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Università degli studi di Firenze

Corso di Laurea magistrale in Pianificazione e progettazione della città e del territorio


Corso di Pianificazione Territoriale per la Cooperazione allo Sviluppo
Anno accademico: 2009-2010

Docente: Elena Tarsi

DEMOCRATIZZAZIONE DELLA GESTIONE URBANA


Il bilancio partecipativo e la gestione sostenibile
dell’ambiente urbano : Porto Alegre

Mendola Giovanni Luca


Indice 

Definizioni
Democrazia e sviluppo pag. 2
Democratizzazione e disfunzione della democrazia pag. 2

Una panoramica
Le trasformazioni urbane in America latina pag. 4
La città informale pag. 4

Il caso brasiliano: verso un nuovo modello


di sviluppo fondato sulla società pag.6

Il bilancio partecipativo come strumento


Il bilancio partecipativo come strumento pag.8
Cos’è il bilancio partecipativo pag.9
Delegando il potere alla gente pag.10

Il bilancio partecipativo di Porto Alegre


Il contesto pag.11
Il caso di Porto Alegre pag.12
Le trasformazioni della città pag.13

Bibliografia, paper, documenti scientifici e sitografia pag.16

1
Definizioni 

Democrazia e sviluppo
Secondo il professore Giovanni Sartori la democrazia è, allo stato attuale, in grave pericolo, si pone
quindi delle domande a cui farò riferimento in questa prima parte. Qual è il rapporto tra democrazia
a sviluppo economico? Nel secondo dopoguerra ha trionfato la dottrina economista che sostiene che
per trasformare i regimi autocratici in democrazie occorre una crescita di benessere, e che il
benessere porta automaticamente con sé la democrazia. Possiamo quindi dire che la democrazia
dipende dai soldi e nasce con i soldi?
Una democrazia senza sistema di mercato è poco vitale. Ma non è vero il contrario. Un’economia di
mercato può esistere e fiorire senza democrazia, o precedendo la democrazia.
Altro quesito: se la democrazia produce benessere. L’America Latina è stata impoverita anche dalla
democrazia, perché la democrazia induce o può indurre a consumare più di quello che si produce o
si guadagna. E le «democrazie in deficit» sono state e continuano ad essere frequenti.1
Dal rapporto democrazia e sviluppo si rivela che recentemente, con la globalizzazione si è creato
una sorta di «sviluppismo2» una dinamica, un vortice che nessuno riesce a disciplinare ed a frenare,
neanche gli Stati.
La terra è un pianeta sovrappopolato nella quale la crescita non può essere illimitata e che da
qualche decennio è entrato nel vortice dello sviluppo non sostenibile3.
Il guaio e che nessuno degli economisti non si vuole nemmeno accorgere della catastrofica
situazione. Le proposte di Serge Latouche riguardanti l’argomento aspirano ad un« dopo sviluppo»
fondato sulla decrescita4; (La decrescita è auspicabile soltanto in una «società di decrescita». Ciò
presuppone tutt’altra organizzazione in cui il tempo libero è valorizzato al posto del lavoro, dove le
relazioni sociali prevalgono […]5) .

Democratizzazione e disfunzione della democrazia


La democrazia contemporanea è sottoposta a “disfunzioni originarie”, che si sono rivelate in pieno
solo di recente. Disfunzioni che risalgono al concetto stesso che ne sta alla base, cioè alla centralità
e quasi esclusività del momento elettorale che si riassume in una procedura che fa capo ad una
maggioranza alla quale è affidata la decisione per il popolo.
In realtà la democrazia è sempre stata cosa “incompiuta”; non solo per le imperfezioni ereditate
dalle forme rappresentative e dai sistemi elettorali attuali, ma anche riguardante i regimi
democratici, nati come stato burocratico, si sono in realtà fondati su una “doppia legittimità”: “il
suffragio universale e l’amministrazione pubblica”. E quest’ultima – in tempi recenti, va aggiunto,
anche e sempre più costituita da un complesso di strutture a carattere tecnico-scientifico - vi
possiede “un margine di autonomia fondata sulla competenza” così che “ha giocato un ruolo
decisivo come elemento compensatore dell’indebolimento della legittimità elettorale”6.
Pertanto, al concetto statico della democrazia bisognerebbe sostituire a quello dinamico di
democratizzazione, che riconosce quell’incompiutezza e si sforza per il suo continuo superamento.
Oggi, forse per non aver accettato umilmente e coraggiosamente tale passaggio concettuale, la
democrazia sperimenta una crisi che ispira delusione.

1 Giovanni Sartori; “La democrazia in trenta lezioni”; Oscar Mondadori; Milano 2009
2 Ibdem
3 Cioè consuma più risorse di quanto ne possa produrre, attingendo da risorse non più riproducibili e in esaurimento.
4 La parola d’ordine della decrescita ha soprattutto come fine il segnare con fermezza l’abbandono dell’obiettivo
insensato della crescita per la crescita, obiettivo il cui movente non è altro che la ricerca sfrenata del profitto per i
detentori del capitale.
5 Cit. Serge Latouche, Come sopravvivere allo sviluppo. Dalla decolonizzazione dell’immaginario economico alla
costruzione di una società alternativa, Torino 2005, Editore Bollati Boringhieri
6 L’osservazione, che coglie il segno, è di Rosanvallon (2008), p 12 s., da cui sono tratte le frasi tra virgolette
2
Questa crisi porta dunque all’emergere di nuove esigenze e di nuovi strumenti per affrontare le
problematicità . Una delle soluzioni può essere riconducibile alla democrazia partecipativa, dove si
intende “democratizzare la democrazia”, dare sviluppi complementari in modo da non sostituire le
sue realizzazioni classiche e provvedere sbocchi diretti o indiretti per superare la crisi – in grado di
dare efficacia all’azione pubblica agli scopi di giustizia sociale, anche mediante azioni
redistributive, fondate sulla sostenibilità ambientale.7

7 Umberto Allegretti DEMOCRAZIA PARTECIPATIVA E PROCESSI DI DEMOCRATIZZAZIONE Relazione


generale al Convegno “La democrazia partecipativa in Italia e in Europa: esperienze e prospettive”
3
Una panoramica 

Le trasformazioni urbane in America latina

Negli anni ‘90 in alcuni paesi dell’America Latina molti sono stati i tentativi di democratizzazione
delle istituzioni; sono stati anche gli anni in cui si afferma la cultura politica neoliberale e
neoconservatrice responsabile di una trasformazione strutturale dal punto di vista economico e
sociali che in seguito porterà alcuni paesi alle crisi. Tali trasformazioni produrranno la
moltiplicazione dell'esclusione sociale e della precarietà economica.
Nel quadro di questa situazione, caratterizzata dalla rivoluzione politico‐economica neoliberale, il
problema della gestione urbana nei confronti del disordine sociale sicuramente in crescita, è stato
affrontato come una certa emergenza, da affrontare con gli strumenti politici più efficaci.
L’emergenza primaria era sostanzialmente un'urbanizzazione repentina, prodottasi, prima, all'ombra
dell'industrializzazione forzata imposta dal movimento desarrollista8, e affrettatasi poi con l'apertura
dei mercati nazionali agli investimenti stranieri. Una questione urbana sempre meno governabile in
un contesto in cui le strutture politiche sono chiamate a snellirsi per attrarre investitori stranieri.
L'esplodere di una generale crisi sociale in diversi paesi è coinciso, in sostanza, con una generale
crisi di governabilità delle megalopoli latinoamericane. Una crisi che ha influito profondamente sul
processo di democratizzazione delle istituzioni, producendo quella che entro certi limiti può essere
letta come una parziale controriforma9.
“Assistiamo oggi all'espandersi di un enorme potenziale per la trasformazione delle istituzioni in
America del Sud, in America Centrale e in Messico che necessitano urgentemente di uno scossone.
La buona notizia è che, con lo sforzo congiunto degli amministratori, del mondo degli affari e dei
cittadini, la svolta si sta verificando”.

La città informale

Nell’ultimo quarto del secolo scorso la diffusione incontrollata delle città ha assunto una nuova
struttura nella forma della crescita delle metropoli del Terzo Mondo, alimentate da una massiccia
migrazione rurale. Controllare questa crescita trasformando queste città in ambienti vivibili è una
sfida alla quale la pianificazione deve ancora a rispondere in modo efficace10 sulla povertà e
diseguaglianza sociale e sui sintomi ampiamente diffusi in slum11, degrado, nelle malattie e nel
crimine della città. Luoghi, dove le condizioni di vita e dove l’equità sociale e sola utopia, esistono

8 Il progetto politico del desarrollismo (lo sviluppo a base nazionale) non si realizza, generalmente e specificamente
nella realtà "sudamericana", senza un sostegno delle diverse componenti sociali, sovente ottenuto attraverso una
politica di pace sociale che assume il nome di populismo. Essa si basa su iniziative presentate come "nazionali" e
che danno l’immagine di uno stato al di sopra delle parti, e si incarna in un "capo", il quale, nel mentre sostiene gli
interessi della borghesia nazionale, cerca di "rispettare" taluni privilegi dei latifondisti per prevenirne pericolose
prese di posizione, e fa concessioni, non sempre rispettate, ai ceti popolari del cui consenso ha necessità.
http://www.coromarmolada.it/appuntipioppa2.htm.
9 Giuseppe Campesi in Jura Gentium; Rivista di filosofia del diritto internazionale e della politica globale; Pubblica
sicurezza e controllo sociale in America latina tra democratizzazione e tendenze neoautoritarie : I casi di Città del
Messico e Buenos Aires; (http://www.juragentium.unifi.it/it/surveys/latina/campesi.htm) 2008
10 Ernest R. Alexander, “Introduzione alla pianificazione. Teorie, concetti e problemi attuali ” a cura di F.D. Moccia,
CLEAN Editore, 1986
11 Quartieri poveri e malsani dove i pochi successi delle politiche di intervento mirato, a seconda delle occasioni e dei
periodi, sono state ricondotte a interventi denominati site and service, upgrading, enabling strategies: politiche,
elaborate soprattutto dalla Banca Mondiale e da altre agenzie internazionali, che prevedevano diverse forme di
intervento volte al miglioramento in situ degli slum: infrastrutturazione dei lotti in aree di nuova espansione (site
and service), riqualificazione dei quartieri illegali esistenti (upgrading), sostegno all’autocostruzione e a tutte le
possibili forme di mutuo sostegno attraverso sui anche chi, escluso dal mercato formale della casa, era riuscito a
procurarsi un riparo. ( http://www.lessisless.it/html/materiali%20univ/sfida_slum.pdf)
4
migliaia di famiglie disagiate dove la presa di coscienza di un uomo lo porta a scegliere cosa è
giusto fare per la collettività e cosa per se stesso. La speranza dovrebbe essere quella di incentivare
soluzioni strategiche in modo da salvare parti di territorio lasciate a se stesse. Politiche urbane
capaci di organizzare veri e propri piani di intervento mirati alla giusta distribuzione economica,
alle proprie risorse umane e materiali, in modo da poter mettere a disposizione tutte le forze a loro
possibili. Piani che prendano in considerazione le logiche partecipative e democratiche.

Durante un dibattito svolto dal World Urban Campaign12 nel 29 Marzo 2010, il quale intende
permettere a governi, imprese e esponenti della società civile di discutere dei temi politici
riguardanti l'urbanizzazione e di condividere gli strumenti per una gestione sostenibile dell'ambiente
urbano, il segretario generale dell'Onu ha evidenziato che "Ogni anno 22 milioni di persone nei
Paesi in via di sviluppo sono riuscite a lasciare le baraccopoli durante il decennio passato. Ma
questo risultato non è stato sufficiente. Il numero assoluto di abitanti delle bidonville è in realtà
aumentato da 776 milioni nel 2000 ad oltre 827 milioni nel 2010". Ciò significa che dal 2000 si
sono aggiunti altri 55 milioni di abitanti delle baraccopoli alla popolazione urbana mondiale.
Appello dell’incontro : “Occorre lavorare subito e intensamente nei paesi del Sud del mondo per
affrontare la questione delle baraccopoli, degli ‘slum’, delle favelas, delle bidonville prima che sia
troppo tardi e prima che le situazioni difficili di queste aree urbane diventino ingestibili"
"È fondamentale lavorare su due fronti: riqualificare le aree marginali e, soprattutto, prevenire la
creazione di nuovi insediamenti informali ai margini delle nostre città13".
Il direttore dell’ufficio africano di Un-Habitat14, Alioune Badiane, ha sottolineato l’importanza di
una gestione trasparente del sistema di allocazione delle terre nei centri urbani dei paesi del Sud
del mondo. "Finché politici corrotti continueranno a gestire la terra delle nostre città, non
riusciremo mai a controllare lo sviluppo nei nostri paesi" - ha detto Badiane. I partecipanti hanno
ripetutamente invitato i governi a riconoscere pubblicamente che "i più poveri tra i poveri si
trovano spesso nelle aree urbane", anche per scoraggiare il fenomeno dell’inurbazione e dello
svuotamento delle campagne, a danno di milioni di persone che ogni anno, finiscono per trovarsi in
condizioni di vita estremamente difficili.
Ai pericoli che circondano la situazione urbana, materializzate in baraccopoli sorte nelle estreme
periferie delle città del sud del mondo và sommata una vasta umanità ormai espulsa dall’economia
formale la quale si affanna disperatamente, priva totalmente di servizi igienici e acqua potabile,
inventandosi quotidianamente la propria sopravvivenza alimentare15.
Riferendomi ai dati più recenti, secondo il rapporto State of the World's Cities, del 2010/2011,
l’Africa Sub - sahariana ospita il maggior numero di persone in baraccopoli, 199,5 milioni; seconda
è l’Asia orientale, con 189,6 milioni, seguita da America Latina e Caraibi con 110,7 milioni, Asia
sud-orientale (88,9 milioni), Asia occidentale (35 milioni), Africa settentrionale (11,8 milioni) e
Oceania (sei milioni).16

12 Nel giro di pochi anni, il World Urban Forum si è trasformato in conferenza più importante del mondo sulle città. Il
Forum è stato istituito dalle Nazioni Unite per esaminare uno dei problemi più urgenti di fronte al mondo di oggi: la
rapida urbanizzazione e il suo impatto sulle comunità, le città, le economie, i cambiamenti climatici e politiche. Fin
dal primo incontro a Nairobi, in Kenya nel 2002, il Forum è cresciuto in dimensioni e statura in quanto recato a
Barcellona nel 2004, Vancouver 2006 e Nanchino nel 2008.
13 ha detto un partecipante africano alla tavola rotonda, riporta l'agenzia Misna
14 Il Programma delle Nazioni Unite per gli Insediamenti Umani (in inglese United Nations Human Settlements
Programme) è un'agenzia delle Nazioni Unite il cui compito è favorire un'urbanizzazione socialmente ed
ambientalmente sostenibile, e garantire a tutti il diritto ad avere una casa dignitosa.
(http://it.wikipedia.org/wiki/UN%E2%80%93HABITAT)
15 Mike Davis; “Il pianeta degli slum”; Serie Bianca Feltrinelli; Milano 2006
16 Sul tema : Nel Sud del mondo l'80% di abitanti delle città vive in slums. - Lunedì, 29 Marzo 2010
(http://www.unimondo.org/Guide/Politica/Onu/World-Urban-Forum-nel-Sud-del-mondo-l-80-di-abitanti-delle-citta-
vive-in-slums)
5
Il caso brasiliano: verso un nuovo modello di sviluppo fondato 
sulla società 

“Viviamo in un mondo globalizzato, ma che è anche un mondo fortemente sbilanciato,


caratterizzato da vistose sperequazioni nella distribuzione e nel consumo delle risorse, sia
all’interno dei singoli paesi, regioni e continenti”
Venkatesh Seshamani

La causa principale della povertà in Brasile è la


disuguaglianza, un terzo dei brasiliani vive al di sotto della
soglia di sussistenza, il reddito pro capite e relativamente alto
rispetto agli standard internazionali, il Brasile non può
accontentarsi di una crescita mediocre e della mancanza di
preparazione. Non può continuare la violenza endemica dei
grandi centri urbani, che corrode la speranza di vita e
scoraggia gli investimenti. Se la disuguaglianza fosse
equilibrata al grado dello sviluppo economico del paese ,
oggi avremmo il 60 per cento (30 milioni) di poveri in meno.
I brasiliani, però sono abituati alla disuguaglianza.
L’accettazione della disuguaglianza, ha radici storiche e
culturali profonde legate alla schiavitù e alla tardiva
abolizione, passiva e paternalistica. Disuguaglianza che
risulta da un accordo sociale di esclusione, che non a tutti riconosce la cittadinanza , e dove la
cittadinanza degli esclusi è diversa da quella degli inclusi e, di conseguenza, sono anche diversi i
diritti, le opportunità gli orizzonti.
I poveri nella loro maggioranza, continuano ad essere invisibili agli occhi dell’opinione pubblica e
quindi, di coloro che elaborano e gestiscono le politiche pubbliche.
Il Brasile ha la necessità di un modello di sviluppo che dia priorità al benessere della società,
considerando importante l’accumulazione di capitale umano e sociale. Il modello deve anche
soffermarsi sull’approfondimento del processo di democratizzazione politica, economica e sociale,
anziché limitarsi a riprodurre una logica di scelta dei favoriti di turno, in cui la cittadina non è
garantita a tutti17.
Nel cercare di ridefinire lo spazio pubblico18, è necessario innovare il modo di fare politica in
Brasile. Le politiche che affrontano direttamente la questione della disuguaglianza e lo
sradicamento della povertà dovranno essere pensate, modellate e perseguite per decenni.
Nell’esordiente esperienza di democrazia diretta, la capacità dello Stato, nei suoi diversi livelli, di
trovare soluzioni a questi problemi si è dimostrata insufficiente per una serie di motivi:
1. la discontinuità delle politiche pubbliche;
2. la fragilità programmatica dei partiti politici;
3. mancanza di programmi a lungo termine;
4. mancanza di regole chiare che stabiliscano le competenze e le articolazioni tra i diversi
livelli di governo;
5. la difesa corporativa di privilegi;
6. la privatizzazione dei servizi pubblici;

Molti autori sostengono che per potersi ossigenare la democrazia, oggi ha estremamente bisogno

17 Marco Zupi; Sotto Sopra, la globalizzazione vista dal Sud del mondo; Edizioni Laterza 2004. Pagina 179
18 Spazio pubblico inteso come l’insieme delle forze politiche e degli enti statali, come attori centrali e indispensabili
per non cadere verso la privatizzazione dei beni collettivi.
6
della più totale partecipazione della società civile, consolidando cosi quei meccanismi democratici
di natura partecipativa. Per fare ciò bisogna ridefinire lo spazio pubblico oltre le frontiere della sfera
statale. Uno spazio dove la governabilità deve essere condivisa, sia per garantire la trasparenza sia
per evitare la discontinuità. Le sfide che oggi, da questo punto di vista, si pone il Brasile, sono:
1. il rafforzamento dell’associazionismo,assicurando cittadinanza e capacità di difendere i
propri interessi agli strati più poveri della società;
2. cooperazione tra i diversi livelli di governo, del settore privato e del terzo settore;
3. cambiamento del ruolo dello Stato come catalizzatore dello sviluppo economico e sociale;
4. la professionalizzazione del terzo settore : efficienza delle organizzazioni non governative
(Ong);
5. la presa di coscienza da parte del settore privato, dei vantaggi che potrebbe ottenere tramite
orientamenti che vanno in direzione sociale;
6. la creazione di una struttura legale e regolamentatrice che garantisca controlli e trasparenza
per sistemare la crescente attività delle Ong e di attori privati precedentemente dominate dal
settore pubblico.

7
Il Bilancio partecipativo come strumento 

Il Bilancio partecipativo come strumento

Il bilancio partecipativo è inserito in una precisa rete pianificatoria di piani e progetti che
intervengono sul territorio. Sono strumenti che servono a costruire e valutare una politica, che
abbracciano i principi della sostenibilità e della democrazia. Tutti gli enti locali che aspirano ad una
precisa progettazione strategica possono adottare questi strumenti, da affiancare agli strumenti di
programmazione e controllo obbligatori. Infatti gli obblighi imposti a livello locale, regionale,
nazionale o europeo (es. utilizzazione del territorio, rumore, qualità dell’aria) possono essere
rispettati con maggiore efficacia a livello locale se si ricorre ad un approccio integrato per la
gestione dell’ambiente con piani di azione strategici a lungo termine. L’intento quindi è di rendere
maggiormente efficaci, incisive e partecipate le politiche ambientali attuate dalle Amministrazioni e
poterne valutare gli esiti e gli effetti in riferimento ai diversi contesti e alle specificità territoriali.
Gli strumenti sono stati descritti dall’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale
(ISPRA), in schede di sintesi, suddivise in tre sezioni:
1. Progettazione strategica e partecipazione
2. Management ambientale e sociale
3. Informazione e rendicontazione
Il primo presenta i principali strumenti a disposizione degli Enti locali per promuovere processi di
progettazione in una visione strategica di lungo periodo e processi di partecipazione che consentano
di includere le aspettative e le esigenze degli stakeholder locali nei processi decisionali dell’Ente.
Gli strumenti di progettazione strategica operano in sinergia con gli strumenti ordinari di
pianificazione e programmazione degli enti (in particolare con gli strumenti di pianificazione
urbanistica e territoriale)19.
• Piano strategico
• Piano di gestione dell'ambiente urbano
• Strumenti di valutazione ambientale
• Piano d'Azione Locale (LA21)
• Bilancio partecipativo
• Programma Partecipato di Quartiere (PPQ.)
• Programmi partecipati di riqualificazione urbana e contratti di quartiere.

Sicuramente nell'ambito delle esperienze di democratizzazione della gestione urbana, il bilancio


partecipativo (in portoghese orçamento participativo O.P.20) è una delle esperienze più interessanti.

19 Dal sito dell' ISPRA che riassume gli strumenti di sostenibilità locali
http://www.sinanet.apat.it/it/gelso/strumentisost
20
Da adesso utilizzerò O.P. per indicare Bilancio Partecipativo; in questa sede è strettamente legato al caso di Porto
Alegre e quindi chiamato in portoghese orçamento partecipativo.
8
Cos’è il bilancio partecipativo (O.P.)

L’O.P. è un sistema che dà la possibilità ai cittadini, tramite delle assemblee di quartiere, di


intervenire nella coordinazione e nella destinazione dei fondi del comune. Il bilancio partecipativo è
anche uno strumento contro il clientelismo e lo scambio di favori21. Poiché la scelta delle opere da
realizzare la fanno gli stessi cittadini, si neutralizza l’influenza dei dirigenti amministrativi,
consiglieri e leader locali nella distribuzione delle risorse.
L’O.P. è inoltre, un mezzo idoneo a rendere più agile la macchina amministrativa, renderla più
competente e diminuire la burocrazia; aumenta il livello di appagamento per la opere realizzate e
diminuisce la domanda di altre, aumentando contemporaneamente la qualità della vita nei luoghi
dove vengono realizzate.
Per contro, la gente, vedendo l’efficienza e la trasparenza nell’utilizzo delle risorse provenienti dalla
propria tassazione, ha una migliore disposizione ad rispettare le norme tributarie e a non evadere le
tasse, aumentando così le entrate della municipalità.
Secondo Marta Harnecker il risultato più significativo è quello di ottenere dei cittadini motivati alla
partecipazione per il lungo e faticoso compito di governare la città: il fatto che i cittadini conoscano
e decidano sulle questioni pubbliche è un modo concreto perché il popolo si senta Governo e questo
fa crescere umanamente le persone, da loro dignità, la gente smette di sentirsi mendicante; la
politica nel senso più ampio della parola, gli permette di avere opinioni indipendenti che adesso non
possono essere manipolate dai mezzi di comunicazione22.
Il cuore dell’O.P. consiste nel destinare una quota di bilancio alla decisione diretta dei cittadini, che
esprimono le loro priorità in modo vincolante e che l’Amministrazione si impegna a realizzare in
funzione delle risorse finanziarie a disposizione.
Strumento fondamentale per esprimere la propria partecipazione è un questionario, appositamente
predisposto, in cui il cittadino può esprimere le proprie preferenze su proposte che
l’Amministrazione ha in programma di realizzare, oppure proporre suggerimenti, per migliorare la
vivibilità del territorio e della città.
Non esiste, probabilmente, un modo univoco per descrivere l’O.P., non esistono modelli replicabili,
ma solo famiglie diverse di sperimentazioni. La stessa denominazione non è un fattore
indispensabile: possono, infatti, essere presenti i principi strutturanti che accomunano tra loro le
centinaia di esperienze internazionali di O.P. senza che il nome sia necessariamente utilizzato. Anzi,
in molti paesi nell’Occidente settentrionale, l’utilizzo del nome è mal recepito. Forse, per cercare di
dare una connotazione unitaria alle diverse esperienze oggi messe in opera alle più varie latitudini.23
(dal Brasile alla Nuova Zelanda, dal Camerun all’India fino alle recenti sperimentazioni europee,
ecc.) è possibile ricorrere a due definizioni descritte da Giovanni Allegretti :
1) I legami : Il primo cerca solo di identificare i tratti che accomunano le tante esperienze diverse.
E potrebbe essere così definito: si può parlare di O.P. quando su un territorio viene praticato un
percorso di dialogo sociale che tocca il ‘cuore’ economico/finanziario dell’amministrazione,
puntando a costruire forti legami ‘verticali’ tra istituzioni ed abitanti, e contemporaneamente solidi
legami ‘orizzontali’ tra i cittadini e le loro organizzazioni sociali.

21
Viene adottato sempre da più municipi brasiliani, perché nel tempo ha sicuramente portato la scomparsa della
corruzione e del clientelismo.
22
Marta Harnecker, nel 2002 ha scritto DELEGANDO POTERE ALLA GENTE; Il bilancio partecipativo in Porto
Alegre. Venongono raccontati 14 anni di realizzazione della democrazia diretta a Porto Alegre. Parlano con
linguaggio chiaro e diretto, ricco di aneddoti e di esempi, i sindaci, i collaboratori dell’amministrazione comunale, i
consiglieri, i cittadini che hanno collaborato fin dall’inizio. Spiegano, stimolati dalle domande, come è nata l’idea,
gli errori iniziali e gli insegnamenti, come funzionano le riunioni, quali sono le priorità, i risultati, gli aspetti da
superare, le riflessioni. 96 pagine. E’ stato realizzato in italiano nel 2003 dal Gruppo Bilancio Partecipativo di
Vicenza ed è ancora attualissimo. (scaricabile dal sito all’indirizzo http://www.paolomichelotto.it/blog/wp-
content/plugins/download-monitor/download.php?id=1 ). L’autrice ha intervistato una decina di persone di Porto
Alegre (sindaci, delegati della popolazione, funzionari del comune che hanno originato e portato avanti
quest’esperienza fin dall’inizio.
23 Giovanni Allegretti
9
2) Le eterogeneità : Il secondo punto prende in esame tutti gli elementi virtuosi dedotti
dall’eterogeneità delle esperienze esistenti e le associa. In tale ottica si potrebbe dire che un O.P. è
strumento privilegiato per favorire una reale apertura della macchina istituzionale alla
partecipazione diretta24 della popolazione nell’assunzione di decisioni su obbiettivi e nella
suddivisione degli investimenti pubblici, superando le tradizionali forme consultive e creando un
ponte tra la democrazia diretta e quella rappresentativa.

Delegando il potere alla gente

Sentirsi di far parte di qualcosa di più grande di un semplice contesto, far parte di un sistema che
collega pensieri, persone, associazioni, politica e territorio; in alcuni momenti è utile pensare e far
pensare che non si è soli e inutili.
Il processo permette di rompere con la tradizionale alienazione delle leadership, le comunità
comprendono che il problema non riguarda solo la propria strada o il proprio quartiere. Le persone
cominciano a capire che i propri problemi non sono al di fuori della situazione globale della
economia, della situazione sociale nazionale e internazionale. I cittadini superano l’atteggiamento
esclusivamente localizzato e tendono ad assumere un atteggiamento da protagonista che porta la
città verso destini diversi.
Questo non ha nulla a che vedere con la cooptazione delle organizzazioni popolari da parte dello
stato o con la loro dissoluzione nello stato. Al contrario si forma un nucleo di potere al di fuori dello
stato, al di fuori del potere esecutivo e legislativo, e per questo si tratta di una esperienza altamente
positiva e altamente rivoluzionaria25.

24 TRA EFFICIENZA E SVILUPPO DELLA DEMOCRAZIA LOCALE: LA SFIDA DEL BILANCIO


PARTECIPATIVO SI RIVOLGE AL CONTESTO EUROPEO (Between efficiency and local democracy growth: the
challenge o Participatory Budgets addresses the European context.) Giovanni Allegretti e Carsten Herzberg
25
Marta Harnecker; in riferimento al nuovo ruolo dei cittadini.
10
Il bilancio partecipativo di Porto Alegre 
Il contesto

Porto Alegre è la capitale dello Stato brasiliano di Rio


Grande do Sul, 1 milione e 300 mila abitanti in
un’area metropolitana di 3 milioni di abitanti, la città
ha goduto di una struttura economica di confine
dedita al commercio transfrontaliero e al terziario
avanzato; ma ha continuato ad essere afflitta da gravi
squilibri sociali. Le differenze di reddito si sono
concretizzate in un tessuto urbano dilaniato, con una
città informale marginalizzata che è andata crescendo
degli ultimi cinquant’anni e che ha ospitato nelle sue
favelas un terzo della popolazione cittadina. I 20 anni
di dittatura hanno rafforzato tale degrado, annullando
il rapporto di fiducia tra cittadini e istituzioni: vi sono
casi documentati di gente che ha dovuto lottare 30 o
40 anni per avere una rete fognaria o la
pavimentazione di una strada.
Nel 1988, a Porto Alegre, vince le elezioni comunali
una coalizione di sinistra guidata dal Partido dos Trabalhadores (Pt) il partito dei lavoratori, la quale
eredita una difficilissima realtà sociale e politico-amministrativa.
L'esultanza popolare della storia della sinistra ha un elenco di candidati che hanno perso il figlio o
conosciuto la prigione durante la dittatura e che vogliono condividere il loro successo con gli
abitanti. Dal 1989 la squadra municipale mette in atto il bilancio partecipativo, prima volta a livello
globale. Ogni anno la popolazione di Porto Alegre decide con i suoi eletti le scelte dei progetti di
abitazione e servizi, ventimila persone partecipano
attivamente alla cessione del 20 % della città.
Regolarmente gli eletti dal 1989 del partito dei
lavoratori, accoglie decine di ricercatori e di
organizzazioni venuti a studiare questo esempio
senza precedenti di democrazia partecipativa.
La gente non solo viene consultata ma decide
realmente, questo è il segreto della loro
partecipazione. Molti problemi vengono risolti nei
quartieri, grazie al processo partecipativo, dalla
sistemazione del ruscello alla sanità agli alloggi.
La nuova amministrazione del Fronte Popolare si
impegna ad inaugurare un nuovo percorso di
democrazia e partecipazione: al cuore di tale
progetto vi è il bilancio partecipativo, ossia un iter di assemblee e dibattiti dislocati nel corso
dell’anno politico-amministrativo, aperti a tutti i cittadini, che accompagnano e sostanziano il
processo di definizione dei Piani annuali di Investimento del Comune.

11
Il caso di Porto Alegre

“Il minuscolo cortile di una casetta. Sotto una grande magnolia, indifferenti alla pioggia che
comincia a cadere, sono ammassate una trentina di persone. Anziani e ragazzine, una giovanissima
madre con un paio di bambini piccoli, donne e uomini, pelli bianche e pelli nerissime, capelli
biondi, bianchi o crespi e corvini. Osservano uno schema appeso a un muro e discutono con ordine,
anche se quello di cui stanno parlando non è affatto un argomento qualsiasi: è il futuro delle loro
case, il loro futuro. Siamo in una favela del bairro Cristal, a Porto Alegre, e stiamo assistendo a
una riunione di bilancio partecipativo”.26

La città è divisa in 16 distretti sulla base di criteri


geografici sociali e dell'organizzazione comunitaria
attraverso la quale garantire la più ampia
partecipazione popolare.
In ogni distretto si compiono due assemblee su 5
tematiche comunitarie : urbanistica, trasporti,
assistenza sociale, cultura e svago, gestione del
bilancio economico.
La prima tornata, che ha luogo tra marzo e aprile, si
sviluppa in 16 assemblee plenarie territoriali, una
per regione comunale e 5 assemblee plenarie.
Qui si presentano i conti e si valutano le opere
realizzate nell’anno solare precedente, si eleggono i
delegati per i Forum dei Delegati della Regione e
per la Plenaria Tematica. I delegati hanno il compito
di organizzare la partecipazione popolare alle
assemblee, mantenendo un costante contatto con i contesti locali di appartenenza.

- Nella prima delle 2 assemblee la popolazione certifica la trasparenza dei soggetti approvati
l'anno precedente, in questa fase l'Amministrazione pubblica si sottopone alle critiche della
popolazione per garantire la totale trasparenza sulla base del rapporto di fiducia tra le
istituzioni e il cittadino.
- Fra queste due grandi assemblee si svolge una fase intermedia attraverso numerose riunioni
popolari i consigli, che identificano bisogni priorità e provvedimenti urgenti. Questa è la
fase più importante di tutto il processo perché coinvolge totalmente la popolazione include
le elezioni dei candidati popolari che rimarranno in carica solamente un anno.
- Nella seconda assemblea le priorità dei consigli vengono portate all’attenzione
dell’Amministrazione Comunale, qui si eleggono i membri del consiglio dell’O.P. che è
composto in maggioranza dai delegati popolari (2 per ogni regione e 2 per ogni tema, quindi
32 più 10, eleggibili per non più di due volte consecutive) i quali vanno a comporre il
Consiglio Popolare del Bilancio Partecipativo (COP). I rappresentati dell’Amministrazione
Comunale non hanno diritto di voto ma interferiscono sulle modalità e sul costo di
attuazione, la redazione finale della proposta di bilancio, approvata o modificata dal COP,
dovrà essere discussa e approvata dal Consiglio Comunale entro la fine di novembre. Essa
costituirà la base del nuovo Piano di Investimenti, questo momento differenzia la
democrazia diretta da quella rappresentativa.
3 principi – L’O.P. funziona sulla base di principi intangibili, : 1) la discussione e la delibera
riguardano il bilancio nel suo insieme e non solo in maniera consultiva bensì si tratta di un vero e
proprio processo deliberativo; 2) le regole del bilancio partecipativo devono essere elaborate

26 BILANCIO PARTECIPATIVO: L’ESPERIENZA DI PORTO ALEGRE di Sandra Cangemi


(http//spazioinwind.libero.it/rfiorib/bilancio/bilanci)
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esclusivamente dalle persone che vi prendono parte cioè che partecipano; 3) il Governo deve
sottomettersi alle decisioni di conseguenza c’è un’inversione nel rapporto tra Stato e popolazione.
L’O.P. è un’esperienza conflittuale, perché funzioni è necessario che il Governo sia disposto ad
accettare e comprendere le critiche che sono fondamentali a un processo democratico. A Porto
Alegre più della metà dei pareri espressi dalla popolazione sono delle critiche, il Governo deve
sottomettersi a tali decisioni altrimenti tutto il processo perde di credibilità. Quando ci sono delle
divergenze, è il governo che deve negoziare per convincere la popolazione nella fondatezza delle
proprie ragioni. All’interno del Consiglio il Governo ha diritto di parola ma non il diritto di voto.

Le trasformazioni della città

Nel 1990 viene lanciata una riforma che aveva il carattere progressivo della tassazione e la modifica
della struttura tributaria27. Ai massicci espropri a fini sociali si aggiunge così una tassa sui beni
immobili; crescente nel tempo per le aree urbane inutilizzate, che assicura un incremento del
prelievo del 132%. Non è dunque un caso che, dopo un inizio incerto nei primi due anni, grazie
all’emanazione dei suddetti provvedimenti e ad un duro scontro con i “poteri forti”, l’ O.P. incontri
a partire dal 1991 un’adesione sempre più solida: decine di migliaia di persone sono coinvolte nelle
discussioni e nelle scelte di bilancio, riguardanti in particolare la destinazione annuale dei fondi per
investimenti in strutture e servizi.
Attraverso il progetto partecipativo la gente di Porto Alegre ha trovato soluzioni a diversi problemi,
ci sono cantieri dappertutto dopo 11 anni 700 milioni di dollari sono stati usati a seconda delle
priorità ritenute dagli abitanti, case, investimenti ma anche sull'educazione, sulla cultura e sulla
sanità. Negli anni le domande degli abitanti evolvono più nel sociale e il Municipio accetta di
discutere questi nuovi punti di vista con loro. Il cittadino partecipa e decide direttamente le politiche
pubbliche e controllano il budget pubblico della città della regione e del Paese.
Questa esperienza non è una ricetta, è un esempio che si può applicare in qualunque paese, ciò che è
universale è il metodo democratico, è la ripresa della lotta storica dell'umanità per ridurre la
delegazione del potere nel territorio, creare una società più democratica non più governata da un
potere economico o attraverso i media, come invece accade nella maggioranza delle democrazie del
mondo.
Il comune pubblica ogni anno la lista dei suoi investimenti, non ci sono abbastanza soldi per fare
tutto subito, quindi ognuno comprende la necessità di definire insieme le priorità i criteri e gli
obbiettivi.
L’O.P. si attua con regole chiare e giuste, regole che ogni anno possono essere modificate. Si aprono
molte discussioni sui diritti dell'uomo sui servizi e sui rapporti, dove la parola cittadino acquista un
senso. Non si lavora in funzione della propria strada ma per la Regione intera si vede quali sono le
priorità per lo sviluppo e non le domande particolari, dare priorità alla grande scala e mettere da
parte interessi particolari. Per arrivare ad un accordo è necessario che qualcuno ceda e che la
Regione vinca.
Era necessario individuare delle strade alternative, nuovi modi di decidere gli investimenti
differenziati, nelle zone più povere della città mancavano infrastrutture e servizi fondamentali
mentre nelle zone più agiate in generale si trattava di garantire la manutenzione delle aree
pubbliche.
La pratica dell’O.P. ha portato dei risultati concreti molte favelas sono state riqualificate e
urbanizzate, il 99% della popolazione dispone di acqua potabile e il 92% di servizi igienici,
l’aspettativa di vita ha raggiunto i 70 anni.
Sono state avviate delle politiche che hanno permesso la diffusione di manifesti che sono stati
esposti in tutta l’isola raccomandando di non buttare rifiuti nei wc e di controllare che i tombini

27 Il Brasile impone pesanti tributi sulla produzione, sull’investimento e sul lavoro, oltre ad avere un carico tributario
regressivo.
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siano efficienti e non intasati.
Sono partire iniziative per creare lavoro socialmente utile, come la nascitura cooperativa (136
persone che stanno ricevendo una formazione ad hoc) per la separazione della spazzatura. Una
gestione dell’acqua pubblica e democratica, con tasse minime, e che tendono a diminuire la
disuguaglianza, per la popolazione più povera. Una delle ultime realizzazioni è un serbatoio che
soddisfa le necessità della cittadinanza anche nelle ore di punta.
Molti collegamenti stradali sono stati costruiti e altri sono ancora in costruzione, le scuole comunali
da 29 sono divenute 90 e il coefficiente di alfabetizzazione è salito al 97%; ma i risultati non sono
solo in servizi pubblici e in infrastrutture ma anche nella ripresa di piccole cooperative e imprese
auto gestite.
Ma la vita è migliorata anche per il rafforzamento e la democratizzazione dei servizi sociali e
sanitari, sono stati avviati dei programmi contro la malnutrizione, asfaltatura delle strade e una rete
di scarico delle acque pluviali fondamentale in un’area soggetta ad alluvioni.
A Villa Cristal per esempio il fiume dovrebbe cambiare nome; una volta lo chiamavano Sangra de
la muerte, perché ogni anno portava via case e vite umane; oggi le rive sono state rafforzate e le
strade asfaltate. Inoltre c’è un consultorio familiare ed è in programma un asilo.
La favela sarà legalizzata, una parte delle case verranno risanate e gli abitanti delle altre saranno
trasferiti in case popolari; 718 famiglie che vivevano in uno spazio, ora occupato da un grande
centro commerciale, il Big Cristal, il Comune ha mediato, e il proprietario del terreno, il Jockey
Club, ha accettato di costruire per i favelados rimasti senza abitazione una serie di casette, e di
rinunciare a costruire sulla cima di una collina verdissima28.
Fra gli aspetti più importanti da registrare è il calo della corruzione, migliorie sulla scuola, sanità,
infrastrutture che ha scoraggiato sensibilmente i metodi e le pratiche tipiche delle oligarchie
comunali, come in Italia. Il livello di controllo diretto e d’informazione è elevato, i cittadini
controllano la spesa corrente e prevedono quella futura a seconda delle loro esigenze, anche
attraverso internet. Si è avuto persino un risanamento delle finanze del Comune, una
razionalizzazione dei servizi ed un risparmio delle risorse29.
L’OP è dunque un sistema che ha migliorato in modo significativo la vita di migliaia di persone e ha
ridotto clientelismo e corruzione, ma non solo: è un’esperienza che ha sviluppato il senso di
responsabilità collettiva e di appartenenza alla comunità, la capacità di risolvere i conflitti e di
costruire patti sociali, la coscienza critica e il controllo sull’operato dei politici, ma anche la
comprensione di quanto è complesso gestire una metropoli. E soprattutto la crescita del sapere
collettivo sui propri luoghi di vita e la progettazione di nuovi modelli di sviluppo e convivenza.
Porto Alegre dimostra come è possibile operare delle trasformazioni radicali che consentano di
riqualificare un territorio, fornire prospettive economiche, restituire dignità sociale e stimolare la
partecipazione e l’impegno popolare.

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Sandra Cangemi
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Peppe Carpentieri - http://grillonewsitalia.wordpress.com/2007/05/15/democrazia-e-bilancio-partecipativo-il-
modello-di-porto-alegre/
14
15
Bibliografia 
Giovanni Sartori; “La democrazia in trenta lezioni”; Oscar Mondadori; Milano 2009
Cit. Serge Latouche, Come sopravvivere allo sviluppo. Dalla decolonizzazione dell’immaginario economico alla
costruzione di una società alternativa, Torino 2005, Editore Bollati Boringhieri
Mike Davis; “Il pianeta degli slum”; Serie Bianca Feltrinelli; Milano 2006
Ernest R. Alexander, “Introduzione alla pianificazione. Teorie, concetti e problemi attuali ” a cura di F.D. Moccia,
CLEAN Editore, 1986
C. Jampaglia e T.Bendinelli; Porto Alegre. Il Forum sociale mondiale; Feltrinelli 2002
Marco Zupi; Sotto Sopra, la globalizzazione vista dal Sud del mondo; Edizioni Laterza 2004

Paper e Riviste scientifiche 
Marta Harnecker; DELEGANDO POTERE ALLA GENTE; Il bilancio partecipativo in Porto Alegre; Trad. Guglielmo
Verneau; Edizioni del Gruppo Bilancio Partecipativo – Vicenza 2003

Umberto Allegretti DEMOCRAZIA PARTECIPATIVA E PROCESSI DI DEMOCRATIZZAZIONE Relazione


generale al Convegno “La democrazia partecipativa in Italia e in Europa: esperienze e prospettive”

Giovanni Allegretti e Carsten Herzberg; TRA EFFICIENZA E SVILUPPO DELLA DEMOCRAZIA LOCALE: LA
SFIDA DEL BILANCIO PARTECIPATIVO SI RIVOLGE AL CONTESTO EUROPEO (Between efficiency and
local democracy growth: the challenge o Participatory Budgets addresses the European context.)

Sandra Cangemi BILANCIO PARTECIPATIVO: L’ESPERIENZA DI PORTO ALEGRE


(http//spazioinwind.libero.it/rfiorib/bilancio/bilanci)

Sitografia 
http://www.lessisless.it/html/materiali%20univ/sfida_slum.pdf
http://it.wikipedia.org/wiki/UN%E2%80%93HABITAT
http://www.unimondo.org/Guide/Politica/Onu/World-Urban-Forum-nel-Sud-del-mondo-l-80-di-abitanti-delle-citta-
vive-in-slums)
http://www.marxismo.net/content/view/905/157/
http://www.web.tiscali.it/GenzanoSF/Documenti/porto%20alegre.doc
http://www.sinanet.apat.it/it/gelso/strumentisost/scheda_5
http://www.wiki.magellanopa.it – 2010
http://www.sinanet.apat.it/it/gelso/strumentisost
http://www.forumsociale.org/articoli/portoalegre/20020224.htm
http://grillonewsitalia.wordpress.com/2007/05/15/democrazia-e-bilancio-partecipativo-il-modello-di-porto-alegre/

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