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Mandato del Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas
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1 de marzo de 2011
Espero que esta información sea de utilidad para las organizaciones indígenas de
Guatemala, en la búsqueda de soluciones justas a los desafíos que enfrentan los pueblos
indígenas del país. Al mismo tiempo, me gustaría exhortar a las organizaciones
indígenas a tomar una postura constructiva frente a la iniciativa del Gobierno para
definir el proceso de consulta con los pueblos indígenas. Propongo que las
organizaciones indígenas estudien con objetividad el proyecto de reglamento del
Gobierno junto con mis comentarios al borrador anterior. Espero que, en la medida en
que consideren el proyecto o el proceso para su elaboración y discusión como
inadecuados, las organizaciones puedan plantear alternativas de manera positiva y estar
dispuestas a entrar en un proceso de diálogo con el Gobierno al respecto.
Anexo: Comentarios del Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas
en relación con el borrador preliminar de reglamento para el proceso de consulta del
Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes
(Guatemala) – 7 de febrero de 2011.
7 de febrero de 2011
Introducción
1. El presente documento recoge los comentarios del Relator Especial sobre
los derechos de los pueblos indígenas en relación con el Tercer Borrador del
Reglamento para el Proceso de Consulta del Convenio 169 de la OIT sobre
Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, con fecha de 24 de
enero de 2011 [en adelante, “el Borrador del Reglamento” o “el Borrador”].
Estos comentarios se presentan respetuosamente al Gobierno de Guatemala
en respuesta a la solicitud remitida al Relator Especial por la Secretaría de
Asuntos Específicos de la Secretaría de la República, con fecha de 28 de
enero de 2011.
2. Los comentarios del Relator Especial se presentan en virtud del mandato
que le concedió el Consejo de Derechos Humanos de establecer un “diálogo
de cooperación sistemático con todos los actores que corresponda
pertinentes…en particular sobre las posibilidades de proporcionar
cooperación técnica que soliciten los gobiernos” (A/HRC/RES/15/14, párr.
1.f). En este sentido, los presentes comentarios se enmarcan dentro del
diálogo de cooperación entablado entre el Relator Especial y el Gobierno de
Guatemala en torno a la cuestión de la consulta a los pueblos indígenas en el
marco de los proyectos extractivos y otro tipo de proyectos, que dio lugar a la
visita del Relator Especial al país del 14 al 18 de junio de 2011, así como al
informe especial elaborado por el Relator Especial sobre esta materia, y
remitido en su versión preliminar al Gobierno de Guatemala para sus
comentarios en enero del presente año [en adelante, el “Informe Especial”],
que desarrolla con mayor profundidad alguna cuestiones particularmente
relevantes para el proceso de elaboración en curso del proyecto de
reglamento.
3. El Relator Especial considera, como punto de partida, que el Borrador del
Reglamento constituye un importante paso hacia la necesaria regulación
interna del deber de consulta, que fue precisamente una de las principales
recomendaciones del Informe Especial del Relator Especial. Por ello, el
Relator Especial saluda la iniciativa del Gobierno de Guatemala, así como los
importantes esfuerzos desplegados hasta la fecha en relación con el Borrador
del Reglamento. Asimismo, el Relator Especial agradece al Gobierno de
Guatemala su solicitud de comentarios al texto, que es una muestra más de su
interés por continuar un diálogo constructivo con el Relator Especial con
miras a la mejora de la situación de los derechos de los pueblos indígenas en
el país.
4. No obstante, en opinión del Relator Especial, el texto actual presenta
serias limitaciones y vacíos en relación con los contenidos esenciales del
deber estatal de consultar a los pueblos indígenas, tal y como lo definen el
Convenio 169 de la OIT, la Declaración de Naciones Unidas sobre los
derechos de los pueblos indígenas y otros instrumentos internacionales que
vinculan a Guatemala, así como la elaboración jurisprudencial de los órganos
y mecanismos internacionales de derechos humanos.
5. El Relator Especial es consciente de que el Borrador del Reglamento es
todavía un texto preliminar que debe ser objeto de mejoras dentro del proceso
de elaboración y diálogo ahora en curso. En este contexto, los presentes
comentarios aspiran a identificar las limitaciones y vacíos de la actual versión
del Borrador del Reglamento, así como presentar una serie de sugerencias
concretas que puedan contribuir a su mejora, dentro de los objetivos y
propósitos marcados por el mismo y del marco legislativo e institucional más
amplio de Guatemala.
6. Por último, tal y como se detalla más adelante, al Relator Especial le
gustaría enfatizar la necesidad de abrir un proceso lo más participativo
posible de diálogo y consulta a los pueblos indígenas en relación con el texto
del Borrador del Reglamento.
A. Aspectos positivos
7. El Relator Especial saluda, en primer lugar, la iniciativa del Gobierno de
la República de reglamentar el ejercicio del deber estatal de consultar a los
pueblos indígenas en relación con las medidas susceptibles de afectarles. Esta
reglamentación ha sido objeto de recomendaciones específicas dirigidas a
Guatemala durante los últimos años por parte de los órganos y mecanismos
internacionales de derechos humanos, incluyendo la Comisión de Expertos de
la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre la Aplicación de
Convenios y Recomendaciones Internacionales del Trabajo y el Comité para
la Eliminación de la Discriminación Racial. El Relator Especial se ha sumado
también a esta recomendación; como afirmó en sus Observaciones
Preliminares inmediatamente posteriores a su visita al país en mayo de 2010,
“[la reglamentación de la consulta otorgaría a estos procesos una mayor
certeza y seguridad jurídicas que son necesarias para toda actuación de los
2
poderes públicos” .
8. Con independencia de los vacíos y limitaciones técnicas que el Relator
Especial ha identificado en la versión actual del Borrador del Reglamento, y
que expondrá a continuación, caben señalarse también algunos elementos
particularmente interesantes, que introducen una serie de novedades de gran
calado en relación con al actual ordenamiento jurídico guatemalteco en
materia indígenas. Para empezar, el Borrador introduce un nuevo
procedimiento de carácter específico relativo a la consulta a los pueblos
indígenas, tomando en cuenta una “perspectiva integral que incluya entre
otras, variables económicas, sociales, culturales y ambientales” (art. 2),
superando así los procedimientos participativos de carácter general
actualmente existentes en la legislación guatemalteca, que resultan
inadecuados para la consulta indígena.
9. Asimismo, el Relator Especial toma nota, con especial interés, de que el
Borrador del Reglamento hace suyos algunos de los principios fundamentales
de las normas internacionales en esta materia. Así, el Borrador define la
consulta como “un proceso permanente de diálogo y búsqueda de acuerdos
de beneficio mutuo para los sectores interesados en la toma de decisiones”
(art. 2). Se incorpora también una perspectiva de género, con miras a
garantizar la participación e las mujeres indígenas (art. 4.m). El Borrador
reconoce asimismo el papel que están llamadas a jugar en este proceso “[l]as
autoridades ancestrales, consejos de ancianos, otro tipo de autoridades
propias de su cultura y los representantes de las organizaciones de los
pueblos indígenas” (art. 8.c). De hecho, muchas de las limitaciones técnicas
que ha observado el Relator Especial en relación con el Borrador de
Reglamento tienen que ver con la falta de una suficiente incorporación de
2
A/HRC/15/37/Add.8 (8 July 2010), párr. 21
estos principios en el procedimiento formal de consulta previsto en el
Reglamento.
10. El Borrador del Reglamento hace hincapié en la obligatoriedad de los
acuerdos alcanzados como resultado de los procedimientos de la consulta
(art. 16), en lo que constituye un decidido compromiso por dotar de seguridad
jurídica a estos procedimientos y vincular formalmente a la actuación de los
poderes públicos y de otros actores interesados. Dentro de este mismo orden
de cosas, es particularmente reseñable la previsión expresa de recursos
administrativos ante la decisión administrativa que pone fin al procedimiento
consultivo (art. 18). Otra de las principales novedades que introduce el
Borrador del Reglamento es la concepción de la consulta como un
procedimiento continuado y que no se agota en un acto singular, previéndose
expresamente la supervisión y la actualización periódica de los acuerdos
alcanzados (art. 15).
3
Véase Informe del Relator Especial sobre los derechos humanos y libertades
fundamentals de los indígenas, James Anaya, A/HRC/12/34 (14 de juilio 2009) [en adelante
“Informe de 2009”]; Principios internacionales aplicables a la consulta en relación a la
reforma constitucional en materia de derechos de los pueblos indígenas en Chile,
A/HRC/12/34/Add.6 (apéndice A).
consulta a los pueblos indígenas y que vincula a Guatemala. La modificación
del título del futuro reglamento, en el sentido de evitar la mención específica
al Convenio 169 en el mismo, sería por tanto un cambio deseable, que
contribuiría a evitar futuras confusiones en su aplicación.
4
Informe de 2009, árr.. 41.
5
Ibid.
6
Ibid.
“reconocidos y contenidos” en el Convenio 169 de la OIT. Resulta oportuno
señalar que el propio Convenio, en su artículo 6, establece más bien que las
consultas deben celebrarse cada vez que se prevean medidas “susceptibles de
afectarles directamente”.
18. Una redacción que restrinja la aplicabilidad de las consultas a la
afectación directa de derechos podría generar la confusión, en la práctica, de
restringir las consultas a aquellos supuestos de derechos formalmente
reconocidos, sin tener en cuenta la existencia de demandas legítimas de
reconocimiento de derechos que no hayan sido formalmente resueltas por las
instancias competentes del Estado. En este sentido se han pronunciado
expresamente los órganos de control normativo de la OIT. Como afirmó un
Comité Tripartito del Consejo de Administración de la OIT responsable de
examinar una reclamación por supuesta violación del Convenio 169 por
Guatemala, “la consulta prevista en el párrafo 2 del artículo 15, procede
respecto de los recursos de propiedad del Estado que se encuentren en
las tierras que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna
manera, tengan o no título de propiedad sobre los mismos”7.
9
Caso Saramaka, párr.. 134.
dichas tendrán lugar exclusivamente en el contexto de la Comisión de
Consulta, un futuro órgano centralizado de composición ad hoc adscrita al
Ministerio de Trabajo y de Previsión Social (arts. 6-7). Por lo que se refiere a
la fase de consulta propiamente dicha, el Borrador es sorprendentemente
somero, limitándose a establecer que debe celebrarse en el seno de las
reuniones de la Comisión, en la que, tras la presentación de la información
relativa a la medida propuesta, “dos representantes de las instituciones de los
pueblos indígenas de la circunscripción territorial afectada directamente” (art.
7.f) en la Comisión de Consulta “expondrán sus puntos de vista en relación
con la medida administrativa” (art. 12.b). El término “instituciones de los
pueblos indígenas” a la luz de lo dispuesto previamente en el Borrador,
parece hacer referencia tanto a las “autoridades ancestrales, consejos de
ancianos, otro tipo de autoridades propias de su cultura y los representantes
de las organizaciones de los pueblos indígenas” (art. 8.c).
26. Sin embargo, el Borrador de Reglamento no prevé ninguna forma en la
que los pueblos indígenas puedan entablar algún tipo de diálogo directo ni
con la Comisión de Consulta, ni con la entidad estatal responsable de adoptar
la medida de que se trate, ni con la entidad estatal o persona física o jurídica
interesada en la adopción de la medida. De la lectura conjunta de los artículos
del Borrador que regulan el procedimiento de consulta, parece inferirse que la
posición de los pueblos indígenas interesados debe ser unívoca y resultado de
un procedimiento interno al interior de estos pueblos, que posteriormente será
transmitida a la Comisión de Consulta a través de los dos representantes
indígenas que forman parte de la misma, sin que se produzca realmente un
diálogo entre dichos pueblos y las entidades estatales competentes y, en su
caso, las empresas privadas interesadas en la adopción de la medida. Pero ni
siquiera esta posibilidad parece estar formalmente garantizada en la actual
redacción del texto, ya que se señala únicamente que los representantes
indígenas ante la Comisión de Consulta “expondrán sus puntos de vista” en
las reuniones de la Comisión.
27. En opinión del Relator Especial, por las razones que se exponen a
continuación, el procedimiento previsto se encuentra todavía lejos de
satisfacer los requisitos esenciales establecidos en las normas internacionales
en materia de consulta a los pueblos indígenas. Las normas internacionales
exigen que las consultas tengan en cuenta las instituciones representativas y
procedimientos de toma de decisiones de los pueblos indígenas. Así, el
Convenio 169 señala expresamente que las consultas a los pueblos indígenas
deben ser “adecuadas”, y realizarse en particular a través de sus
“instituciones representativas” (art. 6.1.a). Por su parte, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha afirmado que el Estado tiene el
deber de consultar con los pueblos indígenas según sus costumbres y
tradiciones, tomando en cuenta “los métodos tradicionales del [pueblo
10
indígena] para la toma de decisiones” .
28. La idea de una comisión centralizada no es necesariamente contraria a los
requisitos establecidos en las normas internacionales, y de hecho algunos
países han optado también por este tipo de fórmula. Sin embargo, el Relator
Especial constata que, en la medida de lo posible, y dependiendo de las
circunstancias específicas y de la naturaleza y ámbito geográfico de la
medida de que se trate, el procedimiento debería tener en cuenta lo más
posible los mecanismos internos de toma de decisiones característicos de los
pueblos indígenas, que podría incluir la celebración de consultas y diálogos
directos con las asambleas comunitarias o consejos de ancianos, entre otros,
que deberían ser debidamente documentadas. Este tipo de procedimiento
podría resultar impracticable en relación con medidas que tengan un impacto
geográfico considerable, en cuyo caso un procedimiento indirecto a través de
la Comisión de Consulta podría resultar más viable. Sin embargo, este tipo de
10
Caso Saramaka, párr.. 133.
consultas indirectas deberían ser la excepción, y no la regla. En este sentido,
el Relator Especial considera que el procedimiento de consulta debería ser
más flexible, de forma que permita, como norma general, consultas directas
con las comunidades directamente afectadas por las medidas propuestas, y
excepcionalmente las consultas indirectas en el seno de la Comisión de
Consulta.
29. En este orden de ideas, el Borrador de Reglamento podría explicitar los
supuestos en los que, dependiendo de la dimensión de la circunscripción
geográfica afectada por la medida propuesta, se debería optar por la consulta
directa o indirecta. Un posible criterio podría ser, a título tentativo, el número
de veinte comunidades que se utiliza como criterio para el establecimiento de
Consejos Comunitarios de Segundo Nivel, tal y como se establece en el
artículo 15 de la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.
30. En segundo lugar, y en relación con lo anterior, el procedimiento de
consulta previsto en el Borrador está todavía lejos de acomodarse al tipo de
diálogo y negociación que se refleja en el espíritu y en la letra de las normas
internacionales. En su versión actual, el procedimiento de consulta se limita a
la presentación sucesiva de argumentos, en nombre de las comunidades
afectadas, en el seno de las reuniones de la Comisión de Consulta, sin que
parezca permitirse un proceso real de negociación entre las partes
directamente concernidas, es decir, las propias comunidades, en relación con
las medidas previstas.
31. El propio Borrador define la consulta de forma amplia, incluyendo
“[m]ecanismos de información y diálogo, tales como entrevistas, encuestas,
talleres, asambleas, reuniones de trabajo generando la oportunidad de
dialogar, intercambiar información y opiniones acerca de las medidas que
conlleva [la medida prevista] para las comunidades”, dentro del marco de “un
proceso permanente y diálogo con las comunidades afectadas” (art. 2). Sin
embargo, con miras a garantizar la seguridad jurídica, el procedimiento
debería hacer plenamente operativas estas distintas opciones, incorporándolas
expresamente dentro del procedimiento de consulta, al mismo tiempo que
explicitar el deber de todas las partes implicadas de desplegar todos los
esfuerzos que sean necesarios para alcanzar un acuerdo. En todo caso, el
Relator Especial reitera la necesidad de optar, dependiendo de las
circunstancias específicas, por consultas directas con las comunidades
concernidas.
32. En tercer lugar, por lo que se refiere a la representatividad de los propios
pueblos indígenas dentro de la Comisión de Consulta, ésta se limita a la
participación de “dos representantes de las instituciones de los pueblos
indígenas de la circunscripción territorial afectada directamente” (art. 7.f) y a
la participación de un representante de cada Consejo de Desarrollo
Comunitario (COCODES) de cada comunidad concernida. El artículo 7 del
Borrador de Reglamento no define expresamente la noción de “instituciones
de los pueblos indígenas”, si bien posteriormente el Borrador se refiere a las
“autoridades ancestrales, consejos de ancianos, otro tipo de autoridades
propias de su cultura y los representantes de las organizaciones de los
pueblos indígenas”, nombradas por asambleas comunitarias (art. 8.c). Sería
oportuno unificar la terminología para evitar posibles confusiones en la futura
aplicación del Reglamento.
33. Por otra parte, la participación de los representantes de los COCODES
necesitaría también de una mayor precisión. Sobre este punto, el Borrador de
Reglamento establece que el nombramiento de los representantes de los
COCODES respectivos, al igual que los representantes del resto de los
Consejos de Desarrollo y del resto de las entidades gubernativas que integran
la Comisión de Consulta, deberá realizarse “conforme a sus procedimientos
administrativos” (art. 8.a). Sin embargo, de lo que puede percibir el Relator
Especial, la Ley de Consejos de Desarrollo Urbanos y Rurales no establece
explícitamente un sistema de elección de representantes a efectos de la
celebración de consultas. Si bien la Ley de Consejos de Desarrollo no regula
expresamente la competencia en relación con las consultas, la Ley designa a
la Asamblea comunitaria como el “órgano de mayor jerarquía de los
Consejos Comunitarios de Desarrollo”, con competencia para “[p]romover y
velar por la coordinación tanto entre las autoridades comunitarias, las
organizaciones y los miembros de la comunidad como entra las instituciones
públicas y privadas” (art. 14.c). De los términos de la Ley, parecería
concluirse que el nombramiento de los representantes de los COCODES
debería realizarse por la Asamblea de cada comunidad afectada, pero en todo
caso sería conveniente, en opinión del Relator Especial, que ello apareciera
expresamente recogido en el texto del futuro reglamento.
11
Véase Informe de 2009, páras 46, 48.
37. En este sentido, la entidad gubernativa responsable de la adopción de la
medida que haya sido objeto de la consulta debería motivar por escrito su
decisión, haciendo referencia, como mínimo, a los siguientes aspectos:
a. si existió un acuerdo total (o, en su caso, acuerdos parciales sobre
aspectos específicos de la medida) con los representantes y
comunidades indígenas afectadas;
b. en caso de que no se haya conseguido llegar a un acuerdo, pero se
decida seguir adelante con la medida, las razones objetivas que
justifican la adopción de la medida y por qué las sugerencias u
opiniones vertidas por los representantes y comunidades indígenas
afectadas no pudieron ser incorporadas plenamente en el diseño de
dicha medida;
c. en caso de que se decida seguir adelante con la medida, el diseño de
un plan para la garantía de los derechos e intereses de los pueblos
indígenas potencialmente afectados por dicha medida, en línea con
lo sugerido en el artículo 14 del Borrador de Reglamento, teniendo
en cuenta en particular las preocupaciones que hayan sido
expresadas por los representantes y comunidades indígenas
directamente concernidas en el curso del procedimiento de consulta.
38. La motivación de la decisión relativa a la medida que haya sido objeto de
la consulta resulta particularmente relevante a la hora de la eventual revisión
de dicha decisión por vía judicial, tal y como se prevé en el artículo 18 del
Borrador de Reglamento. Se facilitaría así la labor de los órganos judiciales
competentes, que deben pronunciarse no sólo en torno a los aspectos
formales del procedimiento de consulta, sino también en relación con los
aspectos sustantivos de la decisión administrativa de la que se trate.
12
Ibid. para. 47
13
Caso Saramaka, párr.. 137.
40. La Corte Interamericana no ha proporcionado un listado completo del
tipo de medidas que tengan un gran impacto sobre los territorios de los
pueblos indígenas y sus derechos conexos. La Declaración de Naciones
Unidas da alguna indicación, exigiendo el consentimiento específicamente
cuando la medida propuesta implicaría el traslado de los pueblos indígenas de
14
sus territorios o el almacenaje de materias tóxicas . Es interesante notar al
respecto que el último borrador de la Norma de Desempeño No. 7 de la
Corporación Financiera Internacional (CFI) del Banco Mundial, que
actualmente se encuentra bajo revisión, requeriría el consentimiento libre,
previo e informado de los pueblos indígenas para los proyectos financiados
por el FCE que “i) van a ubicarse en tierras sujetas a la propiedad tradicional
o bajo uso consuetudinario de los Pueblos Indígenas o que hagan un uso
comercial de los recursos de esas tierras; ii) requieran el reasentamiento de
Pueblos Indígenas que están en tierras tradicionales o consuetudinarias; o iii)
15
incluyan el uso comercial de recursos culturales de Pueblos Indígenas.” Se
trata en todo caso de situaciones en los que el impacto de las medidas
propuestas sea de tal magnitud que puedan amenazar la supervivencia de
estos pueblos o implicar cambios profundos en su desarrollo futuro.
41. Por lo tanto, el reglamento debería incorporar también el principio, al
menos en términos generales, que en casos en los que el impacto sobre los
pueblos indígenas de la medida propuesta sería significativo, lograr el
acuerdo con los pueblos o su consentimiento es un requisito esencial para la
validez de la medida. El Relator Especial es consciente de las dificultades
que puede entrañar, en determinados casos, identificar el tipo de impacto
profundo requerido por los estándares internacionales para hacer exigible el
acuerdo o consentimiento. De nuevo, la revisión en vía judicial de los
procedimientos de consulta puede ser un mecanismo adecuado para dirimir
posibles conflictos sobre esta cuestión.
6. El reparto de beneficios
42. El Borrador de Reglamento guarda silencio en torno a la cuestión
fundamental del reparto de beneficios en relación con los proyectos de
explotación de los recursos naturales en sus territorios tradicionales. Dicha
participación es exigida, como es sabido, por el artículo 15 del Convenio 169,
que define un modelo participativo de desarrollo en el que los pueblos
indígenas participen en el proceso de desarrollo en la medida en que afecta a
sus territorios tradicionales, así en la definición de sus propias prioridades en
este ámbito (art. 7 del Convenio).
43. Esta cuestión fue objeto de un examen pormenorizado en el Informe
Especial del Relator Especial, en el que recomendó, entre otras, que los
mecanismos de reparto de beneficios, como parte de la obligación del Estado
de garantizar los derechos indígenas, deberían ser formalizados, bajo la
supervisión directa del Estado. En este sentido, el Relator Especial considera
que el reparto de beneficios debería también formar parte de la lista de
cuestiones a ser analizadas y negociadas en el marco del procedimiento de
consulta. Igualmente, los acuerdos alcanzados sobre este punto deberían ser
formalizados como parte del informe final de la Comisión de Consulta y su
aplicación debería ser objeto de supervisión periódica, en línea con lo
establecido en el artículo 15 del Borrador.
14
Declaración de la ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas, arts.
10, 29.2
15
CFI, Nota de Desempeño – Versión 2, 1 dic. 2010, disponible en:
http://www.ifc.org/ifcext/policyreview.nsf/Content/Resources
7. La consulta en relación con el Borrador de Reglamento
44. Por último, pero no por ello menos importante, resulta evidente que el
propio Borrador de Reglamento debe ser sometido a consulta con los pueblos
indígenas de Guatemala. Como ha señalado anteriormente el Relator
Especial, ello no sólo deriva de la obligación de Guatemala de consultar a los
pueblos indígenas en relación con toda administrativa o legislativa
susceptible de afectarles directamente, sino de la necesidad de lograr un
clima de confianza y respeto mutuo en las consultas”, de tal modo que “el
procedimiento consultivo en sí sea el resultado del consenso”. De lo
contrario, tal y como muestra la experiencia comparada, los procedimientos
de consulta no son efectivos ni gozan de la confianza de los pueblos
indígenas porque éstos no son incluidos debidamente en las deliberaciones
que dan lugar a la definición y aplicación de los procedimientos de consulta.
45. Según ha podido tener conocimiento el Relator Especial, el Borrador de
Reglamento ha sido elaborado por una Comisión Interinstitucional de la
Presidencia de la República con la participación de los Ministerios
competentes y otras entidades del Organismo Ejecutivo, sin que haya sido
hasta la fecha objeto de consulta con los propios pueblos concernidos. Este
procedimiento puede ser entendido como una fase previa en la que el
Gobierno está diseñando una propuesta inicial, que no está exenta de
dificultades técnicas debido al vacío existente en el ordenamiento
institucional y jurídico guatemalteco en torno a la consulta; pero, una vez que
esta propuesta esté lista, debería ser objeto de consultas; y estas consultas, tal
y como prescriben las normas internacionales, van más allá de las actividades
de mera información o socialización. De lo contrario, existe el riesgo
evidente de que todo el proceso resulte viciado y que los importantes
esfuerzos desplegados por el Gobierno hasta la fecha, en el marco de un
compromiso decidido por responder a las obligaciones internacionales del
Estado, se vean abocados al fracaso.
46. El Relator Especial, que tiene un conocimiento directo de la situación en
el país, es plenamente consciente de las dificultades que puede entrañar una
consulta de estas características en el actual clima de confrontación que
existe en Guatemala en torno a la cuestión de la consulta, en particular en
relación con los proyectos extractivos que están siendo implementados en
territorios indígenas. La falta de regulación interna o, en todo caso, de una
práctica sistemática en relación con la consulta a los pueblos indígenas en
torno a medidas legislativas o los actos normativos del Gobierno con carácter
general, constituye también una dificultad añadida. Asimismo, el Relator
Especial es consciente del estricto calendario que se ha marcado el Gobierno
con miras a reglamentar la consulta, en parte como respuesta a los reiterados
llamamientos por parte de distintos órganos y mecanismos internacionales de
derechos humanos, incluido el propio Relator Especial.
47. Con todo, estas dificultades no deberían convertirse en obstáculos para
que el Gobierno llevara a cabo consultas al menos indirectas con los pueblos
indígenas, a través de sus representantes, en torno al procedimiento regulado
en el Borrador de Reglamento. Dichas consultas podrían tener lugar en un
plazo razonablemente corto de tiempo, teniendo en cuenta lo señalado
anteriormente en torno a la flexibilidad de los mecanismos de consulta, a la
luz de su finalidad y las circunstancias particulares de las que se trate. En
todo caso, resulta esencial, incluso si se trata de un procedimiento ad hoc,
que la consulta sobre el Borrador de Reglamento tenga un carácter más o
menos formalizado y, lo que es más importante, que responda efectivamente
al objetivo de alcanzar un acuerdo con los pueblos indígenas del país en torno
a esta importante cuestión.
C. Conclusiones y recomendaciones