1.
Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930:
Prof: Rafael Encinas
e-mail: raencinas@uol.com.br
1 2
Aula 02
12. Governabilidade e governança. Intermediação de interesses
(clientelismo, corporativismo e neocorporativismo).
5. Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor público.
Processos participativos de gestão pública: conselhos de gestão,
orçamento participativo, parceria entre governo e sociedade.
6. Governo eletrônico. Transparência da administração pública. Controle
social e cidadania. Accountability.
4. Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. O
paradigma do cliente na gestão pública.
Aula 03
4. Estrutura e estratégia organizacional. Cultura organizacional e mudança
no setor público.
7. Novas tecnologias de gestão (reengenharia, qualidade, planejamento
estratégico, Balanced ScoreCard) e tecnologias da informação e
comunicação: impactos sobre a configuração das organizações públicas
e sobre os processos de gestão.
3 4
dimensões estruturais e culturais.
2. As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado.
Reforma do Serviço Civil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e
Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado de 1995.
3. Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-
burocrático. O Estado oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário
e burocrático, o Estado do bem-estar, o Estado regulador.
13. Mudanças institucionais: conselhos, organizações sociais,
organização da sociedade civil de interesse público (OSCIP),
agência reguladora, agência executiva.
Aula 04
8. Excelência nos serviços públicos. Gestão por resultados na produção
de serviços públicos. Gestão de Pessoas por Competências.
10. Administração de pessoal. Noções de SIAPE.
11. Administração de compras e materiais: processos de compras
governamentais e gerência de materiais e estoques. Noções de SIASG.
9. Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais.
Aula 05
14. Processo de formulação e desenvolvimento de políticas: construção de
agendas, formulação de políticas, implementação de políticas.
15. As políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo.
Descentralização e democracia. Participação, atores sociais e controle
social. Gestão local, cidadania e eqüidade social.
16. Planejamento e avaliação nas políticas públicas: conceitos básicos de
planejamento. Aspectos administrativos, técnicos, econômicos e
financeiros.
Formas de Dominação

Segundo Weber:

Poder significa toda probabilidade de impor a própria vontade numa

relação social, mesmo contra resistências, seja qual for o fundamento
desta probabilidade.

Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem

de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis.

Disciplina é a probabilidade de encontrar obediência pronta,

automática e esquemática a uma ordem, entre uma pluralidade
indicável de pessoas, em virtude de atividades treinadas.

5 6

(ESAF/MPOG/2002) A dominação tradicional baseia-se no poder que emana do

conhecimento e reconhecimento de atos heróicos, extinguindo-se com o
Patrimonialismo
indivíduo.
Segundo Bresser Pereira:
ERRADA
‘Patrimonialismo’ significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe
distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A administração do
(ESAF/MPOG-EPPGG/2003) Nas sociedades modernas, onde a base da
Estado pré-capitalista era uma administração patrimonialista.
legitimidade é a lei, a administração dispensa a dominação, no sentido de um
poder de comando que precisa estar nas mãos de um indivíduo ou de um grupo
de indivíduos. Características:
− Falta de uma nítida divisão entre a “esfera privada” e a “oficial”;
ERRADA
− A racionalidade subjetiva e casuística do sistema jurídico,
− A irracionalidade do sistema fiscal,
− A não-profissionalização e a tendência intrínseca à corrupção do quadro
administrativo.
− Os cargos eram considerados prebendas e sinecuras

7 8
(CESPE/TCE-PE/2004) A burocracia patrimonialista era o modelo clássico de
administração presente nas monarquias européias do século XIX.
CERTA
(CESPE/MDS/2006) O estamento burocrático caracteriza-se pela conjugação de
altos ocupantes de cargos públicos, burocratas e segmentos da classe política,
atuando em conjunto, em benefício próprio e em desrespeito aos princípios da
impessoalidade e do universalismo de procedimentos.
CERTA
(CESPE/TCU/2007) O patrimonialismo normal inibe a economia racional não
apenas por sua política financeira, mas também por peculiaridades de sua
administração, entre as quais se pode citar a ausência típica de um quadro de
funcionários com qualificação profissional formal.
CERTA
9 10
(CESPE/STM/2004) Burocracia é um sistema social racional, ou um sistema
social em que a divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os
fins visados.
CERTA
Segundo Bresser Pereira:
Se adotarmos uma definição curta e perfeitamente enquadrada dentro dos
moldes da filosofia aristotélica, diremos que uma organização ou burocracia é
um sistema social racional, ou um sistema social em que a divisão do trabalho
é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados.
É o sistema social em que a divisão do trabalho é sistemática e
coerentemente realizada, tendo em vista os fins visados; é o sistema social
em que há procura deliberada de economizar os meios para se atingir os
objetivos.
11
Modelo Racional-Legal
(CESPE/SEGER/2007) No entendimento de Bresser Pereira, a administração do
Estado pré-capitalista era do tipo patrimonialista; a associação entre o
capitalismo e a democracia fez emergir uma administração pública burocrática, o
modelo racional-legal, ao passo que a administração pública gerencial está mais
orientada para as necessidades do cidadão e para a obtenção de resultados.
CERTA
Burocracia = Século XIX – desenvolvimento do capitalismo e da democracia
São três as características básicas que traduzem o seu caráter racional: são
sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por administradores
profissionais, que tendem a controlá-los cada vez mais completamente.
1) Formalidade = normas racionais – escritas e exaustivas
2) Impessoalidade = administração sine ira ac studio, sem ódio ou paixão.
Segundo Weber:
A burocracia é mais plenamente desenvolvida quando mais se desumaniza,
quanto mais completamente alcança as características específicas que são
consideradas como virtudes: a eliminação do amor, do ódio e de todos os
elementos pessoais, emocionais e irracionais, que escapam ao cálculo.
3) Administradores Profissionais = especialista, única atividade, não possui os
meios de administração e produção.
4) Controle do Sistema pelos Administradores = O surgimento do estado
burocrático implicaria a renúncia de responsabilidade pela liderança política e na
usurpação das funções políticas por parte dos administradores.
12
 (CESPE/MCT/2004) Conforme a definição seminal weberiana, a burocracia é, Weber aponta sete características básicas do tipo ideal de burocracia:
sobretudo, uma forma de dominação na qual os burocratas tendem a usurpar o 1. Formalização
poder político.
2. Divisão do Trabalho
CERTA 3. Princípio da Hierarquia
4. Impessoalidade
Segundo Weber, considerado o inexorável processo de complexificação e 5. Competência técnica
burocratização da sociedade moderna e dadas as características de cada um dos 6. Separação entre Propriedade e Administração
agentes do jogo político e os seus recursos de poder, o efetivo dilema a ser
7. Profissionalização do Funcionário
enfrentado pelas democracias seria: como impedir que a burocracia venha a
usurpar o poder e como assegurar que permaneça sendo apenas um elo de
ligação entre dominadores e dominados?
(CESPE/MEC/2003) A burocracia apresenta uma divisão horizontal do trabalho,
em que as diferentes atividades são distribuídas de acordo com os objetivos a
Insulamento Burocrático - Segundo Edson Nunes,
serem atingidos.
O insulamento burocrático significa a redução do escopo da arena em que os
interesses e demandas populares podem desempenhar um papel. Esta
CERTA
redução da arena é efetivada pela retirada de organizações cruciais do
conjunto da burocracia tradicional e do espaço político governado pelo
Congresso e pelos partidos políticos, resguardando estas organizações contra
tradicionais demandas burocráticas ou redistributivas.
13 14

O tipo mais puro de dominação legal é aquele que se exerce por meio de um
quadro administrativo burocrático. O conjunto do quadro administrativo se compõe, Disfunções da Burocracia
no tipo mais puro, de funcionários individuais (monocracia, em oposição à – Internalização das regras e exagero apego aos regulamentos
“colegialidade”), os quais:
– Excesso de formalismo e de papelório
•são pessoalmente livres; obedecem somente às obrigações objetivas de seu
– Resistência a mudanças
cargo;
– Categorização como base do processo decisorial
•são nomeados (e não eleitos) numa hierarquia rigorosa dos cargos;
– Despersonalização do relacionamento
•têm competências funcionais fixas;
– Superconformidade às rotinas e procedimentos
•em virtude de um contrato, portanto, sobre a base de livre seleção segundo
– Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público
•a qualificação profissional – no caso mais racional: qualificação verificada
mediante prova e certificada por diploma;
•são remunerados com salários fixos em dinheiro, na maioria dos casos com direito
a aposentadoria;
•exercem seu cargo como profissão única ou principal;
•têm a perspectiva de uma carreira: “progressão” por tempo de serviço ou eficiência
•trabalham em separação absoluta dos meios administrativos e sem apropriação do
cargo;
•estão submetidos a um sistema rigoroso e homogêneo de disciplina e controle do
serviço.

15 16
Crise da Burocracia
Humberto Falcão Martins relaciona a crise da burocracia a dois aspectos:
− no conteúdo: não assegurava regras impessoais
− na forma: ineficiente, cara, auto-referida
(ESAF/MPOG/2002) O Estado do Bem-Estar Social foi prejudicado e marcado
pelo modelo de administração pública burocrática.
CERTA
Segundo Bresser Pereira
Há, porém, uma razão mais ampla para o interesse que a reforma do Estado,
e particularmente da administração pública, tem despertado: a importância
sempre crescente que se tem dado à proteção do patrimônio público ou da
coisa pública (res publica) contra as ameaças de sua “privatização” ou, em
outras palavras, contra atividades de rent-seeking.
17
Administração Gerencial
Segundo Bresser Pereira:
A administração pública gerencial emergiu, na segunda metade deste
século, como resposta à crise do Estado; como modo de enfrentar a crise
fiscal; como estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a
administração dos imensos serviços que cabem ao Estado; e como um
instrumento para proteger o patrimônio público contra os interesses do rent-
seeking ou da corrupção aberta. Mais especificamente, desde os anos 60
ou, pelo menos, desde o início da década dos 70, crescia uma insatisfação,
amplamente disseminada, em relação à administração pública burocrática.
19
(CESPE/MDS/2006) Verifica-se o fenômeno do rent seeking quando determinados
grupos da sociedade, por meio do controle do aparelho do Estado, viabilizam a
apropriação de rendas e vantagens excepcionais para si ou para seus protegidos.
CERTA
Segundo Divanildo Triches:
Rent Seeking é usualmente definido como atividade política de um indivíduo
ou grupo que adota recursos escassos para perseguir direitos de monopólio
concedidos pelo governo, ou ainda é atividade que tenta se apropriar da
riqueza existente, ao invés de criá-la.
Os instrumentos e a ação política do governo para qual a renda é criada são
subornos direcionados à venda ou concessão de subsídios, impostos
privilegiados, manutenção de preços e tarifas, estabelecimentos de cotas de
importação, concessão de licenças, pagamentos de elevados salários ou
pagamentos de adicionais
18
(CESPE/TCU/2008) Para a administração pública gerencial, ao contrário do que
ocorre na administração pública burocrática, a flexibilização de procedimentos e a
alteração da forma de controle implicam redução da importância e, em alguns
casos, o próprio abandono de princípios tradicionais, tais como a admissão
segundo critérios de mérito, a existência de organização em carreira e sistemas
estruturados de remuneração.
ERRADA
Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado:
A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto
um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa,
entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a
administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva,
embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a
admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema
estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante
de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na
forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se
nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração
pública, que continua um princípio fundamental.
20
New Public Management - Nova Administração Pública
Managerialism Consumerism Public Service Orientation
Conjunto de argumentos e filosofias administrativas aceitas em
determinados contextos e propostas como novo paradigma de gestão
pública a partir da emergência dos temas crise e reforma do Estado, nos Economia / eficiência
Efetividade / qualidade Accountability / eqüidade
anos 80. produtividade

A reforma gerencial foi adotada inicialmente na Grã-Bretanha, com Margareth Contribuintes Clientes / consumidores Cidadãos
Tatcher, e nos Estados Unidos, com Ronald Reagan.

Leitura Sugerida: Dimensões do Desempenho - Ministério do Planejamento

Fernando Luiz Abrucio: O impacto do modelo gerencial na Administração
Pública: Um breve estudo sobre a experiência internacional recente.
Caio Marini: Gestão pública: o debate contemporâneo.
− Eficiência: uso otimizado, com economia e qualidade, dos bens e recursos
empregados na implementação das ações.
− Eficácia: capacidade de alcance das metas previstas;
− Efetividade: correspondência entre os resultados da implantação de um
programa e o alcance dos seus objetivos, tendo como referência os
impactos na sociedade;

21 22

(CESPE/BAS/2006) A eficiência, alcance dos objetivos propostos, e a eficácia, uso

otimizado dos métodos, rotinas e ferramentas, são conceitos centrais para a
avaliação de desempenho.

ERRADA

(CESPE/HCGV/2004) A avaliação da eficiência está relacionada com o alcance

INSUMOS IMPACTOS social das metas propostas por uma política ou programa, referindo-se, portanto, à
OBJETIVOS AÇÃO PRODUTO
RECURSOS RESULTADOS
adequação dos meios utilizados para atingir as metas.

ERRADA

(CESPE/HCGV/2004) A avaliação da eficácia visa aferir os custos e recursos

empregados em uma política ou programa e os resultados alcançados.

(CESPE/MDS/2006) A administração pública gerencial incorporou, a exemplo do ERRADA

setor privado, os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade na avaliação de seu
desempenho. A eficiência caracteriza-se pelo uso racional dos recursos
disponíveis; a eficácia, pelos resultados obtidos pela ação governamental e a
efetividade, pelo alcance dos objetivos e metas previamente estipulados.
Questão ERRADA
23
(CESPE/HCGV/2004) A efetividade estabelece o impacto da ação sobre a
população-alvo após a execução do programa, sob o ponto de vista objetivo,
avaliando a mudança quantitativa, e sob o ponto de vista subjetivo, as mudanças
comportamentais nas crenças e valores da população-alvo.
CERTA
24
(CESPE/MTE/2008) O modelo gerencial puro, a partir da metade dos anos 80 do
século passado, priorizou os conceitos de flexibilidade, planejamento estratégico e
qualidade. Freqüentemente, seus seguidores, na ânsia de atenderem o público
usuário, passaram a considerá-lo cliente, o que está mais associado à realidade
do mercado que à do aprovisionamento de bens públicos.
CERTA
(CESPE/MDS/2006) O paradigma do cliente é uma vertente das reformas
gerenciais que privilegia o atendimento às demandas dos consumidores/clientes
dos serviços do Estado, em contraponto ao modelo gerencial puro, que tinha
como principais objetivos das reformas a redução de custos do setor público e o
aumento de sua produtividade.
CERTA
25
(CESPE/TCU/2008) O controle dos resultados de forma descentralizada, na
administração pública, depende de um grau de confiança limitado nos agentes
públicos, que, mesmo com estrito monitoramento permanente, devem ter
delegação de competência suficiente para escolher os meios mais apropriados ao
cumprimento das metas prefixadas
CERTA
Segundo Bresser Pereira:
Para que se proceda ao controle dos resultados, descentralizadamente, em uma
administração pública, é preciso que políticos e funcionários públicos mereçam
pelo menos um certo grau de confiança. Confiança limitada, permanentemente
controlada por resultados, mas ainda assim suficiente para permitir a delegação,
para que o gestor público possa ter liberdade de escolher os meios mais
apropriados ao cumprimento das metas acordadas, ao invés de fixar metas e
procedimentos em lei. Na administração burocrática, esta confiança não existe.
Segundo Maria Ozanira da Silva
O monitoramento permite o acompanhamento constante, através do
gerenciamento do cumprimento de metas e prazos, buscando o cumprimento do
cronograma das atividades com o objetivo de garantir a eficiência do programa.
27
Princípios da Administração Gerencial
1. Descentralização administrativa, através da delegação de autoridade para
os administradores públicos transformados em gerentes crescentemente
autônomos;
2. Descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e
atribuições para os níveis políticos regionais e locais.
3. Organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de piramidal,
4. Pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total;
5. Controle por resultados, a posteriori, ao invés do controle rígido, passo a
passo, dos processos administrativos;
6. Administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de auto-
referida.
Segundo Bresser Pereira:
É orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe que os
políticos e os funcionários públicos são merecedores de um grau real ainda que
limitado de confiança; como estratégia, serve-se da descentralização e do
incentivo à criatividade e à inovação; o instrumento mediante o qual se faz o
controle sobre os órgãos descentralizados é o contrato de gestão.
26
Segundo o Plano Diretor:
Na administração pública gerencial a estratégia volta-se
(1) para a definição precisa dos objetivos que o administrador público
deverá atingir em sua unidade,
(2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos
humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para
que possa atingir os objetivos contratados, e
(3) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados.
Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio
Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre
unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralização
e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-
se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos
agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a
ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).
28
Evolução da Adm Pública no Brasil Estado Oligárquico e Patrimonial
Oligarquia = “governo de poucos” – estamento burocrático
1821-1930 1930 - 1985 1985 -
Estamento X Classe Social
Mercantil- Capitalista-
Sociedade Pós-Industrial
Senhorial Industrial
É essa elite política letrada e conservadora que manda de forma autoritária
Democrático
Estado (política) Oligárquico Autoritário ou oligárquica. Não há democracia. As eleições são uma farsa. A distância
(1985)
educacional e social entre a elite política e o restante da população, imensa.
Estado E no meio dela temos uma camada de funcionários públicos, donos antes
Patrimonial Burocrático Gerencial (1995)
(administração) de sinecuras do que de funções, dada a função do Estado patrimonial de
lhes garantir emprego e sobrevivência.

29 30

Segundo o Plano Diretor:

Vargas e o modelo burocrático Nos primórdios, a administração pública sofre a influência da teoria da
administração científica de Taylor, tendendo à racionalização mediante a
Segundo o Plano Diretor: simplificação, padronização e aquisição racional de materiais, revisão de
estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos. Registra-se
que, neste período, foi instituída a função orçamentária enquanto atividade
A implantação da administração pública burocrática é uma conseqüência clara
formal e permanentemente vinculada ao planejamento.
da emergência de um capitalismo moderno no país.

a) Princípio de Planejamento: substituir a improvisação pela ciência, por meio do

Crise de 1929 – impossibilidade de manter o caráter agropecuário exportador planejamento do método.

Desenvolvimento Industrial – Estado interventor b) Princípio de Preparo: selecionar cientificamente os trabalhadores de acordo com
suas aptidões e prepará-los e treiná-los para produzirem mais e melhor, de acordo
com o método planejado.

c) Princípio de controle: controlar o trabalho para se certificar de que o mesmo está

sendo executado corretamente.

d) Princípio da execução: distribuir distintamente as atribuições e as

responsabilidades, para que a execução do trabalho seja bem mais disciplinada.
31 32
Tripé da implantação da administração burocrática no país:
− Administração de materiais
− Administração de Pessoal
− Administração Financeira:
1936 – Criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil,
1938 – Transformado no Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP).
Entre as principais realizações do DASP, são citadas:
1. Ingresso no serviço público por concurso;
2. Critérios gerais e uniformes de classificação de cargos;
3. Organização dos serviços de pessoal e de seu aperfeiçoamento
sistemático;
4. Administração orçamentária;
5. Padronização das compras do Estado;
6. Racionalização geral de métodos.
33
Constituição de 1934
Art. 170 - O Poder Legislativo votará o Estatuto dos Funcionários Públicos,
obedecendo às seguintes normas, desde já em vigor:
2º) a primeira investidura nos postos de carreira das repartições
administrativas, e nos demais que a lei determinar, efetuar-se-á depois de
exame de sanidade e concurso de provas ou títulos;
Em 1939 entrou em vigor o “Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União”, por
meio do Decreto-Lei 1.713.
Segundo Luciano Martins, a profissionalização da administração pública a partir da
criação do DASP deu origem um duplo padrão:
Para os altos escalões da burocracia, foram adotados acessos mediante
concurso, carreiras, promoção baseada em critérios de mérito e salários
adequados. Para os níveis médio e inferior, a norma era a admissão por
indicação clientelista; as carreiras eram estabelecidas de forma imprecisa; o
critério de promoção baseava-se no tempo de serviço e não no mérito; e a
erosão dos salários tornou-se intermitente.
35
Aumento da atuação do Estado:
Administração Direta: surgimento de três Ministérios: de Educação e Saúde, de
1930, do Trabalho, Indústria e Comércio, de 1931 e da Aeronáutica, de 1941.
Administração Indireta: segundo Bresser Pereira:
Já em 1938, temos um primeiro sinal da administração pública gerencial,
com a criação da primeira autarquia, a partir da idéia de descentralização na
prestação de serviços públicos para a administração indireta, que estaria
liberada de obedecer a certos requisitos burocráticos da administração
direta.
34
(CESPE/MC/2008) No que tange à administração de recursos humanos, foram
valorizados instrumentos importantes como o instituto do concurso público e do
treinamento; deste modo, foi adotada consistentemente uma política de recursos
humanos que respondia às necessidades do Estado.
ERRADA
Segundo o Plano Diretor:
No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP
representou a tentativa de formação da burocracia nos moldes weberianos,
baseada no princípio do mérito profissional. Entretanto, embora tenham sido
valorizados instrumentos importantes à época, tais como o instituto do
concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar consistentemente
uma política de recursos humanos que respondesse às necessidades do
Estado. O patrimonialismo (contra o qual a administração pública burocrática
se instalara), embora em processo de transformação, mantinha ainda sua
própria força no quadro político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao
clientelismo e ao fisiologismo.
36
Segundo Edson Nunes: Saída de Vargas em 1945 – retorno do patrimonialismo – o DASP perde muito de
seu poder.
O DASP era um organismo paradoxal, porque combinava insulamento
burocrático com tentativas de institucionalização do universalismo de
Vargas retorna em 1951 – Lei nº 1.711, que trazia o segundo “Estatuto dos
procedimentos.
Funcionários Públicos Civis da União”. Revogado apenas pela Lei 8.112 de 1990
Criado para racionalizar a administração pública e o serviço público, o
departamento preocupava-se com o universalismo de procedimentos em
assuntos relacionados com a contratação e a promoção dos funcionários
públicos. Embora jamais tenha completado sua missão, o DASP deu inúmeros
passos positivos para a modernização do aparelho de Estado e para a reforma
JK e a adm para o desenvolvimento
administrativa.
Mas o DASP possuía uma outra face: o papel de conceber e analisar Juscelino Kubitschek tomou posse em 1956 e tentou implantar no Brasil a
criticamente o regime autoritário. Como tal, implementou o insulamento “Administração para o Desenvolvimento”:
burocrático e desempenhou várias funções antagônicas ao universalismo de
procedimentos que ele próprio defendia, como agente de modernização. Reformar o sistema administrativo para transformá-lo em instrumento de
modernização da sociedade.

(CESPE/MCT/2004) A decadência do DASP está associada a sua hipertrofia A administração pública deve adaptar-se às tarefas estatais com o propósito
como órgão operativo do regime varguista e ao conseqüente distanciamento do de servir eficientemente o desenvolvimento do país.
exercício de funções administrativas.

CERTA
37 38

(CESPE/MCT/2004) A administração paralela do governo JK assim se

denominava devido à replicação, em Brasília, das estruturas federais que existiam
Decreto-Lei nº 200 de 1967
no Rio de Janeiro.
(CESPE/TCE-AC/2008) A reforma iniciada pelo Decreto n.º 200/1967 foi uma
ERRADA tentativa de superação da rigidez burocrática, e pode ser considerada como o
começo da administração gerencial no Brasil.
Administração Paralela – Grupos Executivos
CERTA
Plano de desenvolvimento: apenas 5,1% dos recursos previstos foram alocados na
administração direta. Esta questão foi tirada do texto de Bresser Pereira, segundo o qual:
Comissão de Estudos e Projetos Administrativos (CEPA) – Do relatório final desta Em síntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superação da rigidez
comissão constam: burocrática, podendo ser considerado como um primeiro momento da
− descentralização da execução e centralização do controle; administração gerencial no Brasil.
− treinamento de funcionários;
− expansão do sistema de mérito; (CESPE/MC/2008) O Decreto-lei n.º 200/1967 surgiu no bojo de uma reforma que
− profissionalização do serviço público tentou aprimorar o modelo burocrático vigente na administração pública.
− desburocratização.
CERTA

39 40
Princípios:
1. Planejamento,
2. Descentralização,
3. Delegação de autoridade,
4. Coordenação e
5. Controle;
Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o
desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-
se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e
compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos:
a) plano geral de govêrno;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual;
c) orçamento-programa anual;
d) programação financeira de desembôlso.
41
Art. 13 O contrôle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se
em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente:
a) o contrôle, pela chefia competente, da execução dos programas e da
observância das normas que governam a atividade específica do órgão
controlado;
b) o contrôle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das
normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares;
c) o contrôle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da
União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria.
Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de
processos e supressão de contrôles que se evidenciarem como puramente
formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.
Segundo Bresser Pereira:
O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi a
desconcentração para a administração indireta, particularmente para as
fundações de direito privado criadas pelo Estado, as empresas públicas e
as empresas de economia mista, além das autarquias, que já existiam
desde 1938.
43
Art . 8º As atividades da Administração Federal e, especialmente, a execução
dos planos e programas de govêrno, serão objeto de permanente coordenação.
§ 1º A coordenação será exercida em todos os níveis da administração,
mediante a atuação das chefias individuais, a realização sistemática de
reuniões com a participação das chefias subordinadas e a instituição e
funcionamento de comissões de coordenação em cada nível administrativo.
Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser
amplamente descentralizada.
§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais:
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o
nível de direção do de execução;
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam
devidamente aparelhadas e mediante convênio;
c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou
concessões.
Art. 11. A delegação de competência será utilizada como instrumento de
descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e
objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou
problemas a atender
42
Segundo o Plano Diretor:
As reformas operadas pelo Decreto-Lei nº 200/67 não desencadearam
mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a
coexistência de núcleos de eficiência e competência na administração
indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administração direta ou
central. O núcleo burocrático foi, na verdade, enfraquecido indevidamente
através de uma estratégia oportunista do regime militar, que não
desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto nível, preferindo,
ao invés, contratar os escalões superiores da administração através das
empresas estatais.
Segundo o Decreto-Lei 200:
Art. 124. O pessoal técnico especializado destinado a funções de
assessoramento superior da Administração Civil será recrutado no setor
público e no setor privado, selecionado segundo critérios específicos,
submetido a contínuo treinamento e aperfeiçoamento que assegurem o
conhecimento e utilização das técnicas e instrumentos modernos de
administração, e ficará sujeito ao regime da Legislação Trabalhista.
44
1979 – Criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de
Desburocratização:
Raros movimentos de modernização do regime militar direcionados para a
administração direta.
Desestatização: papel suplementar do Estado no campo da iniciativa privada
Maior controle sobre as empresas estatais – criação da Secretaria de Controle
das Empresas Estatais (SEST)
Retrocesso Burocrático na CF/88
(CESPE/TCE-AC/2006) Apesar dos esforços reformadores, um dos custos mais
surpreendentes da transição democrática de 1985 foi o loteamento, entre os
políticos dos partidos vitoriosos, de cargos públicos da administração indireta e
das delegacias estaduais dos ministérios.
CERTA
45
(CESPE/TCU/2008) A estruturação da máquina administrativa no Brasil reflete a
forte tradição municipalista do país, cujo ímpeto descentralizante se manifesta, na
Constituição de 1988, reforçado pela longa duração do período transcorrido entre
1964 e 1985, marcadamente caracterizado pela associação entre autoritarismo e
centralização.
CERTA
Segundo o Plano Diretor:
Esta crença está em contradição com a profunda tradição municipalista
brasileira, que vem do período colonial, e aos poucos vai sendo abandonada, à
medida em que os municípios, melhor dotados de recursos financeiros, vêm
assumindo crescentes responsabilidades na área social.
(CESPE/IPEA/2008) O federalismo no Brasil caracteriza-se, historicamente, por
períodos de maior centralização na esfera federal e períodos de maior
compartilhamento de competências entre a União e os demais entes da
Federação.
CERTA
47
Segundo Bresser Pereira:
A Constituição irá sacramentar os princípios de uma administração pública
arcaica, burocrática ao extremo. Uma administração pública altamente
centralizada, hierárquica e rígida, em que toda a prioridade será dada à
administração direta ao invés da indireta.
(CESPE/IBAMA/2003) O modelo burocrático tradicional, que a Constituição de
1988 e todo o sistema do direito administrativo brasileiro privilegiam, está
alicerçado no formalismo, no excesso de normas e na rigidez de procedimentos. A
pretexto de garantir a impessoalidade, dificulta-se a transparência administrativa,
inibindo-se desse modo o controle social.
CERTA
Segundo Plano Diretor:
O modelo burocrático tradicional, que a Constituição de 1988 e todo o sistema
do Direito Administrativo brasileiro privilegiam, está baseado no formalismo, no
excesso de normas e na rigidez de procedimentos. A pretexto de garantir a
impessoalidade, dificulta-se a transparência administrativa, inibindo-se deste
modo o controle social. A excessiva regulamentação é expressão da ênfase nas
normas e processos, e ocorre em detrimento dos resultados.
46
Governo Collor
Não havia uma orientação orgânica de reforma – enxugamento
Descentralização da gestão dos serviços públicos
Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP)
Contrato de Gestão:
Art. 2º O Poder Executivo é autorizado a promover, no prazo de noventa dias a
contar da publicação desta lei, a extinção da Fundação das Pioneiras Sociais,
cujo patrimônio será incorporado ao da União pelo Ministério da Saúde.
§ 1º O Serviço Social Autônomo Associação das Pioneiras Sociais será
incumbido de administrar os bens móveis e imóveis que compõem esse
patrimônio, aí incluídas as instituições de assistência médica, de ensino e de
pesquisa, integrantes da rede hospitalar da extinta fundação.
48
 °
Art. 8 As empresas estatais poderão submeter ao CCE propostas de
Plano Diretor
contratos individuais de gestão, no âmbito do PGE, objetivando o aumento de
sua eficiência e competitividade.
°
1 Os contratos de gestão, estipulando os compromissos reciprocamente
Governo Fernando Henrique Cardoso
assumidos entre a União e a empresa, conterão cláusulas especificando:
Luiz Carlos Bresser Gonçalves Pereira – Ministério da Administração Federal e
I - objetivos;
Reforma do Estado
II - metas;
III - indicadores de produtividade;
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – documento referencial da
IV - prazos para a consecução das metas estabelecidas e para a vigência do reforma gerencial
contrato;
V - critérios de avaliação de desempenho; ...
A reforma terá dois objetivos principais:
Após o Impeachment de Collor, o governo Itamar Franco tentou implantar uma • a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos Estados e
reforma administrativa que se caracterizou, inicialmente, pela reversão da reforma municípios, onde existe um claro problema de excesso de quadros;
administrativa. • a médio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administração pública,
voltando-a para o atendimento dos cidadãos.
Segundo Bresser Pereira:
No início do governo Itamar Franco a sociedade brasileira começa a se dar
conta da crise da administração pública. Havia, entretanto, ainda muita
perplexidade e confusão. A ideologia burocrática, que se tornara dominante em
Brasília a partir da transição democrática, assim se manteve até o final desse
governo.
49 50

O Plano diretor entendia que a modernização da gestão se daria através da Os problemas foram classificados em três dimensões distintas, mas inter-
superação da administração burocrática e dos traços de patrimonialismo relacionadas:
existentes no setor público com a introdução da administração gerencial,
− Dimensão institucional-legal: relacionada aos obstáculos de ordem legal
contemplando:
para o alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado;
1. Descentralização e autonomia gerencial com flexibilidade de gestão;
− Dimensão cultural: definida pela coexistência de valores patrimonialistas e
2. Atingimento de resultados sob a ótica da eficiência, eficácia e efetividade principalmente burocráticos com os novos valores gerenciais e modernos
com a reorientação dos mecanismos de controle, no caso, de na administração pública brasileira; e
procedimentos para resultado;
− Dimensão de gestão: associada às práticas administrativas.
3. Foco no cidadão, ao invés de auto-referida;
4. Controle social com a introdução de mecanismos e instrumentos que
garantam a transparência, assim como a participação e controle por parte
do cidadão.

51 52
O PDRAE adota muitos dos princípios das reformas gerenciais, entre eles o de
que o Estado deve transferir serviços para a iniciativa privada. Segundo o
documento:
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do
papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento
econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-
se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento. No plano
econômico o Estado é essencialmente um instrumento de transferências de
renda, que se torna necessário dada a existência de bens públicos e de
economias externas, que limitam a capacidade de alocação de recursos do
mercado. Para realizar essa função redistribuidora ou realocadora o Estado
coleta impostos e os destina aos objetivos clássicos de garantia da ordem
interna e da segurança externa, aos objetivos sociais de maior justiça ou
igualdade, e aos objetivos econômicos de estabilização e desenvolvimento.
Para realizar esses dois últimos objetivos, que se tornaram centrais neste
século, o Estado tendeu a assumir funções diretas de execução. As
distorções e ineficiências que daí resultaram deixaram claro, entretanto, que
reformar o Estado significa transferir para o setor privado as atividades que
podem ser controladas pelo mercado.
53
Atividades Não-Exclusivas: Corresponde ao setor onde o Estado atua
simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas.
As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto,
está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais,
como os da educação e da saúde, ou porque possuem “economias externas”
relevantes, na medida em que produzem ganhos que não podem ser
apropriados por esses serviços através do mercado. As economias
produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não
podendo ser transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as
universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. A situação
ideal de propriedade é, nesse caso, a pública não-estatal.
Produção de Bens e Serviços para o Mercado: Corresponde à área de
atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas
para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por
exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou
capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são
atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não
é possível, tornando-se necessário no caso de privatização, a
regulamentação rígida. Aqui a propriedade privada é a regra.
55
Segmentos de organização do Estado, formas de relacionamento com a
sociedade, no que concerne à distribuição de responsabilidades:
Núcleo Estratégico: Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que
define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto,
o setor onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos
Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo,
ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores
diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.
Aqui, as decisões devem ser as melhores, atender ao interesse nacional e ter
efetividade. O regime de propriedade deve ser necessariamente estatal.
Atividades Exclusivas: É o setor em que são prestados serviços que só o
Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do
Estado – o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos
temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social
básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas
sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado,
o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de
emissão de passaportes, etc. A propriedade só pode ser também estatal.
54
O PDRAE não defendia que a administração burocrática deveria ser totalmente
eliminada. Segundo o Bresser Pereira:
Por outro lado, a combinação de princípios gerenciais e burocráticos deverá
variar de acordo com o setor. A grande qualidade da administração pública
burocrática é a sua segurança e efetividade. Por isso, no núcleo estratégico,
onde essas características são muito importantes, ela deverá estar ainda
presente, em conjunto com a administração pública gerencial. Já nos demais
setores, onde o requisito de eficiência é fundamental dado o grande número
de servidores e de cidadãos-clientes ou usuários envolvidos, o peso da
administração pública burocrática deverá ir diminuindo até praticamente
desaparecer no setor das empresas estatais.
56
 O Plano foi pensado então em três projetos básicos:
O Projeto Organizações Sociais e Publicização permitiria a “publicização” dos
O Projeto Avaliação Estrutural, que teria como objetivo “analisar as missões serviços não-exclusivos do Estado, ou seja, sua transferência do setor estatal
dos órgãos e entidades governamentais, identificando superposições, para o público não-estatal, onde assumiriam a forma de “organizações sociais”.
inadequação de funções e possibilidades de descentralização, visando dotar Tinha como objetivo permitir a descentralização de atividades no setor de
o Estado de uma estrutura organizacional moderna e ágil e permeável à prestação de serviços não-exclusivos, a partir do pressuposto que esses serviços
participação popular”. Com base na avaliação, ocorreria a proposta de serão mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado,
extinção, privatização, publicização e descentralização de órgãos, e também forem realizados pelo setor público não-estatal. Entende-se por “organizações
de incorporação e criação de órgãos. sociais” as entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo,
obtêm autorização legislativa para celebrar contrato de gestão com esse poder, e
O Projeto Agências Autônomas tinha como objetivo a transformação de assim ter direito à dotação orçamentária.
autarquias e de fundações que exerçam atividades exclusivas do Estado, em
agências autônomas, com foco na modernização da gestão. As agências
autônomas são chamadas hoje de Agências Executivas. Aqui temos
novamente a gestão por resultados, que se caracteriza pela
responsabilização por resultados em troca da maior autonomia de gestão. O
instrumento utilizado é o contrato de gestão.

57 58

Governo Lula Na Estruturação da Administração Pública Federal seriam realizadas intervenções

no curto e no longo prazos, no sentido de se proceder:
Plano Gestão Pública para um País de Todos – objetivos:
• à recomposição da força de trabalho do setor público, segundo as
1. redução do “déficit institucional”, definido como a ausência do Estado onde
necessidades e requisitos identificados, além do redesenho dos sistemas
ele deveria estar atuando,
de cargos, carreiras, benefícios e concursos;
2. aumento da governança, que significaria promover a capacidade do
• ao realinhamento de salários, de carreiras, posições e condições
governo em formular e implementar políticas públicas e em decidir, entre
gerenciais da burocracia;
diversas opções, qual a mais adequada.
• à definição de requisitos e modalidades de capacitação técnica e
3. aumento da eficiência, otimizando recursos (fazer mais e melhor com
gerencial permanente de servidores;
menos)
• à promoção da saúde ocupacional e melhoria da qualidade de vida;
4. transparência e participação, assegurando, dessa forma, o
comprometimento da sociedade e a legitimação do processo. • ao redesenho de estruturas e processos de trabalho, mediante, inclusive,
adoção de novas concepções institucionais, e o conseqüente
Déficit institucional = “ausência do Estado onde este deveria estar atuando”. redimensionamento de recursos orçamentários, logísticos e de
tecnologias da informação, de forma intensiva e em bases confiáveis;
É resultado de um processo histórico de construção nacional, que produziu
um Estado incompleto, cujas lacunas vão sendo progressivamente • à integração entre planejamento e orçamento, tanto no que se refere à
preenchidas pelo “não-Estado” — desde o crime organizado, que afronta a elaboração quanto à execução e avaliação orçamentária;
cidadania, ao mercado, que ignora a eqüidade”. O déficit se manifesta tanto • à redefinição de marcos regulatórios e à conseqüente redefinição do papel
na amplitude do atendimento dado pelas instituições públicas, quanto na das agencias reguladoras;
qualidade desse atendimento
59 60

Estado de Bem-Estar
Surgiu na década de 1940, na Inglaterra.
Segundo Norberto Bobbio:
O Estado de Bem-Estar (Welfare state), ou Estado assistencial, pode
ser definido, à primeira análise, como Estado que garante tipos
mínimos de renda, alimentação saúde, habitação, educação,
assegurados a todo o cidadão, não como caridade, mas como direito
político.
Princípio fundamental:
Independentemente de sua renda, todos os cidadãos, como tais, têm
direito de ser protegidos – com pagamento em dinheiro ou com
serviços – contra situações de dependência de longa duração
(velhice, invalidez) ou de curta (doença, desemprego, maternidade).
61
E no Brasil?
(ESAF/STN/2005) Desde a década de 30, o Estado Brasileiro vem adotando uma
estratégia de Bem-Estar Social, caracterizada pela universalização dos direitos
sociais e pela intervenção na economia como planejador, promotor do
desenvolvimento e produtor direto, segundo o modelo de substituição de
importações.
ERRADA
Não se constituiu um sistema de seguridade social próximo do modelo que ficou
conhecido como Welfare State.
Intervenção na economia - substituição de importações - desenvolvimento
atrasado
- Década de 1930: enfraquecimento da classe operária
- 1945 - 1964: desenvolvimentismo
- Ditadura: “é preciso o bolo crescer para depois dividir"
- CF/88: tentativa de implantação de um Estado de Bem-Estar
63
Bobbio duas causas do crescimento do Estado de Bem-Estar:

Para não permitir que as classes trabalhadoras se direcionassem para as
ideologias socialistas, a burguesia teria feito concessões com o objetivo de
melhorar as condições da sociedade e manter a legitimidade de sua
hegemonia.

O surgimento do Estado de bem-estar deve-se à tomada de consciência da
classe capitalista quando esta percebe que a produção em massa,
engendrada pelas técnicas de produção fordista, requer o consumo massivo.
(CESPE/SENADO/2002) As políticas sociais do estado de bem-estar datadas no
século XX assemelham-se às do século anterior por manterem o foco de suas
ações direcionadas para a pobreza extrema, desvinculada da concepção de
cidadania e dos direitos sociais.
ERRADA
62
Crise do Estado de Bem-Estar Social
Abrucio - o tipo de Estado que começava a se esfacelar em meio à crise dos anos
70 tinha três dimensões, todas interligadas.
− Econômica – keynesianismo
− Social – Estado de Bem-Estar
− Administrativa – Burocracia
Quatro fatores contribuíram para detonar a crise do Estado:
− Crise econômica mundial – crises do petróleo na década de 1970.
− Crise fiscal – revolta dos taxpayers.
− Ingovernabilidade – sobrecarga de tarefas, legitimidade
− Globalização – enfraquecimento dos Estados
64
Estado Regulador Governo Empreendedor:
A palavra governo vem de um vocábulo que significa navegar, e o papel do
Administração Gerencial X Neoliberalismo governo é navegar — prestar serviço é remar, e o governo não é bom remador

Segundo Bresser Pereira:

Governança Progressiva – Terceira Via: democratizar a globalização:
A administração pública gerencial é freqüentemente identificada com as idéias
neoliberais por outra razão. As técnicas de gerenciamento são quase sempre Rejeitar não apenas o estatismo burocrático da velha esquerda, mas também
introduzidas ao mesmo tempo em que se implantam programas de ajuste os postulados neoliberais do "Estado mínimo".
estrutural que visam enfrentar a crise fiscal do Estado.

1ª fase – Managerlialism ou gerencialismo puro: (CESPE/SENADO/2002) Os princípios de gestão mais comumente consagrados
−Contribuintes nas principais abordagens do NPM incluem o foco na competência essencial do
Estado a partir do revigoramento das funções de formulação de políticas,
−Eficiência
regulação e outras funções típicas de Estado e preferência a alternativas
−Redução do Estado externas na execução de serviços, tais como privatização, terceirização,
parcerias governo-sociedade civil, voluntarismo, devolução, desconcentração e
Segundo Bresser: descentralização para outras esferas de governo.
O pressuposto neoliberal que estava por trás das reformas - o pressuposto de que
o ideal era um Estado mínimo, ao qual caberia apenas garantir os direitos de CERTA
propriedade, deixando ao mercado a total coordenação da economia - provou ser
irrealista
65 66

Essa nova visão do Estado também está presente no Plano Diretor, segundo o Teoria da Agência
qual:
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição Relação: Agente X Principal
do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo
Assimetria de informações: o agente dispõe de um conjunto de possíveis
desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e
comportamentos a adotar, suas ações afetam o bem-estar entre as partes e
serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse
dificilmente são observáveis pelo principal.
desenvolvimento.
Seleção adversa: são selecionados os agentes com maior risco.
Publicização e Privatização:
Risco Moral (Mora Hazard): uma das partes envolvidas em um contrato não
dispõe de condições ou mecanismos para monitorar as ações e as atitudes da
(CESPE/MCT/2008) Não obstante as discussões sobre a redefinição das outra parte envolvida, que pode ter um comportamento de risco.
funções do Estado moderno, não está em questão o seu papel na produção
dos bens públicos. Aos bens públicos tradicionais, que compreendem a Captura regulatória: enfraquecimento da entidade reguladora frente à atuação
defesa, a justiça e a segurança, têm-se agregado crescentemente novas preponderante dos entes privados.
áreas, entre as quais se destacam a proteção e o trato das questões
ambientais.

CERTA

67 68

Agências Reguladoras
(CESPE/MCT/2008) A criação das chamadas agências reguladoras deveu-se às
transformações do papel do Estado, que deixou de atuar diretamente na
economia, como produtor, para restringir-se às funções de supervisão,
acompanhamento, controle e fiscalização.
CERTA
Segundo o Plano Diretor:
PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO
Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas
atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no
aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão
no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o
investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas
quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário no caso
de privatização, a regulamentação rígida.
69
Como são autarquias, são criadas por meio de lei de iniciativa do Poder Executivo
(art. 37 e 61 da CF/88):
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e de fundação,
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua
atuação;
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública,
observado o disposto no art. 84, VI
(CESPE/SENADO/2002) O processo de criação das agências reguladoras é
casuístico, no sentido de que inexiste um modelo autárquico específico para a
atividade regulatória, levando, por outro lado, a uma profusão de pressões em
torno da criação de entes dotados de diferenciado desenho institucional para
múltiplas funções, sob a denominação de agências.
CERTA Casuísmo: Sistema moral, atitude ou conduta hipócrita, de acomodação
Segundo Marcelo Alexandrino :
Trata-se de entidades administrativas com alto grau de especialização técnica,
integrantes da estrutura formal da Administração Pública, no mais das vezes
instituídas sob a forma de autarquias de regime especial, com a função de
regular um setor específico de atividade econômica, ou de intervir de forma
geral sobre relações jurídicas decorrentes destas atividades, que devem atuar
com a maior independência possível perante o Poder Executivo e com
imparcialidade com relação às partes interessadas.
Regime Especial:
Lei 9.472/97, art. 8º, que trata da ANATEL:
§ 2º A natureza de autarquia especial conferida à Agência é caracterizada
por independência administrativa, ausência de subordinação hierárquica,
mandato fixo de seus dirigentes e autonomia financeira.
70
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, há dois tipos de agências reguladoras em
nosso ordenamento jurídico:
1. As que exercem poder de polícia, a partir de limitações administrativas
determinadas em lei, de que são exemplos a Agência nacional de Saúde
Pública Complementar (ANS), criada pela Lei 9.961/2.000, e a Agência
nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), instituída pela Lei. 9.872/99;
2. As que exercem poder regulatório e fiscalizatório de atividades objeto de
concessão, permissão ou autorização de serviço público (energia elétrica,
telecomunicações etc), ou de concessão de exploração de bem público
(petróleo e outros recursos minerais, rodovias etc).
(CESPE/TCU/2008) A transição de Estado provedor para regulador impõe sérios
desafios, entre os quais se destacam o reforço da função regulatória em face do
avanço da privatização, o fortalecimento da defesa da concorrência diante da
abertura comercial e as exigências da competitividade em um contexto dominado
por grandes conglomerados internacionais.
CERTA
72
Atribuições no que diz respeito à concessão, permissão e autorização de serviço
público resumem-se às funções que o poder concedente exerce:
− regulamentar os serviços que constituem objeto de delegação,
− realizar o procedimento licitatório para escolha do concessionário,
permissionário ou autorizatário,
− definir o valor da tarifa e da sua revisão ou reajuste,
− controlar a execução dos serviços, aplicar sanções, encampar, decretar a
caducidade, intervir, fazer a rescisão amigável, fazer a reversão dos bens
ao término da concessão,
− exercer o papel de ouvidor de denúncias e reclamações dos usuários,
(CESPE/DFTRANS/2008) Os últimos acontecimentos relativos às agências
reguladoras no Brasil mostram que elas são dotadas de especialidade,
imparcialidade e autonomia nas decisões.
ERRADA
73
(CESPE/Câmara/2002) Nota-se na legislação pertinente às agências reguladoras
o propósito de fugir das formas licitatórias previstas nas normas gerais de
licitação.
CERTA
Lei 9.986/2000:
Art. 37. A aquisição de bens e a contratação de serviços pelas Agências
Reguladoras poderá se dar nas modalidades de consulta e pregão,
observado o disposto nos arts. 55 a 58 da Lei no 9.472, de 1997, e nos
termos de regulamento próprio.
Parágrafo único. O disposto no caput não se aplica às contratações
referentes a obras e serviços de engenharia, cujos procedimentos deverão
observar as normas gerais de licitação e contratação para a Administração
Pública
75
Poder Normativo:
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
não podem regular matéria não disciplinada em lei, porque os regulamentos
autônomos não têm fundamento constitucional no direito brasileiro, nem podem
regulamentar leis, porque essa competência é privativa do chefe do Poder
Executivo e, se pudesse ser delegada, essa delegação teria que ser feita pela
autoridade que detém o poder regulamentar e não pelo legislador (...) As
normas que podem baixar resumem-se ao seguinte: (a) regular a própria
atividade da agência por meio de normas de efeitos internos; (b) conceituar,
interpretar, explicitar conceitos jurídicos indeterminados contidos em lei, sem
inovar na ordem jurídica.
74
Contrato de Gestão
Contratualização: gestão por resultados, confiança limitada
Dois tipos:
1) órgãos e entidades do governo inserido no texto constitucional pela Emenda
nº 19/1998 (art. 37):
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e
entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante
contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que
tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou
entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações
e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal.
76
Não é só para autarquias e fundações que se qualificam como agências executivas.
Segundo LRF:
Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gestão em que se
estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá de
autonomia gerencial, orçamentária e financeira, sem prejuízo do disposto no
§
inciso II do 5º do art. 165 da Constituição.
(CESPE/MCT/2008) Os contratos de gestão têm por objetivo dar maior autonomia
gerencial à ação pública, a fim de atingir metas de desempenho, e consistem em
acordos ou ajustes contratuais em que, de um lado, está o poder público e de
outro, um órgão da administração direta, entidade da administração indireta ou até
mesmo uma organização não integrante da administração pública que, no entanto,
administre recursos ou bens públicos.
CERTA

A definição de empresa controlada está no art. 2º da LRF:

II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a

voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação;

2) Com entidades privadas – Organizações Sociais – Lei 9.637 de 2000:

Art. 5º Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gestão o
instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como
organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes para
fomento e execução de atividades relativas às áreas relacionadas no art. 1º.

77 78

Segundo o Plano Diretor: Agências Executivas

Objetivos para os Serviços Não-exclusivos: Projeto Agências Autônomas do Plano Diretor:

1) Transferir para o setor publico não-estatal estes serviços, através de um
programa de “publicização”, transformando as atuais fundações públicas em
organizações sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins
lucrativos, que tenham autorização específica do poder legislativo para
celebrar contrato de gestão com o poder executivo e assim ter direito a
dotação orçamentária.
2) Lograr, assim, uma maior autonomia e uma conseqüente maior
responsabilidade para os dirigentes desses serviços.
A responsabilização por resultados e a conseqüente autonomia de gestão
inspiraram a formulação deste projeto, que tem como objetivo a transformação
de autarquias e de fundações que exerçam atividades exclusivas do Estado, em
agências autônomas, com foco na modernização da gestão.
O dirigente escolhido pelo Ministro segundo critérios rigorosamente
profissionais, mas não necessariamente de dentro do Estado, terá ampla
liberdade para administrar os recursos humanos, materiais e financeiros
colocados à sua disposição, desde que atinja os objetivos qualitativos e
quantitativos (indicadores de desempenho) previamente acordados;

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

Art. 24 da Lei 8.666:
O contrato de gestão, quando celebrado com entidades da Administração
Parágrafo único. Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste artigo
Indireta, tem por objetivo ampliar a sua autonomia; porém, quando celebrado
serão 20% (vinte por cento) para compras, obras e serviços contratados por
com organizações sociais, restringe a sua autonomia, pois, embora entidades
consórcios públicos, sociedade de economia mista, empresa pública e por
privadas, terão de se sujeitar a exigências contidas no contrato de gestão.
autarquia ou fundação qualificadas, na forma da lei, como Agências Executivas.

79 80
Segundo a Lei 9.649/98:
Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a
autarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos:
I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento
institucional em andamento;
II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.
§ 1º A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente
da República.
(ESAF/SFC/2002) A proliferação das agências executivas é um fator de sucesso
da reforma gerencial de 1995.
ERRADA
81
Setor público não-estatal:
O setor produtivo público não-estatal é também conhecido por “terceiro setor”,
“setor não-governamental”, ou “setor sem fins lucrativos”. Por outro lado, o
espaço público não-estatal é também o espaço da democracia participativa ou
direta, ou seja, é relativo à participação cidadã nos assuntos públicos. Neste
trabalho se utilizará a expressão “público não-estatal” que define com maior
precisão do que se trata: são organizações ou formas de controle “públicas”
porque estão voltadas ao interesse geral; são “não-estatais” porque não fazem
parte do aparato do Estado, seja porque não utilizam servidores públicos ou
porque não coincidem com os agentes políticos tradicionais.
Segundo a Lei 9.637 de 2000:
Art. 1º O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades
sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento
tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde,
atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.
83
Organizações Sociais
Segundo o Plano Diretor:
Objetivos para os Serviços Não-exclusivos:
1) Transferir para o setor publico não-estatal estes serviços, através de um
programa de “publicização”, transformando as atuais fundações públicas em
organizações sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins
lucrativos, que tenham autorização específica do poder legislativo para
celebrar contrato de gestão com o poder executivo e assim ter direito a
dotação orçamentária.
2) Lograr, assim, uma maior autonomia e uma conseqüente maior
responsabilidade para os dirigentes desses serviços.
82
A qualificação da entidade privada como OS não ocorre com o contrato de gestão,
mas sim mediante decreto do Presidente da República, e só poderá ocorrer se:
II - haver aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua
qualificação como organização social, do Ministro ou titular de órgão
supervisor ou regulador da área de atividade correspondente ao seu objeto
social e do Ministro de Estado da Administração Federal e Reforma do Estado.
A Lei 9.637/98 define as seguintes modalidades de fomento para as OS:
Art. 11. As entidades qualificadas como organizações sociais são declaradas
como entidades de interesse social e utilidade pública, para todos os efeitos
legais.
Art. 12. Às organizações sociais poderão ser destinados recursos
orçamentários e bens públicos necessários ao cumprimento do contrato de
gestão.
§ 3º Os bens de que trata este artigo serão destinados às organizações
sociais, dispensada licitação, mediante permissão de uso, consoante cláusula
expressa do contrato de gestão.
Art. 14. É facultado ao Poder Executivo a cessão especial de servidor para as
organizações sociais, com ônus para a origem.
84
Outra vantagem dada pelo Poder Público às OS está na 8.666.
Art. 24. É dispensável a licitação:
XXIV - para a celebração de contratos de prestação de serviços com as
organizações sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de
governo, para atividades contempladas no contrato de gestão.
Em relação às compras das OS, para que elas tivessem uma maior flexibilidade na
gestão, a Lei 9.637/98 dispôs que:
Art. 17. A organização social fará publicar, no prazo máximo de noventa dias
contado da assinatura do contrato de gestão, regulamento próprio contendo os
procedimentos que adotará para a contratação de obras e serviços, bem como
para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Público.
Portanto, elas não se submeteriam as regras da Lei 8.666/93, mas sim a um
regulamento próprio. No entanto, em 2005 foi editado o Decreto 5.504, que dispôs
que:
85
Acórdão 1.777/2005
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em
Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1 adotar, para fins de fiscalização deste Tribunal e orientação dos órgãos e
entidades da Administração Pública, as seguintes conclusões:
9.1.1. as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - Oscips,
contratadas pela Administração Pública Federal, por intermédio de Termos
de Parceria, submetem-se ao Regulamento Próprio de contratação de
obras e serviços, bem como para compras com emprego de recursos
provenientes do Poder Público, observados os princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e da eficiência, nos
termos do art. 14, c/c o art. 4º, inciso I, todos da Lei 9.790/99;
9.1.2. não se aplicam aos Termos de Parceria celebrados entre a
Administração Pública Federal e as Oscips as normas relativas aos
Convênios, especificamente a IN 01/97-STN;
87
°
Art. 1 Os instrumentos de formalização, renovação ou aditamento de
convênios, instrumentos congêneres ou de consórcios públicos que envolvam
repasse voluntário de recursos públicos da União deverão conter cláusula que
determine que as obras, compras, serviços e alienações a serem realizadas
por entes públicos ou privados, com os recursos ou bens repassados
voluntariamente pela União, sejam contratadas mediante processo de licitação
pública, de acordo com o estabelecido na legislação federal pertinente.
§ 5° Aplica-se o disposto neste artigo às entidades qualificadas como
Organizações Sociais, na forma da Lei no 9.637, de 15 de maio de 1998, e às
entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público, na forma da Lei no 9.790, de 23 de março de 1999, relativamente aos
recursos por elas administrados oriundos de repasses da União, em face dos
respectivos contratos de gestão ou termos de parceria.
Assim, tanto as OS como as OSCIP teriam que realizar licitação prévia segundo as
regras da legislação federal. No entanto, Decreto não é instrumento suficiente para
alterar ou revogar lei, por isso a Lei 9.637 continua válida. O TCU julgou caso que
envolvia esta confusão e decidiu que:
86
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
Segundo a Lei 9.790 de 2000:
Art. 1º Podem qualificar-se como Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público as pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, desde que
os respectivos objetivos sociais e normas estatutárias atendam aos requisitos
instituídos por esta Lei.
§ 1º Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa
jurídica de direito privado que não distribui, entre os seus sócios ou associados,
conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais excedentes
operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, bonificações, participações ou
parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades,
e que os aplica integralmente na consecução do respectivo objeto social.
(CESPE/TCU/2008) A qualificação como organização da sociedade civil de
interesse público (OSCIP), atribuível às pessoas jurídicas de direito privado, requer
que tais organizações não tenham fins lucrativos ou que, tendo-os, elas não
distribuam os resultados aos seus dirigentes e os apliquem preferencialmente na
consecução do respectivo objeto social.
ERRADA 88
Art. 3º A qualificação instituída por esta Lei, observado em qualquer caso, o
princípio da universalização dos serviços, no respectivo âmbito de atuação das
Organizações, somente será conferida às pessoas jurídicas de direito privado, sem
fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham pelo menos uma das seguintes
finalidades:
a) assistência social;
b) promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
c) promoção gratuita da educação ou da saúde;
d) promoção da segurança alimentar e nutricional;
e) defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do
desenvolvimento sustentável;
f) promoção do voluntariado;
g) promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;
h) experimentação, não lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de sistemas
alternativos de produção, comércio, emprego e crédito;
i) promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria
jurídica gratuita de interesse suplementar;
j) promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e
de outros valores universais;
k) estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e
divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos.
89
Segundo a Lei 9.790/99.
°
Art. 9 Fica instituído o Termo de Parceria, assim considerado o instrumento
passível de ser firmado entre o Poder Público e as entidades qualificadas
como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público destinado à
formação de vínculo de cooperação entre as partes, para o fomento e a
°
execução das atividades de interesse público previstas no art. 3 desta Lei.
Algumas das cláusulas essenciais do termo de parceria são:
I - a do objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho proposto
pela Organização da Sociedade Civil de Interesse Público;
II - a de estipulação das metas e dos resultados a serem atingidos e os
respectivos prazos de execução ou cronograma;
III - a de previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de
desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado;
Podemos ver nos incisos II e III que o termo de parceria é mais um
instrumento de contratualização, prevendo metas e indicadores para avaliação
do desempenho.
91
Art. 2º Não são passíveis de qualificação como Organizações da Sociedade Civil
de Interesse Público, ainda que se dediquem de qualquer forma às atividades
descritas no art. 3o desta Lei:
a) as sociedades comerciais, sindicatos, associações de classe ou de
representação de categoria profissional;
b) as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos,
práticas e visões devocionais e confessionais;
c) as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações;
d) as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou serviços a
um círculo restrito de associados ou sócios;
e) as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e assemelhados;
f) as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras;
g) as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas
mantenedoras;
h) as organizações sociais;
i) as cooperativas;
j) as fundações públicas;
k) as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado criadas por
órgão público ou por fundações públicas;
l) as organizações creditícias que tenham quaisquer tipos de vinculação com o
Sistema Financeiro Nacional a que se refere o art. 192 da Constituição Federal.
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(CESPE/COHAB/2004) O contrato de gestão difere do termo de parceria, porque,
no primeiro, a lei que disciplina as condições de sua execução possibilita a cessão
especial de servidores e de bens públicos, ao passo que, no termo de parceria, só
há previsão legal de cessão de bens públicos.
ERRADA
A Lei 9.790/99 não especificou as modalidades de fomento aplicáveis às entidades
qualificadas como OSCIP, restringindo-se a menções genéricas quanto a bens e
recursos públicos. Deste modo, devem-se aplicar a essas entidades as modalidades
comuns de fomento. Como principais modalidades de fomento, aplicáveis a todas as
entidades paraestatais, podemos citar
− Dotação de recursos orçamentários
− Permissão de uso gratuito de bens públicos
− Concessão de incentivos fiscais e creditícios.
A qualificação é ato vinculado, conforme determina a Lei 9.790/99:
§ 2º A outorga da qualificação prevista neste artigo é ato vinculado ao
cumprimento dos requisitos instituídos por esta Lei.
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