DIREITO ADMINISTRATIVO

RESPONSABIBILIDADE CIVIL
Prof. Marcelo Benck

1) Notas Introdutórias:

a) Conceito de Responsabilidade Civil, conforme VICENTE PAULO E MARCELO ALEXANDRINO:

“A responsabilidade civil, genericamente considerada, tem sua origem no Direito Civil e,
no âmbito do direito privado, consubstancia-se na obrigação de indenizar um dano
patrimonial decorrente de um ato lesivo voluntário.

2) Requisitos de Existência da Obrigação Extracontratual:

a) o fato lesivo causado pelo agente em decorrência de culpa em sentido amplo (dolo e
culpa stricto sensu);
b) a ocorrência de um dano patrimonial ou moral;
c) o nexo de causalidade ente o dano havido e o comportamento do agente

RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL (CIVIL)

DO ESTADO

1) Aspectos Diversos:

a) Diferença entre Responsabilidade Extracontratual e Contratual. A referência à

responsabilidade extracontratual é necessária para restringir o tema tratado a essa
modalidade de responsabilidade civil, ficando excluída a responsabilidade contratual, que
se rege por princípios próprios, analisados quando do estudo dos contratos administrativos.

b) Funções Administrativa, Jurisdicional e Legislativa. Quando se fala em

responsabilidade do Estado, está-se cogitando dos três tipos de funções pelas quais se
reparte o poder estatal: a administrativa, a jurisidicional e a legislativa. Fala-se, no
entanto, com mais freqüência, de responsabilidade resultante de comportamentos da
Administração Pública, já que, com relação aos Poderes Legislativo e Judiciário, essa
responsabilidade incide em casos excepcionais, que veremos adiante.

c) Responsabilidade do Estado – Pessoa Jurídica – Personalidade Jurídica. Trate-se de

dano resultante de comportamentos do Executivo, do Legislativo ou do Judiciário, a
responsabilidade é do Estado, pessoa jurídica; por isso é errado falar em responsabilidade
da Administração Pública, já que esta não tem personalidade jurídica, não é, pois, titular
de direitos e obrigações na ordem civil. Portanto, a responsabilidade é sempre civil, ou
seja, de ordem patrimonial.
d) Responsabilidade Civil, Penal e Administrativa – Não se confunde, a
responsabilidade civil, com as responsabilidades administrativa e penal (abuso de
autoridade, p. ex.), sendo estas três esferas de responsabilização, de regra, independentes
entre si e podendo as sanções correspondentes ser aplicadas separa ou cumulativamente
conforme as circunstâncias de cada caso. A responsabilidade penal, como sabido, resulta da
prática de crimes ou contravenções tipificados em lei prévia ao ato. Já a responsabilidade
administrativa decorre de infração, pelos agentes da Administração, das leis e regulamentos
administrativos que regem seus atos e condutas (por exemplo, em caso de indisciplina, será
instaurado um procedimento administrativo, podendo ensejar uma advertência ou até
mesmo a demissão do funcionário).

2) Conceito de Responsabilidade Extracontratual do Estado:

Segundo MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO: “A responsabilidade extracontratual do

Estado corresponde à obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência
de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos,
imputáveis aos agentes públicos.”

3) Definição de Responsabilidade Extracontratual do Estado:

No entender de VICENTE PAULO E MARCELO ALEXANDRINO: “No âmbito do Direito

Público, temos que a responsabilidade civil da Administração Pública evidencia-se na
obrigação que tem o Estado de indenizar os danos patrimoniais ou morais que seus
agentes, atuando em seu nome, ou seja, na qualidade de agentes públicos, causem à
esfera juridicamente tutelada dos particulares. Traduz-se, pois, na obrigação de reparar
economicamente danos patrimoniais, e com tal reparação se exaure.”

4) Evolução Histórica:

A evolução da responsabilidade do Estado passou, basicamente, pelas seguintes fases:

a) Teoria da Irresponsabilidade do Estado – Soberania. O Rei não erra (The King can
do no wrong, conforme os ingleses, ou le roi ne peut mal faire, segundo os franceses).
Aquilo que agrada ao príncipe tem força de lei (quod principi placuit habet legis
vigorem).

b) Teorias Civilistas :

b1) Teoria dos atos de império e atos de gestão;

b2) Teoria da Responsabilidade Subjetiva (art. 15 da CC de 1916)

c) Teorias Publicistas:
Obs.: Caso Blanco (1873) – Agnès Blanco – cidade de Bardeaux – Vagonete da Cia.
Nacional da Manufatura do Fumo – Conflito de Atribuições – Restou definido que o
julgamento dar-se-ia pelo Tribunal Administrativo.

c1) teoria da culpa do serviço ou da culpa administrativa – distinguia a culpa do

funcionário da culpa do serviço público. Ocorrendo aquela, somente o funcionário
respondia; por outro lado, sendo a hipótese de culpa do serviço (o serviço público não
funcionou - omissão, funcionou atrasado ou funcionou mal), o Estado respondia.

c2) teoria do risco administrativo e teoria do risco integral (esta jamais foi adotada em
nosso ordenamento jurídico) – Segundo HELY LOPES MEIRELLES já dizia a primeira admite
e, a segunda, não admite as causas excludentes da responsabilidade (caso fortuito e força
maior), conforme sobredito, tal autor afirmava que esta jamais foi adotada no Brasil.

c3) Teoria da Responsabilidade Objetiva do Estado (art. 37, § 6º, da CF) – Igualdade de
ônus e encargos sociais. Todos são beneficiados pelos fins visados pela Administração
Pública. Porém, admite-se que tal teoria foi adotada com significativos aspectos do risco
administrativo. DANO CAUSADO – NEXO CAUSAL – ÔNUS DA PROVA DA CULPA
DE EXCLUSIVA DO PARTICULAR QUE SOFREU O DANO.

Obs.: Segundo VICENTE PAULO E MARCELO ALEXANDRINO, é um absurdo imaginar-se que a

teoria da responsabilidade subjetiva do Estado foi completamente abandonada, afirmando
que a responsabilidade objetiva consagrada pelo art. 37, § 6º, da CF, restringe-se para os
casos de condutas de seus agentes. Aos atos de terceiros ou fenômenos da natureza aplica-
se a teoria da responsabilidade subjetiva.

5) Conduta Comissiva e Omissiva - Ex.: carro estacionado/ terromoto - freio não

funciona, embora a perícia comprove que o veículo está em perfeito estado.

6) Pessoas ou Coisas Sob Custódia. Condição de Garante. Responsabilidade Objetiva.

DIREITO ADMINISTRATIVO (continuidade)

Atualmente, cumpre ressaltar que duas teorias disputam espaço no campo da

responsabilidade extracontratual do Estado. Nos termos do art. 37, § 6º, da CF, vê-se que o
legislador constituinte adotou a teoria objetiva quanto à responsabilidade do Estado por atos
praticados (ação) por seus funcionários e, no tocante aos atos de terceiros e omissivos, a
responsabilidade tem natureza subjetiva.

Acerca da responsabilidade objetiva do Estado, significa dizer que o Estado

responde independentemente de culpa ou dolo, bastando ao lesado demonstrar o nexo
causal entre a conduta do funcionário publico e o dano experimentado. Porém, não se pode
esquecer que alguns doutrinadores alegam que sempre será possível ao Estado,
demonstrando ou culpa exclusiva da vítima ou alguma excludente de responsabilidade
(força maior ou caso fortuito), evitar a responsabilização ou, ainda, atenuá-la.
 Quanto à responsabilidade subjetiva, para que o Estado seja responsabilizado,
torna-se necessária a demonstração de dolo ou culpa por parte do Estado. Além, é claro, o
nexo causal entre o fato e o dano experimentado pelo particular.

Como sobredito o assunto é bastante polêmico. Vejamos. Segundo a eminente

administrativista MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO; “Força maior é o acontecimento
imprevisível, inevitável e estranho à vontade das partes, como uma tempestade, um
terremoto, um raio. Não sendo imputável à Administração, não pode incidir a
responsabilidade do Estado; não há nexo de causalidade entre o dano e o comportamento
da Administração. Já na hipótese de caso fortuito, em que o dano seja decorrente de ato
humano, de falha da Administração, não ocorre a mesma conclusa; quando se rompe, por
exemplo, uma adutora ou um cabo elétrico, causando dano a terceiros, não se pode falar
em força maior.”

Porém, conforme exemplo mencionado na aula inaugural, imagine-se que em

razão de uma forte chuva, provoque-se uma enchente, arrastando carros estacionados nas
vias públicas; neste caso, em sendo demonstrado que houve omissão (culpa: negligência)
do Estado porquanto não fizera a manutenção correta dos dutos subterrâneos pelos quais as
águas passam, cujo entupimento foi a causa da desastrosa enchente, o estado será
responsabilizado. Por outro lado, verificado que a chuva torrencial extrapolou todos os
limites da previsibilidade, quer seja em relação à intensidade (quantidade), quer seja em
relação ao tempo de duração das chuvas, ter-se-á ainda que observar se a manutenção dos
acima referidos dutos estava sendo devidamente realizada pelo Estado. Pois bem, tendo
havido a devida manutenção, não há que se falar em responsabilidade do Estado; ao
contrário, o Estado poderá ter sua responsabilidade atenuada em razão da citada
imprevisibilidade, mas, ainda assim, continuará responsável.

Síntese Teórica da Matéria

A doutrina da irresponsabilidade do Estado, secularizada pela frase inglesa The

King can do no wrong, encontra-se totalmente superada. Por óbvio, dispensam-se
comentários acerca dos motivos que fulminaram-na. Por sua vez, na clássica lição do
saudoso HELY LOPES MEIRELLES, a doutrina civilística ou da culpa civil comum (teoria
subjetiva) está perdendo terreno a cada momento, já que estão predominando as regras de
Direito Público sobre as de Direito Privado na regência das relações entre Administração e
os administrados.

Vê-se, pois, que a teoria da responsabilidade sem culpa tem se compatibilizado

melhor com a realidade do Poder Público perante os cidadãos, ou seja, a doutrina do Direito
Público está solucionando mais satisfatoriamente os litígios havidos entre a Administração
Pública e os particulares, uma vez que são utilizadas regras objetivas para aferição da
responsabilidade estatal.

Nessa linha de raciocínio surgiram as teses da culpa administrativa, do risco

administrativo e do risco integral, sem falar ainda nas submodalidades que surgiram a
partir dessas três correntes, que, a bem da verdade, não trazem maiores novidades e
interesses.

Culpa administrativa – Representa o primeiro avanço entre a doutrina

subjetiva da culpa civil e a tese objetiva do risco administrativo que a sucedeu,
considerando a falta do serviço (inexistência do serviço, mau funcionamento do serviço ou
retardamento do serviço) para se apurar a responsabilidade do Estado. Cuida-se do binômio
falta do serviço/culpa da Administração. No entanto, como se pode observar, esta teoria
ainda exige da vítima, além da demonstração da lesão sofrida injustamente, que demonstre
a ausência do serviço. Exige-se também uma culpa especial da Administração, decorrente
da análise objetiva da falta do serviço, e não do agente público, o que se convencionou
chamar de culpa administrativa.

Risco administrativo – Por esta teoria, exsurge a obrigação de indenizar pelo

só fato do serviço ter causado um dano lesivo e injusto à vítima, desimportando a falata do
serviço. Na culpa administrativa, a culpa é presumida da falta administrativa; nesta, é
inferida do fato lesivo da Administração. Da culpa da Administração ou de seus agentes,
bastando que a vítima demonstre o fato danoso e injusto ocasionado por ação ou omissão
do Poder Público. O risco decorrente da atividade administrativa deve ser suportado por
todos os membros da coletividade, e não apenas por um deles. “O risco e a solidariedade
social são, pois, os suportes dessa doutrina...” (HELY LOPES MEIRELLES).

Risco integral – Cuida-se de teoria jamais utilizada no Brasil, já que é de

extremada iniqüidade e, quase sempre, conduz ao abuso social. Em linhas gerais, não há
lugar, segundo seus ditames, para defesa da Administração, presumindo sempre a
responsabilidade estatal.

Em linhas conclusivas, vê-se que o art. 37, § 6º, da CF, adotou a teoria
objetiva (modalidade risco administrativo) quando se tratar de dano causado por agentes
da Administração, que, nessa qualidade, causem ao particular (quer seja por ação, quer seja
por omissão). Porém, no que tange aos danos provocados por terceiros ou por fenômenos
da natureza, não se prescinde da demonstração inequívoca de culpa da Administração, nos
moldes da culpa civil (negligência, imprudência ou imperícia), equiparando-se, nesses
casos, a Administração aos particulares em geral.

Responsabilidade do Funcionário Público (Subjetiva) – Ação Regressiva – Sanções

Disciplinares (administrativas), Cíveis e Penais. Perda do Cargo.

Dano Causado por Obra Pública (só fato da obra)

Causas Excludentes e Atenuantes da Responsabilidade

Pessoas e Coisas Sob Custódia. Condição de Garante

Responsabilidade do Estado por Atos Legislativos

Responsabilidade do Estado Por Atos Jurisdicionais