La struttura dei bilanci dei comuni

Ancona, 2 Aprile 2011

Il bilancio dei comuni: principi e struttura.

A cura di: Dr. Andrea Recaldin

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 Indice
Tema Slide

Introduzione 3

Le fonti normative 4

La programmazione 7

Il bilancio annuale: definizione, principi, struttura e gestione 10

Il Patto di stabilità interno degli enti locali 22

Glossario 25

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 Introduzione
Perché è così importante saper analizzare un bilancio
comunale?

Un comune è un ente territoriale dotato di una struttura organizzativa che

gestisce per conto dei cittadini dei servizi che altrimenti non potrebbero
essere svolti dai singoli abitanti.

Per erogare i servizi, il vertice del comune, ovvero il sindaco, e la sua giunta,
collaboratori politici del sindaco stesso, devono assicurare una corretta
gestione del bilancio comunale in grado di permettere sia la gestione
ordinaria ( breve periodo ) delle attività comunali che quella straordinaria (
medio - lungo).

Saper leggere ed analizzare un bilancio, quindi, significa studiare attraverso i
numeri come un comune intende gestire i servizi dei propri cittadini.

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 Le fonti normative
Norma Descrizione

Legge 8 Giugno 1990, n. 142 Ordinamento delle autonomie locali.

Abrogata e confluita nel 267/2000

D.Lgs. 77/1995 Ordinamento finanziario e contabile degli enti

locali. E’ il decreto che istituisce norme basate sui
Abrogata e confluita nel 267/2000 principi della legge 421 / 1990. Gli elementi cardine di
questa norma riguardavano l’introduzione del PEG, del
controllo di gestione e di logiche di contabilità più
aziendalistiche.
D.Lgs. 267 /2000 Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli
enti locali. E’ il testo con cui il Governo riunisce e
coordina le precedenti disposizioni legislative in
materia di bilancio degli enti locali.
Le disposizioni sull’ordinamento finanziario e contabile
sono ora confluite nella Parte II del TUEL, dagli articoli
149 agli articolo 269.

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 Il TUEL D.lgs. 267/2000
Norma Descrizione

Presentazione Programma amministrativo dei candidati

Art. 73, comma 2
a sindaco

Art. 46, comma 3 Programma di mandato

Art.170 Relazione previsionale programmatica

Art.171 Bilancio pluriennale

Art. 162 Bilancio annuale

Art.169 Piano esecutivo di gestione

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 Le fonti normative
Uno dei principali problemi dell’ordinamento contabile, tuttavia, è quello della armonizzazione
tra la contabilità degli enti locali e quella della finanza pubblica. Per favorire la confrontabilità
dei dati, si è intervenute con due specifiche norme.

 D. Lgs. 12 Aprile 2006, n. 170 Ricognizione dei principi fondamentali in materia di

armonizzazione dei bilanci pubblici

 Legge 31 Dicembre 2009, n. 196 Legge di contabilità e finanza pubblica

Introduce un nuovo approccio alla contabilità finanziaria, al fine di assicurare, in materia di
contabilità pubblica, un linguaggio comune tra Italia e UE.

 Legge 5 Maggio 2009 n. 42 ( Legge delega sul federalismo fiscale)

Il Governo viene delegato ad emanare uno o più decreti legislativi volti ad assicurare la piena
autonomia finanziaria degli enti locali e ad “ armonizzare i sistemi contabili e gli schemi di bilancio
dei medesimi enti e i relativi termini di presentazione e approvazione, in funzione delle esigenze di
programmazione, gestione e rendicontazione della finanza pubblica” ( Art. 2, comma 1).

L’obbiettivo è proprio quello di fissare delle regole condivise e comuni a tutti, così che gli enti
locali siano più coinvolti e responsabilizzati nella definizione del raggiungimento degli obbiettivi
di finanza pubblica.

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 La programmazione
La contabilità finanziaria è quell’insieme di norme per gli Enti Locali che disciplinano la
formazione e la gestione del bilancio, i procedimenti di acquisizione delle Entrate e di
erogazione delle Spese, i rendiconti, i controlli, le responsabilità ed altri aspetti
amministrativo-contabili. Il sistema di contabilità finanziaria si svolge secondo diversi fasi
temporali concatenate.
La programmazione, infatti, definisce la vision di fondo su cui l’amministrazione decide di
pianificare la propria attività, e rappresenta un punto essenziale per affrontare la crescente
complessità, soprattutto in una situazione di scarsità di risorse come quella odierna.

Programmazio Programmazio Gestione del Chiusura del

ne strategica ne finanziaria bilancio bilancio

Rilevazione dei
Decisione degli Decisione dei Analisi dei dati
fatti relativi
indirizzi programmi finanziari
alla gestione
strategici finanziari risultanti
finanziaria

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 La programmazione strategica
Attraverso la programmazione finanziaria, gli amministratori definiscono
l’indirizzo politico-amministrativo dell’ente, fissando gli obbiettivi, secondo una
logica di priorità, da raggiungere nel lungo periodo.
La programmazione strategica, quindi, risponde a degli interrogativi fondamentali:

In quale direzione vogliamo sviluppare le nostre risorse di lungo periodo?

Quali sono i nostro driver per definire le priorità dei diversi livelli di intervento?

Quale immagine, sulla base delle nostre priorità, vogliamo creare per il nostro
territorio?

Programma di Art. 46, comma 3 TUEL. Il programma di mandato

mandato rappresenta un documento politico ed amministrativo che,
libero nella forma, identifica le linee programmatiche
dell’azione di governo dell’amministrazione. Entro 120giorni
dall’insediamento, il Sindaco presenta il documento al
Consiglio Comunale.
Piano generale di Art. 165, comma 7 TUEL. Documento di integrazione tra
sviluppo il programma di mandato e le risorse finanziarie dell’ente
( finanziamenti, investimenti, etc…..).

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 La programmazione finanziaria
Viene predisposta dall’organo esecutivo, e presentata all’organo consigliare cui spetta
l’approvazione.

Relazione E’ redatta per programmi e progetti dell’ente ed indica con

previsionale e riferimento ai servizi, gli obbiettivi da realizzare in termini di efficacia,
programmatica efficienza ed economicità. La relazione copre un periodo di tempo di
Art.170 durata pari al bilancio pluriennale.

Bilancio Il documento comprende i mezzi finanziari per la copertura sia delle

pluriennale spese di parte corrente che quelle di investimento per un periodo
non inferiore ai tre esercizi e pari agli esercizi della Regione di
Art.171 appartenenza.
Redatto in termini di competenza finanziaria, prevede un
aggiornamento annuale per l’orizzonte pluriennale successivo.
La parte relativa all’entrata, è divisa per ogni anno in titoli,
categorie e risorse.
La parte relativa alla spesa, invece, si suddivide, sempre per singolo
anno, in programmi, servizi ed interventi.

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 Il bilancio annuale
DEFINIZONE
Il bilancio annuale é lo strumento con cui si programma la gestione finanziaria del
periodo amministrativo che intercorre tra il 1° Gennaio e il 31 Dicembre, e viene redatto
in termini di competenza ( ovvero, considera gli accertamenti per le entrate e gli impegni
per le spese)
Il bilancio, quindi, svolge due principali funzioni: di natura autorizzativa e politica.
Il bilancio, infatti, autorizza gli stanziamenti, ovvero i limiti finanziari a disposizione
dell’amministrazione ( autorizzativa: non posso spendere di più di quanto previsto) e
politica, in quanto di fatto rappresenta lo strumento per programmare l’attività annuale
prevista.

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L’iter del bilancio: gli step principali
• Definizione degli indirizzi e degli obbiettivi da parte della Giunta. L’organo esecutivo
individua i principali obbiettivi del futuro esercizio, in linea con quanto previsto dalla
programmazione strategica precedente e dall’analisi dei risultati attuali.
30/06

• Redazione ed approvazione dello schema di bilancio di previsione e degli allegati da

parte della Giunta. Inoltro della documentazione all’organo di revisione.
01/11

• Acquisizione del parere del collegio dei Revisori relativamente alla regolarità contabile, alla
congruità delle previsioni di spesa e alla attendibilità delle previsioni di entrata.
Trasmissione del documento al Presidente del Consiglio per disciplinare i termini per la
31/11 presentazione di eventuali emendamenti.

• Approvazione del bilancio e degli allegati da parte del Consiglio comunale

31/12

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 I principi del bilancio comunale
Annualità Il periodo di riferimento per il sorgere di debiti / crediti è l’anno
finanziario.

Unità Il totale delle entrate finanzia indistintamente il totale delle spese. Al di là di

alcune eccezioni ( oneri di urbanizzazione, proventi da infrazioni, etc..), non
c’è un rapporto di correlazione diretta tra entrate e spese.

Universalità Tutte le entrate e tutte le spese dell’ente devono essere rappresentate in

bilancio, e nessuna voce deve essere esclusa dal bilancio.

Coerenza Le previsioni devono essere coerenti con le previsioni con gli altri atti della
programmazione: la relazione previsionale e programmatica deve
evidenziare la connessione degli stanziamenti previsti.

Pareggio finanziario Il totale delle entrate deve essere uguale al totale delle spese.
Contestualmente al pareggio finanziario, deve sussistere anche l’equilibrio
economico, ovvero le entrate correnti devono coprire le spese di tipo
corrente.

Flessibilità Questo principio ammette la possibilità di poter garantire l’equilibrio di

bilancio nel corso dell’esercizio finanziario, anche ricorrendo a variazioni (
variazioni di bilancio) che comunque non intacchino l’equilibrio stesso.

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 La struttura di bilancio
ENTRATE SPESE

TITOLO I° Tributarie TITOLO I° Correnti

CORRENTI

TITOLO II° Trasferimenti correnti TITOLO II° Conto capitale

TITOLO III° Extratributarie TITOLO III° Rimborso prestiti

CAPITALE

Alienazioni di beni,
TITOLO IV° riscossione crediti

TITOLO V° Accensione prestiti

TITOLO IV° Servizi per c / terzi

TITOLO VI° Servizi per c / terzi

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 ENTRATE SPESE
Tributarie Imposte, tasse, tributi speciali, etc… Correnti Funzioni generali di amministrazione, di
Esempio: ICI, Imposta comunale polizia locale, istruzione pubblica, etc..
pubblicità, etc.. Esempio: Stipendi, consumo energia elettrica,
iniziative,etc..
Trasferimenti Contributi e trasferimenti dallo Conto Funzioni generali di amministrazione, di
correnti Stato, dalle Regioni, etc.. capitale polizia locale, istruzione pubblica, etc..
Esempio: Contributo finanziamento Esempio: Asfaltature, manutenzione piazze,
pubblico piste ciclabili, etc..
Extra Proventi dei beni e dei servizi Rimborsi Rimborsi per anticipazioni di cassa,
tributarie pubblici, utili di aziende partecipate, prestiti finanziamenti a breve termine, quote
etc.. capitale, etc…
Esempio: Proventi parchimetri Esempio: Quota capitale delle rate dei mutui
Alienazioni di Alienazioni di beni patrimoniali,
beni, trasferimenti di capitale dallo
riscossione Stato,etc..
crediti
Accensione Assunzioni di mutui, finanziamenti a
prestiti breve termine, etc..
Esempio: Mutui per lavori pubblici

Servizi Partite di giro Servizi Partite di giro

per c / terzi Esempio: Ritenute previdenziali per c/terzi Esempio: Ritenute previdenziale per
per dipendenti dipendenti

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 La struttura delle entrate
• € 100
Entrate

• Esprime la fonte di provenienza. Entrate tributarie (€ 50)

Titolo I°

• Rappresentano le tipologie di entrata per ogni fonte di provenienza.

Categoria Esempio: Imposte (€ 20)

• Unità elementari delle entrate indicanti i singoli mezzi finanziari.

Risorsa • Esempio: ICI (€ 10); Addizionale Irpef (€ 5); …..

Per ogni risorsa ( in riga) vengono specificate ( in colonna) l’ammontare degli accertamenti
risultanti dal rendiconto del penultimo anno precedente all’esercizio di riferimento, la
previsione aggiornata relativa all’esercizio in corso, l’ammontare delle entrate che si prevede
di accertare nell’esercizio cui il bilancio si riferisce. Esempio: bilancio per il 2011.

Voce di risorsa Bilancio 2010 ( 01/ 01/ 2010) Assestato ( 31/11/2010) Bilancio 2011

C.O.S.A.P. 200K Euro 250K Euro 270K Euro

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 La struttura delle spese
Uscita

• Principali aggregati economici Spese correnti

Titolo I°

• Funzione degli enti Istruzione pubblica

Funzione

• Singoli uffici che gestisce l’attività per cui si sostiene la spese

Servizio Istruzione elementare

• Unità elementare della spesa: definisce la natura economica dei fattori

Intervento produttivi. Esempio: Acquisto beni consumo

• Il capitolo viene evidenziato nel PEG ma utilizzato molto spesso

impropriamente anche nel bilancio comunale. Esempio:Spese riscaldamento
Capitolo

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 Gli equilibri del bilancio
Nome Descrizione

Pareggio finanziario Le entrate e le spese nel loro complesso devono pareggiare

La differenza tra la somma dei primi tre titoli delle entrate ( entrate
correnti) e le spese correnti, sommate della quota capitale delle rate di
Pareggio economico
ammortamento dei mutui e dei prestiti obbligazionari, deve essere
uguale o maggiore a zero.
L’importo degli interessi dei mutui sommato a quello delle garanzie
fideiussorie, al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi,
Equilibrio tra interessi ed
non deve superare il 12% delle entrate correnti accertate dal
entrate correnti
rendiconto del penultimo anno precedente rispetto a quello di
riferimento
Le previsioni di competenza relative al Titolo II dell’uscita devono
Equilibrio di parte corrispondere alle previsioni di competenza dei Titoli IV e V delle
straordinaria entrate sommate all’avanzo d’amministrazione applicato al bilancio e
all’eventuale avanzo della gestione corrente.

Equilibrio dei fondi a Le entrate derivanti da fondi a destinazione specifica o vincolata e per
destinazione specifica e funzioni delegate dalle regioni, devono trovare corrispondenza in
vincolata specifici interventi di spesa.

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La gestione del bilancio

BILANCIO PREVISIONE COMPETENZA CASSA TESORERIA

ENTRATE Stanziamento Accertamento Riscossione Versamento

SPESE Stanziamento Impegno Liquidazione Pagamento

TEMPO
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 La gestione delle entrate
• Sulla base dei dati storici e delle previsioni iscritte nei vari
Stanziamento documenti precedenti al bilancio, viene fissato lo
stanziamento.

Verificata la apposita documentazione, si certifica la nascita di

Accertamento un credito e del relativo debitore.Viene fissata la somma da
incassare e la scadenza.

• Fase dell’entrata nella quale i soggetti legittimati introitano

Riscossione materialmente le somme accertate previa emissione di
ordinativo di incasso

• E’ la fase dove le somme acquisite vengono versate nelle

Versamento casse dell’ente.

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 La gestione delle spese
• Viene determinata la somma da pagare, il soggetto
Impegno creditore, indicata la ragione e stabilito il vincolo sulle
previsioni di spesa, in ragione della disponibilità finanziaria.

•Si comprova con documento ( fattura) l’esatto ammontare

del debito e la persona del creditore. Viene poi fissata la
Liquidazione somma da pagare nei termini dell’impegno che è stato
assunto.

• Viene impartito l’ordine al tesoriere di effettuare il

Ordinazione pagamento: è il cosiddetto mandato di pagamento.

• Viene effettuata la materiale corresponsione della somma

Pagamento dovuta al creditore e apportate le relative scritture
contabili.

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 La gestione in itinere: le variazioni e
gli assestamenti
La variazione di bilancio è una modifica per far fronte a sopravenute
necessità tali da comportare nuovi interventi di spesa o modifiche di dotazioni
di servizi a favore di altri.Viene approvata dal Consiglio comunale entro il 30
Novembre di ciascun esercizio, o, in via di urgenza, dalla Giunta con
successiva ratifica, entro il termine di sessanta giorni, da parte del Consiglio
comunale.
Esempio: aumento dello stanziamento previsto per spese di personale a
fronte di adeguamenti contrattuali.

Con l’assestamento si accertano le maggiori entrate / spese, o le minori

entrate / spese entro e non oltre il 30 Novembre , assicurando gli equilibri di
bilancio. Maggiori entrate (A) +300
Esempio: Minori entrate (B) -50
Maggiori spese (C) +375
Minori spese (D) -125
A+B = C+D 250

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 Il Patto di stabilità 2011
I punti chiave del nuovo patto di stabilità, stabiliti dalla recente legge di stabilità 13 Dicembre
2010, n. 220, possono essere riassunti nei seguenti punti:

Pareggio del saldo strutturale;

Applicazione del principio della competenza mista

Modifica delle esclusioni dal saldo rilevante;

Viene introdotto il principio della competenza mista, per cui il saldo finanziario risulta dalla
differenza tre le entrate e le spese così descritte.
ENTRATE Entrate correnti di competenza ed entrate del titolo IV di cassa.
SPESE Spese correnti di competenza e le spese del titolo II di cassa.

L’obbiettivo è quello di rispettare un saldo programmatico positivo, di competenza mista,

determinato in termini assoluti da un importo che scaturisce dalle percentuali sulla spesa
corrente media del triennio 2006-2008.

Anno 2011 2012 2013

Percentuale 11,4% 14% 14%

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 Determinazione dell’obbiettivo
1. Calcolo dell’obbiettivo da parte di ogni comune, considerando la media triennale 2006-2008 della
spesa corrente ed applicando le percentuali fissate dalla norma ( 11,4% per il 2011; 14% per il
biennio successivo) e sottraendo da questo l’importo delle riduzioni dei trasferimenti;
2. Calcolo dell’obbiettivo secondo le precedenti regole del DL 78/2010; la differenza tra i due
obbiettivi calcolati con questo metodo e quello di cui al punto precedente, ridetermina la
quantificazione dell’obbiettivo finale. Se infatti questa è positiva, ovvero le nuove regole richiedono
sacrifici più alti, l’obbiettivo viene ridotto del 50% dello scostamento. Viceversa, se le nuove regole
alleggeriscono il peso della manovra, l’obbiettivo viene aumentato del 50% della differenza.
3. Introduzione di misure correttive per il solo 2011 per ovviare ad eventuali disequilibri dovuti
alle modalità di calcolo dell’obbiettivo specifico. Attraverso una clausola di salvaguardia, in funzione

del numero di abitanti dell’ente, viene previsto un alleggerimento dell’obbiettivo per gli enti locali
con copertura finanziaria a valere sul fondo di 480 milioni di euro del comma 93.

Vengono riscritte le deroghe per le spese non rientranti nel calcolo del Patto, che ora
comprendono le seguenti voci: Calamità naturali, grandi eventi, fondi dell’UE, spese per censimento;
Spese per Agenzia europea sicurezza alimentare comune di Parma) , spese per Expo2015 (comune
di Milano).
La certificazione del rispetto degli obbiettivi avviene con il consenso dei revisori, mentre, per
quanto concerne le sanzioni, vengono confermati i tagli dei trasferimenti in misura pari allo
scostamento rispetto all’obbiettivo, il blocco delle assunzioni, divieto di ricorrere
all’indebitamento e taglio del 30% delle indennità per gli amministratori. Allo studio anche un
nuovo sistema premiante per gli enti virtuosi.

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Il calcolo dell’obbiettivo
Anno 2006 2007 2008
Spesa corrente 200 150 250

Voce Val.
1) Media triennale spesa corrente 200

2) Applicazione della percentuale (11,4%) anno 2011 22,8

3) Definizione dell’obbiettivo con riduzione dei trasferimenti 2011. Esempio: -2,8 20

Calcolo dell’ obbiettivo strutturale con l’applicazione del comma 92 Val. Val.
Obbiettivo calcolato secondo D.L. 78 / 2010 (A) 10 30

Obbiettivo 2011 (B) 20 20

Differenza A-B -10 10

Applicazione 50% -5 +5
Nuovo obiettivo Patto di stabilità 2011 15 25

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 Glossario

ACCERTAMENTO E’ la prima fase del procedimento di acquisizione delle entrate

AVANZO DI AMMINISTRAZIONE Somma algebrica del Fondo di Cassa, dei

residui attivi e dei residui passivi evidenziati alla fine dell'Esercizio considerato.

COMPETENZA FINANZIARIA Il principio della competenza finanziaria

impone che nel bilancio vengano iscritte le entrate che si prevedono di accertare e
le spese da impegnare nell’anno cui il bilancio di riferisce.

COPERTURA FINANZIARIA Indica per ogni singola spesa la presenza di

disponibilità per supportare le spese stesse. Come stabilito dalla legge 267/2000,
art.153 comma 5, nessun impegno di spesa privo di copertura di spesa può essere
assunto.

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EQUILIBRIO DI BILANCIO Con una cadenza definita dal regolamento
comunale e comunque almeno una volta entro il 30 settembre di ciascun anno,
l'organo consiliare provvede con deliberazione ad effettuare la ricognizione sullo
stato degli equilibri generali di bilancio o, in caso di accertamento negativo, adotta
contestualmente i provvedimenti necessari per il ripiano degli eventuali debiti di cui
all'articolo 194 del Testo Unico degli Enti Locali (D.Lgs.267/00), per il ripiano
dell'eventuale disavanzo di amministrazione adottando, conseguentemente, le misure
necessarie a ripristinare il pareggio.

FONDO DI RISERVA All’interno del bilancio, il comune prevede all’interno dello

stesso un fondo di riserva del valore compreso tra lo 0,30 e il 2% del totale delle
spese correnti inizialmente previste in bilancio. Il fondo viene utilizzato per esigenze
straordinarie di bilancio o quando le dotazioni per le spese di parte corrente siano
insufficiente.

RESIDUI I residui possono essere attivi, (differenza tra le entrate accertate e non
riscosse), o passivi, differenza tra le spese impegnate e non pagate entro il termine
dell’esercizio. Di fatto, i primi sono dei crediti e i secondi dei debiti.

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Andrea Recaldin

29 anni, laureato in Economia a Venezia nel 2007, ha lavorato oltre un anno

all’estero come controller industriale per una multinazionale . Nominato
vicesindaco nel comune di Piove di Sacco (Padova) nell’Ottobre del 2009, ha
conseguito un master MBA di primo livello.
Oggi svolge il ruolo di funzionario per il gruppo parlamentare della Lega Nord
alla Commissione Bilancio dello Stato ed è membro della consulta Finanza locale
di ANCI Veneto.

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