Desarrollo sostenible, Crisis
y Medio Ambiente*
OSVALDO SUNKEL
Coordinador de la Unidad Conjunta CEPAL/PNUMA de Desarrollo y Medio Ambiente
y Professorial Fellow, Institute of Development Studies, University of Sussex
Introducción
Este título probablemente cause perplejidad
a la mayoría de los ambientalistas, econo-
mistas y especialistas en desarrollo; ¿qué
tiene que ver el tema ecológico con la crisis
económico-financiera y con el desarrollo
socioeconómico? Las relaciones entre estos
tres tópicos no es obvia ni muy conocida.
Sin embargo, como se intenta demostrar en
este trabajo y en los que siguen, las inter-
relaciones entre los procesos sociocultu-
rales del desarrollo y los de su entorno
biogeofísico son centrales, fundamentales e
insoslayables, particularmente en el contex-
to de la crisis actual.
Este número de la revista gira en torno a
la noción de desarrollo sostenible. La expe-
riencia pasada, reciente y distante, ha mos-
trado estrategias y políticas de desarrollo
que a la postre han resultado inviables e
insostenibles y que han desembocado en
profundas crisis. Nuestra historia económi-
ca y social se caracteriza por ciclos de auge y
decadencia basados en la explotación de
recursos naturales, básicamente los del ce-
bo, el trigo, el salitre y el cobre.
El ciclo más reciente ha sido el más no-
table y el más lamentable: notable en cuan-
to se basó en la exportación de un mito—la
*Las opiniones vertidas en este trabajo son estric-
tamente personales. El autor agradece los valiosos co-
mentarios del Prof. Santiago Torres.
AMB. y DES., VOL. I, N° 3, Págs. 23-41, octubre 1985
confianza en las bondades milagrosas de
una economía de libre mercado (interno y
externo) para explotar nuestros recursos;
lamentable, en cuanto ha provocado fuerte
sobreexplotación de ciertos recursos y
áreas de agudo deterioro ambiental 1 , un se-
vero retroceso económico y social, y ade-
más un endeudamiento externo (e interno)
de gravísimas proporciones y caracterís-
ticas 2 . Estos fenómenos pesarán dramática-
mente sobre las posibilidades de crecimien-
to y desarrollo futuro.
El país tendrá que generar en las próxi-
mas décadas tales magnitudes de exceden-
tes en sus cuentas externas que sus posibili-
dades de crecimiento económico serán en
su mayor parte traspasadas al exterior, sin
mayores esperanzas de recuperar ni menos
de mejorar niveles de vida y de empleo al-
canzados hace década y media, y ni siquiera
de reducir la carga de la deuda externa. Si la
tasa de interés internacional baja, el precio
del cobre aumenta, la relación del intercam-
bio mejora y se materializan nuevos flujos
netos de financiamiento e inversión exter-
1
Este tema se trata en varios artículos de éste y de
los dos números anteriores de esta Revista. Véase ade-
más Medio ambiente en Chile, CIPMA, Ediciones Univer-
sidad Católica de Chile, F. Soler R. (Ed.), Santiago, 1985.
2
Véase R. Ffrench-Davis, "El experimento moneta-
rista en Chile: Una síntesis crítica", en Estudios CIEPLAN
N ° 9 , diciembre 1982; y R. Cortázar, "Desempleo, po-
breza y distribución: Chile 1970-1981", Apunte CIEPLAN
N° 34, junio 1982.
23
 nos de mediano y largo plazo, el país podría
confiar en un futuro más promisorio y alivia-
do. Pero es poco probable que en la próxima
década la economía internacional nos ofrez-
ca semejante conjunto de condiciones
favorables 3 . En estas circunstancias lo acon-
sejable sería un replanteamiento radical-
mente diferente del problema de la deuda
externa, pero ello entrañaría unas condicio-
nes políticas internas e internacionales que
no se dan actualmente, y sobre todo una
acción colectiva de los países deudores4.
Aún en el mejor de los casos, el desarro-
llo futuro no podrá descansar como en el
pasado en el aporte masivo de recursos ex-
ternos. Por el contrario, lo más probable es
que el financiamiento adicional neto exter-
no será en los próximos años muy magro.
En palabras simples, el dólar continuará es-
caseando y su uso tendrá que ser cada vez
más racionado, ya sea por nuevas devalua-
ciones sucesivas y/o por control cambiario y
de importaciones. Llegará además un mo-
mento en que será intolerable que se siga
importando automóviles de lujo, artículos
electrodomésticos y electrónicos, licores y
otros bienes suntuarios, cuando falten ali-
mentos y otros bienes o materias primas
esenciales.
La política económica acentuará cre-
cientemente el fomento de las exportacio-
nes y la sustitución de importaciones, así
como la promoción especial de la produc-
ción de los bienes y servicios de mayor ne-
cesidad. Ya sea que se expanda la produc-
ción de minerales, madera y celulosa, frutas
y verduras y productos del mar para la ex-
portación, o se promueva la producción de
azúcar de remolacha, trigo y los demás pro-
ductos agrícolas tradicionales de consumo
interno, y se fomente la producción de cal-
zado, vestuario, aceites comestibles, vivien-
das, "hechos en Chile" en lugar de "impor-
tados de Taiwan", todo ello tendrá un fuerte
3
Osvaldo Sunkel, América Latina y la crisis econó-
mica internacional; Ocho tesis y una propuesta. Cua-
dernos del RIAL, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos
Aires, 1985.
4 Ibidem.
24
impacto en el medio ambiente y en los re-
cursos naturales del país.
El desarrollo futuro ya no podrá ser "de
fiado" tendrá que estar basado en lo nues-
tro; tendremos que crecer con lo nuestro:
nuestros recursos naturales, nuestra base
ambiental, nuestra capacidad de trabajo, de
inventiva, tecnológica y de organización. La
necesaria contribución externa será com-
plementaria y selectiva, no más predomi-
nante y rectora. Y tendremos que ajustamos
a esa nueva realidad, o desgarrar definitiva-
mente el país. O repartimos entre todos lo
poco que tendremos, después de asegurar-
nos una elevada tasa de ahorro y acumula-
ción; o unos pocos cada vez más aislados
mantendrán por un tiempo un nivel de vida
similar al de los países industrializados, ro-
deados de una inmensa y creciente mayoría
de desempleados, marginales y miserables,
que no los dejarán disfrutar de ese privilegio
por mucho tiempo.
El desafío actual es crecer con lo propio,
y crecer en forma sostenible a mediano y
largo plazo. En el pasado hemos crecido
sobre la base de explotar un recurso para
importar lo ajeno, en forma insostenible, no
sólo en lo económico, sino también en lo
ambiental, social, político, internacional, de
derechos humanos, cultural. Todas las es-
trategias de desarrollo del pasado han sacri-
ficado siempre algunos de estos aspectos
hasta el extremo de hacer insostenible el
desarrollo y desembocar en una crisis pro-
funda y global 5 .
No es del caso explorar aquí los signifi-
cados de estos conceptos en profundidad:
pero es claro que un desarrollo sostenible
en lo económico requiere un adecuado gra-
do de acumulación, de eficiencia y de creati-
vidad; en lo social, de un margen razonable
de equidad y oportunidades de trabajo y
bienestar; en lo internacional, de ser acepta-
do como un miembro respetable de la co-
munidad de naciones y de ser capaz de
mantener un nivel adecuado de interacción
internacional; en cuanto a los derechos hu-
5 Véase el artículo de S. Silva G. en este mismo
número.
manos, de respetar los derechos fundamen-
tales de la persona, la familia y las organiza-
ciones sociales básicas; en lo cultural, de
lograr, por una parte, un cierto grado de
identidad y adhesión a los mejores valores y
tradiciones que conforman y diferencian a
nuestra nación; y por la otra, la creatividad y
selectividad necesarias para superar nues-
tros problemas y alcanzar nuestros objeti-
vos socioculturales; en lo político, de que se
alcance y mantenga un grado aceptable de
legitimidad, renovación y representatividad
de las autoridades, y de participación del
pueblo en las instituciones de su gobierno;
en lo ambiental, que el patrimonio ambien-
tal y de recursos naturales heredado del pa-
sado sea traspasado a las generaciones fu-
turas en mejores condiciones de conoci-
miento, aprovechamiento y conservación,
de modo que les garanticen una base mate-
rial superior para su sobrevivencia y bien-
estar.
Este último es el tema del actual número
de la revista. Pero este tema no tendría sen-
tido sin los otros requisitos de sustentabili-
dad: nos interesa una mejor disponibilidad
ambiental para todos y no unos pocos privi-
legiados, en cuya gestión tengamos todos
derecho a voz y voto, cuyos beneficios y
costos se repartan equitativamente, entre
ricos y pobres, ahora, y entre las generacio-
nes presentes y futuras.
Desarrollo y medio ambiente
Como resulta obvio de todo lo anterior, el
tema de las interrelaciones entre el desarro-
llo y el medio ambiente tiene una funda-
mental importancia. Hay dos razones pri-
mordiales. La primera es que los efectos
destructivos del crecimiento económico so-
bre el medio ambiente repercuten a su vez
negativamente sobre el propio desarrollo y
agudizan los efectos de la crisis; la segunda
es que una adecuada consideración de los
recursos naturales y el medio ambiente en
las estrategias, planes y políticas para en-
frentar la crisis y promover el desarrollo
constituye una rica fuente de oportunidades
para un mejor desarrollo económico y so-
cial y para atenuar los efectos de la crisis.
En relación con el primer aspecto, los
ejemplos son múltiples y bien conocidos.
En especial aquellos problemas que captu-
ran los titulares de los medios de comunica-
ción, ya sea por su carácter agudo, como los
episodios de contaminación grave que afec-
tan a Santiago con cierta regularidad, o por
las reacciones que generan en ciertos secto-
res de la población con alguna capacidad de
expresión, los riesgos asociados a proyec-
tos tales como el denominado "Astillas de
Chiloé" y, más recientemente, los proble-
mas derivados del proyecto de extracción
de aguas del lago Chungará. Pero hay otros
aspectos, menos llamativos y mucho más
profundos, extendidos y serios. El deterioro
y agotamiento de los recursos naturales por
sobreexplotación, deforestación, desertifi-
cación, erosión, salinización y demás proce-
sos degradantes que contribuyen al desem-
pleo, la pobreza, la pérdida de productivi-
dad y la emigración, agravando agudos pro-
blemas característicos del subdesarrollo.
Tanto en las zonas rurales como en las
urbanas, no sólo en Chile sino también en
América Latina en general, los problemas
ambientales afectan particularmente a los
sectores más pobres, agudizando su preca-
ria situación y las injusticias sociales. El ago-
tamiento de recursos no renovables de alta
calidad como los mineros y el deterioro de
recursos renovables como los bosques, los
suelos, los recursos marinos y otros, signifi-
can limitaciones a las posibilidades de desa-
rrollo futuro, o cuando menos mayores cos-
tos porque se hace necesario compensar la
pérdida de productividad natural de dichos
recursos con subsidios energéticos artificia-
les a los cuales los sectores más pobres del
país no tienen acceso. Por otra parte, es
necesario compensar eventualmente los
efectos negativos del deterioro ambiental
sobre la salud y los niveles de vida mediante
subsidios y servicios sociales ampliados,
cuyo financiamiento es especialmente sen-
sible a las restricciones presupuestarias que
afectan cada vez con mayor fuerza a las re-
particiones del Estado encargadas de pro-
25
veerlos, especialmente en épocas de crisis
como la actual.
Los daños ambientales y la degradación
de los recursos naturales contribuyen tam-
bién a acentuar el tradicional desequilibrio
externo del país. Aunque la sobreexplo-
tación de ciertos recursos naturales puede
generar un ciclo inicial de un auge excepcio-
nal, si no hay una adecuada gestión ambien-
tal esas exportaciones terminarán por debi-
litarse o desaparecer. Por otra parte, el dete-
rioro y agotamiento de los recursos natura-
les dinamiza las importaciones por las nece-
sidades crecientes de energía, insumos y
tecnologías del exterior necesarios para
compensar las pérdidas de productividad
de los recursos. Fenómeno que se agrega al
impacto provocado sobre las cuentas exter-
nas por la insaciable demanda de importa-
ciones derivadas de la imitación de los esti-
los de vida de los países desarrollados, que
han determinado además las estructuras
productivas y los diseños y patrones tecno-
lógicos que caracterizan a nuestro país.
Pero no sólo hay costos y pérdidas am-
bientales, temas en torno a los que gira casi
toda la literatura conservacionista y am-
bientalista tradicional. El enfoque ecoló-
gico-ambiental abre también un rico abani-
co de oportunidades para un mejor desarro-
llo basado en un estilo alternativo, más ra-
cional y equitativo de desenvolvimiento y
en un aprovechamiento más inteligente y
sostenible del medio ambiente. Hay am-
plias posibilidades de extender el potencial
de los recursos mediante reformas e inno-
vaciones estructurales, institucionales y tec-
nológicas que faciliten el acceso de vastos
sectores sociales a recursos naturales desa-
provechados o descuidados y que mejoren
su gestión. Es posible generar y desarrollar
"nuevos" recursos productivos mediante la
transformación del medio ambiente a tra-
vés de la investigación científica y tecnoló-
gica de las potencialidades que encierra una
apropiada gestión de la oferta ambiental.
Los recursos naturales no son un dato geo-
gráfico estático. Los crea la sociedad en la
medida que decide y sabe buscarlos y apro-
vecharlos. Sesgados por nuestro desarrollo
dependiente e imitativo hemos sido poco
26
imaginativos tanto para evitar el desperdi-
cio como para optimizar el aprovechamien-
to de nuestros recursos propios. Nuestro
desarrollo científico y tecnológico no ha es-
tado orientado prioritariamente ni a defen-
der los recursos ambientales ni a su adecua-
da gestión. No nos hemos dedicado a identi-
ficar recursos desapercibidos o desecha-
dos, ni a mejorar la eficiencia en el uso de las
materias primas y la energía, ni a su conser-
vación, ni menos a la utilización de dese-
chos y residuos, todas ellas importantes
contribuciones potenciales al desarrollo por
medio de una adecuada política de ciencia y
tecnología, entre otras 6 .
Otra contribución que la consideración
de la dimensión ambiental puede hacer al
desarrollo es el aprovechamiento integral
de los recursos y economías externas crea-
dos en un sector determinado, para su utili-
zación por otros sectores, situación que se
presenta con frecuencia en el caso de
proyectos de inversión de cierta envergadu-
ra como en el caso de la energía hidroeléc-
trica, las carreteras, los puertos, etc. La sec-
torialización (agricultura, minería, energía,
transporte, obras públicas, etc.) de la admi-
nistración pública, de las disciplinas profe-
sionales, de las instituciones crediticias y de
planificación da lugar a actividades parale-
las, que se ignoran mutuamente, con gran
desperdicio de oportunidades de apoyo y
complementación en el aprovechamiento
de las múltiples economías externas positi-
vas creadas por esas actividades y aquellos
proyectos. Por la importancia de los montos
de inversión involucrados, cuyo aprovecha-
miento se podría aumentar considerable-
mente con obras complementarias relativa-
mente modestas, conviene detenerse en
una ilustración más o menos detallada de
este aspecto.
Un ejemplo reciente, entre otros, de este
tipo de dificultades, puede apreciarse en la
ejecución de las obras del complejo hidro-
eléctrico Colbún-Machicura en la VIl Región.
Aun cuando en su origen el proyecto es con-
6
Véase el artículo de I. Saavedra en este mismo
número.
cebido como una obra de aprovechamiento
múltiple e integral de los recursos de la
cuenca del río Maule, su implementación ha
presentado las siguientes limitaciones:
a) no se han identificado ni estudiado
los diversos subsistemas involucrados (la
cuenca alta, los lagos y perilagos, el río),
centrándose la atención en evaluaciones
económicofinancieras del aprovechamien-
to energético y para regadío; evaluaciones
que por lo demás se realizaron con un alto
grado de independencia entre sí;
b) no se hizo un esfuerzo sistemático
por identificar y analizar los impactos y ca-
denas de efectos río arriba, río abajo y en los
lagos y sus zonas de influencia que la obra
genera en un amplio espectro de factores
ambientales (cobertura vegetal, uso de sue-
los, problemas erosivos en el lecho del río,
etc.) y sociales (especulación, apropiación y
concentración de tierras; asentamiento y
migraciones poblacionales), tanto en térmi-
nos de efectos positivos aprovechables co-
mo de consecuencias negativas preveni-
bles, y
c) la conexión que se ha dado entre la
Gerencia de ENDESA (encargada de ejecutar
las obras de embalsamiento) y aquellas ins-
tituciones privadas y públicas, nacionales y
regionales que operan en sectores vincula-
dos directa o indirectamente a la obra (Mi-
nisterio de Agricultura y Obras Públicas, co-
NAF, ODEPLAN-SERPLAC, municipalidades, aso-
ciaciones de productores y campesinos) no
ha obedecido al carácter sistémico y de lar-
go plazo que tienen sus cadenas de efectos.
Por el contrario, tal conexión se ha dado en
términos generalmente bilaterales, en torno
a situaciones coyunturales y con una partici-
pación regional y local prácticamente nula7.
Como puede apreciarse, este enfoque
procura un equilibrio dinámico entre aspec-
tos positivos y negativos en la interacción
7
Véase Santiago Torres, "La dimensión ambiental
en la planificación del desarrollo del área de influencia
del Complejo Colbún-Machicura", E/CEPAL/R.355, 16 de
abril de 1984; y CEPAL, "Informe del taller de trabajo 'la
dimensión ambiental en la planificación del desarrollo
del área de influencia del Complejo Colbún-Machicura
(Chile)' ", LC/L. 314, 18 de octubre de 1984.
desarrollo-ambiente. Tradicionalmente la
temática ambiental no acentuaba sino los
problemas de contaminación, erosión, de-
forestación, degradación de ecosistemas,
entre otros. Así, por ejemplo, una revisión
de la prensa durante los últimos meses re-
fleja una serie de problemas y preocupacio-
nes ambientales tales como la contamina-
ción del aire en Santiago, la posibilidad de
que la lluvia "ácida" afecte los plantíos de
otoño en sectores agrícolas inmediatos a la
Región Metropolitana, la contaminación por
aguas servidas de los cultivos de hortalizas
y frutas, y de las playas de los balnearios de
la costa central, la defensa del Parque Me-
tropolitano, del ecosistema del lago Chun-
gará, la destrucción del bosque nativo, el
exterminio de la fauna silvestre, el aniquila-
miento de los recursos marinos por la
explotación irracional e irrestricta de los re-
cursos vivos del mar (algas, mariscos y pe-
ces), la protección de las reservas y parques
naturales, los riesgos envueltos en el mono-
cultivo del pino insigne, entre otros.
La falta de atención, preocupación, in-
vestigación y acción en estas materias signi-
fican en definitiva elevados costos econó-
micos y humanos, que eventualmente,
cuando la situación se torna crítica, exige
fuertes inversiones. Así, por ejemplo, se in-
formaba recientemente que se invertirían
125 millones de dólares en la ampliación de
la red de alcantarillado, el saneamiento del
zanjón de la Aguada y del río Mapocho y el
mejoramiento del sistema de abastecimien-
to de agua potable de la Región Metropolita-
na. De este modo se reducirían de 22 a 5 mil
hectáreas los cultivos de hortalizas regadas
con aguas servidas, y con ello el riesgo para
la población que las consume. El deterioro
ambiental acumulado termina así represen-
tando eventualmente un fuerte costo eco-
nómico, ya sea por la pérdida de los recur-
sos, ya sea por las inversiones necesarias
para reparar en parte el daño ocasionado.
Esto lleva lógicamente a plantear tam-
bién la necesidad de políticas y acciones
preventivas, positivas, anticipatorias. Así,
por ejemplo, cuando se lee también en la
prensa que el Banco Mundial proporcionará
a Chile un crédito de 100 millones de dólares
27
para mejorar su producción industrial me-
diante la reestructuración de ciertas empre-
sas, cuando se señala que el BID otorgará
créditos para dos centrales hidroeléctricas
(los complejos de Alfalfal y Canutillar), y en
general, cuando se anuncian nuevas inver-
siones importantes, es preciso tener pre-
sente la problemática ambiental involucra-
da en cada caso, desde la gestación misma
del respectivo proyecto. Así, por ejemplo,
en el caso de la reestructuración industrial
¿no podría considerarse la situación de las
industrias contaminantes de la región me-
tropolitana?
En cuanto a la futura central de Canuti-
llar ya se están planteando los posibles pro-
blemas que puede ocasionar el embalse de
las aguas del lago Chapo: disminución del
caudal del río Chamiza lo que podría afectar
las napas que abastecen de agua a la pobla-
ción y el ganado, una posible mayor pe-
netración del mar en el valle afectando los
suelos, inundación de predios agrícolas por
el embalse, problemas de acceso a la zona
de Chapo, efectos sobre la producción de
algas marinas (El Mercurio, 22/7/85).
Igualmente es alentador leer que un de-
creto prohibió nuevas construcciones en
Reñaca mientras no se dicten normas ade-
cuadas para el desarrollo urbanístico, o que
se modifica la Ordenanza General de Cons-
trucciones y Urbanización a fin de prevenir
el desprendimiento de elementos de deco-
ración de las fachadas de los edificios, causa
permanente de numerosas víctimas. Así se
dan algunos pasos positivos para adecuar-
nos a las características de un país pródigo
en desastres originados en fenómenos
naturales 8 .
Los cambios tecnológicos, energéticos
y en general de estilos de vida y patrones de
desarrollo que están teniendo lugar en los
países desarrollados también pueden tener
aspectos positivos para nuestros países. Un
ejemplo concreto es el proyecto de la planta
de metanol en Cabo Negro cerca de Pun-
ta Arenas. Además de aprovechar gas de
una refinería de ENAP que se desperdiciaba,
8
Véase artículo de G. Espinoza, en este mismo
número.
28
constituye un posible nuevo producto de
exportación cuya demanda en expansión
deriva del hecho de que se utiliza para mejo-
rar el rendimiento de la gasolina sin plomo,
cuyo uso se acelera como consecuencia de
la lucha contra la contaminación en un nú-
mero creciente de países. Obviamente hay
que examinar también el otro lado de la
medalla, las consecuencias ambientales lo-
cales y las condiciones de la negociación
entre ENAP y la corporación transnacional
interesada.
En términos más generales, la dimen-
sión ambiental deberá estar presente en
ocasiones tales como la formulación del
Plan Trienal de Desarrollo, la modificación
de los planos reguladores urbanos, la auto-
rización de importación y transporte de ma-
terias tóxicas, explosivas y en general de
alto riesgo, las decisiones de localización de
industrias y áreas poblacionales, etc. Es cu-
rioso que los grupos, movimientos e institu-
ciones preocupados por el medio ambiente
generalmente se movilicen sólo cuando el
daño está causado —a posteriori— y rara
vez hagan sentir su voz y su influencia en las
fases iniciales de gestación de iniciativas
que pueden tener importantes consecuen-
cias tanto negativas como de aprovecha-
miento potencial positivo.
Es indispensable sin duda llamar la
atención sobre los errores cometidos y por
cometerse, con sentido de anticipación y
visión de mediano y largo plazo, pero en
este trabajo se quiere destacar además ex-
plícitamente que una gestión sabia del me-
dio ambiente permite obtener una serie de
beneficios positivos interconectados. Así,
por ejemplo, cuando se señala la necesidad
de proteger los bosques de la cuenca alta no
sólo se asegura el abastecimiento de made-
ra y leña y se conserva la flora y fauna silves-
tre, sino que se previene la pérdida de los
suelos, se alarga la vida útil de las represas,
se reducen los riesgos de inundaciones y se
retiene carbono que de otro modo iría a
incrementar el de la atmósfera; cuando se
plantea la necesaria consideración explícita
del medio ambiente en la fase de elabora-
ción de los proyectos de grandes obras de
infraestructura, se busca no sólo proteger la
base ecosistémica de esas propias obras y,
por lo tanto, su perdurabilidad y rentabili-
dad de largo plazo, sino también la poten-
ciación y aprovechamiento racional de una
serie de recursos y economías externas que
se generan a partir de esas obras y que pue-
den tener un impacto altamente positivo en
la calidad de vida de las comunidades regio-
nales y locales. Y el mismo argumento se
extiende a los programas, planes y políticas
de desarrollo.
Los problemas ambientales suelen atri-
buirse en cierta literatura —especialmente
la que tiene su origen en los países desarro-
IIados— al excesivo crecimiento y densidad
demográficos. En contrastre, en nuestro tra-
bajo asignamos un rol causal protagónico a
as características del estilo de desarrollo 9 .
Pero aun así en esta temática no se puede
soslayar el tópico demográfico. No acepta-
mos el neomalthusianismo que prevalece
abrumadoramente en esta materia. No es
que restemos importancia al problema de la
presión y crecimiento demográfico, que in-
dudablemente la tiene, pero no se puede
tratar el crecimiento de la población como
una variable independiente, que determina
los problemas ambientales. Ya está sufi-
cientemente demostrado y existe acuerdo
entre los especialistas que el propio proceso
demográfico es una variable dependiente
de las condiciones económicas y socio-
culturales y que las políticas de control del
crecimiento demográfico son particular-
9 experiencia histórica nacional, ésta no ha
Este enfoque se elabora en sus múltiples aspec-
tos en: Estilos de desarrollo y medio ambiente en la
América Latina, Selección de O. Sunkel y N. Gligo, Serie
Lecturas N° 36, Fondo de Cultura Económica, México,
1980; O. Sunkel, La dimensión ambiental en los estilos
de desarrollo de América Latina, E/CEPAL/G. 1143, Santia-
go, 1981; N. Gligo, "Estilos de desarrollo, moderniza-
ción y medio ambiente en la agricultura latinoamerica-
na", en Estudios e Informes de la CEPAL N°4, E/CEPAL/
G.1117, Santiago, 1981; "Estilos de desarrollo de la
industria manufacturera y medio ambiente en América
Latina", en Estudios e Informes de la CEPAL N° 11, E/
CEPAL/G.1196, CEPAL/PNUMA, Santiago, 1982; "Estilos de
desarrollo, energía y medio ambiente: un estudio de
caso exploratorio", en Estudios e Informes de la CEPAL
N° 28, E/CEPAL/G. 1254, CEPAL/PNUMA, Santiago, julio de
1983.
mente eficaces cuando esas condiciones
mejoran 10 .
Esto no desconoce la existencia localiza-
da de presiones demográficas excesivas,
generalmente agudizadas por condiciones
institucionales de concentración de la pro-
piedad que limitan el acceso a la tierra y
determina corrientes migratorias hacia zo-
nas urbanas o de colonización y marginali-
zación rural. Esta es una de las razones por
las que nos parece de primera importancia
preocuparse, entre otros fenómenos que se
ubican en esta área-problema, de iniciar es-
tudios y acciones que permitan una gestión
ordenada y ambientalmente racional de la
expansión de la frontera agropecuaria que
se verá inducida por la carretera austral;
ello, por cuanto esta obra de infraestructura
facilitará el acceso a enormes extensiones
del territorio nacional compuestas de eco-
sistemas cuyo comportamiento se descono-
ce en buena medida y cuya vulnerabilidad
puede ser grande si se tiene en cuenta las
severas condiciones climáticas imperantes
en la zona. Otro tema derivado en parte de
aquella misma preocupación es el de la ur-
banización, y más específicamente el de la
problemática de la metropolización, que
afecta obviamente a la región del gran San-
tiago y, en menor medida, pero no por ello
en forma menos preocupante, a los com-
plejos urbanos Concepción-Talcahuano y
Valparaíso-Viña del Mar.
Todo lo anterior ilustra en forma concre-
ta, la compleja naturaleza de la dialéctica
ambiente-desarrollo. En buena parte de la
sido planteada adecuadamente ni desde la
perspectiva del medio ambiente ni desde la
del desarrollo. Este ha procedido como si la
destrucción y agotamiento de los recursos
naturales no tuviera costos actuales y futu-
ros, y aquélla no ha reconocido la inevitabi-
lidad de la transformación de la naturaleza.
La cuestión crucial es que la acción de desa-
10
Oeschli, F.W. y Kirk, D., "Modernization and the
demographic transition in Latin America and the Carib-
bean", en Economic Development and Cultural Chan-
ge, vol. 23, N° 3, abril de 1975, pp. 391-419.
29
rrollo entraña una transformación ecológica
con costos y beneficios actuales y futuros; y
que la defensa a ultranza de la conservación
de recursos y ecosistemas naturales tam-
bién implica costos y beneficios actuales y
futuros en términos del potencial no utiliza-
do de bienes y servicios obtenibles de ellos.
Y como los beneficiados y afectados consti-
tuyen diferentes sectores sociales y genera-
ciones, los respectivos intereses entran ine-
vitablemente en conflicto. La sociedad re-
quiere entonces de mecanismos, procedi-
mientos y criterios de solución racional de
dichos conflictos. Como en esta área el mer-
cado falla en su función de asignación de
recursos—hecho ampliamente reconocido
en la literatura económica convencional 11 —
los conflictos de interés y decisiones son
inevitablemente de carácter político. Se
quiere entonces de un sistema político y
administrativo con capacidad para realizar
una evaluación integral y bien informada y
para llevar a la práctica negociaciones y
transacciones entre los sectores involucra-
dos que equilibren conscientemente costos
y beneficios sociales actuales y futuros, y
que dé lugar a políticas de desarrollo de
largo plazo que respeten hasta donde sea
razonable las consideraciones ecológicas, y
políticas ambientales que respeten también
en forma razonable las exigencias del desa-
rrollo socioeconómico y cultural.
En definitiva, lo que la sociedad nacio-
nal debe internalizar, es que el proceso de
desarrollo implica la transformación del
medio ambiente natural en medio ambiente
artificial y construido, cuyo propósito final
es satisfacer las necesidades fundamenta-
les de la mayoría de la comunidad. Además,
que el funcionamiento continuado de este
último exige la permanente y creciente ocu-
pación y extracción de materia y energía del
11 Véanse, Peter Nijkamp, "Theory and application
of environmental economics", North Holland Publis-
hing Company, 1977; Anthony C. Fisher and Frederick
M. Peterson, "The environment in economics: A sur-
vey", Journal of Economic Literature, vol. xiv, num. 1,
marzo 1976; Peter Self, "Econocrats and the policy
process. The politics and philosophy of cost-benefit
analysis", The McMillan Press Ltd., 1975.
30
primero. Dicha transformación, inevitable-
mente se traduce en bienes y servicios so-
cialmente deseados que mejoran el nivel de
vida en ciertos aspectos, pero que simultá-
neamente pueden implicar deterioro y ago-
tamiento del patrimonio ambiental y de re-
cursos naturales con efectos negativos so-
bre otros aspectos de la calidad de vida, de
la productividad y la conservación del me-
dio ambiente, todo ello, por lo general, con
efectos sociales regresivos.
Para minimizar el conflicto y los costos,
los efectos negativos pueden minimizarse y
los positivos maximizarse. Ello requiere por
una parte la adopción creativa de alternati-
vas tecnológicas, de localización, de escala,
de formas de organización, de patrones de
producción y consumo y de políticas ade-
cuadas en materia de ingresos, empleo y
acceso a los recursos productivos que limi-
te, atenúe y disminuya la presión sobre los
recursos naturales y el medio ambiente. No
se trata entonces de oponerse al desarrollo,
la industrialización, la urbanización, la mo-
dernización. Se trata de cambiar sus modali-
dades y contenidos, su estilo, y su vincu-
lación con su base material ambiental de
sustentación 12 .
Por otra parte, el patrimonio de recursos
naturales tiene una potencialidad dinámica
cuyo reconocimiento y aprovechamiento
depende de su mejor conocimiento científi-
co, de una mayor creatividad tecnológica
propia y de un acceso más expedito y equi-
tativo. Se requiere entonces incorporar ple-
namente en las estrategias y acciones de
desarrollo una gestión ambiental y de recur-
sos institucionalizada y sistémica que mini-
mice el deterioro y agotamiento del capital
ambiental, mantenga, amplíe, complemen-
te y reemplace mediante la acumulación de
conocimiento científico y de capital repro-
ductivo, de modo que el patrimonio am-
biental global, natural y construido, crezca
en forma acumulativa y se convierta en una
base cada vez más amplia y diversificada
12
Véanse los trabajos de S. Alvarado y de J. Figue-
roa e I. Thomson para los sectores de la energía y los
transportes, respectivamente, en este mismo número.
para sustentar crecientes niveles de vida, de
producción y de productividad 13 .
El análisis de las interrelaciones dialécti-
cas entre desarrollo y medio ambiente nos
ha llevado en definitiva a una conceptualiza-
---n de la que se derivan los elementos fun-
damentales de una estrategia de desarrollo
orientada al mejoramiento de la calidad de
vida de la población, sobre bases social-
mente equitativas y sustentables desde el
punto de vista ambiental.
Cultura y política
Estos lineamientos para una estrategia de
desarrollo sostenible no incluyen, sin em-
bargo, la necesaria referencia a las fuerzas
socioeconómicas, políticas y culturales bá-
sicas que impulsan el desarrollo y que, por
consiguiente, determinan la forma en que
éste interactúa con el medio ambiente y de-
sencadena los conflictos. La consideración
de estas fuerzas es fundamental porque son
las que impulsan la dinámica del consumo y
de la tecnología, influyen en los movimien-
tos demográficos y la ocupación del espa-
cio, en la apropiación, uso y abuso de los
recursos naturales, contribuyen a determi-
nar la localización, tamaño y concentración
de las inversiones, los entrelazamientos
internacionales en todas estas materias e
impulsan la acción del Estado y demás acto-
res sociales.
Las políticas destinadas a lograr una
gestión ambiental más armónica y respe-
tuosa de las leyes ecológicas no dependen
simplemente de la voluntad de aplicar di-
chas políticas y las normas consiguientes,
sino sobre todo de la tarea mucho más ar-
dua de enrielar esas fuerzas sociales y políti-
cas de manera que operen con criterios dife-
rentes de los prevalecientes. No se trata
por tanto solamente de adoptar actitudes
voluntaristas destinadas a convencer a indi-
13
Véanse los artículos de N. Gligo y G. Kerrigan, A.
Lara, J.C. Cárdenas y de E. Tironi y C. Vignolo sobre los
recursos agrícolas, forestales, pesqueros y mineros,
respectivamente, en este mismo número.
viduos, empresarios y funcionarios públi-
cos para que respeten el medio ambiente.
Es necesario crear este tipo de conciencia,
pero poco se obtendría con ello si no se
logran alterar los criterios de racionalidad
empresarial y pública, mediante las políti-
cas económicas y públicas en general, los
sistemas valorativos, las estructuras econó-
micas y sociales, las orientaciones de la tec-
nología, la organización institucional, los
esquemas de decisión y participación y la
normatividad jurídica; en síntesis, la cultu-
ra, en la acepción más amplia de este
término 14 . Que esto es posible, lo demues-
tra la historia. Es sin duda una tarea ardua,
difícil y de largo plazo, porque está enraiza-
da en las propias reglas de funcionamiento
de nuestra sociedad y se da en un momento
histórico particularmente difícil, en el que la
comunidad nacional se enfrenta a la necesi-
dad de reencontrar sus propias raíces luego
del experimento neoliberal y autoritario al
que el país ha sido sometido sin contrape-
sos por tan prolongado período e indiscri-
minadamente en casi todos los ámbitos del
quehacer individual y colectivo.
A pesar de todo, es indudable que estas
estructuras sociales, de poder, valóricas,
tecnológicas, no obstante su pretendida es-
tabilidad y permanencia, tienen también su
propia dinámica, bastante agitada por lo de-
más en los tiempos actuales. Cambian las
estructuras y relaciones generacionales,
hay fuertes corrientes migratorias, nuevas
formas de relacionamiento de la pareja y de
la familia. Se transforman los valores, las
formas de comportamiento, los gustos y los
hábitos, fuertemente influidos por la trans-
nacionalización de los medios de comunica-
ción y la generalización de la educación. Los
amplios márgenes de desempleo, sobre to-
do de la juventud, la situación de masifica-
ción y creciente inseguridad urbana, en es-
pecial con la presencia y reivindicaciones
emergentes y multitudinarias de las masas
populares postergadas, el ocaso de ideolo-
gías largamente establecidas, el desafío y
rechazo a la burocratización y deshumaniza-
Véase S. Silva G., op. cit.
31
ción de las instituciones sociales, también
ayudan a remecer aquellas estructuras.
Igual ocurre con el desprestigio y desca-
labro generalizado de los regímenes milita-
res en nuestro continente y el retorno pro-
gresivo y renovado de ensayos democráti-
cos, el recurso descarnado y descarado al
uso de la fuerza y el poder represivo en las
relaciones sociales nacionales e internacio-
nales. Otro tanto sucede con las sustancia-
les transformaciones tecnológicas en gesta-
ción y aplicación en el plano de las comuni-
caciones, la computación, la robotización, la
electrónica y la ingeniería genética, así co-
mo con los propios problemas ambientales
y de disponibilidad de recursos naturales de
todo orden, globales, regionales y locales,
dramatizados entre otros por la crisis ener-
gética, la crisis urbana, las catástrofes in-
dustriales, la contaminación, el deterioro de
ecositemas críticos, la desertificación y
otros procesos bien conocidos.
La crisis actual
A todos éstos, y otros fenómenos de media-
na y larga duración, que no es del caso re-
cordar aquí, se agrega en forma dramática y
agobiante la aguda crisis económica que
azota despiadadamente a la región en los
años recientes, en lo que nuestro país no
constituye una excepción.
Las políticas de desarrollo imitativo se-
guidas en las últimas décadas y el desorbi-
tado endeudamiento externo de fines de los
años 70 crearon en nuestro país condicio-
nes de extrema dependencia y vulnerabili-
dad. La crisis económica y financiera desa-
tada en 1982 exigió profundos reajustes re-
cesivos, agudizados severamente por la po-
lítica económica nacional y la acción man-
comunada de la gran banca transnacional y
el Fondo Monetario Internacional. Sus pro-
gramas de ajuste se materializaron en fuer-
tes restricciones monetarias y financieras y
en la reducción del gasto público, lo que se
tradujo en una caída de los ingresos y gas-
tos del sector privado. La contracción afectó
especialmente las inversiones, sobre todo
32
la construcción. Esto agudizó el desempleo,
el subempleo y la marginalidad, y la caída
de los ingresos y salarios reales de las per-
sonas, sobre todo de las de bajos ingresos.
Ello ha causado la suspensión de pagos por
servicios públicos (agua, alcantarillado, re-
colección de basura, electricidad, combusti-
bles, teléfonos), así como también el atraso
en los pagos de arriendos y en el servicio de
las deudas habitacionales, además de una
gravísima crisis financiera e innumerables
quiebras en el sector empresarial. Hay
igualmente una enorme morosidad en el
pago de los impuestos y las contribuciones,
estatales y municipales. Todo ello agrava el
déficit fiscal, y éste obliga, de nuevo, a redu-
cir los gastos públicos. Un auténtico círculo
vicioso recesivo.
No obstante una frágil recuperación en
1984 la economía sigue inmersa actualmen-
te en su peor crisis desde 1930. Según cifras
oficiales, el ingreso nacional bruto per cápi-
ta en 1984 fue similar al que se había alcan-
zado hace 22 años, ¡en 1962! El desempleo y
la inflación golpean con particular violencia
a la población urbana, y sobre todo a los
sectores asalariados, desocupados y margi-
nalizados y, entre éstos, en forma dramáti-
ca, a los jóvenes.
Como consecuencia de todo ello, los sa-
larios reales están sustancialmente por de-
bajo de los que se habían alcanzado hace
una década y media, en 1970, y además
se ha multiplicado la desocupación y el
subempleo. También se han deteriorado de
manera abismante las condiciones de ali-
mentación, salud y vivienda, como conse-
cuencia de los fenómenos señalados y debi-
do a las reducciones drásticas de inversio-
nes y gastos sociales fundamentales.
La crisis económica actual se ha compa-
rado, por su profundidad y extensión, con la
Gran Depresión de los años 1929-32. Pero
hay una diferencia fundamental. Esta se de-
sarrolla en sociedades mucho más moder-
nas y urbanas, caracterizadas por elevadas
concentraciones metropolitanas de pobla-
ción y actividad económica y sociopolítica.
No son de extrañar entonces las agudas ten-
siones y conflictos que caracterizan el pano-
rama latinoamericano de estos últimos
años.
No obstante el atroz costo económico,
social y político que está causando la crisis
en casi todos los países latinoamericanos,
no pareciera aún haberse tomado plena
conciencia de la dramática situación actual.
Pareciera en efecto persistir una especie de
inercia mental que continúa cabalgando so-
bre el excepcional período de crecimiento
económico de los años 50 y 60 y el boom
financiero de los 70.
Es que aún se confía que la crisis se
superará pronto y que en breve estaremos
de vuelta en la "normalidad" de las décadas
pasadas. Pero las perspectivas reales no co-
rresponden en absoluto a esas expectati-
vas. El deterioro de las condiciones de creci-
miento de largo plazo de las economías cen-
trales y de la economía internacional son
tales que no puede esperarse para el resto
del siglo que se recuperen los ritmos de
expansión prevalecientes en las décadas de
posguerra. Las condiciones de la economía
internacional, en lo que respecta a comer-
cio, inversiones y financiamiento, tampoco
son halagüeñas. Y por encima de ello están
el enorme y aun creciente peso de la deuda
externa, cuyo servicio compromete seria-
mente hasta las posibilidades de un creci-
miento mínimo de nuestras economías, y el
notable deterioro estructural de la propia
economía nacional 15 .
Es necesario colocar la crisis del endeu-
damiento en este contexto. Y para dramati-
zar aún más su gravedad es bueno tener en
cuenta que dicha crisis es la culminación de
varias décadas de crecimiento económico y
de gran abundancia de recursos financieros
externos e internos, públicos y privados, de
fuertes inversiones y gastos, sobre todo en
las áreas urbanas y especialmente en las
metropolitanas. ¿Qué cabe esperar enton-
ces en el futuro, cuando la problemática del
desempleo, la pobreza y la desigualdad, so-
bre todo urbana, se agudice, y la crisis se
agrave, en circunstancias que los recursos
15
P. Meller, "Las sombrías perspectivas de la eco-
nomía chilena", Mensaje, diciembre 1984.
públicos y privados, internos y externos, se
mantendrán con toda probabilidad alrede-
dor de los bajos niveles actuales, sin mayo-
res perspectivas de incrementarse y aún
con la posibilidad de restricciones adicio-
nales?
De lo anterior se infiere, como ya se indi-
có antes, que en el futuro tendremos una
situación caracterizada por un menor creci-
miento que en el pasado, un financiamiento
externo mínimo, la necesidad de asegurar el
abastecimiento de las necesidades mínimas
de los sectores populares, una fuerte exi-
gencia de expandir exportaciones, la nece-
sidad imperiosa de sustituir importaciones,
fuertes restricciones y selectividad de las
importaciones, una drástica reducción ini-
cial y escaso crecimiento posterior del con-
sumo y por serias limitaciones en la expan-
sión del gasto público.
Por consiguiente, nos veremos obliga-
dos ahora inevitablemente a enfrentar la cri-
sis estructural de nuestro desarrollo, que ya
estaba presente hacia 1970, pero que pudi-
mos ir postergando gracias a las circunstan-
cias financieras tan especiales que prevale-
cieron durante la década de los 70. Esta es la
razón fundamental, aparte de las gravísi-
mas injusticias sociales y las agudas tensio-
nes políticas, por la que las políticas de ajus-
te de corto plazo no tienen ningún destino.
Ellas suponen que realizado el ajuste se vol-
verá a una cierta normalidad. Esto es una
falacia. Los sucesivos ajustes, en especial
en las nuevas condiciones internacionales,
no llevarán hacia la normalidad, sino que
hacia el reencuentro con una profunda crisis
estructural de larga data, agravada por polí-
ticas que trataron de eludirla durante déca-
da y media, y agudizada aún más por las
actuales políticas recesivas.
En función de las traumáticas experien-
cias del pasado reciente y las sombrías pers-
pectivas del futuro próximo el eje temático
central que vive el país en el crítico momen-
to histórico actual es el de la deuda, la crisis,
el atroz costo social de un ajuste recesivo
que se prolonga interminablemente, y la ne-
cesidad de superarlo cuanto antes con un
ajuste expansivo que constituya además
una transición hacia un desarrollo que res-
33
tablezca y que afiance la democracia y sea
sostenible a mediano y largo plazo.
El enfoque ambiental-ecológico con su
acento en el patrimonio social natural y
construido, su perspectiva de mediano y lar-
go plazo, y su enfoque sobre el desarrollo
sostenible, basado, por una parte, en un es-
tilo frugal con propuestas alternativas en
cuanto a la demanda de recursos, y por la
otra en una gestión ecológicamente racio-
nal e integrada de los patrimonios y acti-
vos naturales y sociales acumulados, puede
ofrecer aquí una contribución conceptual y
práctica del mayor interés.
Para ello conviene comenzar por distin-
guir entre flujos de corto plazo y los patri-
monios, activos, acervos o stocks adquiri-
dos y acumulados en el largo plazo. Entre
estos últimos podríamos distinguir tres: el
patrimonio sociocultural (la población y sus
características demográficas, sus tradicio-
nes y valores, sus niveles educativos, su
organización institucional, corrientes ideo-
lógicas y sistemas y regímenes políticos); el
patrimonio natural (el territorio, sus caracte-
rísticas ecosistémicas y su disponibilidad
actual y potencial de recursos naturales re-
novables y no renovables), y el patrimonio
de capital fijo (la capacidad productiva y de
infraestructura instalada y acumulada, o
medio ambiente construido y artificializa-
do). Como es obvio, éstas no son sino ver-
siones ampliadas de los tres factores clási-
cos de la producción: trabajo, tierra y ca-
pital.
Aunque se trata básicamente de un en-
foque de economía política, tiene la ventaja
de ofrecer puentes para vincular lo sociocul-
tural y político con lo espacial-ambiental y
con la capacidad productiva acumulada.
Constituye por ello también un puente para
vincular la evolución de mediano y largo
plazo con los flujos anuales. Estos se refie-
ren fundamentalmente a los equilibrios
macroeconómicos de corto plazo: fiscales,
monetarios, externos, del empleo y de los
ingresos, y sus implicaciones y condicio-
nantes sociopolíticos. Así por ejemplo, el
grave desequilibrio externo negativo en
materia de flujos de ingresos y salidas de
divisas limita severamente las importacio-
34
nes, provocando una considerable sub-
utilización del potencial acumulado en
cuanto a patrimonio sociocultural, natural y
de capacidad productiva. Esto significa que
hay aquí un apreciable potencial moviliza-
ble de recursos reales (culturales, de organi-
zación, materiales) en la medida que esa
movilización se haga depender en medida
mínima de insumos importados.
Esta conceptualización también ayuda a
esclarecer la problemática del paso del ajus-
te recesivo al reajuste expansivo y a la tran-
sición para el desarrollo. El ajuste recesivo
consiste fundamentalmente en la manipula-
ción de los instrumentos de política econó-
mica de corto plazo destinados a restringir
la demanda global, recortando los gastos
públicos, reduciendo las inversiones, re-
bajando los ingresos, conteniendo la expan-
sión monetaria y devaluando, todo ello con
el fin de reducir las importaciones, pero con
graves efectos sobre la acumulación, la pro-
ducción, los salarios, el empleo y la utiliza-
ción de los patrimonios sociales acumula-
dos. El reajuste expansivo, en lugar de po-
ner el acento unilateralmente en la conten-
ción de la demanda y las importaciones,
tendría que combinar una política restrictiva
selectiva de la demanda con una política
selectiva de expansión de la oferta, aprove-
chando esos patrimonios productivos ocio-
sos. Se trata de cambiar la composición de
ambas en el sentido de lograr su ajuste recí-
proco.
Se buscaría en una primera etapa apro-
vechar esos potenciales productivos socio-
culturales, naturales y de capital ociosos y
disponibles, y en una segunda, de mediano
y más largo plazo, de una política de inver-
siones y de tipo institucional y sociocultural
orientada a cambiar el estilo enraizado en la
estructura dependiente y polarizada de esos
patrimonios sociales, naturales y de capital.
Mientras que la política recesiva de deman-
da confía en el mercado para que imponga
su selectividad, con los efectos regresivos
conocidos, dada la estructura de los ingre-
sos y el poder, una política combinada de
restricción selectiva de la demanda y expan-
sión selectiva de la oferta tendría que utilizar
en forma eficiente la planificación y la inter-
vención estatales. Esto plantea toda la cues-
tión del Estado, su efectividad y representa-
tividad, pero también ofrece las bases para
una concertación política democrática en la
medida que se distribuyen equitativamente
los costos y beneficios de dicha selecti-
vidad.
Existe una acumulación de conocimien-
tos, experiencias y propuestas de tipo
macroeconómico y sociopolítico, conjunta-
mente con un conocimiento de nivel más
detallado de tipo sectorial y de programas
específicos como para intentar la formula-
ción de tipos de propuestas concretas de
reajuste reactivador, con su batería de me-
didas y programas selectivos. Se trata de
programas sociales y productivos, urbanos
y rurales, para la gran, mediana y pequeña
empresa, y las actividades informales, con
acento en aliviar la pobreza, dar empleo,
satisfacer necesidades básicas, generar
exportaciones, sustituir importaciones, y al
respectivo programa macroeconómico con
sus componentes selectivos de demanda,
en materia de contención del consumo y
promoción del ahorro, impuestos y gastos
públicos, créditos, subsidios y políticas
apropiadas para todo el amplio sector pú-
blico.
Entre tales medidas pueden destacarse
los programas de empleo masivo de mano
de obra para la construcción y reconstruc-
ción de vivienda, obras de saneamiento,
infraestructura y equipamiento comunitario
en asentamientos populares; para la cons-
trucción, reconstrucción y mantenimiento
de la infraestructura vial, de las obras públi-
cas y de los asentamientos humanos en ge-
neral, de defensa frente a inundaciones y
otras catástrofes desencadenadas por facto-
res naturales, para la reforestación, la for-
mación de terrazas en áreas de erosión, la
limpieza y protección de ríos y canales,
obras de drenaje e irrigación, incorporación
de nuevas tierras, reparación y manteni-
miento de edificios públicos, maquinarias y
equipos, y otras actividades productivas.
Asimismo, pueden considerarse las políti-
cas de estímulo al ahorro y sustitución de
combustibles y otros insumos de alto costo.
De otro lado, podrían considerarse las
alternativas propuestas por diversos gru-
pos, bajo distintos enfoques, como los de
sistemas productivos integrados, tecnolo-
gías combinadas, ecodesarrollo, etc., cen-
tradas en la producción para la satisfacción
de necesidades esenciales mediante el
aprovechamiento de conocimientos, mano
de obra, recursos naturales, desechos y re-
s i d u o s , c o m b i n a d o s con técnicas
apropiadas 16 .
Estas actividades se prestan muy favo-
rablemente y a bajo costo, al empleo masi-
vo y organización de la mano de obra y es en
esta virtud que, como se ha visto, se recurre
a ellas en la coyuntura actual. Pero al mismo
tiempo implican una crítica del estilo de cre-
cimiento vigente, en cuanto revaloran el
proceso de trabajo orientado hacia la satis-
facción de necesidades fundamentales y a
la dinamización de la fuerza laboral y otras
potencialidades subutilizadas, haciendo un
menor uso de factores escasos, como el ca-
pital y las divisas. Más aún, por las múltiples
vinculaciones que esas actividades tienen
con los contextos geográficos específicos,
con la experiencia cotidiana, con el conoci-
miento y la cultura locales pero también con
las relaciones ecosistémicas, con la pers-
pectiva de largo plazo y con las exigencias
del desarrollo científico y tecnológico, pue-
den ser portadoras de un nuevo estilo de
crecimiento y de una identidad cultural más
vigorosa y abierta.
Estas posibilidades no se realizan auto-
máticamente y, más bien, se tiende a adop-
tar este tipo de medidas estrictamente den-
tro del marco concebido como de emergen-
cia. Resulta crucial, entonces, aprovechar el
período de crisis iniciado en 1982 para iden-
tificar y estimular actividades como las se-
ñaladas y, sobre todo, para favorecer aque-
llas condiciones que hagan más sostenida y
difundida la reorientación del proceso de
trabajo y más perceptibles y valorables las
múltiples vinculaciones mencionadas.
Se trata en la mayoría de los casos de
actividades de consumo colectivo o de
'Véase Manfred Max-Neef, Barefoot economics.
35
infraestructura productiva que no siempre
interesan a la actividad privada. Ya sea por-
que son inversiones de rentabilidad a largo
plazo, porque favorecen a sectores de bajos
ingresos y escasa demanda efectiva, o por-
que se trata de crear economías externas o
evitar deseconomías externas cuyos exce-
dentes no pueden ser capturados por el in-
versionista privado. En otras palabras, de
obras y actividades que recaen normalmen-
te en la esfera de las responsabilidades del
sector público.
Otra de las características principales de
estas obras, actividades y proyectos es su
especificidad geográfica local. Tanto la pro-
blemática del desempleo como la de la con-
servación, protección y mejoramiento am-
biental no tienen sentido en abstracto, sino
que solamente referidas a ubicaciones y lo-
calizaciones concretas, particularmente en
un país que, por su "loca geografía", pre-
senta una extrema heterogeneidad y varia-
bilidad ambiental, como se destaca en mu-
chos de los trabajos que se refieren a secto-
res o recursos específicos. Se trata, por con-
siguiente, de un área de la actividad pública
que se presta de manera especial a la des-
centralización y la participación de la comu-
nidad, cuestiones de especial interés y prio-
ridad en la búsqueda de sistemas democrá-
ticos de planificación y decisión 17 . Si bien
las circunstancias de la crisis pueden servir
como detonador para iniciar un movimiento
de esta naturaleza, el hecho de que se trata
de necesidades fundamentales sistemática-
mente insatisfechas sugiere la necesidad de
considerar estos programas como la oca-
sión para crear programas y actividades de
tipo permanente, adecuadamente institu-
cionalizados y financiados, y con visión de
mediano y largo plazo.
En este sentido un área prioritaria de
reajuste y reorientación, señalada anterior-
mente, tiene que ser la relativa a los patro-
nes de consumo y de inversión, así como las
orientaciones en materia tecnológica y de
gestión de recursos. Será preciso limitar se-
17
Véase el artículo de S. Torres y F. Arenas en este
mismo número.
36
vera y selectivamente, salvo casos muy jus-
tificados, todo tipo de demanda suntuaria y
que implique directa o indirectamente un
elevado componente de importaciones, y
toda tecnología o diseño que redunde en lo
mismo, promoviendo su reemplazo por bie-
nes y servicios, tecnologías y diseños que se
apoyen en la utilización de recursos mate-
riales y humanos nacionales y locales, y
destinados principalmente a satisfacer ne-
cesidades fundamentales.
Todas las orientaciones sugeridas signi-
ficarán una mayor presión sobre el medio
ambiente. La expansión, conservación,
mantención y protección del patrimonio
ambiental constituye, por consiguiente, una
contribución fundamental a los niveles de
vida y a la productividad. Esto implica nece-
sariamente un mayor conocimiento de su
potencialidad, de sus condicionantes eco-
sistémicos de explotación, de sus formas
más eficientes de gestión, con el fin de apro-
vechar al máximo las oportunidades, pero
al mismo tiempo evitar su agotamiento y
deterioro, para conservar su sustentabilidad
a largo plazo. Todo esto sugiere la necesi-
dad de dar atención prioritaria en la estrate-
gia de desarrollo futura al tema de los recur-
sos naturales y al tema de la ciencia y la
tecnología 18 , con una perspectiva ecológica
y de largo plazo. Se trata, en suma, de incor-
porar plenamente el tema de la sustentabili-
dad material del desarrollo, tanto en lo que
respecta a los patrones de demanda y esti-
los de desarrollo, como a la gestión de los
recursos y la acumulación de capital repro-
ductivo y también al ordenamiento territo-
rial, con criterios que den prioridad a los
objetivos centrales de elevación de los nive-
les de vida de los sectores de bajos ingresos
y de superación del agudo desequilibrio y
dependencia externa.
El énfasis en la explotación de los recur-
sos propios implica una diferenciación
18
En contraste, un reciente informe del Departa-
mento de Estudios de CONICYT muestra una reducción
dramática del gasto en actividades de investigación y
desarrollo y en el gasto universitario, siendo que en las
universidades se realiza entre el 70 y 80% de la investi-
gación.
mayor que en el pasado entre el nuestro y
otros países y también dentro del país. Exi-
ge que en las estrategias de desarrollo se
descienda de un nivel de abstracción exage-
rado a la consideración concreta de las dis-
ponibilidades de recursos naturales, de la
tecnología, del tamaño y la localización del
país, de la relación entre población y recur-
sos, la situación en materia energética, el
grado y características de la urbanización.
Esto significa que las nuevas estrategias de
desarrollo tendrán que ser distintas para
países que exhiben diferencias marcadas en
los aspectos señalados; quiere decir tam-
bién que dichas estrategias, aplicadas a
nuestro país en particular, deberán privile-
giar la consideración de aspectos regiona-
les y espaciales (incluyendo la temática
urbano-rural), ya que constituimos un mo-
saico heterogéneo de condicionantes de ti-
po ambiental. Por ejemplo, los ecosistemas
andinos del norte, los agroecosistemas de
la zona central, el bosque húmedo de la zo-
na sur y la pampa austral constituyen recur-
sos de muy diferente capacidad y tipo de
aprovechamiento, e implican por ello tam-
bién tecnologías diversas, de diferente gra-
do de conocimiento y aplicabilidad, todo
ello en contraste con las tendencias homo-
geneizantes que se han tratado de imponer
en todo orden de cosas: cultivos, tecnolo-
gías, diseños arquitectónicos, normas, etc.
La crisis internacional ha puesto de nue-
vo sobre el tapete la importancia de la inte-
gración y la cooperación latinoamericana.
Por ejemplo, la utilización conjunta, coordi-
nada, y sostenible a largo plazo, de áreas
como las zonas marinas y costeras del Pací-
fico y la Patagonia, constituye un enorme
potencial agropecuario, forestal, energéti-
co, mineral y de transporte, particularmente
en las nuevas y favorables perspectivas de
integración y cooperación con Argentina.
Pero el aprovechamiento de estos recursos
requiere una gestión ambiental adecuada
en virtud de los riesgos que encierra la utili-
zación de recursos cuyo comportamiento
ecosistémico es poco conocido. Por tanto, la
cooperación científica, tecnológica y en ma-
teria de gestión en estas áreas debiera ser
una vía importantísima para revivir la cola-
boración entre Chile y Argentina.
El acento en el aprovechamiento de los
recursos propios da lugar a grandes oportu-
nidades y también a riesgos. Por ello es pre-
ciso incorporar la dimensión ambiental en
el origen mismo de las estrategias de desa-
rrollo y la planificación 19 . Esto significa
crear entre los especialistas responsables
de esas actividades, en su instrumental téc-
nico y en la organización institucional res-
pectiva en todos sus planos y niveles, la
conciencia y la capacidad operacional de
considerar a los recursos naturales y cons-
truidos y sus características ecosistémicas
como recursos escasos y de uso optativo;
ampliables, reproducibles, deteriorables y
agotables, según como se les trate; inter-
relacionados entre ellos y con las activida-
des humanas, de múltiples y complejas ma-
neras.
La metodología de planificación que se
ha seguido en el país y particularmente
aquella de tipo subsidiario practicada en los
últimos años ha hecho poco caso de las
consideraciones anteriores, en gran parte
porque, tal como las propias estrategias de
desarrollo, ha estado muy influida por un
estilo basado fundamentalmente en la imi-
tación de los patrones de consumo y desa-
rrollo de los países industrializados, y ha
descansado en forma extrema en el merca-
do nacional e internacional.
Las instituciones y grupos responsables
del medio ambiente y de la acción ambien-
tal —así como la comunidad científica y los
tecnólogos— deberían obtener por ello una
presencia influyente en el proceso de gesta-
ción, generación, diseño, evaluación e im-
plementación de los planes, programas,
proyectos y políticas de desarrollo. Una de
las líneas estratégicas prioritarias de la ac-
ción ambiental en el futuro debería ser el
fortalecimiento e incorporación de las insti-
tuciones y especialistas ambientales y cien-
tífico-tecnológicos en la planificación y las
19
CEPAL/PNUMA, "Incorporación de la dimensión
ambiental en la planificación", E/CEPAL/G.1242, 28 de
abril de 1983.
37
políticas de desarrollo, de acuerdo con las
características institucionales que el país
vaya adoptando. El logro de este objetivo
requiere probablemente modificaciones
institucionales y legales por lo que sería
conveniente revisar las características de
las instituciones ambientales actuales para
que puedan cumplir este tipo de objetivos.
El momento parece especialmente oportu-
no en virtud de la reciente creación de varias
comisiones sobre el tema que adolecen de
claros vacíos en este aspecto, y la consi-
guiente posibilidad de restructurarlas en el
sentido indicado.
Para que este tipo de acción sea posible,
es imprescindible que la consideración eco-
lógica esté presente en los centros de gene-
ración y adopción de decisiones. Ello no es
posible si la perspectiva ambiental se en-
cuentra en la periferia, marginada de los
centros de decisión fundamentales, en los
que se toman las decisiones cruciales sobre
el desarrollo, que son inevitablemente las
prioridades, y si no existe capacidad y vo-
luntad de diálogo entre ambas perspec-
tivas.
Otras de las dificultades para la coordi-
nación radica en que la política económica
está en el ámbito de los economistas y ad-
ministradores en los ministerios de Hacien-
da y Economía y en el Banco Central, mien-
tras que la planificación y la gestión ambien-
tal (generalmente implícita e inconsciente)
tiende a manejarse en ODEPLAN y las empre-
sas autónomas del Estado encargados de la
energía y los recursos naturales, las obras
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públicas, el desarrollo regional y urbano, la
educación, la ciencia y la tecnología y en los
ministerios sectoriales. Esta problemática
es parte fundamental de la solución de tipo
institucional.
Una acotación final relacionada con la
distinción entre las políticas de corto y largo
plazo, lo que tiene gran importancia cuando
se trata de enfrentar tanto la recesión como
la crisis estructural. Las políticas de largo
plazo —como las que inciden en la conser-
vación del medio ambiente y los recursos
naturales, la población, la educación, la
ciencia y la tecnología, las relaciones inter-
nacionales y las formas de organización so-
cial— parecieran no tener nada que ver con
los problemas de corto plazo. Pero como
hemos tratado de señalar, son pródigas en
oportunidades para contribuir a resolver al-
gunos de ellos, como por ejemplo, la gene-
ración de empleo, la satisfacción de necesi-
dades básicas, el desarrollo de nuevas
exportaciones y las oportunidades de susti-
tución de importaciones. A la inversa, las
políticas de coyuntura, formuladas para
reaccionar frente a la recesión, pueden ser
diseñadas para conservar y mejorar las es-
tructuras y acervos sociales y los recursos
naturales en el largo plazo,en lugar de acen-
tuar su desperdicio y deterioro. Por tanto, la
colaboración estrecha entre los que se ocu-
pan de los desequilibrios de corto plazo, y
los que se preocupan del desarrollo a me-
diano y largo plazo puede hacerse positiva y
fructífera en la medida que se planteen co-
mo objetivo lograr un desarrollo sostenible.