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Le Regioni e gli Enti locali

Lezione XVII

Prof. Antonio Gusmai


Autonomie e poteri locali
L’art. 5 Cost. prevede, tra i principi fondamentali, l’autonomia e il decentramento: «La Repubblica,
una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo
Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi e i metodi della sua legislazione
alle esigenze dell’autonomia e del decentramento».

Autonomia signi ca il diritto delle comunità locali di organizzarsi in enti pubblici distinti dallo Stato,
titolari di proprie funzioni da esercitarsi a vantaggio delle comunità stesse, adattando l’azione dei
pubblici poteri ai caratteri e agli interessi delle varie parti del territorio nazionale e delle rispettive
popolazioni. Attraverso gli enti autonomi (Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni) il potere
pubblico viene distribuito su diversi livelli territoriali. Ciò è reso possibile dal fatto che le materie af date
alla cura degli enti pubblici si prestano a essere gestite su scala più o meno vasta, a seconda della
dimensione degli interessi coinvolti. Occorre precisare, però, che «autonomia» non signi ca
«indipendenza» (solo lo Stato centrale è “sovrano”, nessun altro ente interno ad esso è tale). La
possibilità delle comunità locali di governarsi da sé non deve pregiudicare l’unità e l’indivisibilità della
Repubblica, per assicurare le quali esistono diversi strumenti di uni cazione delle politiche degli enti
autonomi (si pensi all’art. 120 Cost. sui c.d. «poteri sostitutivi del Governo» o all’art. 126 , comma 1,
Cost., in tema di scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta).

Il decentramento dello Stato è, invece, altra cosa ancora. Esso consiste nell’organizzare le funzioni
statali per mezzo di organi e uf ci distribuiti sul territorio, a contatto con le collettività locali. Gli organi e
gli uf ci decentrati non godono di autonomia, ma dipendono dal Governo centrale (si pensi alla
Sezione regionale di un Ministero).
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Lo Stato regionale
La Costituzione prevede, accanto agli apparati dello Stato centrale, un complesso sistema di
autonomie regionali e locali. La nostra organizzazione costituzionale prevede, infatti, uno Stato
regionale e autonomista, basato su regioni dotati di:

- autonomia politica (art. 114 Cost.), ossia sulla capacità di darsi un proprio indirizzo politico,
anche diverso da quello dello Stato;
- autonomia legislativa (art. 117 Cost.) e amministrativa nelle materie espressamente indicate
dalla Costituzione (art. 118 Cost.);
- autonomia nanziaria (art. 119 Cost.), cioè l’attribuzione di risorse nanziarie necessarie per
esercitare le loro competenze, anche attraverso tributi regionali e la partecipazione ai proventi di
tributi statali, nonché la libertà di stabilire come e in che quali settori spendere le risorse che
af uiscono nei loro bilanci.

Si devono distinguere, inoltre, le Regioni a Statuto speciale (Sicilia, Sardegna, Trentino-Alto


Adige, Valle d’Aosta, Friuli-Venezia Giulia), dalle Regioni a Statuto ordinario (le restanti 15). Le
prime, a causa della presenza di forti gruppi linguistici non italiani, per ragioni di con ne, o a
causa di minacce di separatismo e di problemi di sottosviluppo rispetto al resto d’Italia, create
con legge costituzionale sin dal 1948 (il Friuli nel 1963) e dotate di ampia autonomia. Le
seconde, disciplinate direttamente dalla Costituzione e entrate in funzione soltanto nel 1970 (oggi
lo Statuto di tali Regioni è approvato con «legge aggravata regionale», ex art. 123 Cost.).

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La forma di governo regionale
Gli organi fondamentali della Regione, necessari per la loro esistenza e il loro funzionamento politico,
sono:

- il Consiglio Regionale, organo deliberativo-rappresentativo dell’Ente che esercita la funzione


legislativa (è il “Parlamento” monocamerale regionale, eletto dal corpo elettorale regionale);
- la Giunta Regionale, organo che esercita la funzione esecutiva della Regione assieme al suo
Presidente che «dirige la politica della Giunta e ne è responsabile» (art. 122 Cost.);
- il Presidente della Regione, organo rappresentativo della Regione e, al contempo, capo della Giunta
(eletto anch’egli dal corpo elettorale regionale, rappresenta la Regione, promulga le leggi ed emana i
regolamenti regionali).

La legge cost. 1/1999 ha modi cato gli artt. 121-126 della Costituzione, introducendo una forma di
governo regionale basata sull’elezione popolare diretta del Presidente della Regione.
Le relazioni tra il Consiglio regionale, da una parte, ed il Presidente eletto e la Giunta, dall’altra, hanno
portato larga parte della dottrina a ricondurre il tutto ad una forma di governo neoparlamentare. Infatti,
il Consiglio regionale può esprimere la s ducia nei confronti del Presidente della Giunta mediante
mozione motivata, sottoscritta da almeno 1/5 dei suoi componenti ed approvata per appello nominale a
maggioranza assoluta dei componenti. L’approvazione della mozione di s ducia determina le
dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio regionale, con la conseguenza che si andrà a
nuove elezioni per il rinnovo di entrambi gli organi (vale il principio simul stabunt, simul cadent).
In realtà, poiché di fatto l’indirizzo politico non è determinato a preponderanza consiliare, ma
presidenziale, è possibile sostenere che tutte le Regioni (eccetto la Valle d’Aosta) abbiamo una forma di
governo presidenzialista.
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La funzione legislativa
Il sistema del riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni (art. 117 Cost.), a seguito della modi ca del
Titolo V della Costituzione avvenuta con l. cost. n. 3 del 2001, è il seguente:

1) lo Stato ha «competenza legislativa esclusiva» nelle materie previste dal comma 2 dell’art. 117 Cost. (in tali
materie, solo lo Stato può legiferare, non le Regioni. Si tratta di materie che richiedono l’esercizio unitario del potere di
normazione, in settori come il governo dell’economia, l’organizzazione dello Stato, la giustizia, la cittadinanza e i diritti
fondamentali, etc.);

2) Stato e Regioni hanno «competenza concorrente» (o ripartita) nelle materie previste dal comma 3 dell’art. 117
Cost. (con l’espressione «legislazione concorrente, si intende dire che la disciplina legislativa delle singole materie
elencate è distinta in due momenti: a) la previsione di principi fondamentali e b) lo svolgimento particolare, tramite
norme di attuazione, di tali principi. L’approvazione delle leggi che contengono i principi fondamentali della materia
(c.d. «leggi cornice») spetta allo Stato; l’approvazione delle leggi che li svolgono spetta alle Regioni. La
legislazione concorrente assicura che le 20 distinte legislazioni regionali siano riconducibili a principi comuni, che
abbiano cioè un unico lo conduttore a garanzia dell’unità dell’ordinamento. Rientrano in questa competenza, materie
come la tutela della salute, l’istruzione, l’ordinamento sportivo, i porti e gli aeroporti civili, etc.);

3) ai sensi del comma 4 dell’art. 117 Cost., le Regioni hanno «competenza legislativa residuale» in tutte le
materie non nominate nei commi 2 e 3 (ciò signi ca che, nelle materie non previste come di competenza esclusiva
dello Stato o di competenza concorrente Stato-Regione, a poter legiferare è soltanto la Regione. Una di queste, come
vedremo, è proprio la materia dei «servizi sociali». Ma si pensi, anche, a materie come il turismo, l’agricoltura e
l’edilizia residenziale pubblica. Va precisato, però, che alcune materie hanno una valenza «trasversale», ossia
possono operare trasversalmente a tutta la legislazione. È il caso della tutela concorrenza, che legittima l’intervento
della legge statale anche in materie di competenza residuale regionale come l’agricoltura. Si pensi, anche, alla tutela
dell’ambiente, che di per sé non può che interessare tutto il territorio nazionale).
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Segue: che succede se sorgono controversie in
merito alla ripartizione delle competenze legislative?
Come s’è visto trattando della Corte costituzionale, Stato e Regioni possono
promuovere giudizio in via principale.
In particolare, ai sensi dell’art. 127 Cost:

- il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza


della Regione, può promuovere la questione di legittimità costituzionale
dinanzi alla Corte cost. entro 60 giorni dalla sua pubblicazione;

- dal canto suo, la Regione, quando ritenga che una legge o un atto avente
valore di legge dello Stato o di un’altra Regione leda la sua sfera di
competenza, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi
alla Corte cost. entro 60 giorni dalla pubblicazione della legge o dell’atto
avente valore di legge.

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La funzione regolamentare
Secondo l’art. 117, comma 6, Cost., la potestà regolamentare spetta allo
Stato, alle Regioni e agli Enti locali secondo il seguente riparto:

A) allo Stato nelle materie di competenza esclusiva statale;


B) alle Regioni nelle materie di competenza concorrente e residuale;
C) agli Enti locali in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello
svolgimento delle funzioni loro attribuite.

Inoltre, le Regioni possono eccezionalmente esercitare la potestà


regolamentare nelle materie di competenza esclusiva statale in caso di
delega da parte dello Stato.

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La funzione amministrativa
Prima della riforma del 2001 che ha riguardato, come visto, il Titolo V della
Costituzione, le Regioni, nelle materie af date alla loro competenza
legislativa, disponevano di corrispondenti funzioni amministrative: si trattava
del c.d. «principio del parallelismo delle funzioni», in forza del quale il
soggetto che detta la disciplina legislativa di una materia, provvede anche a
garantirne l’attuazione a livello amministrativo.
Alla riforma del 2001 si deve anche la nuova formulazione dell’art. 118
Cost., relativo al riparto delle funzioni amministrative. Risulta, infatti, superato
il principio del parallelismo sancito dal sistema previgente, stabilendosi che
«le funzioni amministrative sono conferite ai Comuni, salvo che, per
assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane,
Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza» (art. 118, comma 1, Cost.).

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…pertanto, le funzioni amministrative devono
essere allocate:
A) al livello istituzionale più decentrato possibile (Comune) a condizione che ciò sia
compatibile con l’esigenza di assicurare l’ef cienza e l’effettività dell’azione dei
pubblici poteri. Soltanto qualora non sia possibile attribuirle ai Comuni per
assicurarne l’esercizio unitario, saranno attribuite ai livelli via via superiori (Province,
Città metropolitane, Regioni, Stato), in applicazione del «principio di sussidiarietà
operante in senso verticale». A tale principio si accompagna, peraltro, quello della
c.d. «sussidiarietà orizzontale», rivolto a favorire, a tutti i livelli, l’avvicinamento del
cittadino all’Amministrazione attraverso «l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e
associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale» (art. 118, comma 4,
Cost.);

B) considerando le diverse caratteristiche strutturali, demogra che, territoriali, etc.,


degli Enti (in applicazione del «principio di differenziazione»);

C) tenendo conto dell’idoneità organizzativa delle Amministrazioni a garantire in


concreto l’esercizio delle funzioni, se del caso anche in forma associata con altri Enti
(in applicazione del «principio di adeguatezza»).
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L’autonomia nanziaria regionale e locale


L’art. 119 Cost., nella formulazione introdotta dalla l. cost. n. 3/2001, attribuisce a
Regioni ed Enti locali autonomia nanziaria di entrata e di spesa, partendo dal
presupposto che, in un ordinamento costituzionale che riconosce le autonomie, ogni
livello di governo deve poter disporre di risorse nanziarie sottoposte al proprio
autonomo controllo e necessarie allo svolgimento delle funzioni che sono di sua
esclusiva competenza.
Ciò signi ca che gli enti territoriali:

- deveno avere entrate proprie e il potere di concorrere a determinarne la


composizione e la quantità;
- devono poter stabilire liberamente come spendere le risorse di cui dispongono.

Il potere delle Regioni e degli Enti locali di stabilire tributi ed entrate propri incontra un
limite nel rispetto della Costituzione e del coordinamento delle nanza statale.
Coordinamento che, ai sensi dell’art. 117, comma 3, Cost., è oggetto di legislazione
concorrente, con la conseguenza che è la Regione a porre con proprie leggi la
relativa disciplina nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi statali.
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Segue: il principio dell’«equilibrio di bilancio»


La l. cost. n. 1 del 2012, ha introdotto due nuovi vincoli all’autonomia nanziaria degli enti
territoriali. Invero, il novellato art. 119 Cost:

A) in primo luogo condiziona l’autonomia nanziaria al «rispetto dell’equilibrio dei relativi


bilanci» (come avviene per lo Stato ex art. 81 Cost.);
B) in secondo luogo enuncia espressamente il «vincolo europeo», prescrivendo che le
autonomie territoriali concorrano «ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e
nanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea».

Ulteriore limite è posto dal comma 6 dell’art. 119 Cost., secondo cui il ricorso
all’indebitamento è consentito «solo per nanziare spese di investimento», esclusa in ogni
caso ogni garanzia dello Stato sui prestiti contratti dagli enti territoriali. Anche sul punto è
intervenuta la l. cost. n. 1/2012, la quale ha aggiunto due ulteriori condizioni per ricorrere
all’indebitamento:

C) la contestuale de nizione di piani di ammortamento;


D) la necessità che, per il complesso degli enti di ciascuna Regione, sia rispettato
l’equilibrio di bilancio.
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Segue: la partecipazione al gettito
tributario erariale
Relativamente alla compartecipazione degli enti territoriali al gettito dei tributi
dello Stato, essa è espressione di un principio di territorialità dell’imposta,
in forza del quale il gettito prelevato da un determinato territorio deve andare
a vantaggio, almeno in parte, della comunità che ha provveduto a produrlo.
È stato poi istituto un fondo perequativo, quale misura di sostegno a favore
dei territori con minore capacità scale per abitante. Il ne, come intuibile, è
quello di compensare eventuali squilibri tra le entrate tributarie delle diverse
Regioni e dei diversi Enti locali, evitando che essi possano ripercuotersi sulla
qualità dei servizi sociali prestati (art. 119, comma 3, Cost.).

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Segue: le risorse di carattere straordinario


Quelle nora esaminate rappresentano le cosiddette «risorse ordinarie»
degli enti territoriali: esse spettano indefettibilmente alle Regioni e agli Enti
locali, al ne di consentire loro lo svolgimento delle relative funzioni.
Tuttavia, l’art. 119 Cost. prevede anche risorse di carattere straordinario,
che lo Stato può erogare alle Regioni e agli altri Enti locali in presenza di
situazioni di emergenza economica. In particolare, ai sensi del comma 5, le
risorse aggiuntive sono destinate dallo Stato agli enti territoriali «per
promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per
rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei
diritti della persona o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio
delle loro funzioni».

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Segue: l’attuazione incompiuta del c.d. «federalismo scale»


Il processo di attuazione dell’art. 119 Cost., ha avuto come momento nevralgico l’approvazione della
legge delega n. 42 del 2009 (c.d. “attuazione del federalismo scale”) e i numerosi dd.lgs. che le hanno
dato parziale seguito. Tali interventi normativi si pongono principalmente l’obiettivo di attribuire a
ciascuna Regione le risorse tributarie tratte dal proprio territorio, salvo eventuali interventi di
riequilibrio successivi. Per raggiungere tale obiettivo, la legge distingue le spese inerenti alle funzioni
pubbliche attribuite alle Regioni in due categorie:

1) quelle per i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale, per sostenere le quali le Regioni ricevono tutti i nanziamenti
necessari (eventualmente anche tramite perequazioni), ma nel limite dei costi standard ssati dallo Stato
in maniera uniforme per tutte;
2) quelle per i livelli ulteriori, in relazione alle quali ciascuna Regione dovrà far conto principalmente su
risorse nanziarie autonome.

Benché il processo sia ancora incompiuto, si può dire che esso renda precario il principio della
solidarietà politica, economica e sociale sancito dall’art. 2 Cost. Come principio fondamentale
gravante su tutti i cittadini in quanto tali, e dunque a prescindere dalla circostanza che essi risiedano in
una Regione ricca o in una Regione povera. Inoltre, la de nizione dei livelli essenziali delle prestazioni (e
la loro misurazione economica attraverso il meccanismo dei costi standard) tende a ridurre i diritti al
nucleo minimo, aprendo la strada a forme di tutela differenziate non agevolmente riconducibili al
rispetto del principio di uguaglianza (art. 3 Cost.) e favorendo la concorrenza dell’iniziativa futura, come
ad esempio, nel campo della sanità dove le cliniche private prosperano sull’insuf cienza delle strutture
pubbliche.
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Gli Enti locali
Il Comune è la forma più antica di vita locale, cioè di autogoverno delle
popolazioni. Ancora oggi costituisce la base del sistema delle autonomie. È
l’organizzazione pubblica più vicina ai singoli cittadini.
La sua disciplina, come quella della Provincia e delle Città metropolitane, non
è contenuta nella Costituzione, se non per i principi generali. L’art. 117,
comma 2, Cost., alla lettera p), attribuisce alla legge statale la competenza
esclusiva a dettare le norme sulle elezioni, gli organi di governo e le funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane (si veda, oggi, il d.lgs
n. 267 del 2000, il c.d. Testo Unico degli Enti locali). Inoltre, in base al
secondo comma dell’art. 114 Cost., «i Comuni, le Province, le Città
metropolitane [oltre che le Regioni] sono enti autonomi con propri statuti,
poteri e funzioni secondo i principi ssati dalla Costituzione».

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…pertanto, il sistema degli Enti locali si basa su:


- il Comune, ente locale rappresentativo della propria comunità, di cui cura gli interessi e
promuove lo sviluppo, dotato di autonomia statutaria, normativa, organizzativa e
amministrativa, nonché di autonomia impositiva e nanziaria nell’ambito delle leggi di
coordinamento della nanza pubblica; i suoi organi (Sindaco e Consiglio) sono eletti
direttamente dai cittadini;
- la Provincia, che è un ente intermedio tra Comune e Regione, i cui organi (Presidente e
Consiglio) sono eletti dai sindaci e dai consiglieri dei Comuni ricompresi nella sua area (ai
sensi della l. n. 56 del 2014, c.d. legge Delrio). Un terzo organo, l’Assemblea, riunisce tutti i
sindaci. La Provincia ha funzioni «di area vasta», di coordinamento (urbanistica, ambiente,
trasporti, rete scolastica), ma anche di gestione (strade, edilizia scolastica, ecc.);
- la Città metropolitana, istituita dopo il 2014 soltanto nelle città maggiori (Torino, Milano,
Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, più Roma Capitale). In
linea di principio essa si sostituisce alla Provincia ed è governata da un Sindaco
metropolitano (che, di regola, è il Sindaco del capoluogo), da un Consiglio eletto dai sindaci e
dai consiglieri dei Comuni compresi nella sua area, e dalla Conferenza metropolitana che
riunisce tutti i sindaci. La Città metropolitana si occupa soprattutto dei piani territoriali, del
coordinamento dei servizi e della mobilità;
- le Unioni di Comuni, che sono enti locali costituiti da due o più Comuni per l’esercizio
associato di funzioni o servizi di competenza.
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