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Alessia M. M.

Giurdanella

STORIA E DIRITTO INTERNAZIONALE


DELL'AMBIENTE

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commerciale - Non opere derivate 4.0 Internazionale.
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INDICE

INTRODUZIONE: L’AMBIENTE COME PROBLEMA STORICO-GIURIDICO p. 7

1. IL PENSIERO ECOLOGICO p. 16

1.1 Uomo e ambiente: un focus alla scoperta dell’ecologia p. 16

1.2 L'ecologia moderna e l'ambientalismo p. 18

1.3 Le nuove scienze ambientali p. 21

1.4 La nascita della contestazione ecologica - the environmental movement p. 22

2. I DISASTRI AMBIENTALI p. 26

2.1 La Malattia di Minamata (1950) p. 26

2.2 La Grande Nebbia di Londra (1952) p. 29

2.3 Seveso (1976) p. 30

2.4 Bhopal (1984) p. 35

2.5 Chernobyl (1986) p. 37

2.6 Il Porto di Marghera (1994) p. 39

2.7 L’Ilva di Taranto (2012) p. 44

2.8 Gli esperimenti nucleari p. 46

2.8.1 Il caso della Corea del Nord p. 49

3. IL DIRITTO INTERNAZIONALE DELL’AMBIENTE p. 51

3.1 I fondamenti p. 51

3.2 Le fonti del diritto internazionale p. 53

3.3 La Prima Fase (1958-1972) e la Conferenza di Stoccolma (1972) p. 55

3.4 La Seconda Fase (1972-1987) e i primi tre PAA (1973-1986) p. 57

3.4.1 La Convenzione di Barcellona (1976) p. 58

3.4.2 La Ley de Reforma spagnola (1977) p. 65

3.4.3 L'Accordo di Schengen (1985) e l'Atto Unico (1986) p. 66

3.5 La Terza Fase e il Quarto PAA (1987-1993) p. 67

3.5.1 Il Rapporto Brundtland (1987) p. 68

3.5.2 Il Trattato di Maastricht (1992): affermazione della politica ambientale europea p. 70

3.5.3 La Convenzione di Rio UNCED, UNFCCC e l'Agenda 21 (1992) p. 71

3.6 Il Quinto PAA (1993-2000) p. 75

3.6.1 UNCOLOS ONU: il Diritto del Mare (1998) p. 76

3.6.2 La Convenzione di Helsinki (1996) p. 78

3.6.3 La Quinta fase, il Trattato di Amsterdam (1999) e la carta di Nizza (2000) p. 79

3.6.4 Il Protocollo di Kyoto (1997-2005) p. 81

3.6.5 La Strategia di Lisbona (2000) p. 83

3.6.6 Il Libro Verde sulla CSR (2001) p. 84

3.6.7 La Convenzione di Aarhus: partecipazione del pubblico in materia ambientale (2001) p. 88

2
3.7 Il Sesto PAA Ambiente 2010 (2002-2012) p. 90

3.7.1 La Direttiva CE 2004/35/CE: prevenzione e riparazione del danno (2004) p. 91

3.7.2 Il Libro Verde “Verso la futura politica marittima dell’Unione. Oceani e mari nella visione europea” (2006) p. 96

3.7.3 La Direttiva CE 2008/99/CE: la tutela penale dell’ambiente (2008) p. 98

3.7.4 Il Trattato di Lisbona (2009) p. 102

3.8 Il Settimo PAA (2013-2020) p. 104

3.8.1 La Direttiva non financial reporting (2014) p. 104

3.8.2 La piattaforma REFIT (2015) p. 105

3.8.3 Il Protocollo di Parigi (2015) p. 107

3.8.4 La COP24 di Katowice (2018) p. 109

3.8.5 Il G20 di Osaka (2019) p. 110

3.8.6 La COP25 di Madrid (2019) p. 112

4. LA POLITICA ENERGETICA EUROPEA (2006-2020) p. 115

4.1 Premesse p. 115

4.2 Il Libro Verde sull’efficienza energetica (2005) p. 116

4.3 Il Libro Verde “Una strategia europea per un'energia sostenibile, competitiva e sicura” (2006) p. 119

4.4 I piani d’azione sulle energie rinnovabili p. 122

4.4.1 Il piano di azione per la biomassa e i biocombustibili p. 124

4.4.2 La piattaforma tecnologica europea per l’idrogeno e le celle a combustibile p. 124

4.4.3 Gli investimenti nella ricerca p. 125

4.4.4 I progetti sull’Euratom e sulla sicurezza nucleare p. 126

4.5 Il Libro Verde sulla politica fiscale ambientale (2007) p. 131

4.5.1 Il settore dei trasporti p. 133

4.5.2 L’acqua p. 133

4.5.3 La gestione dei rifiuti p. 135

4.5.4 L'utilizzo degli strumenti di mercato per proteggere la biodiversità p. 136

4.6 L’attuale politica energetica europea p. 138

4.7 La Direttiva “Energia pulita per tutti gli Europei” (2018) p. 139

4.7.1 La prestazione energetica degli edifici p. 141

4.7.2 Le riserve di gas e petrolio p. 142

4.7.3 I progetti di ricerca finanziati dall’Unione p. 142

4.7.4 Il settore dei trasporti, i biocarburanti e la biomassa p. 143

4.7.5 L’energia eolica offshore e l’energia oceanica p. 143

4.7.6 La cogenerazione p . 144

4.7.7 L’efficienza energetica dei prodotti p. 144

4.8 La rete EIOnet (2019) p. 145

4.9 Il nuovo Green Deal europeo (2019) p. 146

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5. LA LEGISLAZIONE AMBIENTALE ITALIANA p. 149

5.1 Premesse p. 149

5.2 Il Codice dei Beni culturali e del Paesaggio p. 150

5.3 Il Codice dell’Ambiente p. 152

5.3.1 Accesso alle informazioni ambientali da parte del pubblico p. 153

5.3.2 VIA, VAS e AIA p. 156

5.4 Tutela dell'acqua, dell'aria e del suolo p. 162

5.5 Gli inquinamenti p. 163

5.6 I rifiuti p. 163

5.7 Le norme tecniche o volontarie p. 164

5.8 La responsabilità per danno ambientale p. 165

5.9 La responsabilità penale ambientale p. 172

5.10 I nuovi ecoreati p. 179

5.11 Il Collegato Ambientale e la Green Economy p. 183

6. LA POLITICA AMBIENTALE NEL MONDO p. 187

6.1 Gli Stati Uniti p. 187

6.2 Il Sud America p. 188

6.3 La Cina p. 194

6.4 Il Giappone p. 197

6.4.1 L’Iniziativa Satoyama per l’ambiente: come gli asiatici hanno imparato a costruire resilienza p. 202

6.5. La Russia p. 212

6.6 L’India p. 214

6.7 Africa e Sud Africa p. 217

6.8 L’Australia p. 220

APPROFONDIMENTI p. 226

I concetti di rischio e di mitigazione del rischio nel risk assessment p. 226

I concetti di corporate governance,

knowledge management e compliance normativa p. 228

Il concetto di prosumer p. 231

Il diritto all’ambiente come diritto fondamentale dell’uomo p. 233

Bibliografia p. 240

APPENDICE I: Il progetto LIFE nel contesto europeo p. 248

INTRODUZIONE p. 248

1.1 La tutela ambientale in Europa e in Italia p. 250

4
1.1. I programmi quadro d’azione ambientale p. 252

1.2 La nascita del Ministero dell'Ambiente in Italia p. 257


1.3 La Carta di Aalborg p. 259

2 L’evoluzione della tutela ambientale e dello sviluppo sostenibile a livello internazionale p. 260
2.1 La Conferenza di Rio p. 260

2.2 Il protocollo di Kyoto p. 262


2.3 La Conferenza di Johannesburg p. 264

2.4 Gli Aalborg Commitments p. 266


2.4 L'Agenda 21, la carta di Ferrara e i network internazionali e europei p. 267

2.5 I network internazionali ed europei p. 269

3 La programmazione internazionale p. 272


3.1 Il programma Life Ambiente p. 273

3.2 Il programma europeo EcoBudget nella città di Bologna p. 277


3.3 I documenti di Ecobudget p. 279

3.4 Il Bilancio Ambientale preventivo 2008 p. 280


3.5 Il Bilancio Consuntivo 2006 del Comune di Bologna p. 282

3.6 Bilancio e contabilità ambientale p. 285


3.7 Il progetto ECOBUDGET – ASIA P. 287

Bibliografia p. 289

APPENDICE II: L’informativa ambientale: approfondimento p. 291

1 L’importanza dell’informazione in tema di ambiente: una questione internazionale p. 291

1.1 Introduzione dell’informativa ambientale nell’ordinamento italiano p. 291


1.2 Il lungo cammino verso la cultura dell’accesso nel quadro storico e giuridico antecedente al 1990 p. 296

1.3 La L. 7 agosto 1990 n. 241 e il principio di trasparenza della Pubblica Amministrazione p. 301
1.4 Il fondamento costituzionale del diritto di accesso p. 306

1.5 Natura del diritto di accesso: diritto soggettivo o interesse legittimo? (sub A e sub B) p. 310
2 Diritto di accesso e informazione ambientale: la disciplina sostanziale p. 315

2.1 Il diritto di accesso alle informazioni ambientali e la sua evoluzione in ambito internazionale e comunitario p. 315
2.2 Dalla Dichiarazione di Stoccolma agli anni ‘90 p. 318

2.3 La Convenzione di Aarhus e le direttive comunitarie in materia di informazione ambientale p. 328


2.4 L’informazione ambientale nei programmi d’azione comunitari p. 334

2.5 Il principio di trasparenza nell’ambito del concetto di sviluppo sostenibile p. 337


2.6 Il diritto di accesso presso gli enti locali e l’art. 14 della L. 349/1986 p. 338

2.7 L’accesso ai documenti amministrativi nella L. 241/90 p. 339


2.8 Disciplina dell’accesso secondo il Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali p. 340

2.8 Disciplina dell’accesso secondo la Legge sul procedimento amministrativo p. 341


2.9 Il D. lgs. 195/2005 p. 344

Bibliografia p. 347
ffffffff

f
APPENDICE III: Le teorie della povertà e i diritti di libertà nel pensiero contemporaneo p. 355

5
Bibliografia p. 430

6
INTRODUZIONE:
L’AMBIENTE COME PROBLEMA STORICO-GIURIDICO

La materia ambientale risulta all'attuale uno degli argomenti senza dubbio più interessanti
e delicati dal punto di vista del legame umano con il proprio territorio in relazione allo
svolgimento delle attività produttive su di esso insediate.
Già da tempo grande attenzione è stata dedicata al tema ambientale da parte dei media e
delle istituzioni di tutto il mondo; con sempre maggiore urgenza, i problemi
dell’inquinamento dell’aria e delle acque, del riscaldamento globale, dei cambiamenti
climatici e geologici, della produzione dei rifiuti e della tutela delle varie biodiversità
faunistiche e vivaistiche a rischio di estinzione (anche a causa del drastico cambiamento
morfologico di intere zone del pianeta dovute ad incendi, disboscamento e ad altri
interventi umani) sono al centro dell'agenda pubblica.
Tra le questioni ambientali che affliggono il pianeta, quello dei cambiamenti climatici è
certamente uno dei più complessi da affrontare ed anche il più recente in termini
cronologici. Fenomeni quali l’alterazione dei cicli delle stagioni, la limitatezza delle
risorse idriche, il moltiplicarsi di incendi devastanti spesso dolosi, la riduzione sempre
più massiccia dei ghiacciai e le grandi migrazioni umane per via delle guerre o per motivi
ambientali, danno un'idea dell'urgenza di articolare i relativi studi e le politiche connesse
in un corpus il più possibile unitario e a disposizione dell'intera umanità: soltanto
un'analisi ben approfondita delle azioni governative sinora adottate dai vari paesi (anche e
soprattutto alla luce dei grandi disastri ambientali avvenuti nel passato recente che hanno
portato all'adozione di protocolli garanti della salute pubblica mondiale) può fornire una

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indicazione di massima sulla quale costruire basi politiche di ampio respiro e a lungo
termine.
Osservando gli interventi dei governi sull’ambiente, anche se molto diversi tra loro,
potrebbero far emergere soluzioni comuni in grado di migliorare la qualità della vita e
tutelare la Natura stessa.
Nonostante il fiorire delle iniziative informali locali e settoriali, la società civile fatica a
dare senso, organicità e fondamento giuridico a trasformazioni necessarie degli stili di
vita al fine di conquistare un miglior equilibrio sul Pianeta; le industrie stentano ad
accettare paradigmi più corretti per ridurre e razionalizzare il consumo delle materie
prime, avviarsi a modelli di economia circolare reale nell'ambito di uno sviluppo
effettivamente sostenibile.
Il ruolo che il diritto ambientale svolge all’interno delle nostre società è quello di fungere
da centro focale per la messa in atto di politiche industriali, turistiche e culturali nuove
per uno sviluppo economico che sia sempre più sostenibile, a protezione della salute
umana e dei beni paesaggistici culturali, storici e naturali. In tal senso, le tracce
legislative e documentali del passato recente permettono una ricostruzione storico-
politica piuttosto precisa del background dell’etica ecologica sinora adottata. In tale
contesto, l’environmental law e altre nuove discipline scientifiche, quali la landscape
ecology, saranno di aiuto per uno studio verso una ripresa economica circolare finalmente
rispettosa di tutte le istanze.
Si impone un breve excursus sulla storia dell'etica ecologica per riconcettualizzare, in
termini di opportunità di sviluppo e di cambiamento, una prospettiva culturale adeguata
ai fini della riprogettazione del rapporto tra sistema insediativo e spazio naturale.
È infatti nell'ambito prettamente ecologico che emerge una continua istanza di
ridisegnare il territorio con percorsi di sviluppo realmente sostenibile, inteso come
recupero naturalistico, botanico e faunistico, anche con l'ideazione di reti ecologiche e
parchi, conservazione, bonifica e/o ricostruzione del presidio territoriale e delle aree
degradate allo scopo di prevenire l’abbandono delle zone sensibili e valorizzare altresì
l'offerta turistica: la costruzione di reti ecomuseali ed altre infrastrutture ecocompatibili

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saranno indispensabili in una prospettiva di modernizzazione finalizzata al miglioramento
del benessere collettivo (anche in termini di equità sociale) in un ambiente capace di
mantenere quanto più inalterate le biodiversità presenti.
D'altro canto, si impone la riqualificazione di alcuni comparti tradizionali (agricoltura e
industria in primis) che hanno apportato una trasformazione del panorama europeo a
causa della riduzione delle superfici boscose, senza peraltro tener conto di altri aspetti di
ecocompatibilità, quali il ruolo essenziale del corretto smaltimento dei rifiuti, ambito che
presenta a tutt'oggi anche il problema del traffico illecito degli stessi.
Nel recente passato, abbiamo assistito ad una crescita sempre maggiore di movimenti
spontanei locali a sostegno della tutela dell’ambiente (che, grazie alla diffusione delle
nuove tecnologie e dei social network, ha coniato concetti nuovi quali res telematica, net-
attivismo e IoT-Internet of Things) sorti specialmente in seguito ai danni causati dai
grandi disastri che hanno avuto un impatto devastante e durevole nel tempo, sia sul
territorio che sull'umanità stessa. Tra questi, ricordiamo i recenti incendi dolosi che hanno
coinvolto intere regioni della Siberia, dell'Africa, della foresta amazzonica e
dell’Australia. Questi gravissimi episodi oggi vengono considerati veri e propri crimini
contro l'umanità; va inoltre conservata la memoria di alcuni disastri industriali colposi,
come lo scoppio della centrale di Chernobyl, il disastro di Bhopal, Fukushima, Seveso ed
altri. Due esempi eclatanti del problema ambientale legato ad attività industriali malsane,
sono il polo industriale di Marghera e l'Ilva di Taranto.
In concomitanza con l'impatto negativo sull'immaginario collettivo a seguito dei disastri
ambientali appena citati, è nato il concetto di diritto all’ambiente salubre, da
annoverare fra i diritti umani fondamentali. Sino ad ora, il richiamo a tale diritto è stato
per la maggior parte di tipo indiretto ed indicato, nei vari trattati internazionali, soltanto
in relazione ad altri diritti fondamentali dell’uomo. A tutt’oggi, l’ONU non si è ancora
pronunciata a tal proposito, nonostante sia stata sollecitata, negli ultimi tempi, da più
voci, in tal senso.
Ma se il principio dello sviluppo sostenibile è diventato un caposaldo del diritto
internazionale dell’ambiente moderno, non è lo stesso per ciò che concerne il diritto

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all’ambiente. Lo sviluppo sostenibile costituisce infatti la base di tutta la produzione
legislativa di Soft Law relativa al diritto internazionale dell’ambiente e, in particolare, dei
17 obiettivi adottati dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite nel 20151.

I problemi ambientali contemporanei sono giudicati sempre più di interesse globale, in


quanto gli episodi negativi spesso non influenzano soltanto la zona interessata o
circostante, ma hanno impatto anche a distanza di migliaia di chilometri e possono
protrarsi per lunghi periodi di tempo, condizionando irreversibilmente tutto l'equilibrio
naturale terrestre. Ecco perché diventa così importante conoscere e approfondire il
concetto di ecosistema aperto e complesso.
Sinora, il concetto di ambiente è stato declinato con sfumature diverse a seconda delle
prospettive e dei percorsi storico-politici di ogni nazione.
Inoltre, con il termine ambiente si può intendere non soltanto un luogo fisico, ma anche
uno scenario mentale, un panorama ideale, immaginario e virtuale, oppure un'area con
confini di volta in volta mutevoli: un ambiente può essere suddiviso in macroaree, zone
geografiche anche lontane tra loro, che però in termini di biodiversità presentano caratteri
comuni (come ad esempio il bacino mediterraneo, oppure le valli del Po, le Alpi, le
grandi isole, i delta dei fiumi), che non hanno confini fisici ben delimitati, ma che
andranno valutati e interpretati a seconda del contesto di riferimento.
Il concetto di paesaggio legalmente tutelato dai rischi causati soprattutto dalle attività
può assumere caratteristiche peculiari a seconda del lasso temporale considerato,
dell'ambito di applicazione delle norme e dei risultati cui si mira.
La definizione di diritto all'ambiente data dal Libro Verde del 2001 dall'Unione
Europea e dall'Agenda 30 va modulata a seconda delle varie legislazioni nazionali ed
europee che, avendo panorami estremamente differenti tra loro, sono tenute ad occuparsi
di problemi altrettanto eterogenei.

1 Sustainable Development Goals, SDGs: www.un.org Il programma politico d’azione globale da


perseguire entro il 2030 si concentra su questioni chiave quali la lotta alla povertà, l’eliminazione della
fame e il contrasto al cambiamento climatico.

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Per quanto concerne la nostra copiosa legislazione civile relativa all'inquinamento da
attività umane, vanno analizzate e raccordate varie leggi in materia, come ad esempio la
L. 68/2015, il D. Lgs. 152/06 e la responsabilità contrattuale civile ex art. 1218 cc.,
nonché i casi di responsabilità extracontrattuale delineata dall’art. 2043 cc. 2. Tale vasta
normativa vuole responsabilizzare chi perpetra danni nei confronti dell'ambiente e della
relativa comunità civile insediata sul territorio, sia nell'ambito dell'attività di impresa, sia
per quanto concerne le normali attività quotidiane individuali.
Un fenomeno molto interessante relativamente recente si sta facendo sempre più strada
nella mentalità degli attori pubblici e privati: la Corporate Social Responsibility (o CSR).
Si tratta per ora soltanto di una pratica volontaria, una sorta di autolimitazione e
autoresponsabilizzazione delle aziende produttive: la CSR nasce sulla base di
approfondite analisi delle pratiche di routine di governance aziendale, calcoli sul risk
assessment e sul risk management. Anche lo studio di tale problema può suggerire
l'adozione di politiche sempre più puntuali e funzionali all'interno delle varie realtà
produttive.
La Responsabilità da Contratto Sociale (o RSI, versione italiana dell'acronimo
anglosassone CSR) è una forma di autoregolamentazione nata intorno al 1950 nell'ambito
privatistico/societario e le cui pratiche, all'attuale, non sono imposte da leggi
appositamente promulgate: sono l’insieme delle procedure adottate da alcune aziende e
trattano principalmente della regolamentazione delle condizioni del lavoratore all'interno
dell'azienda e del rapporto dell'azienda nei confronti dei terzi (ad esempio, nel rapporto
tra danneggiante e danneggiato in caso di danno ambientale, ove non sussista un rapporto
obbligatorio, ma nemmeno di estraneità).
A fianco della tutela legale della salubrità dell’ambiente possono ben concorrere le
ragioni di tutela della proprietà: la giurisdizione appronta azioni legali volte ad ottenere
sia la cessazione del comportamento antigiuridico, sia il risarcimento dei danni patiti e
finanche l’adozione delle cautele atte ad impedire il ripetersi del danno. Di conseguenza,

2 La responsabilità aquiliana è stata accolta nel settore ambientale prima dall’art. 18, L. 349/1986, e
successivamente ribadita con l’art. 3, comma 1, D.L. 158/2012.

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l’etica ambientale delle imprese si deve misurare anche con queste argomentazioni
giuridiche, mantenendo comunque un’alta efficienza economica. Uno dei compiti della
CSR è ad esempio quello di individuare i modi per "comunicare sostenibilità" agli altri
stakeholders coinvolti in modo dinamico e non statico, utile anche per la prevenzione e lo
scambio di informazioni. Altri obiettivi della CSR sono quelli di creare partnership in
modo interattivo, migliorare la qualità dell'ambiente lavorativo per i dipendenti nel
rispetto dei diritti umani fondamentali, anche attraverso la collaborazione e la
compartecipazione degli stessi. Inoltre, lo studio della CSR concorre alla valutazione di
assicurazioni e altre coperture finanziarie appropriate in caso di danno ambientale.
Diventa ormai centrale il tasso di sensibilità etica che le aziende produttive mostrano
nell'attuazione concreta delle pratiche di CSR.
In un più ampio respiro, le pratiche di CSR potrebbero essere applicate beneficamente
anche ad altri settori della vita sociale.
Esperendo una collatio di tali fonti (normative e storiche, fra cui le politiche di
governance), si può giungere ad un panorama ideale che è quello di un’etica economica
possibile, ma cogente (come auspicato da più parti), utile all'Unione Europea, agli enti
istituzionali minori, ma anche oltreconfine.
Va detto che i vari poli mondiali di produzione legislativa (in particolare quelli nord e
sudamericano, europeo e asiatico) si osservano l'un l'altro con estremo interesse,
scambiandosi idee e procedimenti che tendono ad avere un rapporto sempre migliore tra
sviluppo economico e tutela ambientale. In tale contesto, le linee-guida dell'Unione
Europea e la dottrina giuridica italiana sono spesso fonte di ispirazione normativa in
materia ambientale anche per i paesi extraeuropei.
Un altro importante punto di riferimento è l'UNESCO che, nonostante non sia dotata di
un sistema punitivo contro i reati ambientali, possiede un determinante potere
nell'esercizio di attribuzione della qualifica di patrimonio dell'umanità a diverse aree
geografiche: tali siti vengono selezionati in base all'indubbio ed insostituibile interesse
naturalistico, paesaggistico e storico. Alcune di queste sono anche sede di forti interessi

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economici per la presenza di vaste aree di pesca, di allevamento, di coltivazioni, di
produzione energetica e, ovviamente, anche di interesse turistico.
Peraltro, il principio dello sviluppo sostenibile si viene spesso a scontrare con altri
principi fondamentali, quali il diritto al lavoro e il diritto al profitto, e spesso e volentieri
con lo stesso diritto assoluto all’ambiente.
Essendo le istanze ecologiche così importanti, non va sottovalutato lo sviluppo
esponenziale delle attuali conoscenze tecnologiche ed informatiche, le quali potrebbero
ben concorrere ad una positiva metamorfosi delle politiche ambientali: ad esempio, in un
prossimo futuro anche la tecnologia blockchain potrebbe, come si auspica da più parti,
essere impiegata in tale settore, specialmente per il contrasto ai fatti criminosi perpetrati
da grandi realtà industriali o dalle mafie di settore. La politica UE, su tale fronte, si è
orientata sin dal maggio 2019, verso una piattaforma virtuale (EIOnet) ove possano
convergere tutte le dichiarazioni volontarie delle grandi aziende europee che decidano di
adottare politiche di CSR. Tale embrionale assetto autodichiarativo potrebbe rivelarsi
molto importante per ciò che riguarda lo scambio di informazioni e di validazione delle
stesse tra i vari stakeholders (consumatori, azionisti, enti pubblici, aziende, dipendenti e
impiegati, ONG, accademie e università, centri di ricerca, comitati per l'ambiente,
associazioni di consumatori e privati cittadini).
Uno dei problemi principali e di ostacolo all'attuazione delle politiche ambientali è e
rimane in ogni angolo del globo la corruzione e la convergenza di interessi mafiosi, che
oramai riguardano vari strati sociali e professionali, pubblici e privati: vi sono infatti
realtà criminali che risultano estremamente difficili da combattere con gli strumenti
attuali. Ecco che il registro di autodenuncia ideato dalla UE (reso eventualmente
obbligatorio in un prossimo futuro, con obbligo di registro su database incorruttibile tipo
blockchain) con la sua politica di trasparenza delle operazioni pro-ambiente, potrebbe
diventare un modello per contrastare più efficacemente il fenomeno dei sempre più
diffusi crimini ambientali che si perpetrano abbondantemente ogni giorno in tutto il
mondo.

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Riassumendo, occorrerà procedere ad un’analisi volta a:
1 ricostruire brevemente una storia dell'etica ecologica e del diritto ambientale
internazionale, nonché dei disastri ambientali più importanti;
2 approfondire le fonti giuridiche dove i concetti relativi all'ambiente si consolidano
normativamente, tenuto conto del contesto e delle caratteristiche precipue del
patrimonio materiale e culturale, biologico, antropologico ed economico delle
varie macroaree;
3 tracciare le linee-guida che hanno contribuito alla formazione dei concetti
fondamentali del settore ambientale internazionale, analizzando le fonti
documentali e storico-giuridiche, anche di diverso livello legislativo;
4 nel rispetto dei caratteri storici e socioculturali delle diverse macroaree, verificare
come possa avvenire una impollinazione favorevole al migliore sviluppo organico
della materia giuridica internazionale;
5 raccogliere ed analizzare le pratiche più diffuse di CSR (governance, risk
assessment e risk management) al fine di assimilarne i concetti e reperirne gli
strumenti per rendere tali procedure diffusamente accettate e cogenti;
6 tramite l’analisi critica della collazione delle fonti, si tenderà ad approfondire il
concetto di "etica ecologica produttiva" e a massimizzarlo;
7 studiare le pratiche di monitoraggio e promozione dell’azione interlocutoria delle
aziende con i vari stakeholders;
8 individuare le linee di azione internazionali in materia di sviluppo sostenibile per
tutelare le varie zone a rischio, dei panorami e dei beni culturali presenti, tenuto
conto anche delle indicazioni UNESCO;
9 individuare le problematiche relative all’eventuale mancata applicazione delle
sanzioni per violazioni ambientali e valutare alcuni possibili correttivi;
10 conservare una memoria dei passi fondamentali della teoria giuridica e fotografare
lo stato dell'arte attuale.

L’obiettivo è di stimolare ricerche, in particolare:

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1 favorire la multidisciplinarietà tra le scienze coinvolte e sviluppare progetti di
ricerca nelle varie macroaree di interesse, così come suggerito già dalla
Conferenza di Stoccolma del 1972;
2 valutare il ruolo possibile dei media per lo sviluppo di un pensiero sociale
ecologico globale e di un’etica produttiva adeguata alle presenti istanze;
3 valutare la possibile applicazione delle nuove tecnologie per il miglioramento
degli obiettivi che i soggetti coinvolti si propongono di raggiungere;
4 favorire la creazione di piattaforme e biblioteche ad hoc contenenti documenti
giuridici e storici relativi all'ambiente (eventualmente suddivise per aree di
interesse);
5 contribuire all'accademizzazione dei vari concetti relativi alla tutela dell'ambiente
sotto molteplici profili scientifici;
6 formulare metodologie di ricerca standardizzate in un'ottica olistica della materia
che possano essere applicate in diversi ambiti macro e micro.

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1 IL PENSIERO ECOLOGICO

1.1 Uomo e ambiente: un focus alla scoperta dell’ecologia

È necessario comprendere alcuni concetti di base per collocare l'oggetto della presente
esposizione in un contesto più ampio, che coinvolga diverse discipline anche non
giuridiche, che però concorrono alla formazione della normativa ambientale, poichè tale
settore ha nascita recente.
Innanzitutto, l'attenzione del legislatore contemporaneo nei confronti dell'ambiente nasce
dallo sviluppo dell'ecologia e del pensiero ecologista.
L'oggetto proprio dell'ecologia è il rapporto tra l’uomo, gli animali e le piante, ovvero
l'ecosistema, definito come "una struttura completa di esseri viventi in relazione tra loro
e con il loro ambiente inorganico, che è completamente aperta, ma capace fino a un
certo grado di autoregolarsi"3 e studia i danni ambientali che possono conseguire da
fattori umani (come il prelievo di risorse animali, vegetali e minerali dall’ambiente
naturale, l‘immissione nell’ambiente di residui organici o inorganici provenienti dalle
attività di consumo e di produzione, la modifica delle caratteristiche delle specie naturali
e dell’ambiente a vantaggio dell'uomo), con la conseguente perdita delle biodiversità
esistenti. Si tratta di una disciplina scientifica che spesso ha spinto e raccolto la voce
popolare, denunciando informalmente molte delle violazioni attuate dalle grosse
multinazionali in nome del progresso, ma a discapito della salubrità dell'ambiente.
Gli antichi non si preoccupavano per gli eventuali danni ambientali, poiché non vi erano
rapidi cambiamenti del paesaggio e del clima. Semmai, l’unica forma di tutela ambientale

3 AA.VV., Atlante di ecologia, Milano, 1996, p. 54; Nebbia, Piccioni (a cura di), Breve storia della
contestazione ecologica, Quaderni di Storia ecologica, n. 4, Milano, 1994, p. 123.

16
poteva riguardare i siti con vincoli di carattere religioso: infatti, i luoghi sacri non
consentivano un intervento umano che potesse provocare una offesa alle divinità.
Il Neolitico introdusse la deforestazione di ampi spazi per l'agricoltura ed il pascolo del
bestiame, la necessità dell'approvvigionamento di combustibile (legna o carbone da
legna) e materie prime per le attività edilizie e manifatturiere. Le precedenti culture erano
dedite prevalentemente alle attività di raccolta e di predazione come caccia e pesca, per
cui non si poneva il problema per l’ambiente in termini di prelievo delle risorse.
Nella cultura antica, Teofrasto fu l’unico a manifestare una certa sensibilità ecologica: le
cose naturali esistono non in vista di qualcosa o nell’impulso verso il bene, ma piuttosto
nella loro realtà intrinseca e nelle loro relazioni reciproche 4, con scopi del tutto autonomi.
I suoi studi si occuparono delle relazioni delle piante nel proprio habitat in base alla luce,
esposizione, acqua, natura del suolo, clima5 oppure dell'analisi dei cambiamenti climatici
collegati alla deforestazione, al risanamento di terreni paludosi ed alle deviazioni del
corso di fiumi6.
La deforestazione e il disboscamento costituirono attività di massimo impatto ambientale
in Grecia e a Roma provocando gravi dissesti idrogeologici, ma gli antichi pensavano che
tali catastrofi fossero slegate dall’azione umana: la rigenerazione naturale e la
ripiantumazione sistematica non erano previste, tanto che l’erosione provocata dall’acqua
e del vento provvedeva infine alla vera e propria desertificazione di vaste aree un tempo
coperte da foreste.
Le grandi città classiche erano afflitte inoltre dai problemi legati all’urbanizzazione:
l’affollamento, il rumore, l’inquinamento dell’acqua e dell’aria, i limiti del sistema
fognario, il difficile smaltimento dei rifiuti, il pericolo di crolli e incendi, le deficienze del
sistema fognario a causa dell’uso di canalizzazioni di piombo per l'acqua potabile 7.
Poco si sa dell'approccio storico delle società orientali e medio-orientali e della politica di
igiene urbana praticata all'epoca.
4 Teofrasto, Metaph. IX, 34. Cfr. Bearzot C. S., Uomo e ambiente nel mondo antico, Milano, 2004.
5 Teofrasto, Hist. plant. I, 3, 2-6. Cfr. Bearzot, cit.
6 Teofrasto, Caus. plant. V, 14, 2-5. Cfr. Bearzot, cit.
7 Vitruvio, VIII, 6, 10-11, che proponeva di sostituire le tubazioni in piombo con quelle in terracotta. Cfr.
Bearzot, cit.

17
1.2 L'ecologia moderna e l'ambientalismo

Le prime pagine di storia del dibattito ecologico vennero scritte dagli studiosi di
economia del XIX secolo, i cui capostipiti furono Thomas Malthus (1766-1834), John
Stuart Mill (1806-1873) e più tardi William Stanley Jevons (1835-1882). Il dibattito
sull’ecologia riguardava principalmente il concetto di limite della Terra e delle sue
risorse8. Malthus suggerì di controllare le nascite tra le classi meno abbienti decurtando
loro i sussidi statali, poichè in futuro l'aumento della popolazione mondiale avrebbe
determinato una insufficiente disponibilità di cibo9.
Nel 1864, dalle osservazioni geografiche di G.P. Marsh 10, nacque uno fra i primissimi
studi su come l'azione umana fosse in grado di causare alterazioni notevoli dell'ambiente.
In effetti, l'ecologia così come intesa attualmente, è una disciplina scientifica di tipo
naturalistico nata nella seconda metà del secolo scorso (l'invenzione del nome è attribuita
al biologo tedesco Ernst Haeckel che lo avrebbe usato per la prima volta in un suo libro
del 1866) con oggetto di studio i rapporti fra gli esseri viventi e l'ambiente fisico
circostante, che implicava l’analisi dei cicli naturali delle catene alimentari (produttori -
consumatori - decompositori) e le dinamiche tra le popolazioni vegetali e animali in
rapporto ai cambiamenti ambientali.
In Italia, la ricerca ecologica più recente fu dominata da studiosi come Emilio Sereni,
Lucio Gambi e Alberto Caracciolo11, con un impulso nel periodo 1920-1940. Nel 1923 fu
instaurata la prima cattedra universitaria di ecologia agraria: fondata a Perugia nel 1924,
fu affidata al prof. Girolamo Azzi (1885-1969). Questa rimase l'unica cattedra di
Ecologia in Italia fino al 1970, anno in cui l’interesse per il problema ecologico arrivò in

8 Ernst Haeckel (1834-1919), biologo e filosofo darwiniano tedesco, utilizzò il termine nella sua opera
più ambiziosa, Generelle Morphologie der Organismen del 1866.
9 Nebbia, Piccioni, Scritti di storia dell'ambiente e dell'ambientalismo 1970-2013, I quaderni di
Altronovecento, n. 4, Brescia, 2014, pp. 243 e ss.
10 Marsh G. P., (1801-1882) Man and nature, 1864.Cfr. Nebbia, Piccioni, cit., pp. 106 e ss.
11 Cfr. Sereni E., Storia del paesaggio agrario in Italia, Bari, Laterza, 1963 e Caracciolo A., L'ambiente
come storia, Bologna, il Mulino, 1988.

18
Europa come progetto di cambiamento delle relazioni tra la vita sociale umana e
l'ambiente12.
L’ecologismo, anche detto ambientalismo (environmentalism), è invece una teoria, una
corrente di pensiero, e pertanto dà vita ad una disciplina di tipo sociale, il cui oggetto è il
medesimo dell'ecologia (come l'attività umana condiziona e interferisce con l'ambiente),
ma essenzialmente in senso politico e nata dall'osservazione dei danni ambientali e dello
sfruttamento della natura derivanti dalla speculazione prettamente capitalistica.
Quei decenni furono caratterizzati da un importante sviluppo economico mondiale, che si
arrestò però con la grande depressione degli Anni Trenta nata negli Stati Uniti, ma che
ebbe immediate ricadute sui paesi europei.
Al di là delle cause egemoniche ed ideologiche che videro in Hitler il maggior attore
protagonista, le questioni che portarono al conflitto mondiale riguardavano
essenzialmente gli assetti economici relativi all'approvvigionamento di materie prime
(energia, carbone, acciaio, petrolio), il traffico delle merci, il dominio dei mercati, lo
sfruttamento delle risorse, l'esclusività dei canali di distribuzione commerciale e il
controllo dell'alta finanza in assenza di un mercato mondiale in regime di libera
concorrenza.
In Europa, lo scontro maggiore si sviluppò tra Francia e Germania per il predominio
sull'industria pesante, in particolare per la produzione di carbone e acciaio. È questo
l'humus in cui crebbero le teorie nazional-socialiste che, unite alla politica espansionistica
tedesca, condussero al secondo Conflitto Mondiale con le conseguenze gravissime che
vide come vincitori Francia, Stati Uniti, Inghilterra e Russia.
Terminato il secondo conflitto mondiale, si pensò dunque di riprendere in mano il
processo di integrazione già cominciato con la Conferenza di Parigi del 1919 indetta dai
paesi vincitori, per procedere collettivamente ad arginare e gestire i settori all'origine dei
focolai.

12 Nebbia, Piccioni, cit., pp. 124 e ss.; pp. 328 e ss.

19
Tuttavia, le pratiche autarchiche di quei tempi furono di nuovo ampiamente rivalutate,
poiché hanno spinto ad elaborare tecniche intermedie di recupero utili soprattutto nei
paesi in via di sviluppo e in condizioni di scarsità.
A titolo di esempio si può ricordare che, durante la prima crisi petrolifera del 1974-1984,
il governo degli Stati Uniti spinse alcuni suoi studiosi a riesaminare gli archivi prelevati
nella Germania nazista per reperire informazioni sulla produzione di benzina sintetica dal
carbone; la raccolta dei rottami di ferro ha spinto alla creazione di processi per produrre
l'acciaio dai rottami; in siderurgia sono stati inventati processi (le torri Cowper) per il
recupero del calore dei fumi, ossia per il risparmio energetico; la produzione di carta
proveniente dalla stoffa è un altro metodo mutuato dal passato.
Dopo la Prima Grande Guerra, furono stipulate alcuni accordi ambientali multilaterali,
sulla falsariga della Convezione di Londra del novembre 1933 per la protezione della
fauna e della flora considerate a rischio in alcune parti del mondo (soprattutto l’Africa) o
di quella di Washington dell'ottobre 1940 sulla preservazione delle bellezze naturali dei
paesi americani13.
A metà degli anni Sessanta, la storia della conservazione della natura 14 fu animata da
esperti di ecologia che furono i reali promotori di leggi a tutela della natura, per la
costituzione di parchi conservativi dei vari ecosistemi di particolare rarità e valore
naturalistico, per la protezione di animali in via di estinzione e delle zone umide, per la
lotta contro gli incendi dolosi.
I movimenti di conservazione della natura, dei beni culturali e di lotta agli inquinamenti
sono nati in ambiente essenzialmente borghese. Le prime associazioni di difesa della
natura (Italia Nostra, WWF, Club di Roma, poi Greenpeace e Legambiente) si sono
mobilitate per il riconoscimento di nuovi diritti, come il diritto all'aria pulita 15. Ma tali

13 Cordini G., Fois P., Marchisio s., Diritto ambientale. Profili internazionali europei e comparati,
Torino, 2017, pp. 5 e ss.
14 In questo contesto, nacquero le battaglie per la protezione degli animali, contro le pellicce, contro la
caccia, per condizioni di vita meno violente negli allevamenti ed anche il complesso dibattito sulla
sperimentazione su animali. Si tratta di lotte nate in gran parte in ambito radicale, che coinvolgono anche
aspetti filosofici ed etici. Nebbia, Piccioni, cit., pp. 19 ss.
15 Nebbia, Piccioni, cit., pp. 132 e ss.

20
iniziative si scontrarono subito con gli interessi economici delle compagnie turistiche,
petrolifere e minerarie e di quelle interessate al taglio del legname.
L'indagine sulla storia di tali associazioni non è facile, perché scarseggiano documenti e
archivi16.

1.3 Le nuove scienze ambientali

L'ecologia in senso stretto è una disciplina il cui oggetto di studio è l'ecosistema, e


include studi sulla biologia e le scienze della Terra, mentre l'ambientalismo è un
movimento di contestazione politica contro il capitalismo non sostenibile.
Per il loro contenuto, tali discipline insieme hanno dato vita nel XX secolo ad una serie di
altre aree di studio relativamente nuove, come la landscape ecology (o ecologia del
paesaggio), la storia della conservazione dei beni storici e culturali, l'economia ecologica,
la storia dell'ambiente (una specie di storia della geografia e del paesaggio intrecciata con
la storia dell'agricoltura, dei boschi e dell'uso del territorio) e molte altre discipline meno
conosciute, come la storia dell'analisi degli ecosistemi urbani17 o la bioeconomia18
Tutte queste aree di studio che riguardano la natura fanno parte delle Scienze
Ambientali, grande campo accademico di recente creazione, la cui caratteristica
principale è l'interdisciplinarietà che comprende scienze fisiche e sociali e fornisce ai
problemi dell'ambiente soluzioni con un approccio integrato.

16 Purtroppo, manca una storia sistematica della Commissione per la conservazione della natura e delle
sue risorse del CNR, negli anni Settanta importante fulcro delle proteste ecologiche. Manca peraltro una
storia industriale italiana presso le Università. Al contrario, le principali associazioni straniere (negli Stati
Uniti il Sierra Club, la Audubon Society e Greenpeace) hanno avuto cura di ricostruire le proprie storie.
Cfr. Piccioni, Nebbia, cit., pp. 132 e ss.
17 In Italia, il tema è stato trattato da Italia Nostra e studiosi e scrittori come Antonio Cederna (1920-
1996). Cfr. Nebbia, Piccioni, cit., pp. 132 e ss.
18 Nicholas Georgescu‐Roegen (1906‐1994) integrava la teoria economica e la visione meccanicistica
neoclassica classica con le scienze biologiche, fondando così la bioeconomia. Il suo pensiero rilevò che,
poiché il sistema economico si basa su quello fisico‐naturale, è necessario tener conto delle sue leggi
fisiche per comprendere in toto i processi economici. Di conseguenza, studiò i principi della
termodinamica per inserirli nel quadro economico. Cfr. l suo libro Analisi economica e processo
economico del 1978.

21
1.4 La nascita della contestazione ecologica - the environmental movement

Il pensiero ecologista vero e proprio nacque negli anni Sessanta, poiché il problema si
poneva in modo molto più evidente rispetto al passato.
Nel 1962 la biologa americana Rachel Carson 19 (1907-1964), partendo dalle sue
osservazioni biologiche e naturalistiche, diede vita al movimento di protesta contro l'uso
dei pesticidi clorurati persistenti ed aprì la strada alla contestazione ecologica in senso
moderno20. Kenneth Boulding (1920‐1993) fu il primo economista ecologista che,
nell’articolo The Economics of the Coming Spaceship Earth (1966), introdusse l’idea
della Terra come sistema chiuso. Boulding considerava il significato del PIL errato, in
quanto, nel suo calcolo, si tiene conto di attività non associate al benessere (come il
comparto bellico) e non si considerano i danni da degrado ambientale, da inquinamento e
la limitatezza delle risorse naturali.
Quegli anni si contraddistinsero soprattutto per una serie di disastri ecologici, come la
perdita nel mare del pozzo petrolifero di Santa Barbara in California o gli effetti
devastanti degli erbicidi in Vietnam.
Fra la fine degli anni Sessanta e i primi anni Settanta, l'interesse dell'opinione pubblica e
dei media si indirizzò nei confronti dell'inquinamento, delle guerre, dalla congestione
urbana, dell'espansione dei consumi e della speculazione edilizia, proponendo in
alternativa un modello ambientale più a misura d'uomo che consentisse condizioni di vita
più in armonia con la natura circostante. Nello stesso periodo, si moltiplicarono le
cattedre di ecologia e le associazioni volte a condurre battaglie ecologiche; nacquero
nuovi concetti quali quello di sviluppo sostenibile e di ecosistema, vennero proposti
nuovi paradigmi di consumo e furono evidenziate la potenzialità del riciclo e la
dimensione etica dei temi trattati21.
19 Carson R., Silent spring, Boston, 1962; traduz. ital. Primavera silenziosa, Milano, 1962.
20 Nebbia, Piccioni, cit., pp. 130 e ss.
21 Citando alcuni eventi della lunga storia delle lotte ecologiche, possiamo ricordare: le lotte contro i
fanghi rossi della fabbrica di biossido di titanio di Scarlino della Montedison; le lotte contro
l'inquinamento delle fabbriche Enichem e Farmoplant a Massa-Carrara; le lotte contro la fabbrica di
cromati Stoppani a Cogoleto (Genova); le lotte contro le fabbriche di derivati del catrame e di piombo
tetraetile di Fidenza; le lotte contro l'impianto e deposito nucleare di Trisaia (Basilicata); le lotte contro

22
Nell'Italia del Secondo Dopoguerra, un'attenzione sempre maggiore nei confronti
dell'ecologia portò al movimento ecologista (sull'ondata dell'environmental movement
americano) caratterizzato da vari movimenti popolari contro le armi atomiche, contro gli
esperimenti nucleari in atmosfera e della loro ricaduta radioattiva sulla salute umana ed
altre battaglie di tipo ambientalista e pacifista.
La contestazione, specialmente attiva negli anni 1970-1985, ha coinvolto milioni di
persone di tutti i paesi industrializzati più esposti agli inquinamenti22.
In Italia, la contestazione ecologica fu inizialmente di stampo intellettuale principalmente
di sinistra, ma i suoi contenuti furono presto assimilati anche dalle altre classi sociali,
come la classe operaia, e si contraddistinse per i forti intrecci con movimenti pacifisti,
antimilitaristi e nonviolenti.
La contestazione riguardava la critica al modello capitalistico nel suo insieme, la cui
unica legge era ed è quella di consumare enormi quantità di risorse al fine di creare
crescenti quantità di ricavi. Tale modello si sostanzia principalmente
nell'assoggettamento imperialistico dei popoli e dei loro territori (attraverso guerre o
creando bisogni indotti) per poi rapinarne le risorse naturali, sfruttando altresì la
manodopera locale a costi irrisori23.
Tale contestazione si andò ramificando in diversi movimenti (culturale, politico, sociale e
anche ambientale). Altro punto importante riguardava la necessità di contenimento del
rapido incremento della popolazione mondiale rispetto alla disponibilità di materie prime,
secondo il principio prettamente ecologico già indicato da Malthus, la carrying capacity
di ogni ecosistema24.

gli inceneritori e le discariche; le lotte contro l'uso dei pesticidi; le lotte contro la caccia. Cfr. Nebbia,
Piccioni, cit., pp. 229 e ss.
22 Per il Giappone, colpito dalla contaminazione radioattiva delle prime bombe atomiche e poi da
numerosi drammatici inquinamenti industriali, si veda McKean M., Environmental protest and citizen
partecipation in Japan, Berkeley,1981.
23 Nebbia, Piccioni, cit., p. 106.
24 Dal 1945, la rivista Bulletin of the Atomic Scientists denuncia i pericoli delle armi nucleari e dedica
molto spazio ai problemi ambientali.

23
In Italia, la vivace contestazione25 ha comportato la nascita di movimenti spontanei e ha
generato una diffusa voglia di conoscenze scientifiche e di cultura: molti studiosi e
specialisti si impegnarono in una alfabetizzazione diffusa sui pericoli associati agli
inquinamenti industriali, alla radioattività, alle diossine, ai mutamenti climatici, ai
rapporti fra l'ambiente e la produzione/consumo delle merci.
Grande importanza ha avuto per molti anni il movimento ecologista presso le università
che hanno raggiunto in certi periodi una larga diffusione con persone di grande
competenza che organizzavano cicli di lezioni con proprie dispense26.
Il Parlamento italiano cominciò ad affrontare i problemi ambientali sotto la pressione
dell'opinione pubblica, elaborando le prime leggi sull'inquinamento dell'aria (l.
615/1966), delle acque (L. 963/1965 e L. 319/1976-Legge Merli), sulla biodegradabilità
dei detersivi. Nel 1970, l’allora presidente del Senato Amintore Fanfani costituì una
commissione speciale mista di senatori ed esperti sui problemi dell'ecologia che produsse
tre volumi di atti.
Nel 1974 fu creato un Ministero dell'Ecologia durato pochissimo, trasformato ben presto
in Ministero dei Beni Culturali e Ambientali. Fu necessario attendere il 1983 per avere un
altro Ministero dell'Ecologia e il 1987 per la costituzione di un Ministero dell'Ambiente
con portafoglio.
Gli anni dal 1974 al 1980 furono contrassegnati dalle crisi petrolifere, che contribuirono
(assieme alle grandi catastrofi ecologiche come Seveso, Three Mile Island e ai danni
causati dalla sperimentazione atomica) a rinverdire ed accrescere i contenuti dei vari
movimenti ecologisti.
25 La storia delle associazioni ambientaliste e dei partiti verdi ha motivazioni di sinistra progressiste e
rimane un argomento di grande interesse per i suoi aspetti politologici e sociologici. I movimenti e i
partiti verdi hanno avuto intrecci con i partiti politici tradizionali, come il Partito Radicale, la Democrazia
Proletaria, il Pdup, in parte il Pci con la sua Federazione giovanile Fgci. La loro esistenza si può
ricostruire da brevi passaggi sui quotidiani dei rispettivi partiti. Qualche rapporto non sistematico si è
avuto fra le associazioni ambientaliste e i movimenti di difesa dei consumatori italiani. Cfr. Nebbia,
Piccioni, cit., pp. 300 e ss.
26 Anche la storia della contestazione ecologica non dispone di un complesso storiografico unitario, né di
archivi storici dedicati. Valerio Giacomini, Giulio Maccacaro, Giuseppe Montalenti, Raffaello Misiti,
Laura Conti, Antonio Cederna (per citarne solo alcuni) possedevano interessanti biblioteche dedicate al
tema, ma queste sono andate perdute o sono oggi di difficile accesso. Cfr. Nebbia, Piccioni, cit., pp. 300 e
ss.

24
Nelle fabbriche aumentavano le istanze di una cultura operaia bisognosa di un
miglioramento delle condizioni dei lavoratori, di sicurezza nell'ambiente di lavoro e di
tutela contro le nocività dentro e fuori la fabbrica.
Molti riconoscevano la fonte dei guasti ambientali nelle attività economiche produttive e
nelle stesse regole dell'economia capitalistica, tanto che già negli anni Sessanta si
ironizzava sul valore del PIL come indicatore della produzione di rifiuti e di
inquinamento27. Anche gli studiosi di ecologia confermavano ampiamente tale
connessione28.
Gli anni Ottanta videro l'arrivo di un nuovo sviluppo economico, che solleticava la gola
sia ai Paesi sviluppati che ai Paesi in via di sviluppo e le istanze ecologiche passarono
automaticamente in secondo piano. Ma come aumentava la crescita economica a livello
mondiale, così si sviluppavano e si stratificavano le linee guida internazionali per
arginare gli effetti di un capitalismo divenuto insostenibile. Il 1986 vide un aumento
esponenziale di legislazione ambientale nazionale ed internazionale. Nasceva così il
diritto internazionale ambientale.

27 Nebbia, Piccioni, cit., pp.300 e ss.


28 Cfr. Smith T. M., Smith R. L., Elementi di ecologia, Milano, 2009.

25
2. I DISASTRI AMBIENTALI

Il pensiero ecologista o ambientalista si è sviluppato negli ultimi decenni soprattutto in


seguito ad alcuni disastri ambientali avvenuti per causa umana. Nei paragrafi successivi
verranno esposti quelli che più di tutti hanno contribuito a consolidare quella certa
corrente ecologista contemporanea che ha consentito lo sviluppo di una normativa
settoriale sempre più consistente e pregnante a livello internazionale. Queste catastrofi
ambientali sono state seguite da alcune sentenze che hanno segnato inesorabilmente la
storia del diritto ambientale nel mondo e rimangono esemplari per evitare nel futuro
eventi simili di così vasta eco e propagazione nello spazio e nel tempo.

2.1 La Malattia di Minimata (1950)

Minamata è una cittadina giapponese situata nell’isola di Kyushu, la cui omonima baia è
diventata nota per la malattia riscontrata dai suoi abitanti negli anni Cinquanta 29.
L’industria chimica Chisso Corporation nata nel 1908, era produttrice di acetaldeide
(sostanza chimica impiegata per produrre materie plastiche, il cui utilizzo venne
incrementato in modo esponenziale a seguito della Seconda Guerra Mondiale) e divenne
presto parte integrante dell’economia locale. La sintesi dell’acetaldeide richiedeva il
solfato di mercurio come catalizzatore; da tale procedimento, si otteneva anche un
prodotto secondario, il metilmercurio.

29 Cfr. McKean M., cit.

26
A partire dal 1932 la Chisso Corporation iniziò a scaricare nella baia del Mare Shiranui le
acque reflue contaminate da metilmercurio. I pesci cominciarono a galleggiare ed i gatti
della zona manifestavano un comportamento anomalo (sembravano impazziti, si
gettavano in acqua e affogavano), che fu presto denominato malattia danzante del gatto o
suicidio del gatto dagli abitanti di Minamata.
Dopo una ventina d'anni, nei primi anni Cinquanta, simili manifestazioni si riscontrarono
anche negli esseri umani, i quali lamentavano insensibilità e torpore agli arti e non erano
più in grado di afferrare piccoli oggetti o di allacciare un bottone; molti di loro avevano
difficoltà nella vista, nell’udito e nella deglutizione, oltre all’incapacità di mantenere
l’equilibrio, coordinare i movimenti ed articolare le parole. Tali sintomi potevano
peggiorare fino alla convulsione, al coma e alla morte.
Nel maggio del 1956, il dottor Hajime Hosokawa dall’ospedale della Chisso Corporation
segnalò all’Ufficio della Salute Pubblica la scoperta di una epidemia di una malattia
sconosciuta che colpiva il sistema nervoso centrale. Inizialmente, si pensò fosse una
malattia contagiosa e, come misura preventiva, i soggetti affetti furono isolati e le loro
case vennero disinfettate.
Le acque reflue dell’impianto della Chisso Corporation furono riconosciute come
responsabili della sindrome per via della contaminazione con metalli pesanti che portava
ad una intossicazione da mercurio assunto tramite l’ingestione di grandi quantità di
molluschi e crostacei presenti nella baia. Alla Chisso fu imposta l'installazione di un
depuratore da parte del Ministro dei Commerci Internazionali e dell’Industria, ma tale
soluzione non fu sufficiente per rimuovere il mercurio presente negli organismi e i casi di
malattia diventarono sempre più frequenti.
Nel 1961, fu riscontrato un aumento della frequenza di paralisi cerebrale e altre
alterazioni nei bambini dell’area di Minamata e, seppur le madri non manifestassero
alcun sintomo, i medici furono presto d'accordo nel riconoscere tale malattia come
congenita, in quanto il metilmercurio era in grado di superare la soglia della placenta
durante la gravidanza. Soltanto nel 1968 il morbo di Minamata fu riconosciuto come
malattia causata da inquinamento ambientale. Nello stesso anno, gli impianti della Chisso

27
smisero di scaricare mercurio (dal 1932 al 1968 aveva sversato in mare circa 25/30
tonnellate di metilmercurio depositato nei fanghi di cui si nutrono molti microrganismi e
animali del fondale, entrando così nella catena alimentare), ma ormai il danno era
irreparabile: il morbo di Minamata aveva già colpito numerosissime persone che si erano
nutrite quotidianamente del pesce della baia. Di conseguenza, il veleno continuò a far
parte della dieta della comunità della zona e la sindrome non smise di interessare la
popolazione.
Nei primi Anni 2000, circa 30.000 persone hanno fatto domanda per le cure sanitarie
gratuite offerte dallo Stato, ma il Governo ne ha riconosciute poco più di 2000, in gran
parte ormai decedute. Tra i richiedenti, figurano persone provenienti da tutto il Giappone,
nate da genitori residenti lungo le coste del Mare Shiranui, poichè la portata
dell'avvelenamento è stata molto più vasta di quello che il Governo ha voluto riconoscere.
La Malattia di Minamata è ancora una tematica importante nella società giapponese
attuale: nel 2010, le cause giudiziarie contro la Chisso e il Governo consentirono di
giungere ad un accordo per cui le persone malate avevano diritto di ricevere una somma
pro-capite di 2.1 milioni di yen ed assistenza medica ogni mese.
Spesso, questi malati sono ancora vittime di isolamento per la paura del contagio e,
sebbene oggi il metilmercurio non venga più scaricato nelle acque di Minamata, tale
problema è ancora ben lontano dall’essere risolto, in quanto sul fondo del mare giacciono
ancora tonnellate di metilmercurio che continuano a diffondersi nell’oceano (pesce
contaminato è stato pescato fino a 600 km di distanza). L’inquinamento da metilmercurio
non è più soltanto di competenza giapponese, ma interessa ormai gran parte degli oceani.

28
2.2 La Grande Nebbia di Londra (1952)

Una coltre di smog, nebbia densa e maleodorante, avvolse Londra dal 5 al 9 dicembre
1952. Furono stimati circa 12.000 decessi, a cui si aggiunsero altre 150.000 persone con
problemi gravi di respirazione. Il conto degli animali non è mai stato fatto, sebbene
moltissime furono le vittime. Il Grande Smog è noto per essere il peggior evento
d'inquinamento atmosferico nella storia ambientale, sebbene per tutto il XIX e l'inizio del
XX secolo Londra fosse già nota per le fitte nebbie che spesso scendevano sulla città.
Queste erano l'effetto di un miscuglio di agenti atmosferici e inquinamento derivante da
un'urbanizzazione vasta e molto densa: le emissioni delle fabbriche si mescolavano con il
fumo di mezzo milione di fuochi domestici. Ma, nel dicembre 1952 30, le temperature
scesero in modo sensibile e gli abitanti furono costretti ad aumentare la potenza dei loro
impianti di riscaldamento (allora quasi tutti a carbone), generando la pea soup (in
italiano, zuppa di piselli), una nebbia molto fitta e giallastra, contenente particelle di
fuliggine e la velenosissima anidride solforosa.
Per far fronte alla situazione, il 5 luglio 1956 la regina Elisabetta II approvò il Clean Air
Act, una legge proposta dal Parlamento che prevedeva diverse misure per ridurre le
emissioni inquinanti degli impianti di riscaldamento e di produzione di elettricità.
Ancora oggi, l’introduzione di tale provvedimento è considerato uno dei momenti
fondamentali della storia del movimento ecologista del Novecento, trattandosi di uno dei
primi atti legislativi a riconoscere l’importanza del problema dell’inquinamento dell’aria.

30 Lo smog è in larga parte costituito da solfato, ma cosa successe nel 1952, provocando la
trasformazione dell’anidride solforosa in acido solforico? La risposta è arrivata 62 anni dopo, quando lo
stesso problema si è posto (senza vittime, però) anche in Cina. Dopo decenni di ricerche, un team
internazionale di scienziati è riuscito a scoprire una specifica reazione chimica, il cui risultato è stato
pubblicato di recente sulla rivista Proceedings of the National Academy of Sciences: secondo lo scienziato
cinese Renyi Zhang, la causa fu il diossido di azoto, un altro co-prodotto dell’ossidazione del carbone
presente a Londra nel 1952. Tale componente non è presente nella Cina moderna, i quanto l’enorme
quantità di fertilizzanti utilizzati, combinati con il traffico stradale, alzano in modo sensibile il livello di
ammoniaca nell’aria che, di fatto, neutralizza il diossido di azoto. E così l’aria di Pechino e Shanghai,
anche se inquinatissima, non è acida, ma neutra. Cfr. Tironi F., Londra 1952, The great smog,
www.centrometeolombardo.com, e Russo M., Il grande smog di Londra: svelato il mistero della nebbia
killer del '52, La Repubblica del 24.11.2016.

29
Successivamente, fu promulgata una legge per ridurre le emissioni, con l'istituzione di
zone urbane in cui non potevano essere bruciati combustibili che producessero polveri
sottili; tale normativa introduceva altresì l'obbligo di innalzare i camini e di costruire le
nuove fabbriche fuori dai centri urbani.

2.3 Seveso (1976)

Nel 1945, l’ICMESA (Industrie Chimiche Meridionali S.A. con uffici e direzione a
Milano) costruì uno stabilimento produttivo in un terreno di sua proprietà ubicato nel
territorio del Comune di Meda.
Le origini di tale impresa risalivano al 1924, quando la società Industrie Chimiche K.
Benger e C.S.A. mutò la sua ragione sociale in quella di ICMESA, la cui sede e
stabilimento erano a Napoli e la cui attività riguardava la produzione di coloranti
organici, aromi sintetici e prodotti intermedi per l’industria farmaceutica e chimica.
Negli anni Cinquanta e Sessanta, le dimensioni della fabbrica andarono ampliandosi
costantemente31, causando i primi problemi per gli odori maleodoranti e i gas che
esalavano dal vicino torrente Certesa.
Nel 1953, l’Ufficio Veterinario del Comune di Seveso accertò un’intossicazione tra le
pecore che si abbeveravano presso il Certesa, che veniva attribuita subito agli scarichi
dell’ICMESA che, in quell'occasione fu definita industria insalubre. L’ICMESA si
mostrò in disaccordo con quanto asserito dall’ufficiale sanitario, respinse la
responsabilità della morte delle 13 pecore e non accettò la classificazione di industria
insalubre, evidenziando che anche le acque a monte dello stabilimento emanavano
esalazioni moleste. L’ICMESA si impegnò comunque a migliorare i problemi legati agli
scarichi32.

31 La Givaudan & C. di Vernier-Ginevra rimase sempre la principale azionista della società. Nel 1963 la
multinazionale Hoffman-La Roche, con sede a Basilea, acquistò la L. Givaudan & C. e conseguentemente
(prima attraverso la Givaudan e poi figurando fra gli azionisti) divenne proprietaria dell’ICMESA.
32 Nebbia, Piccioni, cit., pp. 186 e ss. Cfr. Cosi F., Il caso Seveso. Era un caldo sabato di luglio, Padova,
2016, e www.boscodellequerce.it.

30
Alcuni anni dopo, nel maggio 1962, il sindaco di Meda fu costretto a redarguire
nuovamente l’ICMESA, poichė a Nord dello stabilimento si sviluppavano incendi di
rifiuti che provocavano nubi fumogene irrespirabili e dannose per la salute pubblica.
L’ICMESA rigettò anche queste accuse, precisando che si era trattato di un solo incendio
sviluppatosi per ragioni ignote e prontamente spento dopo tre quarti d’ora. Comunque, la
società assicurò il massimo delle precauzioni per evitare altri inconvenienti del genere.
Dopo quasi un anno, si verificò un altro incendio di rifiuti e scorie di materiale di
lavorazione abbandonati sul terreno non recintato di proprietà della società. Tale fatto
aveva causato panico nella popolazione ed un grave pericolo per la ferrovia e la viabilità.
L’ICMESA venne invitata a provvedere al fine di evitare nuovi episodi del genere (per
legge, le scorie e i rifiuti andavano distrutti con procedimenti tali da salvaguardare
l’incolumità pubblica o privata, e non abbandonati sul terreno). L’ICMESA scaricò
ancora la responsabilità su alcuni pastori che si erano fermati nei pressi dello stabilimento
e che, dopo aver acceso un fuoco, erano scappati, ma assicurò comunque che avrebbe
ricoperto più spesso le scorie con della terra di riporto per evitare il ripetersi
dell’inconveniente ed impegnandosi altresì a recintare il deposito delle scorie.
Nel 1965, le acque del Certesa risultavano altamente inquinate sia dal punto di vista
chimico, sia dal punto di vista biologico. Si imponeva dunque un miglioramento
dell’impianto di depurazione dell’ICMESA. Ma nell’anno successivo, un sopralluogo
appurò che, nonostante le modifiche apportate all’impianto, questo non dava i risultati
sperati.
Nel 1969, l’ufficiale sanitario affermò che l’ICMESA rappresentava una notevole grave
sorgente per l’inquinamento sia liquido che gassoso e che tale azione pericolosa non si
limitava alla zona circostante, ma (attraverso la falda acquifera, l’atmosfera e il torrente)
si estendeva a zone anche lontane dalla sorgente inquinante.
Alla fine del 1974, il direttore tecnico dell’ICMESA Herwig Von Zwehl fu denunciato
alla Magistratura per “avere con più azioni esecutive di un medesimo disegno criminoso
corrotto ed adulterato acque sotterranee destinate alla alimentazione prima che le stesse

31
fossero attinte, rendendole pericolose per la salute pubblica, tramite lo scarico di fanghi
in una pozza perdente”. Von Zwehl venne poi assolto per insufficienza di prove.
Domenica 12 luglio 1976, il sindaco di Seveso Francesco Rocca ricevette la visita di due
tecnici dell’ICMESA che riferivano di un incidente occorso il giorno precedente presso
l'azienda: un reattore che produceva triclorofenolo33 era scoppiato, ipotizzando la
possibilità che si fosse prodotta tetraclorodibenzo-para-diossina (chiamata comunemente
diossina).
La certezza scientifica dell’ipotesi prospettata fu acquisita dallo staff dell’ICMESA il 14
luglio successivo, il quale però non comunicò la circostanza alle autorità italiane.
L’ICMESA e la Givaudan decisero di ammettere la gravità della situazione soltanto 5
giorni dopo, dichiarando ufficialmente la fuoriuscita di circa 400 kg di prodotti di
reazione e reattivi, fra cui la TCDD.
La nube tossica fu trascinata dal vento in direzione sud/sud-est.
Il sindaco di Meda ordinò a scopo cautelativo la chiusura della fabbrica, la bonifica della
zona e lo sfollamento temporaneo di case, fabbriche e campi, limitatamente al periodo
necessario per la bonifica della zona circoscritta, chiamata "Zona A".
Ma, nei giorni successivi, l’evacuazione si estese, con un primo e poi un secondo
ampliamento della Zona A, che comportò un'ulteriore evacuazione. Il primo bilancio
relativo agli animali morti ammontava a circa 3.000: questi si spegnevano lentamente
perdendo le forze, oppure sembravano impazzire. I gatti miagolavano in continuazione, i
cani diventavano aggressivi, nervosi, inavvicinabili.
Il 7 ottobre 1976 la mappatura ufficiale della zona assunse la sua conformazione
definitiva, con l’indicazione di una zona a minor tasso di inquinamento (Zona B) che
interessò anche i Comuni di Cesano Maderno e Desio con uno sviluppo perimetrale di
16,5 chilometri e una terza zona (Zona R o “di Rispetto”) con uno sviluppo perimetrale di
26 chilometri.

33 Il tcf è un prodotto chimico intermedio di base reperibile comunemente e che serve anche per i
diserbanti.

32
L´11 ottobre 1976, un gruppo di sfollati della Zona A rioccupò pacificamente parte della
zona inquinata e bloccò temporaneamente la superstrada Milano-Meda, chiedendo alle
autorità la bonifica immediata e la riapertura del collegamento con il centro di Seveso.
Un altro motivo di doglianza era la scelta di privilegiare, tra le varie ipotesi per effettuare
la bonifica del territorio, la costruzione di un forno inceneritore per eliminare la diossina.
Il Comitato di Coordinamento cittadino aveva invece suggerito un metodo di scarico
controllato, cioè di risolvere il problema con il collocamento del materiale inquinato in
cassoni di cemento armato, stagni, antisismici e totalmente o parzialmente incassati nel
terreno, coperti di terra e di verde.
Nei primi mesi del 1977 le autorità dovettero affrontare il problema del ritorno abusivo
da parte degli sfollati nelle zone a rischio e l’Esercito tornò a Seveso e a Meda per
sorvegliare la zona inquinata. Tale episodio contribuì ad aumentare la tensione a causa
dello stallo delle operazioni di bonifica e dall’incremento dei casi di cloracne riscontrati
nei bambini, oltre alla persistente presenza di diossina nelle scuole.
Nacque quindi l’Ufficio Speciale per Seveso, che si sarebbe occupato degli oneri di
bonifica e la costruzione delle nuove abitazioni, i cui costi (che la Regione calcolò essere
superiori ai 121 miliardi di vecchie lire) andavano attribuiti completamente alla Roche-
Givaudan.
Nel giugno del 1977, il Parlamento istituì una Commissione Parlamentare d’Inchiesta con
il compito di accertare le attività della fabbrica di Meda, le responsabilità amministrative
e le conseguenze dell’incidente sulla salute dei cittadini, sull’ambiente, sul territorio e
sull’economia della zona.
Il 25 marzo 1980, il sottosegretario agli Interni e il presidente della Giunta Regionale
annunciarono di aver raggiunto un accordo con la Givaudan, la quale si assumeva l’onere
di pagare la somma di Lire 103 miliardi e 634 milioni per il disastro 34. Fu inoltre
costituita una Fondazione per la ricerca ecologica, alla cui costituzione la Givaudan
concorse con il versamento della somma di mezzo miliardo e con il conferimento degli
34 La transazione prevedeva 7 miliardi e mezzo di Lire per lo Stato italiano e 40 miliardi e mezzo per la
Regione per le spese di bonifica precedentemente sostenute. Altri 47 miliardi furono destinati ai nuovi
programmi di bonifica e 23 alla sperimentazione.

33
immobili acquistati all’interno della Zona A. La transazione escludeva i danni
imprevedibili che fossero emersi successivamente e i danni subiti dai privati, che la
multinazionale elvetica continuò a liquidare tramite il proprio ufficio di Milano.
La transazione ovviamente fece venire meno il procedimento giudiziario avviato dalla
Procura della Repubblica di Monza all’indomani del disastro.
Nel 1977, il Consiglio Regionale della Lombardia approvò i 5 programmi di intervento
per bonificare il territorio inquinato. La realizzazione fu affidata all’Ufficio Speciale per
Seveso. Abbandonata l’idea di costruire un forno inceneritore per eliminare il materiale
inquinato, tra il 1981 e il 1984 furono costruite due vasche impermeabilizzate dove venne
depositato il materiale contaminato: la capacità della vasca di Seveso è di 200.000 m³,
mentre la capacità di quella di Meda è di 80.000 m³.
Nel 1983, fu progettato un parco per la Zona A, il futuro Bosco delle Querce. Alla fine
del 1986, la cura del parco fu affidata all’Azienda Regionale delle Foreste (ARF), che
mise a dimora 5.000 piante arboree e piantò 6.000 arbusti. Grazie agli ulteriori interventi
a cura dell’ARF, alla fine del 1998 il parco comprendeva 21.753 piante arboree e 23.898
piante arbustive, ossia un patrimonio quadruplo rispetto all’impianto iniziale ereditato
dall’Ufficio Speciale per Seveso.
La scelta di realizzare un bosco dopo l’asportazione del terreno si deve soprattutto ai
movimenti popolari che sorsero a Seveso dopo l’incidente e che si opposero con forza
alla decisione iniziale della Regione Lombardia di costruire un forno inceneritore per
bruciare tutto il materiale inquinato.

34
2.4 Bhopal (1984)

La Union Carbide India Limited (UCIL), produttore di fitofarmaci, era nata nel 1934
dalla Union Carbide Corporation USA (UCC), società di investimento americana. Nel
1959, la UCIL era sussidiaria della industria americana UCC USA che, al momento
dell'incidente, deteneva la maggior parte delle azioni della UC indiana.
Nel 1969, sorse l’impianto di Bhopal su un’area affittata dal Governo indiano. Nel 1980
entrò in funzione la produzione di isocianato di metile (MIC) 35. Ma la crisi del 1982
condusse al licenziamento del 40% del personale specializzato. Nell'estate 1983, la Union
Carbide, prossima alla chiusura, sospese la produzione per trasferirla all’estero.
Restarono però 63 tonnellate di MIC nei tre serbatoi sotterranei. Nel 1983, furono
disattivati gli impianti di sicurezza (compresa la refrigerazione delle vasche) e fu
interrotta la manutenzione ordinaria. La fiamma pilota della torre di combustione (ultimo
sistema di sicurezza per bloccare eventuali fughe di gas contaminante) fu spenta. Poi la
fabbrica chiuse definitivamente il 26 ottobre 1984.
Il disastro di Bhopal avvenne il 3 dicembre 1984 a causa della fuoriuscita di 40 tonnellate
di isocianato di metile. Durante un controllo per via di alcuni malfunzionamenti, finì
nella vasca un po’ d’acqua che provocò la reazione dell'isocianato di metile, facendo
aumentare la pressione all'interno dei serbatoi. Il gas formatosi si espanse fino alla rottura
delle valvole e diffondendosi quindi nell'atmosfera. La nuvola di gas si diresse verso le
bidonville dei quartieri poveri che si trovano nella Spianata Nera, abbattendosi sugli
abitanti, uccidendone in poco tempo 2.25936 e avvelenandone altre decine di migliaia.
Dopo la fuoriuscita del gas, i medici locali non furono informati circa la sua natura,
ignorando i trattamenti sanitari necessari.
Nel 1994, la UCC USA vendette la sussidiaria indiana ad un'azienda locale. La stessa
UCC USA fu acquistata nel 2001 dalla Dow Chemical.
35 Il MIC era un prodotto intermedio nella produzione dell'insetticida Carbaryl (nome commerciale
Sevin) e Bhopal era l'unico impianto a produrlo fuori dagli Stati Uniti. Cfr. Lapierre D., Moro J.,
Mezzanotte e cinque a Bhopal, Milano, 2004.
36 Il Governo indiano ha confermato oltre 3.700 vittime, 3.900 invalidi ed altre 560.000 colpite a livello
meno grave.

35
La successiva investigazione sull'incidente rivelò che non erano state applicate diverse
procedure di sicurezza. Nel 2006, nelle zone interessate, il tasso di morbilità era 2,4 volte
più elevato che nelle altre adiacenti e i pozzi inquinati fino a 500 volte il limite
consentito. Attualmente, migliaia di tonnellate di sostanze chimiche tossiche giacenti in
contenitori aperti o abbandonate sul terreno, in mancanza di misure di bonifica,
continuano ad inquinare l'area circostante. Alcune zone sono così inquinate che, chi vi si
trattiene per più di una decina di minuti, rischia la perdita di conoscenza37.
Molti dei processi giudiziari sono ancora in corso, sia negli Stati Uniti che in India. Il
primo accordo sulle transazioni economiche fu raggiunto il 4 febbraio 1989, quando la
UCC USA risarcì con 470 milioni di dollari parte dei danni causati dal disastro (cifra
molto minore rispetto alla richiesta iniziale di 3 miliardi). Nel frattempo, pochissimo
denaro proveniente dal risarcimento danni è giunto ai sopravvissuti, e la gente dell'area si
sente tradita dall'Union Carbide e dai propri politici: ad ogni anniversario della tragedia
vengono bruciate l'effigie di Warren Anderson38 e dei politici indiani. Nel luglio 2004, la
Corte Suprema indiana ordinò al governo di risarcire le vittime e i loro parenti tramite un
fondo di compensazione di 330 milioni di dollari.
Nel 2010, un tribunale indiano emanò una sentenza di colpevolezza per omicidio colposo
per grave negligenza nei confronti di otto ex-dirigenti indiani della Union Carbide. La
condanna (pari al massimo previsto di due anni di carcere e 100.000 rupie di multa) è
stata giudicata irrisoria dagli attivisti e dalla società civile. Gli attivisti hanno chiesto alla
Dow Chemicals di bonificare l'area dai rifiuti tossici 39 ed hanno fatto pressioni sul
Governo indiano affinché chiedesse un risarcimento molto più sostanzioso.

37 La maggioranza delle vittime furono colpite da edema polmonare, ma il gas causò tanti altri disturbi
anche dopo diversi anni, come le malformazioni genetiche nei neonati. Cfr. Lapierre, Moro, cit.
38 Warren Anderson (deceduto nel 2014), era CEO al tempo del disastro. Al tempo della sua morte,
pendeva ancora contro di lui un mandato di arresto emesso dalla giustizia indiana.
39 L'azienda non ha mai ripulito l'impianto e il suo circondario dalle centinaia di tonnellate di rifiuti
tossici che sono tuttora presenti. Gli ambientalisti sostengono che tali rifiuti costituiscono un potenziale
pericolo nel cuore della città e la contaminazione potrebbe provocare un lento avvelenamento nell’uomo,
per via dei danni al sistema nervoso, al fegato e ai reni. Gli studi hanno dimostrato che i casi di cancro ed
altre malattie hanno subìto un'impennata nella zona dopo il disastro. Cfr. Cotterchio P., Chernobyl 1986-
2006. Una storia lunga vent'anni, Torino, 2006.

36
2.5 Chernobyl (1986)

All'una circa della notte del 26 aprile 1986, a 18 chilometri dalla città di Chernobyl
(nell’area settentrionale di un’Ucraina ancora parte dell’Unione Sovietica), la centrale
nucleare V.I. Lenin fu scossa da un'esplosione40. La centrale da sola produceva il 10%
dell’energia elettrica del Paese.
Quella notte erano in corso dei test di sicurezza su un reattore, il 4, sul quale vennero
disabilitati alcuni dispositivi di sicurezza. Ma durante il test, il reattore 4 esplose,
causando una violenta pressione dal vapore sprigionatosi che fece saltare in aria il
coperchio di oltre 1.000 tonnellate che chiudeva ermeticamente il nocciolo. L’esplosione
provocò un incendio che disperse nell’aria isotopi radioattivi e liberò un’enorme nuvola
densa di materiale radioattivo e grafite. 336.000 persone dovettero essere evacuate
immediatamente.
Nei giorni successivi, la nuvola, spinta dal vento, percorse migliaia di chilometri,
coprendo l’intera Europa, prima a nord ovest, fino all’Inghilterra, e successivamente a
sud est, coprendo Cecoslovacchia, Ungheria, Jugoslavia, Austria, Italia, Svizzera e
Francia sud-orientale. Tra il 4 e il 6 maggio, la nube girò verso est (Ucraina, Russia
meridionale, Romania, Moldavia, Balcani, Grecia e Turchia).
Tutte le aree dove piovve furono considerate a rischio, avendo il suolo contaminato.
L’emissione di vapore radioattivo si interruppe soltanto il 10 maggio. Lo stesso giorno, a
Roma, 200.000 persone scesero in piazza per manifestare contro l'energia nucleare in
Italia, che fu abbandonata l'anno successivo con referendum popolare.
Il governo russo, nelle more dell'incidente, mantenne attivi gli altri tre reattori per non
interrompere la fornitura di energia elettrica al Paese.
Nel 1991, un incendio nel reattore 2 fece temere il peggio e, dichiarato danneggiato,
venne dismesso. Nel 1996, cessò l’attività anche del reattore 1 e il 15 dicembre 2000 il

40 È il più grave incidente nucleare e il numero delle vittime è tuttora in via di definizione. La AIEA lo
classificò come evento catastrofico di livello massimo, come avvenne successivamente per la centrale di
Fukushima del marzo 2011.

37
presidente ucraino Leonid Kučma, fece abbassare in diretta televisiva l'interruttore del
reattore 3.
Oggi il reattore 4 è stato protetto da una struttura in cemento e acciaio adatta ad impedire
un’ulteriore contaminazione radioattiva dell’ambiente. Negli anni successivi al disastro,
circa 600.000 persone si occuparono della rimozione dei detriti e della decontaminazione
del sito. In pochi mesi, i militari e i civili incaricati si occuparono della costruzione del
sarcofago41 e la maggior parte di loro (circa 240.000 persone) lavorarono sul luogo
dell’incidente, esponendosi a radiazioni molto alte.
Su tale disastro, a distanza di anni, si possono leggere rapporti completamente diversi tra
loro, che vanno da stime di 30 vittime fino a centinaia di migliaia di morti. Nel 2003,
l’Onu ha convocato il Chernobyl Forum42, ove venne stabilito che le morti accertate
furono soltanto 6543, considerando però altre 4.000 vittime presunte per leucemie e
tumori, ma impossibili da ricondurre con certezza direttamente all'incidente. Il Partito
Verde Europeo stilò un rapporto che quantificava le vittime nella popolazione mondiale
in 60.000. Greenpeace fornì stime fino alle 270.000 vittime, toccando addirittura la cifra
di 6 milioni di morti per tumore in tutto il mondo.
Nell’agosto 1986, si tenne un processo a porte chiuse che portò alla condanna del
direttore della centrale Viktor Bryukhanov e dell’ingegnere capo Nikolai Fomin per
negligenza criminale (10 anni di lavori forzati), del vice ingegnere capo Anatoly Dyatlov
e del capo della vigilanza Boris Rogozhkin per abuso di potere (5 anni), del supervisore
Alexander Kovalenko (3 anni) e dell’ispettore Yuri Laushkin (2 anni). Ma, nel 1991, la

41 Il sarcofago venne costruito per l'urgenza di coprire tonnellate di materiale radioattivo. Ma ogni anno,
a causa della povertà dei materiali usati, nuove falle si aprono nella struttura. Nel febbraio 2013, è crollata
una parte del tetto del locale turbine adiacente al reattore numero 4 sotto il peso della neve, provocando
un'immediata evacuazione degli operai. Nel 2016, scaduti i termini di sicurezza, è stata costruita una
nuova struttura più sicura che ha sostituito il vecchio sarcofago. Nel marzo 2020 il secondo sarcofago
prese fuoco.
42 Parteciparono molti soggetti tra cui l'OMS, gli Istituti Superiori di Sanità di Russia, Bielorussia e
Ucraina, l'Unscera (Comitato Scientifico dell’ONU per lo studio degli effetti delle radiazioni ionizzanti),
la IAEA, la FAO (Food and agriculture organization).
43 Tra le vittime, si contano due lavoratori morti sul colpo, uno per trombosi coronarica. 28 tra i
soccorritori hanno riscontrato la sindrome da radiazione acuta. altri 19 morti; inoltre, negli anni tra il
1987 e il 2005, parte di popolazione ha sviluppato un tumore alla tiroide. Cfr. Atti del Chernobyl Forum.

38
responsabilità ricadde soltanto sui primi due. Nelle cause civili, 7 milioni di persone
hanno ricevuto un risarcimento.
Attualmente Pripyat, il paese più vicino alla centrale, presenta i segni delle radiazioni
nella flora e nella fauna: un intero bosco di pini morì, diventando di un colore rossiccio
(prendendo il nome di Foresta Rossa) e gli animali della prima generazione riportarono
malformazioni genetiche, seguite da effetti che si riscontrano sulle successive
generazioni, come una riduzione dell'encefalo con possibile appiattimento della capacità
cognitive.

2.6 Il Porto di Marghera (1994)

Dal 1917, Porto Marghera rappresenta un polo industriale determinante per lo sviluppo
del Paese, coinvolgendo migliaia di lavoratori provenienti da tutto il Nord Italia, portando
Venezia a detenere il primato nel settore meccanico nella regione Veneto per la
lavorazione di minerali non metalliferi e nel settore chimico.
Nel 1953, alla zona industriale, in cui primeggiava la SADE (Società Adriatica di
Elettricità), si affiancò un'area chimica molto vasta, un gigantesco stabilimento articolato
per sezioni operative, tutte coordinate dalla direzione unificata dell’Edison, che dava
infatti l'avvio a produzioni relative al settore petrolchimico44: il suo sviluppo non conobbe
battute d’arresto, grazie alla continua modernizzazione degli impianti, sinonimo di
potenziamento industriale.
L’area si espanse ancor più nel 1966, anno in cui la Montecatini 45 e l’Edison si fusero
nella Montedison, occupando e detenendo l’84% delle aree di pertinenza del polo

44 Nel 1883 entrò in funzione la prima centrale termoelettrica italiana che forniva il servizio di
distribuzione pubblica dell’energia elettrica. Con sede a Milano, l’Edison si espanse notevolmente dal
primo Dopoguerra in avanti in altri settori, in particolare quello chimico. Barizzi S., Resini D. (a cura di),
Porto Marghera. Il Novecento industriale a Venezia, Venezia, 2004, pp. 251 e ss., e Casson F., La
fabbrica dei veleni. Storie e segreti di Porto Marghera, Milano, 2007, pp. 27 e ss.
45 La Montecatini nacque nel 1888 a Firenze per sfruttare le miniere di rame del posto e, nel 1910, si
orientò verso l’industria chimica, in particolare nella produzione di fertilizzanti. Nel 1936, insieme allo
Stato italiano, fondò l’ANIC per la produzione di benzina e per la raffinazione del petrolio.

39
industriale. Inoltre, la Montedison, negli anni Settanta copriva già l’80% della produzione
chimica nazionale.
La Montedison è legata alla morte di 157 operai e svariati danni ambientali causati dalle
industrie alla laguna, ai danni fisici e morali subiti dalle famiglie dei lavoratori morti o
gravemente ammalati: motivo per cui la storia della società 46 è legata al processo penale
che l’ha riguardata per anni, sin dal 199447.
Nei primi anni Settanta, gli operai non conoscevano nulla dei rischi corsi ogni giorno nei
reparti di lavorazione CV (ove si lavorava il CVM, cloruro di vinile monomero): fino al
1974 le voci attorno al CVM non riguardavano ancora la pericolosità della sostanza in
relazione ad eventuali esiti tumorali; fino a quel momento, la paura era dovuta alle fughe
di gas, alle possibili esplosioni, agli incidenti sul lavoro.
Il processo cominciato nel 1994 fu il frutto di una serie di tensioni e paure accumulatesi
nel corso di un ventennio: soltanto nel 1974, nel corso di una riunione sindacale, venne
paventato per la prima volta il rischio legato alla pericolosità della sostanza lavorata in
alcuni stabilimenti del Petrolchimico. Emerse che la morte di Simonetto Ennio
(capoturno del reparto CV 14-16) avvenuta nel 1972, era stata causata da angiosarcoma
epatico, raro tumore associato al CVM. Fu il primo caso italiano e, al momento della sua
morte, ancora nessuno aveva collegato l’angiosarcoma al CVM, perché i ricercatori della
Montedison non avevano reso noto ai lavoratori il risultato dei loro studi.
Nel 1974, l’oncologo Cesare Maltoni, durante la nota assemblea sindacale avvenuta nel
capannone del Petrolchimico, confermava l'associazione dei danni da CVM con le morti
degli operai della società B. F. Goodrich di Louisville negli Stati Uniti.
Ma soltanto nel 1994 iniziarono gli accertamenti preliminari e le prime relazioni tecnico-
scientifiche degli esperti nominati direttamente dalla Procura. Nel novembre del 1996,
venne dunque depositata dal PM una richiesta di rinvio a giudizio dei vertici Montedison,
dalla quale emerse un numero impressionante di persone offese. Assieme a loro, chiesero
46 La Montedison è crollata in una crisi autodistruttiva pagata principalmente con ingenti quantità di
denaro pubblico, ed ha causato l’avvelenamento dei lavoratori e della popolazione di un vasto territorio
con ogni sorta di sostanze tossiche e nocive. Ecco perchè Porto Marghera viene anche chiamato triangolo
di biocidio ed ecocidio.
47 Chimica e potere, a Marghera, il processo del secolo, La Repubblica, 02.11.2001.

40
la costituzione di parte civile anche enti pubblici e organizzazioni: comune, provincia,
regione, WWF, Greenpeace, Lega Ambiente, svariate associazioni sindacali e il
movimento Medicina Democratica.
Il processo, iniziato il 3 marzo 1997, si svolse sino alla Cassazione, la cui sentenza fu
emanata nel maggio del 2006; l’esito confermava la precedente sentenza di condanna
dell’Appello del 2004 e abbandonava definitivamente la motivazione che aveva assolto
tutti gli imputati in Primo Grado.
La sentenza di Primo Grado contiene le perizie e gli studi effettuati: i giudici non
considerarono gli imputati responsabili per colpa, poiché dalle perizie emergeva che non
fosse provato scientificamente un nesso CVM-tumore. Le perizie si occuparono
principalmente della eventuale sussistenza del rapporto causa-effetto tra sostanza e
carcinogenesi. Si trattava di risalire ai danni derivanti dall’esposizione a materiali
cancerogeni e di ricostruirne i singoli passaggi, tutti di natura chimica e biomolecolare.
Se occorre stabilire l’esistenza di un rapporto causa-effetto (nel caso di specie, tra
sostanza tossica e cancro), si ricorre al ragionamento nomologico-deduttivo, che si fonda
sostanzialmente sul ricorso ad una legge generale dotata di fondamento scientifico. Ma se
non ci sono leggi generali cui fare riferimento, si ricorre a frequenze statistiche così
elevate (superiori all’80-90%) da far ritenere che vi sia un’alta probabilità che da un dato
fenomeno sia conseguito un correlato effetto specifico.
Tutti gli studi effettuati in Europa e negli Stati Uniti, conclusero che l’associazione tra
esposizione a CVM e tumore del fegato sussistesse 48. Gli studi risultarono divergenti
riguardo gli altri tre organi-bersaglio: i polmoni, il cervello e il sistema linfatico. Ma lo
studio effettuato su Porto Marghera riscontrò invece come fra gli insaccatori vi fosse
stato un incremento significativo del tumore polmonare. E, nonostante gli esperti
avessero stabilito un nesso cogente tra malattia epatica ed esposizione al CVM, il

48 Gli studi riguardanti i tumori e le malattie epatiche e polmonari dei lavoratori di Porto Marghera
durante gli anni Cinquanta e Sessanta, hanno confermato che il CVM era la causa scatenante dei casi di
angiosarcoma e epatocarcinoma. Anche altri studi epidemiologici confermarono una forte associazione
tra esposizione al CVM e tumori al fegato prima del 1974, nonché l’insorgenza del tumore al polmone
negli insaccatori. Le perizie si trovano allegate integralmente nella sentenza di Primo Grado (Tribunale di
Venezia, sent. 24.10.2003).

41
Tribunale si basò sul parere dei periti e dei consulenti della difesa, concludendo che le
epatopatie fossero associate non già all’esposizione a CVM, bensì a consumo alcolico o a
epatiti virali, oltre a sovrappeso corporeo, diabete, steatoepatite non alcolica, accumulo
epatico di ferro e celiachia (tutti fattori di aumento del rischio tumorale). Solamente la
Sindrome di Raynaud fu riconosciuta come dovuta a microtraumi causati da sostanze
chimiche come il CVM.
In Appello e in Cassazione venne ribaltata la sentenza con la condanna di cinque dirigenti
Montedison, ma altre imputazioni caddero in prescrizione.
Nei successivi due gradi, venne ridiscusso il ragionamento del Tribunale di Primo Grado,
a tal punto che l’assoluzione divenne condanna: non fu il nesso di causalità ad essere
determinante nell’attribuzione o meno della colpa, ma il parametro del rischio.
“Il Tribunale”, scrisse la Corte di Cassazione "rileva che la misura della diligenza
dovuta è correlata alla prevedibilità dell’evento che deve essere riconosciuta sulla base
della migliore scienza ed esperienza presenti in un determinato settore e in un preciso
momento storico"49. La prevedibilità deve riguardare un evento "che possa concretamente
ed effettivamente verificarsi, e non già un evento di contenuto generico o realizzabile in
via di mera ipotesi. La prevedibilità di un evento può essere formulata solo allorquando
sussistano leggi scientifiche di copertura, le quali permettano di stabilire che da una
certa condotta possano conseguire determinati effetti". Dunque, continua la Cassazione,
secondo il ragionamento seguito in Primo Grado: "non esiste responsabilità per colpa
quando l’agente non abbia la possibilità di rappresentarsi non tanto gli esatti sviluppi
dell’azione lesiva, ma certamente la tipologia delle conseguenze cui il proprio
eventualmente negligente operato può dar luogo". Infine, sempre il Tribunale sosteneva
che l’adeguamento del datore di lavoro alle nuove conoscenze scientifiche deve essere
tempestivo, e diviene esigibile quando tali nozioni raggiungono un alto grado di solidità,
cioè quando il patrimonio scientifico relativo diventa universalmente consolidato. Deve
quindi escludersi la colpa prima del 1974, perché l’evento tumore è divenuto prevedibile

49 Cass. sez. IV pen. 06.02.2007, n. 4675.

42
soltanto in quell'anno, quando la Montedison adottò tutti gli opportuni interventi per
eliminare o ridurre al minimo le esposizioni.
Il Secondo Grado di giudizio ribaltò però le suddette conclusioni, affermando che il
parametro di valutazione della colpa è nell'accettazione del rischio e non è richiesto che
l’agente conosca i meccanismi causali della sostanza. A differenza che nella causalità, la
prevedibilità va valutata con riferimento alle nozioni conosciute o conoscibili all’epoca in
cui la condotta è stata posta in essere. Basti pensare che il CVM è inserito nella tabella
allegata al DPR 303/1956, che si applica alle lavorazioni industriali legate a sostanze
tossiche o infettanti o comunque nocive. Quindi si tratta di una sostanza la cui natura
tossica o nociva era già riconosciuta per legge nel 1974.
La nocività del CVM non era da ricercarsi tra le teorie scientifiche, ma nella stessa legge
italiana e i giudici dell'Appello affermarono quindi che "le conoscenze rilevanti non sono
solo quelle diffuse nella cerchia degli specialisti, e tanto meno le conoscenze avanzate di
taluni centri di ricerca, bensì sono le conoscenze che costituiscono un patrimonio diffuso
a partire da una certa data" 50. Di conseguenza, i vertici Montedison sono stati ritenuti
responsabili, in quanto dovevano agire non in base alle certezze, ma alle conoscenze
scientifiche già note prima del 1969. Gli stessi documenti aziendali Montedison alla fine
degli anni Cinquanta riconoscevano la tossicità di queste sostanze. Di conseguenza, i
gravi danni alla salute dei lavoratori esposti al CVM (sostanza tossica riconosciuta per
legge) erano prevedibili ed implicavano il dovere di adottare le cautele necessarie per la
tutela della salute umana, diritto primario costituzionalmente garantito (art. 32 Cost.).

50 In Primo Grado, i giudici avevano considerato le sole conoscenze scientifiche, mentre la Cassazione
sentenziò che la soglia oltre la quale l’agente può prevedere le conseguenze lesive della sua condotta non
è costituita dalla certezza scientifica, ma dalla probabilità (o anche dalla sola possibilità) che dette
conseguenze possano prodursi. Cfr. De Ghantuz Cubbe M., La scienza nel processo penale: Porto
Marghera, in Diacronie, (online), N° 20, 4, 2014, 01.12.2014.

43
2.7 L'Ilva di Taranto (2012)

Il caso Ilva è l'esempio più eclatante del conflitto tra alcuni diritti fondamentali
dell'uomo, quali il diritto al lavoro, il diritto alla salute e ad un ambiente salubre e il
diritto allo sviluppo economico di un paese51.
L’Ilva, nata nel 1961, è la più grande acciaieria d’Europa ed i suoi problemi riguardano in
particolare lo stabilimento di Taranto (il più grande) dove le emissioni inquinanti del sito
produttivo hanno causato negli ultimi decenni la morte di un imprecisato (ma molto
elevato) numero di operai.
Le prime indagini e le prime azioni legali iniziarono negli anni Ottanta per violazioni
gravi legate all’inquinamento. Le proporzioni del dramma sanitario e ambientale del
capoluogo ionico furono note dai primi anni Novanta, poiché vi fu un aumento notevole
di mesoteliomi, leucemie, patologie tumorali e malattie della tiroide.
Nonostante vi fossero segnali così preoccupanti, le istituzioni si dimostrarono immobili e
latitanti52: soltanto il 26 luglio del 2012 la magistratura intervenne per sequestrare gli
impianti senza facoltà d’uso, con l'accusa di disastro ambientale ed altre gravi violazioni.
Furono applicate alcune misure cautelari e vennero arrestati alcuni fra i vertici
dell’azienda, fra cui Emilio Riva (all’epoca presidente dell’Ilva), suo figlio Nicola (suo
successore), l’ex direttore Luigi Capogrosso, il dirigente capoarea del reparto cokerie
Ivan Di Maggio e il responsabile dell’Area Agglomerato Angelo Cavallo.
L’accusa era di disastro colposo e doloso, avvelenamento di sostanze alimentari,
omissione dolosa di cautele contro gli infortuni sul lavoro, danneggiamento aggravato di
beni pubblici, getto e sversamento di sostanze pericolose e inquinamento atmosferico 53.
Tuttavia, poichè l’Ilva ha da sempre ricoperto un ruolo fondamentale per l’economia
italiana, lo Stato cercò di far proseguire comunque l'attività produttiva dell’azienda:

51 Cfr. Neglia M. et al., Il disastro ambientale dell'ILVA di Taranto e la violazione dei diritti umani,
Parigi, 2017, e Marseglia M., Il caso ILVA: breve storia della vicenda giudiziaria, in Ambiente e
sviluppo, IPSOA, Milano, 2018.
52 Cfr. Bonelli A., Goodmorning diossina, Brussels, 2014.
53 Cavino M., Conte L., Il diritto pubblico e la sua economia. Con aggiornamento online, Bologna,
2014, p. 480 e ss.

44
furono perciò varate leggi ad hoc per aggirare i livelli di inquinamento consentiti,
rimandando i termini entro i quali l’azienda doveva essere messa a norma dal punto di
vista degli standard ambientali.
Con il Decreto Ministeriale 21 gennaio 2015, è stata aperta una Procedura di
Amministrazione Straordinaria con la nomina di un collegio commissariale costituito da
Piero Gnudi, Corrado Carrubba ed Enrico Laghi.
I commissari straordinari avevano il compito di risanare l'azienda, sia a livello ambientale
che economico, per poi rivenderla. Nel gennaio 2016, lo Stato avviò una gara pubblica
internazionale per la messa in vendita dell'azienda, vinta nel giugno 2017 dalla
multinazionale indiana Arcelor Mittal, che ne assunse il controllo parziale grazie ad un
accordo con l'allora ministro Calenda54.
Ancora oggi, l’azienda si trova in amministrazione straordinaria congiunta. Sono circa
14.000 i dipendenti che rischierebbero il lavoro se l’Ilva chiudesse. E migliaia quelli che
lavorano nell’indotto dell’Ilva comprendente decine di aziende; inoltre, l’acciaio prodotto
dall’Ilva fa sì che non ci si debba rivolgere alle acciaierie straniere con costi maggiorati.
Nel luglio 2018, il Governo Conte chiese all’Autorità Anticorruzione (ANAC) di
indagare sulle regolarità della procedura di gara, mentre l'allora ministro dello Sviluppo
Economico Luigi Di Maio avviava una serie di incontri sull’Ilva, i cui nodi principali
vertevano sulla grande crisi dell'azienda, sulla tenuta occupazionale e il perdurante
impatto ambientale fortemente negativo. Nel frattempo, l'ANAC aveva rilevato
molteplici criticità sulla procedura di acquisizione da parte di Arcelor Mittal sotto il
governo precedente. Il 24 luglio 2018, la multinazionale Arcelor Mittal rese noto di aver
accettato tutte le richieste fatte dai commissari straordinari dell’Ilva per dare il via libera
all’acquisizione dell’acciaieria. Ma la questione Ilva rimane tuttora aperta.
Quello provocato dall’Ilva di Taranto è probabilmente il più grave disastro ambientale e
sanitario europeo. Secondo le perizie del tribunale e le stesse dichiarazioni del collegio
commissariale, sono state immesse nell’ambiente 4.159 tonnellate di polveri, 11.000 di
54 In base all’intesa, Arcelor Mittal, attraverso la controllata Am Investco, ha affittato l’Ilva,
obbligandosi a procedere in seguito alla sua acquisizione, e ha avviato una fase negoziale con i
commissari straordinari che dal 2015 guidano l’azienda.

45
diossido di azoto e anidride solforosa, procurando la morte di 11.550 persone in sette
anni, decedute principalmente per problemi cardiovascolari e respiratori55.

2.8 Gli esperimenti nucleari

I test nucleari sono esplosioni di ordigni al fine di determinarne la portata, la capacità


esplosiva e l'efficacia, specialmente nella fase di progettazione a fini militari. Si tratta di
armi di distruzione di massa che possono dividersi in: atmosferici, sotterranei, superiori
all'atmosfera e subacquei.
Lo svolgimento di tali test implica altresì una sottaciuta dichiarazione politica verso gli
altri Stati, avvisandoli delle conseguenze diplomatiche della costituzione di armamenti
nucleari: infatti, gli esperimenti atomici furono nel tempo scanditi principalmente dalle
tensioni tra le due superpotenze protagoniste della Guerra Fredda, USA e URSS. Fu così
che dopo la fine della Seconda Guerra Mondiale, le potenze nucleari guidate da USA e
URSS moltiplicarono i loro test nucleari.
Il primo test nucleare della storia venne effettuato il 16 luglio 1945 nel deserto di
Almagordo nel Nuovo Messico, in base al Progetto americano Manhattan. Dopo due
mesi, vennero sganciate le bombe a uranio su Hiroshima e Nagasaki. Seguirono una serie
di test nucleari americani denominati Tumbler Snapper.
Nel 1945, l'atomo diventò il centro delle relazioni internazionali, dando il via all’era
dell’atomica e del nucleare. I primi test vennero condotti principalmente su terreno aperto
o in atmosfera, allo scopo di preparare nuove armi nucleari e vagliarne il fall out
radioattivo (la portata e la potenza risultano maggiori se l'ordigno viene esploso sulla
superficie terrestre o marittima).

55 Cfr. La storia dell’acciaieria più grande d’Europa. Ecco l’Ilva dal 2012 a oggi, La Stampa,
04.11.2019.

46
Tutte le grandi potenze si sono cimentate in questo tipo di test: USA, URSS, Regno
Unito, Francia, Cina, India, Pakistan e Corea del Nord56. Si stima che dallo scoppio del
primo ordigno nucleare nel 1945 e fino al 1996 siano stati condotti approssimativamente
2.000 test nucleari57.
Il picco di test nucleari fu raggiunto durante gli anni Sessanta, periodo marcato dalla crisi
missilistica di Cuba. La risoluzione di tale crisi consentì l’apertura di un dialogo tra le
due potenze nucleari, dando vita alla stagione politica nota con il nome di Détente58.
Tali tensioni vennero arginate con il ritiro di alcuni missili nucleari posizionati a Cuba da
parte del Governo russo e con il ritiro di altrettanti missili che minavano la sicurezza
URSS da parte degli Stati Uniti. Finalmente, nel 1963, gli Stati Uniti, il Regno Unito e
l’URSS firmarono a Mosca il trattato di messa al bando parziale degli esperimenti
nucleari (LTBT, Limited Test Ban Treaty) che vietò i test nucleari in atmosfera, nello
spazio cosmico e negli spazi subacquei, ma consentendo ancora quelli sotterranei.
Nonostante ciò, l’avanzare della proliferazione nucleare non si fermò: nel 1964 fu il turno
della Cina, seguita dall'India nel 1974 e dal Pakistan nel 1998.
Le Isole Marshall e la Polinesia Francese sono state le sedi predilette di Francia e Stati
Uniti per la messa a punto di svariate armi nucleari 59. Ora, le isole Marshall e Mururoa
risultano addirittura più radioattive di Chernobyl, causando una serie infinita di malattie
all'uomo e alla fauna, nonché compromettendo inesorabilmente la natura nel raggio di
migliaia di chilometri. L’arcipelago Novaya Zemlya nell’Oceano Artico fu invece il
principale teatro della sperimentazione russa.

56 Unione Sovietica, Poligono di Semipalatinsk; Kazakistan, 19 agosto 1949; Regno Unito, Montebello
Island, Australia, 3 ottobre 1952; Francia, Oasi di Reggane nel deserto del Sahara, Algeria, 13 febbraio
1960; Cina, Deserto di Taklamakan, Regione Autonoma Uigura dello Xinjiang, 16 ottobre 1964; India,
Rajasthan, 18 maggio 1974; Pakistan, Chagai Hills, Belucistan, Pakistan, 28 maggio 1998; Corea del
Nord, sconosciuto sito di Punggye-ri nella Contea di Kalju, 9 ottobre 2006. The Nuclear Weapon Archive
- A Guide to Nuclear Weapons, www.nuclearweaponarchive.org.
57 Secondo Greenpeace, sono stati circa 2044 i test condotti fino all'aprile 1996, che hanno portato alla
dispersione nell'ambiente di circa 3 800 kg di plutonio e di circa 4 200 kg. di uranio.
58 Giuliani B., Putzolu G., Dossier Test nucleari nel mondo, www.archiviodisarmo.it.
59 Il trentennio successivo (1966-1996) la Francia continuò test sotterranei presso l'atollo di Mururoa e
quello di Fangatuafa.

47
Per quanto riguarda Israele, la sua posizione rimane tuttora ambigua poiché, pur
disponendo di un arsenale nucleare, non interagisce a livello diplomatico con le altre
potenze mondiali.
Il Sud Africa dispose di un arsenale atomico fin dal 1982, smantellato poi negli anni
Novanta, ma senza aver mai condotto alcun tipo di test.
Rimane l’incertezza su alcuni episodi che potrebbero essere stati test nucleari non
denunciati dall'autorità che li ha eseguiti. Il più noto di questi è l'Incidente Vela,
un'esplosione (pare di origine nucleare) osservata nell'Atlantico del Sud ed i cui
responsabili non furono mai identificati. Si ritiene si tratti di un test nucleare condotto da
Sudafrica o da Israele, o da entrambe: queste due nazioni non hanno mai compiuto test
ufficiali, né firmato i trattati relativi.
Per arginare i test, nel 1968 venne firmato a Mosca il primo Trattato sulla non
proliferazione delle armi nucleari, con la sottoscrizione di USA, URSS e Gran Bretagna.
Successivamente, il TTBT del 1974 (Threshold Test Ban Treaty, Trattato sulla soglia dei
test nucleari) limitò le esplosioni sotterranee alla potenza di 150 chilotoni.
Sulla base del primo Trattato di non proliferazione nucleare del 1968, il 24 settembre
1996 è stato proposto un nuovo trattato, il CTBT (Comprehensive Test Ban Treaty,
Trattato complessivo sulla messa al bando dei test nucleari), ma a luglio 2020 non è
ancora entrato in vigore: Il trattato venne firmato da 183 Paesi, ma ratificato solo da 162;
a tutt'oggi, manca la firma e la ratifica di alcuni Paesi fondamentali per il nucleare (Cina,
Corea del Nord, Egitto, India, Israele, Pakistan e Stati Uniti). L'obiettivo è quello di
bandire completamente test e armamenti nucleari.
Si rileva che, nei primi anni di sperimentazione, le esplosioni venivano condotte con poco
riguardo per l'ambiente a causa di una non perfetta conoscenza degli effetti a lungo
termine. Ma oggi sappiamo che, quando un ordigno nucleare esplode, disperde un
enorme quantità di materiale radioattivo nell’ambiente, comportando danni gravissimi
anche per la salute umana: tra questi, la morte, la mutazione o l’alterazione delle cellule
umane e animali, con un importante aumento di tumori e malattie gravi.

48
In Italia, le centrali nucleari sono state dismesse da anni, ma rimane il problema degli
effetti dello stoccaggio derivanti dall'esposizione al radon. Questi effetti vengono tuttora
monitorati nel nostro paese dall'Ispra, secondo i rigorosi criteri stabiliti dal CTBTO
(Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty Organization, organo di monitoraggio e
analisi)60.

2.8.1 Il caso della Corea del Nord

La controversa situazione della Corea del Nord nacque negli anni Cinquanta, quando il
governo nordcoreano iniziò a sviluppare la ricerca sull’energia atomica e ad assumere
accordi di cooperazione scientifica con l’Unione Sovietica. Negli anni Settanta e Ottanta,
Pyongyang si emancipò progressivamente dal sostegno sovietico ed iniziò ad utilizzare
tecnologie nazionali. Il periodo che va dal 1985 al 1992 segnò la graduale inclusione
della Corea del Nord nella governance internazionale sul nucleare. Ma dopo aver siglato
l'NPT nel 1991 (Dichiarazione congiunta sulla Denuclearizzazione della Penisola
Coreana) e l'accordo di salvaguardia con la IAEA, il governo nordcoreano interruppe nel
corso dell'anno successivo i rapporti di collaborazione, impedendo gli accessi di controllo
sui depositi di scorie effettuati periodicamente dalla IAEA. Inoltre, la Corea del Nord
minacciò l’intenzione di ritirarsi dal NPT.
Nel 1994, fu approvato il Quadro Concordato (Agreed Framework) che impegnava la
Corea del Nord a sospendere lo sviluppo dei reattori nucleari, mentre gli Stati Uniti si
impegnavano a fornire alla Corea del Nord assistenza nella costruzione di due reattori ad
acqua leggera. Ma, nel 2002, l’Intelligence americana scoprì il programma di
acquisizione del know-how per la produzione di uranio arricchito ceduto alla Corea del
Nord da parte del Pakistan. Ed in seguito alla sospensione dei rifornimenti di petrolio da
parte della KEDO (unione internazionale di Paesi volti a contenere l'armamento nucleare
coreano, fra cui l’Europa), la Corea del Nord rimise in funzione gli impianti nucleari

60 Cfr. Attività nucleari e radioattività ambientale, ISPRA, www.isprambiente.gov.it

49
temporaneamente congelati dall’Agreed Framework ed annunciò il proprio ritiro dal
NPT.
Il dialogo multilaterale (noto come Six Party Talks) subentrò alle trattative bilaterali tra
gli Stati Uniti e la Corea del Nord. Ad esso, partecipavano anche la Cina, la Corea del
Sud, il Giappone e la Russia.
Nel 2004, la Corea del Nord si dichiarò disposta ad abbandonare il programma nucleare
per rientrare nell’NPT ed a sottostare ai controlli IAEA, ma non rinunciò all’attività di
ricerca relativa all’applicazione civile dell’energia nucleare. L’introduzione da parte
americana di sanzioni alla Corea del Nord nel 2005/2006 costituì un valido motivo per
una riacutizzazione dei rapporti con gli Stati Uniti. In risposta alle sanzioni, la Corea del
Nord effettuò diversi test missilistici e nucleari61.
Le Six Party Talks ripresero nel 2007 e la Corea del Nord si impegnò a chiudere gli
impianti di Yongbyon, come anche accertato dalla IAEA; ma, nel 2008, le negoziazioni
giunsero a un nuovo punto di rottura, poiché Pyongyang rifiutò un’ispezione complessiva
dei siti nucleari nordcoreani da parte della IAEA. Nel 2009, la Corea del Nord effettuò un
test missilistico in violazione della Risoluzione ONU 1718 e pertanto vennero
reintrodotte le sanzioni. Conseguentemente, Pyongyang annunciò nuovamente il ritiro
dalle Six Party Talks. In questi anni, la Corea del Nord ha effettuato altri test senza più
rientrare nei programmi mondiali di disarmo e nel 2016 ha condotto ben due test, prova
inconfutabile della rapida evoluzione del programma nucleare e missilistico di
Pyongyang. I due test del 2006 hanno provocato due terremoti di magnitudo superiore a
5. Nel 2017 si è verificato un ultimo episodio similare compatibile con un’esplosione di
origine nucleare, che la CTBTO ha stimato di portata pari a 250 chilotoni.
61 La Corea del Nord ha condotto in tutto sei test nucleari: uno nel 2006, uno nel 2009, uno nel 2013, due
nel 2016 e uno nel 2017. Fonti consultate: Arms Control Association, The Six Party Talks at a glance,
www.armscontrol.org; Arms Control Association, The US-North Korea Agreed Framework at a glance,
www.armscontrol.org; Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty Organization (CTBTO), www.ctbto.org;
Ferri G., Arsenali nucleari mondiali, in Nuclear News, www.archiviodisarmo.it

50
3. IL DIRITTO INTERNAZIONALE AMBIENTALE

3.1 I fondamenti

Dopo la Seconda Guerra Mondiale, si sentì l'esigenza di escogitare un sistema in grado di


conservare la pace appena riconquistata.
Nel 1945, fu istituita definitivamente l'Onu, che gettò le basi del diritto internazionale del
dopoguerra. Ma l'Onu non si occupò inizialmente di tutela ambientale, poiché all'epoca
prevaleva il principio della sovranità degli Stati sugli spazi terrestri, aerei e marittimi di
loro competenza62.
Per le aree situate al di fuori delle giurisdizioni nazionali, vigeva la libertà di utilizzazione
e di sfruttamento degli spazi comuni, senza osservare particolari comportamenti atti a non
inquinare e, quindi, a proteggere l’ambiente.
I trattati ambientali degli anni Cinquanta e Sessanta furono le prime timide
manifestazioni di una coscienza ecologica emergente, come la Convenzione di Parigi del
1950 sulla protezione degli uccelli, o la Convenzione di Londra del 1954 relativa a
fenomeni d’inquinamento delle acque marine da idrocarburi63.
Il diritto internazionale ambientale è una materia di recente creazione, nata grazie ad
alcuni convegni che gettarono le fondamenta per una tutela sempre più complessa del
paesaggio e delle biodiversità.

62 Marchisio, S., L'ONU. Il diritto delle Nazioni Unite, Bologna, 2012, pp. 11 e ss.
63 Cordini G., Fois P., Marchisio S., Diritto ambientale. Profili internazionali europei e comparati,
Torino, 2017, pp. 20 e ss.

51
Manifestando un'esigenza primaria dell'epoca, nella sua famosa dichiarazione del 1950,
l'allora ministro degli esteri francese Robert Schuman espresse la profonda aspirazione
alla pace di tutti i popoli, che a suo parere doveva partire dal controllo della produzione
industriale francese e tedesca tramite un'autorità comune, considerando imprescindibile la
futura costituzione di una forza militare comune che ne garantisse la supervisione.
Fu così che, nel 1951, fu istituita la CECA 64, la Comunità Europea del Carbone e
dell'Acciaio, con sottoscrizione della Francia, della Germania, dell'Italia e del Benelux.
Negli anni successivi, si pensò di fondare un'organizzazione sovranazionale di difesa, la
CED, che non fu però costituita per il voto contrario del Senato francese.
Nel 1955, alla Conferenza di Messina della CECA, i temi trattati furono quelli del
mercato comune delle merci, dell'unione doganale, dei trasporti, della produzione e
dell'energia nucleare.
I ministri esteri della CECA, con i due Trattati di Roma del 1957, costituirono la
Comunità economica europea (CEE) e la Comunità europea dell'energia atomica
(conosciuta come Euratom).
La CEE si occupava principalmente delle regole sulla concorrenza e del mercato comune
in generale, mentre gli Stati membri mantenevano un proprio potere politico interno e la
propria sovranità nazionale.
A quell'epoca, il Parlamento europeo non era eletto democraticamente dai cittadini come
ora, ma dai parlamenti nazionali. La svolta in materia elettorale si ebbe alla fine degli
anni Settanta, quando il Parlamento europeo e la Corte di Giustizia europea ebbero
ognuna il proprio potere decisionale. Con questo importante cambiamento, il baricentro
della CEE si spostò dagli interessi delle merci e dei capitali a quello delle persone e dei
loro diritti65.

64 Essa si costituiva dei seguenti organi: Consiglio Speciale dei Ministri (con funzione rappresentativa),
Alta Autorità (centro decisionale di comando indipendente), Assemblea Comune e Corte di Giustizia.
65 Tali posizioni furono definitivamente sancite con il Trattato di Maastricht nel 1992, confermando la
modifica strutturale della Comunità Europea da sistema economico a sistema a base sociale (fu infatti
modificato il nome da Comunità Economica Europea a Comunità Europea, proprio per sottolineare che la
politica successiva di stampo federale si sarebbe occupata di altri settori, oltre a quello economico).

52
Dal 1947, l’Onu ha istituito 5 Commissioni Regionali relative ad altrettante macroaree,
che si occupano del recepimento degli standard, delle linee-guida e delle convenzioni
Onu. Queste commissioni supervisionano e partecipano alle conferenze internazionali e
sono: UNECE (Economic Commission for Europe), ECA (Economic Commission for
Africa), ESCAP (Economic and Social Commission for Asia and the Pacific), ECLAC
(Economic Commission for Latin America and the Carribean), ESCWA (Economic and
Social Commission for Western Asia)66.

3.2 Le fonti del diritto internazionale

Ricordiamo brevemente le fonti del diritto internazionale che regolano i rapporti fra gli
Stati67. Esse si suddividono in primarie e secondarie.
Al primo livello, relativo alle fonti primarie, troviamo le consuetudini, che valgono erga
omnes; le fonti del diritto internazionale secondarie sono i trattati, le convenzioni, i
protocolli e sono tutti vincolanti. Di solito vengono emanati dall'ONU, ai quali gli Stati
singoli e l'Unione europea possono aderire o meno.
Le fonti primarie e secondarie vengono definite anche Hard Law, poiché sono norme
cogenti.
Esiste poi una parte definita di Soft Law, costituita da proposizioni non vincolanti, ma con
un alto valore morale per gli Stati: essa include le dichiarazioni di principio, le
risoluzioni, le raccomandazioni e le carte mondiali.
Le norme internazionali, per tradursi in diritto cogente all’interno degli Stati, devono
trasformarsi in norme di diritto interno, attraverso la formula del recepimento. Ciò non
vale per le consuetudini, che vengono accolte automaticamente, essendo riconosciute
grazie alla prassi internazionale universale.

66 www.unece.org
67 Dell'Anno P., Picozza E., Trattato di diritto dell'ambiente, vol. I, Principi generali, Padova, 2012, pp.
17 e ss. Cfr. anche www.e-justice.europa.eu. Per un quadro completo delle fonti, cfr. Conforti B., Diritto
internazionale, Napoli, 2018.

53
Nello specifico, le convenzioni creano effetti vincolanti solo tra le parti contraenti che
aderiscono all’accordo e solo quando un certo numero richiesto di Stati le ratifica e ne
recepisce il contenuto.
Come precisa l’art. 10 della Costituzione italiana, il procedimento speciale di
recepimento con ordine di esecuzione vale per le norme di diritto internazionale
secondarie, che si accolgono con un testo di legge.
Sono solo due i principi di diritto internazionale riconosciuti come vincolanti: il divieto
di inquinare un altro Stato e l’obbligo di cooperare, che vale anche per i territori senza
sovranità, i global commons (alto mare, suolo e sottosuolo oceanici, spazio, luna).
Il primo caso di giurisprudenza di conflitto internazionale riguarda la fonderia canadese
Smelter nel 1941, che inquinava il territorio e l'aria statunitense con emissioni di biossido
di zolfo. La Corte Internazionale di Giustizia che ne decretò la condanna, sancì il
principio secondo cui nessuno Stato ha diritto di usare il proprio territorio in modo tale da
creare danno in un altro Stato. Principio riconfermato prima dalla Conferenza di
Stoccolma del 1972, poi ribadito dalla Carta mondiale della natura del 1982.
Il diritto dell'Unione europea è una branca a sè stante del diritto internazionale: i suoi atti
si dirigono essenzialmente agli Stati membri e ai soggetti di diritto interno (i legislatori
nazionali). Le fonti del diritto dell'Unione si distinguono anch'esse in primarie e
secondarie: i trattati e la giurisprudenza della Corte di Giustizia europea rientrano nel
primo gruppo; gli atti delle istituzioni comunitarie fanno parte del secondo gruppo. Le
fonti si distinguono anche per la loro efficacia, che può essere vincolante (regolamenti,
direttive e decisioni) o non vincolante (raccomandazioni e pareri).
La materia ambientale europea ha avuto un'accelerazione notevole soprattutto dagli anni
Novanta in poi, periodo in cui ha cominciato a contribuire ampiamente e in modo
creativo al diritto internazionale.

54
3.3 La prima fase (1958-1972) e la Conferenza di Stoccolma (1972)

Per quanto riguarda il settore ambientale, possiamo dire che la storia dell'Europa si
suddivide in diverse fasi e programmi, i cui cicli temporali non si sovrappongono e vanno
tenuti distinti68.
1958-1972. La prima fase comprende il periodo che va dall’entrata in vigore
dell’originario Trattato istitutivo della CEE fino al 1972: pur in assenza di una piena
consapevolezza della questione ambientale e di una vera e propria politica ad essa
dedicata, furono adottate alcune prime direttive speciali (Dir. 1967/584/CEE concernente
la classificazione, l’imballaggio e l’etichettatura delle sostanze pericolose, Dir.
1970/157/CEE sull’inquinamento acustico e la Dir. 1970/220/CEE relativa alle emissioni
inquinanti provocate dagli autoveicoli).
Con l'esplosione dell'attenzione per l'ambiente degli anni 1968-70, si moltiplicarono le
conferenze delle Nazioni Unite e le commissioni della Comunità (ora Unione) Europea
sui temi ambientali: i dibattiti riguardavano l'armonizzazione delle politiche e delle
norme dei vari paesi non tanto a fini prettamente ambientalisti, ma piuttosto per evitare
distorsioni della concorrenza economica e migliorare un sistema economico che tenesse
in considerazione anche le istanze ambientaliste69.
Negli anni Sessanta erano apparsi svariati libri che denunciavano la necessità di
contenere l'aumento demografico mondiale. Anche la chiesa cattolica aveva preso
posizione sull'argomento, costituendo una commissione (Iustitia-et-pax) molto attenta ai
problemi ambientali70, seppure in relazione al problema demografico, la Chiesa è sempre
stata fermamente contraria al controllo delle nascite. Ambigua fu pure la posizione della
Chiesa sull'energia nucleare e sugli armamenti nucleari.
Il culmine della questione si ebbe nel 1972 grazie al Club di Roma (un circolo di
manager, scienziati uomini politici provenienti dai vari Paesi allora sviluppati) che

68 Dell'Anno, Picozza, cit., pp. 152 e ss.


69 Cordini G., Fois P., Marchisio S., cit., pp. 20 e ss.
70 La Santa Sede non è membro delle Nazioni Unite, ma è membro di molte agenzie (FAO, IAEA, ecc.) e
partecipa alle relative conferenze.

55
finanziò una ricerca sul problema, portando alla stampa un volume dal titolo I limiti dello
sviluppo71. Il suo contenuto verteva sulla necessità di arginare la crescita demografica, lo
sfruttamento crescente delle risorse naturali, del contenimento dei consumi, degli sprechi
e dei rifiuti prodotti dall’industrialismo.
Il monito del Club di Roma fu presto accolto dalle Nazioni Unite 72, che nel 1972
organizzarono a Stoccolma la conferenza L'uomo e l'ambiente, cui presto il mondo
imprenditoriale si oppose con un movimento di tipo contro-ecologista.
La Conferenza ONU sull'ambiente umano è stata convocata con una risoluzione del 1968,
nata dall'esigenza di una maggiore cooperazione tra gli Stati per proteggere l'ambiente in
cui l'essere umano vive. Ad essa parteciparono 112 Stati membri delle Nazioni Unite, le
agenzie specializzate ONU ed altre organizzazioni internazionali.
In linea con la volontà di proseguire nella cooperazione tra Stati in tema di tutela
ambientale, al termine della Conferenza venne approvata una dichiarazione di principi,
dal valore giuridico non vincolante, ma che rappresentò un primo punto di riferimento per
la negoziazione per i futuri accordi multilaterali in materia. La dichiarazione presenta una
visione antropocentrica, che considera l'ambiente un luogo in cui il genere umano vive,
non come fine di per sé. Da questa dichiarazione emerse che l'uomo ha un diritto
fondamentale alla libertà e all'eguaglianza, cui corrisponde la responsabilità governativa a
preservare l'ambiente sia per le generazioni presenti che future. La dichiarazione chiarì le
differenze tra i Paesi sviluppati e quelli in via di sviluppo, per due ragioni fondamentali: i
Paesi sviluppati avevano contribuito in modo maggiore all’inquinamento rispetto ad altri
71 Meadows D. H. et al., The limits to Growth, New York, 1972. Il rapporto, redatto da 17 ricercatori del
Massachusetts Institute of Technology (MIT), si basava su un modello matematico e formale del mondo
che indagava su 5 settori: la sempre maggiore industrializzazione, la rapida crescita della popolazione, la
malnutrizione diffusa, l’uso delle risorse non rinnovabili e l’inquinamento. Nebbia, Piccioni, cit., pp. 249
e ss.
72 Sulle ceneri degli imperi asburgico ed ottomano che la Prima Guerra Mondiale aveva dissolto, si
procedette ad un nuovo assetto geopolitico che stravolse completamente quello precedente. Importante
passo verso la pace fu la Conferenza di Parigi del 1919 a cui parteciparono le quattro potenze vincitrici:
Italia, Francia, Gran Bretagna e Stati Uniti. Tale incontro sfociò nella ratifica del Trattato di Versalilles
del 1920, nel quale vennero sanciti i primi fondamenti per mantenere la pace nel mondo. In esso, venne
affermato anche il principio di autodeterminazione dei popoli e venne ideata la Società Generale delle
Nazioni (ora ONU, dal 1945), organismo sovranazionale che fosse in grado di vigilare sul precario
equilibrio appena raggiunto.

56
Paesi; a questi ultimi fu concessa la priorità delle esigenze di sviluppo economico a
dispetto di quelle ambientali.
Vi fu un'aspra reazione da parte degli industriali fondata sul principio che nessuno come
le imprese possedeva conoscenze e capitali per realizzare tecnologie e merci pulite; gli
incidenti dannosi per l’uomo e l’ambiente erano stati soltanto causati da sfortunati eventi.
L’abusivismo edilizio e l'occupazione delle coste di quegli anni furono possibili grazie ad
inevitabili compromessi fra potere economico e Governo, spesso mascherati dalla
necessità di assicurare l'occupazione, la crescita economica e il soddisfacimento di
bisogni umani con crescenti quantità di merci.

3.4 La seconda fase (1972-1987) e i primi tre PAA (1973-1986)

1972-1987. L’anno 1972 aprì la seconda fase che giunse fino al 1987. Essa segnò un
momento di notevole rilevanza per la fondazione di una vera e propria politica
ambientale73. Sulla spinta dei risultati del primo grande vertice mondiale di Stoccolma, le
istituzioni comunitarie furono incaricate di redigere il primo documento programmatico
per la protezione ambientale (Primo Programma di Azione Ambientale, PAA, adottato
nel corso del Vertice di Parigi dalla CEE nel 1972). Da quel momento, si susseguirono
diversi programmi di azione ambientale che fondamentalmente consolidarono la
centralità delle questioni ecologiche.
L'azione legislativa internazionale di quegli anni subì una forte accelerazione.
I primi due PAA (1973-1977 e 1977-1981) fissarono due principi importantissimi: 1) il
principio di prevenzione dell’inquinamento come criterio da preferire ad interventi
successivi di recupero e ripristino; 2) il principio dell’imputazione delle spese per la
prevenzione e per l’eliminazione dell’inquinamento a carico del responsabile (il principio
"chi inquina paga")74.
73 Dell'Anno, Picozza, cit., p. 35 e 175 e ss.
74 In tale periodo furono emanate le prime direttive comunitarie sulla protezione ambientale: la Dir.
rifiuti 1975/442, la Dir. 1975/716 sul tenore di zolfo nei combustibili, la Dir. 1976/464 sulle sostanze
pericolose nelle acque, la Dir. 1978/319 sui rifiuti tossici e nocivi, la Dir. 1979/409 sulla conservazione
degli uccelli selvatici, la Dir. 1980/778 sulle acque destinate al consumo umano e la Dir. 1980/779 sulla

57
Il Terzo PAA (1982-1986) gettò le basi per una vera e propria politica ambientale
prevedendo, insieme alle tradizionali misure di controllo e contenimento degli inquinanti,
una politica di prevenzione dei danni all’ambiente75 tramite l’adesione a diversi protocolli
per contenere l’inquinamento nella regione mediterranea (in particolare, la Decisione
1977/585/CEE consentì alla Comunità di aderire alla Convenzione di Barcellona per la
protezione del Mare Mediterraneo dall’inquinamento).
Inoltre, fin dal 1980, particolare attenzione alla materia ambientale fu manifestata dalla
stessa Corte di Giustizia, che emanò le prime pronunce sul tema.

3.4.1 La Convenzione di Barcellona (1976)

La Convenzione Onu per la protezione del Mare Mediterraneo76 dall’inquinamento è


stata adottata a Barcellona il 16 febbraio 1976. Fu modificata nuovamente il 10 giugno
1995 e, nel corso del tempo, il suo mandato è stato ampliato con l’annessione di altri
specifici protocolli.
Le 22 parti contraenti77 della Convenzione, possono adottare singolarmente o
congiuntamente tutte le misure necessarie per proteggere e migliorare l’ambiente marino
nella zona del Mar Mediterraneo, onde contribuire al suo sviluppo sostenibile,
impegnandosi a ridurre e combattere l’inquinamento della zona, gestendo le risorse
naturali marine e costiere e proteggendo il patrimonio naturale e culturale.

qualità dell’aria. In questa seconda fase, in assenza di una specifica base giuridica per azioni a tutela
dell’ambiente, l’adozione della normativa sopra citata si basava sugli artt. 100 e 235 del Trattato TCE.
Meli M., Il principio "chi inquina paga" nel codice dell'ambiente, in Danno e responsabilità, 2009, pp.
69 e ss.
75 Durante la Terza Fase furono emanate: la Dir. 1982/501 sui rischi di incidenti rilevanti, la Dir.
1984/360 sulle emissioni in atmosfera degli impianti industriali, la Dir. 1985/210 sul tenore di piombo
nella benzina, la Dir. 1985/337 sulla valutazione di impatto ambientale.
76 Cfr. Dell'Anno, Picozza, cit., pp. 72 e ss. Cordini et al., cit., pp. 81 e ss.
77 Albania, Algeria, Bosnia-Erzegovina, Cipro, Comunità europea, Croazia, Egitto, Francia, Grecia,
Israele, Italia, Libano, Libia, Malta, Marocco, Monaco, Montenegro, Siria, Slovenia, Spagna, Tunisia,
Turchia.

58
Ai fini collaborativi tra gli Stati, funziona un sistema di cooperazione tra i Paesi
rivieraschi nei casi di emergenza, che interagiscono fra loro nel campo della scienza e
della tecnologia e adottano sistemi di sorveglianza comuni.
La Convenzione prevede un meccanismo di arbitrato per risolvere eventuali controversie
tra le parti circa l’interpretazione o l’applicazione della Convenzione.
Dopo la Convenzione di Barcellona, si sono succedute diverse decisioni che sono
diventate poi protocolli integranti della stessa: tali protocolli mirano ad estendere le
materie e il campo d’applicazione anche al litorale, ad introdurre il principio di
precauzione "chi inquina paga", a promuovere gli studi d’impatto, la protezione e la
preservazione della diversità biologica, la lotta all’inquinamento dovuto a movimenti
transfrontalieri di rifiuti pericolosi, l’accesso all’informazione e la partecipazione del
pubblico e la gestione integrata della zona costiera (ICZM)78.
1. Il Protocollo relativo alla cooperazione in materia di prevenzione
dell'inquinamento provocato dalle navi e, in caso di situazione critica, di lotta contro
l'inquinamento del Mare Mediterraneo (1977/ aggiornato 2004), introduce alcuni
strumenti giuridici relativi alla cooperazione tra le parti in materia di prevenzione e, nei
casi d’emergenza, di lotta contro l’inquinamento provocato dalle navi nel Mare
Mediterraneo. Esso intende inoltre promuovere l’elaborazione e l’applicazione delle
normative internazionali adottate nel quadro dell’Organizzazione Marittima
Internazionale.
2. Il Protocollo sulla prevenzione dell'inquinamento del Mare Mediterraneo (1981/
agg. 1999) vieta lo scarico di rifiuti (composti organo-alogenati e organosilicati tossici,
mercurio, cadmio, plastica, petrolio grezzo, ecc.) da parte di navi e di aeromobili. Le navi
o gli aeromobili utilizzati a fini governativi e non commerciali sono esclusi dal campo
d’applicazione del Protocollo. Lo scarico di altri materiali o tipi di rifiuti (arsenico,
piombo, rame, zinco, cromo, nichel, contenitori, rottami, alcuni tipi di pesticidi, ecc.) è
soggetto al rilascio preventivo di un permesso da parte delle autorità nazionali
competenti. Inoltre, il Protocollo prescrive il divieto di incenerimento in mare, nonché la

78 Cfr. www.eur-lex.europa.eu

59
procedura da seguire in caso di situazione critica di natura straordinaria. Questo
Protocollo prevede la collaborazione delle parti quando la presenza di quantità elevate di
idrocarburi e/o altre sostanze nocive nel Mare Mediterraneo (di origine accidentale o
risultante da un effetto cumulativo) costituisce un grave e imminente pericolo per
l'ambiente marino, le coste o gli interessi (economici, sanitari o ecologici) di una o più
parti. Questa collaborazione si esplica attraverso i piani di emergenza, nella promozione
dei mezzi di lotta all’inquinamento marino da idrocarburi, nella sorveglianza e nello
scambio di informazioni sullo stato del Mare Mediterraneo, nella diffusione di
informazioni sui metodi di prevenzione, nonché nello sviluppo dei programmi di ricerca.
Il Protocollo obbliga tutte le parti che si trovano ad affrontare una situazione critica ad
effettuare in maniera precisa le necessarie valutazioni sulla natura e sull’entità
dell’incidente, ad adottare tutte le misure tese a ridurre o a eliminare gli effetti
dell’inquinamento, nonché a informare le altre parti sulle valutazioni e le azioni
intraprese, direttamente o tramite il Centro Regionale Mediterraneo istituito con la
Convenzione di Barcellona.
3. Il Protocollo relativo alla protezione del Mare Mediterraneo dall'inquinamento di
origine tellurica (1983) intende impedire l’inquinamento del Mar Mediterraneo dovuto
agli scarichi nei fiumi, emissari, canali o altri corsi d’acqua, o provocati da qualsiasi altra
fonte o attività situata nel territorio degli Stati contraenti. Il protocollo elenca le sostanze
il cui scarico è vietato e i fattori da prendere in considerazione per l’eliminazione
dell’inquinamento dovuto a tali sostanze. Enumera inoltre le sostanze il cui scarico è
soggetto al rilascio di un’autorizzazione da parte delle autorità nazionali competenti. Il
Protocollo prevede inoltre la cooperazione nella ricerca e nell’informazione, volte a
ridurre o a eliminare le sostanze interessate.
4. Il Protocollo relativo alle zone specialmente protette e alla biodiversità nel
Mediterraneo (1984/ agg. 1995), mira a salvaguardare le risorse naturali comuni della
regione mediterranea, a conservare la diversità del patrimonio genetico e a proteggere
taluni siti naturali, creando un insieme di zone specialmente preservate. Il Protocollo
aggiornato distingue le zone specialmente protette (già previste dal precedente

60
protocollo) dalle zone specialmente protette d’interesse mediterraneo. Esso prevede
alcune misure che le parti contraenti devono seguire, fra le quali: il divieto di scaricare
rifiuti; la regolamentazione del passaggio delle navi; la regolamentazione
dell’introduzione di qualsiasi specie non autoctona o geneticamente modificata; ogni altra
misura, nazionale o concertata, volta a salvaguardare i processi ecologici e biologici dei
paesaggi. Il Protocollo contempla alcune deroghe per alcune attività tradizionali insediate
sul territorio locale, che tuttavia non devono compromettere la conservazione degli
ecosistemi protetti, né i processi biologici di equilibrio ecosistemico; non devono inoltre
provocarne l’estinzione, né la diminuzione sostanziale delle specie o delle popolazioni
animali e vegetali incluse negli ecosistemi degni di tutela. Gli allegati del nuovo
Protocollo includono un elenco dei criteri comuni che le parti devono rispettare per
scegliere le zone marine e costiere da proteggere attraverso il regime delle zone
specialmente protette d’interesse mediterraneo. Gli allegati presentano anche un elenco
delle specie minacciate o in pericolo, nonché un elenco delle specie il cui sfruttamento è
regolamentato.
5. Il Protocollo ICZM (Integrated Coastal Zone Management, in italiano, Gestione
Integrata delle Zone Costiere, GIZC), introdotto nel 2010, ha come obiettivo quello di
stabilire un quadro comune d'azione. La GIZC persegue il fine dello sviluppo sostenibile
nelle zone costiere attraverso una pianificazione razionale delle attività, in particolare: la
preservazione delle zone costiere, degli ecosistemi e dei paesaggi del litorale; lo
sfruttamento sostenibile delle risorse naturali; la prevenzione e la riduzione delle
catastrofi naturali e del cambiamento climatico; il miglioramento della cooperazione. Il
Protocollo definisce inoltre i principi generali della gestione integrata, le modalità di
attuazione, nonché i suoi strumenti.
Per gestione integrata79 delle zone costiere si intende un processo dinamico
interdisciplinare e interattivo inteso a promuovere l’assetto sostenibile delle zone

79 I primi sforzi significativi per una politica di gestione integrata della costa si possono far risalire agli
anni Settanta, soprattutto negli Stati Uniti d'America, paese nel quale la preoccupazione per la qualità
degli ambienti marino/costieri spinse alla creazione del primo strumento normativo nazionale, il Coastal
Zone Management Act del 1972.

61
costiere, che tiene conto della fragilità degli ecosistemi e dei paesaggi, delle attività e
degli utilizzi e del loro impatto. L’approccio integrato considera tutti gli aspetti correlati
alla fascia costiera, tra cui quelli geografico, politico, ambientale, culturale, storico,
urbanistico ed economico. Esso coinvolge l’intero ciclo di raccolta delle informazioni, la
pianificazione e il monitoraggio attuativo. La gestione integrata prevede la collaborazione
e la partecipazione informata di tutte le parti interessate ed implica l’interazione di tutti i
settori coinvolti, dall’amministrazione ai cittadini: la concertazione è il metodo da seguire
nel processo di consultazione tra le amministrazioni competenti, regioni ed enti locali
inclusi.
Il Protocollo ICZM introduce alcune norme in materia di inedificabilità e di politica
fondiaria. Esso è il primo strumento internazionale legalmente vincolante (legally
binding) per i Paesi Onu, sia pure inerente ad un mare regionale.
Il Protocollo è stato recepito in Italia con il D. Lgs. 190/2010 e regola tutte le coste
italiane: queste si sviluppano per circa 7.400 chilometri e rappresentano una delle
principali ricchezze del nostro Paese. Il MATTM (Ministero Italiano dell'Ambiente e
della Tutela del Territorio e del Mare), al fine di superare la frammentazione delle
competenze tra i diversi livelli di governo, ha attivato una collaborazione tra regioni ed
enti locali in predisposizione programmi e linee-guida, con apposite sedi di
consultazione, al fine di assicurare un adeguato ingresso a tutti gli interessati dalla GIZC.
La Direzione Generale per la Protezione della Natura del MATTM è responsabile
dell’applicazione e dell'implementazione del GIZC in Italia. Oltre alla gestione del
sistema delle aree marine protette, la Direzione Generale è responsabile di un progetto-
pilota, il CAMP80 (Coastal Area Management Program), attuato nell'ambito del Med

80 Il progetto CAMP prevede come aree d'analisi alcuni tratti tra i più interessanti della costa dal punto di
vista paesaggistico e di valore storico naturalistico. Come in molti altri Paesi, anche in Italia queste
risorse sono minacciate da pressioni sia naturali che antropiche, che ne mettono a rischio la disponibilità e
la qualità.

62
Programme81, del MAP (Piano di Azione del Mediterraneo) e del MSP (Pianificazione
Spaziale Marittima)82.
Essendo un progetto-pilota, il modello CAMP è stato adottato anche da altri Stati aderenti
alla Convenzione e si esplica attraverso progetti nazionali cofinanziati.
Istituito per la prima volta nel 198983, il Progetto CAMP si inserisce nelle attività
intraprese dalle parti contraenti della Convenzione di Barcellona: esso si occupa di
realizzare strategie ad hoc per la gestione di zone costiere a campione, che siano
particolarmente significative, in un’ottica di knowledge sharing. 
Il CAMP Italia prevede una prima fase di studio delle caratteristiche del territorio
nazionale per l’individuazione di aree di interesse specifico.
Al termine del processo di selezione delle aree di interesse, si procede ad uno studio di
fattibilità, che viene poi seguito dallo sviluppo del progetto vero e proprio. Tra i
principali obiettivi, figura la sperimentazione di azioni volte a ridurre le criticità, quali
l’erosione costiera, la perdita di biodiversità e l’inquinamento.
Il progetto prevede una piattaforma online (e-CAMP) quale strumento di memoria e di
scambio di best practice tra i vari attori coinvolti direttamente o indirettamente nel
81 Il MED è un programma europeo di cooperazione transnazionale finanziato dall’Unione nel quadro
della sua Politica Regionale. La sua configurazione transnazionale permette di collaborare al di là dei
confini nazionali per la gestione dei rischi ambientali. Fra i suoi obiettivi: implementa e incoraggia
progetti di parternariato oltreconfine all’interno dello spazio mediterraneo, soprattutto verso una migliore
competitività e capacità innovativa, promuove la coesione territoriale e la sua accessibilità. Ad esempio,
all’European Union Sustainable Energy Week, svoltasi a Brussels nel 2015, hanno partecipato 14
progetti-pilota coordinati tra loro in materia di innovazione ed efficienza delle energie rinnovabili.
82 Molto interessante per ciò che concerne le zone umide, anche ISPRA, Pianificazione integrata della
fascia marino-costiera, in Reticula, n.10/2015.
83 La proposta italiana si distingue dalle altre esperienze CAMP internazionali per essere stato il primo
progetto multi-area. Esso riguarda le seguenti macro-aree: Area 1 (Toscana e Liguria) e comprende la
zona costiera tra il confine settentrionale con la Liguria, a Nord, e Livorno a Sud, incluso l’Arcipelago
Toscano (escluse l’Isola del Giglio, Giannutri e le altre isole minori meridionali); Area 2 (Emilia-
Romagna), che comprende la zona costiera tra la foce del fiume Po di Goro a Nord, e la foce del fiume
Rubicone a Sud; Area 3 (Sardegna) comprende la zona costiera tra Capo Li Canneddi a Nord, e Capo
Galera a Sud, incluse l’Isola Piana e l’Isola dell’Asinara; Area 4 (Sardegna), zona compresa tra Torre
Pittinuri e la Grotta Azzurra e le prospicienti isole; Area 5 (Toscana) comprende la zona tra Principina a
Mare, limite Nord del Parco naturale regionale della Maremma, e il confine Sud con la Regione Lazio,
incluse le Formiche di Grosseto, l’Isola del Giglio e Giannutri.

63
progetto, attraverso la condivisione di documenti tecnici, di banche dati e di piattaforme
di e-learning.
6. Il Protocollo Offshore di Barcellona (a cui l’Unione ha aderito con la decisione del
Consiglio 2013/5/UE) è stato introdotto nel 2011. Esso riguarda lo sfruttamento offshore
delle risorse del Mediterraneo e la tutela dall'inquinamento derivante dalle attività di
esplorazione e di sfruttamento della piattaforma continentale, del fondo del mare e del
suo sottosuolo. Nel Mar Mediterraneo, vi sono oltre 200 piattaforme offshore attive di
prelievo di combustibili fossili ed altre risorse minerarie. Esse, in caso di incidente,
possono costituire una grave minaccia per l'economia del Mediterraneo e per i suoi fragili
ecosistemi.
Il Protocollo riguarda un'ampia gamma di attività relative all’esplorazione e allo
sfruttamento delle piattaforme: prevede i requisiti per il rilascio delle autorizzazioni, i
metodi di rimozione degli impianti abbandonati o in disuso, l’utilizzo e lo smaltimento di
sostanze nocive. Il Protocollo definisce i criteri della responsabilità e del risarcimento dei
danni ed il coordinamento regionale tra le parti della convenzione. Gli Stati aderenti sono
tenuti, individualmente o congiuntamente, ad adottare tutte le idonee misure per evitare,
ridurre e controllare l'inquinamento derivante dalle attività di esplorazione e sfruttamento,
impiegando le migliori tecniche disponibili. La responsabilità di attuazione del sistema di
sorveglianza è, in primo luogo, un onere dello Stato contraente.

64
3.4.2 La Ley de Reforma spagnola (1977)

La morte del dittatore Francisco Franco avvenuta nel novembre 1975, rese possibile la
proclamazione di re Juan Carlos I di Spagna e la formazione di un Governo legittimato.
Nel 1977, il Governo approvò una Legge di Riforma Costituzionale secondo tutti i
requisiti previsti dalle Leyes Fundamentales franchiste84.
Questa legge, pur senza introdurre un sistema democratico-costituzionale in via formale,
ne rendeva possibile la creazione, in deroga al regime dittatoriale precedente. La legge si
inseriva formalmente nell'ordinamento precedente senza stravolgerlo, ma differiva
radicalmente nel suo spirito, in quanto riconosceva i diritti fondamentali dell'uomo come
inviolabili (art. 1) e conferiva la potestà legislativa esclusiva alla rappresentanza popolare
(art. 2). La Riforma Costituzionale spagnola adottò inoltre un sistema elettorale ispirato ai
principi democratici e di rappresentanza proporzionale, assente dal 1936, rompendo
quella tradizione centralista iniziata nel 1700 da Filippo V di Spagna. Come soluzione al
problema regionale e alle rivendicazioni dei gruppi nazionalisti baschi e catalani, il
crescente nazionalismo gallego, valenziano, delle isole Canarie e andaluso, fu creato un
modello di stato decentralizzato, nel quale ogni regione si convertì in una comunidad
autónoma con un governo ed un parlamento propri, tribunali regionali e statuti autonomi.
L'Art. 45 della Costituzione spagnola del 1978 recita: "Todos tienen el derecho a
disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el
deber de conservarlo. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos
los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y
restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. Para
quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se
establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de
reparar el daño causado"85.
84 www.wikipedia.org; www.treccani.it
85 Trad. “Tutti hanno il diritto di sfruttare l’ambiente per lo sviluppo della persona, così come il dovere
di conservarlo. I poteri pubblici vigileranno per l’utilizzo razionale di tutte le risorse naturali, al fine di
proteggere e migliorare la qualità della vita e difendere e restaurare l’ambiente, appoggiandosi
all’indispensabile solidarietà collettiva. Le autorità pubbliche garantiranno l'uso razionale di tutte le

65
Tale articolo è molto importante, in quanto per primo introduce la tutela dell'ambiente
all'interno di una Costituzione, concedendo il diritto a ogni persona di poter utilizzare e,
specularmente l'obbligo, di preservare lo stesso86.
La previsione di tutelare l'ambiente in modo così incisivo all'interno di una Costituzione
nacque con la maggiore sensibilità sviluppatasi a seguito della Dichiarazione di
Stoccolma. Successivamente, altri Stati imitarono il modello spagnolo.
Questo articolo pose le basi giuridiche per la tutela dello sviluppo sostenibile, inteso
come mediazione tra i diritti di libertà economica da un lato e di tutela culturale
dall’altro; si tratta di una nozione di progresso che non va a discapito dei beni naturali e
che obbliga il legislatore a creare un corpo normativo volto a sanzionare (penalmente o
per mezzo di provvedimenti amministrativi) chiunque danneggi l'ambiente, oltre che a
risarcire la comunità per i danni causati.

3.4.3 L'accordo di Schengen (1985) e l'Atto Unico (1986)

Nel 1985, al termine del Terzo PAA, fu firmato a Schengen un accordo fra i Governi del
Benelux, la Germania e la Francia per la rimozione graduale dei controlli alle loro
frontiere, prevedendo così la creazione di uno spazio comune.
La successiva ratifica dell'accordo avvenne nel 1990 con la Convenzione di Schengen:
essa, assieme all'accordo del 1985 e a tutte le regole adottate sulla base dei due testi
riuniti, formano l'acquis di Schengen, che dal 1999 fu integrato nel quadro istituzionale e
giuridico dell'Unione europea in virtù di un protocollo allegato al Trattato di Amsterdam.
L'Area Schengen è ora uno spazio che include Stati europei ed altri Stati
extracomunitari87 che hanno costituito un'unica frontiera esterna, all’interno della quale è
risorse naturali, al fine di proteggere e migliorare la qualità della vita, difendere e ripristinare
l'ambiente, facendo affidamento sull'indispensabile solidarietà collettiva. Per coloro che violano le
disposizioni della sezione precedente, nei termini stabiliti dalla legge, saranno stabilite sanzioni penali o,
se del caso, amministrative, nonché l'obbligo di riparare il danno causato”.
86 Dell'Anno, Picozza, cit., pp. 118 e ss. Cordini et al., cit., pp. 58 e ss.
87 Islanda, Norvegia, Svizzera e Liechtenstein; a questi si aggiungono infine il Principato di Monaco, San
Marino e Vaticano.

66
garantita la libera circolazione delle merci e delle persone, funzionando quindi (dal punto
di vista della circolazione internazionale) come un unico grande Paese. Il Regno Unito e
l'Irlanda non hanno aderito alla Convenzione in base a una clausola di opt-out.
Con l’Atto Unico del 1986, l’ambiente assurse al rango di bene protetto dalla Comunità,
per divenire, in seguito, oggetto di una vera e propria politica comunitaria con il Trattato
di Maastricht del 1992.
L'Atto Unico europeo firmato a Lussemburgo nel 1986 88 emendò i Trattati di Roma del
1957 al fine di completare la costruzione del mercato libero interno e per porre le basi di
una politica comunitaria. Fu lo stesso Atto Unico ad introdurre per la prima volta in
Europa una espressa competenza della Comunità in materia ambientale, introducendo il
Titolo VII (art. 130 R, 130S, 130T). Tale Titolo (successivamente modificato con il
Trattato di Maastricht nel 1992, poi con il Trattato di Amsterdam nel 1997 ed infine con
il Trattato di Lisbona nel 2007), costituisce ancora oggi il pilastro portante della politica
ambientale europea.

3.5 La Terza Fase e il Quarto PAA (1987-1993)

Dal 1987 al 1993 si sviluppò la terza fase della politica ambientale ed anche il Quarto
PAA che, per una volta, si sovrapposero. Fu un periodo di intensissima produzione
legislativa internazionale, a cominciare dal Rapporto Brundtland del 1987, che coniò
finalmente il concetto di sviluppo sostenibile, tuttora obiettivo da raggiungere e colonna
portante dell'intera attività intergovernativa mondiale.

88 Dell'Anno, Picozza, cit., pp. 154 e ss.

67
3.5.1 Il Rapporto Brundtland (1987)

Nel 1983, a seguito di una risoluzione dell’Assemblea Generale Onu, fu istituita la


Commissione Mondiale per l’Ambiente e lo Sviluppo (WCED) composta da un gruppo di
economisti e politici e presieduta dalla norvegese Gro Harlem Brundtland, con l’obiettivo
di elaborare un’agenda globale per il cambiamento.
Il Rapporto Brundtland del 1987 (conosciuto anche come Our Common Future) è un
documento pubblicato dal WCED in cui, per la prima volta, venne introdotto il concetto
di sviluppo sostenibile, definito "uno sviluppo che soddisfi i bisogni dell'attuale
generazione senza compromettere la possibilità delle generazioni future di soddisfare i
propri": tema sviluppato negli anni seguenti, tanto da essere ancora oggi un obiettivo da
perseguire e raggiungere nei prossimi decenni89.
In tale definizione non si parla dell'ambiente in quanto tale, ma in riferimento al
benessere delle persone in rapporto alla qualità ambientale, in nome della responsabilità
etica da parte delle generazioni d'oggi nei confronti delle generazioni future. Tale
principio tocca due aspetti centrali dell'ecosostenibilità: il mantenimento delle risorse e
l'equilibrio ambientale del Pianeta90.
Secondo il Rapporto, le attività produttive si possono considerare sostenibili quando non
alterano l'ambiente e riescono a mantenersi vitali per un periodo di tempo indeterminato.
Ciò tende a garantire la redditività del territorio nel lungo periodo con obiettivi di
compatibilità ecologica, socioculturale ed economica.
Nel Rapporto si legge: “Ambiente e sviluppo non sono realtà separate, ma al contrario
presentano una stretta connessione. Lo sviluppo non può infatti sussistere se le risorse
ambientali sono in via di deterioramento, così come l’ambiente non può essere protetto
se la crescita non considera l’importanza anche economica del fattore ambientale. Si
tratta, in breve, di problemi reciprocamente legati in un complesso sistema di causa ed
effetto, che non possono essere affrontati separatamente, da singole istituzioni e con

89 Cordini et al., cit., pp. 62 e ss.


90 Dell'Anno, Picozza, cit., pp. 128 e ss.

68
politiche frammentarie. Un mondo in cui la povertà sia endemica sarà sempre esposto a
catastrofi ecologiche d’altro genere. [...] L’umanità ha la possibilità di rendere
sostenibile lo sviluppo, cioè di far sì che esso soddisfi i bisogni delle generazioni presenti
senza compromettere la possibilità di soddisfacimento dei bisogni di quelle future".
Il concetto di sviluppo sostenibile implica lo sviluppo di alcuni obiettivi cruciali, e in
particolare che:
1 si rianimi la crescita economica, mutandone la qualità e soddisfacendo i bisogni
essenziali, quali i posti di lavoro e l'approvvigionamento adeguato di generi
alimentari, energia, acqua e igiene;
2 si assicuri un livello demografico sostenibile, conservando ed implementando le
risorse;
3 si riorientino i rischi tecnologici e gestionali sulla base di questa nuova visione
d'insieme.
Il consolidamento del diritto ambientale si è giovato molto dell’esperienza giuridica delle
società locali, le quali saggiamente hanno posto regole a tutela delle risorse naturali dei
loro territori e hanno disciplinato razionalmente l'attività umana. Lo sviluppo sostenibile
sembra un concetto mutuato dalla saggezza antica con cui i popoli hanno regolato l’uso
delle risorse necessarie alla sopravvivenza del genere umano.
L'aumento demografico, ritenuto da decenni non sostenibile, va messo in relazione ai
beni della natura e va affrontato congiuntamente alla necessità di ridurre e/o eliminare la
povertà di massa.
L’agricoltura globale è potenzialmente atta a fornire cibo per tutta l'umanità, ma questo
non è disponibile nelle zone più povere, cioè lì dove occorre. Se nei Paesi industrializzati
la produzione agricola è stata razionalizzata e protetta dalla concorrenza internazionale,
nei Paesi in via di sviluppo non sono ancora presenti sistemi atti a garantire un
approvvigionamento alimentare costante. Ciò dipende dalla distribuzione del reddito,
poiché la fame è spesso conseguenza più della povertà che non della penuria di alimenti.

69
D'altro canto, la Natura è continuamente minacciata dall'uomo, ma pare che siamo ancora
in tempo per bloccare un processo di distruzione irreversibile delle foreste tropicali e
degli altri serbatoi di diversità biologica, pur sfruttandoli.

3.5.2 Il Trattato di Maastricht (1992): affermazione della politica ambientale


europea

Il Trattato di Maastricht, anche definito Trattato sull'Unione Europea (TUE), ha portato


ad una maggiore coesione fra i popoli degli Stati membri, grazie all'istituzione della
cittadinanza europea. Inoltre, tale trattato ha modificato il Primo Trattato di Roma, il
TCEE (dal 1992, denominato semplicemente TCE).
Il TUE ha provveduto a riformare le attività dell'Unione suddividendole in tre pilastri
principali:
1 il primo pilastro è dedicato alla fondazione di un mercato comune europeo, (anche
grazie ad una futura unione economica e monetaria), continuando peraltro la
politica del carbone, dell'acciaio e dell'energia atomica;
2 il secondo, prevede la costruzione di una politica unica di sicurezza comune verso
l'esterno (PESC);
3 il terzo, intende costruire uno spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia in cui
vi sia collaborazione contro la criminalità a livello sovranazionale (GAI) e
cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale,
Il Trattato, grazie anche al rafforzamento dei poteri degli organi comunitari, ha fatto
dell'ambiente un settore ufficiale della politica UE, introducendo la procedura di
codecisione91 e stabilendo come regola generale il voto a maggioranza qualificata in seno
al Consiglio europeo.
La politica ambientale diventò obiettivo prioritario ed istituzionale dell'Unione, la quale
promuove uno sviluppo sempre più armonioso ed equilibrato delle attività produttive,
91 Il Parlamento europeo approva le norme europee insieme al Consiglio. Tale procedura ha assunto il
nome di procedura legislativa ordinaria. www.europa.eu

70
nell'ottica di una crescita sostenibile e non inflazionistica nel rispetto dell’ambiente (art. 2
TUE).
Con Maastricht, venne introdotto il principio di precauzione92, che possiamo definire
con l'art. 15 della Dichiarazione di Rio de Janeiro dello stesso anno: "in caso di rischio di
danno grave o irreversibile, l'assenza di certezza scientifica assoluta non deve servire da
pretesto per rinviare l'adozione di misure adeguate ed efficienti, anche in rapporto ai
costi diretti a prevenire il degrado ambientale". Questo principio inverte l'onere della
prova, imponendo al soggetto di dimostrare che certe attività non danneggiano
irreversibilmente l'ambiente. In caso contrario, vanno approntate misure correttive
preventive.
Il principio di sussidiarietà ex art. 130 CEE e art. 3B Tratt. di Maastricht distribuisce le
competenze tra organi comunitari e Stati membri, o fra Stato e Regioni, dando maggiore
autonomia agli enti più vicini ai cittadini e lasciando che l'azione dell'ente superiore
avvenga soltanto in via sussidiaria e in caso di necessità. Con il Trattato di Maastricht,
tale assunto divenne un principio generale dell’ordinamento giuridico comunitario in
alcuni ambiti, come quello ambientale93.

3.5.3 La Conferenza di Rio UNCED, UNFCCC e l’Agenda 21 (1992)

La seconda Conferenza Onu del 1992, svoltasi a Rio de Janeiro ed intitolata Ambiente e
sviluppo, contribuì a costruire una serie di azioni politiche volte a mettere in atto
concretamente il principio dello sviluppo sostenibile, come inteso dal Rapporto
Bruntland94.

92 Dell'Anno, Picozza, cit. pp. 35 e ss.


93 Cordini G., Diritto ambientale comparato, Padova, 2013, pp. 115 e ss.; De Vergottini G., La tutela e
la valorizzazione del patrimonio storico-artistico fra Unione Europea, stato e Regioni, in Riv. giur. urb.,
1996.
94 Romano C., La prima conferenza delle Parti della convenzione quadro delle Nazioni Unite sul
cambiamento climatico, da Rio a Kyoto via Berlino, in Riv. giur. Ambiente, 1996,1, pp. 163 e ss.

71
Tema centrale della Conferenza, fu il cambiamento climatico: nell’occasione, fu redatta
la Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici (United Nations
Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)95, sottoscritta da 154 nazioni.
L'obiettivo, seppur non vincolante, diventò quello di ridurre le concentrazioni
atmosferiche dei gas serra per "prevenire interferenze antropogeniche pericolose con il
sistema climatico terrestre". Tale obbligo era rivolto principalmente ai Paesi
industrializzati, che dovevano riportare, entro il 2000, i valori dei gas serra al 5% in meno
rispetto ai valori del 1990: poichè i Paesi firmatari hanno tassi di sviluppo industriale
molto diversi tra loro, si stabilì che le responsabilità sono comuni, ma differenziate, con
maggiori oneri per i Paesi più sviluppati (essendo anche i maggiori inquinatori), così
come indicato nell'Allegato I dell'UNFCCC.
Dal 1994, data di entrata in vigore della Convenzione, le parti si sono riunite annualmente
nella Conferenza delle Parti (COP) per monitorare i progressi del programma della
Conferenza UNFCCC e per stabilire azioni giuridicamente vincolanti sempre più adatte
allo stato dell'arte.
A Rio de Janeiro, i Paesi partecipanti hanno provveduto a stilare un documento molto
importante, l'Agenda 2196, che enuncia 27 principi suddivisi in 40 capitoli, al fine di
organizzare una pianificazione completa delle azioni governative di tutto il mondo per
conseguire i risultati cui le Parti aspirano.
Il programma d'azione è suddiviso in 4 aree:
1 settore sociale ed economico, che si occupa di povertà, sanità, ambiente, aspetti
demografici e produzione;
2 settore della conservazione e della gestione delle risorse (atmosfera, foreste,
deserti, montagne, acqua) e dei prodotti chimici e altri rifiuti;

95 Dell'Anno, Picozza, cit., pp. 54 e ss.


96 La cifra 21 che fa da attributo alla parola Agenda si riferisce al XXI secolo, in quanto temi prioritari di
questo programma sono le sfide climatico-ambientali e socioeconomiche del Terzo Millennio.

72
3 settore sul rafforzamento del ruolo dei gruppi più significativi, quali donne,
giovani, anziani, ONG, agricoltori, sindacati, settori produttivi e comunità
scientifica;
4 settore dei mezzi di esecuzione del programma, che include gli strumenti
scientifici, la formazione, l’informazione, la cooperazione internazionale, il
parternariato, gli strumenti giuridici e finanziari.
L'Agenda 21 conia linee-guida e concetti nuovi ed utilissimi che, tutti insieme, danno
indicazioni su come svolgere questa grande opera di salvataggio della natura a livello
globale.
Vediamo quali sono questi principi, tutti correlati tra loro, che hanno inesorabilmente
cambiato la visione del problema.
La corresponsabilizzazione implica che tutti gli interlocutori sociali (cittadini,
amministrazioni, aziende e loro azionisti) devono partecipare attivamente con il proprio
contributo. Ciò implica che i Governi sono tenuti a sensibilizzare gli stakeholders citati,
incentivando l'azione sinergica tra le diverse amministrazioni e gli utenti, nonché fra le
aziende e i consumatori. Ognuno deve comprendere il proprio ruolo strategico, che non
ha più una gerarchia, ma diventa un processo sempre più partecipativo e democratico
(principio della governance). Come indicato al capitolo 28, le autorità locali devono
realizzare un'agenda locale ai fini della realizzazione degli obiettivi: "Ogni autorità
locale deve aprire un dialogo con i propri cittadini, con le associazioni locali e con le
imprese private e adottare un'Agenda 21 Locale. Attraverso la consultazione e la
costruzione di consenso, le autorità locali possono imparare dalla comunità locale e
dalle imprese e possono acquisire le informazioni necessarie per la formulazione delle
migliori strategie. Il processo di consultazione può aumentare la consapevolezza
ambientale delle famiglie. I programmi, le politiche e le leggi assunte
dall'amministrazione locale potrebbero essere valutati e modificati sulla base dei nuovi
piani locali così adottati. Queste strategie possono essere utilizzate anche per supportare
le proposte di finanziamento locale, regionale ed internazionale". Il motto è: "pensare
globalmente, agire localmente".

73
Oltre alla costruzione di una visione condivisa da parte della comunità globale, anche
grazie al principio di sostenibilità che viene esteso a tutte le politiche di settore, l'Agenda
21 mira a creare partnership di ogni genere, fondate su un nuovo modo di intendere il
rapporto pubblico-privato, per la concreta realizzazione di azioni concertate per lo
sviluppo sostenibile. L'esecuzione da parte degli Stati membri resta volontaria.
In seguito alla Conferenza di Rio, si assistette al passaggio dalle grandi contestazioni
ecologiche globali a innumerevoli contestazioni locali sparse in tutto il mondo, ben
espresse dalla formula "Not in my backyard" (NIMBY), concetto declinato a seconda
delle diverse prospettive culturali97.
Nel 1997, l'ONU, in una sessione speciale dedicata alla valutazione dei progressi
effettuati durante i primi 5 anni dalla redazione dell’Agenda 21, evidenziò la perdurante
disparità del progresso e la conseguente disparità di reddito a livello sempre più globale.
A 10 anni di distanza, il piano di esecuzione concordato nel Summit mondiale sullo
sviluppo sostenibile (Earth Summit 2002 o WSSD) confermò l'impegno delle Nazioni
Unite per il pieno adempimento dell'Agenda 21 e per il raggiungimento degli obiettivi di
sviluppo del Millennio.
Va detto che la causa dei cambiamenti climatici sembra essere stata individuata in parte
nell'iperattività produttiva: l'incremento della tecnologia e del consumismo sono due
aspetti molto importanti per ciò che concerne l'inquinamento. È vero che sono nati
dispositivi sempre più evoluti e rispettosi dell'ambiente (depuratori, filtri, auto elettriche,
pannelli solari), ma ciò non è sufficiente ad esorcizzare le speculazioni commerciali dei
grandi imperi industriali: i dispositivi tecnologici vengono prodotti in enormi quantità,
promossi in larga scala tramite la pubblicità e quasi imposti grazie al monopolio dei
canali di distribuzione, causando una distruzione cieca delle risorse naturali. Tali
procedimenti restano in vita e spesso peggiorano a causa delle pressioni lobbistiche e
della compiacenza di molte realtà amministrative locali: nonostante le legislazioni siano

97 Nebbia, Piccioni, cit., p. 253.

74
copiose e puntuali, assistiamo tuttora a una speculazione economica selvaggia a causa
della mancata applicazione delle norme.
D'altro canto, abbiamo assistito positivamente anche al fenomeno dei grandi investimenti
pubblici nella tutela ambientale, anche se spesso attraverso strumenti poco adeguati,
come gli inceneritori.

3.6 Il Quinto PAA (1993-2000)

Nel 1993, venne adottato anche il Quinto PAA (1993-2000, Verso la sostenibilità),
sostanzialmente improntato alla ricerca di modalità di intervento per il contemperamento
delle esigenze dello sviluppo economico con quelle legate alla tutela ambientale. Si aprì
così la Quarta Fase, ricca di nuove idee e cambiamenti.
Nel Quinto PAA, emerse una diversa impostazione: l’approccio diventò orizzontale,
poiché si cominciarono a considerare tutte le possibili cause di inquinamento e favorendo
l’intervento attivo di tutti gli attori. Da un lato, si incentivavano gli strumenti trasversali e
non più solo settoriali in un’ottica unitaria delle problematiche ambientali, ma viste nelle
loro interrelazioni; dall’altro, si tese a sviluppare la compartecipazione delle imprese, dei
cittadini e degli altri interlocutori attraverso l’adozione di strumenti che andassero al di là
dello schema tradizionale e che mirassero ad un cambiamento di comportamenti, non
solo imprenditoriali, ma anche sociali ed individuali.
Va detto che, nei primi anni Novanta, Mathis Wackernagel e William Rees 98 della
Università della British Columbia condussero uno studio per trovare un indicatore che
consentisse di misurare la domanda di risorse naturali da parte dell’umanità, l’Impronta
Ecologica. Essa misura quanta superficie terrestre e quanta acqua l’uomo necessita per
produrre le risorse che consuma (anche tenuto conto della tecnologia che dispone) e il
tasso di rigenerazione necessario a riassorbire poi i rifiuti prodotti. Secondo i loro studi,

98 Cfr. Wackernagel M., Rees W., Our ecological footprint: reducing human impact on the Earth,
Gabriola Island, 1996.

75
attualmente l’umanità usa l’equivalente di 1,3 pianeti ogni anno. In altre parole, le risorse
utilizzate in un anno necessitano di 1 anno e 4 mesi per rigenerarsi. Se tale trend continua
invariato, nel 2050 avremo bisogno dell’equivalente di due pianeti per soddisfare i nostri
bisogni.
Nel 2000, il Premio Nobel per la Chimica Paul J. Crutzen e il biologo Eugene F.
Stoermer suggerirono di definire l’era geologica presente con il termine di antropocene99,
sostenendo che l’impatto antropico sull’ambiente sta avendo effetti (visibili solo oggi)
che causano cambiamenti nell’equilibrio dell’ambiente e del clima.

3.6.1 UNCLOS ONU: il Diritto del Mare (1994)

La Convenzione di Montego Bay del 1982 (entrata in vigore soltanto nel 1994) sostituì le
precedenti quattro Convenzioni di Ginevra del 1958, risolvendo alcuni problemi rimasti
irrisolti in materia di Diritto del Mare100. Fino ad allora, vigeva il vecchio concetto della
libertà dei mari risalente al XVII secolo, per il quale i diritti nazionali erano limitati a 3
miglia nautiche dalla costa, secondo la regola dello "sparo del cannone". Oltre le 3
miglia, si trattava di acque internazionali a libero accesso e di transito da parte di tutti gli
Stati.
Dopo le Convenzioni di Ginevra, molti Stati manifestarono l'interesse ad estendere la loro
giurisdizione oltre le 3 miglia, al fine di sfruttare in maniera esclusiva le risorse marine,
minerarie e di pesca. Tale desiderio fu ufficialmente espresso per la prima volta davanti
all'ONU nel 1967.
Dopo un processo di negoziazione durato 14 anni, prese forma la Convenzione delle
Nazioni Unite sul diritto del mare (United Nations Convention on the Law of the Sea,
UNCLOS), atto che definì le linee guida per la gestione dei mari e degli oceani, sia per la
tutela dell'ambiente marino, sia per lo sfruttamento delle risorse marittime.

99 Crutzen P. J., Stoermer E. F., The “Anthropocene”, in Global change newsletter, n. 41, maggio 2000.
100 www.treccani.it, voce: Diritto internazionale del mare.

76
Gli usi consuetudinari vennero così ufficializzati nella Convenzione e le acque
internazionali divennero proprietà di tutti gli Stati.
Fra i contenuti più rilevanti, troviamo la giurisdizione della piattaforma continentale e
delle attività estrattive minerarie marine, gli obblighi di protezione dell'ambiente e
l'implementazione della ricerca scientifica relativa alle acque salate.
Attualmente, fanno parte della Convenzione 165 Stati, fra cui l'Unione europea; gli Stati
Uniti non l'hanno ancora ratificata, poiché fondamentalmente non concordano sulle parti
XI e XII, in relazione ai doveri e alle responsabilità in materia di inquinamento
marittimo.
La Convenzione suddivide in modo preciso le varie fasce marine, con misure chiare e
definite a partire dalla costa, cosicchè la giurisdizione nazionale si estende sulla fascia
delle sole 3 miglia, considerate acque interne.
Sulle acque territoriali, comprese fra le 3 e le 12 miglia, vigono comunque le leggi dello
Stato costiero, ma su di esse sussiste un diritto di passaggio per qualsiasi imbarcazione
straniera, purché inoffensiva (non lesiva della sicurezza, del buon ordine e della pace
dello Stato costiero). La pesca, lo scarico di rifiuti, le attività armate e lo spionaggio sono
invece considerate azioni offensive; sottomarini e sommergibili devono inoltre navigare
in emersione, mostrando la bandiera.
Gli arcipelaghi fanno parte delle acque interne.
Esiste poi una Zona Economica Esclusiva (ZEE) che si estende per circa 200 miglia
nautiche, ove lo Stato può pescare, approvvigionarsi di petrolio ed altri minerali in via
esclusiva.
Fino alle 24 miglia nautiche dalla linea di base, si estende la zona contigua, ove lo Stato
può punire le violazioni di altri Stati e regolamentare le materie doganale, fiscale,
sanitaria e di immigrazione. Tale zona è chiamata area di hot pursuit, perchè è consentito
l'inseguimento in flagranza.
Oltre le 200 miglia, ma non oltre le 350 miglia, si estende la piattaforma continentale,
considerata il naturale prolungamento del territorio statale e viene considerato il limite

77
massimo che il Paese costiero non può oltrepassare ai fini dello sfruttamento delle
risorse101.

3.6.2 La Convenzione di Helsinki (1996)

Sulla scia della Convenzione di Barcellona, 26 paesi membri della Commissione


economica per l'Europa delle Nazioni Unite (UNECE) decisero di adottare una
convenzione per la cooperazione nella protezione e nell’utilizzo dei corsi d’acqua
transfrontalieri e dei laghi internazionali (Convenzione di Helsinki, o Convenzione
Acque), che entrò in vigore nel 1996102.
L’obiettivo della Convenzione Acque fu principalmente la promozione della
cooperazione tra i Paesi per la prevenzione e il controllo dell’inquinamento dei corsi
d’acqua transfrontalieri e dei laghi internazionali e per l’uso sostenibile delle risorse
idriche.
A partire dal 1° marzo 2016, tutti i Paesi UN (e non solo quelli appartenenti all’area
UNECE) possono aderire formalmente all’Accordo. Ad oggi, sono 42 le Parti aderenti
alla Convenzione: 40 Paesi UNECE, l'Unione Europea e il Chad (il primo Paese fuori
dall’area UNECE che ha ratificato la Convenzione il 22 febbraio 2018)103.

101 Angelelli P., Moretti Y., Cours de droit maritime, Rennes, 2008, pp. 350 e ss.
102 Dell'Anno, Picozza, cit., pp. 81 e ss. e pp. 94 e ss.
103 Cfr. sito online del MATTM www.minambiente.it.

78
3.6.3 La Quinta Fase, il Trattato di Amsterdam (1999) e la Carta di Nizza (2000)

Il Trattato di Amsterdam del 1999, firmato da 15 Paesi europei, aprì la Quinta Fase,
contraddistinta da un rafforzamento delle politiche comunitarie sulla base dei tre pilastri,
in vista di un futuro allargamento della Comunità, grazie alle modifiche apportate ai
Trattati istitutivi della CEE. Fra gli impegni assunti con tale Trattato, vi sono la crescita
occupazionale e le politiche sociali, sanitarie e ambientali.
Seppure il Trattato non abbia apportato sostanziali modifiche alla materia ambientale, il
principio di integrazione è stato elevato al rango di principio generale e criterio-guida
dell’ordinamento comunitario, assumendo un’importanza via via crescente durante il
Sesto PAA: quest’ultimo definì le linee-guida per i successivi dieci anni, sempre
nell'ottica dello sviluppo sostenibile e in concomitanza con l'introduzione del principio di
cooperazione rafforzata104 tra i Paesi della Comunità.
Il principio di integrazione implica l'elaborazione di una strategia omnicomprensiva
sempre più concretamente volta ad integrare le esigenze ambientali con quelle di natura
sociale ed economica, specificamente su 7 settori: inquinamento dell’aria, prevenzione e
riciclaggio dei rifiuti, protezione e conservazione dell’ecosistema marino, protezione e
conservazione del suolo, uso sostenibile di pesticidi, uso sostenibile delle risorse naturali
ed incremento degli ambienti urbani eco-innovativi105.
Altra caratteristica importante del Trattato è quella di aver semplificato la normativa
precedente, attraverso l'abrogazione delle norme ormai diventate obsolete.
Nel 2000, seguì la Carta di Nizza (anche denominata Carta dei Diritti Fondamentali
dell'Unione, CDFUE), poi modificata a Strasburgo nel 2007. La Carta inizialmente si
presentava ad adesione libera, ma con la sua integrazione nel Trattato costituzionale di
Roma del 2004 e nel Trattato di Lisbona del 2007, fu riconosciuta parte del diritto
vincolante dell’Unione europea.

104 Cordini et al., cit, pp. 78 e ss.


105 Cfr. Bifulco R., Cartabia M., Celotto A., (a cura di), L'Europa dei diritti. Commento alla Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione Europea, Bologna, 2001.

79
In particolare, con l'art. 37, la Carta di Nizza assegnò al bene ambiente autonoma dignità
di valore meritevole di tutela: "un livello elevato di tutela dell’ambiente e il
miglioramento della sua qualità devono essere integrati nelle politiche dell’Unione e
garantiti conformemente al principio dello sviluppo sostenibile".
Il diritto all'ambiente salubre, visto implicitamente come indiretto diritto dell'uomo alla
propria salute, deve essere recepito dalle Costituzioni nazionali come valore
fondamentale: l'Italia inserì la tutela di tale diritto negli anni immediatamente successivi
con la Riforma costituzionale del 2001, poiché, in generale, gli interessi ambientali vanno
correlati e letti congiuntamente ad altri interessi individuali, tra i quali il più importante è
certamente il diritto alla salute.
Nel corso del 2002, furono pubblicati un Libro Bianco sulla buona governance ed un
Libro Verde sulla Responsabilità Sociale di Impresa (SRI) che andarono a rafforzare e
definire ulteriormente la politica europea a venire.
Del Libro Bianco sulla buona governance ricordiamo i 5 principi politici fondamentali ai
quali l’Unione si sarebbe ispirata in futuro per migliorare il proprio funzionamento:
l’apertura delle istituzioni nei confronti dei cittadini, tramite un linguaggio accessibile,
al fine di guadagnarne la fiducia e rendere i processi decisionali trasparenti e partecipati;
la chiarezza in materia di responsabilità, ove ogni istituzione ed ogni Stato membro
devono esprimere chiaramente il proprio ruolo, i propri obiettivi e le proprie funzioni; le
politiche europee devono inoltre essere tempestive, efficaci, e coerenti per produrre i
risultati necessari.
L’allargamento dell’Unione accentuava le differenze e le sfide: le decisioni politiche
andavano ripartite fra istituzioni centrali ed enti locali secondo i principi di
proporzionalità e sussidiarietà; la scelta del livello al quale intervenire e degli strumenti
da utilizzare deve essere valutata in relazione agli obiettivi perseguiti, poi seguita da una
verifica sistematica dei criteri di necessità e proporzionalità.
Nel Libro Verde del 2001 sulla Responsabilità Sociale vediamo specificato tale
approccio: il modello lineare, secondo il quale le politiche sono adottate ed imposte
dall’alto, deve essere sostituito da un circolo virtuoso, basato sui feedback, sulle reti e su

80
una partecipazione a tutti i livelli, dalla definizione delle politiche fino alla loro
attuazione.
Il perfezionamento dei mercati è attuabile soltanto tramite una partecipazione sempre più
ampia, grazie ad una sensibilizzazione ed un coinvolgimento di tutti gli attori sociali,
nello specifico con lo sviluppo della CSR in materia comunicazionale, onere ricadente
sulle grandi realtà industriali.

3.6.4 Il Protocollo di Kyoto (1997-2005)

Nel 1996, la UE si pose l'obiettivo di limitare l'innalzamento della temperatura media


terrestre ad un massimo di 2 °C, ritenuta frutto dell'inquinamento da gas serra causato
dalle grandi industrie.
Il Protocollo di Kyoto raccolse questo suggerimento, ritenuto un'urgenza di carattere
mondiale. Esso fu firmato da oltre 180 Paesi nel dicembre 1997 a Tokyo.
Assieme al Protocollo, fu adottata la Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui
Cambiamenti Climatici (UNFCCC), che era stata redatta nel 1992 106.
Il protocollo di Kyoto entrò in vigore soltanto nel 2005 dopo la firma da parte della
Russia, poiché esso necessitava della ratifica di almeno 55 nazioni che producessero
almeno il 55% delle emissioni inquinanti. La validità del Protocollo si riferisce al periodo
che va dal 2005 al 2012.
Precedentemente, nel 1987, era stato firmato il Protocollo di Montreal, che imponeva di
ridurre le emissioni nocive allo strato di ozono: si presume infatti, secondo le conoscenze
scientifiche attuali, che l'attività umana sia la maggiore responsabile della maggior parte
del riscaldamento globale avvenuto negli ultimi 150 anni e che si prevede continui per
tutto il XXI secolo107.

106 Dell'Anno, Picozza, cit., pp. 58 e ss.


107 L'Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC, 2007) ha stilato alcune proiezioni, assumendo
che non vi sarà nessuna attività di contenimento delle emissioni fino alla fine del XXI secolo. L'IPCC ha
stimato una probabilità del 66% di un aumento delle temperature compreso fra 1,1 e 6,4 °C nei prossimi
ottant'anni. La variabilità delle proiezioni dipende dagli scenari possibili a seconda della diversa crescita

81
Il Protocollo di Kyoto introdusse l'obbligo di operare una riduzione delle emissioni di
elementi come biossido di carbonio, metano, ossido di azoto, idrofluorocarburi,
perfluorocarburi ed esafluoruro di zolfo in misura non inferiore all'8,65% rispetto alle
emissioni registrate nel 1990, considerato come anno di riferimento.
A seguito del Protocollo, venne ideato un programma di meccanismi flessibili per
l'acquisizione di crediti di emissioni (European Climate Change Programme, ECCP)108,
contenente un piano di commercio delle emissioni di gas dell'Unione Europea (European
Union Greenhouse Gas Emission Trading Scheme, EU ETS)109:
1 il Clean Development Mechanism (CDM o Meccanismo di Sviluppo Pulito)
consente ai Paesi industrializzati e ad economia in transizione di realizzare progetti
nei Paesi in via di sviluppo che producano benefici ambientali e di crescita
economica e sociale nei Paesi ospiti, generando crediti di emissione (CER) per i
Paesi che promuovono gli interventi;
1 la Joint Implementation (JI) consente ai Paesi industrializzati e ad economia in
transizione di realizzare progetti per la riduzione delle emissioni di gas serra in un
altro Paese dello stesso gruppo e di utilizzare i crediti derivanti, congiuntamente
con il Paese ospite;
2 l'Emissions Trading (ET) consente lo scambio di crediti tra Paesi industrializzati e
ad economia in transizione, cosicché un Paese che abbia conseguito una
diminuzione delle proprie emissioni superiore al proprio obiettivo, può cedere tali
crediti a un paese che non sia stato in grado di rispettare i propri impegni.
L'Accordo di Doha firmato nel 2012 estese la validità del primo Protocollo di Tokyo al
2020, con obiettivi di taglio delle emissioni serra sempre più ambiziosi.

sociale ed economica e dai metodi impiegati per limitare tale aumento delle temperature. www.ipcc.ch
108 L’ECCP (European Climate Change Programme) fu lanciato nel 2000 dalla commissione
dell'Unione Europea e ratificato nel 2002. L'obiettivo dell'ECCP era quello di sviluppare una strategia
europea per soddisfare le prescrizioni del Protocollo di Kyoto. Il Piano del commercio delle emissioni di
gas dell'Unione Europea EU ETS è forse il più significativo contributo dell'ECCP.
109 Il sistema viene riportato espressamente nel Libro Verde del 2000 sullo scambio dei diritti di
emissione di gas ad effetto serra all'interno dell'Unione europea.

82
Gli Stati Uniti sono usciti dal Protocollo nel 2001, sebbene siano i responsabili di circa il
36% del totale delle emissioni di biossido di carbonio. Gli USA propongono, in accordo
con altri Paesi asiatici, sistemi alternativi al Protocollo, tuttora da vagliare e da sottoporre
a verifica. Alcune città americane come Chicago e Los Angeles stanno studiando la
possibilità di applicare l’atto a livello locale, bypassando il Governo centrale statunitense.
Altri Stati non sono tenuti a ridurre le emissioni di gas e di anidride carbonica. L'India e
la Cina, nonostante abbiano ratificato il protocollo, sono esentate, poiché non sono state
tra le grandi realtà contemporanee ad aver causato l'inquinamento attuale, anche se
probabilmente saranno la causa dell'inquinamento futuro del pianeta.

3.6.5 La Strategia di Lisbona (2000)

Nel 2000, il Consiglio europeo optò per un programma di riforme volto in primo luogo a
sostenere l'occupazione, a incentivare le riforme economiche e finalizzato ad una
maggiore coesione sociale, con lo scopo di rendere l'Unione sempre più competitiva a
livello internazionale da lì a dieci anni. L'idea di base era quella di sviluppare la
conoscenza per combattere l’ignoranza, la povertà e l’esclusione sociale.
In quella sede, venne istituzionalizzato il Consiglio Europeo di Primavera, un vertice tra i
Capi di Stato e di Governo, da tenersi ogni anno a marzo, vertente sui temi economici e
sociali: innovazione e imprenditorialità, welfare, inclusione sociale, riqualificazione del
lavoro, pari opportunità per il lavoro femminile, liberalizzazione dei mercati del lavoro e
dei prodotti, sviluppo sostenibile.
L’accelerazione della liberalizzazione economica aveva richiamato l'attenzione del
Consiglio sulla necessità di un'efficace gestione del governo societario di alcune grandi
imprese, sulla loro integrità e sulla loro trasparenza nei confronti degli azionisti e degli
altri attori sociali, compresi i sindacati e le Organizzazioni Non Governative.
A Lisbona, il Consiglio si rivolse principalmente alle imprese, le quali per la prima volta
furono chiamate ad un senso di responsabilità sociale: per migliorare l’organizzazione del

83
lavoro, sviluppare le pari opportunità e l’inclusione sociale, si chiese loro di adottare
buone pratiche finalizzate a un rilancio economico nell'ottica di uno sviluppo sostenibile
e di coltivare forme di long life learning.

3.6.6 Il Libro Verde sulla CSR (2001)

Poco tempo dopo il Consiglio di Lisbona, fu redatta l’Agenda sociale europea, il cui
documento principale fu il Libro Verde in materia di CSR. Quest’ultimo conteneva le
linee-guida per le imprese, in modo che queste potessero collaborare nel perseguimento
degli obiettivi delineati dalla Strategia di Lisbona. In particolare, il Libro Verde 110 inserì il
concetto di CSR (Corporate Social Responsibility, in italiano RSI Responsabilità Sociale
d’Impresa), definito come "l'integrazione volontaria delle preoccupazioni sociali e
ambientali delle imprese nelle loro operazioni commerciali e nei rapporti con le parti
interessate". La CSR fu individuata come la strada migliore per rendere la Comunità
europea sempre più competitiva in modo sostenibile e socialmente integrata,
contribuendo così al rafforzamento ed alla modernizzazione del modello sociale europeo:
le pratiche di CSR non si limitano ad un mero esercizio di pubbliche relazioni per ragioni
filantropiche, ma al contrario inducono le imprese a riorganizzare le proprie attività in
modo da garantire una gestione socialmente responsabile dei rischi ed una maggiore
competitività, soprattutto grazie allo sviluppo del dialogo sociale.
La CSR non è un fenomeno nuovo, prendendo le mosse dal paternalismo del XIX secolo:
se ne discosta per il tipo di approccio, che attualmente comporta una gestione strategica
sempre più elaborata.

110 I libri verdi provengono dalla Commissione europea per stimolare una riflessione su un argomento
specifico. Esprimono un invito a partecipare al processo di consultazione da parte dei singoli e dei gruppi.
Talvolta, i libri verdi danno origine a sviluppi legislativi che vengono poi presentati nei libri bianchi,
documenti della Commissione europea contenenti proposte di azione concrete in un determinato settore.
Questi ultimi servono a consolidare il consenso politico. Fra i libri bianchi più recenti, troviamo il Libro
Bianco del 2017 sul futuro dell’Europa Riflessioni e scenari per l’UE verso il 2025.

84
Le buone pratiche di CSR indicate dal Libro Verde, non erano che il riflesso del più
ampio quadro globale iniziato con il Global Compact ONU del 2000, la Dichiarazione
tripartita dell’OIL ed i Principi direttivi dell’OCSE destinati alle imprese multinazionali,
nell’ambito della politica sociale internazionale cominciata nel 1997.
La gestione dei problemi sociali e ambientali da parte di un’impresa rappresenta pertanto
una componente rilevante del governo societario: essa è chiamata a considerare un
numero crescente di interlocutori, nei confronti dei quali deve essere in grado di svolgere
azioni concrete e trasparenti. Oltre agli shareholder (gli azionisti dell'impresa), vi sono
gli altri portatori d’interesse (stakeholder), fra cui dipendenti, fornitori, clienti, partner,
istituzioni pubbliche e ONG. La CSR include una serie di pratiche volontarie che vanno
oltre il rispetto delle prescrizioni di legge e che possono condurre a risultati ottimali e
benefici a vantaggio dell’azienda nel suo contesto operativo.
I rapporti OCSE redatti dal 2000 in poi specificano e raccolgono le linee-guida di CSR
per le grandi realtà industriali presenti in Europa e nel mondo111.
Le indagini attuali hanno evidenziato come il maggiore ostacolo alla diffusione della
CSR sia la mancanza di consapevolezza dei benefici che essa apporta alle aziende, e ciò
riguarda specialmente le PMI (piccole e medie imprese).
Come tutte le informazioni relative al mercato, anche le pratiche di CSR vanno ad
incidere sul rapporto con i singoli consumatori e gli investitori: se questi sono informati
sulle attività dell’azienda, quest’ultima può decisamente migliorare la propria credibilità,
bypassando le condizioni concorrenziali omogenee imposte dal legislatore a salvaguardia
di eventuali pratiche sleali.
La CSR contribuisce al miglioramento della gestione dei rischi sociali e ambientali,
impattando direttamente sulla qualità totale dell’impresa che la adotta. La trasparenza in
merito ai risultati di un approccio socialmente responsabile è assolutamente centrale nel
dibattito sulla CSR, poiché consente alle parti sociali di valutare quanto l’impresa
corrisponda effettivamente alle loro aspettative.

111 Nel 2010, l’aggiornamento OCSE in materia di CSR riguardò prevalentemente le materie dei diritti
umani, della new diligence e della prevenzione dei rischi per le grandi multinazionali.

85
Il Libro Verde individua il duplice campo di applicazione della CSR, che è interno o
esterno: internamente, le imprese devono dimostrare ai consumatori che non solo
fabbricano dei prodotti sicuri e creati secondo criteri socialmente responsabili, ma anche
che tali pratiche sono applicate nella gestione delle risorse umane nel rispetto della salute
e della sicurezza dei lavoratori sul posto di lavoro, con maggiori investimenti nel capitale
umano.
L’azione esterna dell’impresa riguarda invece l’adozione di prassi ecologiche
responsabili nei confronti della comunità, dei partner commerciali nel rispetto
dell’ambiente e dei diritti dell’uomo. Tali pratiche riguardano soprattutto la gestione delle
risorse naturali utilizzate nella produzione. In generale, una riduzione del consumo delle
risorse o delle emissioni inquinanti e dei rifiuti può comportare una diminuzione delle
ripercussioni sull’ambiente. Tali strategie possono recare vantaggi all’impresa, che può
così ridurre le spese di eliminazione dei rifiuti ed abbassare i costi complessivi delle
materie prime impiegate.
Le pratiche di CSR, per essere credibili ed efficaci, richiedono parametri comuni di
valutazione, quali ad esempio la creazione di premi e codici di condotta uniformi. La
crescente importanza della CSR a livello di mercato e di politiche pubbliche solleva un
problema importante: il riconoscimento giuridico degli indici di riferimento della CSR
nel contesto del mercato comune. Per questo motivo, la Commissione europea ha istituito
un forum multilaterale per facilitare lo scambio di esperienze, per promuovere
periodicamente analisi sulle buone prassi adottate dalle varie realtà imprenditoriali,
consentendo quell’analisi comparativa necessaria all’adozione di criteri valutativi
comuni. Il forum riunisce imprese, sindacati e società civile. Inoltre, gli studi di business
ethics hanno contribuito alla nascita di due distinte visioni della CSR: la visione
strategica, legata ai vantaggi economici e reputazionali dipendenti dal perseguimento di
finalità sociali da parte dell’impresa, e la visione etica, che ravvede una sorta di dovere
d’impresa ad agire correttamente senza danneggiare nulla e nessuno, anche se ciò non
risulti necessariamente vantaggioso.

86
Alcune imprese hanno osservato che un minore sfruttamento delle risorse può portare ad
un aumento della redditività e della competitività. Numerose multinazionali redigono
ormai relazioni sulla responsabilità sociale, ma spesso non si occupano nello specifico dei
diritti dell’uomo o del lavoro infantile. Tali rapporti sono tanto diversificati quanto gli
approcci delle aziende che li stilano.
In materia di codici comuni che traccino il tipo di informazioni da rivelare, si ritiene
importante l’indice di affidabilità delle procedure di valutazione e gli audit. Il governo
danese ha proposto un indice sociale (strumento di autovalutazione) che consente di
determinare in che misura un’impresa assume le proprie responsabilità sociali. Con tale
indice, espresso in cifre che vanno da 0 a 100, è facile indicare ai dipendenti e agli
interlocutori esterni qual è il livello di responsabilità sociale dell’impresa stessa.
La CSR sta inoltre diventando oggetto di interesse per le autorità pubbliche, le quali
tendono sempre più ad inserire i suoi criteri nella regolamentazione del mercato, nella
selezione di concessioni, di sovvenzioni, di incentivi fiscali e di appalti pubblici. A tale
proposito, uno degli strumenti privilegiati dalla CSR è il bilancio sociale come pratica
volontaria.
In un contesto più ampio, la CSR può essere estesa anche ad altri settori delle politiche
europee, soprattutto in ambito occupazionale, commerciale e sociale: nel 2005, la
Commissione europea si è impegnata ad applicare i principi di CSR in tutte le proprie
politiche.
In Italia, è il Ministero del Lavoro che si preoccupa di promuovere le pratiche di CSR e
monitorarne i progressi.

87
3.6.7 La Convenzione di Aarhus: la partecipazione del pubblico in materia
ambientale (2001)

Nel 1998, fu stilata ad Aarhus la Convenzione sulla trasparenza procedurale degli atti
decisionali emanati dalle autorità pubbliche in materia di tutela ambientale. La
Convenzione entrò in vigore nel 2001, ma fu resa effettiva soltanto dal 2005, quando gli
Stati membri recepirono internamente la Dir. 2003/4/CE112.
Alla redazione della Convenzione, parteciparono l’UNECE ed una quantità enorme di
Organizzazioni Non Governative.
La sua importanza sta nell’aver messo in rilievo la partecipazione del pubblico nella
formazione degli atti giuridici internazionali in materia ambientale: emergeva
chiaramente la necessità dell’approvazione politica da parte delle associazioni e degli altri
soggetti portatori di istanze collettive113. Inoltre, si pensò che consentire l’accesso agli atti
in materia ambientale potesse contribuire a responsabilizzare ed a sensibilizzare
maggiormente gli individui sulle tematiche in argomento e a promuovere l’educazione
ecologica.
La Convenzione si occupò peraltro del riconoscimento delle associazioni, dei gruppi e
delle organizzazioni di protezione dell’ambiente, anche se non ufficialmente registrate 114.
Essa si fonda su 3 aree di intervento principali: assicurare l’accesso del pubblico alle
informazioni sull’ambiente detenute dalle autorità pubbliche; favorire la partecipazione
dei cittadini nei processi decisionali riguardanti l’ambiente; estendere le condizioni per
l’accesso alla giustizia in materia ambientale.
Le informazioni ambientali devono essere trasparenti ed accessibili al pubblico, con
qualche piccola limitazione. Vi può essere rifiuto soltanto se: l’autorità pubblica non
dispone dell’informazione richiesta; la richiesta è manifestamente irragionevole o troppo

112 www.eur-lex.europa.eu; www.isprambiente.gov.it; www.minambiente.it; Convenzione di Aarhus, 25


Giugno 1998; Dir. 2003/4/CE.
113 Dell'Anno, Picozza, cit., pp. 98 e ss.
114 Con la sent. n. 243 del 08.11.2016, la Corte di Giustizia europea affermò la legittimazione attiva
anche per le associazioni non riconosciute, purché il loro impegno per la tutela dell’ambiente sia effettivo
e non occasionale.

88
generica; la richiesta riguarda una materia in corso di completamento; la richiesta
riguarda notizie di carattere confidenziale in materia di difesa nazionale e sicurezza
pubblica, o in caso di informazioni commerciali e industriali particolari in materia di
proprietà intellettuale o relative a dati personali. I casi di rifiuto vanno interpretati in
modo restrittivo.
Per autorità pubblica si intende qualsiasi ente pubblico nazionale o comunitario. Ogni
autorità è tenuta ad aggiornare le informazioni in suo possesso tramite registri e data base
ad hoc115. Oggigiorno, ciò avviene specialmente tramite i siti internet istituzionali che
sono diventati obbligatori nel 2006. Questi contengono notizie sulla legislazione
ambientale, i piani e le politiche nazionali e le convenzioni internazionali, spesso in una
sezione dedicata
Per quanto concerne la partecipazione del pubblico ai processi decisionali, si tratta
perlopiù delle decisioni relative alle autorizzazioni per specifiche attività comprese
nell’Allegato I della Convenzione: il pubblico ha diritto a partecipare all’iter formativo
iniziale e può conoscere dell’oggetto, dell’atto da adottare, dell’ente che lo deve
predisporre e delle procedure di formazione e di consultazione degli atti.
L’art. 9 della Convezione definisce i criteri-guida per la presentazione di un ricorso
avverso il provvedimento adottato. I ricorsi possono essere amministrativi (la competenza
decisoria spetta alla singola autorità pubblica che ha adottato l’atto), o giurisdizionali (la
competenza, in questi casi, spetterà ad un organo giurisdizionale indipendente, imparziale
e istituito per legge).
Ogni Stato membro deve disporre di una procedura di riesame all’interno della propria
legislazione nazionale. La legislazione italiana consente di esperire i ricorsi
giurisdizionali davanti al TAR competente, le cui decisioni possono essere impugnate
davanti al Consiglio di Stato per il Secondo Grado di giudizio. Gli Stati aderenti sono
inoltre tenuti ad adottare delle procedure rapide e gratuite o poco onerose in materia di
giustizia ambientale.

115 Nel 2006, l’Unione europea ha adottato il Regolam. 1367/2006/CE, che impone alle istituzioni e agli
organi comunitari l’attuazione degli obblighi contenuti nella Convenzione di Aarhus.

89
La Convenzione si è poi occupata in modo approfondito della maggiore trasparenza nelle
materie relative agli alimenti e ai mangimi geneticamente modificati 116, all’emissione
deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati (OMG) 117, all’azione
comunitaria nel campo della politica per le acque118.
Nel 2018, la Commissione ha adottato una Guida del cittadino per l’accesso alla
giustizia in materia ambientale, pubblicata a Lussemburgo119.

3.7 Il 6° PAA Ambiente 2010 (2002-2012)

Il Sesto PAA ha introdotto una politica a termine decennale, che in alcuni casi non si è
dimostrato un lasso temporale sufficiente. Nonostante ciò, molti passi sono stati fatti e la
materia ambientale ha assunto connotati molto più definiti, soprattutto grazie alla Dir. 35
del 2004 sulla responsabilità da danno ambientale ed alla manovra legislativa di ampio
respiro del 2006, che confermano il lungo e solido percorso europeo verso una politica
ambientale omnicomprensiva sempre più articolata120.
Il passaggio successivo fu quello del Settimo PAA (quello presente), che ha introdotto la
nuova normativa del 2018 e che spinge lo sguardo molto oltre, verso una
programmazione che arriva almeno al 2050. Attualmente, siamo nel periodo di
transizione tra il Settimo e l’Ottavo PAA.
Vediamo ora i punti salienti del decennio che va dal 2002 al 2012.

116 Regolam. 1829/2003/CE.
117 Decisione del Consiglio 2006/957/CE e Dir. 2003/4/CE.
118 Dir. 2000/60/CE.
119 Cfr. www.ec.europa.eu
120 Si ricorda che Serge Latouche, nel primo decennio del XX secolo, propose l’idea della decrescita
felice, sostenendo che lo sviluppo non può essere certo sostenibile. Pertanto, propone di uscire dall’idea di
sviluppo sostenibile, ritenendo invece di dover scegliere una società di decrescita, che scelga di occuparsi
di relazioni sociali, piuttosto che della produzione e del consumo di prodotti. Latouche S., La scommessa
della decrescita, Milano, 2007.

90
3.7.1 La Direttiva 2004/35/CE: prevenzione e riparazione del danno (2004)

Nel 2000, la Commissione europea aveva pubblicato il Libro Bianco sulla responsabilità
per danni all’ambiente, ritenendo che la stessa potesse essere l’oggetto di una normativa
giuridica successiva di impronta civilistica unitaria e capace di fungere da deterrente
contro gli inquinamenti. La strategia politica indicata dal Libro Bianco si basava sul
principio fondante “chi inquina paga”, al fine di consolidare un’effettività della tutela
ambientale: si trattava di considerare la copertura finanziaria di tutti i costi connessi ad un
evento dannoso per l’ambiente, comprese le spese di risanamento e di bonifica, poiché se
l’autore del danno non vi provvede, questi costi ricadranno inesorabilmente sullo Stato e
quindi sul contribuente.
La responsabilità civile per danno ambientale quale espressione del principio “chi
inquina paga” fu trattata per la prima volta nel Quarto PAA del 1987 e ribadita nel
successivo Quinto PAA del 1993, ma sempre senza giungere alla relativa normativa, che
fu emanata soltanto nel 2004, quando il contenuto del Libro Bianco sui danni
all’ambiente venne riportato integralmente nella Dir. 2004/35/CE.
La Direttiva circoscrive e definisce il suo ambito di applicazione: essa non si applica ad
ogni possibile alterazione negativa dell’ambiente, ma soltanto a ciò che strettamente
viene definito, all’interno della stessa Convenzione, come danno ambientale, inteso come
“un mutamento negativo misurabile di una risorsa naturale o un deterioramento
misurabile di un servizio di una risorsa naturale, che può prodursi direttamente o
indirettamente”, ove per servizio s’intende l’insieme delle “funzioni svolte da una
risorsa naturale a favore di altre risorse naturali e/o del pubblico”.
La Direttiva distingue tre tipologie di danno, a seconda del tipo di risorse naturali
considerate: le specie e gli habitat naturali protetti, le acque e il terreno.
Per habitat naturali protetti, si intendono gli uccelli selvatici e gli animali indicati nella
Direttiva Habitat del 1992, oltre a quelli già tutelati dalle legislazioni nazionali in materia
di conservazione della natura.

91
Gli effetti negativi sugli habitat e sulle specie protette devono essere “significativi”, da
valutarsi in riferimento sia al danno alla salute umana, sia in relazione alle “condizioni
originarie al momento del danno, l’attività svolta e la capacità rigenerativa naturale
dell’ecosistema danneggiato”.
Anche per le acque deve sussistere un “effetto negativo sullo stato e sul potenziale
ecologico, chimico e/o quantitativo delle acque superficiali e sotterranee”121.
Il danno al terreno consiste “in una contaminazione del terreno che crei un rischio
significativo di effetti negativi sulla salute umana a seguito dell’introduzione diretta o
indiretta nel suolo, sul suolo o nel sottosuolo di sostanze, preparati, organismi o
microrganismi”. In quest’ultimo caso, l’ambito di tutela è circoscritto all’inquinamento
che produce un rischio per la salute umana, escludendosi eventi naturali come l’erosione
al terreno o il dissesto idrogeologico.
Nell’ambito di tutela della Direttiva, la risorsa aria è presa in considerazione soltanto
nella misura in cui la contaminazione da essa subita può causare danni alle altre risorse
appena elencate.
Tale normativa si applica non soltanto in caso di danno avvenuto, bensì anche in caso di
qualsiasi minaccia imminente di danno, definita come “il rischio sufficientemente
probabile che si verifichi un danno ambientale in un futuro prossimo”, in applicazione
del principio di precauzione.
La normativa si applica secondo tre presupposti: l’individuabilità dei soggetti
responsabili; la concretezza e la quantificabilità del danno; l’accertamento del nesso
causale tra l’evento dannoso e l’attività dei responsabili.
Cosicchè, essa non risulta applicabile ai casi di inquinamento a carattere diffuso, come
quello causato dalla circolazione automobilistica.
La Direttiva contempla due diversi regimi di responsabilità, quella oggettiva oppure
quella soggettiva per colpa o dolo.

121 Come definite e disciplinate dalla Dir. 2000/60/CE che istituisce un quadro per l’azione dell’Unione
europea in materia di acque.

92
La responsabilità è oggettiva122 se l’autore svolge una attività professionale tra quelle
elencate nell’Allegato III della Direttiva 123: si tratta principalmente di quelle attività
industriali o agricole sottoposte ad autorizzazione e che implicano lo scarico di metalli
pesanti nell’acqua o nell’aria, dotate di impianti che producono sostanze pericolose
(prodotti fitosanitari e biocidi), attività che contemplano la gestione dei rifiuti e di altre
attività che ne implicano l’uso (il trasporto, il rilascio nell’ambiente), nonché attività di
commercio di microrganismi geneticamente modificati124.
Si parla invece di responsabilità dolosa o colposa se il danno è causato da un autore che
non svolge una delle attività professionali appena elencate. Quando sussiste la
responsabilità, l’autore è tenuto a sostenere tutti i costi del danno o della minaccia di
danno125.
I casi di esonero sono tassativi: se l’operatore generico può provare che il danno
ambientale o la minaccia imminente sono stati causati da un terzo, oppure se si sono
verificati nonostante l’esistenza di opportune misure di sicurezza, oppure se l’autore
prova che il danno è la conseguenza dell’osservanza di un ordine impartito da un’autorità
pubblica. In tali casi, saranno gli Stati membri ad adottare le misure idonee e ad accollarsi
i costi di ripristino. Nel caso dell’Italia, l’Autorità competente è il MATTM.
La valutazione del danno viene misurata in base allo stato di conoscenze scientifiche e
tecniche al momento del verificarsi dell’evento dannoso oppure al momento della
minaccia di danno imminente. L’operatore ha in ogni caso l’obbligo di informare senza

122 E’ sufficiente la sussistenza del nesso causale tra azione e danno.


123 Allegato III delle attività rischiose indicate con codice NACE.
124 Dottrina e giurisprudenza consolidate sostengono che chi esercita attività intrinsecamente pericolose
debba assumere direttamente il rischio di eventuali danni e tenuto a prendere le misure di precauzione
necessarie.
125 Ai sensi della Direttiva, i costi comprendono tutti i costi, come quelli di valutazione del danno, delle
spese amministrative, di raccolta dei dati e del monitoraggio. La norma non intende comminare una
sanzione, ma soltanto addebitare i costi al responsabile sul modello classico di responsabilità per fatto
illecito, sul quale incombe il dovere di risarcire gli organi pubblici che, nell’eventualità, hanno anticipato le
spese. Il recupero può avvenire anche grazie ad adeguate forme di garanzia assicurativa o bancaria. La
Direttiva stessa obbliga gli Stati membri ad adottare garanzie finanziarie, compresi i meccanismi finanziari
in caso di insolvenza. Uno strumento di garanzia finanziaria è adeguato de ha la capacità di coprire i costi
ed è disponibile per gli operatori.

93
indugio l’autorità competente circa tutti gli aspetti pertinenti alla situazione di rischio o
dell’evento dannoso.
Altri casi in cui l’’autorità competente può discrezionalmente adottare essa stessa le
misure di prevenzione necessarie, sono le seguenti ipotesi: se l’operatore è inadempiente
o non individuabile, oppure se l‘autore è esonerato ai sensi della Direttiva stessa.
In caso di danno ambientale effettivamente verificatosi, l’operatore è tenuto (oltre che a
svolgere le attività di comunicazione alle autorità) ad adottare “tutte le iniziative
praticabili per controllare, circoscrivere, eliminare o gestire in altro modo, con effetto
immediato, gli inquinanti in questione e/o qualsiasi altro fattore di danno, allo scopo di
limitare o prevenire ulteriori danni ambientali e effetti nocivi per la salute umana o
ulteriori deterioramenti ai servizi e le necessarie misure di riparazione urgenti”.
La riparazione è considerata la prima azione indispensabile in caso di danno o minaccia
di danno e consiste nel riportare l’ambiente alle condizioni ex quo ante per quanto
possibile, attraverso l’impiego di 3 misure:
1) la riparazione primaria è quella preferibile ed è costituita da misure in grado di
riportare le risorse e/o i servizi danneggiati alle condizioni originarie;
2) la riparazione complementare subentra quando non sia stato possibile effettuare un
ripristino integrale delle condizioni iniziali ed è costituita da qualsiasi intervento
finalizzato a compensare la parte delle risorse e/o dei servizi mancanti;
3) la riparazione compensativa126 è qualsiasi altra azione intrapresa per compensare
la perdita temporanea di risorse e/o servizi, fino al momento del ripristino completo.
Ai fini dell’individuazione delle giuste misure complementari o compensative, si utilizza
il parametro della equivalenza risorsa-risorsa o servizio-servizio, cioè le azioni da
svolgere devono supplire con risorse o servizi dello stesso tipo e della stessa qualità e
quantità di quelli danneggiati. Se ciò non è fattibile, si forniranno risorse o servizi
differenti scelti in base a tecniche di valutazione alternative. La scelta va sempre poi

126 La compensazione consiste in ulteriori miglioramenti delle risorse naturali nel sito danneggiato o in
un sito alternativo.

94
operata in base alle conoscenze scientifiche del momento ed in relazione agli effetti sulla
salute e la sicurezza pubblica, oltrechè ai costi e alle probabilità di successo.
Nella Direttiva, il concetto di salute umana rimane centrale: è sempre indispensabile e
prioritaria la delimitazione della portata di dispersione degli agenti contaminanti, per
poter immediatamente eliminarli o ridurli (sostanze, preparati, organismi o microrganismi
nocivi), considerando tutti i rischi specifici connessi.
In caso di più autori del fatto illecito, l’imputazione dei costi segue la disciplina nazionale
sul concorso in responsabilità.
La Direttiva stabilisce un termine di prescrizione di 5 anni entro cui l’autorità competente
è legittimata ad esperire l’azione di recupero dei costi. Il termine decorre dalla data in cui
le misure di prevenzione e riparazione sono state completate, oppure dalla data in cui è
stato identificato l’operatore o il terzo responsabile. La disciplina non è retroattiva.
La legittimazione attiva rimane in capo alle persone fisiche o giuridiche colpite dal
danno, oppure spetta ai soggetti che vantano un interesse sufficiente nel processo
decisionale in materia ambientale e quindi che possono far valere la violazione di un
diritto, comprese le ONG pro-ambiente.
L’Italia ha recepito la Direttiva nel 2006, con una lacuna colmata soltanto nel 2011: il
dovere di ripristino e la sua quantificazione economica non sono alternative
all'equivalente del danno economico in sé e per sé.
Nel 2016, a seguito di una prima verifica sui risultati ottenuti dalla Direttiva 35, si è
potuto constatare un netto miglioramento per ciò che concerne la prevenzione e la
riparazione del danno ambientale.

95
3.7.2 Il Libro Verde “Verso la futura politica marittima dell’Unione. Oceani e mari
nella visione europea” (2006)

Il Libro Verde del 2006 intitolato “Verso la futura politica marittima dell’Unione.
Oceani e mari nella visione europea” si occupò principalmente di tutela delle risorse
marine, ritenendo che un ambiente marino sano rappresentasse la condizione sine qua
non per poter sfruttare pienamente le potenzialità degli oceani, contribuendo
all’implementazione della competitività europea, la sua crescita economica a lungo
termine e l'occupazione nel settore marittimo.
Sono numerosi gli europei che vivono in prossimità del mare, mezzo di sostentamento
primario per pescatori e marinai. Sede di pericoli sconosciuti, il mare ha rappresentato
una sfida costante per l'uomo.
La penisola europea è circondata da moltissime isole, quattro mari (Mediterraneo,
Baltico, Mare del Nord e Mar Nero) e due oceani (Atlantico e Artico). Per questo motivo,
il nostro continente ha uno sviluppo costiero di diverse migliaia di chilometri. La sua
configurazione geografica è tale per cui le frontiere sono costituite per oltre due terzi da
coste: le zone marittime sono soggette alla giurisdizione degli Stati membri. Inoltre,
attraverso le sue regioni ultraperiferiche, l'Europa marittima è presente nell'Oceano
Indiano e nel Mar dei Caraibi. Il deterioramento dell’ambiente marino può incidere sul
turismo costiero, primo settore industriale marittimo dell’Europa.
Oltre alla tutela del mercato marittimo in tutte le su componenti ed allo sviluppo
dell’importantissimo mercato navale, il Libro Verde del 2006 dedicò parecchio interesse
al miglioramento della resilienza che i popoli costieri devono adottare per via dei vari
rischi legati alla vita sulle coste: in particolare, per l’aumento delle tempeste e delle
inondazioni degli ultimi anni, generalmente attribuiti ai cambiamenti climatici. Tali
imprevedibili eventi hanno ripercussioni notevoli sulle infrastrutture costiere, sul
trasporto marittimo, sullo sviluppo dell’acquacoltura e dei progetti di meccanica marina
(dispositivi che utilizzano l’energia delle onde e delle maree).

96
Si è notata contemporaneamente anche una riduzione sempre crescente delle zone umide
e delle coste: i relativi costi in perdita aumentano di pari passo e vanno comunque
spalmati tra il settore privato e quello pubblico.
L’Europa dispone di un copioso know-how di gestione dei rischi connessi alle alluvioni
per quanto concerne la tutela della salute umana, dell’ambiente, delle infrastrutture e
della proprietà.
La forma di governance degli oceani suggerita dal Libro Verde tenne conto delle varie
specificità settoriali e regionali, sempre nel rispetto del principio di sussidiarietà.
La Commissione sollecitò le parti sociali a collaborare per il conseguimento di risultati
positivi relativi all’aumento dei posti di lavoro nel settore marittimo ed al miglioramento
della qualità degli stessi, considerati obiettivi primari della politica europea di sviluppo
sostenibile; inoltre, incoraggiò gli Stati membri a firmare la Convenzione UNESCO sulla
protezione del patrimonio culturale subacqueo e la Convenzione europea per la
Protezione del Patrimonio Archeologico, nonché a riesaminare i programmi scolastici e
ristrutturare le politiche di long life learning.
Fra i pericoli legati al mare, è necessario considerare anche l’inquinamento causato dalle
navi, le attività criminali come la tratta degli esseri umani, il terrorismo ed il
contrabbando. Il rispetto delle norme di sicurezza marittime va effettuato tramite i
controlli statali del Paese di approdo, tenuto a gestire il traffico marittimo in modo
affidabile: per tale motivo, la Commissione auspicava una rimozione delle disparità
legislative esistenti fra gli Stati membri allo scopo di unificare e condividere i costi
considerevoli legati alla sorveglianza delle acque.
Fra gli interessi del Libro Verde, va rilevata la spinta alla ricerca in materia di
biotecnologie azzurre ed all’utilizzo di altri incentivi, fiscali e finanziari. Il ruolo che le
scienze e le tecnologie marine rivestono nell'ambito del Sesto e del Settimo programma
quadro è andato via via crescendo, soprattutto per ciò che concerne la ricerca, la raccolta,
l'archiviazione e la divulgazione dei dati relativi al settore marino.

97
3.7.3 La Direttiva 2008/99/CE: la tutela penale dell’ambiente (2008)

L’idea della necessità di una protezione dell’ambiente anche attraverso lo strumento


penale si era fatta strada per i casi di danno ambientale con carattere transnazionale.
Posticipare ulteriormente la trattazione degli aspetti penalistici ambientali equivaleva a
consentire zone di impunità per quegli Stati che non prevedevano una tale responsabilità.
Gli studi svolti dalle commissioni preposte evidenziava un aumento degli environmental
crimes ed una certa disomogeneità tra le risposte sanzionatorie dei diversi ordinamenti
giuridici.
Per scongiurare i rischi di ineffettività della politica ambientale, nel 1998 il Consiglio
d’Europa adottava il primo, ambizioso atto comunitario di tutela dell’ambiente attraverso
il diritto penale con il Trattato n. 172, firmato tra Stati membri e Stati non membri a
Strasburgo e dedicato interamente alla protezione penale dell'ambiente.
L’obiettivo del Trattato era quello di migliorare la protezione ambientale europea con gli
strumenti di ultima istanza, ovvero quelli di diritto penale, per scoraggiare ed impedire
comportamenti nocivi per l’ambiente.
Tali indicazioni furono accolte e forgiate nella Dir. 2008/99/CE, con l’intento di
armonizzare le legislazioni nazionali penali in materia ed obbligando gli Stati contraenti
ad introdurre sanzioni specifiche interne o a modificare le disposizioni esistenti. Essa
tendeva a penalizzare alcune azioni che provocano o rischiano di provocare danni
durevoli per la qualità dell’aria, del suolo, delle acque, oppure danni agli animali o alle
piante, o causano la morte o danni gravi alle persone.
La Direttiva introdusse il concetto di responsabilità penale delle persone fisiche o
giuridiche, specificando i provvedimenti di confisca delle attrezzature e dei profitti,
definendo i poteri di cui devono disporre le autorità nazionali e favorendo la
cooperazione internazionale in materia penale ambientale.
I termini per il recepimento da parte degli Stati membri era fissato entro il dicembre
2010, tramite l’introduzione di una normativa nazionale penale garante di una tutela
dell’ambiente più stringente e con un grado di deterrenza maggiore.

98
Nella Direttiva è contenuto un minimum standard127 di armonizzazione penale per tutte le
persone giuridiche, affinchè alcune fattispecie di danno fossero considerate reati e non
più soltanto violazioni amministrative o oggetto di meccanismi risarcitori di diritto civile.
La Direttiva 99 recepisce i principi ribaditi da due sentenze della Corte di Giustizia
europea128, secondo cui la competenza della Comunità europea ad attuare le politiche e le
azioni comuni di cui agli artt. 2 e 3 del Trattato CE comprende anche il potere di
richiedere agli Stati membri l’applicazione di adeguate sanzioni penali, pur confermando
il consolidato principio in forza del quale “la legislazione penale e le regole di procedura
penale non rientrano tra le competenze comunitarie”. La Corte ha affermato la
legittimità dell’applicazione di sanzioni penali effettive da parte delle autorità nazionali
competenti, se sono proporzionate e dissuasive e se costituiscono una misura
indispensabile per lottare contro i comportamenti gravemente pregiudizievoli per
l’ambiente.
Sul piano applicativo, la Direttiva prevede che vengano sanzionate una serie di condotte
imputabili alle persone giuridiche, idonee a provocare danni alla salute delle persone o
che comportano un significativo deterioramento dell’ambiente.
L’art. 3 della Direttiva reca un elenco di attività illecite che devono essere considerate
reati, ove sia presente il presupposto dell’intenzionalità o della grave negligenza, e
qualora provochino danni alla salute delle persone (decesso o lesioni gravi), ovvero un
danno rilevante alle componenti naturali dell’ambiente (un significativo deterioramento
della qualità dell’aria, del suolo, delle acque, della fauna o della flora). Tali attività
vengono di seguito elencate:

127 Il Considerando 12 specifica la clausola del minimum standard, sotto il quale gli Stati membri non
possono scendere, ma che possono innalzare, adottando eventualmente misure più stringenti rispetto a
quelle previste.
128 Sent. del 13.09.2005, causa C-176/03, che afferma che la Comunità, anche se non dispone di una
competenza normativa generale in materia penale, può adottare provvedimenti finalizzati al
riavvicinamento delle legislazioni penali nazionali in materia di ambiente, ove ciò risulti necessario a
garantire la piena efficienza al diritto comunitario. Cfr. Sent. 23.10.2007, causa C-440/05, per
l’annullamento della decisione quadro 2005/667/GAI, intesa a rafforzare la cornice penale per la
repressione dell’inquinamento provocato dalle navi.

99
1. lo scarico, l’emissione o l’immissione illeciti di quantitativi di sostanze o radiazioni
ionizzanti nell’aria, nel suolo o nelle acque che provochino o possano provocare il
decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, del suolo o
delle acque, ovvero alla fauna o alla flora;
2. la raccolta, il trasporto, il recupero o lo smaltimento di rifiuti, comprese la sorveglianza
di tali operazioni e il controllo dei siti di smaltimento successivo alla loro chiusura,
nonché l’attività di commercio o intermediazione nella gestione dei rifiuti che provochi o
possa provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità
dell’aria, del suolo o delle acque, ovvero alla fauna o alla flora;
3. la spedizione di rifiuti, qualora tale attività rientri nell’ambito dell’art. 2, par. 335, del
Regolam. 1013/2006/CE relativo alle spedizioni di rifiuti, e sia effettuata in quantità non
trascurabile in un’unica spedizione o in più spedizioni che risultino fra di loro connesse;
4. l’esercizio di un impianto in cui vengono svolte attività pericolose o nelle quali siano
depositate o utilizzate sostanze o preparazioni pericolose che provochino o possano
provocare, all’esterno dell’impianto, il decesso o lesioni gravi alle persone o danni
rilevanti alla qualità dell’aria, del suolo o delle acque, ovvero alla fauna o alla flora;
5. la produzione, la lavorazione, il trattamento, l’uso, la conservazione, il deposito, il
trasporto, l’importazione, l’esportazione e lo smaltimento di materiali nucleari o di altre
sostanze radioattive pericolose che provochino o possano provocare il decesso o lesioni
gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, del suolo o delle acque, ovvero
alla fauna o alla flora;
6. l’uccisione, la distruzione, il possesso o il prelievo di esemplari di specie animali o
vegetali selvatiche protette, salvo i casi in cui l’azione riguardi una quantità trascurabile
di tali esemplari e abbia un impatto trascurabile sullo stato di conservazione della specie;
7. il commercio di esemplari di specie animali o vegetali selvatiche protette o di parti di
esse o di prodotti derivati, salvo i casi in cui l’azione riguardi una quantità trascurabile di
tali esemplari e abbia un impatto trascurabile sullo stato di conservazione della specie;
8. il significativo deterioramento di un habitat all’interno di un sito protetto;

100
9. la produzione, l’importazione, l’esportazione, l’immissione sul mercato o l’uso di
sostanze che riducano lo strato di ozono.
Allo stesso modo, è previsto che siano qualificate come reati le condotte di
favoreggiamento e di istigazione a commettere dolosamente fatti lesivi dell’ozono.
Ai sensi dell’art. 2 della Dir. 99, per illecito si intende ciò che viola i due Trattati CE ed
Euratom, come indicato negli appositi allegati A e B129, nonché ciò che viola i
regolamenti amministrativi o le decisioni attuative della normativa comunitaria adottate
da un’autorità competente di uno Stato membro.
Va ricordato che in alcuni Paesi maggiormente sensibili dal punto di vista ecologico,
talune discipline sono di decenni antecedenti alla Direttiva 99, a differenza della
normativa italiana che non contemplava fattispecie di danno medio (la legislazione
italiana prevedeva soltanto il caso di disastro ambientale): le soglie di offesa minima sono
state tradotte in formule linguistiche differenti e in concetti quantitativi non numerici 130 e,
come tali, non sempre univocamente interpretabili.
Gli Stati devono assicurare che i reati previsti vengano puniti con sanzioni penali
“efficaci, proporzionate e dissuasive” (art. 7), ferma restando la facoltà di stabilire
disposizioni penali più stringenti.
La Direttiva introduce la responsabilità penale delle persone giuridiche per i reati indicati
agli artt. 3 e 4, qualora siano commessi a vantaggio di qualsiasi soggetto che detenga una
posizione preminente in seno alla stessa persona giuridica.
Sussiste inoltre la responsabilità penale dell’ente “per carenza di sorveglianza o
controllo” da parte di soggetti con la posizione preminente sopracitata, che abbia reso
possibile la perpetrazione delle fattispecie indicate a vantaggio della persona giuridica da
parte di una persona soggetta alla sua autorità. La responsabilità dell’ente non esclude
l’azione penale nei confronti delle persone fisiche che siano autori, incitatori o complici
dei reati elencati.

129 La Direttiva è accompagnata da due allegati: l’Allegato A reca 69 direttive comunitarie emanate a
protezione dell’ambiente e adottate in base al Trattato CE; l’Allegato B riporta 3 direttive adottate ai sensi
dell’Euratom.
130 Marinucci G., Dolcini E., Corso di diritto penale, Milano, 2001, pp. 133 ss.

101
La previsione della responsabilità delle persone giuridiche nella materia ambientale
penale rappresenta un profondo cambiamento nel sistema.
Resta impregiudicata l’ampia discrezionalità in merito alla tipologia di sanzioni,
pecuniarie e/o interdittive (revoca delle autorizzazioni, interdizioni dall’esercizio
dell’attività, esclusione da finanziamenti, divieto di contrattazione con la P.A.) applicabili
alle persone giuridiche responsabili di reati ambientali.

3.7.4 Il Trattato di Lisbona (2009)

Il Trattato di Lisbona firmato il 13 dicembre 2007 (atto di riforma del TUE e del TCE),
entrò ufficialmente in vigore il 1º dicembre 2009. Entrambi i Trattati riformati
riaffermarono ampiamente e con rinnovata convinzione i principi dell’acquis comunitario
delineato a Schengen.
I Paesi europei avevano sentito la necessità di trasformare alla radice gli scopi della
Comunità, nata inizialmente per motivi prettamente economici. Era arrivato il momento
in cui i Paesi membri sentivano l’esigenza di considerare anche gli aspetti sociali che li
accomunavano. Le grandi migrazioni successive al 1989 che la caduta del Muro di
Berlino aveva consentito, poneva la Comunità europea davanti a nuove sfide, soprattutto
di carattere sociale, di coesione e di senso di appartenenza dei popoli coinvolti.
Dal Trattato di Lisbona in poi, l’Europa cambiò anche il proprio nome (da “Comunità” a
“Unione”), apparendo anche formalmente più attenta alle istanze sociali rimaste ai
margini fino ad allora.
In primo luogo, il Trattato abolì la vecchia suddivisione in tre pilastri e si occupò di
ripartire meglio le competenze tra Unione e Stati membri, rafforzando il principio
democratico. L’Unione si occupò della tutela dei diritti fondamentali dei cittadini, anche
grazie all'attribuzione di valore giuridico alla Carta di Nizza, che assunse valore pari ai
trattati.
Con il Trattato di Lisbona, la politica ambientale si consolidò definitivamente.

102
L’Unione decise di dedicare un intero titolo alla politica ambientale, il Titolo XX del
TFUE131 che, all’art. 191, affidò alla politica comunitaria il compito di garantire “un
elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità di situazioni nelle varie regioni
dell’Unione”. La competenza legislativa è di tipo concorrente tra l’Unione e gli Stati
membri (art. 4 lett. E, TFUE): l’ambiente rimane una delle politiche in cui l’Unione
condivide il potere legislativo con gli Stati membri ed esercita la sua azione in conformità
con i principi di attribuzione, di sussidiarietà e di proporzionalità.
Nell’attesa di giungere ad una futura armonizzazione delle legislazioni nazionali, gli Stati
membri possono sfruttare una clausola di salvaguardia, che li autorizza, per motivi
ambientali urgenti e di natura non economica, a prendere misure provvisorie ed
immediate, soggette ad una successiva procedura di controllo da parte dell’Unione (art.
191, par. 2). Ciò a causa del carico finanziario per l’attuazione delle politiche ambientali,
che grava in prima battuta sugli Stati membri, fatte salve alcune deroghe.
Sotto il profilo internazionale (con l’art. 21, par. 2, lett. F del TFUE), l’Unione riafferma
il proprio ruolo, incentivando le politiche di cooperazione in tutti i settori delle relazioni
esterne ed adottando tutte quelle misure destinate a risolvere i problemi ambientali
comuni, come l’inquinamento (art. 191, par. 1 TFUE).
Nell’ambito delle rispettive competenze, l’Unione e gli Stati membri collaborano con i
Paesi terzi e con le organizzazioni internazionali, non essendo pregiudicato il diritto degli
Stati membri di concludere accordi internazionali per conto proprio (art. 191, par. 4
TFUE).

131 Le norme del Trattato dedicate specificatamente alla politica ambientale sono inserite nel Titolo XX
del Trattato FUE, che si compone degli artt. 191, 192 e 193, i quali sostituiscono rispettivamente gli artt.
174, 175 e 176 del TCE.

103
3.8 Il 7° PAA (2013-2020)

Nel 2013, è stato avviato il Settimo PAA, che si conclude nell’anno in corso (2020). Tale
Programma di Azione Ambientale è caratterizzato principalmente dagli accordi presi a
Parigi nel 2015 da parte di 195 Nazioni e dall’esecuzione dei propositi e degli obiettivi
fissati in detta sede. Il Programma si conclude con il Green New Deal europeo e i
prossimi impegni fissati per il 2050, accolti più o meno positivamente dagli Stati
coinvolti.

3.8.1 La Direttiva non financial reporting (2014)

La Direttiva 2014/95/UE, che disciplina le comunicazioni obbligatorie “di carattere non


finanziario” da parte degli “enti di interesse pubblico” (in particolare, le banche, le
imprese di assicurazione, le società con strumenti finanziari quotati in Borsa ed alle
imprese o gruppi di imprese di grandi dimensioni e che costituiscono enti di interesse
pubblico) è stata recepita dall'Italia soltanto nel 2016 con il D. Lgs. 254.
La Direttiva 95 stabilisce nuovi standard minimi in materia di:
- reporting in materia ambientale e sociale;
- gestione del personale;
- rispetto dei diritti umani;
- lotta alla corruzione attiva e passiva.
L’obiettivo è quello di rafforzare i comportamenti virtuosi ed aumentare la trasparenza
nella comunicazione di informazioni di carattere non finanziario di alcuni enti di pubblico
interesse per guadagnare la fiducia degli shareholders e degli stakeholders.
Le informazioni oggetto di disclosure possono essere contenute nella relazione sulla
gestione o in altra relazione distinta, come il bilancio di sostenibilità o il bilancio
integrato. La dichiarazione di carattere non finanziario è oggetto di revisione
indipendente.

104
Le imprese designate devono fornire informazioni riguardo al proprio modello aziendale
di gestione ed organizzazione, alle politiche ambientali e sociali impiegate ed ai principali
rischi connessi all’attività d’impresa: sussiste pertanto l’obbligo di redigere, per ogni
esercizio finanziario, una dichiarazione circa l’andamento dell’impresa rispetto alle
tematiche appena elencate.
La normativa introduce alcune sanzioni amministrative in caso di omissione di deposito
della summenzionata dichiarazione.
La disclosure di carattere non finanziario utilizza indicatori di performance capaci di
consentire la comprensione della politica aziendale e degli impatti dell’attività di impresa.
Pertanto, le imprese indicate sono tenute ad allineare i processi di reporting interni ed
esterni, strutturandoli similmente al sistema di informativa finanziaria già esistente.
La normativa rappresenta un esempio anche per le aziende non direttamente colpite dalla
legge, che però potranno modellare la propria struttura di reporting in modo innovativo.

3.8.2 La piattaforma REFIT (2015)

Nel 2015, la Commissione europea, (nel quadro di miglioramento della comunicazione in


materia ambientale tra i vari interlocutori sociali) ha istituito la piattaforma REFIT su un
sito ufficiale UE espressamente dedicato. Tale piattaforma è il risultato di un iter iniziato
nel 2002, con il programma "Legiferare meglio" che introdusse l'obbligo di svolgere
valutazioni d'impatto e consultazioni delle parti interessate per tutte le nuove iniziative
proposte dalla Commissione.
Nell’ambito del progetto REFIT, nel 2007, la Commissione lanciava un programma
d’azione volto a ridurre gli oneri amministrativi derivanti dalla regolamentazione
europea, secondo le indicazioni di un gruppo tecnico di alto livello appositamente
formato. L’oggetto delle consultazioni ha riguardato anche la promozione dell'uso della
fatturazione elettronica e l'esenzione per le microimprese dalla normativa contabile
dell'UE.

105
Nel 2015, la Commissione pubblicò uno studio 132 che esaminava in che modo le misure
del programma d'azione sono state applicate nei paesi dell’UE e in quale misura sono
stati conseguiti i benefici previsti. Il risultato è stato talmente positivo che si è giunti
all’istituzione della piattaforma REFIT.
Tra gli obiettivi della piattaforma, emerge quello di migliorare la legislazione in vigore e
semplificare le procedure di formazione delle leggi.
La Valutazione REFIT è un’azione facente parte del programma della Commissione
europea volto a controllare l'adeguatezza e l’efficacia della regolamentazione, eliminando
eventuali oneri superflui senza compromettere gli obiettivi politici ed economici.
La Commissione presenta ogni anno una sintesi dei risultati e si assicura periodicamente
che la legislazione dell'Unione offra i benefici previsti ai cittadini, alle imprese e alla
società, riducendone burocrazia e costi. Considerato che L’Unione è costituita per il 99%
da PMI, il Programma REFIT dedica una particolare attenzione alle piccole imprese, su
cui l’onere di attuazione della normativa UE può gravare in modo sproporzionato.
Con la piattaforma, le autorità nazionali, i cittadini e le altre parti interessate possono
partecipare a migliorare la legislazione dell'UE, formulando suggerimenti su come ridurre
gli oneri regolamentari e amministrativi.
I potenziali vantaggi e risparmi di ogni nuova proposta sono vagliati con le valutazioni
d'impatto.
Ogni anno, la Commissione pubblica online il quadro di valutazione REFIT, che
monitora le iniziative di semplificazione durante tutto il loro ciclo di vita. Il quadro di
valutazione offre una panoramica esaustiva dei risultati di REFIT. Nei primi tre anni della
Commissione Juncker, sono state accolte oltre 150 iniziative per semplificare e ridurre gli
oneri normativi.

132 Studio ABRPlus. Relazione finale del gruppo di alto livello sulla riduzione della burocrazia in
Europa - Bilancio e prospettive.

106
3.8.3 Il Protocollo di Parigi (2015)

Il Protocollo di Parigi del 2015, firmato da 195 Paesi Onu e con la partecipazione
dell’UNFCCC, è un accordo universale giuridicamente vincolante sul clima mondiale
stipulato in occasione della COP21 e finalizzato alla riduzione delle emissioni entro il
2050.
L’accordo definì un piano d’azione globale a lungo termine per la limitazione degli
inquinamenti e delle emissioni, in modo da contenere i cambiamenti climatici pericolosi
durante il secolo corrente.
Ponendo come massimo limite l’innalzamento di 2ºC, si punta a contenerlo entro l’1,5°C,
poiché ciò ridurrebbe in misura significativa i rischi e gli impatti dei cambiamenti
climatici. I piani nazionali di azione per il clima presentati alla Conferenza di Parigi non
erano all’epoca sufficienti per raggiungere gli obiettivi fissati dal Protocollo, ma
tracciavano una strada percorribile.
L’impegno assunto dai Governi firmatari teneva comunque conto del fatto che i Paesi in
via di sviluppo necessitano di tempi più lunghi rispetto ai Paesi sviluppati per
raggiungere gli obiettivi concordati.
Il primo obiettivo era quello di ridurre le emissioni inquinanti in conformità con le
soluzioni scientifiche più avanzate disponibili. Per monitorarne i progressi in modo
trasparente e responsabile, i Paesi firmatari hanno stabilito di riunirsi ogni cinque anni,
anche per fissare di volta in volta obiettivi più ambiziosi. Essi hanno concordato di
rafforzare la capacità delle industrie in relazione ad uno sviluppo sempre più sostenibile,
dotandole di conoscenze avanzate in materia di riciclo dei rifiuti e di controllo di tutta la
filiera, dalla fase dall’approvvigionamento fino al prodotto finale.
Inoltre, i Paesi sviluppati si impegnano a fornire ai Paesi in via di sviluppo un sostegno
internazionale continuo, finalizzato ad un allineamento comune.
Per scongiurare gli effetti negativi dei danni associati all’innalzamento della temperatura
globale, si pensò di incrementare i sistemi di allarme rapido, di migliorare la preparazione

107
di fronte alle emergenze e di mettere a punto tipologie assicurative contro i rischi
ambientali.
I 195 Paesi partecipanti hanno riconosciuto come fondamentale il ruolo degli enti
pubblici minori (le città, i comuni, le province e le regioni) e cominciarono a considerare
di fondamentale importanza l’azione della società civile e del settore economico privato:
il compito politico è principalmente quello di sviluppare il concetto di resilienza su una
base di cooperazione orizzontale e verticale, tramite lo scambio continuo di informazioni
pertinenti.
Il 5 ottobre 2016, l’Unione europea ha formalmente ratificato l’accordo di Parigi,
consentendo in tal modo la sua entrata in vigore.
L’Unione è famosa per essere sempre stata in prima linea negli sforzi internazionali per
raggiungere un accordo globale sul clima.
A seguito della limitata partecipazione al Protocollo di Kyoto ed alla mancanza di un
accordo sia alla COP15 (XV Conferenza Onu sui Cambiamenti Climatici) che a
Copenaghen 2009 (sul taglio dell’anidride carbonica), l’Unione europea ha spinto per la
costruzione di un’ampia coalizione di Paesi che ha portato al risultato positivo della
Conferenza di Parigi.
Nel marzo 2015, l’Unione europea è stata la prima economia ad adottare misure di
riduzione delle emissioni almeno del 40% entro il 2030. L'Unione sostiene inoltre il
miglioramento della resilienza nei Paesi in via di sviluppo, impegno volontario al quale
sono invitati gli altri Paesi.
Dal 2016, l’Europa gode altresì del Progetto Copernicus, monitoraggio satellitare che
consente di avere dati in tempo reale per valutare l’inquinamento terrestre e le zone in cui
invece è possibile investire133.

133 www.copernicus.eu

108
3.8.4 La COP24 di Katowice (2018)

Alla COP24 del 2018 hanno partecipato 196 governi per continuare l’opera cominciata
con l’Accordo di Parigi, scontrandosi ancora con diversi limiti, sia nei tempi di
attuazione, sia nell’obiettivo di riduzione delle emissioni di anidride carbonica e
lasciando in sospeso molte delle questioni più importanti.
Le opinioni sulla Conferenza sono state discordi, soprattutto per quanto concerne i punti
sollevati dalle grandi ONG, che riflettevano approssimativamente le divisioni tra i
Governi partecipanti.
Alcuni Paesi (Stati Uniti, Arabia Saudita, Russia e Kuwait) hanno insistito per non tener
conto delle conclusioni dell’ultimo Rapporto IPCC.
Le associazioni ambientaliste, pur mantenendo un certo grado di fiducia nei confronti
della COP, ritennero invece che le questioni da trattare non fossero soltanto quelle
relative ai problemi climatici, ma fossero soprattutto quelle sociali: per rendere la
transizione giusta ed equa, è necessario considerare maggiormente le popolazioni più
vulnerabili di fronte ai cambiamenti climatici. Ciò che è stato soprattutto contestato, è che
il documento non includeva i temi dei diritti umani, della sicurezza alimentare,
dell’uguaglianza di genere. Inoltre, gli scarsi stanziamenti promessi al Fondo
d’adattamento non sono stati supportati da norme stringenti che garantissero la certezza
della loro erogazione.
Durante la COP24 è stato redatto un documento contenente le linee-guida per il futuro,
denominato Rulebook: il testo è prettamente tecnico e descrive i termini secondo i quali i
vari Paesi devono contabilizzare gli impegni presi in materia di riduzione dei gas ad
effetto serra, sempre tenendo conto della flessibilità accordata ai Paesi in via di sviluppo,
ma lasciando però ancora aperte le questioni relative al mercato globale del carbonio e il
periodo di attuazione degli impegni nazionali.
Alla conclusione degli accordi, una delle opposizioni più forti è stata quella del
presidente brasiliano Jair Bolsonaro, che ha bloccato le trattative sul mercato mondiale
delle emissioni di CO2, soprattutto non acconsentendo all’applicazione del deterrente

109
economico per chi inquina, che obbligherebbe ogni Paese a pagare una certa cifra per
ogni tonnellata di emissioni.
Anche la Turchia ha reso complicati i negoziati, poiché ha rifiutato di essere classificata
nella lista dei paesi sviluppati dell’UNFCCC, condizione che implicherebbe la sua
rinuncia a svariati aiuti di ordine finanziario di cui al momento gode.
Le ONG hanno fortemente criticato la Francia di Macron che, dopo aver avuto un grande
slancio con il progetto diplomatico One Planet Summit, ha di molto ridotto la propria
incisività in seno alle Nazioni Unite.
Gli INDC (Intended Nationally Determined Contributions, ovvero le promesse di
riduzione delle emissioni di CO2) non sono stati revisionati, rimandando i tempi e il
progetto alla successiva Conferenza delle Parti.
Sembrerebbe però che la revisione sarà fissata di 5 anni in 5 anni, in coerenza con
l’Accordo di Parigi. Inoltre, dal 2031, i termini e le condizioni delle regole saranno
identici per tutti i Paesi partecipanti.

3.8.5 Il G20 di Osaka (2019)

Il G20 si è riunito ad Osaka, in Giappone, nel giugno 2019, con oltre 20 Paesi presenti di
diritto e con la partecipazione di Cile, Paesi Bassi, Egitto, Senegal, Singapore, Spagna,
Thailandia e Vietnam. Assente l’Iran in piena crisi istituzionale con gli Stati Uniti.
Le Nazioni presenti hanno raggiunto importanti obiettivi, quali la cooperazione
internazionale per il bene comune e la sospensione della guerra commerciale tra gli Stati
Uniti e la Cina: ciò ha consentito di riprendere i negoziati e a congelare i dazi tra le due
potenze.
Donald Tusk e Jean-Claude Juncker, in rappresentanza congiunta dell’Unione europea,
hanno messo in risalto gli obiettivi europei, affiancandosi al Giappone nelle sfide
internazionali decisive: contrastare la minaccia dei cambiamenti climatici, favorire un

110
commercio mondiale libero ed equo, ridurre le disuguaglianze e sfruttare la
digitalizzazione nella promozione dello sviluppo sostenibile.
Più in generale, le priorità discusse nel corso del G20 hanno riguardato anche il
miglioramento delle infrastrutture, i rifiuti di plastica negli oceani, l’economia digitale e
le sfide legate all’invecchiamento della società.
Inoltre, l’Europa ha raggiunto un brillante risultato, che era atteso da circa un ventennio:
entrando nel Mercosur, si è guadagnata la possibilità del libero scambio di merci e servizi
con il Sud America (Argentina, Brasile, Paraguay, Uruguay e Venezuela, a cui si
uniscono anche Bolivia, Cile, Perù, Colombia ed Ecuador). L’accordo sull’entrata
dell’Europa nel Mercosur contiene anche un capitolo dedicato allo sviluppo sostenibile
per un’effettiva attuazione degli accordi di Parigi: tale impostazione potrebbe contribuire
a fermare la deforestazione dell’Amazzonia perpetrata attualmente da Jair Bolsonaro,
anch’egli firmatario del Mercosur.
L’accordo conduce ad un significativo abbattimento delle barriere doganali tra i due
blocchi: i Paesi del Mercosur si impegnano a riconoscere la tutela e l’ingresso a 357
prodotti alimentari europei DOP e IGP, di cui 52 italiani.
Vengono rimosse le tariffe per i prodotti europei sul settore auto, sulle componenti di
automobili e sui macchinari, sui prodotti chimici e farmaceutici, sull’abbigliamento, le
calzature e i tessuti a maglia. Inoltre, il settore agroalimentare dell'Unione può beneficiare
del taglio delle vecchie tariffe su alcuni prodotti (cioccolatini e dolciumi, vini e bevande
alcoliche ed analcoliche) e delle quote di ingresso a dazio zero per i prodotti lattiero-
caseari.
L’accordo potrebbe scontentare gli operatori in alcuni settori agricoli, a causa delle grandi
produzioni sudamericane di arance, vino, carni, riso, zucchero, settori dei servizi e delle
materie prime.
Sussiste il rischio di una forte concorrenza sleale a causa delle disparità delle condizioni
di lavoro degli agricoltori del Mercosur e di rischi alimentari legati all’utilizzo di
pesticidi e sostanze vietate in Europa, impiegati soprattutto in Brasile.

111
L’Unione europea è il primo partner commerciale per il Mercosur, mentre per l’Europa il
mercato in questione è il sesto per flussi commerciali. L’Europa esporta principalmente i
prodotti dell’industria manifatturiera (macchinari, equipaggiamenti per il settore dei
trasporti e prodotti chimici), mentre importa dal Mercosur i prodotti agricoli e le materie
prime per circa 21 miliardi di euro annui.
L’entrata nel Mercosur riguarda quasi 800 milioni di consumatori europei, generando
flussi commerciali prima inimmaginabili.
Le preoccupazioni riguardano poi il probabile effetto distorsivo causato da un eccessivo
aumento delle importazioni nel Mercato Unico.

3.8.6 La COP25 di Madrid (2019)

La Conferenza, precedentemente prevista nella città di Santiago del Cile nel dicembre
2019, fu spostata a Madrid in seguito ad una sommossa del popolo cileno nelle more del
summit. Nel 2019, alcuni milioni di cittadini sono scesi nelle piazze di tutto il mondo per
chiedere ai governi risposte forti e immediate per l’emergenza climatica e per
l’ingiustizia sociale che vivono quotidianamente, poiché tale crisi rischia di
compromettere il futuro dei più giovani. Mobilitazioni e proteste hanno paralizzato
soprattutto il Cile, dove era prevista la Conferenza, spingendo il Governo cileno a
chiederne lo spostamento. Grazie alla disponibilità del governo spagnolo, la COP25 si
tenne infine a Madrid, dimostrandosi un importante banco di prova per una prima
concreta risposta dei Governi alla mobilitazione popolare e al crescente allarme del
mondo scientifico.
L’Emissions Gap Report, pubblicato da UN-Environment pochi giorni prima dell’inizio
della COP25, evidenzia l’urgenza di ridurre più velocemente le emissioni nei prossimi
dieci anni, per poter contenere il surriscaldamento del Pianeta entro la soglia critica di
1,5°C. Per centrare questo obiettivo, i Governi (secondo il rapporto) devono aumentare di
almeno cinque volte gli attuali impegni fissati al 2030. In Europa, ad esempio, negli

112
ultimi cinque anni, le emissioni sono diminuite appena dello 0,25% annuo134. Il rapporto
lo ritiene un impegno ambizioso, ma possibile, soprattutto nei paesi del G20, responsabili
di circa l’80% delle attuali emissioni globali.
La questione più spinosa è il ricorso ai meccanismi di mercato flessibili previsti
dall’Accordo di Parigi.
Per quanto concerne la revisione del sistema di aiuti (Warsaw International Mechanism
for Loss and Damage, WIM), le comunità dei Paesi poveri colpite da disastri climatici,
necessitano di un impegno chiaro e la disponibilità di denaro entro il 2022 per affrontare
una rapida ricostruzione e una ripresa economica, evitando così anche il preoccupante
aumento dei profughi climatici. Devono essere disposte altre risorse aggiuntive per
attivare le azioni di mitigazione ed adattamento ai cambiamenti climatici, privilegiando le
sovvenzioni rispetto al diffuso ricorso ai prestiti. Il meccanismo WIM tratta appunto dei
trasferimenti di denaro che il Nord del mondo dovrà garantire ai Paesi più poveri, che
erano già stati promessi a Copenaghen nel 2009.
La conferenza di Madrid si chiuse senza grandi accordi, ma soltanto alcuni rinvii, a causa
della grande distanza tra governi, società civile e scienza.
Le regole sul nuovo meccanismo di scambio quote sono state rimandate alla prossima
sessione, poichè l’Europa (per quanto portatrice del documento più avanzato, il Green
New Deal) da sola non basta. Vi deve essere la collaborazione delle amministrazioni
cinesi e USA. Molti governi (fra cui Brasile, Australia, Giappone e India) hanno
ostacolato fortemente i negoziati, non essendo pronti a proporre nuovi NDC.
Cina e India attualmente sono responsabili di oltre un terzo delle emissioni mondiali di
CO2.
Alla Cop25 è stato approvato il Piano per l’azione di genere (Gender action plan, GAP),
programma volontario dedicato alla promozione dei diritti delle donne e della loro
rappresentazione e partecipazione nelle politiche climatiche, nonostante fosse stata
rimossa la tutela dei diritti umani nel testo della bozza approvata alla COP24 di
Katowice.

134 Agenzia Europea dell’Ambiente AEA.

113
Le associazioni e le Organizzazioni Non Governative hanno chiesto di rendere vincolante
il rispetto dei diritti umani in numerosi aspetti trattati dall’Accordo di Parigi.
E’ stata inoltre aggiunta la possibilità di accedere direttamente al Green Climate Fund per
poter ottenere i fondi necessari alle iniziative correlate.

114
4. LA POLITICA ENERGETICA EUROPEA
(2006-2020)

4.1 Premesse

L'incremento del consumo mondiale di energia e delle emissioni di gas serra sono tuttora
ritenute cause dirette del riscaldamento del Pianeta e degli effetti allarmanti che ne
derivano135.
Il Protocollo di Kyoto del 1997 sui cambiamenti climatici aveva stimolato il dibattito
sulla politica energetica mondiale, e quindi anche comunitaria.
Il settore dell’efficienza energetica fu il primo in cui l'Unione volle mostrare l'esempio a
livello mondiale, anche per conquistarne la leadership. Il quadro della cooperazione
energetica fra l'Unione Europea e gli altri Paesi industrializzati e in via di sviluppo venne
delineato in occasione del vertice mondiale di Johannesburg nel 2002 indetto dalle
Nazioni Unite. In quella sede, l’Unione sottolineò con forza la necessità di un maggiore
ricorso alle energie rinnovabili, quale modo per contribuire alla gestione sostenibile
mondiale e per risolvere le ineguaglianze nell’accesso all’energia.
Pur volendo ristrutturare energeticamente e tecnologicamente l’Europa, all’epoca
l’Unione si trovava nella condizione di dover coordinare 25 legislazioni nazionali
diverse.
Gli anni 2005/2006 furono di fondamentale importanza per porre le basi di una politica
energetica europea futura coordinata che tenesse conto di tutte le istanze di cui l’Unione

135 Si intende secondo le migliori conoscenze scientifiche contemporanee, anche se vi sono studi e
ipotesi che contraddicono questo assunto.

115
si era fatta portatrice negli anni precedenti: all’interno dell’ottica di uno sviluppo
sostenibile possibile, l’Unione sollecitava lo studio del territorio per migliorare la propria
efficienza e la propria competitività economica, per il contenimento incrementale delle
risorse disponibili a favore dell’impiego di energie rinnovabili e per la creazione di posti
di lavoro con operatori sempre più qualificati e che venissero formati nel corso dell’intera
vita.
Il 2006 fu un anno di svolta: il primo obiettivo comunitario fu quello di riuscire a
disgiungere la crescita economica dal consumo energetico, in modo da consumare meno,
pur divenendo più competitivi.
All’epoca, il settore energetico era molto frammentato, tanto che dovettero intervenire più
e più volte le istituzioni europee, (Commissione, Parlamento e Consiglio) con diversi
documenti (nella maggior parte, libri verdi, libri bianchi, raccomandazioni e risoluzioni
parlamentari) al fine di coordinare l’attività futura in materia di approvvigionamento ed
efficienza energetica.
Per conformarsi al Protocollo di Kyoto, l'Unione finì per approvare nel 2006 un pacchetto
di misure in materia di energia rinnovabile e di scorte petrolifere, a seguito di un iter
molto complesso.

4.2 Il Libro Verde sull’efficienza energetica (2005)

L’efficienza energetica dell’Unione figurava da tempo fra le 11 priorità imprescindibili


nell’ambio della cooperazione internazionale. Tale aspetto doveva inoltre contribuire a
consolidare il ruolo di leader mondiale dell’industria europea e a renderla competitiva
anche sotto il profilo energetico.
La Commissione europea, nonostante i progressi conquistati nel settore industriale negli
anni precedenti, ritenne comunque che vi fosse la necessità di consolidare i risultati già
raggiunti e di implementarli ulteriormente, anche grazie a svariati correttivi ed incentivi
economici.

116
Nel 2005 la Commissione presentò il Libro Verde “Fare di più con meno”, inteso ad
individuare gli ostacoli che si frapponevano al miglioramento dell’efficienza energetica e
a proporre una serie di azioni da intraprendere ai vari livelli (internazionale, comunitario,
nazionale, regionale e locale), coinvolgendo anche i settori dell’industria, dei trasporti e
dell’edilizia, al fine di coordinarne le politiche.
La Commissione lavorò su due piani: integrando la politica energetica nelle altre
politiche comunitarie e adottando misure specifiche di politica energetica in determinati
settori (edilizia, elettrodomestici, trasporti privati e pubblici e informazione dei
consumatori).
La Commissione ritenne di dover migliorare e sviluppare alcuni punti specifici: la
regolamentazione delle attività di rete, onde evitare sprechi nel trasporto dell’elettricità;
la regolamentazione delle attività di fornitura per ridurre la quantità di energia consumata
per fornire il servizio stesso; la produzione e la distribuzione di energia elettrica;
l’ampliamento dell’applicazione dei certificati bianchi e verdi.
Poiché i grandi progetti di modifica potevano essere dispersivi e difficilmente applicabili,
la Commissione ritenne che il livello regionale e locale fosse il più adatto per dare vita a
programmi di efficienza energetica di piccole dimensioni, realizzabili in un ambito a
misura d’uomo e più vicini al cittadino. In generale, i progetti avevano il compito di
sostenere precisi piani d’azione, mettendo a disposizione alcuni strumenti applicabili
trasversalmente in molti settori: tra questi, gli aiuti economici per il miglioramento
dell’efficienza energetica negli edifici pubblici e presso le PMI, gli investimenti nei
trasporti urbani puliti, il finanziamento dell’attività di ricerca e di sviluppo tecnologico.
Per incentivare l'efficienza energetica nei trasporti, la Commissione propose inoltre di
intervenire sulla gestione del traffico e sullo sviluppo tecnologico nel mercato dei veicoli
ecologici; si ventilò che anche il pagamento per l’uso delle grandi infrastrutture era una
possibile strada per indurre un cambiamento nei comportamenti degli utenti.
A sua volta, il Consiglio europeo sottolineò quanto fosse importante il ruolo delle
istituzioni pubbliche in termini di esempio per la popolazione al fine di accrescere una

117
certa sensibilità nei riguardi dell’efficienza energetica e in relazione ai suoi compiti di
osservazione ed informazione. Aggiunse inoltre che tale piano doveva:
- contribuire alla certezza a lungo termine dei mercati dell’energia per gli
investitori;
- valutare l’introduzione di ulteriori misure, quali l’etichettatura e la certificazione
dei prodotti in base ad uno standard comune;
- implementare le misure economiche di sostegno nei settori degli appalti pubblici,
dell’edilizia, dei trasporti e delle campagne di informazione;
- incoraggiare l’eco-innovazione e stimolare l’aumento della produttività attraverso
i programmi di eco-efficienza.
Anche il Parlamento europeo si pronunciò in merito al piano d’azione prospettato nel
Libro Verde sull’efficienza energetica e nel giugno del 2006 approvò una risoluzione con
cui accoglieva favorevolmente il documento.
Il Parlamento ritenne che il piano di risparmio energetico del 20% entro il 2020
prospettato nel Libro Verde era un obiettivo possibile e condivisibile. Pertanto, esortò gli
Stati membri a dare piena attuazione alle direttive europee, in particolare quelle sul
rendimento energetico nell'edilizia, sulla promozione degli impianti di cogenerazione e
trigenerazione136, sulla liberalizzazione dei mercati dell'energia e sull'efficienza dei
servizi energetici. Il Parlamento richiese espressamente una manovra legislativa per
innalzare gli standard di rendimento energetico per i nuovi edifici e per creare nuovi
incentivi per accelerare la trasformazione degli edifici esistenti, anche negli appalti
pubblici.
Ritenendo di massima importanza la conquista della leadership europea in materia di
efficienza energetica ed in materia di esportazione delle tecnologie correlate, il

136 La cogenerazione consente la produzione contemporanea di energia elettrica ed energia termica


all’interno di un unico sistema, partendo da una sola fonte di combustibile, sia esso di natura fossile o
rinnovabile. L’impiego del calore generato permette di definire l’insieme impianto di cogenerazione nel
caso della sola produzione di calore, e impianto di trigenerazione nel caso di produzione di calore e
freddo: essi permettono in linea generale di ottenere un innalzamento del rendimento complessivo del
sistema.

118
Parlamento europeo sollecitò un cospicuo aumento dei fondi per la ricerca e lo sviluppo
nei settori dei biocarburanti e nella cattura di anidride carbonica.
La revisione del meccanismo europeo di scambi di quote di emissioni costituiva un punto
di partenza per il mercato globale del carbonio, offrendo alle imprese europee un
vantaggio temporale rispetto ad altri Paesi.

4.3 Il Libro Verde Una strategia europea per un'energia sostenibile, competitiva e
sicura (2006)

Il primo importante documento di raccordo relativo al settore energetico fu il Libro Verde


del 2006 intitolato Una strategia europea per un'energia sostenibile, competitiva e
sicura.
I pilastri delineati in tale documento si possono riassumere nel modo seguente: l’Unione
si era prefissa in primo luogo di completare il mercato interno dell'energia elettrica e del
gas. All’epoca, molti mercati nazionali erano ancora caratterizzati dal protezionismo e dal
dominio di alcune imprese tradizionali. Tale situazione penalizzava i consumatori e la
concorrenza, poiché i prezzi erano molto elevati e le infrastrutture poco competitive.
L'apertura dei mercati avvenuta nel luglio 2007 consentì ai consumatori di scegliere
qualsiasi fornitore europeo di gas ed energia elettrica.
Contemporaneamente, la Commissione pensò di ampliare la rete energetica e accrescere
gli scambi transfrontalieri con norme comuni armonizzate per l’accesso dei fornitori alle
reti nazionali. Tali norme dovevano essere definite in collaborazione con i gestori delle
reti e con l'autorità di regolamentazione europea.
La Commissione suggerì inoltre di aumentare gli investimenti nelle infrastrutture di
interconnessione tra le diverse reti nazionali per migliorare le capacità di generazione
energetica, al fine di far fronte ai picchi di consumo.
La strategia energetica dell’epoca era insufficiente per uno scenario caratterizzato
dall’aumento dei prezzi del petrolio e del gas, dalla crescita della domanda globale di

119
energia e dall’esaurimento delle riserve di idrocarburi: questo comportava un elevato
tasso di dipendenza dell’Europa dalle importazioni estere.
La Commissione propose quindi di sviluppare alcuni sistemi che consentissero
all’Unione di tenere sotto controllo la dipendenza energetica rispetto ai Paesi terzi.
Furono fatti alcuni passi: in primo luogo, l’Unione consentì ai propri membri di scegliere
e diversificare il proprio mix energetico, in modo da limitare i rischi di mancato
approvvigionamento per fattori politici o impennate di prezzi; per garantire
l’approvvigionamento costante di energia, e quindi per rendere solido e sicuro tale
mercato, si ritenne necessario un meccanismo di solidarietà tra Stati membri, che servisse
anche in caso di danni alle infrastrutture dovuti a catastrofi naturali o in caso di atti
terroristici; l'apertura dei mercati era un altro mezzo per garantire la sicurezza
dell'approvvigionamento, in quanto spingeva le imprese a investire in un ambiente
sempre più stabile e concorrenziale; inoltre, per avere mercati prevedibili, la
Commissione suggerì di salvaguardare la sicurezza fisica dell’infrastrutture energetiche;
era inoltre necessario migliorare gli strumenti di politica commerciale per consentire il
transito non discriminatorio dell’energia.
Il Libro Verde prospettava la necessità di catalogare le riserve europee di gas e petrolio
per assicurarne l’approvvigionamento energetico in casi di emergenza. Lo studio di una
futura normativa in materia, doveva prevedere un meccanismo di solidarietà fra gli Stati
membri, pur tenendo conto del diverso potenziale di stoccaggio e di risorse nelle diverse
parti dell’UE: in particolare, la proposta legislativa della Commissione verteva sulla
pubblicazione regolare e trasparente della situazione delle riserve petrolifere, che poteva
incidere sul miglioramento della trasparenza dei mercati petroliferi internazionali e
sull’eventuale svincolo delle riserve di emergenza imposto dall’Agenzia Internazionale
per l’Energia (AIE). La revisione sarebbe stata utile anche per riaprire il dibattito
sull’energia nucleare in Europa.
Per garantire una reale sostenibilità, era opportuno diversificare il più possibile le fonti
pulite e rinnovabili ed altre fonti energetiche, dotare i vettori di tecnologie a basse
emissioni di carbonio e contenere il più possibile la domanda di energia.

120
Il Settimo PAA (2013-2020) offrì un quadro adeguato allo sviluppo delle nuove
tecnologie eco-innovative, puntando sulle iniziative relative alle biomasse legnose e sulla
combustione a "carbone pulito", in modo da permettere ai Paesi che lo desideravano di
conservare il carbone nel loro mix energetico137.
Un altro aspetto determinante nella politica della sostenibilità, della competitività e della
sicurezza in campo energetico riguardava la coerenza della politica esterna: il dialogo con
i partner internazionali e la costruzione di altri partenariati con Paesi terzi avrebbe
consentito all’Europa di reagire meglio in caso di crisi di approvvigionamento.
L'energia peraltro rappresentava una sfida importante per la politica di vicinato, sia per la
produzione che per il trasporto dell'energia. La Commissione propose dunque di integrare
i mercati dell'UE e dei Paesi vicini attraverso una comunità paneuropea dell'energia.
A sua volta, il Consiglio delineò una serie di azioni ulteriori che potessero contribuire al
raggiungimento degli obiettivi prefissati, invitando la Commissione e l’Alto
rappresentante ad inserire la dimensione esterna nel contesto delle relazioni con i
principali partner esteri tramite tutti gli strumenti disponibili (tra cui PESD e PESC):
l’obiettivo era quello di concludere i negoziati sul Protocollo della Carta dell’Energia e
definire l’accordo con la Russia sul transito, in quanto l’Unione è il cliente energetico
principale della Russia, la quale, a sua volta, è il principale fornitore di energia
dell’Unione.
Il Consiglio ritenne fondamentale sviluppare le partnership strategiche con Paesi quali
Norvegia, Algeria, Turchia e Ucraina, favorendone l’adesione e l’integrazione nel
Trattato che istituisce la Comunità dell'energia.
Essendo l’accesso e il transito dell’energia una questione prioritaria per i paesi in via di
sviluppo, il Consiglio intendeva migliorare le relazioni con l’Africa settentrionale e
continentale, con il Caucaso, con il Bacino del Caspio, con l’Asia Centrale, con il Medio
Oriente e con l’America Latina. A tali indicazioni, la Commissione e l'Alto Commissario

137 Comunicazione della Commissione, del 07.12.2005, Piano d'azione per la biomassa. Per ciò che
riguarda l’Italia, cfr. Enama, Biomasse ed energia. Quadro normativo, in collaborazione con il Ministero
delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, formato .pdf in www.progettobiomasse.it .

121
risposero al Consiglio con il documento “Una politica esterna al servizio degli interessi
europei in materia d’energia”.
Inoltre, nel 2006, il Parlamento invitò la Commissione ed il Consiglio a proporre un
sistema di mediazione riconosciuto a livello internazionale per i casi di dispute
concernenti la fornitura e la distribuzione di energia.
Sposando interamente tutte le nuove iniziative della Commissione, il Parlamento sollecitò
la ricerca di nuove strategie atte a ridurre l’impiego dell'uranio nel campo delle armi
nucleari ed a presentare urgentemente proposte per il ricorso alle pile a idrogeno e a
combustibile.
Le questioni energetiche sono tuttora un tema di crescente importanza nei forum
multilaterali tra l’Europa e gli altri grandi consumatori di energia (USA, Cina, Giappone
e India). I temi riguardano l’accesso al mercato globale e le tendenze in materia di
investimenti. In particolare, secondo la Commissione, dovendo ampliare la dimensione
geografica del piano di scambio di emissioni, l’Unione potrebbe promuovere accordi
internazionali sull’efficienza energetica.

4.4 I piani d’azione sulle energie rinnovabili

4.4.1 Il piano di azione per la biomassa e i biocombustibili

La Commissione individuò nelle biomasse una delle possibili opzioni per contribuire al
perseguimento di obiettivi generali di politica energetica: per raggiungere la riduzione
della dipendenza dalle importazioni di energia e la limitazione delle emissioni inquinanti,
serviva un insieme di misure da attuare, a partire dal 2006, volte ad aumentare la
domanda di biomassa, rafforzare l'offerta, rimuovere gli ostacoli tecnici e sviluppare la
ricerca.
Il piano di azione della Commissione, approvato anche dal Consiglio, individuò tre settori
prioritari di intervento: il riscaldamento, l’elettricità e i trasporti.

122
In particolare, il Consiglio accolse positivamente le comunicazioni della Commissione
relative al piano d’azione sulle biomasse e i biocarburanti, e invitò la stessa a considerare
prioritarie alcune questioni, quali la ricerca sui biocarburanti di seconda generazione, la
creazione di mercati ad hoc trasparenti e aperti, la promozione di campagne informative
sul tema, l’adozione di norme tecniche adeguate, nonché la revisione della Direttiva sulla
qualità dei carburanti.
La Commissione europea presentò, con una comunicazione approvata l’8 febbraio
2006138, una strategia per i biocarburanti, che prevedeva un ampio ventaglio di proposte:
utilizzare alcuni strumenti di mercato, adottare provvedimenti legislativi, incentivare la
ricerca e la produzione di combustibili da materie prime agricole. La Commissione
ritenne che un maggior impiego dei biocarburanti potesse ridurre la dipendenza
dell’Europa dalle importazioni di combustibili fossili, abbattere le emissioni di gas serra,
dare nuovi sbocchi allo sviluppo rurale e aprire nuove opportunità economiche in vari
Paesi in via di sviluppo.
Il documento, che costituisce una integrazione del piano d’azione per la biomassa,
individuò tre finalità precise: promuovere i biocarburanti nell’Unione e nei paesi in via di
sviluppo; avviare i preparativi per un utilizzo su vasta scala dei biocarburanti,
migliorandone la competitività in termini di costi ed aumentando le attività di ricerca sui
biocarburanti di seconda generazione; sostenere i Paesi in via di sviluppo, compresi quelli
interessati dalla riforma del regime dello zucchero, nei quali la produzione di
biocarburanti potrebbe promuovere una crescita economica sostenibile. La Commissione,
inoltre, definì le misure per incentivarne la produzione ed aumentarne la domanda.

138 Comunicazione della Commissione 08.02.2006, "Strategia dell'UE per i biocarburanti".

123
4.4.2 La piattaforma tecnologica europea per l’idrogeno e le celle a combustibile

Il 20 gennaio 2004, la Commissione europea aveva lanciato la piattaforma tecnologica


per l’idrogeno e le celle a combustibile, al fine di favorire in Europa la transizione da
un'economia basata sui combustibili fossili ad un'economia basata sull'idrogeno.
Secondo la Commissione, tali tecnologie potevano costituire una parte importante dei
futuri sistemi energetici sostenibili.
Nell’ambito di questo progetto, fu promossa l’iniziativa Quick Start per favorire la
ricerca e gli investimenti in tale ambito.
Tale iniziativa costituì la fase iniziale di un progetto più ampio nel settore dell’economia
dell’idrogeno. Quick start prevede infatti due importanti progetti: il primo (Hypogen)
riguarda la creazione di un impianto di prova in grado di produrre idrogeno ed elettricità
su scala industriale, mentre il secondo (Hycom) orienta la ricerca e lo sviluppo
tecnologico verso uno studio di fattibilità sugli aspetti economici e sulla sicurezza delle
comunità che utilizzano l'idrogeno nel proprio mix energetico139.

4.4.3 Gli investimenti nella ricerca

Il 28 giugno 2006, la Commissione presentò la proposta relativa alle attività di ricerca e


di sviluppo tecnologico per gli anni 2007-2013, considerati strumenti fondamentali per
incrementare il potenziale di crescita economica europea e rafforzarne la competitività.
Secondo la Commissione, la promozione dell’efficienza energetica e delle energie
rinnovabili e il passaggio dall’attuale sistema basato sui combustibili fossili ad un sistema
sostenibile basato su una gamma di fonti energetiche diversificate, poteva ben avvenire
tramite l’investimento nella conoscenza, nell’innovazione e nel capitale umano.
Il programma era articolato in quattro punti specifici: favorire la cooperazione e la
comunicazione tra università, imprese, centri di ricerca ed enti pubblici; istituire un
139 Dossier della Camera dei deputati, Politiche dell’Unione europea, La politica energetica dell’UE, N.
6/13 ottobre 2006.

124
Consiglio europeo dedicato alla ricerca; aumentare le risorse umane disponibili nei settori
scientifici; rafforzare la capacità di ricerca e di innovazione dell’Unione in settori
specifici (idrogeno e celle a combustibile; energia elettrica e combustibili da fonti
rinnovabili; nuove fonti di energia rinnovabile per il riscaldamento e la refrigerazione;
tecnologie di cattura e immagazzinamento di anidride carbonica; tecnologie pulite di
conversione del carbone; reti di energia; efficienza e risparmi) 140.

4.4.4 I progetti sull’Euratom e sulla sicurezza nucleare

La Commissione presentò una proposta relativa al Settimo Programma Quadro Euratom


per le attività di ricerca e formazione nel settore nucleare (2007-2011)141.
Il progetto si articolava in alcuni programmi specifici: la ricerca sull'energia da fusione e
sulla fissione nucleare; ricerca in materia di radioprotezione; miglioramento delle attività
del Centro Comune di Ricerca nel settore dell’energia nucleare. La maggior parte degli
investimenti programmati andò a finanziare il progetto internazionale ITER 142 sull'energia
da fusione.
Gli organi istituzionali europei raggiunsero un accordo politico definitivo nel luglio 2006.
A distanza di qualche mese, la Commissione presentò una proposta sugli obblighi
fondamentali e i principi generali nel settore della sicurezza degli impianti nucleari.
La proposta prevedeva l’istituzione di un’autorità di regolamentazione in ogni Stato
membro che potesse verificare periodicamente la sicurezza degli impianti nucleari e
l’effettiva applicazione delle norme di sicurezza. Le autorità tutte insieme avrebbero
formato un Comitato europeo di regolamentazione.
Un’altra proposta importante riguardava la gestione sicura del combustibile nucleare
esaurito e dei rifiuti radioattivi, con il vincolo per gli Stati membri di elaborare

140 Regolam. 294/2008/CE del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11.03.2008 che istituisce
l’Istituto europeo di innovazione e tecnologia, www.eur-lex.europa.eu
141 Settimo Programma Quadro (2007-2013), www.eur-lex.europa.eu
142 Si tratta di un progetto internazionale volto a dimostrare la fattibilità scientifica e tecnica dell’energia
di fusione a fini pacifici, il cui elemento essenziale consta nella costruzione di un reattore sperimentale di
fusione termonucleare a Cadarache, in Francia.

125
programmi nazionali di gestione delle scorie, dotati di un calendario per il deposito
definitivo di tali rifiuti, sotto l’egida di una valutazione unitaria dei criteri di sicurezza.
Le proposte del 2004143 intendevano dotare l’Unione di una normativa vincolante di
raccordo nel campo della sicurezza delle installazioni nucleari e della gestione dei rifiuti
radioattivi.
Il Consiglio Ambiente e la Commissione si trovarono in disaccordo in merito alla
responsabilità individuale di ogni Stato membro (ipotesi sostenuta dal Consiglio) contro
una responsabilità comunitaria.
Nel dicembre del 2005 la Commissione presentò una proposta di direttiva relativa alla
sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti radioattivi e di combustibile nucleare
esaurito, al fine di rendere la legislazione più coerente con le convenzioni internazionali,
ma soprattutto con le direttive Euratom in materia di protezione sanitaria pubblica e dei
lavoratori contro i pericoli derivanti dalle radiazioni ionizzanti144 e di sorveglianza delle
sorgenti radioattive sigillate.

4.5 Il Libro Verde sulla politica fiscale ambientale (2007)

L'Unione ritenne presto che, per essere all'avanguardia nel mondo nel campo della
sostenibilità ambientale e nella lotta contro i cambiamenti climatici, fosse necessario
dotarsi di un pacchetto di misure per l'energia e per il clima 145 (poi approvato dal
Consiglio europeo di Primavera nel 2007 su proposta della Commissione) e mantenere un
alto tasso di biodiversità, preservando le risorse naturali e tutelando altresì la salute
pubblica.

143 Le proposte modificano le precedenti relative alla sicurezza degli impianti nucleari e la gestione dei
rifiuti radioattivi del 2003. Tali proposte formano il cosiddetto pacchetto nucleare.
144 Dir. 96/29/Euratom del Consiglio del 13.05.1996; Dir. 2003/122/Euratom del Consiglio, del
22.12.2003.
145 In particolare, si fa riferimento alla comunicazione della Commissione "Una politica energetica per
l'Europa" del 10.01.2007 e la comunicazione della Commissione "Limitare il surriscaldamento dovuto ai
cambiamenti climatici a +2 gradi Celsius. La via da percorrere fino al 2020 e oltre" del 10.1.2007.

126
Oltre alla classica normativa comunitaria, la Commissione suggerì di implementare gli
strumenti di mercato disponibili per correggere le possibili criticità nel periodo di
transizione verso un’economia pulita. L’impiego degli strumenti di mercato (tasse,
imposte, sovvenzioni e sistemi di scambio di emissioni) poteva rivelarsi molto utile per
coprire gli altissimi costi di ristrutturazione del sistema economico europeo, fortemente
impegnato a conseguire obiettivi ambientali di eccellenza.
Con il Libro Verde sugli strumenti di mercato compatibili con il settore ambientale 146, le
istituzioni comunitarie presentarono un prospetto dettagliato dei vantaggi di un piano
d’azione fiscale eventualmente applicabile nei vari campi sensibili, quali i rifiuti, i
trasporti, le energie rinnovabili. L’Unione ritenne che l’utilizzo degli strumenti di
mercato avrebbe potuto contribuire enormemente al raggiungimento degli obiettivi
prefissati nell’ambito del programma per lo sviluppo sostenibile, soprattutto dopo il
successo ottenuto con il sistema di negoziazione dei diritti di emissione.
Gli strumenti economici o di mercato sono strumenti flessibili che, se ben dosati, possono
apportare effetti positivi, soprattutto per la copertura dei costi di ristrutturazione verso la
sostenibilità e per altri fini ambientali connessi 147, compatibilmente con la Strategia di
Lisbona per la crescita economica e l'occupazione148.
Il piano di azione prospettato mirava alla revisione della normativa in materia di
tassazione dei prodotti energetici.
L'utilizzo degli strumenti di mercato trova efficacia in materia di costi, principalmente
perché non può esistere un mercato delle risorse ambientali, che sono beni pubblici, e
perché i costi sociali della ristrutturazione europea in materia di efficienza energetica
sono difficilmente calcolabili. A differenza dell'approccio amministrativo o normativo,

146 Libro Verde sugli strumenti di mercato utilizzati a fini di politica ambientale e ad altri fini connessi,
SEC/2007/388, www.eur-lex.europa.eu
147 Oltre agli strumenti di mercato analizzati nel Libro Verde, vanno segnalati altri importanti strumenti,
come le misure agro-ambientali della politica di sviluppo rurale e quelli relativi alla politica di coesione
dei settori ambientale ed energetico. Quando il loro utilizzo può configurare un aiuto di Stato, gli
strumenti di mercato devono rispettare le norme comunitarie ed essere notificati alla Commissione ai
sensi dell'articolo 88, TCE.
148 Raccomandazione 2005/601/CE del Consiglio del 12.07.2005, relativa agli indirizzi di massima per
le politiche economiche degli Stati membri e della Comunità (per il periodo 2005-2008) .

127
gli strumenti di mercato presentano il vantaggio di utilizzare i segnali propri del mercato
per rimediarne i possibili fallimenti.
Tali strumenti possono:
- influire sui prezzi tramite la tassazione o gli incentivi;
- fissare quantitativi assoluti (come per gli scambi dei diritti di emissione);
- fissare quantitativi per unità di prodotto.
Per la capacità di diversificazione del loro impiego, questi strumenti sono in grado di
mantenere e riconoscere le differenze esistenti tra i vari settori merceologici (industriali,
dei trasporti, dell’energia), tra le diverse capacità imprenditoriali e tra le qualità delle
energie fossili e rinnovabili. Tale flessibilità consente di calcolare i reali costi dei
miglioramenti ambientali149 e contenerne l’impatto.
Gli strumenti di mercato150 inoltre hanno alcuni vantaggi che gli strumenti normativi non
posseggono:
- attribuendo un valore certo a costi e benefici, gli investitori ed i soggetti economici
possono modificare il loro comportamento in relazione agli obiettivi che vogliono
ottenere151;
- le imprese non hanno necessità di affrontare dei costi diretti di ristrutturazione, ma
hanno un costo di tassazione riconoscibile sulle materie prime e sulle infrastrutture 152,
cosicchè esse possono ben investire i propri capitali nell’innovazione tecnologica.
Come è stato accennato, l’Unione utilizza diversi strumenti di mercato come le imposte,
le tasse e i diritti di scambio negoziabili (ETS).
I sistemi quantitativi (sistemi di scambio negoziabili) differiscono dagli altri strumenti di
mercato, poiché garantiscono il conseguimento di obiettivi politici specifici. D’altro

149 Cfr. la comunicazione della Commissione "Conciliare bisogni e responsabilità – L'integrazione delle
questioni ambientali nella politica economica", del 20.09.2000.
150 Cfr. Environmentally Related Taxes in OECD Countries – Issues and strategies, 2001.
151 Fra gli obiettivi deli strumenti di mercato, troviamo quello di internalizzare i costi esterni ed
aumentare l'offerta di servizi ambientali non commercializzati.
152 Cfr. EEA, Effectiveness of urban wastewater treatment policies in selected countries: an EEA pilot
study, 2005. Lo studio mette a confronto gli approcci seguiti in diversi Stati membri e dimostra che
l'utilizzo degli strumenti di mercato può contribuire a raggiungere gli obiettivi ambientali ad un costo
minore.

128
canto, tasse e imposte, basate esclusivamente sui prezzi, forniscono la certezza del costo
di una materia o di un servizio, dei costi per il conseguimento di un obiettivo e sono
comunque più facili da gestire; e, in ogni caso, producono un gettito fiscale certo.
Fra questi ultimi, figurano la tassazione dei prodotti energetici e, nel settore dei trasporti,
la Direttiva Eurobollo153.
Una riforma della fiscalità ambientale può spostare il carico fiscale dalle imposte che
hanno un effetto negativo sulla qualità della vita (ad esempio, quelle sul lavoro) alle
imposte che invece hanno un impatto positivo (ad esempio, imposte sulle attività dannose
per l'ambiente)154.
Oltre ai sistemi di tassazione che scoraggiano i comportamenti dannosi per l'ambiente, gli
Stati membri possono utilizzare incentivi fiscali (come le sovvenzioni) per incoraggiare i
comportamenti virtuosi. Lo spostamento di carico consente l’eliminazione di quelle
sovvenzioni che favoriscono quelle attività non in rispetto dell’ambiente, scelta
particolarmente pertinente per gli ambiziosi obiettivi di ridurre i gas serra di almeno il
20% entro il 2020, e per conseguire l'obiettivo vincolante nella produzione di energie
rinnovabili del 20% entro il 2020155.
Alcune sovvenzioni, oltre ad essere inefficienti sotto il profilo economico e sociale,
possono anche comportare nocumento all'ambiente ed alla salute umana156.
Le politiche fiscali sono fondamentali nel programma integrato per i cambiamenti
climatici e l'energia. La direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici stabilisce norme
comuni per la tassazione dei consumi energetici. La tassazione sui
carburanti/combustibili dovrebbe venire applicata in misura uniforme in funzione del
contenuto energetico: le emissioni prodotte dalla combustione variano da un
153 Dir. 1999/62/CE, modificata dalla direttiva 2006/38/CE, Tassazione a carico di autoveicoli pesanti
adibiti al trasporto di merci su strada: la direttiva Eurobollo www.eur-lex.europa.eu
154 La Commissione si era già occupata della questione sin dal 1993 con il Libro Bianco sulla crescita, la
competitività e l'occupazione e poi, nel 2005, con gli studi sul modello sociale europeo per i legami tra le
politiche dell'occupazione e le politiche ambientali.
155 Alfano R., Tributi ambientali: profili interni ed europei, Torino, 2012, pp. 37 e ss.
156 Cfr. OECD, Environmentally-harmful subsidies – Challenges for reform, 2005. Secondo l'OCSE, le
sovvenzioni dannose per l'ambiente sono quei tipi di sostegno che migliorano la competitività di
determinati prodotti e processi, ma che, assieme al regime fiscale prevalente, scoraggiano
inconsapevolmente le sane pratiche ambientali .

129
carburante/combustibile all'altro, la tassazione può ben riflettere la distinzione tra
emissioni di gas serra ed emissioni di gas non a effetto serra, riconoscendo
automaticamente maggior valore ai benefici delle fonti rinnovabili.
I combustibili per riscaldamento e i carburanti hanno un trattamento fiscale diverso, che
riflette in particolare il loro carattere indispensabile.
Va detto che gran parte delle emissioni di CO2 provenienti dalla produzione di energia
elettrica rientrano attualmente nel sistema comunitario di scambio di quote di emissione,
mentre, in linea di principio, la produzione di energia elettrica è esente dalle tasse sui
prodotti energetici. Lo scambio di quote di emissione viene applicato nei settori
dell'energia, dei trasporti e dell'ambiente (in particolare per le emissioni provenienti da
determinati impianti di combustione e industriali), mentre la tassazione dei prodotti
energetici interessa piuttosto l'impiego dell'energia come combustibile o carburante157.
Dato che l'UE e i Paesi terzi applicano livelli diversi di tassazione del carbonio o altri
metodi di riduzione delle emissioni di gas serra, l’Unione si fissa l’obiettivo di
incoraggiare i partner commerciali dell'UE ad adottare misure paritarie. Questa esigenza
ha già portato all'avvio di una riflessione sull'applicazione di meccanismi di riequilibrio
del carbonio, quali ad esempio gli aggiustamenti fiscali alle frontiere.

157 Normalmente, la tassazione dei prodotti energetici non si applica ai prodotti energetici (e all'energia
elettrica) utilizzati come materie prime nei processi industriali, né ai prodotti energetici utilizzati per la
produzione di prodotti energetici (il caso più comune è quello delle raffinerie) o per la produzione di
energia elettrica.

130
4.5.1 Il settore dei trasporti

I trasporti sono una delle principali fonti di inquinamento atmosferico e di emissioni di


CO2, con una tendenza in aumento per quanto riguarda le emissioni. Ad esempio, nel
2004 il trasporto su strada era responsabile del 22% delle emissioni totali di CO2, il
trasporto aereo e quello marittimo del 3/4% del totale delle emissioni di gas serra; le
emissioni del trasporto aereo in particolare hanno registrato un rapido aumento (dell'86%
tra il 1990 e il 2004).
A livello comunitario, si è fatto un uso limitato degli strumenti di mercato per rimediare
agli effetti negativi dei trasporti. A livello nazionale e locale, invece, vengono utilizzati
strumenti di mercato di vario tipo.
Recentemente, le istituzioni hanno cominciato a includere un criterio di valutazione del
tasso di emissioni di CO2 nella base imponibile, sia per la tassa annuale di circolazione,
che per la tassa di registrazione. Questa proposta incentiva tra l’altro gli acquirenti di
autovetture ad alta efficienza energetica.
Inoltre, Il Consiglio e la Commissione propendono per l’estensione degli ETS al settore
del trasporto terrestre e aereo. Per quanto concerne il trasporto marittimo, la valutazione
di ogni correttivo fiscale deve misurarsi con le disposizioni tariffarie della Convenzione
delle Nazioni Unite sul diritto del mare UNCLOS. Per rendere questo settore
energeticamente efficiente, vanno considerate altre questioni chiave, quali la
differenziazione geografica e i meccanismi di monitoraggio e di controllo dell'osservanza
della normativa.
Per quanto concerne il traffico stradale, si ha a che fare con l'inquinamento atmosferico
dovuto agli ossidi di zolfo e di azoto158 (o particolato), l'inquinamento sonoro e i problemi
di congestione. Oltre alla parziale armonizzazione delle tasse annuali di circolazione per
gli automezzi pesanti, la Direttiva Eurobollo prevede un quadro di tariffazione delle reti
stradali transeuropee. Le tariffe differenziate in funzione sulla distanza percorsa, vanno a

158 Per quanto riguarda l’ammoniaca, le emissioni derivano quasi totalmente dalle attività agricole (con
particolare riferimento alla gestione dei reflui zootecnici). www.arpaveneto.it

131
coprire solamente i costi delle infrastrutture, e non quindi i costi esterni. La tariffazione
stradale va differenziata anche rispetto alle classi di emissioni EURO ed eventuali
correttivi nazionali applicabili da ogni Stato membro, finalizzati ad integrare i costi
complessivi dei danni ambientali ed un uso più efficiente delle infrastrutture 159. La
Commissione valuta tutti i costi sanitari e ambientali causati dal rumore e dalla
congestione, presentando un modello unificato per la valutazione di tutti i costi esterni
che serva da base per i calcoli futuri della tariffazione delle infrastrutture.
La normativa comunitaria autorizza gli Stati membri a variare le tariffe ferroviarie in
relazione all’incidenza sull'ambiente160.
In alcune città dell’Unione, sono stati inseriti alcuni correttivi per ridurre la congestione
del traffico urbano che causa l’inquinamento atmosferico. Da decenni è stata riconosciuta
la necessità di migliorare la qualità dell'aria e la tutela da deterioramento dell'ambiente
naturale a causa di acidificazione ed eutrofizzazione.
Dalle valutazioni condotte, nelle zone ove è stata applicata la tariffazione, si è notato un
aumento della velocità media del traffico e la riduzione delle emissioni inquinanti e del
consumo di energia da traffico stradale161.
Gli Stati membri come la Slovacchia e i Paesi Bassi utilizzano frequentemente imposte e
tasse sulle emissioni di particolato. Alcuni hanno introdotto gli ETS, che però sono più
efficaci in un ambito più vasto e possono causare un aggravamento locale di
inquinamento nelle zone più a rischio. La Commissione esamina l’applicabilità degli ETS
per il particolato nel quadro di revisione della normativa sulla prevenzione e la riduzione
dell'inquinamento162. Gli Stati membri possono introdurre gli ETS in modo residuo e
dopo l'applicazione delle migliori tecniche disponibili (BAT).

159 Cfr. lo studio in materia del 2004 www.europa.eu.int/comm/environment/air/pdf/04_nera_report.pdf.


Oltre alla Germania e all’Austria, che applicano la tariffazione per gli automezzi pesanti a seconda della
percorrenza, al di fuori dell'UE questo approccio è stato applicato anche in Svizzera, dove i sistemi di
tariffazione per gli automezzi pesanti includono anche i costi ambientali esterni.
160 Dir. 2001/14/CE del 26.02.2001 e COM 2001 n. 307.
161 Ispra, Analisi dei dati europei del trasporto su strada, 1990-2004, Roma, 2008.
162 Relazione della Commissione sull’attuazione della Dir. 1996/61/CE sulla prevenzione e la riduzione
integrate dell’inquinamento 2005/540/COM del 03.11.2005.

132
La Commissione continua a sostenere lo scambio di buone pratiche fra i Paesi membri ed
esamina altri correttivi di sostegno per il settore dei trasporti urbani. L'Unione incoraggia
gli Stati membri ad utilizzare la tassazione e altri strumenti di mercato nel quadro della
strategia ambientale. Gli Stati membri si sono avvalsi di queste possibilità con formule
differenti, nel rispetto di un’auspicabile armonizzazione comunitaria nei casi aventi
carattere transfrontaliero.

4.5.2 L'acqua

L'acqua deve essere gestita in modo sostenibile. La Direttiva Quadro sulle acque 163
dispose che entro il 2010 gli Stati membri dovevano attuare politiche di tariffazione delle
stesse che ne incoraggiassero un utilizzo efficiente. In tal modo, tutti gli utenti erano
chiamati a sostenere i costi (in particolare, i costi ambientali esterni e i costi in termini di
risorse) secondo il principio "chi inquina paga”164.
Diversi Stati membri applicavano già imposte o tasse sull'estrazione delle acque
sotterranee e/o di superficie o sul consumo di acqua, permettendo di ridurre il consumo,
le perdite e l'inquinamento.

4.5.3 La gestione dei rifiuti

Nella politica di prevenzione e di gestione dei rifiuti sancito nel Sesto Programma
comunitario, l’Unione aveva inteso scindere l'aspetto della produzione dei rifiuti da
quello della crescita economica.
Sebbene lo smaltimento in discarica fosse l'opzione peggiore sotto il profilo
ambientale165, spesso i segnali del mercato la privilegiavano, non tenendo conto
dell'impatto ambientale.
163 Dir. 2000/60/CE che istituisce un quadro per l'azione comunitaria in materia di acque.
164 EEA, Market-based instruments for environmental policy in Europe (EEA Technical Report 8/2005).

133
La tassazione dello smaltimento in discarica dei rifiuti incoraggia il riciclaggio e il
recupero dei rifiuti, ma le differenze di prezzo tra le tasse nazionali potrebbero causare
movimenti di rifiuti motivati da considerazioni di ordine puramente fiscale e generare
distorsioni della concorrenza tra le imprese di gestione.
La Commissione incoraggia gli Stati membri a scambiarsi informazioni sulla materia e
tende a fissare criteri comuni, quali aliquote minime efficaci sotto il profilo ambientale,
per elaborare tasse sulle discariche sulla base delle migliori pratiche comprovate.
I diversi materiali di imballaggio o i diversi prodotti facenti parte della stessa categoria
(come le pile), hanno un impatto diverso sull'ambiente e gli strumenti di mercato vanno
conseguentemente differenziati.
Gli Stati membri possono adottare disposizioni nazionali per disincentivare la produzione
di rifiuti da imballaggio, per promuovere il recupero degli stessi e la raccolta e il
riciclaggio dei rifiuti di pile166. In tal modo, si attua il principio "chi inquina paga".
Le misure devono sempre rispettare il principio di non discriminazione e gli altri obblighi
imposti dal trattato CE in materia di mercato interno167.
Molti Stati utilizzano le imposte, i sistemi di deposito/rimborso o i permessi negoziabili
per i rifiuti di imballaggio generici o per i rifiuti di imballaggio specifici (ad esempio gli
imballaggi per bevande o i sacchetti di plastica)168. La Danimarca ha introdotto un'imposta

sugli imballaggi che tiene conto del diverso impatto ambientale dei diversi materiali;
anche la Lettonia applica una differenziazione in funzione del materiale utilizzato 169.

165 Cfr. la comunicazione della Commissione "Portare avanti l’utilizzo sostenibile delle risorse: una
strategia tematica sulla prevenzione e il riciclaggio dei rifiuti", 2005/666/COM del 21.12.2005.
166 Dir. 2006/66/CE relativa a pile e accumulatori e ai rifiuti di pile e accumulatori che abroga la Dir.
991/157/CEE.
167 Dir. 1994/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio, modificata dalla Dir. 2004/12/CE. Cfr.
anche la relazione della Commissione sull'attuazione della Dir. 2006/767/COM.
168 Cfr. EEA, Using the market for cost-effective environmental policy (AEA, Utilizzare il mercato per una
politica ambientale efficiente sotto il profilo dei costi), 2006.
169 Comunicazione 2006/216/COM. Un ulteriore esempio è la gestione della pesca, che prevede l'utilizzo
di strumenti di mercato, come le quote di pesca individuali trasferibili. Cfr. OECD, Using market
mechanisms to manage fisheries – Smoothing the path, 2006. Cfr. la comunicazione sull'uso degli
strumenti di gestione basati sui diritti di pesca per proteggere la biodiversità 2007/73/COM del
26.02.2007.

134
4.5.4 L'utilizzo degli strumenti di mercato per proteggere la biodiversità

L'utilizzo degli strumenti di mercato per proteggere la biodiversità incontra un favore


crescente come mezzo integrativo anche in materia di conservazione degli habitat e degli
ecosistemi e per la protezione di determinate specie.
Gli strumenti di mercato possono incoraggiare i proprietari terrieri a conservare le foreste
o le zone umide, o per compensare i danni inevitabili che i progetti di sviluppo arrecano
alla biodiversità. Le tasse e i diritti, quali le licenze di caccia e di pesca, contribuiscono a
limitare l'utilizzo delle risorse naturali.
I sostegni finanziari vengono concessi sotto forma di pagamento per i servizi ambientali:
ad esempio, le misure agro-ambientali compensano i proprietari terrieri che rinunciano ad
un guadagno per favorire il bene comune e si impegnano a conservare le foreste o le zone
umide, le quali filtrano l'acqua, che fungono da serbatoi e forniscono habitat agli insetti
che, a loro volta, impollinano le colture vicine170.
Per evitare di fissare sovvenzioni troppo elevate, la Finlandia fa ricorso ad aste in cui i
partecipanti presentano un'offerta relativa alle sovvenzioni minime di cui hanno bisogno
per attuare le misure di protezione della biodiversità171.
L’ habitat banking (la creazione di riserve di habitat) è un’altra applicazione degli
strumenti di scambio in materia ambientale, per la prima volta impiegati negli Stati Uniti
per la creazione di riserve di zone umide.
La responsabilità ambientale diventa così una attività negoziabile: alcune imprese
specializzate creano zone umide e vendono poi i relativi crediti alle società immobiliari.
Ciò stimola le imprese a creare zone umide a costi competitivi. Al pari dei regimi dei

170 Quando si tratta di piccoli gruppi, le misure di compensazione possono anche essere stabilite
direttamente tra le parti private. I pagamenti per servizi ecosistemici sono anche raccomandati a livello
internazionale, in particolare come strumenti per proteggere le foreste tropicali. Cfr. Banca mondiale, At
loggerheads? Agricultural expansion, poverty reduction, and environment in the tropical forests,
www.documents.worldbank.org . I pagamenti per servizi ambientali potrebbero comportare un aiuto di
Stato; pertanto, devono essere notificati ai sensi dell'articolo 88, TCE.
171 Cfr. lo studio The Use of Market Incentives to Preserve Biodiversity,
www.ec.europa.eu/environment/enveco/studies2.htm#market . Anche l'Australia ha seguito questo
approccio.

135
permessi negoziabili, questo tipo di regime contribuisce ad integrare gli obiettivi di
conservazione all’interno delle altre attività economiche dell'impresa.
Deve essere tuttavia mantenuta l'equivalenza degli habitat e devono essere definiti criteri
di verifica. Nel caso delle zone protette, le misure compensative della perdita di habitat
dovrebbero essere applicate soltanto come ultima ratio.

4.6 L’attuale politica energetica europea

Come abbiamo visto, tra le sfide dell'Unione europea nel settore energetico vi sono la
dipendenza dalle importazioni, le poche risorse endogene, i prezzi elevati e volatili
dell'energia, l'aumento della domanda di energia, i rischi connessi alla sicurezza nei Paesi
di produzione e di transito, le crescenti minacce poste dai cambiamenti climatici, la
lentezza dei progressi nel settore dell'efficienza energetica, la necessità di una maggiore
trasparenza delle comunicazioni e di un'ulteriore interconnessione dei mercati energetici.
La politica energetica dell'Unione tenta di realizzare un mercato energetico integrato per
la sicurezza dell'approvvigionamento energetico e per la sostenibilità del settore
energetico172.
Tale normativa è attualmente in fase di evoluzione, ma conserva alcuni principi fondanti,
quali, in primis, l’art. 194 TFU che, definendo gli obiettivi della politica energetica
europea, promuove lo sviluppo delle energie rinnovabili per meglio allineare la normativa
in materia di cambiamenti climatici. Tale articolo rende la politica energetica oggetto di
competenza concorrente, quindi in collaborazione con gli Stati membri, segnando un
passo avanti verso una politica energetica comune.
Vi sono poi alcune disposizioni specifiche in materia di sicurezza di approvvigionamento
energetico (art. 122 TFUE) e di reti energetiche (artt. 170/172 TFUE).

172 Note tematiche, Politica energetica: principi generali, www.europarl.europa.eu

136
Per quanto riguarda il carbone e l’energia nucleare, vanno sempre tenuti presente i due
trattati CECA ed Euratom. Altre disposizioni importanti, riguardano il mercato interno
dell'energia (art. 114 TFUE) e la politica energetica esterna (artt. 216/218 TFUE).
Nel 2006, la Commissione inaugurava il suo primo “Piano d'azione per l'efficienza
energetica: concretizzare le potenzialità”, volto a mobilitare la società civile, i
responsabili politici e gli operatori del mercato al fine di trasformare il mercato interno
dell'energia per fornire ai cittadini dell'UE le infrastrutture (compresi gli edifici), i
prodotti con la maggiore efficienza energetica al mondo. Tale piano d'azione era
finalizzato al controllo e alla riduzione progressiva della domanda energetica, con
l’obiettivo di ridurre del 20% annuo il consumo e la fornitura entro il 2020. Tuttavia, a
fronte di stime secondo cui l'UE avrebbe raggiunto soltanto la metà dell'obiettivo, la
Commissione rispose con la strategia Europa 2020, programma per una crescita
intelligente, sostenibile e inclusiva, che elabora un nuovo piano globale di efficienza
energetica173. A seguito degli scarsi risultati ottenuti nel corso del primo decennio, si
ritenne opportuno rendere il quadro legislativo europeo più stringente e completo.
Nel 2012, la Commissione, con la comunicazione dal titolo “Energie rinnovabili: un
ruolo di primo piano nel mercato energetico europeo”, individuò i settori in cui
occorreva intensificare gli sforzi entro il 2020, affinché l’Unione si avvicinasse più
velocemente agli obiettivi fissati per il 2030.
Nell’anno successivo, la Commissione fornì ulteriori orientamenti, fra cui il ricorso a
meccanismi di cooperazione per diminuire i costi delle energie rinnovabili e la revisione
completa delle sovvenzioni, incentivando le gare d'appalto, i premi di riacquisto e i
contingenti obbligatori per le tariffe di riacquisto. La disciplina in materia di aiuti di Stato
a favore dell'ambiente e dell'energia del periodo 2014-2020 contribuì ulteriormente alla
configurazione del nuovo quadro per i regimi di sostegno.

173 PEE del 2011, cfr. www.europa.formez.it/content/europa-2020-strategia-crescita-intelligente-


sostenibile-e-inclusiva

137
Alla luce del trattato di Lisbona e dell’Accordo di Parigi, l’obiettivo principale della
politica energetica dell'Unione era ed è quello di passare ad un'economia a zero emissioni
di carbonio.

4.7 La Direttiva Energia pulita per tutti gli Europei (2018)

Nel 2016, la Commissione presentò un pacchetto di 8 proposte denominato “Energia


pulita per tutti gli europei”, i cui punti principali riguardavano i regolamenti in materia di
governance e di negoziati interistituzionali174.
Tale pacchetto legislativo fu adottato formalmente con la Dir. 2018/2001/UE. Alla base
della politica europea in materia di energie rinnovabili, si rileva il principio essenziale
“energy efficiency first” (efficienza energetica prima di tutto), che mira a garantire un
approvvigionamento energetico sicuro, sostenibile, competitivo e a prezzi accessibili.
La Direttiva 2001 del 2018 confermava gli obiettivi fissati per il 2020, differenziati in
ragione delle diverse condizioni di partenza dei vari Paesi, tanto che gli obiettivi
variavano tra un minimo del 10% per Malta a un massimo del 49% per la Svezia.
Attualmente, le strategie nazionali a lungo termine concretizzano una visione politica
ambientale almeno fino al 2050.
La Direttiva 2001 si occupò di fissare gli obiettivi da raggiungere entro il 2030 175,
passando dal 27% al 35% per la quota di impiego delle energie rinnovabili nel mercato
interno, dal 20% al 32,5%, per l’efficienza energetica e fissando la riduzione del consumo
energetico complessivo almeno del 40%176.
174 Regolam. 2013/347/UE sugli orientamenti per le infrastrutture energetiche transeuropee, Regolam.
2011/1227/UE sull'integrità e la trasparenza del mercato dell'energia all'ingrosso, Dir. 2016/864/COM e
Regolam. 2016/861/COM sull'energia elettrica e Regolam. 2016/862/COM sulla preparazione ai rischi,
sono alcuni dei principali strumenti legislativi finalizzati a contribuire a un migliore funzionamento del
mercato interno dell'energia.
175 Si tratta della Dir. 2018/2002/UE, che deve essere recepita dagli Stati membri entro il 25.06.2020.
176 Inoltre, di recente (28.11.2019) il Parlamento ha dichiarato l'emergenza climatica ed ambientale in
Europa e nel mondo ed il 15.01.2020 ha chiesto di ridurre del 55% le emissioni di gas serra entro il 2030,
con nuovi obiettivi nazionali vincolanti di zero emissioni nette entro il 2050 al più tardi, e obiettivi
intermedi per il 2030 e il 2040. Cfr. Note tematiche, Politica energetica: principi generali,

138
Contemporaneamente, fu emanato il Regolam. 2018/1999/UE, che prevedeva che ogni
Paese membro presentasse un Piano Nazionale Integrato per l'energia e il clima entro il
31 dicembre 2019 e, successivamente, ogni dieci anni. I Piani Nazionali Integrati, che
vengono valutati dalla Commissione ogni due anni, riguardano gli obiettivi dell’Accordo
di Parigi, in particolare la decarbonizzazione, il completamento della rete di
approvvigionamento interno, l’efficienza e la sicurezza energetica.
La Decisione 2019/504/UE si preoccupò inoltre di introdurre alcuni correttivi in materia
di efficienza energetica e di governance alla luce del recesso del Regno Unito
dall'Unione.
L'Unione lavora da tempo sul regime normativo sul periodo successivo al 2020, al fine di
garantire agli investitori la necessaria chiarezza sulla politica futura. L'energia
rinnovabile rimarrà un settore fondamentale nelle prossime strategie a lungo termine. La
scienza statistica ha inoltre dimostrato che, presumibilmente, in mancanza di ulteriori
interventi, la crescita delle energie rinnovabili rallenterà dopo il 2020.
Il quadro attuale in materia di efficienza energetica consiste in una serie di direttive, la
cui revisione è prevista o in corso.

4.7.1 La prestazione energetica degli edifici

Secondo la Commissione, il settore edilizio causa circa il 36% delle emissioni di CO2 in
Europa e comporta circa il 40% di consumo energetico. Attualmente, circa il 35% degli
edifici nell'UE ha oltre 50 anni: migliorando l'efficienza energetica degli edifici, il
consumo totale di energia potrebbe ridursi del 5-6%, conseguendo inoltre un taglio delle
emissioni di CO2 del 5%.
La Dir. 2010/31/UE sul rendimento energetico nell'edilizia conteneva già diverse
disposizioni volte a migliorare l'efficienza energetica degli edifici nuovi ed esistenti. Le
disposizioni, ancora valide, riguardano:

www.europarl.europa.eu

139
1. il calcolo univoco della prestazione energetica integrata degli edifici e delle unità
immobiliari;
2. i requisiti minimi di prestazione energetica degli edifici di nuova costruzione;
3. i requisiti minimi di prestazione energetica per gli edifici esistenti, in caso di
ristrutturazione per nuove installazioni, sostituzioni o miglioramenti;
4. l’obbligo di certificazione energetica degli immobili, dell'ispezione periodica degli
impianti di riscaldamento e condizionamento d'aria, l’indipendenza dei sistemi di
controllo per gli attestati di prestazione energetica e i rapporti di ispezione.
La Direttiva impone agli Stati membri di definire strategie interne a lungo termine per
sostenere la ristrutturazione dei loro edifici nazionali, per limitare i costi e per ridurre le
emissioni di CO2 dell'80-95% in meno rispetto al 1990.
Nel 2016, è stata presentata l'iniziativa “Finanziamento intelligente per edifici
intelligenti”, che si occupa di come incentivare e di come dare un segnale di fiducia agli
investitori pubblici e privati, affinchè questi contribuiscano al settore dell’efficienza
energetica immobiliare.
La nuova Direttiva del 2018 sulla prestazione energetica nell'edilizia (Dir. 2018/844/UE)
ha introdotto alcune strategie a lungo termine per la ristrutturazione del parco edifici di
ogni Stato membro, puntando soprattutto al potenziamento delle prestazioni energetiche
dei nuovi e vecchi edifici e stabilendo tappe cronologiche indicative per il 2030, il 2040 e
il 2050: i Paesi membri devono ristrutturare il proprio parco edifici (residenziali e non
residenziali, pubblici e privati), al fine di decarbonizzarli e renderli altamente efficienti
entro il 2050, con l’obiettivo di consumo energetico pari quasi a zero.

140
4.7.2 Le riserve di gas e petrolio

Per quanto concerne la sicurezza dell’approvvigionamento di gas e petrolio, la Direttiva


2009/119/CE obbligò gli Stati membri a mantenere un livello minimo di scorte di
petrolio, corrispondente a 90 giorni di importazioni nette giornaliere medie, oppure a 61
giorni di consumo interno giornaliero medio (a seconda del tipo di riserva che risultava
quantitativamente maggiore). Successivamente, è stato adottato il Regolam.
2010/994/UE, volto a garantire la sicurezza dell'approvvigionamento di gas.
La Comunicazione della Commissione 2011/539/COM è stata adottata con l'obiettivo di
promuovere una maggiore collaborazione transfrontaliera con i Paesi limitrofi e di creare
una zona di regolamentazione più ampia, mediante un regolare scambio di informazioni
in merito agli accordi intergovernativi. Su tale base, nel 2012 fu adottata la decisione
istitutiva di un meccanismo di scambio di informazioni in materia (T7-0343/2012).
L'Unione adotta diverse misure per garantire adeguate valutazioni del rischio di mancato
approvvigionamento ed elabora piani d'azione preventivi e di emergenza. Il Regolam.
2010/994/UE concernente misure volte a garantire la sicurezza dell'approvvigionamento
di gas è stato adottato con l'obiettivo di rafforzare i meccanismi di prevenzione ed
anticrisi.
Per quanto riguarda il gas e i gasdotti, la Commissione propose di ampliare il campo di
applicazione della direttiva 2009/73/CE (direttiva sul gas) ai gasdotti da e verso i Paesi
terzi (compresi i gasdotti futuri) e nel 2019 fu infatti emanata la Dir. 2019/692/UE, che
recepiva integralmente le indicazioni della Commissione.
In risposta alla crisi in Ucraina, il Regolam. 2017/1938/UE ha inoltre disposto un
rafforzamento della cooperazione regionale per i casi di emergenza, prevedendo piani
d'azione preventivi e un meccanismo di solidarietà per garantire l'approvvigionamento
costante di gas.
Il Parlamento europeo ritiene fondamentale sviluppare interconnessioni delle reti del gas
e dell'energia attraverso l'Europa centrale e sudorientale lungo l'asse Nord-Sud, creando

141
nuovi legami, la diversificazione dei terminali del gas naturale liquefatto e lo sviluppo di
gasdotti, aprendo in tal modo il mercato interno.

4.7.3 I progetti di ricerca finanziati dall’Unione

In merito ai progetti di ricerca in materia di energie rinnovabili ed efficienza energetica,


va segnalato il programma Horizon 2020 (2014-2020), che ha costituito sinora il
principale strumento europeo per promuovere la ricerca e l’innovazione tecnologica nel
settore dell'energia tramite lo stanziamento di ingenti risorse economiche.
Va ricordato anche il piano SET (Piano Strategico Integrato per le tecnologie
energetiche) volto ad accelerare la trasformazione del sistema energetico europeo 177. Il
Parlamento ha accolto favorevolmente il piano SET, con la convinzione che esso avrebbe
contribuito in maniera determinante alla sostenibilità e alla sicurezza
dell'approvvigionamento e sarebbe stato indispensabile per il conseguimento degli
obiettivi in materia di energia e clima fissati al 2030178.

4.7.4 Il settore dei trasporti, i biocarburanti e la biomassa

La Commissione si occupò del sistema dei trasporti e dell’utilizzo di energie rinnovabili,


al fine di decarbonizzare e diversificare il settore.
Nel trasporto su strada e su rotaia, si prevede di eliminare gradualmente l'uso di alcuni
biocarburanti prodotti da colture alimentari che aumentano le emissioni di CO2,
attraverso un sistema di certificazione.

177 Esso contiene 10 azioni considerate fondamentali ai fini dell’accelerazione della trasformazione del
sistema energetico e della generazione di crescita e di nuovi posti di lavoro.
178 www.ec.europa.eu/clima/policies/strategies/2020_it

142
L'Unione aveva l’obiettivo di far derivare il 10% dei carburanti per i trasporti da energie
rinnovabili (Dir. 2009/28/CE) e obbligare i fornitori a ridurre del 6% l'intensità delle
emissioni di gas a effetto serra dei loro carburanti entro il 2020 (Dir. 2009/30/CE)179.
La proposta della Commissione di revisione della Dir. 2016/767/UE, comprende criteri
aggiornati di sostenibilità per i biocarburanti utilizzati nei trasporti e i bioliquidi, nonché i
combustibili solidi e gassosi ricavati da biomassa utilizzati per calore ed elettricità.
Il Parlamento ha stabilito criteri quantitativi e qualitativi di sostenibilità per i
biocarburanti (sostenibilità sociale, diritti di destinazione dei terreni, impatto sulla
sicurezza e sui prezzi dei prodotti alimentari) e ha richiamato l'attenzione sui problemi
relativi al cambiamento indiretto di destinazione dei terreni e ha rafforzato i diritti dei
consumatori in relazione all'autoconsumo di energie rinnovabili nel settore del
riscaldamento e del raffreddamento.
Il Parlamento e il Consiglio hanno adottato formalmente il testo nel dicembre 2018 (Dir.
UE/2018/2001). Gli Stati membri dovranno recepire nel diritto nazionale la Direttiva
riveduta entro il 30 giugno 2021, che dovrebbe entrare in vigore a partire dal 10 luglio
2021.

4.7.5 L’energia eolica offshore e l’energia oceanica

Le fonti di energia rinnovabile (eolica, solare, idroelettrica, oceanica, geotermica,


biomassa e biocarburanti) sono valide fonti alternative e diversificate in sostituzione dei
combustibili fossili e contribuiscono a ridurre le emissioni di gas serra.
Nell'ambito della seconda revisione della politica energetica del 2008, la Commissione ha
pubblicato una comunicazione dal titolo “Energia eolica offshore: Interventi necessari
per il conseguimento degli obiettivi della politica energetica per il 2020 e oltre”,
contenente un piano d’azione per promuovere lo sviluppo dell'energia eolica offshore e

179 www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/70/energie-rinnovabili

143
dell'energia oceanica nell'Unione, compresa l'energia generata dal moto ondoso, dalle
maree, dalla conversione dell'energia talassotermica e l'energia a gradiente salino 180.

4.7.6 La cogenerazione

La Dir. 2012/27/UE abroga le precedenti direttive in materia di efficienza energetica ed


obbliga gli Stati membri a valutare il potenziale di cogenerazione ad alto rendimento dei
sistemi di teleriscaldamento e teleraffreddamento urbani sul loro territorio,
comunicandoli poi alla Commissione.
Altri obblighi in capo agli Stati riguardano l’analisi costi-benefici basata sulle condizioni
climatiche, la fattibilità economica e la sostenibilità tecnica. Nel quadro del Pacchetto
Energia, il 16 febbraio 2016 la Commissione ha lanciato una strategia in materia di
riscaldamento e raffreddamento (2016/51/COM) che include piani volti a promuovere
l’efficienza energetica degli edifici, a migliorare i collegamenti tra le reti elettriche e i
sistemi di teleriscaldamento, aumentare l’uso di fonti rinnovabili e il riutilizzo del calore
e del freddo di scarto generati dall’industria. Le disposizioni legislative di tale strategia
sono incluse nel pacchetto “Energia pulita per tutti gli europei”.

4.7.7 L’efficienza energetica dei prodotti

Per quanto concerne l'efficienza energetica dei prodotti, sono state introdotte numerose
misure, in particolare l'indicazione con etichettatura delle informazioni uniformi relative
al consumo di energia e di altre risorse che hanno un impatto diretto o indiretto
(Regolam. 2017/1369/UE). Altri documenti normativi specifici definiscono i requisiti

180 Cfr. comunicazione “Energia blu: realizzare il potenziale dell'energia oceanica dei mari e degli
oceani europei entro il 2020 e oltre”.

144
degli elettrodomestici, che sono oggetto di regolamenti a parte (progettazione
ecocompatibile dei prodotti connessi all'energia ed etichettatura per apparecchiature per
ufficio e pneumatici, apparecchi di riscaldamento e condizionamento, aspirapolvere,
computer, lavastoviglie, prodotti per illuminazione, frigoriferi e congelatori, televisori e
motori elettrici).
Nel quadro della strategia per un'Unione dell'energia (2015/80/COM), la Commissione ha
proposto di rivedere le direttive in vigore in materia di efficienza energetica per i prodotti.
Il regolamento 2017/1369/UE ha provveduto a stabilire i nuovi criteri di etichettatura
energetica, per sostituire le attuali classi A+, A++ e A+++ con la scala A-G.
La Direttiva in vigore è stata scarsamente applicata ed il Parlamento ha invitato gli Stati
membri a darvi tempestiva e piena attuazione e, su proposta della sua Commissione
interna per l’Industria, la Ricerca e l’Energia (ITRE), approva una serie di
raccomandazioni non legislative. Il Parlamento sostiene inoltre i programmi di istruzione
per i cittadini europei, affinchè possano comprendere in che modo risparmiare più
energia. Il Parlamento europeo è altresì favorevole all’aumento dei finanziamenti per i
prodotti energetici a basse emissioni ed evidenzia il fatto che la nuova politica energetica
deve sostenere l'obiettivo di ridurre le emissioni di gas serra del 55% entro il 2030 e di
conseguire emissioni nette pari a zero e la neutralità climatica entro il 2050. La politica
strategica europea evidenzia l’ulteriore ambizioso obiettivo di creare nuovi posti di
lavoro qualificati e generare risparmi.

4.8 La rete EIOnet (2019)

Nel maggio 2019, è nata la Rete Europea di informazione e osservazione in materia


ambientale EIOnet (European Environment Information and Observation Network),
frutto di partnership tra l’Agenzia Europea dell’Ambiente (AEA) e i suoi Paesi membri.
Tramite la Rete EIOnet, l’AEA riunisce le informazioni ambientali dei singoli Stati, che
si impegnano nella puntuale fornitura di dati convalidati a livello nazionale e di elevata

145
qualità. L’obiettivo è quello di fornire ai decisori politici e al pubblico informazioni
tempestive, mirate, pertinenti e attendibili181. Alla rete EIOnet collabora attivamente
l’ISPRA, che rappresenta l’Italia in Europa.

4.9 Il nuovo Green Deal europeo (2019)

Nel gennaio 2020, il Parlamento europeo ha approvato la nuova Strategia Climatica del
Consiglio, il Green Deal, patto verde per l'Europa presentato dalla Commissione nel
dicembre 2019182 e comprendente alcune raccomandazioni per il lungo termine, con
l’obiettivo di realizzare un’Europa climate neutral entro il 2050con zero emissioni nette,
sulla base di alcune relazioni183 pervenute da istituzioni scientifiche di alto livello.
L’Unione deve impegnarsi formalmente ad aumentare entro giugno 2020 l’attuale
obiettivo europeo fissato per il 2030, puntando a zero emissioni nette entro il 2040,
quindi tentando di anticipare l’obiettivo fissato per il 2050184.
L’Europa, pertanto, nei prossimi mesi deve avviare la revisione dell’attuale target del
40% al 2030, tenendo conto che quando è stato fissato si prevedeva un obiettivo del 27%
per le rinnovabili e del 30% per l’efficienza energetica.
Le stime attuali della Commissione ritengono possibile raggiungere una riduzione almeno
del 45% delle emissioni di gas-serra. Ma tale obiettivo non risulta sufficiente, ritenendosi
di dover andare ben oltre il 55%, come proposto da diversi Governi europei e dalla
181 www.eionet.europa.eu/
182 Comunicazione della Commissione 2019/640/COM "Il Green Deal europeo".
183 In particolare, sulla base della relazione speciale del Gruppo intergovernativo di esperti sul
cambiamento climatico sugli impatti di un riscaldamento globale di 1,5ºC rispetto ai livelli preindustriali
del 2019 (cfr. “Commissioners Miguel Arias Cañete and Carlos Moedas welcome the UN climate change
report on 1.5° C global warming limit”, in
www.ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/STATEMENT_18_6043 ), e della relazione speciale
dell'IPCC in materia di cambiamenti climatici, desertificazione, degrado del suolo, gestione sostenibile
del suolo, sicurezza alimentare e flussi dei gas serra negli ecosistemi terrestri e la relazione speciale
dell'IPCC in materia di oceani e criosfera nell'era dei cambiamenti climatici.
www.eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0773&from=EN
184 www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0005_IT.html

146
Presidente della nuova Commissione Ursula van der Leyen: l’Europa può e deve ridurre
le sue emissioni di almeno il 65% entro il 2030, rispetto ai livelli del 1990, per
raggiungere zero emissioni nette in modo economicamente efficiente entro il 2040.
La Strategia climatica deve creare le necessarie condizioni politiche per accelerare la
decarbonizzazione dell’economia europea. La Commissione ha presentato il nuovo Green
Deal Europeo, pacchetto di proposte che dovrebbero essere supportate da un nuovo
Fondo per la Giusta Transizione, da una Carbon Tax alle frontiere e dalla prossima
creazione di una Banca Europea per il Clima185.
Il Green New Deal è, in sostanza, un nuovo contratto sociale con i cittadini europei per
avere un’Europa con economia circolare e libera da fonti fossili, con l’ulteriore obiettivo
di ispirare l'azione degli altri Governi mondiali, dimostrando che il passaggio alla
neutralità climatica non è solo imperativo, ma anche fattibile.
La Strategia è stata inoltrata alla UNFCCC, come previsto dall'accordo di Parigi. Il
Consiglio ha invitato inoltre i singoli Stati membri a preparare le strategie nazionali da
presentare all'UNFCCC entro il 2020, conformemente all'accordo.
Tomislav Coric ministro dell’ambiente e dell’energia, della Croazia e presidente di turno
del Consiglio Ue.
In Italia, sulla nuova Strategia, si è espresso anche il Ministro dell’ambiente Sergio Costa,
auspicando un sostegno finanziario per la decarbonizzazione dell’ex Ilva, che potrebbe
puntare a nuove tecnologie, come quella dell’idrogeno e per la bonifica dei fanghi rossi
del Sulcis186.
Il Green New Deal contiene anche la Strategia per la biodiversità con obiettivi al 2030,
sempre dissociando la crescita economica dall'uso delle risorse ed intervenendo in tutti i
settori politici con una transizione il più possibile equa e inclusiva.
L’intenzione è quella di trasformare l'impegno politico in un obbligo giuridico e in un
incentivo agli investimenti, soprattutto innovando l’industria, i trasporti e il settore
edilizio ed incentivando le partnership internazionali.
185 www.ec.europa.eu/clima/policies/strategies/2030_it
186www.rep.repubblica.it/pwa/generale/2020/06/04/news/
il_ministro_costa_salviamo_l_ambiente_incentivando_il_passaggio_all_elettrico_-258408168/

147
L'Unione intende sostenere finanziariamente ed assistere le persone, le imprese e le
regioni più colpite dal passaggio all'economia verde.
La biodiversità e gli ecosistemi sono la fonte primaria alla base di tutte le attività umane,
filtrano l'aria e l'acqua, contribuiscono all'equilibrio climatico, trasformano i rifiuti in
nuove risorse, impollinano e fertilizzano le colture.
La natura fornisce alle imprese la metà del PIL mondiale, 40 000 miliardi di euro, ma
negli ultimi 40 anni la fauna selvatica del pianeta si è ridotta del 60%.
E’ necessario ripristinare le foreste antiche, i suoli e le zone umide e creare spazi verdi
nelle città, con l’obiettivo di creare zone protette per almeno il 30% della superficie
terrestre e dei mari in Europa187.
Va ridotto l'uso dei pesticidi del 50% entro il 2030 ed è basilare ripristinare almeno
25.000 chilometri di fiumi a scorrimento libero, piantare 3 miliardi di alberi entro il 2030,
con lo sblocco di circa 20 miliardi di euro l'anno fra fondi europei e finanziamenti
nazionali e privati.
La COP26 fissata per il 2021 tratterà prevalentemente i settori dell’edilizia,
dell’agricoltura, dell’agroalimentare e della materia relativa alla conservazione degli
stock marini; verterà inoltre sul tema delle zone umide costiere, soprattutto per ciò che
concerne la riduzione delle perdite dovute ai danni provocati dalle alluvioni. Estendendo
inoltre la rete di protezione Natura 2000 ai settori delle sostanze chimiche,
dell’aviazione, del turismo e dell’industria estrattiva si possono ottenere benefici
economici ed una qualità della vita migliori, mentre un mancato intervento potrebbe
compromettere definitivamente la sicurezza alimentare mondiale, considerato che oltre il
75% delle colture alimentari mondiali dipende dall'impollinazione animale.
Attualmente, la rete Natura 2000 sostiene circa 104.000 posti di lavoro diretti in attività
di gestione e conservazione delle zone protette e altri 70.000 posti di lavoro nell'indotto.
Si prevede che, in futuro, la biodiversità potrebbe generare fino a 500.000 nuovi posti di
lavoro.

187 www.ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/actions-being-taken-eu/
eu-biodiversity-strategy-2030_it

148
5. IL DIRITTO AMBIENTALE IN ITALIA

5.1 Premesse

La materia ambientale italiana risulta molto complessa, sia per via della sedimentazione
della normativa avvenuta nell’arco di un secolo circa, sia per via delle varie prospettive
dalle quali si possono approcciare i problemi legati all’inquinamento.
Potremmo dunque suddividere il danno ambientale per categorie rispetto alle matrici
danneggiate (acqua, aria, suolo, paesaggio), oppure secondo l’attività umana
potenzialmente dannosa (caccia, pesca, agricoltura, industria, edilizia), o ancora secondo
le pene applicabili ai singoli reati per danneggiamento ambientale (reale o potenziale che
sia).
Abbiamo visto i principi fondamentali sui quali l’Unione europea basa le proprie
politiche ambientali alle quali tutti gli Stati membri devono uniformarsi.
Nella disamina presente, un particolare rilievo va dato ad alcuni argomenti in ragione
della loro attualità e dell’attenzione che gli organi giurisdizionali italiani riservano loro.
Vanno evidenziati gli strumenti per la salvaguardia delle risorse (suolo, acque aria e
paesaggio), un'analitica trattazione della materia delle energie rinnovabili e un
approfondimento sulla responsabilità per danno ambientale.
Tenendo fermi i classici principi europei, le politiche energetiche in precedenza
tratteggiate e il concetto di ambiente come bene tutelato, si analizzeranno, in primo
luogo, i due codici principali della normativa italiana in materia, il Testo Unico
dell’Ambiente (TUA) e il Codice del Paesaggio e si evidenzieranno i procedimenti

149
amministrativi previsti in materia ambientale (la valutazione di impatto ambientale VIA,
la valutazione ambientale strategica VAS, l'autorizzazione integrata ambientale AIA, che
sono tutti strumenti preventivi); in secondo luogo, si procederà all’analisi delle normative
applicate ai diversi settori (risorse, tipi di inquinamento, politiche energetiche e
pianificazione ambientale), per giungere infine all’analisi della responsabilità per danno
ambientale e ai relativi reati (ecoreati, reati ambientali ed altri reati connessi)188.
Va poi tenuto conto che, con la L. 221/2015 (cosiddetto Collegato Ambientale), lo Stato
italiano si è spinto oltre, raccordando la materia ambientale e definendo specificamente
alcune azioni mirate ritenute necessarie per il raggiungimento degli scopi comunitari.

5.2 Il Codice dei Beni culturali e del Paesaggio

Il D. Lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, o Codice Urbani) entrò in
vigore il 1° maggio 2004, con l’intento di preservare il patrimonio culturale e
paesaggistico italiano, in attuazione dell'articolo 9 Cost. (“La Repubblica tutela e
valorizza il patrimonio culturale”).
A parte l’intrinseco valore della cultura attribuito da questo Codice alla preservazione
della memoria architettonica e paesaggistica italiana, il Codice specifica la distinzione tra
attività culturali e beni culturali, integrandone l’elenco: i beni culturali sono le cose
immobili e mobili che presentano un interesse artistico, storico, archeologico o
etnoantropologico; rientrano in tale definizione i beni architettonici, le raccolte di
istituzioni culturali (musei, archivi e biblioteche), i beni naturalistici (i beni mineralogici,
petrografici, paleontologici e botanici) e storico-scientifici, le carte geografiche, nonché il
materiale fotografico (fotografia e negativo) e gli audiovisivi (pellicole

188 www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/71/politica-ambientale-principi-generali-e-quadro-di-
riferimento .
Per l’Italia, molto interessante si rivela lo studio ISPRA, Poteri autorizzatori e poteri di controllo della
pubblica amministrazione. Profili generali e di tutela dell’ambiente, Roma, 2017, che approfondisce i
vari sistemi di controllo sull’ambiente da parte del Governo italiano, delineando molto bene l’aspetto
pubblicistico della politica ambientale del nostro Paese.

150
cinematografiche). Vengono altresì considerati di interesse culturale i beni immateriali e
i beni paesaggistici.
Oltre ad invitare gli enti pubblici alla programmazione di piani paesaggistici adeguati, il
Codice Urbani è il principale riferimento normativo che attribuisce al Ministero per i
Beni e le Attività Culturali il compito di tutelare, conservare e valorizzare il patrimonio
nazionale.
Il Codice si compone di 184 articoli suddivisi in cinque sezioni: la Parte Prima contiene
le disposizioni generali, definendo il concetto di patrimonio culturale e regolando i
rapporti e le competenze tra Stato e Regioni ex art. 117 Cost.; la Parte Seconda individua
i beni culturali, ne disciplina la tutela, la fruizione e la valorizzazione; la Parte Terza
elenca i beni paesaggistici e ne regola la tutela e la valorizzazione; la Parte Quarta
dispone le sanzioni amministrative e penali relative ai beni culturali e paesaggistici; la
Parte Quinta contiene le disposizioni transitorie ed indica le leggi abrogate.
Il Codice è arricchito da un allegato (Allegato A) che specifica i valori applicabili ai beni
culturali in caso di esportazione, commercio, e restituzione.
Lo Stato, le Regioni, le Città Metropolitane, le Province, i Comuni e gli altri soggetti
pubblici assicurano e sostengono la conservazione del patrimonio culturale e ne
favoriscono la pubblica fruizione e la valorizzazione. Anche i privati proprietari,
possessori e detentori di beni appartenenti al patrimonio culturale, sono tenuti a
garantirne la conservazione.
Negli anni successivi, questo codice è stato modificato numerose volte.

151
5.3 Il Codice dell’Ambiente

Il D. Lgs. 152/2006 (Codice dell'ambiente, o TUA), si compone di sei sezioni. Nella


Parte Prima, vengono enunciati i principi ai quali il Codice si attiene, in conformità con i
principi generali in tema di tutela dell'ambiente (artt. 2, 3, 9, 32, 41, 42 e 44, 117, commi
1 e 3, Cost.) e nel rispetto del Trattato dell'Unione europea. Esso si pone come obiettivo
primario l’innalzamento della qualità della vita umana, da realizzare attraverso la
salvaguardia ed il miglioramento delle condizioni dell'ambiente e la razionalizzazione
delle risorse naturali (art. 2, TUA).
L’art. 3 specifica che “la tutela dell'ambiente, degli ecosistemi naturali e del patrimonio
culturale deve essere garantita da tutti gli enti pubblici e privati e dalle persone fisiche e
giuridiche pubbliche o private mediante una adeguata azione che sia informata ai
principi della precauzione, dell'azione preventiva, della correzione in via prioritaria alla
fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché al principio "chi inquina paga" che, ai sensi
dell'articolo 174, comma 2, del Trattato sull’Unione europea, regolano la politica della
comunità in materia ambientale”.
Nella Parte Seconda, vengono introdotte le procedure di valutazione ambientale
strategica (VAS), valutazione d'impatto ambientale (VIA) e autorizzazione ambientale
integrata (AIA).
La Parte Terza si occupa della difesa del suolo e della lotta alla desertificazione, la tutela
delle acque dall'inquinamento e la gestione delle risorse idriche. La Parte Quarta tratta
della gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti contaminati. Nella Parte Quinta, viene
esposta la normativa a tutela dell'aria e la riduzione delle emissioni in atmosfera. Nella
Parte Sesta, viene descritta la tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente.

152
5.3.1 Accesso alle informazioni ambientali da parte del pubblico

Nel TUA, preponderante importanza viene attribuito al principio di diritto di accesso e di


informazione del pubblico alla materia ambientale.
Come abbiamo visto, la Convenzione di Aarhus del 2001 imponeva agli Stati membri di
garantire il più ampio accesso alle informazioni ambientali e alla giustizia ambientale,
nonché la partecipazione del pubblico ai processi decisionali.
Come specifica l’art. 2 della Dir. 2003/4/CE, per informazione ambientale si intende
“qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora, elettronica o in
qualunque altra forma materiale riguardante: a) lo stato degli elementi dell’ambiente,
quali l’aria e l’atmosfera, l’acqua, il suolo, il territorio, il paesaggio e i siti naturali, la
biodiversità e le sue componenti, compresi gli organismi geneticamente modificati e
l’interazione fra questi elementi; b) fattori quali le sostanze, l’energia, il rumore, le
radiazioni, e attività o provvedimenti, compresi i provvedimenti amministrativi, gli
accordi ambientali, le politiche, le disposizioni legislative, i piani e i programmi che
incidono o possono incidere sugli elementi di cui alla lettera a), nonché le analisi costi-
benefici ed altre analisi ed ipotesi economiche utilizzate nei processi decisionali in
materia ambientale; c) lo stato di salute, la sicurezza e le condizioni di vita delle
persone, nonché lo stato dei siti e degli edifici di interesse culturale, nella misura in cui
siano o possono essere influenzati dallo stato degli elementi ambientali o, attraverso tali
elementi, dai fattori, dalle attività o dai provvedimenti di cui alla lettera b)”.
In Italia, gli strumenti che attuano i pilastri della Convenzione di Aarhus sono i seguenti:
l’autorità principalmente competente per la raccolta di informazioni ambientali è il
MATTM, che gestisce un proprio portale web ricco di dati e che, in concerto con il
Ministero dell’Istruzione, favorisce la sensibilizzazione e l’educazione ambientale in tutte
le scuole di ogni ordine e grado con precisi percorsi didattici. L’azione regionale sostiene
l’azione nazionale, attraverso le Agenzie Regionali e Provinciali per la Protezione
dell’Ambiente (ARPA/APPA), che promuovono anche la raccolta, l’elaborazione e il
monitoraggio di dati tecnico-scientifici relativi a aria, acqua e suolo. Un enorme

153
contributo per la formazione ambientale è offerto dall’Istituto Superiore per la Ricerca e
la Protezione dell’Ambiente (ISPRA).
Per quanto riguarda il tema dell’accesso alle informazioni ambientali, già l’art. 14 L.
349/1986 prevede che “qualsiasi cittadino ha diritto di accesso alle informazioni sullo
stato dell’ambiente disponibili, in conformità delle leggi vigenti, presso gli uffici della
pubblica amministrazione”. Analogamente, l’art. 3, D. Lgs. 195/2005, attuando la Dir.
2003/4/CE, dispone che “l’autorità pubblica rende disponibile l’informazione
ambientale detenuta a chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dichiarare il
proprio interesse”.
La differenza rispetto all’accesso ai documenti amministrativi ex L. 241/1990 è che non è
richiesta alcuna dimostrazione circa la sussistenza di un interesse concreto, diretto e
attuale da parte del richiedente.
Le ipotesi di impugnazione in caso di diniego dell’informazione ambientale sono
numerose: l’art. 9 della Convenzione di Aarhus prevede che “la richiesta di informazioni
sia stata ignorata, immotivatamente respinta in tutto o in parte, che non abbia ricevuto
una risposta adeguata o che comunque non sia stata trattata in modo conforme alle
disposizioni di tale articolo”; ed inoltre, chi vanta un interesse specifico può agire in
giudizio “per contestare la legittimità sostanziale o procedurale di decisioni, atti od
omissioni”; infine, gli atti possono essere impugnati per “contestare le omissioni dei
privati o delle pubbliche autorità compiuti in violazione del diritto ambientale
nazionale”.
Le informazioni cui si fa riferimento concernono lo stato dell’ambiente e i fattori che
possono incidere sull’ambiente (sostanze, energie, rumore, radiazioni, emissioni), sulla
salute e sulla sicurezza umana, con esclusione quindi di tutti i fatti e i documenti che non
abbiano un rilievo ambientale, con la conseguenza che l’accesso all’informazione può
essere legittimamente negato nel caso di richieste manifestamente irragionevoli ovvero
espresse in termini eccessivamente generici (TAR Roma, sez. I, sent. n. 9878/2016).
L’art. 12, L. 104/2010 menziona un particolare caso di ricorso giurisdizionale contro le
determinazioni e il silenzio sulle istanze d’accesso ai documenti amministrativi: il

154
termine per ricorrere è di 30 giorni e viene concessa la facoltà al ricorrente di stare in
giudizio personalmente. Il processo si svolge seguendo il rito camerale e, nei confronti
della sentenza, entro i 30 giorni successivi la sua pubblicazione, può essere proposto
appello al Consiglio di Stato. Tale norma va poi raccordata con il TUA, per il quale non è
necessaria la presenza di un interesse giuridicamente vincolante.
I principali strumenti per la diffusione di informazioni ambientali rimangono i siti web
istituzionali, che oggigiorno consentono l’accesso anche a soggetti ipovedenti. In tal
senso, la norma arriva con l’art. 40, D. Lgs. 33/2013, che stabilisce l’obbligo per tutte le
amministrazioni di cui all’art. 2, D. Lgs. 195/2005189 di pubblicare sui propri siti
istituzionali le informazioni ambientali in una specifica sezione detta “Informazioni
ambientali”.
Vanno menzionati altri due progetti pensati per la raccolta e il monitoraggio di
informazioni ambientali: il programma SINA (Sistema Informativo Nazionale
Ambientale) e il SNPA (Sistema Nazionale per la Protezione dell’Ambiente), di cui
fanno parte sia l’ISPRA che le Agenzie Regionali e Provinciali per la Protezione
dell’Ambiente.
L’accesso alla giustizia in materia ambientale in Italia è sufficientemente garantito, ma la
partecipazione del pubblico risulta ancora limitata per quanto concerne i processi
decisionali190.
Per approfondimenti sull’argomento, si rimanda all’APPENDICE II: L’informativa
ambientale in Italia.

189 Nello specifico, le amministrazioni pubbliche statali, regionali, locali, le aziende autonome e speciali,
gli enti pubblici ed i concessionari di pubblici servizi, nonché ogni persona fisica o giuridica che svolga
funzioni pubbliche connesse alle tematiche ambientali o eserciti responsabilità amministrative sotto il
controllo di un organismo pubblico.
190 Cfr. www.sinanet.isprambiente.it/it/rete-sinanet/la-rete-del-sistema-informativo-nazionale-
ambientale-1

155
5.3.2 VIA, VAS e AIA

I tre procedimenti VAS, VIA e AIA sono strumenti amministrativi che si pongono in
rapporto di specialità rispetto alle caratteristiche procedure amministrative e sono tutte
misure preventive.
La disciplina contenuta nel TUA prevede il diritto per il pubblico di presentare proprie
eventuali osservazioni o richieste di informazioni, analisi o pareri ritenuti rilevanti per
iscritto o, a seconda dei casi, in occasione di audizioni o indagini pubbliche in presenza
del richiedente, ma anche per via telematica (D. Lgs. 82/2005 e successive modifiche) in
relazione ai tre procedimenti. Il Rapporto Nazionale stabilisce poi che la partecipazione
del pubblico venga regolata anche a livello locale, attraverso il rafforzamento dei processi
di partecipazione, in linea con i programmi di Agenda 21 Local.
La Valutazione Ambientale Strategica (VAS) si applica a piani e programmi istituzionali
che riguardano diversi settori (l’energia, i trasporti, la pianificazione del territorio e la
gestione dei rifiuti). È un procedimento che prescrive una verifica di assoggettabilità, con
conseguente elaborazione di un rapporto ambientale tecnico comprendente il successivo
monitoraggio. Il suo svolgimento include una serie di consultazioni e si conclude con una
decisione formale191.
Tale iter tende a garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente, tenendo conto di
svariate considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione di piani e programmi,
coerenti con lo sviluppo sostenibile (art. 4 TUA).
La VAS è effettuata anteriormente all’approvazione del piano o del programma ed è parte
integrante e necessaria del procedimento di adozione ed approvazione, la cui mancanza
comporta l’annullabilità dei provvedimenti per violazione di legge.

191 www.isprambiente.gov.it/it/attivita/autorizzazioni-e-valutazioni-ambientali/valutazione-ambientale-
strategica-vas

156
I piani ed i programmi oggetto della VAS sono quelli che possono avere impatti
significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale, tenuto conto del diverso livello di
sensibilità ambientale dell’area oggetto di intervento192.
Le varie fasi consistono:
a) nello svolgimento di una verifica di assoggettabilità, ovvero di una verifica attivata allo
scopo di valutare se i piani e i programmi (o le loro modifiche), possano avere effetti
significativi sull’ambiente, considerato il diverso livello di sensibilità ambientale delle
aree interessate (art. 12, TUA);
b) nell’elaborazione del rapporto ambientale, che spetta al proponente o all’Autorità
procedente, a seguito di consultazioni tra questi ultimi e l’Autorità competente, nonché
gli altri soggetti competenti in materia ambientale (art. 13, TUA); tale rapporto
costituisce parte integrante del piano o del programma e ne accompagna l’intero processo
di elaborazione ed approvazione;
c) nello svolgimento delle consultazioni con il pubblico a seguito della pubblicità a cura
dell’Autorità procedente (pubblicazione di un avviso in Gazzetta Ufficiale o nel
Bollettino Ufficiale della Regione o Provincia autonoma, contenente il titolo della
proposta di piano o di programma, il nome del proponente, l’Autorità procedente,
l’indicazione delle sedi ove può essere presa visione di tale documentazione);
d) nella valutazione del rapporto ambientale a cura dell’Autorità competente che, dopo
aver svolto le attività tecnico-istruttorie con la collaborazione dell’Autorità procedente e
sulla base delle consultazioni effettuate, esprime il proprio parere motivato entro il
termine di 90 giorni; si tratta di un provvedimento obbligatorio e, in caso di silenzio
dell’amministrazione, si applicano le disposizioni generali del processo amministrativo;
e) il procedimento si conclude con una pronuncia formale sull’esito istruttorio;

192 Sono esclusi I piani e i programmi destinati esclusivamente a scopi di difesa nazionale caratterizzati
da somma urgenza o ricadenti nella disciplina di cui all’art.17, D. Lgs. 163/2006 (contratti segretati e che
richiedono particolari misure di sicurezza); piani e i programmi finanziari o di bilancio; piani di
protezione civile in caso di pericolo per l’incolumità pubblica; piani di gestione forestale o strumenti
equivalenti, riferiti ad un ambito aziendale o sovraziendale di livello locale, redatti secondo i criteri della
gestione forestale sostenibile e approvati dalle regioni o dagli organismi dalle stesse individuati.

157
f) segue una fase successiva che consiste nel monitoraggio costante dell’opera, effettuata
dall’Autorità procedente in collaborazione con l’Autorità competente.
La VIA ha un ambito più ristretto e si applica a singoli progetti, quali le strade, gli
elettrodotti, gli aeroporti e gli impianti industriali. Essa è finalizzata alla tutela preventiva
dell’interesse pubblico; per questo motivo, presenta profili particolarmente elevati di
discrezionalità amministrativa, che sottraggono al sindacato giurisdizionale le scelte
effettuate dall’amministrazione che non siano manifestamente illogiche e incongrue.
La VIA è il procedimento mediante il quale vengono preventivamente individuati gli
effetti sull’ambiente di un determinato progetto, tenendo conto della protezione della
salute umana e contribuendo al mantenimento di un ambiente salubre, anche tramite la
conservazione delle specie e della capacità di riproduzione dell'ecosistema. A questo
scopo, essa valuta per ciascun caso gli impatti diretti e indiretti sulle risorse, sul
patrimonio culturale e sui beni materiali: la sua finalità è quella di assicurare che l’attività
antropica sia compatibile con le condizioni di sviluppo sostenibile e di un’equa
distribuzione dei vantaggi connessi all’attività economica193.
La VIA è di competenza del MATTM di concerto con il Ministero per i Beni e le Attività
Culturali, grazie al supporto tecnico scientifico della Commissione Tecnica di Verifica di
Impatto Ambientale. In sede regionale, l’autorità competente è la Pubblica
Amministrazione.
Il procedimento di VIA, la cui relativa documentazione deve essere digitalizzata, si
articola in diverse fasi (artt. 19/29 TUA):
- verifica di assoggettabilità allo scopo di valutare l’impatto significativo e negativo
di un progetto specifico sull’ambiente, limitatamente ai progetti elencati negli
Allegati II e IV del TUA;
- la redazione di un elaborato (lo studio di impatto ambientale), che deve essere
predisposto a cura e spese del proponente, contenente le informazioni sul progetto,
le misure per evitare gli impatti negativi, la preventiva fase di consultazione del
proponente con l’Autorità competente ed una descrizione sommaria delle

193 www.ambientediritto.it/Giurisprudenza/VIA.htm

158
principali alternative prese in esame dal proponente, ivi compresa la cosiddetta
“opzione zero”, con indicazione delle principali ragioni della scelta; inoltre, deve
prevedere le misure di monitoraggio del progetto.
L’istanza è presentata dal proponente all’Autorità competente assieme agli allegati
relativi al progetto definitivo, allo studio di impatto ambientale, ad una sintesi non tecnica
del progetto e l’elenco delle intese, licenze, autorizzazioni o altri provvedimenti già
acquisiti o da acquisire.
La consultazione in fase istruttoria è caratterizzata da ampie misure di pubblicità e di
partecipazione, poiché il proponente deve provvedere al deposito della documentazione
del progetto dandone notizia a mezzo stampa e su sito web dell’Autorità competente, di
modo che, entro 60 giorni dalla presentazione del progetto, chiunque possa prenderne
visione e presentare proprie osservazioni. All’esito della fase di consultazione, si procede
alla verifica tecnica che porterà alla decisione, fase conclusiva del procedimento che
prevede l’adozione di un provvedimento espresso e motivato da rendersi nei 150 giorni
successivi alla presentazione dell’istanza, salvo sospensioni o interruzioni per
integrazioni194.
Il provvedimento di VIA sostituisce tutti i provvedimenti in materia ambientale necessari
per la realizzazione e l’esercizio dell’opera o dell’impianto (autorizzazioni, concessioni,
intese, pareri, nulla osta e assensi). Esso contiene le condizioni di realizzazione, di
esercizio e di dismissione dei progetti (anche in caso di eventuali malfunzionamenti) e
costituisce condizione per l’inizio dei lavori. L’efficacia temporale della VIA è limitata a
5 anni dalla pubblicazione del provvedimento, lasso di tempo previsto per la
realizzazione dei progetti, trascorso il quale la procedura deve essere reiterata.
All’esito, è necessario pubblicare il provvedimento per estratto a cura del proponente
sulla Gazzetta Ufficiale o sul Bollettino Ufficiale della Regione e per intero, sul sito web

194 L’Autorità può sospendere tale termine per 45 giorni prorogabili, su istanza del proponente solo per
giustificati motivi, e di ulteriori 45 giorni per richiedere al proponente una integrazione della
documentazione. In tal caso, l’Autorità competente esprime il provvedimento di VIA entro 90 giorni dalla
presentazione degli elaborati modificati.

159
dell’Autorità competente, per consentire eventuali impugnazioni in sede giurisdizionale
da parte dei soggetti interessati.
L'Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) di competenza statale, si applica alle
installazioni di cui agli Allegati VIII e XII del TUA (impianti di combustione con
potenza uguale o superiore a 300 megawatt, centrali di ripompaggio gas, raffinerie,
acciaierie integrate, grandi impianti chimici, impianti localizzati in mare)195.
L' AIA ha per oggetto la prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento
proveniente dalle attività industriali di cui all'Allegato VIII del TUA, relativamente alle
emissioni nell'aria, nell'acqua e nel suolo, compresi i rifiuti e le disposizioni della VIA. E’
il provvedimento che autorizza l'esercizio di una installazione rientrante fra quelle
dell'Allegato VIII a determinate condizioni (art. 5, TUA), che devono garantirne la
conformità ai requisiti previsti dal TUA. La disciplina dell’AIA (artt. 29bis e ss., TUA) è
stata profondamente novellata dal D. Lgs. 46/2014, ai fini di una semplificazione
procedurale e provvedimentale.
Il provvedimento AIA viene rilasciato dal MATTM, sentiti i Ministri dell’Interno, del
Lavoro, della Salute, dello Sviluppo Economico e delle Politiche Agricole, Alimentari e
Forestali.
Per ottenere l’autorizzazione, vanno adottate le opportune misure di prevenzione
dell’inquinamento, che devono soddisfare le migliori tecniche disponibili, tra cui: la
gestione dei rifiuti (dalla loro produzione al loro smaltimento o riutilizzo), evitando e
riducendo ogni loro possibile impatto sull’ambiente; anche l’energia deve essere
utilizzata in modo efficace ed efficiente; la gestione per la prevenzione di incidenti, anche
per limitarne le conseguenze; deve essere evitato qualsiasi rischio di inquinamento al
momento della cessazione definitiva delle attività e il sito stesso deve essere ripristinato.
Ex D. Lgs. 46/2014, entro 30 giorni dalla ricezione della domanda, l’autorità competente
comunica al gestore la data di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 L. 241/1990;
nello stesso termine, l’autorità può richiedere di completare la documentazione e, in caso

195 www.va.minambiente.it/it-IT/ps/Comunicazione/IndicazioniOperativeAIA

160
di mancata integrazione, la richiesta si intende ritirata. Nei 15 giorni successivi all’avvio
del procedimento, devono essere pubblicati sul sito web dell’autorità competente diversi
dati, tra cui il nominativo del gestore e la localizzazione della installazione e gli uffici
dove si può prendere visione della documentazione; per le installazioni di competenza
statale, la domanda è presentata all’autorità competente per mezzo di procedure
telematiche (con il formato e le modalità stabiliti con il decreto di cui all’art.
29duodecies, comma 2, TUA); inoltre, l’autorità competente individua gli uffici presso i
quali sono depositati i documenti e gli atti inerenti il procedimento, al fine della
consultazione del pubblico. Tale consultazione è garantita anche mediante pubblicazione
sul sito internet dell’autorità competente, almeno per quanto riguarda il contenuto della
decisione, compresa una copia dell’autorizzazione e degli eventuali successivi
aggiornamenti;
Viene poi convocata la Conferenza di Servizi entro 30 giorni dalla presentazione della
domanda ed infine, l’autorità competente esprime le proprie determinazioni sulla
domanda di AIA entro 150 giorni dalla presentazione della domanda.
In materia di semplificazioni nel settore ambientale, un cenno va fatto anche alla
procedura celere prevista dal D.L. 91/2014, convertito in L. 116/2014 (cd. Decreto
Competitività), per bonificare e mettere in sicurezza i siti contaminati da parte dei privati
e a proprie spese. La ratio è quella di permettere l’inizio degli interventi di bonifica in
tempi brevi e consente il rinvio dell’approvazione del piano di caratterizzazione e la
verifica del raggiungimento delle soglie di concentrazione ad una seconda fase.
Infine, tra le procedure ambientali deve essere ricordata la VINCA, valutazione di
incidenza, prevista dalla Direttiva Habitat: si tratta di una valutazione preventiva, riferita
alla tutela degli habitat e delle specie che li abitano.

161
5.4 Tutela dell'acqua, dell'aria e del suolo

Come abbiamo visto, l’Onu ha fatto della tutela del mare uno dei pilastri fondanti delle
politiche internazionali ambientali. L'Europa si è poi spinta ad ampliare la portata e il
concetto di tutela della biodiversità e delle aree naturali protette, cercando di conservare il
difficile equilibrio tra le attività produttive e la salvaguardia del mare.
Ricordiamo brevemente le leggi emanate dal legislatore italiano a tutela delle matrici
ambientali.
L’Italia, secondo le linee guida europee ed internazionali, ha negli anni emanato alcune
leggi in materia, come la L. 394/1991 sulle aree protette e la L. 157/1992 sulla caccia.
Nel 1997, è stato emanato il D.P.R. 357/1997 (in attuazione della direttiva 92/43/CEE)
relativo alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della
fauna selvatiche, con la contemporanea istituzione della rete europea Natura 2000, ed il
Regolam. 338/1997/CE relativo alla protezione di flora e fauna selvatiche mediante il
controllo del loro commercio.
Successivamente, il legislatore italiano ha provveduto a tutelare le foreste con il D. Lgs.
227/2001.
Per quanto concerne la risorsa dell'acqua, si sono succeduti due provvedimenti in materia,
la L. 36/1994 (Legge Gallo per la gestione delle risorse idriche) ed il D. Lgs. 152/1999
(Decreto Ronchi acque per la tutela dagli inquinamenti).
Per quanto concerne la tutela del suolo, è stata emanata la L. 183/1989.
Per l’aria, abbiamo il D.P.R. 203 del 1988 in materia di qualità dell’aria, il D. Lgs.
351/1999 (in recepimento alla Dir. 96/62/CE) e il D.Lgs. n.155/ 2010 in attuazione della
Dir. 2008/50/CE) relativa alla qualità dell'aria ambiente e per un'aria più pulita in Europa.

162
5.5 Gli inquinamenti

Anche per ciò che riguarda gli inquinamenti, si sono succedute diverse discipline, come
la L. 447/1995 sull’inquinamento acustico, il D. Lgs. 334/1999 (in attuazione della Dir.
96/82/CE) sulla prevenzione del rischio di incidenti rilevanti connessi con sostanze
pericolose, la L. 36/2001 sull’inquinamento elettromagnetico, il D. Lgs. 372/1999 (in
attuazione della Dir. 96/61/CE) sulla prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento,
il D. Lgs. 121/2011 (in attuazione della Dir. 2008/99/CE sulla tutela penale dell'ambiente,
nonché della Dir. 2009/123/CE relativa all'inquinamento provocato dalle navi e relative
sanzioni): quest’ultimo decreto inserisce nuovi reati ambientali nel Codice Penale e
introduce la responsabilità delle persone giuridiche per i reati ambientali.
Il Codice dell’Ambiente nella Parte IV, con il Titolo V disciplina la Bonifica dei siti
inquinati, che sostituisce il precedente sistema delineato dal precedente D. Lgs. 22/1997,
adeguandosi ai principi comunitari in materia.

5.6 I rifiuti

Coerentemente con la politica europea in tema di rifiuti, l’Italia si è occupata ampiamente


di gestione dei rifiuti urbani. In particolare, l’ISPRA monitora costantemente la
produzione degli stessi e ne coordina la raccolta differenziata a livello nazionale, per
macroarea, per Regione, per Provincia e per Comune. L’ISPRA raccoglie i dati e li
elabora, contribuendo al calcolo delle percentuali di riciclaggio dei rifiuti urbani per la
verifica degli obiettivi di cui all’articolo 181, D. Lgs. 152/2006, occupandosi altresì della
futura pianificazione regionale196.
Nella gestione dei rifiuti urbani, sono stati applicati alcuni metodi particolari per: il
trattamento biologico dei rifiuti organici, il compostaggio dei rifiuti, il trattamento
integrato anaerobico/aerobico dei rifiuti (compreso lo studio della digestione anaerobica),

196 ISPRA, Rapporto rifiuti urbani 2018, Roma, 2018.

163
il trattamento meccanico biologico aerobico, l’incenerimento e lo smaltimento in
discarica. L’ISPRA si occupa anche del trasporto transfrontaliero dei rifiuti urbani.
Ai rifiuti da imballaggio è dedicata una attenzione particolare, in esecuzione della Dir.
2018/852/UE, che tratta della loro produzione, degli obiettivi di recupero, riciclaggio e
riutilizzo, e impone un’osservazione sulle borse di plastica e la loro sostituzione sempre
maggiore con borse biodegradabili e compostabili.
L’ISPRA coordina altresì, con un censimento annuale, il monitoraggio, l’analisi e le
valutazioni economiche dei dati TARI e dei costi medi per classe di popolazione. La
stessa agenzia si occupa dei ricavi dalla vendita delle materie riciclabili e dell’analisi dei
dati economici dei Comuni (sia che siano a tariffazione puntuale o corrispettiva) e della
valutazione dei costi di gestione relativi ai servizi di igiene urbana.
Fra i rifiuti riciclabili o degni di particolare attenzione, vi sono carta e cartone, vetro,
plastica, metalli, legno, tessili, farmaci e medicinali scaduti, frazione umida e verde,
pneumatici usati, oli e grassi commestibili esausti, rifiuti da apparecchiature elettriche ed
elettroniche (RAEE), rifiuti di vernici, inchiostri, adesivi e resine, contenitori usati
etichettati, batterie e accumulatori esausti, toner e cartucce di toner esauste.

5.7 Le norme tecniche o volontarie

Accanto alle norme cogenti, vi sono altre norme che non hanno natura legislativa, non
essendo emanate dal Parlamento o da altra fonte legislativa; queste norme sono
volontarie. Esse diventano cogenti se espressamente richiamate da norme tecniche ex art.
10, D.P.R. n. 203/1988 (oggi abrogato e assorbito dal D. Lgs. n.152/2006) che impone
“l’applicazione della migliore tecnologia disponibile”: obbligano le persone giuridiche
che intendano continuare le emissioni a richiedere un’autorizzazione rilasciata dalla
Regione che ne verifichi l’aggiornamento tecnico.
Se invece le norme tecniche non sono richiamate dal legislatore, esse non sono vincolanti
e pertanto la loro violazione non può costituire fonte di responsabilità giuridica, anche se

164
la Cassazione Penale197 la riconduce alla violazione di norme prudenziali e quindi fonte di
responsabilità civile per i danni cagionati.
L'Ente Nazionale Italiano di Unificazione (UNI) è l'organismo nazionale riconosciuto per
svolgere attività normativa tecnica in tutti i settori (compreso quello ambientale). Il
Comitato Elettrotecnico Italiano (CEI) si occupa invece del settore elettrotecnico ed
elettronico. Il riconoscimento degli enti normatori nazionali è stato effettuato con L.
317/1986. Questi enti emanano le norme tecniche e i prontuari in collaborazione con tutti
i soggetti interessati: consumatori, pubbliche amministrazioni, rappresentanze sindacali e
organismi di ricerca scientifica.
La norma UNI EN ISO 14001 è una norma tecnica ambientale che può essere
spontaneamente osservata al fine di migliorare il sistema di gestione ambientale
dell'impresa che la adotta. Con la norma ISO 14001, le imprese si sottopongono alla
verifica periodica della gestione delle prestazioni ambientali aziendali da parte di un
soggetto certificatore esterno.

5.8 La responsabilità per danno ambientale

L’Italia, nel rispetto del termine per l’attuazione della Direttiva 2004/35/CE, adottava il
TUA nel 2006, conformandosi ai principi comunitari già analizzati, quali quelli di
prevenzione, precauzione, ripristino e “chi inquina paga”198.

197 La Cassazione penale (Cass., sez. IV penale, 15.03.1988) ha ritenuto che la violazione di norme
tecniche volontarie costituisca una forma di responsabilità giuridica per il soggetto inosservante, in
quanto lo stesso violerebbe le norme di prudenza espresse dalla norma tecnica e quindi è responsabile del
danno cagionato se l’attività supera le soglie consentite di tollerabilità. Le norme tecniche sono infatti
norme di prudenza, ancorché non recepite dalla legge; pertanto, non possono essere ignorate dai soggetti
che svolgono attività produttive. Cfr. anche Cass., sez. I, 07.07.2000, n. 8094.
198 Il TUA all’art. 3ter, indica i principi di precauzione, di prevenzione, di ripristino prioritario dei danni
causati all’ambiente e il principio “chi inquina paga”, ai quali dev’essere informata tutta la tutela
ambientale degli enti pubblici e privati e di tutte le persone fisiche e giuridiche. Cfr. anche art. 191,
TFUE.

165
Ai fini del risarcimento del danno ambientale, la nozione di danno è contenuta nell’art.
298-bis, D. Lgs. 152/2006 e comprende, “oltre alla perdita definitiva (distruzione) ed al
deterioramento (peggioramento qualitativo) di una risorsa ambientale, anche
l’alterazione del bene ambiente, consistente nella modificazione definitiva dell’equilibrio
ecologico, biologico e sociologico del territorio con una visibile modificazione degli
assetti precedenti, senza che assuma rilievo la realizzazione di un intervento migliorativo
della situazione antecedente”199.
Prima del D. Lgs. 152/2006, le disposizioni nazionali prevedevano una responsabilità
soggettiva (dolo o colpa) a carico di chiunque danneggiasse l’ambiente200, non
espressamente ed esclusivamente a carico dell’operatore nell’ambito di un’attività
professionale.
Nel 2007, il TUA è stato oggetto di procedura di infrazione da parte della Commissione
europea fino al 2013, anno in cui venivano sanate tutte le incongruenze con la modifica
definitiva attuata con la L. n. 97/2013201.
La Commissione contestava in primo luogo che la normativa italiana prevedeva un
risarcimento economico anche in alternativa al ripristino. Questo concetto era contrario al
fondamento della Direttiva, poiché il ripristino deve essere effettuato immediatamente ed

199 Cfr. anche Cass. Civ., sez. III, sent. 8662/2017.


200 Nello specifico, si fa riferimento agli art. 18, L. 349/1986, art. 17, D. Lgs. 22/1997 in tema di
bonifica dei siti contaminati e art. 58, D. Lgs 152/1999 in tema di tutela delle acque. Inoltre, la previgente
L. 349/1986 aveva istituito il Ministero dell’Ambiente, sottraendo la giurisdizione alla Corte dei Conti e
riservandola invece al giudice ordinario. La portata innovativa della L. 349/1986 sta nell’aver introdotto
una tutela diretta del bene ambiente, considerato in sé e per sé, come bene collettivo unitario, distinta
dalla tutela civile ordinaria. Ai sensi dell’art. 18 “qualunque fatto doloso o colposo, in violazione di
disposizioni di Legge o di provvedimenti adottati in base a Legge, che comprometta l’ambiente ad esso
arrecando danno, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, obbliga l’autore del
fatto al risarcimento nei confronti dello Stato”. Si nota immediatamente che la responsabilità prevista è di
tipo soggettivo. In tal senso, l’esperienza italiana rappresenta un caso unico in Europa, poiché il nostro è
l’unico ordinamento che ha elaborato e applicato criteri di quantificazione del danno a beni privi di un
prezzo di mercato, quali sono quelli ambientali. Essa è anche l’unica a discostarsi dalla previsione di un
tipo di responsabilità oggettivo. Titolare del diritto al risarcimento era lo Stato, ma la legittimazione
concorrente spettava anche agli enti territoriali sui quali insistono i beni ambientali lesi. Tale ultimo
diritto è stato ora tolto agli enti territoriali.
201 www.tuttoambiente.it/commenti-premium/la-disciplina-della-prevenzione-e-riparazione-del-danno-
ambientale/

166
in via primaria, urgente e privilegiata e non alternativa al risarcimento del danno, che
subentra soltanto in un secondo momento.
In un primo momento, il legislatore italiano aveva risposto inserendo l’art. 5bis, con D.L.
n. 135/2009, denominato “Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e
per l’esecuzione di sentenze della Corte di Giustizia delle Comunità Europee”, che
modificava parte del TUA.
Nel 2009, la Commissione europea formulava nuovamente le seguenti contestazioni: la
mancata trasposizione nell’ordinamento italiano del regime di responsabilità
oggettiva per il danno ambientale causato dalle attività professionali indicate
nell’Allegato III della Direttiva ed un regime di responsabilità per dolo o colpa in caso di
danno causato da attività professionale alle specie e agli habitat naturali protetti (l’art 311
TUA, prima delle ultime contestazioni da parte della Commissione, prevedeva
esclusivamente un regime di responsabilità per colpa. Inoltre, la previsione di strumenti
di risarcimento per equivalente pecuniario o patrimoniale in luogo di misure di
riparazione complementare e compensativa era in palese violazione degli artt. 1 e 7 e
dell’Allegato II della Direttiva).
La Commissione osservava che le modifiche all’articolo 311 TUA apportate dall’art. 5bis
lasciassero ancora aperta la possibilità che un operatore colpevole di danno ambientale
potesse essere tenuto al risarcimento pecuniario in luogo della riparazione. Ai sensi della
Direttiva, il metodo pecuniario servirebbe soltanto come indice di valutazione monetaria
per determinare quali misure di riparazione siano necessarie.
Un altro punto oggetto della procedura di infrazione riguardava l’art. 317 del TUA, che
prevedeva che le somme derivanti dalla riscossione dei crediti in favore dello Stato
venissero versate all’entrata del bilancio dello Stato, per essere riassegnate ad un fondo di
rotazione soltanto con decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze. La modifica
del 2013 ha avuto come effetto che l’attuale art. 317 prescrive che il versamento delle
somme avvenga direttamente sul fondo nazionale destinato agli interventi di messa in
sicurezza, di bonifica e di ripristino, o di ricerca in campo ambientale. Il comma 6

167
dell’art. 317 (che stabiliva le modalità di accesso a tale fondo in modo erroneo) è stato
abrogato con la L. 97/2013.
L’art. 25 della L. 97/2013 intitolata “Modifiche alla parte sesta del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, recante norme di tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente.
Procedura di infrazione 2007/4679”, aggiunse l’art. 298-bis (Principi generali) al TUA,
che introduceva la distinzione tra i tipi di responsabilità (oggettiva o soggettiva) a
seconda delle attività svolte.
L’attuale disciplina prescrive che titolare del bene collettivo ambiente è esclusivamente il
MATTM, unico rappresentante dello Stato.
La definizione di danno ambientale si estende all’ambiente inteso come bene unitario
comprensivo di ogni sua componente ed ogni risorsa naturale. Il risarcimento del danno
ambientale di natura pubblica, quale lesione dell’interesse pubblico e generale
dell’ambiente, spetta esclusivamente allo Stato. La legittimazione ad agire viene così
sottratta agli enti territoriali minori, a cui resta esclusivamente la facoltà di chiedere
l’intervento statale e di presentare denunce e osservazioni nei procedimenti relativi alle
misure di precauzione, prevenzione e ripristino202.
Se è vero che la legittimità dell’azione sia in sede civile che in sede amministrativa spetta
al MATTM, al fine di prevenire o di contenere il danno ambientale, viene previsto anche
un canale secondario (realizzando così un’ulteriore forma di accesso alla giustizia), grazie
al quale i cittadini e le associazioni di protezione ambientale possono presentare, al
Ministero stesso o tramite le Prefetture, denunce e sollecitazioni al fine di richiedere
l’intervento statale a protezione dell’ambiente, possono ricorrere per l’annullamento di
atti e provvedimenti adottati in violazione delle disposizioni esaminate o contro il
silenzio/inadempimento del Ministro ed altresì chiedere il risarcimento del danno subito a
causa dei ritardi nell’attivazione del Ministero stesso e degli enti pubblici minori. Le
richieste sono valutate dal Ministro che informa i mittenti dei provvedimenti presi a

202 Si osserva che tale limitazione appare in contrasto con i principi di sussidiarietà sanciti nel Titolo V
della Costituzione, che detterebbero un maggior coinvolgimento delle autonomie territoriali. Inoltre, è
stata rilevata l’inefficacia di tale sistema, considerata la scarsità delle iniziative statali.

168
riguardo. Il ricorso al giudice amministrativo può essere preceduto da un’opposizione da
depositare presso il MATTM. Resta la facoltà di qualsiasi interessato di ricorrere in via
straordinaria al Presidente della Repubblica nel termine di 120 giorni dalla notificazione,
comunicazione o piena conoscenza dell’atto o provvedimento che si ritenga illegittimo o
lesivo.
Tra le persone fisiche o giuridiche che sono o potrebbero essere colpite dal danno
ambientale o che vantino un interesse legittimante la partecipazione al procedimento
relativo all’adozione delle misure di precauzione, di prevenzione o di ripristino, sono
espressamente indicate le ONG che promuovono la protezione dell’ambiente ai sensi
dell’art. 13, L. 349/1986203.
Il Titolo II del TUA, intitolato “Prevenzione e ripristino ambientale” riguarda l’azione di
prevenzione in caso di la minaccia imminente di un danno. In applicazione del principio
comunitario “chi inquina paga”, l’operatore deve adottare a proprie spese le necessarie
misure di prevenzione e di messa in sicurezza entro 24 ore, previa comunicazione al
Comune, alla Provincia, alla Regione o alla Provincia autonoma del territorio interessato,
nonché al Prefetto, il quale informa il MATTM.
Qualora un danno ambientale si sia verificato, l’operatore deve avvisare immediatamente
il Comune, la Provincia e il Prefetto ed eventualmente le altre autorità statali competenti
e ha l’obbligo di adottare tutte le iniziative idonee a controllare, circoscrivere, eliminare o
gestire in altro modo, con effetto immediato, qualsiasi fattore di danno, anche sulla base
delle specifiche istruzioni formulate dalle autorità competenti. Il MATTM provvede ad
accertare i fatti, individua i responsabili e dispone le misure a tutela dell’ambiente tramite
un’istruttoria, all’esito della quale egli provvede con ordinanza immediatamente
esecutiva. Il Ministro può delegare il Prefetto ed avvalersi della collaborazione delle
Avvocature distrettuali dello Stato, del Corpo Forestale, dell’Arma dei Carabinieri, della
Polizia di Stato, della Guardia di Finanza e di qualsiasi altro soggetto pubblico

203 Per quanto riguarda la responsabilità civile in materia di risarcimento economico diretto ex art. 2043
c.c., i cittadini possono sempre agire costituendosi parte civile nel processo penale, purchè non si tratti di
interessi diffusi, per i quali non è possibile stabilire il nesso causale, come, ad esempio, il traffico urbano.

169
competente, e può disporre l’accesso al sito interessato. La consulenza tecnica è disposta
nel rispetto del principio del contraddittorio.
Se all’esito dell’istruttoria viene accertato un fatto che ha causato un danno ambientale, il
Ministro emetta l’ordinanza affinché il responsabile provveda alle procedure di bonifica o
di ripristino ex artt. 304 e ss.
Al MATTM è attribuita la facoltà di chiedere informazioni all’operatore su qualsiasi
minaccia o caso sospetto, di ordinargli di adottare specifiche misure di prevenzione, e
altresì di attivarsi in luogo dell’operatore se quest’ultimo rimanga inerte, o non sia
individuato o non sia tenuto a sostenere i costi. In tal caso, il Ministro potrà anticipare le
spese per poi esercitare il diritto di rivalsa nei confronti del responsabile o di chiunque
abbia concorso al danno, se l’autore viene individuato entro cinque anni dall’avvenuto
pagamento.
L’operatore individua le di ripristino in conformità con l’Allegato III, Parte VI, TUA, ma
è il Ministro che decide quali misure mettere in atto e quali scegliere prioritariamente in
caso di più danni, tenendo conto dei rischi per la salute umana. Il Ministro deve invitare i
soggetti interessati dalle misure di ripristino e i proprietari degli immobili oggetto del
ripristino, a presentare osservazioni di cui deve tener conto nell’ordinanza che prescrive
le misure medesime. A tutela del soggetto obbligato, è inoltre stabilito che le decisioni
del MATTM che impongono le misure siano adeguatamente motivate e comunicate senza
indugio all’operatore con l’indicazione dei possibili mezzi di ricorso e dei termini
relativi. Oggetto dell’ordinanza, impugnabile da parte del responsabile davanti al giudice
amministrativo è, in primo luogo, il ripristino ambientale a titolo di risarcimento in forma
specifica. L’ordinanza è emessa nei confronti del responsabile, nonché, in solido, nei
confronti del soggetto nel cui effettivo interesse il comportamento dannoso è stato tenuto
o che ne abbia tratto vantaggio sottraendosi all’onere economico per apprestare opere,
attrezzature e cautele obbligatorie a fini preventivi.
Attualmente, la legge italiana dispone che soltanto quando l’adozione delle misure di
riparazione risulti in tutto o in parte omessa, o comunque realizzata in modo incompleto o
difforme dalle modalità prescritte, il MATTM determina i costi delle attività necessarie

170
per la corretta attuazione e agisce nei confronti del soggetto obbligato per ottenere il
pagamento delle somme corrispondenti (art. 313, TUA). I costi sono recuperati anche
grazie a garanzie reali o fideiussioni bancarie. Il MATTM può stabilire che non si
recuperi la totalità dei costi sostenuti se il responsabile non può essere individuato,
oppure se la spesa necessaria per il recupero non sia economicamente conveniente o
eccessivamente onerosa ai sensi dell’art. 2058 c.c.
I casi di esonero sono stati inseriti sia nella Direttiva, sia nel TUA: se l’operatore può
provare che il danno ambientale o la minaccia siano provocati da un terzo, nonostante le
idonee misure di sicurezza, oppure derivi dall’osservanza di un ordine o istruzione
obbligatori impartiti da un’autorità pubblica, oppure qualora dimostri la mancanza del
dolo e della colpa nel caso in cui la minaccia o il danno siano stati causati da
un’emissione o un evento espressamente consentiti da un’autorizzazione conferita ai
sensi di una norma, oppure se causato da un’emissione o attività che egli dimostri non
essere ritenuta fonte di danno in base alle conoscenze scientifiche e tecniche
contemporanee.
Resta impregiudicato l’obbligo risarcitorio del trasgressore per quanto concerne le
eventuali responsabilità penali e civili, amministrative o disciplinari. La norma prescrive
che resta fermo il diritto dei soggetti che hanno subito danni alla loro salute o ai beni di
loro proprietà di agire in giudizio nei confronti dei responsabili204.
Nei casi di concorso nello stesso evento, ognuno risponde nei limiti della propria
responsabilità personale. Il relativo debito si trasmette agli eredi nei limiti del loro
effettivo arricchimento: il principio personalistico viene applicato in deroga al criterio
della responsabilità solidale, poiché si rileva che la regola della solidarietà avrebbe
l’effetto di colpire l’azienda che si trova in condizioni finanziarie migliori.
Le modifiche apportate con il nuovo art. 298bis chiariscono il regime di imputazione
della responsabilità in conformità con la Dir. 2004/35 e stimola la discussione sul nesso
causale tra il danno ambientale e l’attività dell’operatore. Inoltre, tale disciplina ha

204 www.lexambiente.it/materie/danno-ambientale/163-cassazione-penale163/3011-Danno
%20ambientale.%20Risarcibilit%C3%A0%20alla%20luce%20del%20D.Lv.%20152-06.html

171
consentito l’implementazione del monitoraggio dei casi di danno ambientale in tutto il
territorio dell’Unione europea.

5.9 La responsabilità penale ambientale

Fino agli anni Settanta, in presenza di un danno ambientale causato dall’azione antropica,
l’ordinamento italiano prevedeva tradizionalmente la risposta sanzionatoria prevista per i
reati del Codice Penale205. Successivamente, sono stati individuati altri reati ambientali di
settore, accompagnati da disposizioni amministrative che concedevano alle autorità
competenti la facoltà di limitare o interdire l’attività inquinante o obbligavano l’autore
alla rimozione delle fonti inquinanti.
La responsabilità civile era invece affidata soltanto all’azione di soggetti (privati o
pubblici) che, in occasione di fatti dannosi per l’ambiente, fossero lesi in un proprio
diritto soggettivo.
Come abbiamo visto, col tempo è sorta l’esigenza che trovasse riparazione anche il danno
ambientale non collegabile alla lesione di uno specifico diritto soggettivo. Tale esigenza
trovò un’espressione nella L. 349/1986, istitutiva del Ministero dell’Ambiente, che ne
aveva la piena titolarità, assieme alle autorità regionali, presso le competenti sedi
giudiziarie penali o civili.
L’art. 18, L. 349/1986 si prevedeva pertanto un regime di responsabilità soggettiva e da
fatto illecito, anche per la semplice alterazione di qualsiasi risorsa ambientale ed un
risarcimento monetario equivalente, salvo il ripristino dello stato dei luoghi ove possibile.

205 Il Codice Penale delinea i seguenti reati penali: incendio boschivo (423bis c.p.), inondazione, frana,
valanga (426 c.p.), danneggiamento seguito da inondazione, frana o valanga (427 c.p.), crollo di
costruzioni o altri disastri (434 c.p.), avvelenamento di acque e di sostanze alimentari (439 c.p.),
distruzione di materie prime o di prodotti agricoli o industriali, ovvero di mezzi di produzione (499 c.p.),
diffusione di una malattia delle piante o degli animali (500 c.p.), uccisione di animali (544 bis c.p.),
maltrattamento di animali (544ter c.p.), spettacoli o manifestazioni vietati (544quater c.p.), divieto di
combattimenti tra animali (544quinquies c.p.), getto pericoloso di cose (674 c.p.), danneggiamento al
patrimonio archeologico, storico o artistico nazionale (733 c.p.) e distruzione o deturpamento di bellezze
naturali (734 c.p.), disastro (434 c.p.) (disastro), (danneggiamento (635 c.p.).

172
In tale quadro, l’accertamento concreto del danno ambientale era limitato dalla possibilità
di risarcimento del danno per equivalente patrimoniale; la sede preferenziale dell’azione
di danno ambientale era poi quella penale.
In seguito, su tale impalcatura, si erano innestate alcune norme che introducevano alcune
procedure amministrative per il controllo e/o la rimozione delle fonti inquinanti e il
risanamento ambientale, come la bonifica dei siti contaminati (art. 17, D. Lgs. 22/97 e
D.M. 471/99), che assicurava, in caso di superamento di certi limiti di concentrazione di
sostanze inquinanti nei suoli e nelle acque sotterranee, interventi di bonifica o messa in
sicurezza, anche in caso di emergenza206.
La grande novità, come abbiamo ampiamente visto, fu rappresentata dalla Dir.
2004/35/CE, in particolare prevedendo:
- una nozione di danno ambientale, intesa come il deterioramento significativo e
misurabile di una serie di risorse naturali (specie ed habitat protetti, corpi idrici, acque
marine e terreno) e delle relative utilità;
- un regime di responsabilità oggettiva per i soggetti esercenti alcune attività professionali
elencate nell’Allegato alla Dir. 35 (gestione di rifiuti, esercizio di stabilimenti aventi
emissioni o scarichi, stabilimenti soggetti ad autorizzazione integrata ambientale) con una
parziale inversione dell’onere della prova;
- il danneggiato deve provare che esiste un rapporto causale tra attività dell’operatore e
danno, mentre l’operatore, per liberarsi dalla responsabilità, deve provare di avere agito
senza dolo o colpa e che la sua attività era conforme ad un’autorizzazione conferita nel
rispetto della normativa ambientale o non era considerata come probabile causa del danno
secondo le conoscenze scientifiche e tecnologiche del tempo;
- si prevede poi un regime residuale di responsabilità soggettiva per chiunque causi un
danno ambientale; un sistema di riparazione del danno mediante misure concrete e un
sistema di risposta alla minaccia di danno mediante misure di prevenzione.

206 La normativa sulla bonifica è volta ad ottenere le stesse misure di prevenzione del danno e di
confinare le fonti di inquinamento che possono avere effetti su tutte le risorse naturali rilevanti ai sensi
della Parte Sesta del TUA.

173
In accoglimento della Dir. 35, il D. Lgs. 152/2006 ha previsto, pertanto, un danno
ambientale (deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa
naturale o delle sue utilità e, in particolare, deterioramento, in confronto alle condizioni
originarie) arrecato:
a) a specie e habitat protetti dalla L. 157/1992 e dal D.P.R. 357/97 e aree naturali protette
dalla L. 394/1991;
b) alle acque, mediante azioni che incidano in modo significativamente negativo sullo
stato ecologico, chimico o quantitativo o sul potenziale ecologico o sullo stato ambientale
delle acque marine;
c) al terreno, attraverso qualsiasi contaminazione che crei un rischio significativo di
effetti nocivi, anche indiretti, sulla salute umana a seguito della introduzione di sostanze,
preparati, organismi o microrganismi nocivi per l’ambiente.
La procedura gestita dal MATTM per ottenere le misure di prevenzione e riparazione è
una procedura di tipo amministrativo, alla quale può affiancarsi una richiesta similare in
sede giudiziaria.
Per la nozione di danno e la titolarità dell’azione, si applica il TUA per i reati compiuti
dopo la sua entrata in vigore (30 giugno 2006) o l’art. 18, L. 349/1986 se precedenti a tale
data; mentre per gli aspetti della riparazione primaria, complementare e compensativa, si
applica sempre il TUA.
Fin dall’applicazione dell’art. 18, L. 349/1986 si pose, per il nuovo Ministero
dell’Ambiente, il problema dell’istruttoria tecnica necessaria a supportare la azioni di
riparazione del danno ambientale: tali azioni richiedevano una valutazione caso per caso.
A tal uopo, il Ministero individuò nell’ANPA (Agenzia Nazionale per la Protezione
dell’Ambiente istituita nel 1993, poi trasformatosi in APAT e poi ancora in ISPRA)
l’ente incaricato di tali valutazioni tecniche. Al fine di assicurare l’efficace interazione tra
l’ISPRA e le Agenzie regionali e provinciali è stata istituita nel 2017 una Rete Operativa
(SNPA) per il Danno Ambientale.
Il sistema ISPRA/SNPA rappresenta il più importante riferimento istituzionale per la
valutazione del danno ambientale in Italia. Le istruttorie richieste all’ISPRA dal

174
Ministero servono a determinare il grado di significatività del danno e i sistemi adeguati
di ripristino tramite un supporto tecnico/scientifico e prevedono un’interazione continua
tra l’Istituto e le Agenzie, prevedendo attività di sopralluogo e lo scambio di dati per le
valutazioni congiunte. Per l’espletamento di tale incarico, l’ISPRA ha previsto che la
gestione delle valutazioni di danno ambientale venga esperito presso il Centro Nazionale,
a cui compete l’intera tematica delle crisi ambientali e delle emergenze. Gli incarichi di
valutazione servono al Ministero per valutare se costituirsi parte civile in giudizi penali
per reati ambientali e per definire la richiesta di riparazione del danno nei giudizi penali e
civili. Vi sono poi incarichi di valutazione per la sede stragiudiziale, se si ritenga
necessaria una conoscenza prettamente tecnica. Il supporto ISPRA/SNPA serve per
individuare se sussistano evidenze o indici di danno o di minaccia di danno, al fine di
attivare, ove ne ricorrano i presupposti, i poteri ministeriali di impulso e di ordinanza nei
confronti dell’operatore.
Le matrici interessate sono:
- le acque interne superficiali e quelle sotterranee;
- le acque marino-costiere;
- il terreno;
- le specie ed habitat protetti;
- le aree protette;
- l’atmosfera;
- il paesaggio;
- l’assetto morfologico.
In Italia, spesso, gli allarmi denunciati riguardano gli scarichi di acque reflue industriali e
stoccaggi di rifiuti presso i siti di impianti industriali, con diffusione di sostanze
inquinanti nell’ambiente e insorgenza di una contaminazione tale da imporre l’avvio della
procedura di bonifica, in aree residenziali, agricole e industriali, nelle acque sotterranee e
nei corpi idrici superficiali.

175
Secondo i dati ISPRA207, le attività illecite denunciate maggiormente sono le seguenti:
emissioni in atmosfera; omissione di interventi di contenimento e controllo degli
inquinanti al suolo o al sottosuolo; costruzioni/copertura o scavi/sbancamenti; fuoriuscita
di greggio o altri prodotti idrocarburici; abbattimento di specie vegetali, animali o
prelievo di risorse naturali; sversamento/abbandono/interramento di rifiuti o materiali sul
suolo o nel suolo; scarichi in acque superficiali o dispersione nel sottosuolo;
trasformazione urbanistica illecita di un’area rurale208.
L’attività istruttoria dell’ISPRA/SNPA è finalizzata principalmente all’accertamento del
danno ambientale e/o della minaccia di danno ambientale, attraverso l’individuazione di
indici ed evidenze.
Per concetti di evidenza209 e indice si intende: l’evidenza è la prova della sussistenza di un
danno ambientale o di una minaccia di danno ambientale (con i requisiti degli artt. 300 e
302, D. Lgs 152/2006); per indice si intende l’insieme di dati, circostanze ed elementi di
fatto o di diritto che indicano la possibile sussistenza di un danno ambientale o di una
minaccia di danno ambientale.
L’attività di individuazione di indici ed evidenze rappresenta il presupposto per imporre
al responsabile le misure di riparazione o prevenzione.

207 www.isprambiente.gov.it/files2019/pubblicazioni/rapporti/R_312_19_Danno_ambientale_2019.pdf
ISPRA, Il danno ambientale in Italia: i casi accertati negli anni 2017 e 2018, Edizione 2019.
208 www.isprambiente.gov.it
209 Esempio di evidenza di danno alle acque: peggioramento della classificazione dello stato ecologico,
chimico o quantitativo o del potenziale ecologico di un corpo idrico. Esempio di indice di danno alle
acque: peggioramento di parametri che concorrono a determinare la classificazione dello stato ecologico,
chimico o quantitativo o potenziale ecologico di un corpo idrico, nelle more dell’accertamento di una
evidenza di danno.
Esempio di evidenza di danno al terreno: superamento delle Concentrazioni Soglia di Rischio per una o
più sostanze. Esempio di indice di danno al terreno: superamento delle Concentrazioni Soglia di
Contaminazione per una o più sostanze.
Esempio di evidenza di minaccia di danno: prova che, in presenza di un impianto potenzialmente
dannoso, esistono vie di esposizione delle risorse naturali, l’attualità della fonte e altre caratteristiche
sintomatiche come un’elevata permanenza e/o frequenza di attivazione incontrollata della fonte e un
elevato grado di esposizione incontrollata delle risorse rispetto alla fonte. Esempio di indice di minaccia
di danno: dati e circostanze che, in presenza di un impianto potenzialmente dannoso, indicano la possibile
esistenza di vie di esposizione delle risorse naturali e altre caratteristiche sintomatiche, nelle more
dell’accertamento di una evidenza di minaccia di danno. www.isprambiente.gov.it

176
L’accertamento del danno o della minaccia di danno avviene in contraddittorio tra le parti
per l’individuazione delle conseguenti misure di riparazione o di prevenzione necessarie.
Le tipologie di siti o di attività produttive possono essere classificate in: impianti
industriali, impianti di depurazione, impianti di gestione rifiuti, discariche abusive, reti
idrico/fognarie, cantieri edili/infrastrutture, aree estrattive, aree naturali, traffico di rifiuti
o altre attività.
Nella maggior parte dei casi, le denunce/segnalazioni sulla cui base sono state attivate le
istruttorie, pervengono al Ministero da soggetti privati (associazioni ambientaliste,
cittadini e comitati, operatori interessati). In altri casi, provengono da parte di soggetti
pubblici quali Comuni, Autorità di Bacino, Carabinieri, Capitaneria di Porto. I reati
contestati nei procedimenti penali per cui sono state effettuate le istruttorie preliminari si
riferiscono generalmente a violazioni suddivise in categorie come previste dal TUA in
materia di gestione dei rifiuti, scarichi idrici, emissioni in atmosfera, bonifica di siti
contaminati, AIA e VIA210.
Vi sono poi i reati di danno del Codice Penale (come avvelenamento di acque destinate al
consumo umano, alterazione e distruzione delle bellezze naturali, danneggiamento,

210 Categorie:
gestione rifiuti: 256, c. 1, D. Lgs. 152/06 (gestione di rifiuti senza autorizzazione); 256, c. 2, (abbandono
o deposito incontrollato di rifiuti); 255 c. 3, (Abbandono di rifiuti); 256, c. 3, (discarica abusiva); 256, c.
4, (violazione autorizzazione alla gestione di rifiuti); 256, c. 5, (miscelazione di rifiuti); 260, (attività
organizzate per traffico illecito di rifiuti);
scarichi idrici: 137, c. 1, D. Lgs. 152/06 (scarico senza autorizzazione); 137, c. 3, (violazione
autorizzazione allo scarico); 137, c. 5, (violazione valori limite di scarico); 137, c. 11 (violazione divieti
di scarico sul suolo e nel sottosuolo);
emissioni in atmosfera: 279, c. 1, D. Lgs. 152/06 (emissioni in atmosfera senza autorizzazione); 279, c.
2, (violazione valori limite o autorizzazione alle emissioni in atmosfera); 279 c. 5 (violazione limiti
emissione con superamento valori qualità aria); 279, c. 6, (aumento temporaneo delle emissioni in
atmosfera); Violazioni in materia di edilizia/paesaggio; 44, D.P.R. 380/2001 (assenza o violazioni titoli
edilizi); 181, D. Lgs. 42/2004 (assenza o violazione autorizzazione paesaggistica);
violazioni in materia di bonifica: 257, Dlgs 152/06 (omessa bonifica);452terdecies c.p. (omessa
bonifica); Violazioni in materia di AIA; 29quattuordecies, D. Lgs. 152/06 (esercizio impianto senza
AIA); 29quattuordecies, Dlgs. 152/06 (violazione valori/prescrizioni AIA);
ecoreati: 452 bis c.p. (inquinamento ambientale); 452quater c.p. (disastro ambientale); 452quinquies c.p.
(forma colposa degli ecoreati);
altri reati. www.isprambiente.gov.it cit.

177
incendio boschivo), inclusi gli ecoreati introdotti dalla L. 68/2015. Vi sono, infine,
violazioni in materia di edilizia e paesaggio previste rispettivamente dal D.P.R. 380/2001
(Testo unico in materia di edilizia) e dal D. Lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio).
Fra i reati maggiormente contestati in Italia, l’ISPRA inserisce anche i seguenti: caccia in
periodi vietati, con mezzi vietati, in aree protette e relativa a specie protette, attività non
autorizzate in parchi e riserve, omessa richiesta del certificato prevenzione incendi,
peculato (314 c.p.), corruzione (319 c.p.), abuso d’ufficio (323 c.p.), omissione atti di
ufficio (328 c.p.), turbativa d'asta (353 c.p.), inadempimento di contratti di pubbliche
forniture (355 c.p.), frode nelle pubbliche forniture (356 c.p.), omessa denuncia di reato
da parte del pubblico ufficiale (361 c.p.), favoreggiamento (378 c.p.), falso ideologico di
pubblico ufficiale (479 c.p.), falsità ideologica in certificati commessa da persone
esercenti un servizio di pubblica necessità (481 c.p.), falsità ideologica commessa dal
privato in atto pubblico (483 c.p.). Esiste poi una categoria denominata “Altri reati” che
comprende quelli non classificabili nelle categorie precedenti, anche di natura non
ambientale.
In uno stesso procedimento penale possono essere contestati diversi reati appartenenti a
differenti tipologie di attività illecite.
In ogni caso, tra i reati che ricorrono con maggiore frequenza, vi sono quelli relativi alla
gestione di rifiuti211 e quelli in materia di edilizia e/o paesaggio.

211 Per gestione dei rifiuti si intende la categoria che comprende reati come la gestione illecita di rifiuti,
il traffico illecito di rifiuti, ecc.), scarichi idrici, emissioni in atmosfera, bonifica. Il reato maggiormente
contestato è quello di gestione di rifiuti senza autorizzazione (art. 256, c. 1, D. Lgs 152/2006), seguito dal
reato di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti (artt. 255 e 256, c. 2) e dal reato di violazione
dell’autorizzazione per la gestione dei rifiuti (art. 256, c. 4). Seguono poi la combustione illecita dei rifiuti
(art. 256 bis, c. 2), il reato di discarica abusiva (art. 256, c. 3) e il reato di attività organizzate per il
traffico illecito di rifiuti (art. 260). www.isprambiente.gov.it cit.

178
5.10 I nuovi ecoreati

La L. 68/2015, Disposizioni in materia di delitti contro l'ambiente, ha introdotto nel


Codice Penale il titolo VI-bis (452bis/452terdecies), intitolato "Dei delitti contro
l'ambiente", le cui fattispecie meritano l'analisi separata.
Questo intervento riformatore si è reso necessario per via dell’aumento di fenomeni
aggressivi nei confronti delle matrici ambientali, causati dal notevole sviluppo
tecnologico e dall’allarmante incremento dell’ingerenza nel settore ambientale da parte di
gruppi di criminalità organizzata, le ecomafie.
L’introduzione di un titolo autonomo nel corpus del Codice Penale sottolinea l’intenzione
del legislatore di arginarne la decodificazione, per effetto della quale la normativa relativa
viene affidata unicamente alla legislazione speciale.
La legge introduce alcune fattispecie incriminatrici di natura delittuosa ed alcune
circostanze aggravanti, ed una norma di natura premiale (il ravvedimento operoso).
Vediamoli uno per uno.
Inquinamento ambientale: l'art. 452bis c.p. sanziona chiunque cagioni abusivamente
una compromissione o un deterioramento significativi e misurabili delle acque, dell'aria,
di porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo, di un ecosistema, della
biodiversità, anche agraria, della flora o della fauna. Pene più gravi sono previste quando
l'inquinamento colpisce un'area naturale protetta o sottoposta a vincolo paesaggistico,
ambientale, storico, artistico, architettonico o archeologico o in danno di specie animali o
vegetali protette212.
Disastro ambientale: l'art. 452quater c.p., prevede che, fuori dai casi previsti dall'art.
434 c.p. (crollo di costruzioni o altri disastri dolosi), chiunque cagioni abusivamente un
disastro ambientale, è punito con la reclusione da cinque a quindici anni. Detto illecito si
configura nelle seguenti ipotesi: alterazione irreversibile dell'equilibrio di un ecosistema;
alterazione dell'equilibrio di un ecosistema la cui eliminazione comporti oneri

212 Inoltre, l'art. 452ter c.p., prevede che, se dall'inquinamento ambientale derivano la morte o le lesioni
non volute di entità superiore a venti giorni, la pena aumenta, a seconda se la lesione sia grave o
gravissima, o se dal reato deriva la morte.

179
particolarmente elevati o l'emanazione di provvedimenti eccezionali; offesa alla pubblica
incolumità, in ragione della rilevanza del fatto per l'estensione della compromissione, dei
suoi effetti lesivi, del numero delle persone offese o esposte al pericolo. Se il disastro è
prodotto all'interno di un'area naturale protetta o sottoposta a vincolo paesaggistico,
ambientale, storico, artistico, architettonico o archeologico, o in danno di animali o
vegetali protetti, la pena è aumentata.
Inquinamento e disastro ambientale colposi: l'art. 452quinquies c.p prevede, per le
ipotesi colpose dei reati di inquinamento e disastro ambientale, che le pene siano
diminuite da un terzo a due terzi.
Traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività: a meno che il fatto costituisca
più grave reato, l'art. 452 sexies c. p. punisce con la reclusione da due a sei anni e la
multa da euro 10.000 a euro 50.000 "chiunque abusivamente cede, acquista, riceve,
trasporta, importa, esporta, procura ad altri, detiene, trasferisce, abbandona o si disfa
illegittimamente di materiale ad alta radioattività".
La pena è aumentata se dal fatto consegue il pericolo di compromissione o
deterioramento delle acque, dell'aria, di porzioni estese o significative del suolo o del
sottosuolo, di un ecosistema, della biodiversità, anche agraria, della flora o della fauna.
Se poi il fatto mette in pericolo la vita o l'incolumità delle persone, la pena è aumentata
fino alla metà.
Impedimento del controllo: l'art. 452septies c.p. punisce con la reclusione da sei mesi a
tre anni chiunque, a meno che il fatto non costituisca un più grave reato, "negando
l'accesso, predisponendo ostacoli o mutando artificiosamente lo stato dei luoghi,
impedisce, intralcia o elude l'attività di vigilanza e controllo ambientali e di sicurezza e
igiene del lavoro, ovvero ne compromette gli esiti". Alla stessa pena, a meno che il fatto
costituisca più grave reato, soggiace: "chiunque negando l'accesso, predisponendo
ostacoli o mutando artificiosamente lo stato dei luoghi, impedisce, intralcia o elude
l'attività di vigilanza e controllo ambientali e di sicurezza e igiene del lavoro, ovvero ne
compromette gli esiti".

180
Associazione a delinquere nei reati ambientali: l'art. 452octies, co.1 c.p. prevede che
"salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque, negando l'accesso,
predisponendo ostacoli o mutando artificiosamente lo stato dei luoghi, impedisce,
intralcia o elude l'attività di vigilanza e controllo ambientali e di sicurezza e igiene del
lavoro, ovvero ne compromette gli esiti, è punito con la reclusione da sei mesi a tre
anni."
Quando l'associazione per delinquere (art. 416 c.p.) è diretta, in via esclusiva o
concorrente, a commettere uno dei reati ambientali previsti dal Titolo VI bis, le pene
previste dall'art. 416 sono aumentate. Quando poi l'associazione di tipo mafioso (art.
416bis) è finalizzata a commettere uno dei reati ambientali previsti dal Titolo VI bis o ad
acquisire, gestire, controllare attività economiche, concessioni, autorizzazioni, appalti o
servizi pubblici in materia ambientale, le pene previste dall'art. 416bis sono aumentate.
Le pene contemplate nelle due ipotesi analizzate sono aumentate da un terzo alla metà se
dell'associazione fanno parte pubblici ufficiali o incaricati di un pubblico servizio che
esercitino funzioni o svolgono servizi ambientali.
Aggravante ambientale: l’art. 452novies c.p. prevede che quando un reato è commesso
per eseguire uno o più dei delitti ambientali previsti dal Titolo VI bis c.p., D. Lgs. 152/
2006 o da altra disposizione a tutela dell'ambiente, la pena è aumentata da un terzo alla
metà. Se dal fatto deriva invece la violazione di una o più disposizioni del D. Lgs.
152/2006 o di altra legge ambientale, la pena è aumentata di un terzo. In ogni caso il
reato è procedibile d'ufficio.
Ravvedimento operoso: le pene previste per i delitti di cui al Titolo VI bis c.p, per il
delitto di associazione per delinquere (art. 416 c.p.) aggravato ai sensi dell'art. 452octies,
per il delitto di cui all'art. 260, D. Lgs. 152/2006, ex art. 452decies c.p., sono diminuite
dalla metà a due terzi se ci si adopera per evitare che l'attività delittuosa produca
conseguenze ulteriori o prima della dichiarazione di apertura del dibattimento di primo
grado; se si provvede concretamente a mettere in sicurezza, bonificare e, ove possibile,
ripristinare lo stato dei luoghi; se si aiuta concretamente l'autorità giudiziaria nella
ricostruzione del fatto e nell'individuazione degli autori.

181
Se il giudice, su istanza dell'imputato, prima della dichiarazione di apertura del
dibattimento di Primo Grado, dispone la sospensione del procedimento prima
dell’apertura del dibattimento (per un tempo congruo, mai non superiore a due anni e
prorogabile al massimo per un altro anno) per consentire il ravvedimento o il supporto
alle indagini, la prescrizione è sospesa.
Confisca: l’art. 452undecies c.p. prevede che, in caso di patteggiamento ex art. 444 c.p.p.
per gli ecoreati, è sempre ordinata la confisca del prodotto o del profitto del reato o delle
cose che servirono per commettere il reato, a meno che non appartengano a persone
estranee all'azione illecita.
Quando, a seguito di condanna è disposta la confisca di beni, ma non sia possibile
realizzarla, il giudice individua beni di valore equivalente che si trovano nella
disponibilità, anche per interposta persona, del condannato e ne ordina la confisca.
I beni confiscati o i loro eventuali proventi sono messi a disposizione
dell’amministrazione competente e vincolati per la bonifica dei luoghi. La confisca è
esclusa nel caso in cui l'imputato abbia efficacemente messo in sicurezza e, ove
necessario, abbia bonificato e ripristinato lo stato dei luoghi.
Ripristino dello stato dei luoghi: Ex art. 452duodecies c.p., il giudice, quando emette
sentenza di condanna o pena nel patteggiamento, ordina altresì il ripristino dello stato dei
luoghi con obbligo di esecuzione a carico dei condannati ex Titolo II, Parte VI del D.
Lgs. 152/2006.
Omessa bonifica: tranne i casi in cui il fatto costituisca più grave reato, secondo l'art.
452 terdecies c.p., chi è obbligato per legge, per ordine del giudice o di un'autorità
pubblica, ma non provvede a bonificare, ripristinare o recuperare lo stato dei luoghi, è
punito con la reclusione da uno a quattro anni e la multa da euro 20.000 a euro 80.000.

182
5.11 Il Collegato Ambientale e la Green Economy

La L. 221/2015 contiene misure in materia di tutela della natura e sviluppo sostenibile,


valutazioni ambientali, energia, acquisti verdi, gestione dei rifiuti e bonifiche, difesa del
suolo e risorse idriche (c.d. Collegato Ambientale). Le cinque aree di intervento (Persone,
Pianeta, Prosperità, Pace e Partnership) sono perseguite con "un sistema di scelte
strategiche declinate in obiettivi strategici nazionali specifici per la realtà italiana e
complementari ai 169 target dell'Agenda 2030".
Fra le novità più importanti, si possono notare:
- l’introduzione della valutazione di impatto sanitario213;
- la normativa sugli acquisti verdi214 (green public procurement);
- l’ideazione di un programma sperimentale nazionale di mobilità sostenibile casa-
scuola e casa-lavoro da parte del MATTM, oltre la previsione di un contributo di 5
milioni di euro per l'anno 2016 all’Emilia Romagna per il recupero e la
riqualificazione ad uso ciclo-pedonale del tracciato dismesso dell'asse ferroviario
Bologna-Verona;
- introduzione di linee guida per favorire l'istituzione nelle scuole della figura del
mobility manager;
- ampliamento dell'elenco delle zone in cui è consentita l'istituzione di parchi marini
e riserve marine;
- vengono estesi gli interventi a cui è possibile destinare il 50% dei proventi delle
aste del sistema EU-ETS a forme di compensazione dei costi delle imprese con
elevato rischio di rilocalizzazione delle emissioni di anidride carbonica,
specialmente per le imprese in possesso della certificazione ISO 50001;

213 L'art. 9 prevede la predisposizione, da parte del proponente, di una valutazione di impatto sanitario
(VIS) per i progetti riguardanti le raffinerie di petrolio greggio, gli impianti di gassificazione e
liquefazione, i terminali di rigassificazione di gas naturale liquefatto, nonché le centrali termiche e gli altri
impianti di combustione con potenza termica superiore a 300 MW, nell'ambito dei procedimenti di VIA
statale.
214 L'art. 17 prevede che il possesso di determinate certificazioni di tipo ambientale (EMAS e Ecolabel,
certificazioni ISO 14001 e 50001) costituiscono titolo preferenziale per l'assegnazione di contributi,
agevolazioni e finanziamenti in materia ambientale.

183
- i dati ambientali raccolti ed elaborati dalle agenzie e dagli enti pubblici e privati
devono essere rilasciati su richiesta in formato open data;
- ampliamento dell'elenco dei sottoprodotti di origine biologica utilizzabili negli
impianti a biomasse e biogas, inclusi i sottoprodotti della trasformazione degli
zuccheri tramite fermentazione, nonché i sottoprodotti della produzione e della
trasformazione degli zuccheri da biomasse non alimentari e i sottoprodotti della
lavorazione o raffinazione di oli vegetali;
- incentivazione della produzione di energia elettrica con impianti diversi dai
fotovoltaici (decreto MISE del 06.07.2012) come le biomasse e i biogas, fra cui
rientrano i sottoprodotti utilizzabili della lavorazione del legno non trattati;
- istituzione delle Oil free zone, aree territoriali nelle quali si prevede la progressiva
sostituzione del petrolio e dei suoi derivati con energie da fonti rinnovabili;
- le lampade ad incandescenza dei semafori vanno sostituite con lampade a basso
consumo energetico215;
- incentivazione delle pratiche di compostaggio di rifiuti organici effettuate sul
luogo stesso di produzione, come l'autocompostaggio e il compostaggio di
comunità, e consente ai comuni di applicare riduzioni della tassa sui rifiuti
(TARI); viene inoltre introdotto il concetto di "compostaggio di comunità"216;
- i rifiuti in plastica compostabile (compresi i prodotti sanitari assorbenti non
provenienti da ospedali e assimilati, previo idoneo processo di sanificazione)
vengono inclusi tra i materiali ammendanti (compostato misto) che rientrano nei
fertilizzanti;
- introduzione della disciplina sull'abbandono nell'ambiente dei rifiuti di prodotti da
fumo e di altri rifiuti di piccolissime dimensioni (scontrini, fazzoletti di carta,

215 In attuazione di tale disposizione, è stato emanato il D.M. Ambiente 24.05.2016, recante la
"Determinazione dei punteggi premianti per l'affidamento di servizi di progettazione e lavori per la
nuova costruzione, ristrutturazione e manutenzione degli edifici e per la gestione dei cantieri della
pubblica amministrazione, e dei punteggi premianti per le forniture di articoli di arredo urbano".
216 In attuazione delle citate disposizioni è stato emanato, con il D.M. Ambiente 29.12.2016,
regolamento recante i criteri operativi e le procedure autorizzative semplificate per il compostaggio di
comunità di rifiuti organici.

184
gomme da masticare), prevedendone il divieto di abbandono al suolo, nelle acque
e negli scarichi (e apposite sanzioni pecuniarie in caso di inosservanza) e per i
quali i comuni devono installare nelle strade, nei parchi e nei luoghi di alta
aggregazione sociale appositi raccoglitori per la raccolta dei mozziconi dei
prodotti da fumo217;
- modifica e semplificazione delle disposizioni sul trattamento dei rifiuti speciali
relativi a talune attività economiche (estetisti, tatuatori, agopuntori), con
estensione anche alle imprese agricole di cui all'art. 2135 c. c.;
- i comuni devono individuare appositi spazi presso i centri di raccolta per
l'esposizione temporanea finalizzata allo scambio tra privati di beni usati e
funzionanti direttamente idonei al riutilizzo (nuovo comma 1bis dell'art. 180bis, D.
Lgs. 152/2006);
- disciplina delle transazioni finalizzate al ripristino ambientale dei siti di interesse
nazionale (SIN) e al risarcimento del danno ambientale, ricollocandola
nuovamente all'interno del Codice Ambientale (nuovo art. 306bis, D. Lgs.
152/2006);
- al fine di promuovere la realizzazione di interventi di bonifica di edifici pubblici
contaminati da amianto, il Collegato prevede l'istituzione presso il MATTM del
Fondo per la progettazione preliminare e definitiva degli interventi di bonifica di
beni contaminati da amianto218;
- modifica delle norme relative all'utilizzo dei materiali derivanti dalle attività di
dragaggio di aree portuali e marino-costiere poste in siti di bonifica di interesse
nazionale (SIN);
- riorganizzazione dei distretti idrografici in materia di difesa del suolo,
introducendo le definizioni di Autorità di bacino distrettuale e di Piano di bacino
distrettuale, di cui il MATTM si assume le funzioni di indirizzo e coordinamento,

217 In attuazione di tale disposizione, è stato emanato il D.M. Ambiente 15.02.2017.


218 In attuazione di tale articolo, è stato emanato il D.M. Ambiente 08.06.2016, recante i "Criteri per la
definizione dei valori di riferimento specifici di concentrazione degli inquinanti per i materiali risultanti
dalle attività di dragaggio".

185
avvalendosi dell'ISPRA; le Autorità di bacino, in concorso con altri enti
competenti, devono predisporre il programma di gestione dei sedimenti a livello di
bacino idrografico, con conseguente soppressione delle preesistenti autorità di
bacino nazionali, interregionali e regionali;
- dispone alcuni finanziamenti per la rimozione o la demolizione, da parte dei
Comuni, di opere ed immobili abusivi, realizzati nelle aree classificate a rischio
idrogeologico, sulla base di un elenco del MATTM, adottato annualmente dalla
Conferenza Stato-Città e autonomie locali (agli atti e ai procedimenti riguardanti la
tutela dal rischio idrogeologico non si applica la disciplina generale sul
silenzio/assenso);
- istituzione, presso il MATTM, del Fondo per la progettazione degli interventi
contro il dissesto idrogeologico;
- disciplina i contratti di fiume (strumenti volontari ex art. 68bis, D. Lgs. 152/2006)
che concorrono all'attuazione della pianificazione di distretto a livello di bacino e
sottobacino idrografico, quali strumenti volontari;
- istituisce il Comitato per il capitale naturale presso il MATTM, che stila rapporti
sul capitale naturale in Italia;
- istituisce il Catalogo dei sussidi ambientalmente dannosi e dei sussidi
ambientalmente favorevoli presso il MATTM.
Il Collegato sarà integrato e modificato con la nuova Legge di Bilancio annuale
specialmente in materia di bonifiche, con la probabile modifica del Titolo V del TUA.
Dopo quasi 15 anni dalla sua emanazione, serve un restyling della normativa tecnica sulle
bonifiche, facendo tesoro dell’esperienza maturata in questi anni. Il Collegato Ambientale
2020 è stato individuato dal Governo come uno degli strumenti normativi essenziali del
Green Deal italiano, che deve ripartire proprio da un grande programma di risanamento
dei suoli, agendo su dissesto idrogeologico, sul risanamento e sulla rigenerazione urbana.

186
6. LA POLITICA AMBIENTALE NEL MONDO

6.1 Gli Stati Uniti

La politica ambientale americana dipende direttamente dalle scelte del presidente in


carica. Pertanto (oltre ad una serie di leggi già sedimentate nel tempo, alcune sentenze
storiche in materia ambientale e la partecipazione ad alcune importanti convenzioni
internazionali), è il Presidente degli Stati Uniti che, per il tempo del proprio mandato,
decide direttamente le linee politiche ambientali, potendo quindi prendere posizioni
anche diametralmente opposte a quelle dei suoi predecessori.
Nel caso attuale, l’amministrazione del Presidente americano Donald Trump si presenta
come negazionista sotto il profilo ambientale, rispetto all’era Obama. Trump ha messo in
atto una vera e propria guerra all’ambiente e alle politiche a tutela del Pianeta.
Ecco alcune delle principali mosse involutive del Governo americano in materia di
protezione ambientale.
All’inizio del 2018, l’EPA (Environmental Protection Agency) è uscita dall’OIAI (Once
In, Always In), strategia politica che limitava la produzione industriale di inquinamento
atmosferico.
Nel maggio dello stesso anno, il Presidente americano cancellava il programma della
NASA per il monitoraggio delle emissioni di gas serra (CMS, Carbon Monytoring
System), impedendo il finanziamento di 10 milioni di dollari all’anno: tale progetto
permetteva di verificare l’effettiva riduzione dei gas serra mondiale, come previsto
dall’Accordo di Parigi.

187
Durante l’estate del 2018, l’amministrazione Trump ha proposto una revisione alla legge
del 1973 sulle specie a rischio estinzione, tendente ad eliminare la tutela per le specie
animali e vegetali minacciate.
Inoltre, di recente, ha disposto la revisione degli standard del consumo di carburante per i
veicoli. Tale cambiamento, previsto a partire dal 2021, non consentirebbe neppure ai
singoli Stati, come la California, di imporre una regolamentazione autonoma. Il
Presidente Trump ha anche abrogato le leggi di limitazione al rilascio di gas metano
durante le estrazioni e ha dato il via libera alla perforazione artica in mare aperto per
l’estrazione di greggio e gas. Le concessioni della durata di 5 anni (dal 2019 al 2024),
riguarderanno gli oceani Pacifico e Atlantico e il Mar Glaciale Artico.
L’intento di Donald Trump è quello di arrestare il declino del carbone investendo nelle
centrali elettriche a carbone. Anche in questo caso si assiste ad uno smantellamento delle
politiche ambientali messe in atto da Obama durante i suoi due mandati presidenziali.
Unica politica a favore dell’ambiente sembra l’impegno assunto da Trump contro i rifiuti
che stanno invadendo gli oceani. Ad ottobre scorso, il Presidente ha infatti firmato una
legge per il miglioramento degli sforzi collettivi nella pulizia degli oceani dai rifiuti in
plastica219.Tutto potrebbe cambiare con le prossime elezioni previste per il prossimo
novembre 2020.

6.2 Il Sud America

In Sud America, gli effetti dei cambiamenti climatici rivestono anche un importante
problema sociale.
Il riscaldamento globale ha effetti fisici sulla foresta fluviale tropicale, sulle vette delle
Ande con lo scioglimento dei ghiacciai. Esso porta prima le alluvioni, spesso

219 www.ilsole24ore.com/art/ambiente-trump-investe-centrali-carbone-e-smantella-norme-obama-
AEMc134G

188
accompagnate da frane e smottamenti, morte e devastazione, e poi siccità e scarsità
d’acqua220.
Il conflitto ambientale, sociale e politico relativo alla foresta amazzonica (oltre che al
bacino dell’Orinoco e i fiumi che scorrono nelle immense praterie sudamericane) è
attualmente al suo apice, mostrando a tutto il mondo il nervo scoperto per quanto
concerne il contrasto tra gli interessi economici e quelli sociali221.
Non è possibile tracciare una sola linea di tendenza per le risorse dell’intero continente
latinoamericano: la grande varietà di zone climatiche e di orientamenti governativi
totalmente opposti, non consente generalizzazioni. Ogni Paese fa storia a sé.
In Bolivia, la contrazione dei ghiacciai minaccia l’approvvigionamento idrico da più di
vent’anni. Già nel 1999, una serie di proteste, che divennero note come la guerra
dell’acqua di Cochabamba, portò il dittatore Hugo Banzer a revocare la progettata
privatizzazione delle acque della città. Nel 2016, il paese ha sofferto la sua peggiore
siccità degli ultimi 25 anni, dovendo dichiarare lo stato di emergenza. Nel 2017, la città
di La Paz, ha subito un’altra siccità massiccia. Quasi 20 anni dopo, la Bolivia continua ad
affrontare problemi di approvvigionamento idrico.
Sotto la presidenza socialista di Evo Morales (anni dal 2006 al 2019), il processo di
privatizzazione e lo sfruttamento selvaggio dell’ambiente hanno fortunatamente visto
un’inversione di tendenza. Morales iniziò un processo di nazionalizzazione delle risorse
petrolifere e minerarie nel 2006, di cui l’80% dei proventi va allo Stato boliviano,
finanziando la riforma agraria di redistribuzione della terra ai contadini. Ma le terre da
distribuirsi sono ubicate nelle terre tropicali amazzoniche e nel Chaco, da sempre abitati
da oltre 30 gruppi indigeni diversi, mentre i concessionari delle terre sono principalmente
di origine altipianica (Quechua e Aymara, come Morales). Questa riforma, pur nata con
le migliori intenzioni, potrebbe contribuire alla crescente distruzione degli ecosistemi
forestali e delle praterie, poiché, seppur l’obiettivo sia quello di sollevare dalla miseria

220 www.ec.europa.eu/clima/change/consequences_it
221 www.atlanteguerre.it/clima-effetti-anche-sociali-sullamerica-latina/

189
alcune decine di migliaia di famiglie, le risorse naturali vengono tuttora viste come un
bene da sfruttare e non un patrimonio da conservare.
Vi è una profonda differenza etnica e culturale della visione della Natura degli agricoltori
Quechua e Aymara da quella degli abitanti delle foreste, che vivono principalmente di
caccia e di raccolta. Per gli indigeni, l’ecosistema deve rimanere così com’è per poter
sopravvivere. Le popolazioni native sono tuttora in prima linea nella lotta per la difesa
dell’ambiente, anche prima che questa entrasse nei programmi dei movimenti politici e
nella coscienza collettiva.
In Colombia, nello straordinario scenario della Sierra Nevada di Santa Marta (uno
spettacolare sistema montuoso che affonda i piedi nel Mar dei Caraibi), svettano i 5.700
metri del Pico Bolivar. Tale zona è popolata dai Kogis, gli Aruhacos, i Wiwas e i
Kankuamos, che sono riusciti in parte a difendere questo angolo di Pianeta con anni di
resistenza pacifica. Si tratta di un luogo considerato sacro, il punto dove si incontrano
terra e cielo, e del quale i popoli nativi si considerano custodi, e non proprietari.
La Sierra, per la sua bellezza, ha attirato abusivi e narcotrafficanti, ma anche l’attenzione
di antropologi e biologi, diventando per i colombiani, un patrimonio da conservare.
Finalmente, la Sierra Nevada de Santa Marta è stata dichiarata Parco Nazionale Naturale
della Colombia nel 1964 e Riserva della Biosfera dall’Unesco nel 1979.
Il Parco Nazionale di Tayrona e Sierra Nevada de Santa Marta e i suoi siti archeologici
sono stati peraltro inseriti nella lista provvisoria delle proprietà Patrimonio dell’Umanità
della Colombia nel 2012. Tale conquista si rivela ancora fragile, essendo minacciata
costantemente da gruppi di contadini che fuggono dalla violenza nelle campagne, o dalla
miseria e dal degrado delle periferie urbane, insediandosi illegalmente alle pendici del
grande sistema montuoso. E’ difficile far accettare a queste famiglie in stato di necessità
l’idea che queste terre vanno lasciate intatte222.
Su queste fragilità ha giocato anche Bolsonaro, il presidente di ultradestra del Brasile:
facendo leva sullo stato di necessità causato dalla crisi economica, ha chiaramente
definito l’Amazzonia una risorsa; ha adottato alcune misure che tolgano di mezzo ogni

222 Cfr. AA. VV., Libro Litigio estratégico ambientál e indígena en Sudamerica, IDLADS, Lima, 2017.

190
ostacolo al suo sfruttamento, e ha dichiarato di voler “integrare” questi gruppi nella
società, ovvero deportandoli. Ciò comporta la legalizzazione di attività (come il
disboscamento, l’estrazione dell’oro dai fiumi con mezzi chimici inquinanti) che fino ad
oggi avvenivano in modo illegale, spesso denunciate dai leader indigeni.
Il conflitto persiste anche in Cile e in Argentina, dove l’impero Benetton si scontra con le
comunità native Mapuche.
La contrapposizione fra agricoltori poveri e nativi deriva anche dal montante populismo,
che sfrutta la disperazione.
L’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile pone particolare enfasi sulla promozione di
società pacifiche, giuste e inclusive, sottolineando l’interdipendenza tra sviluppo
sostenibile e pace223. A tal fine, il raggiungimento dell’Obiettivo di sviluppo sostenibile
16 (Sustainable Development Goal, SDG 16) implica equo accesso alla giustizia, rispetto
per i diritti umani, efficienza dello stato di diritto e buona governance, ove le istituzioni
devono dimostrarsi capaci di arginare i conflitti e le guerre, la corruzione e i
comportamenti criminali.
La violenza politica e criminale si presentano sempre più spesso in contesti non
prettamente di guerra dichiarata, ma piuttosto in contesti ibridi, ove sussiste la
sovrapposizione di aspetti quali la degradazione socioeconomica ed ambientale.
Nel contesto messicano, caratterizzato principalmente da asimmetrie di potere, l’SDG 16
trova ostacolo nelle tensioni tra le organizzazioni del narcotraffico e le autorità
governative. Un approccio storico-critico rivela la complessità di tale contesto ed
evidenzia gli interessi che ne hanno favorito origine e sviluppo.
Il Messico non è l’unico Paese al mondo a presentare una crisi sistemica della
governance e dei diritti umani: sono aree in cui sussistenza economica dipende
dall’estrazione e dall’esportazione di risorse naturali, dove le economie predatorie
trovano terreno fertile in governi fragili e corrotti. Gli spazi vuoti lasciati dalla
governance nazionale ha permesso l’ingresso di attori privati, regolari e irregolari.
223 “There can be no sustainable development without peace and no peace without sustainable
development”, in Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development, in
www.sustainabledevelopment.un.org/post2015/transformingourworld.

191
Essendo i privati legalmente poco vincolati alle norme internazionali in materia di diritti
umani, si è manifestata una drastica contrazione della sicurezza per le popolazioni locali.
In questi contesti si sviluppa una cultura del terrore che, oltre a reprimere le
manifestazioni popolari di protesta, condiziona la percezione della società civile,
instillando paura e minando le capacità organizzative della stessa.
La riluttanza a risolvere la crisi politica e socioeconomica messicana dipende da una
centralizzazione dell’informazione in pochi poli del potere. Il Governo messicano ha
usato il narcotraffico e la criminalità organizzata come pretesto per giustificare la
pressoché totale militarizzazione del paese, contribuendo ad un drammatico aumento
dell’insicurezza per la popolazione civile.
L’interesse internazionale nei confronti della situazione messicana ha spinto alcune
organizzazioni a creare alcune pratiche di conflict transformation224, utili per trattare le
conflittualità come fenomeni dinamici e multiformi. Tali pratiche propongono una
trasformazione sistemica della società dall’interno, attraverso la rimozione delle fonti
strutturali dell’ingiustizia, della disuguaglianza e dell’oppressione, per poter ribilanciare
le asimmetrie di potere.
Tra tali pratiche, si può rilevare l’accompagnamento protettivo internazionale promosso
da organizzazioni come Peace Brigades International (PBI), il cui obiettivo è quello di
interrompere la spirale di violenza attraverso un approccio non violento di deterrenza.
Senza alcuna pretesa di risolvere il conflitto, e anzi riconoscendolo come parte costitutiva
ed inevitabile delle relazioni sociali, PBI propone un approccio dinamico basato
sull’acquisizione di empatia e creatività nella trattazione del conflitto.
I diritti umani svolgono un ruolo primario nel determinare il grado di giustizia di una
comunità. Le organizzazioni internazionali mirano a riportare le norme internazionali sul
piano delle violazioni locali. I difensori dei diritti umani sono sempre più spesso

224 Mahony L., Eguren L. E., Unarmed Bodyguards: International accompaniment for the protection of
human rights defenders, Boulder, 1997. Cfr. Peace Brigades International (2014), Pienso, luego resito.
Experiencias de proteccion y promocion de derechos construidas desde la base de contextos de grandes
inversiones, www.pbi-mexico.org/fileadmin/user_files/projects/mexico/images/Pienso_luego_resisto.pdf

192
minacciati dalla repressione e dal silenziamento da parte di governi autoritari, al limite
del terrorismo.
L’accompagnamento protettivo e le organizzazioni come PBI puntano a ristabilire la
responsabilità e la trasparenza di quelle istituzioni incaricate di sorvegliare sul rispetto dei
diritti umani, rendendo la comunità internazionale testimone delle violazioni 225.
La protezione dei diritti umani è un onere dello Stato, ma se questo non li persegue
infrangendo deliberatamente il consenso internazionale, è più probabile che la violazione
venga sanzionata.
Data la realtà messicana, il valore dei metodi non violenti utilizzati dal PBI si sostanziano
nella capacità di scomporre l’immaginario dominante nelle sue dinamiche costitutive e
ricomporre la suddivisione del potere tra le parti in modo più equo. I risultati concreti
sono evidenti quando le comunità “accompagnate” diventano promotrici di iniziative
simili, innescando così un circolo virtuoso di capacity-building dal basso.
Una delle attività principali del metodo PBI consiste nel mappare attori e interessi. I dati
raccolti vengono poi trasmessi alle varie organizzazioni attraverso seminari di protezione
e sicurezza, in modo da arricchire il repertorio comune di strumenti teorici e pratici per
diventare coautori di realtà pacifiche. Il PBI punta a creare spazi per iniziative di pace
locali che durino nel tempo, attraverso un iniziale supporto internazionale, per poi
permettere agli attivisti di svolgere le loro attività politiche in una realtà sempre più
sicura e senza più bisogno di accompagnamento.
Il fatto che sempre più organizzazioni, in Messico e altrove, stiano prendendo l’iniziativa
di chiedere aiuto e accompagnamento a organizzazioni come PBI, dimostra la volontà di
rompere i modelli di repressione, silenziamento e omertà, per ritrovare la forza di
testimoniare e di denunciare.
Giustizia e pace non sono realtà statiche, bensì stati di equilibrio dinamico in cui vari
elementi interagiscono in modo non lineare. L’Agenda 2030, che poggia ancora le
proprie fondamenta ideologiche su un modello neoliberale di gestione della politica e
225 Il PBI, fra gli altri compiti, si assume quello di mantenere viva l’attenzione della comunità
internazionale, sia attraverso l’advocacy appena descritta, sia attraverso la frequente pubblicazione di
report.

193
dell’economia prediligendo approcci tecnici e quantitativi, si dimostra carente nel definire
i propri obiettivi e i gli strumenti con cui conseguirli.
Per alcune zone come Colombia, Bolivia ed Ecuador si segnalano alcuni aspetti comuni:
in primis, la difficoltà di sanzionare i reati ambientali, in quanto le denunce dovrebbero
arrivare dal popolo, ma, data la situazione legata al problema del narcotraffico che
interessa l’area, ciò non avviene quasi mai, in particolar modo a causa della paura di
ritorsioni; in secundis, si pone il problema dei rifiuti speciali di origine ospedaliera; unica
nota positiva, il Sudamerica sta dimostrando un enorme interesse nei confronti
dell’architettura sostenibile, specialmente per ciò che riguarda le aree urbanistiche 226.

6.3 La Cina

La tutela dell’ambiente è diventata un elemento centrale della Cina del XXI secolo,
poiché il Paese non riusciva più a crescere senza considerare il problema
dell’inquinamento. Nel 2013, l’inquinamento atmosferico a Pechino e nelle altre
metropoli cinesi toccò livelli insostenibili.
La Cina ha affrontato il problema dell’inquinamento in modo radicale, da quando Xi
Jinping ne è diventato Presidente. La questione ambientale ha scalato l’agenda del
Governo cinese e l’opinione pubblica (costituita da individui sempre più ricchi) non
condivide gli episodi di scarsa tutela ambientale. Proprio per evitare un risentimento
popolare, le autorità hanno decurtato le fabbriche più inquinanti, l’utilizzo del carbone
per riscaldare le abitazioni private e le auto tossiche227.
Il 15 marzo 2019 più di 100 milioni giovani in 183 paesi manifestavano per sollecitare i
governi a prendere provvedimenti immediati sull’inquinamento e i cambiamenti
climatici.
226 Cfr. AA. VV., Libro Litigio estratégico ambientál e indígena en Sudamerica, IDLADS, Lima, 2017;
Araya N. H., Barreras económicas en el acceso á la justicia ambientál, Santiago del Cile, 2018;
Rodríguez G. A., Páez Páez I. A., Temas de derecho: una mirada desde lo público, Editorial Universidad
del Rosario, Bogotá, 2012.
227 Cfr. Toti E., Il diritto dell'ambiente della Repubblica Popolare Cinese, Torino, 2016.

194
Ad Hong Kong un migliaio di studenti ha sollevato le stesse proteste, scontrandosi
duramente con i rappresentanti del governo di Pechino. Tuttavia, altri focolai di protesta
si sono accesi nella Repubblica Popolare per motivazioni molto diverse: a Wuhan,
popolosa città di dieci milioni di abitanti e capoluogo dell’Hubei (e attualmente al centro
della vicenda di pandemia da Coronavirus) sono scoppiate manifestazioni di
contestazione contro la decisione del governo regionale di costruire un nuovo
inceneritore, progetto immaginato dalle autorità cinesi quando non si era ancora verificata
la vertiginosa crescita dell’urbanizzazione di Wuhan, centro di una provincia il cui PIL
cresce dell’8,5% annuo. Le proteste di Wuhan colpiscono il potere cinese, soprattutto per
ciò che concerne le aspettative socioeconomiche di una vasta comunità in continua
espansione.
Con l’ascesa di Xi Jinping, il Partito comunista ha dichiarato una vera e propria guerra
all’inquinamento, rendendo in pochi anni la Cina una guida nella lotta ai cambiamenti
climatici per capacità e programmazione degli investimenti. Attualmente, la politica
ambientale cinese si contraddistingue per nuovi standard e parametri, multe più salate per
gli inquinatori recidivi, dure campagne d’ispezione, investimenti massicci in energie
rinnovabili e diversificazione dei mix energetici. Per ridurre gli alti tassi d’inquinamento
e per limitare l’uso del carbone, la Cina sta impiegando petrolio, gas naturale, energia
nucleare, eolica e solare. Il carbone rappresenta ancora il 60% del fabbisogno energetico
cinese. In questo contesto rientra anche l’utilizzo dei termovalorizzatori, ovvero gli
inceneritori che generano energia con il vapore prodotto dalla combustione dei rifiuti. Il
loro impatto sulla salute è fortemente dibattuto, a causa dell’emissione di anidride
carbonica. L’introduzione degli inceneritori cozza con le paure della comunità locale che
teme il ritorno delle nubi di smog che per anni hanno avvelenato i cieli della Cina.
L’Hubei comincia ad abituarsi ora all’urbanizzazione massiccia imposta dal governo e
legata al gigantesco progetto infrastrutturale della Diga delle Tre Gole sul Fiume
Azzurro. Completata tra il 2006 e il 2009, la diga (che è l’impianto energetico più potente
al mondo) ha stravolto la demografia e l’ambiente dell’Hubei in nome della rivoluzione

195
del processo di fornitura energetica. Purtroppo, alla costruzione della diga è imputata
anche l’estinzione del lipote, il delfino che abitava le acque del Fiume Azzurro.
Gli investimenti nelle rinnovabili hanno reso la Cina il più grande fornitore di pannelli
fotovoltaici e di energia eolica al mondo.
Xi Jinping sogna di realizzare un paese perfetto ed invidiabile, dove la crescita
economica e il benessere dei cittadini devono basarsi su una ferrea cultura ecologica.
La Legge per la Protezione Ambientale varata nel 2015 prevede forti sanzioni per i
funzionari pubblici e per i responsabili di illeciti ambientali.
Xi ha inasprito la normativa ambientale, anche a scapito della crescita economica,
introducendo leggi più rigide (introduzione della tassa ambientale e smantellamento di
alcuni vecchi impianti).
La lotta alla corruzione e il miglioramento della governance sono state perpetrate
attraverso una ristrutturazione dei ministeri, dalla quale è nato il super Ministero
dell’Ecologia e dell’Ambiente (MEE), una nuova entità che ha accorpato responsabilità
che in precedenza erano sparse tra diversi organi. D’altra parte, la minore intensità di
crescita economica attuale genera una serie di frizioni: in un periodo di guerra
commerciale con gli Stati Uniti, il Parlamento cinese, nelle recenti sessioni ha
sottolineato quanto l’ambientalismo sia un limite per i rappresentanti del Governo nelle
varie province, i quali hanno grandi difficoltà nel rispettare le stringenti normative
ambientali promosse da Xi Jinping.
Nel 2012, Xi Jinping salì al potere ereditando un Paese con una situazione ambientale
drammatica, con livelli di inquinamento ben oltre la soglia consentita per la
sopravvivenza della specie umana. Nel giro di pochi anni, la politica di Xi Jinping ha
portato al raggiungimento di obiettivi importanti, quali la riduzione delle emissioni di
carbonio tre anni prima di quanto previsto dagli Accordi, nonostante il Paese fosse
considerato fino a pochi anni prima il più inquinante al mondo.
Il pensiero di Xi Jinping si può riassumere citando una sua frase che pronunciò nel 2005,
quando era ancora segretario di partito: “Per avere montagne d’oro e d’argento c’è
bisogno di avere acque limpide e monti verdi. Colline verdi e acque limpide sono

196
montagne d’oro e d’argento”. L’ambiente è pertanto ricchezza in sé da preservare. Xi
persegue uno sviluppo “innovativo, armonizzato, ecologico, aperto e condiviso”,
nell’ambito di quella civilizzazione ecologica caratterizzata dal concetto di frugalità e
perseguito in generale dalla civiltà cinese.
Se perfino la Cina è riuscita a inserire la lotta all’inquinamento ai primi posti tra le
priorità politiche, significa che tale risultato può essere auspicato anche per l’Occidente.

6.4 Il Giappone

L’etica giapponese della conservazione della Natura affonda le sue radici nel VI sec. a.
C., quando fu introdotto nel Paese il Buddhismo. All’epoca, esistevano già aree protette,
speciali riserve di caccia e luoghi sacri. Si tratta di un Paese con solide basi culturali e
una sensibilità sociale che sono servite al suo popolo nei momenti più critici della sua
storia228.
La moderna politica ambientale sorse in seguito ai gravi disastri ambientali verificatisi
negli anni Cinquanta e Sessanta: l'avvelenamento da cadmio, fuoriuscito dai rifiuti
industriali a Toyama, quello da metilmercurio a Minamata, l'inquinamento atmosferico
causato dalle emissioni di biossido di zolfo e biossido di azoto. Nelle aree urbane, lo
smog fotochimico dei fumi di scarico delle automobili e delle industrie ha contribuito nel
tempo all'aumento di problemi respiratori nelle persone (asma e bronchite), soprattutto
nelle zone di Tokyo, Nagoya e Osaka.
La politica del Dopoguerra privilegiava la crescita economica e lo sviluppo del Giappone.
Ma le condizioni di inquinamento ambientale nocivo alla salute umana richiese presto
l’adozione di rigide regole.
Negli anni successivi, furono emanate alcune leggi pro-ambiente, quali la Legge per la
Tutela della Qualità dell'Acqua e la Legge per il Controllo delle Acque Reflue Industriali,
228 Cfr. Matzeu M., Il Giappone e le sue contraddizioni, in Revista HMiC, IV, Departament d'Història
Moderna i Contemporània, Barcellona, 2006, pp. 75 e ss.

197
entrambe emanate nel 1958, poi incluse all'interno della Legge per il Controllo
dell'Inquinamento Idrico del 1970.
Fra il 1962 e il 1968, furono adottate alcune normative, come la Legge per il Controllo
dell'Inquinamento dell'Aria del 1968 e la limitazione di fuliggine e fumi urbani.
Nel 1969, nacque l'Unione dei Consumatori del Giappone, che si battè per la tutela della
salute umana a fronte delle false dichiarazioni da parte delle imprese inquinanti e
intraprendendo campagne di sensibilizzazione antinucleare.
Nel 1972, fu introdotto in numerose leggi il risarcimento per responsabilità colposa
ambientale, che considera le aziende imputabili dei problemi alla salute provocati
dall'inquinamento, anche per i casi accidentali.
La Legge per la Conservazione della Natura del 1972 prevede che tutti i sistemi naturali
siano inventariati ogni cinque anni229, poiché la frequenza delle visite da parte dei
cittadini e dei turisti ai parchi nazionali è fra le più alte del mondo.
Le emissioni di anidride solforosa si sono significativamente ridotte grazie alle recenti
normative ambientali, ma gli ossidi di azoto, che contribuiscono alle piogge acide,
costituiscono ancora un problema. La qualità dell’acqua è migliorata costantemente a
partire dagli anni Settanta, anche se molte riserve idriche superano ancora i limiti relativi
alle sostanze organiche.
Il Giappone dispone di poche risorse energetiche naturali, ma possiede un’industria in
rapida espansione, oltre ad una popolazione numerosa con un tenore di vita fra i più alti
al mondo. Il Paese trae la maggior parte dell’energia dalle molte centrali nucleari di cui si
è dotato, ma la cui ubicazione pone notevoli rischi ambientali di sicurezza, specialmente
in caso di terremoti, ai quali il Paese è particolarmente soggetto.

229 Nonostante le sue foreste coprano il 65% del Paese (perlopiù piantagioni commerciali), il Giappone
importa enormi quantità di legname proveniente dal Borneo. Esistono attualmente 28 grandi parchi
nazionali e più di 350 parchi minori, oltre un’ampia serie di riserve faunistiche, di santuari e di parchi
marini. Inoltre, il Giappone possiede undici World Heritage Sites, tra cui i monumenti buddhisti di
Horyu-ji e i monumenti per la pace di Hiroshima. Nel 1980, il governo ha dichiarato 4 Riserve di Biosfera
secondo i principi dell’UNESCO.

198
Questo Paese soffre dei problemi tipici dei paesi industrializzati, producendo enormi
quantità di gas serra, concentrato specialmente nelle aree urbane, dove vive il 66% della
popolazione, in particolare tra Tokyo e Osaka230.
Un altro problema del Giappone è l'inquinamento delle industrie che utilizzano l’alta
tecnologia dei circuiti integrati. Tali industrie rilasciano in acqua sostanze cancerogene
come il tricloroetilene e il tetracloroetilene, utilizzati per la pulitura dei circuiti integrati.
Negli anni Settanta, il Giappone ha cominciato a trattare i rifiuti di apparecchiature
elettriche ed elettroniche in modo diverso rispetto ad altri materiali, assumendo lavoratori
appositamente addestrati a riciclare tali scarti, ma i costi si sono rivelati troppo elevati e,
di conseguenza, i rifiuti elettronici sono stati trattati come tutti gli altri rifiuti e smaltiti in
discariche comuni. Per ridurre il rilascio di queste sostanze tossiche nelle falde idriche
troviamo alcune disposizioni all'interno della Legge per il Controllo dell'Inquinamento
dell'Acqua del 1989 (revisionata nel 1996), che garantiscono agli amministratori l'autorità
per obbligare gli inquinatori alla bonifica.
Dal 1970, la Legge sulla Gestione dei Rifiuti e la Nettezza Pubblica regola i metodi di
smaltimento di alcuni rifiuti emessi da industrie ed aziende, come la fuliggine, il fango,
l'olio di scarto e la plastica231.
L’aumento dei rifiuti domestici negli anni Ottanta è stato fra i più alti al mondo e il
Giappone si trova a fronteggiare una grave carenza di luoghi da adibire a discariche.
Nel 1984, l'Agenzia per l'Ambiente giapponese pubblicò il suo primo Libro Bianco,
contenente le interviste ai cittadini, i quali espressero preoccupazione per le specie in via
di estinzione, il restringimento delle foreste pluviali, l'espansione dei deserti, la
distruzione dello strato di ozono, le piogge acide, la diffusione dell'inquinamento idrico e
atmosferico dei Paesi in via di sviluppo. La maggior parte era del parere che il Giappone
e gli altri Paesi industrializzati dovessero risolvere i problemi ambientali mondiali.

230 Crespi T., I problemi ambientali del Giappone, 14.11.2015,


www.wsimag.com/it/scienza-e-tecnologia/18157-i-problemi-ambientali-del-giappone.
231 Modificata nel 1997, questa legge ha introdotto sanzioni penali più pesanti per lo smaltimento
illegale dei rifiuti, poiché si contavano più di 400 milioni di tonnellate di rifiuti industriali all’anno, che
comportarono un aumento incontrollato delle discariche illegali.

199
La legislazione a tutela dell’ambiente fu rafforzata e, nel 1993, il Governo emanò la
Legge Fondamentale per l'Ambiente, che limitava le emissioni industriali e la produzione
di prodotti industriali e relativi rifiuti. Pertanto, si tentò di incentivare i processi di
risparmio energetico e di riciclaggio e la limitazione dell'utilizzo del territorio da parte
delle industrie. Furono inoltre predisposti alcuni programmi di soccorso delle vittime 232.
Fin dai primi anni Novanta, il Paese dispose inoltre di enormi scorte di plutonio.
Il Giappone occupa un territorio limitato e pertanto il suo Governo è ricorso agli
inceneritori per la pressochè impossibilità di stoccaggio dei rifiuti. La diossina rilasciata
da tali impianti ha però suscitato alcuni problemi primari sollevati dagli studi promossi
dall'Agenzia per l'Ambiente e l'Agenzia per la Pesca presso le cartiere giapponesi: queste
riversavano enormi quantità di diossina nei fiumi e nelle acque costiere, successivamente
rinvenuta anche nei pesci e in altri organismi della baia di Tokyo. Perciò, nel 1990, il
Governo emanò una normativa per la prevenzione di emissioni di diossina, stabilendo
precise norme sul funzionamento degli inceneritori e la quantità di diossina che avrebbero
emesso quelli di nuova concezione. La normativa è stata poi perfezionata nel 1997.
Negli anni Duemila, per ridurre le pesanti emissioni di diossine, il Giappone ha optato per
una società basata sul riciclo, limitando sempre di più gli inceneritori, ma ancora oggi,
gran parte dei rifiuti (circa il 78%) viene destinata agli inceneritori.
Il Giappone, firmando il Protocollo di Kyoto di è obbligato a ridurre le proprie emissioni
di CO2 e i propri rifiuti industriali, controllare le emissioni di diossina, i rifiuti elettronici
e revisionare la propria politica nucleare, soprattutto a seguito del disastro di Fukushima
del 2011.
Nel 1999 nacque la Kyushu Recycle and Environmental Industry Plaza, organizzazione
dedicata allo sviluppo e alla creazione di imprese di gestione dei rifiuti industriali e del
riciclaggio, delle attrezzature di prevenzione dell'inquinamento, degli eco-materiali e
delle nuove fonti di energia, fra cui il fotovoltaico e la biomassa.

232 Il Giappone ha inoltre ratificato la Convenzione di Ramsar sulla salvaguardia delle zone umide, i
Trattati per il legname tropicale del 1983 e del 1994 e il Trattato Antartico, oltre agli accordi
internazionali sulla biodiversità, sulle specie in via d’estinzione, sullo scarico dei rifiuti in mare,
sull’abolizione dei test nucleari e sulla protezione dell’ozonosfera.

200
L'Agenzia per l'Ambiente fu promossa a Ministero dell'Ambiente nel 2001 e il Giappone
dimostrò al mondo di saper migliorare la qualità dell'ambiente di pari passo col suo
sviluppo economico. Tuttavia, il livello di inquinamento idrico non soddisfaceva ancora
gli standard minimi di qualità.
Nel 2004, il Giappone godette di investimenti esteri grazie alla collaborazione con le
ambasciate di 11 Paesi, potendo così introdurre importanti novità, soprattutto nel
riciclaggio di materiali come l'acciaio e il cemento e nell’alta tecnologia sostenibile.
Nel 2006, i principali problemi ambientali del Giappone riguardavano ancora il
riscaldamento globale e lo strato di ozono, il riciclaggio dei rifiuti, le sostanze chimiche e
la poca partecipazione alla cooperazione internazionale233.
Sempre nel 2006, il Governo lanciò una campagna di sensibilizzazione 234 per modificare
l’abbigliamento dei lavoratori all’interno dell’azienda, riuscendo a diminuire di circa 1,4
milioni di tonnellate le emissioni di CO2 nell'aria.
Inoltre, il Governo avviò diversi progetti in alcune città designate dal Ministro
dell'industria, le eco-town, al cui interno giovani ricercatori potessero studiare per
contribuire al supporto delle eco-industrie con innovazioni ecosostenibili.
Dal 1997, Kitakyushu è la prima città ecosostenibile dotata di un sistema di gestione dei
rifiuti in grado di trattare quasi tutti gli inquinanti organici persistenti.
Nacque inoltre il progetto Fujisawa Smart Town, un complesso abitativo composto da un
migliaio di case pensate per essere energeticamente indipendenti. Sorta nel 2014 a 50 km
da Tokyo in un sito dismesso della Panasonic, la cittadina ha l'obiettivo di diminuire le
emissioni di CO2, grazie agli impianti fotovoltaici collocati presso ogni abitazione.

233 L'inquinamento da ozono rimane ancora oggi uno dei maggiori problemi del Giappone, tanto che il
monte Fuji è visibile da Tokyo circa 80 giorni l'anno, a causa dello smog. Secondo uno studio del 2017,
l'inquinamento atmosferico è causa di almeno 60.000 morti premature ogni anno. Sebbene il Paese
nipponico abbia visto un netto incremento della qualità dell'aria tra il 1990 e il 2017, il tasso di mortalità
legato all'inquinamento atmosferico ha continuato a crescere. Tokyo, grazie all'intervento dell'allora
Governatore Shintaro Ishihara, ha imposto un tetto per il numero di emissioni di gas serra delle industrie,
in modo da ridurle di circa il 25% entro il 2020, rispetto ai livelli del 2000. Hornyak T., Reading the air:
Tokyo still has work to do on air pollution, in The Japan Times, www.japantimes.co.jp , 11.05.2019.
234 Campagna Cool Biz e Warm Biz, che consigliava ai lavoratori di indossare abiti da lavoro più leggeri
in estate e più pesanti in inverno.

201
Secondo i calcoli dell'Earth Simulator, la temperatura in Giappone subirà comunque un
incremento dai 3 ai 4,2 °C durante il periodo 2070-2100 e le precipitazioni estive
aumenteranno costantemente235.
Nel 2009, è stata emanata una legge per il riciclo di specifiche categorie di
elettrodomestici, la quale impone maggiori iniziative riguardo al riciclaggio, sia per i
consumatori che per i produttori di elettrodomestici236.
Secondo alcuni studi ambientali giapponesi, vengono scartati ogni anno milioni di
computer e televisori, di cui una parte viene ricondizionata ed una parte esportata
principalmente in Paesi in via di sviluppo come le Filippine.
Dal 2010, il Governo giapponese sostiene il riciclaggio dei telefoni cellulari e di altre
apparecchiature elettroniche, dai quali si recuperano oro, argento, palladio e rame.
Prima del 2011, ovvero dal disastro di Fukushima, il Giappone ricavava il 30% del suo
sostentamento energetico dalle centrali nucleari. Ora, la linea giapponese è quella di
invertire la tendenza cercando di impiegare energie rinnovabili, poiché le centrali
riversano nell'oceano tonnellate di liquido contaminato. Ma nonostante tutto, con l’ascesa
del primo ministro Shinzo Abe, il Governo ha dichiarato di non potersi privare del
nucleare per insufficienza di energie rinnovabili adeguate al Paese237.

6.4.1 L’Iniziativa Satoyama per l’ambiente: come gli asiatici hanno imparato a
costruire resilienza
Dieci anni fa prese corpo un progetto ambientale giapponese chiamato “The Satoyama
Initiative. Societies in harmony with Nature: An inclusive approach for communities,
landscapes and seascapes”, nato dalla collaborazione del Ministro per l’Ambiente
giapponese, la United Nation Univesity, l’UNESCO e l’UNDP. Attualmente, il progetto
coinvolge 267 istituzioni, fra cui governi, alcune ONG ed altri soggetti pubblici e privati

235 Eco-Towns Project/Environmental Industries in Progress in www.meti.go.jp


236 The latest global warming projection by using the Earth Simulator has been completed,
www.jamstec.go.jp
237 Cfr. le denunce di www.greenpeace.org degli ultimi anni.

202
sparsi per tutto il globo, con oltre 80 casi-studio all’attivo, i cui risultati sono pubblicati
sul sito internet di riferimento (www.satoyama-initiative.org).
La sua funzione principale è quella di rispettare gli obiettivi fissati a Parigi attraverso la
messa in atto di progetti locali in zone rurali o marittime con l’approccio integrato, al fine
di preservare la biodiversità, costruire resilienza dei popoli, implementare le attività
umane di tipo socio-ecologico, ora anche per uscire dall’emergenza Covid-19. Paesaggi
di produzione socio-ecologica e paesaggi marini (SEPLS) è una terminologia impiegata
per descrivere spazi in tutto il mondo dove l'interazione umana convive con la natura
attraverso l'adattamento e la modifica dell'ambiente locale, conducendo a un uso
sostenibile delle risorse naturali, sulla base di un'attenta osservazione e di esperienze
accumulate. L'uso sostenibile e la gestione delle risorse naturali in diverse attività
produttive, tra cui l'agricoltura, il pascolo, la pesca, la raccolta di prodotti non legnosi e
molte altre, hanno creato paesaggi che assicurano diversi beni e servizi per le persone
mantenendo la biodiversità e le funzioni dell'ecosistema 238. Il modello a mosaico degli usi
possibili della terra, dell'acqua e degli habitat naturali assicura il mantenimento della
biodiversità, con una circolarità autonoma delle risorse. Conseguentemente, ciò conduce
a sistemi autosufficienti sostenibili di servizi ecosistemici per il benessere umano e della
natura. Tali assetti socio-ecologici aumentano anche la resilienza di fronte a vari rischi
naturali ed economici. I molti casi di studio condivisi sul sito web testimoniano che
l’iniziativa Satoyama, se necessario, fornisce anche i mezzi di sussistenza delle comunità
locali fornendo cibo, combustibili e materiali da costruzione, così come mezzi di
generazione di reddito attraverso l'ecoturismo, l'artigianato e altri prodotti locali. Inoltre,
viene offerta una varietà di ulteriori servizi culturali e spirituali.
La visione è quella tipicamente giapponese, che sottolinea la necessità di sviluppare
tipologie di società “in armonia con la Natura”.
I rappresentanti degli Stati coinvolti si scambiano lezioni-chiave che hanno appreso nel
corso di quest’ultimo decennio, grazie all’esplorazione dei metodi di management
238 Subramanian S. M., Ichikawa K., Kawai A., Enhancing knowledge for better management of socio-
ecological production landscapes and seascapes: appropriate tools and approaches for effective action,
Satoyama Initiative Thematic Review vol. 1, Tokyo, 2015, p. 13.

203
integrato applicati nei vari casi-studio, anche all’eventuale fine di convertire alcuni
paradigmi rivelatisi particolarmente utili in norme cogenti nazionali ed internazionali.
Viene evidenziato in particolar modo il ruolo fondamentale delle comunità locali e i
popoli indigeni chiamati a collaborare con il Governo per rallentare la perdita di
biodiversità, in primis attraverso la protezione delle zone selvagge ed in secundis
promuovendo tutte quelle attività produttive compatibili con la conservazione dei
panorami e dei microclimi locali: agricoltura, attività forestali e pesca seguiranno i
metodi che si sono rivelati vincenti per decenni, la cui cultura è stata trasmessa di
generazione in generazione, sia per mantenere una relazione positiva con l’ambiente, sia
per raggiugere lo scopo di creare società consapevoli e in armonia con la Natura.
Spesso, tali territori sono stati sotto lo scacco di condizioni socioeconomiche moderne
ben diverse, ispirate allo sfruttamento capitalistico, che ne hanno causato un
pericolosissimo deterioramento generale. La speculazione economica e la radicata
povertà hanno comportato una utilizzazione inappropriata delle risorse, mentre le
monoculture e lo spopolamento delle zone rurali hanno avuto come conseguenza
l’impoverimento culturale e biotico delle stesse, con un grave impatto anche sul
benessere generale della popolazione.
A fianco dei classici sistemi di protezione di alcune aree, dove non è praticamente
possibile alcuna attività produttiva, si pone l’ipotesi di consentire su altre zone con alcune
particolari caratteristiche il mantenimento di quelle che invece contribuiscono ad
accentuarne la biodiversità e un’alta qualità della vita umana.
Questi nuovi paradigmi vengono poi promossi e condivisi globalmente e, possibilmente,
dare origine a nuove leggi statali adatte a questi siti. Per questi motivi, molta importanza
viene data alla dimensione regionale o locale e alla filosofia di fondo che mira ad
un’armonia effettiva tra uomo e Natura, in un’ottica di scambio delle migliori pratiche a
livello internazionale.
Il progetto Satoyama è in grado di occuparsi di vari settori quali la domanda di cibo,
acqua e carburante, nel rispetto delle caratteristiche etno-storiche, culturali ed ecologiche

204
dei luoghi, ricostruendo o conservando piccoli ecosistemi, anche al fine di implementarne
la capacità di contrastare i cambiamenti climatici e lo stato di povertà diffusa.
A livello mondiale, possiamo notare tutti gli sforzi volti a produrre cibo per 9 miliardi di
individui, mentre si tenta di ridurre le emissioni derivanti dall’agricoltura con nuovi
metodi tecnologici.
Il Satoyama Project consente di trattare luoghi come coltivazioni, insediamenti, foreste e
praterie, anche se differiscono tra loro a seconda delle condizioni climatiche, topologiche,
culturali e socioeconomiche. Non ci sono definizioni unificate per descrivere questi
paesaggi, e di conseguenza sono conosciuti sotto varie terminologie. Tali paesaggi sono
ampiamente presenti in tutto il mondo. Ogni paese o regione ha un termine per definire
questi paesaggi. “Satoyama", ad esempio, è una parola giapponese che indica uno "yama"
(montagna/boschiera/terreno) che si trova nelle vicinanze di un "sato" (villaggio) in un
insediamento agricolo o montano giapponese. Il satoyama era usato come foresta per la
legna da ardere, il carbone di legna, l'agricoltura e la coltivazione del fieno. I paesaggi
oggetto di casi-studio sono composti da terreni agricoli ed insediamenti umani in modelli
a mosaico. I satoyama hanno ridato alle comunità locali un senso alle loro radici e alle
loro identità.
Il progetto Satoyama GEF ha contribuito anche a salvare molte specie animali a rischio in
zone quali la regione di Burma e le isole dell’Oceano Indiano, altre aree della Thailandia,
del Madagascar, di Mauritius e Seychelles, oltre che della regione delle Ande tropicali,
della Colombia, Ecuador e Perù239, col beneficio e la partecipazione di centinaia di
migliaia di persone. In Thailandia, ad esempio, alcune comunità Karen sentivano la
necessità di un aiuto istituzionale per conservare e trasmettere alle generazioni future il
loro patrimonio culturale, ma con sistemi che valorizzassero lo scambio informale;
pertanto, sono stati avviati alcuni progetti, quali l’utilizzo di storie, poesie e proverbi
indigeni per trasmettere queste conoscenze; alcuni anziani hanno organizzato campi per
insegnare ai giovani i metodi di agricoltura tradizionale e di cucina. In cambio, i giovani

239 Natori, Y. and Dublin, D., GEF-Satoyama Project (2015-2019) Impact Report. Conservation
International Japan, Tokyo. 2019.

205
hanno contribuito alla promozione via web di tale cultura. In Madagascar, poiché la
conoscenza delle piante medicinali stava scomparendo, sono stati istituiti dei vivai come
aule di lezione ed i partecipanti, al termine delle sessioni, possono portarsi a casa le
piantine e coltivarle. Questa iniziativa ha rinnovato l’interesse per alcune specie di piante
medicinali ed una rivitalizzazione della loro produzione.
Ogni realtà è una realtà a sé. Pertanto, le attività messe in atto possono essere le più
disparate, mantenendo però sempre il focus sugli obiettivi già evidenziati e con pattern
simili tra loro.
I punti fondamentali dell’approccio Satoyama si possono sintetizzare come segue:
creazione di conoscenza e sviluppo della consapevolezza;
scambio di informazioni tra istituzioni e governanti e fra diverse partnership
internazionali;
valutazione degli strumenti utilizzabili e delle sinergie possibili in relazione a un sito
specifico;
raccolta dei risultati, confronto ed implementazione degli stessi;
studio delle dinamiche sociali ed economiche di una zona satoyama;
conservazione e mantenimento delle condizioni favorevoli ad una vasta biodiversità, con
il minimo possibile delle azioni di impatto;
valutazione delle cause dirette e sottostanti responsabili del declino o della perdita di
diversità biologica e culturale dei paesaggi terrestri e marini;
migliorare le capacità umane, istituzionali e finanziarie per assicurare l'efficacia del
progetto, anche con l’integrazione e lo studio di politiche appropriate.
Per mantenere la visione di questa iniziativa, si procede ad un triplice approccio che
preveda lo sviluppo dei servizi di approvvigionamento, culturali e di supporto mediante
l'applicazione delle conoscenze tradizionali alle società moderne attraverso la
promozione di un fruttuoso dialogo delle conoscenze reciproche. Diventa basilare
consolidare le conoscenze sui servizi e sui valori ecosistemici, in particolare,
sull'approvvigionamento di varie sostanze come cibo, acqua e combustibile che sono
essenziali per la vita umana e che giocano un ruolo fondamentale nel contrastare i danni

206
alle specie viventi, quali ad esempio gli insetti; si contrasta la riduzione dell'erosione del
suolo, si migliora la qualità dell'acqua e la fornitura di combustibili, oltre che fornire
l’adeguato supporto sociale, culturale, religioso e psicologico.
Le risorse naturali devono essere utilizzate in modo sostenibile senza danneggiare
l'equilibrio e la stabilità degli ecosistemi. Pertanto, le industrie come l'agricoltura e la
silvicoltura devono essere condotte in modo tale da trarre vantaggio dai processi naturali,
assicurando altresì la circolazione delle risorse naturali e la riproducibilità degli
organismi. La formazione di ecosistemi sani può certamente contribuire alla mitigazione
degli effetti del cambiamento climatico, anche e soprattutto grazie al miglioramento delle
riserve di carbonio e della fornitura di biomassa ecologica, alla riduzione delle emissioni
nocive, all’implementazione della produzione locale e dell'eco-turismo. La saggezza sul
riutilizzo delle risorse e la coesistenza armoniosa dell’uomo con la natura è tramandata in
modo esperienziale e pratico. Tali conoscenze ecologiche tradizionali hanno contribuito
allo sviluppo della tassonomia, della farmacologia e delle scienze agricole, fornendo
informazioni alle scienze moderne. In alternativa alla prospettiva che vede l'uomo e la
natura come contrapposti l'uno all'altro, la saggezza tradizionale tipica è in molti casi
radicata in una visione del mondo in cui le persone, gli animali, le piante e le altre
strutture dell'universo sono collegate tra loro.
L’integrazione delle moderne conoscenze scientifiche con questa visione della natura,
della storia, delle culture, delle tradizioni e dei costumi che hanno prodotto tali paesaggi
comporta un rinnovato rispetto per gli ecosistemi stessi.
Il progetto Satoyama propone interventi di impatto minimo in relazione alla lavorazione
del terreno e delle zone agroforestali, all’addomesticamento degli animali; esso tende a
incorporare le aree rurali con zone contigue coltivate in modo moderno. Vi sono molti
esempi di risorse cogestite in modo sostenibile e praticate da molto tempo dalle
comunità; queste nuove connessioni vogliono stimolare la partecipazione di nuovi
partecipanti, come i residenti urbani e il settore privato, che prima avevano solo una tenue
relazione con i villaggi rurali.

207
L'eccessivo appesantimento degli ecosistemi indebolisce la loro resilienza e comporta
peggioramenti alla loro qualità: il pascolo del bestiame e la raccolta di legna che vanno
oltre la capacità rigenerativa della natura in quella determinata zona, l'accumulo di sale
causato dall'irrigazione troppo abbondante delle coltivazioni, la messa a dimora di piante
non adatte a determinati terreni, ne causano il deterioramento. D'altra parte, in aree come
le foreste, le praterie e le aree agricole dove una volta la biodiversità era mantenuta dagli
effetti di limitate attività umane, l'abbandono di tali attività ne ha alterato la composizione
della flora e dell'agrobiodiversità. Per queste ragioni, è essenziale valutare accuratamente
le caratteristiche naturali, topografiche e la struttura del paesaggio per misurarne la
resilienza.
Poiché gli ecosistemi sono dinamici e non statici (e quindi comportano un certo grado di
incertezza), la gestione di essi deve adattarsi di volta in volta, in modo che i servizi
ecologici possano essere utilizzati ad un livello ottimale; il monitoraggio e i piani di
azione devono essere man mano rivisti in modo flessibile.
Per quanto riguarda il riciclo delle risorse naturali, le foglie delle foreste, i detriti vegetali
prodotti dai terreni agricoli e il letame del bestiame vengono solitamente utilizzati nei
campi come compost.
L'uso efficiente dei combustibili da biomassa comporterà una riduzione del volume di
anidride carbonica prodotta dalla combustione dei combustibili fossili; tale settore è
molto importante, perché sarà determinante per la realizzazione di società a basse
emissioni di carbonio in futuro. E’ necessario un approccio trasversale completo per
garantire che la circolazione delle risorse naturali tra i diversi tipi di utilizzo del territorio
funzioni in modo efficace.
Infondendo alle comunità locali un senso di unicità, si stimolerà il loro rinvigorimento,
disincentivando la fuga della popolazione dalle zone rurali per cercare pportunità nelle
città. I paesaggi produttivi socio-ecologici possono ora rispondere alle esigenze dei
consumatori urbani e dei turisti che desiderano recuperare la conoscenza delle culture
locali e consumare prodotti tipici. Attività come il turismo verde, che promuove la
coesistenza e la relazione interattiva tra città e zone rurali e le comunità di pescatori che

208
svolgono un ruolo nella gestione dei progetti di conservazione delle foreste nei bacini
idrografici, sono solo alcuni esempi di come funziona la filosofia Satoyama.
In contrasto con le pratiche commerciali moderne su larga scala, come le monocolture, i
paesaggi di produzione socio-ecologica includono attività multifunzionali che portano
alla produzione di approvvigionamento (cibo, fibre, energia), così come l’offerta di
servizi culturali e ricreativi. Tali progetti sono in grado di conciliare lo sviluppo
economico e sociale con la conservazione dell'ambiente e la salvaguardia delle diversità
locali.
Stimolando un ruolo partecipativo dei residenti locali, essi saranno in grado di trovare
ulteriori benefici, come la creazione di posti di lavoro, il miglioramento della sicurezza
sociale e alimentare, il rinvigorimento delle imprese radicate sul territorio, con
conseguente riduzione della povertà. Per la rivitalizzazione delle comunità, è necessario
creare nuovi valori come l'ecoturismo, l'utilizzo consapevole delle risorse di biomassa, lo
sviluppo di schemi di certificazione per metodi agricoli e di produzione delle colture
rispettosi dell'ambiente, lo sviluppo di panieri di beni e servizi specifici a livello locale e
schemi che collegano direttamente i consumatori con le fattorie.
Il sistema di partenariato del progetto Satoyama ha il potenziale di stabilire un approccio
interdisciplinare ed olistico. Attualmente, il Ministero dell'Ambiente giapponese, la
UNU-IAS e altre entità pertinenti sono impegnati in discussioni su come sviluppare nuovi
progetti di cooperazione attraverso tali partnership internazionali. Tra gli enti
maggiormente attivi nel progetto, vediamo il Centro Agroforestale Mondiale (ICRAF), il
quale studia come le famiglie di piccoli proprietari aumentano strategicamente l'uso degli
alberi nei paesaggi agricoli per migliorare la loro sicurezza alimentare, il reddito, la
salute, le abitazioni e le risorse energetiche. La missione del Centro è quella di generare
conoscenze basate sulla scienza sugli alberi, le palme e gli arbusti e su come questi
giochino un ruolo nei paesaggi agricoli, in modo da far progredire politiche e pratiche a
beneficio dei poveri e dell'ambiente. L'ICRAF dà un importante contributo all'Iniziativa
Satoyama, poiché la minaccia principale alla maggior parte della biodiversità è la
conversione degli habitat naturali in aree industrializzate. Questa ricerca aumenta la

209
nostra comprensione del perché, dove e come gli agricoltori di tutto il mondo continuano
a mantenere e utilizzare l'agrobiodiversità come parte delle loro strategie di
sostentamento.
La sopravvivenza delle specie minacciate da questi processi industriali richiede
urgentemente un'azione a soprattutto a livello regionale, specialmente per quelle che si
trovano nei biomi marini e d'acqua dolce.
La Platform for Agrobiodiversity Research (PAR) sta attualmente lavorando
sull'identificazione e il riconoscimento delle popolazioni indigene e delle comunità rurali,
il cui mantenimento dell'agrobiodiversità ha un ruolo primario nelle strategie di resilienza
ai cambiamenti climatici.
La UNU-IAS si occupa di valutare altre zone satoyama del Giappone, alle quali applica il
paradigma del Millennium Ecosystem Assessment. Tale iniziativa ha inoltre l'obiettivo di
fornire opzioni politiche per la costruzione di altre società sostenibili in Giappone,
sviluppando scenari futuri plausibili.
Recentemente, l’UNESCO promuove lo scambio di informazioni e buone pratiche sugli
approcci innovativi di sviluppo territoriale e rurale basate sulla promozione delle
diversità locali. Il valore aggiunto dell'UNESCO sta nell’affidamento alle scienze naturali
e sociali per affrontare tali questioni in modo olistico. Il programma Man and the
Biosphere (MAB) e il World Network of Biosphere Reserves mirano entrambi a
utilizzare approcci interdisciplinari nella ricerca di soluzioni. L’UNESCO è in una
posizione privilegiata per assolvere a questi compiti.
Nel 2008, l’IUCN si è occupata di suddividere le varie tipologie di aree protette in sei
categorie di gestione: i paesaggi della categoria V sono molto simili ai paesaggi
dell'iniziativa Satoyama. Attualmente, l’IUCN si occupa di promuovere progetti bilaterali
e multilaterali per pubblicizzare alcuni casi di studio, di cui investiga i risultati.
Al momento, il Ministero dell'Ambiente giapponese, l'UNU-IAS e l'IUCN sono
impegnati in discussioni sull'emissione da parte dell'IUCN di ulteriori rapporti
investigativi, specialmente nel campo della sicurezza alimentare e del ruolo degli agro-

210
ecosistemi nella conservazione della biodiversità, oltre ad altri approfondimenti sulle
piante domestiche e medicinali.
Il meccanismo finanziario del Global Environment Facility (GEF) è fondamentale per lo
sviluppo dei progetti di conservazione e uso sostenibile dei paesi in via di sviluppo e dei
paesi con economie in transizione. Il GEF ha fornito un sostegno determinante alla
salvaguardia della biodiversità dei paesaggi produttivi e marini, oltre a sostegno già noto
alle aree protette di tutto il mondo. Il GEF ha investito in molti progetti di agro-
biodiversità che rivitalizzano le conoscenze tradizionali, progetti di gestione sostenibile
delle foreste e progetti di gestione integrata degli ecosistemi con le comunità indigene e
locali. Il sostegno del GEF è particolarmente incentrato sulla rimozione delle barriere che
impediscono agli attori del settore pubblico e privato di integrare la biodiversità. Sostiene
lo sviluppo di quadri politici e normativi di riferimento, costruendo le necessarie capacità
istituzionali. Inoltre, promuove la certificazione ambientale volontaria dei privati per
generare guadagni sulla biodiversità attraverso meccanismi di mercato.
Attualmente, gli attori della Satoyama Initiative sono concentrati sulla risoluzione di
questioni quali il settore energetico, la riduzione della povertà, i correttivi necessari alla
governance e la prevenzione e gestione dei conflitti.
I Globally Important Agricultural Heritage Systems della FAO partecipano alla
ricognizione degli elementi-chiave dell’iniziativa giapponese che abbiano un significato
globale.
Una ONG internazionale, quale è Ecoagriculture Partners, ha coniato il termine
“ecoagricoltura” e fra i suoi programmi troviamo le strategie di mercato già note, quali i
pagamenti agli agricoltori per i servizi ecosistemici e l'etichettatura ecologica dei prodotti
agricoli e forestali. Inoltre, tale realtà si occupa di incentivare l'allineamento delle
politiche per l'agricoltura e la sicurezza alimentare con le politiche di gestione degli
ecosistemi e di adattamento ai cambiamenti climatici.
Terroirs et Culture, associazione di origine francese, lavora nel Mediterraneo e a livello
internazionale. Con il termine terroir si intende un'area geografica dai confini definiti,
dove una comunità umana genera e accumula lungo la sua storia un sapere produttivo

211
collettivo basato su un sistema di interazioni tra fattori biofisici e umani. La
combinazione delle differenti tecniche coinvolte, ne rivela l'originalità, conferisce una
buona reputazione ai beni provenienti dai terroir. L’associazione promuove una
piattaforma (Planète Terroirs), sulla quale i vari studiosi possono confrontarsi e
condividere riflessioni scientifiche sull’argomento.

6.5 La Russia

Come per gli Stati Uniti, è il Presidente in carica che traccia tutte le linee-guida anche in
materia ambientale.
Di recente, il Presidente russo Vladimir Putin ha manifestato il proprio pensiero su ciò
che concerne i cambiamenti climatici, sostenendo che si tratta di cambiamenti ciclici
naturali ed inarrestabili che non interessano soltanto l’epoca contemporanea: in una visita
all’arcipelago artico della Terra di Francesco Giuseppe, Putin è intervenuto a un forum di
ricercatori ambientali che si è tenuto ad Arkhangelsk, sostenendo addirittura che i
cambiamenti climatici per alcuni aspetti sono benefici e che non sono causati dalle
attività umane. Rivolgendosi ai Paesi che ne subiscono le gravi ricadute negative, ha
dichiarato che “devono imparare ad adattarsi alle nuove problematiche”240.
L’area artica risente profondamente dell'aumento della temperatura terrestre: il ritiro dei
ghiacci è enorme, ma secondo Putin questo fenomeno è positivo, poiché permetterà di
sfruttare le immense risorse naturali sepolte sotto i ghiacci del Polo Nord.
La Russia è il Paese più grande del mondo e copre più di un ottavo del territorio abitato
della Terra. È quindi nell'interesse di tutti che i suoi legislatori producano politiche di
sostenibilità ambientale valide, a discapito dell'interesse verso la crescita economica.
Nell’ambito del programma di parternariato, il 24 ottobre 2018 il MATTM italiano e il
Ministero delle Risorse Naturali e dell’Ambiente della Federazione Russa hanno firmato
a Mosca un Protocollo di Intesa per la cooperazione nel campo della protezione

240 Putin come Trump: il cambiamento climatico non è colpa dell’uomo, www.greenreport.it

212
dell’Ambiente e dello sviluppo sostenibile, con lo scopo di rafforzare e coordinare gli
sforzi comuni nella protezione dell'ambiente e per promuovere lo sviluppo sostenibile.
I principali ambiti di cooperazione sono: l’adattamento ai cambiamenti climatici,
l’implementazione delle migliori tecnologie disponibili per ridurre le emissioni di gas
serra, la gestione integrata delle risorse idriche, delle foreste e dei rifiuti, la prevenzione e
il monitoraggio dell'inquinamento atmosferico e la conservazione delle biodiversità241.
Nell'ambito del progetto SUST-RUS ("Spatial-economic-ecological model for the
assessment of sustainability policies of Russia") 242, finanziato dall'UE, il team di
ricercatori ha sviluppato un metodo di costruzione di modelli che aiuta i rappresentanti
politici russi nelle loro scelte per la sostenibilità sul breve, medio e lungo termine.
I ricercatori, coordinati dal Centro di Ricerca Economica e Finanziaria russo, hanno
ideato alcuni indicatori di sostenibilità che consentono la misurazione degli effetti sociali,
economici e ambientali delle politiche sostenibili. Il team ha impiegato il modello per
valutare gli effetti potenziali di una serie di importanti misure politiche ambientali,
dimostrando l'affidabilità di questo metodo e la sua applicabilità anche in altri Paesi, a
breve e a lungo termine. Il metodo SUST-RUS è un sostegno per la comunità
internazionale per formulare politiche sostenibili che possano riscrivere gli equilibri
sociali, economici ed ambientali.
Di recente, nel maggio 2020, si è verificato un disastro ambientale oltre il Circolo
polare Artico: 20 mila tonnellate di diesel sono state riversate nel fiume Shadow per un
incidente dell’impianto della Norilsk Nickel, motivo per cui Putin ha proclamato lo stato
di emergenza. L’azienda è stata accusata dallo stesso Presidente di non aver dato
l’allarme per tempo, quando oramai la chiazza oleosa aveva percorso più di 20 km,
coprendo un’area di 350 km quadrati e inquinando un secondo fiume243.
Tale incidente, ed altri simili, si verificano per lo sfruttamento intensivo della zona sopra
il 66° Parallelo, ove sono reperibili enormi quantità di gas, petrolio e metalli preziosi.

241 www.minambiente.it
242 Il progetto ha ricevuto un finanziamento dell'UE di 1,3 milioni di euro e si è svolto per tre anni, dal
2009 al 2011. www.sust-rus.org e www.cordis.europa.eu
243 www.tg24.sky.it , 04.06.2020.

213
La notizia ha suscitato una forte reazione da parte dell’opinione pubblica. Putin ha
denunciato in diretta tv i dirigenti dell’industria colpevole del disastro, ma anche il
Governatore locale che aveva candidamente confessato al presidente di essere venuto a
sapere dell’incidente soltanto dalle piattaforme social.
L’incidente è dovuto al cedimento dei sostegni di un enorme serbatoio circolare a causa
del riscaldamento del terreno. In quella zona il suolo è normalmente ghiacciato sia
d’estate che d’inverno, grazie al permafrost, che però, sciogliendosi, ha fatto cedere i pali
profondamente infissi nel terreno.
I tecnici hanno tentato di fermare il disastro con solventi e galleggianti di contenimento.
Ma, secondo gli ambientalisti locali, la situazione è estremamente critica. Dopo
l’intervento di Putin, il direttore della centrale Vyacheslav Starostin è stato arrestato in
attesa di processo per inquinamento colposo.
Questo è il secondo grande incidente ambientale verificatosi nell’Artico russo: nel 1994,
vi fu una fuoriuscita di petrolio da un oleodotto di Komi, finito nel fiume Pechora fino al
Mare di Barents. Nei mesi successivi, con le piogge torrenziali, la macchia si allargò
ulteriormente, tanto che la bonifica richiese dieci anni di lavori.

6.6 L’India

L’economia indiana è la terza più grande al mondo (dopo Cina e USA) ed è abitata dal
18% della popolazione mondiale. Si presume che l’India entro il 2040 sarà la principale
consumatrice di energia derivante dalle tradizionali fonti di energia fossili e il sistema
energetico indiano dovrà dunque quadruplicare in dimensioni per soddisfare la nascente
domanda energetica244.
Nel 2016, l’India ha ratificato il testo della COP21, insieme agli altri colossi asiatici. Il
Governo indiano si è impegnato, per raggiungere i punti fissati a Parigi, a ridurre le
emissioni di carbonio del 33-35% rispetto ai livelli registrati nel 2005, entro il 2030.
244 Tavolo di riflessione strategica sui mercati esteri. India. La Farnesina,
www.esteri.it/mae/resource/doc/2019/06/rapporto_tavolo_india.pdf , 2019.

214
L’obiettivo è quello di soddisfare il 40% della domanda di energia con fonti energetiche
alternative. La maggior parte dei paesi occidentali hanno varato legislazioni ambientali
volte alla salvaguardia dell’ambiente ed anche la Cina si è impegnata nell’opera di eco-
civilization per entrare nel periodo di new-normal.
Il 30 ottobre 2017, a New Delhi, il MATTM italiano e il Ministero dell’Energia
Rinnovabile della Repubblica indiana, hanno firmato un Protocollo d’Intesa per due
principali settori energetici: la promozione delle energie rinnovabili provenienti da fonte
solare, eolica, idroelettrica e dalle biomasse e lo sviluppo di nuove tecnologie nel campo
energetico, specialmente con riferimento allo stoccaggio di energia. Le attività di
cooperazione si avvalgono della collaborazione tra imprese italiane e indiane, con la
condivisione di informazioni ed esperienze relative agli aspetti tecnici e le attività di
capacity building245.
La legislazione ambientale indiana, a dispetto del forte inquinamento presente a Nuova
Delhi, è sempre stata molto sviluppata, grazie a fattori etici e religiosi della cultura
indiana: il culto della Natura (il sole, la luna, la terra, l’aria e l’acqua) non era solo la
primitiva risposta dell’uomo alla paura dell’ignoto, ma nasceva dalla profonda reverenza
mostrata nei confronti delle forze naturali, data dalla convinzione che la vita sia un
singolare e continuativo fenomeno e che anche un piccolo cambiamento nell’ecosistema
sia in grado di distruggere l’armonia246.
La legislazione indiana in materia ambientale si è sviluppata in modo coerente e costante
nel corso degli anni, come dimostra l’Indian Forest Act del 1927 dell’India inglese.
Attualmente, nonostante la sua copiosa legislazione, l’India è uno tra i Paesi più inquinati
al mondo. Dai primi anni Settanta, l’India è dotata di un sistema basato su piani
quinquennali che hanno sempre tutelato i parchi, le riserve naturali e la fauna selvatica
all'interno di tali aree protette. Esistono peraltro alcune leggi penali contro il
bracconaggio e il commercio di prodotti derivati da animali protetti.

245 www.minambiente.it
246 Guru Nanak, fondatore della religione Sikh affermava “L’aria è come Dio, l’acqua è il padre e la
terra è la madre. E’ tramite l’armoniosa interazione di tutti questi tre ingredienti vitali che l’intero
universo è sostenuto”. La politica energetica e ambientale dell’India, in www.iusinitinere.it

215
Il Wildlife Protection Act del 1972 proteggeva la biodiversità e fu modificato più volte.
Seguì il Water Prevention and Control of Pollution Act del 1974. Nel 1976, la
Costituzione indiana fu modificata nell’ottica di introdurre nuovi articoli per la
protezione ambientale. Il Policy National Forest Act del 1980 l’Environment Protection
Act del 1986 furono più volte modificati in seguito.
Il 1988 fu l’anno di svolta per il principio di conservazione come principio fondamentale.
Dal 1990 sono state istituite varie autorità indipendenti con il compito di controllare i
livelli di inquinamento.
Nel 2002, è stata varato il Biological Diversity Act e, nel 2006, la National
Environmental Policy247.
Recentemente, la Nasa ha comunicato che il Pianeta oggi è un luogo più verde rispetto a
20 anni fa: mentre l’Amazzonia brucia, nel 2016, in India sono stati piantati quasi 50
milioni di alberi in meno di 24 ore, grazie al lavoro volontario di 800.000 persone
dell’Uttar Pradesh248. Nell’ambito dell’Accordo sul clima di Parigi, l’India ha designato
oltre 6 miliardi di dollari per estendere la copertura forestale del paese a 235 milioni di
acri entro il 2030. L’interesse mostrato dal Governo indiano è un importante segnale
verso una riduzione concreta dell’inquinamento globale (l’India conta 14 delle 15 città
più inquinate al mondo).
L'India fa parte della Convenzione sulla diversità biologica (CBD) del 1992. Prima della
CBD, l'India aveva leggi diverse per governare l'ambiente.
In India, alla fine degli anni Ottanta, si è verificato un fenomeno legislativo molto
particolare, a causa dei contenziosi che il Governo indiano poneva avverso i progetti
infrastrutturali volti a risolvere i problemi ambientali (opere idrauliche, superstrade,
progetti di generazione di energia elettrica) per bloccarli o ritardarli: la crescente attività
legislativa della Corte Suprema indiana in area governance ha consentito lo sblocco di
247 La legislazione indiana non presenta traduzioni ufficiali in italiano. I dati citati sono forniti dall’IEA
(International Energy Agency), www.india.gov.in/official-website-ministry-environment-and-forests-0
248 Il Primo Ministro indiano ha varato un provvedimento (Compensatory Afforestation Fund
Management and Planning Authority Bill) a favore della forest-cover di vaste aree naturali con l’obiettivo
di creare un sink biosferico. Secondo il Governo indiano, questo processo di forestizzazione potrebbe
ridurre le emissioni di CO2 del 20% entro il 2040.

216
tali progetti, anche a causa del fallimento e dell’inattività delle agenzie governative e
delle imprese statali; società civile aveva cominciato a proporre parecchi reclami di
interesse pubblico davanti alla Corte Suprema e alle Alte Corti dei singoli Stati.
A causa di questo fenomeno, in quegli anni la Corte Suprema è stata attivamente
impegnata nelle questioni ambientali del Paese, dovendo interpretare direttamente la
legislazione ambientale e finendo per stabilire nuovi principi, creando nuove istituzioni e
strutture con ampi poteri.
La supremazia del potere giudiziario in materia ambientale fu evidente anche dopo il
disastro di Bhopal del 1984, quando la Suprema Corte stabilì (ben prima di altre supreme
corti occidentali) il principio dello sviluppo sostenibile e di precauzione, esortando il
legislatore a varare adeguate norme. La Corte Suprema è pertanto fondamentale per la
giustizia ambientale indiana.

6.7 Africa e Sud Africa

L’Africa possiede circa il 30% delle riserve minerarie mondiali, l’8% del gas naturale
mondiale, il 12% delle riserve petrolifere mondiali; il continente ha il 40% dell’oro del
mondo e fino al 90% del suo cromo e platino. Le maggiori riserve di cobalto, diamanti e
uranio nel mondo si trovano in Africa. Il continente detiene il 65% della terra arabile del
mondo, e il 10% delle fonti di acqua dolce.
Sebbene la responsabilità storica del cambiamento climatico e dello sfruttamento delle
risorse naturali ricada primariamente sulle nazioni più industrializzate, oggi l’Africa può
aspirare a diventare un continente moderno, raggiungendo molti degli obiettivi del
Protocollo di Parigi grazie ad un futuro sviluppo basato su un’economia circolare e a
basse emissioni. Con la strategia Africa 2063 nata nel 2015, sono aumentate le iniziative
nelle rinnovabili per un futuro sempre più green e i progetti di lotta alla desertificazione
dell’area africana.

217
La strategia Africa 2063 contiene un’agenda volta alla trasformazione socioeconomica
del continente sulle basi del NEPAD (partenariato sviluppo Africa), i trattati nigeriani
dell’ECOWAS e dell’AEC e sui fondamenti dell’Unione Africana, che hanno fornito le
basi per un continente integrato e pacifico, democratico e con una forza dinamica nel
panorama internazionale. Al momento, l’Africa contribuisce con meno del 5% delle
emissioni globali di carbonio, ma ne sopporta l’impatto maggiore a causa dei
cambiamenti climatici249.
Secondo il report “Africa Energy Outlook” dell’IEA, l’Africa sub-sahariana inizierà a
sbloccare le sue vaste risorse energetiche rinnovabili nei prossimi anni, fra cui il solare e
l’idroelettrico250, che attualmente viene sfruttato solo per il 10% del suo potenziale. I
Paesi costieri (dal Senegal al Mozambico) hanno inoltre grande potenziale eolico. Infine,
la geotermia sarà la seconda grande fonte di alimentazione in Africa orientale,
principalmente in Kenya ed Etiopia.
Abbondano già oggi i primi progetti mini-grid e off-grid251 alimentati da fotovoltaico,
solare e minieolico252.
L’IRENA (Agenzia Internazionale per le Energie Rinnovabili), guidata dall’italiano
Francesco La Camera, segue numerosi progetti in tutto il continente, come l’iniziativa
regionale Africa Clean Energy Corridor, volta ad accelerare lo sviluppo del potenziale di
energia rinnovabile ed il suo commercio transfrontaliero all’interno del Power Pool
dell’Africa orientale (EAPP) e del Power Pool dell’Africa meridionale (SAPP)253.

249 Vincere la sfida ambientale in Africa, www.aics.gov.it/oltremare/articoli/pianeta/vincere-la-sfida-


ambientale-in-africa/ , 19.11.2019.
250 Vedi il progetto Reinassance Dam in Etiopia, in www.webuildgroup.com/it/progetti/dighe-centrali-
idroelettriche/grand-ethiopian-renaissance-dam-project.
251 Si tratta di piccoli progetti di elettrificazione rurale.
252 IEA, Africa Energy Outlook, Focus sulle prospettive energetiche dell’Africa sub-sahariana, World
Energy Outlook - Rapporto Speciale, www.webstore.iea.org/download/summary/416?fileName=Italian-
Africa-Energy-Outlook-ES.pdf , 2014.
253 www.irena.org.

218
Proliferano anche le iniziative dal basso, come ristoranti ecologici, numerose nuove
imprese nell’edilizia circolare, riciclaggio di plastica per trasformarla in pavimentazione e
tegole254.
Il Ministro dell’Ambiente Sergio Costa ha inaugurato di recente il Centro per il Clima e
lo sviluppo sostenibile per l’Africa a Roma, alla presenza del Presidente del Consiglio
Giuseppe Conte, l’Amministratore di UNDP (United Nations Development Programme)
Achim Steiner e il Direttore Generale della FAO Graziano Da Silva, sostenendo che
l’Italia si impegna concretamente nel sostegno dei Paesi in via di sviluppo, in particolare
dell’Africa, accompagnando i suoi cittadini in un percorso di autosufficienza dal punto di
vista energetico ed economico255. Il nostro Ministro Costa sostiene lo scambio di
informazioni in Europa e nel G7 sulle iniziative in Africa, per raggiungere più
velocemente gli obiettivi fissati dall’Accordo di Parigi e dall’Agenda 2030, assicurando
un ruolo primario all’Africa con rappresentanti africani per aree geografiche e
linguistiche. il Centro italiano neocostituito deve inoltre essere il punto di riferimento per
le iniziative della FAO e dell’UNDP. Il Ministro si prefigge di avviare diversi progetti
per la salvaguardia della fascia più aggredita dalla desertificazione e dal cambiamento
climatico, la fascia del Sahel, che attraversa oltre 10 Paesi africani, chiedendo agli
investitori di finanziare un’agricoltura sostenibile.
I progetti di parternariato in corso di attuazione coprono diversi settori: sostegno alle
energie rinnovabili e all’efficienza energetica, gestione delle risorse idriche, qualità
dell’aria, agricoltura, edilizia sostenibile, implementazione degli strumenti finanziari
green, protezione delle aree costiere, gestione degli eventi estremi e allerta meteo, ciclo
integrato dei rifiuti, governance ambientale, gestione delle foreste e protezione della
biodiversità, con investimenti concreti.

254 Ad esempio, Sylvere Mwizerwa usa i rifiuti di banana per creare assorbenti a prezzi accessibili per le
comunità in Ruanda. In Senegal, le pompe idriche, alimentate dai pannelli solari retrostanti, permettono di
irrigare i campi tagliando i costi del diesel e le emissioni di CO2.
255 www.minambiente.it/comunicati/inaugurazione-centro-il-clima-e-lo-sviluppo-sostenibile-dellafrica,
15.05.2019.

219
Il Sud Africa è a sua volta partner strategico dell’Unione europea dal 2007 per i
cambiamenti climatici, discussi ai vertici annuali UE-Sud Africa e durante le conferenze
ONU sul clima.
Il Sud Africa svolse un ruolo determinante nell’adozione dell’Accordo di Parigi: il
Ministro sudafricano degli Affari Ambientali è membro della Conferenza ministeriale
africana per l’ambiente (AMCEN), con cui la Commissione europea mantiene un dialogo
regolare256.
Il Sud Africa ha ideato un programma di appalti per produttori indipendenti di energie
rinnovabili che consentirà la limitazione delle emissioni e la decarbonizzazione entro il
2050, con innovazioni nella cattura di CO2, nel settore dei veicoli elettrici e ibridi ed un
piano a lungo termine per l’introduzione di una tassa sulle emissioni. Il Paese si attende il
sostegno internazionale per l’attuazione di tali misure.
Fra i progetti più importanti frutto di partnership internazionali, vi sono le strategie
urbane a basse emissioni (Urban-LEDS) e il programma per l’efficienza energetica negli
edifici pubblici (EEPBP).

6.8 L’Australia

Le politiche ambientali attuate negli ultimi anni nel continente australiano seguono
fondamentalmente la sorte degli Stati Uniti e del continente russo: l’Australia è
caratterizzata da un assetto politico a maggioranza conservatrice, la quale, in tema di
politiche ambientali, si pone in termini negazionisti per ciò che concerne l’utilizzo del
carbone in relazione agli effetti diretti sul cambiamento climatico.
La domanda di carbone e gas liquefatto nei paesi asiatici per le centrali termoelettriche è
in ascesa, e questo settore costituisce la maggiore industria australiana, fornendo circa
50.000 posti di lavoro. Per tale motivo, il Minerals Council of New South Wales (il
cartello del carbone) ed alcuni gruppi industriali come il Queensland Resource Council,
ne supporta e difende strenuamente il mercato, sostenendo che il carbone australiano può
256 www.ec.europa.eu/clima/policies/international/cooperation/south-africa_it

220
vantare emissioni relativamente basse, essendo di alta qualità e pertanto compatibile con
gli obiettivi di Parigi.
Ma gli ultimi tre anni hanno visto l’Australia anche al centro della cronaca mondiale per i
devastanti incendi che si sono verificati e che hanno portato a temperature record,
tempeste di vento e forte siccità, che hanno Causato una perdita altissima di biodiversità.
L’Australia, già caratterizzata da clima torrido e secco, ha subito l’aumento di un grado
Celsius che, secondo l’IPCC (Climate Change Performance Index), sarebbe da
ricollegarsi all’aumento delle emissioni di gas serra dovute all’impiego di carbone per le
principali attività, compresa la produzione di energia elettrica. Tale aumento di
temperatura ha causato in particolare lo sbiancamento dei 2300 chilometri di barriera
corallina257 che circonda le coste nord-orientali dell’isola presente nella costa orientale,
oltre all’avanzante riduzione della stessa (se ne registra il calo di oltre il 50% negli ultimi
trent’anni).
Il rapporto IPCC ha evidenziato il contestuale calo del numero di esemplari delle volpi
volanti dagli occhiali, vulnerabili al calore (100.000 esemplari prima del 2016, crollato
a 47.000 nel 2019); inoltre, l’IPCC ha individuato altre 40 specie a rischio di estinzione,
che sarebbero aumentate del 30% rispetto a vent’anni fa a causa del caldo estremo, la
bassissima umidità e la diminuzione nella crescita della vegetazione. LA portata dei fiumi
è diminuita di circa il 40% e le foreste pluviali (Gondwana, Blue Mountains e Gippsland)
sono state gravemente colpite dagli incendi.
In particolare, il rapporto IPCC considera 7 indicatori principali per misurare le peculiari
condizioni ambientali australiane: tasso di inondazioni, ruscellamenti, crescita della
vegetazione, area di fogliame, protezione del suolo, copertura arborea e numero di giorni
caldi.
Nel 2020, l’IPCC ha assegnato all’Australia il rating più basso in relazione all’utilizzo
dell’energia e per la quantità di emissione di gas serra. Anche il Rapporto dell’Australian
National University del 2019 ha segnalato quell’anno come il peggiore in relazione alle
condizioni ambientali del continente degli ultimi vent’anni. Gli scienziati sono concordi

257 La barriera corallina è considerata patrimonio UNESCO. 

221
nell’affermare che le emissioni di carbonio contribuiscono a seccare l’atmosfera, già di
per sé particolarmente torrida in alcune zone dell’Australia, e pertanto a creare condizioni
climatiche che favoriscono enormemente il rischio di incendi spontanei.
Ma i rapporti IPCC vengono puntualmente smentiti dal governo conservatore di Canberra
guidato da Scott Morrison e dall'industria mineraria australiana, i quali negano ogni
collegamento diretto con l’aumento di gas serra e con l’impiego massiccio del carbone.
Anche il suo predecessore Malcolm Turnbull aveva espresso la medesima scettica
impostazione.

Le richieste dell’IPCC relative allo smantellamento graduale di tutte le centrali a carbone


entro il 2050 e alla conservazione delle riserve di combustibile fossile sono al momento
disattese dal Governo australiano attuale, la cui politica energetica punta ancora tutto
sull’industria mineraria: secondo i leader conservatori, i rapporti IPCC e il protocollo di
Kyoto non sono prescrittivi, ma semplicemente indicativi delle politiche ambientali da
intraprendere.
Il carbone fornisce tuttora al continente il 60% dell’elettricità, e Morrison ne sostiene la
produzione, tenendone bassi i prezzi e tutelando le lobby del carbone, sostenendo che
l’impostazione degli studiosi fomenti una forma di terrorismo psicologico ingiustificato.
Dal canto loro, tali lobby incentivano l’uso di una tecnologia sperimentale molto costosa
(la Ccs, Carbon capture and storage) relativa allo stoccaggio sottoterra e sotto il mare la
CO2 prodotta. Ma tale tecnologia viene ritenuta dagli scienziati troppo lenta e costosa per
le finalità fissate dagli accordi di Parigi.
L’ambiente particolarmente secco e torrido di alcune zone dell’Australia crea molta
siccità ed uno spiccato incremento dei danni per allevatori, agricoltori e la fiorente
industria vinicola del sud, oltre all’aumento esponenziale del numero e delle dimensioni
degli incendi; nel Queensland, nel 2018 si sono registrati oltre 200 roghi nello stesso
momento; l’anno successivo, gli incendi sono stati talmente vasti e consistenti da durare

222
per quattro interi mesi, costringendo parte della popolazione ad evacuare 258. Le immagini
relative a questi gravissimi episodi hanno fatto in breve tempo il giro del mondo, ma la
risposta delle istituzioni australiane è apparsa lenta e totalmente inadeguata
all’emergenza, tanto che la situazione ha cominciato a migliorare soltanto quando, a
Victoria e nella zona di Sidney, le temperature e i venti si sono abbassati in modo del
tutto naturale.
Successivamente agli episodi degli incendi devastanti, nel gennaio 2020 si sono registrati
forti alluvioni e tempeste con venti fortissimi nel Galles del Sud tanto che, a Cooma (una
cittadina di provincia sita a sud di Canberra), un serbatoio idrico è esploso, inondando i
centri abitati con milioni di litri di acqua. A Mallacoota, centro turistico dello stato di
Victoria, si è verificato un incendio improvviso che ha costretto gli abitanti a riversarsi di
notte nelle spiagge e gettarsi in mare, poi recuperati via nave, essendo le condizioni a
terra pessime per la scarsa visibilità causata dai fumi dell’enorme rogo.
Questi eventi catastrofici e soprattutto gli imponenti incendi più recenti, hanno suscitato
una vivace risposta del movimento ambientalista, che finalmente ha cominciato a
denunciare le scarsissime politiche a tutela dell’ambiente e della cittadinanza del governo
Morrison: in particolare, il movimento ha sottolineato l’inefficienza a fronteggiare tali
emergenze, lasciando spesso soli i cittadini, in nome di un’industria carbonifera
indispensabile secondo il Primo Ministro, poichè fornisce tuttora la maggior parte dei
posti di lavoro del Paese.
A sostenere la critica ambientalista australiana è intervenuto il movimento Extinction
Rebellion, nato in Inghilterra negli ultimi anni e schieratosi a fianco dei vari movimenti
sparsi in tutto il globo. ER è conosciuto per aver messo in atto alcuni flash-mob, diverse
operazioni di disobbedienza civile contro il governo australiano, oltre che per aver
diffuso notizie tramite lunghe campagne informative, in particolare tramite l’app

258 Il Governo intimò di evacuare un’area di 14.000 kmq al confine settentrionale dello stato di Victoria,
m non nella zona di Mallacoota (fonte: The Guardian). In totale, nel dicembre 2019 si ritiene che i roghi
abbiano bruciato oltre 11 milioni di ettari di terra e ucciso un miliardo di animali, distrutto 2.500 case e
carbonizzato antiche foreste, oltrechè a riversare nell’atmosfera tonnellate di CO2 e polveri sottili (fonte:
WWF Australia).

223
crittografata Signal. Nelle due settimane dei roghi, l’account Instagram del gruppo di
Sydney è passato da 1.000 a 35.000 follower (fra cui vigili del fuoco, agricoltori e
imprenditori di ogni tipo) dopo che, per anni, il movimento ambientalista era rimasto
praticamente immobile.
Nonostante gli effetti che legano le emissioni di gas serra e il surriscaldamento globale
siano di tipo indiretto, sono ampiamente riconosciuti dalla popolazione e della comunità
scientifica. Questa opinione è fortemente osteggiata soprattutto dall’ala più conservatrice,
il Liberal Party, guidato dall’ex primo ministro liberale Tony Abbott, il quale suggerisce
e promuove il ritiro dagli accordi di Parigi da parte dell’Australia. Ma nonostante tale
opinione, negli ultimi anni Abbott aveva comunque promosso il taglio delle emissioni di
gas serra e l’investimento nelle forme di energia rinnovabili, non tagliando le emissioni,
ma utilizzando i crediti climatici derivanti da performance migliori, comunque nel
rispetto degli accordi di Parigi.
Nel 2018, l’ex primo ministro Turnbull di ala progressista perpetrava una politica
(la National Energy Guarantee - NEG), che obbligava le compagnie elettriche a rispettare
i limiti di emissioni fissati. Tale politica venne contestata sempre da Abbott, che spinse
alla sfiducia nei confronti di Turnbull. A quel punto, il nuovo Primo ministro Morrison
annunciò fin da subito che avrebbe sospeso la NEG. La NEG, seppur già ai tempi ritenuta
insufficiente, è la quarta politica ambientale sospesa dai governi liberali australiani dal
2013259.
Il movimento ambientalista non è riuscito a smuovere la posizione di Morrison, che
anche nel discorso alla nazione in fiamme del Capodanno 2020, si è ben guardato dal
collegare gli incendi alle emissioni di carbonio e ai cambiamenti climatici, affermando
piuttosto che gli australiani sono abituati ad affrontare “catastrofi naturali, inondazioni,
guerre mondiali, malattie e siccità” e che non effettuerà tagli all’industria del carbone.
Morrison rimane comunque contrario alla possibilità di ritirare ufficialmente l’Australia
dal Trattato di Parigi.

259 Morton A., Nature. International Journal of Science, Australia has no climate-change policy,
17.09.2018.

224
Per quanto concerne le politiche agroambientali, l’Unione Europea, l’Australia e gli Stati
Uniti hanno introdotto misure capaci di conciliare le esigenze produttive e di mercato con
la conservazione dell’ambiente. In Australia e negli Stati Uniti i pagamenti basati su aste
di contratti sono gli strumenti maggiormente impiegati, mentre in Europa si utilizzano
pagamenti a costo fisso che hanno una gestione amministrativa e tecnica più semplice.
Diverso è infatti il mix delle politiche adottate e diversi sono stati gli strumenti. I
programmi agroambientali mirano a indurre cambiamenti volontari nelle pratiche agricole
al fine di ottenere migliori risultati in cambio di un sostegno finanziario a copertura dei
costi di gestione e di investimento. In relazione ai pagamenti agroambientali, ci si chiede
se sia meglio applicare il pagamento fisso, come in Europa, o le aste di contratti.
La politica ambientale australiana è sostanzialmente basata su aste al contrario: lo Stato
paga i proprietari terrieri e le imprese per ridurre l’inquinamento e le emissioni di gas
serra. Ma nell’asta più recente, sono pochissimi i progetti che hanno goduto di tali
benefici.
Generalmente, tutti gli strumenti impiegati da Europa, USA e Australia vincolano i
pagamenti agroambientali a parametri quali la terra ed altri fattori di produzione, oppure
si concentrano sulle pratiche degli agricoltori.
Per le aste, può essere inoltre utilizzato un indice multicriteriale, l’Environmental Benefit
Index (EBI). Durante l’asta, gli agricoltori si prestano a mettere in atto determinate azioni
che produrranno un certo beneficio ambientale o un miglioramento conservativo in
cambio di un pagamento per tali operazioni. Una volta ricevute tutte le offerte, l’agenzia
pubblica di riferimento stabilisce una graduatoria per l’erogazione del pagamento, sino ad
esaurimento del budget.

225
APPROFONDIMENTI

I concetti di rischio e di mitigazione del rischio nel risk assessment

Il settore della CSR ha consentito la nascita di alcuni concetti, ora ampiamente applicati,
in seno alle realtà imprenditoriali e pubbliche.
Fra questi, è bene conoscere il significato di risk assessment, le cui tre fasi principali
costituiscono un ideale processo condivisibile unanimemente: l’identificazione dei rischi,
l’analisi dei rischi e la valutazione dei rischi.
Un esempio molto valido di risk assessment è reperibile nel progetto MiSRaR
(Mitigazione dei Rischi Ambientali nelle Regioni e Città Europee, Mitigating Spatial
Relevant Risks in European Regions and Towns)260, di cui fanno parte 7 partner
appartenenti a sei Paesi dell’Unione europea 261, che collaborano per condividere
esperienze in materia di gestione dei rischi, in particolare tramite la pianificazione e la
progettazione territoriale. All’interno del progetto MiSRaR, vengono indicate due visioni
del concetto di rischio:
1) Rischio = probabilità x impatto;
2) Rischio = pericolosità x vulnerabilità262.
La vulnerabilità è un concetto eterogeneo composto da esposizione e suscettibilità. Ad
esempio, la vulnerabilità di un edificio in caso di esondazione dipende sia dal grado di
esposizione (altezza dell’acqua) e da quanto tali edifici sono stati effettivamente minati
dall’acqua (materiali impiegati per la loro costruzione e loro resistenza).
260 MISRAR, Risk assessment: esperienze dall’Unione Europea, Dordrecht, 2012. www.misrar.eu
261 Paesi Bassi, Estonia, Bulgaria, Grecia, Portogallo e Italia, con la Provincia di Forlì-Cesena.
262 Ad esempio, un’esondazione di per sé può essere vista come un pericolo, ma se questa avviene in una
zona disabitata senza valore economico o ambientale, il rischio sarà nullo o minimo.

226
I vari parametri vanno combinati per giungere a un risultato che dà un grado di rischio
diverso a seconda delle finalità delle varie analisi. Nella valutazione dei rischi, la
probabilità e l’impatto vanno valutati separatamente: ogni componente del rischio è
importante per identificare le misure preventive o di riduzione dei rischi e
l’individuazione dei punti dove risiedono maggiori opportunità di mitigazione.
La valutazione preliminare dei rischi deve essere inclusa nei piani di sviluppo e
pianificazione. L’insieme delle misure di gestione dei rischi e delle emergenze viene
spesso indicato come sicurezza multistrato, definizione che trova origine nei processi
industriali. Tale concetto si basa sul principio che esistono diversi livelli di sicurezza
riferiti a un rischio.
Lo studio del progetto MiSRaR ha portato all’elencazione di una serie di rischi che
dovrebbero essere normalmente considerati nei processi di risk assessement:
1. disastri naturali (esondazioni, terremoti, frane, incendi boschivi, eruzioni vulcaniche,
condizioni climatiche eccezionali);
2. rischi tecnologici (incidenti derivanti da produzione, uso, stoccaggio e trasporto di
sostanze pericolose infiammabili, esplosive, tossiche), incidenti nucleari/radiologici,
interruzione di reti di pubblica utilità (gas, elettricità, acqua potabile, trattamento acque
reflue), interruzione di reti informatiche e di telecomunicazione;
3. rischi legati al trasporto (incidenti aerei, nautici, ferroviari e stradali);
4. salute pubblica (epidemie, rischi da esposizioni a lungo termine);
5. rischi sociali (sommosse civili, manifestazioni di panico collettivo).
E’ necessario inoltre considerare i rischi dovuti ad attacchi terroristici e sabotaggi, che
richiedono un diverso approccio rispetto a quello indicato in precedenza.
L’identificazione dei rischi dovrebbe includere anche gli sviluppi futuri prevedibili
(cambiamenti climatici, nuovi sviluppi del sistema territoriale, evoluzione tecnologica).
Ad esempio, il cambiamento climatico esercita un notevole impatto su rischi di
esondazione e frana e le nuove tecnologie mediatiche (sms, social network) possono
favorire il diffondersi di situazioni di panico collettivo o sommosse sociali. Inoltre, la

227
diffusione di auto ad idrogeno porterà necessariamente all’aumento di rischio tecnologico
nelle aree circostanti le stazioni di rifornimento.
E’ anche importante considerare i rischi e gli incidenti pregressi.
L’ideazione di una mappa dei rischi è una fase necessaria verso la sensibilizzazione al
rischio da parte di tutti gli utenti (cittadini e aziende): essa va diffusa tramite un’efficace
strategia di comunicazione, comprensibile e dotata di suggerimenti concreti in caso di
calamità naturali.
Certe informazioni sui rischi potrebbero essere usate in modo improprio per pianificare
attacchi terroristici o sabotaggi. Alcuni paesi hanno quindi deciso di non rendere
accessibile al pubblico le mappe dei rischi.
La seconda fase del risk assessment è l’analisi dei rischi. Questa fase può essere definita
come “il processo per determinare la natura e la relativa portata dei rischi”. Scopo di
tale fase è dare priorità a quei rischi che richiedono maggior attenzione politica. La terza
ed ultima fase del risk assessment è la valutazione dei rischi. In questa ultima fase
vengono presentate ai decisori politici le conclusioni tratte dall'analisi dei rischi, con
l’obiettivo di raggiungere un livello di sicurezza accettabile sia a livello politico che
sociale.

I concetti di corporate governance, knowledge management e compliance normativa

I concetti da tenere a mente in materia di CSR sono quelli di corporate governance,


knowledge management e compliance normativa.
La corporate governance si riferisce all’insieme di regole (leggi, regolamenti etc.) che
disciplinano la gestione e la direzione di una società o di un ente pubblico o privato,
ovvero il complesso di principi, meccanismi, regole e relazioni di conduzione di
un’impresa, e che hanno come obiettivo la massimizzazione della produttività. E’ la
procedura attraverso la quale si sviluppano le decisioni aziendali e si identificano le
modalità e gli strumenti finalizzati alla mission aziendale.

228
La corporate governance include tutte le relazioni che intervengono tra la direzione
aziendale, il consiglio di amministrazione e gli azionisti, definendo gli obiettivi, la
struttura del management, le regole e i processi atti a monitorare il raggiungimento degli
obiettivi stessi.
Dal 2004, l’Italia concede alle società la facoltà di impiegare uno dei tre modelli di
governance possibili: il modello tradizionale, il modello monistico e il modello
dualistico.
Il modello tradizionale prevede la presenza di un consiglio di amministrazione e di un
collegio sindacale, che svolge funzioni di controllo sull’operato amministrativo del
consiglio. E’ il modello privilegiato in Italia.
Il sistema monistico prevede un unico organo amministrativo che si occupa sia
dell’amministrazione che del controllo, all’interno del quale viene creato un comitato di
controllo sulla gestione (scelto tra gli amministratori in possesso di requisiti quali
l’onorabilità, la professionalità e l’indipendenza), mentre il controllo contabile viene
affidato a una società di revisione esterna.
Il modello dualistico prevede un consiglio di sorveglianza (nominato dagli azionisti) che
esegue il controllo e nomina un comitato di gestione.
Attualmente, la governance del settore pubblico è in fase di profonda trasformazione
volta a semplificare la burocrazia, in particolare per ciò che concerne l’amministrazione
digitale, la fatturazione elettronica e la gestione e la conservazione dei flussi documentali
informatici.
Il knowledge management è una disciplina nata nei primi anni Novanta dall’incontro di
altre scienze, quali l'organizzazione aziendale, la sociologia, la psicologia, l'archivistica e
l'informatica.
Il knowledge management aziendale raccoglie tutte le informazioni concernenti lo
sviluppo di un prodotto complesso ed altamente tecnologico, che comporta la
generazione di informazioni descrittive, progettuali ed organizzative (la logistica, la rete
commerciale, l’assistenza postvendita, le indagini di mercato, i vincoli legislativi, la
sperimentazione del prodotto e la documentazione interna). Tutte queste informazioni

229
concorrono a formare i criteri-guida nello svolgimento delle specifiche attività necessarie
e costituiscono la conoscenza aziendale, che è lo strumento più importante per migliorare
l'efficienza delle diverse procedure di attuazione.
Il knowledge management si avvale generalmente di strumenti informatici, con gli
obiettivi di migliorare la performance, acquisire o mantenere un vantaggio competitivo e
agevolare l'innovazione aziendale. Un elemento caratteristico di tale disciplina è proprio
la gestione della conoscenza come cespite strategico.
Per compliance normativa si intende la conformità a norme, regole e standard ed è
obbligatoria per banche ed intermediatori finanziari (secondo le indicazioni fornite da
Banca d'Italia, CONSOB e ISVAP), ma volontaria per tutti gli altri tipi di enti privati e
pubblici. In particolare, le banche e gli intermediatori finanziari sono tenuti a verificare la
regolamentazione interna con la legislazione vigente per non incorrere in sanzioni,
perdite finanziarie o danni di reputazione.
La compliance aziendale prevede piuttosto il rispetto dell’etica deontologica del settore
merceologico di appartenenza, con riguardo anche agli aspetti prettamente
ambientalistici. La norma UNI EN ISO 19600:2016 è il riferimento principale per il
Compliance management system di qualsiasi ente: in Italia, esiste l’associazione
Assocompliance che qualifica i compliance manager per conto del Ministero dello
Sviluppo.
Per quanto concerne il settore edilizio, si utilizza il Protocollo LEED, che comporterà
migliorie veloci e altamente sostenibili nel parco immobiliare europeo.
Questi concetti vanno poi, nella CSR, ad intersecarsi con altri concetti di recente
diffusione, quale quello di prosumer, che condiziona ormai il mercato di qualsiasi
prodotto, incidendo su tutta la filiera produttiva, anche in termini di sviluppo sostenibile.

230
Il concetto di prosumer

Un prosumer263 è un consumatore che collabora alla nascita del prodotto che acquista.
Questa commistione di ruoli tra produttore e consumatore nacque con le cooperative di
auto-aiuto, movimenti che sorsero durante la Grande Depressione del 1930. Attualmente,
la prosumption sembra diventata una caratteristica fondamentale del Web 2.0., ma il
termine è nato inizialmente in riferimento agli hobbisti che negli ultimi anni hanno
cominciato ad acquistare prodotti sempre più avanzati tecnologicamente,
semiprofessionali e di grande qualità: l’acquisto di tali prodotti comporta aspettative più
elevate e il ruolo del prosumer è quello di apportare una maggiore personalizzazione e un
miglioramento tecnico del prodotto, sulla base dei suoi suggerimenti e delle sue personali
esigenze264.
Per aumentare i loro profitti, le aziende si avvalgono dell’interazione con i loro clienti per
migliorare continuamente i loro prodotti, dando vita ad un processo di produzione di
massa globalizzata di prodotti altamente personalizzati: il prosumer partecipa al processo
di produzione creando valore aziendale in modo gratuito.
Nel campo delle energie rinnovabili, prosumer sono le famiglie o le organizzazioni che
producono combustibile o energia in eccesso, che vengono quindi convogliati in una rete
comune a disposizione degli altri utenti.
Questi cambiamenti del ruolo del consumatore hanno comportato anche una modifica
nell’approccio dell’azienda con l’utente, sotto un aspetto in particolare: per ciò che
riguarda il marketing, anche i siti web aziendali (pubblici o privati) tendono ad essere
sempre meno statici e molto più dinamici, consentendo un’interazione one-to-one molto

263 Termine derivato dal composto di consumer/producer, introdotto da Toffler A., The third wave, New
York, 1980. Marshall McLuhan e Barrington Nevitt avevano anticipato nel 1972 che il consumatore di
tecnologia elettrica sarebbe diventato egli stesso produttore. McLuhan M., Nevitt B., Take today. The
executive as dropout, San Diego, 1972, p. 4.
264 Va notato che l'accesso alle attrezzature di tipo professionale da parte degli utenti è possibile grazie
alla combinazione di diversi fattori, quali: il miglioramento del reddito ed un aumento del tempo libero
per alcuni ceti sociali; il continuo calo dei prezzi dei prodotti e la crescita di riviste web e forum online
dedicati.

231
più vivida rispetto al passato che, come corollario, ha anche quello di creare
fidelizzazione, portando spesso il cliente a diventare egli stesso promotore dell’azienda.
Vi sono altri aspetti che vanno evidenziati: il prosumer sta riducendo in parte il ruolo del
produttore aziendale, anche perché il consumatore sta sviluppando alcune capacità di
auto-fabbricazione dei prodotti, come ad esempio con la stampa 3D, grazie alle nuove
tecnologie multimediali. La creazione diventa aperta, indipendente e no-profit, la cultura
si indirizza verso una logica di tipo consumer-to-consumer. Inoltre, il prosumer è molto
più consapevole rispetto al consumatore del passato: egli sa che può condizionare i prezzi
e altre condizioni del mercato, poiché sa che l’esistenza di tutta l'economia è quella di
servire il consumatore. Ecco perché le società sono molto più attente alle richieste del
consumatore e pertanto dedicano grosse porzioni di budget nella ricerca e nello sviluppo.
Le aziende tengono conto del ruolo fondamentale del prosumer, che spesso incide anche
sulle richieste di trasparenza per quanto riguarda il rispetto dell’ambiente in tutta la filiera
produttiva265.
Concludendo, i trend futuri dell’ecologia sembrano dirigersi verso una maggiore
sensibilizzazione, che pare essere direttamente proporzionale all’incremento tecnologico
ed alle istanze di alcuni ceti sociali, attenti alle questioni ambientaliste. Nonostante ciò,
rimangono molte zone oscure delle amministrazioni governative, che spesso non riescono
(o non vogliono) arginare i diffusissimi ecoreati, anche a causa di una sedimentata
mentalità capitalistica abituata al poco rispetto dei diritti umani e del principio di
salubrità, rasentando spesso comportamenti a dir poco delinquenziali, che abbiamo
riscontrato in tutte le realtà analizzate: spesso, le lobby di potere influiscono
pesantemente su molte delle scelte politiche.
A tal proposito, la CSR sta dando ottimi risultati, seppur abbia una natura ancora del tutto
volontaria: sulla base di un modello tipo EIOnet, si potrebbe attivare una piattaforma
europea con obbligatorietà di autodenuncia da parte delle aziende pubbliche e private, ad

265 Cfr. Rasche A. et al., Corporate social responsibility: strategy, communication, governance,
Cambridge, 2017.

232
esempio impiegando una tecnologia quale quella della blockchain266, affinchè vi sia un
registro incorruttibile online ed aperto a tutti e dove possano essere iscritte
permanentemente tutte le azioni (più o meno positive) che gli enti mettono in atto a tutela
dell’ambiente e della salute umana. Questo potrebbe impedire il proliferare di
atteggiamenti lesivi e condannabili penalmente, soprattutto per ciò che concerne le
ecomafie, che rimarrebbero automaticamente escluse dal mercato globale. Naturalmente,
EIOnet è solo un primo timido tentativo degli enti pubblici europei verso la massima
trasparenza e verso la globalizzazione dell’informazione ambientale. Si auspica in futuro
che tutto ciò possa ampliarsi e divenire realtà, consentendo ai popoli di tutto il mondo di
godere delle proprie bellezze naturali viventi, proprio come il pensiero boliviano intende
la Naturaleza, alla quale, di recente267, ha riconosciuto ben 11 diritti legali.

Il diritto all’ambiente come diritto fondamentale dell’uomo

A cominciare dal 2004, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha emanato una serie di
sentenze innovative in materia di protezione degli interessi ambientali, ma sempre in
connessione con la violazione di altri diritti. Nel 2018, la Corte internazionale di
giustizia (organo giudiziario principale ONU) ha emanato per la prima volta una sentenza
di condanna alla riparazione del danno ambientale transfrontaliero, in seguito alla
violazione della sovranità territoriale del Costa Rica da parte del Nicaragua. Negli ultimi
anni si sono susseguite numerose istanze presso i tribunali internazionali, i quali sono
stati chiamati a decidere controversie di rilevanza ambientale, ma in concomitanza con la
violazione di altri diritti (umani, o economici) ed in via incidentale. Grazie alla
giurisprudenza internazionale, il diritto internazionale dell’ambiente si è finalmente
affermato come nuovo campo di indagine autonoma e sistematica.
266 Cfr. Marmoz F., Blockchain et droit, Parigi, 2019 e Sarzana F., Ippolito S., Nicotra M., Diritto della
blockchain, Intelligenza artificiale e IoT, Assago, 2018
267 www.notiziein.it Herrera E., Bolivia riconosce legalmente Madre Natura come un essere vivo,
05.11.2018. Cfr. anche il pensiero di Lovelock J., Gaia. Nuove idee sull’ecologia, Torino, 2011, uscito
per la prima volta nel 1979.

233
Se lo sviluppo sostenibile è alla base di tutta la recente produzione legislativa
internazionale in materia ambientale, il diritto all'ambiente salubre è invece visto
implicitamente come indiretto diritto dell'uomo alla propria salute ed all’esplicazione
della propria personalità e pertanto è necessario statuirne la collocazione e il valore
gerarchico all’interno delle fonti del diritto internazionale ambientale, quanto all’interno
della classificazione come diritto umano fondamentale, non avendo ancora in tal senso
una dignità propria. La mancata designazione del ruolo di tale principio influisce infatti
sulla possibilità di garantirne un adeguato rispetto. Inoltre, va esso considerato un diritto
indirettamente azionabile o ha una sua propria autonomia e valenza, garantito da leggi
certe, capaci di tutelare il cittadino offeso?

La situazione attuale non permette pertanto di considerare tale diritto un diritto autonomo
e direttamente azionabile.

Il primo riconoscimento del legame tra l’ambiente ed i diritti umani si è avuto nel 1972 a
Stoccolma, in quanto l’art. 1 della Dichiarazione cita: “L’uomo ha un diritto
fondamentale alla libertà, all’uguaglianza e a condizioni di vita soddisfacenti, in un
ambiente che gli consenta di vivere nella dignità e nel benessere. Egli ha il dovere
solenne di proteggere e migliorare l’ambiente a favore delle generazioni presenti e
future”.

Un esplicito riferimento al diritto ad un ambiente sano è reperibile peraltro nell’art. 24


della Convenzione delle Nazioni Unite sui Diritti dell’infanzia (1989) che, garantendo
il diritto alla salute, considera anche i rischi dovuti all’inquinamento.

L’art. 29 della Dichiarazione delle Nazioni Unite sui diritti dei popoli indigeni, invece,
attribuisce inequivocabilmente il diritto alla conservazione e protezione dell’ambiente
e della capacità produttiva delle loro terre o territori e risorse. Ma non si può
estendere la valenza di tale protezione ad altri territori che non siano di appartenenza di
popoli indigeni. Anche la Corte Interamericana dei diritti dell’uomo ha avuto il
medesimo approccio garantendo il diritto dei popoli indigeni all’integrità della propria

234
terra ancestrale, indicando l’ambiente come bene autonomo, strettamente legato alla
cultura, alla vita spirituale, nonché all’economia ed alla sussistenza dei popoli indigeni.

Il sistema europeo, basato sulla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, ha contribuito
poco allo sviluppo della tutela dell’ambiente. Il collegamento tra ambiente e diritti umani
è stato riconosciuto soltanto in presenza di un nesso causale con il diritto alla vita e
all’integrità personale, alla famiglia o all’abitazione.

Incorporare il diritto all’ambiente nel sistema di tutela dei diritti umani in via autonoma
rappresenterebbe già di per sè un risultato importante. Ma, a tal fine, è necessaria una
dichiarazione esplicita, come richiesto dal relatore speciale David Boyd il 5 marzo 2019
davanti alla Commissione ONU dei Diritti Umani, il quale ritiene che ormai è giunto il
momento per il riconoscimento di un autonomo diritto dell’uomo a un ambiente salubre,
con una espressa risoluzione ONU che, pur non essendo giuridicamente vincolante,
costituirebbe una forte pressione politica per tutti gli Stati. Boyd ha rimarcato l’enorme
perdita di biodiversità, sottolineando che “gli esseri umani stanno causando la sesta
estinzione di massa” e precisando che nemmeno i rischi legati all’inquinamento sono
ripartiti in maniera equa, poiché le fasce deboli (quali anziani e bambini, ma anche le
comunità autoctone) si presentano più vulnerabili nei confronti, in primis,
dell’inquinamento e sostenendo che non vi sia dubbio sul fatto che il diritto all’aria pura
sia un diritto fondamentale dell’essere umano (ma anche delle altre specie). Secondo
l’esperto, l’ONU avrebbe lasciato una lacuna pericolosa in tal senso. Nel suo rapporto,
Boyd ha ricordato l’utilizzo indispensabile delle buone pratiche (compreso il divieto
assoluto di costruire nuove centrali elettriche a energia fossile) che, spesso, vengono
intenzionalmente trascurate a favore altri interessi di natura prevalentemente economica.

Nel frattempo, anche se l’ONU non si è ancora espressa sull’argomento, sono numerosi
gli Stati che hanno riconosciuto legalmente il diritto ad un ambiente sano.

235
Charles Michel, presidente del Consiglio europeo, rappresentante dell’Unione Europea
alla conferenza dell'ONU sul clima COP 25 svoltasi a Madrid nel 2019268, insieme alla
presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen, ha sostenuto che uno
sviluppo sano non si pone in contrasto con un clima e un ambiente sano.

L’Emissions Gap Report, pubblicato da UN-Environment pochi giorni prima dell’inizio


della COP25, evidenziò l’urgenza di ridurre più velocemente le emissioni nei prossimi
dieci anni per poter contenere il surriscaldamento del Pianeta entro la soglia critica di
1,5°C. Per centrare questo obiettivo, i Governi (secondo il rapporto) devono aumentare di
almeno cinque volte gli attuali impegni fissati al 2030. In Europa, ad esempio, negli
ultimi cinque anni, le emissioni sono diminuite appena dello 0,25% annuo269. Il rapporto
lo ritiene un impegno ambizioso, ma possibile, soprattutto nei paesi del G20, responsabili
di circa l’80% delle attuali emissioni globali.

La questione più spinosa che si è presentata all’ultima Conferenza delle Parti riguarda
peraltro il ricorso ai meccanismi di mercato flessibili previsti dall’Accordo di Parigi.

E’ emerso inoltre che, per quanto concerne la revisione del sistema di aiuti (Warsaw
International Mechanism for Loss and Damage, WIM), le comunità dei Paesi poveri
colpite dai disastri climatici necessitano di un impegno chiaro e la disponibilità di denaro
entro il 2022 per affrontare una rapida ricostruzione e una ripresa economica, evitando
così anche il preoccupante aumento dei profughi climatici. Devono essere disposte altre
risorse aggiuntive per attivare le azioni di mitigazione ed adattamento ai cambiamenti
climatici, privilegiando le sovvenzioni rispetto al diffuso ricorso ai prestiti. Il

268 La Conferenza, precedentemente prevista nella città di Santiago del Cile nel dicembre 2019, fu
spostata a Madrid in seguito ad una sommossa del popolo cileno nelle more del summit. Nel 2019, alcuni
milioni di cittadini sono scesi nelle piazze di tutto il mondo per chiedere ai governi risposte forti e
immediate per l’emergenza climatica e per l’ingiustizia sociale che vivono quotidianamente, poiché tale
crisi rischia di compromettere il futuro dei più giovani. Mobilitazioni e proteste hanno paralizzato
soprattutto il Cile, dove era prevista la Conferenza, spingendo il Governo cileno a chiederne lo
spostamento. Grazie alla disponibilità del governo spagnolo, la COP25 si tenne infine a Madrid,
dimostrandosi un importante banco di prova per una prima concreta risposta dei Governi alla
mobilitazione popolare e al crescente allarme del mondo scientifico.
269 Agenzia Europea dell’Ambiente AEA.

236
meccanismo WIM tratta appunto dei trasferimenti di denaro che il Nord del mondo dovrà
garantire ai Paesi più poveri, che erano già stati promessi a Copenaghen nel 2009.

La conferenza di Madrid si chiuse senza grandi accordi, ma soltanto alcuni rinvii, a causa
della grande distanza tra governi, società civile e scienza. Le regole sul nuovo
meccanismo di scambio quote sono state rimandate alla prossima sessione che si svolgerà
dall’1 al 12 novembre 2021 a Glasgow270, auspicando la collaborazione delle
amministrazioni cinesi e USA: nel 2019, molti governi (fra cui Brasile, Australia,
Giappone e India) hanno ostacolato fortemente i negoziati, non essendo pronti a proporre
nuovi NDC271. Alla COP25 è stato però approvato il Piano per l’azione di genere (Gender
action plan, GAP), programma volontario dedicato alla promozione dei diritti delle donne
e della loro rappresentazione e partecipazione nelle politiche climatiche, nonostante fosse
stata rimossa la tutela dei diritti umani nel testo della bozza approvata alla precedente
COP24 di Katowice.

Le associazioni e le ONG hanno chiesto di rendere vincolante il rispetto dei diritti umani
in numerosi aspetti trattati dall’Accordo di Parigi. E’ stato inoltre raggiunto l’accordo per
accedere direttamente al Green Climate Fund per poter ottenere i fondi necessari alle
iniziative correlate.

Alla COP 26 del 2021 parteciperanno oltre 25 esperti, assistendone la Presidenza. Il


presidente della COP26 e ministro del Regno Unito per il Business, energia e strategia
industriale, Alok Sharma, ha dichiarato: “Nonostante siamo concentrati nel combattere la
crisi del coronavirus, non dobbiamo perdere di vista la grande sfida del cambiamento
climatico. Ora che abbiamo stabilito le nuove date per la COP26 possiamo lavorare con i
nostri partner internazionali nella ambiziosa roadmap di azione globale per il clima da qui
al novembre 2021. I passi che stiamo prendendo per ricostruire le nostre economie
avranno un profondo impatto sulla sostenibilità, la resilienza e il benessere delle nostre
future società e la COP26 può essere un’occasione in cui il mondo si unisce in nome di
270 I presidenti di turno al G/ e al G20 del prossimo anno spetteranno rispettivamente al governo
britannico e a quello italiano.
271 Cina e India attualmente sono responsabili di oltre un terzo delle emissioni mondiali di CO2.

237
una ripresa pulita e resiliente”. La segretaria esecutiva dell'UNFCCC, Patricia Espinosa,
ha aggiunto che gli sforzi per affrontare il cambiamento climatico e il Covid 19 non si
escludono a vicenda272.

Ma, volendo approfondire la differenza tra sviluppo sostenibile e diritto all’ambiente,


appare chiaro quanto il primo concetto sia soltanto un paravento per giustificare uno
sviluppo economico capitalistico (al quale siamo così tanto abituati) compatibilmente con
le risorse naturali disponibili.

Il diritto all’ambiente esula invece da una connotazione capitalistica e si connota come


diritto assoluto di per sé e, pertanto, va riconosciuto autonomamente in quanto tale,
svincolandolo da altri parametri quali la giustizia ambientale, il diritto al lavoro, il diritto
alla salute, il diritto ad una vita dignitosa e quant’altro possa intorbidirne il significato
nella sua più pura accezione; e non soltanto nel rispetto dell’esplicazione della personalità
umana, quanto nel riconoscimento di un rispetto vero e proprio per la biodiversità (il cui
equilibrio permette all’umanità di sopravvivere).

E’ soltanto questo il significato di “diritto all’ambiente”, diritto dell’ambiente stesso e di


tutti gli esseri viventi, un equilibrio tra l’uomo e le altre specie che consente la vita su
questo pianeta. Equilibrio che nulla ha a che fare con l’equilibrio tra sviluppo economico
e risorse naturali valutate in termini lucrativi.

Finchè si tenderanno a confondere i due aspetti (sviluppo sostenibile e diritto


all’ambiente) non si potrà mai comprendere il valore assoluto del diritto in questione. Si
parla infatti del consumo planetario di risorse in termini economici e di “tempi di
rigenerazione della natura”, cronicamente trascurando l’aspetto relativo all’equilibrio di
cui l’uomo, sino ad ora, ha potuto godere grazie a ciò che lo circonda.

Si considera continuamente il numero di esemplari viventi di una certa specie, oppure si


tratta l’ambiente come un settore a cui è possibile applicare dei correttivi parziali al fine,
ad esempio, di limitare la povertà nel mondo, fino ad arrivare a parlare del tema in
272 https://www.minambiente.it/pagina/verso-la-cop26-conferenza-preparatoria-ed-evento-giovani-
youth4climate-driving-ambition

238
termini di “crisi ecologica”, come fosse un paradigma economico da migliorare con
soluzioni temporanee e del tutto irrispettose e scevre da considerazioni relative
all’equilibrio della natura vero e proprio.

Al di là del fatto che il diritto all’ambiente non ha a che fare unicamente con la specie
umana, ma riguarda piuttosto tutte le specie viventi, animali e vegetali, la classificazione
del diritto all’ambiente non è assimilabile ad altri diritti umani quali quelli contro il
genocidio o la tortura, o i diritti dei bambini (in quanto riguardano tutti azioni umane
contro altri esseri umani, o situazioni sociali che comportano distorsioni dei paradigmi di
convivenza e violenze, sempre di provenienza umana). Pertanto, il diritto all’ambiente
salubre si configurerebbe piuttosto come un diritto assoluto di ogni forma di vita a
coesistere in uno spazio in equilibrio. Conseguentemente, il diritto all’ambiente è, in
primis, un diritto assoluto della natura e, soltanto in seconda istanza, anche un diritto
assoluto della specie umana nel contesto in cui vive. In termini di diritti fondamentali, si
tratta di un diritto all’ecosistema, e non soltanto all’ambiente.

239
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247
APPENDICE I

Il progetto LIFE nel contesto europeo

Introduzione
Il concetto principe del XXI secolo, il cosiddetto sviluppo sostenibile, descrive uno
sviluppo che soddisfi le necessità delle generazioni presenti senza danneggiare le future
generazioni. Viene definito anche come uno sviluppo persistente, durevole, intenso o
efficiente. Richiamato per la prima volta nel 1987273 dalla Commissione Mondiale per
l’Ambiente e lo Sviluppo diretta da Gro Harlem Brundtland, questo concetto, così come
coniato, venne in seguito ripreso dalla Conferenza mondiale sull’ambiente e sullo
sviluppo dell’ONU274.
Vi sono alcune regole fondamentali per mantenere uno stato di longevità delle risorse
presenti, che furono individuate dalla Commissione di Sorveglianza del tredicesimo
Bundestag275. Di seguito, si illustrano le più importanti.

273 Rapporto Brundtland, 1987, documento rilasciato dalla WCED (Commissione mondiale
sull’ambiente e sullo sviluppo)
274 La Conferenza delle Nazioni Unite sull’Ambiente e lo Sviluppo, nota come Earth Summit, ebbe
luogo a Rio de Janeiro dal 3 al 14 giugno 1992. Con la partecipazione di più di 100 leader mondiali è il
più grande incontro intergovernativo della storia. Dalla conferenza trae origine l’Agenda 21, un piano
d’azione per lo sviluppo sostenibile.

275 Sustainable Development: Wegweiser für die Zukunft. Technical report, Verband der Chemischen
Industrie e.V., Frankfurt, 1999. La progettazione e lo sviluppo del futuro dell’umanità sono stati discussi
a livello internazionale nelle conferenze di Rio de Janeiro e di Johannesburg; inoltre, questi temi vengono
normalmente affrontati anche a livello nazionale in vari stati. In Germania, ad esempio, la Commissione
di Sorveglianza del tredicesimo Bundestag (un ramo del Parlamento equivalente alla nostra Camera dei
Deputati) ha varato l’atto legislativo Protezione dell’Uomo e dell’Ambiente, al fine di indagare e
approfondire gli aspetti connessi con le necessità dello sviluppo sostenibile.

248
A) Regole Economiche276
a) Il sistema economico dovrebbe soddisfare efficientemente i bisogni individuali e della
società nel suo complesso. A tal scopo, l’ordine economico deve essere strutturato in
modo da favorire le iniziative personali (responsabilità del singolo) e far sì che l’interesse
individuale sia asservito a quello comune (responsabilità della collettività). Il sistema
economico deve essere organizzato in modo da conciliare l’interesse del singolo con
quello della comunità. Ogni membro riceve benefici dallo stato sociale in proporzione ai
suoi bisogni e al denaro che egli riversa nel sistema;
b) i prezzi devono sempre fare da guida essenziale del mercato. Dovrebbero riflettere la
disponibilità delle risorse, le modalità produttive, il valore dei beni e dei servizi;
c) le frontiere economiche devono creare e mantenere condizioni favorevoli alla sana
competizione e all’innovazione, garantire l’efficacia dei piani a lungo termine,
promuovere miglioramenti sociali in modo che essi si adattino anche ai bisogni futuri;
c) si devono incentivare la capacità economica collettiva, la produzione e le relazioni
sociali, quantitativamente e qualitativamente.

B) Regole ecologiche
Nel 1997 la già citata Commissione di Sorveglianza Protezione dell’Uomo e
dell’Ambiente ha definito lo sviluppo sostenibile come l’obiettivo primario per mantenere
e migliorare i risultati raggiunti in termini di ecologia, economia e società, le tre colonne
portanti che si ritengono di medesima importanza.
Le regole ecologiche sono le seguenti:
a il tasso di consumo delle risorse rinnovabili non deve superare quello di
rigenerazione delle stesse, con la garanzia che la performance ecologica dei processi
permetta di proteggere il capitale ecologico, almeno per ciò che concerne le sue funzioni
e la sua sopravvivenza;
b le emissioni inquinanti nell’ambiente non dovrebbero superare la capacità di
assorbimento di ogni singolo ecosistema;

276 Aprile C., Le politiche ambientali, Roma, 2008, pp. 36 e ss.

249
c la finestra temporale in cui l’impatto antropico agisce sull’ambiente deve essere
commisurata al tempo di reazione dei processi fondamentali di auto-depurazione
dell’ambiente;
d i pericoli ed i rischi per la salute umana che derivano dalle attività antropiche devono
essere minimizzati.

C) Regole sociali
a) al fine di mantenere la pace sociale, lo stato sociale costituzionale dovrebbe garantire
dignità e libero sviluppo della personalità umana, anche per le generazioni presenti e
future;
b i sistemi di sicurezza sociale (sanità pubblica, pensioni, ecc.) possono crescere solo
fino ad un punto permesso dagli standard economici.

1. La tutela ambientale in Europa e in Italia

Prima del 1970, l'unico documento istituito dalla Comunità Economica Europea in
materia di miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro dei cittadini era il Trattato di
Roma277 del 1957, con le seguenti finalità iniziali: eliminazione dei dazi doganali tra gli
Stati Membri; istituzione di una tariffa doganale esterna comune; introduzione di
politiche comuni nel settore dell'agricoltura e dei trasporti; creazione di un Fondo Sociale

277 Nel preambolo, i firmatari del trattato dichiarano di: essere determinati a porre le fondamenta di un'unione
sempre più stretta fra i popoli europei; essere decisi ad assicurare mediante un'azione comune il progresso
economico e sociale dei loro paesi, eliminando le barriere che dividono l'Europa; avere per scopo essenziale il
miglioramento costante delle condizioni di vita e di occupazione dei loro popoli; riconoscere che l'eliminazione
degli ostacoli esistenti impone un'azione concertata intesa a garantire la stabilità nell'espansione, l'equilibrio negli
scambi e la lealtà nella concorrenza; essere solleciti di rafforzare l'unità delle loro economie e di assicurarne lo
sviluppo armonioso riducendo le disparità fra le differenti regioni e il ritardo di quelle meno favorite; essere
desiderosi di contribuire, grazie a una politica commerciale comune, alla soppressione progressiva delle restrizioni
agli scambi internazionali; voler confermare la solidarietà che lega l'Europa ai paesi d'oltremare e assicurare lo
sviluppo della loro prosperità conformemente ai principi dello statuto delle Nazioni Unite; essere risoluti a rafforzare
le difese della pace e della libertà e a fare appello agli altri popoli d'Europa, animati dallo stesso ideale, perché si
associno al loro sforzo. Tali intenzioni si sono tradotte in concreto attraverso l'istituzione di un mercato comune e di
un'unione doganale e tramite lo sviluppo di politiche comuni.

250
Europeo di una Banca Europea degli Investimenti; implementazione della cooperazione
tra gli Stati Membri.
Per raggiungere questi obiettivi, il Trattato pone alcune linee guida 278 e definisce il
quadro per l'attività legislativa delle istituzioni comunitarie, in particolare riguardo alla
politica agricola comune (artt. 38-43), la politica dei trasporti (artt. 74-75) e una politica
commerciale comune (artt. 110-113).
La difesa dell’ambiente prevista impone a livello europeo (ai sensi dell’art. 174 l. 14-10-
1957 n. 1203, del Progetto di Trattato del 13-06 e 10-07-2003 e dell’art. II-95 del Trattato
29-10-2004), il compito istituzionale della Comunità (ora Unione) Europea di
promuovere un elevato livello di protezione dell’ambiente, il suo miglioramento,
un’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali ed un livello elevato di
protezione della salute umana. Inoltre, il mercato comune è basato su quattro libertà
fondamentali: libera circolazione delle persone, dei servizi, delle merci e dei capitali (art.
8).
Nel 1970 fu redatta la prima direttiva europea 279 in materia di contenimento del rumore
provocato dai veicoli a motore; dello stesso anno è la prima direttiva 280 mirata al
contenimento delle emissioni nocive in atmosfera provocate da veicoli a motore.
Solo nel 1973 venne definito il primo programma di azione ambientale 281 che proponeva
di: ridurre e – laddove possibile – eliminare l’inquinamento; conservare gli equilibri della

278 Davanzo D., La nuova responsabilità ambientale. Profili di diritto comunitario e interno,
Catanzaro, 2007, pp. 24 e ss.
279 Direttiva 70/156/CEE.
280 Direttiva 70/220/CEE.
281 Il Consiglio e i rappresentanti dei Governi degli Stati membri della Cee approvarono il Primo
Programma di Azione in materia ambientale in data 22.11.1973. In tale programma vennero enunciati i
principi informatori della politica comunitaria ed individuati alcuni obiettivi quali: il miglioramento della
qualità della vita, la prevenzione, la riduzione e l'eventuale soppressione dell'inquinamento, l'uso
equilibrato delle risorse e la considerazione delle esigenze ambientali nella definizione della politica del
territorio. In particolare, si sottolineò l'importanza dell'elemento prevenzione: “la migliore politica
ambientale è quella che mira a prevenire, alla fonte, l'insorgere stesso dell'inquinamento o dei disturbi,
piuttosto che cercare successivamente di porre rimedio ai loro effetti. E' opportuno che le ripercussioni
sull'ambiente vengano prese in considerazione già nelle primissime fasi della progettazione e del
processo decisionale”.

251
biosfera; promuovere una gestione razionale delle risorse naturali; definire obiettivi di
qualità; stimolare la ricerca di soluzioni condivise, anche in sede internazionale e in
settori nei quali l’ambiente rappresenta un valore trasversale.
Ma si dovette attendere fino al 1985 per l’adozione dell’Atto Unico Europeo, entrato in
vigore il 1° luglio 1987 (posto in esecuzione con l’art. 2 della L. 23.12.1986, n. 909) che
consentì di far entrare a pieno titolo la salvaguardia dell’ambiente tra le finalità
primariamente tutelate dalla CEE.
Col Trattato di Maastricht282, entrato in vigore il 1° novembre 1993, con il quale venne
istituita la moneta unica europea, si modificarono e si integrarono le disposizioni relative
alla tutela ambientale, in particolare con le modifiche apportate con il successivo Trattato
di Amsterdam, entrato in vigore il 1° luglio 1999, il quale accrebbe i poteri del
Parlamento e aumentò quelli della Comunità in materia di politiche sociali283.
Oggi la tutela dell’ambiente nel trattato istituivo dell’UE è rintracciabile negli artt. 2, 3, 6
e 174. In essi viene accolto da un lato il principio dello sviluppo sostenibile, dall’altro un
implicito diritto/dovere di godere/assicurare un alto standard di qualità dell’ambiente.

1.1 I Programmi quadro d'azione ambientale

L’azione della Comunità si distingue anche per l’attuazione di appositi programmi


finalizzati all’effettivo perseguimento di una politica ambientale. Nell'Unione europea,
cinquant'anni di politica ambientale hanno dato vita ad un ampio sistema di controlli
ambientali e i programmi d’azione ambientali dell’Unione, avviati nel 1972, hanno
contribuito ad integrare gli aspetti ecologici e ambientali in tutte le politiche comunitarie.
La politica ambientale si è concentrata per molto tempo sulla soluzione di problemi in
seno alla Comunità. Gli Stati membri si sono peraltro rapidamente resi conto del carattere

282 Spisto A., Castellucci L., Diritti negoziabili e protezione ambientale: un piano per l'Europa, Roma,
2007, pp. 18 e ss.
283 Questo trattato sancisce l’affermazione del concetto di "trasversalità" della tutela ambientale in tutte
le politiche comunitarie, ai fini di uno sviluppo economico sostenibile.

252
globale dei problemi dell'inquinamento e della necessità di un'azione concertata sul piano
regionale e internazionale.
L'articolo 130 R, paragrafo 1, del trattato che istituisce la Comunità europea 284 cita fra i
suoi obiettivi la promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i
problemi dell'ambiente285 a livello regionale o planetario.
Il programma prevede di ricorrere a una gamma più vasta e diversificata di mezzi
d'azione:
• gli strumenti legislativi vengono impiegati per determinare i livelli minimi di
protezione, applicare gli accordi internazionali e formulare disposizioni e norme in una
prospettiva di mercato comune;
• gli strumenti economici vengono impiegati per stimolare i produttori e i consumatori a
tutelare l'ambiente e a utilizzare le risorse naturali in modo responsabile (misure
economiche, fiscali, responsabilità civile) con l’obiettivo ulteriore di "correggere i
prezzi", affinché i prodotti e i servizi rispettosi dell'ambiente non siano penalizzati in
termini di costi;
• gli strumenti orizzontali di sostegno fungono d un miglioramento dell'informazione e
delle statistiche ambientali, ai fini di promozione della ricerca scientifica e dello sviluppo
tecnologico, di miglioramento dell'assetto del territorio, di amplificazione
dell'informazione al pubblico e implementazione della formazione professionale relativa;
• i meccanismi di sostegno finanziario sono spesso associati a progetti di finanziamento;
fra questi, il più noto è il programma LIFE, che coinvolge fondi strutturali, Fondo di
coesione e prestiti della BEI.
Tutte queste azioni concrete di politica comunitaria hanno contribuito ad alcuni progressi
reali, quali ad esempio, una riduzione dell'inquinamento transfrontaliero dell'aria, una
migliore qualità dell'acqua e la soppressione graduale delle sostanze che riducono lo
strato di ozono. Tali progressi sono risultati tuttavia limitati, in quanto gli Stati membri
284 Note tratte dalla Relazione sullo Stato dell'Ambiente 2001 del Ministero dell’ambiente e del
Territorio del Mare.
285 Inoltre, L’Atto Unico Europeo, adottato il 16-17 dicembre 1985 e ratificato in Italia con l. 23-12-
1986 n. 909, ha introdotto nel Trattato istitutivo della C.E.E. (siglato a Roma il 25-03-1957) un titolo
dedicato all’ambiente.

253
non sempre hanno perseguito gli obiettivi ambientali, né li hanno integrati nelle rispettive
politiche.
I programmi di azione ambientale sono stati sette286.
Il primo programma (1973-1977) si proponeva di ridurre e – laddove possibile –
eliminare l’inquinamento; conservare gli equilibri della biosfera; promuovere una
gestione razionale delle risorse naturali; definire obiettivi di qualità; stimolare la ricerca
di soluzioni condivise, anche in sede internazionale e in settori nei quali l’ambiente
rappresenta un valore trasversale, da intendersi come elemento informatore della ricerca e
della conoscenza a monte delle scelte e nelle programmazioni settoriali. In particolare, si
pone l'accento sull'importanza dell'elemento prevenzione e si dichiara che la migliore
politica ambientale è quella che mira a prevenire, alla fonte, l'insorgere stesso
dell'inquinamento o dei disturbi, piuttosto che cercare successivamente di porre rimedio
ai loro effetti. E' opportuno che le ripercussioni sull'ambiente vengano prese in
considerazione già nelle primissime fasi della progettazione e del processo decisionale.
I successivi due (1977-1981 e 1983-1987) svilupparono il percorso tracciato dal primo
programma. Il quarto programma (1987-1992) individuò nuove priorità, quali la
conservazione della natura, la gestione dei rifiuti, lo sviluppo dei sistemi di controllo e la
promozione di attività internazionali.
Il Quinto programma (1992-1999), intitolato Per uno sviluppo durevole e sostenibile,
introduceva nuove misure e segnava un più ampio impegno nei confronti
dell'integrazione delle istanze ambientali in altre politiche. La valutazione globale del
programma ha concluso che, nonostante gli attuali progressi nell'abbattimento dei livelli
di inquinamento in alcune aree, i problemi sussistono e l'ambiente continuerà a
deteriorarsi a meno di compiere ulteriori progressi nell'attuazione della legislazione
ambientale negli Stati membri.
Il Quinto programma per la prima volta introdusse il concetto di sviluppo sostenibile. Il
5° programma segna sostanzialmente il passaggio da una politica di prevenzione

286 Note tratte dalla Relazione sullo Stato dell'Ambiente 2001 del Ministero dell’ambiente e del
Territorio del Mare.

254
dall’inquinamento con strumenti autoritativi ad una politica di azione diffusa e
generalizzata, comprendente tutti i comportamenti idonei a produrre effetti negativi per
l’ambiente. Il 5° PAA individuò inoltre nuove tematiche, tra cui una migliore
integrazione dell'ambiente nelle politiche economiche comunitarie ed una maggiore
responsabilizzazione dei cittadini e delle parti interessate, segnando il passo verso i
principi successivamente accolti, come quello della prevenzione.
Il 22 luglio 2002 il Parlamento Europeo istituì il Sesto programma quadro d'azione
ambientale287 in cui vennero stabiliti i principali obiettivi da raggiungere in campo
ambientale. Questo entrò in vigore dal 1° gennaio 2003 con lo scopo di contribuire alla
creazione di un vero spazio europeo di ricerca ambientale.
I punti fondamentali di questo programma sono: cambiamenti climatici, natura e
biodiversità; ambiente e salute e qualità della vita; risorse naturali e rifiuti.
Cambiamento climatico: l’obiettivo è quello di stabilizzare le concentrazioni
atmosferiche di gas di serra ad un livello che non generi variazioni innaturali del clima
terrestre. A livello scientifico è ormai appurato che il cambiamento climatico è una realtà
e che l’attività umana causa un aumento delle concentrazioni di gas di serra all’origine
del problema. La priorità assoluta per il Sesto programma sarà la ratifica e l’attuazione
del protocollo di Kyoto sull’abbattimento delle emissioni di gas di serra dell’8% rispetto
ai livelli del 1990 entro il 2008 – 2012. Questo deve essere considerato un primo passo
verso l’obiettivo a lungo termine di un abbattimento del 70%.
Natura e biodiversità: il programma mira a proteggere e ripristinare il funzionamento dei
sistemi naturali ed arrestare la perdita di biodiversità nell'Unione europea e nel mondo e
proteggere il suolo dall'erosione e dall'inquinamento. Dei sistemi naturali sani ed
equilibrati sono essenziali per la vita e il funzionamento della società. È necessario sanare
gli squilibri generati dall'inquinamento, dall'uso non sostenibile del territorio e del mare e
dai potenziali rischi per la biodiversità. Per estendere la tutela alle aree rurali in senso lato
è necessario incorporare in modo più saldo ed efficace l'ambiente e la biodiversità nelle

287 Notizie tratte dalla documentazione del Ministero dell’Ambiente, reperibili sul sito
www.minambiente.it

255
politiche agricole, territoriali, di silvicoltura e marine; ciò va fatto in abbinamento a
nuove iniziative, come ad esempio lo sviluppo di una strategia di protezione del suolo in
Europa, con una particolare attenzione per la protezione dell'ambiente marino.
Ambiente e salute: l’obiettivo mira ad ottenere una qualità dell’ambiente in virtù della
quale il livello dei contaminanti di origine antropica, compresi i diversi tipi di radiazioni,
non dia adito ad impatti o a rischi significativi per la salute umana. Vi è una crescente
consapevolezza ed evidenza del fatto che la salute umana è colpita da problemi
ambientali correlati all’inquinamento atmosferico ed idrico, alle sostanze chimiche
pericolose e al rumore. E’ quindi necessario un approccio olistico ed esaustivo
all’ambente e alla salute, incentrato sulla precauzione e sulla prevenzione dei rischi e
attento alle esigenze dei gruppi di popolazione particolarmente sensibili, come bambini e
anziani. Nelle singole aree di intervento sarà indispensabile garantire l’applicazione della
legislazione esistente e intraprendere ulteriori azioni.
Uso sostenibile delle risorse naturali e gestione dei rifiuti: l’obiettivo è quello di garantire
che il consumo delle risorse rinnovabili e non rinnovabili non superi la capacità di carico
dell’ambiente; ottenere lo sganciamento dell’uso delle risorse dalla crescita economica
mediante un significativo miglioramento dell’efficienza delle risorse, la
dematerializzazione dell’economia e la prevenzione dei rifiuti. Le risorse del pianeta,
soprattutto quelle rinnovabili come il suolo, l’acqua, l’aria e le foreste, sono soggette a
forti pressioni esercitate dalla società umana. E’ necessaria una strategia che, mediante
strumenti fiscali ed incentivi, possa garantire un uso più sostenibile delle risorse. Secondo
le previsioni i volumi di rifiuti sono destinati ad aumentare se non saranno intraprese
azioni di rimedio. La prevenzione costituirà un elemento fondamentale della politica
integrata dei prodotti. Urgono ulteriori misure per incoraggiare il riciclaggio e il recupero
dei rifiuti.
L’attuazione del Sesto programma fu intrapresa nel contesto di un’Unione europea
allargata. I paesi candidati poterono finalmente avvalersi di programmi di finanziamento
comunitari. L’aspetto determinante del Sesto programma quadro è stato il
coinvolgimento delle parti interessate, che ha permeato ogni fase del processo politico,

256
dalla fissazione degli obiettivi alla concretizzazione delle misure. L’elaborazione,
l’attuazione e la valutazione della politica ambientale si basano ora sulle più recenti
conoscenze scientifiche ed economiche, su dati ed informazioni ambientali affidabili e
aggiornati e sull’uso di appositi indicatori.
Il diritto comunitario ambientle prevedeva già all’epoca alcuni principi fondamentali
appositi: il principio “chi inquina paga", di prevenzione, precauzione e correzione.
A mezzo della dir. 2004/35/CE, era stata introdotta la responsabilità in materia di
prevenzione e riparazione del danno ambientale: il danno ambientale comprende la
minaccia imminente di tale danno e riguarda sia il terreno (nella fattispecie, la
contaminazione del suolo e del sottosuolo che possa creare un rischio significativo ed
effetti negativi sulla salute umana), sia le acque.
A livello nazionale, l’evoluzione giurisprudenziale ha seguito due percorsi logici
contrastanti: per un verso, con diverse sentenze a partire dal 1986 al 1991, la Corte
Costituzionale ha qualificato l’ambiente come valore primario ed assoluto, insuscettibile
di essere subordinato ad ogni altro; per altro verso, invece, è stato ritenuto prevalente il
principio di legalità sulle esigenze di tutela dell’ambiente.
In ogni caso, l’ambiente è pacificamente qualificato come bene giuridico in quanto
riconosciuto e tutelato da norme. Sul piano concettuale, l’ambiente fu inteso, già dal
1989, in termini di assetto del territorio, di ricchezza di risorse naturali, di paesaggio nel
suo valore estetico e culturale e di condizioni diffuse di vita umana salubre: l’ambiente
costituisce, cioè, una nozione, unitaria e generale, comprensiva delle risorse naturali e
culturali e non è un’autonoma categoria giuridica, bensì una pluralità di beni giuridici
distinti, oggetto di distinte tutele.

1.2 La nascita del Ministero dell'Ambiente in Italia

Dopo la Conferenza ONU del 1972, nel nostro Paese si arrivò alla presentazione di un
disegno di legge per la costituzione di un Ministero dell'Ambiente288.

288 www.minambiente.it

257
Questa iniziativa non ebbe particolare successo: all'inizio si decise di affidare le
questioni ambientali al Ministero dei Beni Culturali che divenne successivamente
Ministero dei Beni Culturali e Ambientali, per arrivare nel 1983 allo sviluppo di un
Ministero senza portafoglio, questa volta chiamato Ministero dell'Ecologia, durato fino
all'approvazione della legge n. 349/86, ossia la legge istitutiva del Ministero
dell’Ambiente.
La spinta finale fu dettata dal drammatico incidente della centrale nucleare di
Chernobyl. Il Ministero dell’Ambiente, tuttavia, non trovò immediatamente una
propria identità. Inizialmente, esso fu costituito acquisendo e accorpando varie
funzioni che erano svolte in altri ministeri, cosicché quest'ultimo non era attrezzato per
promuovere e sviluppare politiche di tutela ambientale. Per questo motivo, si arrivò
alla creazione dell’Agenzia Nazionale per la Protezione dell’Ambiente per fornire
supporto al ministero.
Più recentemente, il Ministero dell’Ambiente ha assunto la denominazione di
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (MATTM). Ad esso
vengono attribuite le funzioni e i compiti spettanti allo Stato in materia di:
a) promozione di politiche di sviluppo sostenibile nazionali e internazionali;
sorveglianza, monitoraggio e controllo, nonché individuazione di valori limite,
standard, obiettivi di qualità e sicurezza e norme tecniche, per l'esercizio delle funzioni
attribuite al ministero;
b) valutazione d'impatto ambientale; prevenzione e protezione dall'inquinamento
atmosferico, acustico ed elettromagnetico e dai rischi industriali; gestione dei rifiuti;
interventi di bonifica di siti contaminati; interventi di protezione e risanamento nelle
aree ad elevato rischio ambientale; riduzione dei fattori di rischio;
c) assetto del territorio con riferimento ai valori naturali e ambientali; individuazione,
conservazione e valorizzazione delle aree naturali protette; tutela della biodiversità,
della fauna e della flora; difesa dei suolo; polizia ambientale; polizia forestale
ambientale: sorveglianza dei parchi nazionali e delle riserve naturali dello Stato,
controlli sulle importazioni e sul commercio delle specie esotiche protette,

258
sorveglianza sulla tutela della flora e della fauna protette da accordi e convenzioni
internazionali;
d) gestione e tutela delle risorse idriche; prevenzione e protezione dall'inquinamento
idrico; difesa del mare e dell'ambiente costiero.
Nel frattempo, con la riforma della Costituzione, avvenuta nel 2001 che rinnovò l’art.
117, la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema venne riconosciuta a pieno titolo come
una materia autonoma, il cui esercizio rientra tra le competenze esclusive dello Stato.
Al processo di tutela, prevenzione e valorizzazione delle risorse presenti sul territorio
italiano prendono parte anche le Regioni, le province e i comuni, che devono
raggiungere gli obiettivi stabiliti in campo nazionale ed internazionale.

1.3 La Carta di Aalborg

Il 27 luglio 1994 ad Aalborg289 fu approvato un documento conclusivo della


Conferenza europea, chiamato Carta di Aalborg, in cui si stabiliva che le città
firmatarie partecipavano attivamente alla campagna delle città europee sostenibili e al
raggiungimento degli obiettivi definiti all'interno dell'Agenda 21.
Il loro compito fu quello di integrare i principi della sostenibilità nelle rispettive
politiche a partire dalle diverse risorse che ogni città possedeva per costruire
appropriate strategie locali.
Le città riconoscono che la sostenibilità non rappresenta una visione immutabile, ma
piuttosto un processo locale, creativo e volto a raggiungere l'equilibrio che abbraccia
tutti i campi del processo decisionale locale. Esso genera una continua verifica nella
gestione delle città per individuare le attività che spingono il sistema urbano verso un
equilibrio ambientale migliore.
Costruendo la gestione della città sulle nuove informazioni raccolte, le
amministrazioni acquisiscono la consapevolezza che i gravi rischi del riscaldamento

289 Daclon C. M., Geopolitica dell'ambiente. Sostenibilità, conflitti e cambiamenti globali, Milano, 2008,
pp. 115 e ss. 

259
globale richiedono una risposta che sia in grado di stabilizzare e ridurre le emissioni di
gas serra nell'atmosfera nel più breve tempo possibile, sia per l'ambiente naturale che
per quello antropizzato. Le fonti rinnovabili di energia rappresentano la sola
alternativa sostenibile.
Nella seconda parte della Carta di Aalborg, le città europee firmatarie si mossero di
concerto verso un modello sostenibile grazie allo scambio di informazioni e procedure
sui processi di apprendimento basati sull'esperienza e sugli esempi locali che hanno
dato risultati positivi.
Le principali attività previste dalla Carta sono le seguenti:
- sostegno reciproco tra le varie città europee per quanto riguarda la progettazione, lo
sviluppo e le politiche di sostenibilità;
- promozione del principio della sostenibilità presso altri enti locali;
- aumento del numero di città che sottoscrivono la carta;
- raccolta e diffusione delle informazioni relative agli esempi positivi locali.
I piani locali d’azione devono comprendere l’individuazione degli obiettivi finanziari e
dei problemi, facendo ampio ricorso alla consultazione dei cittadini, la definizione
delle priorità e delle opzioni strategiche alternative, l’istituzione di sistemi e procedure
di relazione e monitoraggio dell'attuazione del piano.

2. L’evoluzione della tutela ambientale e dello sviluppo sostenibile a livello


internazionale

2.1 La Conferenza di Rio


La necessità di individuare un percorso per costruire un concetto di sviluppo
sostenibile universale290 conduce la comunità mondiale a riunirsi nel 1992 a Rio de
Janeiro291. A questo incontro partecipano le delegazioni di 183 nazioni, più di 100 capi

290 Per approfondimenti, cfr. Lanza A., Lo sviluppo sostenibile, Il Mulino, Bologna, 2006.
291 Conferenza Internazionale su Ambiente e Sviluppo di Rio de Janeiro, 1992.

260
di stato e oltre 2.900 organizzazioni non governative. In tutto vi partecipano circa
17.000 persone.
La Dichiarazione di Rio de Janeiro si basa su una collaborazione globale fra i vari
Stati, cercando di raggiungere gli accordi e gli obbiettivi internazionali nel rispetto
degli interessi di tutti per proteggere l'integrità del sistema ambientale.
Il documento che ne emerge è composto da 27 principi 292; esso evidenzia
un'evoluzione nelle definizioni e nei concetti rispetto alla Dichiarazione di Stoccolma.
Da esso si desume chiaramente una seria critica ai modelli di produzione e di consumo
insostenibili, la preoccupazione per la crescita demografica e per lo sviluppo
economico. Viene inoltre riconosciuto il principio di precauzione, inteso come azione
preventiva per evitare il verificarsi di danni gravi e irreversibili. Si introducono sistemi
di valutazione preventiva (VIA) riguardo alla realizzazione di particolari opere. Viene
stimolata la produzione di specifiche normative tese all'introduzione di azioni
risarcitorie per danno ambientale. Si assume il principio del “chi inquina, paga”
attraverso l’imposizione dell’internalizzazione dei costi di produzione.
Oltre al documento appena illustrato, in occasione della conferenza di Rio furono
sottoscritte 2 convenzioni e altre 2 dichiarazioni di principi: la Convenzione quadro sui
cambiamenti climatici, cui seguirà la Convenzione sulla Desertificazione293 e la
Convenzione quadro sulla biodiversità294..
Nel 2000 venne discussa e approvata la Dichiarazione del Millennio delle Nazioni
Unite che prevedeva come obiettivo principale la sostenibilità ambientale e la
riduzione della povertà. Nello stesso summit vennero poi definiti gli Otto Obiettivi di
Sviluppo, da raggiungere entro il 2015, attraverso una reciproca collaborazione tra i
paesi ricchi e quelli poveri.
Aspetto principale è sicuramente dettato dalla volontà e dalle capacità politiche di
definire le priorità in campo locale, nazionale e internazionale.
292 Oreto, P., Tutela ambientale, Grafill, Palermo, 2003, pp. 24 e ss.
293 Questa pone obblighi di carattere generale miranti a contenere e stabilizzare la produzione di gas
che contribuiscono all'effetto serra.
294 Essa ha l'obiettivo di tutelare le specie nei loro habitat naturali e riabilitare quelle in via di
estinzione.

261
Alla fine del 2001, venne reso noto un rapporto sullo stato di attuazione di quanto
deciso a Rio, evidenziando la scarsa capacità di coesione tra le forze politiche, oltre ad
un peggioramento della situazione ambientale. Questo rapporto terminava invitando
gli stati a definire degli obiettivi precisi e misurabili da raggiungere entro un termine
determinato.

2.2 Il protocollo di Kyoto

Il Protocollo di Kyoto295 sui cambiamenti climatici è un accordo internazionale che


stabilisce precisi obiettivi per i tagli delle emissioni di gas responsabili dell'effetto
serra, del riscaldamento del pianeta, da parte dei Paesi industrializzati. E' l'unico
accordo internazionale che sancisce una limitazione delle emissioni ritenute
responsabili dell'effetto serra, degli stravolgimenti climatici, del surriscaldamento
globale.
Punti chiave296:

• Per i Paesi più industrializzati (quelli inseriti nell’Allegato I) l'obbligo è quello di


ridurre le emissioni di gas serra di almeno il 5% rispetto ai livelli del 1990, nel periodo
di adempimento che va dal 2008 al 2012.

• Gli stessi Paesi devono predisporre progetti di protezione di boschi, foreste, terreni
agricoli che assorbono anidride carbonica, (perciò sono detti ''carbon sinks”, cioè
immagazzinatori di CO2). Inoltre, possono guadagnare 'carbon credit' aiutando i Paesi
in via di sviluppo ad evitare emissioni inquinanti, esportando tecnologie pulite. Ogni
paese dell'Allegato I, inoltre, dovrà realizzare un sistema nazionale per la stima delle
emissioni gassose. E dovrà essere creato un sistema globale per compensarle.

295 Si fonda sul trattato United Nations Framework Convention on Climate Change (Unfccc), firmato
a Rio de Janeiro nel 1992 durante lo storico Summit sulla Terra. Per attuare il trattato, nel 1997,
durante la Conferenza di Kyoto, in Giappone, è stato studiato un protocollo che stabilisce tempi e
procedure per realizzare gli obiettivi del trattato sul cambiamento climatico: il Protocollo di Kyoto.
Cfr. www.wikipedia.org
296 Cfr. Aldo Iacomelli. Oltre Kyoto - Cambiamenti climatici e nuovi modelli energetici. Muzzio ed.,
2007.

262
• I Paesi firmatari andranno incontro a sanzioni se mancheranno di raggiungere gli
obiettivi. Più flessibili le regole per i Paesi in via di sviluppo.

Il protocollo di Kyōto prevede il ricorso a meccanismi di mercato, i cosiddetti


Meccanismi Flessibili; il principale meccanismo è il Meccanismo di Sviluppo Pulito.
L'obiettivo dei Meccanismi Flessibili è di ridurre le emissioni al costo minimo
possibile; in altre parole, a massimizzare le riduzioni ottenibili a parità di investimento.

Perché il trattato potesse entrare in vigore, si richiedeva che fosse ratificato da non
meno di 55 nazioni firmatarie e che le nazioni che lo avessero ratificato producessero
almeno il 55% delle emissioni inquinanti; quest'ultima condizione è stata raggiunta
solo nel novembre del 2004, quando anche la Russia ha perfezionato la sua adesione.

Nel novembre 2001 si tenne la Conferenza di Marrakech, settima sessione della


Conferenza delle Parti. In questa sede, 40 paesi sottoscrissero il Protocollo di Kyōto.
Due anni dopo, più di 120 paesi avevano aderito al trattato, fino all'adesione e ratifica
della Russia nel 2004, considerata importante poiché questo paese produce da solo il
17,6% delle emissioni. All'aprile 2007, gli stati aderenti sono 169.

Tra i paesi non aderenti figurano gli USA, cioè i responsabili del 36,2% del totale delle
emissioni (annuncio del marzo 2001). In principio, il presidente Bill Clinton aveva
firmato il Protocollo durante gli ultimi mesi del suo mandato, ma George Bush, poco
tempo dopo il suo insediamento alla Casa Bianca, ritirò l'adesione inizialmente
sottoscritta. Alcuni stati e grandi municipalità americane, come Chicago e Los
Angeles, stanno studiando la possibilità di emettere provvedimenti che permettano a
livello locale di applicare il trattato. Anche se il provvedimento riguardasse solo una
parte del paese, non sarebbe un evento insignificante: regioni come il New England, da
soli producono tanto biossido di carbonio quanto un grande paese industrializzato
europeo come la Germania.

263
L’Italia sta accumulando un debito di oltre 4 milioni di euro al giorno (4,1 milioni di
euro) per lo sforamento delle emissioni di CO2 rispetto all'obiettivo previsto dal
Protocollo di Kyoto. Questo costo deriva dal divario di oltre 75 milioni di tonnellate di
CO2 che ci separa dagli obiettivi di Kyoto, con un livello di emissioni del 9.9%
superiore rispetto al 1990. Va ricordato che nel periodo di adempimento 2008-2012, la
quantità di emissioni assegnate all'Italia era pari a 483 Mt CO2 eq (-6,5% rispetto al
1990).

Questa è un'emergenza pesante in termini economici, di immagine e di mancate


opportunità. Paghiamo alcuni decenni di sottovalutazione del problema climatico e di
una notevole superficialità rispetto all'entrata in vigore del Protocollo.
Poiché ogni ulteriore ritardo comporterà costi crescenti, sarà fondamentale che le
istituzioni prendano atto della necessità di applicare rigidamente le politiche relative
alla questione climatica, con conseguenti scelte oculate su efficienza energetica,
utilizzo delle fonti rinnovabili e trasporti.

2.3 La Conferenza di Johannesburg

Tra l’ottobre e il settembre 2002297, si svolse a Johannesburg il Summit mondiale sullo


sviluppo sostenibile, con la rappresentanza di 191 stati, un centinaio di capi di stato e
di governo e 21.340 delegati.
I lavori del summit hanno portato a due documenti:
- il piano di implementazione;
- la dichiarazione di Johannesburg per lo sviluppo sostenibile;
Inoltre, furono adottate 200 iniziative di partnership tra settore pubblico, privato e
società civile, aventi riguardo a progetti dedicati allo sviluppo sostenibile per circa 235
miliardi di dollari.
Questi i temi chiave della dichiarazione di Johannesburg.

297 Greco P. (a cura di), Lo sviluppo sostenibile. Dalla conferenza di Rio alla conferenza di
Johannesburg, Cuen, Napoli, 2002, pp. 45 e ss.

264
1. povertà e obiettivi di sviluppo del Millennio: i dati statistici ufficiali sulle persone
che vivono in condizione di estrema povertà, analfabetismo e malattia sia nei paesi in
via di sviluppo sia in quelli industrializzati, sono ancora allarmanti. 1,2 miliardi di
persone vivono con meno di un dollaro al giorno, circa la metà della popolazione
mondiale sopravvive con meno di due dollari al giorno. L'obiettivo in questo caso sarà
quello da parte dei paesi industrializzati di un maggior aiuto in campo economico,
organizzativo e sociale.
2. Acqua - (Acqua, sanità e igiene per tutti ): meno dell'1% questa la quantità di acqua
dolce accessibile all'uomo. I governi di tutti i paesi dovranno impegnarsi per
incrementare le risorse economiche necessarie a garantire l'accesso universale
all'acqua. Altro obiettivo fondamentale il riequilibrio tra capacità dell'ecosistema e
fabbisogno umano.
3. Energia: il settore è dominato dai carburanti fossili, i cui rifiuti sono estremamente
nocivi per l'inquinamento atmosferico e la riduzione dei gas serra. Ecco che in questo
settore le priorità principali saranno determinate da un maggior sforzo nel campo della
ricerca e da un maggior utilizzo delle fonti rinnovabili.
4. Salute: è sempre più evidente il legame tra sviluppo sostenibile e sanità. Per questo
l'Organizzazione Mondiale della Sanità incoraggia gli investimenti sulla salute che si
tradurrebbero in evidenti benefici sia per la comunità sia per l'individuo.
5. Protezione dell'ambiente naturale: la protezione dell'ambiente naturale è sicuramente
una delle tematiche più importanti nel raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità.
Fenomeni come la desertificazione, lo scioglimento dei ghiacciai, l'erosione delle coste
sono tutti fattori che minacciano il pianeta e l'uomo. Attraverso nuovi modelli di
sviluppo economico industriale è necessario raggiungere gli obiettivi in materia di
sostenibilità di protezione ambientale.
6. Globalizzazione: questa ha determinato un maggior sviluppo in campo
commerciale, comunicativo e tecnologico. Tuttavia, questo rapido progresso si registra
solamente nei paesi industrializzati. L'obiettivo in questo caso sarà quello di arrivare

265
ad un processo di globalizzazione che coinvolga tutti i paesi - e non solo quelli
industrializzati - in modo tale da perseguire i fattori di sostenibilità.

2.4 Gli Aalborg Commitments

Dopo la Conferenza di Johannesburg vennero concepiti gli Aalborg Commitments298


contenente strumenti flessibili e adattabili alle varie azioni e ai risultati da raggiungere
nelle singole situazioni locali.
Gli enti pubblici sono tenuti a definire i propri target, soprattutto per quanto riguarda le
emergenze locali.
Gli Aalborg Commitments sono incentrati su cinque settori principali:
- le risorse, ovvero l’energia, la biodiversità, la qualità delle acque, del suolo, dell’aria;
- le nuove modalità di consumo e stili di vita responsabili di cittadini e categorie sociali,
ovvero la prevenzione degli sprechi, il riuso e il riciclo delle materie, gli acquisti verdi
e solidali;
- i problemi del traffico e della mobilità sostenibile, la riduzione della mobilità privata
su gomma a favore dei mezzi pubblici, l’integrazione dei sistemi, l’incentivo all’uso
della bicicletta;
- la pianificazione urbana, l’integrazione delle politiche ambientali, urbanistiche, sociali
e culturali per una maggiore vivibilità;
- l'economia locale sostenibile dovrà arrivare a sviluppare nuovi strumenti finanziari,
nuove tecnologie nei vari settori.
Questi punti insieme al tema della salute, della governance, del dialogo sociale e della
partecipazione determineranno il raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità.
2.5 L'Agenda 21, la carta di Ferrara e i network internazionali e europei

298 In data 11 giugno 2004 i 1000 partecipanti alla quarta Conferenza Europea delle Città Sostenibili,
hanno approvato gli 'Aalborg Commitments', riconoscendoli come la dichiarazione finale della conferenza
e i rappresentanti di 110 amministrazioni locali hanno sottoscritto il documento sul podio della plenaria
conclusiva.

266
L'Agenda 21299 rappresenta un "programma di azione" della Comunità internazionale
(Onu, Stati, Governi, ONG, settori privati) in materia di ambiente e sviluppo per il
XXI secolo. E' un documento di 800 pagine che parte dalla premessa che le società
umane non possono continuare nella strada finora percorsa aumentando il gap
economico tra le varie nazioni e tra gli strati di popolazione all'interno delle nazioni
stesse, incrementando la povertà, la fame, le malattie e l'analfabetismo e causando il
continuo deterioramento degli ecosistemi dai quali dipende il mantenimento della vita
sul pianeta.

Viene sostenuto che si rende necessario cambiare modello di sviluppo migliorando gli
standard di vita per tutti e proteggendo e amministrando più saggiamente l'ambiente, al
fine di conservarlo anche per le generazioni future.

Il documento viene articolato in quattro sezioni:


Sezione 1: Dimensione economica e sociale;
Sezione 2: Conservazione e gestione delle risorse per lo sviluppo;

Sezione 3: Potenziamento del ruolo dei principali gruppi;

Sezione 4: Strumenti di implementazione.

L’agenda 21, dunque, costituisce uno strumento per costituire programmi di sviluppo
in sede locale secondo i criteri dettati nei capitoli, secondo tre principi fondamentali:
sussidiarietà, condivisione; integrazione.

Ciò significa che le scelte e le azioni da intraprendere devono partire “dal basso” per
essere il più vicine possibile alle esigenze della comunità locale. Allo stesso modo, è
fondamentale che le scelte e gli obiettivi siano condivisi da tutte le forze economiche e
sociali, tramite percorsi di confronto.

A tale proposito, l’Agenda 21 individua una serie di categorie sociali che devono
interagire, tra le quali le donne, i giovani ed i bambini, le organizzazioni non
299 Sancassiani W.(a cura di), Agenda 21 Locale in Italia 2004. Partecipazione e Progetti per lo sviluppo
sostenibile, Focus Lab, Modena, 2004, pp. 35 e ss.

267
governative, le imprese e le autorità locali. Infine, lo sviluppo sostenibile non può
concretizzarsi senza l’integrazione delle azioni intraprese ai diversi livelli; in tal modo
viene superata la visione settorializzata dell’ambiente e tutti gli aspetti della
sostenibilità vengono verificati in ogni azione da intraprendere.

Per quanto concerne La Carta di Ferrara, il 29 Aprile 1999 le amministrazioni


pubbliche riunite diedero vita al coordinamento Agenda 21 Locali Italiane che
assumono i seguenti impegni:

 promuovere i processi di Agenda 21 Locale in Italia;

 monitorare, diffondere e valorizzare le esperienze positive in corso, al fine di


identificare “modelli” di riferimento di Agenda 21 Locale a livello comunale,
provinciale e regionale;

 favorire e potenziare lo scambio di informazioni sui temi relativi all’Agenda


21 Locale tra gli Enti pubblici e gli operatori coinvolti, e diffondere la diffusione di
studi sul tema condotti e/o in corso di elaborazione da parte di Organismi pubblici e
centri di ricerca esteri ed italiani;

 attivare momenti di formazione per gli apparati tecnici delle amministrazioni


interessate;

 facilitare e promuovere occasioni per la costituzione di “partenariati” su


progetti di Agenda 21 Locale e candidature a progetti europei;

 sviluppare aree di ricerca, confronto e approfondimento tematico su temi di


rilevante interesse nell’attivazione del processo Agenda 21 Locale;

 sollecitare il coinvolgimento e la partecipazione delle Amministrazioni


Pubbliche all’interno delle Reti Europee ed Internazionali attive nel processo di
Agenda 21 (ICLEI, UTO, CEMR, EUROCITIES, WHO, ESC&TC) e alla Campagna
nel suo insieme; ricercare inoltre il supporto delle associazioni nazionali di governo
locale (ANCI, UPI, ecc.) in Italia allo sviluppo delle attività del Coordinamento;

268
 concorrere alla costruzione di un “contributo” italiano al movimento
internazionale di Agenda 21, in particolare in previsione dell’importante appuntamento
della Conferenza Pan Europea di Hannover del febbraio 2000. Il Coordinamento
Italiano cercherà di fornire un contributo attivo alla Conferenza di Hannover, tale
coinvolgimento sarà coordinato nell’ambito di una caratterizzazione dell’Agenda 21
Locale Mediterranea;

 operare una ricognizione periodica ed una conseguente diffusione di


informazioni riguardo attività e studi condotti e/o in corso di elaborazione sui temi
relativi all’Agenda 21 ad opera di organismi quali Unione Europea, Ministero
dell’Ambiente, ANPA, ENEA, Regioni, ecc;

Il Coordinamento si articola operativamente in una Segreteria Tecnica Organizzativa e


in Gruppi di Lavoro tematici, sede di confronto e approfondimento su alcuni temi
specifici.

Al Coordinamento possono partecipare, in qualità di osservatori, Enti e Organismi


della società civile impegnati nella promozione e nel sostegno di attività di Agenda 21
Locale.

2.6 I network internazionali ed europei


L'approccio alla problematica ambientale si è andato modificando nella seconda metà
del secolo scorso, in concomitanza con la presa di coscienza dei limiti dello sviluppo
economico per l'esauribilità delle risorse naturali e per la forte crescita demografica: la
questione è che il "bene ambiente" non rientra nei normali parametri della logica di
mercato, che ora si diffonde in tutti i campi.
In conseguenza a questi cambiamenti, si è delineato l'impegno attivo nel campo
ambientale di nuovi attori, come quelle istituzioni pubbliche e private che non si
occupano in specifico di ambiente, ma principalmente di politiche economiche, di
produzione e di commercio, e che hanno iniziato a prendere in considerazione la

269
sostenibilità degli effetti delle loro scelte, con particolare attenzione alle questioni
energetiche e tecnologiche.
Ricordiamo che in campo ambientale operano sia le organizzazioni governative sia
quelle non governative300.
Per quanto concerne le ONG (Organizzazioni non governative), internazionalmente
riconosciuta, non si presta ad una definizione univoca.
Si può comunque dire che le ONG sono "organizzazioni private, con differenti
tipologie associative, aventi dimensione spesso nazionale, talvolta internazionale,
caratterizzate dall'impegno in un campo specifico, dalla mancanza di vincoli
istituzionali rispetto ai governi ed alle loro politiche e dall'assenza di fini di lucro".
Questa è una definizione che fa riferimento ai requisiti essenziali (1.mancanza di fini
di lucro; 2.impegno in un campo specifico, quindi perseguimento di un determinato e
prestabilito obiettivo; 3.mancanza di condizionamenti da parte dei governi e delle
istituzioni internazionali) delle ONG in generale, mentre , per riferirsi a quelle
ambientaliste in particolare, si deve evidenziare il fatto che "l'impegno in un campo
specifico" si richiama necessariamente alla finalità, caratterizzante la loro azione, di
protezione dell'ambiente.
Il "riconoscimento ufficiale" delle attività delle ONG, sul finire degli anni '60, è stato
effettuato innanzi tutto dagli organismi ed istituzioni specializzate dell'ONU, quindi
dalla Comunità europea, che fu tra le prime istituzioni a prevedere lo stanziamento di
finanziamenti specifici.
Si possono definire Organizzazioni Non Lucrative di Utilità Sociale (Onlus)301,
previste dalla L.460/97, gli Enti non commerciali già esistenti (associazioni, comitati,
fondazioni, società cooperative e, in genere, tutti gli Enti di carattere privato, con o
senza personalità giuridica) che abbiano inserito nei propri statuti precisi vincoli, quali
il "perseguimento di finalità di solidarietà sociale". Tra le varie organizzazioni in
campo internazionale ricordiamo Eurocities302, ICLEI, UNEP, OECD.
300 www.legambiente.eu
301 Libro Verde sul terzo settore, ottobre 2006.
302 www.comune.bologna.it

270
Eurocities – E’ la rete delle grandi città europee. Fondata nel 1986, essa riunisce i
governi locali di più di 130 grandi città in più di 30 paesi europei. Eurocities fornisce
una piattaforma per i membri delle proprie città per condividere conoscenze e idee, per
lo scambio di esperienze, per analizzare i problemi comuni e sviluppare soluzioni
innovative, attraverso una vasta gamma di Forum, gruppi di lavoro, progetti, attività ed
eventi. Eurocities città è impegnata nel dialogo con le istituzioni europee su tutti gli
aspetti della legislazione, delle politiche e dei programmi che hanno un impatto sulla
città e dei loro cittadini. La rete è attiva in una vasta gamma di settori, tra cui: lo
sviluppo economico e la politica di coesione, la fornitura di servizi pubblici,
l'ambiente, i trasporti e la mobilità, l'occupazione e gli affari sociali, la cultura,
l'istruzione, la società dell'informazione e della conoscenza, la governance e la
cooperazione internazionale.
ICLEI – E’ un 'associazione internazionale dei governi locali e nazionali, delle
amministrazioni locali e regionali e delle organizzazioni che hanno come obiettivo lo
sviluppo sostenibile. Più di 700 città, comuni, province, e associazioni a livello
mondiale hanno aderito ad ICLEI. Questa organizzazione fornisce consulenza tecnica,
formazione, servizi di informazione oltre ad avere la capacità di costruire, condividere
le conoscenze, e il sostegno delle amministrazioni locali per l'attuazione dello sviluppo
sostenibile a livello locale. Il presupposto di base è che le iniziative progettate
localmente siano in grado di fornire e di raggiungere gli obiettivi globali di
sostenibilità. ICLEI è stata fondata nel 1990 come il Consiglio internazionale per
iniziative ambientali locali.
UNEP - Il Programma delle Nazioni Unite per l'ambiente è stato creato, quale organo
sussidiario delle Nazioni Unite, con la decisione 2997/1972 dell'Assemblea generale,
su domanda dei paesi in via di sviluppo e facendo seguito alla conferenza di
Stoccolma. La sede è a Nairobi. L'UNEP, composto da 58 Stati membri dell'UNO
eletti ogni tre anni dall'Assemblea generale, gioca un ruolo importante nello stabilire le
priorità delle politiche ambientali mondiali, coordinando le attività degli organismi UN
in campo ambientale e promuovendo la cooperazione internazionale con i governi, le

271
ONG, nonché il mondo scientifico e quello degli affari. Tra i servizi internazionali
offerti e le altre azioni effettuate possiamo ricordare: Sistema mondiale di sorveglianza
continua dell'Ambiente; Rete informativa mondiale (Infoterra); Registro internazionale
delle sostanze chimiche potenzialmente tossiche (RISCPT); Piano d'Azione per il
Mediterraneo; Numerose Convenzioni, Protocolli e Conferenze. 
OECD - L'Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico, con sede a
Parigi, è un'istituzione internazionale regionale, pur essendo composta da molti Stati
non europei, che è stata creata nel 1960, succedendo all'Organizzazione Europea di
Cooperazione Economica (che amministrava gli aiuti del Piano Marshall). La missione
dell'OECD è di contribuire alla crescita economica dei paesi sia industrializzati che in
via di sviluppo, promuovendo l'economia di mercato ed il libero scambio: a tal fine
costituisce il luogo d'incontro dei 30 paesi membri, per il coordinamento delle
rispettive politiche economiche e sociali. Nel 1970 è stata creata una Direzione
Ambiente, che ha progressivamente integrato la considerazione dell'ambiente nelle
attività di aiuto allo sviluppo. L'OECD ha istituito un'Agenzia per l'Energia Nucleare, e
l'Agenzia Internazionale per l'Energia.

3. La programmazione internazionale

La programmazione internazionale include la messa in atto delle politiche adottate


durante le varie convenzioni, con l’aggiunta di alcuni progetti specifici dedicati
all’ambiente e finanziati dai governi. Nel caso dell’Europa, i costi sono direttamente
sostenuti dall’Unione. Uno dei progetti attuati più interessanti a livello europeo è il
Programma Life Ambiente, che può essere utilizzato come uno dei modelli da adottare
per il futuro.

3.1 Il Programma Life Ambiente

272
Il programma LIFE303 è stato formalmente approvato dal Parlamento europeo e dal
Consiglio il 17 luglio 2000304, con una dotazione finanziaria di 640 milioni di euro, per
il 47% destinati a LIFE-Ambiente.
LIFE-Ambiente finanzia progetti dimostrativi nel settore della pianificazione e della
valorizzazione ambientale del territorio, della gestione delle acque e dei rifiuti, della
riduzione dell'impatto ambientale delle attività economiche e dei prodotti.
I progetti finanziati da LIFE devono essere di interesse comunitario e devono favorire
l'elaborazione, l'attuazione e l'aggiornamento della politica e della legislazione
comunitaria in campo ambientale. Nello specifico, relativamente all'area della
Pianificazione e valorizzazione del territorio potranno essere finanziati progetti
riguardanti il miglioramento dell'ambiente urbano, la qualità dell'aria e la riduzione del
rumore, la gestione integrata delle zone costiere.
Ad esempio, con riferimento all'area Gestione delle acque si procede alla
presentazione di progetti sui bacini idrografici, sulla protezione delle acque
sotterranee, il trattamento delle acque reflue, la prevenzione e la riduzione delle fonti
diffuse e disperse di inquinamento idrico.
La Gestione dei rifiuti riguarda invece progetti sulla riduzione degli imballaggi e la
gestione dei rifiuti pericolosi.
I progetti dell'area Riduzione dell'impatto delle attività economiche potranno
riguardare l'impiego di tecnologie pulite, la gestione integrata dell'ambiente, la
riduzione dei gas-serra, il turismo sostenibile.
Per ciò che riguarda l’Impatto dei prodotti, si tratta di progetti nel settore
dell'ecoprogettazione, dell'ecoefficienza, della finanza ambientale e della diffusione
dei marchi di qualità ambientale. L'obiettivo specifico di LIFE ambiente è quello di
contribuire alla realizzazione del collegamento tra elaborazione teorica, ricerca
scientifica ed industriale e l'applicazione pratica di soluzioni innovanti nel campo della
protezione ambientale.

303 www.minambiente.it, www.europa.eu


304 Regolam. n. 1655/2000/CE.

273
Le proposte possono essere presentate da tutte i soggetti stabiliti negli Stati membri
dell'Unione europea che partecipano al Programma. Tali proposte possono essere
presentate da un singolo proponente, ma possono implicare anche una collaborazione
tra due o più soggetti nel quadro di un parternariato. Gli inviti a presentare proposte
sono pubblicati una volta l'anno sui siti istituzionali dell’Unione.
Esse vengono poi raccolte dalle autorità nazionali dei Paesi membri (in Italia dal
MATMM) che fissano il termine specifico di presentazione per il proprio Paese.
Ai progetti selezionati, viene erogato un sostegno finanziario sino al 50% del bilancio
totale dell'azione. LIFE è uno strumento finanziario specificamente dedicato
all'ambiente e ai progetti d'innovazione dimostrativi, vale a dire progetti caratterizzati
da un elevato grado di innovazione, da una nuova tecnologia o da un nuovo metodo,
derivante da uno studio o una ricerca che riguarda i processi o i servizi di produzione.
Life Ambiente si rivolge in modo particolare al settore industriale e agli enti pubblici
dell’Unione Europea.
Esso mira a contribuire all'elaborazione, all'attuazione e all'aggiornamento della
politica e della legislazione comunitaria nel settore ambientale, nonché all'integrazione
dell'ambiente nelle altre politiche comunitarie.
LIFE è suddiviso in tre settori tematici denominati rispettivamente LIFE Natura,
LIFE Ambiente e LIFE Paesi Terzi.
In linea con gli orientamenti e le strategie definiti nel Sesto PAA, le Linee Guida per i
progetti di dimostrazione definiscono ulteriormente le priorità nel quadro di cinque
obiettivi specifici:
- pianificazione e sviluppo sostenibili del territorio, incluse le zone urbane;
- gestione sostenibile delle acque sotterranee e di superficie;
- riduzione al minimo dell'impatto ambientale delle attività economiche;
- prevenzione, riutilizzo, recupero e riciclaggio di rifiuti di ogni tipo;
- riduzione dell'impatto ambientale di prodotti e servizi.

274
Per conseguire i risultati migliori ed ottenere il cofinanziamento nell'ambito del
Programma LIFE, le proposte di progetto devono soddisfare i requisiti previsti dall'art.
4 del Regolamento:
 Offrire soluzioni per risolvere un problema molto ricorrente nella Comunità o
che causa grande preoccupazione per alcuni Stati Membri;
 Rivestire un carattere innovativo dal punto di vista della tecnologia o del
metodo applicativo;
 Costituire un esempio e un progresso rispetto alla situazione attuale;
 Devono essere in grado di promuovere una vasta applicazione e diffusione di
pratiche, tecnologie e/o prodotti suscettibili di contribuire alla tutela dell'ambiente;
 Mirare a sviluppare e trasferire tecnologie o metodi innovativi che possono
essere usati in situazioni identiche o analoghe, in particolare nei nuovi Stati Membri;
 Promuovere la cooperazione nel settore dell'ambiente;
 Presentare un rapporto costi - benefici soddisfacente dal punto di vista
ambientale;
 Essere realistici, in termini tecnici ed economici e quindi realizzati su una
scala tecnica che consenta di valutare la fattibilità tecnica ed economica di
un'introduzione su larga scala;
 Promuovere l'integrazione delle esigenze ambientali in attività che perseguono
scopi eminentemente economici e sociali.

LIFE-Ambiente, infatti, non essendo diretto alla ricerca o ad investimenti su tecnologie


esistenti, mira a colmare il divario presente tra i risultati ottenuti dal settore della
ricerca e l'attuazione su vasta scala sul mercato.
Tavola 1.

275
Pur essendo prevista una gestione finanziaria soltanto a livello comunitario del
Programma, l'Autorità nazionale di LIFE-Ambiente ha realizzato diverse azioni volte a
promuoverne in Italia la conoscenza delle modalità di partecipazione e delle finalità e a
migliorarne la divulgazione dei risultati dei progetti finanziati, tra le quali ricordiamo:
 Organizzazione delle Giornate informative nazionali dedicate a LIFE
Ambiente che hanno visto l'adesione della Commissione europea e del Team di
monitoraggio (Astrale-Timesis) dei progetti durante le varie annualità;
 Coordinamento di tutte le attività legate alla raccolta ed alla trasmissione delle
proposte di progetto ricevute dalla Autorità nazionale alla Commissione europea;
 Partecipazione ai Kick off meeting organizzati dalla Commissione europea e
dal Team di monitoraggio per i beneficiari di LIFE-Ambiente;
La Commissione europea attraverso questo strumento finanziario ha cofinanziato in
Italia centinaia di progetti dimostrativi nel settore dell'ambiente, concentrati in modo
particolare sull’Emilia Romagna e sulla Toscana. La ripartizione geografica dei
progetti viene evidenziata attraverso questo grafico.

Tavola 2.

276
3. 2 Il Life+ 2007-2013

Lo sviluppo del programma Life+305 è avvenuto per cercare di raggiungere e attuare le


politiche di legislazione ambientale in campo comunitario con il compito di favorire
l'attuazione del Sesto PAA.
I punti fondamentali del programma sono:
 Diminuzione delle emissioni di inquinanti in atmosfera, in modo tale da tutelare e
proteggere la salute umana;
 Stabilizzare e ridurre le sostanze nocive che determinano un aumento dell'effetto
serra;
 Tutelare, conservare e migliorare il funzionamento del sistema naturale;
 Promuovere una migliore gestione delle risorse e dei rifiuti, incentivando le
tecniche di riciclaggio;
Questo tipo di programma si articola in due punti:
 Attuazione e governance;
 Informazione e comunicazione.
Nel primo punto, la componente Life+ attuazione e governance ha il compito di
contribuire al raggiungimento dei seguenti obiettivi:
- contribuire allo sviluppo e alla dimostrazione di approcci e strumenti strategici
innovativi;
- contribuire a consolidare la base delle conoscenze per la formulazione, la valutazione
ex ante, il monitoraggio e la valutazione ex post della politica e della legislazione in
materia ambientale;
- fornire un sostegno alla messa a punto e all’attuazione di metodi per il monitoraggio
e la valutazione dello stato dell’ambiente e delle cause, delle pressioni e delle risposte
che esercitano un impatto su di esso;
- agevolare l’attuazione della politica comunitaria in materia ambientale soprattutto a
livello locale e regionale;

305 www.europa.eu

277
- fornire un sostegno al miglioramento della governance ambientale, favorire una
maggiore partecipazione dei soggetti interessati, comprese le organizzazioni non
governative, al processo di consultazione e all’attuazione delle politiche.
Per quanto riguarda il secondo punto Life+ Informazione e comunicazione gli
obiettivi da raggiungere sono:
- assicurare la diffusione delle informazioni e sensibilizzare alle tematiche
ambientali;
- fornire un sostegno alle misure di accompagnamento (informazione, azioni e
campagne di comunicazione, conferenze, ecc.).
Si ricorda inoltre che i finanziamenti possono essere destinati all’attuazione delle
priorità fissate nel Sesto Programma d’azione in materia di ambiente e più
precisamente:
- cambiamenti climatici: il Programma europeo per il cambiamento climatico (ECCP)
ed eventuali seguiti;
- natura e biodiversità: la rete NATURA 2000 (come complemento e non in
sovrapposizione rispetto agli strumenti per lo sviluppo rurale e la coesione), ad
esempio approcci innovativi alla gestione e alla pianificazione dei siti e i costi di
gestione per alcuni siti, nuovi o non ammessi a beneficiare dei fondi strutturali o di
sviluppo rurale; inversione della tendenza al declino della biodiversità entro il 2010 e
monitoraggio delle foreste e interazioni ambientali nella Comunità, nonché misure per
la prevenzione degli incendi;
- ambiente e salute: il piano d’azione Ambiente e salute, la direttiva quadro sulle
acque, il programma CAFE (Aria pulita per l'Europa) e le strategie tematiche in
materia di ambiente marino, suolo, ambiente urbano e pesticidi;
- uso sostenibile delle risorse: le strategie tematiche sulle risorse e sulla prevenzione e
il riciclo dei rifiuti e le strategie in materia di produzione e consumo sostenibili;
- approcci strategici alla formulazione, all’attuazione e al controllo dell’osservanza
delle politiche: sono comprese la valutazione d’impatto ambientale e la valutazione
ambientale strategica;

278
- valutazione ex-post degli strumenti comunitari di orientamento politico in campo
ambientale.
LIFE + può comprendere i seguenti tipi di azione: studi, indagini, elaborazione di
modelli e di scenari; monitoraggio; assistenza allo sviluppo di capacità; formazione,
workshop e riunioni; collegamenti in rete; piattaforme per le buone pratiche; campagne
di sensibilizzazione; azioni di informazione e comunicazione; dimostrazione degli
approcci e degli strumenti di orientamento politico.
I beneficiari di questo programma sono molteplici soggetti, organizzazioni pubbliche e
private in modo particolare: autorità nazionali, regionali e locali organizzazioni
internazionali; organizzazioni non governative.
Gli stanziamenti per questo tipo di programma sono stati pari a 2.190 milioni di euro
per il periodo compreso tra il 1° gennaio 2007 ed il 31 dicembre 2013.
Gli importi indicativi assegnati a ciascuna delle due componenti di LIFE+ sono i
seguenti:
- LIFE + Attuazione e governance: 75-80%
- LIFE+ Informazione e comunicazione: 20-25%
Questi tipi di finanziamento possono assumere una delle seguenti forme giuridiche:
convenzioni di sovvenzione; contratti di appalto pubblico.

3.3 Il Progetto europeo LIFE ecoBudget nella città di Bologna

Il progetto ecoBUDGET, approvato e finanziato il 31/8/2001 dall'Unione Europea, è


stato presentato nell'ambito del bando LIFE che cofinanzia progetti ed azioni
specifiche sullo sviluppo della politica ambientale comunitaria.
Il progetto iniziato nel 2001 si è concluso nel 2004 ed è stato seguito dal Settore
Ambiente e Verde Urbano del Comune di Bologna.
La redazione dei Bilanci Ambientali con la metodologia ecoBUDGET cerca di risolvere
le difficoltà che si incontrano nel gestire le risorse naturali, e al tempo stesso cerca di
organizzare. Esso si fonda sulla conoscenza e sull'utilizzo di indicatori fisici, rapporti

279
integrati (rapporti ambientali, sostenibilità) delle condizioni operative di partenza, per
poi definire le giuste scelte in materia di risorse naturali.
Il Bilancio Ambientale si propone come strumento di supporto alla decisione del
governo locale, introducendo un sistema di gestione delle risorse ambientali. Per primo
analizza i rapporti e gli indicatori individuando gli aspetti critici e problematici, per poi
stabilire una strategia che porti ad un miglioramento delle condizioni attuali, e che
indirizzi le amministrazioni pubbliche verso le giuste scelte.
Gli obiettivi principali del Bilancio Ambientale sono i seguenti:
 controllare, gestire, monitorare la consistenza delle risorse naturali, i loro
cambiamenti, gli effetti delle pressioni antropiche su di esse;
 definire uno strumento di supporto all’Amministrazione per le scelte programmatiche
e gestionali per il territorio;
 mantenere un bilancio dei livelli d'inquinamento e di consumo delle risorse nel
territorio comunale;
 diffondere i risultati attraverso seminari e pubblicazioni divulgative;
 aumentare la partecipazione dei soggetti pubblici e privati.

3.4 I documenti di ecoBudget

Il Bilancio Ambientale è costituito da due documenti principali: il Bilancio Ambientale


Preventivo e il Bilancio Ambientale Consuntivo.
Il Bilancio ambientale preventivo stabilisce i limiti di sfruttamento delle risorse
naturali e di immissione di inquinanti nell'ambiente. Per ogni risorsa vengono fissati
gli indicatori ritenuti più adeguati, il valore attuale e i target da raggiungere nel breve e
medio periodo.
Il bilancio ambientale preventivo 2008 del Comune di Bologna è stato discusso e
approvato dal Consiglio Comunale ad aprile 2008 e conseguentemente è stato inserito
tra gli impegni dell'amministrazione. Il Bilancio ambientale consuntivo riprende lo
schema di quello preventivo, evidenziando però il grado di perseguimento dei target

280
individuati, e lo scostamento tra i target da raggiungere e quelli effettivamente
riscontrati. Il bilancio esprime anche graficamente il raggiungimento dei target a breve
termine e dell'andamento rispetto ai target a medio termine. Nel documento di
Bilancio Ambientale Consuntivo vengono illustrati i valori degli indicatori di contesto
relativi alla città di Bologna e quelli specifici dell’ente. I primi rappresentano il set
degli indicatori di risposta, ovvero le buone azioni messe in campo dall’ente per
compensare le criticità ambientali, che rivestono un ruolo importante per l’attuazione
delle politiche ambientali, per i quali l’amministrazione individua gli obiettivi da
raggiungere, ma che non sono vincolati dal raggiungimento di valori di legge. Gli
indicatori di contesto specifici dell’ente mostrano invece i consumi specifici
dell’amministrazione e le buone pratiche messe in campo dall’amministrazione. I due
documenti seguono lo stesso iter di approvazione dei documenti finanziari come
illustrato nella tavola 3, ma con tempistiche diverse.
Il Bilancio Ambientale Preventivo viene approvato dal Consiglio Comunale entro il
mese di aprile, mentre il Bilancio Ambientale Consuntivo viene approvato entro il
mese di luglio.
Tavola 3: iter di approvazione

Periodo del bilancio ambientale

Consiglio Dibattito e voto Dibattito ed approvazione

Giunta Incarico Pone in Incarico Rapporto Dichiarazion


votazione… e

Coordinamento Preparazione Realizzazione azioni Aggiornamento bilancio


ecoBUDGET e staff Bilancio Ambientale previste nel bilancio ambientale
tecnico Comune di Stato patrimonio amb.
Bologna Rapporto eco-benefit

281
3.5 Il Bilancio Ambientale preventivo 2008

Per quanto concerne il Bilancio Ambientale Preventivo 2008 del comune di Bologna
sono state prese in esame 5 risorse ambientali (Qualità dell’aria, Energia, Acqua
potabile, Materie prime, Verde pubblico, Stabilità del Clima) alle quali sono state
associate gli indicatori ed i target di breve e medio periodo

- Qualità dell'aria.
Benzene Il benzene, le cui emissioni sono essenzialmente dovute al traffico veicolare
da motori a benzina e alle perdite durante le fasi di rifornimento, presenta effetti
sanitari a breve termine, sul sistema nervoso, e a lungo termine, per la riduzione delle
piastrine nel sangue e per l’accertato potere cancerogeno sull’uomo.
PM10. Il particolato atmosferico nella sua frazione più fine, oltre agli effetti dannosi
sui manufatti e sulla vegetazione, provoca aggravamenti delle malattia asmatiche,
tosse, convulsioni ed ha effetti tossici diretti sui bronchi e sugli alveoli polmonari.
Diversi studi mostrano una correlazione fra la sua concentrazione in atmosfera i
ricoveri ospedalieri e i casi di decesso giornalieri. In ambiente urbano è possibile
distinguere fonti di emissione dirette, principalmente il traffico veicolare con motori
diesel, e indirette, risospensione del particolato e usura di pneumatici e freni.
Biossido di azoto. Evidenze sperimentali indicano che l’NO2, quattro volte più tossico
del monossido, è il maggior responsabile sia di effetti sanitari acuti che cronici. La
nocività degli ossidi di azoto è inoltre legata al fatto che essi concorrono a dar luogo,
in presenza di radiazione solare, ad una serie di reazioni fotochimiche secondarie che
portano alla formazione di vari inquinanti noti comunemente con il nome di “smog
fotochimico".

282
- Energia.
Produzione energia da fonti rinnovabili. Come indicatore viene utilizzata l’energia
prodotta dall’insieme delle fonti energetiche rinnovabili, espressa in Mtep. Queste
sono composte dalla produzione idroelettrica, eolica, solare, geotermica, da rifiuti, da
legna ed assimilati, da biocombustibili e biogas.

- Materie prime.
Raccolta differenziata: incidenza sulla produzione totale RSU. Come indicatore di
produzione viene utilizzato il quantitativo medio di rifiuti urbani pro capite prodotti
nell’anno solare, espresso in kg/abitante. Il target proposto viene calcolato prevedendo
una stabilizzazione della produzione ai livelli del 2001 entro cinque sei anni, e una
successiva diminuzione al tasso dell’1% anno fino al 2012. L’indicatore di raccolta
differenziata fornisce una stima della quantità percentuale di rifiuti urbani raccolti in
modo differenziato rispetto alla loro produzione totale.
La qualità dei dati è dunque certificata dai singoli settori comunali, da Hera e da ATC;
il gruppo di progetto ha quindi proceduto ad una verifica dei dati trasmessi
confrontandoli con le precedenti annualità e accertandone la coerenza.
Indice di ripristino morfologico. L’indice Ire fornisce indicazioni in merito alla
gestione dei materiali del sottosuolo nonché al grado di ripristino morfologico degli
invasi di cava realizzati nella fase di reperimento ed estrazione di materie prime.
L’indice Ire è il rapporto tra i volumi Vrm/Ve dove:
Vrm = volume a ripristino morfologico rappresenta il volume di materiali prodotti
dagli scavi e sterri realizzati nell’ambito di interventi edilizi ed infrastrutturali in atto
nel territorio e riutilizzati come terre e rocce da scavo in attività di ripristino
morfologico;
Ve = volume estratto rappresenta il volume di inerti (ghiaia, sabbia e argille) estratti
per rispondere ai fabbisogni e all’esigenze di materie prime delle opere edilizie ed
infrastrutturali.

283
- Verde Pubblico.
Giardini e parchi pubblici in area urbana. Rappresenta tutto il verde attrezzato
( parchi e giardini pubblici) compreso in area urbana. Vengono perciò esclusi i parchi
estensivi.

- Acqua potabile.
Consumo idrico pro capite. I consumi giornalieri considerati sono totali cioè
comprensivi degli usi domestici ed extradomestici relativi alle utenze produttive, del
commercio, dei servizi, turistici e agricoli.
Perdite di rete. Le perdite totali sono rappresentate dalla somma delle perdite fisiche
ed amministrative.
L’indice delle perdite reali si riferisce solo alle perdite fisiche con l’esclusione delle
perdite dovute a manutenzione e servizi agli impianti ( acque di lavaggio, scarico di
serbatoi ecc.) ed il volume perso per disservizi accidentali ( scarico da troppo pieno,
ecc.)

- Stabilità del clima.


Emissioni di CO2.
Emissioni CO2 equivalente
Stima sulla base del bilancio energetico PEC
Stima delle emissioni di CO2 equivalente calcolata sul bilancio al 2004
energetico per vettori del PEC 2007 ed aggiornata annualmente con dati
di consumo annuale aggregato di elettricità e di gas (destagionalizzato).
Periodicamente il dato deve essere revisionato sulla base
dell’aggiornamento pluriennale
del bilancio energetico per vettori e settori.

284
Tavola 4: figura stralcio Bilancio ambientale preventivo 2008

3.6 Il Bilancio consuntivo 2006 del Comune di Bologna

Attraverso il Bilancio Ambientale consuntivo del Comune come mostrato dalla tabella
seguente, si evidenzia in percentuale il raggiungimento del target programmato per
l’anno (target 2006) e il raggiungimento del target di fine mandato (target 2009).

285
Tavola 5: stralcio bilancio ambientale consuntivo 2006.

Tavola 6: dal bilancio consuntivo 2006 è risultato che 4 dei 10 indicatori selezionati
hanno raggiunto o in alcuni casi superato il target programmato, che per 3 indicatori,
pur essendoci stato un trend positivo, i target fissati non sono stati pienamente
raggiunti, che per 3 indicatori non si sono raggiunti gli obiettivi prefissati e che per 1
indicatore non è stato possibile rilevare il valore.

raggiungimento target 2006

60% target raggiunto o ≥ 100%)


superato (
10%
nella metà superiore (raggiungimento del
0%
target: 50 -
99%)
nella metà inferiore (raggiungimento del
10% target: 0 –
49%)
direzione contraria al target (segno negativo)

20% mancanza valori di confronto

286
3.7 Bilancio e contabilità ambientale

E’ stato istituito un sistema di contabilità e bilancio ambientale per le pubbliche


amministrazioni da affiancare ai consueti strumenti contabili previsionali e consuntivi
dello Stato, delle Regioni, delle Province e dei Comuni.
L’aspetto fondamentale è quello di assicurare una maggior trasparenza delle politiche
nazionali e delle relative ricadute ambientali, integrando la variabile ambientale nelle
scelte del governo.
Il sistema è articolato in:
- bilancio ambientale di previsione, volto a esplicitare le scelte che l’amministrazione
intende effettuare, nell’esercizio finanziario successivo, ai fini della sostenibilità
ambientale delle proprie politiche;
- rendiconto ambientale, con i risultati delle politiche ambientali poste in essere
nell’esercizio finanziario precedente, confrontati con i dati del bilancio ambientale di
previsione;
- conti ambientali, insiemi di indicatori fisici e monetari, che rappresentano il quadro di
riferimento ambientale e socioeconomico necessario alla predisposizione del bilancio
di previsione.
La norma prevede che i comuni con popolazione inferiore a 50 mila abitanti possano
adempiere alle prescrizioni anche in forma associata, purché siano chiaramente
evidenti gli impegni ed i risultati raggiunti da ogni singolo comune.
Dall’entrata in vigore dei decreti legislativi, gli enti hanno ventiquattro mesi di tempo
per adottare il sistema di contabilità e bilancio ambientale.

287
3.8 Il progetto ecoBudget-Asia

Il progetto Ecobudget-Asia, coordinato dal Comune di Bologna, ha rappresentato il


primo tentativo di applicazione del sistema in campo extra-europeo. Il progetto ha
cercato di valutare come ecoBudget sia in grado di affrontare altri aspetti di
sostenibilità.
Il progetto si è basato su seminari, visite sul campo, consulenze tecniche e scambio di
informazioni a distanza.
Per quanto concerne i workshop, il loro obiettivo è quello di fornire una maggiore
formazione ai partecipanti al progetto. Le visite tecniche invece servono per verificare
sul campo i progressi del sistema.
Il primo workshop è servito per definire gli obiettivi prioritari in materia ambientale
della metodologia ecoBudget e per conoscere la situazione nei vari Paesi.
Al primo workshop sono seguite le prime visite sul campo volte ad individuare i
probabili indicatori da inserire nel Bilancio Ambientale preventivo (o Master Budget).
Nell’ottobre del 2005, si è svolto il secondo workshop (Bohol), che ha rappresentato la
conclusione della fase preparatoria di ecoBudget e la definizione dei Master Budget
ambientali nelle province di Bohol (Filippine) e di Guntur (India).
Nella prima metà del 2006, le visite sul campo svolte presso le due amministrazioni
asiatiche hanno portato all’identificazione dei responsabili della realizzazione delle
misure ed azioni previste per il raggiungimento dei target ambientali indicati nei
Master Budget. L’obiettivo prioritario individuato riguarda una miglior gestione sia dei
rifiuti sia dell’acqua. Il progetto è stato presentato dai partner nel corso del Congresso
mondiale di ICLEI che si è tenuto a Capetown (Sudafrica) nel febbraio 2006.
Nell’ultimo Workshop tenutosi prima in India e poi nelle Filippine sono stati presentati
i due Bilanci Ambientali preventivi delle città di progetto, approvati dalle rispettive
amministrazioni.

288
Bibliografia

Atti dei convegni e documenti di riferimento;


Bilancio ambientale consuntivo 2003 comune di Bologna;
Commissione di Sorveglianza del tredicesimo Bundestag, Sustainable Development:
Wegweiser für die Zukunft. Technical report, Verband der Chemischen Industrie e.V.,
Frankfurt, 1999;
Direttiva 70/156/CEE;
Direttiva 70/220/CEE;
Dispense del corso di legislazione ambientale, Prof. Stefano Leoni Università di
Bologna;
Ecobudget, The ecobudget guide methods and procedures of an environmental
management system for local authorities, 2004;
Formez, Contabilità ambientale negli enti locali, Quaderno 16, Roma 2003;
Libro Verde sul terzo settore, ottobre 2006;
Rapporto Brundtland, 1987, documento rilasciato dalla WCED;
Regolamento n. 1655/2000/CE;
Relazione sullo Stato dell'Ambiente 2001 del Ministero dell’ambiente e del Territorio
del Mare;
Schema del disegno di legge delega al governo in materia di contabilità ambientale.

Inoltre:
Aprile C., Le politiche ambientali, Roma, 2008;
Bratti. A., Vaccari A., Gestire i beni comuni, Edizioni Ambiente, Milano, 2006;
Daclon C. M., Geopolitica dell'ambiente. Sostenibilità, conflitti e cambiamenti globali,
Milano, 2008;
Davanzo D., La nuova responsabilità ambientale. Profili di diritto comunitario e
interno, Catanzaro, 2007;

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di Johannesburg, Napoli, 2002;
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Sitografia
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www.europa.eu
www.comune.bologna.it;
www.contabilitaambientale.it
www.legambiente.eu
www.minambiente.it
www.sviluppoeconomico.gov.it
www.wikipedia.org

290
APPENDICE II

L’INFORMATIVA AMBIENTALE IN ITALIA: APPROFONDIMENTO

L’importanza dell’informazione in tema di ambiente: una questione internazionale

1.1 Introduzione dell’informativa ambientale nell’ordinamento italiano

Il termine “informazione” è tradizionalmente utilizzato nella doppia accezione attiva e


passiva: nel primo significato, l’informazione fa riferimento alla messa in forma di
contenuti secondo modalità definite e condivise che ne permettano la trasmissione.
Questo primo aspetto si collega alla problematica della comunicazione e della diffusione
di idee e notizie, tra i cui innumerevoli soggetti figura anche la Pubblica
Amministrazione.
L’accezione passiva è invece quella di chi riceve l’informazione e dunque la collettività.
Essa è di estrema rilevanza in quanto si riferisce sia alla libertà di ricevere informazioni,
sia al diritto di informarsi, quindi di accedere alle informazioni con il relativo potere
d’azione nei confronti di chi le detiene.
Quest’ultimo aspetto è essenziale per due motivi: anzitutto, il diritto di accesso
generalmente inteso costituisce espressione del principio di trasparenza attraverso il quale
gli amministrati hanno il potere di esercitare un controllo democratico sull’operato della
Pubblica Amministrazione; in secondo luogo, l’informazione e il relativo diritto di
accedervi, sono fondamentali ai fini della tutela e della garanzia di uno stato democratico.

291
La libertà di informazione, attiva e passiva, è condizione necessaria per il buon
funzionamento e l’esistenza stessa di un regime democratico:il quale non può sussistere
in mancanza di una libera circolazione delle idee.
L’importanza che l’informazione ricopre risulta ancora maggiore nel momento in cui la si
contestualizza nell’ambito specifico dell’ambiente.
La concezione di un diritto all’ambiente, inteso come diritto fondamentale dell’uomo, è il
frutto di una elaborazione dottrinale e giurisprudenziale durata diversi anni. In passato,
non essendo contemplato in maniera esplicita dalla nostra Carta Costituzionale un diritto
all’ambiente306, esso è stato collegato ora agli artt. 32 e 2 della Costituzione dandone
un’interpretazione estensiva in base alla quale il diritto alla salute è stato qualificato
anche come diritto all’ambiente salubre, la cui protezione va assimilata a quella dei diritti
fondamentali e inviolabili da garantire all’individuo sia come singolo che nelle
formazioni in cui si svolge la sua personalità; ora all’art. 9, e quindi equiparando la tutela
del paesaggio con quella dell’ambiente.
Il concetto di diritto dell’ambiente, anche se ricostruito in via indiretta, veniva comunque
riconosciuto come diritto soggettivo, imprescindibile e inviolabile di cui ogni persona è
titolare, la cui salvaguardia risulta indispensabile per la dignità, la libertà, la salute e la
sicurezza dell’uomo, oltre che diritto fondamentale per le presenti e future generazioni:
infatti, dall’ambiente e dal livello di tutela che gli ordinamenti saranno in grado di
assicurargli, dipendono sempre più la salute e la qualità della vita di ciascun cittadino, ma
anche la possibilità di uno sviluppo duraturo, in altre parole “sostenibile”.
In più occasioni, la Corte Costituzionale ha chiarito il significato di ambiente cercando di
ricostruirne la rilevanza giuridica in maniera autonoma rispetto agli interessi cui fino ad
ora era stato collegato307. La Corte ha precisato che esso non costituisce solo un diritto,
una situazione giuridica soggettiva in relazione alla quale esiste un dovere di protezione
da parte della Stato, ma rappresenta un valore costituzionale dal contenuto integrale, nel
senso che in esso sono sommati una pluralità di valori non limitabili solo agli aspetti
306 Caravita B., La tutela dell'ambiente nel diritto costituzionale: diritto, etica, politica, in Diritto
pubblico ambientale, 1996, Padova, pp. 43 e ss.
307 D'Amelio P., voce Tutela dell'ambiente, in Enciclopedia giuridica, II, Roma, 1991, p. 5.

292
estetico-culturali, sanitari ed ecologici della tutela, ma comprensivi pure di esigenze e di
istanze di partecipative, la cui realizzazione implica l’attivazione di tutti i soggetti
pubblici e dei membri della collettività.
Non esiste, dunque, un diritto all’ambiente azionabile da un soggetto individuale o
collettivo, ma diverse situazioni soggettive variamente strutturate (diritto alla salute,
diritto ad un ambiente salubre, diritto ad avere accesso alle informazioni ambientali) che
si pongono in relazione al valore ambiente in rapporto di mezzi al fine. L’ambiente
svincolato così da una definizione di carattere tecnico, diviene un valore che, al pari degli
altri, costituisce “uno dei beni fondamentali alla cui stregua è necessario orientare ogni
manifestazione della legalità”308.
All’interno di questo ambito, ha acquisito particolare importanza l’informazione
ambientale: la pubblicità e la diffusione delle informazioni relative al contesto ambientale
hanno col tempo assunto valenza quali strumenti indispensabili per la realizzazione di
una tutela preventiva dell’ambiente. Tra le esigenze di tutela dell’ambiente e il diritto
all’informazione vi è infatti una stretta interdipendenza: è proprio in relazione al valore
dell’ambiente che la diffusione e la circolazione adeguata delle informazioni e delle
conoscenze è indispensabile per una corretta definizione degli oggetti e delle modalità di
tutela309.
Il diritto all’informazione ambientale inteso quale diritto degli amministrati a prendere
visione dei relativi atti amministrativi, con conseguente obbligo della Pubblica
Amministrazione di fornire le informazioni richieste, è ormai posto come principio-
cardine della legislazione, non solo nazionale, ma anche internazionale. Ovunque emerge
in maniera chiara che, per far fronte in maniera efficace ai problemi ambientali e
perseguire uno sviluppo economico e sociale sostenibile, i governi e le amministrazioni
devono informare e coinvolgere la collettività nelle decisioni che investono il territorio e
la qualità della vita. Una democrazia adulta consente al pubblico di sapere per poter
influenzare le decisioni di carattere ambientale, nella consapevolezza che la qualità delle

308 Caravita B., Diritto dell’ambiente, Bologna, 2005, pag. 25.


309 Frosini T. E., Sul “nuovo” diritto all’informazione ambientale, in Giur. Cost., 1992, pag. 4465.

293
decisioni finali non può che esserne avvantaggiata e che “un pubblico informato rende
possibile un ambiente migliore”310.
Si avverte, quindi, la necessità di informare i cittadini sulle questioni relative all’ambiente
allo scopo di sensibilizzarli e aumentare la loro consapevolezza sull’importanza del tema,
nella convinzione che la possibilità di prendere parte ai processi decisionali comporti una
forte responsabilità dei soggetti coinvolti ai quali, oltre alle informazioni, devono essere
trasmesse le abilità che permettono la crescita sociale e democratica.
Nelle pieghe del diritto all’informazione ambientale si nasconde un rilevante fattore di
civiltà, e cioè la possibilità fornita a ciascun soggetto di rapportarsi all’Autorità in qualità
di cittadino che partecipa attivamente alla gestione dei poteri attraverso forme di
prevenzione e di controllo. Da questo punto di vista, il diritto all’informazione ambientale
potrebbe rappresentare uno strumento giuridico attraverso il quale divenire cittadini
consapevoli che non subiscono passivamente le scelte della Pubblica Amministrazione,
ma vi contribuiscono in prima persona, istaurando con l’Amministrazione stessa un
rapporto di collaborazione e trasparenza.
Il diritto all’informazione in materia ambientale è diventato un prioritario campo d’azione
della giurisprudenza. Sin dalla L. 8 luglio 1986 n. 349 istitutiva del Ministero
dell’Ambiente si avverte come la nozione di informazione ambientale si sia sempre più
articolata, limitando parallelamente le eccezioni in ordine al diritto di accesso e
aumentando al contrario l’ambito dei soggetti legittimati all’esercizio del diritto.
Così come è successo per altri istituti giuridici, in relazione ai quali la materia ambientale
ha rappresentato l’avanguardia per l’introduzione di categorie e discipline poi estese a
tutto l’ordinamento, l’informativa ambientale ha rappresentato la prima forma di
riconoscimento del diritto di avere accesso a informazioni in possesso delle Pubbliche
Amministrazioni. Già nel 1986, infatti, quattro anni prima che venisse disciplinato il più
generale diritto di accesso ai documenti amministrativi, il legislatore ha avvertito

310 Harrison J., Legislazione ambientale europea e libertà di informazione: la Convenzione di Aarhus, in
Rivista giuridica dell’ambiente, 2000, p. 28

294
l’esigenza di riconoscere a tutti i cittadini il diritto di ottenere informazioni sullo stato
dell’ambiente.
Quando, nel 1990 con la L. 7 agosto n. 241, il legislatore ha adottato disposizioni generali
in materia di pubblicità ed esibizione documentale, è emerso come il diritto di accesso
agli atti amministrativi in generale differiva notevolmente da quello relativo
all’informazione ambientale, sia dal punto di vista dei documenti che costituiscono
oggetto dell’accesso, sia per i soggetti legittimati.
La disciplina generale in materia di accesso però, non si è mai sovrapposta
all’informazione ambientale la quale, secondo il prevalente orientamento dottrinale e
giurisprudenziale, prevale in quanto avente carattere di specialità. Nell’evoluzione
storico-giuridica, l’informazione ambientale ha conservato la sua specificità ed una
maggiore ampiezza, soprattutto con riferimento all’individuazione dei titolari del diritto
all’informazione. Questo si spiega alla luce delle finalità che realizzano i due istituti: se il
diritto di accesso agli atti amministrativi ha soprattutto la finalità di realizzare la
trasparenza delle istituzioni e di favorire la partecipazione al procedimento
amministrativo, il diritto alle informazioni ambientali consente di soddisfare anche
un’esigenza diversa, e cioè quella di promuovere una migliore e più efficace tutela
dell’ambiente attraverso un’ampia diffusione delle informazioni relative all’ambiente
stesso.
Questi i motivi per cui non è possibile affrontare l’analisi della disciplina giuridica
dell’informativa ambientale senza metterla in relazione alla disciplina generale in materia
di accesso ai documenti amministrativi. E’ perciò opportuno analizzare in che modo il
diritto di accesso ai documenti amministrativi è stato introdotto nel nostro ordinamento, i
principi ai quali si ispira, nonché il fondamento costituzionale e la natura dell’istituto.

295
1.2 Il lungo cammino verso la cultura dell’accesso nel quadro storico e giuridico
antecedente al 1990

L’introduzione in via generale nel nostro ordinamento giuridico dell’accesso alla


documentazione amministrativa è avvenuto ad opera della L. 7 agosto 1990, la quale ha
disciplinato l’istituto senza dubbio più penetrante nel rapporto tra amministrazione e
amministrati e formalizzato i principi di trasparenza e di pubblicità dell’agire della
Pubblica Amministrazione, aumentando così la capacità di apertura delle istituzioni e
innescando meccanismi di coinvolgimento dei cittadini nei processi decisionali delle
stesse.
A ben vedere però, anche prima di questo provvedimento era in atto da diverso tempo
una tendenza evolutiva che, attraverso l’attività normativa, la giurisprudenza,
l’elaborazione della dottrina e l’influenza dell’ordinamento comunitario, preparava in
qualche modo il terreno per la svolta segnata nell’agosto del 1990. L’esigenza di
garantire la visibilità del potere, anche se solo negli anni Novanta si è tradotta nel
riconoscimento positivo del diritto di accesso alla documentazione in possesso delle
Pubbliche Amministrazioni, ha radici remote e la si può trovare manifesta negli scritti di
tutti quegli studiosi che si sono occupati dell’analisi delle caratteristiche della
democrazia, definendo la conoscibilità dell’agire delle istituzioni essenziale per l’ideale
democratico.
Kant può essere considerato il punto di partenza di ogni discorso sulla necessità della
visibilità del potere. Nella seconda appendice alla Pace perpetua, Kant propone il
seguente principio: “Tutte le azioni relative al diritto di altri uomini, la cui massima non
è suscettibile di pubblicità, sono ingiuste” 311. Kant precisa che il suo ideale di pubblicità
non si identifica col semplice dire qualcosa di fronte a tutti, perché, in situazioni di
disparità di potere, il governante può permettersi di annunciare quello che vuole senza
affrontare nessuna conseguenza per lui negativa. Si tratta, piuttosto, di un carattere

311 Kant I., Risposta alla domanda: che cosa è l’illuminismo, in Scritti politici e di filosofia della storia e
del diritto, Torino, 1956, p. 328.

296
strutturale, che ha a che vedere con la trasparenza e la possibilità di una circolazione delle
informazioni senza disparità.
I principi democratici di natura illuministica e di origine giusnaturalistica hanno, come è
storicamente noto, influenzato la Rivoluzione Francese. Tra i pensieri contenuti nelle
copiose opere della rivoluzione, può considerarsi emblematica questa citazione dal
Catechismo repubblicano di Michele Natale: “Vi è niente di segreto nel Governo
Democratico? Tutte le operazioni dei governanti devono essere note al popolo Sovrano,
eccetto qualche misura di sicurezza pubblica, che gli si deve far conoscere, quando il
pericolo è cessato”312.
Si enuncia, in queste poche righe, uno dei tratti fondamentali dello stato costituzionale: la
pubblicità è la regola, il segreto l’eccezione, e ad ogni modo è un’eccezione limitata,
poiché la segretezza è giustificata, soltanto se limitata nel tempo.
In epoca più recente, Habermas osserva come la nascita del “pubblico politico” possa
modificare i rapporti tra governanti e governati; la sfera pubblica politica acquista
un’influenza sul governo attraverso il corpo legislativo, poiché “l’esercizio del dominio
politico viene effettivamente sottoposto all’obbligo democratico di pubblicità”313. La
maggiore o minore rilevanza dell’opinione pubblica sugli atti pubblici emanati dal potere
pubblico (che è per eccellenza il potere esercitato dai supremi organi dello stato) dipende
dalla maggiore o minore offerta al pubblico, intesa come visibilità, conoscibilità,
accessibilità, e quindi controllabilità degli atti di chi governa.
Porre la pubblicità come discrimine tra stato democratico e autocratico non è un azzardo
privo di riscontri filosofici; in diverse opere di analisi politica, autorevoli osservatori
delle dinamiche sociali hanno più volte affermato che uno Stato governato da un potere
invisibile e inaccessibile è antidemocratico: “Il tema più interessante, su cui si può
davvero mettere alla prova la capacità del potere visibile di debellare il potere invisibile,
è quello della pubblicità degli atti del potere, che, come si è visto, rappresenta il vero e

312 Natale M., Catechismo repubblicano per l’istruzione del popolo e la rovina de’ tiranni, Napoli,
1998, p. 9.
313 Bobbio N., Stato, governo, società, Torino, 1985, p. 18.

297
proprio momento di svolta nella trasformazione dello stato moderno da stato assoluto a
stato di diritto”314.
I corollari del principio di pubblicità, quindi, sono diversi: oltre a quello più immediato
che concerne il rendere partecipe il popolo alle decisioni del governo, vi è naturalmente la
possibilità di accedere agli atti e ai documenti conservati presso i pubblici uffici, dando la
possibilità agli interessati di usufruire di tali informazioni.
Il dibattito finalizzato al riconoscimento effettivo, e quindi con precise disposizioni
legislative, del diritto di accesso alla documentazione amministrativa comincia a nascere
nel periodo costituente, quando la Commissione per la riorganizzazione dello Stato,
presieduta da Ugo Forti, aveva posto chiaramente il problema dei rapporti tra cittadino e
Pubblica Amministrazione, ritenendo che dovessero garantirsi in una legge di carattere
generale sull’amministrazione sia “il diritto del singolo a conoscere la motivazione degli
atti” sia “il diritto del cittadino ad avere visione e copia degli atti amministrativi […]
per combattere il mal vezzo esistente nell’amministrazione di ostacolare tale
conoscenza”315.
La questione fu ripresa in sede politica dalla Commissione Parlamentare per le riforme
istituzionali (Commissione Bozzi) che, seguendo altra via, nel 1985 propose - nell’ambito
di un più vasto ed incisivo riconoscimento del diritto all’informazione - l’inserimento in
Costituzione di un articolo 21 bis che riconoscesse “a tutti” il diritto di accesso ai
documenti ed agli atti amministrativi, seguendo in tal modo l’insegnamento gianniniano
che vuole il diritto di accesso come “capitolo applicativo del diritto all’informazione”316,
e di cui ci occuperemo approfonditamente più avanti.
A partire dagli anni Ottanta, il diritto di accesso trova anche numerosi riconoscimenti
legislativi, con riferimento però a singole materie o settori 317. L’esempio più significativo
314 Bobbio N., Il futuro della democrazia, Torino, 1991, p. 106.
315 Commissione di studi extra-parlamentari per la riforma dell’amministrazione, Relazione, vol. I,
Roma, 1946, p. 142.
316 Giannini M. S., Diritto Amministrativo, vol. II, Milano, 1970, p. 959
317 Si vedano, a titolo esemplificativo: la legge-quadro sul pubblico impiego 93/1983 che reca una mera
indicazione di principio secondo la quale il diritto di accesso dei cittadini agli atti della p.a. deve essere
regolato con legge dello stato; la legge 816/1985 riguardante “Aspettative, permessi ed indennità degli
amministratori locali”, che invece reca un’enunciazione piuttosto ampia per cui “tutti i cittadini hanno

298
è senz’altro quello della L. 8 luglio 1986, n° 349 (istitutiva del Ministero dell’Ambiente)
che riconosce a “qualsiasi cittadino il diritto di accedere alle informazioni sullo stato
dell’ambiente disponibili presso gli uffici della pubblica amministrazione”318. In materia
ambientale, infatti, la necessità di trasferire conoscenze al pubblico è stata maggiormente
avvertita, tanto da portare al riconoscimento legislativo dell’informativa ambientale
prima ancora di una generale disciplina sull’accesso ai documenti amministrativi. A
partire da quel momento, la normativa in materia ambientale ha continuato a proseguire
su binari di maggiore democraticità e trasparenza.
Tornando all’analisi dell’iter dell’istituto, la problematica fu ripresa da una commissione
di studio presieduta dal prof. Nigro, la quale predispose un testo in larga misura
coincidente con quello poi divenuto legge.
Inizialmente, però, lo schema di disegno di legge sul “Diritto di accesso ai documenti
amministrativi” predisposto dalla Commissione riconosceva la titolarità del diritto di
accesso al cittadino in quanto tale; in tal modo si intendeva dar foggia ad una vera e
propria azione popolare diretta a consentire un controllo generalizzato
sull’amministrazione. In sede di commissione, però, prevalse un orientamento restrittivo
volto a vincolare l’accesso alla sussistenza di un interesse giuridicamente qualificato: di
qui, la formulazione dell’attuale art. 22, L. 241/90 che riconosce il diritto di accesso “a
chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti”.
Alla base di questa decisione vi furono soprattutto ragioni di ordine pratico riconducibili
alle difficoltà organizzative che l’estensione soggettiva del diritto di accesso avrebbe
potuto comportare per le pubbliche amministrazioni. Prevalse insomma l’esigenza di

diritto di prendere visione di tutti i provvedimenti adottati dai Comuni, Province, Unità Sanitarie Locali,
Comunità montane”; la legge 142/1990 sulla riforma delle autonomie locali che, al capo III dedicato agli
istituti di partecipazione, stabilisce all’art. 7 commi 3 e 4 che “tutti gli atti dell’amministrazione
comunale e provinciale sono pubblici, ad eccezione di quelli riservati per espressa indicazione della
legge o per effetto di una temporanea e motivata dichiarazione del sindaco o del presidente della
provincia che ne vieti l’esibizione…in quanto la loro diffusione possa pregiudicare il diritto alla
riservatezza delle persone, dei gruppi o delle imprese”; tale articolo prosegue affermando che è
assicurato “ai cittadini, singoli e associati, il diritto di accesso agli atti amministrativi […] e in generale
alle informazioni di cui è in possesso l’amministrazione”.
318 Art. 14, 3° comma, L. 349/86.

299
creare una sorta di “filtro” all’accesso, onde evitare che il gran numero di richieste
potesse mettere in difficoltà le amministrazioni non ancora adeguatamente organizzate in
tal senso.
La scelta del legislatore è stata accolta con toni fortemente critici da parte di quella
dottrina319 che ha sempre ravvisato nel diritto di accesso un diritto civico diretto a
consentire la verifica popolare dell’azione amministrativa. Partendo da tale presupposto,
tale dottrina contesta al legislatore di aver scelto, tra le possibili versioni del diritto di
accesso, quella di minimo spessore, fornendo un fondamento giuridico e testuale agli
atteggiamenti ostruzionistici dei soggetti meno sensibili all’esigenze ostensive.
Invece, in materia ambientale, a differenza della disciplina generale dove titolare del
diritto di accesso è colui che vanta un interesse per la tutela di situazione giuridicamente
vincolanti, sussiste la possibilità di un accesso generalizzato alla documentazione: la
titolarità del diritto all’informativa ambientale, riconosciuto dalla L. 349/86 a qualunque
cittadino, viene ulteriormente ampliata dal decreto legislativo 39/97, che svincola il
diritto da qualsiasi qualificazione soggettiva riconoscendolo “a chiunque ne faccia
richiesta, senza che questi debba dimostrare il proprio interesse”.
Il fatto che il privato sia esonerato dal dimostrare di possedere una posizione qualificata
ha fatto parlare del diritto di accesso in materia ambientale come di una vera e propria
azione popolare che consente a chiunque di esercitare un controllo sull’esplicazione
formale dell’agire amministrativo.

319 Realfonzo U., Un diritto mancato: il diritto di accesso, in Nuova Rass. n 9, 1994, pag. 1157 e ss.;
D’Auria G., Trasparenze e segreti nell’amministrazione italiana, in Pol. dir.,1990, 1, pag. 111.

300
1.3 La L. 7 agosto 1990 n. 241320 e il principio di trasparenza della Pubblica
Amministrazione

La L. 241/90, nonostante riconosca il diritto di accesso solo in presenza di un interesse


giuridicamente qualificato, è stata salutata come un fatto di rilevanza epocale, data la sua
centralità in quella che taluni hanno definito una “rivoluzione copernicana” 321 nel
rapporto tra Pubblica Amministrazione e cittadini.
Nella cornice di una legge generale che sin dal primo articolo sancisce che l’attività
amministrativa debba essere “retta da criteri di economicità, efficacia e pubblicità”,
l’istituto in parola assume un rilievo specifico, poiché oggettivamente rappresenta uno dei
principali mezzi per rendere tale attività più trasparente e quindi in grado di coniugare le
esigenze di garanzia ed efficienza, assicurandone per questa via lo svolgimento
imparziale.
Il riconoscimento, seppure in maniera implicita, del principio di trasparenza su cui si
fonda il diritto di accesso agli atti amministrativi, ha rappresentato il primo pilastro di
quel processo che continua ancora oggi ad attraversare la P.A., in cui l’apertura,
l’informazione e la partecipazione dei cittadini acquistano un significato fondamentale.
Sotto questo profilo, infatti, è lo Statuto dei rapporti tra cittadino e Pubblica
Amministrazione a registrare un’innovazione dal forte valore simbolico: quello
dell’accesso, infatti, è un istituto generalmente considerato come uno strumento per
“desacralizzare”322 l’autorità dell’amministrazione, favorendone l’accostamento paritario
da parte del cittadino.

320 Legge recante Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi.
321 L’espressione utilizzata dal ministro per la funzione pubblica del tempo è ripresa da Caringella F.,
Garofoli R., Sempreviva M.T., L’accesso ai documenti amministrativi. Aspetti sostanziali e processuali,
Milano,1999, p. 2.
322 Tale espressione è stata efficacemente adoperata da A. Romano Tassone, A chi serve il diritto il
diritto d’ accesso? (Riflessioni su legittimazione e modalità d’esercizio del diritto d’accesso nella legge
n.241/1990), in Dir. Amm.,1995, pp. 315 e ss.

301
All’articolo 22 della L. 241/90, infatti, il legislatore pone nelle mani del privato, così
legittimato, uno strumento attraverso il quale l’azione pubblica, da sempre trincerata
dietro un manto di impermeabilità e riservatezza - espressione di una posizione di
supremazia del potere pubblico nei confronti dei cittadini - diventa penetrabile,
conoscibile, in altre parole “visibile”323.
In effetti, è stato ampiamente rilevato in dottrina, che prima dell’entrata in vigore della
riforma, la segretezza dell’attività amministrativa nei suoi momenti preparatori ed
istruttori (con conoscenza della sola determinazione finale), era la regola dell’“agere”
dei pubblici poteri e l’accesso, invece, l’eccezione. Una regola consacrata e rafforzata dal
segreto d’ufficio che, nella rigida formulazione dell’art. 15 T.U. imp. civ. dello Stato
emanato con D.P.R. n° 3 del 10/01/1957 324 rappresentava una “barriera impalpabile ma
efficace nel garantire una separazione tra amministrazione ed amministrati” 325.
L’art. 28 della L. 241/90 invece, ha modificato l’art. 15 T.U. citato, nel senso che il
segreto residua “al di fuori delle ipotesi e delle modalità previste dalle norme sul diritto
di accesso”, così ribaltando il rapporto di valore e configurando l’accesso come
prevalente rispetto a generiche esigenze di segretezza dell’amministrazione. Il segreto
amministrativo, dunque, sembra perdere il carattere di assolutezza che rivestiva in passato
e quindi trova applicazione soltanto in relazione alla salvaguardia di preminenti esigenze
di conservazione dell’ordinamento (ordine pubblico, sicurezza e difesa nazionale, tutela
della riservatezza, ecc.) scolpite in norme legislative e regolamentari.
La conferma di questo nuovo assetto, inoltre, sarebbe fornita dall’art. 25, 3° comma della
L. 241 che prevede espressamente un obbligo di motivazione da parte della Pubblica

323 Cons. Stato, sez. IV, 15/01/1998, n. 14, in Cons. St., I, 1998, 2, secondo cui il diritto di accesso ai
documenti amministrativi, garantito dalla L. 7 agosto 1990, n. 241 è finalizzato ad assicurare la
trasparenza dell’azione amministrativa ed a favorirne lo svolgimento imparziale per la tutela di situazioni
giuridicamente rilevanti, così concorrendo alla visibilità del potere pubblico.
324 La norma imponeva all’impiegato di mantenere il segreto d’ufficio e non dare a chi non ne aveva
diritto, anche se non si trattava di atti segreti, informazioni o comunicazioni relative a procedimenti od
operazioni amministrative di qualsiasi natura delle quali fosse venuto a conoscenza a causa del suo
ufficio, quando poteva derivarne danno per l’amministrazione o per i terzi.
325 Arena G. (a cura di), La trasparenza amministrativa ed il diritto di accesso ai documenti
amministrativi in A.A.V.V. L’accesso ai documenti amministrativi, Bologna, 1991, p.11.

302
Amministrazione con riferimento al rifiuto al differimento e alla limitazione dell’accesso,
non invece con riferimento al provvedimento di accoglimento della richiesta di accesso: è
l’eccezione, non la regola che richiede una motivazione326.
Con l’art. 22 il legislatore ha inteso assicurare la trasparenza amministrativa e favorire lo
svolgimento imparziale della Pubblica Amministrazione.
Quando si parla di trasparenza con riferimento all’attività amministrativa, spesso si evoca
una metafora espressa chiaramente agli inizi del secolo dall’onorevole Turati: “Dove un
superiore, pubblico interesse non imponga un segreto momentaneo, la casa
dell’amministrazione dovrebbe essere di vetro”.
Non è certo se l’onorevole Turati sia stato il primo ad usarla, ma è sicuro invece che
l’espressione “casa di vetro” applicata all’amministrazione ha avuto fortuna, tanto che
continua tuttora ad essere usata in dottrina per indicare l’esigenza di una maggiore
apertura dell’amministrazione verso gli amministrati e di una maggiore partecipazione
dei diversi attori della società civile all’interno delle politiche e dei processi decisionali
delle istituzioni.
Il problema della trasparenza si pone ancora oggi nei termini in cui lo aveva posto Turati,
ovvero come visibilità da parte dei cittadini delle forme di esercizio del potere
amministrativo. La “casa di vetro” infatti - pur essendo una metafora eccessiva, in quanto
vi sono interessi pubblici e privati che necessitano di essere protetti mediante
l’imposizione del segreto sulle informazioni che li riguardano - tuttavia coglie nel segno
nel descrivere un’amministrazione che, nonostante tutto, per un lungo periodo è rimasta
tendenzialmente separata rispetto agli amministrati. La staticità della metafora, inoltre,
consente la rappresentazione di “un’immagine dinamica della vita dell’amministrazione,
perché lascia intendere che dietro mura più o meno trasparenti, in realtà si compiono in
continuazione scelte, si interpretano norme, si rinviano decisioni: in sostanza si
scontrano interessi”327.

326 Clarich M., Diritto di accesso e tutela della riservatezza: regole sostanziali e tutela processuale, in
Riv. Dir. Proc. Amm., 1996, p. 437.
327 Arena G., op. cit., p. 22.

303
Il concetto della trasparenza inteso come conoscibilità esterna dell’azione amministrativa
- e quindi controllabilità e accessibilità agli atti e ai documenti del procedimento - emerge
per la prima volta proprio con la L. 241/90, dove si afferma il principio che l’attività
amministrativa, nel perseguire i fini indicati dalla legge, deve essere retta da criteri di
economicità, di efficacia e di pubblicità diretti a garantire la massima trasparenza e la
completa tutela dei diritti dei cittadini.
Il principio di trasparenza è garantito non solo nei confronti del legislatore e dei vertici
politici, ma anche nei confronti degli amministrati.
L’amministrazione ricava ora la propria legittimazione non più unicamente dall’ossequio
sterile della legge, ma dai risultati della propria azione in termini di efficacia e buon
andamento, tendendo sempre più a stabilire rapporti con la società civile, anzi a
costituirsi come “una delle forme di organizzazione ed espressione di questa, una delle
forme di esercizio della sovranità popolare”328.
Il principio della trasparenza della pubblica amministrazione trova poi definitiva
consacrazione nelle disposizioni contenute nella L. 11 febbraio 2005, n.15 - che modifica
e integra la L. 241/90 – la quale rafforza la necessità della pubblicità dell’agire
amministrativo e della conoscibilità all’esterno dell’azione amministrativa: nell’art. 1
della legge sul procedimento infatti, viene inserito - accanto ai criteri di legalità,
economicità, efficacia e pubblicità come ispiratori dell’azione amministrativa - anche il
principio della trasparenza. Esso rappresenta un valore giuridico immanente
all’ordinamento, un modo d’essere dell’organizzazione dei pubblici poteri, avente la
finalità di rendere visibili i soggetti che concorrono a determinare l’interesse pubblico e
conoscibili le fasi attraverso le quali si snoda il procedimento stesso.
Così inteso, il principio di trasparenza diventa un valore generale in grado di dare
attuazione sia ai canoni costituzionali di imparzialità e buon andamento
dell’amministrazione (Art. 97, Cost.), sia ad altri interessi costituzionalmente protetti,
come il diritto di difesa nei confronti della Pubblica Amministrazione (Artt. 24 e 113,

328 Nigro M., voce Amministrazione pubblica (organizzazione giuridica dell’) in Enc. Giur., Roma,
1998, II, p. 5.

304
Cost.)329. Esso consente, quindi, di conciliare le esigenze di efficienza dell’agire pubblico
con quelle di garanzia del cittadino e di realizzare “l’aspirazione ad una democrazia
intesa come regime del potere visibile”330.
La trasparenza diventa il punto di confluenza dei principi giuridici positivi
costituzionalmente posti e dell’azione amministrativa (buon andamento, imparzialità,
legalità sostanziale e metodo della partecipazione democratica)331. I principi generali di
trasparenza e pubblicità, infatti, trovano nell’accesso ai documenti amministrativi la loro
massima realizzazione: la disciplina in materia di accesso riconosce in capo ai privati una
situazione soggettiva che consente di realizzare la conoscibilità del modo in cui agisce
l’amministrazione e, siccome da essa ne deriva anche una maggiore efficienza dell’azione
amministrativa, eleva l’intervento del privato a elemento di garanzia per il perseguimento
dell’imparzialità e del buon andamento dell’amministrazione. Più precisamente, non è il
solo esercizio del diritto di accesso ad incidere positivamente sull’attività
dell’amministrazione, ma è l’astratta previsione della possibilità di pretendere l’esercizio
del diritto che è considerata utile a garantire l’imparzialità e il buon andamento
dell’amministrazione attraverso la sua trasparenza.
L’informazione nel diritto amministrativo svolge un ruolo molto importante anche nel
mutamento in senso democratico del rapporto tra cittadini e Pubblica Amministrazione, il
quale subisce una forte democratizzazione nel momento in cui un privato “attraverso
l’acquisizione di idonei elementi di conoscenza, riesce - in forma individuale o associata
- a meglio interagire con i pubblici poteri oppure a difendere più efficacemente i propri
interessi davanti ai giudici aditi”332.

329 Sent. Corte Cost. 17 marzo 2006, n. 104.


330 Sent. Consiglio di Stato, 12 aprile 1986, n. 325.
331 Villata R., La trasparenza dell’azione amministrativa, in Dir. proc. amm., 1987, pp. 528 ss., secondo
il quale “la trasparenza dell’azione amministrativa appare il risultato al cui raggiungimento cospirano e
concorrono strumenti diversi, dalla possibilità del destinatario...di assistere al compimento dell’atto e di
partecipare al procedimento amministrativo, alle modalità di svolgimento della seduta dell’organo
collegiale, dalla conoscibilità degli atti attraverso il diritto di accesso, alle varie forme di pubblicità; né
certo minore importanza assume la stessa motivazione del provvedimento amministrativo”.
332 Delfino B., Il diritto di accesso alle informazioni ambientali secondo il d. l.vo 24 febbraio 1997 n.
39. Confronto con la L. 7 agosto 1990, in Cons. Stato, 1999, II, p. 136.

305
Concludendo, l’accesso ai documenti amministrativi, e ancor di più alle informazioni in
materia ambientale, è strumentale alla realizzazione di due diverse esigenze: in termini
generali, esso esprime l’esigenza di conoscibilità e trasparenza di tutta l’attività
amministrativa nei confronti della società civile; in maniera più specifica, l’accesso fa sì
che l’esercizio in concreto del potere amministrativo sia aperto a tutti gli interessati,
consentendo loro la partecipazione alle scelte relative alla comunità.

1.4 Il fondamento costituzionale del diritto di accesso

In merito al fondamento costituzionale del diritto di accesso non sono mancate in dottrina
opinioni contrastanti.
Secondo la costruzione di un’autorevole dottrina 333, il diritto di accesso rappresenterebbe
una faccia, una specificazione del diritto di informazione, o per dirla con le parole di
Giannini, niente altro che “un capitolo applicato al diritto di informazione”334, quello
indirettamente previsto e tutelato dall’art. 21 Cost. come risvolto passivo della libertà di
manifestazione del pensiero. L’assunto, infatti, poggia su di una interpretazione ampia
della libertà di informazione vista non più dal solo versante attivo, come libertà di
divulgare notizie e opinioni attraverso i più disparati mezzi di informazione, ma anche da
quello passivo che legittima - in un regime di libera democrazia - un interesse generale
dei potenziali destinatari ad avere accesso ad una pluralità di fonti informative, con
correlativa eliminazione di “ostacoli legali, anche temporali, alla circolazione delle
notizie e delle idee”335.
Rielaborando il diritto di accesso come applicazione della libertà di informazione, si
costruisce un rapporto conoscitivo tra soggetti privati e pubblica amministrazione che si
concreta a favore dei cittadini. Si supera in tal modo una concezione arcaica dell’art. 21
Cost., creando una dialettica necessaria tra profilo attivo e passivo dell’informazione.

333 Giannini M. S., Istituzioni di diritto amministrativo, Milano, 1981, p. 171.


334 Ibid.
335 Corte Cost., 15 giugno 1972, n. 105, in Giust. Cost., 1972, p. 1196.

306
Secondo gli autori336 che aderiscono a questo orientamento, la tutela del diritto
all’informazione, e quindi anche del diritto di accesso, è ricavabile da un’interpretazione
sistematica dell’intero impianto costituzionale: l’accesso alla pluralità di fonti informative
riguardanti i cittadini costituisce lo strumento per realizzare molti altri principi
costituzionali tra cui quello di democrazia, di uguaglianza, di sviluppo della persona
umana.
La ricostruzione gianniniana vede una possibilità di concreta realizzazione quando la
Commissione parlamentare per le riforme istituzionali (Commissione Bozzi) propose, nel
1985, l’inserimento in Costituzione di un art. 21 bis che riconoscesse “a tutti” il diritto di
cercare, trasmettere, e ricevere informazioni, nonché il diritto di accedere ai documenti e
agli atti amministrativi che li riguardano. Tale proposta di riforma costituzionale
poggiava probabilmente sulla convinzione che la predisposizione di strumenti per la
partecipazione alla vita democratica del proprio paese può avvenire solo attraverso il
riconoscimento di “nuovi diritti fondamentali”337 costituzionalmente garantiti nei
confronti della pubblica amministrazione.
La ricostruzione del diritto di accesso come espressione della libertà e del diritto
all’informazione è presente in molti altri autori, i quali hanno avuto il merito di spostare
l’attenzione della dottrina sul fondamento costituzionale dell’istituto dell’accesso;
sull’argomento però, si sono registrati anche altri orientamenti.
Secondo un’altra parte della dottrina, infatti, il diritto di accesso ai documenti
amministrativi non sarebbe riconducibile al diritto all’informazione genericamente inteso
come libertà di manifestazione del pensiero, bensì al diritto all’informazione
amministrativa ricavabile da altri principi costituzionali, quali quelli di cui agli artt. 97 e
98 Cost.: questi prevedono rispettivamente che i pubblici uffici siano organizzati in modo
da assicurare il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione e che i pubblici
impiegati siano al servizio della Nazione.

336 Loiodice A., Giocoli Vacci P. (a cura di), Problemi attuali di diritto pubblico, Bari, 1990, p. 140.
337 Selleri B., Profili operativi del diritto di accesso agli atti amministrativi, in Foro Amm., 1987, pp.
3558-3562.

307
Più precisamente, è stato sostenuto338 che mentre nel diritto all’informazione
genericamente inteso l’iniziativa può interamente ricondursi al soggetto che vuole essere
informato, viceversa, nella conoscenza dei documenti amministrativi e la concreta
responsabilità di attuazione del diritto, sono attribuiti direttamente alla pubblica
amministrazione.
L’informazione amministrativa, richiede, quindi, un comportamento attivo della pubblica
amministrazione realizzato “o in adempimento di una situazione giuridica passiva -
dovere, obbligo -, o in conseguenza di una decisione discrezionale”339.
Le analisi successive alla L. 241 del 1990 tendono invece ad operare un’ulteriore sottile
distinzione tra diritto all’informazione amministrativa e diritto di accesso, sulla base del
contrasto esistente tra norme che da una parte ammettono la conoscibilità degli atti di
competenza dei pubblici poteri, dall’altra circoscrivono detta conoscibilità ai titolari di
situazioni qualificate.
Più precisamente, la ricostruzione dell’istituto del diritto di accesso lo riconduce al
principio di trasparenza della pubblica amministrazione, desumibile in via interpretativa
tanto dalla Costituzione, quanto dalla L. 241/90.
L’art. 22 della legge 241 fa infatti riferimento alla necessità di favorire lo svolgersi in
modo imparziale dell’azione amministrativa; è chiaro che la presenza del principio di
trasparenza che si evince dalla norma sia funzionale anche all’assicurazione del buon
andamento dell’azione amministrativa, e ciò in linea con il disposto dell’art. 97 Cost.
Alcuni autori340 pertanto, muovendo esclusivamente dal disposto dell’art. 22 della L. n.
241/90, individuano nell’art. 97 Cost. il principale referente costituzionale del diritto di
accesso ai documenti amministrativi, proiettando direttamente l’istituto verso l’interesse
alla trasparenza e all’imparzialità dell’azione amministrativa. A sostegno di tale tesi
depone lo spessore strumentale del principio di trasparenza che, nella sua essenza, mette

338 Meloncelli A., L’informazione amministrativa, Rimini, 1983, pp. 200 e ss.
339 Meloncelli A., op. cit., p. 204.
340 Gallo C. E., Foa S., voce L’accesso agli atti amministrativi, in Dig. Publ., Agg. 2000, p. 4, secondo
cui interpretando congiuntamente gli artt.1 e 22 l. n.241/90 e raffrontandoli con l’art.97 Cost., i principi
del buon andamento e dell’imparzialità verrebbero integralmente attuati.

308
a disposizione dei cittadini il potere di esercitare un controllo democratico sull’operato
dei soggetti pubblici al fine di verificarne la conformità agli interessi sociali e alle
disposizioni costituzionali.
Il legislatore ha pertanto voluto realizzare un punto di raccordo tra le esigenze di
efficienza e di buon andamento con quelle di imparzialità e pubblicità nello svolgimento
dell’attività amministrativa.
Secondo tale teoria, che riconduce l’istituto del diritto di accesso al principio di
trasparenza, l’attuazione dell’imparzialità viene ad essere garantita sotto un duplice
profilo. Da un lato la Pubblica Amministrazione attraverso la trasparenza, (intesa come
visibilità della propria azione) garantisce l’imparzialità al suo interno, sia evidenziando le
responsabilità di chi agisce, sia per il semplice fatto che “la consapevolezza di essere
potenzialmente osservati durante tale attività costituisce il miglior deterrente nei
confronti di comportamenti scorretti”341 e favoritismi; sotto altro profilo, il diritto di
accesso garantisce l’imparzialità anche dialetticamente, in quanto consente al destinatario
dell’azione stessa non solo di acquisire notizie, ma di farne un uso finalizzato alla tutela
delle sue posizioni, e cioè di partecipare (o intervenire) consapevolmente al procedimento
amministrativo depositando documenti e presentando memorie ed osservazioni pertinenti,
prima che la scelta finale venga compiuta (c.d. accesso partecipativo previsto dall’art. 10,
comma l, lett. a, L. 241/90).
In tal modo anche l’amministrazione procedente potrà acquisire tutta una serie di
informazioni che possono contribuire ad una corretta formazione della volontà
amministrativa.

341 Arena G., op. cit., il quale precisa che poiché l’attività amministrativa consiste nel disporre l’assetto
degli interessi in vista del perseguimento di un fine pubblico, che si viene precisando e definendo durante
il procedimento, se questa viene svolta in condizioni che non ne garantiscono l’imparzialità, può dar
luogo a pericolose distorsioni, con effetti dannosi per tutti i soggetti coinvolti, pubblici e privati.

309
1.5 Natura del diritto di accesso: diritto soggettivo o interesse legittimo?

Molto controversa è ancora oggi la natura giuridica del diritto di accesso ai documenti
amministrativi, questione assai significativa per le conseguenze sia sul piano dogmatico
che su quello applicativo.
Prima dell’emanazione della legge sul procedimento amministrativo, si distinguevano le
ipotesi in cui l’accesso era regolato in modo puntuale da apposite disposizioni normative
(nel qual caso si attribuiva al cittadino la titolarità di un diritto soggettivo pubblico) da
quelle in cui mancava una specifica disposizione in materia di accesso (in relazione alle
quali invece, il privato poteva far valere solo una posizione di interesse legittimo).
La Suprema Corte aveva sostenuto che in relazione al diritto di accesso poteva parlarsi di
diritto soggettivo solo nel caso in cui vi sia una norma che “imponga un obbligo
all’amministrazione e prescriva un certo comportamento senza alcun margine di
discrezionalità”342.
Il dibattito intorno alla natura del diritto di accesso è continuato anche dopo il 1990:
nonostante la denominazione, l’istituto fa riferimento ad una posizione soggettiva che sin
dall’inizio, a seconda della tesi accolta, poteva prospettare soluzioni differenti anche in
ordine alla competenza e/o qualificazione della giurisdizione del giudice amministrativo
in materia di accesso e al relativo regime processuale.

Sub A) La tesi del diritto soggettivo


Una parte della dottrina343 ha qualificato il diritto di accesso come un diritto soggettivo
facendo riferimento, sotto il profilo sostanziale, innanzitutto al dato testuale della legge

342 Cass. Sent. 3 marzo 1961, n. 456.


343 Castiello F., Il nuovo modello di azione amministrativa nella L. 7 agosto 1990 n. 241, Rimini, 1996,
p. 124; Figorilli F., Alcune osservazioni sui profili sostanziali e processuali del diritto di accesso ai
documenti amministrativi, in Dir. Proc. Amm., 1994, p. 262 ss; Cuocolo F., Commento all’art. 22, in
AA.VV, Procedimento amministrativo e diritto di accesso ai documenti a cura di V. Italia V., Bassani M.,
Milano, 1995, pp. 410 e ss.; Bellomia S., Il diritto di accesso ai documenti amministrativi e i suoi limiti,
Milano, 2000, p. 19; Carnevale P., Note e considerazioni sulla disciplina del procedimento
amministrativo e sul diritto di accesso ai documenti amministrativi, in Trib. Amm. Reg., 1990, II, pp. 335
ss.

310
(che utilizza il termine diritto), osservando che l’Amministrazione limita la sua attività
alla semplice verifica della sussistenza della situazione legittimante e all’accertamento
circa la non ricorrenza di ostacoli tassativi, ponendo in essere dunque un indagine di
carattere tecnico-giuridico priva di margine di discrezionalità (c.d. attività vincolata)344.
L’ostensione, quindi, non può essere rifiutata sulla base di pure valutazioni di
opportunità, perché in capo all’amministrazione non residua alcuna discrezionalità in
ordine al riconoscimento dell’accesso; in altre parole, la P.A., a fronte di una richiesta di
rilascio di documenti, verserebbe in una situazione di vero e proprio obbligo che, se
disatteso, potrebbe causare il configurarsi dell’ipotesi di omissione d’atti d’ufficio 345.
Nella giurisprudenza amministrativa la tesi del diritto soggettivo - inizialmente respinta -
è stata successivamente accolta in una serie di pronunce: il diritto di accesso assume la
qualifica di vero e proprio autonomo diritto soggettivo all’informazione “afferente al
sistema di garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, che non può
essere vanificato o compreso in funzione dell’esistenza o meno del momento
pubblicistico”346; oppure come “diritto soggettivo pieno e perfetto”347 la cui cognizione in
sede contenziosa - in mancanza di una specifica norma processuale – “è devoluta alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, secondo le regole di accertamento
proprie dei diritti soggettivi”348.
Da tale impostazione è derivato, tra gli altri, il principio secondo cui la mancata
impugnazione del diniego nel termine di decadenza non osta alla possibilità di un nuovo
esercizio del diritto all’informazione da parte del titolare e all’eventuale impugnazione
della nuova pronuncia di diniego emessa dall’amministrazione.

344 Virga G., Trasparenza della P.A. e tutela giurisdizionale del diritto di accesso agli atti
amministrativi, in Atti del Convegno di Varenna (1989), Milano, 1991, p. 356.
345 Scarciglia R., Il diritto di accesso all’informazione ambientale, in Nuova Rass., 1988, 8, p. 887;
Fameli E., Lo Presti A., Diritto all’informazione ambientale, trasparenza della Pubblica Amministrazione
e tecnologie informatiche, in Informatica e diritto, 1996, p. 167; Postiglione A., Informazione,
educazione, e formazione per l’ambiente, in Di Giovine G, (a cura di), Enti locali e ambiente, Atti del
Convegno di Verona 15-17 aprile, Padova, 1985, p. 307.
346 Cons. Stato, sez. IV, 15 gennaio 1998, n. 14.
347 Cons. Stato, sez. VI, 27 maggio 2003, n. 2938.
348 Cons. Stato, sez. IV, 24 luglio 200, n. 4092, in Cons. Stato, 2000, p. 1794.

311
Sub B) La tesi dell’interesse legittimo

In senso opposto, alcuni autori349 si sono schierati per la qualificazione della posizione
inerente all’accesso in termini di interesse legittimo.
Sul piano sostanziale, si ritiene che in capo alla P.A residui un margine di discrezionalità
in sede di verifica della ricorrenza della situazione legittimante, dei limiti all’accesso e
soprattutto del potere di “differire l’accesso ai documenti fino a quando la relativa
conoscenza possa impedire o gravemente ostacolare lo svolgimento dell’azione
amministrativa” (art. 24, co. 6). Tale facoltà comporterebbe che la piena tutela della
posizione giuridica dell’istante rimanga compressa dall’esercizio del potere di rifiuto o di
differimento spettante all’Amministrazione, potere che, comportando una valutazione
discrezionale della stessa, farebbe scaturire in capo al richiedente una situazione di
semplice interesse legittimo.
Sul piano processuale, inoltre, si è osservato che l’art. 25 prevede un termine di
decadenza ai fini dell’esperimento del ricorso giurisdizionale avverso il diniego o silenzio
in materia di accesso, secondo un itinerario perfettamente sincronizzabile con la tesi
dell’interesse legittimo, a differenza delle posizioni di diritto soggettivo che sono invece
suscettibili di tutela nel termine di prescrizione del diritto.
Il riconoscimento della natura di diritto soggettivo all’accesso è stato messo in
discussione anche dal giudice amministrativo. Infatti, un’autorevole pronuncia
dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato350 ha ribaltato un orientamento ormai
consolidato a favore della tesi del diritto soggettivo, e ha compiuto una brusca sterzata
verso il passato concludendo a favore della tesi dell’interesse legittimo.
Invero, il Supremo Consesso ha reputato che, a dispetto del nomen utilizzato dal
legislatore, la possibilità di accedere può configurarsi solo in termini di interesse

349 Sandulli M. A., voce Accesso alle notizie e ai documenti amministrativi, in Enc. Dir. Agg., IV,
Milano, 2000; Morbidelli G., Il procedimento amministrativo, in Dir. Amm., II, pp. 1106 ss; Casetta E.,
Manuale di Diritto Amministrativo, ed. 2001, Milano, pp. 406 ss.; Paleologo G., La legge 1990 n. 241:
procedimento amministrativo ed accesso ai documenti, in Dir. Proc. Amm., 1991, p. 13.
350 Cons. Stato, ad. Plen., n. 16 del 24 giugno 1999.

312
legittimo. Più specificamente, la tesi del diritto soggettivo, non suffragata dalla neutra ed
atecnica qualificazione legislativa dell’accesso come diritto, è smentita dalla circostanza
che la posizione del soggetto, è “regolata da normativa di settore che ne garantisce il
soddisfacimento nell’ambito del contestuale e coessenziale soddisfacimento dell’interesse
pubblico”351. Tale tesi sarebbe vieppiù avvalorata dall’opzione legislativa che,
coerentemente con il principio di cui all’art. 103 Cost., conia un modello processuale
impugnatorio imperniato su di un termine di decadenza in armonia con gli stilemi classici
della tutela giurisdizionale degli interessi legittimi. Osserva ancora la Corte che
l’attribuzione dei diritti soggettivi alla giurisdizione del giudice amministrativo
rappresenta un’eccezione rispetto alla regola generale sancita dall’art. 24 della
Costituzione, e quindi richiederebbe una esplicita disposizione normativa in tal senso, che
invece nella materia dell’accesso amministrativo manca.
In seguito a questa decisione dell’Adunanza Plenaria, nonostante la giurisprudenza abbia
in più occasioni ribadito la natura di diritto soggettivo dell’accesso, l’orientamento in
essa contenuto è stato ripreso da una sentenza del Consiglio di Stato con la quale è stata
affrontata la questione del carattere preclusivo o meno del termine fissato all’art. 25 ai
fini di una nuova impugnazione del diniego all’accesso. Secondo la Corte, la situazione
riconosciuta al privato con la possibilità di avere accesso ai documenti amministrativi è
strumentale alla tutela di un interesse giuridicamente rilevante e tale strumentalità si
riflette anche sulla relativa azione a tutela dell’accesso; per questo motivo, il termine
fissato dall’art. 25 per la proposizione del ricorso avverso il provvedimento di diniego o il
silenzio dell’Amministrazione, deve avere necessariamente natura decadenziale, con la
conseguenza che la mancata impugnazione nel termine previsto non consente la
reiterabilità dell’istanza e la eventuale impugnazione del successivo diniego.
Una decisione di questo tipo, contenente un’interpretazione nuovamente restrittiva del
diritto di accesso e della sua azionabilità, sembra andare in posizione contraria rispetto a
quanto impongono i principi di pubblicità e trasparenza prima evidenziati e che

351 Ibid.

313
caratterizzano in misura sempre maggiore il rapporto dei cittadini con la Pubblica
Amministrazione, nonché l’attività della stessa.
Una lettura restrittiva del diritto di accesso ha delle conseguenze anche con riferimento
alla materia ambientale, sacrificando la specialità dell’accesso agli atti relativi a questo
ambito, in cui invece è prevista una legittimazione generalizzata all’accesso. Proprio in
considerazione dell’evoluzione che ha subito l’informativa ambientale nella direzione di
una sempre maggiore riduzione delle limitazioni all’esercizio del diritto - lasciando ben
poco alla discrezionalità della Pubblica Amministrazione - si può condividere
l’orientamento giurisprudenziale che considera l’accesso alle informazioni ambientali un
diritto soggettivo.
A questo proposito risulta interessante la sentenza del TAR Sicilia che attribuisce al
diritto alle informazioni ambientali la natura di “diritto soggettivo pubblico in quanto
direttamente finalizzato alla soddisfazione di un interesse privato il cui contenuto si
definisce in termini di poter agire per il reperimento delle notizie relative all’ambiente
inteso questo come complesso delle condizioni esterne in cui vive l’uomo” 352; di
conseguenza, il comportamento richiesto all’amministrazione in seguito all’istanza del
privato si qualifica come obbligo, e non come generico dovere. Sempre nella medesima
sentenza, il TAR individua il diritto all’informazione come diritto all’acquisizione di
conoscenza, che trova implicita garanzia nella Costituzione e si inserisce tra le libertà che
valgono a delineare il rapporto tra autorità e libertà in senso democratico; inoltre il diritto
di accesso all’informazione ambientale si configura come un’ipotesi particolare di
accesso ai documenti, diritto che è finalizzato a dare attuazione al più generale diritto di
informazione e partecipazione al procedimento.
Dal riconoscimento della natura di diritto soggettivo all’informazione ambientale deriva
che l’istanza di accesso - anche se respinta con decisione non tempestivamente impugnata
dall’interessato, ovvero rimasta senza risposta - può essere nuovamente proposta fintanto
che il diritto all’accesso non venga soddisfatto per vie amministrative ovvero

352 TAR Sicilia, sez. II, Catania, sent. 09/04/91, n. 118 .

314
giurisdizionali, non sussistendo il limite del termine di decadenza proprio dell’interesse
legittimo.
La specialità della posizione legittimante all’accesso in materia ambientale potrebbe
“offrire l’occasione per rafforzare le pretese conoscitive del cittadino, senza
comprimerle dentro gli angusti vincoli – nel caso dell’accesso, ancora più rigorosi – del
giudizio a struttura impugnatoria”353, realizzando quella democratizzazione del rapporto
tra cittadini e pubblici poteri e favorendo la partecipazione e il controllo dei primi
sull’operato e sulle decisioni dei secondi.

2. DIRITTO DI ACCESSO E INFORMAZIONE AMBIENTALE: LA


DISCIPLINA SOSTANZIALE

2.1 Il diritto di accesso alle informazioni ambientali e la sua evoluzione in ambito


internazionale e comunitario

Il tema dell’accesso all’informazione ambientale rappresenta un riferimento sempre più


presente nel quadro normativo e programmatico dell’ordinamento internazionale e
comunitario.
L’evoluzione normativa in materia ha dimostrato che l’educazione e l’informazione in
materia ambientale non consentono semplicemente la realizzazione del principio di
trasparenza delle autorità e la partecipazione dei cittadini alle decisioni che riguardano
l’ambiente, ma rappresentano soprattutto strumenti essenziali per la tutela e la
valorizzazione dell’ambiente stesso: in altre parole, una migliore protezione
dell’ambiente si può realizzare solo attraverso una corretta e libera informazione del
cittadino.
Per questo motivo, quindi, per meglio comprendere il ruolo e la funzione che l’istituto
dell’accesso alle informazioni ambientali ricopre a livello internazionale e comunitario,

353 Aliberti C., Colacino N., Falletta P., Informazione ambientale e diritto di accesso, Padova, 2007, pp.
197-198.

315
appare opportuno analizzare l’evoluzione che le questioni ambientali hanno attraversato
nel corso degli ultimi decenni.
La problematica relativa all’ambiente si è evoluta negli anni di pari passo con la sempre
maggiore consapevolezza necessaria alla risoluzione dei tanti disastri che la mano
dell’uomo ha provocato nel tempo. L’importanza della questione ambientale manifesta
una svolta decisiva soprattutto nel corso degli anni Settanta, quando si assiste ad una
progressiva internazionalizzazione di un dibattito che va focalizzandosi intorno al tema
delle relazioni tra ambiente e sviluppo.
Vi è da dire, però, che la necessità di porre in essere una politica ambientale, soprattutto
in ambito comunitario, era stata sentita molti anni prima, tanto che già nell’articolo 2 del
Trattato di Roma del 1957 istitutivo della CEE si parlava di promuovere uno sviluppo
armonioso delle attività economiche nell’insieme delle Comunità e della necessità di
provvedere all’espansione della stessa354.
Come si diceva poc’anzi, la questione ambientale è emersa in particolar modo negli anni
Settanta, quando, nel primo Programma d’azione comunitaria in materia ambientale
approvato il 22 novembre 1973 dal Consiglio d'Europa, si parlava della impossibilità di
sviluppare in maniera adeguata una politica ambientale senza comunque prevedere, non
solo un’efficace lotta contro gli inquinamenti e gli altri fattori nocivi, ma anche un
miglioramento qualitativo delle condizioni di vita e della protezione dell’ambiente.
Successivamente, le modifiche del Trattato di Roma contenute nell’Atto Unico del 1986
hanno indicato nella tutela ambientale uno dei compiti essenziali dell’Unione europea.
Infatti, negli articoli 130 R, 130 S, 130 T dell’Atto unico europeo, ratificato nel 1987, si
riconosce in modo esplicito la competenza comunitaria in materia ambientale, delineando
i principi e criteri di un’azione comune più organica ed incisiva355.
In particolare, l’articolo 130R dell’atto affermò che l’azione della Comunità in materia
ambientale doveva essere fondata innanzitutto sui principi dell’azione preventiva e della

354 Ferrara R., La tutela dell'ambiente, Torino, 2006, p. 13


355 Per un’analisi generale: De Cesaris A. L., Le politiche comunitarie in materia di ambiente, in Cassese
S. (a cura di) Diritto ambientale comunitario, Milano, 1995, p. 38. Salter J. R., Environmental Law,
Londra, 1995.

316
correzione alla fonte dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio del “chi inquina
paga”356.
In realtà, il periodo intercorrente tra gli anni Ottanta e gli anni Novanta si caratterizza non
solo per l’emanazione di una serie di direttive che dettano principi aventi effetti anche nel
settore delle informazioni ambientali, ma anche per la presenza di una serie di documenti
di tipo programmatico relativi al diritto all’informazione ambientale.
Parliamo in particolar modo della direttiva del Consiglio 90/313/CEE e del Regolamento
del Consiglio 1210/90.
La prima è relativa alla libertà di accesso all’informazione in materia ambientale. Con la
sua emanazione, per la prima volta veniva espressamente riconosciuto il principio in base
al quale le autorità pubbliche sono tenute a rendere disponibili le informazioni relative
all’ambiente a qualsiasi persona, fisica o giuridica, che ne facesse richiesta e senza che
quest’ultima debba mostrare un particolare interesse.
Per quanto concerne invece il Regolamento del Consiglio 1210/90, notiamo che esso
ineriva in particolare all’istituzione dell’Agenzia europea dell’ambiente e della rete
europea di informazioni e di osservazione in materia di ambiente.
Obiettivo fondamentale di ambedue questi organi era in primo luogo quello di fornire i
dati direttamente utilizzabili nell’attuazione della politica della Comunità in materia
ambientale. A ciò, si aggiungeva la creazione di una rete europea di informazione e di
osservazione in materia ambientale avente la finalità di fornire alla Comunità e ai singoli
Stati Membri tutte le informazioni necessarie per la formulazione di adeguate politiche.
Negli anni a seguire assistiamo all’emanazione del Trattato di Maastricht ratificato nel
1993, il quale afferma che la Comunità ha il compito di promuovere uno sviluppo
armonioso ed equilibrato delle attività economiche e una “crescita sostenibile” non
inflazionistica che tuteli l’ambiente.
Il Trattato integra l’ambiente nella costruzione comune europea, statuendo che la
salvaguardia dello stesso deve essere una condizione alla crescita economica e che le

356 Marotta M., Influenza sull’evoluzione del diritto ambientale, in Studi parl. Pol. Cost., 1992.

317
esigenze connesse alla tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e
nell’attuazione delle altre politiche.
Sarà poi il Trattato di Amsterdam del 1997 ad apportare alcune modifiche e ad integrare
il precedente Trattato, statuendo il principio di sviluppo sostenibile.

2.2 Dalla dichiarazione di Stoccolma agli anni ‘90

La Conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente umano (UNCHE, United Nations


Conference on Human Environment), svoltasi nel 1972 a Stoccolma, rappresenta l’avvio
di una consapevolezza a livello globale ed istituzionale delle questioni legate
all'ambiente. Nella dichiarazione finale della stessa Convenzione si afferma: “Siamo
arrivati ad un punto della storia in cui dobbiamo regolare le nostre azioni verso il mondo
intero, tenendo conto innanzitutto delle loro ripercussioni sull'ambiente”357.
Da allora, le Nazioni Unite hanno fatto della protezione e del miglioramento
dell’ambiente una delle priorità da rispettare come presupposto del benessere dei popoli e
del progresso dell’umanità.
Nel 1972, con l’adozione della Dichiarazione di Stoccolma, per la prima volta la
comunità internazionale afferma l’importanza dell’educazione e dell’informazione
ambientale, ora viste come strumenti essenziali per la tutela e la valorizzazione
dell’ambiente umano. La Conferenza, attraverso un documento di 27 principi, riporta, nel
19°, la necessità di "un'educazione ai problemi ambientali attraverso il senso di
responsabilità di singoli e collettività per la protezione e il miglioramento dell'ambiente
nella sua piena dimensione umana allo scopo di garantire progresso e sviluppo anche
alle generazioni future".
Nel rapporto Brundtland del 1987 la Commissione Mondiale indipendente per
l’Ambiente e lo Sviluppo (CMAS) delle Nazioni Unite dichiarò la necessità di un sistema
politico in grado di assicurare l’effettiva partecipazione dei cittadini e delle ONG ai

357 www.eurocities.org Estratto in toto dalla relazione alla Convenzione.

318
processi ed alle politiche concernenti l’ambiente per il raggiungimento di uno sviluppo
sostenibile.
Durante la Conferenza di Rio de Janeiro del luglio del 1992 è stato più volte affrontato
l’argomento della partecipazione del pubblico al processo legislativo in materia
ambientale quale elemento essenziale dello sviluppo sostenibile. La Conferenza,
organizzata a vent’anni dalla Conferenza di Stoccolma, rappresenta un evento
dall’importanza indiscutibile in quanto si pone come tappa decisiva per l’affermazione e
la diffusione a livello internazionale del tema del coinvolgimento e della partecipazione
della società.
La Dichiarazione di Salisburgo sulla protezione del diritto all’informazione e alla
partecipazione del 3 dicembre 1980 (iniziativa congiunta di due organizzazioni non
governative, l’Istituto dei diritti dell’uomo e l’Istituto per una politica europea), può
essere considerata il diretto antenato della Convenzione di Aarhus. E’ articolata in “tre
pilastri”: informazione, partecipazione e tutela giurisdizionale, dedicando ampio spazio
all’aspetto attivo dell’informazione ambientale e alle politiche di promozione ecologica.
I principi della Dichiarazione di Salisburgo sono stati in un secondo momento meglio
elaborati nel quadro delle Nazioni Unite, con la Carta della Natura.
In materia di diritto di accesso all’informazione ambientale, la Carta mondiale della
natura, adottata dalle Nazioni Unite il 28 ottobre 1982 con risoluzione 37/7, nel principio
16 dispone che tutti i dati concernenti le strategie di conservazione della natura dovranno
essere portati a conoscenza del pubblico tramite mezzi adeguati ed in tempi tali da
permettere la consultazione delle informazioni e la partecipazione alle decisioni.
La stessa enuncia determinati obblighi in capo agli Stati e agli individui al fine di mettere
in pratica i principi in essa formulati. Indica in particolare che “ogni persona avrà la
possibilità in conformità con la legislazione del suo Paese di partecipare,
individualmente o con altri, all’elaborazione delle decisioni che riguardano direttamente
il suo ambiente e, nel caso lo stesso subisca danni o deterioramento, ella avrà accesso ai
mezzi di ricorso per ottenerne riparazione” (principio 23).

319
Anche la Carta africana dei diritti dell’uomo e dei popoli, adottata a Nairobi il 28 giugno
1981 dalla Conferenza dei Capi di Stato e di Governo dell’Organizzazione dell’Unità
Africana, riconoscendo il diritto dei popoli a vivere in un ambiente sano e “favorevole
allo sviluppo”, sottolinea all’art. 9 che “tutte le persone hanno diritto di accesso
all’informazione” e riconosce a tutti i cittadini il diritto di partecipare liberamente alla
direzione degli affari pubblici del proprio Paese (art. 13).
Il diritto degli individui di essere informati e di partecipare ai processi decisionali in
materia ambientale è riconosciuto anche nella Carta europea dell’ambiente e della salute
adottata dai Ministri dell’ambiente e della sanità degli stati membri della regione europea
e dell’OMS (riunitisi per la prima volta a Francoforte il 7-8 dicembre 1989).
Il primo principio riconosce a ciascun individuo il diritto a disporre di un ambiente
tendente al più elevato livello raggiungibile di salute e benessere. Viene altresì
riconosciuto il diritto di ogni cittadino ad essere informato e consultato su decisioni ed
iniziative suscettibili di influire sull’ambiente e sulla salute e di partecipare ai processi
decisionali in materia ambientale. Tuttavia, è solo recentemente che se ne comprende
l’importanza per una reale e concreta politica di tutela e salvaguardia dell’ambiente.
Negli anni Ottanta, l’attenzione si era estesa alla salvaguardia dell’ambiente anche per le
ripercussioni che la questione ambientale ha avuto sulla società.
A partire pertanto dalla Conferenza di Stoccolma di cui sopra, ed in particolare
dall’adozione della relativa Dichiarazione di Principi, il diritto internazionale
dell’ambiente evolve in modo rapido, sia dal punto di vista della quantità che della
qualità della disciplina di riferimento.
Nel 1990, venne poi firmata la Carta Europea di Parigi. Con questo importante
documento, la comunità internazionale prendeva coscienza della necessità di provvedere
all’educazione dell’opinione pubblica in merito all’ambiente e dell’importanza di
procedere ad una pubblica informazione dell’impatto ambientale delle politiche, dei
progetti e dei programmi.
Nello stesso anno, si tenne il Forum di Siena sul diritto internazionale dell’ambiente. In
quel contesto, venne sostenuta fortemente sia la necessità di favorire il miglioramento

320
della raccolta, dell’elaborazione, e della divulgazione dei dati in materia ambientale, sia
quella di sviluppare una politica di istruzione ambientale al fine di consentire a tutti la
partecipazione effettiva e l’assolvimento delle responsabilità individuali riguardo
all’ambiente358.
Da ricordare in materia di accesso all’informazione ambientale è inoltre la Convenzione
di Parigi del 1992 per la protezione dell’ambiente marino del Nord est dell’Atlantico:
l’art. 9 conferisce agli individui ed alle altre persone interessate il diritto di ottenere le
informazioni richieste che dovranno essere fornite, a prescindere dalla prova di un
effettivo interesse da parte del richiedente. Per informazioni, si intendono tutti i dati
disponibili riguardo allo stato dell’area marina, alle attività che la danneggiano e a quelle
che potrebbero farlo potenzialmente. Vengono inoltre anche elencati i casi in cui le parti
contraenti possano respingere la richiesta di informazioni.
Qualche anno più tardi, si è fatto strada invece un nuovo approccio che ha puntato alla
prevenzione e la riduzione degli ecodisastri. E’ per questo motivo che durante la
Conferenza di Rio sono state approntate soluzioni volte a prestare maggiore attenzione
alla dimensione sociale ed alla necessità di creare nuovi strumenti attraverso cui portare
avanti un processo di sviluppo sostenibile, nella consapevolezza di realizzare una più
intensa interconnessione esistente tra ambiente e sviluppo 359. Ciò che è emerso con forza
dalla Conferenza è che l’ambiente è un problema globale, e la sua tutela deve riguardare
tutti. Pertanto, è necessario guardare tale risoluzione come ad un presupposto
imprescindibile nel pianificare lo sviluppo economico e sociale futuro360.
Fu dunque al termine della Conferenza di Rio che vennero adottate la Dichiarazione di
Rio e l’Agenda 21.
Secondo la Dichiarazione di Rio, il miglior modo di trattare le questioni ambientali era
quello di assicurare la partecipazione di tutti i cittadini a diversi livelli interessati. Dato

358 Balletta M., Pillon B., Il danno ambientale Principi ed esperienze - Giurisprudenza - Normativa -
Documenti, 2002, pp. 19 ss.
359 Marchisio S., La questione ambientale: da Rio a Johannesburg, op cit., p. 43.
360 Dinuzzi R., La cooperazione internazionale in materia di risorse idriche da Johannesburg a Kyoto,
in Rozo Acuňa E. (a cura di), Profili di diritto ambientale da Rio a Johannesburg, saggi di diritto
internazionale, pubblico, comparato, penale ed amministrativo, Torino, 2004.

321
ciò, si auspicava che ciascun cittadino avesse un adeguato accesso alle informazioni
relative all’ambiente, comprese tutte quelle informazioni concernenti le sostanze e le
attività pericolose, in possesso delle autorità pubbliche, nonché la possibilità di
partecipare ai processi decisionali.
Con l’Agenda XXI veniva invece sottolineata l’importanza dell’istruzione, della
sensibilizzazione e della formazione del pubblico in materia ambientale e la sua
partecipazione ai processi decisionali; inoltre, veniva promossa l’istituzione di procedure
giudiziarie e amministrative volte a permettere il ricorso e il risarcimento del danno
causato da azioni concernenti l’ambiente presumibilmente illecite o lesive dei diritti
riconosciuti dagli ordinamenti361.
Per questi ed altri motivi, sottolinea il Pineschi, “il vertice di Rio ha rappresentato una
svolta: il dualismo tra lo sviluppo e l’ambiente veniva risolto con la formula dello
sviluppo sostenibile; veniva inoltre stabilita una forma di cooperazione tra le Nazioni, e
soprattutto tra il Sud e il Nord del mondo. In tale sede le grandi potenze hanno
riconosciuto la propria responsabilità nella produzione dell'inquinamento convincendosi
di dover cooperare per sostenere i Paesi in via di sviluppo e per riuscire ad ottenere un
maggiore equilibrio tra lo sfruttamento delle risorse naturali e la tutela delle stesse”.
Nonostante la conferenza del 1992 sia stata un momento importante al fine di far
maturare la consapevolezza di dover prevenire con maggior energia i fenomeni
d’inquinamento attraverso le linee guida essenziali, purtroppo, i risultati a cui si è
pervenuti possono dirsi non soddisfacenti362.
Nel 1995, la Commissione economica delle Nazioni Unite per l’Europa, al fine di fornire
agli Stati un aiuto concreto nella formulazione delle normative nazionali in materia
ambientale, adottò le “Linee guida sull’accesso all’informazione ambientale e la
partecipazione pubblica ai processi decisionali in materia ambientale”. Tale documento,
pur non costituendo una normativa giuridicamente vincolante, dispone che qualsiasi
persona fisica e giuridica dovrebbe aver accesso alle informazioni, indipendentemente
361 Marchisio S., La questione ambientale: da Rio a Johannesburg, op cit., pag. 26.
362 Ronchi E., Appunti per la conferenza sul tema: “Dopo Johannesburg: ambiente, sviluppo sostenibile,
globalizzazione”, Bologna, 18 settembre 2002.

322
dalla cittadinanza, nazionalità o domicilio e senza dover dimostrare un interesse giuridico
al fine del rilascio dei dati; esso indica altresì cosa si debba intendere per informazione, o
meglio definisce l’informazione come ogni dato, in qualsiasi forma esso si presenti,
relativo a risorse naturali, attività dannose per l’ambiente e le politiche dirette a
proteggerlo.
Con questo documento si prende coscienza dell’importanza della partecipazione pubblica
ai processi decisionali in materia ambientale e si provvede a sollecitare gli Stati a rendere
effettiva la partecipazione fin dall’inizio di tali processi; viene altresì riconosciuto il
diritto dei cittadini di essere sentiti durante lo svolgimento della procedura, concedendo
anche un tempo ragionevole per esporre osservazioni e commenti.
I principi della Dichiarazione di Rio in materia di accesso all’informazione ambientale e
partecipazione ai processi decisionali, sono stati poi ripresi, senza sostanziali novità, dal
par. 119-ter del Piano di Attuazione redatto nel corso del Vertice mondiale delle Nazioni
Unite sullo sviluppo sostenibile (World Summit on Sustainable Development) tenutosi a
Johannesburg (Sudafrica) dal 26 agosto al 4 settembre 2002363.
Lo stesso Piano di attuazione ritiene necessario “assicurare l’accesso al livello
nazionale, all’informazione ambientale e ai procedimenti giudiziari e amministrativi in
materia ambientale per promuovere il principio 10 della Dichiarazione di Rio su
ambiente e sviluppo”.
Il Vertice Mondiale di Johannesburg sullo Sviluppo Sostenibile ha visto la partecipazione
di numerosi capi di Stato e di governo, rappresentanti delle ONG, del settore privato e di
altri gruppi di interesse. “È un mondo molto diverso da dieci anni fa, quello che ha fatto
da sfondo al Vertice delle Nazioni Unite sullo Sviluppo Sostenibile (…). Il pianeta ed i
suoi abitanti soffrono oggi più che mai le conseguenze dell'aggravamento della crisi
ambientale globale, dell'aumento del divario tra elite ricche e masse povere, dell'11

363 Marchisio S., Il diritto internazionale ambientale da Rio a Johannesburg, in Del Vecchio A., Dal Ri
A.J. (a cura di), Il diritto internazionale dell’ambiente dopo il vertice di Johannesburg, 2005, pp. 30 e ss.
Per approfondimento, si veda Giuffrida R., Lo sviluppo sostenibile: i caratteri delle norme internazionali
e il loro operare nella soluzione delle controversie in Studi di Diritto Internazionale in onore di Gaetano
Arangio-Ruiz.

323
settembre, della guerra ormai diffusa, globale e permanente”364. Questo è stato il
commento al Vertice del senatore Francesco Martone successivamente all’incontro con i
capi di Stato e di Governo dei 191 Paesi hanno partecipato al vertice e davanti ai
rappresentanti di enti locali e di oltre 700 organizzazioni non governative, i quali hanno
ribadito il loro impegno a conseguire uno sviluppo sostenibile, adottando un documento
che ne riassuma l'oggetto e le modalità di attuazione365.
Nello specifico, il documento finale (la Risoluzione A/CONF. 199/20, adottata il 4
settembre 2002) si compone di tre elementi:
- una Dichiarazione politica in cui gli Stati firmatari hanno manifestato la
volontà di perseguire gli obiettivi fondamentali dello sradicamento della povertà;
- un cambiamento dei modelli di consumo e produzione insostenibili, della
protezione e gestione delle risorse naturali;
- un Piano di azione di Sviluppo Sostenibile (Plan of Implementation of the
World Summit on Sustainable Development). Il Piano in questione è teso a colmare
alcune lacune fondamentali che hanno rappresentato un ostacolo all’attuazione del
programma Agenda 21 e ad affrontare punti non adeguatamente discussi in occasione
del summit di Rio, come l’energia e i modelli di produzione e consumo366.
Il vertice di Johannesburg ha affrontato il problema di come raggiungere lo sviluppo
economico e sociale, ma soprattutto di come renderlo sostenibile rispetto all’ambiente e
al futuro del genere umano. In realtà, l’intenzione era quella di trovare un equilibrio
umano tra crescita economica, sviluppo sociale e protezione dell’ambiente a partire
dall’applicazione dell'Agenda 21.
A Johannesburg non si è più affermata la priorità della crescita economica, bensì quella
di intraprendere uno sviluppo sostenibile, fondato su tre pilastri molto importanti e

364 Così si è espresso il senatore Francesco Martone, Johannesburg, Stati Uniti, 11 settembre, contributo
al dossier informativo predisposto dall'ISSI (Istituto Sviluppo Sostenibile Italia) in occasione del Summit
di Johannesburg, settembre 2002. www.issi.it
365 Ibidem.
366 Dinuzzi R., La cooperazione internazionale, op cit.

324
strettamente collegati: quello economico, quello ambientale, con la tutela delle risorse
naturali, e quello sociale, con lo sradicamento della povertà367.
Le Nazioni Unite alla vigilia del vertice speravano in un successo: come affermato da
Kofi Annan, “così come si può ritenere che l'Agenda 21 e tutto quello che ne è derivato
ci abbia fornito il “quale” – qual è il problema, quali principi debbono guidare la nostra
risposta -, altrettanto si deve auspicare che Johannesburg fornisca il “come” - come
provocare i necessari cambiamenti nella politica statale; come impiegare le politiche
tributarie e gli incentivi fiscali per trasmettere il giusto segnale al mondo degli affari e
dell’industria; come offrire delle scelte migliori ai singoli consumatori e ai produttori; ed
infine come “far fare le cose”” 368.
A Johannesburg sono stati fissati obiettivi importanti ma la sua preparazione ed il suo
svolgimento sono avvenuti in un clima di forte scetticismo. La maggiore obiezione è
consistita nell'osservazione che "il disimpegno degli Stati Uniti e di altri Stati
industrializzati su questi temi renderà sempre le dichiarazioni, sottoscritte in questi
megavertici, una vuota proclamazione di intenti"369.
Anche a seguito della sua conclusione, in effetti, sono state forti le perplessità avanzate
sulla sua efficacia: “il vertice di Johannesburg si è chiuso in modo apparentemente
deludente, con molti discorsi e pochi accordi concreti”. Soprattutto, però, è emersa la
scarsa volontà dei governi nazionali - pur consapevoli dello stato d’allarme - di
impegnarsi attivamente su ambiti come quelli dibattuti al vertice di Johannesburg.
Sul vertice di Rio c’erano troppe aspettative, ma le stesse furono disattese proprio da quei
Paesi che più degli altri avrebbero dovuto attivarsi. Per questo la credibilità del summit di

367 Dinuzzi R., La cooperazione internazionale, op cit.


368 “Una cosa che abbiamo appreso nel corso degli anni” - ha proseguito il Segretario Generale ONU in
occasione della Conferenza tenuta a Londra il 25 febbraio 2002 presso la London School of Economics
and Political Science "Da Doha a Johannesburg passando per Monterrey: come raggiungere, e
sostenere, lo sviluppo nel 21° secolo" - www.onuitalia.it/aggiornamenti/ponte42.html - “è che né gli
scenari bui ed apocalittici, né le critiche distruttive riusciranno mai a spingere le persone e i Governi ad
agire. Quel che è necessario è una visione positiva, una mappa comprensibile che spieghi come andare
"da qui a lì", e una precisa responsabilità assegnata a ciascuno dei numerosi attori operanti nel sistema.
Johannesburg dovrà fornirci una simile visione - l'immagine di un sistema globale nel quale ogni Paese
ha un posto e usufruisce di una parte dei benefici".
369 Dinuzzi R., La cooperazione internazionale, op. cit.

325
Johannesburg è stata minata fin dall’inizio. “Le scelte internazionali, necessarie per
segnare un'inversione della tendenza alla insostenibilità dell'attuale sviluppo, superando
almeno alcuni degli insuccessi della Conferenza di Rio, non sono state fatte” - ha
osservato Edo Ronchi -. “Certo, non ci si poteva aspettare miracoli, ma bastava anche
solo un po’ più di coerenza fra enunciati generali e impegni concreti, fra diagnosi e
terapie, fra consapevolezza della globalizzazione dei problemi e capacità di uscire dai
vecchi schemi che alimentano visioni ormai obsolete e riduttive degli interessi nazionali.
Abbiamo invece ascoltato e letto interventi dei leaders politici, in generale, salvo poche
eccezioni, pieni di buone analisi e di enunciati condivisibili, al punto di essere indotti a
ritenere che a quel summit vi fosse un'ampia maggioranza disponibile ad avviare nuove e
impegnative scelte che poi, invece, al dunque, non si sono viste”370.
La preoccupazione per lo stato di salute dell’ambiente è una costante istituzionale e
sempre più paesi la condividono, ecco perché l’organizzazione del vertice costituisce
certamente un aspetto positivo: “esso è stato il summit che ha raccolto maggiore
partecipazione, con circa 22 mila presenze tra rappresentanti dei Governi e dei
Parlamenti di tutto il mondo, rappresentanti di enti locali e di istituzioni scientifiche,
associazioni non governative, sindacati ed imprese. Ed anche l’opinione pubblica
mondiale ha seguito ampiamente l'evento, cui erano presenti circa 4.000 membri della
stampa. Anche se con ciò non si vuole dire che, visto il successo riscontrato a livello di
affermazione e diffusione nel mondo di una nuova consapevolezza, si possa prescindere
dall'adeguatezza dei documenti approvati e delle decisioni assunte, bisogna comunque
considerare che l'impegno necessario non è solo quello dei politici, dei governanti, degli
Stati, delle multinazionali, ma anche e prima di tutto quello di ogni singolo cittadino”371.
A Johannesburg sono state affrontate questioni importanti e sono stati comunque rilevati
valori da tenere in conto372.

370 Ronchi E., Johannesburg, terapie incoerenti con la diagnosi, contributo al dossier informativo
predisposto dall'ISSI in occasione del Summit di Johannesburg, cit.. pp. 32 e ss.
371 Antich F., Origine ed evoluzione del diritto internazionale ambientale. Verso una governance
globale dell'ambiente, in www.ambientediritto.it
372 Ronchi E., Appunti per la conferenza sul tema: "Dopo Johannesburg: ambiente, sviluppo sostenibile,
globalizzazione", Bologna, 18 settembre 2002.

326
Quello che, però, risulta essere veramente importante è un dato emerso in questa
conferenza: il vero problema da affrontare non è l’ambiente, ma è l’attenzione da parte
delle forze politiche. Si è resa evidente la necessità di instaurare una governance
mondiale, e con essa quella di dare più peso al multilateralismo, coinvolgendo nelle
decisioni di rilievo l’intera comunità mondiale373.
E’ importante quindi cooperare a livello internazionale. Kofi Annan, in occasione della
Conferenza tenuta a Londra il 25 febbraio 2002 presso la London School of Economics
and Political Science, si espresse nei seguenti termini “lungi dall'essere un peso,
rappresenta un'opportunità eccezionale economicamente, per costruire i mercati e creare
fonti di lavoro; socialmente, per coinvolgere le persone ai margini; e politicamente, per
ridurre le pressioni sulle risorse che potrebbero portare alla violenza, oltre che per
dare a ogni uomo e ad ogni donna l'opportunità di far sentire la propria voce, e la
possibilità di decidere sul proprio futuro”374.
La cooperazione internazionale per l’ambiente non trova però riscontro nelle volontà
degli Stati Uniti d’America, sempre poco disponibili ad impegnarsi sul fronte dei diritti
ambientali375. Proprio gli Usa, infatti, hanno ritirato l’adesione al protocollo di Kyoto sui
mutamenti climatici e questo fa sorridere se pensiamo che sono responsabili di oltre il
30% delle emissioni climalteranti. Insieme agli altri paesi ricchi, hanno determinato il
sostanziale fallimento sia del vertice di Monterey sul finanziamento dello sviluppo sia di
quello FAO di Roma.
Le sorti del summit sudafricano sono state risollevate però da un avvenimento di rilievo:
l’adesione della Russia alla Convenzione.
373 Come sostenuto dal Segretario Generale delle Nazioni Unite, Kofi Annan, occorre che i Paesi
industrializzati facciano un j'accuse ed inizino a “essere politicamente coraggiosi”, affrontando la realtà
seppur scomoda: "il modello di sviluppo a cui siamo abituati è stato conveniente per pochi, ma disastroso
per molti. Una strada per la prosperità che stravolge l'ambiente e lascia la maggioranza dell'umanità
nello squallore presto si dimostrerà essere una strada senza uscita per tutti". Sono i Paesi ricchi, secondo
Annan, che "devono aprire la strada" perché "ne hanno i mezzi finanziari e tecnologici e sono loro i
responsabili di una quota sproporzionata dei problemi ecologici mondiali (…). Ci vuole responsabilità
l'uno per l'altro, come membri di una singola famiglia umana, ma specialmente per i poveri e gli
oppressi". Cfr. s.a., Kofi Annan striglia i Grandi “Ci vuole più responsabilità”, in La Repubblica, 2
settembre 2002.
374 Ronchi E., Appunti per la conferenza sul tema, cit.
375 Ibidem.

327
E’ stato questo il grande successo dei governanti dei paesi europei dell’epoca, ovvero
Prodi, Chirac, Blair, etc. che chiesero a Mosca questo grande sforzo.

2.3 La Convenzione di Aarhus e le direttive comunitarie in materia di informazione


ambientale

Il documento che sancisce a livello internazionale il diritto all’informazione ambientale è


sicuramente la Convenzione di Aarhus sull’accesso all’informazione, sulla partecipazione
del pubblico e sul ricorso alla giustizia in materia ambientale. Firmata ad Aarhus
(Danimarca) il 25 giugno del 1998 e ratificata dalla Repubblica italiana con L. 16 marzo
2001 n. 108, è entrata in vigore il 30 ottobre 2001, data in cui è stato raggiunto il numero
minimo di ratifiche previsto dall’accordo. E’ stata ratificata da 39 Parti aderenti
all’UNECE (Commissione economica per l’Europa delle Nazioni Unite), fra le quali la
Comunità Europea (con decisione del Consiglio n. 370 del febbraio 2005), e la
maggioranza dei suoi Stati membri.
La Convenzione, le cui trattative per la formulazione del testo sono iniziate a Ginevra nel
giugno del 1996, con la partecipazione di numerose ONG, sancisce un’importante
saldatura tra la salvaguardia dell’ambiente e il diritto all’informazione e alla
partecipazione democratica.
Con questa Convenzione l’Unione europea, recependo principi già stabiliti nelle
precedenti occasioni, ha disposto il diritto della partecipazione dei cittadini alle scelte
pubbliche in materia ambientale, che non si esaurisce nel momento del voto, ma che, per
suo volere, deve trovare applicazione in occasione delle fasi in si articola il processo
decisionale376.
I principi enunciati dalla Convenzione di Aarhus possono essere suddivisi in tre pilastri
fondamentali. Il primo è quello dell’accesso all’informazione ambientale, garantita sia
mediante un ruolo passivo della Pubblica amministrazione, consistente nel rispondere alle

376 Dinuzzi R., La cooperazione internazionale, op. cit.

328
richieste dei cittadini, sia mediante un ruolo attivo della Pubblica amministrazione,
consistente, invece, nel raccogliere e divulgare l’informazione ambientale 377.
Il secondo pilastro della Convenzione di Aarhus è costituito dalla partecipazione del
pubblico al decision making ambientale consentita mediante l’autorizzazione di
determinate attività (specificate o comunque aventi impatto ambientale significativo);
l’elaborazione di piani, programmi, politiche ambientali; autorizzazioni per il rilascio di
Ogm nell’ambiente378.
Il pubblico viene informato, fin dalla fase iniziale del processo decisionale, sui seguenti
elementi:
l’oggetto in merito al quale la decisione deve essere presa;
la natura della decisione da adottare;
l’autorità competente;
la procedura prevista, compresi i dettagli pratici relativi alla procedura di consultazione;
la procedura di valutazione dell’impatto ambientale (se prevista).
il rispetto dei tempi previsti per la procedura che devono permettere una reale
partecipazione del pubblico.
E’ richiesta la partecipazione del pubblico in primo luogo per le decisioni relative:
- ad attività specifiche che comprendono quelle elencate nell’Allegato I della
Convenzione relative ad attività quali energia, industria mineraria e chimica, gestione e
trattamento di rifiuti, estrazione di gas, acqua, e petrolio;
377 Il concetto di “informazione ambientale” adottato è veramente ampio e comprende qualsiasi
informazione in forma scritta, visiva, sonora, elettronica o altra forma su:
- lo stato e l'interazione delle variabili ambientali: aria, acqua, suolo, paesaggio, biodiversità;
- agenti ambientali: sostanze, energia, rumore e radiazioni;
- atti e attività ambientali, inclusi: politiche, piani e programmi, legislazione, atti amministrativi, accordi
ambientali, nonché analisi costi-benefici e altre forme di valutazione economica utilizzate nei processi
decisionali ambientali;
- lo stato della salute e sicurezza e delle condizioni di vita umane, dei siti e degli edifici di interesse
culturale, nella misura in cui sono – o possono essere – interessati dallo stato delle variabili ambientali o,
attraverso di loro, dagli agenti, atti o attività citati. Il diritto di accesso, per quanto esteso, non è comunque
assoluto. Sono infatti previste alcune specifiche ipotesi di esclusione e vi è un bilanciamento fra diritto
all’informazione e riservatezza.
378 Dinuzzi R., La cooperazione internazionale, cit.

329
- ad altre attività che, pur non essendo previste nell’Allegato I, possono avere
un’influenza significativa sull’ambiente;
- infine, a tutte le altre attività per le quali la partecipazione del pubblico è prevista
nel quadro della procedura sulla valutazione di impatto ambientale.
Sono previste comunque alcune eccezioni all’applicazione della Convenzione, quale
quella che concede di non applicare le disposizioni alle attività relative alla difesa
personale, quella che nega l’accesso alle informazioni sulle attività comprese
nell’Allegato I se intraprese per fini di ricerca, sviluppo o analisi di nuove tecnologie o
prodotti.
Le informazioni relative al processo decisionale devono essere fornite su richiesta,
gratuitamente ed avere un minimo di contenuto comprendente una descrizione del sito, le
caratteristiche tecniche e fisiche della propria attività, una descrizione dei possibili effetti
sull’ambiente e delle misure da adottare per prevenire e/o ridurre tali effetti 379.
Il pubblico può partecipare attraverso domande scritte o audizioni pubbliche oppure,
ancora, con indagini alla presenza del promotore. Al pubblico, inoltre, è consentito di
partecipare alla preparazione di piani, programmi e strategie politiche, nonché alla fase
preparatoria dei regolamenti esecutivi con effetti rilevanti per l’ambiente.
Infine, il terzo pilastro è costituito dall’accesso alla giustizia e prevede che nei singoli
ordinamenti giudiziari i cittadini possano ricorrere a procedure di revisione
amministrativa e giurisdizionale nel caso in cui ritengano violati i propri diritti in materia
di accesso all’informazione o partecipazione. Sono previste procedure celeri ed
economiche o addirittura gratuite. La tutela giudiziaria deve offrire rimedi adeguati,
effettivi, spediti e non proibitivamente costosi380.
L’accesso alla giustizia è garantito anche nel caso di violazione della procedura di
partecipazione prevista dalla convenzione. Esso è ammesso per la composizione delle

379 Cataldi G., Ambiente (tutela dell’) II) voce Diritto della Comunità Europea, in Enciclopedia
Giuridica Treccani, Roma, 2002, p. 34.
380 Cfr. E. Pelosi, Rafforzamento dell’accesso all’informazione ambientale alla luce della direttiva
2003/4/CE, in Riv. giur. Ambiente, 2004, pp. 56 e ss.

330
controversie relative ad azioni o ad omissioni di privati o di autorità pubbliche che
infrangono le disposizioni legislative ambientali nazionali381.
Il processo di ratifica della convenzione ha dato inizio ad una procedura di adeguamento
della legislazione comunitaria ai requisiti in essa contenuti, consentendo alla
Commissione di adeguare il diritto comunitario ai nuovi standard di accesso
all’informazione ambientale attraverso la Direttiva CE 2003/4.
Tra i presupposti della Convenzione compare quello di contribuire a salvaguardare il
diritto di ogni individuo, delle generazioni attuali e di quelle future, di vivere in un
ambiente atto ad assicurare la sua salute e il suo benessere382.
A ben vedere, la necessità di una maggiore apertura delle autorità pubbliche nei confronti
dei cittadini era già stata avvertita dall’Unione Europea con la Direttiva 90/313/CEE, la
quale ha affermato il diritto di accesso all’informazione ambientale detenuta dalle autorità
pubbliche o per conto di esse a qualsiasi persona, fisica o giuridica, che ne faccia
richiesta, senza che questa debba dimostrare il proprio interesse, stabilendo i termini e le
condizioni di base, nonché le modalità pratiche per il suo esercizio383.
La direttiva in questione ha avviato un processo di mutamento nel modo in cui le
istituzioni affrontano la questione relativa alla trasparenza, stabilendo misure per
l’esercizio del diritto di accesso del pubblico all’informazione ambientale.
Ai sensi della direttiva, si intende per “informazione relativa all’ambiente” qualsiasi
informazione in merito allo stato del acque, dell’aria, del suolo, della fauna, della flora,
del territorio e degli spazi naturali, nonché alle attività che incidono o possono incidere
negativamente sugli stessi; per “autorità pubbliche”, si intende qualsiasi amministrazione
pubblica che abbia responsabilità a livello nazionale, regionale, locale e che sia in
possesso di informazioni relative all’ambiente, tranne gli organismi che esercitano
competenze giudiziarie o legislative.

381 Ibid.
382 Ibid.
383 Pozzato M., Brevi note in materia di accesso all’informazione ambientale, in Diritto e
giurisprudenza agraria dell’ambiente, 5/1997, p. 301.

331
Ciononostante, la direttiva disciplina anche alcuni specifici casi di diniego di accesso agli
atti quando la divulgazione delle informazioni può in qualche misura arrecare pregiudizio
alla riservatezza delle deliberazioni interne delle autorità pubbliche, alle relazioni
industriali, alla sicurezza pubblica, allo svolgimento dei procedimenti giudiziari, alla
riservatezza dei dati personali e delle informazioni commerciali o industriali, o infine alla
stessa tutela dell’ambiente.
La circostanza che la Comunità Europea abbia firmato la Convenzione di Aarhus ha fatto
sì che si sentisse la necessità non solo di rendere le disposizioni del diritto comunitario
compatibili con quelle della Convenzione, ma anche di sostituire la direttiva 90/313/CEE
al fine di stabilire, in maniera chiara e coerente - adeguandole anche all’evoluzione delle
tecnologie dell’informazione - misure per l’esercizio del diritto di accesso del pubblico
all’informazione ambientale che sviluppino quel processo di mutamento del modo in cui
le autorità pubbliche affrontano la questione della trasparenza avviata con la direttiva del
1990.
Il Trattato di Maastricht può essere ritenuto la prima tappa di tale processo. Il Trattato,
introducendo il diritto alla trasparenza sul piano comunitario sancisce, all’art. 130 R
dell’Atto finale, che la politica comunitaria mira ad un elevato livello di tutela in campo
ambientale che poggia le sue basi sul principio di prevenzione e di precauzione: il diritto
all’informazione ambientale veniva dunque inquadrato nell’ambito dell’azione
preventiva.
L’Atto Unico europeo pone come obiettivo dell’Unione Europea, la promozione di uno
sviluppo sostenibile affermando il diritto di accesso del pubblico alle informazioni di cui
dispongono le istituzioni. A partire da tale documento, il quadro normativo e
programmatico comunitario in materia ambientale ha conosciuto un crescente sviluppo
con l’obiettivo di orientare le politiche degli Stati membri, sottolineando l’obbligo ma
anche la necessità di sviluppare politiche e strategie d’informazione affinché i cittadini
possano ricevere le informazioni necessarie sulle tematiche ambientali.
Sulla base di queste premesse, il 28 gennaio 2003, il Parlamento Europeo e il Consiglio
dell’Unione Europea hanno emanato la Direttiva 2003/4/CE sull’accesso del pubblico

332
all’informazione ambientale, che abroga la direttiva 90/313/CEE. La direttiva attua
pienamente quanto previsto dalla Convenzione di Aarhus in materia di informazione
ambientale, ed anzi in alcuni casi ne amplia la portata, sia sotto il profilo “soggettivo”
(definizione di autorità pubblica), sia sotto quello “oggettivo” (nozione di informazione
ambientale da rendere accessibile e diffondere)384. Viene ampliato e rafforzato l’esercizio
del diritto di accesso del pubblico all’informazione ambientale e si intende proseguire
l’adeguamento della legislazione comunitaria in materia in attesa del completo
recepimento della stessa da parte delle istituzioni comunitarie.
La nuova direttiva intende garantire a qualsiasi persona fisica o giuridica il diritto di
accedere all’informazione ambientale detenuta dalle Autorità Pubbliche, senza necessità
di dover dichiarare il proprio interesse: soltanto riconoscendo a qualsiasi persona una tale
potestà di accesso, vi può essere una conoscenza da parte della collettività delle scelte e
delle misure adottate dalle amministrazioni in materia ambientale.
Altro requisito essenziale per una corretta informazione è la tempestività: a questo
proposito, la direttiva del 2003 stabilisce che l’informazione richiesta sia fornita quanto
prima o al massimo entro un mese dalla presentazione della richiesta, dimezzando la
tempistica stabilita dalla normativa precedente.
Il nucleo centrale su cui ruota l’effettività della libertà di accesso si basa sulla descrizione
delle esenzioni previste: da questo punto di vista, il nuovo atto comunitario si distacca
solo marginalmente da quanto previsto dalla direttiva del 1990.
Accanto a quello della riservatezza commerciale e industriale, altri casi di esclusione
sono previsti qualora dalla divulgazione delle informazioni relative all’ambiente possano
derivare danni all’ambiente stesso o quando sussista l’esigenza di salvaguardare la
riservatezza delle deliberazioni dell’autorità pubblica e di dati personali, le relazioni
internazionali, la difesa nazionale, l’ordine e la sicurezza pubblica. Queste previsioni
risultano temperate dal fatto che i casi di esclusione devono essere interpretati in maniera
restrittiva.

384 Fonderico F., Il diritto di accesso all’informazione ambientale, in Giornale di diritto amministrativo,
6/2006, p. 676.

333
Se a questo si aggiunge che le autorità sono tenute a “fare ogni ragionevole sforzo per
mantenere l’informazione ambientale in formati facilmente riproducibili e consultabili” e
ad “informare in maniera adeguata il pubblico in merito ai diritti di cui gode ai sensi
della direttiva” si intuisce come essa sia improntata ad uno spirito di collaborazione reale
tra richiedenti e pubbliche autorità, invitando queste ultime al dialogo e alla disponibilità.
Sulla base della Convenzione di Aarhus, la nuova direttiva incide in maniera netta su ciò
che riguarda la cosiddetta legittimazione passiva, allargando il concetto di autorità
pubblica rispetto a quanto previsto dal precedente atto. Essa, infatti, per autorità pubblica
intende il governo o ogni altra amministrazione pubblica, compresi gli organi consultivi
pubblici, a livello nazionale, regionale, locale, e ogni persona fisica o giuridica svolgente
funzioni di pubblica amministrazione ai sensi della legislazione nazionale o avente
responsabilità o funzioni pubbliche o che fornisca servizi pubblici connessi con
l’ambiente.
Tra i suoi obiettivi vi è anche quello di “garantire che l’informazione ambientale sia
sistematicamente e progressivamente messa a disposizione del pubblico”, nella
convinzione che solo in questo modo sia possibile sensibilizzare la popolazione sulle
questioni ambientali e quindi realizzare un maggiore livello di tutela dell’ambiente stesso.

2.4 L’informazione ambientale nei programmi d’azione comunitari

L’Unione Europea è stata tra le prime a recepire i principi affermati a livello


internazionale in materia di ambiente emanando nel ’95 le “Linee guida sull’accesso
all’informazione ambientale e la partecipazione pubblica ai processi decisionali in
materia ambientale”, tra i primi strumenti di lavoro per orientarsi nella complessa attività
di informazione al pubblico.
Essa è stata testimonial, se così si può dire, di una serie di programmi adottati a partire
dal 1973 - anno del primo programma valido fino al 1976 - in base ai quali l’azione
comune doveva tenere in massimo conto l’esigenza di prevenire il degrado ambientale
con priorità rispetto all’intervento riparatore.

334
A questo primo programma ne sono seguiti altri.
Il Secondo programma, relativo agli anni 1977 – 1981, introduce la VIA (Valutazione
d’Impatto Ambientale). Il terzo programma, concernente, invece, gli anni 1982 – 1986,
pone l’accento sul contributo della ricerca scientifica e dello sviluppo tecnologico, mentre
il quarto programma, (1987 – 1992), pone l’accento su un efficace monitoraggio per
accertare cause degrado e promuovere misure di salvaguardia; il V programma, relativo
agli anni 1993-2000, individuava queste tematiche:
 il cambiamento climatico;
 l’acidificazione e la qualità dell’aria;
 la tutela della biodiversità;
 la tutela delle acque;
 l’ambiente urbano;
 le zone costiere;
 la gestione dei rifiuti.
La necessità di migliorare l’accesso all’informazione in materia ambientale caratterizza
dunque l’azione comunitaria già nell’ambito del IV programma d’azione CEE del 1987
(1987-1992) che invita a “delineare modi di accesso più agevoli da parte del pubblico
alle informazioni in possesso dalle autorità ambientali”385. Allo stesso modo il V
Programma d’Azione Ambientale Comunitario (1993-2000) si impegna a lavorare
prestando particolare attenzione ad alcuni aspetti tra cui una maggiore sensibilizzazione
dei cittadini alle tematiche ambientali, garantendo un “accesso più agevole alle
informazioni, integrazione del concetto di sviluppo sostenibile nei programmi comunitari
di iscrizione e divulgazione dei risultati della politica comunitaria” Il V Programma -
che ha dato l’avvio ai principali provvedimenti legislativi e di politica settoriale in
Europa - ha, inoltre, sottolineato il ruolo di primo piano dell’informazione ambientale.
All’interno di esso, l’Unione Europea ha sottolineato una particolare attenzione ad alcuni
aspetti, quali la sensibilizzazione del pubblico ai temi ambientali attraverso ”l’accesso più

385 Pelosi E., Rafforzamento dell’accesso all’informazione ambientale alla luce della direttiva
2003/4/CE, in Riv. Giur. Amb., 1/2004, 25, p. 32.

335
agevole alle informazioni, l’integrazione del concetto di sviluppo sostenibile nei
programmi comunitari di istruzione e formazione, la valutazione e la divulgazione dei
risultati della politica comunitaria; approfondimento della cooperazione
internazionale[…]”, ma anche il miglioramento della qualità e dell’efficacia delle
informazioni ambientali prodotte, intendendo in questo senso tutta l’attività di reporting
delle pubbliche amministrazioni (relazioni sullo stato dell’ambiente, basi dati, sistemi di
contabilità ambientale)386.
Nel VI Programma, quello che attraversa questi anni, dal titolo ”Ambiente 2010: il nostro
futuro”, l’Unione Europea - nel prevedere una strategia integrata di interventi per la tutela
dell’ambiente e della qualità della vita delle generazioni future - prescrive che le imprese
e i consumatori siano coinvolti nella ricerca di soluzioni ambientali. In tale direzione, il
Programma sottolinea la necessità di stimolare la fornitura di informazioni sull'ambiente
ai cittadini, insistendo sulla qualità e l’accessibilità dell’informazione delle
amministrazioni, ma anche sulla responsabilizzazione dei cittadini nelle scelte e nei
comportamenti quotidiani387.
La più recente evoluzione e concentrazione del dibattito sulla sostenibilità intorno ai temi
della città e quindi della sostenibilità urbana, vede un’ulteriore conferma dell’importanza
attribuita a questi temi.
A tal riguardo, la Strategia tematica sull’ambiente urbano, presente nel VI Programma,
sottolinea il ruolo dell’Agenda 21 Locale come strumento fondamentale della
partecipazione del pubblico ai processi decisionali per la realizzazione di un ambiente
urbano sano e sostenibile, specificando che “qualsiasi proposta avanzata nella strategia e
riguardante i piani dei comuni e delle città deve contemplare disposizioni adeguate per
la partecipazione dei cittadini”.
Il coinvolgimento e la partecipazione della società civile si affermano con sempre
maggiore evidenza come punti chiave e trasversali a tutte le politiche di sviluppo, non

386 www.europamica.it
387 www.europamica.it

336
solo strettamente ambientali, configurandosi come elemento comune di una sorta di
percorso strategico per la sostenibilità.

2.5 Il principio di trasparenza nell’ambito del concetto di sviluppo sostenibile

Il tema della partecipazione, dell’accesso all’informazione e della comunicazione


ambientale, rappresenta un riferimento sempre più presente nel quadro normativo e
programmatico comunitario, internazionale e nazionale dello sviluppo sostenibile.
Le problematiche afferenti all’informazione ambientale e l’accesso a dette informazioni
riveste oggi una peculiare importanza in quanto, parallelamente all’aggravamento delle
questioni ambientali e alla presa di coscienza delle complessità delle soluzioni, si è
sviluppata la necessità di informare i cittadini su tali argomenti per sensibilizzarli e, al
contempo, contribuire alla crescita della consapevolezza, ma soprattutto della
responsabilità individuale e collettiva.
Emerge chiaramente che per far fronte in maniera efficace ai problemi ambientali e
perseguire uno sviluppo economico e sociale sostenibile, in grado di preservare
l’ambiente in cui viviamo e garantirlo alle generazioni future, i governi e le
amministrazioni debbano informare e coinvolgere la collettività nelle decisioni che
investono il territorio e la qualità della vita.
Tra le esigenze di tutela ambientale e il diritto all’informazione vi è una stretta
interdipendenza: per nessun altro bene o valore come per l’ambiente, la diffusione e la
circolazione adeguata delle informazioni e delle conoscenze, anche di carattere tecnico, è
indispensabile per una corretta definizione degli oggetti e delle modalità di tutela.
Il diritto all’informazione in materia ambientale è stato, infatti, sancito da numerose
convenzioni, atti e leggi a livello nazionale e internazionale.
Anche il diritto all’informazione ed il diritto di partecipazione ai processi decisionali in
materia ambientale, è stato oggetto di molte convenzioni internazionali ambientali.

337
La formulazione di principi di libertà di accesso alle informazioni in materia ambientale è
avvenuta in prima istanza nelle sedi internazionali, il c.d. “soft-law” in quanto non
direttamente vincolante per gli Stati.
Fin dalle prime formulazioni, vi è la chiara consapevolezza che non esiste efficace tutela
ambientale senza informare e partecipare388.

2.6 Il diritto di accesso presso gli enti locali e l’art. 14 della L. 349/1986

La norma di riferimento per l’analisi del diritto di accesso all’informazione in materia


ambientale nell’ordinamento interno è rappresentata dall’art. 14 della L. 8 luglio 1986 n.
349, istitutiva del Ministero dell’Ambiente. Essa rappresenta la prima legge organica in
Italia sulla protezione dell’ambiente e i suoi rapporti con gli altri ministeri e gli altri
organi della Pubblica Amministrazione389.
In particolare, l’art. 14 comma 3 della presente legge recita come segue: “Qualsiasi
cittadino ha diritto di accesso alle informazioni sullo stato dell’ambiente disponibili, in
conformità delle leggi vigenti, presso gli uffici della pubblica amministrazione e può
ottenere copia previo rimborso delle spese effettive di ufficio il cui importo è stabilito con
atto dell’amministrazione interessata”.
L’articolo 14 della legge 8 luglio 1986 n. 349, con la quale è stato istituito il Ministero
dell’Ambiente, prevede, al primo comma, che il Ministro dell’ambiente assicuri la più
ampia divulgazione delle informazioni sullo stato dell’ambiente.
Il terzo comma del medesimo articolo stabilisce, inoltre, che qualsiasi cittadino ha diritto
di accesso alle informazioni sullo stato dell’ambiente disponibili presso gli uffici della
pubblica amministrazione e può ottenere copia degli atti previo rimborso delle spese di
riproduzione e delle spese effettive di ufficio il cui importo è stabilito con atto

388 Montanaro, R., La partecipazione ai procedimenti in materia ambientale, in Vipiana P.M. (a cura di),
Il diritto all’ambiente salubre: gli strumenti di tutela, Milano, 2005, p. 185.
389 Montini M., Il diritto di accesso all’informazione ambientale: la mancata attuazione della direttiva
CE 90/313, in Riv. giur. amb., 2/1997, 328.

338
dell’amministrazione interessata. Allo scopo di poter tutelare adeguatamente i propri
diritti è spesso quindi necessario disporre di informazioni essenziali per comprendere la
effettiva situazione in cui ci si viene a trovare. Le informazioni che ci occorrono sono
accessibili a chiunque, basta agire secondo quanto disposto da alcune leggi per l’accesso
ai documenti amministrativi.

2.7 L’accesso ai documenti amministrativi nella L. 241/90

Il processo di apertura dell’amministrazione pubblica verso l’esterno ha trovato come


emblema la riconosciuta possibilità dell’amministrato di accedere all’attività
amministrativa e al patrimonio documentale dello Stato e di tutti gli Enti Pubblici.
L’espresso riconoscimento del principio della trasparenza viene infatti enunciato dal
legislatore nell’articolo 1 della L. 7 agosto 1990 n. 241 (Nuove norme sul procedimento
amministrativo), dove si dispone che il criterio della pubblicità, tra gli altri, deve
“reggere” l’azione amministrativa, a garanzia del suo imparziale svolgimento.
Il diritto di accesso, inteso non solo come conoscenza ma anche come partecipazione,
viene a sua volta disciplinato dalla stessa fonte, ai successivi articoli 10, 22 e seguenti,
attribuendo in tal modo ai cittadini dei poteri nuovi, di controllo e di cooperazione
nell’agire amministrativo.
Invero, tali previsioni normative non costituiscono una novità assoluta nell’ordinamento:
già prima della L. 241 diverse altre disposizioni in discipline settoriali avevano
contemplato ipotesi di accesso, ancorché limitate a determinate fattispecie. Si citano, ad
esempio, la limitata possibilità di ottenere copia degli atti detenuti da un “depositario
pubblico” ai sensi dell’articolo 743 del Codice di Procedura Civile, l’articolo 10 della
Legge 6 agosto 1967 n. 765 che, nel modificare l’articolo 31 della Legge Urbanistica 17
agosto 1942 n. 1150 prevede che “chiunque può prendere visione presso gli uffici
comunali della licenza edilizia e dei relativi atti di progetto”, l’articolo 1 del D.P.R. 23
giugno 1988 n. 250, che modifica l’art. 56 del R.D. 21 aprile 1942 n. 444 Regolamento
per l'esecuzione della legge sul Consiglio di Stato, conferendo a chiunque il diritto di

339
chiedere copia dei pareri del Consiglio di Stato in sede di decisione di ricorso
straordinario, il Regolamento di cui al Decreto Presidente Repubblica 3 maggio 1957 n.
686 Norme di esecuzione del testo unico delle disposizioni sullo statuto degli impiegati
civili dello Stato, approvato con D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3, per il quale, all’articolo 21,
è possibile all’interessato “prendere visione del rapporto informativo” sulle prestazioni
svolte (documento riservato) e, all’articolo 29, ottenere il rilascio di copie dello stato
matricolare, l’articolo 14 della Legge 8 luglio 1986 n. 349, per il quale “qualsiasi
cittadino” che vi abbia interesse ha titolo ad ottenere dalle autorità competenti le
informazioni relative all’ambiente (estraendone, se del caso, copia), etc.
Con la L. 241 il diritto di accesso è stato pertanto esteso a tutti gli atti amministrativi
prevedendo, tuttavia, che esso spetti solo a chi abbia interesse per la tutela di situazioni
giuridicamente rilevanti” quindi non a tutti i cittadini indistintamente: occorre sempre che
vi sia un interesse specifico.

2.8 Disciplina dell’accesso secondo il Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli
Enti Locali

Il diritto di conoscibilità previsto dall’articolo 10 del D. Lgs. 267/2000, che pure si


concretizza nella visura e/o nell’estrazione di copia degli atti come nella Legge 241/1990,
si caratterizza per i seguenti aspetti distintivi:
- è riconosciuto a tutti i cittadini, “singoli e associati”, residenti nel territorio dell’ente,
comunale o provinciale che sia, per la soddisfazione di qualunque tipo di interesse, senza
che la richiesta necessiti di particolare motivazione;
- oltre che gli atti amministrativi, è in generale il patrimonio informativo dell’ente,
ancorché non rappresentato in forma documentale, ad essere suscettibile di accesso;
- infatti, l’informazione dovuta non è solo quella relativa alle procedure che riguardano
direttamente gli interessati, ma pure quella, di più vasta portata, in ordine a dati
comunque in possesso delle amministrazioni;

340
- ferme le esclusioni per espressa limitazione di legge, i rappresentanti
dell’amministrazione possono solo differire l’accesso (è precisato che la limitazione è
temporanea), motivando in relazione alla tutela della riservatezza di persone, gruppi o
imprese, in conformità a quanto previsto dal regolamento dell’amministrazione locale;
- in ordine alle modalità di esercizio il regolamento deve assumere un ruolo di primo
piano, con il compito di garantire adeguate modificazioni degli uffici, in termini
organizzativi, strutturali e procedimentali, atte ad “assicurare” il pieno esercizio del
riconosciuto diritto; l’unico onere gravante sulla cittadinanza sembra essere solo il
rimborso dei costi sostenuti per l’eventuale riproduzione di copie degli atti.

2.9 Disciplina dell’accesso secondo la Legge sul procedimento amministrativo

Premesso che la legge sul procedimento amministrativo costituisce una “legge quadro” 390,
volta a dettare principi e disciplina per l’attività amministrativa di tutte le Pubbliche
Amministrazioni, compresi quindi gli enti locali, per la stessa l’esercizio del diritto
d’accesso risulta così codificato:
- la titolarità del diritto d’accesso non è circoscritta ad una o più categorie di soggetti,
infatti “chiunque” può esercitarlo, tuttavia l’esercizio viene consentito solo in funzione
della “tutela di situazioni giuridicamente rilevanti”391;
- l’articolo 22 della legge in esame fa espresso riferimento a “documenti amministrativi”,
anche se la successiva precisazione che con tale locuzione deve intendersi “ogni
rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra
specie del contenuto di atti, anche interni, formati dalle pubbliche amministrazioni o,
comunque, utilizzati ai fini dell’attività amministrativa” espande di molto l’ambito
oggettivo dell’accesso;

390 All’art. 29 il legislatore infatti precisa che i “principi desumibili dalle disposizioni in essa contenute
[…] costituiscono principi generali dell’ordinamento giuridico”.
391 Come giustamente rileva l’estensore del documento Diritto di accesso ai documenti amministrativi
dell’Ufficio Studi per l’Amministrazione Generale e per gli Affari Legislativi - Ministero dell’Interno –
(1998) “Entrambe le leggi prevedono quindi dei limiti soggettivi ma ben differenti: la L. 241/90 in
relazione all’interesse, la L. 142/90 in relazione ad uno status”.

341
- le esclusioni riguardano i documenti che l’ordinamento copre da segreto o divieto di
divulgazione, e comunque per gli altri casi previsti secondo le indicazioni dell’apposito
regolamento governativo392; mentre, ancora, altri casi di esclusione, o di differimento, o
di accesso parziale, possono essere contemplati da ciascuna amministrazione in relazione
all’esigenza di salvaguardare prevalenti interessi nazionali e, sempre, la riservatezza di
singole persone fisiche e giuridiche393, ma, finanche, il regolare svolgimento dell’azione
amministrativa;
- le modalità di accesso ai documenti amministrativi vengono stabilite dalla legge
stessa394, e, con la precisazione che l’esercizio del diritto si concretizza nell’“esame ed
estrazione di copia”, punti fermi sono la motivazione dell’istanza di accesso, la domanda
rivolta all’amministrazione che “ha formato” l’atto o che comunque lo “detiene
stabilmente”, la gratuità solo per la visione dei documenti mentre invece il rilascio delle
copie, oltre al rimborso dei costi di riproduzione, comporta la corresponsione dei diritti di
ricerca e di visura e l’eventuale imposta di bollo.
E’ necessario precisare che per accesso parziale deve intendersi sia l’occultamento di
parte dell’atto sia la limitata facoltà di prendere visione dei documenti senza la possibilità
di ottenere estrazione di copia, a fronte della tutela della riservatezza (cfr. Consiglio di
Stato, sez. VI, 1 ottobre 2002, n. 5110). Per contro, lo stesso Consiglio di Stato (sez. IV,
26 ottobre 1999, n. 1627) ritiene che, una volta che sia stato consentito accedere alla
documentazione richiesta, non sia possibile inibire l’estrazione di copia. Quest’ultima
392 D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352 Regolamento per la disciplina delle modalità di esercizio e dei casi di
esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi, in attuazione dell’art. 24, comma 2, della
Legge 7 agosto 1990 n. 241.
393 I predetti interessi sono elencati nelle lettere a), b), c) e d) dello stesso art. 24 comma 2: “ a) la
sicurezza, la difesa nazionale e le relazioni internazionali; b) la politica monetaria e valutaria; c)
l’ordine pubblico e la prevenzione e repressione della criminalità; d) la riservatezza di terzi, persone,
gruppi ed imprese, garantendo peraltro agli interessati la visione degli atti relativi ai procedimenti
amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i loro interessi giuridici ”.
Altra previsione di esclusione al comma 6 dello stesso articolo “Non è comunque ammesso l’accesso agli
atti preparatori nel corso della formazione dei provvedimenti di cui all’articolo13 [atti normativi,
amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione], salvo diverse disposizioni di legge”.
394 Inciso agli articoli 22 e 25 (“secondo le modalità stabilite dalla presente legge” e “nei modi e con i
limiti indicati dalla presente legge”).

342
posizione è stata ripresa dal T.A.R. Veneto, sez. II, 5 giungo 2003 n. 3195 (ed anche 14
gennaio 2004, n. 156) per il quale “il preteso scorporo della facoltà di esame del
documento da quella di estrazione di copia non sarebbe idoneo a tutelare nessuno dei
configgenti interessi in gioco: non quello della riservatezza dei terzi, giacché il
richiedente avrebbe comunque conoscenza del documento, non quello (alla difesa) del
richiedente che, in mancanza della copia del documento, non potrebbe finalizzare
l’accesso ad uso giuridico”.
Spetta quindi alla normazione di comuni e province dare alla loro lex specialis quella
sostanziale integrazione con i predetti principi irrinunciabili dettati dalla legge sul
procedimento amministrativo395.
All’articolo 6, comma 2, del T.U.E.L. viene dato compito allo statuto dell’ente di fissare
“le forme […] dell’accesso dei cittadini alle informazioni e ai procedimenti
amministrativi”396, quindi i principi ai quali si deve ispirare l’articolazione del
regolamento, mentre all’articolo 10, comma 2, dello stesso D. Lgs. 267/2000, come già
detto, vengono individuati i contenuti necessari del testo regolamentare, che deve
dettagliare le singole attività in modo da rappresentare, a beneficio degli uffici e
dell’utenza, il sistema di accesso ai documenti e alle informazioni.
Per quel che concerne gli statuti, le soluzioni ad oggi adottate dalle amministrazioni locali
tendono, per la maggior parte, a riprodurre nella sostanza il dettato legislativo. È stato
forse più interessante osservare in che ambito dei testi statutari avessero trovato
collocazione tale enunciazioni: talvolta all’interno della parte dedicata agli istituti della
partecipazione popolare mentre in altri casi nella strutturazione dell’organizzazione
amministrativa, privilegiando quindi ora le previsioni della Legge 142/90 ora quelle della
Legge 241/90397.

395 Ma anche del già citato D.P.R. 352/1992 e della Legge 31 dicembre 1996 n.675 Tutela delle persone
e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali.
396 Contenuto obbligatorio come già nell’articolo 4, comma 2, della Legge 8 giugno 1990 n. 142.
397 Un’analisi degli statuti comunali della Lombardia si trova nel citato commento di A. Zucchetti.

343
I regolamenti hanno invece ricevuto l’incombenza di indicare la soluzione alle
problematiche concrete, cercando di dare una piena operatività all’istituto dell’accesso
attraverso idonee misure organizzative398.
Alcune figure rivestono una posizione particolare che legittima un accesso agli atti degli
enti locali per così dire “privilegiato”. Il legislatore, infatti, ha ritenuto opportuno
considerare diversamente il ruolo di chi esplica un munus publicum, offrendogli delle
garanzie contro la serie di limitazioni fissate dalla disciplina generale.
Il diritto di accesso agli atti delle amministrazioni comunali e provinciali è oggi
riconosciuto ai relativi consiglieri ai sensi dell’articolo 43 del D. Lgs. n. 267 del 2000 399,
comma 2. I consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere dagli uffici,
rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti
dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del
proprio mandato. Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla
legge.
I limiti desumibili dal disposto si configurano quindi nell’utilità dell’informazione ai fini
dell’espletamento del mandato (che costituisce il presupposto di legittimità della
richiesta) e nel divieto di ulteriore divulgazione per le fattispecie contemplate
dall’ordinamento400.
La giurisprudenza ha dato a questa previsione di legge un’interpretazione quanto mai
estensiva, ritenendo legittimo l’accesso del consigliere a tutta l’attività amministrativa,
anche di tipo preparatorio, degli enti locali, di quelli da loro dipendenti e delle aziende

398 Una raccolta dei regolamenti comunali di accesso ai documenti amministrativi in attuazione della
Legge 241/90 www.cedweb.mininterno.it/8092/autonomie/regolamenti/index.htm
399 Già articolo 31 comma 5 della Legge 142/1990, che a sua volta richiamava, ampliandole, le
previsioni dell’articolo 24 della Legge 816 del 1985.
400 La cui violazione è sanzionabile ai sensi dell’articolo 326 C.P. Rivelazione ed utilizzazione di segreti
d’ufficio. Sull’accesso del consigliere e la tutela della riservatezza il Garante per la protezione dei dati
personali è intervenuto specificamente sul tema (parere del 20.5.1998) affermando che l’articolo 31 della
Legge 142/1990 rappresenta una delle disposizioni che secondo l’articolo 27 della Legge 675/1996
permettono di trattare dati ed informazioni per il perseguimento di finalità istituzionali. Per un commento
all’articolo 43 del T.U.E.L., con numerosi richiami giurisprudenziali, si rinvia a Edoardo Barusso in Testo
Unico degli Enti Locali - commento agli articoli – cit., pp. 496-504.

344
speciali401, senza limitarlo alle sole materie amministrative di competenza del Consiglio,
senza che occorra alcuna ulteriore precisazione circa le specifiche ragioni della richiesta
(se non l’indicazione che la richiesta di accesso è avanzata per l’espletamento del
mandato) e con la piena gratuità del servizio402.

2.10 La L. 115/2005 e il D.L. 195/2005

La Legge 11 febbraio 2005 n. 115 ha apportato importanti modifiche alla legge 241/90,
sostituendo gli articoli che disciplinavano l’accesso agli atti amministrativi e stabilendo
che il diritto di accesso è un principio generale dell’attività amministrativa avente lo
scopo di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza. Anche
le nuove disposizioni prevedono, però, che il diritto di accesso sia garantito ai soli
“soggetti interessati” e non a tutti indiscriminatamente.
Diversamente dalla legge 241/90 viene ora fornita la definizione di “soggetti interessati”
specificando che sono “tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi
diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una
situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto
l’accesso”. Allo stesso modo, le associazioni e gli enti (i “portatori di interessi diffusi” di
cui parla la legge) per poter esercitare il diritto che ora viene espressamente riconosciuto
anche nei loro confronti, debbono dimostrare di avere uno specifico interesse a seguire
una determinata situazione e di avere le capacità per rappresentare l’interesse di cui sono
portatori e, per far ciò, non è sufficiente che lo preveda il loro statuto.

401 Per un commento all’articolo 43 del T.U.E.L., con numerosi richiami giurisprudenziali, si rinvia a
Barusso E. in Testo Unico degli Enti Locali - commento agli articoli – cit., pp. 496-504.
402 Il consigliere che esercita il diritto di accesso “non è tenuto a specificare i motivi della richiesta, né
gli organi burocratici dell’ente hanno titolo a richiederlo, perché in caso contrario questi ultimi
sarebbero arbitri di stabilire l’estensione del controllo sul loro operato” (Consiglio di Stato, sezione V,
26.11.2002, n. 5109). La richiesta di accesso ai documenti deve comunque essere determinata e non
generica (stessa sezione, 13.11.2002, n. 6293). Un esempio della trasposizione a livello regolamentare di
questi principi negli articoli 17 e 18 del Regolamento del Comune di Venezia. Il Comune di Napoli
estende le stesse modalità d’accesso dei consiglieri anche nei confronti egli assessori (articolo 15 Reg.),
mentre il Comune di Roma prevede genericamente per gli “amministratori” meccanismi d’accesso
dettagliati e improntati “a criteri di leale collaborazione” tra organi politici e uffici (articoli 20 e 21 Reg.).

345
La direttiva 2003/4 in materia di accesso al pubblico all’informazione ambientale è stata
recepita a livello nazionale dal D. lgs. n. 195 del 19 agosto 2005. Il nuovo decreto
legislativo attua adesso una sorta di rivoluzione in relazione al ruolo della Pubblica
Amministrazione che da fornitore passivo di informazioni, diviene erogatore delle stesse.
Infatti, accanto all’art. 3 relativo all’“accesso all’informazione ambientale su richiesta”, si
aggiungono le disposizioni sulla “diffusione dell’informazione ambientale” di cui all’art.
8.
Nello stabilire i principi generali in materia di informazione ambientale, il d. lgs. n.
195/2005, ai sensi dell’art. 1, intende “garantire il diritto di accesso all’informazione
ambientale detenuto dalle autorità pubbliche” stabilendone i termini, le condizioni
fondamentali e le modalità per il suo esercizio.
Il Decreto Legislativo 19 agosto 2005, n. 195 disciplina l’accesso del pubblico
all’informazione ambientale.
Le sue finalità:
1 garantire il diritto d’accesso all’informazione ambientale detenuta dalle autorità
pubbliche;
2 il paesaggio, i siti e gli edifici d’interesse culturale, per quanto influenzabili dallo

stato degli elementi dell’ambiente o, attraverso tali elementi, da qualsiasi fattore.

3 “L’autorità pubblica” non sono solo le amministrazioni pubbliche statali, regionali,

locali, le aziende autonome e speciali, gli enti pubblici ed i concessionari di

pubblici servizi, ma anche ogni persona (fisica o giuridica) che svolga pubbliche

funzioni connesse alle tematiche ambientali o che eserciti responsabilità

amministrative sotto il controllo di un organismo pubblico.

346
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354
APPENDICE III

LE TEORIE DELLA POVERTA’ E I DIRITTI DI LIBERTA’ NEL PENSIERO

CONTEMPORANEO

Il dramma della povertà è uno dei più gravi temi su cui si sono confrontate le

organizzazioni internazionali, le varie istituzioni e l’intero mondo accademico. Si tratta di

un fenomeno sociale la cui estensione non può lasciarci indifferenti, sia per ragioni di

stabilità economica, politica e sociale, sia per motivi più strettamente etici e di

responsabilità civile.

La maggior parte degli intellettuali403 è concorde nel prendere in variabili di studio la

distribuzione dei beni all’interno della famiglia o gli standard di vita che caratterizzano

un determinato contesto sociale per la determinazione e la misurazione del tasso di

povertà. Ma un’unica definizione di povertà accettata unanimemente non è stata tuttora

elaborata.

L’indigenza si può considerare sia scarsità di reddito, sia mancanza di sviluppo umano,

Inabilità a partecipare alla vita sociale in ogni sua dimensione, e impossibilità di

raggiungere il livello minimo di sussistenza. Ma è sufficiente considerare soltanto gli


403 Vedi ad esempio Sachs J. D., La fine della povertà. Come i paesi ricchi potrebbero eliminare
definitivamente la miseria dal pianeta, Milano, 2005.

355
indici di reddito pro capite ed aggregato o è necessario tenere conto anche dei dati sulle

aspettative di vita, sul livello di alfabetizzazione, sulle condizioni epidemiologiche ed

altre variabili non-monetarie come l’autostima o il senso di sicurezza sociale?

Le difficoltà che gli economisti hanno incontrato nel rispondere a questo quesito trae

probabilmente origine dalla complessità del fenomeno: la povertà, infatti, è uno stato che

coinvolge la vita dell’individuo nella sua interezza e riguarda, non solo la sua

sopravvivenza fisica, ma anche la sua crescita morale, intellettiva e sociale. Essa può

essere endemica o temporanea ed indurre ad un atteggiamento di passiva rassegnazione o

di ribellione violenta. Si tratta di una patologia sociale generata da un insieme di relazioni

economiche e politiche che analizza lo stile di vita individuale. Essa denota,

indubbiamente, uno stato di privazione e di mancanza, di non disponibilità di qualcosa

che viene ritenuto necessario.

Ma quali sono quegli elementi di cui non possiamo fare a meno? Cos’è indispensabile per

l’umana esistenza?

Tra le molteplici risposte che sono state fornite a questi interrogativi, quella forse più

interessante e significativa è stata elaborata da Amartya Sen, economista e filosofo

contemporaneo, premio Nobel per l’economia nel 1998, rettore del Trinity College a

Cambridge e docente di economia e filosofia morale alla Harvard Univerity 404.

404 Amartya Kumar Sen nacque nel 1933 a Santiniketan (in Bengala). Egli divenne docente presso
l’università di Calcutta, presso il Trinity College di Cambridge, poi a Nuova Delhi, alla London School of
Economics, a Oxford e, successivamente, all’università di Harvard. Nel 1998, pur mantenendo la sua
carica di docente ad Harvard, ha fatto ritorno come rettore al Trinity College. Venne nominato presidente
della Economic Society, della International Economic Association e della Indian Economic Association.
Nello stesso anno, a Sen è stato conferito il Premio Nobel per l’economia. Egli è autore di numerosissime
opere, delle quali meritano sicuramente di essere ricordate Choice, Welfare and Measurement,
Development as Freedom, On Ethics and Economics. Si aggiungano ancora i fondamentali studi di

356
Sen recupera la dimensione etica all’interno dell’economia in modo innovativo 405 rispetto

alla storia del pensiero economico precedente. La sua teoria si sviluppa attorno al

concetto di libertà individuale406, diventa il baricentro di un’ articolata struttura teorica. In

Sen, la povertà viene descritta come uno stato deplorevole che impedisce, a chi ne sia

colpito, di dispiegare la propria individualità. Essa, però, non è né scarsità di reddito e di

merci, né mancanza di sviluppo umano, quanto piuttosto privazione della possibilità di

raggiungere gli uni e l’altro. La strada da percorrere per sradicare la povertà non può che

coincidere, pertanto, con l’ampliamento della sfera delle libertà reali 407, come quella di

pensiero, di scelta, di azione che dovrebbero costituire il mezzo e lo scopo di qualsiasi

politica di sviluppo.

Ma vediamo le premesse: l’impostazione dominante è quella di una macroeconomia

fondata su quella che lo studioso indiano definisce “divinizzazione del Prodotto Interno

Lordo”, che sostanzialmente somma i valori delle merci prodotte e scambiate a

prescindere da come, chi, dove e perché sono prodotte e consumate, e pretende di

rappresentare un sufficiente indicatore di salute di un paese. Da anni alcuni psichiatri,

antropologi, sociologi assieme ad economisti di matrice liberale sono tornati a riflettere

insieme, convinti che la prima caratteristica necessaria per ogni dibattito realistico è

economia dello sviluppo e soprattutto l'analisi delle carestie, e si avrà un quadro completo per
comprendere anche la riflessione più recente culminata in volumi come Inequality Reexamined.

405 Sen A., Poverty and Famines: An Essay on Entitlement and Deprivation, Oxford
1981; pp. 34 ss.
406 Sen A., Nissbaum M., The Quality of Life, Oxford, 1993; pp. 21 ss.
407Sen A., Development as Freedom, Oxford, 1999, pp. 46 ss.

357
quello della multidisciplinarietà. Questi studiosi si autodefiniscono “studiosi

dell’happiness408”. Uno di questi è appunto, Amartya Sen. Gli esperti riuniti nei nuovi

studi sul benessere ci dicono che tra i paesi relativamente ricchi non esiste correlazione

tra PIL e felicità. Parlare di povertà significa, dunque, affrontare questioni molto più

articolate e complesse.

Secondo Sen la povertà è il mancato riconoscimento e rispetto dei diritti umani da parte

dei governi di tutto il mondo: questi ultimi tendono ad una allocazione delle risorse

“errata”. Lo studioso prospetta un approccio sia individuale che macroeconomico della

povertà: da un lato, l’individuo e le sue chances sono al centro della discussione, in

quanto a seconda del sistema economico di cui fa parte, può o meno attuare la propria

personalità; dall’altro, il sistema economico di radice occidental-capitalista ( frutto delle

teorie economiche del valore, da Adam Smith 409 fino a Karl Marx410) dovrebbe essere

inserito in un contesto di matrice prettamente etica, quindi necessariamente da rivisitare

ex novo.

408 Certamente nuovo e articolato è il tema delle capabilities, che nella definizione di felicità sottolinea
la dimensione della fioritura umana, sintetizzandone le condizioni e le possibilità concrete. Portato
all'attenzione dall'economista indiano e premio Nobel Amartya Sen, questo è un approccio che richiede
approfondimenti in discipline e contesti diversi, perché pone l'accento su quella preziosa e delicata risorsa
che è il capitale umano e il suo diritto ad una piena realizzazione. Ecco che il confronto assume allora una
prospettiva nuova, che pur mantenendo la dovuta attenzione ai livelli di produzione e reddito, si apre alla
natura più profonda dell'uomo, nella sua relazione con sé stesso e con gli altri. L'aspetto dell' happiness
invece guarda più specificamente al vissuto, all'esperienza che porta alla felicità, alle caratteristiche di tale
esperienza piuttosto che al percorso e alle condizioni che l'hanno sostenuta, analizzando le modalità per
garantirla e ripeterla.
409 Cfr. Smith A., An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, Londra, 1904.
410 Cfr., Marx K., Il Capitale. Critica dell'Economia Politica, Roma, 1964.

358
Secondo Sen, il riconoscimento dei diritti umani come diritti naturali sarebbe sufficiente

ad imporne la cogenza applicativa, alla stegua della Grundnorm kelseniana411, obbligando

eticamente le parti sociali forti a riallocare le risorse, dimodochè l’individuo possa

finalmente esprimere se stesso nella sua peculiare unicità. Decisamente, questo sarebbe

un passo determinante. Ma si rivela insufficiente, in quanto - come ben dice Grossi 412 - la

libertà è la più grossa responsabilità che possa esistere ed è necessario che l’individuo sia

in grado di farne buon uso: molto più di frequente invece ci troviamo davanti ad individui

che necessitano di una guida costante per l’intera vita, incapaci di prendere decisioni

autonome. La responsabilità della libertà si rivela pertanto come un problema altrettanto

importante, in quanto, eventualmente disponendo delle risorse, il loro impiego potrebbe

essere vanificato dall’incapacità degli individui di una corretta gestione delle stesse.

Sen ha scritto saggi e libri, rilasciato interviste, utilizzato la sua voce per difendere i più

deboli e continua tuttora a farlo, non trascurando le nuove voci nel campo dei diritti

umani413. Per Sen è necessario concettualizzare e definire ciò che manca ad una piena

realizzazione di un benessere sociale effettivo, globale e profondamente sentito.

L'India è oggi, per Amartya Sen414, un enorme stato laico che ha ancora molti problemi da

risolvere. E' il grande esperimento, in parte incompiuto, nel quale aveva creduto Nehru.

L'India, che gli occidentali considerano indù, conta 120 milioni di musulmani, ma anche

cristiani, sufi, sikh, gianisti. L'ateismo e il materialismo hanno prodotto la più copiosa

411 Cfr. Kelsen H., Teoria generale del diritto e dello Stato, Milano, 1994.
412 Cfr. Grossi P., I diritti di libertà ad uso di lezioni, Torino, 1991.
413 Cfr. Vizard P., Poverty and human rights: Sen’s capability perspective explored, Oxford, 2006.
414 I concetti espressi in questo paragrafo sono tratti dalla raccolta di saggi curata da Massarenti A.,
Laicismo indiano, Milano, 1998, pp. 3 e ss.

359
letteratura del mondo. Il buddhismo stesso è una forma di agnosticismo e il dio Rama,

venerato dai nazionalisti indù, in alcune zone è considerato solo un sovrano pio e bonario.

L'India non è solo il paese di origine di Amartya Sen, ma è anche la società privilegiata

per comprendere il senso e l'originalità della sua riflessione di filosofo morale e di

economista415, il luogo della concretezza sul quale si fonda l'intero edificio teorico di Sen.

Il filosofo riformista è noto per le sue critiche all'utilitarismo: esso ha contribuito -

nell'Inghilterra dell'Ottocento - a ridurre la sofferenza e ad aumentare la felicità, ma anche

ad accrescere la libertà degli individui, senza però includere il “tasso di libertà” nel

calcolo utilitaristico. A questo proposito, nel discorso tenuto a Torino nel 1990 in

occasione del conferimento del Premio Agnelli per l'etica, intitolato La libertà

individuale come impegno sociale per il testo omonimo, riferendosi a un episodio della

sua infanzia che lo hanno segnato profondamente, egli ha parlato significativamente del

rapporto tra “idee astratte e orrori concreti”. L’episodio riguarda la carestia che colpì il

Bengala nel 1943, durante la quale morirono tre milioni di persone. Sen aveva nove anni

e studiava in una scuola di una zona rurale del Bengala, quando si presentò nel recinto

della scuola “un uomo di estrema magrezza, mostrando un comportamento poco

equilibrato, è un segno tipico di prolungate sofferenze da inedia”. Era solo il primo di

una serie di decine, e poi centinaia e migliaia di persone che provenivano da villaggi

lontani con le stesse sofferenze scavate sul volto. La carità privata, che pure fu

considerevole, si dimostrò del tutto inadeguata per salvare milioni di persone. Le autorità

415 Sen A., Choice, Welfare and Measurement, Oxford, 1982. Sen A., Development as Freedom, Oxford,
1999. Sen A., Choice of Techniques: An Aspect of the Theory of Planned Economic Development, Oxford
1960; Sen A., Poverty and Famines, Oxford 1981. Sen A., Inequality Reexamined, Harvard, 1995.

360
britanniche non riuscirono a organizzare alcunché, e gli aiuti iniziarono tardivamente, sei

mesi dopo l'inizio della carestia. Sen vide morire davanti ai suoi occhi migliaia di

persone. In seguito, con le sue analisi pioneristiche, egli chiarì molti anni più tardi che la

scarsità di cibo non era il fattore determinante della morte di quella gente. A mancare

erano piuttosto i mezzi per procurarsi il cibo. Mezzi che, durante le carestie, talvolta

scarseggiano per il mancato funzionamento dei meccanismi di mercato, altre volte per

l'inefficacia o per la totale assenza di intervento da parte delle autorità pubbliche, altre

volte ancora per un effetto combinato di questi due fattori. Vi sono state addirittura

carestie che sono avvenute in periodi in cui la disponibilità di cibo era massima.

Fortunatamente, in India, l'adozione di una serie di politiche di sostegno al reddito delle

categorie a rischio ha evitato che durante tutto il periodo postcoloniale fenomeni di quel

tipo si ripetessero.

Ma Sen si chiede come mai, nonostante i Codici per la carestia che prevedevano misure

adeguate per fronteggiare le emergenze esistessero già in epoca coloniale fin dal 1880,

essi siano stati così inefficaci prima dell'indipendenza e abbiano invece funzionato nel

periodo successivo. A determinare il cambiamento, risponde Sen, “è stata la natura

pluralistica e democratica dell'India dopo l'indipendenza. In presenza di una stampa

relativamente libera, con elezioni periodiche e con attivi partiti di opposizione, nessun

governo può sfuggire a severe sanzioni nel caso si verifichino ritardi nell'applicazione di

misure di prevenzione e si consenta alla carestia di scatenarsi. E' questa minaccia che

mantiene i governi all'erta”. In questo contesto, Sen anticipa l’importanza della libera

361
informazione: l’opinione pubblica, se consapevole può manifestare la propria

disapprovazione nei confronti dei governi.

Ma vi sono anche motivazioni più concrete che lo hanno condotto in questa direzione, per

illustrare le quali egli ha fatto riferimento “ai due maggiori insuccessi sociali” del suo

paese: la diseguaglianza tra i sessi e l'analfabetismo, tuttora assai diffusi. Una serie di

studi sul campo – alcuni dei quali condotti dallo stesso Sen – dimostra che la donna in

India è “sistematicamente svantaggiata rispetto all'uomo in gran parte del paese,

specialmente nelle zone rurali”. Ma a chi proponeva politiche per un miglioramento di

questa situazione è stato risposto che in realtà le donne dell'India rurale non ambiscono a

cambiare la loro condizione: non provano nessuna invidia per i privilegi dell'uomo, né

percepiscono di trovarsi in una posizione di penosa disuguaglianza.

Non si può neppure parlare di valori europei contrapposti ai valori asiatici. Le nozioni di

giustizia, diritto, amore per il prossimo sono solo occidentali? Amartya Sen sostiene di

no416. In un mondo in preda alle peggiori atrocità, la possibilità di utilizzare la ragione

rappresenta sempre una speranza. La ragione ci può aiutare a prendere coscienza dei

nostri errori e a fare in modo di non ripeterli. Sen evidenzia però che l'idea della fede

nella ragione sia un approccio occidentale, in quanto frutto delle idee di giustizia

sviluppate dai filosofi occidentali, da Immanuel Kant417 a John Rawls418.


416 Sen A., La democrazia degli altri, Milano, 2004, pp. 35 e ss.
417 Kant postula l'esistenza di un imperativo categorico o voce della coscienza che universalmente in
ogni individuo spinge al rispetto di regole morali universali che si traducono in azioni differenti fra i vari
contesti. Le regole etiche ed estetiche sono le stesse in ogni individuo ed egualmente la loro applicazione:
qualunque individuo purché razionale, nella stessa situazione, avrebbe fatto la stessa cosa e considerato
bella una certa opera.
418 Rawls J., A theory of justice, Harvard, 1971.

362
Secondo Sen, i valori della tolleranza, della libertà e del rispetto reciproco vengono

considerati come “specifici di una cultura” e fondamentalmente limitati al mondo

occidentale (teoria della «frontiera culturale»)419. In secondo luogo, è vero che degli

individui cresciuti in diverse culture possano mancare di compassione e di rispetto gli uni

verso gli altri (teoria della «incompatibilità culturale»). Sen prende ad esempio i

genocidi, azioni di una comunità contro un'altra. La capacità di capire e di interpretare

potrebbe interrompere ogni azione impulsiva. Spesso si sente dire, ad esempio, che le

civiltà non occidentali sono sprovviste di questo spirito critico e analitico, essendo così

straniere rispetto al “razionale occidentale”. Lo stesso succede per il “liberalismo

occidentale” e le “nozioni occidentali di diritto e di giustizia”, così come affermato anche

da Gertrude Himmelfarb.

Prendiamo ad esempio il concetto di libertà individuale 420, spesso considerato parte

integrante del liberalismo occidentale. L'Europa moderna e l'America, sin

dall'Illuminismo hanno giocato un ruolo preponderante nell'evoluzione dell'idea di libertà

e delle sue diverse forme. Queste idee si sono diffuse da un paese all'altro in Occidente,

ma anche altrove, in un modo paragonabile a quella che fu l'espansione industriale e

tecnologica. Considerare le idee liberali come dei prodotti dell'Occidente non ne

impedisce l'adesione in altre zone geografiche. La nozione di libertà individuale 421 viene

419 Sen A., Identity and violence, cit., pp. 68 e ss.


420 Ibid., 85 e ss.
421 Copiosissima è la letteratura sulla libertà individuale. Vedi ad esempio – solo per citarne alcuni -
Berlin, I., Two Concepts of Liberty, Berlino, 1969; Berlin, Four Essays on Liberty, Oxford 1969; Bobbio,
N., Scarpelli, U., Passerin d'Entrèves, A. e Oppenheim, F., Libertà come fatto e come valore, in Rivista di
Filosofia, 56, pp. 335-54; Rawls, J. The Basic Liberties and their Priority, in Rawls, Political Liberalism,
New York 1993, pp. 289-371.

363
spesso utilizzata come criterio di classificazione e considerata come facente parte di una

eredità occidentale. Certo si trova facilmente nei grandi testi classici occidentali

l'espressione di una apologia della libertà individuale, come ad esempio, in Aristotele,

anche se era riservata agli uomini (esclusi quindi le donne e gli schiavi). Ma tale valore si

può riscontrare anche in parte della letteratura non occidentale. La conseguenza della

supremazia occidentale in tema di libertà è che le altre culture e tradizioni vengono

spesso identificate e definite in opposizione al modello occidentale. Per il fatto che

esistono in Asia molti sistemi di valori e di tipi di ragionamento, i “valori asiatici”

possono essere definiti in mille modi: selezionando le citazioni di Confucio, l'impressione

è che i valori asiatici veicolano la disciplina e l'ordine, piuttosto che la libertà e

l'autonomia. Come reazione, alcuni asiatici422 hanno preferito reagire con distanza e

fierezza, piuttosto che con risentimento, alla pretesa supremazia dell'Occidente. E' così

che questa pratica di conferire un'identità per opposizione, si perpetua, incoraggiata sia

dai tentativi degli occidentali di stabilire la loro propria identità, sia da quelli, contrari,

degli asiatici di stabilire la propria.

Mettere in questo modo l'accento su ciò che altrove differisce dal modello occidentale,

può rivelarsi di un'efficacia temibile e generare delle distinzioni artificiali.

422 Nessuno nega che la nozione di "valori asiatici" abbia tuttora un ruolo centrale nel discorso
accademico e non accademico contemporaneo. Tuttavia sorgono vari problemi nel momento di proporre
una definizione teorica appropriata di questa nozione. I valori asiatici hanno origine nel campo politico,
anche se il dibattito successivo è stato condotto altresì dalla comunità scientifica internazionale allo scopo
principale di investigare se tale nozione sia sostenibile a livello teorico e quali siano le sue caratteristiche
principali. Proponendo la nozione di valori asiatici, i suoi sostenitori sottolineano l'esistenza di una
"identità comune" agli abitanti dei diversi paesi della regione asiatica, e così facendo hanno bisogno di un
concetto fondamentale di "Asia" contrapposto a quello di "Occidente". In questo senso il discorso sui
valori asiatici può essere sicuramente interpretato nel contesto del noto dibattito su orientalismo e
occidentalismo che ebbe inizio alla fine degli anni settanta con l'opera pionieristica di Said E.,
Orientalism, New York, 1978.

364
Ma in realtà è difficile sostenere la tesi di una opposizione radicale tra Oriente e

Occidente.

Una volta accettata l'idea che molte delle nozioni considerate come fondamentalmente

occidentali possono ritrovarsi in altre civiltà, allora si vede bene che queste nozioni non

sono specifiche di una sola cultura.

Troppo spesso viene esaltata solo la libertà di scelta dell'economia di mercato. Meno

frequentemente ci si sofferma sulle reali condizioni di tale libertà. Eppure la libertà

sostanziale è la sfida che l'economia di mercato ha di fronte a sé per non essere iniqua.

Tuttavia anche la libertà sostanziale non può essere definita una volta per tutte:

intervengono qui valori morali e culturali raramente presi in considerazione dagli

economisti, convinti perlopiù che la massimizzazione dei profitti sia universale. Non

solo contesti storici diversi impongono una comprensione differente del successo

economico e del senso di equità. Secondo Sen è sempre necessario mantenere una doppia

ottica sull’azione politica o sociale: non solo gli aspetti economici di vantaggio nel breve

termine, ma anche monitorare le eventuali conseguenze collaterali nel lungo termine. 423

Partendo da un esame critico di Economia del benessere, che ha portato fra l'altro alla

definizione di un indice di povertà largamente usato in letteratura, Sen ha sviluppato un

approccio radicalmente nuovo alla teoria dell'eguaglianza e delle libertà. In particolare,

Sen ha proposto le due nuove nozioni di capacitazioni e funzionamenti come misure più

adeguate della libertà e della qualità della vita degli individui. La capacitazione424 è la
423 Sen A., Development as Freedom , cit., pp. 11 e ss. Sen A., Well-being, agency and freedom, in The
Journal of philosophy, 1985, 4, pp.169-221.
424 Smith A., The Theory of Moral Sentiments, 1759.

365
libertà di realizzare diversi tipi di vita alternativi, dove la dimensione relazionale è

importante, perché è il luogo dove si esercitano le capacitazioni, lo sviluppo umano, la

libertà, la vita civile, il consumo di beni creativi e stimolanti. L’economista riassume

tutto questo con la definizione “fioritura umana”, dove il benessere di una società è

proporzionale alla quantità di scelte possibili, di libertà godibili e consentite dalle leggi.

Gli utilitaristi difendono il principio delle "utilità" di tutti gli individui. Rawls la descrive

come un paniere di beni primari di cui tutti dovrebbero disporre come dotazione iniziale

e Dworkin ne parla in termini di risorse. Sen propone invece di studiare la povertà, la

qualità della vita e l'eguaglianza non solo attraverso i tradizionali indicatori della

disponibilità di beni materiali (ricchezza, reddito o spesa per consumi), ma soprattutto

analizzando la possibilità di vivere esperienze o situazioni cui l'individuo attribuisce un

valore positivo. Non solo, quindi, la possibilità di nutrirsi e avere una casa adeguata, ma

anche essere rispettati dai propri simili, partecipare alla vita della comunità ecc 425.

I funzionamenti sono invece le esperienze effettive che l'individuo ha deciso liberamente

di vivere, ciò che ha scelto di fare o essere.

L’approccio di Sen ha convinto molti studiosi a considerare i tradizionali indicatori

monetari del benessere (indici di povertà e diseguaglianza basati sul reddito o sulla spesa

per consumi) come misure incomplete e parziali della qualità di vita di un individuo. Il

grado di eguaglianza di una determinata società storica dipende dal suo grado di idoneità

a garantire a tutte le persone una serie di capabilities di acquisire fondamentali

425 Grossi P., I diritti di libertà ad uso di lezioni, cit.

366
funzionamenti, ossia un’adeguata qualità della vita generale, cioè non ristretta entro

parametri strumentali o economici.

Fedele a questa impostazione, Sen è giunto a tratteggiare una teoria dello sviluppo umano

in termini di libertà (development as freedom). E, nel fare ciò, si è direttamente

riallacciato alla tradizione greca, inaugurata da Aristotele, dell’eudaimonìa: l’espressione

greca eudaimonìa non corrisponde affatto alla sua usuale traduzione inglese in happiness

(felicità), ma ha piuttosto a che vedere col termine fulfillment, che vuol dire realizzazione

completa di sè e che può essere resa con la bella immagine di una “vita fiorente”

(flourishing life), ossia di una vita che fiorisce in tutte le sue potenzialità.

L’eudaimonìa quale la intende Sen si contrappone direttamente al vecchio ideale di

Welfare economics, che bada soltanto al benessere materiale: ma Sen si oppone anche

alla formulazione monistica che dell’eudaimonìa ha dato lo stesso Aristotele. Secondo

Sen, infatti, l’eudaimonìa deve portare ad uno sviluppo pluralistico, per cui “esiste una

pluralità di fini e di obiettivi che gli uomini possono perseguire”. L’errore commesso da

Aristotele sta nell’aver individuato una “lista” di funzionamenti universalmente valida,

trascurando di fatto l’individuo. Secondo Sen, invece, essendo tanti i fini e gli obiettivi

che ciascun individuo può legittimamente perseguire, anche le capabilities sono una

pluralità.

Le considerazioni di Sen si riflettono quindi, più in generale sul concetto di razionalità.

Le ragioni per apprezzare qualcosa non sono soltanto economiche. Sen attacca l'idea della

razionalità che coincide con la massimizzazione dell'interesse personale, ritenendola poco

adatta a spiegare il comportamento effettivo dei consumatori e degli attori economici.

367
Argomenta Sen: “Chi sostiene la visione della razionalità come massimizzazione del

proprio interesse si richiama in genere alle classiche considerazioni di Adam Smith

sull'homo aeconomicus”. L’approccio di Sen è di tipo del tutto idealistico su base

solidaristica; egli continua a sottolineare la responsabilità delle parti sociali forti nel

riconoscere una necessità di “concessione” nei confronti dei più deboli. Sen giunge alla

stessa maturità di Grossi, che manifesta senza reticenze: “la felicità è in primo luogo il

frutto culturale dell’individuo che manifesta le proprie esigenze con cognizione di causa

e con la maturata capacità di gestire con buon senso la propria libertà, fino a giungere

ad un ruolo in veste di animale sociale del tutto coerente sia con il proprio istinto di

sopravvivenza, sia con quell’istinto di condivisione e compassione professato da Dio che

si sostanzia nella locuzione ama il tuo prossimo come te stesso”.

Sen mostra che etica ed economia sono due discipline che devono sorreggersi a vicenda.

Per inciso, la critica di Sen426 nei confronti dei teorici dell’etica si rivela del tutto

coerente, poiché è evidente che questa disciplina non è stata ancora in grado di affermarsi

in modo dignitoso senza dipendere dalla filosofia. L'analisi economica, al contrario, 427ha

una dignità tutta sua, specialmente quando insiste sulla valutazione delle conseguenze nel

teorema fisico di azione e reazione. Sen, da buon economista, non abbandona il

consequenzialismo, la considerazione dei risultati. Anzi, questa capacità di valutare

realisticamente parte da Rawls ed è per Sen decisiva: a partire dalla meditazione

dell'opera rawlsiana, Sen comincia a mutare il suo percorso teorico in una direzione etico-

umanistica. L'economia, in questa prospettiva, non è più (solo) una scienza descrittiva,
426 Sen A., Rationality and Freedom, cit., p. 86.
427 Rawls J., A Theory of Justice, cit.

368
ma diventa una “scienza normativa” che spiega anche come dovrebbero essere regolati i

fenomeni economici.

Sen osserva che:

1. la globalizzazione è il nostro mondo-ambiente, la sfera all'interno della quale ci

muoviamo. Persino chi la contesta radicalmente, come ad esempio i movimenti

no-global, in realtà la utilizza come strumento. La protesta antiglobalizzazione di

questi movimenti è pur sempre una protesta globalizzata;

2. la globalizzazione è un sistema aperto e, come tutti i sistemi aperti, ha la qualità di

essere autocorrettivo: alcune istanze etiche presenti nei movimenti no-global

possono essere incorporate nel sistema e produrre dei cambiamenti;

3. la globalizzazione è una modalità di interazione sociale che può essere liberamente

modellata e le sue dinamiche evolutive dipendono dalle nostre decisioni;

4. la libertà è l'ideale regolativo che dobbiamo adottare nel nostro sforzo di

correggere gli effetti negativi della globalizzazione (iniqua distribuzione delle

ricchezze, esclusione sociale);

5. tutte le istituzioni (il mercato, lo stato, i media, i partiti politici, le scuole, le

organizzazioni non governative) devono concorrere all'accrescimento delle libertà

degli individui e potremo parlare di autentico sviluppo globale qualora riusciremo

a realizzare una effettiva promozione di ogni forma di libertà politica e sociale.

Abbiamo il dovere di non rassegnarci fatalisticamente428.

428 Sen A,, Rationality and Freedom, cit., p. 28.

369
Secondo Sen vi sono due diverse concezioni della libertà: la prima interpretata in senso

positivo “riguarda ciò che, tenuto conto di tutto, una persona può o meno

conseguire”429 ; la seconda, intesa in senso negativo, “si concentra precisamente

sull’assenza di una serie di limitazioni che una persona può imporre a un’altra (o che lo

Stato o altre istituzioni possono imporre agli individui)”430.

Su questo punto Sen abbozza una teoria dei diritti umani, distinguendo i due aspetti della

libertà: quella concessa dall’alto e quella che il singolo individuo deve essere in grado di

gestire. Sen, pur affermando l’importanza delle due libertà (perché entrambe necessarie

all’emancipazione ed all’affermazione dell’individuo nella società), è tuttavia convinto

che l’intervento dello Stato, in certe situazioni, si configuri come l’unico elemento in

grado di salvaguardare in maniera sostanziale le libertà positive: è il caso delle carestie

avvenute nel paese natale dell’autore, l’India, dove un sistematico intervento pubblico,

consistente principalmente nell’attuazione di politiche economiche basate su forme di

integrazione di reddito delle fasce più vulnerabili della popolazione ha consentito di

limitare gli effetti atroci di queste situazioni che, come avverte lo stesso Sen, “sono

avvenute quando la disponibilità di cibo era al suo massimo livello”431 .

L’autore prosegue la sua analisi, focalizzando l’attenzione sul rapporto evidente che

intercorre tra l’intervento statale nell’erogazione di servizi pubblici e il tasso di mortalità:

“gli uomini hanno meno probabilità di raggiungere i quaranta anni nei sobborghi neri di

429 Ibid., p. 9.
430 Ibid., p. 10.
431 Ibid., p. 14.

370
Harlem a New York che nell’affamato Bangladesh”432; e ciò si spiega senz’altro per le

politiche pubbliche americane in materia di sanità. Ciò che Sen rende evidente è il modo

in cui uno Stato, con le sue scelte sociali 433, influisce sulle libertà dell’individuo, in base

ad una scala di valori che saranno (o così dovrebbe essere), in un paese democratico nel

costante confronto tra forze politiche diverse. Sen sostiene con decisione la tesi secondo

la quale la democrazia, e soprattutto un uso corretto degli efficaci mezzi di

comunicazione di massa capaci di sensibilizzare l’opinione pubblica, siano strumenti

fondamentali per garantire ed estendere le libertà dell’individuo: “se le notizie di

carestie, pubblicate sui giornali, sconvolgono il pubblico e mettono sotto pressione il

governo, questo avviene proprio perché le persone si interessano a quanto succede agli

altri”434.

Sulla stessa linea prosegue Sen quando analizza il rapporto tra l’impegno sociale ed i

doveri di rigore e conservatorismo finanziario volti a non eccedere nella spesa

pubblica435: da un lato, quindi, l’impegno della società a raggiungere un’eguaglianza

sostanziale di tutti gli individui, e dall’altro, la costante preoccupazione dei governi di

tenere sotto controllo il bilancio dello Stato.

Dopo aver accennato all’importanza dei movimenti socialisti sorti come critica al

capitalismo e al conseguente rischio che la prosperità economica possa avvantaggiare

432 Ibid., p. 32.


433 Si ricorda che in uno stato democratico i rappresentanti del popolo vengono direttamente eletti dallo
stesso. Pertanto, è il popolo che necessita di consapevolezza circa le proprie azioni e non viceversa.
Differente i il discorso per ciò che concerne gli stati totalitari o dittatoriali.
434 Ibid., p. 42.
435 Ibid., pp. 45 ss.

371
solo alcuni ceti sociali, Sen critica le scelte monetarie e fiscali europee degli anni

Novanta. Tali scelte puntavano sostanzialmente all’eliminazione dell’inflazione, con la

chiara conseguenza della rinuncia a politiche fondamentali di impegno sociale 436.

Il rapporto tra disoccupazione ed impegno sociale è stato analizzato da diversi studiosi,

tra i quali il sociologo Zygmunt Bauman437, il quale, come Sen, afferma che in Europa sia

scomparso il dovere di protezione sociale verso le fasce più deboli della popolazione:

svilimento delle tutele del lavoratore, precariato e terziarizzazione esasperati sarebbero

prove a conferma di tale situazione.

L’estremismo nelle scelte finanziarie degli Stati non deve ridimensionare quelle priorità

sociali (salute, istruzione, libero accesso alle posizioni sociali, uguaglianza di capacità),

che fungono da sistemi di bilanciamento e di garanzia delle libertà e dei diritti

fondamentali. Una politica unidirezionale porta ad esiti rovinosi che non possono durare

a lungo: Sen porta l’esempio di Chirac e degli interventi sulle spese sociali che il suo

governo intraprese senza alcuna preventiva consultazione con le parti interessate. Una

politica di tal genere è anche il frutto dell’eccessivo potere dato ai tecnocrati: il loro

operato non può essere d’impedimento alla realizzazione degli obblighi sociali. È questo

il messaggio finale che ci consegna l’autore, avvertendo nel contempo che le scelte dei

governi non possono essere disgiunte dal confronto sociale e dalla concertazione.

436 Ibid., p. 78.


437 Zygmunt Bauman è un sociologo britannico di origini ebraico-polacche. Dal 1971 al 1990 è stato
professore di Sociologia all'Università di Leeds. Egli ha scritto innumerevoli saggi sociologici.

372
Sen438 si pone l’interrogativo se anche multiculturalismo non contenga un tranello, cioè,

invece di porre sullo stesso piano le diverse culture, non si finisca invece per

cristallizzarle, in modo non soltanto formale, ma sostanziale, al fine di riprodurre invece

proprio l'ostilità tra le culture. “La tragedia”, scrive Sen “è che, quando lo slogan del

multiculturalismo ha guadagnato terreno, è aumentata anche la confusione su quali

fossero i suoi requisiti. La prima confusione è quella tra il conservatorismo culturale e la

libertà culturale. Essere nati in una particolare comunità non è di per sé un esercizio di

libertà culturale, dal momento che non è una scelta. Al contrario, la decisione di restare

saldamente all’interno della tradizione sarebbe un atto di libertà se la scelta fosse fatta

dopo aver preso in esame diverse alternative. Nello stesso modo, la decisione di

allontanarsi - di poco o di molto - da schemi di comportamento tradizionali, presa dopo

un’attenta riflessione, sarebbe anch’essa un atto di libertà multiculturale. I leader

politici ora si rivolgono spesso ai diversi gruppi di appartenenti alla stessa religione

come a comunità separate. I portavoce religiosi dei gruppi di immigrati vengono presi in

considerazione - e hanno accesso ai corridoi del potere - come mai prima d’ora” 439.

Essendo il globalismo basato sul multiculturalismo, sull'interpenetrazione dei destini,

nasce una responsabilità di tutti verso tutti. Una nuova responsabilità sociale, economica

ed ecologica con una rinvigorita responsabilità civica. E questo è un processo

irreversibile. Il ruolo del pensiero è quello di farla propria e di umanizzarla. Globalità

vuol dire fondamentalmente estensione della responsabilità, perché nell'epoca della


438 Dall’intervista ad Amartya Sen pubblicata su La Stampa del 23 gennaio 2006.
439 Da un’intervista Amartya Sen del settembre 2002 pubblicata sulla rivista online Micromega,
www.micromega.repubblica.it

373
velocità elettrica siamo tutti vicini e il problema di un vicino è anche un mio problema,

sia che si parli di politica, di diritti umani, di economia, di guerra e di privilegi 440. La

globalizzazione si presenta sia come mezzo di apertura delle coscienze, in quanto la

percezione della moltitudine simultanea di individui diventa molto più tangibile rispetto

al passato (grazie soprattutto all’impiego massiccio dei mass-media), sia come strumento

di schiavitù, in quanto gli stessi mezzi di comunicazione vengono monopolizzati sempre

più articolatamente dalle classi di potere che non sono più piccoli gruppi dirigenti

nazionali, ma sono diventati organismi molto più complessi, a forma di “reticolo”

sull’intero pianeta. In questo senso 441


è possibile affermare una “metamorfosi

globalizzante” delle classi dirigenti di tutti gli Stati mondiali. La discussione sulla

globalizzazione provoca un interesse rinnovato per quello che si è soliti chiamare lo

"scontro delle civiltà", secondo la definizione proposta da Samuel Huntington nel suo

celebre e ambizioso The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order,

pubblicato cinque anni prima degli attentati al World Trade Center. Parecchi

commentatori, hanno subito intravisto uno stretto legame tra i conflitti globali e i

confronti tra civiltà diverse (ad esempio, tra la civiltà "occidentale" e quella "islamica").

Questa tesi presenta un interesse epistemico per l'enorme importanza che la questione ha

sull'agire politico nel mondo contemporaneo. La tesi dello scontro delle civiltà può essere

indicata come la categorizzazione della popolazione mondiale secondo un unico sistema

di classificazione, che opera scegliendo quello che sarebbe un tratto predominante e

distintivo. Sen spiega: “Considerare una persona soltanto, o anche soprattutto, come
440 Sen A., Identity and Violence. The Illusion of Destiny, New York, 2006.
441 Sen A., Identity and Violence.The Illusion of Destiny, cit.,p. 8.

374
membro di una cosiddetta civiltà (ad esempio, per riprendere le categorie di Huntington,

un membro del "mondo occidentale", del "mondo islamico", del "mondo induista", del

"mondo buddista"…) già significa ridurre la gente a una sola dimensione. Incasellare

storie differenti sociali e individuali, miniaturizzandole in pochi accenni, è un esempio di

quello che l’autore chiama “solitarismo”: un approccio che considera gli esseri umani

come membri di un solo gruppo, anziché persone ”diversamente differenti”. I rischi del

solitarismo sono legati allo sviluppo della violenza. Promuoverla è molto facile, quando

ci si basa su «un sentimento di inevitabilità riguardo a una qualche presunta identità

unica – spesso belligerante – che noi possederemmo. La storia dei conflitti religiosi è lì a

dimostrarlo: molte carneficine hanno tratto impulso da un comportamento connivente del

gregge, indotto a scoprire e identificarsi in un’identità che non può essere contraddetta e

che non lascia possibilità di scelta”.

Sen precisa che nessuna di queste collettività può essere considerata come la sola identità

della persona o come il suo solo gruppo di appartenenza. Data la nostra inevitabile

identità multipla, dobbiamo stabilire l'importanza relativa delle nostre associazioni e delle

nostre affiliazioni in un dato contesto. Centrale nella vita umana è dunque – secondo Sen

- la responsabilità di scelta e di ragionamento, che può essere considerata sia un diritto sia

un dovere442. Viceversa, la violenza è alimentata dal coltivare il senso di inevitabilità di

un'identità unica. Purtroppo, molti onesti tentativi di arrestare la violenza sono

442 A questa conclusione giunge parimenti P. Grossi, in I diritti di libertà ad uso di lezioni, cit., dove al
concetto di libertà appunto associa quello di responsabilità, sostenendo che non è sufficiente voler essere
liberi, ma è necessario essere in grado di esserlo. Avendone gli strumenti, il diritto di libertà si trasforma
automaticamente nella più grande delle responsabilità.

375
penalizzati dalla percezione che non è dato scegliere la propria identità. L'etica sociale -

dice Sen - può svolgere un ruolo essenziale nell'arrestare questa tendenza a fomentare il

terrorismo e l’antiterrorismo stesso. Il concetto di diritti umani può contribuire a

riconoscere il diritto delle persone di scegliere le proprie priorità come vogliono. Questa

potrebbe essere una nuova voce da aggiungere ai diritti umani.

Sen alterna capitoli di maggiore impegno teorico-normativo (che toccano il plesso

concettuale democrazia - liberalismo - diritti umani) a capitoli che trattano temi di

carattere prettamente economico (come la produzione alimentare o l'efficienza dei

mercati). In “Libertà è sviluppo”, Sen fornisce utili spunti di riflessione. Sen difende

l'idea di diritti umani ed argomenta l'impiego della ragione per promuovere il progresso

sociale.

In particolare, sono interessanti le repliche di Sen alla classica nozione di diritto umano,

secondo cui gli individui non nascono già "vestiti" di diritti. Secondo Sen i diritti umani

sono essenzialmente "rivendicazioni etiche", che, come tali, non debbono

necessariamente essere identificate con diritti esplicitamente riconosciuti da un sistema

giuridico; in secondo luogo, vanno visti come richieste generiche rivolte a chi sia in

grado di fare qualcosa per renderli effettivi (a questo proposito Sen recupera la nozione

kantiana di "obbligo imperfetto"); infine, compaiono non solo nelle tradizioni occidentali,

ma anche in quelle asiatiche: “Lo sviluppo umano può essere visto come un processo di

espansione delle libertà reali godute dagli esseri umani e pertanto si richiede che siano

eliminate le principali fonti di illibertà: la miseria come la tirannia, l'angustia delle

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prospettive economiche come la deprivazione sociale sistematica, la disattenzione verso i

servizi pubblici come l'intolleranza o l'autoritarismo di uno stato repressivo 443". La

libertà effettiva è dunque il criterio in base sul quale orientare le politiche pubbliche.

Sen argomenta questa idea con un esempio: "un benestante che digiuni [...] può anche

funzionare, sul piano dell'alimentazione, allo stesso modo di un indigente costretto a fare

la fame, ma il primo ha un "insieme di capacitazioni" diverso da quello del secondo

(l'uno può decidere di mangiar bene e nutrirsi adeguatamente, l'altro non può444".

In Inequality Reexamined Sen si muove sul terreno più vasto della filosofia politica e

dell'etica pubblica. I riferimenti sono a John Rawls 445, Bemard Williams446, John

Harsanyi447, Robert Nozick448, Ronald Dworkin449, James Buchanan450, tutti studiosi -

alcuni filosofi, altri economisti - che si sono occupati di un problema normativo di

vastissima portata: quello di stabilire quali siano i criteri generali per valutare il grado di

giustizia delle società in cui viviamo. Un terreno che, com'è noto, non è affatto estraneo

alla scienza economica, visto che essa, attraverso il welfare economics451, ha inglobato

nella sua parte più squisitamente normativa i principi di quello che storicamente è stato il

443 Ibid., p. 9.
444 Ibid., p. 81.
445 Rawls J., A Theory of Justice, cit..; Dworkin R., Taking Rights Seriously, Cambridge Mass., 1977.
446 Il filosofo morale di Oxford con cui Sen ha curato la celebre raccolta di saggi Utilitarianism and
Beyond, Cambridge 1982.
447 Harsanyi J. L'utilitarismo, Milano, 1988.
448 Nozick R., Anarchy, State and Utopia, New York, 1974.
449 Dworkin R., cit.
450 Buchanan J., Freedom in Constitutional Contract, Londra, 1977.
451 Ramo della scienza economica che si occupa delle tecniche e dei principi volti a massimizzare il
benessere collettivo di una società.

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primo vero tentativo organico di formulare un'etica pubblica: l'utilitarismo di Jeremy

Bentham.

Le istituzioni e le politiche pubbliche, sosteneva Bentham sul finire del XVIII secolo,

devono essere valutate, e se necessario criticate e riformate, sulla base del "principio

della massima felicità per il maggior numero". Questo principio, variamente ridefinito e

rielaborato, ha dominato lo spazio morale dei paesi di lingua inglese per due secoli,

finché non è stato messo in discussione nel 1971 dal testo di Rawls A Theory of Justice,

cui è seguito un ampio dibattito tuttora in corso, di cui Sen è uno dei protagonisti. Ciò che

Amartya Sen si propone di porre al centro della propria riflessione è la discussione sulla

disuguaglianza452, letta però in una nuova direzione che si contrappone a quelle

tradizionali: l’idea di disuguaglianza (inequality) deve confrontarsi con due diversi

ostacoli: la sostanziale eterogeneità degli esseri umani e la molteplicità dei punti focali

dai quali la disuguaglianza può essere oggetto di valutazione.

Al di là della “potente retorica dell’uguaglianza”, che trova il suo apice nella nota

asserzione per cui “tutti gli uomini nascono uguali”, Sen è convinto che gli individui

siano del tutto diversi gli uni dagli altri e che, dunque, il pur ambizioso progetto

egualitario debba muoversi “in presenza di una robusta dose di preesistente

disuguaglianza”. Sen è d’altro canto convinto che la misurazione della disuguaglianza

dipenda dalla variabile focale453 (felicità, reddito, ricchezza, ecc) attraverso cui si fanno i

452 Sen A., Inequality Reexamined, cit., pp. 18 ss.


453 La scelta della variabile focale è senza dubbio critica: vista la diversità degli esseri umani, il
raggiungimento dell’equità in base ad una data variabile implica delle iniquità sotto altre dimensioni. Ma
le molteplici teorie a riguardo non concordano su quale sia tale variabile rilevante.

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confronti: la misurazione della disuguaglianza dipende cioè dai parametri assunti per

definirla. La prima conseguenza di ciò sta nel fatto che, se tutte le persone fossero

identiche, l’eguaglianza in una sfera (ad esempio nelle opportunità o nel reddito)

tenderebbe ad essere coerente con eguaglianze di altre sfere (ad esempio, l’abilità di

funzionare). Ma poiché le persone non sono affatto identiche, ne segue che l’eguaglianza

in una sfera tende a coesistere con disuguaglianze in altre sfere: così, ad esempio, redditi

uguali possono coesistere con una forte disuguaglianza nell’abilità di fare ciò che si

ritiene importante (un sano e un malato, pur avendo lo stesso reddito, non possono fare le

stesse cose).

La seconda conseguenza fondamentale scaturisce dal fatto che la misurazione della

disuguaglianza dipende dai parametri assunti per definirla. Ciò vuol dire che per poter

parlare di eguaglianza occorre preventivamente porsi il duplice quesito: a) why

equality?454 (“perché eguaglianza?”); b) equality of what? (“eguaglianza di che cosa?”).

Non si può infatti pretendere di difendere l’eguaglianza (o di criticarla) senza sapere

quale sia il suo oggetto, ossia quali siano le caratteristiche da rendere uguali (redditi,

ricchezze, opportunità, libertà, diritti, ecc). Interrogarsi sull’uguaglianza significa dunque

innanzitutto interrogarsi su quali siano gli aspetti della vita umana che debbono essere

resi eguali.

454 Sen A., Nussbaum M., Equality of what? On welfare, goods, and capabilities, The quality of life,
Oxford, 1993, pp. 9-30.

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La storia della filosofia ci offre una molteplicità di esempi diversi di soluzioni: Rawls 455

descrive l’eguaglianza come un paniere di beni primari di cui tutti gli individui

dovrebbero disporre; Dworkin456 come eguaglianza di risorse; gli utilitaristi come eguale

considerazione delle preferenze o delle utilità di tutti gli individui.

Rendendo il fattore umano centrale rispetto ai fenomeni economici, Sen parte da un

esame critico dell'economia del benessere, che lo porta fra l'altro alla definizione di un

indice di povertà che viene largamente usato in letteratura: l'HDI, Human Development

Index, ossia il coefficiente di misurazione del grado di sviluppo. Questo introduce nuovi

parametri per valutare la reale ricchezza di un Paese: aspettativa di vita, alfabetizzazione

degli adulti, distribuzione del reddito.

Sen collega il valore eguaglianza al valore libertà: quest’ultima è da lui connessa ai

concetti di “funzionamenti” e “capacità”. Non è un caso che, in origine, Sen voleva che

l’opera La diseguaglianza fosse intitolata Eguaglianza e libertà.

Amartya Sen è un convinto assertore della democrazia quale discussione pubblica. Non il

diritto di voto, non il diritto ad essere eletti, ma il diritto di esprimere opinioni e proposte,

e, quando occorra, anche protestare, poichè la definizione delle capacità irrinunciabili può

essere stabilita soltanto mediante la discussione pubblica, e non una volta per tutte in sede

teorica. Questa è la differenza tra una vera democrazia ed un regime autoritario.

455 Rawls, J., A theory of justice, cit., pp. 441 e ss.


456 Dworkin, R., What is equality? Part I: Equality of welfare, in Philosophy and Public Affairs, 1981,
10, pp.183-245.

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Negli scritti sull'India queste riflessioni acquistano una grande concretezza.

Inevitabilmente, le società liber