccessive di fondi pubblici a singoli agricoltori.
• Gli Stati membri potranno, peraltro, introdurre un criterio di eco-
condizionalità al pagamento degli aiuti diretti e applicare, in caso
di non rispetto di questo criterio, delle sanzioni (riduzione o
soppressione degli aiuti diretti). E' infatti previsto che gli Stati
membri adottino le misure che essi ritengono appropriate in
materia ambientale, tenuto conto della situazione specifica dei
terreni agricoli utilizzati e della produzione interessata. Tali misure
possono comprendere l'erogazione di aiuti in cambio di impegni
agroambientali e la fissazione di requisiti ambientali obbligatori di

241
carattere generale e di requisiti ambientali specifici da soddisfare
per poter beneficiare dei pagamenti diretti.
• Gli Stati membri potranno modulare, entro certi limiti, gli aiuti
diretti per azienda in funzione del fattore lavoro. Ad esempio, gli
Stati membri possono decidere di ridurre gli importi da
corrispondere agli agricoltori per un determinato anno civile, nei
casi in cui la manodopera impiegata nelle loro aziende in tale anno
civile, espressa in unità di lavoro annuali, è al di sotto di
determinati livelli che dovranno essere stabiliti dagli Stati membri.
Le economie che potrebbero risultare dall'applicazione del criterio
di eco-condizionalità e dalla modulazione resteranno in ciascuno
Stato membro e potranno essere adoperate per il finanziamento di
misure agroambientali;
• Infine, gli Stati membri potranno riservare il pagamento degli aiuti
diretti a quelli che esercitano realmente un'attività agricola,
evitando così gli abusi riscontrati dal 1992 in poi, per mezzo dei
quali persone che non sono agricoltori fruiscono degli aiuti della
PAC, ricorrendo ad abili artifici legali.

Vediamo ora, più da vicino, quali sono le proposte della


Commissione nel settore dei seminativi e le principali ragioni che le
hanno motivate:

– Riduzione del prezzo d'intervento dei cereali del 20% (da 119,19 a
95,35 ECU/t) a partire dalla campagna 2000/2001. Una riduzione
di questa entità dovrebbe consentire all'Unione europea di
aumentare ulteriormente il consumo dei cereali comunitari
nell'alimentazione animale e soprattutto di poter esportare senza
restituzioni sui mercati mondiali;
– aumento degli aiuti compensativi da 54 ECU/t a 66 ECU/t
(moltiplicati per le rese regionali di riferimento). Questo aumento
equivale ad una compensazione del 50% della diminuzione del
prezzo d'intervento;
– tali aiuti saranno, d'ora in poi, considerati come aiuti specifici alla
superficie (e non più come aiuti compensativi della riduzione dei
prezzi d'intervento) e si applicheranno nella stessa misura ai
cereali, ai semi oleosi, ai semi di lino per uso non tessile e alle
superfici messe a riposo (set-aside);

242
– l'aiuto è fissato a 72,5 ECU/t per le proteaginose non alimentari
(piselli, fave e favette e grani di lupino). Inoltre, un supplemento
di 344,5 ECU/ettaro è previsto per il grano duro nelle zone di
produzione tradizionali e fino a concorrenza di una superficie
massimale garantita (1.646.000 ettari per l'Italia), Un aiuto
specifico di 138,9 ECU/ettaro è previsto entro certi limiti (4.000
ettari, per l'Italia) nelle regioni diverse da quelle tradizionali, nelle
quali la produzione di frumento duro è ben consolidata;
– l'obbligo di mettere a riposo una parte delle superfici per le quali
si richiede l'aiuto rimane come strumento di gestione dell'offerta.
Tuttavia il tasso di riferimento per il “gelo” delle terre è fissato
allo 0%. Questa percentuale potrebbe essere in futuro riesaminata,
per tener conto dell'andamento della produzione e dei mercati. Il
“gelo” straordinario, in caso di superamento della superficie di
base, è soppresso, mentre è previsto il mantenimento del “gelo”
volontario, ma la superficie ritirata non può essere maggiore di
una superficie che gli Stati membri stabiliranno ad un livello che
tenga conto delle situazioni particolari e garantisca una sufficiente
presenza nelle aree agricole;
– le superfici a mais insilato sono incluse nel regime dei seminativi
(quindi beneficiano di un aiuto, contrariamente a quanto proposto
nell'Agenda 2000);
– l'aiuto all'ettaro può essere modificato se le condizioni di mercato
risulteranno diverse da quelle attualmente ipotizzate;
– nel quadro dei piani di regionalizzazione, la possibilità di
determinare delle superfici di base specifiche per il mais è
soppressa. Tuttavia è prevista la possibilità di fissare una resa
specifica per le colture irrigue, purché si provveda a definire,
all'interno della superficie di base totale, una superficie di base
distinta per le colture irrigue, ma solo le superfici tradizionali
(definite sulla base dei seminativi irrigati tra il 1989 e il 1991)
potranno usufruire di questo aiuto specifico;
– per poter beneficiare di un pagamento per superficie, i produttori
debbono aver effettuato le semine entro il 31 maggio (e non più
entro il 15 maggio, come attualmente);
– la data dei pagamenti degli aiuti è spostata dall'autunno alla
primavera che segue il raccolto.

243
Le proposte relative ai seminativi hanno suscitato numerosi
interrogativi. In questa relazione, cercherò di passare rapidamente in
rivista alcuni dei più salienti, La prima questione che ci si può porre a
questo riguardo è la seguente: la riduzione supplementare del prezzo dei
cereali del 20% è proprio necessaria ? Come s'è detto, la diminuzione del
prezzo d'intervento si giustifica principalmente per la possibilità che essa
offre di esportare quantità importanti di cereali senza restituzioni. Essa
consentirà però anche di migliorare ulteriormente sul mercato interno la
competitività dei cereali comunitari rispetto ai prodotti sostitutivi
utilizzati nell'alimentazione animale.

La possibilità di esportare senza restituzioni dipende da due


incognite che nessuno è oggi in grado di prevedere con certezza: il prezzo
mondiale dei cereali espresso in dollari nei prossimi anni e l'evoluzione
futura del tasso di cambio dollaro/ECU. La proposta della Commissione
di ridurre il prezzo d'intervento del 20% si basa sull'ipotesi che il prezzo
mondiale del grano tenero si situi sui 140/150 dollari la tonnellata mentre
quello del mais dovrebbe situarsi intorno ai 120-125 dollari la tonnellata.
Essa presuppone, inoltre, un tasso di cambio $/ECU non molto diverso
dalla media del periodo 1992-96. La Commissione non esclude che il
prezzo mondiale possa per un certo periodo superare questi livelli o che il
tasso di cambio possa essere più favorevole.

Essa ritiene tuttavia che solo una riduzione del 20% del prezzo
d'intervento dei cereali possa consentire all'Unione europea di esportare in
maniera sistematica senza restituzioni sul mercato mondiale. Di questo
parere è anche l'OCSE che, nel suo ultimo rapporto sulle prospettive dei
mercati mondiali, sottolinea la necessità di accrescere la competitività dei
cereali comunitari, attraverso una ulteriore riduzione dei prezzi
d'intervento, se l'Unione europea vuole essere certa di poter esportare
senza restituzioni sui mercati internazionali.

La seconda questione che ci si può porre a proposito della riforma nel


settore dei seminativi è la seguente: perché è prevista una compensazione
parziale e non totale della riduzione del prezzo d'intervento? Anzitutto, va
osservato che nel nuovo progetto di regolamento relativo ai seminativi
non si parla più di "pagamenti compensativi" ma di “pagamenti per
superficie non connessi ad una determinata coltura". Si è voluto così

244
"spezzare" in qualche modo il legame che unisce attualmente in maniera
assai rigida la compensazione accordata ai produttori alla riduzione del
prezzo d'intervento dei cereali. E questo, anche in vista dei futuri
negoziati multilaterali.

In secondo luogo, è prevedibile che, in una situazione in cui il


mercato interno continui ad essere protetto nei confronti delle
importazioni dai paesi terzi ed in cui il prezzo interno sia sostenuto
attraverso l'esportazione senza restituzioni i produttori ottengano, in linea
di massima, dei prezzi superiori a quello d'intervento, come è già stato il
caso in questi ultimi anni. La compensazione parziale della nuova
riduzione del prezzo d'intervento tiene conto del rischio di una
sovracompensazione, constatata per il periodo 1993-96 (circa 8 miliardi
di ECU, pari a circa 10 ECU/tonnellata, in base alle stime della
Commissione).

Infine, è prevedibile che altri fattori contribuiranno ad attenuare


l'impatto negativo che questa compensazione parziale potrebbe avere sui
redditi agricoli. Tra questi, si possono citare, in particolare i seguenti:
– l'abbandono, salvo circostanze particolari, del set-aside
obbligatorio,
– la progressione costante delle rese,
– la ristrutturazione aziendale e gli adattamenti dei sistemi di
produzione,
– la riduzione dei prezzi di alcuni input, ecc.

Un'altra questione che merita di essere evocata, in questa sede, è


quella relativa all'unificazione del pagamento per superficie per i cereali e
i semi oleosi. Anche questa proposta ha suscitato reazioni negative nel
mondo agricolo. Essa si giustifica, agli occhi della Commissione,
essenzialmente per due ragioni:
– da una parte, la preoccupazione di instaurare, nel settore dei
seminativi, ivi compreso, dunque, il settore dei cereali, un regime
di sostegno che sia quanto più possibile "disaccoppiato” dalla
produzione, in maniera da renderlo compatibile con i possibili
sviluppi del futuro negoziato multilaterale in sede O.M.C.;
– dall'altra, la volontà di sottrarre la produzione di semi oleosi
nell'Unione europea ai vincoli instaurati con l'accordo di Blair
House. Come è noto, questi accordi impongono, infatti, delle

245
restrizioni alla produzione di semi oleosi nell'Unione europea, pur
in presenza di una situazione ancora abbondantemente deficitaria.
L'eliminazione di un aiuto specifico ai semi oleosi consentirebbe
di realizzare questa possibilità, senza infrangere gli accordi
internazionali.

La questione che si può porre, a questo riguardo, è se un aiuto di


66 ECU/tonnellata, pari a quello dei cereali, è sufficiente per garantire la
redditività dei semi oleosi rispetto a quella dei cereali. La risposta a
questa domanda non può che essere articolata: probabilmente la
situazione varierà da una regione all'altra, da un prodotto all'altro, da
un'azienda all'altra. Nel complesso, tuttavia, la Commissione ritiene, non
solo che la cultura dei semi oleosi non dovrebbe essere minacciata da
questa misura, ma che essa dovrebbe registrare una nuova spinta dalla
soppressione dei vincoli introdotti con l'accordo di Blair House. E ciò
essenzialmente per le ragioni seguenti:
– la redditività dei semi oleosi nel nuovo contesto va confrontata,
non già con la situazione attuale, ma con quella dei cereali, dopo
la messa in atto della nuova riforma. Inoltre questo calcolo non
deve essere basato sui prezzi e sugli aiuti istituzionali, ma sui
livelli realmente percepiti dagli agricoltori, che sono stati spesso
decurtati, in questi anni, dalle riduzioni applicate a seguito del
superamento della superficie massima garantita. Ci si renderà
allora conto che la relazione tra i ricavi all'ettaro delle due culture
non dovrebbe variare in maniera significativa dopo la riforma;
– il nuovo regime per i semi oleosi non prevede sanzioni in caso di
superamento della superficie massima garantita oppure se il
prezzo di mercato è superiore al prezzo di riferimento aumentato
dell'8%;
– la riforma del regime comporta un aumento dell'aiuto pagato ai
piccoli produttori di semi oleosi (da 54,34 a 66 ECU/tonnellata).
Questi ultimi saranno quindi incoraggiati ad aumentare le
superfici coltivate a semi oleosi;
– la franchigia dell'8% ha finora sempre giocato in favore dei
produttori. Non è però detto che, anche nel regime attuale,
l'evoluzione a lungo termine dei mercati non potrebbe obbligare la
Commissione a rivedere il livello del prezzo di riferimento. In
questo caso, i produttori perderebbero il beneficio di cui hanno
goduto finora;

246
– la coltivazione di semi oleosi risponde anche ad esigenze
agronomiche, al di fuori di quelle strettamente economiche.
Queste ultime sono destinate a giocare un ruolo anche in futuro.

L'ultima questione alla quale vorrei dare una risposta in questa


sede è quella relativa allo spostamento della data di pagamento degli aiuti.
La proposta della Commissione prevede, come si è visto, di dilazionare il
pagamento dall'autunno alla primavera dell'anno successivo .
Questa proposta è dettata da alcune considerazioni:
 anzitutto, si è constatato che parecchi Stati membri hanno delle
difficoltà a rispettare le scadenze previste ed hanno domandato
delle deroghe;
 in secondo luogo, è stato constatato che gli Stati membri non sono
capaci di finalizzare i controlli in tempo utile per calcolare in
settembre i livelli esatti del superamento delle superfici di base. La
soppressione del gelo straordinario in caso di superamento della
superficie di base permette di effettuare questa operazione anche
dopo che le semine per il nuovo anno sono avvenute;
 infine, la proposta della Commissione ha come obiettivo di
limitare la speculazione sul mercato dei cereali, al fine di
permettere, fin dall'inizio della campagna, l'esportazione senza
restituzioni. In passato, si è infatti constatato che i produttori
trattenevano quanto più possibile i cereali prodotti, facendo
lievitare artificialmente i prezzi di mercato. Ciò era possibile in
quanto essi potevano contare sulla liquidità che proveniva dal
pagamento degli aiuti. In avvenire, questa possibilità dovrebbe
essere più limitata.

Signor presidente,
Signore e signori,

spero che questa mia introduzione ai vostri lavori abbia consentito


di chiarire non solo le proposte della Commissione su questa nuova fase
di riforme della politica agricola comune, ma abbia anche messo in luce le
ragioni principali che le hanno motivate e abbia risposto a qualche
interrogativo che esse hanno suscitato nel mondo agricolo. Grazie.

247
La riforma della politica agricola comune a
seguito dell’“Agenda 2000”: le decisioni
(marzo 1999) *

Dopo mesi d’intense trattative e aspri confronti che hanno coinvol-to


direttamente anche alcuni capi di Stato e di governo, i ministri
dell’agricoltura dei Quindici hanno raggiunto un accordo di principio
(all’alba del 26 marzo 1999) sui contenuti della riforma della politica
agrico-la comune alle soglie del nuovo millennio. Il compromesso
finale a-dottato nel vertice di Berlino si differenzia su certi punti da
quello rag-

* In Unione Regionale delle Camere di Commercio dell'Emilia-Romagna


Regione Emilia-Romagna Assessorato Agricoltura
Osservatorio Agro-industriale, Il sistema agro-alimentare dell'Emilia-
Romagna Rapporto 1998, Franco Angeli, Milano, 1999

248
giunto qualche settimana prima dai ministri dell’agricoltura. Le modi-
fiche introdotte mirano essenzialmente a mantenere entro il limite di
40,5 miliardi di euro la spesa annuale della politica agricola comune
dopo la riforma.
Nel complesso, il compromesso raggiunto non si distanzia in ma-
niera sensibile dalle proposte iniziali di Agenda 2000, anche se, per
ragioni finanziarie e per attenuarne l’impatto sui redditi agricoli, alcu-
ne misure sono state diluite nel tempo o l’inizio della riforma è stato
ritardato nel tempo. Il ministro italiano all’agricoltura, Paolo De Ca-
stro, si è dichiarato “ampiamente soddisfatto” del compromesso finale,
in quanto esso sanziona alcune delle principali rivendicazioni della de-
legazione italiana, ed in primo luogo l’inclusione della riforma del set-
tore lattiero-caseario nel pacchetto finale, nonché un’adeguata rivalu-
tazione delle quote-latte per l’Italia. Ma vediamo, più da vicino, i con-
tenuti dell’accordo, settore per settore.
Cereali
- Il prezzo d’intervento dei cereali è ridotto del 15%, contro il 20%
proposto dalla Commissione. Peraltro, mentre la Commissione
prevedeva di realizzare questa riduzione in una sola tappa, alla fine
è stato deciso di diluirla in due tappe: 7,5% a partire dalla campa-
gna 2000/2001 e 7,5% a partire dalla campagna 2001/2002. A par-
tire da questa campagna, l’intervento tornerà al suo ruolo originario
di “rete di sicurezza” per evitare il crollo dei prezzi. Una decisione
su una ulteriore riduzione dei prezzi d’intervento a partire dal
2002/2003 sarà presa alla luce degli sviluppi sui mercati;
- gli aiuti compensativi sono aumentati (in due tappe) da 54 a 63 eu-
ro/t, il che equivale a una compensazione parziale della riduzione
dei prezzi d’intervento. Per ottenere l’aiuto globale per ettaro, gli
aiuti compensativi unitari debbono essere moltiplicati per le rese
storiche di riferimento già in vigore. Per l’Italia, la resa è fissata a
3,9 t/ha e questa decisione formalizza di fatto la situazione attuale;
- il tasso di set-aside è fissato al 10% per il periodo 2000-2006 (allo
stesso livello della campagna 1999/2000). La Commissione aveva
proposto di fissarlo a zero a partire dalla campagna 2000/2001. Il
tasso del 10% sembra tuttavia più adeguato alla realtà attuale dei
mercati agricoli, a livello comunitario e mondiale, tenuto conto del
livello elevato degli stocks all’intervento e delle possibilità limitate

249
di esportazione senza restituzione sui mercati mondiali, con una ri-
duzione di prezzo di solo il 15%;
- il set-aside volontario è mantenuto; tuttavia questo regime sarà mi-
gliorato, in particolare per tenere conto delle preoccupazioni agro-
ambientali;
- la compensazione per il set-aside è fissata a 66 euro/t a partire dal
2001/2002 (e a 60 euro/t per il 2000/2001);
- il pagamento degli aiuti compensativi sarà effettuato nel periodo
che va dal 16 novembre al 31 gennaio dell’anno successivo al rac-
colto;
- contrariamente alla proposta della Commissione, che prevedeva la
soppressione dell’area di base specifica per il mais, per il calcolo
degli aiuti compensativi, il Consiglio ha trovato un accordo sulla
possibilità di mantenere questa disposizione per gli Stati membri
che lo desiderino. E’ inoltre prevista la possibilità di distinguere,
all’interno dell’area di base mais, tra mais irrigato e non irrigato,
com’è attualmente;
- nelle regioni in cui i pagamenti compensativi per il mais sono basa-
ti sulle rese storiche specifiche relative a questo cereale, gli aiuti
compensativi per i semi oleosi e il lino sono calcolati sulla base
delle rese storiche osservate per l’insieme dei cereali al di fuori del
mais.
Semi oleosi e proteaginose
- A partire dalla campagna 2002/2003 e con una progressività che
prevede tre tappe, i pagamenti compensativi unitari per i semi oleo-
si saranno gli stessi che per i cereali. Questi importi unitari debbo-
no essere moltiplicati per le rese storiche regionali di riferimento
dei cereali;
- il sistema del prezzo di riferimento (nonché il pagamento
dell’acconto collegato a questo sistema) è abolito a partire dalla
campagna 2000/2001;
- fino a che è mantenuto in vita un aiuto specifico ai semi oleosi, vale
a dire fino al 2001/2002, l’accordo di Blair House rimane applica-
bile. Ciò implica l’applicazione di penalità in caso di superamento
delle quantità massime garantite;
- il Consiglio europeo chiede alla Commissione di seguire da vicino
gli sviluppi sul mercato dei semi oleosi e di presentare un rapporto,

250
entro i due anni dall’applicazione del nuovo regime. Se necessario,
il rapporto sarà accompagnato da proposte appropriate nel caso in
cui il potenziale di produzione dovesse mostrare un serio deterio-
ramento.
Latte
- Il regime delle quote viene prorogato fino al 2006. Il Consiglio
procederà nel 2003 a un riesame della questione, sulla base di un
rapporto della Commissione, con l’obiettivo di discutere come u-
scire dal regime delle quote dopo il 2006;
- il livello delle quote-latte verrà aumentato linearmente dell’1,5%
per tutti gli Stati membri, nel 2005/2006, ad eccezione della Grecia,
della Spagna, dell’Irlanda, dell’Italia e del Regno Unito, che bene-
ficiano di un incremento specifico più rilevante, distribuito in due
scaglioni, con inizio nel 2000/2001. In particolare, l’Italia ottiene
un aumento della propria quota di 600 mila tonnellate (in aggiunta
alle 9.930,1 t già disponibili), di cui 384 mila nel 2000/2001 e 216
mila nel 2001/2002;
- i prezzi d’intervento del burro e del latte scremato in polvere saran-
no ridotti del 15% a partire dal 2005/2006;
- verrà introdotto un sistema di aiuti compensativi, a partire dal 2005,
parallelamente alla riduzione del prezzo d’intervento, in proporzio-
ne alle quote in vigore per il 1999/2000. Ad esso si aggiunge il pa-
gamento di un aiuto supplementare calcolato sulla base di
un’allocazione finanziaria per Stato membro. Gli Stati membri pos-
sono utilizzare questa allocazione nazionale per aumentare l’aiuto
compensativo per capo bovino oppure per introdurre un sistema di
aiuti all’ettaro di superficie foraggera;
- è data facoltà agli Stati membri di adottare misure appropriate per
rinforzare la posizione dei produttori lattiero-caseari più attivi (in
particolare per quanto riguarda il trasferimento delle quote e il pro-
blema delle cosiddette “quote di carta”).
Carne bovina
- L’attuale prezzo d’intervento (pari a 2.780 euro/t) sarà abbassato
del 20% (e cioè a 2.224 euro/t) il 1° luglio 2002 e sarà sostituito da
un prezzo di base per l’ammasso privato di pari importo. Un aiuto
all’ammasso privato può essere concesso quando la media dei

251
prezzi di mercato è inferiore al 103% del prezzo base;
- a partire dal 1° luglio 2002 è introdotto un sistema del tipo “rete di
sicurezza”, per evitare che il prezzo di mercato scenda sotto a certi
livelli. Quando, infatti, la media dei prezzi di mercato dei tori o dei
manzi in uno Stato membro (o in una regione) è inferiore a 1.560
euro/t, la Commissione europea può decidere, tramite la procedura
dei Comitati di gestione, di organizzare degli acquisti all’intervento;
- il premio speciale per i bovini maschi verrà aumentato, in tre tappe,
per raggiungere, nel 2002, 210 euro per i tori e 300 euro per i man-
zi. Esso sarà pagato, al massimo, una volta nella vita di ogni toro e
due volte (2x150) nella vita di ogni manzo (a 9 mesi e dopo i 21
mesi). E’ fissato, parallelamente, un tetto al numero di capi che
possono beneficiare di questo premio. Per l’Italia, esso è di 598.746
capi. I tetti regionali sono fissati sulla base dell’applicazione dei
premi introdotti nel 1996;
- il premio per le vacche nutrici è aumentato a 200 euro l’anno. Il li-
mite di 120.000 litri l’anno, previsto nella proposta della Commis-
sione per le quantità di riferimento individuale, diventa opzionale
per gli Stati membri. E’ introdotto un tetto al numero dei capi che
possono beneficiare di questo premio, pari al livello più elevato dei
premi pagati dal 1995 al 1997, aumentato del 3%. Per l’Italia, il li-
vello risulta di 621.611 capi. Un massimo del 20% del premio alle
vacche nutrici può essere destinato alle giovenche. Delle disposi-
zioni speciali sono previste per gli Stati membri dove oltre il 60%
delle vacche nutrici e delle giovenche è situato nelle zone di mon-
tagna;
- un premio alla macellazione è pagato direttamente al produttore, a
condizione che trattenga i capi per un certo periodo e che possa
dimostrare il loro abbattimento. Esso è di 80 euro per i tori, i man-
zi, le vacche da latte, le vacche nutrici e le giovenche e di 50 euro
per i vitelli. Tuttavia sono introdotti dei tetti alla spesa per questi
premi: uno per gli animali adulti e uno per i vitelli. Essi sono fissati
sulla base del numero di animali macellati o esportati nel corso del
1995;
- il premio nazionale addizionale alla vacca nutrice, pagabile alle
vacche nutrici e alle giovenche, è mantenuto in vigore e l’importo
massimo sale a 50 euro;
- i produttori che ricevono il premio speciale e/o il premio alla vacca

252
nutrice sono eligibili ad un pagamento addizionale di 100 euro per
premio concesso, quando la densità dei capi detenuti dall’azienda
sia inferiore a 1,4 UBA/ha di superficie foraggera. Gli Stati membri
possono però applicare anche altri criteri: a) nel 2000 e 2001: 33
euro, tra 2,0 e 1,6 UBA/ha; 66 euro se il coefficiente di densità è
inferiore a 1,6 UBA/ha; b) dal 2002: 40 euro tra 1,8 e 1,4 UBA/ha;
80 euro se il coefficiente di densità è inferiore a 1,4 UBA/ha;
- allorché il numero totale degli animali beneficiari del premio spe-
ciale e del premio alla vacca nutrice è limitato a 2 UBA/ha di su-
perficie foraggera, gli Stati membri possono fissare un tetto al nu-
mero massimo di capi per azienda eligibili al premio speciale di-
verso da 90 capi per azienda che si applica in tutti gli altri casi;
- gli Stati membri versano, su base annua, pagamenti supplementari
ai produttori del loro territorio entro i limiti degli importi globali
prefissati dal Consiglio, secondo criteri oggettivi che riguardano, in
particolare, le strutture e le condizioni di produzione, e in modo ta-
le da garantire un trattamento equo tra i produttori e da evitare di-
storsioni del mercato e della concorrenza. Per l’Italia, l’importo di-
sponibile è di 65,6 milioni di euro all’anno. I pagamenti supple-
mentari possono essere usati per aumentare il premio speciale alla
macellazione.
Vino
- L’organizzazione comune di mercato del vino è profondamente ri-
formata, con l’intento, tra l’altro, di assicurare la competitività del
settore nel lungo periodo, scoraggiare la formazione di eccedenze
produttive, mantenere alcuni sbocchi tradizionali, difendere il red-
dito dei produttori, tener conto della diversità regionale della viti-
coltura, rafforzare il ruolo delle organizzazioni dei produttori ai va-
ri livelli della filiera, semplificare la legislazione comunitaria in vi-
gore in questo settore;
- i diversi sistemi di distillazione attualmente in vigore (“distillazione
preventiva”, “distillazione obbligatoria dei vini da tavola” e “distil-
lazione di sostegno”) sono sostituti da una “distillazione di crisi”,
che entra in funzione, su base volontaria, nel caso di perturbazioni
eccezionali del mercato e nel caso di misure specifiche di distilla-
zione d’alcool;
- gli espianti dei vigneti sono mantenuti, come strumento di controllo

253
dell’offerta soprattutto nelle regioni con persistenti e strutturali ec-
cedenze produttive;
- è introdotto un regime di aiuti alla ristrutturazione e alla riconver-
sione varietale dei vigneti, alla delocalizzazione degli impianti e
all’adozione di nuove tecniche di produzione;
- l’attuale divieto all’impianto di nuovi vigneti è prorogato fino al
2010. Tuttavia, tale divieto viene reso più flessibile da una serie di
disposizioni che si aggiungono alle deroghe già in vigore (ad e-
sempio, vengono autorizzati nuovi impianti fino a 51 mila ettari per
l’insieme dei paesi produttori, di cui 12.933 in Italia);
- i mosti importati dai paesi terzi non possono essere vinificati. Inol-
tre i vini importati devono essere chiaramente riconoscibili, in ma-
niera da non poter essere confusi con i vini comunitari, e non pos-
sono essere mescolati con i vini di produzione comunitaria;
- il sistema dello zuccheraggio viene mantenuto.
Disposizioni orizzontali
- L’introduzione dei massimali per azienda, in funzione dell’importo
complessivo degli aiuti concessi ad un produttore nel quadro della
politica agricola comune, proposta dalla Commissione, non è stata
accettata dal Consiglio;
- è stato accolto il principio dell’eco-condizionalità nel pagamento
degli aiuti, proposto dalla Commissione. In base a questo principio,
gli Stati membri debbono adottare misure appropriate in materia
ambientale ed in questo ambito possono condizionare il pagamento
degli aiuti concessi nel quadro della PAC al rispetto di determinati
criteri agro-ambientali e fissare le sanzioni da applicare in caso di
mancato rispetto di tali criteri;
- gli Stati membri possono, peraltro, decidere di modulare, entro certi
limiti, i pagamenti diretti in funzione della manodopera impiegata o
della prosperità globale dell’azienda;
- le economie che si realizzano per effetto dell’applicazione delle
due misure menzionate restano acquisite agli Stati membri e posso-
no essere usate come risorse aggiuntive per finanziare misure agro-
ambientali, misure a favore delle zone svantaggiate o di aree in cui
si applicano restrizioni ambientali, il prepensionamento, la foresta-
zione e lo sviluppo rurale.

254
Sviluppo rurale
Le misure a favore dello sviluppo rurale sono raggruppate in un u-
nico testo legislativo. Esse sono considerate come misure destinate ad
accompagnare e a completare gli altri strumenti della politica agricola
comune nel conseguimento degli obiettivi dell’art. 39 del Trattato.
Il sostegno accordato allo sviluppo rurale, legato alle attività agri-
cole e alla loro riconversione, può riguardare:
- il miglioramento delle strutture delle aziende agricole nonché quel-
le relative alla trasformazione e alla commercializzazione dei pro-
dotti agricoli;
- la riconversione e il riorientamento del potenziale produttivo agri-
colo, l’introduzione di nuove tecnologie e il miglioramento della
qualità dei prodotti;
- lo sviluppo sostenibile della silvicoltura;
- la diversificazione delle attività, in vista di promuovere dei posti di
lavoro complementari o sostitutivi;
- il mantenimento e il rafforzamento di un tessuto sociale nelle zone
rurali;
- lo sviluppo di attività economiche che permettano di sfruttare me-
glio il potenziale esistente;
- il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro;
- il mantenimento e la promozione di metodi di produzione meno in-
tensivi;
- la preservazione e la promozione di un’agricoltura sostenibile ad
alto valore naturale e rispettosa dell’ambiente;
- la promozione dell’uguaglianza tra i sessi, grazie al sostegno di
progetti lanciati e messi in atto dalle donne;
- l’incoraggiamento delle produzioni non alimentari.
I criteri di ammissibilità alle varie misure sono ripresi in gran parte
dalla normativa vigente. Tuttavia, sono stati introdotti alcuni elementi
innovativi, tra cui, in particolare, si sottolineano i seguenti:
- per la maggior parte delle misure, il regolamento di base definisce
soltanto alcuni criteri basilari di ammissibilità, semplificando così
la normativa vigente e lasciando più spazio alla sussidiarietà, a li-
vello nazionale e alle comunità locali. I dettagli verranno, se neces-
sario, definiti in sede di programmazione o di emanazione dei rego-
lamenti di applicazione;

255
- gli attuali criteri di ammissibilità concernenti le zone svantaggiate
sono stati modificati per meglio incorporare gli obiettivi ambientali
nella politica di sviluppo rurale. Peraltro, oltre alle zone sfavorite
tradizionali, vengono inserite nello stesso regime le zone sottoposte
a vincoli ambientali;
- sono introdotte apposite disposizioni per assicurare una coerenza
tra le misure di sviluppo rurale e gli altri dispositivi della politica
agricola comune, in modo da evitare sovrapposizioni.
Le misure di sviluppo rurale saranno finanziate dal Feoga-
Orientamento per le regioni dell’obiettivo 1 e dal Feoga-Garanzia al di
fuori di queste regioni. Il finanziamento globale previsto dal Feoga-
Garanzia per lo sviluppo rurale, comprese le misure di accompagna-
mento, ammonta, nel periodo 2000-2006, a 30,470 miliardi di euro; a
questi devono aggiungersi le risorse del Feoga-Orientamento che,
nell’ambito della programmazione dell’obiettivo 1, andranno agli in-
terventi strutturali del settore agricolo. Anche se le cifre confrontate al-
la spesa agricola complessiva rimangono percentualmente modeste, la
decisione di considerare le misure per lo sviluppo rurale parte inte-
grante della politica è molto importante e costituisce il primo passo
perché la politica di sviluppo rurale diventi realmente il secondo pila-
stro della politica agricola comune.

256
La posizione dell’UE nei negoziati agricoli del
Millennium Round (1999)*

La Commissione europea ha già da tempo fatto conoscere alle


altre istituzioni comunitarie, all’opinione pubblica europea e ai propri
partner gli orientamenti a cui essa intende ispirarsi nel corso del
nuovo ciclo di negoziati multilaterali in seno all’Organizzazione
Mondiale del Commercio (OMC). Ovviamente, si tratta, per
ora, soltanto di orientamenti di massima che

* In Unione Regionale delle Camere di Commercio dell'Emilia-Romagna


Regione Emilia-Romagna Assessorato Agricoltura
Osservatorio Agro-industriale,
Il sistema agro-alimentare dell'Emilia-Romagna. Rapporto 1999, Franco
Angeli, Milano, 2000

257
andranno tradotti in più precise posizioni negoziali, man mano che i
negoziati entreranno nel vivo dei vari temi in discussione. Tuttavia, essi
consentono di avere già un’idea abbastanza precisa dello spirito con cui la
Unione europea si presenta a questo nuovo impegnativo appuntamento e
degli obiettivi che essa intende perseguire.
Anzitutto, va detto che, contrariamente forse a quanto è accaduto in altre
circostanze, questa volta la Unione europea è stata tra i principali promotori
del nuovo ciclo di negoziati commerciali. In effetti, anche se l’accordo di
Marrakech, che ha chiuso il negoziato dell’Uruguay Round, prevedeva già la
ripresa delle trattative su alcuni capitoli, ed in particolare su quello agricolo,
entro la fine del 1999, il principio di un ciclo completo di negoziati commer-
ciali è stato soprattutto difeso dalla Unione europea.
Il punto di partenza della riflessione della Commissione è la constatazio-
ne che, oggi, il principale motore della crescita economica mondiale è rap-
presentato dagli scambi e in particolare dagli scambi internazionali. Per il
periodo 1995-97, il volume degli scambi mondiali è aumentato di quasi l'8%
l’anno, un ritmo questo che è nettamente superiore all’aumento del PIB
mondiale. D’altra parte, gli studi realizzati dall’OMC e dall’OCSE
sull’incidenza del ciclo dell’Uruguay Round hanno confermato i suoi effetti
benefici sull’economia mondiale, man mano che i suoi risultati entravano in
applicazione.
Questa constatazione è particolarmente importante in una fase in cui la
crescita mondiale è piuttosto debole, soprattutto per una regione, come
l’Unione europea, che è la prima potenza commerciale a livello mondiale. In
queste circostanze, la Commissione europea è infatti del parere che una ulte-
riore liberalizzazione degli scambi nel quadro dell’OMC potrebbe stimolare
la concorrenza, la crescita e l’occupazione in Europa.
A parere della Commissione, un ciclo globale di negoziati è necessario
anche per garantire dei risultati equilibrati e accettabili da tutti. E’ vero, in-
fatti, che il programma “implicito” dell’OMC prevede già l’avvio di nego-
ziati per un’ulteriore liberalizzazione di agricoltura e servizi a partire dalla
fine del 1999, senza però fissare un termine per le conclusioni. Resta il fatto
che, per l’Unione, questi negoziati daranno risultati sostanziali soltanto se
inseriti in un contesto negoziale più ampio e delimitato da scadenze ben pre-
cise.
Per quanto riguarda più specificatamente il negoziato agricolo, la posi-
zione dell’Unione europea si iscrive pienamente nel quadro definito
dall’articolo 20 dell’Accordo sull’Agricoltura per la continuazione del pro-
cesso di riforma, firmato a Marrakech nel 1994. A giudizio della Commis-
sione, quest’articolo realizza, infatti, un giusto equilibrio tra l’obiettivo a

258
lungo termine di questa riforma (vale a dire delle riduzioni progressive e so-
stanziali del sostegno e della protezione) e tutta una serie di altre considera-
zioni che devono essere ugualmente tenute presenti: come il trattamento
speciale a favore dei paesi in via di sviluppo membri dell’OMC, nonché gli
aspetti di natura non commerciale.
Alla luce di queste considerazioni, l’Unione europea intende essenzial-
mente concentrare i suoi sforzi su tre obiettivi principali:
a) la necessità di mantenere, nel futuro accordo agricolo, una serie di dispo-
sizioni già presenti nell’accordo di Marrakech e che sono fondamentali
per la politica agricola comune;
b) la necessità di migliorare alcuni aspetti dell’attuale accordo agricolo, in
particolare l’accesso delle proprie esportazioni ai mercati dei paesi terzi;
c) la necessità di garantire spazi a interventi non commerciali come la com-
patibilità della politica di sviluppo rurale e delle politiche agro-
ambientali, le nuove preoccupazioni relative al benessere degli animali e
della salubrità degli alimenti, che stanno assumendo un rilievo crescente
nella nostra società.
Si tratta, in primo luogo, di mantenere al di fuori degli impegni di ridu-
zione del sostegno le misure classificate nella cosiddetta “scatola
verde” (misure agro-ambientali, politiche di sviluppo rurale, ecc.) e
soprattutto quelle classificate nella “scatola blu” (come gli aiuti diretti
concessi nel qua-dro della riforma della PAC), che sono indubbiamente
quelle più a rischio, tenuto conto delle prese di posizione già assunte a
questo riguardo dai paesi del cosiddetto “Gruppo di Cairns” di cui ne
fanno parte paesi come l’Australia, il Canada, la Nuova Zelanda,
l’Argentina, il Brasile e alcuni pae-si del Sud-Est asiatico.
Anche se questa battaglia può considerarsi tutt’altro che vinta in parten-
za, l’Unione europea ha proseguito, grazie alle decisioni assunte nel quadro
dell’Agenda 2000, nella riduzione dei prezzi di sostegno (riduzione peraltro
solo parzialmente compensata da un aumento degli aiuti ai produttori) ed è
stato rafforzato, almeno per i seminativi, il “disaccoppiamento” degli aiuti;
inoltre, i pagamenti diretti sono stati subordinati al rispetto di tutta una serie
di obblighi in materia ambientale.
Purché l’esistenza della “scatola blu” e della “scatola verde” non venga-
no messe in causa, l’Unione europea si è dichiarata disponibile a intrapren-
dere un negoziato sulla ulteriore riduzione del sostegno. Si tratta, tuttavia, di
vedere fino a che punto questo processo può spingersi.
Due altre esigenze che saranno affermate dall’Unione europea in questo
contesto riguardano la necessità di mantenere la clausola di salvaguardia
speciale, prevista dall’accordo sull’agricoltura, e quella di assicurare la cer-

259
tezza giuridica dei risultati dei negoziati attraverso il rinnovo della cosiddetta
“clausola di pace”, che prevede una deroga temporanea per il sostegno
all’agricoltura dalla disciplina generale in materia di sussidi che si applica in
sede OMC.
I miglioramenti che l’Unione europea chiede di introdurre nell’Accordo
sull’Agricoltura riguardano il sostegno interno, l’accesso ai mercati, le sov-
venzioni all’esportazione e le agenzie commerciali statali (i cosiddetti “mar-
keting board” che hanno il monopolio degli scambi in alcuni paesi).
Per quanto riguarda il sostegno interno, praticamente nessuno dei nostri
partner commerciali ha mai messo in discussione le misure della cosiddetta
“scatola verde”. Tuttavia, l’UE si riserva di valutare se sia opportuno chiede-re
un ampliamento delle misure collocabili nella categoria della “scatola
verde”, nella quale si potrebbe inserire, ad esempio, la tematica della prote-
zione degli animali.
Per quanto riguarda l’accesso ai mercati, l’UE si adopererà per migliorare
l’accesso delle proprie esportazioni ai mercati esteri. L’Unione è infatti un
grande esportatore di prodotti agricoli e alimentari e come tale intende parte-
cipare all'espansione degli scambi prevista da molti specialisti per il prossi-mo
decennio. In particolare, essa rivendica una maggiore chiarezza nella
gestione dei contingenti all’importazione e la soppressione di altre barriere
non tariffarie non giustificate.
In materia di sovvenzioni all’esportazione, l’Unione è del parere che va-
dano disciplinate non soltanto le restituzioni all’esportazione classiche (co-me
quelle concesse dalla Unione per molti prodotti agricoli) ma anche altre forme
di sostegno all’esportazione, come i crediti all’esportazione, nonché certe
forme di aiuto alimentare che talvolta sembrano più rivolte a sostenere
l’agricoltura nei paesi produttori che a dare sollievo ai paesi beneficiari. In-
fine, l’UE intende mettere in discussione ogni forma di monopolio di stato
nella gestione degli scambi agricoli.
L’Unione europea ha da tempo avvertito i suoi partner che un nuovo
round di negoziati multilaterali non può limitarsi ai temi classici degli scam-bi
agricoli, vale a dire alle sole questioni commerciali. Nella società odierna
stanno emergendo nuove esigenze e nuove preoccupazioni di cui le politiche
agricole debbono farsi carico: dalla salvaguardia dell’ambiente alla desertifi-
cazione delle zone rurali, dalla qualità e salubrità degli alimenti al benessere
degli animali. La presa in conto di tutti questi fattori nelle politiche agricole e
di sviluppo rurale, senza la quale la stessa legittimità di queste politiche ri-
schierebbe probabilmente di essere messa in causa, impone tuttavia vincoli
crescenti all’esercizio dell’attività agricola che possono incidere negativa-
mente sulla competitività delle aziende agricole e che non possono quindi

260
non essere presi in considerazione a livello internazionale.
Questo è particolarmente evidente per l’agricoltura europea che, per la
sua influenza sul territorio e sull’assetto sociale in molte regioni rurali, as-
solve tutta una serie di funzioni complementari alla produzione agricola pro-
priamente detta: dalla conservazione del paesaggio alla protezione
dell’ambiente, dalla valorizzazione del patrimonio culturale al mantenimento
della vitalità delle nostre regioni rurali. Tutte prestazioni, queste, che si con-
figurano come attività produttive di veri e propri “beni pubblici” (public go-
ods, secondo l’espressione inglese), di cui usufruisce l’intera collettività e
come tali vanno remunerati nell’ambito delle politiche agricole e di sviluppo
rurale. Agenda 2000, ha cercato di dare un nuovo impulso allo sviluppo
rurale e al ruolo polivalente dell’agricoltura europea. E’ chiaro che, per essa,
gli aiuti che verranno concessi a questo fine non potranno essere sanzionati
sul piano internazionale.
D’altra parte, l’Unione intende impegnarsi perché si tenga maggiormente
conto degli interessi legittimi dei consumatori, i quali chiedono prodotti di
qualità e non dannosi alla salute umana. L’OMC non deve diventare uno
strumento per imporre la liberalizzazione degli scambi dei prodotti sulla cui
sicurezza alimentare è legittimo dubitare. A questo proposito, il principio
cosiddetto della “precauzionalità” in materia di tutela del consumatore, in
base al quale è possibile vietare la circolazione di un prodotto anche quando
la sua nocività non è dimostrata scientificamente, purché esistono dubbi sul-
la sua nocività, dovrebbe trovare un riconoscimento più formale in sede in-
ternazionale. Questo vale, in particolare, per la questione degli organismi
geneticamente modificati. Per quanto riguarda, d’altra parte, la qualità dei
prodotti alimentari, l’Unione è del parere che andrebbero meglio protetti i
prodotti la cui reputazione è legata alla loro origine geografica.
Infine, l’Unione ritiene anche necessario mettere all’ordine del giorno del
prossimo negoziato la questione degli standard da rispettare per quanto ri-
guarda le condizioni in cui gli animali sono allevati o trasportati, tematiche,
queste, a cui l’opinione attribuisce sempre maggiore importanza e che in-
fluenzano perciò sempre più l’evoluzione delle politiche agricole.

261
L'Unione europea e i prossimi negoziati all'OMC (1999)

1. Le conclusioni dell'Uruguay Round

I prossimi negoziati multilaterali in seno all'OMC - il cosiddetto


“Millennium Round” - dovrebbero proseguire nella direzione tracciata
dalle decisioni assunte a Marrakech nel 1994 a conclusione dell'Uruguay
Round. Può essere quindi utile richiamare brevemente, a mo' di
introduzione, gli elementi essenziali dell'accordo di Marrakech per il
settore agricolo.

Il principale risultato dell'Uruguay Round per quanto riguarda


l'agricoltura è stata l'inclusione di questo settore nel contesto normativo
dell'Organizzazione Mondiale del Commercio, vale a dire del nuovo
organismo che è stato creato nel 1994 in sostituzione del GATT. Mentre,
infatti, in passato il settore agricolo era stato lasciato ai margini dei vari
round negoziali, in virtù della controversa, ma finalmente riconosciuta,
specificità di questo settore, a partire del 1995 è entrato in vigore un
accordo specifico sull'agricoltura alla cui disciplina tutti gli aderenti
hanno accettato di sottoporsi.

L'Accordo sull'Agricoltura ha come obiettivo a lungo termine di


pervenire ad un sistema commerciale equo e orientato verso il mercato,
grazie a delle « riduzioni progressive sostanziali del sostegno e della
protezione dell'agricoltura, che permetterebbero di rimediare alle
restrizioni e alle distorsioni dei mercati agricoli mondiali e di prevenirle
». Per raggiungere questo obiettivo, l'Accordo si propone di ridurre tre
cause di distorsioni potenziali: a) il sostegno interno dell'agricoltura; b) la
protezione alle frontiere: c) le sovvenzioni alle esportazioni. Vediamo, in
concreto, quali sono le conseguenze di questo accordo sulla politica
agricola comune.

Sostegno interno - Le diverse misure di sostegno interno all'agricoltura


sono state, anzitutto, classificate in tre gruppi - le cosiddette “scatole” - in
funzione del diverso grado di impatto sulla produzione e sugli scambi : a)
la scatola gialla : misure che hanno una elevata influenza sulla
produzione e sugli scambi. Rientrano in questa categoria la maggior parte
delle misure messe in atto nel quadro della politica agricola comune, dal

262
sostegno dei prezzi alle restituzioni all'esportazione; b) la scatola verde :
misure che hanno un'influenza marginale o nulla. Rientrano in questa
categoria quasi tutte le misure comunitarie per la tutela dell'ambiente
agricolo e lo sviluppo rurale; c) scatola blu: i pagamenti diretti agli
agricoltori nel quadro di programmi di limitazione della produzione
purché siano «disaccoppiati » dai livelli della produzione. In pratica,
questa categoria è stata appositamente creata per includervi i “deficiency
payments” che si applicano negli Stati Uniti in alcuni settori e gli aiuti
compensativi introdotti nel quadro della riforma della PAC del 1992.

A partire da questa classificazione, è stato calcolato, con riferimento alle


sole misure comprese nella “scatola gialla”, il livello del sostegno interno
all'agricoltura, espresso attraverso un'apposita «Misura Globale del
Sostegno » (MGS). L'accordo prevede la riduzione del sostegno interno
del 20% tra il 1995 e il 2000 (ultimo anno di applicazione dell'accordo
sull'Uruguay Round), prendendo come periodo di riferimento il triennio
1986-88 e tenendo conto della riduzione del sostegno già operata dal 1986
in poi. Concretamente, ciò significa una riduzione dell’MGS da circa 79
miliardi di ECU nel 1995 a circa 67 miliardi di ECU nel 2000. La
riduzione si applica all'insieme dei prodotti agricoli e non alle singole
organizzazioni comuni di mercato. Tuttavia, un'altra disposizione
dell'accordo ha previsto il congelamento dell'MGS per prodotto (ivi
compresi gli aiuti compensativi introdotti nel quadro della riforma della
PAC del 1992) ai livelli del 1992.

Protezione alla frontiera - L'Accordo sull'Agricoltura ha comportato un


cambiamento fondamentale nel sistema di protezione alla frontiera che si
applicava prima del 1995 nel quadro della PAC. E' stato, infatti,
abbandonato il sistema dei prelievi variabili all'importazione e, al suo
posto, è stato introdotto un sistema basato sulla percezione di equivalenti
tariffari fissi. Questi ultimi sono stati calcolati, per ciascun prodotto, in
maniera che, al momento del cambiamento del regime (1° luglio 1995), la
protezione alla frontiera fosse equivalente a quella che si sarebbe avuta
nel regime dei prelievi variabili. Le tariffe sono state calcolate in maniera
che ciascuna di esse, all'inizio del periodo di applicazione dell’Accordo,
sia uguale alla differenza tra il prezzo mondiale FOB e il prezzo di
intervento, aumentato del 10%.

263
Gli equivalenti tariffari così calcolati dovranno essere ridotti del 36%, in
media, entro il 2000 (con una riduzione, per ciascuna tariffa, non inferiore
al 15%). Al fine di proteggere il mercato comunitario dalle fluttuazioni
eccessive dei corsi mondiali, è stato automaticamente aggiunto alla tariffa
un elemento mobile chiamato « clausola di salvaguardia speciale ».
Questo meccanismo scatta quando il prezzo all'importazione nella
Comunità scende al di sotto del 90% del prezzo medio all'importazione
per il periodo 1986-1988. La protezione contro le variazioni del dollaro è
assicurata dal fatto che i prezzi all'importazione sono stati espressi in
moneta nazionale e quindi, per la Comunità, in ECU (o in Euro).

Oltre alla consolidazione in sede OMC delle possibilità di accesso a


condizioni preferenziali già offerte da un Paese ad altre parti contraenti
(cosiddetto accesso corrente), l'Accordo prevede un'apertura dei mercati
in maniera che le possibilità di importazione, per settore, siano pari, per il
1995, al 3% del consumo medio del periodo 1986-1988 e al 5% per l'anno
2000 (cosiddetto accesso minimo). L'accesso minimo si applica per
gruppi omogenei di prodotti e non per singola voce doganale. Sono quindi
possibili compensazioni all'interno di tali gruppi di prodotti omogenei (ad
esempio, l'UE ha ottenuto di poter aggregare tutte le carni. Ciò ha
consentito di poter compensare il basso livello di accesso per la carne
suina e di pollame con gli elevati livelli delle importazioni di carni ovine
e caprine). E' stata inoltre prevista la possibilità di soddisfare gli obblighi
derivanti dall'accesso minimo mediante le concessioni accordate nel
quadro dell'accesso corrente (ad esempio, per lo zucchero, le sole
importazioni provenienti dai paesi ACP, nel quadro della Convenzione di
Lomé, rappresentano già oltre il 12% del consumo interno e superano
perciò di molto i livelli dell'accesso minimo).

Il capitolo “Accesso al mercato” ha fatto peraltro oggetto di una serie di


disposizioni particolari che interessano alcuni prodotti specifici. Per
quanto riguarda, ad esempio, i cereali e il riso, le disposizioni generali
sulla tariffazione sono state integrate da una disposizione più restrittiva
per la protezione comunitaria. Essa prevede che la differenza tra il prezzo
CIF all'importazione e il prezzo d'intervento non possa superare il 55%
per i cereali e l'80% per il riso grezzo. Questo era già il caso al momento
della messa in atto della riforma della PAC, ma la nuova disposizione
garantisce i paesi terzi che l'Unione europea non aumenti, per ragioni

264
puramente commerciali, il livello della protezione esterna abbassando i
prezzi interni.

Le sovvenzioni all'esportazione - L'obiettivo finale per l'anno 2000 è di


ridurre la spesa per le sovvenzioni all'esportazione (restituzioni) del 36%
nonché il volume delle esportazioni sovvenzionate del 21%. La riduzione
deve operarsi tra le campagne di commercializzazione 1995/96 e
2000/2001, in maniera lineare e prendendo come punto di partenza il più
vantaggioso riferimento tra la media 1986-1990 e i due anni 1991 e 1992.
Per i cosiddetti “prodotti fuori allegato II” (prodotti trasformati a partire
da prodotti agricoli) non è stato previsto alcun vincolo in termini di
volume. Resta tuttavia il vincolo della riduzione della spesa per le
restituzioni accordate. Le quantità esportate sotto forma di aiuto
alimentare sono escluse dall'impegno di riduzione sia delle quantità, sia
delle spese. Beninteso, le quantità esportate senza sovvenzioni
all'esportazione non sono soggette ad alcuna restrizione. D'altra parte, è
prevista la possibilità di riportare, nel corso del periodo che va dal
secondo al quinto anno di applicazione dell'Accordo, le quantità non
utilizzate all'interno del plafond per le quantità esportate con sovvenzioni
e per le spese di bilancio per queste restituzioni.

Clausola di pace - Un altro importante risultato dell'accordo, almeno per


quanto riguarda la Comunità, è stata l'inclusione nell'Atto finale della
cosiddetta «clausola di pace ». In virtù di questa clausola, le parti
contraenti si sono impegnate a non mettere in causa, in sede OMC, il
fondamento delle misure di sostegno interno e delle restituzioni
all'esportazione, come invece era accaduto in precedenza, soprattutto da
parte degli Stati Uniti. Vale la pena, peraltro, di ricordare che mentre tutte
le altre disposizioni dell'Accordo restano in vigore fino al 2000, la
clausola di pace copre il periodo che va fino al 2003. Passato questo
periodo, e fatta salva la possibilità che questa clausola venga prorogata da
un nuovo accordo, anche il settore agricolo dovrebbe rientrare nella
normativa generale dell'OMC. La clausola di pace ha, in una certa misura,
sancito, per la prima volta a livello internazionale, la legittimità della
politica agricola comune. Essa conferma, tuttavia, implicitamente, che
molte delle disposizioni dell'Accordo sull’Agricoltura rappresentano
soltanto una deroga temporanea alla disciplina dell'OMC, alla quale anche
l'agricoltura e gli scambi agricoli dovrebbero, in linea di massima,
sottostare.

265
Accordo sull'applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie (SPS) -
L'Accordo sull'Agricoltura comporta, tra l'altro, un apposito allegato
sull'applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie (detto anche
Accordo SPS). Senza entrare nei dettagli, esso prevede che “ciascun
Membro ha il diritto di adottare o applicare le misure necessarie ad
assicurare la tutela della vita o della salute dell'uomo, degli animali o dei
vegetali, purché dette misure non siano applicate in modo da costituire un
mezzo di discriminazione arbitraria o ingiustificata tra i membri in cui
esistono identiche condizioni o una restrizione dissimulata del commercio
internazionale”.

Continuazione del processo di riforma - Anche se i negoziati


sull'Uruguay Round hanno comportato alcune conseguenze di rilievo per
il settore agricolo e hanno, direttamente o indirettamente, influenzato
l'evoluzione delle politiche agricole in molti paesi, l'Accordo
sull’Agricoltura non è che « una base per iniziare un processo di riforma
del commercio in agricoltura », come recita il preambolo all'Accordo
stesso. Questo concetto è ancora più chiaramente ribadito nell'articolo 20
dell'Accordo che, non a caso, ha come titolo «Continuazione del processo
di riforma ». In esso, « riconoscendo che l'obiettivo a lungo termine di
riduzioni progressive e sostanziali del sostegno e delle protezioni che
costituiranno la riforma fondamentale è un processo di sviluppo continuo
», i Membri concordano che i negoziati per la continuazione di tale
processo avranno inizio un anno prima della fine del periodo transitorio
(vale a dire entro la fine del 1999), tenendo conto, tra l'altro, degli effetti
prodotti dagli impegni di riduzione, degli
elementi non commerciali, dell'obiettivo di “creare un equo sistema di
scambi agricoli orientati al mercato” e del trattamento preferenziale
accordato ai paesi in via di sviluppo. E' proprio questo articolo che traccia
dunque la strada su cui sono destinati a incamminarsi i prossimi negoziati
internazionali, per quanto riguarda l'agricoltura.

2. Il nuovo ciclo di negoziati multilaterali del “Millennium Round” e


l'Unione europea

Il prossimo Round di negoziati multilaterali in seno all'OMC inizierà,


come si è già detto, entro la fine del 1999 e si chiamerà « Millennium
Round ». Il mandato per questo nuovo ciclo di negoziati verrà adottato

266
alla Conferenza ministeriale dell'OMC, che si terrà a Seattle (negli Stati
Uniti) dal 30 novembre al 3 dicembre 1999. Nel frattempo, tutti i membri
dell'OMC preparano le loro posizioni sui vari temi del negoziato, ed in
particolare sul dossier agricolo. E' questo anche il caso dell'Unione
europea.

La Commissione europea ha già fatto conoscere alle altre istituzioni


comunitarie, all'opinione pubblica europea e ai propri partner gli
orientamenti a cui essa intende ispirarsi nel corso del nuovo ciclo di
negoziati multilaterali in seno all'OMC. Ovviamente, si tratta, per ora,
soltanto di orientamenti di massima che andranno tradotti in più precise
posizioni negoziali, man mano che i negoziati usciranno dalla fase
preparatoria ed entreranno nel vivo dei vari temi in discussione. Tuttavia,
essi consentono di avere già un'idea abbastanza precisa dello spirito con
cui la Comunità europea si presenta a questo nuovo impegnativo
appuntamento e degli obiettivi che essa intende perseguire.

Anzitutto, va detto che - contrariamente forse a quanto è accaduto in


altre circostanze - questa volta la Comunità europea è stata tra i principali
promotori del nuovo ciclo di negoziati commerciali. In effetti, anche se,
come s'è detto, l'accordo di Marrakech prevedeva già la ripresa delle
trattative su alcuni capitoli, ed in particolare su quello agricolo, entro la
fine del 1999, il principio di un ciclo completo di negoziati commerciali è
stato soprattutto difeso dalla Comunità europea.

Le argomentazioni a favore di un ciclo completo di negoziati


commerciali multilaterali, che vada al di là di un approccio settoriale,
sono state spiegate dalla Commissione in un'apposita comunicazione
inviata all'inizio di luglio al Consiglio e al Parlamento europeo.

Il punto di partenza della riflessione della Commissione è la


constatazione che, oggi, il principale motore della crescita economica
mondiale è rappresentato dagli scambi e in particolare dagli scambi
internazionali. Per il periodo 1995-97, il volume degli scambi mondiali è
aumentato di quasi l'8% all'anno, un ritmo questo che è nettamente
superiore all'aumento del PIB mondiale. D'altra parte, gli studi realizzati
dall'OMC e dall'OCSE sull'incidenza del ciclo dell'Uruguay Round hanno
confermato i suoi effetti benefici sull'economia mondiale, man mano che i
suoi risultati entravano in applicazione.

267
Questa constatazione è particolarmente importante in una fase in cui la
crescita mondiale è piuttosto debole e per una regione, come la Comunità
europea, che è la prima potenza commerciale a livello mondiale 1. In
queste circostanze, la Commissione europea è infatti del parere che una
ulteriore liberalizzazione degli scambi nel quadro dell'OMC potrebbe
stimolare la concorrenza, la crescita e l'occupazione in Europa. Ma, per la
Commissione, un nuovo ciclo globale di negoziati costituisce anche la
risposta più appropriata alle difficoltà a cui è confrontato oggi il sistema
multilaterale e rafforzerebbe la credibilità dell'OMC in quanto strumento
per la gestione delle relazioni commerciali internazionali.

L'Unione europea è già oggi il primo esportatore mondiale, ma la


Commissione è convinta che l'eliminazione delle barriere agli scambi
ancora in vigore e l'introduzione di regole multilaterali più rigorose non
potrebbero che migliorare le sue prospettive commerciali. A giudizio della
Commissione, la Comunità dovrebbe perciò mettere a punto un
programma multilaterale finalizzato ad eliminare i rimanenti ostacoli agli
scambi e a potenziare le norme OMC, allo scopo di aumentare le
opportunità di crescita e di commercio a livello internazionale, favorendo
nel contempo uno sviluppo sostenibile.

A questo proposito, la Commissione è del parere che la dimensione dello


sviluppo sostenibile dovrebbe essere integrata nelle norme commerciali al
pari delle altre preoccupazioni. Essa ritiene, infatti, che il processo di
ulteriore liberalizzazione degli scambi dovrebbe assicurare il necessario
equilibrio tra la creazione di migliori condizioni di competitività per le
imprese e il perseguimento degli obiettivi di progresso sociale e di tutela
dell'ambiente, preoccupazioni che sono ormai integrate in molte politiche
comuni.

Ma, a parere della Commissione, un ciclo globale di negoziati è


necessario anche per garantire un adeguato equilibrio dei suoi risultati. E'

1 L’Unione europea è il primo esportatore mondiale merci (826 miliardi di $ nel 1997
contro i 689 miliardi degli USA) e il secondo importatore mondiale (787 miliardi di
$ contro 899 miliardi $ degli USA). Per gli scambi dei prodotti agricoli la situazione
è esattamente l’opposto. L’UE esporta infatti prodotti agricoli per 54,5 miliardi $
contro i 59,5 miliardi $ degli USA, mentre importa per 69 miliardi $ contro i 45
miliardi $ degli USA).

268
vero, infatti, che il programma « implicito » dell'OMC prevede già l'avvio
di negoziati per un'ulteriore liberalizzazione di agricoltura e servizi a
partire dalla fine del 1999, senza però fissare un termine per le
conclusioni. Resta il fatto che, per la Comunità, questi negoziati daranno
risultati sostanziali soltanto se inseriti in un contesto negoziale più ampio
e delimitato da scadenze ben precise.

Un nuovo Round negoziale che fosse limitato all'agricoltura e ai servizi


non sarebbe perciò accettabile dall'Unione europea. Come dimostra,
infatti, l'esperienza dell'Uruguay Round, solo un approccio di tipo
globale, in grado cioè di coprire un ampio ventaglio di questioni,
consentirebbe a tutti i partecipanti, compresi i paesi in via di sviluppo, di
trarre vantaggio da questo nuovo Round di negoziati.

Sulla scorta di queste considerazioni, la Commissione ritiene che


l'approccio al Millennium Round debba fondarsi su un programma in
quattro punti, cosi' articolati :

1. garantire un effettivo approfondimento del processo di


liberalizzazione degli scambi e di apertura dei mercati, in modo da
realizzare migliori condizioni di competitività e registrare risultati
sostanziali ed equilibrati. Tale processo dovrebbe tener conto della
costante necessità di un trattamento speciale e differenziato peri
paesi in via di sviluppo, finalizzato a favorirne lo sviluppo;
2. promuovere un ulteriore rafforzamento del sistema multilaterale
dell'OMC in modo da farne un autentico strumento a carattere
universale per la gestione delle relazioni commerciali
internazionali;
3. potenziare le capacità e il ruolo dell'OMC in materia di sviluppo,
con azioni specifiche volte a rafforzare le capacità dei paesi meno
sviluppati;
4. fare in modo che l'OMC continui ad occuparsi con la maggiore
visibilità possibile di problemi che interessano l'opinione pubblica
in generale, come le questioni ambientali, sociali e sanitarie.

Per quanto riguarda le modalità del negoziato, il documento della


Commissione ribadisce il principio di un processo unitario, che implica
che fino a che non c'è accordo su tutto non c'è accordo su niente e che i
risultati del negoziato siano applicati a tutti i membri dell'OMC. Solo il

269
rispetto di questo principio garantisce infatti che i negoziati vadano a
vantaggio di tutti i membri dell'OMC e che i risultati finali siano
approvati da tutte le parti.

Per quanto riguarda i tempi, la Commissione è del parere che, anche se


esteso ad altri settori oltre all'agricoltura e ai servizi (come gli
investimenti internazionali, gli appalti pubblici, i rapporti tra commercio,
concorrenza e protezione dell'ambiente, ecc.), il nuovo ciclo di negoziati
multilaterali possa concludersi nel giro di tre anni, vale a dire entro il
2002. Ciò è possibile, soprattutto se si tiene conto che molte delle
questioni più controverse (come la struttura della nuova Organizzazione
Mondiale del Commercio o l'inclusione di settori tradizionalmente esclusi
dall'OMC, come l'agricoltura) sono state già regolate nel quadro
dell'Uruguay Round. Vale la pena peraltro di rilevare come la durata di tre
anni non è casuale, se si considera che la «clausola di pace » per il settore
agricolo scade alla fine del 2003.

3. La posizione dell'Unione europea sul negoziato agricolo

Come si è già detto, l'agricoltura è uno dei pochi settori già all'ordine del
giorno del « Millennium Round », quali che siano gli altri punti da trattare
nella conferenza di Seattle. E' chiaro, d'altra parte, che, come è già
accaduto nell'Uruguay Round, l'agricoltura è destinata ad avere un ruolo
importante nel corso del prossimo round di negoziati multilaterali.

L'Unione europea, come del resto hanno fatto anche altri membri
dell'OMC, ha già fatto conoscere, sia attraverso alcune comunicazioni
presentate all'OMC in preparazione della prossima conferenza
ministeriale, sia nella già citata comunicazione della Commissione al
Consiglio e al Parlamento europeo, quali sono le sue preoccupazioni
principali nel corso dei prossimi negoziati agricoli. Questi orientamenti,
che hanno già ricevuto ampi consensi nelle varie sedi istituzionali,
dovrebbero, peraltro, essere ulteriormente sanciti a livello politico, in
occasione del Consiglio “Affari Generali” che si terrà il 12-13 ottobre.
Dal canto loro, i ministri dell'Agricoltura dei Quindici hanno adottato,
all'unanimità, il 27 settembre, un documento in cui mettono a fuoco la
posizione dell'Unione europea sui vari temi del negoziato agricolo.

270
Quest'ultima si iscrive pienamente nel quadro definito dall'articolo 20
dell'Accordo sull'Agricoltura per la continuazione del processo di riforma.
A giudizio della Commissione, quest'articolo realizza, infatti, un giusto
equilibrio tra l'obiettivo a lungo termine di questa riforma - vale a dire
delle riduzioni progressive e sostanziali del sostegno e della protezione - e
tutta una serie di altre considerazioni che devono essere ugualmente
tenute presenti nel perseguimento di questo obiettivo, tra cui l'esperienza
tratta dall'attuazione degli impegni assunti nel 1994, il trattamento
speciale a favore dei paesi in via di sviluppo membri dell'OMC, nonché
gli aspetti di natura non commerciale

Alla luce anche del documento adottato dai ministri dell'Agricoltura, nel
corso dei prossimi negoziati agricoli, l'Unione europea dovrebbe
essenzialmente concentrare i suoi sforzi su tre obiettivi principali:
a) la necessità di mantenere, nel futuro accordo agricolo, una serie di
disposizioni già presenti nell'accordo di Marrakech e che sono
fondamentali per la politica agricola comune;
b) la necessità di migliorare alcuni aspetti dell'attuale Accordo
Agricolo, in particolare l'accesso delle proprie esportazioni ai
mercati dei paesi terzi;
c) la necessità di garantire la compatibilità della politica di sviluppo
rurale e delle politiche agro-ambientali con una più spinta
liberalizzazione degli scambi agricoli e la riduzione del sostegno
all'agricoltura, tenendo peraltro conto di nuove preoccupazioni
come, ad esempio, quella del benessere degli animali e della
salubrità degli alimenti, che stanno assumendo un rilievo crescente
nella nostra società, in questo fine secolo.

Vediamo più da vicino in che cosa dovrebbe concretizzarsi il


perseguimento di questi tre obiettivi.

Mantenimento di alcune disposizioni dell'Accordo Agricolo.

Si tratta, in primo luogo, di mantenere al di fuori degli impegni di


riduzione del sostegno le misure classificate nella cosiddetta “scatola
verde” e soprattutto quelle classificate nella “scatola blu”, che sono
indubbiamente quelle più a rischio, tenuto conto delle prese di posizione

271
già assunte a questo riguardo dai paesi del cosiddetto «Gruppo di
Cairns»2. Si tratta, in concreto, di difendere lo “statu quo” in materia di
aiuti diretti agli agricoltori introdotti nel quadro della riforma della PAC,
aiuti che sono generalmente abbastanza “disaccoppiati” dai livelli di
produzione da provocare effetti distorsivi molto limitati sulle condizioni
degli scambi agricoli.

Anche se questa battaglia può considerarsi tutt'altro che vinta in


partenza, l'Unione europea si presenta al negoziato con qualche atout che
andrà opportunamente valorizzato: da una parte, infatti, è proseguita,
grazie alle decisioni assunte nel quadro dell'Agenda 2000, la riduzione dei
prezzi di sostegno - riduzione peraltro solo parzialmente compensata da
un aumento degli aiuti ai produttori - ed è stato rafforzato, almeno per i
seminativi, il « disaccoppiamento » degli aiuti ai produttori dai
quantitativi prodotti; dall'altra, i pagamenti diretti sono stati subordinati al
rispetto di tutta una serie di obblighi in materia ambientale.

Anche le misure annunciate recentemente dal governo americano a


favore della propria agricoltura - pagamenti diretti ai produttori per circa
7 miliardi di dollari, che si aggiungono ai 6 miliardi di dollari concessi
l'anno scorso - dovrebbero rafforzare la posizione negoziale dell'Unione
europea in merito al mantenimento della scatola blu. Tuttavia, è facile
prevedere che la battaglia su questo punto sarà aspra, tanto più che gli
Stati Uniti sembrano orientati ad abbandonare la “scatola blu” peri loro
“deficiency payments”.

Il commissario all'agricoltura, Franz Fischler, ha tuttavia già messo in


guardia sul fatto che le misure della “scatola blu” costituiscono « una
dimensione fondamentale della PAC » e che «è importante che i nostri
partner commerciali lo capiscano ». Al contrario, purché l'esistenza della
“scatola blu” e della “scatola verde” non vengano messe in causa,
l'Unione europea si è già dichiarata disponibile a intraprendere un
negoziato sulla ulteriore riduzione del sostegno.

Due altre esigenze che saranno affermate dall'Unione europea in questo


contesto è la necessità di mantenere la clausola di salvaguardia speciale,

2 Ne fanno parte paesi come l’Australia, il Canada, la Nuova Zelanda, l’Argentina, il


Brasile e alcuni paesi del sud-est asiatico.

272
prevista dall'accordo sull'agricoltura, e quella di assicurare la certezza
giuridica dei risultati dei negoziati attraverso il rinnovo della clausola di
pace.

Miglioramenti da introdurre all'Accordo sull'Agricoltura.

I miglioramenti che l'Unione europea chiederà di introdurre nell'Accordo


sull'Agricoltura riguardano il sostegno interno, l'accesso ai mercati, le
sovvenzioni all'esportazione e le agenzie commerciali statali (i cosiddetti
« marketing board » che hanno il monopolio degli scambi in alcuni paesi).

Per quanto riguarda il sostegno interno, praticamente nessuno dei nostri


partner commerciali ha mai messo in discussione le misure della è
cosiddetta “scatola verde”. Come si è già detto, l'Unione europea
difenderà il mantenimento dello status quo a questo riguardo. Tuttavia,
essa si riserva di valutare se sia opportuno chiedere un ampliamento delle
misure collocabili nella categoria della “scatola verde”, nella quale si
potrebbe inserire, ad esempio, la tematica della protezione degli animali.

Per quanto riguarda l'accesso ai mercati, la Comunità si adopererà per


migliorare l'accesso delle proprie esportazioni ai mercati esteri. La
Comunità è infatti un grande esportatore di prodotti agricoli e alimentari e
come tale intende partecipare all'espansione degli scambi agricoli prevista
da molti specialisti peril prossimo decennio. In particolare, essa ha
l'intenzione di rivendicare una maggiore chiarezza nella gestione dei
contingenti all'importazione e la soppressione di altre barriere non
tariffarie non giustificate.

In materia di sovvenzioni all'esportazione, la Comunità è del parere che


vadano disciplinate non soltanto le restituzioni all'esportazione classiche -
come quelle concesse dalla Comunità per molti prodotti agricoli - ma
anche altre forme di sostegno all'esportazione, come i crediti
all'esportazione nonché certe forme di aiuto alimentare che talvolta
sembrano più rivolte a sostenere l'agricoltura nei paesi produttori che a
dare sollievo ai paesi beneficiari.

Infine, la Comunità intende mettere in discussione ogni forma di


monopolio di Stato nella gestione degli scambi agricoli.

273
Preoccupazioni non commerciali

L'Unione europea ha da tempo avvertito i suoi partner che un nuovo


round di negoziati multilaterali non può limitarsi ai temi classici degli
scambi agricoli, vale a dire alle sole questioni commerciali. Nella società
odierna stanno emergendo nuove esigenze e nuove preoccupazioni di cui
le politiche agricole debbono farsi carico: dalla salvaguardia dell'ambiente
alla desertificazione delle zone rurali, dalla qualità e salubrità degli
alimenti al benessere degli animali. La presa in conto di tutti questi fattori
nelle politiche agricole e di sviluppo rurale, senza la quale la stessa
legittimità di queste politiche rischierebbe probabilmente di essere messa
in causa, impone tuttavia vincoli crescenti all'esercizio dell'attività
agricola che possono incidere negativamente sulla competitività delle
aziende agricole e che non possono quindi non essere presi in
considerazione a livello internazionale.

Questo è particolarmente evidente per l'agricoltura europea che, per la


sua influenza sul territorio e sull'assetto sociale in molte regioni rurali,
assolve tutta una serie di funzioni complementari alla produzione agricola
propriamente detta: dalla conservazione del paesaggio alla protezione
dell'ambiente, dalla valorizzazione del patrimonio culturale al
mantenimento della vitalità delle nostre regioni rurali. Tutte prestazioni,
queste, che si configurano come attività produttive di veri e propri « beni
pubblici » (public goods, secondo l'espressione inglese), di cui usufruisce
l'intera collettività e come tali vanno remunerati nell'ambito delle
politiche agricole e di sviluppo rurale.
Questa è, almeno, la convinzione dell'Unione europea che, con l'Agenda
2000, ha dato un nuovo impulso allo sviluppo rurale e al ruolo polivalente
dell'agricoltura europea. E' chiaro che, per essa, gli aiuti che verranno
concessi a questo fine non potranno essere sanzionati sul piano
internazionale.

D'altra parte, la Comunità si impegnerà perché si tenga maggiormente


conto degli interessi legittimi dei consumatori, i quali chiedono prodotti di
qualità e non dannosi alla salute umana, e perché l'OMC non diventi uno
strumento per imporre la liberalizzazione degli scambi dei prodotti sulla
cui sicurezza alimentare possiamo legittimamente dubitare. A questo

274
proposito, il principio cosiddetto della “precauzionalità” in materia di
tutela del consumatore, in base al quale è possibile vietare la circolazione
di un prodotto quando la sua nocività non è dimostrata scientificamente
ma esistono dubbi sulla sua nocività, dovrebbe trovare un riconoscimento
più formale in sede internazionale. Questo vale, in particolare, per la
questione degli organismi geneticamente modificati. Per quanto riguarda,
d'altra parte, la qualità dei prodotti alimentari, la Comunità è del parere
che andrebbero meglio protetti i prodotti la cui reputazione è legata alla
loro origine geografica.

Infine, la Comunità ritiene anche necessario mettere all'ordine del giorno


del prossimo negoziato la questione degli standard da rispettare per
quanto riguarda le condizioni in cui gli animali sono allevati o trasportati,
tematiche, queste, a cui l'opinione pubblica attribuisce sempre maggiore
importanza e che influenzano perciò sempre più l'evoluzione delle
politiche agricole. Si tratta di problemi che andranno affrontati, oltre che
nell'Accordo Agricolo, anche in altri accordi dell'OMC, in particolare
l'accordo relativo all'applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie
(accordo SPS) e l'accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi (accordo
TBT).

E' essenzialmente su questi orientamenti di massima che l'Unione


europea si attesterà nel corso dei prossimi negoziati. Essa non ha
l'intenzione di restare arroccata sulla difensiva, dove si è trovata spesso in
passato, ma si sforzerà anche di valorizzare sul piano internazionale
quanto è stato fatto in questi anni, sia con la riforma del 1992 che con
l'Agenda 2000, per passare dalla politica di sostegno dei prezzi ad un
sistema di sostegno più trasparente e meno distorsivo per gli scambi
mondiali. Inoltre, l'Unione europea ha l'intenzione di passare apertamente
al contrattacco su alcune pratiche commerciali da parte di alcuni dei nostri
partner che presentano aspetti più discutibili (come i crediti
all'esportazione, gli aiuti alimentari, le agenzie di Stato o le barriere non
tariffarie) nonché sull'evoluzione delle politiche agricole in alcuni di essi,
come gli Stati Uniti.

Essa è infatti convinta che sia possibile conciliare il buon funzionamento


del commercio mondiale con la difesa dell'ambiente, le preoccupazioni
dei consumatori e il mantenimento del modello agricolo europeo. Un
modello che si traduce in un'agricoltura competitiva e polivalente, che

275
contribuisca al miglioramento della qualità della natura e dell'ambiente,
oltre che alla difesa del territorio e alla valorizzazione del patrimonio
culturale. Certo, sono nozioni, queste, che non sarà facile fare prendere in
considerazione in un negoziato commerciale multilaterale dove il dibattito
è stato sempre dominato dalle questioni più strettamente commerciali. Ma
è probabilmente proprio questa la sfida più impegnativa per l'Unione
europea nel corso del prossimo negoziato agricolo multilaterale.

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