Democratizando La Democracia, Una Mirada A La Participación Popular en Los Albores de La Bolivia de Las Autonomías.

Democratizando la democracia:
Una mirada a la Participación Popular

en los albores de la Bolivia
de las Autonomías
Diego Ayo Saucedo, 30 de agosto de 2009

Democratizando la democracia:
Una mirada de la Participación Popular
en los albores de la Bolivia de las Autonomías
Las opiniones expresadas en esta publicación no representan necesariamente los puntos

de vista del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD-Bolivia), del
Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), ni
de sus juntas directivas o de los miembros de sus consejos.
D.R. Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA

Internacional) 2010
D.R Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD-Bolivia) 2010
Diseño gráfico y diagramación: Arturo Rosales Arce

Primera edición: septiembre de 2010
Apoyo en la edición: Tania Mokrani y Claudia Mukled
Deposito legal: 4–1–321–11

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PRESENTACIÓN
Bolivia ha logrado aprobar en el 2009 una nueva Constitución Política del

Estado. El camino para llegar a este fin, sin embargo, ha sido difícil, cercado
muchas veces por la discordia política y la polarización social. Aunque, y esto es
lo meritorio, estos obstáculos no evitaron encontrar un camino de concertación
de enorme significación para el destino de Bolivia aquel 21 de octubre de 2008
cuando el Congreso Nacional trabajó, sobre la Constitución aprobada por la
Asamblea Constituyente en diciembre de 2007, en la aprobación de importantes
modificaciones y precisiones del texto constitucional.
La nueva Constitución, entre otras, apunta a un rol protagónico del Estado,

a la consolidación de la plurinacionalidad y consecuente reconocimiento
de los indígenas como actores centrales del proceso histórico en curso, al
enriquecimiento de la democracia representativa a partir de mecanismos de
democracia directa como el referéndum revocatorio o de democracia comunal
que faculta la designación de autoridades indígenas de acuerdo a procedimientos
ancestrales propios; y, sobre todo, a la posibilidad de dejar en el pasado la pesada
herencia centralista para alcanzar un régimen descentralizado de autonomías
departamentales, municipales, indígenas y regionales.
Es un cambio notable en la reconfiguración territorial, el desempeño de la

gestión y administración pública, el desarrollo económico local, el control y la
participación social y la misma democracia extendida a diversos espacios políticos
subnacionales. Es pues una nueva descentralización que es preciso comprender
en toda su dimensión, en sus contornos legales, sus exigencias técnicas, sus
desafíos políticos y, sobre todo, su pasado inmediato a partir de la implementación
de la descentralización municipal en 1994 con la promulgación de la Ley de
Participación Popular. A partir de aquel momento la política adquirió contornos
rurales y un actor decisivo de la historia venidera: los municipios.
Hoy, a puertas de iniciar una nueva era estatal, conviene tomar en cuenta
la historia reciente de la descentralización del país y, con ello, los profundos e
intensos debates y reflexiones impulsados por diversos políticos, gestores
públicos, académicos y demás líderes de opinión.
La investigación que se presenta se inscribe en esta perspectiva ya que busca
DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías
recoger esas apreciaciones y dar cuenta sobre las virtudes y defectos del periodo
previo que podrían replicarse en el nuevo momento descentralizador. Es además
una formidable radiografía de los protagonistas del poder municipal, alcaldes
y concejales, no solo en términos de sus características sociológicas sino sobre
todo desde sus percepciones, frustraciones y esperanzas después de haber
ejercido responsabilidades de gestión pública. Justamente la mayor riqueza
del proceso de descentralización municipal y ahora de las autonomías es la
ampliación de los actores que intervienen en la gestión de lo público que refleja
la necesaria pluralidad de ideas, experiencias y personalidades que es la base de
la democracia.
A partir de las percepciones de los propios actores del proceso y de una abundante
información secundaria el trabajo realizado hace una síntesis evaluativa de década
y media de municipalización en torno a lo que es la distribución fiscal, el control y
la participación, la presencia indígena en la gestión, la democracia representativa y
sus efectos sobre la desigualdad y la pobreza.
Al poner a disposición de la población esta abundante información y evaluación

reflexiva sobre el valioso legado de la municipalización iniciada en 1994, el
Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD-Bolivia) y el Instituto
Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional),
con el apoyo financiero de la Agencia Sueca de Cooperación para el Desarrollo
Internacional (ASDI), buscan contribuir al proceso histórico de construcción de la
descentralización en el país.
Sin duda, este aporte coadyuvará a reconocer no sólo la historia inmediata sino la
historia por venir. La historia de un nuevo país con autonomías capaz de mejorar
las condiciones de vida y las oportunidades de todos y todas las bolivianas.
Yoriko Yasukawa Virginia Beramendi Heine

Representante Residente Jefa de Misión - Programa Bolivia
PNUD – BOLIVIA IDEA Internacional
En memoria de Enrique Ayo Zambrana
quien supo vivir la vida a cada segundo.
Agradecimientos
Esta investigación fue posible gracias al apoyo de Alberto García y Armando

Ortuño, investigadores del PNUD. A ellos mi mayor agradecimiento. Alberto,
además, coordinó conjuntamente conmigo cada componente de esta
investigación. Sus criterios, pues, fueron decisivos en la consolidación del
esquema final de la investigación. A Marcelo Arequipa, colega y amigo por todo el
trabajo de gráficos desarrollado. A Víctor Quispe, quien por segunda vez se dedica
con gran eficiencia a hacernos conocer la sociología étnica de las autoridades
municipales. A Gustavo Bonifaz, quien me ayudó con diversos comentarios a los
borradores preliminares. A Iván Finot, Carlos Rocabado y a Rafael López por su
atenta lectura y reflexiones críticas a la versión final. A Esther del Campo, por su
calidad profesional, recomendándome diversas mejoras a lo largo del texto, pero
sobre todo por su calidad humana. También a Philip Oxhorn, que me albergó
en la Universidad de Mc Gill en Canadá por algunos meses, que aproveché
para terminar, muy calmadamente, esta investigación. Y no olvido el eficiente
trabajo de Virginia Portugal del PNUD que supo agilizar cada paso del siempre
largo proceso administrativo. E, indudablemente, a los diversos “municipalistas”,
desde alcaldes hasta viceministros, con quienes compartí esa década y media
de Participación Popular. Finalmente, mi agradecimiento a mi eterna fuente de
inspiración: Flavia, mi hija, hoy, en su “nueva” vida.
7
Democratizando la democracia. Una mirada a la Participación Popular en los albores de
la Bolivia de las Autonomías
1. Introducción 15
1.1. Antecedentes 15
1.2. Preguntas y objetivos de la investigación 15
1.3. Metodología de la investigación 17
Capítulo 1. Indígenas en los municipios y etnificación del sistema de partidos

¿Más democracia o democracia en riesgo? Una lectura de la democracia
desde la democracia municipal
A. ¿Quién es quién en los gobiernos municipales? 24
1. Etnicidad 24
1. 1. Primera lengua o lengua materna 24
1. 2. ¿Habla lengua indígena? 25
1. 3. Autoidentificación 27
1. 4. Lugar donde nació. 29
1. 5. Índice combinado “etnicidad” 30
2. Nivel de ingresos 34
2.1. Nivel de ingresos por departamentos 36
2.2. Nivel de ingresos por zona geográfica 37
3. Nivel de educación 38
3.1. Nivel de educación por departamento 39
3.2. Nivel de educación por zona geográfica 39
4. Índice integral 40
4.1. Índice integral por departamentos 45
4.2. Índice integral por zona geográfica 45
B. La elección municipal de 2004. Un adelanto del nuevo sistema de partidos 46
1. Recordatorio histórico del sistema de partidos 46

2. Una lectura de la democracia a partir de la mirada al sistema de partidos
municipal y su inminente etnificación 50
Síntesis 56
9
Capítulo 2. Los últimos estertores del modo de Estado unitario. La autonomía en Bolivia
como una descentralización triterritorial asimétrica
A. El “deber ser” 62
1. Variantes del modo de Estado compuesto 62
2. El Gobierno central debe liderar la descentralización. La necesidad de un centro fuerte 63
3. El Gobierno Central y la Prefectura deben liderar la descentralización.
La importancia del nuevo actor “meso” 65
4. La opción tripartita: el gobierno central, las prefecturas
y los municipios liderando la descentralización 67
5. La prefectura debe liderar el proceso de descentralización más que ningún otro nivel 68
6. La opción municipalista: los municipios más que ningún actor
deben liderar la descentralización 73
7. Las autonomías indígenas como líderes del proceso 75
8. Todos lideran la descentralización en forma compartida:
gobierno central, prefecturas, municipios y autonomías indígenas 82
9. Ningún actor en particular debe liderar la descentralización 85
B. “El ser” 87
1. No sólo quien debe liderar el proceso, sino quien lo hace actualmente:

el caso del gobierno central 87
2. Nuevamente, la pareja gobierno central/prefecturas: ¿los más relevantes? 89
3. Las prefecturas en el podio. Los actores más relevantes del proceso 91
4. Los Gobiernos Municipales en los hechos: ¿relevantes? 93
5. La opción múltiple: todos son relevantes, el gobierno central,
las prefecturas, los municipios y las autonomías indígenas 101
6. La relevancia de nadie. ¿Existe una descentralización que no tenga actores relevantes? 104
7. El lugar de las autonomías regionales: ¿hacia un modo de estado tetraterritorial? 106
Síntesis 112
Capítulo 3. Pobres y desiguales antes de la Ley de Participación Popular: ¿pobres y desiguales

después de casi década y media de Ley de Participación Popular?
1. Los alcaldes y concejales opinan: la vida es mejor que antes de la LPP 118
2. El entusiasmo de los albores: la LPP y los recursos fiscales en curso como
seguro mecanismo de mejora de la vida. 121
10
3. La LPP y sus alcances: del entusiasmo desbordante a una mayor cautela 123
4. De la cautela al pesimismo: ¿la LPP funcionó mal? La distribución por pobreza
como solución 130
5. Más elementos para la cautela: los sectores salud y educación,
el Fondo Productivo y Social y las prefecturas en debate 133
6. La pluriculturalidad y la pobreza: ¿viven mejor los indígenas
hoy que antes de de la LPP? 137
7. ¿Elementos para recuperar el optimismo? Las nuevas políticas públicas
(municipales) y su influencia en la mejora de la vida de los bolivianos 147
Síntesis 148
Capítulo 4. “Controladores” y “participadores”. Los riesgos de una ciudadanía pasiva

y un modelo participativo “rentista”
1. El Comité de Vigilancia en la mirada de los alcaldes: eficientes,

“buenos muchachos” e irradiadores del control 159
2. Recordatorio de los problemas del Comité de Vigilancia 163
3. Comité de Vigilancia. El monopolio consolidado en el control. Urbano,
fetichismo y modelo dirigista rentista 168
4. El Mecanismo de Control desde la óptica municipal. 172
5. Los controladores de la calle 176
6. Los “participadores” en la fase de elaboración del POA. Elitización
del proceso con rostro rural 182
7. Los “participadores” en la fase de ejecución del POA. Menos optimismo
y clientelismo al acecho 186
8. Los “participadores” en la fase de rendición de cuentas del POA. 190
9. La participación en cantidad y la participación en calidad
De lo puntual a lo estratégico 193
10. La participación democratiza: hacia una irrefrenable “nacionalización”
de las políticas públicas 200
11. La participación en las calles. ¿Se margina lo municipal? 200
12. La participación indígena: ¿restringida por un formato impuesto? 202
13. ¿Más satisfacción para los ciudadanos bolivianos con más participación? 203
Síntesis 212
11
Capítulo 5. Municipalizando la democracia representativa. Una visión del
aporte municipal a la consolidación “poliárquica”
1. Elecciones limpias 213

2. Elecciones masivas: del relativo dominio de los partidos nacionales
a la “autonomización” municipal 216
3. Elecciones masivas: más indígenas en el poder municipal 222
4. Elecciones masivas: más mujeres en el poder municipal 229
5. Grupos de poder en el contexto municipal. Más o menos peso
que los actores elegidos por voto 232
6. La influencia de los políticos de los niveles nacional y departamental
en la arena electoral municipal 236
7. El rol de los medios en las campañas municipales. Más elementos
“poliárquicos” en cuestión 241
Síntesis 247
Capítulo 6. Lo fiscal en el contexto municipal. Democratización y rentismo de la mano del gas
1. ¿Los recursos del IDH no deben ser tocados? De lo isotónico a lo

“propobre” y de ahí…al gas 256
2. Dar más a los más pobres: HIPC, fondos, Constitución,
Estatutos y Plan “para Vivir Bien”…. ¿luchan contra la pobreza? 263
3. La centralización de los recursos. Entre la necesidad de un centro
estratégico y el riesgo de un centro “invasivo” 273
4. Dando recursos en función a criterios de mérito. De la eficiencia tributaria
a “Evo Cumple” 284
5. Prefecturas y municipios en la competencia por mayores recursos.
Entre el “hiprefecturalismo” y el “hipermunicipalismo” 296
6. Recursos fiscales con rostro indígena. Más para los indígenas 300
7. Y, las nuevas autonomías en juego: las autonomías regionales 304
8. Recomendaciones de cierre 307
Síntesis 308
Bibliografía 313
Anexo 1: Cuestionario 331
Anexo 2: Metodología de la muestra 344
Anexo 3: Partidos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas representados en la muestra 352
Anexo 4: Lista de tablas 354
Anexo 5: Lista de gráficos 357
Anexo 6: Glosario de acrónimos 361
12
DEMOCRATIZANDO LA
DEMOCRACIA.
UNA MIRADA A LA
PARTICIPACIÓN POPULAR EN
LOS ALBORES DE LA BOLIVIA
DE LAS AUTONOMÍAS
1. Introducción
1.1. Antecedentes
A una década y media de implementación de la Participación Popular y, simultáneamente,

en los albores de una Bolivia autonómica, conviene hacer una evaluación de algunos
elementos relacionados con este proceso iniciado en 1994 y que hoy no sólo queda
refrendado, sino ampliado por una nueva CPE que contempla un sistema de
descentralización complejo, con autonomías departamentales, municipales e indígenas
además de la posibilidad de convertir al nivel regional, de planificación y gestión, en
otro ámbito autonómico. Para comprender este nuevo escenario, indudablemente
enriquecido, es fundamental “retornar” al bastión primigenio de la descentralización: el
municipio, y analizarlo profundamente. La intención, entonces, reside en comprender
en qué medida la descentralización municipal inaugurada hace 15 años democratizó la
democracia. No es un mero juego de palabras, por el contrario, el propósito es observar
si este proceso ha cualificado la democracia en determinados aspectos que merecen una
reflexión exhaustiva.
1.2. Preguntas y objetivos de la investigación
Este trabajo pretende hacer una evaluación de la denominada Participación Popular a

casi 15 años de su promulgación. Una evaluación a partir de una autoevaluación que los
propios alcaldes y concejales municipales hicieron sobre las bondades y limitaciones de
este proceso sobre la base de una encuesta de opinión. Sin embargo, el propósito no
sólo ha sido dar una lectura de los “datos subjetivos” de las respuestas obtenidas, sino, en
realidad, la idea ha consistido en procurar la mayor cantidad de “indicadores objetivos”
que contrasten las certezas proferidas por las autoridades municipales. El objetivo no es
otro que el intentar conocer los efectos políticos, sociales, institucionales y culturales que
ha tenido esta ley, tomando en cuentas los siguientes interrogantes de partida.
1. ¿Ha servido la implementación de esta norma para hacer de Bolivia un país menos
racista y, por ende, más incluyente? O para decirlo de otro modo, ¿hay más indígenas
en los partidos políticos? Y de ser así, ¿qué efectos genera ello sobre la democracia
en su conjunto?
2. ¿Es Bolivia un país no sólo más descentralizado en el diseño institucional y en la
norma misma, sino en su visión de lo que es la realidad institucional en ciernes?
O, que es lo mismo, ¿se comprende y acepta el hecho de que Bolivia sea un país
15
con una descentralización ciertamente compleja que posibilita hablar de muchas
descentralizaciones dentro de un mismo marco autonómico común?
3. ¿Ha logrado esta norma mejorar la vida de los bolivianos? ¿somos menos pobres
que antes? ¿consideran las autoridades municipales que esta ley es un mecanismo
para lograr el gran objetivo de acercarnos a los Objetivos del Milenio?
4. ¿Qué tipo de ciudadanos estamos formando al amparo de una ampliación de lo que
es la participación y el control? O, para ponerlo de otra manera, ¿la participación y el
control han hecho de nuestra democracia una democracia más democrática?
5. Y si se habla de democracia, ¿podemos afirmar que la extensión de la democracia
representativa hasta los últimos confines rurales del país ha logrado erigir una
“democracia liberal”? Es decir, ¿la democracia municipal es sólo ir a depositar el
voto o hay mejores medios de comunicación, más acceso a la vida pública para las
mujeres, posibilidad de que “los marginados” candidateen, entre otros elementos
que nos hacen cuestionarnos sobre si la democracia en Bolivia es una auténtica
poliarquía?
6. Y finalmente, ¿Qué ha significado en la vida municipal la afluencia masiva de recursos
fiscales provenientes de la riqueza de los recursos naturales (hidrocarburíferos) del
país? Y, en ese sentido, ¿se usaron “bien” los recursos fiscales antes de la Ley de
Hidrocarburos y cuáles son las diferencias entre aquella etapa y esta nueva que
vive el país? O, en síntesis, ¿sirve el actual modelo fiscal imperante o se lo debería
modificar?
Estas preguntas obedecen a determinados objetivos específicos. A riesgo de redundar

conviene dejarlos en claro. De ese modo, se intenta:
1. Conocer si la democracia representativa se ha hecho “más indígena”, como señal

para verificar su mayor capacidad inclusiva, y saber, en ese sentido, qué implicancias
tiene ello sobre el sistema de partidos en Bolivia y la democracia misma. Vale decir,
la idea es “especular” sobre el destino de la democracia en su conjunto, a partir de la
mirada municipal.
2. Comprender si el modelo de descentralización en curso de variadas autonomías
(departamentales, regionales, indígenas y municipales) no sólo es un dato legal/
constitucional, sino una realidad asumida, comprendida y apoyada. O, dicho de otra
forma, en qué medida se comprende que el modo de Estado en Bolivia ya no es el
de un “Estado simple”, sino el de uno complejo en el que los niveles autonómicos
pueden legislar.
3. Analizar si la LPP ha logrado verdaderamente reducir la pobreza y en qué medida es
aún un mecanismo eficaz para emprender semejante meta, teniendo en cuenta que
desde los albores del proceso se partió de la premisa de que esta norma reduciría la
pobreza.
16
4. Identificar los efectos del estímulo brindado en casi década y media a la participación
y el control social sobre la conformación ciudadana, para, de este modo, facilitar
una comprensión de la importancia de este mayor involucramiento social en las
decisiones públicas sobre la misma democracia. Es decir, el propósito es comprender
el tipo de ciudadanos que se han ido formando a lo largo de este tiempo.
5. Determinar la medida en que la LPP ha posibilitado la consolidación, no sólo de
la “democracia electoral”, sino de una auténtica “democracia liberal”, es decir, ha
facilitado el tránsito de aquella que otorga el voto y permite el acto electoral, a otra
que además ofrece garantías a los derechos de expresión, posibilita que no sean
actores no elegidos los que decidan públicamente y permite que todos puedan
tener las mismas oportunidades de concursar políticamente, entre otros aspectos
que hacen al término de poliarquía. Vale decir, la idea es saber si la LPP ha logrado
consolidar un sistema verdaderamente poliárquico.
6. Analizar si los ingresos fiscales provenientes de la venta de gas están siendo bien
utilizados en los municipios, aspecto que se comprenderá comparando el modelo
fiscal boliviano actual con la distribución de estos recursos vigentes desde 1994 hasta
la aplicación de este nuevo sistema. El propósito es saber si se está aprovechando
eficientemente las ingentes cantidades de recursos fiscales resultantes del auge de
las exportaciones de gas natural
1.3. Metodología de la investigación
Teniendo en cuenta estos objetivos,1 conviene comentar los pormenores de la encuesta.

Se trata de un cuestionario con preguntas mayormente cerradas que fue preparado en
junio de 2008 por Diego Ayo, en el marco del PNUD/PAPEP-Bolivia, con la intención de
lanzar a licitación su llenado en los municipios (ver el cuestionario en Anexo 1).
La empresa ganadora, Equipos MORI, propuso hacer el relevamiento de la información

en 17 municipios urbanos (o predominantemente urbanos) y en 60 del resto de los
municipios existentes, haciendo un total de 77 municipios, con los siguientes estándares
de error muestral (la explicación exhaustiva se encuentra en Anexo 2).
Cuadro Error muestral máximo
1 Universo Muestra Error muestral máximo

310 60 5.80%
317 75 4.96%
1 Precisamente por procurar ser lo más exhaustivos respecto a estos objetivos se trabajó con determinadas preguntas de la encuesta.
Hay elementos que merecen un estudio particular y que fueron rescatados en las preguntas. Para mayor interés véase el anexo 1 del
cuestionario.
17
Finalmente, diversos motivos, desde el bloqueo de caminos hasta la pérdida de boletas,
impidieron cumplir el propósito establecido, habiéndose logrado entrevistar en 16
municipios urbanos y 54 rurales, sin grandes alteraciones en el error de la muestra, que
fue de: +/- 5.6%.
Cuadro Municipios entrevistados
2 Departamento Urbano Rural TOTAL

Cantidad
Chuquisaca 1 5 6
La Paz 2 9 11
Cochabamba 4 8 12
Oruro 1 7 8
Potosí 1 7 8
Tarija 1 2 3
Santa Cruz 2 12 14
Beni 3 1 4
Pando 1 3 4
TOTAL 16 54 70
Se entrevistó a 396 autoridades municipales, 271 hombres (68,4%) y 175 (31,6%)

mujeres. De ellas, 58 son alcaldes (14,6%) y 338 (85,4%) son concejales. Y de esos 338
concejales, 298 (88,2%) son titulares y 40 (11,8%) suplentes. *****
Cuadro Mujeres y hombres en los municipios

Hombres Mujeres
3 Departamento
Cantidad Porcentaje Cantidad Porcentaje
Total
Chuquisaca 24 72,7 9 27,3 33

La Paz 28 66,7 14 33,3 42
Cochabamba 60 71,4 24 28,6 84
Oruro 32 68,1 15 31,9 47
Potosí 29 72,5 11 27,5 40
Tarija 15 75,0 5 25,0 20
Santa Cruz 49 64,5 27 35,5 76
Beni 20 58,8 14 41,2 34
Pando 14 70,0 6 30,0 20
TOTAL 271 68,4 125 31,6 396
18
De acuerdo a la información de la Corte Nacional Electoral,2 existían 1760 concejales y
327 alcaldes que suman un total de 2096 autoridades municipales, es decir, del total
de autoridades, 15,4% eran alcaldes y 84,6% concejales, lo que implica que la muestra
difiere levemente a favor de los concejales.
En el caso de las mujeres, entre suplentes y titulares, las cifras oficiales registran que
1557 concejales eran mujeres, es decir, 43,2% del total, porcentaje muy por encima del
correspondiente a la muestra utilizada (31,6%). Sin embargo, debe tomarse en cuenta
que sólo aproximadamente una de cada cuatro concejalas es titular (no más del 25% del
total de 1557 concejalas existentes), representando la cantidad de concejalas titulares, a su
vez, poco menos de la quinta parte del total de concejales titulares de los 327 municipios.
Por consiguiente, podemos, más bien, suponer que hay una sobrepresentación en la
muestra a favor de las mujeres (31,6% frente a sólo 20% de concejalas titulares). Sin
embargo, se debe considerar que de los 40 concejales suplentes, 32 fueron mujeres,
es decir, el 80%. Lo que, finalmente, permite tener, en nuestra muestra, un porcentaje
de 26% de concejalas titulares entrevistadas sobre el total de concejales titulares
entrevistados que suman 346. Cifra que aún es superior al porcentaje de concejalas
titulares (que ya vimos que es de aproximadamente el 20%). Sin embargo, resulta
útil cierta sobrerepresentación a efectos de la necesidad de comprender los avances y
retrocesos de las mujeres en la agenda municipal.
Autoridades municipales. Titulares y suplentes

Cuadro
Titulares Suplentes
4 Departamento
Cantidad Porcentaje Cantidad Porcentaje
Total
Chuquisaca 30 90,9 3 9,1 33

La Paz 39 92,9 3 7,1 42
Cochabamba 74 88,1 10 11,9 84
Oruro 39 83,0 8 17,0 47
Potosí 35 87,5 5 12,5 40
Tarija 18 90,0 2 10,0 20
Santa Cruz 69 90,8 7 9,2 76
Beni 33 97,1 1 2,9 34
Pando 19 95,0 1 5,0 20
TOTAL 356 89,9 40 10,1 396
2 Corte Nacional Electoral/Unidad de Investigación y Análisis, Boletín Estadístico No.6, octubre de 2007, La Paz.
19
Capítulo
1
INDÍGENAS EN LOS MUNICIPIOS
Y ETNIFICACIÓN DEL
SISTEMA DE PARTIDOS. ¿MÁS
DEMOCRACIA O DEMOCRACIA
EN RIESGO? UNA LECTURA DE
LA DEMOCRACIA DESDE LA
DEMOCRACIA MUNICIPAL.
E
n este capítulo se pretende conocer en qué medida la
democracia representativa ha logrado incorporar a más
ciudadanos que se autodefinen como indígenas, además
de buscar comprender de qué modo este hecho afecta el
sistema de partidos en Bolivia o, para ser más precisos, de
qué modo el sistema de partidos y los partidos, agrupaciones
o pueblos indígenas se relacionan con esta “sociología” de las
Indígenas en autoridades municipales.
los municipios y
etnificación del Para tales fines, se vio por conveniente dividir la siguiente
exposición en dos partes. Primero, se construye un índice de
sistema de partidos.
etnicidad que permita conocer en qué medida la democracia
¿Más democracia o
municipal ha incorporado a más indígenas. Sin embargo,
democracia en riesgo?
este índice se complementa con indicadores de ingresos y de
Una lectura de la educación, haciendo de la combinación un “índice integral” más
democracia desde la complejo, pero más completo a efectos de rastrear la sociología
democracia municipal. de las autoridades municipales. Segundo, se procede al análisis
de la militancia de estas nuevas autoridades municipales,
precisamente, en función al “índice integral” comentado, que
posibilite comprender de qué modo el sistema de partidos ha
cambiado. ¿Se ha hecho más indígena? Para ello, se hará un
breve recuento histórico de la marcha del sistema de partidos
en Bolivia hasta llegar a este presente.
23
A. ¿Quién es quién en los gobiernos municipales?
1. Etnicidad
Es un indicador que pretende medir de forma más precisa quienes son o no indígenas (3), y si lo
son, en qué medida lo son. Este índice de etnicidad tiene tres categorías: no indígena, etnicidad
media y etnicidad alta (en adelante denominados media y alta, obviando el termino etnicidad).
La metodología utilizada para su construcción es la misma utilizada en una anterior publicación4,

pero a diferencia de esta, el presente índice de etnicidad esta basado en cuatro indicadores:
primera lengua o lengua materna, habla lengua indígena, autoidentificación y lugar de
nacimiento.
A continuación desglosaremos cada uno de estos componentes.
1.1. Primera lengua o lengua materna.
Se la obtuvo a partir de la pregunta ¿Cuál fue el primer idioma o lengua que aprendió a
hablar? La misma contiene las siguientes opciones como respuesta:
1: castellano; 2 quechua; 3 aymará; Otro idioma
Los resultados obtenidos en la encuesta se ven en la Tabla 1.
Tabla Tabla de frecuencias
1 ¿Cuál fue el primer idioma o lengua que aprendió a hablar?

Frecuencia Porcentaje % acumulado
Válidos Castellano 253 63,9 63,9
Quechua 97 24,5 88,4
Aymará 38 9,6 98,0
Otro idioma 8 2,0 100,0
Total 396 100,0
3 Para el concepto de indígena que aquí se maneja ver Ramiro Molina y Xavier Albó, Gama étnica y lingüística de la Población
Boliviana, PNUD, La Paz, 2006, p. 20.
4 Xavier Albó y Victor Quispe, Quienes son indígenas en los gobiernos municipales, CIPCA, La Paz, 2004, p.61ss. En esta
publicación el “índice combinado de etnicidad” no incluía la pregunta sobre si actualmente habla la lengua indígena.
24
Como se observa, casi dos de cada tres autoridades municipales (63,9%) aprendieron
a hablar castellano; una de cada cuatro en quechua, 1 de cada 10 en aymará y sólo 2
de cada 100 en otro idioma. De esa manera,, a modo de lograr una visión más general,
se procedió a reducir este universo en dos categorías: “habla lengua indígena” o “solo
castellano”. Donde la categoría “habla lengua indígena” contempla a los que hablan
quechua, aymará y otro idioma (tenemos a tres Chipayas, uno guarayo, dos puquinas y
dos no especifican). Y la otra categoría de habla “solo castellano”. Los resultados con esta
nueva variable son los siguientes:
Tabla Lengua materna recodificada
2 Frecuencia Porcentaje % acumulado

Válidos Castellano 253 63,9 63,9
Lengua indígena 143 36,1 100,0
Total 396 100,0
Lo que muestra que de cada tres autoridades municipales en Bolivia, básicamente,

dos aprendieron a hablar en castellano y una en un idioma indígena. Es un resultado
absolutamente coincidente con el 36,1% de la población que declaró en el Censo 2001
tener alguna lengua nativa como lengua materna.
Ahora, veamos si a lo largo de su vida lograron aprender las lenguas nativas.
1.2. ¿Habla lengua indígena?
Se la obtuvo a partir de las siguientes preguntas:
- ¿Usted habla aymará?

- ¿Usted habla quechua?
- ¿Usted habla guaraní?
- ¿Usted habla alguna otra lengua nacional?
25
La encuesta arrojó los siguientes resultados:
Tabla ¿Usted habla ¿Usted habla ¿Usted habla ¿Usted habla alguna
3 Aymará? Quechua? Guaraní? otra lengua nacional?
Frecuencia Frecuencia Frecuencia Frecuencia
Sí 74 (18,7%) 188 (47,5%) 20 (5%) 14 (3,5%)
No 322 (81,3%) 208 (52,5%) 376 (95%) 382 (96,5%)
Total 396 (100%) 396 (100%) 396 (100%) 396 (100%)
Como se ve, casi una de cada dos autoridades habla quechua (47,5%) y sólo una de
cada cuatro la tuvo como lengua materna. Por otra parte, casi dos de cada cinco hablan
aymará (18,7%), frente a poco menos de 1 de cada 10 que lo aprendió en su hogar.
Veamos la agregación en dos opciones: “habla lengua indígena” y “no habla lengua
indígena”, la misma se infirió de la siguiente forma: si responde negativamente a todas
las preguntas, pertenece a la opción, “no habla lengua indígena”, en el caso inverso,
pertenece a la categoría “habla lengua indígena”. Los resultados obtenidos se muestran
en la siguiente tabla 4.
Tabla Habla/no habla lengua indígena

Válidos No habla lengua indígena 145 36,6 36,6
Habla lengua Indígena 251 63,4 100,0
Total 396 100,0
Los datos se invierten, como se puede apreciar. De casi dos tercios que no aprendieron
algún idioma nativo como lengua materna pasamos a casi dos tercios que si los hablan.
Lo que significa que un tercio de autoridades aprendió estas lenguas a lo largo de su vida,
además que este porcentaje (dos tercios) resulta mayor al 47% de la población boliviana
que en el Censo 2001 declaró hablar alguna lengua indígena. Asimismo, asumiendo, que
estas autoridades hablan castellano, podemos decir que el porcentaje del bilingüismo de
las élites gobernantes locales está por encima del registrado a nivel país (33,2% de la
población).
26
1.3. Autoidentificación
El análisis de este concepto se inició con la siguiente pregunta:
¿Con cuál de los siguientes grupos o pueblos se identifica Ud.?
0:ninguna; 1:quechua; 2:aymara; 3:guarani; 4:chiquitano; 5 etc.
Tabla Tabla bivariada

5 Con cuál de los siguientes grupos o pueblos se identifica usted y Lengua materna recodificada
Lengua materna recodificada
Total
Castellano Lengua indígena
¿Con cuál de los
siguientes grupos
Con ninguna 15 2 17 (4,2%)
o pueblos se
identifica Ud.?
Quechua 53 97 150 (37,9%)
Aymará 14 37 51 (12,9%)
Guaraní 18 0 18 (4,5%)
Chiquitano 8 0 8 (2%)
Mojeño 20 0 20 (5%)
Mestizo 113 6 119 (30%)
Blanco 4 0 4 (1%)
Otro nativo 8 1 9 (2,5%)
Total 253 143 396
Como se observa en la tabla, se hizo una división en la columna “lengua materna

recodificada” entre los que tuvieron al castellano como idioma materno y aquellos
que tuvieron una lengua indígena como lengua materna. En principio, se destaca que
el 4,2% de las autoridades no se identifica con ninguno de los grupos, además , dos
autoridades que aprendieron en un idioma nativo no se consideran indígenas. Estos
últimos se denominaron en el libro, antes citado, de Albó y Quispe “indígenas velados”.
Estos datos son más afines a los que se identificaron con el “grupo” mestizo,5 quienes
5 Conocedores del amplio debate surgido en torno a la pregunta del Censo sobre la inexistencia de la posibilidad de identificarse con
el “pueblo” o “grupo” mestizo, se incluyó también esta opción pero sin descuidar, simultáneamente la posibilidad de lograr una
autoidentificación como indígena. El mismo Albó no considera pertinente mezclar las opciones de pueblos indígenas con la de mestizos
en una sola pregunta. Y si bien el razonamiento es válido, en tanto se puede ser perfectamente indígena y mestizo simultáneamente, lo
cierto es que el propósito del cuestionario fue el de poner sobre el tapete todas las opciones “políticas” en debate y comprobar cuál es la
primera respuesta inmediata que le surge al entrevistado. Vale decir, creemos que dado el estado de la discusión y sus efectos prácticos
27
en su gran mayoría aprendieron a hablar castellano (en un 95%) y representan a un
30% de las autoridades municipales entrevistadas. Existe un 50,8% que se identifica
como quechua (37,9%) o aymará (12,9%). En el Censo hubo menos ciudadanos que
se identificaron como quechuas (30,7%), pero si muchos más que lo hicieron como
aymaras (25,2%). Una situación muy similar (de sobrerepresentación) se observa en el
caso de los guaranís, mojeños y chiquitanos que suman un 11,5% en la muestra, frente al
6,1% de “otros pueblos indígenas” que fueron censados. Y finalmente, con un minoritario
1%, tenemos a las autoridades que se autodefinen como “blancos”.
Se vio pertinente agrupar en dos opciones: por “autoidentificación indígena” y “no

indígena”. Pertenecen al grupo “no indígena” quienes respondieron “ninguna”, “mestizo”
o “blanco”. Se incluyó en esta categoría a los mestizos, pues teniendo la posibilidad de
autodefinirse como indígenas, prefirieron no hacerlo. Por complemento, todos los demás
casos pertenecen al grupo de autoidentificación “indígenas”.
Los resultados con la nueva variable se muestran en la siguiente tabla:
Tabla Autoidentificacion

Válidos No indígena 140 35,4 35,4
Indígena 256 64,6 100,0
Total 396 100,0
en la realidad (la plurinacionalidad reconocida en la CPE 2009 tiene precisamente su respaldo empírico en el Censo 2001) amerita
poner en un mismo escenario ambas posibilidades. De acuerdo a la interpretación de Albó el mestizaje es un comodín identitario
que ayuda a que la gente entre y salga de acuerdo al momento político del contexto histórico. Se trata de una interpretación que
contrapone la volatilidad de una categoría supuestamente pasajera (la del mestizaje) con identidades más sólidas y menos oportunistas
(las identidades de los pueblos indígenas). Sin embargo, posiblemente la identificación con el mestizaje sea menos fugaz de lo que
se sugiere. Por ende, en el marco de una implícita jerarquía identitaria existente (¿con qué me identifico más, con que más o menos y
con qué menos o nada?), es necesario comprobar que la categoría mestizo quede no como complemento a la identificación con algún
pueblo sino como posible prioridad. De tal modo, que podamos saber que en primer lugar me siento mestizo y sólo en segundo o cuarto
me siento identificado con algún pueblo indígena. Hoy, esa necesaria jerarquización lleva, nuevamente siguiendo la reflexión de Albó,
a evitar cualquier ponderación identitaria, en tanto, en su versión, se puede ser indígena y mestizo simultáneamente. Claro que sí, no
hay duda, pero lo verdaderamente importante es saber qué es más significativo. Considero que el debate se ha mantenido en un estado
de unilateralidad extrema. Generalmente priman dos opciones: o eres de algún pueblo y por ello el 64% del Censo es incuestionable o
eres mestizo y por ello las encuestas existentes que definen porcentajes de igualmente 60% o más de mestizos, son correctas. Albó ha
encontrado en la simbiosis de poder ser indígena y mestizo a la vez el mejor argumento para solucionar el asunto. Es una tercera opción
que parece muy conciliadora. Sin embargo, posiblemente no lo sea. Mantiene inalterables las cifras del Censo, sólo con el añadido de
afirmar que así como son indígenas también son mestizos, cuando lo que realmente importa es la priorización que se pueda hacer:
“aunque si me identifico con algún pueblo indígena, ¿cuán importante es lo indígena en el conjunto de mis otras identidades?”. O para
decirlo, conforme a lo que acontece actualmente: “sí me identifico con los guaraní pero me importa más ser cruceño, del Blooming o
de mi pandilla”. Esta “descompresión” de lo indígena como un todo inalterable, ayuda a percatarnos de que categorías cerradas como
la de naciones indígenas, por ejemplo, son abstracciones igualmente totales, como resultado de una lectura “totalizante” –valga la
redundancia- de los datos del Censo. De ese modo, las categorías de mestizo y blanco, alineadas con la de pueblo indígena en una
misma serie de preguntas, ayudan a “descomprimir” esos bloques supuestamente compactos, marcando precisamente una jerarquía
tácita entre identidades; cf. X. Albó, “¿Mayoría indígena? ¿mestiza? Los números cantan”, en La Razón del 10 de julio de 2007.
28
Los porcentajes, aun con las variaciones metodológicas hechas incluyendo las categorías
“mestizo” y “blanco” en la misma serie de preguntas que “pueblos indígenas”, dejan un
saldo de un 64,6% de autoridades que se autodefinen como tales, frente a un 35,4% de
“no indígenas”.
1.4. Lugar donde nació
Esta basada en la siguiente pregunta:
El lugar donde nació es una:

1: comunidad rural;
2: pueblo capital o equivalente
3: ciudad intermedia;
4: ciudad grande (50 mil)
Tabla Lugar donde nació

Comunidad rural o equivalente 136 34,3 34,3
Pueblo capital o equivalente 111 28,0 62,4
Ciudad intermedia (10 a 49 mil) 49 12,4 74,7
Ciudad grande (50 mil) 100 25,3 100,0
Total 396 100,0
Básicamente, un tercio de las autoridades (34,3%) nació en una comunidad rural. Casi
3 de cada 10 (28%) lo hicieron en la capital o en un pueblo. Poco más de 1 de cada 8
autoridades (12,4%) tiene como lugar de nacimiento una ciudad intermedia y, finalmente
una de cada cuatro, nació en una ciudad grande (25,3%).
Hemos agrupado nuevamente en dos opciones: grandes e intermedias versus pueblo y

rural.
Tabla Lugar de nacimiento

Válidos Ciudad intermedia/grande 149 37,6 37,6
Comunidad rural o equivalente 247 62,4 100,0
Total 396 100,0
29
Vemos que nuevamente cerca de 2/3 de las autoridades (62,4%) proviene de
comunidades rurales o pueblos, frente al tercio restante (37,6%) de ciudades intermedias
o grandes.
En base a esos indicadores, se ha elaborado un índice combinado de etnicidad. Veamos.
1. 5. Índice combinado “etnicidad”
En la siguiente tabla 9, se presenta las distintas combinaciones que se consigue al

combinar estos cuatro indicadores de las tablas 8, 6, 4 y 2, que servirán de base para
obtener el índice combinado de etnicidad.
Tabla Índice combinado “etnicidad”

Habla lengua
9 1ra lengua
indigena
autoidentificación Lugar donde nació Etnicidad
No indígena(0) No habla(0) No se autoiden.(0) Com.rural o eq(0) No indígena(a)
No indígena(0) No habla(0) No se autoiden.(0) Ciudad inter./grande(1) No indígena
No indígena(0) Si habla(1) No se autoiden.(0) Ciudad inter./grande(1) No indígena(b)
No indígena(0) No habla(0) Si se autoid(1) Ciudad inter./grande(1) Media
No indígena(0) Si habla(1) No se autoiden.(0) Com.rural o eq(0) Media
No indígena(0) Si habla(1) Si se autoid(1) Com.rural o eq(0) Media
Indígena(1) No habla(0) No se autoiden.(0) Com.rural o eq(0) Media
Indígena(1) No habla(0) Si se autoid(1) Com.rural o eq(0) Media
Indígena(1) Si habla(1) No se autoiden.(0) Ciudad inter./grande(1) Media
No indígena(0) No habla(0) Si se autoid(1) Com.rural o eq(0) Baja
No indígena(0) Si habla(1) Si se autoid(1) Ciudad inter./grande(1) Baja
Indígena(1) No habla(0) No se autoiden.(0) Ciudad inter./grande(1) Baja
Indígena(1) No habla(0) Si se autoid(1) Ciudad inter./grande(1) Baja
Indígena(1) Si habla(1) No se autoiden.(0) Com.rural o eq(0) Alta(c)
Indígena(1) Si habla(1) Si se autoid(1) Com.rural o eq(0) Alta
Indígena(1) Si habla(1) Si se autoid(1) Ciudad inter./grande(1) Alta(d)
(a) En este caso, es más determinante el hecho de tener como lengua materna el castellano, no hablar ninguna
lengua indígena y no autoidentificarse con ningún pueblo indígena, aunque su lugar de nacimiento sea una
ciudad rural o equivalente.
(b) En este caso, es más determinante el hecho de tener como lengua materna el castellano, no autoidentificarse
con ningún pueblo indígena y nacer en una ciudad intermedia o grande, aunque actualmente diga hablar una
lengua indígena.
(c) Es categorizada como de etnicidad alta aunque no se autoidentifique con ningún pueblo indígena ya que
cumple las tres condiciones restantes.
(d) Es categorizada como de etnicidad alta aunque no haya nacido en una comunidad rural ya que cumple las tres
condiciones restantes.
30
Vemos en un extremo, que quienes no cumplen las cuatro condiciones, es decir, su lengua
materna es no indígena, no hablan hoy ninguna lengua indígena, no se autoidentifican
con ningún pueblo indígena y su lugar de nacimiento es una ciudad intermedia o grande,
son “no indígenas” o “blancos”. Por el contrario, son indígenas quienes cumplen con las
cuatro condiciones. Y, entre estos extremos, se encuentran quienes cumplen sólo algunas
de las condiciones anteriores, formando, de esta forma, una gama de combinaciones que
incluyen etnicidad “no indígena”, alta, media y baja.
Índice combinado “etnicidad” nacional y por departamentos

Tabla Tabla de contingencia Etnicidad por departamento
10 Departamento
Santa Chuqui-
La Paz Cbba. Tarija Oruro Potosí Beni Pando Total
Cruz saca
Etnicidad
9,1% 54,8% 54,8% 46,8% 70,0% 33,3% 5,0% 34,6%
alta
Etnicidad
19,7% 9,5% 22,6% 5,0% 14,9% 20,0% 21,2% 34,1% 15,0% 19,4%
media
Etnicidad
27,3% 23,8% 11,9% 25,0% 25,5% 2,5% 18,2% 27,3% 5,0% 18,9%
baja
No
43,9% 11,9% 10,7% 70,0% 12,8% 7,5% 27,3% 38,6% 75,0% 27,0%
indígena
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
De ese modo, tenemos en la muestra un total de 73% de autoridades municipales que

se sienten de alguna manera indígenas y un 27% que no se siente indígena. Vale decir,
tres de cada cuatro autoridades se identifica, así sea sólo tenuemente, con la posibilidad
de ser parte de algún pueblo indígena. De este bloque, ciertamente mayoritario, hay
poco más de un tercio (34,6%) que corresponde a la categoría “etnicidad alta” o
indígenas. Otro 38,3% que se encuentra, por decirlo gráficamente, en medio camino
entre la “blanquitud” y la “indigenidad”. Algunos de ellos (19,4%) catalogados como de
“etnicidad media” más cerca de los indígenas y sus pares de “etnicidad baja” más cerca
de los no indígenas. Se trata pues de una variada gama de identidades bajo un matriz
predominantemente indígena.
Ya en el plano departamental, se puede observar diferencias significativas en los

porcentajes totales de la variable etnicidad. Lo resaltado con negro muestra una mayor
concentración de encuestados con etnicidad alta y lo que está con gris muestra una
mayor concentración de encuestados “no indígenas”. De ese modo, en la categoría
“etnicidad alta” o “indígenas”, tenemos un 54,8% de paceños y cochabambinos, un
menor porcentaje (46,8%) de orureños y un abrumador 70% de potosinos. Tarija
31
y Beni no presentan autoridad en esta categoría, Santa Cruz y Pando lo hacen con
porcentajes menores (9,1 y 5%, respectivamente). Chuquisaca sigue en el orden de
presencia relativamente significativa en esta categoría (33,3%), aunque lo cierto es que
este departamento muestra una composición más equilibrada: al 33,3% en “etnicidad
alta”, le sigue un 39,4% entre “etnicidad media” y “baja” y un 27,3% de “no indígenas”.
En los casos de Pando y Tarija, se puede inferir que ambos departamentos son,
predominantemente, “no indígenas”.
De ese modo, podemos agrupar a los departamentos del país, de acuerdo a este
índice combinado, en tres categorías a efectos de ser, en lo posible, lo más didácticos:
los departamentos predominantemente “indígenas”, aquellos predominantemente “no
indígenas” y los pluriculturales. En la primera categoría están Potosí, Cochabamba y
La Paz. Aunque, ciertamente, estos dos últimos podrían ser, más bien, catalogados de
pluriculturales con leve predominio indígena, en tanto entre sus categorías de “etnicidad
media”, “baja” y “no indígenas” suman 45,2%. En el medio combinado entre etnicidad alta
y media La Paz tiene un tercio (33,3) y en “no indígenas” un 11,9%. Es una conformación
tripolar con orientación “indígena” y clara minoría “no indígena”. Oruro bien podría
situarse en esta categoría pluricultural con una menor hegemonía indígena. Téngase en
cuenta que las categorías intermedias de “etnicidad media” y “baja” suman un 40,4%,
además del 12,8% de “no indígenas”: nuevamente, una tripolaridad con predomino
indígena y minoría no indígena. Y más que tripolaridad, el de más clara pluriculturalidad
parece ser el departamento de Chuquisaca, como bien se vio anteriormente.
Del otro lado de la medalla, entre los departamentos predominantemente “no indígenas”
tenemos, como ya lo vimos, a Tarija y Pando. En el caso de Tarija, en particular, la
“etnicidad media” apenas alcanza un 5% y la “baja” un 20. Es decir, que los “no indígenas”
y los de “escasa” etnicidad suman un 95%. En Pando, entre las opciones de “etnicidad
alta” y “media”, llegan a congregar a uno de cada cinco alcaldes y/o concejales, vale decir,
a un 20%, frente a un 80% que reúne a autoridades “no indígenas” y a las que lo son en
una menor proporción. Es indudable que Santa Cruz podría insertarse en este grupo, ya
que ostenta un 71,2%, compuesto por los “no indígenas” y los de “etnicidad baja”,. Sin
embargo, el porcentaje restante (29,8%), conformado por las autoridades de,”etnicidad
alta” y “media”, refleja una presencia indígena importante que hace referencia a una
potencial bipolaridad más que a un predominio no indígena.
32
Veamos como se agrega estas etnicidad por bloques regionales.
Índice combinado “etnicidad” por tierras bajas y altas

Tabla Tabla de contingencia Etnicidad por departamento
11 Zona geográfica
Tierras altas Tierras bajas y Chaco Total

Etnicidad alta 52,8% 4,7% 34,6%
Etnicidad media 18,3% 21,3% 19,4%
Etnicidad baja 15,9% 24,0% 18,9%
No indígena 13,0% 50,0% 27,0%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Nótese que las diferencias por zona geográfica son diametralmente opuestas. Se puede
observar en tierras altas que de 10 encuestados más de la mitad (52,8%) son de
“etnicidad alta” que sumados los de “etnicidad media” reflejan un 70% (7 de cada 10).
En tierras bajas y el Chaco sucede lo contrario, acá la mitad (50%) son “no indígenas”
y sumados a los de “etnicidad baja”, tenemos que casi tres de cada cuatro son “no
indígenas” o tienen “etnicidad baja”.
Ayuda a comprender el estado de polarización étnica que predomina en el país.
Ahora, a efectos de hacer uso de otros indicadores sociales de las autoridades municipales,
vimos por conveniente complejizar el indicador de etnicidad a fin de enriquecerlo. Por
ese motivo, se añadieron las variables de ingresos y educación. Veamos.
33
2. Nivel de ingresos
Este índice tiene dos categorías: quienes tienen ingresos bajos y medio bajos “Ingr.Bajo/Medio
bajo” y los que tienen ingresos medio altos y altos “Ingr. medio-alto/Alto”. Se basa en las
siguientes preguntas de la encuesta y los resultados mostrados en la Tabla 12:
Tabla
Sí No Total
12
¿Ud. posee automóvil o similar (NO MOTOCICLETA)? 194 202 396
¿Ud. posee televisión a color? 359 37 396
¿Ud. posee computadora? 238 158 396
¿Ud. posee refrigerador? 288 108 396
¿Ud. posee agua por red de cañería? 343 53 396
¿Ud. cuenta con alguna casa o terreno? 82 314 396
¿Ud. posee motocicleta? 19 377 396
¿Posee TV cable/internet o fijo? 11 385 396
En el entendido de que poseer una televisión no es lo mismo que tener una casa o un terreno;
o, que un refrigerador es menos valioso que una motocicleta, se procedió a dar diferentes
ponderaciones a cada uno de estos bienes. Ponderaciones entre 0 y 1, de tal manera que su
adición siempre alcance el 100%. Las preguntas y sus respectivas ponderaciones se muestran
en la siguiente Tabla 13:
Tabla Preguntas sobre tenencia de bienes y sus respectivas ponderaciones
13 Variable Pregunta Valores Ponderaciones

pnud29 ¿Ud. posee televisión a color? 1:si;2:no 0,03
pnud32 ¿Ud. posee agua por red de cañería? 1:si;2:no 0,05
pnud31 ¿Ud. posee refrigerador? 1:si;2:no 0,08
pnud30 ¿Ud. posee computadora? 1:si;2:no 0,10
Otro.bien ¿Ud. posee algún otro (cable, internet, fono fijo)? 1:si;2:no 0,14
pnud32b ¿Ud. posee motocicleta? 1:si;2:no 0,15
pnud28 ¿Ud. posee automóvil o similar (NO MOTO...)? 1:si;2:no 0,20
pnud32a ¿Ud. cuenta con alguna casa o terreno? 1:si;2:no 0,25
Total 1,00
34
A continuación, se procedió a obtener la suma ponderada de todas las posesiones que los
entrevistados dijeron tener, obteniéndose valores entre 0 y 1 o 100%. Valores cercanos a cero
muestran que la persona entrevistada tiende a tener muy pocos de los bienes consultados, en
cambio, valores cercanos a uno demuestran que el entrevistado tiene todos o la mayoría de los
bienes consultados.
De esta suma, posteriormente, se obtuvieron cinco niveles por quintiles. El quintil 1 muestra
quienes tienen bienes con valor de un 20% o menos, es decir, tienen pocos bienes y de
poco valor. El quintil dos muestra a quienes tienen bienes por un valor entre 20 y 40% y así
sucesivamente hasta el último quintil que suma 80% o más, y, por lo tanto, tiene todos los
bienes que le fueron consultados. En esta última categoría, tenemos sólo dos entrevistados,
por lo que se optó por incluirlos en el cuarto quintil. De esta forma tenemos los siguientes
resultados reagrupados por cuadriles.
Tabla Categorías de Ingresos estimados

Ingr. bajos 115 29,0 29,0
Ingr. medio bajos 104 26,3 55,3
Ingr. medio altos 125 31,6 86,9
Ingr. altos 52 13,1 100,0
Total 396 100,0
Resulta interesante comprobar que hay una representación de todos los quintiles de pobreza
con menor presencia. Aunque ciertamente, tomando en cuenta que se hizo fusión en la
categoría “ingresos altos”, es de destacar que sólo el 13,1% de las autoridades se encuentran
entre el cuarto y quinto quintil (por eso sólo aparecen los respectivos cuatro cuadriles). La
abrumadora mayoría tiene entre “ingresos “medios”, “medio bajos” y “bajos”. De todos modos,
hay un relativo equilibrio. Véase que el 29% está en “ingresos bajos”, el 26,3% en “medios
bajos”, el 31,6% en “medios altos” y el 13,1% en “altos”. Ninguna opción tiene siquiera un tercio.
Ello podría hacernos pensar que hay una adecuada representación de lo que, usualmente, se
conoce como “clases bajas”, “medias” (con variaciones “hacia arriba” o “hacia abajo”) y “altas”.
Pero veamos la agregación.
Se obtuvo dos categorías que agrupan los indicadores comentados. Para lo que se procedió
de la siguiente manera: quienes están por debajo de los quintiles uno y dos (por debajo del
35
40%), se los ubicó bajo el rótulo “ingresos bajos y medio bajos” y quienes están bajo el rótulo
“ingresos medio/alto y alto” son los que suman un valor de 40 a 100%.
Con esta última modificación tenemos los siguientes resultados:
Tabla Ingresos estimados (2da.recodificación)

Ingr.Bajo/Medio bajo 219 55,3 55,3
Ingr. medio-alto/Alto 177 44,7 100,0
Total 396 100,0
Se ve que más de la mitad (55,3%) tiene ingresos medios bajos o bajos y el resto (44,7%) tiene
ingresos medio altos y altos. Para ponerlo en términos duales, ciertamente simplificadores, hay
más autoridades pobres que autoridades ricas. Pero el peso de estas últimas, incluyendo a los
de posición media, no es, en absoluto, descartable. Veamos si la distribución departamental
aporta más luces.
2.1. Nivel de ingresos por departamentos
Tabla Tabla de contingencia Ingresos estimados (2da.recodificación) por departamento
16 Departamento
Santa Chuqui-
Cruz saca
Ingr.Bajo/Medio bajo 33,3% 90,5% 66,7% 50,0% 70,2% 42,5% 42,4% 43,2% 50,0% 55,3%
Ingr. medio-alto/Alto 66,7% 9,5% 33,3% 50,0% 29,8% 57,5% 57,6% 56,8% 50,0% 44,7%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Se puede establecer tres categorías departamentales. La primera, la de aquellos

departamentos “pobres” o de “clase baja” que hace referencia a aquellos departamentos
donde las autoridades tienen, sobre todo, “ingresos bajos” o “medio bajos”. Se observa
a La Paz como el departamento “más pobre”: el 90% de sus autoridades está en esa
categoría de ingresos. Le siguen Oruro (70,2%) y Cochabamba (66,7%). La segunda,
la de aquellos departamentos “moderados” o “clase media” que comprende a Tarija
y Pando, tienen la misma cantidad de autoridades en cada categoría mayor (50% en
“ingresos bajos” y “medios bajos” y 50% en ingresos medios altos y altos). Y al resto se
36
puede ubicar dentro de los “ricos” o de “clase alta”. En ellos el porcentaje de autoridades
con ingresos “medios altos” y “altos” siempre es mayor que la opción contraria. Santa
Cruz tiene 2/3 de sus autoridades en este sitial de privilegio. Beni a un 56,8% y,
sorprendentemente, Potosí y Chuquisaca tienen a un 57,5 y 57,6% en similar posición.
Cabría esperar mayor cantidad de pobres en esos departamentos, pero lo cierto es que,
al menos, en lo concerniente a sus autoridades, se está hablando de departamentos ricos.
Lo que pone en evidencia que muchos ciudadanos, relativamente privilegiados, acceden
a la política, precisamente, a partir de su prestigio como comerciantes, transportistas y
demás labores. O, para decirlo en otros términos, insurgentes “burguesías cholas”
Sin embargo, haciendo la división por bloques regionales, nuevamente, se percibe la

diferencia.
2.2. Nivel de ingresos por zona geográfica
Tabla Tabla de contingencia Ingresos estimados (2da.recodificación) por zona geográfica
17 Zona geográfica
Tierras altas Tierras bajas y chaco Total

Ingr.Bajo/Medio bajo 64,2% 40,7% 55,3%
Ingr. medio-alto/Alto 35,8% 59,3% 44,7%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Las cifras son muy elocuentes. Lo subrayado revela las mayores concentraciones de
encuestados. Por ejemplo, en tierras altas, el 64.2% tiene “ingresos bajos” o “medio
bajos”, en cambio en tierras altas, la imagen se invierte y cerca al 60% tienen “ingresos
altos” o “medio altos”. Vale decir, dos de cada tres son más tendientes a ser “pobres” en
las tierras altas, frente a tres de cada cinco que se orientan más a ser “ricos” en tierras
bajas.
Finalmente, se contempló un último indicador: la educación.
37
3. Nivel de educación
Este índice, se basa en la pregunta: ¿Cuál es el grado de instrucción más alto que ha
alcanzado? Y, presenta los siguientes resultados:
Tabla Cuál es el grado de instrucción más alto que ha alcanzado

Sin instrucción (Programa de Alfabetización “Yo sí Puedo” 1 ,3 ,3
Primaria incompleta (Básico o intermedio incompleto) 48 12,1 12,4
Primaria Completa (3ro. intermedio aprobado) 32 8,1 20,5
Secundaria incompleta (1ro. a 3ro. medio aprobado) 29 7,3 27,8
Secundaria completa (4to. medio aprobado) 47 11,9 39,6
Técnico medio (Instituto, academias, etc.) 21 5,3 44,9
Técnico superior 27 6,8 51,8
Universidad o nivel similar incompleto (Normal, colegio mil) 45 11,4 63,1
Universidad o nivel similar completo 81 20,5 83,6
Estudios de Post-grado 65 16,4 100,0
Total 396 100,0
Se puede ver que una de cada ocho (y algo más) autoridades ni siquiera terminó la primaria
(el 12,3%), 1 de cada 12 logró hacerlo (el 8,1%); 1 de cada 14 empezó secundaria pero no la
acabó; y una de cada nueve terminó la secundaria (11,9%); 1 de cada 20 hizo formación de
técnico medio. 1 de cada 17 (y un poco más) avanzó, más aún, e hizo un técnico superior; una
de cada nueve inició sus estudios universitarios y una de cada cinco la llegó a concluirlos. Y,
poco más de una de cada seis logró realizar estudios de postgrado.
Para tener el panorama más claro, se agruparon las respuestas en dos bloques: por un lado,
se encuentran aquellas que tienen un “nivel de educación hasta secundaria completa” y, por el
otro, aquellos con educación universitaria o media (técnicos medios). Los resultados son:
Tabla Nivel de educación (2da.recodificación)

Hasta sec. completa 157 39,6 39,6
Tec. medio, Universidad y más 239 60,4 100,0
Total 396 100,0
38
Como se puede apreciar, el nivel educativo es ciertamente alto. 2/5 partes de las autoridades
alcanzaron, como techo, la secundaria o menos de eso, pero los otros 3/5 lograron hacer
educación terciaria, entre técnicos medios, superiores y universitarios, incluso con postgrado. De
este modo, se confirma la teoría sobre representación que tiene como pilar la tesis referida a la
existencia de “élites aristocráticas”. No en un sentido peyorativo, sino como el resultado concreto
de lo que la población valora y como esta valoración se refleja en la elección de determinados
líderes. Las élites son pues una muestra en pequeño de lo que la sociedad define como lo que
“debe ser”.6
3.1. Nivel de educación por departamento
Tabla Tabla de contingencia Nivel de educación (2da.recodificación) por departamento
20 Departamento
Santa Chuqui-
Cruz saca
Hasta sec.
24,2% 45,2% 45,2% 40,0% 51,1% 50,0% 42,4% 22,7% 40,0% 39,6%
completa
Tec. medio,
75,8% 54,8% 54,8% 60,0% 48,9% 50,0% 57,6% 77,3% 60,0% 60,4%
Universidad y más
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Podemos observar nuevamente tres grandes grupos. Por un lado, en los casos de las autoridades
de Santa Cruz y Beni, tres de cada cuatro tienen un mayor nivel de educación (“técnico y medio
y más” con 75 y 77%, respectivamente). Le siguen las autoridades de Pando y Tarija, pero con
menores porcentajes, alcanzando sólo 3/5 partes en esa categoría (60% cada uno). En el resto
de departamentos, este porcentaje no pasa de 55, excepto en Chuquisaca, donde este llega
al 57.6. Sólo para confirmar las tendencias previas vale la pena observar la desagregación por
bloques regionales.
6 Bernard Manin, The Principles of Representative Government, Cambridge University Press, Reino Unido, 1997, cap. 4.
39
3.2. Nivel de educación por zona geográfica
Tabla Tabla de contingencia Nivel de educación (2da.recodificación) por zona geográfica
21 Zona geográfica
Tierras altas Tierras bajas y chaco Total
Hasta secundaria completa 46,7% 28,0% 39,6%
Técnico medio, Universidad
53,3% 72,0% 60,4%
y más
Total 100,0% 100,0% 100,0%
En conjunto, se confirma lo encontrado en el cruce por departamentos, es decir, en municipios

del oriente y Chaco casi tres de cada cuatro autoridades (el 72%) tiene un nivel de educación
en la categoría “técnico medio y más”, frente a poco más de una de cada dos en similar posición
en el occidente.
4. Índice integral
Es un indicador compuesto que pretende medir de forma conjunta el nivel de etnicidad,
instrucción e ingresos. Se lo construyó en dos pasos:
Primer paso: Debido al alto nivel de correlación encontrado entre ingresos y educación se
procedió a fusionar ambas variables (Ver Tabla 22), obteniendo una sola variable denominada
“Ingresos/educación” que contiene tres categorías: quienes tienen educación e ingresos bajos
con el rótulo “Ed/Ingr.Bajos”, en el otro extremo quienes tienen ingresos medios altos y altos y
además tienen educación superior a secundaria bajo el rótulo “Ed/Ingr. altos’’. Por último, entre
estos dos extremos tenemos la combinación bajo la etiqueta de “Ed/Ingr.medios”, es decir,
quienes tienen ingresos bajos/medio o bajos, pero con una educación superior al bachillerato
y quienes tienen buenos ingresos pero que solamente llegaron a realizar estudios secundarios.
40
Análisis Bivariado entre ingresos y educación
Tabla Tabla de contingencia Ingresos estimados (2da. recodificación)
por nivel de educación (2da. recodificación)
22 Hasta sec. Tec. medio.
Ingresos Ingr. Bajo/ Recuento 128 91 219
estimados Medio bajo % de Nivel de
(2da. recod) educación (2da. recod) 81,5% 38,1% 55,3%
Residuos 8,5 -8,5
Ingr. Medio/ Recuento 29 148 177
Alto bajo % de Nivel de
educación (2da. recod) 18,5% 61,9% 44,7%
Residuos corregidos -8,5 8,5
TOTAL Habla lengua Recuento 157 239 396
Indígena % de Nivel de
educación (2da. recod) 100,0% 100,0% 100,0%
Residuos corregidos
Los resultados obtenidos con la fusión de ambas variables, es decir, educación e ingresos
se muestran en la siguiente tabla 23:
Tabla Educación e ingresos

Ed/Ingr. bajos 128 32,3 32,3
Ed/Ingr. medios 120 30,3 62,6
Ed/Ingr. altos 148 37,4 100,0
Total 396 100,0
Segundo paso. Se armonizó el índice combinado de etnicidad con este nuevo índice
fusionado de “educación/ingresos”. De ese modo, se obtiene el índice integral o
compuesto. El total de combinaciones es de nueve (tres por tres), como se ve en la
siguiente tabla 24:
41
Tabla Construcción del Índice combinado
24 Etnicidad(1) Educ./ingresos(2) Índice combinado(3)

Alta Bajo(0) Ed.ingr.bajo/etni.alta(a)
Media Bajo(0) Ed.ingr.bajo/etni.media(b)
No-indígena Bajo(0) Ed.ingr.bajo/etni.media(b)
Alta Medio(1) Ed.ingr.medio/etni.alta.media.baja(c)
Media Medio(1) Ed.ingr.medio/etni.alta.media.baja(c)
No-indígena Medio(1) Ed.ingr.medio/etni.alta.media.baja(c)
Alta Alto(2) Ed.ingr.alto/etni.media(d)
Media Alto(2) Ed.ingr.alto/etni.media(d)
No-indigena Alto(2) Ed.ingr.alto/No indígena(e)
El (3) se obtuvo de la combinación de (1) y (2)
Como se observa, hay cinco categorías: en ambos extremos se encuentran los casos
“puros” pero opuestos, vale decir, en el inciso a (color más oscuro) están quienes tienen
etnicidad alta, nivel de educación e ingresos bajos y, en el opuesto, inciso “e” (color
blanco) se encuentran los no indígenas, que cuentan con niveles de educación altos
(técnico, universidad o más), también, con ingresos altos; entre estos dos polos, tenemos
tres tonos de grises, o sea incisos b, c y d.
En el inciso “b” cerca al extremo de los que podríamos denominar “pobres” (inciso
“a”) están quienes tienen educación e ingresos bajos, etnicidad media y algunos “no
indígenas” (que no superan el 5%). En el inciso “c” están quienes tienen ingresos y
educación “medios” y etnicidad alta media o condición “no indígena”. En el inciso “d”
(cercano al inciso “e” o “ricos”) están los que tienen educación e ingresos altos; etnicidad
media y, unos pocos con etnicidad alta (menos del 3%).
Así nuestro índice combinado final tiene las siguientes cinco categorías.
1) Educación e ingresos bajos y alta etnicidad

2) Educación e ingresos bajos y etnicidad media
3) Educación e ingresos medios, y etnicidades media, baja y alta
4) Educación e ingresos altos y etnicidad media
5) Educación e ingresos altos y no son indígenas
En base a ellas podemos hacer un ejercicio menos académico, pero ciertamente

ilustrativo de lo que puede llegar a representar cada una de estas categorías en el (los)
42
imaginario(s) sociales. La primera categoría representa la imagen clásica de “lo indígena”.
Incluso, diríamos, la imagen de postal, victimizadora y autovictimizante, pero no por
ello menos real. Se refiere, ante todo, a los campesinos y/o a los indígenas que con
más perseverancia (y menos presión de afuera) han logrado conservar sus costumbres;
hecho indudablemente propio fundamentalmente en el occidente del país. Primera
categoría, por ende: campesinos e indígenas con predominancia andina. En el vértice
opuesto, está el estereotipo del “blanco”: no se siente indígena y además tiene plata
y va a la universidad. Segunda categoría: blancos o criollos. En los incisos intermedios
tenemos una variada gama. Siguiendo los moldes definitorios estereotipados, tenemos
inmediatamente al indígena/campesino, el indígena rural anclado en labores del campo,
pero en regiones menos indígenas por efectos de la migración o de su presencia
minoritaria. Se trata del molde clásico del colonizador o del campesino del oriente y/o
del Chaco, que no deja de ser pobre y con escasa educación, pero ciertamente es menos
indígena. Tercera categoría: colonizador o campesino de la región oriental y el Chaco.
Posteriormente, en el mismo medio, podemos agrupar a lo que, peyorativamente, se
identificó como “cholos” pero que en realidad son indígenas con mayor vocación urbana
y en proceso de consolidación cada vez más ampliada de clases medias de extracción
indígena. Cuarta categoría: indígenas de clase media. Y, por último, en el índice que
establece educación e ingresos altos acompañados de una etnicidad media, podemos
identificar a “indígenas prósperos” o lo que se ha denominado “burguesía chola”. Y, esa
es la denominación, simplificada sin dudas, de esta última categoría.
En base a estas, más descriptivas que propiamente científicas denominaciones, podemos

proceder a comprender “quién es quién” en los gobiernos municipales.
Tabla Indice combinado de educación/ingresos/etnicidad

Ed.ingr.bajo/etni.alta 80 20,2 20,2
Ed.ingr.bajo/etni.media 48 12,1 32,3
Ed.ingr.medio/etni.alta.media.
120 30,3 62,6
baja
Ed.ingr.alto/etni.media 87 22,0 84,6
Ed.ingr.alto/No indígena 61 15,4 100,0
Total 396 100,0
Puede verse que hay un 20% de indígenas/campesinos, una de cada cinco autoridades es
pobre, mal educada e indígena. En el extremo opuesto, un no despreciable 15,4% queda
43
incluido en la categoría de “blanco criollo”, es decir, con buena educación, ingresos altos y
sin identificación indígena (lo que seguramente permite creer en su autodefinición como
mestizos y sólo marginalmente como blancos, de acuerdo a lo observado anteriormente).
En la categoría inmediatamente “superior” a lo “indígena campesino”, se cuenta con una
de cada ocho (y un poco más de 8) autoridades (12,1%) que puede identificarse como
“indígenas colonizadores o campesinos del oriente o del Chaco”. Posteriormente como
“indígenas de clase media”, se encuentra un dominante 30,3% de las autoridades. Ya en la
categoría de “burguesía indígena” está un igualmente considerable 22%. Vale decir, entre
aquellas autoridades identificadas aquí, a efectos descriptivos, como “indígenas de clase
media” e “indígenas de clase alta o indígenas burgueses”, suman más de la mitad del total
de alcaldes y concejales consignados en la muestra. Mientras que, aproximadamente,
sólo un tercio de las autoridades actuales puede incluirse como “indígena pobre” ya sea
en su calidad de campesino o colonizador. Importa remarcar este aspecto que pone en
evidencia, más allá de la simpleza de los conceptos utilizados, la existencia de jerarquías
muy claras –jerarquías sociales- dentro de lo que, unívocamente, se define como “lo
indígena”. Se puede concluir, por ende, en base a una somera mirada a este universo
“aristocrático” municipal, que “lo indígena” seguramente posee sus propias clases
sociales, diferenciadas entre sí y con sus propias contradicciones. Sin embargo, esa es
sólo una hipótesis que no corresponde verificar a este trabajo. Si la mencionamos es
sólo a efectos de evitar la contraposición, un tanto simplista, entre “indígenas” y “no
indígenas”. No es que no sea cierta, pero no es dicha polaridad la única certeza. A priori,
no cabe la menor duda de que casi el 85% de las autoridades tienen “algo” de etnicidad
en su condición sociológica, lo que permite contraponer este dato a sólo un 15% que
está fuerza de cualquier calificación como indígena. Empero, además de esta certeza,
cabe mencionar que los eslabones jerárquicos de ahí para abajo no son homogéneos ni
carecen de conflictividad. Los “odios eslabonados” se mantienen seguramente dentro de
los mismos espacios municipales.
Veamos la agregación por departamentos.
44
4.1. Índice integral por departamentos
Tabla de contingencia del Índice integral de educación/ingresos/etnicidad por departamento

Tabla % de departamento
26 Departamento
Santa Chuqui-
La Paz Cbba Tarija Oruro Potosí Beni Pando Total
Cruz saca
Ed.ingr.
bajo/ 1,5% 23,8% 33,3% 36,2% 35,0% 30,3% 20,2%
Índice combinado de Educación/ingresos/etnicidad
etni.alta
Ed.ingr.
bajo/etni. 10,6% 21,4% 4,8% 30,0% 8,5% 9,1% 22,7% 25,0% 12,1%
media
Ed.ingr.
medio/
etni.alta. 33,3% 45,2% 35,7% 30,0% 31,9% 22,5% 6,1% 20,5% 40,0% 30,3%
media.
baja
Ed.ingr.
alto/etni. 28,8% 7,1% 19,0% 5,0% 14,9% 35,0% 36,4% 31,8% 5,0% 22,0%
media
Ed.ingr.
alto/No 25,8% 2,4% 7,1% 35,0% 8,5% 7,5% 18,2% 25,0% 30,0% 15,4%
indígena
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
En esta tabla queda ratificada la orientación tendencialmente dual descrita anteriormente

en la configuración elitaria municipal. Y, es que en departamentos del occidente
predominan aquellos que tienen “educación e ingresos bajos o medios y, etnicidades alta,
media y baja”. En contraposición a ello, en departamentos de tierras bajas y Chaco ocurre
lo contrario, es decir, hay una mayoría de encuestados “no indígenas o con etnicidad
media” y, con “educación e ingresos altos o medios”. Con rojo tenemos los porcentajes
altos de municipios en tierras altas y con amarillo los correspondientes a tierras bajas.
Vemos que de la media para arriba los rojos son predominantes en los departamentos
no autonómicos7, mientras que de la media para abajo los amarillos son los destacados,
precisamente, en aquellos autonómicos.
Sólo para rubricar esta orientación veamos el desagregado por bloques regionales.
7 De aquí en adelante se hará referencia a los departamentos autonómicos versus lo no autonómicos a afectos de facilitar el análisis.
Basamos esta calificación en los resultados del Referéndum Autonómico de 2006 en el que Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija optaron por
el SI frente a La Paz, Cochabamba, Oruro, Potosí y Chuquisaca que apoyaron el NO.
45
4.2. Índice integral por zona geográfica
Tabla
Tabla de contingencia Indice combinado por zona geográfica
27
Índice combinado de educación/ Zona geográfica
ingresos/etnicidad Tierras altas Tierras bajas y chaco Total
1) Ed.ingr.bajo/etni.alta 32,1% ,7% 20,2%
2) Ed.ingr.bajo/etni.media 8,1% 18,7% 12,1%
Ed.ingr.medio/etni.alta.media
3) 30,5% 30,0% 30,3%
baja
4) Ed.ingr.alto/etni.media 21,1% 23,3% 22,0%
5) Ed.ingr.alto/No indigena 8,1% 27,3% 15,4%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
En esta tabla, se confirma lo encontrado por departamentos, es decir, que la distribución

de porcentajes del índice integral depende de la zona geográfica. Así por ejemplo, como
promedio nacional el 20% tiene “educación e ingresos bajos y etnicidad alta”, pero en
tierras altas este porcentaje sube a 32 y en tierras bajas y Chaco no rebasa el 15%. O, el
mismo ejemplo, pero del otro extremo, muestra como promedio nacional que quienes
poseen educación e ingresos altos y son “no indígenas” suman 15.4%, pero por zona
geográfica este porcentaje sube a 27.3 en tierras bajas y en tierras altas disminuye a 8.1.
B. La elección municipal de 2004. Un adelanto del nuevo sistema de

partidos
Antes de comenzar el análisis de los datos deseamos hacer un recordatorio de la marcha del
sistema de partidos políticos en Bolivia que permita comprender mejor dónde estamos y lo
enorme que ha sido el avance.
1. Recordatorio histórico del sistema de partidos

¿Cómo se ha llegado a este punto? Recordemos que la Revolución de 1952 puso fin a los
partidos que gobernaron la primera mitad de siglo: liberales y republicanos, además de aquellos
que dominaron el escenario político al concluir la Guerra del Chaco: el PIR, el POR, el PURS y
sobre todo, el partido que se prolongaría por más de 50 años: el MNR. Este partido fracasó en
su intento de instaurar un sistema de partido único y, por el contrario, tuvo que lidiar, en aquella
46
década ulterior al ascenso al poder (1952-1964), con las fracciones internas del MNR dominadas
por los caudillos históricos Víctor Paz, Hernán Siles Zuazo, Juan Lechín y Wálter Guevara,
quienes celosamente se disputaron el derecho a la presidencia debilitando al partido victorioso.
Sin embargo, la mayor pugna enfrentó al MNR contra la sociedad civil organizada en la COB.
Estas desavenencias debilitaron a los protagonistas de la Revolución, abriendo el camino a que
las Fuerzas Armadas tomaran el poder desde 1964. Con brevísimos interregnos constitucionales,
el país soportó el peso de diez administraciones militares hasta 1982, año en que se retorna a
la democracia luego de una prolongada lucha con las fuerzas sociales a la cabeza de la COB y
el movimiento katarista. De ese modo, se consolidó un poder paralelo que sustituyó al sistema
de partidos hasta el periodo de retorno a la democracia. Por tanto, los 329 partidos registrados
entre 1958 a 1982, los denominados “taxi partidos”, no tuvieron relevancia alguna, denotando,
simplemente, el carácter fraccional y sectario que caracterizó al sistema político boliviano de
entonces. Fue la era de la representación corporativa donde lo indígena no figuraba siquiera en
el discurso.
Los partidos jugaron un rol preponderante a partir de 1978, año en que se produce la primera
elección, aunque fraudulenta, de un periodo turbulento que presenció entre 1978 y 1982 ocho
golpes de Estado exitosos, seis gobiernos de facto, dos gobiernos provisorios nombrados por
el parlamento y dos elecciones adicionales en 1979 y 1980. En todas estas elecciones salió
vencedora la UDP, una coalición de tres partidos de izquierda: el MIR, el PC y el MNR-I, que
nunca sobrepasó el 36% de los votos. Al no obtener la mayoría del 50% más uno, la elección
presidencial quedó en manos del Congreso de acuerdo a lo que estipula la Constitución. Sin
embargo, la firme oposición de ADN, partido del ex presidente militar Hugo Banzer y el MNR,
liderizado por Víctor Paz, causaron un empantanamiento en el Congreso, impidiendo lograr la
elección del presidente y consolidando el clima de ingobernabilidad descrito. Sólo un acuerdo
político posibilitó que se reconozca como presidente a Hernán Siles Suazo en 1982, aunque
con los resultados electorales de 1980, que le daban una minoría parlamentaria que a la postre
resultó desastrosa para gobernar. De esta manera, la posición radical de la COB, la ineptitud en
la gestión pública y, sobre todo, la falta de un acuerdo partidario con los partidos de la oposición
sellaron la suerte no sólo de la UDP, sino de los partidos de izquierda que quedaron relegados
del mapa político por las dos décadas venideras.
A iniciativa de la Iglesia Católica se inició en noviembre de 1984 el Diálogo para la Democracia

que congregó a todos los partidos con representación parlamentaria, la COB y la Confederación
de Empresarios con el propósito de acordar la renuncia anticipada del Dr. Siles a la presidencia
y la convocatoria a elecciones para 1985. Este primer acuerdo partidario posibilitó consolidar
la caída de los partidos de izquierda y el ascenso de los partidos de derecha en torno a tres
grandes partidos: el MNR, AND y el MIR que juntos lograron conquistar de 1985 a 1997 un
promedio aproximado de dos tercios del total de los votos y escaños. Promovieron acuerdos
47
interpartidarios vitales no sólo para elegir al Presidente en cada nuevo periodo gubernamental,
sino para consolidar una nueva política económica capaz de desestructurar la era del
“capitalismo de Estado” que había dominado de 1952 a 1985. Sucesivos acuerdos partidarios,
por tanto, permitieron que variadas reformas como la creación del Tribunal Constitucional,
la Capitalización o la promulgación, precisamente de una Ley de Partidos, tengan lugar. De
ese modo, se dio lugar al triunfo de los tres grandes consensos de la época: la democracia
representativa, la economía de mercado y la democracia pactada
Sin embargo, a principios de la década del noventa surgieron partidos neopopulistas liderizados
por los denominados outsiders, figuras exitosas en campos ajenos a la política misma, como
Carlos Palenque, folklorista y comunicador que creó CONDEPA y Johnny Fernández, dueño de la
Cervecería Boliviana Nacional que organizó UCS. Estos líderes antipartido criticaron duramente
el modelo neoliberal, haciendo prever que podrían constituir instrumentos de desestabilización
de la democracia misma como sucedió en Perú con Alberto Fujimori o con Hugo Chávez en
Venezuela, donde los sistemas de partido vigentes fueron completamente desestructurados.
En Bolivia, no llegaron a asumir la presidencia, pero si mantuvieron durante una década (1989
a 1997) cerca de un tercio del total del electorado nacional, además de obtener diversos
Gobiernos Municipales destacando las capitales de La Paz (CONDEPA) y Santa Cruz (UCS).
Su importancia residió en posibilitar la incorporación de amplios sectores marginales a la
democracia como migrantes, transportistas, cholas y comerciantes. Asimismo, su presencia, lejos
de ser antisistémica, otorgó un impulso especial a las reformas estatales con el reconocimiento
del carácter pluriétnico y multicultural de la Constitución reformada en 1994, la promulgación
de normas inclusivas como la Ley de Reforma Educativa o la Ley de Participación Popular. Sin
embargo, estas opciones partidarias, al formar parte de las coaliciones gobernantes entre 1993
a 2002 fueron percibidas como reproductoras del modelo neoliberal que tendría en lo venidero
su mayor cuestionamiento, anunciando la debacle definitiva del sistema de partidos.
El desprestigio partidario se convirtió en irremediable. Si bien, ya a principios de la década de

los noventa el 27% de la población no consideraba necesarios los partidos políticos para el
funcionamiento de la democracia, este indicador ascendió al 48% para inicios del 2003. Ni
siquiera la promulgación en 1999 de la Ley de Partidos que definió procesos de democratización
interna pudo evitar el desgaste partidario. Por el contrario, esta norma que condujo a que en
ese mismo año los tres grandes partidos dominantes, ADN, el MNR y el MIR, lleven adelante
elecciones internas, derivó en un mayor desprestigio partidario dadas las anomalías ocurridas
a lo largo de este proceso. De ese modo, las masivas movilizaciones sociales iniciadas con la
denominada Guerra del Agua en abril de 2000 fueron resultado, además del evidente deterioro
en las condiciones sociales y económicas sufridas como efecto de las crisis económicas
internacionales, de la cada vez más escasa confianza de la población en las instituciones
democráticas. Si en 1990 en una escala del uno al siete, los partidos obtuvieron una reprobación
48
de 3.2, ya a principios del siglo, la reprobación fue de 1.8. Este desprestigio encontró su
corroboración inicial en la elección presidencial de 2002 en la que los partidos dominantes
alcanzaron a obtener solamente un poco más del 40% de la votación. Además, surgió el MAS
como segunda fuerza electoral con casi un quinto del electorado, dotado de un discurso de
confrontación con el estatus quo que presagiaba el inicio de un nuevo ciclo partidario.
El creciente desprestigio partidario hizo posible que los nuevos partidos surgidos al calor de la Ley
de Participación Popular como el MAS, el MSM, el MIP –partido indigenista- y la Nueva Fuerza
Republicana, empezaran no sólo a copar espacios municipales sino, sobre todo, a desarrollar
un discurso antiestatal, cuestionando la economía de mercado y la democracia representativa.
Esta actitud les valió, a aquellas organizaciones indígenas y campesinas que participaron
activamente en las movilizaciones sociales de 2000 hasta 2005 y que ahora decidían participar
con sus propias siglas –el MAS y el MIP- a lograr una presencia en el Congreso de 52 de los 157
congresistas elegidos en la elección presidencial de 2002 con casi el 30% del electorado a su
favor. Era el preludio de lo que se llamó la autorepresentación indígena-campesina. La férrea
oposición al segundo gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada y la débil coalición parlamentaria
existente entre el MIR y el MNR de menos del 50% del total de parlamentarios, devino en el
golpe más letal al sistema partidario: la caída de Goni en Octubre de 2003. Su sucesor, Carlos
Mesa, procuró gobernar prescindiendo de los partidos. Promulgó, como efecto de esta lógica
apartidista, la nueva Constitución de febrero de 2004 que rompe el monopolio partidario y
faculta a competir a través de las denominadas agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas.
Fue un hecho decisivo en nuestra historia consagrado como verdad irrefutable por medio
siglo. Ya en 1956 se decretó la obligatoriedad de competir por medio de los partidos; en 1959
se promulgó una ley que corrobora este deber y en 1961 la nueva Constitución Política del
Estado consolidó este diseño. Su quiebre y apertura marcó, de ese modo, un quiebre y apertura
radical.
Posteriormente, la firme intención de Carlos Mesa de gobernar sin partidos y alentar la agenda
de octubre no logró plasmarse plenamente. Aún en su agonía entorpecieron la gestión mesista,
impidiendo la promulgación del anteproyecto de Ley de Hidrocarburos propuesto por el
Gobierno en mérito al Referéndum del Gas de julio de 2004. Sin embargo, esta oposición les
produjo más desgaste, como lo demuestra menos del 20% de la votación obtenida en la elección
municipal de 2004, frente a más de la mitad de los sufragios obtenidos en la elección municipal
de 1999. Asimismo, compitieron con las agrupaciones ciudadanas que si bien se mostraron
como el nuevo modelo para la práctica política, no consiguieron encarnar la renovación
anhelada. Obtuvieron resultados destacables, fundamentalmente, en las capitales y siempre y
cuando hubieron postulado a autoridades ya consolidadas en el ámbito municipal. Esta evidente
derrota de los partidos tradicionales no consolidó a un reemplazante claro y definitivo en tanto
el MAS no rebasó el 20% de votos. Sólo la situación de absoluta crisis del país que terminó con
49
el Gobierno de Mesa y concluyó en las anticipadas elecciones presidenciales y, por primera vez
en nuestra historia, prefecturales de diciembre de 2005, estableció las pautas para el nacimiento
de un nuevo sistema de partidos. Un sistema que alberga como cabeza central al MAS que
obtuvo 54% de los votos y a una derecha atomizada que reunió la otra porción electoral,
aunque con la presencia destacable de partidos y agrupaciones departamentales a la cabeza
de líderes prominentes como Mario Cossío, José Luis Paredes o Rubén Costas, convertidos
en prefectos. La elección de junio de 2006 para la Asamblea Constituyente y el Referéndum
Autonómico ratificó esta presencia hegemónica del MAS aunque en competencia, nuevamente,
con los líderes departamentales. Y la serie de elecciones posteriores tanto en el Referéndum
Revocatorio en 2008 como en el Referéndum Constitucional en enero de 2009 no hicieron sino
solidificar esta orientación.
Sin embargo, ¿qué significa esta siempre publicitada presencia indígena? ¿qué implicaciones
tiene para este sistema de partidos? Veamos el caso de la elección municipal de 2004 para
observar en qué medida los datos existentes amparan los discursos predominantes. Aquellos que
pretenden mostrar los cambios ocurridos como de un avance democratizador incuestionable.
Veamos.
2. Una lectura de la democracia a partir de la mirada al sistema de

partidos municipal y su inminente etnificación
El 2004 fue un anticipo de lo que sería el derrumbe final del sistema de partidos en Bolivia.
Ello será analizado con más atención en el capítulo 5. Lo que aquí interesa resaltar es en qué
medida este ingreso de nuevas autoridades que hemos revisado en la primera parte de este
capítulo, se relaciona con el sistema de partidos y los partidos, agrupaciones y pueblos indígenas,
en particular (ver Anexo 3 el cuadro completo de militancia de las autoridades municipales
entrevistadas y su relación con la militancia de las autoridades en 2004).
De ese modo, se precedió a realizar el cruce del partido o agrupación ciudadana que auspició la
candidatura y el índice integral. Veamos.
50
Tabla Cuál fue el partido o agrupación ciudadana que auspició su candidatura por Índice
28 integral de educación/ingresos/etnicidad
Índice combinado de educación/ingresos/etnicidad(2da.recodificación)

Ed.ingr.bajo/ Ed.ingr.bajo/ Ed.ingr.medio/ Ed.ingr.alto/ Ed.ingr.alto/
Total
etni.alta etni.media etni.alta.media.baja etni.media No indigena
MNR 10,8% 32,4% 24,3% 32,4% 100,0%
MAS 40,4% 11,1% 31,3% 11,1% 6,1% 100,0%
PODEMOS 33,3% 33,3% 33,3% 100,0%
UN 10,5% 15,8% 42,1% 5,3% 26,3% 100,0%
MIR 12,5% 25,0% 12,5% 20,0% 30,0% 100,0%
AS XXI 9,1% 54,5% 36,4% 100,0%
Frente Amplio 33,3% 66,7% 100,0%
Agrupación de
20,0% 60,0% 20,0% 100,0%
¿Cuál fue el partido o agrupación ciudadana que auspició su candidatura?
Integración
ADN 9,1% 36,4% 27,3% 27,3% 100,0%
UCS 18,2% 9,1% 54,5% 18,2% 100,0%
NFR 37,5% 37,5% 25,0% 100,0%
MBL 25,0% 8,3% 16,7% 33,3% 16,7% 100,0%
MUP 100,0% 100,0%
MSM 33,3% 25,0% 33,3% 8,3% 100,0%
CIU 14,3% 28,6% 57,1% 100,0%
MCSFA 20,0% 40,0% 40,0% 100,0%
PC 33,3% 33,3% 33,3% 100,0%
NGP 100,0% 100,0%
HOBRAS 100,0% 100,0%
MAR 40,0% 40,0% 20,0% 100,0%
MIP 12,5% 50,0% 37,5% 100,0%
CT-1 25,0% 25,0% 50,0% 100,0%
MPC 40,0% 60,0% 100,0%
PP 33,3% 33,3% 33,3% 100,0%
PASO 66,7% 33,3% 100,0%
SPT 66,7% 33,3% 100,0%
TANITANI 100,0% 100,0%
UCPY 50,0% 50,0% 100,0%
AAOQ 100,0% 100,0%
PUC 50,0% 50,0% 100,0%
FERECOMIN 33,3% 33,3% 33,3% 100,0%
CAOSAM 100,0% 100,0%
CyD 50,0% 50,0% 100,0%
51
MPS 100,0% 100,0%
POKUY 50,0% 50,0% 100,0%
MMU 50,0% 50,0% 100,0%
ASYO 50,0% 50,0% 100,0%
JACHAMARKATCA 50,0% 50,0% 100,0%
MCS 50,0% 50,0% 100,0%
MOVIBOL 50,0% 50,0% 100,0%
WL 100,0% 100,0%
Otros 21,4% 14,3% 46,4% 7,1% 10,7% 100,0%
NS/NR 50,0% 25,0% 25,0% 100,0%
Total 20,2% 12,1% 30,3% 22,0% 15,4% 100,0%
Veamos la sociología de algunos partidos. En el caso del MNR se destaca, inmediatamente, la

ausencia de candidatos “indígenas/campesinos” (manteniendo las definiciones más “cercanas”)
y la presencia de sólo 1 de cada 10 emenerristas en la categoría indígena colonizador o del
oriente/Chaco. Mientras que entre clases medias y burguesías indígenas suman casi un 57%. Y
cerca de un tercio (32,4%) están identificados como blancos criollos. ADN es el partido que más
se asemeja a estos rasgos. Igualmente carece de presencia en la categoría indígena “más baja”
y también sólo 1 de cada 10 adenistas (9,1%) está incluido en la segunda categoría “más baja”
de lo indígena. Tiene, más bien, un “panza” alta con los dos sectores indígenas de clase media
y alta con un 63,7% y, del mismo modo, una presencia “blanca” nada despreciable llegando a
ser de poco más de uno de cada cuatro adenistas (27,3%). Son pues, partidos “policlasistas/
polietnicistas” pero con una orientación “hacia arriba”: a lo indio acomodado o a lo blanco/
criollo tradicional.
El MIR, más bien, presenta una composición más heterogénea. Un 12,5% conforma el índice
“indígenas/campesinos” y un destacado 25% el de indígenas colonizadores o del oriente/Chaco.
Suman entre ambas categorías indígenas “más bajas” un 37,5% del total de autoridades del MIR.
Es un partido con mayor presencia indígena “menos” beneficiada. Aunque no deja de contar
con autoridades del sitial medio –clase medias indígenas- (12,5%) y de “privilegio” indígena
(20%), así como casi un tercio (30%) de autoridades “blancas”. Es un partido más cercano a un
policlasismo/polietnicismo.
Más o menos con el mismo perfil aunque con un énfasis mayor en “el medio” está UN que
tiene 10% en la categoría más baja, 15,8% en la que sigue, 42,1% en la media, sólo 5,3 en la
penúltima y 26,3% en la “más alta”. Es en cierto modo un policlasismo/polietnicismo, aunque
con predominio de clases medias indígenas.
52
El MSM ofrece una imagen “más india”. Véase que el 33,3%, exactamente un tercio, de sus
autoridades se sitúa en la categoría de “indígenas/campesinos”, algo no extraño, dada
la presencia casi única de este partido en el departamento de La Paz, por lo cual tampoco
sorprende su ausencia total en la siguiente categoría, seguramente más afín a otros
departamentos. Entre su centro de clases medias (25%) y su otro tercio de “burgueses cholos”,
tenemos que casi tres de cada cinco autoridades conforman el núcleo seguramente más duro
de sus candidatos. Algo que tampoco parece muy ajeno a su presencia urbana en una ciudad
donde casi 2/3 partes se autodefinen como aymaras. Finalmente, su presencia “blanca” es casi
marginal. En suma, su sociología pinta a este partido como un “continuo” entre el campo y la
ciudad con predominancia paceña. Logró en aquella elección, de ese modo, constituirse en
el “partido aymara” del sistema político, entendiendo lo aymara no en el sentido clásico de
indígena rural, sino de indígena en sus diversas variaciones sociales. Fue pues un partido de
policlasismo aymara.
El caso de PODEMOS resulta verdaderamente interesante. No compitió en las elecciones de

2004 pero por su presencia como principal partido de oposición en 2005 muchas autoridades
seguramente se pasaron a sus filas. Sin embargo, véase que no logró presencia en la categoría
más indígena así como tampoco lo hizo en la categoría blanca. Los extremos no han sido
copados por esta agrupación. La explicación seguramente tiene que ver con que no fue un
partido tan de derecha como para captar a autoridades que se quedaron en ADN o el MNR,
ni tampoco tan de izquierda como para captar a autoridades que seguramente se quedaron el
MIR, el MSM (en La Paz) y fundamentalmente en el MAS. Y, este partido conviene ver de cerca.
El MAS es seguramente el partido con mayor presencia indígena, aunque no deja de tener
autoridades en las cinco categorías. Véase que es el único partido que tiene un peso tan
significativo en la categoría de “indígenas/campesinos”: 40%, o sea, dos de cada cinco masistas
están en lo “más bajo” del podio sociológico descrito. En la siguiente categoría, más cercana a los
departamentos de la denominada “Media Luna”, aunque con similar incidencia de colonizadores
el MAS llega a contabilizar a un 11,1% de su gente. No es significativo pero logra sumar
entre ambas categorías a más de uno de cada dos masistas. El MAS, sin dudas, es el partido
reclutador de indígenas por excelencia. Y le sigue en la jerarquía esbozada un significativo 31,3%
de autoridades clasificadas como “indígenas de clase media”. Nuevamente, haciendo el cálculo
general, podemos decir que en el MAS cuatro de cada cinco autoridades son campesinos,
indígenas y seguramente indígenas urbanos en condiciones moderadas en el mejor escenario.
Es pues el partido de los indígenas menos favorecidos. La presencia de sólo 1 autoridad de
cada 10 (11%), como componente de lo que hemos denominado a efectos ilustrativos “clase
alta indígena”, confirma lo dicho. E indudablemente la verdaderamente minoritaria presencia
de blancos termina por ratificar lo expuesto. Es pues un policlasismo/polietnicismo pero de
incuestionable hegemonía indígena.
53
¿Qué significan estos datos? Pues no cabe la menor duda que los avances han sido enormes.
Visto en retrospectiva podemos decir que se ha transcurrido por las siguientes fases en la
historia del sistema de partidos
a. La fase del sistema de partidos elitario (pre 52) que no aceptaba indígenas y a lo sumo
algunos “cholos”, como se los calificaba, formaban parte de la competición
b. La fase del sistema de monopolio partidario (de 1952-1964 y con interrupciones hasta 1982)
que se caracterizó por la hegemonía del MNR y una presencia indígena fragmentada y
profundamente clientelar
c. La fase del sistema de partidos en democracia representativa (de 1982 a 2005) que trajo el
dominio de la democracia pactada y la presencia individual de indígenas en el poder
d. La fase del sistema de partidos en democracia municipal (de 1994 en adelante) que, en base
a ciertas normas, posibilitó el advenimiento creciente de líderes rurales a la palestra política,
menos como individuos y cada vez más como opciones singulares (de singularidad étnica,
regional y clasista).
e. La fase del sistema de partidos compartimentalizado étnica, regional y socialmente (de 2005
en adelante)
Vale decir, de un sistema elitario que despreciaba lo indígena se ha transitado a un sistema de

presencia cada vez más compartimentalizada de lo indígena. Si bien tenemos en curso opciones
policlasistas/poliétnicas, lo cierto es que el partido con mayor peso político hoy en día en Bolivia
es ante todo un partido indígena.
Nuestra historia partidaria no ha tenido la misma correlación tan fuerte que predomina en
otros sistemas partidarios donde el partido industrial o agrario representa respectivamente
a ciudadanos industriales o del agro. Nuestro lazo ha sido menos unívoco. Esa sincronía tan
obvia en los orígenes partidarios en otras latitudes no lo fue tanto en nuestro propio contexto,
cuyo poder de compra –cualidad patrimonial- logró diluir esas “esencias” más profundas. Sin
embargo, al parecer hoy tendemos a una “etnificación” menos deleznable que en el pasado
y ciertamente más rígida en el presente. Téngase en cuenta que el análisis corresponde a la
elección municipal 2004 en la que el MAS no llegó siquiera al 20% de voto. Hoy ese partido
constituye, indudablemente, una opción más “poli” pero con una apabulladora hegemonía de
determinados sectores. ¿Cómo afecta eso a la democracia? Pues sin duda el cambio es enorme.
Hoy gobiernan más indígenas que nunca en la historia de Bolivia. Ello no quiere decir que lo
hagan bien (ni mal necesariamente), pero si que están al mando de instituciones públicas. Este
tránsito democratiza la democracia con el riesgo, sin embargo, muy presente de incidir cada
vez más en las diferencias antes que en las similitudes. Un sistema partidario que induzca a
“votos étnicos/regionales/de clase” posiblemente logre “empatar” lo que antes constituía una
hegemonía criollo mestiza pero con el demérito de fomentar rivalidades insalvables.
54
Hemos hecho previamente el recuento histórico para “saborear” más el avance y la modificación
del sistema de partidos. Sin embargo, también es útil poner sobre el tapete las posibles
dificultades de un sistema de partidos etnificado. Conviene mencionar que hay determinadas
condiciones políticas que inducen a potenciales conflictos civiles.8
a. Allá donde empieza a propiciarse cierta hostilidad de raíz étnica, y lo étnico “triunfa” sobre
el clivaje de clase como la forma más recurrente de estratificación social con una orientación
etnonacionalista (la plurinacionalidad en curso)
b. Allá donde dos partes en conflicto reclaman para sí en forma cada vez más exclusiva el uso
de recursos (naturales) y una de ellas tiene más probabilidad de lograr vencer a la otra (el
uso exclusivo reconocido constitucionalmente de los recursos naturales renovables para los
pueblos indígenas).
c. Allá donde hay un gobierno que apoya a alguna de las partes y se siente con una apabulladota
fuerza como para no negociar con el polo más débil (los embates contra el poder judicial o
los medios de comunicación)
d. Allá donde el gobierno va perdiendo espacios públicos que quedan en manos de la “etnia”
opositora e inclusive no logra sentar soberanía sobre ellos, lo que lleva a radicalizar su
estrategia coercitiva (el control menos férreo en regiones de oposición puede inducir a ello)
e. Allá donde ya han ocurrido hechos todavía menores de violencia entre grupos étnicos pero
que predisponen a más violencia (los hechos de septiembre en Pando y otros más).
f. Allá donde ciudadanos de a pie empiezan a ver como normal, ante la quietud del Estado,
cometer hechos de violencia contra aquellos que consideran enemigos (y, por ello, de
oposición) (los abusos contra políticos generalmente indígenas que son de oposición).
g. Y, por supuesto, allá donde la configuración institucional –llámese por ejemplo el
sistema de partidos que es lo que interesa para efectos de este análisis - adquiere ribetes
predominantemente étnicos. Algo que como vimos es ya un dato al parecer inminente de
nuestra realidad
La notoria etnificación del sistema de partidos, por tanto, es un proceso saludable en tanto
no implique dejar de lado la necesidad de promover una auténtica democracia policlasista y
poliétnica.
8 Nos basamos en el fascinante texto de Michael Mann, The Dark Side of Democracy. Explaining Ethnic Cleansing,
Cambridge, Reino Unido, 2005, pp. 1-10.
55
Síntesis
Este capítulo pretende contribuir a conocer en qué medida la democracia representativa
ha logrado incorporar a más ciudadanos que se autodefinen como indígenas, así como a
comprender de qué modo este hecho afecta el sistema de partidos en Bolivia.
Identidades indígenas y sociales en los municipios. Se elaboraron los indicadores de
identidad o sociología de las autoridades municipales: Primero el indicador combinado de
etnicidad, compuesto por los subindicadores de “lengua materna”, “habla alguna lengua nativa”,
“autodefinición” y “lugar donde nació”; segundo, el indicador de ingresos; y tercero el indicador
de educación. En base a ellos se construyó el Índice Integral.
Indicador combinado de etnicidad. El subindicador de “lengua materna” muestra que casi

dos tercios de las autoridades municipales (63,9%) aprendieron a hablar en castellano; uno de
cada cuatro, en quechua; 1 de cada 10, en aymara; y sólo 2 de cada 100, en otro idioma. Lo
que indica que de cada tres autoridades municipales en Bolivia, básicamente dos aprendieron a
hablar en castellano y uno en un idioma indígena.
Respecto al subindicador de “habla lengua indígena”, el 47,5% habla quechua y el 18,7%

aymará, se puede observar que este es tan alto como el subindicador de “lengua materna”. Es
decir, de casi dos tercios que no aprendieron algún idioma nativo como lengua materna se pasa
a casi dos tercios que sí lo hablan. Lo que significa que un tercio de autoridades aprendió estas
lenguas nativas a lo largo de su vida.
En el subindicador de “autoidentificación”, un 64,6% de autoridades se autodefinen como

indígenas frente a un 35,4% de “no indígenas”. En la pregunta correspondiente se hizo una
variación metodológica respecto al Censo 2001 o a otras encuestas periódicas, que consistió
en incluir en la misma serie de preguntas la identificación con algún pueblo indígena y
simultáneamente la posibilidad de identificarse como mestizo.
El subindicador “dónde nació” muestra que 34,3% nació en una comunidad rural, 28% en la
capital o en un pueblo, 12,4% en una ciudad intermedia y 25,3% en una ciudad grande. En
suma, el 62,4% proviene de comunidades rurales o pueblos, frente al 37,6% que lo hace de
ciudades intermedias o grandes.
En base a esos indicadores, se elaboró un índice combinado de etnicidad. Éste muestra que
el 73% de autoridades municipales se siente de alguna manera indígena y el 27% no. De este
segmento mayoritario, 34,6% corresponde a la categoría “etnicidad alta” o indígenas y 38,3%
se encuentra en las categorías de etnicidad media y baja. En los departamentos las diferencias
56
no son menores. En general, los departamentos occidentales tienen más autoridades en las
categorías de etnicidad alta y media y los departamentos autonómicos en las categorías de
etnicidad baja o no autoidentificación indígena.
Nivel de ingresos. Más de la mitad (55,3%) tiene ingresos medio bajos o bajos y el resto
(44,7%) tiene ingresos medio altos y altos. En tierras altas, el 64.2% tiene ingresos bajos o
medio bajos, en cambio en tierras altas, la imagen se invierte y cerca al 60% tiene ingresos altos
o medio altos. Vale decir, dos de cada tres tienden más a ser “pobres” en las tierras altas frente
a tres de cada cinco que se inclinan más a ser “ricos” en tierras bajas.
Nivel de educación. El 12,3% pasó por la primaria, el 8,1% la terminó, 1 de cada 14 empezó
secundaria pero no la acabó y uno de cada nueve terminó la secundaria (11,9%). Por otra parte,
1 de cada 20 se formó como técnico medio, uno de poco más de cada 17 recibió formación
de técnico superior, uno de cada nueve comenzó la universidad y uno de cada cinco la llegó a
concluir. Algo más de uno de cada seis logró llevar adelante estudios de postgrado.
Estas cifras muestran que dos quintas partes de las autoridades alcanzaron como techo la
secundaria o un nivel menor y los otros tres quintos lograron hacer educación terciaria, entre
técnicos medios, superiores y universitarios, incluso con postgrado. En municipios del Oriente
y del Chaco casi tres de cada cuatro autoridades (72%) tiene un nivel de educación en la
categoría “técnico medio y más”, frente a poco más de uno de cada dos en similar posición en
el Occidente.
Índice integral. En este indicador final se ha definido las cinco categorías en términos más
“didácticos”. En la categoría más baja –escasa educación, pocos ingresos e identificación
como indígena- están los “indígenas/campesinos”. En su antípoda están los “blanco criollos”
-buena educación, ingresos altos y sin identificación indígena-. En la categoría inmediatamente
“superior” a “indígenas/campesinos”, se encuentra “indígenas colonizadores o campesinos del
Oriente o del Chaco”; más “arriba”, los “indígenas de “clase media” y en la cúspide la “burguesía
indígena”. Hay un 20% de “indígenas/campesinos”. En el extremo opuesto, un 15,4% queda
incluido en la categoría de “blanco criollo”. Un 12,1% puede identificarse como “indígenas
colonizadores o campesinos del oriente o del Chaco”. Posteriormente, como “indígenas de clase
media”, se encuentra un dominante 30,3% de las autoridades. Y en la categoría de “burguesía
indígena” está un igualmente considerable 22%.
La elección municipal de 2004. Un adelanto del nuevo sistema de partidos
La sociología de las autoridades por partido, agrupación o pueblo indígena, tomando en cuenta
el Índice Integral, presenta importantes variaciones. El MNR y ADN destacan como partidos
57
“policlasistas/polietnicistas”, pero con una orientación “hacia arriba”: a lo indio acomodado o
a lo blanco/criollo tradicional. El MIR, aunque con limitaciones de alcance territorial, se mostró
como un partido más cercano a un “policlasismo/polietnicismo”. UN mostró un “policlasismo/
polietnicismo”, aunque con predominio de clases medias indígenas. El MSM se constituyó en un
partido de “policlasismo” aymara. Mientras el MAS mostró un “policlasismo/polietnicismo”, pero
incuestionable hegemonía indígena. Sin embargo, debe advertirse que este avance democrático
DEMOCRATIZANDO
DEMOCRATIZANDO
puede verse constreñido por una etnificación excesiva del marco institucional y de las prácticas
políticas que acabe por atentar contra la misma democracia.
LA DEMOCRACIA.
LA DEMOCRACIA:
Una mirada
Una amirada
la participación
a la participación
Popular en los
Popular
alboresen
de los
la Bolivia
alboresde las
deAutonomías
la Bolivia de las Autonomías
58
Capítulo
2
LOS ÚLTIMOS ESTERTORES
DEL MODO DE ESTADO
UNITARIO. LA AUTONOMÍA
EN BOLIVIA COMO UNA
DESCENTRALIZACIÓN
TRITERRITORIAL
ASIMÉTRICA.
E
n este capítulo se intenta identificar al actor o los
Los últimos actores que lideran el proceso de descentralización
en curso, a objeto de conocer -lo que constituye la
estertores del modo
interrogante central- en qué medida había cierta predisposición
de Estado unitario.
de la estructura municipal al modo de Estado no unitario o
La autonomía en
compuesto que establece la nueva CPE que, pese a que, al
Bolivia como una momento de realizar la encuesta, no había sido aprobada
descentralización todavía, se sabía que existía un relativo consenso para hacerlo.
triterritorial
asimétrica.
61
A. El “deber ser”
1. Variantes del modo de Estado compuesto
Al decir consenso se hace referencia al convencimiento de partida que había para transitar
hacia un modelo de descentralización compuesto. Se entiende por variantes de este modelo
compuesto a las modalidades de descentralización que estaban en juego. Podemos citar las
siguientes variantes
� ��

denominativo de “autonomía” pero sin la capacidad de legislar y, a lo sumo, con capacidad
de normar desde las prefecturas vía decretos reglamentarios.1 Creemos que esta variante
puede estar más cerca de la opción: “el liderazgo debe ser del gobierno central”.
� ��
mayor de los gobiernos departamentales en relación a los municipales como sucede en
regímenes federales que se caracterizan por marcar una relación de jerarquía frente
a los municipios con el nivel “meso” en el vértice mayor de la relación. En esta variante
posiblemente predomine la opción: “las autonomías departamentales deben liderar la
descentralización”.
� ��
municipal a despecho del nivel intermedio. En este caso, la opción más cercana es: “las
autonomías municipales deben liderar la descentralización”.
� ��
constitucional de los tres niveles territoriales, todos ellos con capacidad legislativa. La
variante en este caso corresponde a la opción: “el gobierno central junto con las autonomías
departamentales y municipales deben tener el liderazgo de la descentralización”.
� ��
autonomías indígenas en los adalides del proceso. Esta variante se puede asociar a: “las
autonomías indígenas deben tener el liderazgo de la descentralización”.
� ��
antes expuesto, pero incluye la variable étnica. Lo que permite inferir que hay diferencias en
una misma variante. Por ejemplo, hay municipios indígenas, pero también hay municipios no
indígenas. La opción sería: “el gobierno central junto con las autonomías departamentales,
municipales e indígenas deben tener el liderazgo de la descentralización”.
1 En verdad esta variante no es propiamente de un modo de Estado compuesto sino simple como habíamos visto. Pero en el país se
generó mucha confusión al respecto por el tenor mismo de la pregunta del Referéndum Autonómico de 2006 que no contemplaba la
palabra “capacidad legislativa” sino sólo la capacidad de “normar”. La diferencia no es meramente semántica pues tiene incidencia en lo
que define a un modo de Estado compuesto, diferenciado de un simple: el quiebre del monopolio legislativo. La capacidad de legislar
es lo que define la diferencia y con ella la ruptura del monopolio legislativo.
62
� ��
regional.
2. El Gobierno central debe liderar la descentralización: La necesidad

de un centro fuerte
¿Hacia dónde se orienta la percepción de las autoridades municipales?
Tabla Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo
con la frase “El Gobierno Central más que ninguno debe liderizar la
29 descentralización en Bolivia”
Tipo de Tipo de
Total Departamento
autoridad Municipio
Alcal- Con- Urba- Rura- Sta Cocha- Chu-
La Paz Tarija Oruro Potosí Beni Pando
des cejales nos les Cruz bamba quisaca
De
77 73 78 75 78 88 69 69 90 89 65 70 75 90
acuerdo
Poco de
15 17 15 19 13 9 21 18 5 9 33 21 9 10
acuerdo
Nada de
6 8 6 4 8 3 10 11 2 3 9 11
acuerdo
Ns/Nr 1 2 1 1 1 2 5 5
total en
100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
%
Nº de
396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Casos
Gráfico 1
Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase
“El Gobierno Central más que ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia”
De 78 75 78
73
acuerdo
Poco de
acuerdo
17 15 19
13
8 6 8
Nada de 2 1 4 1 1
acuerdo
Alcaldes Concejales Urbanos Rurales

Ns/Nr
Tipo de Autoridad Tipo de Municipio
63
En principio, no hay diferencia substancial entre alcaldes y concejales, así como tampoco la
hay entre autoridades municipales urbanas frente a las rurales. Todos ellos en casi ¾ partes
coinciden en que el Gobierno Central es un actor decisivo en la marcha de la descentralización.
Sin embargo, veamos las diferencias a nivel departamental.
Gráfico 2
“El Gobierno Central más que ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia”
88 90 89 90
De 75
69 69 70
acuerdo 65
Poco de
acuerdo 33
21 21
18
Nada de 9 10 11 9 9 9 11 10
3 2 5 5 3 0 5
acuerdo 0 0 0 2 0 0 0 0
a
ni
o
sí
o
z
ca
rij
z
Ns/Nr
ur
nd
ba
Pa
Be
to
ru
Ta
sa
Or
Po
am
Pa
aC
La
ui
ab
uq
nt
Sa
ch
Ch
Co
Como se observa, se considera que el gobierno central es un actor decisivo en el proceso

en curso siempre por encima de los dos tercios en todos los departamentos (con excepción
de Potosí con un 65%). Este dato tienta a creer que prima el centralismo como realidad
recurrente, acercándonos más a la opción vista anteriormente de “descentralización tenue” o de
desconcentración radical. Sin embargo, a decir del alcalde de Gonzalo Moreno2:
“….con todos los niveles que se están creando esto va a ser un chiverío3….si no hay
orden no se va a poder avanzar. Se necesita de alguien que guíe el proceso….y claro que
tiene que ser el gobierno (central) pues.”
Se considera pues imprescindible el concurso del gobierno central, no como el encargado

privilegiado e incluso único de la dinámica en ciernes, pero si como un actor decisivo. El hecho
de que sean precisamente Santa Cruz, Tarija o Pando, departamentos claramente adversos al
centralismo, los que favorecen con un 90%, o cerca a este porcentaje, esta opción, delata que
la primacía del gobierno central, no se debe a resabios centralistas, sino a un razonamiento de
sentido común, capaz de dejar por sentado que cualquier proceso de descentralización requiere
para su éxito de un centro fuerte. Descentralización, por ende, no es bajo ningún supuesto,
pérdida del centro articulador.4
2 Entrevista realizada en febrero de 2009.

3 Lío, problema.
64 4 También se puede sostener que primó cierto temor en estos departamentos. Téngase en cuenta que en agosto de 2008 se realizó el
3. El Gobierno Central y la Prefectura deben liderar la
descentralización. La importancia del nuevo actor “meso”.
En la siguiente pregunta se pretende incluir en el debate a un “nuevo” actor o, a un “viejo actor”,
pero con modificaciones substanciales en su funcionamiento: las prefecturas. Veamos.
Tabla Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase
30 “El Gobierno Central junto a las prefecturas deben liderizar la descentralización en Bolivia”
Tipo de
Total Tipo de autoridad Departamento
Municipio
Alcal- Conce- Urba- Santa Cocha- Chuqui-
Rurales La Paz Tarija Oruro Potosí Beni Pando
des jales nos Cruz bamba saca
De 76 71 77 76 76 91 64 64 65 77 75 85 91 65
acuerdo
Poco de 19 24 18 18 19 8 26 29 15 19 23 12 5 35
acuerdo
Nada de 3 3 3 3 4 2 10 5 4 3 2
acuerdo
Ns/Nr 2 2 2 3 1 2 20 3 2
total en % 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Casos
Gráfico 3
“El Gobierno Central junto a las prefecturas deben liderizar la descentralización en Bolivia”
77 76 76
71
De
acuerdo
Poco de
acuerdo 24
18 18 19
Nada de 3 2 3 2 3 3 4 1
acuerdo

Ns/Nr
Referendum Revocatorio, en el que Evo Morales fue ratificado con el 67,4% de los votos, consolidando el liderazgo central.
65
Conviene apuntar, que, al igual que en la anterior pregunta, con la leve disminución en el caso
de los alcaldes, los porcentajes de aceptación a la opción “de acuerdo” están nuevamente por
encima de las ¾ partes. Es decir, tres de cada cuatro autoridades municipales consideran que la
descentralización debe ser un proceso que vaya en forma combinada entre el Gobierno Central
y las prefecturas. Veamos las diferencias departamentales.
Gráfico 4
“El Gobierno Central junto a las prefecturas deben liderizar la descentralización en Bolivia”
91 91
85
77 75
De
acuerdo 64 64 65 65
Poco de
acuerdo 35
26 29
23
20 19
Nada de 15
12
acuerdo 8 10
5 2 4 3 3 5
2 0 0 0 0 0 0 2 2 0 0
Ns/Nr
ca
ba
z
sí
a
ni
o
z
ru
rij
ur
Pa
nd
to
sa
Be
am
aC
Ta
Or
Po
Pa
ui
La
ab
uq
nt
ch
Sa
Ch
Co
Este cuadro ofrece mayores pistas. No deja dudas sobre la prestancia de las prefecturas como
actores ya incuestionables en la descentralización, aunque con diferencias notables entre sí.
En cinco departamentos el porcentaje a favor de un liderazgo combinado –gobierno central
y prefecturas- se reduce respecto a la respuesta anterior que privilegiaba sólo al gobierno
central. Sólo en cuatro departamentos la posibilidad de que la prefectura conjuntamente con
el gobierno central abanderen el proceso, es superior: en Santa Cruz (de 88 a 91%, y, por lo
tanto, casi indiscernible); Beni (de 75 a 91%) y Chuquisaca (de 75 a 90%). La reflexión podría
inclinarse a creer que aquellos departamentos que apoyaron la autonomía son más proclives a
defender la adhesión en el liderato de las prefecturas. Sin embargo, errarían en el diagnóstico al
verificarse que Tarija apoya el liderazgo central con un 90% frente al liderazgo combinado con
un 65%. 25 puntos de diferencia que no obedecen a razones claras. Lo propio sucede en Pando
(de 90 a 65%) dejando entrever que, al parecer, son aquellos departamentos más alejados del
eje central los que demandan mayores “dosis de bolivianidad”. Como se comprueba en alguna
investigación no es el rechazo al centralismo lo que predomina en regiones periféricas, como
por ejemplo el Norte Amazónico, sino el ansia de ser parte de ese centro. Por ende, la exigencia
es a favor de una mayor integración.5 Finalmente, llama la atención el caso de Potosí. Ya en el
5 Wilder Molina, Identidades, culturas y actores en la región amazónica de Bolivia, Fundación Unir, La Paz, 2009, p. 5ss
66
primer interrogante favoreció en menor cuantía el liderazgo central (65%) y ahora se decanta
por un mayor apoyo al liderazgo doble (75%). En entrevista con un concejal de Tomave se
anticipa una respuesta posible:
“…acá los que deciden son los municipios. Nosotros apoyamos al gobierno (central) pero no se
acuerda casi de acá. Nos olvidan…..nosotros desde nuestras comunidades nos apoyamos en lo
que hace el gobierno municipal…”.6
Se observa que el gobierno central, a pesar de las afinidades partidarias con la prefectura
potosina, posiblemente tenga menos presencia en departamentos y municipios considerados
como “propios”, que en aquellos en los que debe lograr la conquista paulatina de electorados. Al
menos ello se distingue sutilmente en Potosí, lo que convierte a esta opción doble en valedera,
en lo que constituye un acercamiento seguramente más estrecho (cada vez) con la prefectura.
De todas maneras, hasta aquí podríamos suponer que hay predisposición a aceptar una
descentralización cuasi federal o de bisegmentación departamental, de acuerdo a lo definido.
Pero sigamos viendo otras respuestas.
4. La opción tripartita: el gobierno central, las prefecturas y los

municipios liderando la descentralización
Parece lo más apropiado pensar que la opinión de las autoridades se aproxima a esta opción
más integral en el manejo de la descentralización
31 “El Gobierno Central junto a las prefecturas y municipios deben liderizar la descentralización en Bolivia”
Tipo de
Municipio
Alcal- Conce- Urba- Santa Cocha- Chuqui-
De
acuerdo 83 85 83 82 84 95 74 74 75 89 83 85 91 75
Poco de
acuerdo 11 10 11 14 9 3 7 21 5 6 15 15 5 20
Nada de
acuerdo 4 5 4 1 6 2 17 4 4 3 2 5
Ns/Nr 2 2 3 1 2 1 20 2
total en % 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
6 Entrevista con concejal en Tomave en junio de 2009.

67
Gráfico 5
“El Gobierno Central junto a las prefecturas y municipios deben liderizar la descentralización en Bolivia”
85 83 82 84
De
acuerdo
Poco de
acuerdo
10 11 14
Nada de 5 9 6
acuerdo 0 4 2 1 3 1
Ns/Nr
Nuevamente, se puede observar que tanto entre alcaldes y concejales como entre autoridades
municipales urbanas y rurales hay un acuerdo verdaderamente alto en la opción “de acuerdo”
a que sea el gobierno central junto a las prefecturas y municipios los que deban liderar la
descentralización. Veamos las diferencias departamentales.
Gráfico 6
“El Gobierno Central junto a las prefecturas y municipios deben liderizar la descentralización en Bolivia”
95
89 91
De 85
83
acuerdo
74 74 75 75
Poco de
acuerdo
Nada de
acuerdo
21 20 20
Ns/Nr 17 15 15
7 5 6 5 5
3 2 4 4 3
2 1 2 2
0 0 0 0 0 0 0
68
Esta es claramente la opción por una descentralización triterritorial. De acuerdo a las
respuestas ofrecidas, podemos agrupar en tres y hasta en cuatro a los departamentos: aquellos
municipalistas que priorizan el liderazgo tripartito sobre las otras dos previas opciones (Santa
Cruz, La Paz, Cochabamba, Potosí); aquellos “centralistas” que privilegian la primera opción
(Tarija); aquellos que consideran la tercera opción municipalista igual de válida que la primera
(Oruro que tiene un 89% en la tercera opción frente a otro 89% en la primera opción y un
74% en la segunda opción) y, para finalizar, aquellos que dejan en el último lugar la opción
centralista. Chuquisaca empata la segunda y tercera opción (con 85%) frente a la primera
(74%), al igual que Beni con 91% para las dos últimas frente al 75% de la primera opción.
En principio, no es fácil aventurar interpretaciones. Empero, resulta satisfactorio comprobar que

el formato municipalista, tan sólido en Santa Cruz, deja en el olvido aquella propuesta lanzada
por el Comité Cívico en 20057 que contenía rasgos no sólo “etnominimalistas”, sino de notoria
subordinación municipal a un formato típicamente federal, capaz de fagocitarse a los municipios,
casi vistos como menores de edad. Se preservó el esquema descentralizador planteado hace
casi dos décadas, obviando el asentamiento cada vez más sólido de “lo municipal”.8 Tampoco es
extraña la inserción de La Paz en este grupo. La Paz tenía ya, desde antes de cualquier modificación
constitucional, una suerte de “hipermunicipalismo” de facto. No sólo por la presencia de 80
municipios -de lejos el departamento con mayor cantidad, seguido por Santa Cruz con 50- sino
por sus “sobremunicipalizadas” transferencias fiscales que, generalmente, cuadriplican aquellas
destinadas a las prefecturas. En el caso de Potosí, posiblemente, su configuración mayoritariamente
rural ayude a comprender el prestigio que adquieren los municipios. Lo propio sucede, aunque
con sus particularidades locales, en Beni, departamento “creado” en función a centros poblaciones
intermedios.9 El hecho de que la capital, Trinidad, no albergue más que a un tercio de la población
departamental total genera un prestigio local muy intenso –el de las ciudades intermedias-,
visualizado en la aceptación indiscutible de lo municipal.
“Si acá en el departamento estamos conformados en grupos de municipios. Allá lo de San Borja
que van hasta La Paz; los de Trini y nosotros acá en Riberalta…. Por nuestro tamaño mismo, no
estamos conectados con la capital….”10
Incluso los indígenas y campesinos que se sienten marginados de la prefectura, admiten que su
acercamiento al estado, tiene el municipio a su principal bastión o hasta quizás a su único.
“La prefectura no nos toma en cuenta…nosotros coordinamos directamente con los gobiernos
municipales. De ahí si sacamos algo…..11”
7 Consejo Preautonómico, “Propuesta de reforma del texto constitucional para estructurar el Estado autonómico”, en El Juguete Rabioso
del 10 de julio de 2005.
8 Juan Carlos Urenda, Autonomías Departamentales, Amigos del Libro, Santa Cruz, 1987.
9 Wolfgang Shoop, Ciudades bolivianas, Amigos del Libro, 1981, cap. 11.
10 Entrevista consejero departamental de Beni de Vaca Diez en junio de 2007.
11 Entrevista con líder indígena movima en junio de 2007.
69
En los otros departamentos, hay elementos que aún dejan más dudas que certezas. La primacía
en Tarija del liderazgo central o en Chuquisaca del liderazgo combinado con las prefecturas no
tiene respuestas inmediatas. Quedó constancia, por de pronto, que el formato descentralizador
privilegiado no está exento de los vaivenes políticos, lo que demuestra que la triterritorialidad
asumida, adopta variaciones regionales particulares.
De todas maneras, al parecer, la variante de descentralización, cuasi federal, cede terreno frente
a esta opción más integral, bautizada como descentralización triterritorial. Empero, sigamos
viendo otras respuestas.
5. La prefectura debe liderar el proceso de descentralización más que

ningún otro nivel
Teniendo en cuenta que el país viene discutiendo la necesidad de fortalecer al nivel “meso”,
es imprescindible conocer el grado de aceptación que tienen las prefecturas/gobiernos
departamentales entre las autoridades municipales.
32 “Las prefecturas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia”
Tipo de
Municipio
Alcal- Conce- Urba- Sta Cocha- Chuqui-
De
acuerdo 41 46 40 40 42 68 43 21 35 49 23 27 59 35
Poco de
31 22 32 40 25 24 10 31 35 26 43 48 27 55
acuerdo
Nada de
26 31 26 17 32 6 45 45 10 26 33 24 14 10
acuerdo
Ns/Nr 2 2 2 3 2 2 2 2 20 3
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
70
Gráfico 7
“Las prefecturas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia”
46
De 42
40 40 40
acuerdo
32 32
31
Poco de 26 25
acuerdo 22
17
Nada de
acuerdo
3
2 2 2
Ns/Nr
Como se observa, los porcentajes en este caso descienden a menos del 50% en todos los
casos. Es más, sólo en el caso de los alcaldes el porcentaje sube hasta un 46% que está a
favor de la opción “de acuerdo”. Sin embargo, los concejales tanto como las autoridades
urbanas y rurales concuerdan con esta moción en sólo 2/5 partes. Vale decir, dos de cada cinco
autoridades municipales creen que las prefecturas, más que ningún otro actor, deben liderar la
descentralización en el país. Veamos las diferencias departamentales.
Gráfico 8
“Las prefecturas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia”
68
De
59
acuerdo 55
49 48
45 45
43 43
Poco de 35 35 35
acuerdo 31 33
26 26 27 27
24 23 24
21 20
14
Nada de 10 10 10
acuerdo 6
2 2 2 3
0 0 0 0
ca
Ns/Nr
ba
z
sí
a
ni
o
z
ru
rij
ur
Pa
nd
to
isa
Be
am
aC
Ta
Or
Po
Pa
La
u
ab
uq
nt
ch
Sa
Ch
Co
71
En esta pregunta se empieza a aclarar el panorama. La aceptación de las prefecturas como
co-líderes en el proceso está fuera de discusión. Sin embargo, su “monopolio” del proceso
no es algo que se considere válido más que en las plazas de mayor fortaleza autonómica: en
Beni con el 59% y en Santa Cruz con un porcentaje verdaderamente alto, al superar los dos
tercios (68%). Ni siquiera otros departamentos adscritos al avance autonómico o dispuestos a
encauzarse en él, como Tarija y Pando (35% ambos) en la primera opción, y Chuquisaca (27%),
en la segunda, asumen esta postura “más descentralista”. En el caso de Santa Cruz, es evidente
que hay una postura de autopercepción como región fuerte y privilegiada que casi podría
bastarse por sí misma.12 Su posición de dominio económico –un tercio del PIB está concentrado
en este departamento- tanto como la visión que tienen de sí mismos (como una tierra
bendecida por la naturaleza) coadyuva en esa particular mirada. No es casual el planteamiento
fiscal de los 2/3. Hoy por hoy aproximadamente 1/3 de lo que se recauda en Santa Cruz queda
en el departamento y 2/3 se van al TGN. Su propuesta fiscal pretendía revertir los porcentajes
dejando sólo 1/3 para el gobierno central y 2/3 para el “gobierno” departamental.13 Con ello, “se
dependía menos del centralismo y más de nuestra propia capacidad”.14 En el caso de Beni, al
parecer, tampoco hay nada extraño en su postura. Beni es el departamento en donde el discurso
centrado en las autonomías cuaja con más fuerza. El discurso contrahegemónico, a la cabeza
del MAS, tiene menos cabida departamental, en cierta forma por la debilidad intrínseca de los
opositores –indígenas y campesinos- que no representan juntos más que una quinta porción de
los habitantes del departamento. Ello ha dado lugar a la conformación de un bloque de poder
hegemonizado por los Gobiernos Municipales, la Prefectura, la Federación de Ganaderos y los
empresarios castañeros además de contar con el apoyo indiscutido del Gobierno Municipal
de la capital y el mismo Comité Cívico. Vale decir, el gobierno central goza de menor prestigio
frente a estos actores institucionales y sociales dominantes.
De acuerdo a ello, por ende, queda ya plenamente cancelada la opción por una descentralización
cuasi federal o de bisegmentación departamental. Pero quedan aún otras variantes que conviene
discutir.
12 Así se autoperciben como detalla en forma muy interesante un libro de reciente publicación, Alejandra Boschetti y Claudia Peña, Los
cruceños según sus intelectuales, El País, Santa Cruz, 2009.
13 Mario Galindo, “Documentos de discusión de los elementos relevantes para la descentralizacion fiscal financiera de las autonomías
departamentales. Descentralización fiscal financiera”, ILDIS/ La Razón, La Paz, 2005.
14 Entrevista con Juan Carlos Urenda, en Diego Ayo (entrevistador y coordinador), Democracia boliviana. Un modelo para desarmar,
Friedrich Ebert Stiftung, La Paz, 2007, pp. 74-92.
72
6. La opción municipalista: los municipios más que ningún actor
deben liderar la descentralización
Esta es una pregunta que supone una mirada hacia sí mismos. ¿Se consideran los más aptos
para dirigir el proceso? Es importante comprender cómo se perciben a sí mismos en el marco
de la dinámica descentralizadora.
33 “Los Gobiernos Municipales más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia”
Tipo de
Municipio
De
56 61 55 44 64 68 71 30 45 66 58 58 59 70
acuerdo
Poco de 23 22 23 32 18 23 2 35 25 21 10 36 27 20
acuerdo
Nada de 18 15 18 18 18 9 26 33 5 13 30 3 11 5
acuerdo
Ns/Nr 3 2 3 6 1 2 25 3 3 2 5
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Gráfico 9
“Los Gobiernos Municipales más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia”
64
61
55
De
acuerdo
44
Poco de 32
acuerdo
22 23
18 18 18 18
15
Nada de
acuerdo 6
2 3
1
Ns/Nr
73
Esta sería la variante de descentralización de bisegmentación municipal (sólo el gobierno central
y el gobierno municipal como niveles territoriales). Veamos.
Resulta interesante verificar que esta opción –“los gobiernos municipales deben liderizar la
descentralización”- tiene un acuerdo superior al 50%. Es evidente que si la pregunta estuviese
dirigida hacia autoridades departamentales, el porcentaje a favor de la descentralización del
nivel meso y su capacidad de liderar el proceso, se incrementaría notoriamente. Cada actor se
cree el más importante en este proceso:
“ya no se puede entender la descentralización sin las autonomías. Ellas son las que tienen
la iniciativa. Antes fue el gobierno central con la aplicación de la LPP pero hoy el proceso es
diferente. Ya no es el gobierno central el que vanguardiza la descentralización sino las regiones.
Es desde ellas que se consolida lo que estamos viviendo….”.15
En ese sentido, a pesar de su menor relevancia en comparación al liderazgo exclusivo del

gobierno central o aquel compartido con los municipios, las prefecturas cobran hoy un peso
fuera de toda duda. Pero es un peso que no puede ya obviar al municipalismo. Un 61% de
alcaldes y un 55% de concejales así lo creen. No alcanzan la dimensión de otras respuestas –por
ejemplo la tripartita alcanzaba un 80%- pero muestran que las autoridades municipales se ven
a sí mismas como indispensables. Sólo la variación urbano-rural matiza este alcance. Entre las
autoridades urbanas sólo el 44% está a favor de la opción “de acuerdo”. No es pues un consenso
contundente como el de otras respuestas pero deja, posiblemente, en claro dos aspectos. Por
un lado, que las autoridades municipales se ven como indispensables. Y, por otro lado, que esta
autopercepción, al no ser tan sólida, insinúa la certeza de que perciben su influcencia siempre y
cuando sea compartida con otros niveles. Vale decir, la sola presencia municipal como líder de la
descentralización parece no bastarles. Veamos las diferencias departamentales.
15 José Luis Roca, entrevista personal en octubre de 2006.
74
Gráfico 10
“Los Gobiernos Municipales más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia”
De 71 70
acuerdo 68 66
58 58 59
45
Poco de
35 33 36
acuerdo 30 30
26 25 25 27
23 21 20
13 10 11
Nada de 9
2 2 5 3 3 3 2 5 5
acuerdo 0 0 0
uz
ba
rija
ni
o
tos
Pa
ur
ac
nd
Ns/Nr
Be
Cr
am
Ta
Or
Po
uis
Pa
La
nta
ab
uq
ch
Sa
Ch
Co
Con excepción de las autoridades municipales de Tarija y Cochabamba (45 y 30%, respectivamente),
todas las demás regiones apoyan la posibilidad de que los municipios lideren el proceso.
Conviene, en este punto, hacer un breve comentario sobre el origen de los actores municipales.
Diversas versiones vieron en la LPP una jugada política para debilitar el poder regional16 con
el aditamento de emprender una descentralización municipal y no así departamental, como
fue la tónica dominante desde el retorno a la democracia,17en tanto el MNR –cabeza de
gobierno entonces- vio que su diseño se ajustaba a las regiones electoralmente más leales a
este partido. La apuesta fue doble: atenuar el impulso departamental y simultáneamente
“acercar” el electorado al MNR.18 Se logró el propósito, sin duda alguna, pues no sólo se debilitó
la cohesión política departamental, sino la misma capacidad de cohesionar la política nacional.
Si el sindicalismo fue durante décadas el interlocutor válido frente al Estado en una dinámica
de “tu a tú”, la LPP nacía sin dar a luz actores de ese mismo temple. Por el contrario, a decir
de un militante de renombre en el partido de turno, la meta era “tener 311 celditas que no
puedan vetar las iniciativas del gobierno”.19 Sin embargo, el actor terminó naciendo en su versión
asociativa en lo que se bautizó como la Federación de Asociaciones Municipales, cuya capacidad
de representar a los gobiernos municipales, a pesar de disensiones internas, dependencia
económica de la cooperación internacional e incluso intentos de manipulación política, parece
solidificarse cada vez más.20 De ese modo, a decir del Vicepresidente de esta organización:
16 José Luis Roca, “A propósito del Estado Triterritorial. Una nueva descentralización para Bolivia”, en ILDIS-PLURAL, La descentralización
que se viene. Propuestas para la (re)constitución del nivel intermedio, ILDIS-PLURAL, La Paz, 2003, pp. 427-36.
17 Gabriel Peláez, Descentralización. ¿Mito o realidad?, Ed. Zegada, La Paz, 1995, cap. III
18 Kathleen OŃeill, Decentralizing the State. Elections, Parties, and Local Power in The Andes, Cambridge University Press, Estados
Unidos, 2005, cap. 5.
19 Comunicación personal con Enrique Ipiña, ex Ministro de Educación, en junio de 1997.
20 Al respecto, Ricardo Montesinos, “Construyendo asociatismo municipal”, en Diego Ayo (coord.), Municipalización: diagnóstico de una
década, Tomo II, PLURAL-USAID-Friedrich Ebert, La Paz, 2004 pp.247-270.
75
“Ya no se puede concebir la posibilidad de aprobar ninguna ley que tenga que ver con la
descentralización, los recursos a las prefecturas o lo que sea que no pase por la FAM. Sin su
consentimiento es difícil que se apruebe cualquier norma.”
De ese modo, cuando se percibe que los municipios pueden liderar la descentralización, la
referencia a este aglutinador de lo municipal (la FAM) parece inobjetable.
Sin embargo, para concluir este punto, los porcentajes exhibidos no dejan lugar a pensar que
desde la misma plataforma municipal hay interés por “ningunear” a las prefecturas y establecer
un formato de descentralización bisegmentada municipalmente. Hay un desbalance respecto
a las prefecturas a favor de mayor liderazgo municipal que podría dar cuenta de algunos
resabios “hipermunicipalistas”, pero no del rigor suficiente como para pensar que este tipo de
descentralización es el que parece afianzarse más en el imaginario municipal.
7. Las autonomías indígenas como líderes del proceso

En un momento de rescate de la plurinacionalidad es fundamental conocer cómo se percibe a
uno de los bastiones de esta “nueva Bolivia” en ciernes. Veamos.
Tabla Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las
34 futuras autonomías indígenas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia”
Tipo de
Municipio
De
34 32 34 23 40 35 52 20 15 47 23 24 50 35
acuerdo
Poco de 31 34 30 32 30 30 14 42 30 28 28 24 30 45
acuerdo
Nada de 32 31 33 39 28 33 31 35 35 26 45 52 16 15
acuerdo
Ns/Nr 4 3 4 6 2 2 2 4 20 5 5 5
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
76
Gráfico 11
“Las futuras autonomías indígenas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia”
39 40
De 34 34 33
32 32
acuerdo 31 30 30
28
23
Poco de
acuerdo
Nada de 6
3 4 2
acuerdo
Ns/Nr Alcaldes Concejales Urbanos Rurales
Como se ve, en todos los casos esta respuesta es la que menos adeptos recluta en su opción
“de acuerdo”. En realidad, casi en alcaldes como en concejales hay una división tripartita que
otorga similar apoyo a las tres opciones: “de acuerdo”, “poco de acuerdo” y “nada de acuerdo”.
No hay una opción que descolle claramente más que las otras. Diferente es la situación en los
casos de autoridades urbanas y rurales que muestran tendencias opuestas. Las autoridades
urbanas apoyan menos la opción “de acuerdo” (23%) y más opción “nada de acuerdo” (39%),
mientras sus pares rurales, a la inversa, apoyan más la opción “de acuerdo” (40%) y menos
la opción “nada de acuerdo (28%). Parece bastante razonable esta tendencia. Sin embargo,
conviene entrar en el detalle departamental que aporta más luces.
77
Gráfico 12
“Las futuras autonomías indígenas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia”
52 52 50
De
47 45 45
acuerdo 42
35 33 35 35 35
30 31 30 30
28 28
Poco de 26 24 24
20 23
acuerdo 20
14 15 16 15
4 5 5 5
Nada de 2 2 0 0
acuerdo
a
ni
o
sí
o
z
ca
rij
z
ur
nd
ba
Pa
Be
to
ru
Ta
sa
Or
Po
am
Pa
aC
Ns/Nr
La
ui
ab
uq
nt
Sa
ch
Ch
Co
Esta pregunta –“¿las autonomías indígenas deben liderar la descentralización en Bolivia?”-

parece muy propicia para el momento de reinvindicación plurinacional que se vive en el país.
La irrupción indígena de la mano del primer presidente indígena boliviano parece ser una
realidad incontrastable. Sin embargo, no siempre hay coincidencia de criterios al hablar de esta
“irrupción”. Con excepción de La Paz (52%) que es el departamento que mayor lealtad ofrece
al gobierno central (casi uno de cada tres votantes a favor del MAS es paceño), posiblemente
Beni (50%) e incluso Oruro (47%), en todos los departamentos a favor de esta opción, hay
porcentajes que no superan más que levemente el tercio. La explicación pasa. Seguramente, por
la condición todavía de proyecto de la autonomía indígena. No es algo que se pueda “asir” y
quizás no es algo que se comprenda todavía plenamente.21
“Va a pasar tiempo para que se pueda establecer bien esto de las autonomías indígenas. Es más
fácil con los departamentos y los municipios. Ya están ahí y sólo hay que darles sus recursos.
Con las autonomías indígenas no es tan fácil. Por eso al comienzo van a seguir siendo los
perdedores del proceso. Por lo menos hasta que se consoliden.”22
Por ende, se tiene certeza de que los recursos fiscales deben favorecer a los marginados (o a los
más marginados) del país que son precisamente los indígenas pero no se tiene referentes claros
de cómo hacerlo. Asimismo, se tiene claridad respecto a que los pueblos indígenas poseen sus
propias formas ancestrales de organización política que deben respetarse y, a su vez, deben
21 Al menos hasta el 2004 académicos conocedores de la temática tenían poca claridad al respecto. Admitían que se trataba de un asunto
a ser todavía trabajado; cf. Xavier Albó en entrevista con Diego Ayo (entrevistador), Voces criticas de la Participacion Popular, ILDIS/
PLURAL, La Paz, 2004, p. 53.
22 Luis Revilla, Vicepresidente de la FAM y Presidente del Concejo Municipal de La Paz, en conversación personal.
78
adquirir un determinado alcance estatal. Sin embargo, sólo se intuye cómo compatibilizar ambos
aspectos. Ello viene adherido al miedo que genera la propia constitución de estas autonomías:
“van a hacer desaparecer a los municipios y les van a quitar su territorio y eso va a generar
mucho conflicto”.23 Otra versión similar afirma que “no se respeta la autonomía municipal y se
termina por cercenar sus límites”.24 A lo que se agrega la tesis de que “se están creando feudos
indígenas que no se condicen con el verdadero sentido de la democracia: un ciudadano un voto,
en lo que deviene una verdadera etnocracia”.25
La primera argumentación peca de obvia: claro que se van a generar conflictos, pero no es que
éstos no existían sino que permanecían latentes como “violencias encubiertas”.26 Y, el hecho de
que salgan a la luz para reafirmar derechos postergados no es en sí mismo un problema. Es,
por el contrario, una oportunidad vital para reafirmar tejidos sociales posiblemente marginados.
De todos modos, ya la dinámica de delimitación territorial entre municipios presentó en la
primera década de implementación de la LPP, en poco más del 40% de los casos, crispamientos
agudos entre gobiernos municipales y, en otro porcentaje similar, desavenencias claras, aunque
sin violencia, entre los entes ediles.27 Lo que equivale a afirmar que en cuatro de cada cinco
municipios ya existen conflictos. Y, es que la delimitación territorial es un asunto que “puede
tomar 30 años como en Colombia y seguir produciendo roces”.28 No es pues que se partía
de una realidad “pacífica” transitando a un estado de anomia, como pretende la versión
expuesta. No cabe la menor duda que el trasfondo de la crítica no es, de todos modos, errónea:
si habrá disputas con los municipios. Es evidente que los trazos de las autonomías indígenas
afectarán el “arreglo territorial” vigente. Si lo harán. Basta revisar que una de las plataformas
para la constitución de autonomías indígenas, como son las TCO´s, no siempre se ha adecuado
a los confines municipales. Por el contrario, casi en 2/3 partes de los municipios con TCO´s
son mayores en sus límites territoriales a los municipios o, en su defecto, son menores y, sólo
excepcionalmente, se ajustan a la “medida municipal”.29 Y, por ello el temor manifiesto de los
municipios:30 “
Sin embargo, es igualmente evidente que ello no perturbará al sistema municipal como
un todo ni posibilitará su extinción. Por el contrario, siempre se puede prever, inclusive, su
“enriquecimiento”.
23 Mario Galindo en el Programa de Televisión transmitido por Canal 7 “Juego de Espías” de octubre de 2008.
24 José Antonio Quiroga en conversación personal.
25 Jorge Lazarte, “Etnocracia y democracia” en http://educamposv.lacoctelera.net/post/2008/12/03/etnocracia-y-democracia del 3 de
diciembre.
26 Nunca más atinado recordar el texto de Xavier Albó y Raul Barrios (coord.), Violencias encubiertas en Bolivia, CIPCA/Aruwiyiri, La Paz,
1993.
27 Luis Miranda, “El desarrollo social y económico de los municipios frente a la problemática territorial y limítrofe en Bolivia”, en Diego Ayo
(coord), Municipalización…..op.cit (Tomo I), pp. 403-36.
28 Dario Restrepo, experto colombiano en descentralización, en conversación personal en 2005 en evento auspiciado por el ILDIS sobre
descentralización. La memoria de este taller fue publicada como libro; cf. ILDIS, Visiones indígenas de descentralización, ILDIS-
Apostamos por Bolivia, La Paz, 2005.
29 Luis Antonio Rodríguez, “Tierras comunitarias de origen: un reto para el desarrollo”, en Diego Ayo (coord), Municipalización…..op.cit.
(Tomo II), p. 590
30 Ventana Ciudadana 89, “Futuras autonomías nacen a costa de los municipios”, en La Razón del 18 de marzo de 2008, p. C 5.
79
“No hay que temer, más bien ahora los municipios van a ser más de nosotros.
Más auténticos…cómo te diría….van a ser municipios más propios”.31
Opinión que calza con una realidad municipal que en variados municipios, en especial en la
región andina, exhiben una homogeneidad étnica mayor al 75%. Vale decir, más de ¾ partes
de estos municipios poseen poblaciones que se autodefinen como indígenas.32 Por lo tanto, no
habría dónde perderse. La sola alusión a lo indígena sería hasta ratificatoria de lo que ya hay en
el marco municipal así sea como un inicio promisorio a una dinámica aún más abarcante:
“Poner como punto de partida al municipio supone ya un avance indispensable

sobre la legislación vigente hasta antes de la Asamblea Constituyente que sólo
reconoce la especificidad étnica y cultural al nivel mínimo de distrito y otros que
ni siquiera son jurisdicciones administrativas del Estado, como las OTB´s y las
TCO´s…..”33
La segunda versión referida al “cercenamiento” tampoco es certera en su apreciación.

Posiblemente sea más útil usar el término “cercenamiento” para describir el quiebre de aquellas
unidades socioculturales ancestrales que han quedado divididas por países, departamentos,
provincias y ya desde 1994, en algunos casos, por municipios. 34 Sin caer en extremos
ideológicos que ven a la LPP como simple continuación de modelos de subordinación indígena,
coloniales, republicanos, nacional-populares y neoliberales, en lo que constituye más bien
una visión determinista y nihilista de la historia, 35es necesario remarcar que con la misma
fuerza que el municipalismo integró formas vernaculares de participación y decisión política
en algunos municipios, posibilitando la puesta en marcha de asambleas comunales y cabildos
abiertos36 o incluso rotación de cargos municipales, es decir, aplicando el thaki37 a los cargos
institucionales,38 también “infringió” en este error que no es sino el de dar cabida a prácticas de
ruptura étnica.39 Por ende, la edificación de municipios indígenas posiblemente logre impulsar
un proceso inverso, logrando no sólo reconocer unidades étnicas “malogradas” sino, sobre todo,
reinventando otras tantas en una dinámica muy propia de todo nacionalismo: la invención de la
tradición.40 Invención que no tiene por qué ser perniciosa en sí misma, a no ser que manipule la
historia en forma grotesca, recordando sólo lo que conviene y negando lo que no, con secuelas
31 Entrevista con concejal de Santiago de Machaca en junio 2009.

32 Ramiro Molina y Xavier Albó, op.cit.
33 X. Albó y F. Barrrios Suvelza, Por una Bolivia plurinacional e intercultural con autonomías (cuadernos del futuro 22), PNUD, La Paz,
2007, p.153.
34 Marcelo Rojas, La conformación de municipios indígenas: una visión desde las organizaciones originarias e indígenas (Tesis de
Maestría del CIDES-UMSA), La Paz, 2005, cap. I.
35 Un representante de esta postura es Felix Patzi, Insurgencia y sumisión. Movimientos indígena-campesinos (1983-1998), Comuna, La
Paz, 1999, p. 107
36 Por ejemplo en Cruz de Machacamarca, cf. Hernán Rodríguez (corrd.), Relación del gobierno municipal con la comunidad, PIEB, La Paz,
2002.
37 Se refiere a la rotación de cargos que tiene lugar en las comunidades campesinas e indígenas. Cada año rotan puestos en un proceso de
ascenso continuo.
38 Ximena Costa, Análisis del voto de censura (trabajo no publicado), Viceministerio de Participación Popular, La Paz, 2001.
39 Cf. Marcelo Rojas, op.cit. En este estudio se analiza los casos de Uncía, Guaqui y Desaguadero con diferencias considerables. Uncía es
de lejos el caso más exitoso frente a los altiplánicos en pugna constante.
40 El clásico texto de Eric Hobsbawn y Terence Ranger (ed.), The Invention of Tradition, Cambridge, 1992.
80
perversas sobre la convivencia pacífica entre los distintos pueblos que habitan un territorio al
denigrar a algunos y jerarquizar a otros.41 Sin embargo, esta invención puede venir plagada de
sentimientos de afianzamiento de identidades tradicionalmente menospreciadas que, aunque
son éxitos no medibles ni dan rédito inmediato, son de alta incidencia en el camino a un
desarrollo humano que no se base sólo en indicadores sociales y económicos, sino en aquellos
culturales referidos a la pertenencia a un colectivo específico con el que se identifican y por el
cual se enorgullecen.42
Finalmente, la tercera postura referida a los “feudos indígenas” desconoce que la democracia
representativa tiene variantes institucionales en otras latitudes del planeta que rebasan la noción
individualista, aproximando su diseño a pautas colectivas, lingüísticas, étnicas, religiosas e
incluso regionales. Se trata de sistemas políticos que han planteado el desafío de cómo construir
una democracia representativa en sociedades con clivajes diferenciados en todos estos ámbitos
mencionados.43 De ese modo, se ha erigido el término de “democracia consociativa”, contrario a
una democracia bajo el “modelo Westminster” que privilegia las decisiones, por mayoría, propias
de sociedades homogéneas culturalmente, pero poco proclives a adecuarse bien en sociedades
plurales (o más plurales)44, donde aquellas pautas de “poder compartido”, más bien, son siempre
bienvenidas. Abundan ejemplos desde Irlanda del Norte hasta Nigeria para llegar a Suiza.
Además, a este esbozo teórico, cabe añadir que la acusación de ghettos indígenas con que se
pretende calificar a los potenciales municipios indígenas, desconoce que la actual conformación
municipal no es aséptica étnicamente hablando. No es que se contrapone un diseño “neutral”
frente a un diseño sesgado étnicamente, sino que toda institución tiene un contenido étnico
específico, indistinguible por su uso secular, pero de todos modos presente. Los municipios
no quedan al margen de esta consideración. Su modelación institucional responde mejor a
ciertos valores y prácticas culturales que a otros. En realidad, su funcionamiento mismo tiene un
apego por elementos “modernizadores” –como el manejo del presupuesto, el uso de internet,
la elaboración de proyectos a diseño final y demás 45- más afines a la cultura tradicionalmente
dominante. Lo que lo hace “sesgado” en sí mismo, justificando una búsqueda de equilibrio, en
este caso con una orientación consociativa.
Pero, en suma, este largo rodeo reflexivo sirve para matizar la poca importancia que
parecen dejar, a simple vista, los guarismos exhibidos. En verdad, el asunto no es trivial y su
sola consideración con porcentajes (50%) ya es suficiente razón para comprender que este
aditamento en la descentralización –el de las autonomías indígenas- no puede dejarse de
41 Esto es lo que Oscar Olmedo considera que hacen los indígenas aymaras usando la historia de una forma particularmente selectiva; cf.
el provocador texto de O. Olmedo Paranoia aymara, Plural, La Paz, 2006.
42 Naciones Unidas, Human Development Report. Cultural Liberty In Today´s Diverse World, Naciones Unidas, Nueva York, 2004.
43 Al respecto, el estudio clásico de Arend Lijphart, Las democracias contemporáneas, Ed. Ariel, Barcelona-España, 1999.
44 Ibid.
45 Aunque a una década de implementación de la LPP se consideraba que se había creado ya una cultura administrativa capaz de lidiar con
todos estos aspectos cada vez menos distantes de lo que una visión antropológica u otra ideológica pretenden mostrar. En el recorrido
a diferentes municipios se comprueba una y otra vez que autoridades municipales indígenas hablan de la ejecución presupuestaria,
la contabilidad o los proyectos a diseño final con una soltura envidiable, alejada de los moldes artificiales y, por ello, carentes de todo
sustento empírico que confrontan la LPP a formas tradicionales de organización política, como mundos incompatibles. Cf. al respecto la
obra colectiva Alvaro García Linera et al, Horizontes y límites del estado y el poder, Comuna, 2005, La Paz.
81
lado en cualquier diseño que llegue a concretarse.46 La impronta indígena es ya un hecho
incuestionable. Por ello resulta comprensible que, precisamente, en esta pregunta el 40% de las
autoridades rurales municipales apoyen esta presencia indígena, frente a sólo 24% de sus pares
urbanos. De todos modos, los datos no permiten creer que lo que prima en el imaginario es un
molde compuesto, exclusivamente, de una descentralización indígena o consociativa, como la
hemos nombrado anteriormente.
Pero queda aún una variante substancial que hace referencia a una descentralización triterritorial
asimétrica, de acuerdo a nuestra clasificación previa.
8. Todos lideran la descentralización en forma compartida: gobierno

central, prefecturas, municipios y autonomías indígenas
Esta es la opción de liderazgo integral o compartido, posiblemente, más cercana a la
actual configuración constitucional que no reconoce jerarquías entre las diversas variantes
descentralizadoras.
“El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indígenas deben liderizar la
35 descentralización en Bolivia”
Tipo de
Municipio
De 66 73 65 56 73 65 64 73 55 81 60 36 75 70
acuerdo
Poco de 19 12 20 25 15 15 5 20 10 9 35 39 18 25
acuerdo
Nada de 12 14 12 15 10 18 29 6 15 11 3 24 2
acuerdo
Ns/Nr 3 2 3 5 2 2 2 1 20 3 5 5
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Casos
46 Este es el énfasis que el ministro Romero deja por sentado en cada intervención al respecto, cf. Su ensayo en el texto Fundación
Boliviana para la Democracia Multipartidaria, Del conflicto al diálogo. Memorias del acuerdo constitucional, Fundación Boliviana para
la Democracia Multipartidaria/Friedrich Ebert, La Paz, 2009.
82
Gráfico 13
Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno
Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indígenas deben liderizar la descentralización en Bolivia”
73 73
65
De
acuerdo 56
Poco de
acuerdo 25
20
15 15
12 14 12 10
Nada de
2 3 5 2
acuerdo
De principio, esta opción no concita similar entusiasmo que la posibilidad tripartita –gobierno
central, prefecturas y municipios-, lo que hace pensar que las autonomías indígenas generan
cierto recelo. A pesar de parecer la opción ideal, en tanto combina todas las autonomías
existentes, lo cierto es que las autoridades municipales, no obstante los porcentajes altos, no la
priorizan como la mejor opción. Veamos los detalles departamentales que ofrecen más pistas.
Gráfico 14
Por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno
Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indígenas deben liderizar la descentralización en Bolivia”
De
81
acuerdo 73 75
70
65 64
60
55
Poco de
acuerdo 35 36 39
29 25
24
20 20
15 18 15 18
5 6
10 9 11 5
Nada de 2 2 1 0 3 3 0 2 5 0
acuerdo
í
ca
ni
o
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az
rija
tos
b
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Po
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Ns/Nr
La
u
nta
ab
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ch
Sa
Ch
Co
83
Estos datos –de opción de liderazgo combinado múltiple del gobierno central con prefecturas,
municipios y autonomías indígenas- parecen apuntar a un balance más equilibrado. Con
excepción de Chuquisaca, en el resto de departamentos existe un apoyo constante de más
de la mitad de los encuestados a la idea de un liderazgo compartido en forma cada vez más
abarcante, incluyendo a indígenas. El porcentaje de aceptación (66%), es aún menor que el
porcentaje (76%) de encuestados que apoya el liderazgo exclusivo del gobierno central y del
83% de los consultados que hicieron lo propio con la “mejor” combinación tripartita entre los
gobiernos central, departamental y municipal. Sin embargo, no queda duda de que si dos de
cada tres autoridades municipales se decantan por esta opción (imaginaria, insistimos, pues la
autonomía indígena es sólo un proyecto), es sensato colegir que el modelo descentralizador en
ciernes (triterritorial, pero con miras a una tetraterritorialidad o una triterritorialidad compleja,
dada la diferencia entre niveles indígenas y no indígenas), con todos los obstáculos que va a
enfrentar, tiene en el armazón municipal a un actor aparentemente consciente de la necesidad
apremiante de conciliar criterios con los otros niveles y consigo mismo, pero en su versión
indígena (municipios indígenas). Además, por sobre todo, la desaparición de jerarquías entre los
diversos niveles territoriales existentes, que estipula la CPE (es decir, no hay subordinación de un
nivel sobre otro) hará imprescindible el convencimiento de que sólo el liderazgo combinado de
esta última opción es el que puede y debe valer por sobre cualquier otra opción. Ninguno, por
facultades constitucionales se puede imponer sobre el otro. Más allá de la virtud o no de este
modelo, lo cierto es que cualquier arreglo concerniente a las autonomías, además de la marcha
cotidiana y rutinaria de las mismas, implica la necesidad de imponer este liderazgo compartido.
Lo contrario se puede dar en los hechos, pero dista de la apreciación municipal al respecto y de
la letra muerta de la CPE, apunta a intentar imponer liderazgos menos coordinados y, por ende,
más unilaterales y autocráticos.
Vale decir, a pesar de no ofrecer una absoluta contundencia este parece ser el molde con
mayor proyección, dejándonos la posible certeza de que el imaginario municipal se decanta
posiblemente por esta descentralización triterritorial asimétrica.
84
9. Ningún actor en particular debe liderar la descentralización
Esta posibilidad no deja de ser importante. Al no haber jerarquías explícitas entre los niveles
territoriales, es posible que se perciba la no necesidad de contar con alguna autonomía que
detente el liderazgo.
36 “Ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 7 8 6 3 9 9 10 7 6 5 3 5 10
Poco de
acuerdo 15 12 15 6 20 11 5 19 25 13 10 24 14 20
Nada de
acuerdo 72 76 72 83 65 77 83 69 55 77 80 61 73 55
Ns/Nr 7 3 7 8 6 3 2 5 20 4 5 12 9 15
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Gráfico 15
“Ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia”
83
76
De 72
acuerdo 65
Poco de
acuerdo
20
12 15
8 2 7 6 8 9 6
Nada de 3 3
acuerdo

Ns/Nr
85
Definitivamente, esta posibilidad no es válida. En la mayor parte de los casos, tanto de alcaldes
(76%), concejales (72%), autoridades urbanas (83%) y rurales (65%), se apoya la opción
“nada de acuerdo” con que “ningún actor lidere la descentralización. Vale decir, hay un reclamo
implícito por que algún actor o una serie de actores lidere el proceso.
Gráfico 16
“Ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia”
83
80
De 77 77
73
acuerdo 69
61
55 55
Poco de
acuerdo
25 24
Nada de 19 20 20
15
acuerdo 13 12 14
9 11 10 10 9 10
7 6
3 5 5 4 5 5 3 5
2
0
Ns/Nr
a
ni
o
sí
o
z
ca
rij
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ba
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Or
Cr
Po
am
Pa
La
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a
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Sa
ch
Ch
Co
Estos datos corroboran el apego municipal por un proceso ordenado que incluya liderazgos
sólidos. El 72% está en desacuerdo con la opción “nadie debe liderizar la descentralización en
Bolivia”. La pregunta pretendía comprender si la autonomía vista en su ángulo más radical no
es sino la posibilidad de emprender actividades públicas en los distintos niveles, respetando las
variadas “esencias” autonómicas que no requerirían de guía alguna, vista ésta como un resabio
paternal de la cultura “estadocéntrica”. La realidad autonómica debería fluir, por lo tanto, casi
como un proceso “natural” desde los niveles subnacionales. Está claro que no es así. Hay plena
conciencia que esta dinámica, a 15 años de su implementación, se ha hecho muy compleja y
amerita esfuerzos coordinados y consensos ampliados.
De todos modos, hasta aquí la consideración ha sido hacia “el deber ser”, pero, ¿qué es lo que
realmente creen que sucede y no sólo qué es lo que desean? Veamos.
86
B. “El ser”
1. No sólo quien debe liderar el proceso, sino quien lo hace

actualmente: el caso del gobierno central
Ya se vio la importancia del gobierno central en cuanto al “deber ser”, veamos que sucede en la
realidad. ¿Es verdaderamente el gobierno central un actor relevante del proceso?
Tabla Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de
acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central más que ninguno es, hoy por hoy,
37 el actor más relevante en este proceso”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 44 37 45 28 53 30 62 38 30 60 48 27 39 80
Poco de
acuerdo 29 41 27 32 27 18 19 50 30 40 36 23 10
Nada de
25 20 26 36 18 50 19 11 50 9 13 36 39 10
acuerdo
Ns/Nr 2 2 2 3 1 2 1 20 2
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Gráfico 17
Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de
acuerdo con la frase “El Gobierno Central más que ninguno es, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso”
53
45
De 41
acuerdo 37 36
32
27 26 28 27
Poco de
acuerdo 20
18
Nada de
acuerdo 2 2 3 1
87
Es llamativo verificar que no se percibe al gobierno central como el actor “más relevante del
proceso”. Más bien, por las respuestas, podemos pensar que hay opiniones que implícitamente
reconocen a otros actores relevantes. Los alcaldes están mayoritariamente “poco de acuerdo”
con esta posibilidad (41%). Los concejales están más a favor de la opción “de acuerdo” (45%),
aunque no es ciertamente una inclinación siquiera mayoritaria. Menos aún en el caso de las
autoridades urbanas que consideran, como su opción más alta, estar “nada de acuerdo” con
esta moción. Sólo las autoridades rurales logran repuntar estos porcentajes. Apoyan la opción
“de acuerdo” en un 53%. Veamos más detalles en el análisis departamental.
Gráfico 18
acuerdo con la frase “El Gobierno Central más que ninguno es, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso”
80
De 62 60
acuerdo
50 50 50 48
38 40 39 39
36 36
Poco de 30 30 30
acuerdo 27
23
18 19 19 20
11 13 10 10
9
Nada de 2 0 1 0 2 0 0 0 0
acuerdo
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sí
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Ns/Nr
La
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Podemos ver que la realidad difiere considerablemente del deseo. Sólo un 44% de los
entrevistados considera que el gobierno central es el que lleva la batuta del proceso. Hay un
agudo contraste entre el área urbana y el área rural, de 54% y 27%, respectivamente. El doble,
exactamente, muestra que la consistencia en el apoyo electoral al MAS del área rural47 tiene un
correlato inmediato en la creencia en el liderazgo del gobierno central. Recuérdese que en el
Referéndum Revocatorio se vio que el MAS tenía apoyo en 95 de 120 provincias existentes en
todo el país, de las que casi todas son rurales. En ese mismo sentido, no es casual el indicador
urbano señalado, en un área que no favorece precisamente al gobierno. Téngase en cuenta que
en el mismo evento electoral la figura emblemática de Evo Morales perdió en seis de las nueve
capitales departamentales. Aún así, y por la misma razón de afinidad al MAS, es que La Paz,
Potosí y Oruro presentan promedios superiores a la mitad. Tampoco es sorpresivo el abultado
47 Por ejemplo en el Referéndum Revocatorio se vio que el MAS tiene apoyo en 95 de 120 provincias existentes en todo el país, de las que
casi todas son rurales.
88
porcentaje en Pando (65%) que tras los luctuosos sucesos de septiembre de 2008 percibe
nítidamente la injerencia decisiva (para bien o para mal) del gobierno central:
“Es que como Pando es chico, Evo hace lo que quiere. Somos poca cosa frente al
poder del gobierno”.48
Hay pues conciencia de la escueta presencia departamental, de un departamento que no tiene

más de 70 mil habitantes, frente al omnipresente gobierno central. Sin embargo, lo destacable
es la percepción en los departamentos donde el gobierno central no es la fuerza dominante o,
en el mejor de los casos, pugna la hegemonía con un rival de similar calibre.
2. Nuevamente, la pareja gobierno central/prefecturas: ¿los más

relevantes?
Ya vimos en el “deber ser” que esta era una opción muy valedera a ojos de las autoridades
municipales.
Tabla Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo,

poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central junto a las prefecturas son,
38 hoy por hoy, los actores más relevantes en este proceso”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 44 44 44 27 54 39 52 37 35 57 53 33 36 65
Poco de
acuerdo 38 41 37 42 36 32 31 48 15 38 43 48 39 25
Nada de
acuerdo 16 15 17 28 9 29 17 13 30 4 3 18 25 10
Ns/Nr 2 2 3 1 2 20 3
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
48 Entrevista con concejal de Gonzalo Moreno marzo de 2009.

89
Gráfico 19
Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo
o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central junto a las prefecturas son, hoy por hoy,
los actores más relevantes en este proceso”
54
De 44 44
acuerdo 41 42
37 36
27 28
Poco de
acuerdo 17
15
9
Nada de 2 3 1
0
acuerdo

Ns/Nr
Tampoco es mejor la percepción cuando se incluye a las prefecturas en binomio con el gobierno
central. Básicamente, se repiten las cifras anteriores (44% considera que las prefecturas son
los actores más relevantes). No es fácil tener una explicación clara al respecto pero ayuda la
posición que ve en mutua injerencia una razón valedera:
“Lo que pasa que aquí no se sabe que puede pasar. Las cosas no están bien….
hay mucha pelea y el gobierno central trata todo el tiempo de joder a la prefectura
y la prefectura no quiere hacer nada que le dice el gobierno. Y nosotros al medio
como sandwiches….”49
De ese modo, es evidente que esta “guerra instalada”50 impide identificar un liderazgo claro. No
al menos el de una posible descentralización cuasi federal.
49 Entrevista con concejal de Postrer Valle abril de 2009.

50 Así describió la relación gobierno central-prefecturas el Viceministro de Descentralización Fabián Yaksic en octubre de 2006 en la
entrevista realizada para el programa televisivo “Juego de Espías”.
90
3. Las prefecturas en el podio. Los actores más relevantes del proceso
Ya vimos que en el “deber ser” las prefecturas no obtuvieron la mejor percepción. Veamos qué
sucede en cuanto a su relevancia.
acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las prefecturas más que ninguno son, hoy por hoy,
39 los actores más relevantes en este proceso”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 51 61 49 45 55 74 36 60 40 43 35 27 61 50
Poco de
acuerdo 32 29 32 37 29 18 24 31 35 43 40 55 23 35
Nada de
15 10 16 15 16 8 40 7 5 15 25 18 16 10
acuerdo
Ns/Nr 2 2 3 1 2 20 5
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Gráfico 20
acuerdo con la frase “Las prefecturas más que ninguno son, hoy por hoy, los actores más relevantes en este proceso”
61
De 55
acuerdo 49
45
37
Poco de 32
acuerdo
29 29
16 15 16
Nada de 10
acuerdo 3
0 2 1
Ns/Nr
91
Tampoco mejora substancialmente esta realidad, cuando la pregunta se aboca, exclusivamente,
a las prefecturas, aunque resulta sorprendente observar que si en el “deber ser” las prefecturas
ocupaban el sitial más bajo, en la realidad diaria en lo que respecta al “actor más relevante”
del proceso, éstas suben al podio (con un 51%). Podría suponerse que en lo deseable las
prefecturas no deberían liderar el proceso, pero en los hechos son éstas, precisamente, las que
lo impulsan. Los gobiernos municipales son, relativamente, conscientes de ese rol prominente
que detenta el nivel meso.
Gráfico 21
acuerdo con la frase “Las prefecturas más que ninguno son, hoy por hoy, los actores más relevantes en este proceso”
De 74
acuerdo 61
60
55
50
40 43 43 40
Poco de 36
40
35 35 35
acuerdo 31
25 27
24 20 23
18 18 16
15
8 7 10
Nada de 2 5 5
0 0 0 0 0 0
acuerdo ca
ba
z
sí
a
ni
o
z
ru
rij
ur
Pa
nd
to
Be
sa
am
aC
Ta
Or
Po
Pa
ui
La
Ns/Nr
ab
uq
nt
ch
Sa
Ch
Co
Y ya en los departamentos no parece muy extraño que Santa Cruz y el Beni detenten los
mayores porcentajes (74 y 61%). Como veremos más adelante, ambos departamentos han
logrado transferir recursos fiscales hacia sus provincias en conjunción, claro está, con los mismos
gobiernos municipales, lo que les otorga un gran prestigio. Sin embargo, no es sólo lo fiscal lo
que tiene peso en estos casos, sino su propio rol de cohesión de la cruceñidad y la benianidad.
Ambas prefecturas están, estrechamente, enlazadas a sus respectivos Comités Cívicos y con ellas
y los mismos municipios vienen reinvindicando con mucha fuerza la “autonomía departamental”.
Seguramente fue el caso de Pando hasta antes de septiembre de 2008 en el que el Prefecto
de Pando es puesto en prisión y, por lo tanto, expulsado de su cargo. Esa situación de vacío
posiblemente reduzca el peso que generalmente se le atribuye a una prefectura que, igualmente,
hizo de la “Autonomía Departamental” su bandera de lucha (la opción “de acuerdo” es de
50%). Posiblemente, no es el caso de Tarija (la misma opción sólo tiene el 40%). En este
92
departamento se observa desde los municipios una suerte de avasallamiento de la prefectura,
trabajando con sus propios brazos operativos en los ámbitos locales –con el subprefecto y el
corregidor- en lo que deviene una estructura paralela a la municipal. Ello le quita prestigio,
ciertamente, no obstante haber proclamado con similar energía que sus pares orientales la
reinvindicación autonómica. De ahí en adelante, tampoco parece casual que los departamentos
donde ganó el NO en el Referéndum Autonómico de 2006 tengan siempre mayor cantidad de
autoridades municipales apoyando las opciones “poco de acuerdo” o “nada de acuerdo” que la
opción “de acuerdo”. La Paz tiene un 40% “nada de acuerdo” frente a un 36% “de acuerdo”.
Oruro empata en la opción “de acuerdo con la “poco de acuerdo” con un 43%. Potosí tiene más
alcaldes y concejales en la opción “poco de acuerdo” (40%) y, finalmente, destaca Chuquisaca
que tiene un mayoritario apoyo a la opción “poco de acuerdo” (55%).
4. Los gobiernos municipales en los hechos: ¿relevantes?

Se vio que la percepción sobre si mismos en el “deber ser” es muy alta. ¿Cómo se perciben en
le realidad misma?
acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Los gobiernos municipales más que ninguno son,
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 50 44 51 44 53 67 55 26 60 47 35 52 68 65
Poco de
acuerdo 35 44 33 39 32 27 26 51 20 43 30 39 23 30
Nada de
acuerdo 14 12 15 15 14 6 19 20 11 35 9 9 5
Ns/Nr 2 2 3 1 2 20
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
93
Gráfico 22
o nada de acuerdo con la frase “Los Gobiernos Municipales más que ninguno son, hoy por hoy,
51 53
De 44 44 44
acuerdo 39
33 32
Poco de
acuerdo
15 15 14
12
Nada de
acuerdo 0 2 3 1
En este cuadro, se observa que las mismas autoridades municipales tienen plena noción de que
son el actor más relevante del proceso (un 50% así lo considera) junto a las prefecturas. Lo
remarcable, más allá de las diferencias departamentales, es que tanto alcaldes como concejales
municipales perciben que los actores más relevantes de la descentralización son, precisamente,
los actores subnacionales. No es una brecha de una magnitud muy grande (hay una diferencia de
6 puntos respecto a la relevancia que se otorga al gobierno central como el actor más relevante),
pero delata la preeminencia que van cobrando los actores territoriales descentralizados. Se ven
a sí mismos como indispensables en la marcha hacia una descentralización más profunda. Esta
percepción condice armoniosamente con lo que exhiben las estadísticas sobre transferencias
fiscales a partir de la promulgación de la Ley de Hidrocarburos 3058. En ella se dejó al Estado
(Gobierno Central) como perdedor de la “repartija” gasífera. Si a través de la Ley 1689 el
gobierno central recibía poco más de 3 mil millones de bolivianos, con la Ley 3058 se redujo
a poco menos de esta cifra, frente a un incremento hacia las prefecturas desde 2.228.000 a
6.469.600 bolivianos. El desbalance fue evidente.51
Vale decir, los desequilibrios de poder de la última media década han consolidado, con sus
errores y deficiencias, un avance enorme de los entes descentralizados. Se ven, no obstante
las diferencias menores, a la par con el gobierno central, haciendo del molde triterritorial
una realidad evidente. La euforia “hipermunicipalista” (propia de una descentralización de
bisegmentación municipal) de los albores de la LPP,52 ya a quince años, ha cedido pues terreno
51 Datos proporcionados por Rafael López, experto en descentralización fiscal.

52 Criticada por Diego Ayo, Municipalismo y Participación Popular. Apuntes de un proceso, Muela del Diablo, La Paz, 2003, pp. 39-47; y
por F. Barrios Suvelza en el Estado Triterritorial. Una nueva descentralización para Bolivia, ILDIS, La Paz, 2002, p. 34ss.
94
a un juego menos unívoco de municipios omnipresentes hacia otro basado en la premisa de
compartir el escenario de la descentralización. Lo que deja constancia de que los cimientos
para el quiebre del modelo de Estado unitario o simple hacia otro modo de Estado compuesto
de molde triterritorial, ya tenían cierta solidez sólo algunos meses antes de la aprobación de
la nueva CPE en enero de 2009.53 Seguramente, por este motivo, no lograron cuajar aquellas
propuestas de preservación de la primacía municipal.54 Alguna propuesta, por ejemplo,
promovía una descentralización basada en la configuración federativa municipal -“federación
de municipios”-; 55 que, en lo ideal, conseguiría alcanzar una configuración más simétrica
-municipios del mismo tamaño en todos los departamentos- y, por ende, más “razonable” en
comparación a la actual configuración absolutamente asimétrica, y por tanto, poco “razonable”,
con municipios pequeños, y muy pequeños y otros grandes y muy grandes.56
En esta opción, el nivel intermedio no tenía cabida alguna y la misma autonomía indígena
quedaba subsumida en este diseño municipalista. Con variaciones de diseño pero similar
ímpetu municipalista la misma FAM intentó impulsar, a lo largo de la Asamblea Constituyente,
un proyecto constitucional57de raigambre municipalista que, aparentemente, continuó ciertas
deficiencias visualizadas durante este tiempo (1994-2008). En esta propuesta el ámbito
municipal fue tomado ya no sólo como un ámbito capaz de emprender el desarrollo económico
(lo que se bautizó como “Municipio Productivo”) y social (la Estrategia Boliviana de Reducción
de la Pobreza y su correlato legal, la Ley del Diálogo, comprendieron al municipio como el
espacio por excelencia para lucha contra la pobreza58); objetivos, ya de por sí, muy ambiciosos,
sino como un ámbito capaz de legislar y tener su propio Poder Judicial. Todo ello, sin discutir
con cierta consistencia de dónde saldrían los recursos para su puesta en marcha.
Qué duda cabe de que la actual CPE incluye muchos de estos elementos (el municipio,
por ejemplo, tiene derecho a tener su propia Carta Orgánica que es una suerte de
53 A pesar de que el término “autonomías” se asoció usualmente al término separatismo. En un mayoritario 56,6% de la población el año
2004 consideraba que las autonomías irían a promover la separación aunque simultáneamente un 55,1% consideraba que esta medida
traería más democracia; cf. Corte Nacional Electoral, Cultura política y democracia en Bolivia. Segundo estudio nacional, CNE, La Paz,
2004, p.98.
54 Uno de los defensores de la necesidad de “revisar” la posibilidad de avanzar hacia una descentralización departamental manteniendo
una postura de radicalismo municipalista fue el mismo Ministro de Participación Popular que ya en esta posición defendió el avance
hacia una mayor descentralización departamental. Sin embargo, en 2003 manifestó que por “problemas culturales” no se garantizaba
eficiencia eligiendo a las autoridades departamentales directamente; cf. Roberto Barbery, “Consideraciones previas sobre el debate de
lka descentralización en el nivel intermedio de gobierno”, en Friedrich Ebert-Plural, La descentralización que se viene. Propuestas para
la (re)constitución del nivel estatal intermedio, Friedrich Ebert-Plural, La Paz, 2003, pp. 405-10. Similar conclusión aunque respaldado
por cifras fiscales: “no resulta conveniente fiscalmente tener un nivel intermedio descentralizado en un país tan pequeño como Bolivia”,
es el argumento que resume la posición del profesor Remy Prud´homme, Decentralization in Bolivia, BID, Washington, 2000, alentando
con ello la preservación del régimen (hiper)municipalista vigente. Diferente es la posición de reconocidos expertos en el tema que
desde un primer momento consideraron necesaria la descentralización departamental; cf. Roberto Laserna, “Las prefecturas: el eslabón
perdido de la descentralización” en Fundación Friedrich Ebert, La descentralización que se viene…op.cit., pp,203-35.
55 J. Bejarano, “Un nuevo contrato social”, en Tinkazos, No 17, La Paz, 2004
56 José Antonio Quiroga, “Descentralización y reconfiguración territorial del Estado boliviano”, 285-317 en Fundación Friedrich Ebert, La
descentralización….ob.cit., pp. 285-317.
57 Cf. La propuesta de la FAM para la Asamblea Constituyente presentada el 2 de marzo de 2007 en http://www.descentralizacion.org.
bo/upload/F1_Propuesta_oficial_FAM_Bolivia_(5).pdf.
58 Una exposición del municipio como espacio privilegiado de lucha contra la pobreza es el ensayo de Ramiro Cavero, “La Ley del Diálogo:
más allá de la Participación Popular para la reducción de la pobreza”, en Opiniones y Análisis No 69, FUNDEMOS- Fundación Hanns
Seidel, La Paz, 2004.
95
“microconstitución” local59), aunque matizados por similar vigor departamental, presencia
indígena, delegación restringida de competencias concentradas aún mayormente en el gobierno
central e, incluso, en el “fantasma” de la autonomía regional (aspecto que será analizado más
adelante).Vale decir, en cierto modo, tras década y media de LPP la sola presencia municipal
ya no es suficiente. Debe compartir su sitial con otros niveles, estratos y escalas,60 transitando,
posiblemente, más hacia lo que hemos denominado una descentralización triterritorial
asimétrica.
Gráfico 23
o nada de acuerdo con la frase “Los gobiernos municipales más que ninguno son, hoy por hoy,
67 68
De 65
60
acuerdo 55
51 52
47
43
39
Poco de 35 35
acuerdo 27
30 30
26 26
23
19 20 20 20
Nada de 11 9 9
6 5
acuerdo 0 0 2 0 0 0 0 0 0
Ns/Nr
z
ba
sí
ca
ni
o
ru
Pa
rij
ur
nd
to
Be
sa
am
aC
Ta
Or
Po
Pa
La
ui
ab
nt
uq
ch
Sa
Ch
Co
Ya en el plano departamental, la situación no varía notablemente. Quizás haya una leve

inclinación en los departamentos no autonómicos por creer que los municipios no son tan
relevantes. Son precisamente los departamentos autonómicos donde con mayor preeminencia
se ven los municipios. La opción “de acuerdo” predomina en Pando (65%), Beni (68%), Santa
Cruz (67%) y Tarija (60%). Es interesante esta constatación, en tanto deja de lado el temor de
que las autonomías sólo vayan a ser útiles para “las oligarquías capitalinas”. En cierto modo,
esta sensación de relevancia municipal pone en evidencia que lejos de sentirse cohibidos por
una posible amenaza departamental, se sienten más valiosos y con mayor presencia que sus
pares no autonómicos. Véase que con excepción de La Paz (55% a favor de “de acuerdo”)
y, levemente, de Chuquisaca (52% en la misma opción), tanto Oruro (47%), Potosí (35%)
como Cochabamba (26%) tienen la misma opción por debajo de la mitad. No es fácil sentar
59 CPE Carta Orgánica. El Gobierno Municipal de La Paz, por ejemplo, ya presentó su propuesta de Carta Orgánica.
60 Nuevamente nos remitimos a F Barrios Suvelza, Pacto….ob.cit.
96
una explicación clara, aunque ciertamente se debe mencionar que en estos casos el peso del
Gobierno Central, coadyuvado por prefecturas oficialistas, lo que resta preeminencia a los
mismos municipios. Téngase en cuenta que en los departamentos autonómicos existe una
abierta competencia entre dos proveedores de servicios –el gobierno central y las prefecturas-
por llegar antes y mejor al cliente en disputa: el municipio, que recibe “favores” de todos
lados. Eso acrecienta el rol municipal a costo de exacerbar los gastos fiscales, no coincidentes
entre ambos litigantes. Paradójicamente, el peso de mecanismos poco efectivos (y claramente
clientelares) de distribución fiscal pueden terminar consolidando la propia percepción municipal
como un actor “cotizado” y, por ende, importante. No en vano, en estos departamentos, los
actores municipales se ven más relevantes.
¿Y las autonomías indígenas son ya relevantes?
Veíamos que estas autonomías carecían de un apoyo, siquiera, mediano. Sin embargo,
posiblemente en los hechos esta realidad tienda a revertirse. Veamos.
acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las futuras autonomías indígenas más que ninguno son,
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 33 27 34 23 40 29 40 29 20 49 20 18 48 50
Poco de
acuerdo 31 41 29 27 33 36 17 40 25 30 25 33 14 50
Nada de
acuerdo 32 31 32 43 25 27 43 29 35 21 48 48 34
Ns/Nr 4 2 4 7 2 8 2 20 8 5
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
97
Gráfico 24
o nada de acuerdo con la frase “Las futuras autonomías indígenas más que ninguno son, hoy por hoy,
De
acuerdo
41 43 40 33
31 34 29 32
Poco de 27 23 27 25
acuerdo
2 4 7 2
Nada de
acuerdo Alcaldes Concejales Urbanos Rurales
Ns/Nr
Seguramente, las razones anteriormente esgrimidas calzan perfectamente con los datos
exhibidos. El porcentaje (de sólo un tercio) de apoyo a la moción de que “las autonomías
indígenas son los actores más relevantes del proceso en curso”, demuestra explícitamente que,
a sólo unos meses para la aprobación por referéndum de la CPE, las opiniones no apuntaron a
otorgar a esta opción un lugar preeminente en la jerarquía. Siempre es más notorio el respaldo
rural (40%) que el urbano (23%), sin dejar de ser un dato menor (siquiera a la mitad). ¿Por
qué estas cifras son tan exiguas? Ya habíamos comentado que reina cierta confusión respecto
a esta nueva institución. ¿Significa ello que las autonomías son un invento “difuso y confuso”
de esta nueva realidad autonómica? Consideramos que no. Evidentemente hay pocas certezas
sobre su materialización misma en tanto las propuestas varían y abundan desde aquellas
que impulsan un quiebre con la estatalidad “boliviana” hasta otras que sólo se restringen a
la puesta en marcha de “municipios indígenas”, pasando por versiones intermedias –creación
de mancomunidades indígenas o regiones indígenas- como opciones variables.61 Aunque,
posiblemente, la mayor parte de ellas, sino todas, concensúan en algunos elementos como
a) dejar de un lado la incidencia partidaria, b) lograr eliminar aquellos mecanismos artificiales
de participación y control (como el Comité de Vigilancia) ponderando las formas locales
para realizar estas tareas, c) decidir en cabildos abiertos las políticas a ser implementadas, d)
respetar la elección de autoridades por ayllus o por sindicatos (es decir, en función a “usos y
costumbres”) y transferir recursos públicos hacia estos gobiernos.62Estos aspectos ya son un
61 Es muy útil al respecto la revisión de las diversas propuestas aymaras existentes; cf. Mario Galindo (coord..), Visiones aymaras sobre las
autonomías. Aportes para la construcción del Estado nacional, PIEB, La Paz, 2007, cap.VI.
62 Estos son algunos aspectos que Marcelo Rojas toma en consideración en su estudio de caso en Uncía, Guaqui y Jesús de Machaca; cf.
M. Rojas, op. cit., cap. IV.
98
punto de inicio imprescindible para ir configurando estas autonomías. Sin embargo, son aún
“certezas” deleznables, que impiden potenciar el liderazgo de estas autonomías en potencia. Lo
que no impide tener la certeza, comentada anteriormente, de que las autonomías van a priorizar
lo que denominados una descentralización indígena o consociativa.
Gráfico 25
o nada de acuerdo con la frase “Las futuras autonomías indígenas más que ninguno son, hoy por hoy,
De
acuerdo 49 50 50
48 48 48
43
40 40
36 35 33 34
Poco de 30
29 27 29 29
acuerdo 25 25
20 20 21 20
17 18
14
Nada de 8 8
acuerdo 2 5
0 0 0 0 0
Ns/Nr
ca
ba
z
sí
a
ni
o
z
ru
rij
ur
Pa
nd
to
sa
Be
am
aC
Ta
Or
Po
Pa
ui
La
ab
uq
nt
ch
Sa
Ch
Co
Ya en los departamentos, se observan algunas diferencias. En principio, llama la atención que

los departamentos con mayor población indígena como La Paz, Potosí y Chuquisaca, son
respectivamente los que más apoyan la opción “nada de acuerdo” que las autonomías indígenas
sean hoy los actores más relevantes del proceso (43, 48 y 48%, respectivamente). Siempre
se puede creer que apoyan más esta moción negativa precisamente porque han sufrido en
carne propia el ser relegados y, por lo tanto, no ser los actores más relevantes del proceso.
Lo saben y lo manifiestan. Sin embargo, también cabe pensar que en estos municipios prima
cierta inclinación por el Gobierno Central, verdadero actor relevante del proceso, o, asimismo,
se puede creer que el municipalismo está tan arraigado que temen perder relevancia en
nombre de la autonomía indígena, en cuyo caso la manifestación de “no relevancia” es más su
marcado deseo. No queda claro ciertamente. Tarija también se incluye en este grupo aunque
con una diferencia: hay un 20% de encuestados que se encuentran en la categoría “no sabe
no responde”. De todos modos, esta opción “nada de acuerdo” es mayoritaria también en
este departamento (35%). Por otra parte, Oruro apoya en un 47% la opción “de acuerdo”.
Resulta importante aclarar este porcentaje relativamente alto (en todo caso es la opción más
99
apoyada) en esta respuesta. Ya se vio que las autonomías indígenas que se encuentran en
curso en el departamento con el impulso prefectural, suscitaron notable recelo entre los
actores municipales de 2006 a 2007. Téngase en cuenta que la prefectura pretendía (y lo sigue
haciendo) reconstituir cuatro naciones indígenas en el departamento: los Quillakas, los Urus, los
Carangas y los Soras. Posiblemente, las quejas municipales en 2007 hicieron que la prefectura
reconsidere la primacía que empezaba a dar a estas nuevas autonomías en ciernes y opte,
más bien, por un entrelazamiento municipal-indígena. Vale decir, se sugirió a las autoridades
municipales aceptar estas nuevas delimitaciones y a cambio se respetaría las franjas municipales.
Evidentemente los municipios accedieron. En Beni hay un apoyo mayoritario a la opción “de
acuerdo”. En realidad en este departamento se sabe que los indígenas no representan más
que un 15% de la población y además están sometidos a estructuras clientelares muy rígidas
que hacen de lo “indígena” un elemento no decorativo pero, ciertamente, no peligroso en
relación a las estructuras de poder vigentes. Por ello, se afirma que las autonomías indígenas
son los actores más relevantes, es un acto de cordialidad poco afín a lo que verdaderamente
acontece que no es verdaderamente grato para los indígenas. No sólo no son el actores más
relevantes, sino que siguen ocupando los sitiales de menor jerarquía en los espacios públicos:
“si los indígenas no han ganado siquiera un municipio”, afirmaba un experto estudioso del
tema, dejando constancia que esta proclamada relevancia es más discursiva que real.63 Mientras
que en Santa Cruz y Cochabamba la opción “poco de acuerdo” es la dominante (36 y 40%
respectivamente) y la misma opción “de acuerdo” es la minoritaria (sólo con el 29%). En Santa
Cruz, el porcentaje parece acorde al peso demográfico que puede llegar a tener los indígenas
junto a los colonizadores (de entre 20 al 25%). Vale decir, no se quita peso a la relevancia que
puede tener lo indígena. Lo que condice, al menos numéricamente, con la presencia de estos
grupos que son minoría departamental. Finalmente, en el caso de Cochabamba, en diversas
entrevistas se pudo constatar que las autoridades municipales insisten con cierta vehemencia en
negar su condición indígena: “quizás campesinos pero en el departamento no hay indígenas”.64
De todos modos, la sola mención al término alude a la reinvindicación indígena y con ella a la
noción de plurinacionaliad inserta en la CPE y al apoyo (mayoritario) que este departamento ha
brindado, especialmente en sus municipios rurales.
63 Entrevista con el investigador Wilder Molina de junio de 2009.

64 Entrevista con Presidente de AMDECO de octubre de 2007.
100
5. La opción múltiple: todos son relevantes, el gobierno central, las
prefecturas, los municipios y las autonomías indígenas
Ya vimos que esta opción en el “deber ser” no cautivó a muchas autoridades. En realidad menos
de la mitad apoyó aquella moción. Veamos ahora.
acuerdo o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y
42 autonomías indígenas son, hoy por hoy, los actores más relevantes”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 46 41 47 32 55 32 52 50 35 66 43 30 52 45
Poco de
acuerdo 31 37 30 32 30 36 14 33 25 28 50 33 16 40
Nada de
acuerdo 20 19 20 28 14 23 33 14 20 6 5 36 30 15
Ns/Nr 4 3 4 7 1 9 2 20 3 2
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Gráfico 26
o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías
indígenas son, hoy por hoy, los actores más relevantes”
De
acuerdo 55
47
41 37
30 32 32 28 30
Poco de
19 20
acuerdo 14
3 4 7
1
Nada de
acuerdo
Ns/Nr
101
Obviamente, la ponderación conjunta (Gobierno Central, prefecturas, municipios y autonomías
indígenas) tiende a subir las simpatías, aunque con un porcentaje total aún menor al 50%. No
cabe mayor comentario que el de reafirmar, desde la percepción municipal, que el proceso, en
cierto modo, camina en forma dispersa. No hay un actor o un conjunto de actores que superen
este posible resquemor observado. Las señales se diluyen aún más a decir de un concejal de
Uriondo:
“A ver, ¿qué haces vos? Yo si viene el presidente y me da un cheque venezolano lo
recibo nomás. Es plata para mis comuniades. Y si después viene la prefectura y me
ofrece lo mismo. ¿Qué hago? Acepto nomás. De quien venga, pero es plata….”.65
Esta declaración en cierta manera sintetiza la idea de que reina cierto estado de confusión. Lo
que motiva a que las autoridades municipales sientan cierta orfandad en el liderazgo actual. No
hay una cabeza visible en el proceso y esa es, seguramente, la conclusión más visible de este
“periodo de transición”.66
Gráfico 27
o nada de acuerdo con la frase “El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías
indígenas son, hoy por hoy, los actores más relevantes”
66
De 52 52
acuerdo 50 50
45
43
40
36 36
Poco de 32
33 33
35
33
30
acuerdo 28
30
25
23
20 20
16 15
Nada de 14 14
acuerdo 9
6 5
2 3 2
0 0 0 0
Ns/Nr
ca
ba
uz
sí
ija
ni
o
az
ur
nd
to
sa
Be
am
Cr
r
P
Ta
Or
Po
Pa
ui
La
b
a
uq
nt
ha
Sa
Ch
c
Co
65 Entrevista con concejal de Uriondo abril de 2009.

66 Llamamos periodo de transición no sólo aquel abierto por la nueva CPE que, mientras no se materialice su contenido en leyes inmediatas
esta en un limbo transitorio, sino al proceso iniciado desde la misma aprobación de la Ley de Convocatoria a la Asamblea Constituyente
que ya orientaba al Estado hacia su propia transformación.
102
Asimismo, las diferencias departamentales tampoco parecen muy considerables. En general, en
6 departamentos la opción “de acuerdo” es la predominante, aunque con grandes variaciones (en
La Paz 52%, Cochabamba 50%, Oruro 66%, Beni 52%, Pando y Tarija con menos de la mitad,
45 y 35%, respectivamente). En Santa Cruz y Potosí, la opción más alta es “poco de acuerdo”
(36 y 50%, respectivamente) y finalmente con la opción “nada de acuerdo” como opción más
alta, está Chuquisaca. No se pueden tener regularidades muy claras. Es verdad que en Tarija, no
obstante la opción “de acuerdo” es mayoritaria, lo cierto es que no hay un claro predominio de
esta opción. Y, es que ya vimos que en este departamento hay más “hiperprefecturalismo” por
cuestión de peso fiscal (la prefectura recibe hasta más de cinco veces más que los municipios),
pero también un “hipermunicipalismo” en relación a otros departamentos. La riqueza del gas
si bien se va como regalía a la prefectura, sigue beneficiando a los municipios tarijeños. Por
lo tanto, son estas identidades las predominantes en este departamento más que la lógica
“ideal” de un liderazgo compartido. Seguramente sucede lo propio en Santa Cruz que si bien
acepta un liderazgo intradepartamental compartido, difícilmente acepta proceder de la misma
manera con el Gobierno Central. En Chuquisaca parece reinar un equilibrio que posiblemente
pueda convertirse en “catastrófico”. Ni el gobierno central puede tener plena cabida en el
departamento, ni la prefectura puede llegar a desplegar todo su poder. Hay un empate poco
auspicio que deriva en la existencia de respuestas tripartitas con igual apoyo a las tres opciones
existentes. Vale decir, el rechazo urbano al gobierno central y el rechazo rural a la prefectura
impiden pensar en la posibilidad de una opción de relevancia compartida como es la que se
plantea en la pregunta. Quizás ese mismo motivo explique el apoyo a la opción “de acuerdo”
en La Paz y/o Cochabamba (52 y 50%). En ambos departamentos hay una inclinación por
el gobierno central, tanto como por las autonomías, aunque aún existe cierto recelo hacia las
prefecturas que estaban copadas por prefectos de oposición hasta el Referéndum Revocatorio
de agosto de 2008. Ello evitaría mayor contundencia en el apoyo a esta relevancia compartida.
103
6. La relevancia de nadie. ¿Existe una descentralización que no tenga
actores relevantes?
Desde un primer momento se pronosticó un mayor rechazo hacia la pregunta. Sin embargo, la
intención era, precisamente, lograr comprobar si en la coyuntura prevalece cierta anomia que
impide que sobresalga algún actor relevante que más o menos ayude a orientar el proceso. La
pregunta, por ende, apuntaba a observar la orfandad (o no) de la dinámica autonómica en curso.
Tabla Respecto al proceso de descentralización en Bolivia, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo
43 o nada de acuerdo con la frase “Ninguno es, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 8 10 7 8 8 14 14 4 5 6 5 15 10
Poco de
acuerdo 22 19 23 22 22 18 10 32 30 17 15 15 30 35
Nada de
64 66 64 64 64 65 71 58 45 70 80 64 66 45
acuerdo
Ns/Nr 6 5 6 6 5 3 5 6 20 6 6 5 10
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Gráfico 28
o nada de acuerdo con la frase “Ninguno es, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso”
66 64 64 64
De
acuerdo
Poco de
acuerdo
23 22 22
19
Nada de 10
acuerdo 7 8 6 8
5 6 5
104
Estos datos quizás sugieren que, si bien las respuestas previas observaban una carencia clara
de un liderazgo predominante, eso no implica que no haya la sensación de que “alguien”
domina el proceso o “alguien” es más relevante en determinado momento. Posiblemente este
8% decantado por la opción “nadie es el actor más relevante del proceso” demuestre que en
verdad sí hay actores que son más relevantes, pero no de forma indefinida, sino fluctuante. Eso
explicaría esta aparente contradicción entre, por un lado, no creer en una opción que siquiera
sobrepase el 50% y ésta que vemos, por otro lado, que tácitamente cree en la existencia de
actores relevantes. Seguramente, la respuesta más certera es que en este momento y de cara al
futuro no hay ni habrá actores relevantes hegemónicos. Persiste menos la idea en la percepción
de las autoridades municipales de un actor que domine a otros en forma consecutiva que la tesis
de una “hegemonía del empate”67 que no es sino una hegemonía de la deliberación permanente,
sin ganadores ni perdedores (absolutos). ¿Significa ello que no habrá un liderazgo decisivo en
los años que vienen de remodelación de la descentralización? Y, por lo tanto, ¿qué no hay
confusión, sino claridad de que la dinámica es cambiante en forma sistemática? Definitivamente
no. Ya se ha explicado que la percepción existente, incapaz de ver actores relevantes en el
proceso (al menos con porcentajes que pudiesen estar por encima de la mitad absoluta) resulta
de la comprensión de estar frente a una dinámica, muchas veces, caótica y hasta autodestructiva
–con un gobierno central enfrentado permanentemente con las prefecturas- que exige un
liderazgo claro. Sin embargo, también parece ser cierta la interpretación de esta realidad “sin
liderazgos claros” como un hecho que pone sobre el tapete la misma noción de liderazgo,
entendido menos como una posición de dominio sobre otros que la destreza política para
decidir permanentemente en forma concertada con diversos focos estatales descentralizados
y desconcentrados. Es parte de lo que se denomina en teoría del desarrollo local la “geometría
variable”, compuesta de diversos elementos influyéndose constantemente sin que rija un centro
único y definitivo.68 Ello sería afín, creemos, a una descentralización triterritorial asimétrica.
67 Jorge Lazarte, “Lo catastrófico del “empate catastrófico”, en Peripecias No. 14 del 17 de septiembre de 2008. Como bien ilustra Rafael
López (comunicación personal de abril de 2010), se trata de un empate entre el culto excesivo al municipalismo, un posible recelo y
hasta resentimiento respecto al departamentalismo y un temor frente al posible avasallamiento del nivel central.
68 José Arocena, El desarrollo local. Un desafío contemporáneo, Nueva Sociedad, Caracas, 1995, cap. 2.
105
Gráfico 29
o nada de acuerdo con la frase “Ninguno es, hoy por hoy, el actor mas relevante en este proceso”
80
De
71 70
acuerdo 65 64 66
58
45 45
Poco de
acuerdo 32 35
30 30
18 20 17
14 14 15 15 15
10 10 10
Nada de 8 5 4 6 5 6 6 5 6 5
0 0
acuerdo
a
ni
o
sí
o
z
ca
rij
z
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ba
Pa
Be
to
ru
Ta
Ns/Nr
sa
Or
Po
am
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aC
La
ui
ab
uq
nt
Sa
ch
Ch
Co
Esta tesis encuentra respaldo en todos los departamentos con excepción de Tarija y Pando. En
todos ellos, hay un rechazo –están “nada de acuerdo”- a la posibilidad de que no haya hoy en
día un actor relevante. Posiblemente intuyen este liderazgo fluctuante más que propiamente
una carencia de liderazgo. Es una hipótesis que requiere de mayor comprobación futura.
7. El lugar de las autonomías regionales: ¿hacia un modo de estado

tetraterritorial?
Hasta aquí no parece haber duda de que el modo de estado triterritorial con asimetría
de carácter indígena parece encaminarse como una opción aceptada por las autoridades
municipales. En ese contexto, ¿qué lugar le queda a la autonomía departamental? Recuérdese
que en el proyecto de CPE aprobado en diciembre de 2007 en Oruro (CPE 1), se contempló la
presencia de la autonomía regional con facultades de conformar su propia Asamblea y sin mayor
diferenciación con sus pares municipal y departamental. Esta situación fue modificada el 21 de
octubre de 2008 en las reformas constitucionales realizadas por el Congreso de la República.
Este nuevo proyecto aprobado por voto en 25 de enero de 2009 (CPE 2) reconoce la existencia
de las regiones, aunque no como niveles de gobierno, sino como unidades de planificación. No
fue así desde un principio. En realidad, la CPE1 tendía a visualizar a la región como territorio
y no como espacio.69 Vale decir, como un (casi) nivel adicional de gobierno y no como mera
unidad desconcentrada del gobierno departamental, con lo que el modo de estado compuesto
69 Ibid., pp. 29-33.

106
boliviano adquiría un formato de fortaleza inusitada, que posiblemente aproximaba su diseño
a una tetraterritorialidad. Quizás sea exagerado atribuir este alcance a la CPE1, aunque no por
ello es de desconocer la intención política del delineamiento regional. La descentralización
en América Latina ha tenido su origen menos en consideraciones técnicas que propiamente
políticas, destinadas a consolidar amplias franjas territoriales a favor de los diseñadores así
como a debilitar a los opositores.70 Así lo contempló un estudio sobre el nacimiento de la LPP,
norma que relegaba al menos una década de discusión sobre una posible descentralización
departamental –la era “departamentalista” había sido la predominante desde 1972, año en que
se da a luz el Decreto Supremo de organización prefectural, hasta 1994 cuando se promulga
la Ley de Participación Popular71- para adentrarse en una nueva fase de priorización de lo
municipal, consagrada a favorecer al MNR y menguar el poder de los comités cívicos.72 Los más
de 20 anteproyectos de ley sobre una posible descentralización hacia los nueve departamentos
fueron debidamente archivados73 haciendo del municipio el centro del debate y el eje de la
descentralización en curso. Una descentralización que pocos configuraron con los municipios
como los bastiones del proceso en ciernes.74 Entre esos pocos, sin embargo, estuvo el MNR
con su líder Sánchez de Lozada, capaz de reconocer la llegada tradicional de su partido hacia
áreas rurales que tendría en la LPP su continuidad y corroboración. La motivación, por ende,
fue hacer calzar los bastiones clásicos del MNR con el diseño “pro” rural de la Ley. No es por
ello extraño el inicio tecnocrático de esta ley75 que apuntaba, por ello, entre otros elementos de
buena fe dispuestos por sus autores, posiblemente a consolidar su musculatura electoral. Con
similar talante el MAS decidió atenuar la incidencia prefectural, promoviendo la creación de las
regiones. El propósito no fue sino restar peso al dominio de las autoridades departamentales
sobre todo el departamento.76 Más allá de aquellas argumentaciones exhaustivas dispuestas
a dar legitimidad técnica al nacimiento de las regiones –“responden a las mancomunidades,
permiten impulsar territorios geoeconómicamente afines”; “reducen los costos con economía
de escala funcionales a una planificación agregada”, etc.- lo cierto es que la intencionalidad
fue política. La descentralización así, aún revestida de coberturas “racionales”, se convertía
nuevamente en una herramienta de “lucha por el poder” a favor de determinados sectores. En
términos simples, establecer gobernaciones regionales dentro de un departamento, hacía de la
prefectura poco más que un mero municipio urbano aunque sin las potestades del municipio
capitalino, verdadero detentador del poder en la jurisdicción urbana.
70 Alfred Montero y David Samuels (ed.), Decentralization and Democracy in Latin America, University of Notre Dame
Press, Indiana-Estados Unidos, 2004.
71 Franz Barrios Suvelza, El Estado triterritorial…ob.cit., pp. 99-111.
72 Kathleen OŃeill, ob.cit., cap..5.
73 Gabriel Peláez, ob.cit., cap. III.
74 Una excepción es Carlos Hugo Molina, La descentralización imposible y la alternativa municipal, Ed. El País, Santa Cruz,
1994. Asimismo Laurent Thevoz sostiene la tesis de que las discusiones sobre la descentralización departamental nunca
fueron propiamente departamentalistas. Casi siempre habían contemplado la posibilidad municipal; cf. la entrevista a L.
Thevoz en Diego Ayo (coordinador y entrevistador), Voces…ob.cit.
75 José Blanes y Diego Ayo, “Participación social y modernización del Estado en Bolivia”, en Carlos Toranzo (ed), Las
paradojas de la participación. ¿Más Estado o más sociedad?, Diakonia, La Paz, 1999, pp. 52-8.
76 Diego Ayo, “La descentralización en Bolivia”, en Opiniones y Análisis No 85, FUNDEMOS-Fundación Hanns Seidel, La
Paz, 2007.
107
Con este antecedente conviene leer la redacción de la CPE1 (Art. 281, I)
“La región se constituye por voluntad ciudadana, unión de municipios con

continuidad geográfica, que compartan culturas, lenguas, historia, economía
y ecosistemas complementarios. La Ley definirá los procedimientos para su
conformación, sus competencias serán conferidas por dos tercios de votos del
total de miembros del Concejo Departamental” (I)
El añadido del artículo 282:
“El gobierno de la región se conforma de una Asamblea Regional y un Órgano

Ejecutivo presidido por un gobernador.”
Sin embargo, en la CPE2 se establece (Art. 280) que la región no debe trascender los límites
departamentales, además de constituirse no más que en espacios de planificación y gestión.
Vale decir, se resta el poder ciertamente desmedido de la CPE1 eliminando, de este modo, la
figura de “gobernador regional” (Art.271) para pasar a ser, aunque ello no se menciona en la
CPE2, un gerente regional, designado por el gobernador departamental en lo que deviene una
dinámica de desconcentración, y no de descentralización, que consigue afianzarse luego de
algunos años de aplicación relativamente exitosa en departamentos como Santa Cruz o Beni
aunque de menor contundencia en departamentos como Cochabamba y/o Oruro.77 A este
diseño se agrega, asimismo, la posibilidad de crear regiones metropolitanas en las conurbaciones
mayores a 500 mil habitantes que habían sido olvidadas en la CPE1 de sesgo hiperruralista. No
obstante, la presencia de, aproximadamente, tres de cada cinco bolivianos en áreas urbanas y al
menos dos de cada cinco en regiones metropolitanas,78 el énfasis indigenista de la constitución
de Oruro “descuidó” este detalle.
Por ende, se atenuó la lógica de hegemonía política circunstancial del MAS de la CPE1 por
un equilibrio de poder, poco estable pero ciertamente menos vertical que el existente en el
documento de Oruro.
Con estos antecedentes, podemos pasar a la pregunta.
77 Al respecto, cf. Franz Barrios Suvelza (ed.), Procesos de Desconcentración Prefectural en Bolivia: Teoría y Práctica de la
desconcentración, del ordenamiento espacial y de la cuestión regional, GTZ, La Paz, 2008.
78 José Blanes, Bolivia: áreas metropolitanas en clave de desarrollo y autonomía, Fundación Friedrich Ebert, La Paz, 2006,
p. 120.
108
Tabla Respecto a las modificaciones de la CPE aprobada en Oruro y los Estatutos Autonómicos, usted está de
44 acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con “que se lleguen a crear las autonomías regionales”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 55 51 56 61 52 45 55 49 60 57 55 76 68 45
Poco de
acuerdo 21 19 22 16 25 18 10 29 20 26 38 15 11 20
Nada de
21 24 21 23 21 35 31 20 20 15 8 9 18 35
acuerdo
Ns/Nr 2 7 1 1 2 2 5 2 2 2
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Gráfico 30
Respecto a las modificaciones de la CPE aprobada en Oruro y los Estatutos Autonómicos, usted está de
acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con “que se lleguen a crear las autonomías regionales”
61
56
De 51 52
acuerdo
Poco de
acuerdo
24 25
22 21 23 21
19
Nada de
16
acuerdo 7
1 1 2
Ns/Nr
Como se observa, los alcaldes (51%) y concejales (56%) tanto las autoridades urbanas (61%)
como rurales (52%) abogan por la opción “de acuerdo” a la propuesta de creación de las
“autonomías regionales”. Sólo una porción de poco más de la quinta parte de autoridades se
apega por la opción “nada de acuerdo”, lo que lleva a sentar una primera conclusión: el temor
predominante en las opiniones sobre las regiones no necesariamente es compartida por las
autoridades ediles. En todos los casos, más de la mitad de ellas están a favor de esta medida.
109
De todos modos, los “escépticos”, entre los “poco de acuerdo” y los “nada de acuerdo” suman
siempre poco más del 40%. Vale decir, hay una gruesa porción que o se opone o acepta la
moción con cierta reticencia. Sin embargo, hay diversas explicaciones que pueden explicar
estos porcentajes. Por un lado, las autoridades municipales ya son duchas en la creación y
funcionamiento de mancomunidades que, posiblemente, desde su percepción sean las regiones
a las que hace referencia la pregunta. Por otro lado, hay en el país una verdadera conciencia
regional intradepartamental. En entrevistas con autoridades cochabambinas, aunque este rasgo
es, con seguridad, generalizable al país en su conjunto, identifican a sus departamentos de
acuerdo a sus regiones: “los del Cono Sur”, “los del Trópico”, “los del Valle Alto”, etc. No es pues
algo extraño a su cotidianidad. Seguramente, lo es menos, gracias al ejemplo, muy visible, de El
Chaco que debido a ser el bastión hidrocarburífero nacional ha quedado muy expuesto como
un territorio con identidad propia. Por ende, como una región con derecho a constituirse en
algo más que un área geográfica. Vale decir, a partir de la experiencia del Chaco hay una dilatada
conciencia respecto a la posibilidad de asumir similares prerrogativas a las chaqueñas para sacar
provecho de los recursos naturales del propio territorio como por ejemplo en el Norte de La Paz
que se visualiza como región en función al petróleo que se cree puede existir o Lípez que tiene
similar visión de si mismo gracias al Salar de Uyuni que se encuentra en su perímetro. Tampoco
es de desconocer que en determinados departamentos se planificó sobre parámetros regionales
como en CORDECRUZ (en Santa Cruz) que lo hizo tomando en cuenta la región del Chaco, los
Valles Mesotérmicos, la Chuquitania, etc; o en La Paz en una específica región (el Plan Ingavi).
Se podría abundar más seguramente sobre lo mismo, pero lo cierto, que requiere ser enfatizado,
es que no hay propiamente una aversión a la constitución de regiones. Es obvio que no hay un
claro conocimiento de los contenidos. Posiblemente no se comprenda aún el alcance ambicioso
que podrían llegar a alcanzar las regiones de aquí en adelante. Quizás no se distingue con
notoria precisión entre una región como simple unidad desconcentrada del departamento y una
región con capacidad gubernativa, vale decir, su propia asamblea y recursos propios (como los
del Chaco). Y, es que el problema no es del “poco conocimiento” que puedan tener o no las
autoridades municipales. El problema es general al país en su conjunto. Mientras no se cuente
con una ley al respecto, es cierto que no puede haber plena claridad y, en ese sentido, prima la
buena fe o la cercanía (o no) al gobierno central. Veamos los datos a nivel departamental.
110
Gráfico 31
Respecto a las modificaciones de la CPE aprobada en Oruro y los Estatutos Autonómicos, usted está de
acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con “que se lleguen a crear las autonomías regionales”
76
De 68
acuerdo 60 57
55 55
49
45 45
Poco de 35 38 35
31 29
acuerdo 26
18 20 20 20 18 20
15 15
10 9 11
8
Nada de 2 5 2 2 2
0 0 0 0
acuerdo
ca
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Ns/Nr
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Ch
Co
A decir verdad, los datos no ofrecen certezas adicionales. Pudimos haber sostenido la hipótesis
de que los departamentos más cercanos al gobierno central, darían mayor apoyo a las regiones,
casi como efecto colateral del mayor apoyo dado a la CPE en su conjunto. Sin embargo, no es el
caso en tanto Tarija o Beni apoyan la opción “de acuerdo” con porcentajes ciertamente altos (60
y 68%). Y con casi similar fervor, Oruro y Potosí apoya la misma opción (57 y 55%). Asimismo,
Chuquisaca está a la cabeza en el apoyo a “de acuerdo” (76%). Y los otros departamentos si
bien tienen porcentajes menores en la misma opción, ninguno se aleja demasiado de la mitad.
Ello deja quizás la posibilidad de que no obstante las restricciones constitucionales logradas, el
camino hacia una tetraterritorialidad está expedito. Téngase presente que si bien se contempló
finalmente la condición de la región como unidad desconcentrada y no como nivel de gobierno,
es necesario apuntar que la amplitud de derechos que se otorga a las posibles autonomías
indígenas, podría terminar por convertir cada región en una región indígena prácticamente
liberada de los “requisitos” y limitaciones estipuladas para ser región y, por ello, con una
condición de hecho de nivel gubernativo más que de espacio de planificación. Vale decir, como
región no indígena sería no más que un espacio desconcentrado pero como región indígena
sería un nivel de autogobierno, lo que terminaría por definir un modo de Estado, en la práctica
misma, a pesar de lo declarado constitucionalmente, tetraterritorial.
111
Síntesis
En suma, hasta aquí se pueden esbozar algunos elementos decisivos en la marcha del proceso
� �� La descentralización no puede ya “ningunear” a

los municipios. No hay posibilidad de erigir un modo de Estado que prescinda de ellos o
los subordine a los gobiernos departamentales y/o al mismo gobierno central. Ello deriva
en la percepción generalizada, previa a la misma aprobación constitucional que ratifica esta
mirada, de que se tiende a consolidar una estructura descentralizada triterritorial. Bolivia
sienta las bases, de acuerdo a la percepción municipal, de un modo de estado triterritorial. Sin
embargo, la versión inversa es igualmente correcta: no se puede pensar ya en un esquema
de bisegmentación municipal (“municipalismo extremo”). Ya los municipios no son el centro
de la descentralización. La conformación del proceso es policéntrica y el municipio es un
engranaje más de un montaje mayor. Por ende, la opción de descentralización bisegmentada
municipal no es ya más la dominante como lo fue desde la promulgación de la LPP hasta la
elección de prefectos o quizás antes, desde la promulgación de la Ley de Hidrocarburos.
� �� El convencimiento de ir hacia un modelo

autonómico no escatima la necesidad de tener al frente de este proceso a un gobierno central
fuerte. Lo que posibilita sentar la diferencia, no siempre presente en las opiniones de defensa a
la autonomía, referida a que defender como ideal la tesis de un centro fuerte no es defender al
centralismo, así como la inexistencia de un centro como actor relevante de la descentralización
no es sinónimo de “buena descentralización” sin interferencias “desde arriba”. Sin embargo,
ello no se produce como excluyente de opciones más incluyentes (incluyentes de otras
autonomías), lo que desestima creer que el modelo de descentralización boliviano podría
tender a una descentralización tenue o desconcentración radical (con el gobierno central como
actor preeminente).
� �� El nivel departamental no

es un nivel que genere “amor a primera vista” entre las autoridades municipales. Al parecer
predomina aún cierta suspicacia respecto a su “reciente” aparición. Más simpatía despierta
el gobierno central. Es evidente, en todo caso, una mayor cercanía a su existencia en los
gobiernos municipales de los departamentos afines a la autonomía departamental (los
departamentos de la llamada “Media Luna”) en especial Tarija y Santa Cruz, lo que no impide
intuir, en general, que aún resta como desafío hacia las prefecturas el aproximarse más a los
municipios. Ello plantea todavía la posible diferenciación que puede haber entre la aceptación
legal de la triterritorialidad y su funcionamiento práctico. En los hechos esta mayor cercanía
municipal al nivel central podría opacar la presencia departamental y, en su defecto, producir
112
cierta tensión que inhiba la consecución misma del modelo tripartito consolidando de facto
una descentralización bisegmentada a favor de los municipios.
� ��

No hay una predisposición “natural” a aceptar la noción de “autonomías indígenas” que
encuentran incluso menor legitimidad que aquellas departamentales. Ello puede ser tanto
por desconocimiento a su alcance y puesta en marcha como por temor a ver “avasalladas”
sus propias jurisdicciones territoriales municipales. De todos modos, su sola mención ya es un
dato relevante que hace, seguramente, incuestionable el avance hacia un modelo triterritorial
asimétrico (de asimetría diferencial), esto es, sólo con tres niveles de gobierno (central,
departamental y municipal), pero tres niveles propensos a adquirir un formato indígena o
no indígena. La triterritorialidad asume una complejidad muy propia del proceso histórico
impulsado desde el año 2000 con variantes municipales (municipio indígena versus municipio
no indígena) y seguramente regionales (indígenas y no indígenas) e incluso departamentales
(indígenas y no indígenas).
� ��

fluido y múltiple. Las opiniones de las autoridades municipales otorgan escaso apoyo al
gobierno central, departamental, municipal y/o indígena como actores relevantes de la
descentralización. En el mejor escenario el apoyo es de poco más del 50% a la prefectura
como el actor más relevante, pero no más. Ello delata la percepción de que no hay un
liderazgo claro en el proceso de descentralización. Y, por otro lado, apunta simultáneamente
a la consolidación no de un liderazgo consecutivo y permanente, sino de uno compartido
y, por ende, fluido, donde en algunos momentos el gobierno central es más relevante y en
otros lo es el gobierno municipal o el gobierno departamental. Varía la percepción según las
circunstancia, denotando la existencia de una “hegemonía de la concertación”. Esta versatilidad
en el liderazgo supone la necesidad, igualmente permanente, de tener que conciliar criterios
entre todos los niveles en forma recurrente. Tesis que confirma la conclusión de cierre de este
acápite: el modelo de descentralización, desde la percepción municipal, tiene a sedimentar
una descentralización triterritorial pero de contextura asimétrica, es decir, con engranajes
consociativos propios de una descentralización indígena.
� �� Posiblemente este sea el destino tácitamente

aceptado por las autoridades municipales. Un modo de Estado compuesto pero con las
características a) de tener no sólo tres sino cuatro niveles de gobierno, b) siendo el cuarto
nivel “la región” que aunque legalmente no es un nivel, en los hechos iría adquiriendo esta
configuración y c) añadiendo a ello el rasgo consociativo de la realidad boliviana que le da el
calificativo de asimétrico.
113
Capítulo
3
POBRES Y DESIGUALES
ANTES DE LA LEY DE
PARTICIPACIÓN POPULAR:
¿POBRES Y DESIGUALES
DESPUÉS DE CASI DÉCADA
Y MEDIA DE LEY DE
PARTICIPACIÓN POPULAR?
Pobres y desiguales
antes de la Ley de En este capítulo se procura conocer la opinión de las autorida-
Participación Popular: des municipales respecto a si la LPP ha logrado “luchar” efi-
¿pobres y desiguales cazmente contra la pobreza. Y analizar, a partir de esa mirada
después de casi década municipal, si efectivamente se lo logró.
y media de Ley de
Participación Popular?
117
1. Los alcaldes y concejales opinan: la vida es mejor que antes de la
LPP
Pasemos a ver qué opinan los alcaldes y concejales municipales.
Tabla Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, le pido me diga si usted
está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “La población ha mejorado
45 su vida de forma substancial”
Tipo de
Municipio
De 67 80 64 64 69 79 67 64 85 55 73 73 66 25
acuerdo
Poco de
26 15 28 28 25 17 24 35 10 38 18 27 18 50
acuerdo
Nada de
acuerdo 7 5 7 9 6 5 10 1 5 6 10 16 25
Ns/Nr
total en 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
%
Nº de 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Casos
Gráfico 32
Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, le pido me diga si usted está de acuerdo,
poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “La población ha mejorado su vida de forma substancial”
80
64 64 69
De
acuerdo
28 28 15
Poco de 15
acuerdo
5 7 9 6
Nada de
Ns/Nr Tipo de Municipio

Tipo de Autoridad
118
La mayoría de los entrevistados respondieron de acuerdo con la afirmación (67% del total).
Sin embargo existen variaciones que vale la pena analizar. En primer lugar llama la atención la
diferencia en las respuestas que dieron los alcaldes, quienes se adscriben a la afirmación en un
80%, mientras que los concejales lo hacen en un 64%. Esta variación puede deberse a que la
autoridad ejecutiva municipal es la máxima cabeza que decide sobre la inversión pública y, en
consecuencia, su percepción sobre la mejora en la calidad de vida de la población, gracias al
proceso de participación popular, será, en consecuencia, bastante positiva, pues, indirectamente,
implica una valoración de la gestión propia. Ya los concejales pueden tener mayor distancia en la
evaluación de los efectos de la LPP en la mejora de la calidad de vida de la población e incluso
pueden tener un sesgo a la inversa y descalificar los efectos positivos de la reforma como forma
de descalificar la gestión de administraciones de las que son opositores.
En lo que hace a las variaciones interdepartamentales, se puede observar lo siguiente:
Gráfico 33
poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “La población ha mejorado su vida de forma substancial”
85
79
De 73 73
acuerdo 67
64 66
55
50
Poco de
acuerdo 38
35
27 25 25
24
Nada de 18 18
17 16
acuerdo 10
10 10
5 5 6
1 0
Ns/Nr
ca
ba
z
sí
a
o
z
n
ru
rij
ur
Pa
nd
to
isa
Be
m
aC
Ta
Or
Po
Pa
ba
La
qu
nt
ha
u
Sa
Ch
c
Co
Encontramos un primer grupo con una alta valoración de los efectos de LPP en los
departamentos del sur (Tarija 85%, Chuquisaca 73% y Potosí 73%) y en Santa Cruz (79%).
Todos ellos por encima del 70% en la opción “de acuerdo” con que “la población ha mejorado
su vida en forma substancial”. Un segundo grupo, en esta misma opción, consigna porcentajes
que rondan los dos tercios: Beni (66%), La Paz (67%) y Cochabamba (64%). Un tercer grupo,
con solamente Oruro, muestra un 55% de apoyo a esa opción y además un 38% que está
119
“poco de acuerdo” con la afirmación. Y, a distancia, en un cuarto grupo, conformado sólo por
Pando, se observa que sólo un 25% está a favor de la opción “de acuerdo”, empatando con la
opción “nada de acuerdo” con similar porcentaje, mientras la opción “poco de acuerdo” tiene un
mayoritario 50%.
No es fácil obtener conclusiones claras al respecto. Existe la tentación de pensar, en el caso
de Pando, que la opinión de las autoridades se debe a que dado que la población pandina es
muy reducida –sólo Cobija tienen una población mayor a cinco mil habitantes-, los recursos
por coparticipación poco han podido hacer para resolver los problemas. En municipios tan
reducidos demográficamente, los recursos no llegan a cubrir, siquiera, los salarios (adecuados)
de los funcionarios (ni del alcalde), lo que impide que se pueda tener una inversión pública
incisiva. Es también el caso de Oruro, que es el segundo departamento con mayor cantidad de
municipios con menos de cinco mil habitantes, y que, igualmente, se muestra como el segundo
departamento menos contento con la opción “de acuerdo”. Asimismo, del otro lado, no parece
extraño que Tarija se muestre como el departamento más afín a la opción “de acuerdo”. Y es
que la masiva entrada de recursos fiscales desde antes de la Ley de Hidrocarburos ha convertido
a este departamento en el más beneficiado. En otros casos, como en el de Santa Cruz se puede
creer que no sólo existe un generalizado optimismo con esta reforma, que por lo común, como
veremos más adelante, tiende a ser mayor en otras respuestas a otros departamentos, sino
en la, verdaderamente, adecuada labor de su Asociación de Municipios, que fue catalogada
como la de mayor eficiencia en algún estudio realizado, habiendo logrado generar un sólida
mística municipalista posiblemente de mayor cohesión intradepartamental que en el resto
de departamentos (seguramente con excepción de Tarija).79 En el caso de Potosí, parece
confirmarse la correlación “mayor ruralidad=mayor satisfacción” con el proceso. Téngase en
cuenta que este departamento aun tiene una población mayoritariamente rural en más de dos
terceras partes.
Hay, de todos modos, más allá de los matices un relativo acuerdo respecto a que la LPP logró
“mejorar substancialmente la vida de la población”. Veamos qué dicen los datos.
79 Entrevista con experto alemán Arnold Lander.
120
2. El entusiasmo de los albores: la LPP y los recursos fiscales en curso
como seguro mecanismo de mejora de la vida.
En principio conviene recordar el entusiasmo desbordante de los inicios del proceso en boca
de una de las personalidades más sobresalientes de aquella coalición de gobierno MNR/MBL,
perteneciente, precisamente, a este último partido:
“Esta ley no es solamente una propuesta de carácter superestructural para

enfrentar el problema conceptual de la democracia, es también un instrumento
para enfrentar con radicalidad la extrema pobreza en nuestro país, porque genera
las bases irreversibles de la equidad en la asignación de recursos y cambia, por
tanto, la historia republicana”.80
Es evidente que semejante optimismo dista de lo ocurrido posteriormente, pero tampoco

deja de tener una alta dosis de verdad. A decir de las cifras fiscales, se debe comulgar con
este talante tan positivo, teniendo en cuenta que en 1994 se procedió a una importante
reasignación de las transferencias por coparticipación de los impuestos nacionales que hasta
entonces beneficiaba a todos los municipios del país –seguramente no más de 30- con el 10%
del monto fiscal total, frente a poco más del 90% que tenía como destino final a 9 gobiernos
municipales de las capitales urbanas. Desde entonces, las transferencias por coparticipación
pasaron de 62 millones de dólares en 1994 a 165 millones en 2003, descontando que el 90%
de los municipios del país pasaron de no recibir absolutamente nada a tener montos fijos por
concepto de transferencias automáticas.81 A lo que se agregaron las transferencias acordadas en
el Diálogo Nacional 2000 denominadas “recursos HIPC” que permitieron que en ese último año
se recibiera en cuentas municipales 221 millones. Adicionalmente, el Directorio Único de Fondos
(DUF) a través del Fondo Productivo y Social (FPS) y el Fondo de Desarrollo Regional (FNDR)
financiaron 70 millones de dólares, haciendo un volumen total de 290 millones de dólares que
junto a los ingresos propios recaudados, fundamentalmente, en municipios urbanos capitalinos
por un monto de 130 millones, sumaron un final de 420 millones de dólares manejados en
el espacio municipal.82 Precisamente, por este volumen transferido, el mismo autor concluye
afirmando que “….es una de las razones para que el país hubiese reducido sus niveles de
pobreza de manera tan importante en el periodo 1992-2001 del 70,9% en este primer año
a 58,6%”.83 Téngase en cuenta el cambio ocurrido en el patrón de la estructura sectorial de
la inversión pública. Antes de la LPP el país tenía un nivel de inversión social inferior al 20%.
Las medidas descentralizadoras además del retiro del Estado de la actividad productiva y
80 Miguel Urioste, ¿Valió la pena? Cuatro años de gobierno, Huellas, La Paz, 1997, p. 16.
81 Esto se halla bien desarrollado en Jean Paul Faguet, “Does decentralization increase government responsiveness to local needs?
Decentralization and public investment in Bolivia”. Centre for Economic Performance, Discussion Paper No. 999.London School of
Economics, 2000.
82 José Antonio Terán, “Para seguir avanzando en el proceso de descentralización. Propuestas para mejorar la participación popular”, en
Opiniones y Análisis No 69, FUNDEMOS- Fundación Hanns Seidel, La Paz, 2004, p. 184-5.
83 Ibid., p.186.
121
empresarial modificaron esta estructura en el periodo 1995-2003, logrando una inversión social
que representó aproximadamente el 50% de la inversión pública total.84 En otro estudio los
datos son aún más prometedores:
“De 1992 al 2002, el gasto social que contempla salud, educación, saneamiento
básico y urbanismo y vivienda, además de la inversión en infraestructura, con
aportes para transporte, energía, comunicaciones y recursos hídricos, sumaron
4.714,3 millones de dólares, o sea un 78,3 por ciento de 6.024,5 millones de
dólares invertidos en un periodo de 11 años.”.85
Para obtener más precisión, se debe desagregar del gasto propiamente social (vivienda,
salud, educación y saneamiento básico) un 39%, y el resto, de cerca a otro 39%, destinado a
infraestructura (con caminos como el principal rubro con poco más del 80% de esta partida).
Estas cifras no variaron hasta el año 2006, a 12 años de implementación de esta ley, consignando
de 2000 a 2006 un 46% del total de la inversión pública nacional desde los municipios, 36%
desde el gobierno central y 17% desde las prefecturas.86
De ese modo, el mérito residiría en haber llevado ingentes cantidades de recursos al área rural
tradicionalmente excluida. En estas transferencias automáticas masivas estaría pues la validez
de esta norma.87 Así, además, se conseguiría cerrar, en gran medida, las brechas interregionales
existentes como primer efecto inmediato de mayor equidad.88 Alguna evaluación corrobora, aún
en 2005, esta orientación analítica, anclando su mirada en este primer momento, este momento
fundacional en la descentralización municipal:
“….antes sólo 24 municipios recibían recursos. Ahora son 327 los municipios
que reciben recursos….antes sólo el 3% de la inversión pública tenía naturaleza
municipal. Ahora, más del 30% con la transferencia del 20% de la coparticipación
tributaria y con la transferencia del 100% de los impuestos a inmuebles, vehículos
y transferencias”.89
Más allá de la relativa veracidad de estas cifras,90 resulta ciertamente insuficiente que a década
y media de implementación de la dinámica municipal se repita esta estrofa de “éxito” de la
fase de despegue de la ley en forma reiterativa, excluyendo los efectos ocurridos en los
siguientes años y, por ende, desconociendo otras certezas menos auspiciosas (y simples)
desatadas. Festejar el nacimiento de la criatura a más de un lustro de su nacimiento se
84 Ibid., p. 187.
85 Ventana Ciudadana 24 en La Razón del 13 de mayo de 2005, p. C4.
86 Datos de la FAM presentados en el portal de FORODAC http://www.descentralizacion.org.bo/upload/656.pdf.
87 Mario Galindo, “La Participación Popular y la descentralización administrativa”, en Fundación Milenio, Las reformas estructurales en
Bolivia, La Paz, 1998, pp. 226-32
88 Scarlet Escalante, La Participación Popular y sus efectos sobre la equidad (documento de trabajo), UDAPSO, La Paz, 1997
89 Roberto Barbery, Participación popular, descentralización y autonomías departamentales en Bolivia, PADEM, La Paz, 2005, p.21.
90 Decimos “relativa veracidad” pues a más de una década de implementación de la LPP, Barbery, que a la postre fue Ministro de Participación
Popular, desconoce que los recursos HIPC incrementaron esta cifra que el autor no varía en su discurso desde los albores del proceso.
122
convierte en una muletilla acrítica que termina reforzándose con una evaluación instrumental
no menos insuficiente:
“Con estos datos bastaría para plantear una realidad completamente diferente
el año 2005. Sin embargo, los cambios generados por la LPP apenas comienzan
ahí. Porque además hay: 327 comités de vigilancia, más de 20 mil personalidades
jurídicas reconocidas a comunidades campesinas y juntas vecinales….70
mancomunidades municipales, 9 asociaciones departamentales de municipios y
una Asociación de Municipios de Bolivia (AMB) y una Federación de Asociaciones
de Municipios (FAM)…..”91
Al evidente anacronismo del análisis se añade la óptica de evaluación de lo instrumental y no así de

los efectos de esos instrumentos sobre la realidad misma. Orientación que puede ser considerada
como de priorización de lo instrumental sobre lo social, falencia repetida permanentemente en la
reflexión sobre la LPP, invisibilizando la verdadera pregunta que merece repetirse con el mismo
denuedo: ¿vive mejor el boliviano con semejante cantidad de inventos institucionales?92
3. La LPP y sus alcances: del entusiasmo desbordante a una mayor

cautela
La respuesta no necesariamente es tan benévola. Conviene mostrar la contracara de este rostro
indudablemente alentador. Un análisis menos efusivo previno al respecto ya en 1997:
“(Se dice que) el mérito de la LPP habría sido que por primera vez en la historia
de Bolivia se llevó recursos económicos, poder político y de decisión sobre sus
problemas a las áreas rurales antes excluidas”. Sobre el particular además de
señalar que estamos hablando de una suma total cercana a los 70 millones de
dólares en 1997 (alrededor del 1% del PIB nacional de la época equivalente al 8%
del nivel de tributación nacional), la pregunta que se debe formular es la siguiente:
¿cuál fue el criterio operativo con el que se priorizó la inversión pública municipal
durante el período 1993-1997 como para considerarlo un “éxito”? Suponemos
que en términos generales debió ser el grado de pobreza departamental. Si tal
fuera el objetivo central, ¿cómo explicar la tan baja asignación de recursos a los
dos departamentos con mayor grado de depresión estructural del país como
son Potosí y Oruro cuya participación en el total general pasa del 13,3% y 2,3%
en 1994 a apenas el 4,4% y el 3,8% en 1997 respectivamente, los mismos que
sumados no alcanzan a representar ni un 20% de la inversión municipal total
91 Ibid., p. 22.
92 Esta “priorización de lo instrumental político sobre lo social” es una de las 11 debilidades del proceso que quedaron analizadas en el
texto, Diego Ayo, Municipalismo y Participación Popular…op.cit., pp. 24-8.
123
asignada a los municipios relativamente más ricos como son los del departamento
de Santa Cruz con un 28,9%.....¿dónde queda entonces el objetivo de buscar la
reducción de la pobreza?”93
Interesante reflexión que pone sobre el tapete el tema de fondo: no parece ser suficiente asignar
recursos públicos hacia niveles subnacionales, sino que debe hacérselo con criterios menos
elementales que los consignados por la coparticipación tributaria. Vale decir, si no se focaliza
más en aquellas poblaciones más desatendidas, es muy probable que la tesis del teórico de la
descentralización, el profesor Prud Homme, se materialice. Su tesis es ciertamente simple: la
descentralización corre el riesgo de terminar acentuando las diferencias en tanto los mecanismos
de transferencia fiscal no sean los adecuados.94 Y por “adecuados” se entiende la posibilidad de
transferir recursos en función a criterios de “discriminación positiva”: más a los más necesitados.
Ya veremos que eso es lo que se hizo en Bolivia desde la Ley del Diálogo aunque en forma
muy tenue. Por de pronto, vale la pena seguir contrastando la preliminar percepción, por demás
optimista, de las autoridades en curso. ¿Tiene razón de ser? Ya vimos que no necesariamente.
Reiteremos que es incuestionable que la distribución de recursos de la LPP fue menos selectiva
y arbitraria que en el pasado, signado por un exacerbado clientelismo, capaz de otorgar
dinero hacia áreas subnacionales de acuerdo a parámetros fijados no sólo “desde arriba” sino
las más de las veces por mera voluntad de la autoridad central de turno.95 En esta norma se
visualizó, por el contrario, un rasgo muy prometedor. Se estableció otorgar “a todos por igual”,
asignando a todo boliviano un monto fijo e igual, más allá de su específica condición individual.
Indudablemente fue un avance que, de todas maneras, amerita una consideración menos
simple que la esgrimida, como vimos, por más de un experto. La realidad pues fue menos
benevolente.96 Destacan tres conclusiones. La primera conclusión pone en evidencia que ha
habido una enorme disparidad en el crecimiento municipal: de 310 municipios analizados, 29
tuvieron tasas de crecimiento anual inferiores a -2,5%; otros 174 rondaron entre -2,5% y 0. Del
lado positivo, se observa que 91 municipios crecieron entre 0 y 2,5% y sólo 16 lo hicieron por
encima del 2,5%. La segunda conclusión es que los municipios más pobres y más ricos en 1992
continúan siendo los municipios más pobres y ricos respectivamente, delatando la persistencia
en la distribución del bienestar. La tercera conclusión pone sobre el tapete el incremento de la
desigualdad. No sólo se mantienen la pobreza entre aquellos municipios pobres sino que su
distancia respecto a los ricos se agranda. Por ende, se ahonda la desigualdad. ¿Cómo puede ser
que después de casi 15 años de aplicación de esta norma y cerca a seis mil millones de dólares
invertidos en este lapso, los resultados sean menos auspiciosos de lo que sugería su inicio?
93 Eduardo Arze Cuadros, Bolivia. El programa del MNR y la Revolución Nacional, PLURAL, La Paz, 2002, pp. 491-2.
94 Remy Prud’ Homme, The Dangers of Decentralization, Banco Mundial en The World Bank Research Observer, vol.10, No.2, agosto de
1995, pp. 201-20.
95 Aunque debe matizarse esta tesis para el periodo pre 52. Ver el muy interesante capítulo 3 de George Gray Molina (coord.), Informe de
Desarrollo Humano 2007 Bolivia, El estado del Estado, PNUD, La Paz, 2008.
96 En lo que sigue me baso en el excelente trabajo de Werner Hernani-Limarino, Una aproximación a los cambios en el bienestar de los
municipios de Bolivia en el periodo 1992-2001 (documento de trabajo), PNUD, La Paz, 2008 (en la página web del PNUD en http://idh.
pnud.bo/webportal/Portals/2/publicaciones/infonacional/INDH2009/DesigualdadMunicipal_WHernani.pdf).
124
La respuesta sólo ofrece una certeza: los recursos no fueron de ningún modo dilapidados,
como alguna versión tendenciosa podría suponer. Sin embargo, no fueron recursos usados
estratégicamente por un Estado igualmente estratégico. Fue un Estado que más dejó llevarse
que llevó (un “Estado inercial”) y que, por lo mismo, terminó por garantizar un desarrollo más
intenso y sólido para algunos más que para otros. Por ende, es necesario procurar matizar
la tónica tan promisoria de esta primera respuesta de las autoridades ediles. Pasemos a una
segunda que quizás ofrezca más “realismo”.
Es necesario tener claridad sobre este punto. ¿Se percibe a este proceso como de mejora
generalizada o sólo para algunos pocos que han sabido beneficiarse más que el resto? Veamos.
está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “La población ha mejorado su
46 vida pero los que realmente se han beneficiado de este proceso son algunos”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 43 25 46 43 43 38 57 31 50 55 48 55 34 40
Poco de
acuerdo 41 54 38 42 40 47 14 57 25 34 43 33 36 55
Nada de
16 20 15 15 16 15 29 12 25 11 10 12 27 5
acuerdo
Ns/Nr 0 0 0 2
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Casos
125
Gráfico 34
Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, le pido me diga si usted está de
acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “La población ha mejorado su vida pero
los que realmente se han beneficiado de este proceso son algunos”
54
De
46
acuerdo 43 42 43
38 40
Poco de
acuerdo
25
20
Nada de 15 15 16
acuerdo
Ns/Nr 0 0 0 0
Un 57% del total de los entrevistados está poco o nada de acuerdo con la afirmación de
que “la población ha mejorado su vida pero los que realmente se han beneficiado de este
proceso son algunos”, a diferencia de un 43% que sí está de acuerdo (No es un dato bajo). En
realidad, la pregunta previa ya ponía en evidencia que un 33% estaba poco o nada de acuerdo
con la afirmación de que la “LPP ha mejorado la vida de la población en forma substancial”.
Posiblemente, a pesar del énfasis en el optimismo que se hizo anteriormente, haya una porción
considerable de autoridades que no estén tan satisfechas. Respuesta que calzaría mejor con el
mismo ánimo social que si bien pondera al Gobierno Municipal como la institución que resuelve
mejor los problemas sociales, en comparación al mismo gobierno central o a las prefecturas,
lo hace en una proporción tenue, mayor a la mitad del total de ciudadanos consultados. Vale
decir, hay una gruesa porción de ciudadanos descontentos con el rendimiento municipal. Un
25% cree que los servicios son de mala calidad frente a un 18% que cree que son buenos y
un mayoritario 58% que piensa que son regulares.97 Estudios de caso corroboran esa visión
menos auspiciosa. Por ejemplo, en Santiago de Machaca, Ascensión de Guarayos y Tarata los
pobladores no se sentían satisfechos en 2002 con su nivel de ingresos, denotando claramente
que el municipio donde viven expone escasas condiciones para lograr una mayor superación
de sus habitantes, constreñidos a migrar.98 Y son, precisamente, los datos referidos a la
migración los que proporcionan pistas para entender un posible brote no de descontento con
la LPP, pero si de cautela respecto a sus alcances. No es para menos este sentimiento si se
97 Luis Verdesoto y Moira Zuazo, Instituciones en boca de la gente: percepciones de la ciudadanía boliviana sobre política y territorio,
Friedrich Ebert Stiftung, La Paz, 2006, p. 125.
98 George Gray Molina, José Carlos Campero y Verónica Querejazu, Barómetros cualitativos de pobreza, participación, gestión y
transparencia municipal, Universidad Católica Boliviana-JICA, La Paz, 2002, pp. 14-5.
126
tiene en consideración que 7 de cada 10 municipios son potenciales expulsores de población,
concentrados básicamente en cuatro departamentos: La Paz, Potosí, Oruro y Chuquisaca,
frente a aquellos departamentos receptores: Santa Cruz, Tarija y Pando. Beni y Cochabamba se
encuentran entre la recepción y la expulsión. De todos modos, sólo 15 municipios, en general
aquellos de las capitales departamentales, albergan a tres de cada cinco migrantes, lo que
muestra una tendencia cada vez mayor a una urbanización imparable.99 Proceso que pone en
evidencia que semejante dinámica expulsora no puede ser frenada sólo por efecto del marco
municipal. Es decir, el municipio no puede ser el actor protagónico en la lucha contra la pobreza.
Debe quedar claro, por ende, que aunque esta norma supuso un giro fundamental en el modo
de diseñar y ejecutar políticas públicas, no fue ni es propiamente una reforma pro pobre, lo que
termina por consolidar la tesis de que el municipio es a lo sumo un eslabón más en esta lucha
contra la pobreza.100 Conclusión que pone sobre el tapete la necesidad de comprender que este
abandono rural hace absolutamente vulnerables a los municipios que quedan abarrotados de
ancianos y niños como población mayoritaria.101 Se trata de una población incapaz de producir,
lo que convierte a estas jurisdicciones en territorios insostenibles a no ser por efecto exclusivo
de la renta estatal:
“Si se relaciona la gente en edad de trabajar, convencionalmente está entre 15

y 64 años, con los menores de 15 años más los ancianos mayores de 64 años
(la población dependiente, económicamente hablando), se tiene cuánta gente
dependiente existe por cada trabajador. Bolivia, por ejemplo, tiene 77 personas
dependientes por cada cien en edad de trabajar. El municipio de La Paz, que está
en mejores condiciones, muestra sólo el 55%, lo que significa que apenas hay 5
personas dependientes por cada diez trabajadores. En municipios por lo general
expulsores de población, se muestra lo contrario: elevadas tasas de dependencia,
por encima del 80%, como es el caso de San Pedro de Tiquina, en La Paz. En
general, la estructura piramidal de los municipios tiende a reproducir la pirámide
triangular no productiva….102
En este sentido, ni siquiera la masiva inversión social podía frenar esta orientación en el
desarrollo. La lógica de inversión municipal ha privilegiado el gasto social sobre el económico,
fragmentando un auténtico desarrollo humano integral. Lo que a la larga tendería a hacer del
inmenso uso de recursos en el área social, múltiples “elefantes blancos” desplegados por el
territorio nacional, con municipios exhibiendo hermosas escuelas pero sin estudiantes o
99 Ventana Ciudadana 59, “La migración afecta al 70% de los municipios”, en La Razón del 17 de octubre de 2006.
100 JL Exeni, “La LPP una reforma pro-pobres en Bolivia”, en International IDEA, La política y la pobreza en los países andinos, International
IDEA-Transparencia, Perú, 2007, pp. 164, 179.
101 Cf. el interesante ensayo de Rossana Barragán sobre este punto donde comenta acerca de la Reforma Agraria. Si bien concluye que la
expulsión deja municipios con demasiada población joven y anciana también es cierto que de no migrar estas jurisdicciones se hubiesen
visto envueltas en ásperas disputas por los escasos recursos existentes; cf. Rossana Barragán, “Comunidades poco imaginadas:
poblaciones envejecidas y escindidas”, en Miguel Urisote, Rossana Barragán y Gonzalo Colque, Los nietos de la Reforma Agraria. Tierra
y comunidad en el Altiplano de Bolivia, Fundación Tierra, La Paz, 2007, cap.1.
102 René Pereira en Ventana Ciudadana 71, “Los municipios se hacen inviables por la emigración”, en La Razón del 17 de abril de 2007, p.
C4.
127
modernos hospitales de segundo nivel pero sin pacientes.103 Vale decir, la lógica asistencial
hegemónica hoy en día, no tiene posibilidad de consolidar un municipalismo pujante.104 Más
aún, si a este esquema de distribución desequilibrado –más a lo social que a lo económico- que
ha sido la característica del desarrollo humano nacional municipal,105 se suma un clientelismo
ampliamente dilatado y siempre incisivo en el marco de la LPP, que desvirtúa cualquier esfuerzo
por entregar recursos de acuerdo a criterios técnicos, pero sí en función a presiones corporativas
y/o personales –formato que tendió a ser igualmente determinante-106, el panorama no es el
mejor. En síntesis, la combinación inversión social predominante y clientelismo descentralizado,
no ayuda a que los recursos incidan de mejor manera en la reducción de la pobreza, alertando
al respecto a un porcentaje considerable de autoridades municipales que contestaron con cierto
recelo a la pregunta formulada.
Sin embargo, hay otro elemento que debe ser considerado con el propósito de comprender
este ciertamente minoritario, pero no por ello desestimable, porcentaje de respuestas adversas:
la gestión municipal misma. Esta gestión, sin estar necesariamente “contagiada” por presiones
clientelares, no hace uso de criterios técnicos –por ejemplo ejercicios de ecualización fiscal
que distribuyan más a los más necesitados dentro del municipio, vale decir, con una lógica de
discriminación positiva intramunicipal- al momento de planificar las obras a ser implementadas en
el municipio. Por el contrario, prima una lógica igualitarista que determina que cada comunidad
haga un cálculo exacto de su propia población y exija los “recursos que le corresponden” por
esa población.107 Ello ha derivado en que se tienda a otorgar más a los menos necesitados. En
estudios que veían la relación de la inversión en poblaciones urbanas frente a poblaciones rurales
del mismo municipio,108 se observaba que en una tercera parte se da más al área urbana; en otra
tercera parte se ofrece por igual a ambas áreas y en otra tercera porción de municipios se entrega
más al área rural. Ello quiere decir que en el primer escenario se generarían en forma inmediata
mayores brechas entre el área urbana y rural; en el segundo escenario de “empate”, de todas
formas, el área urbana, ya poseedora de ventajas, terminaría por consolidarlas frente a su par
rural; y sólo en el último escenario, se tendería a una real igualación.
Sin embargo, volvamos a las respuestas desagregadas por departamento.
103 Cf. el sugestivo estudio de casos en Comanche y Viacha al respecto en Fidel Criales, El municipalismo en la perspectiva del desarrollo
humano en Bolivia, Carrera de Ciencias Políticas, La Paz, 2003, p. 28ss; también Gabriela Toranzo, “Los recursos de la iniciativa HIPC
para la reducción de la pobreza”, en Diego Ayo (coord.), Municipalización…op.cit (Tomo II), pp. 349-50; y Rolando Sánchez Serrano, La
construcción social del poder local. Actores sociales y posibilidades de generación de opciones de futuro, El Colegio de México, México,
2005, p. 150.
104 José Luis Exeni, op.cit., p. 179, y Gabriela Toranzo, art.cit., en Diego Ayo (coord..), Municipalización…. , ob.cit., p. 350.
105 PNUD, Índice de Desarrollo Humano en los municipios de Bolivia, PNUD, La Paz, 2004.
106 Así queda constatado desde los albores del proceso en el valioso trabajo de James Blackburn, Popular Participation in a Prebendal
Society: a Case Study of Participatory Municipal Planning in Sucre, Bolivia (disertación doctoral no publicada), Universidad de Sussex,
Inglaterra, 2000.
107 Iván Arias advertía al respecto ya en 1996; cf. I. Arias, en Gonzalo Rojas (ed), Avances y obstáculos de la Participación Popular, SNPP,
1996.
108 Ver los muy útiles trabajos de Ernesto Pérez de Rada y Veruschka Zilveti, “Análisis de la planificación participativa. ¿Quién decide sobre
el uso de los recursos de inversión municipal?”, en George Gray Molina (editor), Construyendo políticas públicas locales en Bolivia,
UDAPSO, La Paz, 1997, y el ensayo de Abdón Porcel y Laurent Thevoz, “Asignación, ejecución y rendición de cuentas del POA municipal”,
en Gonzalo Rojas Ortuste y Laurent Thevoz (coord..), Una evaluación aprendizaje de la Ley de Participación Popular 1993-1997,
Viceministerio de Participación Popular, La Paz, 1998.
128
Gráfico 35
Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, le pido me diga si usted está de
acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “La población ha mejorado su vida pero los que
realmente se han beneficiado de este proceso son algunos”
57 57
55 55 55
De 50
47 48
acuerdo
43
40
38 36
34 33 34
Poco de 31
29 27
acuerdo 25 25
15 14
12 11 12
Nada de 10
acuerdo 5
2
0 0 0 0 0 0 0 0
ca
ba
z
sí
a
ni
o
z
Ns/Nr
ru
rij
ur
Pa
nd
to
Be
sa
am
aC
Ta
Or
Po
Pa
ui
La
ab
uq
nt
ch
Sa
Ch
Co
Existen variaciones departamentales que vale la pena analizar, así como variaciones en las
respuestas entre alcaldes y concejales. Los primeros, los alcaldes, están en desacuerdo con la
afirmación en un 74%, mientras que los segundos, los concejales, sólo en un 53%. Podríamos
utilizar el mismo análisis empleado en la anterior pregunta para explicar la variación: los alcaldes
como principales gestores de la inversión pública no estarán de acuerdo con ninguna afirmación
que implique reconocer efectos negativos de la misma. Ya en lo interdepartamental, está claro
que en ciertos departamentos de occidente (La Paz 57%, Oruro 55% y Chuquisaca 55%)
existe una percepción mayoritaria de que la LPP habría tenido efectos inequitativos, a diferencia
de la idea contraria, que tiene apoyo mayoritario en departamentos orientales (62% poco o
nada de acuerdo en Santa Cruz, 63% en Beni y 60% en Pando) y en Cochabamba (69%
poco o nada de acuerdo). Este parece ser un rasgo que no sólo es característico de las élites
gobernantes locales, sino de la población boliviana en su conjunto, que en el oriente y en Tarija,
especialmente, percibe al Gobierno Municipal de forma más optimista que en occidente. La LPP,
por lo tanto, parece tener mayor cantidad de adeptos en la denominada “Media Luna” que en
la región andina del país. Sin embargo, estas diferencias no ocultan el problema de fondo en el
que conviene insistir. Y este no es otro que el que muestra que el 84% de alcaldes y concejales
están “de acuerdo” o al menos están “poco de acuerdo” con la tesis de que “la LPP benefició
sólo a algunos”.
129
4. De la cautela al pesimismo: ¿la LPP funcionó mal? La distribución
por pobreza como solución109
Conviene conocer, ahora, si las autoridades creen que esta norma, finalmente, no benefició casi
a nadie. Vale decir, de la cautela se podía pasar al pesimismo.
Tabla Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, le pido me diga si usted está de
47 acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “La población casi no ha mejorado nada su vida”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 17 10 18 15 18 12 14 13 20 21 20 12 27 20
Poco de
acuerdo 36 27 38 33 38 41 24 45 40 23 40 39 32 30
Nada de
46 63 44 51 44 45 62 42 35 55 40 48 41 50
acuerdo
Ns/Nr 1 1 1 0 2 5
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Gráfico 36
poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “La población casi no ha mejorado nada su vida”
De 63
acuerdo 51
44 44
38 33 38
27
Poco de 18 18
15
acuerdo 10
0 1 1 0
Nada de
Ns/Nr Tipo de Autoridad Tipo de Municipio
109 Es preciso dejar en claro que no se pretende asignarle toda la responsabilidad sobre la preservación de la pobreza al modelo fiscal
vigente. Sólo se quiere, de todos modos, enfatizar que dicho modelo, indudablemente, es un factor decisivo en la denominada “lucha
contra la pobreza”. No pretendemos, por ende, reinvindicar lo que Rafael López acertadamente denomina “la visión profética de los
130 recursos públicos” (en comentario personal en abril de 2010).
Sólo un 17% del total de entrevistados se muestra “de acuerdo” con la afirmación de que la LPP
no habría ayudado a mejorar en nada la vida de la población. Beni (27% de acuerdo) Pando,
Potosí y Tarija (20% de acuerdo). En contraparte, un 82% del total se manifiesta poco o nada
de acuerdo con la mencionada afirmación, dentro de los cuales cuenta el 90% de los alcaldes
encuestados, el 82% de los concejales, 84% de autoridades urbanas y 82% de las rurales. Más
allá de los datos departamentales analizados anteriormente, la tendencia se mantiene muy alta
y uniforme a nivel de regiones. Sin embargo, siempre cabe la lectura inversa que observa que
entre aquellos “de acuerdo” y al menos los “poco de acuerdo” suman un 53%. Vale decir, al
menos una de cada dos autoridades municipales está “de acuerdo” o “un poco de acuerdo” con
la afirmación, ciertamente negativa de que la LPP casi no mejoró la vida de la población.
Es indudablemente, para esta aseveración hay siempre críticos que corroboran esta tesis de fondo.
Precisamente, quien fuera Ministro de Desarrollo Sostenible en la gestión del presidente Banzer e
impulsor de la Ley del Diálogo promulgada en 2001 aseveraba: “en materia de descentralización, la
LPP y la Ley de Descentralización fueron pasos importantes, pero la asignación de recursos fiscales
a los municipios no tuvo la suficiente transparencia ni estuvo guiada por criterios de equidad que
tomaran en cuenta los indicadores de pobreza”.110 Por esta razón es que se formuló esta norma
–la Ley del Diálogo- cuya orientación principal fue otorgar recursos fiscales hacia los municipios
en función a criterios de pobreza. Debido a su condición de país pobre y con una elevada deuda,
Bolivia pudo aplicar al programa de Alivio de Deuda para Países Altamente Endeudados conocida
como HIPC por su siglas en inglés (High Indebted Poor Countries). Se obtuvo un primer alivio en
1997 y gracias a que se demostró un adecuado cumplimiento con las metas económicas y sociales,
el país tuvo la oportunidad de postular a un segundo programa de alivio, bautizado como HIPC II
que en promedio pretendía transferir 100 millones de dólares al año durante 15 años hacia cuentas
municipales. Y, justamente para determinar el mejor uso de este alivio se emprendió, desde el
año 2000, un proceso de diálogo nacional, precedido por similar iniciativa de parte de la Iglesia
Católica en lo que se conoció como Jubileo, cuyo propósito era lograr la condonación de la deuda
pública nacional. Las principales conclusiones fueron a) que los municipios se debían encargar de
administrar esos recursos, b) la asignación se la debía realizar por fórmulas de pobreza y c) se debía
fortalecer los sistemas de control social. Todas ellas fueron el núcleo central de la Ley del Diálogo.
Definitivamente, se favoreció a los municipios más pobres. Por ejemplo, un municipio pobre y
pequeño como Ingavi en Pando incrementó sus recursos tras la promulgación de esta ley en 800%
frente al municipio de Santa Cruz de La Sierra cuyo aumento fue de sólo un 17%. En promedio,
de todos modos, la subida, para todos los municipios pretendía ser de alrededor del 150%.111 No
fue así. En diciembre de 2002, y ya durante el nuevo gobierno de Sánchez de Lozada, se emitió
el Decreto Supremo 26878 que dispuso que parte de los recursos HIPC II fuesen destinados al
Tesoro General de la Nación. Para las gestiones 2003, 2004 y 2005 ello supuso una reducción de
35 millones de dólares anuales a los municipios.112 A la larga los recursos de discriminación positiva
110 Ramiro Cavero, art.cit., p. 130.

111 Ibid, p. 145.
112 Ibid., p. 153.
131
representaron menos de la décima porción del total de recursos públicos municipales,113 haciendo
de esta cruzada contra la pobreza más un discurso que una realidad. Téngase en cuenta que esta
ley se amparó en lo que se conoció como la Estrategia Boliviana de Reducción a la Pobreza que
disponía la necesidad de trascender los desfavorables indicadores socioeconómicos del periodo
1999-2001. En este lapso el crecimiento del PIB fue del 1,2% cuando lo requerido para disminuir
la extrema pobreza de 37% a 17% de 2000 a 2015 era de 5,5% que implicaba una inversión
de aproximadamente 11 mil millones de dólares en 15 años a un promedio de 750 millones de
dólares anuales.114 Con este recorte al HIPC II es evidente que los municipios no podrían aportar, al
menos desde la Cuenta del Alivio, siquiera con una décima porción del monto requerido.
De ese modo, ¿podemos creer que este porcentaje de autoridades municipales, menos contentas
con los efectos benéficos de la LPP, se percataron de estas deficiencias? Seguramente sí, aunque
tampoco es sólo un problema estrictamente municipal. Las críticas sugerían que el mismo
diseño municipalista del diálogo desarrollado olvidó lo principal: invitar a los pobres. No hubo
representantes de las organizaciones sociales más influyentes como la CSUTCB, CONAMAQ o
CIDOB.115 Posiblemente estos actores sociales estaban más comprometidos con la agenda de
movilizaciones sociales iniciada en abril de 2000 con la Guerra del Agua, cuyos resultados sobre
la lucha contra la pobreza, cabe argüir, tampoco fueron los mejores. Precisamente este evento
reconocido como “un momento de lucha social contra el modelo capitalista y la privatización”
no fue de lo más efectivo cuando se observan ciertas cifras:
“Según los informes de la Superintendencia de Saneamiento Básico hasta el año

2005 la cobertura de servicio de agua potable nominal de SEMAPA (Empresa
Municipal de Agua Potable de Cochabamba) apenas cubría el 46.4%, y el 49.5%
en el servicio de alcantarillado. Ahora bien, analizando la base de datos de
la Encuesta de Hogares (MECOVI) y la línea de pobreza por ingreso, se puede
constatar que solamente el 37% de las familias que reciben agua por red de
cañería son pobres, mientras que el 71% de las familias que reciben agua de
una pileta pública son pobres, y peor aún, el 75% de las familias que reciben
agua de un carro repartidor o cisterna son pobres. Es decir, la empresa pública
aparentemente difícilmente está cubriendo las necesidades de los más pobres.
Lo paradójico de esta problemática es que, según varias voces de los grupos
radicales, los disturbios acaecidos en esta ciudad en el año 2000, denominadas la
“guerra del agua” terminaron en una victoria. Pero, ¿victoria? Los hechos muestran
que los pobres no fueron los victoriosos, entonces, ¿quiénes lo fueron?”116
113 FAM/Servicio de Información y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), 15 anos de municipalizacion en Bolivia, SIAM, La Paz, 2009, p.
13 en http://www.siam.fam.bo/
114 Gobierno de Bolivia, Estrategia Boliviana de Lucha Contra la Pobreza (síntesis), BID, Washington, 2001.
115 Gabriela Toranzo, “Los recursos de la iniciativa HIPC para la reducción de la pobreza”, en Diego Ayo (coord.), Municipalización…op.cit.,
pp. 348-50.
116 Populi, “Los pobres necesitan agua, no ideología”, en Populi No. 29, 19 de febrero de 2006 (cf. en página de Populi http://www.populi.
org.bo/images/stories/Economicas%202007%20Resumenes%20y%20Temas/29-agua.pdf; también en Ventana Ciudadana 21, “Aún
con la “guerra del Agua” en la Llajta sólo el 50% tiene servicio”, en La Razón del 1 de abril de 2005, p. C6.
132
Vale decir, los “movimientos progresistas” se convirtieron en buena cuenta en movimientos
profundamente conservadores, haciendo menos factible esta lucha contra la pobreza.117
5. Más elementos para la cautela: los sectores salud y educación, el

Fondo Productivo y Social y las prefecturas en debate
Aún queda escudriñar otros elementos que podrían, a mediano plazo, ahondar este sentimiento
negativo. En primer lugar, existen serios problemas en la otorgación de los servicios públicos
con incidencia directa en la reducción de la pobreza. En el caso de educación118 el 90% de los
gastos en 2005 seguían siendo manejados por el Gobierno Central. Se mantuvo inalterable
la “descentralización por factores o compartimentos” con un nivel central que norma el
departamental encargado de la administración del personal y el municipal de la administración
de la infraestructura. Ello derivó en que no haya responsabilidad financiera en los espacios
subnacionales sobre los maestros. Asimismo, condujo a que no haya sincronía entre la inversión
municipal en infraestructura y la inversión pedagógica o en recursos humanos dispuesta desde
el Ministerio de Educación. Tampoco hay un nivel que se haga “dueño” de los resultados, vale
decir, hay una escasa capacidad de rendición de cuentas con prefectos, alcaldes y/o directores
distritales que no se sienten obligados a medir sus acciones en función a criterios de eficiencia
en la atención de este sector. Lo que adicionalmente llevó a que los gobiernos municipales
inviertan el 81% de sus presupuestos en el rubro, en infraestructura y sólo un 19% en
materiales pedagógicos o de capacitación. De ese modo, aunque el 2002 el gasto en educación
fue de 6,8% del PIB, el más alto de los últimos años y mayor que el gasto en Brasil o Perú, no
hay resultados tangibles. La inversión específica del HIPC, por ejemplo, no fue correctamente
utilizada, debido a las partidas diferenciadas de gasto en salud (10%), educación (20%) e
infraestructura (70%). Del mismo modo, la planificación en base a los Proyectos Municipales en
Educación (PROME) siguió un curso sectorial sólo tenuemente identificado con la planificación
participativa municipal y, por ende, con el PDM.119 Y aún de haber habido una ligazón mayor,
finalmente los denominados PROME’s no tuvieron la continuidad requerida y entraron en
desuso a finales de la primera década de implementación de la LPP.120
También el sector salud presentó una serie de problemas que conviene poner en cuestión.
En este sector se pudo observar, a lo largo de esta década y media, que la asignación de
responsabilidades y recursos también fue fragmentada. Téngase en cuenta que el Ministerio de
Salud es el encargado de la administración del sector en su conjunto, pero la evaluación efectiva
del personal, por ejemplo, está dividida entre los Servicios Departamentales en Salud (los
117 Roberto Laserna en Diego Ayo (entrevistador y coordinador), Democracia en Bolivia…op.cit., pp. 455-69.
118 En lo que sigue nos basamos en Banco Mundial, Hacia una descentralización incluyente, Tomo II, Banco Mundial/GTZ/DFID, La Paz,
2006, pp. 90-4.
119 Viceministerio de Coordinación Gubernamental, Estudio de competencias, capacidades y recursos sectoriales, Ministerio de la
Presidencia, La Paz, 2002, p. 40.
120 Gary Villaume, “Educación y municipio en Bolivia”, en Diego Ayo (coord.), Municipalización…op.cit (Tomo II), p. 421.
133
SEDES) y los gobiernos municipales. Estos últimos se encargan de administrar la infraestructura
mientras el primero paga los salarios al personal dedicado a esta área. Asimismo, estos SEDES
administran los gastos de capital, pero no tienen autoridad sobre los gastos corrientes cuya
mayor porción es para recursos humanos. No pueden fijar salarios, ni contratar, ni despedir
personal. Por otra parte, la transferencia de las instalaciones de salud (centros de salud) a
las municipalidades fue incompleta, ya que ellas, como se vio, no administraron, ni lo hacen
aún, al personal de salud. Las responsabilidades por los recursos humanos quedaron, por lo
tanto, en el SEDES y en el gobierno central con perniciosas consecuencias sobre la gestión
y la rendición de cuentas. Tampoco han resultado suficientemente claras las competencias
asignadas a los gobiernos municipales en la Ley del SUMI, frente a las otorgadas por la Ley 1654
de Descentralización Administrativa de 1995. Por tanto, el problema de Bolivia en el campo
(municipal) de la salud (aparte del tema de los recursos) fue principalmente su desorganización,
debido a la mala asignación de responsabilidades en el sector y su insuficiente monitoreo.121
A ello se agrega que la incidencia municipal que debió darse a través del Directorio Local de
Salud, cuyos integrantes son el SEDES y el Gobierno Municipal, además de los representantes
de los hospitales y postas sanitarias existentes, fue casi insignificante. Aunque se intentó de 1997
a 2002 modificar al DILOS y convertirlo en Comités Locales de Salud, el cambio no logró nada
retornándose a la vieja denominación que aún subsiste.122 Tampoco se logró una planificación
sectorial acorde a la planificación participativa, corriendo ambos procesos en forma las más de
las veces paralela.123
Situación que lleva a la conclusión de que cualquier mejora sectorial fue fruto menos de la
presencia municipalista que del esfuerzo desplegado por los propios sectores y si bien la
inversión en el sector se incrementó fue menos por aporte municipal que privado y del
gobierno central.124 Vale decir, la LPP con la orientación de su inversión fundamentalmente
en infraestructura hizo poco por impulsar políticas sectoriales. Los beneficios en estos ampos
provinieron más de iniciativas que podrían calificarse de centralistas. La imprescindible
“territorialización” sectorial aún dista de ser una realidad auspiciosa.125
Sin embargo, seguramente el descontento de las autoridades municipales pueda residir no

sólo en los elementos fundamentalmente de diseño de las políticas públicas que han sido
mencionados, sino en la actitud misma que asumieron los actores sectoriales a lo largo de
estos años. Cabe recordar un hito histórico muy esclarecedor de lo que fue el comportamiento
sectorial: el Diálogo Nacional. Algunos aspectos merecen particular mención. En primer lugar, en
este Diálogo se elaboraron diversos anteproyectos de ley que contemplaron la transferencia de
la administración en salud y educación hacia los municipios en “forma gradual y concertada”.126
121 Ibid., pp. 111-3.

122 Jorge Jemio, “La descentralización de la salud en el debate”, en Ventana Ciudadana 3, en La Razón del 21 de mayo de 2004, p. 2D.
123 Viceministerio de Coordinación Gubernamental, op.cit., p. 40.
124 Paola Dorakis, “Municipios y salud”, en Diego Ayo (coord.), Municipalización…op.cit. (Tomo II), p. 386, 390.
125 Cf. el excelente ensayo de George Gray Molina, “Popular Participation, Social Service Delivery and Poverty Reduction”, en http://www.
adb.org/Documents/Events/2002/Citizen_participation/Bolivia.pdf.
126 En lo que sigue, Vladimir Ameller, Diálogo para la descentralización. Provocaciones, avances y desengaños, COSUDE, La Paz, 2002, cap. I.
134
Sin embargo, diversos actores entre los que destacan aquellos de corte sindical sectorial, se
opusieron con tesis, notoriamente, falsas que acabaron por boicotear el proceso. Se alegó que la
transferencia de ambos sectores era insconstitucional, suponía la privatización de la educación
y la salud, mostraba un rostro autoritario en la dinámica al obligar a los municipios a asumir
esas responsabilidades y hasta insinuaba que el tema nunca había sido propuesto en el mismo
Dialogo Nacional. Todas eran argumentaciones alejadas de la verdad.127
En segundo lugar, también es de destacar que los gobiernos municipales perdieron alrededor
del 27% de los recursos por concepto del HIPC que pasaron a ser administrados en forma
centralizada por los respectivos Ministerios de Educación y Salud. 18,5 millones fueron asignados
al Ministerio de Educación y 8,5 millones al de Salud, además que se condicionó a que el 30%
de estos recursos (10% a salud y 20% a educación) tuvieran un destino sectorial. No es que ello
haya estado errado de inicio pero, ciertamente, complejizaba la dotación de los mencionados
servicios en forma clara y, por ello, eficiente.128 Finalmente, un aspecto no menos controvertido
para generar resultados más contundentes en la lucha contra la pobreza fue la misma fórmula
de distribución de los recursos HIPC. En las conclusiones del Diálogo se determinó que el 100%
de los recursos irían a los más pobres. No ocurrió así:
“Los recursos de alivio a la pobreza no irán en su totalidad a los más pobres en

cuanto sólo va por criterio de pobreza el 70% del 70% de los recursos HIPC….
si hipotéticamente la asignación por efecto de la condonación de la deuda fuese
de 100 millones de dólares, 27 millones se destinarán a ítems en educación y
salud que la Ley del Diálogo llama Fondo Solidario Municipal para la Educación
y Salud Pública; al resto, 73 millones, los reconoce la Ley como Cuenta Especial
del Diálogo 2000. A este último monto se debe restar el 10% para salud y el 20%
para educación. Por tanto, la fórmula tan cuestionada por los municipios urbanos
del -1, 0, 1, 2, 3 contemplada en el artículo 12 de la Ley del Diálogo, sólo se aplica
al 70% según indicadores de pobreza mientras que el 30% adicional será dividido
por igual entre los nueve departamentos, perjudicando a los departamentos con
gran cantidad de municipios como La Paz….”.129
Con lo que el autor concluye afirmando que al final sólo se aplica los criterios de pobreza a una
mínima parte de los recursos públicos.
Hay pues determinados aspectos que indudablemente ponen en alerta a las autoridades
municipales que terminan por manifestar ciertas dudas sobre si la LPP en verdad mejoró la vida
de la población o sólo lo hizo en proporción menor. Posiblemente, azuza este sentimiento el rol
jugado por los fondos de desarrollo. En un principio, el primer fondo que funcionó en Bolivia -el
127 Ibid., pp. 46-47.

128 Ibid., pp. 50-2.
129 Ibid., p. 75.
135
Fondo Social de Emergencia, FSE- tuvo un papel protagónico. Las políticas de ajuste estructural
iniciadas en 1985 definieron que el número de desocupados subiera de 100 mil a 360 mil, por
tanto la tasa de desocupación pasó del 5,8% en 1980 al 18% en 1985.130 Ante ese panorama:
“En sus tres años de funcionamiento el FSE financió 3.269 proyectos por un monto
de 19 millones de dólares….ejecutó alrededor del 20% del total de la inversión
pública y se estima que ocupó durante el periodo 88-89 alrededor de 20.000
obreros mensualmente en la ejecución de sus obras, cifra que representaba casi el
equivalente de los mineros relocalizados de la COMIBOL en 1986….”.131
Sin embargo, este prometedor comienzo no tuvo continuidad. Los fondos -como veremos
más adelante- sufrieron una enorme politización/partidización, se vieron envueltos en graves
denuncias de corrupción, exhibieron un talante en extremo tecnocrático con obras decididas
“desde arriba” y, por ello, sin el concurso de la población y/o de los actores institucionales como
los mismos gobiernos municipales, definieron una inversión “de cemento” más que productiva,
no mostraron conexión entre ellos mismos, duplicando inversiones o privilegiando más a
determinados actores sin criterios de equidad de por medio –téngase en cuenta que había más
de un fondo: el Fondo de Inversión Social, el Fondo de Desarrollo Campesino, el Fondo de
Desarrollo Regional y, posteriormente, el Fondo Productivo y Social y como agregado general
el Directorio Único de Fondos. Se perfilaron como instituciones absolutamente dependientes
de la cooperación internacional y, por ende, vulnerables a los “designios” de esa misma ayuda,
y, en la última etapa desde 2001, no lograron demostrar eficiencia, retardando la aprobación
de proyectos y los consiguientes desembolsos.132 En suma, montos que podrían oscilar entre
50 a 100 millones por año con destino social y productivo y, por lo tanto, con efectos sobre las
mejoras en la vida municipal, no fueron de los mejor utilizados.
Finalmente, no es de desconocer en este panorama mencionado que hoy en día las vehementes
pugnas entre el Gobierno Central y las prefecturas logran igualmente entorpecer un posible
proceso ordenado en la lucha contra la pobreza. Por ejemplo, con el anteproyecto de ley para la
aplicación del nuevo Seguro de Salud se contempló reducir en 14% los recursos prefecturales
del IDH y entregarlos a los municipios. Desde el Gobierno Central se argumentó que ya el
Seguro Materno Infantil como el Seguro del Adulto Mayor son financiados con recursos de
coparticipación tributaria y que esa orientación debería mantenerse. Más allá de que esta ley
no fue aprobada, lo cierto es que departamentos como Tarija o Beni impulsaron sus propios
seguros de salud. No cabe la menor duda que son iniciativas que coadyuvarán en la lucha
contra la pobreza, pero, simultáneamente, generarán mayor disparidad interdepartamental en
tanto no todos los departamentos tendrán la oportunidad de impulsar una iniciativa de este tipo.
Posiblemente, sólo una sólida tutela central podría garantizar la existencia de un seguro de este
130 Alfondo García Salaues, Los fondos de inversión ante el desafío de las autonomías, PADEM, La Paz, 2005, p. 17.
131 Ibid., p. 22.
132 Ibid.
136
tipo no sólo para algunos ciudadanos de algunos departamentos, sino para todos los bolivianos.
Vale decir, en esta ácida disputa entre el Gobierno Central y las prefecturas los municipios
terminan siendo “beneficiados” a pesar de no haberse hecho una evaluación mínima de cómo
funcionó el SUMI y en qué medida hay condiciones para proceder a desarrollar un seguro
más amplio. Priman consideraciones políticas –téngase en cuenta que siempre es reedituable
electoralmente prometer beneficios de este tipo, más aún si para ponerlos en práctica se usa los
recursos de otros niveles- por sobre las técnicas. En suma, se avanza en un proceso ciertamente
ambicioso, pero poco responsable, involucrando a los municipios sin conocer si tienen las
capacidades para lograrlo.133
Con estos antecedentes, ¿no es ciertamente “normal” que algunas autoridades se sientan
desconfiadas respecto a los avances de la LPP sobre la vida de la población? Consideramos que
sí y, por tanto, el optimismo analizado en la primera pregunta debe ser matizado en función
a esta serie de complicaciones. Pasemos a una última interrogante que tiene que ver con la
presencia indígena.
133 Vladimir Ameller en conversación personal.

137
6. La pluriculturalidad y la pobreza: ¿viven mejor los indígenas hoy
que antes de la LPP?
Esta interrogante parece crucial de cara a las “autonomías indígenas” reconocidas en la nueva
CPE de 2009. ¿Podemos creer que ya la misma LPP mejoró la vida de este amplio sector de la
población nacional? Veamos que opinan las autoridades municipales
está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Las poblaciones indígenas y
48 campesinas han sido las más beneficiadas”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 54 58 53 42 61 50 67 43 75 49 73 48 48 55
Poco de
acuerdo 31 24 33 38 27 32 12 42 15 28 20 48 34 40
Nada de
acuerdo 15 17 14 20 11 17 21 15 10 23 8 3 16 5
Ns/Nr 1 2 0 1 0 2 2
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Gráfico 37
Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, le pido me diga si usted está de acuerdo, poco
de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Las poblaciones indígenas y campesinas han sido las más beneficiadas”
61
58
53
De
42
acuerdo 38
33
27
Poco de
24
17 20
acuerdo 14 11
2 0 1 0
Nada de
acuerdo
Ns/Nr
138
Si bien el porcentaje total de autoridades que se muestran de acuerdo con la afirmación no
es determinante, sí es mayoritario (54%). Por otro lado, y en un dato que puede ser una clara
señal de los efectos positivos de cómo se percibe la reforma en lo que hace a la inclusión social,
encontramos que el 61% de los líderes rurales se muestra de acuerdo con la afirmación. Este
dato es fundamental porque serían estas nuevas élites campesinas e indígenas las que parecen
estar experimentando el empoderamiento sociopolítico en carne propia, con mayor claridad
que los liderazgos urbanos que se manifiestan de acuerdo con la afirmación sólo en un 42%.
En lo departamental, llaman la atención los altos porcentajes de aceptación en los departamentos

de La Paz (67%), Tarija (75%) y Potosí (73%).
Gráfico 38
Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, le pido me diga si usted está de acuerdo, poco
de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Las poblaciones indígenas y campesinas han sido las más beneficiadas”
75
73
67
De
acuerdo 55
50 49 48 48 48
43 42
Poco de 40
acuerdo 34
32
28
21 23
20
17 15 15 16
Nada de 12
acuerdo 10
8
5
2 3 2
0 0 0 0 0 0 0
Ns/Nr
ca
ba
z
sí
a
ni
o
z
ru
rij
ur
nd
Pa
to
Be
sa
am
aC
Ta
Or
Po
Pa
ui
La
ab
uq
nt
ch
Sa
Ch
Co
El hecho de que en La Paz se perciba tan positivamente el empoderamiento indígena y

campesino parece confirmar el optimismo dominante en un departamento que se constituye
en el principal impulsor del proceso de reforma estatal que lleva adelante el gobierno del MAS,
como la plaza más fuerte, además, del mencionado partido oficialista. En los departamentos
orientales (donde existe menos población indígena) el acuerdo con la frase disminuye a un
50% en Santa Cruz, 48% en Beni y 55% en Pando, lo cual destierra la hipótesis de que exista
una alta animadversión hacia sectores indígenas y los beneficios que parecen haber tenido a
través de la LPP.
139
La respuesta, si bien mayoritaria a favor de la tesis de que los indígenas fueron las poblaciones
mayormente beneficiadas con la LPP, merece algunas precisiones. ¿Realmente fueron los
indígenas a quienes mejor les fue con la municipalización? En principio, es necesario consentir
con esta tesis. Alguna investigación que fijaba el lente en poblaciones rurales aymaras sentaba
la siguiente conclusión:
“Desde esta perspectiva, los programas de desarrollo emprendidos por los
municipios tienen más probabilidades de ser concretados con menos recursos y
en corto tiempo, a partir de la participación efectiva de la población en asuntos
públicos. Es decir, el mejoramiento de las condiciones de vida es notorio, en la
medida que el gobierno municipal atiende las necesidades de la gente, postergadas
por décadas como la electrificación de algunos cantones que fue solicitada hace
años a las autoridades del gobierno central y que se concretó en una sola gestión
a través de la alcaldía….Con todo, los municipios se han encaminado hacia una
transformación casi continua de las condiciones de bienestar social, lo cual sea
probablemente difícil de hacer desde el gobierno central.”134
No cabe duda de que la situación ha mejorado considerablemente. Más aún si nos percatamos
de que ya con los recursos de coparticipación tributaria el 39% del total transferido quedó
en áreas urbanas frente a un 61% que lo hizo en áreas rurales. Orientación rubricada con la
Ley del Diálogo que establecía que sólo un 11,8% de los recursos tenga como destino a las
capitales de departamento, mientras que el 88,2% restante sería distribuido a los municipios
rurales.135 Por ende, se consolidaba una distribución cada vez más ruralizada. Empero, ¿bastaron
estos elementos para establecer la conclusión de que la vida de los indígenas mejoró? Cabe
recordar los principales indicadores del Censo que señalan que si bien el área rural redujo su
pobreza del 98,6% de pobres en 1976 al 90,8% en 2001 pasando por 95,3% en 1992, el área
urbana lo hizo en forma mucho más aguda: del 66,3%, al 39% pasando por el 53,1% en los
mismos años. Así es que el área rural, conformada mayoritariamente por poblaciones indígenas,
se distanció cada vez más de su par urbano verdaderamente capaz de reducir los indicadores de
pobreza.136 Asimismo, es necesario advertir que los recursos distribuidos a nivel local, a pesar de
lo comentado anteriormente, tuvieron un sesgo de favorecimiento de lo urbano sobre lo rural.
Veamos un trabajo que versa sobre el punto durante los primeros 4 años de implementación
de la LPP:
“En general se observa un aumento en todas las líneas de asignación de recursos

entre ambos períodos; sin embargo, el crecimiento mayor de 1995 a 1998
corresponde a los fondos obtenidos por recursos propios y de crédito externo, que
aumentaron en un 67% y un 144% respectivamente, mientras que el aumento de
134 Rolando Sánchez Serrano, La construcción….ob.cit., pp. 258-9.

135 Ramiro Cavero, art.cit., pp. 143-4.
136 Ibid., pp. 132-3.
140
los fondos coparticipables y provenientes de la participación popular, tuvieron un
crecimiento del 44% y 17% cada uno en el mismo período. Considerando que
los fondos por coparticipación formaron parte importante de la reforma financiera
introducida por la descentralización, su existencia puede considerarse como un
primer movimiento hacia la equidad provocado por la reforma. Sin embargo, este
cambio constituye un movimiento “de una sola vez en el tiempo”, en tanto la
distribución de fondos entre departamentos se mantiene asociada con la mayor
población, que a su vez, se encuentra inversamente asociada con las necesidades
insatisfechas de la población. Al mismo tiempo, el aumento de los ingresos por
recursos propios se encuentra relacionado con una mayor contribución promedio
de la población al ingreso total de su municipio, lo que nuevamente se asocia
con la capacidad de contribución, y no con las necesidades de la población. De
este modo Santa Cruz, el departamento con menor índice de NBI, se destaca
como aquel con mayor proporción de sus ingresos provenientes de esta fuente
(superior a 50% del total en 1998) y con mayor crecimiento entre los dos períodos
presentados (aproximadamente un incremento de 1.6 veces entre períodos).
La asignación de recursos provenientes del crédito externo y de la participación
popular, ofrece un perfil asociado con un sesgo a favor de las mayores áreas
urbanas, no sólo en la asignación de fondos sino también en su comparación en el
tiempo. Así, Cochabamba, La Paz y Santa Cruz reciben, en conjunto para 1995, el
87% del crédito externo a departamentos y el 66% de los fondos de participación
popular, con similares porcentajes (aunque con montos sensiblemente superiores)
en 1998 (91% y 66.4%, respectivamente).137
De ese modo, la conclusión no ofrece dudas:
“La asignación de recursos en el territorio boliviano no parece seguir un criterio

de equidad en cuanto a las necesidades de la población, sino que sigue un
patrón asociado con mayor concentración urbana y mayor población, criterio
inversamente relacionado con las necesidades básicas insatisfechas. A su vez, la
descentralización promueve la mayor sustentabilidad de aquellos departamentos o
grupos de municipios con mayor capacidad contributiva, sin generar mecanismos
de transferencia de fondos que permitan compensar la debilidad financiera de los
departamentos o grupos de municipios más pobres”.138
Vale decir, tanto los recursos externos como aquellos propios, favorecen ampliamente a
los municipios urbanos y, por otra parte, los mismos recursos de coparticipación si bien
porcentualmente benefician a los municipios rurales, en términos absolutos lo hacen a sus pares
137 Daniel Maceira, Gasto social, equidad y descentralización en Bolivia, Centro de Estudios del Estado y la Sociedad (CENDES), Argentina,
2001 en http://www.danielmaceira.com.ar/Bolivia-GastoSocEqDescentr-Doc.pdf, p. 29-30.
138 Ibid., p. 30.
141
urbanos con una inclinación a dejar con el mejor saldo, precisamente, al quintil más rico de la
población boliviana.139
Tampoco se puede desconocer otros factores que podrían evitar creer en el mayor beneficio
hacia los indígenas. Destaca la misma conformación de los municipios. Veamos una reflexión al
respecto:
“La Ley 1551 de Participación Popular privilegió la sección de provincia para la
definición de los municipios, los cuales recibieron competencias y recursos,
éstos provienen fundamentalmente de coparticipación tributaria con criterio
per cápita sobre población oficial demográfica; los que cuentan con mayor
población reciben más. La conformación de éstos (antes de la Ley 1551) no fue
con criterios técnicos ni de ordenamiento territorial. El censo 2001 consideró en
sus estadísticas la existencia de 315 gobiernos municipales, 83 con población
menor a 5.000 habitantes (14 con población menor a mil) y 71 en el rango de
5.000 a 10.000 habitantes. En total existen 154 municipios con población menor
a 10.000 habitantes, representando el 48% del total nacional. El sector educación
se adecuó, asignando a cada municipio una Dirección Distrital con un nivel de
equipamiento y asignación de recursos humanos (director distrital, asesores
pedagógicos, directores, profesores de establecimiento y personal administrativo).
Tomando en cuenta que Bolivia es un país de escasos recursos económicos, la
variable costo es de vital importancia. Un estudio realizado en 2001 señala que el
promedio de la población estudiantil por municipio es de 37%. En un municipio
de 5.000 habitantes existe una población estudiantil de 1.850, la correspondencia
entre costo y beneficio se inicia con 5.000 estudiantes, es decir, en municipios
con una población de 13.500 habitantes. En el sector salud, la situación es más
problemática, para lograr el equilibrio entre costo y beneficio en la prestación del
servicio se requiere que un distrito de salud cuente con un nivel de equipamiento,
personal calificado y una población de 50.000 habitantes…”.140
Vale decir, consideraciones de costo-beneficio y de economías de escala resultan claramente

contraproducentes a los municipios rurales. En cierta forma, resultan municipios inviables con
los evidentes efectos sólo tenuemente positivos hacia las poblaciones más marginadas: los
indígenas (remarcamos la palabra “en cierta forma” pues de todos modos, es importante tener
en cuenta que los municipios con población mayor a los 15 mil habitantes no quedaron exentos
de un posible y potencial empobrecimiento. Por ejemplo, Colquiri con 17 mil habitantes es
un caso extremo en tanto la pobreza se agudizó entre el Censo de 1992 y el Censo 2001 en
11%141). Pero también se debe mencionar la distribución fiscal intramunicipal. ¿Se benefician
139 Ibid., p. 36.

140 Elizabeth Pardo, “La errónea configuración de los municipios”, en Ventana Ciudadana 5 en La Razón del 18 de junio de 2004.
141 Cf. el muy sugerente ensayo de Vladimir Amelier, “El mito del desarrollo en municipios inviables”, en Diego Ayo (coord.),
Municipalización….op.cit. (Tomo I), pp.307-8.
142
las áreas más alejadas y, por ello, más pobres/indígenas de los municipios? En parte se debe
mencionar que a pesar de que el país descuella como el de mayor participación social en
América Latina,142 lo cierto es que de todos modos no más del 15% de la ciudadanía manifiesta
haber tomado parte en la elaboración del POA municipal.143 Es decir, todavía es una participación
relativamente restringida y, por eso mismo, elitaria, que no siempre consigue, siquiera, convocar
a las comunidades menos cercanas a la capital municipal. No hay datos al respecto más que
en contadas experiencias como en en el Chaco, Sur de Cochabamba y Norte de Potosí, donde
esta lógica de mayor diferenciación intramunicipal se hace incuestionable, aunque ciertamente
predomina más la pobreza absolutamente generalizada que la misma desigualdad.144 Por
esta razón se vio por conveniente introducir en la Ley del Diálogo la posibilidad de crear
distritos municipales en función a criterios de pobreza de tal modo que la misma fórmula de
discriminación positiva aplicada al contexto nacional se replique dentro de cada municipio. Sin
embargo, este precepto de ley no fue cumplido.145
Otro factor que atentó contra una “mejor lucha contra la pobreza a favor de los pueblos
indígenas” fue la misma capacidad organizativa de los “más pobres”. Téngase en cuenta
que tampoco hay capacidad organizativa en aquellos municipios que presentan los peores
indicadores del conjunto del país. Por el contrario, no son precisamente estos municipios
los que se perciben como los más pobres. Son, más bien, aquellos que ofrecen indicadores
intermedios, como aquellos municipios periurbanos, mineros o de cercanía a las fronteras,
municipios ligados generalmente al contrabando, los que “más se quejan” autopercibiéndose
como verdaderamente pobres. Municipios de ciudades intermedias y no aquellos más rurales
donde habitan precisamente más indígenas.146 Por ende, los indígenas (más pobres) no llegan
a ser los más críticos con su propia situación. Requieren de una “inducción” estatal que es,
precisamente, la que se pretendió llevar a cabo en la presente gestión, cuyo plan de acción,
el Plan Nacional de Desarrollo estipuló trabajar con los 80 municipios más pobres en forma
directa:
“El objetivo central de la propuesta de Protección Social y Desarrollo Comunitario

es erradicar la pobreza extrema en los 80 municipios de menor consumo cerrando
las brechas de inequidad y desarrollando las capacidades humanas, económicas
y sociales de los grupos poblacionales más empobrecidos y marginados para ser
protagonistas de la nueva matriz productiva a través de la generación de ingresos
y el acceso a servicios sociales, revalorizando sus derechos fundamentales e
implementando estrategias sostenibles de solidaridad y redistribución del ingreso,
142 Mitchell Seligson (ed.) y Daniel Moreno (coord.), Cultura politica de la democracia en Bolivia, 2008. El impacto de la gobernabilidad,
USAID-Universidad de Vanderbilt, La Paz, 2008, cap. IV.
143 L. Verdesoto y Moira Zuazo, ob.cit.
144 Ernesto Yanez, Pobreza y desigualdad en el Chaco, Norte de Potosí y el Sur oeste de Cochabamba: una visión de conjunto, GTZ/PADEP,
La Paz, 2002.
145 Ramiro Cavero, art.cit., p. 132.
146 Cf. el excelente ensayo de Roberto Laserna, “Ciudades pequeñas e intermedias”. Aspiraciones y potencialidades del desarrollo humano”,
en R. Laserna, Rolando Morales y Gonzalo Gómez, Mundos urbanos (Cuadernos del Futuro 9), PNUD, La Paz, 2000, primera parte.
143
desarrollando potencialidades comunitarias de manera que no se reproduzca
ninguna forma de exclusión y explotación en la perspectiva pluricultural y
multiétnica.”147
Aún se carece de información certera al respecto pero a decir de técnicos versados en el tema
es “poco o nada lo que se ha hecho”.148 En el mejor de los casos se dispuso desde el gobierno
central la implementación no de un programa de beneficio hacia los mencionados municipios
más pobres, sino a todos los existentes en el país con el programa “Evo Cumple” que distribuyó
(y aún lo hace) recursos de la cooperación venezolana por montos que rondan los 200 millones
de dólares (ver más adelante el capítulo fiscal). No se puede prever efectos inmediatos pero
se tiene conocimiento de que más del 50% de la inversión fue destinada a la construcción de
espacios deportivos y, en el mejor escenario, de escuelas públicas.149 Vale decir, no hacia áreas
estratégicas en la reducción de la pobreza y, en el marco de la pregunta, no con orientación a
una mejor vida para los indígenas.
También es para mencionar que persisten subsidios en la dotación de diversos servicios públicos
hacia sectores privilegiados de la población boliviana. La entrega subsidiada de diesel y GLP,
agua o educación pública universitaria no es hacia los municipios y sectores más pobres de la
ciudadanía. Por el contrario, se ha podido comprobar que benefician a sectores que se encuentran
no en los dos quintiles más pobres dentro de la tipificación de pobreza, sino, mayormente, en
el tercer quintil, el de pobres moderados que tienen residencia, fundamentalmente, en áreas
urbanas.150 Por ende, las transferencias públicas a título de “atención a los más pobres” tienen
un destino de sello urbano en desmedro de las poblaciones rurales e indígenas verdaderamente
necesitadas. No se trata, por otra parte, de una tendencia propia del país, sino del continente
en su conjunto: “En total, Latinoamérica gasta entre el 5 y el 10 por ciento de su producto bruto
interno en subsidios y, como regla general, al menos un tercio de esos subsidios son otorgados
al 20 por ciento más rico de la población”.151
Todos estos elementos podrían explicar, finalmente, la correlación predominante hoy en día con
visos de empeorar: los municipios más pobres son aquellos municipios indígenas y la situación
no parece estar mejorando e incluso está empeorando. Ya vimos en la investigación de Naciones
Unidas de 2004 que esta correlación es un dato certero de nuestra realidad.152
147 República de Bolivia, Plan Nacional de Desarrollo, Ministerio de Planificación, La Paz, 2006, cap. 3.
148 Información confidencial de técnico de la FAM.
149 Se analiza este aspecto más adelante.
150 Sobre el caso del agua ya se mencionó el trabajo de Populi. Respecto al subsidio a “clases medias urbanas” con la otorgación de diesel
también se puede ver Populi 37 del 19 de 2007, “Diesel oil, subsidios y contrabando. ¿Qué debemos hacer?”, en http://www.populi.
org.bo/images/stories/Economicas%202007%20Resumenes%20y%20Temas/37-subsidioglp.pdf; y para el caso de las universidades,
Kathleen Lizárraga, Economía y universidad pública, Fundación Milenio-Fundación Konrad Adenauer, La Paz, 2002, cap. 3.
151 Andrés Oppenheimer, “Los subsidios a los ricos en Latinoamérica”, en http://nuevapolitica.net/index.php?option=com_content&task
=view&id=234&Itemid=50.
152 PNUD, ob.cit., p. 33.
144
Tabla 49 Población municipal indígena según el IDH
Cuartil No. de municipios Promedio IDH Promedio población indígena %
1 76 0, 644 49,81
2 78 0, 576 62,54
3 81 0, 534 79,68
4 79 0, 444 89,03
En breve, a mayor pobreza, mayor autoidentificación como indígenas. ¿Ha mejorado este
panorama en los últimos cinco años? Para responder es importante hacer uso de los indicadores de
los Objetivos del Milenio. En particular del indicador de pobreza. Respecto a la “pobreza extrema”:
“La Encuesta de Hogares (EH) 2006 muestra que la incidencia de pobreza extrema
en Bolivia es más del doble entre la población indígena que entre la población no
indígena: 48,8% y 21,3%, respectivamente. Respecto a su evolución, la pobreza
extrema, tanto entre indígenas como no indígenas, ha disminuido moderadamente
en la última década. Entre 1996 y 2006, la pobreza extrema cayó 8,7 puntos
porcentuales en la población indígena y 5,7 puntos porcentuales en la población
no indígena. Si bien la evolución de la pobreza hasta el año 2005 ha seguido un
patrón similar para ambos grupos, se observa que en 2006 la pobreza extrema
aumentó para los indígenas y disminuyó para los no indígenas, profundizándose la
brecha entre los dos grupos.”153
Respecto a la pobreza moderada:
“Al igual que la pobreza extrema, la desagregación de la población por condición

etnolingüística muestra que la pobreza moderada en Bolivia es mayor entre la
población indígena que la no indígena. En el año 1996, el 77,7% de los indígenas
era pobre moderado, porcentaje que se redujo, diez años más tarde, a 69,3%.
Por su parte, la pobreza moderada entre los no indígenas cayó de 53,8% en 1996
a 46,0% en 2006. La tendencia más reciente muestra que a partir de 2002 el
porcentaje de pobres en la población no indígena disminuyó de forma moderada
pero sin interrupción, mientras que entre la población indígena, el porcentaje de
pobres se mantuvo constante y aumentó en el último año.”154
Finalmente, en cuanto a la brecha de pobreza:
“La brecha de pobreza extrema desagregada por condición étnico-lingüística

guarda estrecha relación con las cifras de incidencia de pobreza extrema para
153 Ibid, p. 29
154 Ibid., p. 30.
145
estos grupos. Así, los ingresos de los indígenas distan más de la línea de pobreza
extrema que los ingresos de los no indígenas. En los diez años analizados, se
observa que la recesión económica afectó más significativamente a las poblaciones
indígenas y aumentó la distancia promedio de sus ingresos a la línea de pobreza
extrema.”155
En síntesis, la pobreza extrema, la pobreza moderada y la brecha de pobreza repercuten en
contra de las poblaciones indígenas, terminando por confirmar que la situación de vida de
estos grupos socioculturales del país no necesariamente ha mejorado.156 Síntesis que no podría
quedar completa si no se comenta otro elemento que hace que la vida de la población sea o no
mejor: la desigualdad. En este caso se pudo observar que los municipios más ricos, del cuartil 1,
y los municipios más pobres, del cuartil 4, son precisamente los más desiguales.
Tabla 50 Población municipal de acuerdo a índice Gini de desigualdad

Cuartil No. de municipios Promedio IDH Desigualdad
1 76 0, 644 0,220
2 78 0, 576 0,196
3 81 0, 534 0,182
4 79 0, 444 0,212
Atrás queda la tesis de que los municipios del cuartil 4 si bien son los más pobres no son
los más desiguales. Como se constata en alguna investigación ese prejuicio queda relegado
frente a la evidencia de que estos municipios, donde se alberga la mayor cantidad de
población indígena, son simultáneamente los más desiguales. Téngase en cuenta que si para
Bolivia se midió un índice Gini de 0,45, en el área rural este indicador sube hasta 0,65.157 “De
hecho si comparáramos solamente la Bolivia moderna, encontraríamos que su coeficiente de
Gini es más igualitario que el que corresponde al promedio de América Latina y muy cercano
al de Costa Rica, que es considerado el país más equitativo del área”.158 Por ende, la presencia
rural es decisiva en la constatación de que Bolivia es uno de los países más desiguales
del continente junto a Nicaragua u Honduras.159 No pasa lo mismo en toda Bolivia, sino
precisamente en aquellas regiones más indígenas. Tengamos presente que en la denominada
155 Ibid., p. 32.

156 Para una mejor comprensión del asunto es muy útil el texto elaborado por la FAM sobre indicadores de pobreza exhibidos en forma
didáctica en rojo, amarillo y verde. En verde los municipios no pobres, en amarillo los moderados y en rojo los pobres. De ese modo, se
creó el “Índice de Bienestar Municipal” que pretendía ser una guía para los gestores municipales que antes de leer cifras absolutas que
poco o nada les pueden decir a efectos de llevar adelante determinadas políticas municipales, se fijen en el color del sector en cuestión:
“salud están en rojo pero educación en verde, por lo tanto, el Gobierno Municipal invierte en salud”; cf. FAM, Índice de Bienestar
Municipal, FAM-USAID, La Paz, 2006.
157 Wilson Jiménez y Susana Lizárraga citados por Roberto Laserna, “El campo y la desigualdad en Bolivia” en Los Tiempos del 12 de
diciembre de 2003.
158 Ibid.
159 George Gray Molina, “Desigualdad en Bolivia”, UDAPE del 13 de febrero de 2004 en http://www.udape.gov.bo/revista/UDAPE-12-02-
04-v3.pdf.
146
“región no autónoma” –aquellos departamentos donde el NO ganó en el Referéndum
Autonómico de 2006 que son Cochabamba, Oruro, Potosí, Chuquisaca y La Paz- la población
indígena es del 65%, mientras que la “región autónoma” –aquellos departamentos donde
ganó el SI que son Santa Cruz, Pando, Tarija y Beni- esta misma población es de sólo el
20%. Hay una correlación clara entre pobreza/desigualdad y pertenencia a una región.
En el caso de la pobreza en la primera región el 65% de la población tienen necesidades
básicas insatisfechas frente a la segunda región con sólo el 45% en similares condiciones.
La desigualdad medida por el índice Gini sigue el mismo derrotero con el 0,6 y 0,54,
respectivamente.160 Por ende, no sólo hay más desigualdad y pobreza en las áreas rurales
frente a las urbanas -primer clivaje de contradicción- sino que además hay más pobreza y
desigualdad -segundo clivaje regional/étnico- entre los departamentos de la Media Luna y
aquellos de occidente. Sin embargo, para no quedarse con la imagen excesivamente dual del
asunto conviene recordar la tipología final de Naciones Unidas al respecto con municipios
desde los más favorecidos a los menos favorecidos:161
� ��

� ��
� ��
� ��
� ��
� ��
De ese modo, no cabe duda de las diferencias que existen entre municipios urbanos de capital
y aquellos conurbanos; entre los municipios urbanos y rurales y, finalmente, entre los rurales de
los llanos e, incluso, entre los valles y los del altiplano.
7. ¿Elementos para recuperar el optimismo? Las nuevas políticas

públicas (municipales) y su influencia en la mejora de la vida de
los bolivianos
A pesar del análisis realizado, ciertamente menos prometedor de lo que se creyó en un inicio, la
opinión de las autoridades municipales no es mayoritariamente negativa. Más bien, reiterando
el porcentaje mencionado, el 54% cree que la vida de los indígenas ha mejorado. No cabe duda
de que existen elementos que marcan la diferencia con el pasado. Definitivamente, uno de
ellos es el Desayuno Escolar -Decreto 28421- que ha logrado ser abastecido en el 85% de los
municipios del país además de ser producido en el 53% de los casos por proveedores locales.
De ese modo, sólo en el 2007 se invirtió 241 millones de bolivianos en ese rubro, beneficiando
160 Populi, “Autonomías departamentales. Análisis desde la perspectiva económica”, en Populi No. 43 de septiembre de 2007 en http://
www.populi.org.bo/images/stories/Economicas%202007%20Resumenes%20y%20Temas/43-autonomia.pdf
161 PNUD, ob.cit., p. 28.
147
a 1,8 millones de niños de los cuales el 40% vive en el área rural.162 En este sentido, tampoco es
de desconocer el progreso en materia de seguridad alimentaria. El año 2003, aproximadamente,
el 53% de los municipios de Bolivia presentaba un grado alto o muy alto de vulnerabilidad
a la inseguridad alimentaria. Sin embargo, para 2006 sólo el 44% de los municipios del país
tenía ese grado de vulnerabilidad. Vale decir, de los 327 municipios que conforman Bolivia,
264 permanecieron en la misma situación de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria, 62
mejoraron respecto al año 2003 y sólo uno empeoró su condición.163
También se debe enfatizar que los municipios, así sea en forma poco sistemática, financian la
mayoría de las políticas sociales. En realidad, están a cargo del 53% del gasto que tiene el Estado
en las políticas de asistencia social. Están a cargo del Seguro del Adulto Mayor (113 millones
de bolivianos), el SUMI (292 millones de bolivianos), el Desayuno Escolar (159 millones de
bolivianos) e, incluso, la Renta Dignidad (652 millones de bolivianos). Las prefecturas aportan
con poco más del 10% y el TGN con cerca al 36%.164 Este es un “avance” nuevo pero que, a
futuro en particular, no deja dudas sobre la contundencia municipal. Aún resta abordar algunos
temas que posibiliten el avance en “aspectos estructurales” como por ejemplo la redistribución
de la tierra como auténtica y audaz medida de “lucha contra la pobreza” y búsqueda de mejor
vida. En este caso, el ámbito municipal parece rezagado o, simplemente, no se involucra todavía
en esta dinámica, más atareado, como está, en sus labores clásicas orientadas a invertir en
infraestructura o en áreas sociales.165
Síntesis
En suma, hasta aquí se pueden esbozar algunos elementos decisivos en la marcha del proceso
� �� La mayoría de los entrevistados (67% del total) respondieron estar “de
acuerdo” con la afirmación referida a la que LPP logró “mejorar substancialmente la vida de
la población boliviana”. Con excepción de Pando, todos los departamentos estuvieron cerca
a los dos tercios de apoyo a esta moción, destacando Tarija con un 85%. De ese modo,
este primer “retrato municipal” recuerda, en cierto modo, el entusiasmo desbordante de los
inicios del proceso. Momento que vio en esta ley la posibilidad real de revertir la pobreza.
Optimismo que tuvo lugar gracias a que en 1994 se procedió a una reasignación de las
162 Ventana Ciudadana 96, “Aguda seguridad alimentaria afecta al 51% de los municipios” en La Razón del 24 de junio de 2008, p. C4.
Incluso en algún municipio se ofrece el desayuno no sólo a estudiantes de primaria sino de secundaria. Es el caso de Cotoca; cf. Ventana
Ciudadana 85, “Los municipios demandan un manejo solidario de los riesgos”, en La Razón del 30 de octubre de 2007
163 Rory Narváez (coord..), Diagnóstico, modelo y atlas municipal de seguridad alimentaria en Bolivia, PNUD/Programa Mundial de
Alimentos-UDAPE-Ministerio de Planificación paa el Desarrollo, La Paz, 2008, pp. 35, 38. Incluso se sugiere, desde la óptica de un
experto, Julio Bohrt, elaborar planes municipales alimentarios; cf. J. Bohrt, “Los municipios y la seguridad alimentaria”, en Ventana
Ciudadana 42, en La Razón del 21 de febrero de 2006, p. 7c.
164 Ventana Ciudadana 86, “Los municipios financiarán la mayoría de las políticas sociales”, en La Razón del 20 de noviembre de 2007, p.
C4.
165 Así sucede por ejemplo en el caso de Sopachuy en Chuquisaca; cf. Fundación Tierra, Problemática agraria y desarrollo municipal,
Fundación Tierra, Sucre, 2004, segunda parte.
148
transferencias fiscales. Si antes de la LPP cerca al 90% de los recursos fiscales quedaban en
las capitales de departamento y de entre ellas el 90% en el eje nacional, es evidente que el
cambio hacia una ruralización en la distribución no fue menor pasándose a detentar casi el
60% en áreas rurales y el 40% en áreas urbanas. Asimismo, la inversión pública de menos
del 20% pasó a más del 50, convirtiendo a los municipios en actores centrales en la historia
nacional. Fue un optimismo basado en la suposición de que las transferencias fiscales irían a
redundar en una disminución de la pobreza.
� �� Un 57% del total de los entrevistados está poco o nada de acuerdo con la
afirmación de que “la población ha mejorado su vida, pero los que realmente se han
beneficiado de este proceso son algunos”, a diferencia de un 43% que sí está de acuerdo.
La pregunta previa ya ponía en evidencia que un 33% estaba poco o nada de acuerdo con
la afirmación de que la “LPP ha mejorado la vida de la población en forma substancial”.
Posiblemente, a pesar del énfasis en el optimismo que se tuvo anteriormente, podría haber
una porción considerable de autoridades que no estén tan satisfechas. Y ello puede deberse
a diversos factores que se fueron explicando. En primer lugar, la asignación de recursos sin
una priorización en su uso. Y, es que la coparticipación tributaria desarrolló un modelo fiscal
muy práctico y eficiente por su simpleza, pero que no fue precedido por una planificación
nacional acorde a la entrega de recursos, que orientara la inversión pública con propósitos
estratégicos. En segundo lugar, el alcance limitado del municipio en su posibilidad de
detener “fenómenos” más grandes cuya solución rebasa los contornos ediles (la migración,
por ejemplo). El tercer lugar, el quiebre en el desarrollo integral, con mayor énfasis en el
desarrollo social antes que económico, que tendió a expandir el asistencialismo pero no
estableció, más que excepcionalmente, estructuras productivas que reviertan realmente
la pobreza. Y, en cuarto lugar, las presiones clientelares existentes que impidieron una
distribución intramunicipal en función a criterios de pobreza, priorizando, por el contrario,
criterios políticos, personales o de “facilidad” técnica.
� �� Sólo un 17% del total de entrevistados se muestra de acuerdo con la

afirmación de que la LPP no habría ayudado a mejorar en nada la vida de la población. Si
bien esta cifra es menor, no deja de ser preocupante. Casi una de cada cinco autoridades
municipales no considera que la LPP haya ayudado en el mejoramiento de la vida de la
población boliviana. Posiblemente algunos elementos expliquen esta orientación o, al
menos, permitan identificar las fallas en la lucha contra la pobreza. En primer lugar, la
imposibilidad de transferir en función a criterios que no sean los demográficos. Y cuando
verdaderamente se distribuyó en función a criterios de pobreza -los recursos HIPC II- éstos
no representaron más de una décima porción de la torta fiscal en el mejor de los casos y
además, lo que empeora el diagnóstico, se procedió a una recentralización de este dinero
en forma centralizada y vertical. En segundo lugar, posiblemente los Diálogos Nacionales, y
149
concretamente el Diálogo 2000, cuyo propósito era apuntalar a los municipios en su lucha
contra la pobreza, no tomó en cuenta a determinados actores “clave” en tanto representantes
de los sectores sociales marginados. De ese modo, el diseño mismo de esta iniciativa estatal,
no obstante su relevancia, tuvo algún grado de verticalismo tecnocrático no logrando incluir
a estos “actores en boga” (CIDOB, CONAMAQ, etc.), azuzando el malestar existente y
haciendo que el municipalismo no haya sido visto como un aliado estratégico. Finalmente,
tampoco es de desconocer que la misma “democracia de la calle” tan vitoreada hoy en día
–los movimiento sociales- se muestra como substituta “natural” de una democracia vista
como ineficiente y corrupta. Y, en ese sentido, ni los municipios quedaron librados de ese
juicio, quedando como espacios casi marginales de un contexto de lucha, supuestamente,
más abarcador y más afín al propósito. Quedó visto, sin embargo, que la gestión de los
“movimientos sociales” (caso del manejo de SEMAPA en Cochabamba) dista de ser
medianamente eficiente.
� �� También se deben tomar en

cuenta, en la explicación, otros factores no menos influyentes en el desenvolvimiento de la
vida de la población boliviana, como los servicios públicos, que mantuvieron una estructura
mayormente centralizada. También destaca el hecho de preservar un diseño propicio para
la descoordinación con el nivel central.Vale decir, la denominada “descentralización por
compartimentos” no fue de lo más útil. Asimismo, la inversión municipal fue más en “obras
de cemento” en por lo menos 4/5 partes y sólo el resto en materiales pedagógicos o de
capacitación. El gasto, no obstante, debe subir hasta un 6,8% del PIB, tampoco fue orientado
estratégicamente. La inversión específica del HIPC, por ejemplo, no fue correctamente
utilizada, debido a las partidas diferenciadas de gasto en salud (10%), educación (20%) e
infraestructura (70%). Del mismo modo, la planificación en base a los Proyectos Municipales
en Educación (PROMEs) siguió un curso sectorial sólo tenuemente identificado con la
planificación participativa municipal y, por ende, con el PDM. En salud, la fragmentación
fue similar. Las responsabilidades por los recursos humanos quedaron por lo tanto en el
SEDES y en el gobierno central con negativas consecuencias sobre la gestión municipal y
la rendición de cuentas. Tampoco las competencias asignadas a los gobiernos municipales
en la Ley del SUMI quedaron plenamente claras. Por tanto, el mayor problema en salud
fue su escasa organización, debido a la mala asignación de responsabilidades en el sector
y su insuficiente monitoreo. A ello se agrega que la incidencia municipal que debió darse a
través del Directorio Local de Salud fue casi insignificante. Situación que lleva a la conclusión
de que cualquier mejora sectorial fue fruto menos de la presencia municipalista que del
esfuerzo desplegado por los propios sectores y si bien la inversión en el sector se incrementó
fue menos por aporte municipal que privado y del gobierno central. A todo ello se agrega la
actitud sindical intransigente de los gremios sectoriales con especial énfasis en el Magisterio
que siempre se mostraron renuentes a toda reforma como quedó verificado en la Ley del
150
Diálogo. Momento en el que boicotearon cualquier intento por traspasar la administración
de los recursos humanos a los municipios.
� ��
y las prefecturas. Tampoco los fondos de desarrollo apoyaron sólidamente en esta tarea.
Sufrieron una constante injerencia partidaria, predominó la corrupción en su manejo,
exhibieron un talante en extremo tecnocrático con obras decididas sin los mismos gobiernos
municipales, definieron una inversión “de cemento” más que productiva, no mostraron
conexión entre ellos mismos duplicando inversiones o privilegiando más a determinados
actores sin criterios de equidad de por medio –téngase en cuenta que había más de un
fondo: el Fondo de Inversión Social, el Fondo de Desarrollo Campesino, el Fondo de
Desarrollo Regional y posteriormente el Fondo Productivo y Social y como agregado general
el Directorio Único de Fondos-, se perfilaron como instituciones absolutamente vulnerables
a la cooperación internacional y, desde la Ley del Diálogo, no lograron demostrar eficiencia,
retardando la aprobación de proyectos y los consiguientes desembolsos. Mientras que en
el caso de las prefecturas, la pugna desarrollada entre éstas y el gobierno central tiene
inmensas repercusiones municipales, en tanto son ellos –los municipios- los espacios de
disputa política y rédito electoral para sus pares departamental y nacional haciendo de las
transferencias fiscales “premios” políticos o anzuelos electorales, con sólo escasa orientación
estratégica en la inversión.
� �� El porcentaje total de autoridades

que se muestran de acuerdo con la afirmación de que los indígenas viven mejor tras la
promulgación de la LPP es mayoritario (54%). Por otro lado, en un dato que puede ser
una clara señal de los efectos positivos de cómo se percibe la reforma en lo que hace a
inclusión social, encontramos que el 61% de los líderes rurales se muestra de acuerdo con
la afirmación. Seguramente son estas nuevas élites campesinas e indígenas las que parecen
estar experimentando el empoderamiento sociopolítico con mayor fuerza que los liderazgos
urbanos que se manifiestan de acuerdo con la afirmación sólo en un 42%. No cabe duda
que esta percepción tiene un asidero real. Finalmente, la LPP consolidó una distribución cada
vez más ruralizada. Empero, los principales indicadores del Censo señalan que si bien el área
rural redujo su pobreza del 98,6% de pobres en 1976 al 90,8 en 2001, el área urbana lo
hizo en forma mucho más aguda: del 66,3%, al 39. De ese modo, el área rural, conformada
mayoritariamente por poblaciones indígenas, se distanció cada vez más de su par urbano.
Asimismo, la asignación tanto de los recursos externos como de aquellos propios, favorecieron
ampliamente a los municipios urbanos y, por ende, no a las poblaciones del cuarto y quinto
quintil de pobreza donde, precisamente, se sitúan las poblaciones indígenas y campesinas.
Por otra parte, la misma conformación de los municipios no favorece consideraciones de
costo-beneficio y de economías de escala, resultando claramente contraproducentes a los
151
municipios rurales. Tampoco se ha procedido, más que excepcionalmente, a una distribución
fiscal intramunicipal que favorezca no sólo a la capital municipal, sino a las poblaciones
alejadas que son, precisamente, indígenas. Asimismo, la misma capacidad organizativa de los
“más pobres” no ayuda en la lucha a favor de las poblaciones indígenas así como tampoco su
propia autopercepción respecto a su situación pues no se ven, precisamente, como los más
pobres. Por otro lado, el Plan Nacional de Desarrollo que plantea el Gobierno Central si bien
DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA. Una mirada a la participación Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomías
pretende trabajar con los 80 municipios más pobres en forma directa, que son municipios
predominantemente indígenas, los avances todavía son escasos y no se tienen resultados
medibles todavía. Tampoco ayuda, en este propósito, la existencia de múltiples subsidios
en la dotación de diversos servicios públicos hacia sectores privilegiados de la población
boliviana. La entrega subsidiada de diesel y GLP, agua o educación pública universitaria, por
citar a algunos, no es hacia los municipios más pobres, sino hacia sectores que se encuentran
fundamentalmente en áreas urbanas. Finalmente, se ha podido observar que la desigualdad
es mayor en áreas rurales, lo que termina por establecer ciertas jerarquías entre municipios
que favorece más a los municipios urbanos de capital que a aquellos conurbanos; a los
urbanos, en general, que a los rurales; y, finalmente, a los rurales de los llanos e, incluso, a
los de los valles frente a los del altiplano.
� �� De todos modos, como síntesis final, la opinión
de las autoridades municipales tiende a ser más positiva que negativa. Y es que seguramente
hay aspectos que marcan una notable diferencia. Debe remarcarse que los municipios hoy
en día están a cargo del 53% del gasto que tiene el Estado en las políticas de asistencia
social. Están a cargo del Seguro del Adulto Mayor (113 millones de bolivianos), el SUMI (292
millones de bolivianos), el Desayuno Escolar (159 millones de bolivianos) e, incluso, la Renta
Dignidad (652 millones de bolivianos), frente a las prefecturas que aportan con poco más
del 10% y el TGN con cerca al 36%. Con estos avances queda el reto de incluir medidas en
“aspectos estructurales” como, por ejemplo, la redistribución de la tierra que ha sido tenue
o, simplemente, inexistente.
152
Capítulo
4
“CONTROLADORES”
Y “PARTICIPADORES”.
LOS RIESGOS DE UNA
CIUDADANÍA PASIVA Y UN
MODELO PARTICIPATIVO
“RENTISTA”.
No cabe la menor duda que uno de los ejes básicos de la Ley
de Participación Popular, tal como lo indica su nombre, fue,
precisamente, la participación. El énfasis en “lo participativo”
no fue pues un dato menor en la dinámica municipalista
“Controladores” y inaugurada, sino la esencia misma que distinguía este proceso
“participadores”. de cualquier reforma de descentralización local. Pudo llamarse
Los riesgos de una Ley de Gestión Municipal Eficiente, Ley de Municipalización, Ley
ciudadanía pasiva y un de Administración Pública Local o Ley de las Políticas Públicas
modelo participativo Territoriales Locales, sólo por dar algunos posibles títulos a
“rentista”. esta norma que finalmente –en realidad no finalmente sino
desde un principio- fue elaborada con la lógica participativa en
mente:
155
“Esto es, precisamente, lo que hace que esta ley, básicamente de municipalización
y descentralización, la entendamos como una posibilidad de complejización,
profundización y radicalización del sistema democrático hacia una democracia
participativa municipal y se constituya por ello mismo en una vía propia de
desarrollo, razón por la cual la llamamos justamente de participación popular pues
rebasa el ámbito del mero derecho administrativo”.166
Asimismo, en una didáctica periodización de la historia municipal, cabe mencionar cuatro
grandes fases:167
� ��

prolongación del Ministerio del Interior. Es la fase policial del municipalismo.
� ��
eran designados a dedo por el Poder Ejecutivo, se empiezan a cimentar los
primeros peldaños municipalistas.
� ��

Municipalidades donde lo nacional lleva de la mano a lo municipal y, de ese
modo, pese a que fue un municipalismo restringido al radio urbano, demostró sus
primeros signos de vitalidad al constituirse en un elemento complementario a la
democracia parlamentaria.
� ��

no sólo urbano, sino rural y no sólo centrado en la administración públic,a sino en
la participación y el control social como pilares novedosos del nuevo diseño en
ciernes.
Para dejar en claro este rasgo “revolucionario”, el autor se explaya abiertamente:
“Por ello la LPP rescata esta presencia decisoria para proponer otro gran pacto….
contra la pobreza, que no puede ser otro que entre el Estado y la sociedad civil
a través de la incorporación al proceso de participación popular de la sociedad
civil organizada en la Organizaciones Territoriales de Base y los Comités de
Vigilancia”.168
166 Javier Medina, Poderes locales. Implementando la Bolivia del próximo milenio. Protocolos de gestión de un subsecretario, FIA-Semilla-
CEBIAE, La Paz,1997, pp. 209-10.
167 Rubén Ardaya, La construcción municipal de Bolivia, Strategies for International Development, La Paz, 1995, pp. 15-7.
168 Ibid, pp. 20-1.
156
Ese mismo talante inaugural se repitió insistentemente en los años siguientes. Una evaluación
en 30 municipios de 2001 corroboraba esta orientación:
“La Participación Popular tiene uno de sus pilares de funcionamiento en el control

social. No es posible entender el modelo boliviano de descentralización sin la
planificación participativa y el control de la implementación de lo planificado, por
medio de los Comités de Vigilancia.”169
Vale decir, de acuerdo a Iván Finot, uno de los más prominentes promotores de la
descentralización municipal, lo que verdaderamente se planteaba no era sino la incorporación
de la población rural -predominantemente indígena- al ámbito público (municipal). Esa
constituía una tarea pendiente de la “Revolución inconclusa” del 52 que debía ser emprendida
de inmediato, extendiendo la jurisdicción municipal a la sección de provincia. Y, de este modo,
el propósito era lograr la transformación de las comunidades/sindicatos campesinos y juntas
de vecinos (organizaciones territoriales de base) en órganos de autogobierno submunicipales,
definiendo que todos y todas las mayores de edad pudieran participar en estos órganos en
igualdad de condiciones y sobre la base de la democracia directa y los aportes comunitarios,
como tradicionalmente lo venían haciendo, pues en dichas organizaciones se había desarrollado
una institucionalidad endógena local que con sus modalidades rurales y urbanas, debía ser
incorporada al Estado a través del nuevo municipio.170
Sin embargo, desde la vereda opuesta, los detractores de la ley o aquellos críticos más recelosos
afirmaban que esta norma, por el contrario, terminaba de consolidar un proceso inaugurado
en 1952, cuya impronta homogenizadora se reproducía en el Comité de Vigilancia –única
forma de control- o en la planificación participativa –única forma de participación- deviniendo
en una dinámica de “etnofagia estatal”.171 O, la repetición se producía no sólo por el diseño
estandarizante, sino por su capacidad de reproducir, a partir de ellos, la participación ciudadana
en los clásicos moldes clientelares y no de acuerdo a las particularidades y, por ende, demandas,
sociales existentes. En el fondo, estos mecanismos sólo eran engranajes menores de una
maquinaria neoliberal mayor, incapaz de trascender el multiculturalismo ornamental que
sólo consolidaba las prerrogativas de las viejas élites dominantes.172 Al final, se vio que esta
participación –siempre siguiendo esta línea crítica- no hizo mella en la sociedad civil, cuyo vigor
169 Jean Paul Guevara, “Balanza de ocho años de descentralización. Cambios estatales a partir de la Descentralización y la Participación
Popular en Bolivia”, en Marc Hufty, Claude Auroi y Manuel de la Fuente, Gobernancia, gobernabilidad y democratización. ¿Adónde va
Bolivia?, Plural-NCCR , La Paz, 2005, p.100. También en Viceministerio de Participación Popular, ob.cit., pp. 120-1.
170 Cf. Los textos “premonitorios” de los elementos centrales que conformarían la LPP en los fundamentales trabajos de comprensión de
los albores de la LPP y de su diseño mismo, en I. Finot, “Democratizar el Estado, una propuesta de descentralización para Bolivia” en
Toranzo C. (Ed.) Descentralización y democratización del Estado. ILDIS, La Paz, 1990. Algunos años más tarde dicho autor, participando
en una evaluación del curso que tomaba el proceso, aún defendía esas posiciones. Cf. I. Finot, “Institucionalización política y económica
de la participación popular” en Exeni J.L., Democracia y participación popular. ILDIS, La Paz, 1996.
171 Cf. F. Patzi, ob.cit.
172 Cf., por ejemplo Nancy Postero, “Movimientos indígenas bolivianos: articulaciones y fragmentaciones en búsqueda de multiculturalismo”,
en Luis López y Pablo Regalsky (ed), Movimientos indígenas y Estado en Bolivia, CENDA-Plural-Proeib Andes, La Paz, 2005.p. 81ss y
respecto al control del comité como alejado de los “usos y costumbres” y, por ende, como una imposición artificial, cf. Stephan Rist,
Freddy Delgado y Rubén Flores, “El control social en la interfase de comunidades campesinas y municipios, un proceso de aprendizaje
social para el desarrollo sostenible”, en Marc Hufty, Claude Auroi y Manuel de la Fuente, ob. cit. p. 131ss.
157
encontró cauces verdaderamente democratizadores de ebullición en las movilizaciones sociales
de abril de 2000 y adelante:
“La respuesta del gobierno boliviano en los años 90 fue la implementación de una
participación social apaciguadora que ni buscaba cambiar las estructuras de poder
nacional ni desafiar las reglas político-económicas globales….La refutación social
contundente a ese posicionamiento estatal se ha manifestado, desde el 2000,
en los acontecimientos nacionales que siguen agitando el panorama político del
país…”.173
Como se observa, confrontamos posiciones absolutamente divergentes. Sin embargo, esta

inobjetable distancia mutua no invalida la existencia de un rasgo de complementariedad entre sí.
Y, es que ambas posturas tienen similar propósito final: la necesidad de incluir a la sociedad civil
en las decisiones públicas o, para decirlo en términos teóricos, la impostergable obligación por
cesar en el empeño autocrático o tecnocrático y aperturar la democracia a sectores marginales,
consolidando un auténtico proceso de expansión ciudadana. Ambos enfoques coinciden en
el propósito de evitar la existencia de “ciudadanos de segunda o de tercera” y tender a una
inclusión social democratizadora. Difieren, no obstante, en los planteamientos. Los “creyentes”
en la LPP fijaron el lente en las herramientas creadas por la ley: el comité de vigilancia y la
planificación participativa, mientras que sus “contrincantes” insinuaron la necesidad de dar vía
libre a las “variadas” formas participativas existentes en la sociedad civil. Siempre se puede diferir
sobre el concepto de “variadas” como veremos posteriormente, aunque por de pronto baste
con partir precisamente de este punto en el que si existe consenso a pesar del contundente
antagonismo visualizado: la sociedad debe participar. Y debe hacerlo en tanto y en cuanto
una mayor participación conlleva, como ha sido destacado internacionalmente, a una mejora
substancial en el desarrollo. A más y mejor participación, mejores indicadores de desarrollo.174Lo
que además presupone que la participación no es “algo” que deba quedarse en la medición
instrumental (talleres realizados, demandas aceptadas, planes concertados, etc.), sino que
trasciende su(s) propio(s) diseño(s) y apunta al concepto mismo de ciudadanía. Concepto
neurálgico que conviene poner sobre el tapete para no repetir mecánicamente lo que viene
afirmándose respecto al comité de vigilancia y/o la planificación participativa. Por tanto, además
de analizar las respuestas de las autoridades municipales a las preguntas sobre el control y la
participación, se añaden aquellas sobre “satisfacción de la población con la gestión”, a efectos
de buscar alguna ligazón entre lo mencionado: el control y la participación, y la mejora, así sea
subjetiva, sobre la propia vida.
El propósito de este capítulo, por lo tanto, es de abrir el debate a la tesis de que la participación
popular tiende a sedimentar una dinámica de ciudadanización con miras a reducir las brechas
173 Cristina Cielo y Rédner Céspedes, Participaciones periurbanas. Del control social a los movimientos sociales, Programa Poder Local/
Centro Vicente Cañas/Plural, La Paz, 2008, p. 20.
174 Este es el enfoque “más amplio” del desarrollo que ofrece el Premio Nobel Amartya Sen.
158
entre las jerarquías ciudadanas existentes. No se trata, por eso mismo, de llevar a cabo una
evaluación de los instrumentos diseñados, que fue y es el eje de la “defensa” o crítica observadas,
sino de ver “más allá”. Lo que equivale a interrogarnos menos sobre el órgano de control o la
metodología de participación que sobre sus efectos ulteriores. Vale decir, es una búsqueda de
certezas en la expansión del “espíritu participativo” más que en las herramientas diseñadas
“desde arriba”. Un espíritu que, en ese sentido, apuntala(ba) a la creación de ciudadanos menos
desiguales.
Comencemos, pues, por el control para seguir con la planificación participativa y concluir con
los elementos más sobresalientes.
1. El Comité de Vigilancia en la mirada de los alcaldes: eficientes,

“buenos muchachos” e irradiadores del control
Veamos qué opinan las autoridades municipales
Tabla Respecto al control social, qué calificación del 1 al 5 otorga usted al funcionamiento del
51 Comité de Vigilancia, considerando que 1 es reprobación absoluta y 5 es aprobación absoluta
Tipo de
Municipio
Repro-
bación
absoluta 19 14 20 21 18 17 12 29 5 23 5 9 23 50
2 12 7 13 11 13 9 14 11 10 13 20 12 11 10
3 33 32 33 37 30 29 43 31 50 30 38 36 30 15
4 20 27 19 19 22 26 10 18 10 19 30 24 20 25
Aprobación
absoluta 14 19 13 10 16 20 21 8 20 15 5 18 16
Ns/Nr 1 2 1 3 0 4 5 3
total en % 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
159
Gráfico 39
Respecto al control social, qué calificación del 1 al 5 otorga usted al funcionamiento del Comité
de Vigilancia, considerando que 1 es reprobación absoluta y 5 es aprobación absoluta
37
Repro- 32 33
30
bación
absoluta 17
21 22
2 20
19
19 19 18
16
3 14 13 13 13
11 10
4
7
Apro- 2
3
1
bación 0
absoluta Alcaldes Concejales Urbanos Rurales
En principio, cabe remarcar que la opinión más negativa –reprobación absoluta- no sobrepasa la
quinta parte del total de entrevistados. Contradice la visión común sobre el supuesto fracaso de
este órgano de control sintetizado en frases ciertamente lapidarias como la que expone el líder
indígena Felipe Quispe en una entrevista realizada a su persona175:
Entrevistador: No obstante, la ley dispone crear comités de vigilancia...
Felipe Quispe: ¿Acaso eso funciona? A ésos les compran con medio vaso de trago,
y chau, Eso no existe...
Desde la otra vereda, enmarcado en los rangos 4 y 5 como mejores calificaciones se encuentra
un 34% de las autoridades municipales. Se trata de aquellas respuestas que no ofrecen duda
alguna: el Comité de Vigilancia tiene una aprobación verdaderamente alta. Ello se alinea con
posiciones no sólo condescendientes, sino abiertamente favorables respecto a esta institución,
percibida como paladín de la democracia y/o último bastión de confiabilidad social.176 ¿Es así?
Antes de entrar en una reflexión más profunda conviene observar que el tercio restante (33%)
se encuentra en medio camino entre las opciones críticas y aquellas positivas, lo que dibuja un
panorama tripartito: un tercio pondera al comité, otro tercio lo hace aunque seguramente con
reparos y un último tercio lo reprueba. En suma, la realidad desde la óptica de las autoridades
municipales parece resultar más equilibrada en comparación con versiones apologéticas o
prejuiciosas, orientadas a posicionarse en los vértices extremos.
175 Ventana Ciudadana 6, en La Razón del 2 de julio de 2004, p. 6D.

176 Rubén Ardaya, La construcción…ob.cit.
160
Gráfico 40
Respecto al control social, qué calificación del 1 al 5 otorga usted al funcionamiento del Comité
de Vigilancia, considerando que 1 es reprobación absoluta y 5 es aprobación absoluta
50 50
Repro-
43
bación
38
absoluta 36
31 30 30 30
29 29
2 26
24 25
23 23
21 20 20 20
20 19
17 18 18
3 14 15 16 15
12 13 12
9 10 11 10 10 9 10
8
4
4 5 5 5 5
3
0 0 0 0 0 0 0
Apro-
bación
ca
ba
z
sí
a
ni
o
z
ru
rij
ur
Pa
nd
to
Be
sa
am
aC
absoluta Ta
Or
Po
Pa
ui
La
ab
uq
nt
ch
Sa
Ch
Co
Ns/Nr
Confirmando la visión positiva antes señalada, vemos que en cinco departamentos (Santa Cruz,
La Paz, Tarija, Potosí y Chuquisaca) la reprobación absoluta llega sólo en el caso de Santa Cruz
a poco más del 10%. Por el contrario, aunque ya se vio que, sin una contundencia mayor, en
todos los departamentos con la excepción de Pando, la opción más recurrente es siempre la de
3, es decir, la referida a un funcionamiento regular. Es más, si sumamos las opciones 3, 4 y 5 que
van desde lo regular hasta la “aprobación absoluta”, en todos los departamentos observamos
porcentajes que rondan las ¾ partes (más bajo en Cochabamba con un 62%, Oruro, 64% y
Beni, 66%), lo que pone en evidencia que el comité de vigilancia a ojos de las autoridades
cumple un rol significativo.
Tabla Respecto al control social, qué calificación del 1 al 5 otorga usted al funcionamiento del Comité
52 de Vigilancia, considerando que 1 es reprobación absoluta y 5 es aprobación absoluta (Media)
Total Tipo de autoridad Tipo de Municipio Departamento
Sta Cocha- Chuqui-
1 Alcaldes Concejales Urbanos Rurales La Paz Tarija Oruro Potosí Beni Pando
Cruz bamba saca
Media Media Media Media Media Media Media Media Media Media Media Media Media Media
2,97 3,31 2,91 2,85 3,05 3,23 3,14 2,65 3,32 2,89 3,10 3,30 2,95 2,15
161
Gráfico 41
Respecto al control social, qué calificación del 1 al 5 otorga usted al funcionamiento del Comité de
Vigilancia, considerando que 1 es reprobación absoluta y 5 es aprobación absoluta (Media)
3.31
3.05
2.91
2.85
Sin embargo, como se explicó anteriormente, predomina la media, sólo levemente hacia arriba.
Véase que los alcaldes y las autoridades rurales están más en el 3 (3,3 y 3, respectivamente). Más
abajo, aunque levemente, por encima de la media están los concejales (2,9) y las autoridades
urbanas (2,85).
De ese modo, la valoración final, aunque no es alta, queda por encima de la media, lo que
equivale a afirmar que el Comité de Vigilancia ha sido aprobado. Siempre se puede preservar
la visión catastrofista y aseverar que esta aprobación obedece a la docilidad del Comité con las
autoridades municipales. Téngase en cuenta que los alcaldes aprueban con mayor firmeza tanto
como reprueban con menor contundencia al comité (19 y 13% de aprobación y 14 y 20% de
reprobación, respectivamente). Vale decir, la “gratitud” de las autoridades municipales frente a
la “pasividad” de los comités, facilitaría una mejor valoración. Ciertamente no es una hipótesis
descartable, en tanto se sabe que no pocos comités han sido cooptados.177
Sin embargo, es evidente que la explicación contiene otras aristas que conviene comentar.
O, para ser más preciso, convendría decir que existe una arista, en particular, que merece ser
analizada. Y, no es otra que la expansión del control como ejercicio público local y, a partir de
ahí, nacional. Es decir, que más allá de las evidentes fallas del comité de vigilancia, el control
177 Aspecto comprobado desde las primeras evaluaciones sobre el comité. Ver por ejemplo Omar Guzmán Boutier, “Denuncias del comité
de vigilancia o cuán efectivo es el control”, en G. Rojas O. y L. Thevoz (coord..), ob.cit.; Rolando Sánchez Serrano, El impulso de la
dinámica social, el reto del comité de vigilancia en el control de asuntos públicos, MDSP-VPEPP, La Paz, 2001; y como decía J. Blanes,
“los miembros del comité se comportaban como parte del gobierno municipal, como si fueran funcionarios de la alcaldía y no como
representantes de la sociedad”; cf. José Blanes, Mallkus y alcaldes. La Ley de Participación Popular en comunidades rurales del altiplano
paceño, CEBEM/PIEB, La Paz, 2000, p. 51.
162
mismo se ha hecho indispensable. Aún en caso de que el comité falle, precisamente, su falla
activa otros mecanismos de control:
“…no, está comprado. Si hasta en fiestas se los ve juntos (al alcalde y al presidente
del comité de vigilancia)…por eso ahora nosotros tenemos que ver qué cosa se
está haciendo….desde acá, de la comunidad vemos…178
Certeza corroborada ya en distintos estudios de caso. Por ejemplo, en los casos de Charagua y
Moxos se pudo observar que
“En ambos casos uno de los principales resultados de los comités de vigilancia ha
sido el de promover la organización y participación de las juntas vecinales. (De ese
modo) este mecanismo contribuyó a la difusión de la reglamentación al conjunto
de la población, a la motivación de la participación en los procesos de planificación
y en el seguimiento a la gestión del ejecutivo municipal”.179
2. Recordatorio de los problemas del Comité de Vigilancia

De todas formas, cabe insistir en que las deficiencias del comité no son escasas.180 Antes de
continuar con la reflexión, hace falta recordarlas. En cuanto a la constitución del comité, se vio
que la libre elección del mismo, de acuerdo a las prácticas locales del cantón o distrito, no fue
la más adecuada y quedó sujeta a una libre interpretación, las más de las veces, arbitraria y,
asimismo, elitaria. Lo que trajo como correlato un comité elegido por pocos y con mecanismos
sólo tenuemente democráticos. Resultado: comités poco representativos. O, en caso de que el
municipio haya albergado un tejido social fuerte, se observó que el comité representó a este
sector denotando una representación selectiva, en tanto esa facción social, aunque sólida, no
tuvo la capacidad ni el deseo de representar a toda la población municipal.181 No fue menor el
problema de la extracción de los controladores, ya sea cantonal o distrital o de cantón grande o
cantón pequeño. Esta diferencia de nacimiento, consolidó una estructura de sobrerepresentación
entre miembros del comité, provenientes de cantones con mil ciudadanos, en un caso, frente a
otros de cantones con menos de cien personas, en el otro. Por la misma precaria constitución de
los distritos municipales o la exacerbada cantonización del occidente del país frente a un débil
proceso de cantonización en el oriente, estos desequilibrios en la representación parecieron
178 Entrevista con dirigente de OTB campesina en Salinas de Garci Mendoza.

179 Ver el excelente trabajo de Óscar Bazoberry Chali, Participación, poder popular y desarrollo: Charagua y Moxos, PIEB-CIPCA (cuaderno
68), La Paz, 2008, p. 136.
180 Ya en estudios preliminares se vio lo propio. Precisamente en un estudio en cuatro municipios del país realizado en 1996 (Corque,
Moxos, Independencia y Puerto Villarroel) se dejó sentado que el Comité de Vigilancia en ningún caso había logrado eficiencia, cf. David
Booth et al, Popular Participation. Democratising The State in Rural Bolivia (investigación no publicada), University of Stockholm-
Secretaría Nacional de Participación Popular, La Paz, 1996, pp. 105-8.
181 Laurent Thevoz y Ernesto Velasco, “
163
ser la regla más que la excepción.182 Del mismo modo, y casi como rúbrica a una constitución
dudosa, se alzó el tema de la artificialidad del órgano de control creado por ley, incapaz de
visualizar la auténtica sociedad organizada y muy propenso a crear una instancia paralela a la
“sociedad realmente existente”, fenómeno verificado ampliamente en las áreas urbanas copadas
por las federaciones de juntas vecinales183 aunque igualmente verificable en áreas rurales, en
particular en aquellas constituidas por organizaciones sociales fuertes, auténticas propulsoras del
control, las más de las veces al margen del comité.184 De tal manera, si bien este diseño fue visto
como herencia directa de las formas de control obrero post 52,185 o más bien del legado de las
cooperativas sociales186 de relativa autonomía social, lo cierto es que la realidad pareció mostrar
una faceta menos “continuista” y ciertamente más inducida (y, por ende, de menor autonomía).
“Dirigismo” que puso en evidencia, asimismo, que la unión de lo rural con lo urbano planteada
en la LPP, a través y a partir del Comité de Vigilancia, auténtico deseado enlace entre ambos
espacios, fue un designio “desde arriba” poco condescendiente con las estructuras de poder
difícilmente fusionables en la vida diaria como en el papel.187 El control adquirió así un estatus
técnico antes que un estatus político, que era lo obvio a tener en cuenta como efecto inevitable
de las relaciones de poder desplegadas ante la irrupción masiva de recursos.188 Se propició pues
lo que definimos como el “triunfo de la metodología y la técnica sobre el conflicto, el diálogo y,
en suma, la política”.189
En cuanto a su funcionamiento,190 la orientación del comité fue notoriamente personalista,

básicamente centrada en la figura de su presidente. El peso del comité recayó en este miembro
más que en el conjunto de representantes, alejados de la capital, con escasa disposición a
dedicar mucho tiempo a un trabajo no remunerado o, simplemente, poco estimulados a debatir
colectivamente tópicos relativamente complejos. Razón esta última que puso en evidencia la
débil formación técnica de los representantes del Comité. Más aún si se tiene en cuenta que en
muchos casos este órgano fue el receptáculo de indígenas en proceso de acceder al poder que
vieron en esta institución la plataforma más cercana y accesible de ingresar en la arena política
como su primer peldaño,191 en cuyo caso se trató de una representación con una formación
técnica elemental192 que dejó, en más de un caso, a los sectores marginales en condiciones
182 Diego Ayo, “Distritos municipales”, en G. Rojas O. y L. Thevoz (coord..), ob.cit.

183 José Blanes, La Paz, Cochabamba y Santa Cruz. Juntas vecinales y comités de vigilancia. Su papel en la planificación urbana
(documento no publicado), CEBEM, La Paz, 1998.
184 Cf. la muy didáctica y exhaustiva evaluación de la Participación Popular a once años de su implementación en Oscar Bazoberry, Lorenzo
Soliz y Juan Carlos Rojas, Vivencias y miradas sobre la Participación Popular, CIPCA, La Paz, 2006, pp. 105-15.
185 Javier Medina, Poderes locales….ob.cit., p. 259.
186 Rubén Ardaya en Raúl Maydana, El comité de vigilancia, la participación y el control social en el modelo municipalista de descentralización
del Estado boliviano”, en Diego Ayo (coord..), Municipalizacion…op.cit., p. 195. Este es el ensayo seguramente más completo y certero
escrito sobre el rol y funcionamiento del Comité de Vigilancia.
187 Una temprana y bien fundamentada crítica a la impertinencia de unir lo urbano con lo rural se puede ver en Franz Barrios Suvelza, El
futuro de las ONGs o las ONGs del futuro, PLURAL/CIDRE, La Paz, 1997, p. 28ss.
188 Cristina Cielo y Redner Céspedes, Participaciones….ob.cit.. pp. 65ss.
189 Diego Ayo, Municipalismo…op.cit., pp. 48-54.
190 En lo que sigue, Raúl Maydana, art. cit.
191 Es evidente que ello no se replica en otros casos pero si se dio en Ascensión de Guarayos donde los indígenas están relegados del
gobierno municipal pero se sienten optimistas de haber copado el Comité de Vigilancia; cf. Lorenzo Soliz, “Relaciones interculturales en
el municipio de Ascensión de Guarayos”, en Lorenzo Soliz,, Judith Marca y Nicómedes Navia, Relaciones interculturales, sociopolíticas
y productivas en municipios de Santa Cruz y Cochabamba, CIPCA-PIEB, La Paz, 2007, p. 43.
192 Aunque en descargo de esta tesis se puede enfatizar que ningún controlador es analfabeto e incluso un 80% de ellos ha ido más allá
164
políticas desfavorables. ¿ Los indígenas o, más propiamente, los sectores menos privilegiados –
sean o no indígenas- se apropian de estos espacios “menores” dejando las “verdaderas” y más
importantes decisiones a los espacios mayores copados por menos indígenas? En los albores
del proceso, distinguidos académicos veían como riesgo inminente la posibilidad de replicar el
modelo cubano con las bases decidiendo sobre aspectos barriales mientras sus dirigencias lo
harían en asuntos de macroeconomía o de directa incidencia sobre el país en su conjunto.193 El
razonamiento se mostraba simple: “que se distraigan allá abajo mientras los que saben deciden
sobre aquellos aspectos de verdadera relevancia”. Por ese motivo, sentábamos igualmente la
hipótesis de que posiblemente la orientación participativa era de menor presencia indígena y, en
general de sectores marginales, a medida que el poder se tornaba más “apetecible”. No en vano
Iván Arias, agudo conocedor de la realidad municipal, nos recordaba que en algún municipio el
alcalde sentenciaba: “a mi ningún indio me va a controlar”.194 Vale decir, el poder político denotó,
no pocas veces, un trayecto ascendente de desindigenización a medida que se iba del comité
de vigilancia pasando por los gobiernos municipales hasta los consejos departamentales.195 Es
evidente que no fue una tendencia unívoca y ciertamente cambió con mayor celeridad en especial
desde el quiebre del monopolio partidario en 2004, sin embargo, delata la aguda y permanente
pugna política generada desde la aplicación de la LPP, que parece favorecer a los “más formados”
por sobre los menos formados.196 Así ocurrió con el comité de vigilancia, como muestra palpable
de que la formación profesional no es mero cliché, sino que tiene repercusiones inmediatas sobre
la ubicación y el rol que se llega a ocupar en la estructura de poder. Situación que además pone
en evidencia que la norma misma tiende a privilegiar a los más versados con la cultura occidental.
“Si antes era un mecanismo de segregación el no saber leer y escribir, hoy hay
renovadas formas de segregar. La más conocida es entre aquellos que manejan los
instrumentos que dispone la Ley de Participación Popular y los que no lo hacen.
Los que tienen estas capacidades se constituyen en ciudadanos de primera y los
que no las tienen en ciudadanos de segunda.”197
No cabe duda que ello predispone a situar al comité en una franja menos privilegiada de
ciudadanía con inobjetables consecuencias sobre el involucramiento social en la gestión pública
y, por ende, en el desenvolvimiento de la democracia en sí misma.
de la educación primaria con un 38% concluyendo la educación secundaria y porcentajes de más del 10% habiendo cursado formación
técnica e incluso universitaria; cf. R. Maydana, art.cit., p. 221. Ello contradice la realidad menos benevolente en la educación boliviana
que deja como saldo sólo un habitante del área rural con capacidad de alcanzar una educación técnica o universitaria. Ello pone en
evidencia que a pesar de los rezagos, los controladores no dejan de ser élites relativamente privilegiadas en su propio medio.
193 Xavier Albó, “Participación social y política en el ámbito rural”, en SNPP, El concepto y las experiencias regionales de participación,
Konrad Adenauer, La Paz, 1996.
194 Iván Arias, “El proceso social de la participación popular: problemas y potencialidades”, en Gonzalo Rojas (ed), ob.cit., p. 183.
195 Diego Ayo, Los desafíos de la participación popular, CEBEM, La Paz, 1999, pp. 98-107
196 Ello queda verificado en la brillante investigación de campo en Vitichi hecha por Víctor Hugo Frías que describe una “estructura de poder
en movimiento” en la cual los indígenas protestantes copan los espacios brindados por la LPP –y claro está por las ONGs- con mayor
celeridad y prestancia que los indígenas de las comunidades. Lo mismo ocurre con los vecinos del pueblo que se “enteran primero
y mejor” de los beneficios del proceso en desmedro de aquellos ubicados en la base social más cercana a los ayllus tradicionales.
Aunque es de rescatar que el autor no pinta un escenario en blanco y negro en tanto, por un lado, los protestantes se integran y apoyan
mutuamente a/con los indígenas de los ayllus y, por otro lado, hay avances de los propios indígenas en la toma de conciencia del poder
que ofrece la LPP; cf. VH Frías, Mistis y mokochinches. Mercado, evangélicos y política local en Calcha, Mama Huaco, La Paz, 2002.
197 Silvia Rivera Cusicanqui en entrevista personal en junio de 1999.
165
Sin embargo, la deficiencia educativa no fue la única traba en el buen funcionamiento del
comité. La carencia de recursos financieros se constituyó en otro obstáculo verdaderamente
considerable con efectos igualmente decisivos sobre la construcción de la ciudadanía. Desde los
albores de la Ley el reclamo más acuciante de los “controladores” fue la necesidad de contar
con algún dinero para lograr un adecuado desempeño. Con el ánimo de solucionar este escollo
se promulgaron, desde 1997, tres decretos - los decretos Nº 24790, Nº 36130 y Nº 26564-
respaldados, asimismo, en la Ley de Municipalidades 2028 de 1999 -, creados por el Fondo de
Control Social, cuyo propósito fue, precisamente, el de otorgar recursos a los “vigilantes”. Se ha
podido observar que no hay garantía de que el dinero otorgado haya mejorado el control sobre
la gestión. Por el contrario, en algunos casos ha generado lo opuesto tanto por la desconfianza
que este acto ha despertado en determinadas comunidades recelosas de tener controladores
beneficiándose de recursos públicos198, como por la misma dedicación que tiene ahora el comité
en actividades ligadas a la rendición de cuentas de esos montos, de acuerdo a lo establecido
por la denominada Ley Safco, más que a su propia labor social,199 sin tomar en cuenta la
relación vertical que también se pudo haber propiciado en más de algún municipio con alcaldes
convencidos de su rol benevolente y controlador, agradecidos de ser “beneficiados” con algún
dinero.200 Vale decir, no es que en variados municipios los recursos no hayan mejorado el
funcionamiento del comité, sin embargo, no siempre ha sido así y en algunos casos más bien
han despertado la ansiedad por conseguir más dinero en un círculo vicioso que convierte, vaya
paradoja, a los “controladores en controlados”.
En este mismo sentido, el apoyo estatal no siempre ha sido beneficioso. Para comenzar, a
pesar de la euforia discursiva en torno al “control y a la participación”, lo usual fue un apoyo
más decidido desde el Estado al denominado “fortalecimiento municipal” (administración
pública municipal) que al “fortalecimiento comunitario” (comités de vigilancia y OTBs) en una
proporción de ocho a dos, ocho dólares al primer rubro y dos al último.201 Sin embargo, no
es una cuestión sólo de montos. En realidad, el soporte técnico fue excesivamente sofisticado
con escasa o ninguna repercusión en el mejoramiento del control. Se buscó promover una
herramienta técnica de control denominada Sistema de Seguimiento y Evaluación Municipal
que, no obstante, su pulcritud como diseño técnico, contenía una enorme complejidad que
hacía sencillamente inaplicable su puesta en marcha.202 Primó pues un excesivo tecnocratismo,
comprensible como conducto de autoreproducción de determinados sectores sociales
urbanos y de clase media, que veían, y lo hacen aún, en esta labor su fuente de empleo, pero
incomprensible y lejano a las aspiraciones sociales. Tampoco fue mejor la labor de otros órganos
estatales del nivel central. Tanto el Ministerio de Hacienda como el Senado actuaron, las más de
las veces, en forma arbitraria en su mandato legal referido al congelamiento de cuentas. No sólo
198 R. Maydana, art.cit., p. 212.

199 Oscar Bazobery, Lorenzo Soliz y J.C. Rojas, ob.cit., p. 112-3.
200 Rasgo ya largamente observado con la misma entrega obligatoria de una oficina en la Alcaldía para el funcionamiento del comité; cf. R.
Ardaya, El control…op.cit., p. 28.
201 Comunicación personal con Rafael Velázquez, experto en descentralización fiscal y técnico por muchos años del Viceministerio de
Participación Popular.
202 R. Maydana, art.cit., p. 203, 208.
166
que hubo confusión normativa en los procedimientos de congelamiento estipulados –decretos
23813 de 1994 y 24447 de 1996-, sino que, además, se puso en evidencia la incapacidad de
estas instancias estatales de velar por un serio tratamiento del asunto en cuestión –falta de
personal adiestrado en el tema, retraso en la revisión de los casos, pérdida de documentación,
etc- cuando no su abierta selectividad en los congelamientos y descongelamientos en función a
afinidades políticas.203 Finalmente, en cuanto a la intervención del nivel central, es útil, asimismo,
reconocer una excesiva confianza en un órgano que aunque lucía reluciente en el papel, tenía
serias dificultades en su desempeño real. No conscientes de esta certeza, los “creadores” de las
políticas públicas, regocijados por tener este invento como marca registrada de un supuesto
“modelo boliviano de descentralización”, se apuraron en dar a los controladores competencias
de vigilancia en salud y educación e, incluso, en tópicos relacionados con el saneamiento de
la tierra o la dotación de agua.204 El comité se convertía, así, en un “comodín” infaltable en
cualquier diseño. Y como tal, su constitución en todo el país ameritaba celeridad. Por ello en
determinado momento, ante la falta de prisa de la sociedad civil por apoderarse de este órgano
y hacerlo suyo, tuvo que intervenir el Gobierno Central, aprobando un decreto -23858, Art.2
transitorio- que estipulaba que aquel municipio carente de comité no podrá beneficiarse de los
recursos de coparticipación. A la brevedad, como es previsible, se tuvo comités en todos los
municipios del país.
Antes de proseguir con el análisis es necesario enfatizar, hasta aquí, la relativa asimetría que
existe entre el juicio vertido por las autoridades municipales y la reflexión “objetiva” que venimos
esbozando. ¿Por qué esta asintonía? Para responder a esta pregunta es preciso apoyarnos en
otras respuestas no menos llamativas.
203 Al respecto resulta muy útil la investigación de Ricardo Paz y Karina Cerruto, Proceso de congelamiento y descongelamiento de cuentas
de la coparticipación tributaria municipal, Viceministerio de Planificación Estratégica y Participación Popular, La Paz, 2000.
204 No sólo es el caso finalmente reconocido legalmente de los Directorios Locales de Salud, DILOS, que deben tener presencia del
comité para su adecuado (legalmente adecuado) funcionamiento sino que temas tan dispares como tierra o agua contaron en sus
anteproyectos de decreto con la presencia del comité. En mi labor como Director de Participación Popular pude verificar que la euforia
controladora y participacionista se había desplegado ampliamente. Finalmente, esas normas no fueron aprobadas pero la intención
expuesta merece relevarse.
167
3. Comité de Vigilancia. El monopolio consolidado en el control.
Urbano y fetichismo y modelo dirigista rentista
Veamos lo que dicen las autoridades
Tabla En cuanto al control social, cuán de acuerdo está usted con: “Que el Comité de Vigilancia
53 siga siendo el principal órgano de control social municipal”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 64 76 62 50 73 70 67 63 70 51 78 70 64 35
Poco de
23 15 24 28 20 20 19 27 30 30 18 18 16 35
acuerdo
Nada de
acuerdo 13 8 13 21 7 11 14 8 19 5 12 20 30
Ns/Nr 0 0 1 1
total en % 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Gráfico 42
En cuanto al control social, cuán de acuerdo está usted con: “Que el Comité de Vigilancia
siga siendo el principal órgano de control social municipal”
76
73
De
acuerdo 62
50
Poco de
acuerdo
28
24
Nada de 21 20
acuerdo 15 13
8 7
0 0 1 0
Ns/Nr
168
Ante la pregunta de si el “comité de vigilancia debe seguir siendo el órgano de control social
municipal”, resulta verdaderamente considerable el alto porcentaje de autoridades municipales
–el 64% de todas ellas- que ratifica su compromiso con esta institución social. Dos de cada
tres alcaldes y concejales mantienen esta línea. El porcentaje asciende notoriamente en el caso
de los alcaldes -tres de cada cuatro apoyan su continuidad- y aunque es menor en el caso de
los concejales (62%), no deja de ser ciertamente remarcable. Tampoco resulta sorprendente
la menor afección a este órgano en áreas urbanas (50% en municipios de capital y El Alto
frente al 73% en municipios rurales), teniendo en cuenta que en los municipios más grandes
hay eficientes mecanismos de seguimiento a la gestión –unidades internas de fiscalización,
personal capacitado para hacer auditorías periódicas, planificación supeditada a un presupuesto
relativamente inflexible y permanentemente monitoreado- que no pocas veces pueden llegar a
hacer prescindible el control social.205 A lo que se añade, en el marco de un contexto mayor, una
menor “urbanización” de la misma ley, que privilegió lo rural. Denominamos a esta tendencia
“el olvido de la descentralización urbana”, cuya impronta estuvo marcada por la poca atención
prestada a las áreas metropolitanas, la imprescindible, pero morosa desconcentración de la
gestión hacia los distritos municipales urbanos y el relegamiento de temas muy focalizados a
estos territorios: la seguridad ciudadana, el congestionamiento vehicular, ampliación caótica de
la economía informal o la inminente polución en franco incremento.206 En semejante escenario
resultaba previsible el escaso apoyo estatal a los comités de vigilancia urbanos que fue lo que,
finalmente, predominó como rasgo de la dinámica municipal en estas secciones de provincia:
“En municipios más grandes (C y D) los comités de vigilancia no han tenido un

rol protagónico, situación que se explica en parte por la excesiva injerencia de los
partidos políticos en su conformación, pero además por la falta de capacitación y
conocimiento de sus miembros de la Participación Popular. Según la percepción
de varios de sus miembros entrevistados, en la mayoría de estos municipios faltan
muchos elementos para realizar un control social efectivo y no son tomados muy
en cuenta por el Gobierno Municipal. Consideran que es el equipo técnico del
Gobierno Municipal el que finalmente decide lo que se hace en el municipio, por lo
cual su peso en la planificación participativa se diluye. Tampoco tienen autonomía
en el financiamiento de sus actividades puesto que el Ejecutivo desembolsa los
fondos de funcionamiento de acuerdo a su criterio y voluntad.”207
205 Josep Centelles y Marc Navarro, “Local, nacional y global: construyendo la patria plural desde los municipios”, en Joan Ptras (coord..),
El desarrollo posible, las instituciones necesarias, Institut Internacional de Governabilitat-Plural, La Paz, 2004, p. 357.
206 Diego Ayo, Municipalismo…ob.cit., pp. 84-92.
207 Ministerio de Desarrollo Municipal, Estudio de evaluación de capacidades institucionales y de gestión de los gobiernos municipales,
Viceministerio de Participación Popular, La Paz, 2002, p. 106.
169
Gráfico 43
En cuanto al control social, cuán de acuerdo está usted con: “Que el Comité de Vigilancia
siga siendo el principal órgano de control social municipal”
78
70 70 70
De 67
63 64
acuerdo
51
Poco de 35 35
acuerdo 27
30 30 30
20 19 19 18 20
18 16
14 12
Nada de 11 8
5
acuerdo 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0
ca
ba
z
sí
a
ni
o
z
ru
rij
ur
Pa
nd
to
Be
sa
Ns/Nr
am
aC
Ta
Or
Po
Pa
ui
La
ab
uq
nt
ch
Sa
Ch
Co
A nivel departamental, se observa, nuevamente con la excepción de Pando, que en todos los
departamentos los porcentajes en la opción “de acuerdo” superan el 70% o al menos el 60.
Inclusive Oruro que en esta opción muestra sólo un 51% y tiene un 30 en la opción de al
menos “poco de acuerdo”. Vale decir, hay un consenso unánime en la necesidad de que el
Comité de Vigilancia siga siendo el principal órgano de control social municipal.
Pero, volvemos a la interrogante básica: ¿por qué la reiterada apuesta en los comités de
vigilancia? Siempre se puede mantener la hipótesis más “mal pensada” y creer que así como
están las cosas, es muy útil para el gobierno municipal tener un controlador sino débil, menos
(radicalmente menos) fuerte que el mismo. Ya pudimos escuchar diversas quejas de los
controladores a lo largo de quince años:
“No hay caso siquiera de pelearse con ellos. Si sacas una solicitada para acusarlos
de algo, al día siguiente en todas las radios salen diciendo que el comité está
comprado, que quiere sacar ventaja acusándolos y otras cosas. Por una que les
sacamos ellos nos sacan 20. Así no se puede tener un control efectivo….”.208
Vale decir, se tolera a este órgano en la medida que no es verdaderamente “peligroso”.

Posiblemente se trate de una explicación plausible. Sin embargo, seguramente, no es suficiente
para explicar este apoyo a su continuidad. Y ello a pesar de que las debilidades siguen
sumándose. Destaca, en ese sentido, la visión institucionalista o de fetichismo institucionalista,
208 Entrevista presidente con el presidente del Comité de Vigilancia de Portachuelo realizada en 2001.
170
que ha primado. Recordemos como ejemplo de este notorio fetichismo la frase magistral
del entonces Subsecretario de Participación que calificaba a esta norma como de “beneficio
a la humanidad”.209 Graciosa apología que confundía la existencia de la institución, siempre
impecable en el diseño, con la realidad, ciertamente más inclemente. Sin embargo, la gracia es
menor cuando los efectos sobre el día a día no han sido los mejores. Y, es que las “soluciones”
generan cadenas interminables de “elefantes blancos institucionales”. Me explico: si ya el
comité fue una creación artificial, se creó el Consejo Consultivo en la Ley de Municipalidades
de 1999, otro órgano artificial, para que apoye técnicamente al primero. Y cuando se vio que los
consejos no recaían en asuntos de trascendencia económica se creó otro consejo económico
– el CODEPES- en la Ley del Diálogo de 2001 para apoyar a que el consejo consultivo aconseje
al consejo de control. Es decir, y llevando la explicación a lo burdo, se creó un consejo para que
aconseje al consejo que aconseja al consejo de control. Mientras el problema verdadero –la falta
de control- quedó inalterable. Por ende, se ofrecen “elefantes blancos” -valga la redundancia- en
cadena que conllevan grandes movilizaciones gubernamentales y de la misma sociedad (desde
universidades hasta ONGs) para que hagan funcionar estos esquemas sólo eficientes en el
imaginario tecnocrático de los gestores y legisladores.
Y cabe añadir que esta artificialidad no viene sola. Viene acompañada de un sello estatal respecto
al control que la hace menos una actividad motivada “desde abajo” por la sociedad, que inducida
“desde arriba” por el Estado. Este rasgo no es aséptico. Tiene connotaciones enormes no sólo
sobre la (d)eficiencia del control, sino sobre la misma construcción ciudadana. Y es que, a decir
de uno de los más entusiastas e inteligentes promotores del proceso de Participación Popular,
“…hay dos modelos de control. Aquel en el que te dicen que controles algo
que no es tuyo. Algo que además te han regalado. Y el otro, en el que la misma
comunidad pone de su bolsillo y como le “duele” hacerlo entonces no duda en
enviar a sus representantes para ver cómo va la inversión realizada. El primer
modelo es el del Comité de Vigilancia y el segundo es el del control “desde abajo”
en función a la fuerza o debilidad que pueda tener y tenga la misma sociedad”.210
Vale decir, se fomentó un modelo “rentista” de control en el que el Estado te da el dinero para
las obras, el Estado te paga tus pasajes y encima el Estado te fiscaliza en tus gastos. ¿Qué duda
cabe de que la situación del control resultó mejor en aquellas secciones de provincia en las
que las autoridades municipales exigieron contrapartes sociales ya sea en obras o en recursos?
En este caso, como afirmaba el presidente de la FAM desde principios de 2000 y ex alcalde de
Porongo,
209 Roberto Barbery en SNPP/Unidad de Comunicación, Debate nacional sobre la Ley de Participación Popular, SNPP, La Paz, 1995, pp.
284-285.
210 Es evidente que estoy haciendo una síntesis de las diversas y amenas conversaciones pero sobre todo de las explicaciones y consejos
que solía tener/recibir de Laurent Thevoz, experto suizo en temas de descentralización, participación y control.
171
“La propia gente se moviliza para ver qué estás haciendo con lo que ellos han
puesto. Fue un modelo exitoso porque obligas a que los ciudadanos no esperen
que todo sea gratis sino que también ponen su parte. Eso hicimos en nuestro
municipio”.211
Notable excepción. Sin embargo, se trata precisamente de eso: excepciones. La regla fijo un
formato de control de casi nula capacidad de movilización social. Y, esta orientación “dirigista”
lejos de retirarse, tuvo su confirmación más evidente en la Ley del Diálogo de 2001 que crea
una nueva instancia de control social: el Mecanismo de Control Social.
4. El Mecanismo de Control desde la óptica municipal. No apoyo al

CI, ropaje igual y nueva CPE
Veamos que dicen las autoridades al respecto
Tabla En cuanto al control social, cuán de acuerdo está usted con:

54 “Que el Mecanismo de Control Social sea fortalecido”
Alcal- Conce- Sta Cocha- Chuqui-
Urbanos Rurales La Paz Tarija Oruro Potosí Beni Pando
des jales Cruz bamba saca
De
acuerdo 86 88 86 83 88 88 90 73 90 83 95 91 91 95
Poco de
acuerdo 10 8 10 9 11 6 5 21 15 5 9 5 5
Nada de
acuerdo 3 3 3 6 1 3 5 6 2 5
Ns/Nr
1 1 2 0 3 10
total
100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
en %
Nº de 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Casos
211 Igualmente se trata de una interpretación libre de las múltiples conversaciones sostenidas con Mike Bennett, municipalista con notable
experiencia.
172
Gráfico 44
En cuanto al control social, cuán de acuerdo está usted con: “Que el Mecanismo de Control Social
sea fortalecido”
88 86 88
83
De
acuerdo
Poco de
acuerdo
Nada de 8 10 9 11
3 3 6
acuerdo 0 1 2 1 0
Resulta verdaderamente notable el apoyo que recibe esta nueva instancia de control. Un 86%
de las autoridades locales considera que se debe fortalecer al denominado Mecanismo de
Control Social.
Gráfico 45
En cuanto al control social, cuán de acuerdo está usted con: “Que el Mecanismo de Control Social
sea fortalecido”
95 95
90 90 91 91
88
De 83
acuerdo 73
Poco de
acuerdo
21
Nada de 15
acuerdo 10 9
6 5 5 6 5 5 5 5
3 3 2 0
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Ns/Nr
a
ni
o
o
z
ca
rij
z
ur
nd
ba
Pa
Be
to
ru
Ta
sa
Or
Po
m
Pa
aC
La
ui
ba
uq
nt
ha
Sa
Ch
c
Co
173
En ese sentido, todos los departamentos apoyan en forma contundente la tesis de que el
Mecanismo de Control Social sea fortalecido. Son porcentajes apabullantes. Sin embargo,
conviene analizar este apoyo.
En diversas entrevistas realizadas a lo largo de los últimos siete años, he podido constatar tanto
de boca de los mismos representantes del Mecanismo como de funcionarios de la Cooperación
Internacional que este órgano funcionó deficientemente o, simplemente, no funcionó. No tuvo
el soporte de la cooperación más que en los primeros tres años, para luego entrar en el olvido
más flagrante.212 En principio, resultó ciertamente llamativo que la Cooperación impulse la
creación de este nuevo mecanismo sin que medie una exhaustiva evaluación del comité de
vigilancia. Dicha evaluación hubiese tenido el mérito de alertar sobre las deficiencias del comité,
sugerir su modificación o incluso su supresión y/o sustitución por otro órgano de control. Sin
embargo, nada de esto tuvo lugar. La Iglesia ejerció una enorme presión en el Foro Jubileo
de 2000, previo al Diálogo Nacional 2000, condicionando, de forma tácita pero evidente, la
condonación de la deuda a una mayor intervención suya. La reacción no se dejó esperar:
“La opción que proponen….es una teocracia paternalista donde las empresas
multimedia entre las que descuellan la red ERBOL y Fides, habrán usurpado el
lugar del pueblo…Digámoslo rápido: la Iglesia está peleando por coparticipar de
ese Ahorro externo (que cada vez se va mostrando más esquivo con sus ONGs y
que cada vez irá más directamente a los municipios sin tantas intermediaciones con
e inmejorable argumento de la ineptitud y corrupción gubernamentales….”.213
Semejante crítica contra la Iglesia podría resultar excesiva, sin embargo, el origen de este nuevo
invento, igualmente artificial aunque en este caso con el agravante de no tomar en cuenta los
aprendizajes de siete años de implementación de la LPP, resultó ciertamente cuestionable. Lo
que supuso que no se consiguiera rebasar el molde rentista comentado. Cambió el ropaje, pero
no el contenido. En algún trabajo214 pretendimos esbozar lo que sería el control deseable, y se
observó que una dosis de competitividad en el acceso a los recursos públicos, hubiese sido
conveniente. Vale decir, que los controladores concursen por fondos públicos en función a la
eficacia en la presentación de propuestas de control. No sólo reciban recursos no condicionados
a resultado alguno, sino en función a metas preestablecidas. Denominamos a esta deseable fase
como de “modelo competitivo y democrático del control social”. No se dio y, por el contrario,
se impuso otro modelo dirigista. De ese modo, delineamos algunos momentos cruciales en la
historia del control: en primer lugar, la fase de “priorización del control territorial o creación
del modelo estatal del control social” (es la fase de hegemonía del comité de vigilancia). En
segundo lugar, la fase de “manifestación de la otra sociedad o de visibilización del modelo
212 En mi calidad de funcionario de USAID, tuve diversas reuniones con miembros de este Mecanismo que me solicitaron encarecidamente
se les pueda “dar una mano”, así sea para gastos de funcionamiento al igual que sucedió con el Comité de Vigilancia.
213 Javier Medina, Manifiesto municipalista. Por una democracia participativa municipal, Ediciones Garza Azul, La Paz, 2001, p. 199, 200.
214 Diego Ayo, El control social en Bolivia. Una reflexión sobre el Comité de Vigilancia, el Mecanismo de Control Social y demás formas de
control social, GNTP/GTZ, Santa Cruz, 2002.
174
social-corporativo del control social” (es la fase de reacción de la sociedad y adaptación del
modelo del comité de vigilancia a determinados cánones sociales). Y, en tercer lugar, sobrevino
la fase de “nacionalización del control o de nacimiento del modelo de cooperación internaciona/
Iglesia del control social.” Esta última fase no tuvo ya al Estado como impulsor del control desde
arriba, pero si tuvo a la Iglesia y a la Cooperación Internacional como nuevos progenitores
de este invento. Hoy Bolivia renueva las formas pero no el contenido. La nueva CPE 2009,
nuevamente, impulsa un modelo de control “desde arriba”. Tampoco hay un diagnóstico que
establezca qué funcionó respecto al Comité de Vigilancia o al mismo Mecanismo de Control
Social. No. No hay al menos una evaluación seria y detallada sobre lo que se debe modificar y lo
que se debe preservar. Definitivamente, no. Sólo resuena en los nuevos gestores, legisladores y
constituyentes, la idea del “control y participación social” como algo impoluto y por ello mismo,
sacro. El placer que ocasionaba en sus impulsores la palabra “comité de vigilancia”, es el mismo
que hacía gozar, en un pasado aún más lejano, a los defensores de los sindicatos mineros y su
consecuente “control obrero”, y es el que hoy hace delirar a los promotores de los “movimientos
sociales”, cuyo “ingreso” en la nueva CPE tiene el nombre de “sociedad civil organizada”.215 De
acuerdo al texto magno esta instancia tendrá la potestad de colegislar, coejecutar, cofiscalizar y
un largo etcétera con el Estado.216 Lo que no habría logrado de forma eficiente todo un montaje
republicano, lo pretende lograr este nuevo órgano de participación y control que no sólo sigue
la euforia participacionista y controladora tradicional, sino que la expande vehementemente, con
todavía insospechadas consecuencias sobre la marcha del sistema político nacional.217
Y es precisamente sobre estos controladores, los movimientos sociales, que conviene hablar.
Si hasta acá hemos observado cierta asimetría entre los logros reales de los controladores y la
215 Los apologetas de la participación y control social abundan hoy en día. Sin embargo, su postura política, visualizada en diversos textos,
llama profundamente la atención pues en ningún caso se citan las experiencias de participación y control que han caracterizado la
marcha de la LPP y la misma Ley del Diálogo. Son refundadores del marco institucional nacional y actúan con más fe que seriedad
académica o de gestión, basándose en ideologías generalmente foráneas antes que en datos reales de nuestra propia experiencia
que, no obstante sus debilidades y fallas, es indudablemente muy rica. Destaca en este sentido el trabajo que hace un conjunto de
intelectuales de izquierda, Marxa Chávez et al, Sujetos y formas de la transformación política en Bolivia, Ed. Tercera Piel, La Paz, 2006.
216 Véase cuán amplias son las prerrogativas de esta “sociedad civil organizada”.
Artículo 241. I. El pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas.
II. La sociedad civil organizada ejercerá el control social a la gestión pública en todos los niveles del Estado, y a las empresas e
instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales.
III. Ejercerá control social a la calidad de los servicios públicos .
IV. La Ley establecerá el marco general para el ejercicio del control social.
V. La sociedad civil se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social.
VI. Las entidades del Estado generarán espacios de participación y control social por parte de la sociedad.
Artículo 242. La participación y el control social implica, además de las previsiones establecidas en la Constitución y la ley:
1. Participar en la formulación de las políticas de Estado.
2. Apoyar al Órgano Legislativo en la construcción colectiva de las leyes.
3. Desarrollar el control social en todos los niveles del gobierno y las entidades territoriales autónomas, autárquicas, descentralizadas
y desconcentradas.
4. Generar un manejo transparente de la información y del uso de los recursos en todos los espacios de la gestión pública. La información
solicitada por el control social no podrá denegarse, y será entregada de manera completa, veraz, adecuada y oportuna.
5. Formular informes que fundamenten la solicitud de la revocatoria de mandato, de acuerdo al procedimiento establecido en la
Constitución y la Ley.
6. Conocer y pronunciarse sobre los informes de gestión de los órganos y funciones del Estado.
7. Coordinar la planificación y control con los órganos y funciones del Estado.
8. Denunciar ante las instituciones correspondientes para la investigación y procesamiento, en los casos que se considere conveniente.
9. Colaborar en los procedimientos de observación pública para la designación de los cargos que correspondan.
10. Apoyar al órgano electoral en transparentar las postulaciones de los candidatos para los cargos públicos que correspondan.
217 Al respecto, cf. el texto Gustavo Bonifaz y Diego Ayo, Asamblea Constituyente: ¿hegemonía indígena o interculturalidad?, Friedrich
Ebert, La Paz, 2008.
175
percepción positiva que sustentan respecto a la vigencia del Comité y del Mecanismo, vale la
pena analizar la medida en que similar talante condescendiente se manifiesta igualmente en el
caso de los movimientos sociales.
5. Los controladores de la calle
Veamos qué dicen al respecto las autoridades municipales
Tabla En cuanto al control social, cuán de acuerdo está usted con: “Que los movimientos sociales
55 se encarguen del control social”
De
acuerdo 31 31 31 21 38 29 45 21 25 45 33 30 36 15
Poco de
acuerdo 26 34 25 24 28 14 17 42 10 32 33 27 18 30
Nada de
acuerdo 41 36 42 53 34 56 36 37 50 23 35 42 45 55
Ns/Nr
1 1 2 1 2 2 15
total
100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
en %
Nº de 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Casos
176
Gráfico 46
En cuanto al control social, cuán de acuerdo está usted con:
“Que los movimientos sociales se encarguen del control social”
De 53
acuerdo 42 38
36 34
31 34 31 28
25 21 24
Poco de
acuerdo
0 1 2 1
Nada de
Como se ve, el tono no es el mismo. Ante la pregunta acerca de si deben ser los movimientos
sociales quienes se encarguen del control social, hay un 41% -dos de cada cinco autoridades
municipales- que rechaza enfáticamente la idea no estando “nada de acuerdo” con su puesta en
marcha. Sin embargo, si juntamos la respuesta “de acuerdo” con la respuesta “poco de acuerdo”,
comprobamos que un 57% acepta, en forma reducida, la intervención de los movimientos
sociales en la tarea de control. Se puede hacer el ejercicio inverso y afirmar que entre los que no
están “nada de acuerdo” y los que están sólo “poco de acuerdo” suman un 67%, lo que significa
que dos de cada tres autoridades municipales no quieren la intervención de los movimientos
sociales más que en una dosis ciertamente menor. Frente a ambos escenarios, lo más pertinente
es llegar a un camino intermedio, que ponga en evidencia que la opción preguntada, si bien no
recibe el apoyo visto en las anteriores preguntas sobre el Comité o el Mecanismo, tampoco es
rechazada.
177
Gráfico 47
En cuanto al control social, cuán de acuerdo está usted con:
“Que los movimientos sociales se encarguen del control social”
56 55
De 50
acuerdo 45 45 45
42 42
36 37 36
35
Poco de 32 33 33
acuerdo 30 30
29
27
25
23
21
18
Nada de 17
15 15
acuerdo 14
10
Ns/Nr 2 2
0 0 0 0 0 0
ca
ba
z
sí
a
ni
o
z
ru
rij
ur
Pa
nd
to
Be
sa
am
aC
Ta
Or
Po
Pa
ui
La
ab
uq
nt
ch
Sa
Ch
Co
A nivel departamental hay una clara constatación de lo comentado con picos en las opción “nada
de acuerdo” en Santa Cruz (56%), Pando (55%) y Tarija (50%). Son los departamentos que
menos apoyan esa moción y son precisamente los departamentos autonómicos. Ciertamente
en La Paz, Oruro, Potosí y Cochabamba los porcentajes en esta misma opción están por debajo
del 40% y en Oruro sólo alcanzan un 23%. Hay pues una clara mayor afinidad en la región no
autónoma por los movimientos sociales, coincidiendo con similares afinidades políticas en torno
al gobierno de Evo Morales que se respalda, precisamente, en estos actores sociales.
Empero volvamos a la hipótesis “mal pensada”: la percepción sobre el comité y el mecanismo

pudo ser más benevolente en tanto ambos órganos tenían poca o ninguna incidencia en la
marcha municipal. Sin embargo, en este caso, la situación difiere. Y, es que ya se ha podido
evidenciar, a lo largo del país, que la fusión, o trabajo articulado, entre los movimientos sociales
locales y los comités de vigilancia genera resultados menos ornamentales de los que sugiere la
revisión sobre las instituciones formales de control analizadas. En realidad, ya se vio desde los
albores de la LPP que la ecuación “tejido social fuerte”-intervención notoriamente participativa
en la gestión pública y, por ende, en el control, es ciertamente inobjetable.218Tesis verificada
posteriormente por alguna investigación que ofrecía la siguiente “constatación”:
“En los municipios donde las organizaciones de base (campesinas, indígenas y

juntas vecinales) son fuertes y tienen una relación de complementación con el
comité de vigilancia, el control social suele ser más efectivo”.219
218 Laurent y Ernesto Velasco, art.cit.

219 Oscar Bazoberry et al, pp. 106-8. Similar comprobación es la que realiza Iñigo Retolaza, El municipio somos todos: gobernancia
participativa y transparencia municipal, Plural, La Paz, 2002, p. 64 y el texto ya citado del Viceministerio de Paricipación Popular, p.
109.
178
Corroborada por versados conocedores de la dinámica social e indígena:
“Un factor crucial a considerar es que cuando les ha llovido municipios desde el
cielo a regiones que no tenían una organización de base fuerte, es más probable
que ocurra lo de la etnofagia (etnofagia estatal, término acuñado por Félix Patzi)
porque quedan agotados por todas las exigencias que llegan desde arriba….
que cuando han tenido una organización que puede ser fuerte como el caso
del Chapare….y es que llegar al poder sin una organización sólida por detrás
convierte a los principales dirigentes en caballeros, preocupados por el provecho
personal….”.220
Vale decir, cuando hay una incidencia remarcable de las organizaciones sociales se produce una
adecuación de la ley a la realidad, más que una adecuación de la realidad a la ley. Este último
escenario –adecuación de la realidad a la ley- fue el predominante, imbuido por un poder
monopólico del comité de vigilancia sobre el control. Veamos lo que establecía la reflexión
seguramente más seria sobre el tema:
“Pero, lo más significativo de esta formalización es que gradualmente fue consolidando el

monopolio del CV, para los efectos de la participación y control social en el nivel municipal. Ya
la Ley 1551 llegó a diferenciar con precisión que el ejercicio de la participación y control social
en el nivel municipal por las llamadas OTB se circunscribe sólo a su específica “jurisdicción
territorial”, mientras que los CV “asumen la representación de la sociedad civil en el control
social a la gestión municipal”, correspondiéndole en consecuencia el protagonismo total;
a tal punto que las siguientes normas sobre la materia versan casi exclusivamente sobre las
atribuciones y la forma de funcionamiento del comité. Incluso las leyes de Municipalidades y del
Diálogo Nacional, de 1999 y 2001, respectivamente, refuerzan las atribuciones monopólicas del
CV. De ese modo) el ejercicio de derechos y deberes en el nivel municipal es necesariamente
vía CV.”221
No cabe duda que no existe lugar para un control “más allá” del comité de vigilancia. Disposición
legal que quedó ampliamente corroborada por todo tipo de vericuetos legales como el que
ofrece la misma Ley de Municipalidades:
“Es más, la Ley de Municipalidades prohíbe “bajo sanción de nulidad” cualquier

otro acto o vía de solicitud o trámite de suspensión de los fondos de participación
popular, que aquel que está reglamentado en el art. 11° de la Ley Nº 1551, que
refiere que toda denuncia contra el gobierno municipal infractor deberá ser
hecha por el CV, además de requerimientos de oficio del Poder Ejecutivo. Esta
monopolización se da, además, pese a que sobre la base de la práctica del control
220 Xavier Albó en Diego Ayo (entrevistador), Las voces…op.cit., p. 44, 48.
221 R. Maydana, art.cit., pp. 198.
179
social experimentado en más de medio lustro se empezaba ya a discutir sobre
la necesidad de realizar cambios significativos a las normas que permitan una
efectiva participación de diversas organizaciones sociales más legítimas en cuanto
a representación ciudadana en el nivel municipal”.222
Ambas citas, ciertamente largas, permiten entender el meollo de este capítulo: el control social
fue un enorme beneficio auspiciado por la LPP (o refrendado legalmente) que, vaya paradoja, se
expandió a lo largo y ancho del país a costa o a pesar de, las más de las veces, el mismo comité
o mecanismo de control. La filosofía de control se extendió, mas no su órgano, ampliamente
publicitado pero poco efectivo. Ya vimos desde las primeras evaluaciones realizadas que a
tiempo que el comité de vigilancia se entrampaba en sus propias debilidades, el control, como
tal, se difuminaba en diversos formatos sociales, desperdigados por las secciones de provincia
e incluso anómicos muchas veces, pero consolidando la posibilidad de contar con un control
activo.223 Lo que no significa que ese “activismo” sea siempre beneficioso. No, lo es en sí mismo.
Se vio que puede servir para encubrir actos dolosos del gobierno municipal. Organizaciones
sociales campesinas involucradas en la gestión, es decir, controlando con persistencia, pueden
terminar socavando una gestión poco transparente si ésta los beneficia.224 Tampoco garantiza
que el control quede restringido a ser un ejercicio casi policial: “¿ya está el PDM? ¿Ya tienes el
prepuesto? ¿Ya has transferido los recursos?....y un largo etcétera de peticiones instrumentales.
Vale decir, no se controla sobre si se ha reducido la mortalidad en el municipio, si se han creado
más empleos o si hay menos inseguridad ciudadana. No, en realidad el control se adhiere a la
tónica instrumental antes que social que predominó en el proceso.225Asimismo, no implica esta
mayor incidencia que se logre rebasar el talante igualitarista hegemónico, de acuerdo al cual cada
OTB reclama para sí el mismo monto que sus pares. No hay preeminencia en la recepción de
fondos para aquellas comunidades más necesitadas o aquellas más eficientes en su otorgación
de contrapartes (monetarias o no). Prima, más bien, una visión de igualdad absoluta que impide
promover un enfoque verdaderamente estratégico de la gestión pública. No, definitivamente, no
se logra este tipo de efectos. Pero, si se logró (y se lo hace aún), a partir de esta ampliación en
la mirada del control, quebrar el “mito de la sociedad territorial” que dibujó la LPP. Una sociedad
compuesta por OTBs y comités de vigilancia, al margen de la sociedad real, ciertamente más
compleja.226 Y al hacerlo se sentaron y sientan las bases de un mejor control ya observado
en diversos municipios del país que alientan el involucramiento ciudadano directo desde su
junta vecinal o sindicato.227 Un caso altamente conocido es precisamente El Chapare, cuyos
municipios se encuentran en un peldaño menor en la jerarquía institucional de esta región,
222 R. Maydana, art.cit., pp. 199-200.

223 Omar Guzmán Boutier, “Denuncias del comité de vigilancia o cuán efectivo es el control”, en Gonzalo Rojas y Laurent Thevoz (coord..),
ob.cit.
224 Oscar Bazoberry, ob.cit., pp. 108-9.
225 Diego Ayo, Municipalismo…op.cit., pp. 29-38.
226 Ibid., pp. 66-73.
227 A pesar de la prevalencia de un enfoque ideológico adverso a la LPP (y a cualquier medida “neoliberal”) resulta muy útil observar
experiencia vecinales de control en barrios de Cochabamba así como en Arbieto en el texto ya citado de Cristina Cielo y Redner
Céspedes.
180
copada en su vértice más alto por las federaciones sindicales cocaleras.228 Acá no hay duda
alguna que el control sindical ha sido férreo. Se trata pues de un ejemplo de pujante vinculación
de lo establecido por ley y lo existente tradicionalmente. ¿Es esto necesariamente positivo y si
lo es en qué sentido? Ya responderemos más adelante sobre la pertinencia del control sindical.
Por el momento, cabe recordar que esta intervención más incisiva de las estructuras sindicales
también puede adquirir contornos menos ponderables. El caso del alcalde linchado en Ayo
Ayo es una muestra certera del riesgo de un empoderamiento “excesivo”. Recordemos que no
sólo la máxima autoridad fue secuestrada y brutalmente asesinada, sino que los comunarios
tomaron la alcaldía a la fuerza. Sin duda alguna el problema no se restringe a la intervención
desmedida desde las organizaciones campesinas. Es más un asunto de ineficiencia estatal
que terminó despertando la peor reacción social. Conviene poner énfasis en la ineptitud del
Ministerio de Hacienda que pese a las denuncias previas siguió transfiriendo los recursos
públicos periódicamente; la Contraloría no hizo más que una auditoría parcial, el Viceministerio
del ramo se enteró de los sucesos sólo una vez ocurridos, la Prefectura jamás puso en marcha
sus mecanismos de alerta temprana desde su Unidad de Conflictos y la misma Unidad de
Lucha contra la Corrupción fue sólo un eslabón más en la cadena de “pasividad” visualizada.229
Sin embargo, tampoco se puede deslindar las responsabilidades internas del municipio que
tuvo en las comunidades campesinas su máximo pivote. El comité de vigilancia brilló por su
ausencia y sólo la exacerbada posición comunal relució por su intemperancia. El resultado fue
una parálisis municipal acompañada de un efecto más profundo: la notoria deslegitimación de
la participación. Es útil recordar este evento pues despertó los prejuicios más soterrados, pero
muy presentes: “ve, ¿para qué darles tanta autoridad a unos indios?”, “Pero si son ignorantes
en su mayoría, ¿para qué les han dado plata? “Era seguro que se iban a corromper”; “así nomás
son los indios, medio salvajes” y más declaraciones que hicieron de un caso particular, la carta
de presentación de la LPP.
¿Es ello que pone intranquilas a las autoridades municipales? Seguramente les preocupa un
control excesivo que haga inviable una gestión exitosa. Sin embargo, considero que el bajo apoyo
a esta posibilidad –mayor intervención de los movimientos sociales en el control- obedece a un
hecho fundamental: los municipios han adquirido vida propia y al haberlo hecho, cada espacio
de poder se disputa palmo a palmo. No como el manual de planificación participativa hubiese
deseado, sino partiendo de la premisa básica de que “el comité de vigilancia es un órgano que
refleja las contradicciones sociales y un espacio de poder local que hace a la gobernabilidad”.230
Vale decir, el comité de vigilancia es sólo un actor más dentro de una gama variada de estructuras
locales de poder. No es “el actor” privilegiado y menos único, conforme a lo establecido en las
guías, manuales y cartillas existentes. Y es esa versatilidad social, más o menos compleja según
228 Benjamin Kohl y Linda Farthing, El bumerán boliviano, Plural, La Paz, 2007, cap. 6. Y para un análisis más detallado no sólo sobre el
poder de los sindicatos cocaleros sino sobre su misma conversión en un partido de masas se puede consultar el texto de Jorge Komadina
y Celine Geffroy, El poder del movimiento político. Estrategia, tramas organizativas e identidad del MAS en Cochabamba (1999-2005),
Universidad Mayor de San Simón-PIEB, 2007
229 Ventana Ciudadana 5, “Abandono y politiquería laceran a los municipios”, en La Razón del 18 de junio de 2004, p. 4D.
230 Oscar Bazoberry, Lorenzo Soliz y J.C. Rojas, op.cit., p. 113.
181
la misma condición urbana o rural de la sección de provincia, la que conviene destacar, pues
despierta tejidos sociales insospechados desde una óptica del fetichismo institucional reinante.
Y posiblemente ese sea el mérito mayor del comité de vigilancia: haber colaborado a prender la
mecha social aunque al hacerlo el mismo se haya (en buena cuenta) inmolado. De ese modo,
tampoco se trata de sustituir al comité por los denominados movimientos sociales, sería pasar
de un monopolio a otro. De lo que se trata, más bien, es de “descubrir” la estructura de poder
existente en los diversos municipios del país, ya sea más o menos sindical (ver más adelante el
capítulo sobre estructuras de poder).
Por de pronto, pasemos a ver lo sucedido en la planificación participativa. En torno a ella, si

bien hay infinidad de interrogantes posibles, se priorizó lo que se denomina el “ciclo de la
planificación” que implica en un sentido cronológico ascendente, la elaboración del POA, su
ejecución y, finalmente, la rendición de cuentas de la gestión.
6. Los “participadores” en la fase de elaboración del POA. Elitización

del proceso con rostro rural
Veamos lo que opinan las autoridades
Tabla En una escala de muy alta, alta, baja y muy baja, cómo calificaría usted la participación de la
56 población de su municipio “durante la fase de elaboración del POA”
Muy
alta 24 37 21 13 30 11 14 37 35 19 33 27 20 15
Alta
44 46 44 39 47 50 52 20 45 57 55 64 34 45
Baja
22 12 24 34 15 26 21 32 10 19 8 9 30 25
Muy
baja 7 3 7 10 5 11 5 11 5 2 9 15
Ns/Nr
3 2 3 4 2 3 7 5 2 5 7
total
en % 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
182
Gráfico 48
En una escala de muy alta, alta, baja y muy baja, cómo calificaría usted la participación de la población
de su municipio “durante la fase de elaboración del POA”
46 47
Muy alta 44
37 39
34
30
Alta 21 24
13 15
12 10
7 5
Baja 3 2 3 4 2
Muy baja Alcaldes Concejales Urbanos Rurales
No hay duda que ante la pregunta sobre si “la población de su municipio tomo parte en la fase
de elaboración del POA”, la respuesta es mayormente positiva. Entre aquellos que consideran
que fue “muy alta” o al menos “alta” se encuentra el 68% de los entrevistados. Dos de cada tres
autoridades resaltan esta orientación de un proceso que indudablemente a ojos de los alcaldes
y concejales es incuestionablemente participativa.
Gráfico 49
de su municipio “durante la fase de elaboración del POA”
64
57
55
Muy alta 52
50
45 45
Alta
37
35 34
32 33
30
27
Baja 26 25
21 20 20
19 19
14 15 15
Muy baja 11 11 11 10
8 9 9
7 7
5 5 5 5
3 2 2
0 0 0 0 0
Ns/Nr
ca
ba
uz
sí
a
ni
o
z
rij
ur
Pa
nd
to
sa
Be
am
Cr
Ta
Or
Po
Pa
ui
La
b
a
uq
nt
ha
Sa
Ch
c
Co
183
En los departamentos tampoco se observan novedades dignas de mención. En todos ellos la
participación entre las opciones “muy alta” y “alta” superan siempre la mitad de las opiniones
(con un techo en Chuquisaca de 91% entre ambas y su versión opuesta en Beni o Cochabamba
con 54 y 57% respectivamente). Sin embargo, matizando una idea en extremo positiva,
conviene remarcar que siempre hay entre un 20 a 30% de autoridades que consideran que la
participación en esta fase fue entre “baja” y “muy baja”. Es un dato que, como veremos, tiende
a crecer en las sucesivas fases.
De todos modos, ¿qué significado puede tener esta percepción ciertamente positiva? En
principio, resulta útil recordar que efectivamente Bolivia se muestra en el plano internacional
como un país con amplia participación social. Comparado con otros países -Guatemala,
Colombia, México, Ecuador o Costa Rica- Bolivia tuvo la más alta participación en promedio en
cuatro de cinco ámbitos: participación de asociaciones de padres de familia, grupos de mejora
comunal, asociaciones profesionales y partidos políticos.231 Sin embargo, posiblemente ello no
baste para dejar de considerar un determinado sesgo aún claramente elitario de la planificación
participativa.232 Baste recordar que en alguna encuesta a la pregunta sobre “si conoce o se ha
informado si el municipio donde vive tiene PDM”, el 72% contestó con un NO.233 Asimismo,
se pudo comprobar en otra encuesta realizada en 2006 que una abrumadora mayoría de
ciudadanos (84%) no participó en ninguna reunión convocada por el gobierno municipal en
los últimos doce meses frente a una minoría (16%) que si lo hizo. Aunque en descargo de este
matiz es imprescindible poner de relieve que en el caso rural la participación declarada ascendía
al 33% frente al 15% en el área urbana.234 Datos que quedaron corroborados cuando se verificó
que “cuanto más pequeña es la comunidad (área rural), mayor es el porcentaje de personas que
participan, y cuando más grande es la ciudad, menor el porcentaje de ciudadanos activos que
participan…”.235 Por tanto, adquiere sentido la diferencia existente en nuestra propia encuesta
que refleja una mayor percepción de participación en el caso de las autoridades municipales
rurales respecto a las urbanas que en la respuesta “muy alta” contestaron afirmativamente
un 30 y un 14% respectivamente. Lo mismo en la respuesta “alta” con un 39 y un 47% de
aprobación, respectivamente.
Ello –conclusión preliminar- deja por sentado que la participación popular sentó las bases para
un mayor involucramiento público de “lo rural”. Ponderable avance, que sea posiblemente
la razón más incisiva para considerar que la participación en la elaboración del POA fue o
“muy alta” o alta”. Ya diversos autores se adscribían a este talante de abierta inclusión, capaz
231 M. Seligson en Martín Mendoza, Decentralisation, Social Capital, and Social Change in The Andes: The Case of Bolivia (disertación de
Tesis de Doctorado), Universidad de Cambridge, Reino Unido, 2008, p. 128.
232 Sin embargo, el asunto no se refiere a la planificación en sí misma, sino a la LPP en su conjunto. Por ejemplo, en una encuesta realizada
a bachilleres en 2005, se pudo comprobar que ni siquiera saben cuántos municipios hay en el país. Lo que pone en evidencia que son
en gran parte los “expertos” generalmente los que mueven los hilos del proceso; cf. Ventana Ciudadana 22 en La Razón del 15 de abril
de 2005, p. 6C.
233 PADEP, Municipio Transparente. Una propuesta de acción desde el Chaco, FAM-PAPEP/Componente Qamaña, La Paz, 2002, p. 247.
234 Luis Verdesoto y Moira Zuazo, op.cit., p. 120.
235 Ibid., p. 121.
184
de enriquecer la mera democracia representativa con dosis verdaderamente remarcables de
involucramiento social. Dosis, y hay que mencionar su calificativo teórico, de pujante democracia
participativa.236Sin embargo, este matiz de reconocimiento no debe hacernos perder de vista lo
mencionado: la planificación participativa mantuvo un talante selectivo, incapaz de integrar, las
más de las veces, no sólo a la mayor parte de todos los sectores sociales del municipio sino
fundamentalmente a aquellos más vulnerables. Como recordaba un excelente estudio realizado
en Villamontes, Urubicha y Gutiérrez:
“Si bien la planificación participativa pretende ser un proceso cognoscitivo y de

maduración de la sociedad y el Gobierno Municipal en su conjunto, que permite
la participación social activa en la definición, diseño y ejecución de los PDMs
y POAs….en la práctica no se ha realizado como debería ser, por la falta de
información sobre su importancia, porque la población no está concientizada de su
relevancia o porque sus métodos no son convincentes para la población….(Y así)
los “privilegiados” que llegaron a integrar el proceso de planificación participativa
fueron sobre todo los dirigentes de las OTBs….”237
Ese fue pues, en gran medida, el talante dominante en el proceso de planificación, cuyo
“complemento elitario” no fue otro que el mismo comité de vigilancia, en tanto el rol que estuvo
destinada a cumplir fue igualmente delegado a los “expertos” en el área: “la población parece
dejar la tarea del control social fuera de sus actividades cotidianas situándola como una tarea
específica a cargo de personas señaladas en exclusiva para esta labor”.238
Concluyo este acápite señalando que de todos modos, esta “elitización” no tiene que ser
negativa en sí misma. Por el contrario, ha implicado, en muchos casos, la apertura de diversas
élites antes relegadas de la vida pública. Sólo advertimos, por ello, sin negar este rasgo
verdaderamente positivo, que su advenimiento puede venir de la mano de la imposibilidad de
ensanchar más la participación en tanto esas mismas élites se vuelven competitivas entre sí,
cuidando celosamente sus espacios.239
236 Cf. el texto ya citado de Javier Medina, Poderes locales…op.cit., cap. II. Cabe remarcar que este autor fue sin lugar a dudas fue uno de
los más lúcidos teóricos y gestores del proceso de Participación Popular.
237 Ana María Lema, De la huella al impacto. La Participación Popular en municipios con población indígena (Urubichá, Gutiérrez, Villa
Montes), PIEB, La Paz, 2001, pp. 196-7.
238 George Gray. J.C. Campero y Verónica Querejazu, op.cit., p. 44.
239 Cf. M. Mendoza, op.cit., pp. 133-4, 218-20.
185
7. Los “participadores” en la fase de ejecución del POA. Menos
optimismo y clientelismo al acecho
Veamos qué dicen las autoridades
57 población de su municipio “durante la fase de ejecución del POA”
Muy
alta 17 27 15 10 22 8 12 32 20 13 30 6 11 10
Alta
39 49 38 34 43 41 48 21 30 55 45 70 30 25
Baja
33 15 36 40 29 39 31 36 35 28 15 24 36 60
Muy
baja 5 3 6 9 3 8 2 8 5 2 11 5
Ns/Nr
5 5 5 7 4 5 7 2 10 2 10 11
total
en % 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Gráfico 50
de su municipio “durante la fase de ejecución del POA”
49
43
Muy alta 40
38
36
34
Alta 29
27
22
Baja
15 15
10
9 7
Muy baja 5 6 5
3 3 4
Ns/Nr
186
Como se observa, la percepción ciertamente positiva acerca de la participación ciudadana en
la fase de elaboración del POA tiende a disminuir en la siguiente fase de “ejecución del POA”.
Del 68% que sumaban las categorías de “muy alto” y “alto” pasamos a un 56%. No deja de
ser una visión excesivamente positiva del asunto aunque reconociendo que el involucramiento
social es menor. Las diferencias entre la opinión de las autoridades rurales y las urbanas siguen
siendo remarcables, en tanto son los primeros los que consideran siempre que la participación
fue mayor (en “muy alta” y alta” las diferencias son de 12 y 9 puntos respectivamente). Sin
embargo, más allá de la necesidad de enfatizar en el reconocimiento de lo rural como paladín de
la participación, lo cierto es que en promedio las cifras no engañan: la percepción de incidencia
social ya en el proceso de ejecución de las obras, disminuye inobjetablemente.
Gráfico 51
de su municipio “durante la fase de ejecución del POA”
70
Muy alta 60
55
48
45
Alta 41 39
36 35 36
31 32
30 30 30
28
Baja 24 25
21 20
13 15
12 10 10 11 11 11 10
8 8 7 8 6
Muy baja 5 2
5 5
2 2 2 0 0 0 0
ca
ba
z
sí
a
ni
o
z
Ns/Nr
ru
rij
ur
Pa
nd
to
sa
Be
am
aC
Ta
Or
Po
Pa
ui
La
ab
uq
nt
ch
Sa
Ch
Co
Lo confirman los datos departamentales. Ahora se observa que las opciones dominantes parecen
situarse entre “alta” y “baja”, es decir no en los extremos de “muy alto” o “muy bajo” sin un
relativo medio, aunque todavía con orientación hacia el vértice más positivo. De se modo, todos
los departamentos en esa combinación rebasan ampliamente la mitad y se colocan en promedio
en 2/3 con el pico más alto en Chuquisaca (94%) y el más bajo en Cochabamba (57%).
¿Tiene ello un correlato con la realidad? Sin duda. Ya se advertía que varias de las obras
programadas se “quedan en el papel o a media ejecución”. 240 Asimismo, y en forma más
detallada podemos registrar lo comentado en una exhaustiva y muy útil investigación
240 Ana María Lema, op.cit., p. 197.

187
“A pesar de la participación de las organizaciones del municipio, del comité de
vigilancia, de concejales, del alcalde y los empleados municipales, a veces no
se respeta lo acordado en los procesos de planificación. Durante la ejecución
y a medida que pasa el año, las autoridades municipales van tomando otras
iniciativas y dejando lo acordado en el camino. No necesariamente se consulta
a todas las bases para proceder a reformular los planes ni se les proporciona
información oportuna. No siempre se cumple el cronograma de desembolsos de
las instituciones que ofrecen recursos de contraparte para el plan municipal y eso
obliga a hacer modificaciones”.241
Lo que ocurrió, del mismo modo, en el marco de la misma planificación participativa en áreas
indígenas. Se observó en un estudio de caso en Viacha en la población de los Uru Iruitos que
el plan fue elaborado de la manera más participativa. “Estuvieron todos los urus, incluso sus
hijos y hasta sus mascotas en la planificación, pero después nada de eso quedó en el POA
de Viacha….”.242 De ese modo, la misma investigación señala que los beneficiados fueron
“todos” excepto los indígenas: “finalmente el Banco Mundial quedó muy bien financiando estas
iniciativas pues se mostró su faceta multicultural; la ONG que ganó la licitación para hacer el
PDDI tuvo un contrato nada despreciable y encima el alcalde Viacha mostró su rostro inclusivo,
pero para los directos beneficiarios quedó muy poco….”.243
Asimismo, muchas veces, las mismas disputas entre OTBs llevaron a que los acuerdos
preliminares al momento de elaborar el POA sean desvirtuadas. Se pudo evidenciar que en no
pocas ocasiones la LPP sirvió para quebrar cualquier atisbo de capital social existente, fracturando
la cohesión comunal/vecinal dedicada no ya a tejer relaciones horizontales –entre OTBs y
dentro de las mismas OTBs-, sino verticales, relacionándose sólo con el Gobierno Municipal o
el alcalde a efectos de obtener inmediato provecho. Fenómeno que genera un capital social de
camarilla: bien hacia dentro de la comunidad, pero deficiente hacia fuera, o, en otras palabras,
sólido intracomunalmente pero débil intercomunalmente. 244 Es decir, la competencia fue,
muchas veces, con sus pares para lograr beneficios selectivos, antes que en ligazón con ellos
para obtener beneficios colectivos.245 Son, más bien, beneficios al mejor estilo descrito en una
interesante investigación246 sobre los valles de Cochabamba –Mizque en particular-, se pone en
evidencia que no existen propiamente intereses colectivos que defender, llámese intereses de
clase, región o etnia. Más bien dentro de cada clase, región o etnia hay subclases, subregiones y
subetnias y dentro de éstas hay otras ulteriores subdivisiones y así sucesivamente hasta llegar a
241 Oscar Bazoberry, L. Soliz y J.C. Rojas, op.cit., p. 46.

242 Ana Kudelka, Proceso de planificación participativa municipal en distritos municipales indígenas. Un estudio de caso en el Distrito
Municipal Iroito Urus (Tesis de Maestría en Desarrollo Local y Municipios), CESU-CEBEM, La Paz, 1999, p. 112.
243 Ibid, capítulo de conclusiones.
244 Lo que se constata en el muy lúcido trabajo antes mencionado de M. Mendoza, op. cit., pp. 216-8.
245 Edgar Pabón, Efectos de la LPP sobre el capital social en las comunidades campesinas e indígenas (Tesis de Maestría en Desarrollo
Local y Municipios), CESU-CEBEM, La Paz, 2002. Y el texto de J. Blanes, Mallkus…op.cit.
246 Marta Lagos, Autonomy and Power, The Dynamics of Culture and Class in Rural Bolivia, University of Pennsylvania, Estados Unidos,
1994
188
ámbitos que, en el mejor de los casos, podemos llamar de “individualismo colectivo”.247 Téngase
en cuenta que el trabajo de Lagos, que originalmente fue una tesis de doctorado, se escribió
antes de la promulgación de la LPP, lo que demuestra que este clientelismo faccional es un
rasgo muy usual en la política Bolivia, sólo azuzado por la LPP y no propiamente creado por
ella,248 demostrando que lo que muchas veces se quería combatir acaba siendo ampliado y
consolidado. Un conjunto de normas, por ende, no resuelve más que en contados casos un
asunto más estructural: la presencia de una cultura política ciertamente patrimonial.249
De esa manera, la planificación participativa consiguió aproximarse, de acuerdo a la versión

de un amplio conocedor de la realidad indígena en el Norte de Potosí,250 más a un modelo
liberal de participación que a otros formatos más incluyentes de la diversidad cultural. El autor
contrapone este tipo de modelo a la posibilidad de instaurar modelos ya sea interculturales
o comunales de participación que no son, precisamente, los modelos dominantes bajo el
paraguas de la planificación actualmente existente. Considero que lo más correcto sería decir
“modelo clientelar” de participación por sobre el concepto de liberal, aunque es lícito coincidir
en que, independientemente, de la denominación, el carácter variopinto de la sociedad boliviana
no siempre fue rescatado por la LPP y su planificación participativa. Quizás lo logró hacer
mayormente en forma discursiva en la etapa de elaboración del POA, pero no tanto en la fase
de ejecución del mismo.
Sin embargo, no siempre fue así. Hay contraejemplos ciertamente importantes que conviene
comentar. Precisamente USAID, a través de su programa municipal denominado Desarrollo
Democrático y Participación Ciudadana (DDPC), tuvo la sensatez de trabajar con los gobiernos
municipales, comités de vigilancia y OTBs en un modelo participativo denominado “Cumbres
Participativas” que tuvo el mérito de sistematizar las fases del ciclo participativo y lograr que
en cada una de ellas se desarrollaran las denominadas “cumbres”. Lograron incrementar no
sólo el número de participantes en un promedio de entre tres a ocho puntos más que en el
resto de municipios que no contaron con el apoyo del programa mencionado, sino, sobre todo,
generaron mayor satisfacción social con el proceso en general, además de hacer previsible el
ciclo participativo. Algo de lo que carecieron otros municipios, los mismos que ante la falta de
continuidad en las convocatorias públicas, hicieron que la población –los directos participantes-
fueran perdiendo motivación y dejaran de participar, 251 derivando ello en una notoria
tecnocratización del proceso, con la consecuente menor satisfacción ciudadana.252
247 X. Albó, Khitipxtansa, Quienes somos: identidad localista, etnica y clasista en los aymaras de hoy, CIPCA, 1976
248 Al respecto siempre resulta útil, para el caso de las comunidades indígenas y campesinas precisamente, consular el texto clasico de X.
Albó, Las paradojas aymaras. Solidaridad y faccionalismo, CIPCA, 1975; y como constatación de la existencia añeja del clientelismo
exacerbado incapaz de fomentar intereses propiamente colectivos es imprescindible el trabajo de James Malloy para quien la Revolución
del 52 se movió en medio de estas facciones que a su vez incubaban otras facciones menores hasta acabar en la presencia de intereses
familiares y/o personales; J. Malloy, La Revolución inconclusa, CERES, Cochabamba, 1989.
249 M. Mendoza, op.cit., p. 62.
250 Iñigo Retolaza, ob.cit.,pp.61-4.
251 Michell Seligson (coord..), Auditoría de la democracia, Bolivia: 2002, USAID-Universidad de Pittsburgh, La Paz, 2003, pp. 77-92.
252 Sobre esta “tecnocratización”, cf. Oscar Bazoberry, L. Soliz y J.C. Rojas, op.cit., p. 47. Y, sobre todo, lo ocurrido con indígenas guaranís en
Boyuibe y Charagua que si bien participaron en la primera fase, fueron perdiendo interés pues por una falta de seguimiento finalmente
sus demandas no entraron al POA; cf. Mirna Liz Inturias yJosé Manuel Ledezma, Un espacio en construcción. Hacia la gestión territorial
189
Empero, ¿fue ello suficiente? Consideramos que hay un elemento más que analizar: el de la
participación de otros actores y no sólo aquellos territoriales. Vale decir, aún en la hipótesis de
que el proceso no hubiese mostrado esa impronta relativamente elitaria y hubiese congregado
a absolutamente todas las OTBs (o al menos hubiese incrementado la participación como
eficazmente se logró con el apoyo de USAID-DDPC), ¿hubiese sido entonces verdaderamente
participativo? Antes de entrar en esta reflexión veamos la siguiente pregunta.
8. Los “participadores” en la fase de rendición de cuentas del POA.
Veamos lo que dicen las autoridades.
58 población de su municipio “durante la fase de rendición de cuentas de la gestión realizada”
Muy
alta 17 27 15 9 22 11 10 27 20 17 28 15 11 5
Alta
39 54 37 30 45 44 48 25 35 49 53 52 25 35
Baja
29 12 32 39 23 32 31 35 30 21 13 30 30 45
Muy
baja 8 3 9 13 5 8 2 11 5 9 3 18 15
Ns/Nr
6 3 7 9 4 6 10 2 10 4 8 16
total
en % 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
de la tierra comunitaria de origen Parapitiguasu, PIEB-CEDURE, La Paz, 2003, p. 87. Asimismo Iván Arias advertía que la participación
está siendo permanentemente subordinada al dinero: “La participación popular se ha reducido a los recursos, a la coparticipación
tributaria, de cuánto recibe un municipio y cuánto deja de percibir, cuánto se puede robar, y no se hace énfasis en procesos de
participación cada vez más cualitativos, de diálogo, de concertación que es lo más rico del proceso…”; cf. I. Arias en entrevista con Diego
Ayo (entrevistador y coordinador), Voces…op. cit., p. 25.
190
Gráfico 52
de su municipio “durante la fase de rendición de cuentas de la gestión realizada”
54
Muy alta
45
37 39
32 30
Alta 27
22 23
15 13
12
Baja 9 7 9 9
3 3 5 4
Muy baja
Ns/Nr Tipo de Municipio

Tipo de Autoridad
Finalmente, la fase de rendición de cuentas genera similar percepción a la respuesta previa:

un 56% considera entre “muy alta” y “alta” la participación de la población. Nuevamente,
se constata, pues, los efectos descritos anteriormente: se percibe que la participación
es relativamente considerable, la misma, sin embargo, es menor que en la primera fase de
elaboración del POA y la incidencia en el área rural es siempre mayor que en su par urbano.
Gráfico 53
de su municipio “durante la fase de rendición de cuentas de la gestión realizada”
53 52
48 49
44 45
Muy alta
35 35 35
32
Alta 31 30 30 30
27 28
25 25
20 21
Baja 17 18
16
15 15
13 11
11 10 10 11 10
8 9 8
6
Muy baja 5 4 5
2 2 3
0 0 0
Ns/Nr
ca
ba
z
sí
ija
ni
o
z
ru
ur
Pa
nd
to
sa
Be
am
r
aC
Ta
Or
Po
Pa
ui
La
ab
uq
nt
ch
Sa
Ch
Co
191
Se percibe lo mismo en los departamentos sin grandes variaciones. Las opciones del medio
“alta” y “baja” siguen siendo dominantes al igual que en el análisis de la fase de ejecución. No
hay, por lo tanto, más elementos que añadir en cuanto a las percepciones. Sin embargo, si es
necesario comprobar si este talante excesivamente optimista se condice con la realidad. Para ello
conviene partir asumiendo que cualquier rendición de cuentas tiene un propósito no sólo formal
–no es una fase cualquiera- sino de revisión de lo que se hizo bien o de lo que se hizo mal a
efectos, claro está, de corregirlo. En mi propia experiencia, pude observar en “cumbres” de cierre
y consecuente rendición la infinidad de conclusiones y recomendaciones salientes: “se debe
ejecutar más y mejor los recursos”, “se debe integrar más a la población dispersa”, “el alcalde
y los concejales deberían acercarse más a la población y además hacerlo más frecuentemente”
y un largo etcétera. No podemos abordar aquí cada uno de estos aspectos aunque si es de
rescatar un par de ellos.253 En primer lugar, el referido a la necesidad de coordinar mejor
con “otros planes”, lo que significa articular la planificación municipal con la departamental y
nacional, vale decir, de acuerdo al SISPLAN, hacerlo con el Plan Departamental de Desarrollo
(PDD) y el Plan General de Desarrollo Nacional (PGDES). Se ha podido comprobar, más allá de
la retórica bien intencionada, que este sincero deseo no ha tenido lugar:
“En la totalidad de municipios visitados no se ha encontrado que los planes

municipales ya sean operativos o estratégicos, tengan una relación visible con el
PGDES, los planes departamentales y/o sectoriales. Las prefecturas, responsables
de esta tarea, no logran la articulación del PGDES ni procesar los PDMs para el
PDD. Pese a la orientación del actual modelo de descentralización, las prefecturas
y los gobiernos municipales no han establecido mecanismos adecuados de
coordinación interinstitucional, situación que ocasiona que ambos niveles,
principalmente el municipal, no se identifiquen con las políticas de desarrollo
nacional”.254
Asimismo, se buscó al menos ampliar el radio municipal al ámbito mancomunado y desde

ahí generar una planificación además de estratégica igualmente participativa y, sobre todo,
vinculada a la gestión municipal. Tampoco se lo logró, a pesar de que se elaboraron, hasta
2004, 13 planes mancomunados sobre 73 mancomunidades existentes, es decir, casi un
20% de mancomunidades, poseyendo su propio plan.255 Las mancomunidades, por tanto, no
obstante su explosiva aparición como potenciales “agregadoras” de los intereses municipales,
consiguieron, ante todo, constituirse como tales, conformar sus gerencias e intentar canalizar
recursos municipales, aunque siempre con el acicate de permanecer como un espacio
creado más por voluntad de algunos cooperantes que por propio interés municipal.256 Lo que
253 Para una revisión completa del tema, cf. Mario Galindo, “Diez años de planificación participativa en el proceso de la participación
popular”, en Diego Ayo (coord..), Municipalización…op.cit., pp. 86ss
254 Viceministerio de Planificación Estratégica y Participación Popular, ob.cit., p. 127.
255 Mario Galindo, “Diez años de…art.cit, p. 121.
256 Al respecto Edgar Pabón, La experiencia de las mancomunidades en Bolivia, serie “Cuadernos de Investigación”, Nº 8, La Paz, Ministerio
de Desarrollo Sostenible, Viceministerio de Planificación Participativa y Participación Popular, 2000.
192
no significó que en algunos casos, notoriamente, la Mancomunidad de la Gran Chiquitania,
no se alcanzara a desarrollar una planificación ambiciosa y, relativamente, exitosa. 257 Pero,
esta excepción, ciertamente, no deja lugar a dudas: los planes adquirieron un sesgo feudal,
enquistados en sí mismos y renuentes a buscar una auténtica ligazón con sus pares de otros
niveles. Lo propio sucedió con los denominados Planes De Desarrollo Distrital Indígena que
alcanzaron poca o ninguna articulación con los POAs. 258 Asimismo, aunque se elaboraron
23 planes de ordenamiento territorial municipal –es decir, menos de la décima porción de
municipios cuenta con un plan de este tipo-, su aplicación fue restringida no llegando a amoldar,
siquiera, sus propias jurisdicciones territoriales.259
En segundo lugar, esta ausencia de lazos permite abordar el tema sugerido anteriormente.
Veámoslo en otro acápite.
9. La participación en cantidad y la participación en calidad. De lo

puntual a lo estratégico.
Aún de propiciarse una participación masiva, ¿bastaría ese rasgo para hablar de una “buena
participación” y, por ende, de un “exitoso proceso de planificación participativa”? No,
definitivamente no, pues el éxito no podría medirse sólo desde una óptica numérica. No es
un hecho cuantitativo, el que tenemos enfrente, sino, sobre todo, es un hecho cualitativo.
¿Quién participa? En esta pregunta reside el meollo del asunto. Y la respuesta resulta
ciertamente desalentadora: las OTBs. Son estas organizaciones las que encabezan el proceso
de la planificación participativa. No es, per se, una presencia negativa. Todo lo contrario, su
solo reconocimiento ha significado una inmensa apertura democrática a amplias franjas de
la población que sienten que sus derechos empiezan a ser escuchados. Aspecto que permite
esbozar cierto marco teórico crucial para comprender este punto. Y es el referido, justamente, al
concepto de ciudadanía.
Nuestra historia presenta diversas formas de ejercer ciudadanía.260 Una primera es la ciudadanía
universal o del Estado Benefactor, seguramente la más apreciada por su capacidad de
establecer una relación fluida del Estado con la población a través de una eficaz dotación estatal
de servicios públicos acompañada por una similar aptitud social al momento de retribuir con
impuestos. Una segunda forma hace referencia a una ciudadanía mercantil que se caracteriza
257 Carlos Hugo Molina, “Las mancomunidades municipales como política de Estado: la experiencia innovadora de la Gran Chiquitania”, en
Descentralización y Participación, Nº 4, La Paz, Fundación Friedrich Ebert-ILDIS, La Paz, 2000.
258 Jorge Arias, “Planificación participativa en distritos municipales indígenas”, en Diego Ayo (coord..), Municipalización…op.cit (Tomo II),
pp. 427-67.
259 Nelsón Mendoza, “El ordenamiento territorial: política para profundizar la descentralización departamental y municipal”, en Diego Ayo
(coord..), Municipalización…op.cit (Tomo I)., p. 376
260 En lo que sigue exponemos una interpretación un tanto libre del ensayo de Philip Oxhorn sobre “construcción ciudadana”; P. Oxhorn,
Sustaining Civil Society: Economic Change, Democracy and the Social Construction of Citizenship in Latin America (University Park:
The Pennsylvania State University Press, forthcoming).
193
por constituir ciudadanos en función a su capacidad de pago, o su poder de compra: “el que
más tiene, más servicios se adjudica”. Una tercera es la ciudadanía patrimonial que genera
ciudadanos en mérito a la potencialidad prebendal, es decir, se es más ciudadano mientras más
“favores” se extraigan del Estado. Finalmente persiste una ciudadanía no-ciudadana que es
aquella que afirma que “así nomás es la vida” y por lo tanto hay poco que hacer.
¿Cuál ciudadanía ha predominado en Bolivia? Intentando ser lo más didáctico posible, a riesgo
de simplificar en exceso el análisis, cabe comentar que en los estratos altos y privilegiados primó
seguramente la primera y segunda forma de ciudadanía; en los estratos medios, más arrimados
a las dádivas de los “de arriba”, la tercera forma y en los más bajos, situados en áreas urbanas
periféricas y fundamentalmente en aquellas rurales, la última forma de hacer ciudadanía de
talante notoriamente fatalista. Sin embargo, considero que la LPP, a través de los canales de
planificación participativa, promovió un salto cualitativo: permitió el tránsito de la cuarta forma
de ciudadanía a la tercera, vale decir, la presencia de OTBs en todo el país sentó las bases de
una ampliación desmedida de la ciudadanía patrimonial. Seguramente, no hay junta vecinal,
comunidad campesina o pueblo indígena, o son verdaderamente escasos, que ahora no pida.
Piden. Exigen. Es decir, ha ocurrido algo que no puede considerarse, necesariamente, como
“el camino óptimo” en la formación ciudadana: se ha creado ciudadanos políticos antes que
ciudadanos cívicos y/o sociales, entendiendo por estos últimos a aquellos ciudadanos que se
encuentran amparados en un auténtico Estado de Derecho (ciudadanía cívica) y respaldados
por el respeto a sus derechos básicos –techo, comida, educación, salud- (ciudadanía social).
En el estudio sobre la formación de la clase trabajadora en Inglaterra, TH. Marschall observó

que la creación de un tejido social sólido dotado de cláusulas de respeto a la integridad física
y a la propiedad privada constituía verdadera garantía para apuntalar una auténtica ciudadanía
política sin la existencia de un Estado que termine por absorber la fuerza social. Precisamente,
el camino inverso, posiblemente más próximo a la realidad boliviana, consiste en partir de la
dotación de derechos políticos antes que construir propiamente una sociedad. Este proceso
establece una plataforma que tiende a una inflación de demandas sin un correlato inmediato
del potencial para satisfacer las mismas; y contempla, por consiguiente, la necesidad de pedir al
Estado lo que no puede proporcionar. No es pues una participación con orientación económica
a decir de Iván Finot, entendiendo por ésta la posibilidad y necesidad de combinar participación
con desarrollo económico y, sólo así, apuntar a una auténtica satisfacción ciudadana. La tesis de
este postulado refiere no sólo a participar en “sobre qué proveerse y/o cuánto proveerse”, sino,
sobre todo, con qué porcentaje de los ingresos ciudadanos se contribuirá a esta provisión. En
suma, la participación sólo adquiere sentido en la medida que se pide al Estado sólo en tanto se
aporta “desde abajo”.261
261 Cf. El excelente ensayo de Iván Finot, “Descentralización, transferencias territoriales y desarrollo local”, en Revista de la CEPAL, No. 86,
2005, p. 44. En realidad, esta tesis planteada por Finot es la esencia misma para combatir el rentismo mencionado. Es pues vital su
194 incorporación en cualquier diseño fiscal. También puede verse Iván Finot, en entrevista con Diego Ayo (coord.), p.169.
De ese modo, el embrión de ciudadanía (electoral) en Bolivia es profundamente pasivo. Se es
ciudadano en la medida que el Estado ha establecido esa posibilidad.262 Para ello no hay que
hacer mucho. O quizás sí: pedir. Y sin duda la planificación participativa ha contribuido con
ello en lo que puede ser calificado como “proyectismo”263, es decir, la compulsiva tendencia
a reclamar la obra comunal – el llamado, en forma irónica, “shopping list”264 o “placismo”
por su orientación a hacer plazas en forma excesiva265- a costa de propuestas estratégicas de
distinto tipo: económicas, medioambientales e incluso culturales. Vale decir, volviendo al hilo
de la argumentación, la presencia de las OTBs no es per se negativa, pero es evidente que
contiene contornos ciertamente deplorables. El principal, sin dudas, es este encapsulamiento de
la planificación a un actor específico que no es otro que el actor territorial mencionado. ¿Dónde
quedan los actores económicos, cuyas demandas, de todos modos, fueron incorporadas
desde un principio en los PDMs? Vale decir, el marcado énfasis “proyectista” mencionado no
necesariamente calzó con la orientación más bien económica que mostraron los primeros
PDMs.266 Alejados de consideraciones de tipo más estratégico que incorpore simultáneamente a
otros actores decisivos en la marcha del proceso. Para certificar lo aseverado conviene citar un
párrafo de una investigación realizada en Beni:
“Los diagnósticos de los municipios seleccionados se realizan como se establece

en el SISPLAN, basándose en las percepciones o subjetividades que tienen los
comunarios, indígenas y vecinos sobre los problemas….En sujeción a esa norma,
se realizan sin tomar en cuenta los aspectos biofísicos –características ecológicas
y económicas del territorio perteneciente a la zona o jurisdicción municipal- como
un criterio fundamental para el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales, derivando, por lógica, en una planificación ineficaz.”267
Resulta interesante seguir esta argumentación:
“El auto diagnóstico, como principio de la planificación participativa, está dirigido a

las opiniones de la sociedad civil, sin que exista un análisis compartido previo, con
el suficiente grado de rigor y exigencia para planificar el desarrollo local. (Por lo
tanto) el autodiagnóstico debe ser un factor muy importante en el proceso pero
no su fundamento.”268
Hago énfasis con las cursivas, precisamente, en la idea de que la participación es un factor
central, pero no el fundamento sobre el que debe llevarse adelante la planificación. Algo que ya
262 Ver el sugerente ensayo de Martha Irurozqui, “El retorno del ciudadano en Bolivia a través de la experiencia municipal decimonónica”,
en Esther del Campo (ed.), Democratización y descentralización en Bolivia, Catarata, Madrid, 2007, cap.2.
263 David Booth et al, op.cit.
264 Mario Galindo, “Diez años de…art.cit.”
265 Martín Mendoza, ob.cit.
266 David Tuchschneider, “Una visión desde la planificación participativa municipal”, en G. Rojas (ed.), ob.cit, pp. 104-25.
267 Oscar Saavedra Arteaga y Ximena Ávila Rodríguez, Planificación participativa y zonificación en los municipios del Beni, PIEB, La Paz,
2002, p. 135.
268 Ibid., p. 137.
195
fue verificado en investigaciones previas y que deja la sensación de que los planes de desarrollo
municipal carecen, de cierto modo, de todo sentido, al no poder obtenerse una radiografía
de la sociedad móvil allá existente –flujos migratorios, orientación laboral de los ciudadanos
en edad laboral, sociología de la población, etc- y, por sobre todo, una vinculación de estas
características con los rasgos físicos del territorio. Por decirlo con un ejemplo, aún en el caso de
que el municipio llegase a priorizar el desarrollo económico local tan anhelado, fomentando la
producción de papa, esta promoción del desarrollo podría ser sencillamente incompatible con la
vocación forestal detectada en el Plan de Uso de Suelo.269
Asimismo, esa forma de planificar menos estratégica y más de “mentalidad de cemento” como
afirmaba Iván Arias,270 es absolutamente funcional a la presencia hegemónica de las empresas
transnacionales en territorio nacional. Al igual que las autoridades municipales, estas empresas
se preocupan por su pervivencia y no así por un desarrollo integral, lo que queda demostrado
en su vocación de “ayuda”:
“Generalmente la relación entre empresas petroleras y pueblos indígenas se

caracteriza por un intercambio desigual, lo que se denomina un trueque de
“espejitos por petróleo”…la incursión de las empresas se caracteriza por ser súbita
y no da opción a las capitanías para elaborar propuestas de compensación que
busquen una visión de desarrollo. Algunas empresas petroleras condicionan las
demandas: no les interesa financiar aspectos productivos o planes estructurados
para toda la capitanía, sólo se remiten a las comunidades directamente afectadas…
(De ese modo) existen empresas petroleras que asumen el papel de los gobiernos
municipales….”.271
Vale decir, se genera un circuito prebendal del que tampoco quedan exentas las prefecturas
o el mismo gobierno central. Muchos de los procesos de desconcentración hacia áreas
subdepartamentales y/o municipios que fueron llevados a cabo por las prefecturas en sus
respectivos territorios tenían, y tienen aún, ese talante que no es sino el de otorgar recursos
fiscales sin el control debido o sin ningún control, en algunos casos, como en Cochabamba,
con evidentes fines políticos (ser el “ojo del prefecto en los municipios”) 272 y, con ello, con
una motivación de creación de lealtades electorales locales y, por eso mismo, con escasa o
ninguna relación con los planes municipales elaborados. Ya se pudo comprobar que los
consejeros departamentales, “puente” entre lo departamental y municipal, han logrado
conseguir la aprobación de proyectos a ser implementados en sus municipios no en base a un
conocimiento exhaustivo del PDM o en función a una priorización ordenada de las necesidades
269 Al respecto la investigación de Daniel Dory y Nelson Manzano, que tempranamente allá por 1999, advertían sobre el tema, Lógicas
territoriales y políticas públicas. Las condiciones de gobernabilidad democrática en Cochabamba, PIEB, La Paz, 2000. Y, desde la óptica
del técnico más versado en el tema habiendo ocupado la dirección encargada del área comentada, se debe ver el ensayo antes citado
de Nelson Mendoza,
270 Iván Arias, “Municipios más allá del cemento”, en Cuarto Intermedio No. 53, La Paz, noviembre de 1999.
271 Mirna Liz Inturias y J.M. Ledezma, op. cit., p. 99
272 Cf. al respecto Franz Barrios (coord..) Franz Barrios Suvelza (ed.), Procesos de Desconcentración…op.cit.
196
departamentales (o municipales dentro del departamento), sino de acuerdo a sus propias
destrezas personales. El consejero más ducho, el más versado en lides de “lobby” y negociación,
logra “meter el proyecto”, que él mismo ha priorizado.273
Y, por supuesto, el gobierno central no queda exento de estas redes de beneficio selectivo”.
Precisamente, el denominado programa “Evo Cumple” conocido como el programa de los
“cheques venezolanos” tiene similar tónica de “coqueteo” electoral (permanente). No responde
más que discursivamente a lo estipulado en la planificación participativa:
“No pues si le hemos metido lo primero que se nos ha ocurrido. Lo más caro que
teníamos, pero después ya negociando nos han hecho sacar más de la mitad de
los que pedíamos, pero no importa, cualquier dinero ayuda….”274
Por este motivo, se ha considerado, incluso desde una óptica crítica de la misma izquierda, que
la planificación, finalmente, es una medida “distraccionista”. Conduce, por decirlo así, a debilitar
al ciudadano desmovilizándolo con lo inmediato, puntual y hasta anodino, desviando su interés
de “asuntos importantes” y estratégicos como la recuperación y distribución de la tierra. Tema,
este último, que queda marginado de la LPP, de acuerdo a esta versión, dejándola reducida
a aspectos ornamentales.275 Al menos, así parece ser lo que descuella con más fuerza en el
ámbito urbano:
“La LPP ha tenido una orientación municipalista y participacionista de base,

donde lo urbano no ha sido considerado adecuadamente durante mucho tiempo.
El desarrollo de los instrumentos y guías de planificación participativa urbana
adolece de graves problemas al considerar a la ciudad como un agregado de OTB,
sin tomar en cuenta la especificidad de los problemas urbanos, sus actores, las
soluciones y gestión de los mismos en sus diferentes niveles: la junta de vecinos,
el distrito, la ciudad y el área metropolitana.”276
Por lo expuesto, se recomienda la incorporación de otros actores, con diversidad de intereses,

que se entronquen a la jurisdicción municipal más como un complemento, que como escenario
exclusivo de gestión.
“A la hora de definir las necesidades y potencialidades compartidas por municipios

colindantes con la ciudad se recomienda identificar “las áreas de interés para
acciones concretas que deberían encararse de forma mancomunada en el
273 Diego Ayo, Elementos para el debate autonómico. Los consejeros departamentales: el rostro oculto de la descentralización en Bolivia,
Gente Común, La Paz, 2008, cap.3.
274 Entrevista con alcalde de Buena Vista de octubre 2008.
275 Pablo Regalsky, “Territorio e interculturalidad: la participación campesina indígena y la reconfiguración del espacio andino rural”, en L.
E. López y P. Regalsky (ed.), ob.cit., pp. 105-42.
276 José Blanes, “Las zonas metropolitanas en Bolivia”, en D. Ayo (coord..), Municipalización…op.cit (Tomo I), p. 342.
197
área metropolitana como ser: Manejo integral de cuencas, tráfico y transporte,
aprovechamiento de zonas turísticas, desechos sólidos, contaminación ambiental,
tenencia y mercado de la tierra, etc.”.277
Por ende, la no incorporación de otros actores en el marco de la planificación participativa sólo

puede ser vista como una abdicación a esta lógica clientelar cada vez más extendida –téngase
en cuenta que el país está a puertas de contar con una diversidad de autonomías, todas ellas
susceptibles de beneficiarse con recursos públicos sin más mérito que su sola existencia- que
lleva a pensar –palabras del alcalde Juan del Granado- incluso que así como está, “la Participación
Popular está agotada….debe incorporar a otros actores o se muere”.278 Las palabras de este
alcalde, seguramente uno de los más prestigiosos en la historia municipal, son, en ese sentido,
un clamor por una modificación substancial a un modelo institucional que no peca tanto de
mala gestión en sí misma como de un diseño incapaz de adecuarse a las complejidades de
las diversas estructuras de poder vigentes. No basta pues echar la culpa a alguna gestión en
particular,279 aunque se admita su incompetencia, sino que se requieren cláusulas legales que
estimulen una participación no necesariamente variada, pero si compatible con el tejido social y
económico existente a lo largo y ancho de los municipios. No bastan estímulos esporádicos, no
obstante su validez, para tener una “planificación participativa eficiente” como se ha pretendido
lograr desde la cooperación, bajo el amparo de la FAM, que premiaron en algún momento
con recursos tecnológicos a los gobiernos municipales que “hayan elaborado correctamente
sus planes”, entendiendo por ello una serie de requisitos que quedan anclados en el formato
criticado:
“Recibirán premio aquellos municipios que cumplan las directrices específicas

para gobiernos ediles; la aprobación del POA y Presupuesto por el Concejo; el
pronunciamiento del Comité de Vigilancia; el cumplimiento en la distribución del
gasto de funcionamiento y de inversión; la relación y coherencia entre el POA y el
Presupuesto; y el cumplimiento de las normas básicas para ambos”.280
Interesante, pero no sólo incapaz de trascender la plataforma estructural criticada, sino, todo lo
contrario, tendiente a agudizar sus características al máximo formal/legal posible. ¿Significa que
no hubo más que una anecdótica experiencia de “incentivo” a la planificación? Pues no. Sí se
tuvo un momento de avance substancial en la planificación con la promulgación de la Ley del
Diálogo. Es crucial hacer esta mención en tanto en esta norma se contempló la introducción
de un mecanismo que pretendió rebasar la lógica exclusiva de planificación, por demanda
–la planificación participativa- para introducir un elemento de oferta estratégica: la Política
277 Ibid., p. 343.

278 Juan del Granado en Ventana Ciudadana 43 en La Razón del 21 de marzo de 2006, p. 5C.
279 Es la tesis de Iván Arias para quien todo hubiese seguido un curso positivo si Banzer no frenaba la LPP y a la planificación participativa.
Coincidimos en la opinión acerca de la poca inteligencia mostrada por esta coalición de 1997 a 2001, pero no podemos quedarnos sólo
en la posiblemente insuficiente validez en su explicación. El asunto es ciertamente más complejo; cf. I. Arias en entrevista con Diego Ayo
(entrevistador y coordinador), Voces….op.cit., pp. 18-9.
280 Ventana 23 de La Razón del viernes 29 de abril de 2005, p. 7C.
198
Nacional de Compensación que en criterio de alguno de sus diseñadores “es una de las pocas
e importantes reformas de ajuste al proceso de descentralización después de 1994”. 281 Y, es
verdad pues planteó, como veremos con más detalle en el capítulo sobre las percepciones en
torno a los recursos fiscales, trascender la mera exaltación por lo que viene “desde abajo”, no
para sustituirlo por lo de arriba –error conocido como tecnocratismo-, sino para ligarlo a su
enfoque, logrando un armónico matrimonio de lo que siente la población con lo que define el
gobierno. Este enlace implicaría un cofinanciamiento de programas y proyectos municipales en
los sectores priorizados en el Diálogo Nacional 2000, considerados relevantes para la reducción
de la pobreza, es decir, salud, educación, saneamiento básico, desarrollo rural, caminos vecinales,
energía rural y recursos naturales y medio ambiente. El esquema, además, contemplaba usar un
fondo, el denominado Fondo Productivo y Social (el FPS), como el brazo operativo encargado
de hacer de “puente” entre lo municipal y lo sectorial, calificando las propuestas municipales
de acuerdo a los criterios establecidos por los sectores. Además, esta unión no se limitaba a los
sectores estratégicos y a la sociedad civil “participante”, sino a la misma cooperación que estaba
obligada a alinear su apoyo financiero a estos ámbitos. Desafortunadamente, como se verá en el
siguiente capítulo, del 2002 en adelante, es decir, desde la segunda gestión de Gonzalo Sánchez
de Lozada, se tendió a quebrar esta lógica de trabajo tripartito re-utilizando a los fondos en
forma menos técnica y más partidaria y haciendo poco por impedir el retorno al “unilateralismo”
de los cooperantes, más abocados a “lo suyo” que a actividades cofinanciables en conjunto.282
En suma, la deseada orientación estratégica de la planificación devino en lo que es

verdaderamente la planificación participativa: más participación que planificación.
¿Significa todo ello que los alcaldes y concejales municipales posiblemente hayan exagerado
su optimismo? Posiblemente sí, aunque quizás no en vano. Más allá de las críticas vertidas,
es evidente, como afirman algunos reconocidos estudiosos de la descentralización en Bolivia,
que “si se observa el ciclo de planificación participativa, se tiene claro que este instrumento
ha provocado la mayor movilización de personas y comunidades en la historia de Bolivia”283
o, en otras palabras “la implementación de la LPP ha implicado una movilización social
y política masiva de la población sin precedentes y a muy pocos años de restauración de la
democracia…”.284
281 José Antonio Terán, “Lecciones aprendidas a la luz de la evidencia. Relaciones fiscales intergubernamentales”, en D. Ayo (coord..),
Municipalización…op.cit (Tomo I), p. 194
282 José Antonio Terán, art.cit., pp.198-9.
283 Mario Galindo, “Diez años…., art.cit”, p. 123.
284 José Blanes, “La descentralización en Bolivia”, en Fernando Carrión (ed.), Procesos de descentralización en la Comunidad Andina,
OEA-FLACSO-Parlamento Andino, Quito, 2003, p. 206.
199
10. La participación democratiza: hacia una irrefrenable
“nacionalización” de las políticas públicas
A este contexto incuestionablemente ponderable se debe agregar el elemento de “irradiación”,
generado en el ámbito público en general, es decir, no sólo en el municipal y sí en el
departamental y/o nacional. Vale decir, hay un efecto de “municipalización del sistema político”
en su conjunto o de “nacionalización de lo municipal”, donde lo local invade espacios públicos
supramunicipales.285 Ello podría hacernos pensar que es muy difícil hoy en día promover
cualquier reforma pública de no mediar (un relativo) consenso de la población. En realidad, la
mirada a la participación popular, con sus instrumentos participativos y de control, quizás deba
ser vista, y en cierto modo, así lo perciben seguramente las autoridades municipales, como un
“paquete” continuo de avances y retrocesos no restringidos a un momento específico: el simple
y “único” momento de la LPP. De ese modo, se puede llegar a concebir que las mismas reformas
“participativas” incluidas en la CPE de 2004 –Referéndum, Iniciativa Legislativa y Asamblea
Constituyente además de Desmonopolización del sistema partidario- son eslabones de una
misma cadena. Vale decir, estas reformas “progresistas” tienen su embrión en este proceso
participativo previo.286 Una cadena, además, que si se observa su peldaño menos inmediato –la
misma LPP- se corre el riesgo de dejar de lado otros peldaños anteriores que implican un nexo
con otros momentos cruciales de nuestra historia. Concretamente con los Acuerdos de 1992
que establecieron la posibilidad de pactar el avance en la descentralización.287 Lo que hace de
esta reforma, así como sus antecedentes y sus posteriores efectos, una política de Estado. No
sólo una política gubernamental, sino, claramente, estatal. Y, la participación, en ese sentido,
ha adquirido tal solidez, que posiblemente tiende a convertirse, así como las clásicas políticas
macroeconómicas referidas a la estabilidad, en un referente inobjetable al emprender cualquier
cambio. De ese modo, se comprende la puesta en marcha de los denominados Diálogos
Nacionales como elementos casi “naturales” de una ampliación de lo municipal o, como lo
mencionamos anteriormente, de “nacionalización municipal”.288 Recordemos289 que el “Diálogo
Nacional 2000” tuvo la pretensión de redefinir conjuntamente con los Gobiernos Municipales
las reglas de asignación de los recursos liberados por concepto de condonación (los recursos
HIPC) en función a criterios de pobreza. Contó con una participación de 2000 representantes
fundamentalmente municipales (80% del total eran ciudadanos provenientes de los municipios).
Consistió en un proceso estructurado en tres niveles –municipal, departamental y nacional- con
una duración de más de dos años entre progresos y estancamientos que, finalmente, logró
no sólo incrementos en los ingresos municipales, sino, sobre todo, la confirmación del rol y
285 Este es un efecto muy bien analizado, desde una óptica más bien negativa, en el caso del voto de censura municipal. Se vio que la
población asentada en los municipios que sufrieron mayor cantidad de remociones de alcaldes y, por ende, más inestabilidad, se
sintieron menos confiados en el Poder Judicial, la Policía Nacional, etc, denotando que los efectos locales tienen notable incidencia en
“el todo”; cf. Michell Seligson (coord..), ob.cit., cap. 4.
286 Marcos Apaza Vargas, “Por fin llego la democracia participativa”, en Ventana Ciudadana 9 en La Razón del 20 de agosto 2004, p. C2.
287 Iván Arias, entrevista con Diego Ayo (entrevistador y coordinador), Voces…op. cit., p. 15.
288 Xavier Albó en entrevista con Diego Ayo (coord.), Voces…op.cit., p. 47.
289 Laurent Thevoz, “¿Cuál consolidación para la descentralización a nivel local en Bolivia?”, en Marc Hufty, Claude Auroi y Manuel de la
Fuente (comp), ob.cit., pp. 110-3
200
responsabilidad de los municipios como instituciones centrales en la agenda nacional y, en este
caso, en la política nacional de lucha contra la pobreza. El resultado se plasmó en la Ley del
Diálogo. Asimismo, tres años después y de acuerdo a lo estipulado por la Ley del Diálogo, se
impulsó un nuevo evento de similar naturaleza, aunque en esta ocasión con el tino de convocar
a actores económicos del país en lo que fue precisamente el “Diálogo Nacional Productivo”.290
Su objetivo fue formular estrategias productivas con visión integral que faciliten la reactivación
económica desde el ámbito municipal. Con esta premisa, el proceso se desarrolló en los
ámbitos local, municipal, departamental y nacional para identificar, deliberar y llegar a acuerdos
sobre la realidad productiva de las diferentes regiones y del país en su conjunto. El trabajo se
implementó en cuatro fases. La primera fue el Prediálogo, iniciada con la convocatoria abierta del
Directorio del Diálogo, y se realizó en febrero de 2004. Esta etapa arrancó con 53 organizaciones
de la sociedad civil que formularon estrategias productivas sectoriales, movilizando a cerca de
42.000 participantes de todo el país. Además se efectuaron los pre-diálogos sectoriales de la
Federación de Asociaciones Municipales (FAM), de los ministerios de Educación y Salud, y de
los viceministerios de Justicia y Género, con más de 4.000 deliberantes. La segunda fase, de las
Mesas Municipales, fue el más amplio proceso de participación. Se realizó en los 314 municipios,
constituyéndose en un gran esfuerzo de planificación de estrategias productivas municipales,
que convocó a más de 18.300 personas bajo la guía de unos 130 equipos de trabajo durante
tres meses. Las Mesas Departamentales se realizaron en noviembre y diciembre, promoviendo
a más de 2.200 participantes en torno a la formulación de estrategias productivas para los nueve
departamentos. Finalmente, la Mesa Nacional se implementó con éxito el 21 y 22 de diciembre
de 2004 con la presencia de más de 450 personas que formularon la Estrategia Productiva
Nacional, sancionada con la firma del “Compromiso Nacional”.
11. La participación en las calles. ¿Se margina lo municipal?

No hay pues duda de que la participación adquirió ribetes impresionantes de “nacionalización”.
Sin embargo, se tiende aún a minusvalorar esta generalización exhibida poniendo de relieve
que los “participadores formales”, así sea en magnos eventos tenían poco que mostrar frente
a los “participadores” de la calle, los denominados movimientos sociales. Es evidente que es
muy poco lo que se sabe aún acerca de la relación que existe entre estos mecanismos de
participación formal y aquellos informales. Algunas pistas si existen. Xavier Albó recordaba haber
visto a alcaldes rurales marchar en la Guerra del Agua, mientras que también se observó que
las manifestaciones del altiplano de septiembre de 2000 gozaron del apoyo incluso financiero
de los gobiernos municipales locales.291 Vale decir, no hay necesariamente contradicción. Son
escenarios diferentes en función a las políticas igualmente diferentes. De lo contrario, no se
290 En lo que sigue me baso en Ventana Ciudadana 16, “Con el Diálogo la iniciativa privada tendrá apoyo estatal”, en La Razón del 21 de
enero de 2005.
291 X. Albo en Diego Ayo (coord.), Voces…ob.cit., p. 52; y Diego Ayo, “Indios violentos”. Discursos, percepciones y miedos de las
movilizaciones de abril y septiembre de 2000, Viceministerio de Participación Popular, La Paz, 2001.
201
podría comprender la victoria de José Luis Paredes en las urnas en la elección municipal de
diciembre 2004 antecedida por amplias manifestaciones populares para derrocar al presidente
Sánchez de Lozada en octubre de 2003. Al parecer hay un relativo discernimiento de lo que son
las políticas municipales y las nacionales. Por ello más que intentar contraponer ambas formas
de manifestación social, insinuando la supremacía de una sobre otra, se las debe comprender
en su justo contexto. Lo que no implica pasar por alto errores cometidos como el no haber
invitado al Diálogo Nacional 2000 a las organizaciones sindicales de mayor envergadura: la
CSUTCB, CIDOB o CONAMAQ.292
12. La participación indígena: ¿restringida por un formato impuesto?

Así como tampoco supone obviar algunos aspectos ciertamente cuestionables del diseño actual.
¿Se trata de un diseño que rescata la heterogeneidad sociocultural y permite que los indígenas
se manifiesten como indígenas? La respuesta definitivamente no es una sola. Ya vimos que en
algunos casos, iniciativas en curso como la elaboración de un “Plan Machaca” orientado a unir
a las poblaciones Machaca, terminaron en el olvido subsumidas a la lógica, en este caso,
desestructurante de lo municipal.293 También contemplamos que lo municipal no necesariamente
tiene complementariedad con el tejido social previamente existente, que en muchos casos rebasa
fácilmente los límites político administrativos vigentes. Vale decir, lo social va por un lado y lo
municipal por otro, impidiendo que la participación social verdaderamente influya en la construcción
de capacidades agregadas o sociedades reales.294 Asimismo, la presencia indígena no fue similar en
todo el país. En ciertos departamentos, como por ejemplo el Beni, las élites dominantes carayanas
aún detentan el poder y quizás lo hagan con más fuerza que nunca, Ahí los indígenas tienen
cabida sólo en forma marginal.295 Por supuesto que los ejemplos inversos son también moneda
corriente. El exitoso modelo de Pucarani posibilitando la participación masiva de las comunidades
en el diseño del POA,296 el mismo modelo de Huayllamarka, Choquecota o Cruz de Machacamarca
que facilita la realización de Asambleas Comunales o Cabildos Abiertos como sustitutos funcionales
o complementos vitales a/de la planificación participativa o la prometedora masificación de la
participación indígena en Charagua (a diferencia de Moxos) 297, por citar algunos ejemplos, ponen
en evidencia que la dinámica no es estática ni ofrece versiones deterministas –como al comentada
acerca de la “etnofagia estatal” de Félix Patzi- ni ideológicas: “Visualizar lo indígena en el espacio
municipal es visualizar la negación de los indígenas como sujeto colectivo y como ciudadanos…el
municipio reproduce los mecanismos de exclusión del sistema colonial y profundiza las diferencias
con el otro (caray)”.298
292 Ya veíamos la crítica de Gabriela Toranzo al respecto.

293 X. Albó, en Diego Ayo (coord.), Voces…ob.cit., p. 41.
294 Interesante comprobación del texto de Wilder Molina y Wigberto Soleto, Sociedad local y municipios en el Beni, PIEB, La Paz, 2002.
295 Comunicación personal con Wilder Molina en julio de 2009.
296 Iván Butrón, Participación social en la toma de decisiones. El proceso del POA en el municipio de Pucarani (Tesis de Licenciatura en
Ciencias Políticas, Universidad Nuestra Señora de La Paz), La Paz, 2001., pp. 80-131.
297 Oscar Bazobery, op.cit.
298 Peligrosa y no comprobada generalización; cf. Pilar Lizárraga y Carlos Vacaflores, Cambio y poder en Tarija. La emergencia de la lucha
campesina, Plural, La Paz, 2007, p. 76.
202
13. ¿Más satisfacción para los ciudadanos bolivianos con más
participación?
Finalmente, queda un comentario para comprender en algo la satisfacción de las autoridades
municipales: ¿viven mejor los bolivianos gracias a la mayor participación? ¿el involucramiento
social implica mejor calidad de vida? Es verdad que no hay investigaciones al respecto.
Tímidamente se sugiere que en aquellos municipios donde la participación ha sido sistemática,
se tiende a generar mayor capital social que, a su vez, genera mayor bienestar social.299
Asimismo, se argumenta que la mera participación puede fomentar un mayor orgullo étnico
o una mayor dosis de identidad,300 y/o que el mismo advenimiento de esta norma junto a sus
frutos visibles (desde canchas de fútbol hasta el saneamiento básico), resultado de la masiva
participación social, generan una sensación de bienestar ciudadano, así sea con quejas de por
medio, nunca antes vivido.301
Son pues elementos que no dejan lugar a un comentario definitivo y menos exclusivamente
valorativo –ya sea para bien o para mal- pero si permiten creer que si bien la LPP y sus
mecanismos de participación y control no han traído beneficios inmediatos, su sola puesta en
escena genera las oportunidades para pelear por la obtención de esos beneficios. Vale decir, la
sola aparición de la LPP no logró que un indígena sea alcalde, pero sí consiguió que ese indígena
tenga la oportunidad de disputar esa alcaldía. No logró que los participadores y controladores
mejoren la gestión, pero sí consiguió que ésta no quede al libre albedrío de algunos pocos
“expertos”. Tampoco impidió la cooptación y, sobre todo, el rentismo exhibidos, pero sí sentó
las bases para un paulatino convencimiento de que los derechos y su consecución no son
patrimonio de algunos, sino de muchos y quizás de todos.
Síntesis
El eje central de la Ley de Participación Popular, tal como lo indica su nombre, fue, precisamente,
la participación. El énfasis en “lo participativo” no fue pues un dato menor en la dinámica
municipalista inaugurada, sino la esencia misma que distinguía este proceso de cualquier reforma de
descentralización local. Pudo llamarse Ley de Gestión Municipal Eficiente, Ley de Municipalización, Ley
de Administración Pública Local o Ley de las Políticas Públicas Territoriales Locales, sólo por dar algunos
posibles títulos a esta norma que finalmente –en realidad no finalmente sino desde un principio- fue
elaborada con la lógica participativa en mente:
299 M. Seligson (coord..), op.cit.

300 X. Albó nos recordaba que aunque el Plan de Desarrollo Distrital Indígena de los Iruitos en Machaca haya tenido poca inmersión en
la gestión, su sola existencia sirve para solidificar la identidad étnica de este reducido grupo sociocultural,cf. X.Albó en Diego Ayo
(entrevistador), Voces….op.cit., p. 62.
301 Rolando Sánchez Serrano, La construcción….ob.cit.
203
El Comité de Vigilancia en la mirada de los alcaldes: entre la cultura cívica y la cooptación
política. Un tercio pondera al comité, otro tercio lo hace aunque seguramente con reparos y un último
tercio lo reprueba. En suma, la realidad desde la óptica de las autoridades municipales parece resultar
más equilibrada en comparación con versiones apologéticas o prejuiciosas, orientadas a posicionarse
en los vértices extremos. Sin embargo, caben dos posibilidades a esta aprobación municipal del
comité (2/3 lo aprueba satisfactoria o plenamente) que no son mutuamente excluyentes. Por un lado
(interpretación positiva), hay un reconocimiento al Comité de Vigilancia como promotor del mayor
involucramiento social en la vida pública, no necesariamente a través de sí mismo, pero en una pujante
y positiva dinámica de ampliación de una cultura cívica. Por otro lado (la interpretación negativa), hay
un alto porcentaje de apoyo al Comité en la medida que se lo percibe como uno de los eslabones de
una cadena patrimonial más amplia que se sirve de los recursos municipales para beneficio particular
–partidario, corporativo o privado-.
El Comité de Vigilancia como engranaje “occidental” de beneficio y uso de “los más

aptos” (y, por ende, los más clientelares) La sociología de las autoridades locales parece ir en
correlación con la formación personal. A menos formación, menos capacidad de incidir en la gestión
pública. En ese contexto, el Comité podría ser el reservorio de “los menos aptos” que hacen escuela
en esta organización para ir ascendiendo políticamente. Vale decir, aunque sus representantes son
“élites” versadas en asuntos públicos en su comunidad, no lo son en ámbitos mayores denotando una
jerarquía eslabonada desde la dirigencia de OTB hasta el Gobierno Municipal (y seguramente más
arriba), pasando por el Comité, donde lo que predomina es un “modelo occidental” de administración
y gestión pública. En ese modelo, el Comité es un eslabón menor, lo que facilita su “docilidad” y, por
ende, su cooptación clientelar.
El Comité de Vigilancia como representación de un modelo rentista/dirigista de

conformación ciudadana. El 64% de las autoridades considera que el “comité de vigilancia debe
seguir siendo el órgano de control social municipal”. Semejante apoyo no parece, a priori, compatible
con algunas deficiencias de este órgano, La más notoria de ellas ha sido el predominio de un fetichismo
institucionalista, capaz de seguir creando, por ley, instituciones de control o ayuda al control –llámese
Consejo Consultivo o CODEPES- sin que el problema de fondo, la falta de control, sea solucionado.
Sin embargo, al parecer, este comportamiento resulta funcional a un modelo de control creado
“desde arriba”: un modelo “rentista” de control en el que el Estado hace la norma, invierte en los
controladores y, lo más pernicioso, fomenta el monopolio del control desde el Comité, facilitando
los enclaves patrimoniales. De ese modo, con todas sus debilidades, el Comité es “más ciudadano”
que otros ciudadanos bolivianos. Y el modelo “dirigista/rentista” termina siendo beneficioso para
múltiples eslabones de la cadena pública, los mismos que provienen desde los creadores de control en
el nivel central hasta el mismo Comité en el nivel municipal. Se fomenta un Estadocentrismo –diversos
eslabones dependientes del Estado en nombre del control- incapaz de resolver la falta de control
social. Y por ello, tampoco resulta extraño que en el ámbito urbano la aceptación sea de sólo 50%
204
frente al 73% en áreas rurales. Es que aquí hay diversos actores que controlan, lo que quiebra, o al
menos debilita, cualquier monopolio y hace del Comité de Vigilancia un eslabón menos decisivo en la
cadena patrimonial.
El Mecanismo de Control desde la óptica municipal. Un 86% de las autoridades locales considera
que se debe fortalecer al denominado Mecanismo de Control Social. Nuevamente, hablamos de un
porcentaje extremadamente alto para un órgano que no tuvo funcionamiento por más de tres años.
Su sola existencia pone en evidencia la actitud poco consecuente de (cierta) Cooperación Internacional
que no sólo quitó el apoyo al Comité, sino que lo trasladó en forma efímera a un nuevo órgano creado
desde arriba. De ese modo, quedó constancia de que la “red de control” no sólo es más amplia –la
cooperación es parte de esa dilatada cadena-, sino que el formato de modelo dirigista/rentista se
consagró. Y, queda hoy mismo constancia, de que este formato está más sólido que nunca en el marco
de la nueva CPE de 2009 que reconoce la existencia de una “sociedad civil organizada” con amplias
facultades colegislativas, co-fiscalizadoras, co-ejecutivas, etc. Varían los ropajes, pero el modelo se
mantiene inalterable, aunque con alcances públicos siempre en ascenso: del municipio con el Comité,
al departamento con el Mecanismo hasta el nivel central con el nuevo artificio creado. La “red de
control” con todos sus efectos patrimoniales se solidifica exponencialmente.
Los controladores de la calle: los movimientos sociales en debate. Un 41% rechaza la idea de
que los movimientos sociales se encarguen del control. Entre los que no están “nada de acuerdo” y los
que están sólo “poco de acuerdo” suman un 67%, lo que significa que dos de cada tres autoridades
municipales rechazan la intervención de los movimientos sociales o la aceptan en una pequeña
proporción.. En cuyo escenario, es evidente que la sola presencia de otros actores quiebra el monopolio
institucionalizado de control del Comité de Vigilancia. El menor apoyo, por ende, puede deberse al
temor de ver obstaculizada su gestión, o, que no es necesariamente una hipótesis alternativa, a tener
que lidiar con más actores dentro de la “red patrimonial de control” que se ha creado en más de un
municipio. De una u otra manera, lo cierto es que ha predominado la siguiente ecuación en esta
casi década y media: a mayor fortaleza del tejido social preexistente a la LPP, mayor la posibilidad de
participar, controlar –ergo: incidir en la gestión pública-, y, por ello, constituirse en una posible amenaza
al dominio edil. Sea lo que sea, está claro que la sola posible presencia de los movimientos sociales
pone en evidencia que la constitución ciudadana se hace más plural. El control deja de ser algo más
que el “órgano” y pasa a ser una actitud, más dilatada y, por ende, democrática. Siempre con el riesgo
de que más controladores sólo terminen por exacerbar las pautas clientelares del modelo dirigista/
rentista con los excesos de una sociedad faccional por encima de todo orden (el ejemplo de Ayo Ayo).
Los “participadores” en la fase de elaboración del POA. Elitización del proceso con rostro
rural. Ante la pregunta sobre si “la población de su municipio tomo parte en la fase de elaboración del
POA”, entre aquellos que consideran que fue “muy alta” o al menos “alta” se encuentra el 68% de los
entrevistados, dos de cada tres autoridades resaltan esta orientación. Se pudo ver que este porcentaje,
205
posiblemente, hace referencia a una dilatada elitización del proceso, con nuevas y pujantes élites de
rostro fundamentalmente rural que participan activamente –Bolivia muestra los mayores indicadores de
participación entre algunos países de América Latina-. Aspecto indudablemente positivo, pero que puede
derivar en el surgimiento de “nuevos expertos”, copando los espacios públicos e impidiendo el acceso de
otros a los mismos, en cuyo caso las redes clientelares se hacen más o menos estrechas (más o menos
monopólicas).
Los “participadores” en la fase de ejecución del POA. Capital social “hacia adentro”.
Del 68% que sumaban las categorías de “muy alto” y “alto” en la fase de elaboración se pasa a un
56% en la fase de ejecución del POA. Las diferencias entre la opinión de las autoridades rurales
y las urbanas siguen siendo remarcables, en tanto son los primeros los que consideran siempre
que la participación fue mayor. Ello pone en evidencia la necesidad de comprender la participación
menos como un momento –el recojo de demandas- que como un ciclo. Ello favorece las presiones
sociales durante la ejecución del POA, haciendo que “grupos de poder” (desde personas, Otis u
organizaciones funcionales) desvirtúen el ejercicio democrático participativo en beneficio propio. Es
un riesgo que tiene que ver con una de las debilidades del proceso: haber fortalecido el capital
social, pero muchas veces con un celo intracomunitario (hacia adentro) más que con una vocación
intercomunitaria (hacia fuera). Aspecto que consolida una lógica faccional afín al modelo dirigista/
rentista mencioando.
Los “participadores” en la fase de rendición de cuentas del POA. Formalidad sin

coordinación con “otras” planificaciones. Genera similar percepción a la respuesta previa: un
56% considera entre “muy alta” y “alta” la participación de la población. Nuevamente se constata, pues,
los efectos descritos anteriormente: se percibe que la participación es relativamente considerable, la
misma sin embargo es menor que en la primera fase de elaboración del POA y la incidencia en el área
rural es siempre mayor que su par urbano. De todos modos, aun no se hace una rendición más que
formal de lo que se planificó en el POA. No se controla si el POA se articuló con otros planes. Lo cierto
es que no lo hace más que excepcionalmente con los Planes Departamentales, Planes Mancomunados
o dentro de su jurisdicción con los Planes Distritales Indígenas.
La participación en cantidad y la participación en calidad. De lo puntual a lo estratégico.

La participación no debe ser medida sólo en función al número de OTBs presentes. Su presencia
aunque democratizadora, resulta insuficiente para pasar a una visión estratégica de la planificación.
Hoy el proceso es más participativo que planificado. Ello deviene en una ampliación de una ciudadanía
patrimonial, que significa ser ciudadanos políticos antes que ciudadanos sociales y cívicos, con el
efecto inmediato de promover una aguda inflación de las demandas sin un correlato inmediato de
satisfacción de las mismas. Siempre con el Estado como potencial distribuidor, reforzando desde la
planificación participativa no sólo el tradicional Estadocentrismo, sino una ciudadanía pasiva, que
sobre todo pide y exige, las más de las veces, a costa de propuestas estratégicas de distinto tipo:
206
económicas, medioambientales y culturales. Incluso, las empresas transnacionales se adhieren a este
modelo haciendo obras menores a cambio de libertad y “tranquilidad” laboral. Modelo que incluye,
de ese modo, a una variada gama de actores: prefecturas (a través del prefecto y/o de los consejeros
departamentales), gobierno central (lo más visible en ese sentido son las donaciones venezolanas),
cooperación internacional y hasta empresas privadas, en lo que constituye la consolidación de un
modelo rentista con miras a ampliarse más aún al calor de las nuevas autonomías en ciernes.
La participación democratiza: hacia una irrefrenable “nacionalización” de las políticas

públicas. ¿Significa todo ello que los alcaldes y concejales municipales posiblemente hayan exagerado
su optimismo? No, en tanto este instrumento –la planificación participativa- ha provocado seguramente
la mayor movilización de personas y comunidades en la historia de Bolivia. A este ponderable contexto
se añade la “irradiación” lograda que puede comprenderse como de un efecto de “municipalización
del sistema político” en su conjunto o de “nacionalización de lo municipal”. Por ello, las mismas
reformas “participativas” incluidas en la CPE de 2004 –Referéndum, Iniciativa Legislativa y Asamblea
Constituyente además de Desmonopolización del sistema partidario- son eslabones de una misma
cadena cuyo embrión fue este proceso participativo previo. Asimismo, la puesta en marcha de los
denominados Diálogos Nacionales es una constatación de lo mismo: la “nacionalización municipal”.
El “Diálogo Nacional 2000” redefinió conjuntamente con los Gobiernos Municipales las reglas de
asignación de los recursos liberados por concepto de condonación (los recursos HIPC). El resultado
se plasmó en la Ley del Diálogo. Tres años después se convocó a participar a actores económicos en
el llamado “Diálogo Nacional Productivo” que logró formular estrategias productivas desde el ámbito
municipal (finalmente no fueron ejecutadas). No hay duda de que la participación adquirió ribetes
significativos de “nacionalización”.
La participación en las calles. ¿Se margina lo municipal? Más allá de visiones interesadas que
muestran un paralelismo entre ambas formas de participar, la “formal” de la planificación participativa,
y la “informal” de las movilizaciones sociales, lo cierto es que en esta reflexión se sugiere la hipótesis de
que, por un lado, ambas se retroalimentan, no siendo antagónicas (por ejemplo, una financia a la otra),
y, por otro lado, ambas tienen propósitos distintos que los mismos movilizados saben discernir: exigen
en las calles determinadas políticas (seguramente nacionales o sectoriales) y ellos mismos participan
en los talleres de planificación o los Diálogos Nacionales, demandando otras políticas (de contenido
municipal, posiblemente).
La participación indígena: ¿restringida por un formato impuesto? La respuesta,

definitivamente, no es una sola. Existen visiones que consideran este proceso como desestructurante
de lo indígena, obvian reconocer la creatividad social para adaptar sus propias formas de organización
a los mecanismos de participación y control ofrecidos, poniendo en evidencia que la dinámica no
es estática ni se acopla a versiones deterministas (“los indígenas han sido marginados”). Cabildos
y Asambleas Comunales son sólo algunos de los ejemplos de procesos de mutua articulación, con
207
diversidad de efectos (no siempre positivos, ciertamente) que señalan una realidad más variopinta de
lo que sugieren reflexiones interesadas.
¿Más satisfacción para los ciudadanos bolivianos con más participación? Sólo resta decir que
hay elementos que no se pueden medir con exactitud. Sin embargo, al parecer, la satisfacción con el
proceso es un dato generalizado. Y, es que los avances se sienten en la rutina diaria de los diversos
municipios del país. La sola aparición de la LPP no logró que un indígena sea alcalde, pero sí consiguió
que ese indígena tenga la oportunidad de disputar esa alcaldía. No logró que los participadores y
controladores mejoren la gestión, pero sí consiguió que ésta no quede al libre albedrío de algunos
pocos “expertos”. Tampoco impidió la cooptación ni el rentismo, pero sí sentó las bases para un
paulatino convencimiento de que los derechos y su consecución no son patrimonio de algunos, sino
de muchos y quizás de todos. Son elementos que hacen más democrática la democracia boliviana, aun
con el riesgo de tender a consolidar formatos rentistas, ciertamente, dilatados.
208
Capítulo
5
MUNICIPALIZANDO
LA DEMOCRACIA
REPRESENTATIVA. UNA
VISIÓN DEL APORTE
MUNICIPAL A LA
CONSOLIDACIÓN
“POLIÁRQUICA”.
E
n este capítulo se pretende conocer cómo ha funcionado
la democracia representativa en el nivel municipal.
Partimos de la tesis de que la Ley de Participación Popular,
más allá del rótulo que alude a una deseable consolidación
de la “democracia participativa directa”, posibilitó sobre
todo, la extensión de la democracia representativa hacia
confines rurales. La argumentación a favor de una paulatina
sustitución o, al menos, predominio de lo participativo sobre
lo representativo fue más un mecanismo de promoción
de esta ley. Norma que más bien facilitó, en buena parte,
la partidización de la política y, con ello, la inserción de
Municipalizando amplios bolsones poblacionales y de sus élites dirigenciales
la democracia a los cánones de la democracia representativa. Incluso, se
vio como una pauta dominante la paulatina absorción de
representativa. los líderes sindicales e indígenas a las reglas formales de
Una visión del la democracia partidista302. Téngase presente que ya en la
aporte municipal primera elección municipal con la nueva plataforma legal
a la consolidación de la Ley de Participación Popular, se identificó que casi
“poliárquica”. el 80% de los alcaldes tenía procedencia sindical. El dato
para concejales difería significativamente, pero, de todos
modos, consignaba a dos de cada cinco concejales como
provenientes del ámbito sindical.303 De ese modo, de la mano
de la Participación Popular se sentaban los cimientos de la
consolidación democrática. ¿Pero verdaderamente fue así?
¿Se puso los cimientos para la consolidación de la democracia
representativa? Es evidente que la respuesta amerita una
reflexión más extensa de la que ofrecen los datos de la
encuesta. Por ello, el propósito preliminar fue tener algunos
elementos de juicio mínimos y básicos que coadyuven a
302 Diego Ayo, Los desafíos…ob.cit., cap. 3. También el estudio de Ticona y Albó ya
demostraba en 1997 que los partidos políticos tendían a privilegiar su agenda
y, por ende, a instrumentar su relación con el área rural antes que a promover
el desarrollo orgánico de toda la región. Ello quedó constatado en el caso de
Jesús de Machaca, en E.Ticona y X. Albó, Jesús de Machaca: la marka rebelde.
La lucha por el poder comunal, CEDOIN-CIPCA, La Paz, 1997, p. 293.
303 Secretaría Nacional de Participación Popular, Hombres y mujeres en el nuevo
municipio. Alcaldes y concejales en el gobierno municipal. Elecciones de 1995,
La Paz, SNPP, 1996.
211
comprender esta interrogante básica. Nos valimos del marco teórico clásico referido a la noción
de poliarquía.304 Para que exista una auténtica poliarquía los ciudadanos deben poder formular
sus preferencias, expresarlas a otros y al gobierno mediante acciones individuales y/o colectivas
y lograr que las propias preferencias sean consideradas por igual, sin discriminaciones en cuanto
a su contenido u origen. Y, para lograr estos objetivos se debe garantizar:
i. Elecciones periódicas libres y justas, que produzcan mandatos limitados
ii.El derecho de sufragio (sufragio inclusivo)
iii.
Derecho a ser elegido y ocupar cargos públicos
iv.El derecho a la libertad de expresión y, por ende, a contar no sólo con información accesible,
sino con fuentes alternativas de información
v. Y, existencia de instituciones que controlen y hagan depender las políticas gubernamentales
del voto y de otras expresiones de preferencias (y, por ende, no de actores corporativos y
extraelectorales).
Es evidente que el derecho al sufragio y la periodicidad de las elecciones (punto i) no están en cuestión.
Ininterrumpidamente desde 1987 Bolivia ha tenido procesos electorales municipales periódicos, libres
y con mandato limitado. Sin embargo, de todos modos, es crucial saber si es así como se percibe esta
realidad desde la óptica municipal. Por ello, preguntamos si las elecciones periódicas y con mandato
limitado habían sido efectivamente “limpias” (punto i). Inmediatamente se pasó a rastrear el segundo
aspecto: el derecho al sufragio y observar si ha sido incluyente (punto ii). Una pregunta general da
pistas al respecto: ¿fueron las elecciones municipales elecciones masivas? En tercer lugar, se buscó
conocer en qué medida los diversos sectores, en especial los más vulnerables (indígenas y mujeres) no
quedaban exentos de participar en la gestión pública (punto iii). Después de ello, nos concentramos
en saber si habría interferencia, o no, de grupos de poder extralectorales en el destino municipal, lo
que posibilitó incurrir en el quinto parámetro de observación (punto v). El propósito fue conocer el
alcance de la decisión municipal, respecto a su influencia sobre las autoridades electas o en aquellas
de carácter corporativo (ganaderos, empresarios, comités cívicos, cúpulas sindicales, etc) que podrían
subordinar a las autoridades municipales y, con ello, a la misma condición de representatividad de la
democracia. Finalmente, el aspecto referido a la libertad de expresión (punto iv) buscó ser parcialmente
observado a partir de la pregunta sobre la igualdad de oportunidades en el uso de los medios en el
marco de las campañas electorales. Es evidente que la pregunta rebasa todo propósito de reflexión
sobre el rol de los medios en los municipios, pero si aborda someramente la posibilidad de conocer si
éstos son percibidos como mecanismos de democratización o de dominio de algunos grupos de poder
sobre el resto. En suma, se intentó, con el diseño del cuestionario, contar con preguntas que permitan
conocer en qué medida el sistema municipal se fortaleció con la LPP, amplió la democracia y, con ella,
consolidó el carácter poliárquico del sistema político.
304 Philippe C. Schmitter and Terry Lynn Karl, “What Democracy Is . . . and Is Not,” Journal of Democracy 2, 1991, pp. 75-88.
212
1. Elecciones limpias
Veamos lo que dicen las autoridades municipales.
Tabla Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su
59 municipio a lo largo de esta década y media han sido limpias”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 67 75 66 68 66 65 69 71 90 62 75 67 64 30
Poco de
acuerdo 21 14 22 22 20 18 14 21 10 26 18 21 20 45
Nada de
acuerdo 11 10 12 9 13 15 17 6 13 8 6 16 25
Ns/Nr
1 2 1 1 1 2 1 6
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Gráfico 54
Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio
a lo largo de esta década y media han sido limpias”
De
acuerdo 75 68
66 66
Poco de
acuerdo 22 22 20
14 10 12 9 1 13
2 1 1
Nada de
acuerdo
Ns/Nr
Tipo de autoridad Tipo de Municipio
213
Es verdad que no existe una explicación clara sobre el significado de “elecciones limpias”. Sin
embargo, más allá de las distintas acepciones que podría tener el término, desde percepciones
sobre mesas anuladas, manipulación de los medios, compra de votos y demás aspectos a
tomarse en cuenta, lo cierto es que la pregunta intenta descifrar los sentimientos de confianza
hacia las elecciones más que el contenido particular de lo que se entiende por “no limpio”. De
ese modo, no deja de ser llamativo que 2/3 de los entrevistados consideran que las elecciones
transcurrieron en forma limpia. Sin embargo, un tercio opina lo contrario entre los que están
“poco de acuerdo” (21%) y “nada de acuerdo” (11%). ¿Se puede pensar que es un porcentaje
alto y que, por ende, la democracia ha funcionado relativamente mal? Es evidente que no es fácil
hacer una comparación muy taxativa con indicadores similares. Sin embargo, importa considerar
un indicador de confianza en las elecciones obtenido en 2007 por un equipo de investigadores.
En este caso el porcentaje entre los que confían es de sólo 56,7%.305 Por lo tanto, el ánimo de
los entrevistados en este cuestionario sería definitivamente mayor. Sin embargo, conviene ver
los rasgos departamentales.
Gráfico 55
a lo largo de esta década y media han sido limpias”
90
De
acuerdo 75
69 71
65 67
62 64
Poco de
acuerdo
45
Nada de 30
26 25
acuerdo 21 21 20
18 17 18 16
15 14 13
10
6 8 66
Ns/Nr 2 0 1 0 0 0 0 0 0
z az ba rij
a
ur
o sí ca ni o
ru P to sa Be nd
C
La ba
m Ta Or Po i Pa
n ta a uqu
Sa ch Ch
Co
Todas las autoridades municipales, con excepción de Pando, estarían muy por encima del
indicador de 56,7 mencionado en el trabajo de Seligson. Sobresale la opinión relativamente alta
de las autoridades municipales con picos en Tarija (90%) y, todo lo contrario en Oruro (62%),
Santa Cruz (65%) o Beni (64%). No es una comparación plenamente satisfactoria (la que se
hace con el trabajo mencionado), pero da la idea de una mayor legitimidad en las elecciones
municipales catalogadas como “limpias” en dos terceras partes de los casos. Asimismo, y como
305 M. Seligson (ed.) y D. Moreno (coord.), op.cit., pp. 117-9.

214
matiz al tercio de autoridades en contra de creer que las elecciones fueron limpias, es necesario
mencionar que sólo uno de cada 10 alcaldes (11%) cree verdaderamente que las elecciones no
fueron limpias. E, incluso, es posible pensar que la mayor legitimidad del gobierno municipal
en comparación, por ejemplo, al Congreso, como institución elegida igualmente por medio de
elecciones competitivas, coadyuva a creer en correlativa mayor proporción en estas elecciones
que en aquellas de carácter nacional. Téngase en cuenta que el nivel de confianza en los
gobiernos municipales si bien es sólo de 53%, por debajo de otras instituciones, como la Iglesia
(67,9%), el Defensor del Pueblo (57%), los medios de comunicación (55,9%), las fuerzas
armadas (54,9%) o la Corte Nacional Electoral (54,9%), está por encima del Congreso (47,2%)
como institución nacional legitimada también por el voto (47,2%).306
No cabe la menor duda que el escueto porcentaje en Pando refleja el estado de ánimo de una
población que se sintió avasallada el 11 de septiembre de 2008 desde ambos frentes ( gobierno
central y prefectura).
¿Pero tiene este optimismo correlato con la realidad?
Sin ánimo de hacer un balance exhaustivo de la transparencia electoral en Bolivia, posiblemente

se pueda hacer una periodización sucinta al respecto basada en cuatro periodos.307 Un primer
periodo hace referencia al retorno a la democracia y a su funcionamiento en el marco de las
instituciones heredadas del largo periodo dicatatorial. Precisamente, esa herencia coadyuvó a
hacer de las instituciones públicas, como por ejemplo la Corte Nacional Electoral, apéndices de
los políticos de turno. No es casual que, justamente, en la elección de 1989 se haya denunciado
la manipulación en el conteo electoral y el sesgo en la asignación de escaños en el Congreso
de parte de las Cortes Electorales Departamentales y de la Corte Nacional Electoral. Ante esa
opinión pública, verdaderamente descontenta con el proceder electoral, se procedió a transitar
a un segundo periodo. El periodo del “pactismo” que resolvió, a través de los Acuerdos de 1991
y 1992, elegir a una nueva CNE por dos tercios de votos del Congreso. En esta fase histórica no
más del 0,1% de las mesas electorales tuvieron denuncia de fraude. Fue un tiempo que duró
posiblemente hasta 2002. Ante el inminente quiebre de la democracia pactada, para entonces
hondamente deslegitimada, se “inaugura” un tercer periodo de esbozos de cuestionamiento
a la transparencia electoral. Precisamente, en aquella elección presidencial NFR denunció la
existencia de un fraude por omisiones informáticas de la CNE que cometió el error de presentar
en su página web diferentes resultados electorales que los que finalmente quedaron ratificados.
Sin embargo, es desde la elección de Evo Morales y la “defunción” de la democracia pactada que
se vuelve a un clima permanente de denuncias y contradenuncias. Desde su misma asunción
a la presidencia, Morales dijo haber llegado a ese sitial “incluso contra el fraude la CNE”. A
partir de aquel momento no cesa el estado de enfrentamiento. Hoy, se cuestiona severamente
306 Ibid. p. 119.

307 Para este análisis es útil el texto de reciente publicación, Betilde Muñoz Pogossian, Electoral Rules and the Transformation of Bolivian
Politics. The Rise of Evo Morales, Palgrave/MacMillan, Estaos Unidos, 2008, p. 22, 151.
215
la posibilidad de emprender la elección presidencial de 2009 con el denominado padrón
biométrico. Cuando esta encuesta fue tomada, se tenía en la mira el “fraude” del Referéndum
Revocatorio de 2008 así como los referendos departamentales, sin la venia de la CNE, para la
aprobación de los Estatutos Departamentales. Es pues un ambiente de recelo permanente.
Sin embargo, ¿significa que las autoridades municipales son, en cierto modo, inmunes a esta
“guerra”? Seguramente no, pero si tienen claridad, al menos hasta el presente, en saber que
las elecciones municipales han sido transparentes. Más allá de algunas mínimas excepciones,
se tiene plena conciencia de que el ámbito municipal ha sobresalido, precisamente, por su
imposibilidad de desplegar fraude alguno. Hoy por hoy, el riesgo de perder este capital es
alto. Pero el que suceda o no, es una pregunta que sólo podremos contestar a futuro. Por
de pronto, las percepciones son predominantemente positivas. Por ello, de la “fase de fraude
institucionalizado” del tiempo previo a la década de los noventa, hasta esta nueva “fase de
posible extensión del fraude” no hay gran diferencia. O quizás si la hay: el recuerdo de al menos
una década y media de transparencia electoral en el país.
2. Elecciones masivas: del relativo dominio de los partidos nacionales

a la “autonomización” municipal
En este acápite se analiza, en la óptica de las autoridades municipales, cuán inclusiva puede ser
la democracia representativa. Para lo cual se pregunta sobre si las elecciones municipales han
sido masivas, es decir, si han contado con el concurso de la mayoría de la población. Veamos.
Tabla Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en
su municipio a lo largo de esta década y media han sido masivas (con el concurso de la gran
60 mayoria de la población)”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 66 68 66 64 68 56 64 62 80 66 83 70 68 65
Poco de
acuerdo 28 25 28 31 25 36 17 36 15 32 13 27 23 30
Nada de
acuerdo 6 5 6 5 7 8 19 2 2 5 3 9
Ns/Nr
1 2 0 1 0 5 5
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
216
Gráfico 56
Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a
lo largo de esta década y media han sido masivas (con el concurso de la gran mayoria de la población)”
68 66 64 68
De
acuerdo
28 31
Poco de 25 25
acuerdo
5 2 6 5 1 7
0 0
Nada de
acuerdo
Ns/Nr
Nuevamente, el indicador se ancla en los dos tercios de autoridades municipales que están
de acuerdo en que “las elecciones en su municipios a lo largo de esta década y media han
sido masivas”. ¿Es esto mucho? En principio es una cifra que está por encima del porcentaje
efectivo de participación en elecciones municipales que ha rondado el 60%. En ese mismo
sentido,308 conviene recordar que en la última elección municipal de 2004 la asistencia a las
urnas fue de un 63,3% de hecho, mejor que la asistencia a la elección municipal previa de 1999
(60%). Lo que equivale a decir, que, con excepción de Santa Cruz (56%), en el resto de los
departamentos, la percepción de los alcaldes sobre si las elecciones fueron masivas es superior
a la asistencia real de la elección de 1999 y lo es también respecto a las elección de 2004 con las
excepciones de Santa Cruz nuevamente y Cochabamba (62%), aunque en este último caso con
un porcentaje de virtual empate. También el porcentaje en los municipios urbanos y rurales (64
y 68%, respectivamente) es superior a la asistencia real en ambas elecciones. Ello demuestra,
en suma, que la percepción es ciertamente positiva.
También es de destacar la última elección municipal de 2004 en comparación a la elección

de 1999. Más de 900 agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas expresaron su intención
de participar aunque finalmente “sólo” 400 la consiguieron. “Se pasó de un proceso electoral
con 18 actores en 1999 a uno con cerca de 450 incluidos los partidos políticos en 2004”.309
Asimismo, y aún de mayor relevancia, es la “municipalización de la política” que vivió el país de
1999 a 2004. De ese modo, esta municipalización se percibió como de
308 En lo que sigue, FUNDEMOS, Análisis de la elección municipal 2004, Opiniones y Análisis, No. 72, FUNDEMOS, La Paz, 2005.
309 Salvador Romero Ballivián, En la bifurcación del camino, Análisis de resultados de las elecciones municipales, Corte Nacional Electoral,
La Paz, 2004, p. 26
217
“…paulatina desaparición de grandes bloques territoriales con una misma preferencia
electoral. En las primeras elecciones locales, las de 1987 (…) se observaban amplios
espacios ganados por un solo partido: el MNR dominó al sur de una diagonal entre la
Chiqitania y Sud Lípez, en MNRV ganó en el altiplano paceño, ADN se impuso en la
mayoría de los municipios de Beni. Estos datos mostraban (…) una motivación en el
electorado que era por lo menos regional, no estrictamente municipal. Esta lógica política
se mantuvo hasta la municipal de 1995 y se quebró de manera evidente en la municipal
de 1999 (…) el destino de cada municipio tendió a singularizarse (…) se trató de un
progresivo camino a la municipalización de la política”.310
Vale decir, la política adquirió relativa autonomía en el mundo municipal. Se hizo más intensa y,
por ello mismo, menos dependiente del nivel central y, con ello, de la interferencia permanente
de los partidos políticos. Pero, esto fue reciente. Los hechos no muestran desde siempre esta
orientación. En principio, las dos primeras elecciones municipales al amparo de la LPP (1995 y
1999) estuvieron liderizadas por los partidos dejando entrever el paulatino sometimiento de las
autoridades tradicionales al mundo partidario, o como lo definió alguno de los primeros trabajos
de campo realizados, como la preponderancia de los alcaldes sobre los mallkus. El acercamiento
de estos últimos al mundo oficial de la democracia representativa parecía tener, sobre todo, la
fuerza de asimilación del mundo comunal al “mundo moderno”.311 Los datos electorales ponen
en evidencia, en ambas elecciones, el apoyo a los partidos tradicionales, que rondó los 3/5
del electorado. Incluso en 1999 no hubo mayores sorpresas. Nuevamente, se impuso el MNR
(19,2%) confirmando la supremacía de la municipal precedente en la que obtuvo poco más del
20%. Estuvo acompañado por el MIR (15%), ADN (13,7%) y UCS (11%) que sumaron juntos
casi el 60% de los votos. Sin embargo, en 2004 la realidad empieza a cobrar otro cariz. A raíz
de las modificaciones constitucionales de febrero de 2004, se quebró el monopolio partidario,
refrendado por la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas, posibilitando el
concurso precisamente de este tipo de organizaciones en los comicios electorales. Ello dio lugar
a que en 2004 el espectro electoral se caracterizara por la fragmentación del voto en la escala
nacional de la mano, simultáneamente, de un voto concentrado en los municipios, el éxito de
los alcaldes salientes, el nacimiento poco auspicioso de la mayoría de agrupaciones ciudadanas
y pueblos indígenas y, sobre todo, el debilitamiento general de los partidos.312
“Como la crisis de octubre de 2003 fue interpretada como una crisis del sistema
partidario, la elección de 2004 representaba la primera prueba seria para
los partidos (…) los resultados de la consulta fueron un golpe duro para los
partidos….”.
310 Ibid, p. 42.

311 Rolando Sánchez Serrano, Las comunidades rurales ante el cambio y la modernizacion, CEBEM La Paz, 1994.
312 S. Romero, En la bifurcación….ob.cit., p. 35
218
Tabla
Evolución de votación de los principales partidos (1999-2004)
61
Partido Porcentaje 1999 (votos emitidos) Porcentaje 2004 (votos emitidos) Evolución 2004-1999 (en puntos)
MNR 19,2 6,1 -15,1
MIR 15 6,5 -8,5
ADN 13, 7 2,3 -11,4
UCS 11,1 2,5 -8,6
NFR 7,8 2,7 -5,1
MSM 5,4 8,1 2,7
MBL 4,2 2,3 -1,9
MAS 3 17,1 14,1
Fuente, Salvador Romero Ballivián, op.cit., pp.47.
Como se observa, los partidos tradicionales, MNR; MIR; ADN y UCS sumaron juntos menos
de una quinta parte del electorado. Ello dejó ver que “desde abajo” se fueron delineando
opciones precisamente más acordes a esa “municipalización de la política” anteriormente
comentada. Ese hecho no queda necesariamente reflejado en las estadísticas generales
(finalmente hay una diferencia de sólo tres puntos entre esta elección y la de 1999), pero si en
el matiz de la cifras. Posiblemente, el haber elegido a 56 alcaldes en forma directa (con más
del 50%) en 2004 frente a sólo 23 alcaldes pone en evidencia esta “autonomización” de la
política municipal.
Ello corrobora la tesis de que la “masividad” de las elecciones es cada vez más un dato cierto.
Nuevas élites están sólidamente inmiscuidas en la política. No varían grandemente las cifras
electorales, pero quienes compiten ya son otros. No son los elegidos desde cúpulas partidarias,
sino líderes con proyección propia. El caso del MAS ejemplifica esta irrupción municipalista
autónoma con notable claridad ya que desde los municipios del Chapare se empezó a formar
y consolidar el partido que hoy obtuvo la presidencia.313 Sin embargo, no es el único caso.
Diversos casos ejemplifican esta situación. Uno de ellos, el municipio de Guaqui, estuvo
manejado durante las dos primeras elecciones por las viejas élites urbanas ligadas al servicio
del ferrocarril (ENFE, Empresa Nacional de Ferrocarriles). Estas élites no fueron plenamente
desplazadas por las élites comunales, pero son estas últimas las que al amparo del MAS y de
siglas menores empezaron a incidir en el municipio.314 En un trabajo de campo se veía que de
1994 a 2003 el dominio no había sido de las élites indígenas y campesinas:
“Durante muchos años el Gobierno Municipal de Guaqui se ha circunscrito

únicamente a la parte del pueblo y del Puerto. La relación del gobierno
313 Al respecto es clave Jorge Komadina y Celine Geffroy, ob.cit., pp. 113-39
314 Rosa Arteaga Huanca, La conformación de la élite política local a partir de la Ley de Participación Popular en el Municipio de Guaqui
(1994-2003), Tesis de Licenciatura, UMSA/Carrera de Ciencias Políticas, La Paz, 2005.
219
municipal con los campesinos indígenas fue y es casi inexistente (…) los
indígenas del lugar son considerados como seres inferiores a los vecinos”.
De ese modo, la conclusión de la investigación mencionada fue lapidaria:
“El objetivo de la LPP de ampliar la democracia e incorporar a los campesinos-
indígenas a la política ha quedado truncado frente a las aspiraciones y actitudes de
los partidos políticos….”.315
Sin embargo, ya en 2004 accedieron élites comunales a la arena política bajo la sigla del MAS
tanto como de un Pueblo Indígena: Comunidad en Movimiento Democrático, obteniendo juntos
casi un tercio del total. Vale decir, la evaluación hasta antes de 2004 deja poco margen para
creer en la apertura, aún tenue, pero real que tuvo lugar en este municipio. En Moxos, Beni se
puede citar una experiencia similar:
“Cuando en el año 2004 la Ley permite otra modalidad de representación electoral

que no sea el partido político, las organizaciones sociales encuentran un espacio
de participación que le brinda resultados. De hecho la alianza entre el Pueblo
Indígena Central de Pueblos Étnicos Mojeños del Beni y las junatas vecinales fue
la ganadora de esas elecciones quitando la hegemonía de consecutivas elecciones
a ADN…”.316
Es pues importante notar que esta nueva realidad municipal sentó las bases para un cambio
substancial. Cambio que fue acompañado por otras reformas de similar calibre integrador como
la posibilidad de elegir diputados nacionales de circunscripciones uninominales. Fue una notable
reforma que unida a la municipalización desprovista ya del monopolio partidario, permitió
sentar las bases de una política inclusiva sólida desde mediados de la década de los noventa.317
Mecanismos de inclusión que hoy tienen su rúbrica en lo que constituye una nueva CPE con un
nuevo molde autonómico más incluyente, al sentar las bases de la irrupción y/o consolidación
de élites locales, indígenas, regionales y departamentales. Más allá de las críticas que puedan
hacerse a este molde, es indudable que la democracia se hace cada vez más masiva.
315 Ibid.
316 Óscar Bazoberry Chali, ob.cit., p.120.
317 René Antonio Mayorga, Los diputados uninominales: problemas y redefinicion de su rol parlamentario, Ministerio de Desollo Sostenible
y Planificación, La Paz, 1995.
220
Gráfico 57
Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a
lo largo de esta década y media han sido masivas (con el concurso de la gran mayoria de la población)”
80 83
De 70 68
64 66 65
acuerdo 62
56
Poco de 36 36
acuerdo 32 30
27
23
17 19 15 13
Nada de 8 9
2 0 5 5 30 5
acuerdo 0 0 0 2 0 0 0 0
uz az ba ija ro os
í ca ni o
Ns/Nr r P r u t sa Be nd
aC La ba
m Ta Or Po ui Pa
nt a uq
Sa ch Ch
Co
Y, los resultados departamentales, aunque con variaciones entre departamentos, siguen

rondando los dos tercios. Sólo Santa Cruz está por debajo del 60% (con un 56%) mientras
en el vértice opuesto están Tarija y Potosí con porcentajes de 80% o más (80 y 83%
respectivamente). Veamos, sin embargo, lo que sucede con los sectores más vulnerables de la
población.
221
3. Elecciones masivas: más indígenas en el poder municipal
Veamos si los indígenas han accedido o no al poder municipal.
Tabla Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase
“Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin
62 discriminar a indigenas/campesinos”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 81 86 80 78 82 77 79 74 75 77 88 88 91 90
Poco de
acuerdo 16 7 17 19 14 20 10 23 20 19 10 9 9 10
Nada de
acuerdo 3 7 3 2 4 3 12 4 4 3
Ns/Nr
1 1 1 5 3
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Gráfico 58
a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin discriminar a indigenas/campesinos”
86
80 82
78
De
acuerdo
Poco de
acuerdo
Nada de
17 19
acuerdo 14
7 7 4
0 3 1 2 1 0
Ns/Nr
222
Resulta impresionante comprobar que cuatro de cada cinco autoridades municipales considera
que las elecciones han sido desarrolladas sin discriminar a los indígenas y campesinos. En una
realidad que considera que Bolivia es un país donde se vive la discriminación con mucha
agudeza,318 es necesario buscar la explicación a esta percepción generalizada en todos los
departamentos con más de 2/3 de apoyo y en las mismas áreas urbanas y rurales (78 y 82%,
respectivamente), en la historia del comportamiento electoral campesino. Téngase en cuenta
que hasta antes de la promulgación de la LPP, las elecciones mismas (más allá de ser o no
municipales) no eran muy atractivas para el votante del área rural. Algunos factores explican
esta realidad:319
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relación al detentado por los dirigentes campesinos de la organización campesina
del nivel equivalente.
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en relación a las elecciones nacionales.
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Motivos muy claros que han quedado en el pasado. Hoy los campesinos e indígenas empiezan
a ser los portavoces del municipalismo. Tengamos en cuenta que si en 1995 aproximadamente
un tercio de las autoridades municipales se autodefinían como indígenas, este porcentaje
subió hasta cerca al 60% en la siguiente elección de 1999320 y hoy, de acuerdo a la elección
2004, como vimos en el primer capítulo, la “indigenización” es aun mayor: sólo poco menos
del 20% no se considera indígena. Lo que muestra en forma contundente el avance indígena.
Complementado por medidas menores como el reconocimiento de las comunidades
campesinas a través de las personerías jurídicas, la creación de distritos municipales indígenas
e incluso la posibilidad de planificar en estos espacios desconcentrados de los municipios
a través de los denominados Planes de Desarrollo Distrital Indígena.321 Medidas que fueron
sedimentando el terreno de lo que hoy son las autonomías indígenas. Junto, claro está, a la
normatividad comentada anteriormente (la Ley 2771 del 7 de julio de 2004 de Agrupaciones
Ciudadanas y Pueblos Indígenas) que quiebra el monopolio partidario “etnificando” y
318 La Fundación Unir realizó una encuesta de opinión en la que se pondera en 5,7 el grado de discriminación en Bolivia de una escala del 1
al 7 con este último valor como el que exhibe mayor discriminación. Es la pobreza (33,6%), el color oscuro de la piel (21,5%), el apellido
(10,7%) o el ser indígena (23,6%) los factores que explican mejor esta realidad; cf. F. Unir, Segunda Encuesta Nacional Diversidad
cultural hoy. Una radiografía al país, F. Unir, La Paz, 2008, pp.9-10.
319 Esteban Ticona, Gonzalo Rojas Ortuste y Xavier Albó, Votos y whipalas. Campesinos y pueblos originarios en democracia, Fundación
Milenio y CIPCA cuadernos de investigación 43, La Paz, 1995, p. 174.
320 Cf. respectivamente Secretaría Nacional de Participación Popular, Indígenas en el poder local, SNPP, 1996 y Xavier Albó y Víctor Quispe,
op.cit., en especial el capítulo 5.
321 Cf., respectivamente Secretaría Nacional de Participación Popular/Dirección Nacional de Fortalecimiento Comunitario, Diagnóstico
de situación de organizaciones territoriales de base, comités de vigilancia, asociaciones comunitarias y listado de organizaciones
funciónales, SNPP, La Paz, 1997; Anne Balslev, Distritos Municipales Indígenas: las primeras experiencias. Hacia una estrategia de
fortalecimniento de los distritos municipales indigenas, Secretaria de Asuntos Etnicos de Genero y Generacionales, La Paz, 1996; y Jorge
Arias, art.cit., pp. 427-67.
223
ruralizando el panorama político322 en el sentido analizado (medida que a pesar de la retórica
partidaria no fue de precisamente su agrado por la “pérdida” de bastiones electorales en
curso323). Además, las mismas metodologías para planificar o controlar empezaron a adquirir
el sello comunal y/o local. Por ejemplo en diversos municipios, como Cruz de Machacamarca,
Choquecota y/o Huayllamarca se planificó en base a cabildos abiertos, “reuniones de marka”
y asambleas comunales, adaptando los instrumentos comunes a todos los municipios del país,
a sus propias realidades.324 No siempre sucedió así como lo demuestran otros casos como
el guaraní tarijeño que ha quedado subordinado a la dinámica partidaria occidental en el
municipio de Entre Ríos en la provincia OĆonnor de Tarija:
“En el caso del pueblo Guaraní del Itika Guasu el gobierno municipal no ha logrado
desconcentrar el poder de las élites locales, más bien continuó reproduciendo la
concentración del poder y de las funciones de administración y representación en
grupos minoritarios vinculados a una estructura político partidaria”.325
Por ende,
“Visualizar lo indígena en el espacio municipal es visualizar la negación de los

indígenas como sujeto colectivo y como ciudadanos. En el municipio de Entre Ríos
en el imaginario de los habitantes y de las élites de poder, el guaraní no es sujeto
de desarrollo, ni sujeto político. El municipio, así, reproduce los mecanismos de
exclusión del sistema colonial….”.326
Sin embargo, lo que puede verse como realidad para un pueblo guaraní no es algo que se
pueda generalizar. Ocurrió lo inverso en Charagua en el Chaco guaraní de Santa Cruz:
“Es importante destacar que en las elecciones de 1999 los partidos políticos
intentaron recomponerse y evitar las alianzas con sectores sociales (…). Sin
embargo en 2004 esta actitud cambió considerablemente, más que una mayor
apertura de los partidos fue la posibilidad de conformación de agrupaciones o la
presencia directa de las organizaciones indígenas lo que obligó a los partidos a
considerar nuevas alianzas”.327
322 Esta política no es casual si se tiene en cuenta que la imagen positiva hacia los partidos políticos en 2004 alcanzaba sólo el 3,8% frente
a la Iglesia, el Defensor del Pueblo o los medios de comunicación con el 65,6%, 29,1 y 17% respectivamente. Asimismo, en la misma
encuesta el 56,% de los encuestados consideraba que los partidos son poco necesarios para la democracia; el 43,7% pensaba que
ningún partido lo representa y el 49% corroboraba este desdén afirmando que ningún partido responde a sus demandas; cf. Corte
Nacional Electoral, Cultura politica y democracia en Bolivia. Segundo estudio nacional, CNE, La Paz, 2004, pp.77, 80-1.
323 Cf. Ventana Ciudadana No. 4, “Ningún partido elaboró una propuesta para estar norma”, en La Razón del 4 de junio de 2004, p. C4.
324 Cf. Hernán Rodríguez (corrd.), Relación del gobierno municipal con la comunidad, PIEB, La Paz, 2002.
325 Cf. Pilar Lizarraga y Carlos Vacaflores, ob.cit., pp.76-7.
326 Ibid.
327 Óscar Bazoberry, ob.cit., p.87. Esa diferencia entre pueblos guaranís de diferentes departamentos también se pudo ver entre pueblos
guaranís dentro del mismo departamento de Santa Cruz entre los guaraní del Izozo, mucho más apegados a sus autoridades tradicionales
frente a los guaraní de Lagunillas de Iupaguazu más cercanos al apoyo de lasa ONGs y la Iglesia y, por ello, arrimados al Gobierno
Municipal antes que a sus autoridades tradicionales; cf. Marina Hoyos y José Blanes, “La participación social y política en el mundo
guaraní”, en Carlos Toranzo (ed), Las paradojas …ob.cit., pp. 135-55.
224
De ese modo,
“Un hecho a resaltar es que los partidos políticos no tienen mayor influencia
en las elecciones de los dirigentes de la sociedad civil así como tampoco en las
instituciones propiedad de la ciudadanía como la APG, las juntas vecinales, el
Comité de Vigilancia, la Cooperativa de Aguas y de Riego. El fenómeno es más
bien contrario, es decir, los partidos políticos se encuentran a merced de los
actores y liderazgos locales, lo que se ha demostrado con la movilidad del voto en
los últimos años.”.328
Por lo tanto, parece innegable que el sentido “monocultural” que se quiere atribuir muchas veces
a la Participación Popular desconoce que la realidad ha ido tejiendo realidades más complejas, y
ciertamente multiculturales, que las definidas en determinadas visiones políticas. 329Ciertamente,
se trata de una realidad que ni siquiera puede ser evaluada sólo en función a criterios culturales
(“monocultural” o “pluricultural”). Más bien sólo puede ser referida a problemas étnicos como
componente adicional a una trama que parece ser menos “primordialista” (de identidades étnicas
casi estáticas 330 ) que propiamente ligada a aspectos prácticos. Realidades que no definen su
identidad de forma indefinida y permanente y menos lo hacen de modo afirmativo. Se ha podido
comprobar que “el nosotros” que surge al calor de la LPP puede tener contornos defensivos y
reinvindicativos en un sentido muy pragmático: “nosotros no hemos recibido nada del municipio”.
Primó pues una lógica clientelar antes que una lógica capaz de consagrar los valores indígenas
y/o comunales. Vale decir, se reafirmó una identidad por exclusión antes que por revalorización
de valores ancestrales.331 Sólo posteriormente se vio que la búsqueda de atención podía adquirir
ese cariz étnico. Por lo tanto, no es un rasgo que, necesariamente, antecede a los problemas,
sino que reenfatiza los problemas brindándoles una cobertura ideológica (étnica) funcional a sus
demandas. Por ello, tengamos en cuenta que esta irrupción menos partidizada desde 2004, 332 que
de todos modos no fue todavía tan significativa como cabría esperar por haber permitido sólo
tenuemente el ingreso de candidaturas indígenas,333 no significó necesariamente el paso hacia un
328 Oscar Bazoberry, op.cit., p.88.

329 Esa es la visión de académicos como el actual Vicepresidente Alvaro García Linera que expone el criterio de “monoculturalidad” como el
eje dominante en la conformacion institucional boliviana. Para mayor exposición internacional de estos planteamiento se ha publicado
el texto colectivo con intelectuales de izquierda de reconocimiento mundial; cf. Toni Negri, Miche Hardt, Giuseppe Cocco, Judith Revel,
Álvaro García Linera y Luis Tapia, Imperio, multitud y sociedad abigarrada, CLACSO/Muela del Diablo/Comuna/ Vicepresidencia del
Congreso Nacional Boliviano, La Paz, 2008.
330 Para ello ver el caso que ya tuvo lugar en Mexico donde la sola ideología permite que en Oaxaca haya al menos 20 a 30% mas indígenas
que en Chiapas no obstante las coincidencias en demas aspectos economicos, sociales y lingüísticos. Ello, debido a un supuesta
existencia de identidades puras e inmodificables, lo que da lugar a planteamientos “primordialistas” o “esencialistas”; cf. El interesante
ensayo de Todd A. Eisenstadt, “Usos y costumbres and Postelectoral Conflicts in Oaxaca, Mexico, 1995-2004”, Latin American Research
Review, vol.42., No.1., febrero de 2007, pp. 52-77.
331 Jose Blanes, Mallkus…ob.cit., p. 91
332 Aunque siempre es necesario relativizar esta “despartidización”. La elección de constituyentes de 2006 puso en evidencia que entre el
MAS y PODEMOS, que no obstante ser una agrupación ciudadana, albergó a políticos de los partidos tradicionales como ADN y el MIR,
sumaron juntos 197 de 257 asambleístas, es decir casi el 80%. Es el matiz que hace Antonio Mitre, Nosotros que nos queremos tanto.
Estado, modernización y separatismo: una interpretación del proceso boliviano, Editorial El País, Santa Cruz, 2008, p.62.
333 Téngase en cuenta que si bien la CIDOB y CONAMAQ intentaron registrarse electoralmente en 50 y 110 municipios lo hicieron sólo en 18
y 44 respectivamente. A decir de sus líderes “la elección todavía los tomó por sorpresa”. Lo que significa que en una siguiente elección
el cupo posiblemente logre ser mucho mayor; cf. Ventana Ciudadana 13, “Los pueblos y naciones indígenas postulan a sus candidatos
en 60 municipios”, en La Razón del 15 de octubre de 2004, p. D6.
225
proceso de predominio social de aquellos líderes tradicionales sobre el Estado en su versión local.
Hasta aquel momento la dinámica marcaba un sello visto como de “estatización de la sociedad”
más que de “socialización del Estado”.334 La pérdida del monopolio partidario en 2004 permitió,
indudablemente, establecer la posibilidad de que élites comunales e indígenas, además de aquellas
vecinales y sindicales, se incorporen al proceso sin intermediarios partidarios:
“A partir de las oportunidades de participación directa, el 23% de los y las
concejalas electas representa a agrupaciones ciudadanas o pueblos indígenas.
Específicamente, los pueblos indígenas lograron la elección de 105 concejales
y concejalas en 60 municipios del país; alcanzando la elección directa de cinco
alcaldes indígenas en el departamento de La Paz, tres en Oruro, dos en Potosí y
uno en Santa Cruz, sin tomar en cuenta a los postulantes de pueblos indígenas
que se hayan presentado por medio de agrupaciones ciudadanas o partidos.
Estos datos muestran importantes avances en la participación y en la apertura de
espacios democráticos para el ejercicio del poder y el gobierno local. Avances que
cambiaron la estructura política del país y que alientan el proceso de cambios que
tendrá un hito en la futura Asamblea Constituyente”.335
Hecho pues que marcó una diferencia substancial con la dinámica previa de “colonización”
partidaria de los espacios municipales336 que había logrado relegar, en cierta forma, a los líderes
menos adiestrados en el manejo de códigos occidentales, esenciales para manejarse en la
gestión pública municipal, favoreciendo a los líderes políticos por sobre los líderes sociales. Por
decirlo de algún modo, las autoridades tradicionales perdían relevancia, la que se trasladaba
a las nuevas autoridades municipales. Lo político (partidario) suplía o, al menos, opacaba a
lo sindical/comunal/indígena.337 ¿Es este problema de fondo el que ha tendido a cambiar? En
principio, cabe mencionar que la apertura de la nueva Constitución a agrupaciones ciudadanas y
pueblos indígenas logró una mayor apertura a sectores marginados dentro del municipio. No es
que en las elecciones previas los partidos no se hayan visto obligados a “abrirse” a potenciales
líderes locales, pues si lo hicieron, consolidando un primer avance en la territorialización de la
representación.338 Sin embargo, ya en 2004 esta tendencia se amplió, trayendo como correlato
una mayor cantidad de élites con posibilidad de asumir la conducción municipal y, además,
con mayor representación dentro de la jurisdicción territorial.339 Sin embargo, esta irrupción no
334 Cf. J.Blanes, Mallkus…ob.cit.

335 Jean Paul Guevara, “Elecciones a diez años de la Participación Popular”, en Ventana Ciudadana de La Razón del 7 de enero de 2005, p.
C2.
336 Prólogo de René Antonio Mayorga, en J. Blanes, Mallkus….op.cit., p. viii.
337 Ibid y también José Blanes y Diego Ayo, “Participación social y modernización del Estado en Bolivia”, en Carlos Toranzo (ed), Las
paradojas…op.cit., pp. 52-8.
338 María Teresa Zegada, La representación territorial de los partidos políticos en Bolivia, Friedrich Ebert Stiftung-ILDIS, La Paz, 1998.
339 Incluso se argumentó que para ellos –los pueblos indígenas- era más fácil entrar al ruedo electoral y constituirse como élites gobernantes
en tanto que su organización es permanente. No deben organizarse con fines electorales pues en realidad están siempre organizados y
esa es una ventaja notoria; cf las declaraciones de Alfonso Alem, consultor de OIT en Ventana Ciudadana No.9, “Los indígenas podrían
reproducir su sistema organizativo en el municipio”, en La Razón del 20 de agosto de 2004, p. 7C. Sin embargo, esta característica
finalmente fue en detrimento de su fortaleza electoral. Al no tener que inscribir a sus militantes y/o simpatizantes hicieron poco
para movilizar a la ciudadanía haciéndose, por ende, poco conodas a los ojos de los votantes; cf. Salvador Romero Ballivián, En la
bifurcación…op.cit., p.81.
226
melló el asunto de fondo: la enorme dependencia respecto al Estado y, con ella, la consolidación
de una específica forma de democracia: la democracia representativa. Son más élites -mayor
cantidad de ellas- pero con la tendencia no a modificar el formato institucional municipal ni
aplicar prácticas de gestión diversas. No, en realidad sus críticas ni siquiera se dirigen contra
el municipio que los estuvo marginando parcial o hasta totalmente de su puesta en marcha.
Sus críticas son contra las personas que los gobernaban que no se preocupaban de atender
a poblaciones alejadas y/o indígenas.340 Hoy, la posibilidad de incorporarse al juego electoral
ensancha el abanico de opciones electorales pero sin alterar el juego clientelar mencionado.
De ese modo, se da una mayor apertura democrática con notable legitimidad, a diferencia
del pasado,341 pero no necesariamente modificando la orientación estatista (patrimonial) del
proceso.342
Gráfico 59
a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin discriminar a indigenas/campesinos”
88 88 91 90
De
77 79 77
acuerdo 74 75
Poco de
acuerdo
20 23 20 19
10 12 5 10 9 9 10
Nada de 30 0 4 0 0 4 0 03 30 00 00
acuerdo
uz az ba rij
a
ur
o os
í ca ni do
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Ns/Nr aC La ba Po ui Pa
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Co
Y a nivel departamental, los datos son igualmente contundentes. En Pando y/o Beni incluso 9
de cada 10 autoridades contestaron afirmativamente a esta pregunta. En el escenario más bajo
Cochabamba, Oruro y Tarija rondan los ¾ de apoyo a la opción “de acuerdo”. No hay pues
mayores discrepancias departamentales.
340 J.Blanes, Mallkus…op.cit., p.77.

341 En una encuesta realizada en 1988, la opinión pública afirmaba en un 58% como “malos” los resultados electorales de las elecciones
municipales de 1985 y 1987 y tenía escasas expectativas para las próximas elecciones de 1989 superando nuevamente el 50%; cf.
Renata Hofmann, A propósito de las elecciones municipales, ILDIS, La Paz, 1988, pp.68 y 70. Ello cambió ya desde la elección de 1995
que despertó un verdadero interés al punto de calificar a estas elecciones como las “primeras elecciones”; cf. Secretaría Nacional de
Participación Popular, Directorio de alcaldes y concejales de la Participación Popular, SNPP, La Paz, 1996.
342 Así lo veía por ejemplo el líder indígena radical Felipe Quispe, el Mallku quien afirma que esta norma sólo ha servido para que se
enriquezcan los partidos a costa de los indígenas (la LPP): “es una porquería de ley….hay que devolver esos recursos al gobierno central
y de ahí que se envíe. No sirve de nada esta nueva ley (Ley de Agrupaciones Ciudadanas). Es para que haya más ladrones nomás”; cf.
Ventana Ciudadana No.6, “Hay que volver a la gestión del gobierno central”, en La Razón del 2 de julio de 2004, p. D6.
227
4. Elecciones masivas: más mujeres en el poder municipal
Veamos qué sucedió con las mujeres:
Tabla
Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su
63 municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin discriminar a las mujeres”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 77 85 76 74 79 82 67 68 75 74 93 70 91 85
Poco de
acuerdo 19 10 20 22 17 14 29 31 20 23 3 21 7 5
Nada de
acuerdo 4 5 3 3 4 5 5 1 2 5 9 2 5
Ns/Nr
1 1 1 5 5
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Gráfico 60
a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin discriminar a las mujeres”
De 85 79
acuerdo
76 74
Poco de
acuerdo 20 22 17
10 5 3 3 4
0 1 1 0
Nada de
acuerdo
Ns/Nr Tipo de autoridad Tipo de Municipio
228
Pasemos a observar la percepción sobre si “las elecciones han sido desarrolladas sin discriminar
a las mujeres”. Nuevamente, se observa una percepción muy alta como promedio general. Tres
de cada cuatro encuestados consideran que las elecciones municipales no han discriminado a la
mujer, con valores que van desde las dos terceras partes de los encuestados en La Paz (67%),
como el más bajo que va del 91 al 93% en Beni y Potosí respectivamente.
Gráfico 61
a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin discriminar a las mujeres”
93 91
82 85
De
acuerdo 75 74
67 68 70
Poco de
acuerdo
29 31
Nada de 23 21
20
acuerdo 14
9 7
5 5 5 35 0 55 5
0 0 1 0 0 2 0 0 2 0
Ns/Nr
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Debemos decir que en principio los datos no tienen correlación con lo que pone en evidencia una
realidad menos promisoria. De acuerdo a una última investigación, cerca a 100 alcaldes fueron
mujeres, frente a casi 900 hombres que obtuvieron ese cargo desde la elección de 1995 hasta la
de 2004. Vale decir, un alcalde de cada diez fue mujer.343 Sólo la décima porción, lo que delata
definitivamente un rezago muy claro. Ya en los albores de esta norma se pudo constatar que el
acceso de las mujeres al poder sería complicado. La participación de las mujeres en las elecciones
municipales de 1995 demostró un vehemente retroceso respecto a su participación en 1993. En la
primera los datos auguraban un presente relativamente promisorio. De un total de 858 concejales
titulares elegidos 229 eran mujeres. Es decir, más de una cuarta parte (26,7%) de los cargos ediles
estaban en manos femeninas. En 1995 las cifras variaron substancialmente con una marcada
orientación al descenso. Así, sólo fueron elegidas 135 concejalas titulares que no representaron
ni una décima parte (8,3%) del total de concejales existentes. 344 ¿Qué factores motivaron esa
estrepitosa reducción? Pues la presencia femenina de mayor significación en 1993 reposó en las
343 Es una investigación hecha por Gloria Ardaya, citada en Ventana Ciudadana del 26 de mayo de 2009; cf. http://www.la-razon.com/
versiones/20090526_006739/nota_267_817850.htm.
344 Secretaría Nacional de Participación Popular/Unidad de Investigación y Análisis, ob.cit., p.10.
229
condiciones poco atractivas de aquella coyuntura, cuyo reverso en la siguiente contienda electoral
tuvo en los beneficios de la descentralización municipal su más distinguido pilar.
Mientras la orfandad estatal en la mayor parte de los territorios y de las poblaciones definió la
historia de Bolivia, la búsqueda de cargos políticos regionales y locales tuvo un propósito más
simbólico que real. Sólo la “lluvia” de recursos de la coparticipación tributaria y la conversión
de varios espacios otrora marginales en espacios de poder, motivó el copamiento masculino
incisivo de estos puestos. De ese modo, la explicación a la reducción de concejalas de 1993
a 1995 no ofrecía dudas: la toma de espacios políticos –al mudar de un estado meramente
ornamental (los gobiernos municipales de antes de la LPP) a otro con real capacidad de toma
de decisiones- relegó a la mujer en un sentido inverso al crecimiento de esta capacidad. Lo
que equivale a aseverar que a mayor poder de un determinado espacio político, menor es la
presencia femenina.345 De ese modo, la politización que promovía la democracia representativa
municipal tendía a ratificar e, inclusive, incrementar la hegemonía masculina en lo que venía
a constituir una provocativa ecuación capaz de igualar la férula patriarcal con la ampliación
del radio partidario. 346 Tampoco fue mejor la presencia de las mujeres en los consejos
departamentales. Por el contrario, sólo el 4,7% de estas autoridades estuvo conformado por
mujeres.347 La situación fue sólo levemente mejor en el ámbito social de las OTBs, en cuyos
cargos dirigenciales sólo el 11% de las mujeres tuvo algún rol.348 Pero, no fue sólo un asunto
cuantitativo, sino de hondas repercusiones sobre la estabilidad emocional e incluso física de
muchas mujeres alcaldesas y concejalas. Hasta 2001 se tenían más de 100 denuncias registradas
sobre “acoso político”, el mismo que consistía en agresiones y amenazas a, mujeres que
pretendían copar espacios que “son sólo de los hombres”.349 No se ha procedido a ajusticiar a
ninguna autoridad (hombre) por este delito, no obstante se llegó a elaborar un anteproyecto de
Ley del Acoso Político que, finalmente, no fue aprobado. En este se incluían sanciones penales
a los acosadores.350
Vale decir, la impronta patriarcal fue rigurosa. Sin embargo, la realidad, al igual que en el caso de
los indígenas, varió progresivamente. En principio, se debe mencionar que la Coordinadora de
la Mujer impulsó la aprobación de la Ley de Reformas y Complementación al Régimen Electoral
conocida como la Ley de Cuotas que estableció una cuota mínima del 30% de mujeres en las
listas de diputados uninominales y dos años después, a afectos de las elecciones municipales
de 1999, se modificó el artículo 112 del nuevo Código Electoral, extendiendo este beneficio/
derecho a las elecciones municipales. El resultado no se dejó esperar. Ya en 1999 fueron
elegidas un total de 31,9% de concejalas sobre el total de concejales del país. Un incremento
de casi el 400% respecto a la elección previa. Y, en 2004 las cifras ascendieron aún más: de un
345 Diego Ayo, Los desafíos…op.cit., pp. 95-6.

346 Para ello el excelente trabajo de Cecilia Salazar, Las mujeres en la participación popular. Politización desde abajo, Coordinadora de la
Mujer/CIDES- Viceministerio de Participación Popular, La Paz, 2000.
347 Carmen Barragán, “Los consejeros departamentales”, en G. Rojas y L. Thevoz (coord.), ob.cit.
348 Secretaría Nacional de Participación Popular/Dirección Nacional de Fortalecimiento Comunitario, Diagnóstico de situación…., ob.cit.
349 ACOBOL, Informe anual de Acobol de 2001, ACOBOl, La Paz, 2001.
350 Cf. ACOBOL, Acoso político, ACOBOL, La Paz, 2007.
230
total de 3600 concejales titulares, 1953 son hombres y 1557 mujeres. Es indudable que esta
nueva variación tuvo su origen en la autorización legal, al amparo de la Ley de Agrupaciones
Ciudadanas y Pueblos Indígenas de julio de 2004 que incrementó el porcentaje de presencia
femenina en su artículo 8: “Las Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas, establecerán
una cuota no menor al cincuenta por ciento (50%) para las mujeres, en todas las candidaturas
para los cargos de representación popular, con la debida alternancia.” De ese modo, se puede
comprender la presencia mejorada al 43,2% de las mujeres del total de concejales entre titulares
y suplentes. Sin embargo, es preciso advertir que las mujeres ocupan generalmente el cargo de
suplentes. Así en 2004 se veía que entre los suplentes 11,7% eran mujeres frente al 1,9% de
hombres en la misma “ocupación”.351 Cifras que para 2004 no hacen preservarse con inobjetable
diferencia respecto a sus pares varones. Una investigación, precisamente, contabilizó que 337
son concejalas titulares, frente a 1.458 varones. Al contrario, existen 1.292 suplentes mujeres y
495 suplentes hombres.352 Es decir, aproximadamente, un tercio del total de concejales varones
son suplentes frente a ¾ partes de concejalas que lo son. Asimismo, del total de concejales
suplentes aproximadamente 7 de cada 10 son mujeres.
Cifras que matizan el aparente ascenso infrenable de las mujeres, pero no lo desvirtúan. De la
primera fase ornamental de antes de 1995 a la “fase patriarcal” de 1995, pasamos a un escenario
mucho más inclusivo, igualmente, subdividido en dos. El primer hito lo marca el ascenso con el
30% exigido y el segundo hito el ascenso con el 50%. Seguramente estos elementos ayudan
a comprender el por qué de la percepción tan positiva observada a pesar de que los datos no
terminan de ser tan alentadores. Optimismo adicionado a un cúmulo de experiencias exitosas
en la gestión de las alcaldesas y concejalas, produciendo sus propios alimentos ecológicos
(mujeres guaranís) o sus propios tejidos (mujeres de Macharetí), superando la presión partidaria
y manteniéndose en el cargo a pesar de los variados intentos de “censurarlas” (concejala de
Arbieto), fomentando el uso del Seguro Materno Infantil (concejala del municipio de Tacopaya),
alentando proyectos educativos para mujeres (concejala de Salinas Garci de Mendoza,
consolidando la construcción del sistema asociativo (concejala de Tarija) entre otras muchas y
ricas vivencias y aprendizajes logrados.353 Ello matiza, pero no impide considerar que, en cierto
modo, la brecha de género no sólo es persistente, sino que, incluso, puede ensancharse más
haciendo de este rasgo uno de los más notorios fracasos de la LPP.354
351 Albó y Quispe, ob.cit., p. 86.

352 Cf. Gloria Ardaya, citada en Ventana Ciudadana del 26 de mayo de 2009; cf. http://www.la-razon.com/versiones/20090526_006739/
nota_267_817850.htm.
353 Cf. El muy interesante y emotivo texto de ACOBOL, Experiencias de alcaldesas y concejalas de Bolivia, ACOBOL La Paz, 2005.
354 Esta observación se hace en el trabajo de doctorado de M. Mendoza, op.cit., p. 63.
231
5. Grupos de poder en el contexto municipal. Más o menos peso que
los actores elegidos por voto
Veamos qué sucede en este indicador de funcionamiento “poliárquico”.
municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin presiones ni intimidación
64 de diversos grupos de poder”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 62 64 62 61 63 67 62 67 60 60 73 39 68 45
Poco de
acuerdo 27 24 27 30 24 23 17 26 35 36 18 39 20 40
Nada de
acuerdo 10 10 10 7 12 11 21 5 4 10 21 11 15
Ns/Nr
1 2 1 1 0 2 5
total en
100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
%
Nº de
396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Casos
Gráfico 62
a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas sin presiones ni intimidación de diversos
grupos de poder”
64 63
62 61
De
acuerdo
Poco de
acuerdo 30
27
24 24
Nada de 12
10 10
acuerdo 7
2 1 1 0
Ns/Nr
232
A la pregunta de si “las elecciones a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas
sin presiones ni intimidación de diversos grupos de poder”, un considerable 62% de las
autoridades municipales consideran que sí. No es un dato menor si partimos de la tesis de que
hasta antes de la implementación de la LPP, amplias franjas rurales carecieron de toda presencia
estatal. En aquellos territorios esta ausencia quedó suplida por variados actores sociales desde
el sindicato hasta el hacendado, catalogados desde el inicio de este proceso como “actores
corporativos” y que en este trabajo, de acuerdo al cuestionario, hemos denominado como
“grupos de poder”. El propósito manifiesto de la LPP fue catapultar a los “actores de base” y,
con ello, a otra sociedad: la sociedad territorial, capaz de parapetarse sólidamente frente a esta
“sociedad tradicional”. Estos actores territoriales estuvieron conformados por las denominadas
organizaciones territoriales de base: comunidades campesinas, juntas vecinales y pueblos
indígenas. En los albores de la LPP se veía que esta irrupción no era sino el “ingreso formal” de
la “verdadera” sociedad civil a la política. Un ingreso secularmente vedado se abría para estos
actores.355 Por ello, es que predominaron aquellas visiones cargadas de optimismo que veían
esta reforma como el principio imparable de cohesión del Estado con la sociedad civil: aquella
de las organizaciones territoriales.356 ¿Fue así? ¿En qué medida determinados “grupos de poder”
tuvieron injerencia en la competición electoral? Algunos datos departamentales ayudarán a
develar la respuesta
Gráfico 63
Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio a lo largo
de esta década y media han sido desarrolladas sin presiones ni intimidación de diversos grupos de poder”
73
67 67 68
De 62 60 60
acuerdo
45
39 39 40
35 36
Poco de 26
acuerdo 23 21 21 20
17 18 15
11 10 11
5 2 5 4
Nada de 0 0 0 0 0 0 0 0
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355 Sergio Molina y Ramiro Duchén, “La fiesta: espacio y pretexto para aprender la participación popular”, en Secretaría Nacional de
Participación Popular, Apre(he)ndiendo la Participación Popular, SNPP/PNUD, La Paz, 1996, pp.192-6.
356 Iván Arias, “Juntas vecinales: recuperar los espacios de poder”, en la Ventana de La Razón del 19 de noviembre de 1995.
233
En Pando (47%) y Chuquisaca (39%) no hay duda de que las respuestas estuvieron
condicionadas por los acontecimientos vividos el 11 de septiembre de 2008 y aquellos que
tuvieron lugar en Sucre en diciembre de 2007 a tiempo de aprobar la CPE. En ambas situaciones
se tuvo que lamentar la muerte de ciudadanos bolivianos. Más allá del análisis de las causas y
de los responsables de esos decesos, lo cierto es que la población de ambos departamentos
percibió una notable injerencia del gobierno central y de los respectivos gobiernos
departamentales en asuntos locales. De todos modos, en La Paz entre las opciones “poco de
acuerdo” y “nada de acuerdo” suman un 38%, lo que muestra que casi dos de cada cinco
paceños consideran que hay grupos de poder que inciden. Un concejal de Pucarani comentaba:
“Ya no es como antes que eren los que vivían en La Paz, los residentes los que
tenían más peso aquí en la Alcaldía (…) ahora ya no es así pero igual no dejan
de venir de La Paz de distintos partidos y ahora del MAS a decirnos qué debemos
hacer y cómo debemos votar….”.
Esta realidad es tan cierta que hoy por hoy de cara a las elecciones presidenciales de diciembre
de 2009 y de prefectos y alcaldes de abril de 2010, diversas organizaciones como CONAMAQ
en la región andina y la CIBOB en el oriente del país han decidido que aquellos partidos que
deseen hacer campaña para estas elecciones, deben antes pedir permiso a estas organizaciones
matrices que facultarán (o no) la ejecución de propaganda electoral.357 “No deben venir partidos
de oposición, no permitiremos que hagan campaña acá….”.358 No es ajena esta realidad en
otros departamentos. Por ejemplo en la capital beniana, en conversaciones con el sindicato de
mototaxistas comentaron:
“Acá no se puede decir abiertamente que uno apoya al gobierno (central)….ya es

mal visto y más difícil todavía organizarse para apoyar a Evo en las elecciones”.359
Téngase en cuenta que en todos los departamentos las opciones mencionadas (poco o nada
de acuerdo) superan en todos los casos, con excepción de Potosí, (28%) el 30%, alcanzando
cifras verdaderamente altas como en Oruro (40%) o Tarija (36%). Es decir, la posibilidad de
que “grupos de poder” ejerzan influencia en las elecciones no es menor. Lamentablemente,
se carece de datos comparativos que permitan comprender si se ha avanzado o retrocedido.
Empero, en entrevistas en profundidad a lo largo del país se pudo constatar que el estado de
polarización que domina el país no es ajeno a la realidad municipal:
“Ya no se puede estar tranquilo. Si apoyas al MAS te haces de enemigos

del otro lado. Y si apoyas a la oposición te haces de enemigos de la gente del
gobierno….”.360
357 La Razón, “La oposición hará frente al veto masista en el campo” del 3 de junio de 2009, p. A 11.
358 Declaraciones de Saúl Chávez, presidente de la CIDOB.
359 Dirigente de los mototaxistas, Trinidad, mayo de 2009.
360 Entrevista con concejal de Uriondo ya citado.
234
De ese modo, más allá del porcentaje de 62%, es evidente que la intromisión, aunque no llega
a dominar la dinámica municipal, es cada vez más fuerte. No es fácil admitir ese hecho desde el
ámbito municipal:
“La autonomía ya es algo que no se puede borrar. Desde el comienzo han

intentado manejarnos como querían pero nunca han podido. Primero el MNR,
después ADN y el MIR y ahora el MAS, pero no pueden. Acá hay gente que
simpatiza y hasta milita en esos partidos pero igual no se deja. Hay mucha
vocación municipal ante todo….”.361
En buena cuenta es importante notar que en este tiempo se ha formado y consolidado una sólida
identidad municipalista. En una investigación realizada en siete departamentos (exceptuando a
Pando y a Chuquisaca) se pudo observar que las nuevas “estructuras de poder departamental”
no pueden ya prescindir del actor municipal. Algunas propuestas pretendieron eludir el marco
municipal con escaso éxito. Por ejemplo, la propuesta cívica cruceña de descentralización que
fue presentada en 2005 no tomó en cuenta a los municipios más que como “menores de
edad”.362 La réplica municipal no se hizo esperar y se amenazó con quitar el apoyo al Comité
Cívico si mantenía ese formato de reduccionismo municipalista. Exigencia finalmente escuchada,
dando pie a creer que el carácter triterritorial de la nueva CPE ya estaba prefigurado en el diario
vivir. Lo propio ocurrió en Oruro que a pesar de albergar “municipios inviables”363 no resignó la
presencia municipal ni frente a la propuesta prefectural de división del departamento en cuatro
naciones indígenas. “Las autonomías indígenas que quiere promover el prefecto no puede
estar sobre nosotros los municipios….el prefecto debe retractarse”.364 El hipermunicipalismo
paceño –es el departamento con más municipios, habiendo llegado a 80- o la fortaleza de
los centros regionales benianos armoniosamente acoplados a la lógica municipal, se adhirieron
a este municipalismo pujante, poniendo sobre el tapete la verdad señalada: prima una
identidad municipalista capaz de parapetarse frente a actores externos que pretendan usarlos
y manipularlos. No es que sea una identidad antagónica a la identidad partidaria o regional/
departamental existentes, pues a veces se complementan y retroalimentan, pero tampoco es
una identidad que tienda a subordinarse fácilmente. Razón por la cual el porcentaje de 38% que
está “poco o nada de acuerdo” con la pregunta y, por ende, se cree que hay injerencia de grupos
de poder, no es un dato menor. Quizás resulte exagerado mencionarlo, pero, posiblemente, la
democracia municipal empiece a ser peligrosamente acechada de acuerdo a la percepción de
importantes autoridades ediles.365
361 Ibid.
362 Ventana Ciudadana 18, “El plan autonómico cruceño subordina el nivel local al intermedio”, en La Razón del 18 de febrero de 2005.
363 Siempre acudiendo al texto clasico de Vladimir Ameller sobre municipios de menos de 5 mil habitantes; V. Ameller, La problemática de
los gobiernos municipales de escasa población, Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, La Paz, 2002.
364 Al respecto Diego Ayo, Los conflictos regionales…op.cit., cap. IV
365 Es la opinión del Vicepresidente de la FAM, Luis Revilla; cf. Ventana Ciudadana No. 92, “El proceso de municipalización en riesgo por el
lío autonómico”, en La Razón, 29 de abril de 2008, p. C.4.
235
6. La influencia de los políticos de los niveles nacional y
departamental en la arena electoral municipal
Veamos las respuestas.
Tabla Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en
su municipio a lo largo de esta década y media han sido influidas por politicos nacionales o
65 departamentales más que por los propios politicos municipales”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 46 41 47 47 45 50 50 40 35 43 35 45 57 60
Poco de
acuerdo 29 34 28 32 27 32 12 33 45 28 23 42 23 35
Nada de
acuerdo 24 24 24 19 27 18 36 24 15 28 43 12 20 5
Ns/Nr
1 2 1 1 1 2 2 5 2
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Gráfico 64
a lo largo de esta década y media han sido influidas por politicos nacionales o departamentales
más que por los propios politicos municipales”
47 47 45
De 41
acuerdo 34 32
28 24 27 27
24
19
Poco de
acuerdo 2 1 1 1
Nada de
236
Este cuadro resulta complementario al análisis previo. Se observa un alto porcentaje(46%) de
autoridades municipales que consideran que “las elecciones municipales han sido influidas por
políticos nacionales y departamentales más que por los propios políticos municipales”. Esto se
puede apreciar tanto en alcaldes y concejales como en autoridades urbanas y rurales (en todos
ellos cerca de un 45% considera que las elecciones si han sido influidas por políticos de otros
niveles). Veamos las diferencias departamentales.
Gráfico 65
¿Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase “Las elecciones en su municipio
a lo largo de esta década y media han sido influidas por politicos nacionales o departamentales
más que por los propios politicos municipales”?
60
57
50 50
45 45
De 40 43 43 42
acuerdo 36 35 35 35
32 33
28 28
24 23 23 20
Poco de 18
15
12 12
acuerdo
5 5
2 2 2 0 0 0 0
0
Nada de
acuerdo z az ba rij
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En el caso de Pando y Beni tres de cada cinco autoridades están “de acuerdo”. En La Paz y
Santa Cruz uno de cada dos alcaldes y/o concejales opinan lo mismo. En Cochabamba (40%),
Chuquisaca (45%) y Oruro (43%) ,aproximadamente, dos de cada cinco autoridades creen que
esta influencia es mayor y, finalmente en Tarija y Potosí uno (y algo más) de cada tres consideran
que la injerencia es mayor. No hay diferencias notorias entre lo urbano (47%) y lo rural (45%).
A estas cifras se añaden los porcentajes que están “poco de acuerdo” que alcanzan un 29%
del total de autoridades. Si sumamos este porcentaje al porcentaje que está “de acuerdo” se
llega al resultado del 75%. Vale decir, tres de cada cuatro autoridades municipales están de
acuerdo o al menos “un poco de acuerdo” con que la influencia de los políticos nacionales y
departamentales es mayor que la que ejercen los propios políticos municipales. Son pues cifras
verdaderamente altas.
237
Ya se supo en la historia municipal de la injerencia nacional o departamental a través de lo que
fue la aplicación del voto de censura, reconocido en el Art.201, inciso II de la CPE de 1994, que
no fue sino una compuerta abierta para el ingreso de políticos nacionales y/o departamentales
al mundo municipal. De 1996 a 1997 hubo cambios de alcalde en el 39,7% de los casos. En
1997-98, 2000-01 y 2001-02 los cambios se dieron en el 39,7%, el 19,4% y el 33,4% de los
municipios, respectivamente. 366 Hubo un marcado descenso en el periodo 2000-01 por
la aplicación de la nueva Ley de Municipalidades en los artículos 50 y 51 que reglamentan
la aplicación de esta medida con algunos preceptos específicos367 que, de todos modos, no
frenaron la manipulación política desde otros niveles territoriales.368 De ese modo, en 2001-02,
2002-03 y 2003-04 se producen cambios de alcalde en el 19,1%, el 33,4% y el 19,1% de los
casos.369Posteriormente, de 2005-06 y de 2006-07 se reitera la medida en 44 y 80 municipios,
es decir, en el 14% y en el 25,5% respectivamente.370 En suma, se observa una incidencia
persistente en la aplicación de esta medida. Si bien los porcentajes claramente han disminuido,
no por ello se ha podido evitar la injerencia de otros niveles en el marco municipal como lo
testifica una autoridad (municipal):
“Es un voto destructivo de censura….ayuda a que los partidos estén siempre

intentando sacar provecho de los municipios y para lograrlo no importa generar
inestabilidad o impedir que se ejecuten bien los recursos, lo importante es ganar
nuevas plazas…..”.371
Sin embargo, en descargo de esta medida otra investigación pudo comprobar que casi en
la mitad de los casos el voto de censura es justificado por una gestión deficiente en curso,
366 Diego Ayo, Municipalismo…op.cit., p.135.

367 Art. 51, Ley 2028: El mecanismo de remoción del Alcalde Municipal por voto constructivo de censura, se sujetará al siguiente
procedimiento:
1. Cumplido al menos un (1) año de gestión del Alcalde Municipal, computable desde su posesión, podrá proponerse su cambio
mediante moción constructiva de censura, siempre y cuando la propuesta esté motivada, fundamentada y firmada, por al menos un
tercio de los concejales en ejercicio;
2. La moción de censura será presentada al Concejo Municipal, por conducto de su Presidente, debiendo ser publicada y notificada al
Alcalde Municipal, proponiendo simultáneamente el nombre del candidato a Alcalde sustituto;
3. El Concejo en el plazo de 24 horas, sin trámite previo, rechazará dicha moción por incumplimiento de cualesquiera de los requisitos
establecidos en los numerales 1 y 2 del presente artÍculo;
4. La moción admitida no podrá ser votada por el pleno del Concejo, sino hasta que hayan transcurrido siete (7) días hábiles desde su
presentación y su respectiva publicación;
5. Transcurridos los siete (7) días de presentada la moción de censura y el nombre del candidato a Alcalde sustituto, el Concejo
sesionará públicamente en la sede oficial de sus funciones y si votara a favor de dicha moción, debe hacerlo por tres quintos del total
de sus miembros. El Alcalde así electo, será posesionado inmediatamente por el Presidente del Concejo. Si el voto de censura es
afirmativo, éste procedimiento no podrá volverse a intentar sino hasta cumplido un año después del cambio de Alcalde;
6. En la ausencia de un Concejal Titular, su suplente participará en la sesión, previa autorización escrita del titular;
7. La sesión que trate la moción de censura, contará con la presencia de un vocal acreditado por la Corte Departamental Electoral a
objeto de verificar los requisitos y el procedimiento establecido por la presente Ley;
8. Para la aplicación del ARTÍCULO 201.- II de la Constitución Política del Estado, los tres quintos del total de miembros del Concejo se
calcularán redondeando al número entero superior;
9. Este procedimiento no podrá ser planteado en el quinto año de gestión municipal;
10. Será nula toda actuación que no cumpla el procedimiento antes señalado; y
11. El Alcalde removido reasumirá sus funciones de Concejal durante el resto del período municipal.
368 María Luján, “Gobernabilidad municipal: análisis de la aplicación del voto constructivo de censura”, en Diego Ayo (coord),
Municipalizacion….op.cit., p. 180
369 Diego Ayo, Municipalismo…op.cit., p. 177.
370 Ventana Ciudadana 82, “Gestión municipal se estanca a raíz del cambio del alcaldes” en La Razón del 18 de septiembre de 2007.
371 Entrevista personal a ex presidente de la FAM, Michael Bennett realizada en febrero de 2005.
238
poniendo sobre el tapete la tesis de que no necesariamente hay intervención política nacional
y/o departamental, sino simple necesidad de resolver los problemas locales lo más ágilmente
posible.372 En ese mismo sentido, la FAM consignó que en 40% de los gobiernos municipales
desde 2005 hubo algún cambio de alcalde, lo que significa que en tres de cada cinco alcaldías
hubo estabilidad (en el 60%).373 Asimismo, se vio en un indicador sobre estabilidad política que
el 49% de los gobiernos municipales se encuentran sobre el promedio de estabilidad de 2005 a
2007. Vale decir, uno de cada dos gobiernos municipales no tienen problemas de inestabilidad.
374
Sin embargo, es claro que la otra mitad (51%) de municipios están por debajo del promedio.
De ese modo, el matiz previo (si bien necesario) no merma el problema de fondo: la existencia
de un régimen municipal parlamentarizado, 375capaz de abrir las puertas a una variedad de
facciones partidarias, deseosas de asumir el poder sin importar las consecuencias. Ello tuvo
y tiene lugar precisamente en aquellos municipios mayormente fragmentados, cuya ejecución
presupuestaria y, por ende, su eficiencia, tiende a ser baja.376
De todos modos, no es el único caso de potencial injerencia. Hay otros que no por menos
publicitados carecen de importancia. Posiblemente, la misma conformación estatal atente
contra el nivel municipal. Se pudo observar, a lo largo de la primera década de implementación
de la LPP, que predomina una “estructura estatal fragmentada”.377 No hay necesariamente
coordinación entre ministerios públicos (por ejemplo el INRA “descentralizó” a su manera frente
a la instancia estatal encargada de la descentralización que lo hizo de otra manera. Lo mismo
ocurrió con salud o educación que sólo después fueron acoplando “sus descentralizaciones”
al molde municipal), tampoco existen puentes de enlace o lo que se denomina coordinación
intergubernamental entre los diversos niveles (central, departamental y municipal) y si existen,
como en el caso de los consejeros departamentales, sirven de vehículos de transmisión hacia
el marco municipal de los designios del gobierno central. Son estructuras posiblemente creadas
menos para dar verdadera autonomía municipal que para preservar amplias dosis centralistas/
partidarias.378 Tampoco se cuenta con mecanismos de monitoreo integral a las inversiones
conjuntas entre niveles, en lo que se conoce como “gestión autista”.379 De ese modo, lo que
llega a nivel municipal y lo que se aprende de él en términos de gestión, no es mucho. La
mentada autonomía depende de la contundencia de los otros niveles y de sus respectivas
“correas de transmisión”. Sólo para dar un ejemplo, de diversas consultorías destinadas a
372 Ximena Costa, ob.cit.

373 Ventana Ciudadana 93, “Desde el 2005 el 40% de los alcaldes fue removido de su cargo”, en La Razón del 13 de mayo de 2008.
374 Es un indicador creado en base a la ponderación de los siguientes subindicadores: no cambio de alcaldes, motivos del cambio de alcalde,
votación obtenida por el alcalde electo y fortaleza de las coaliciones para gobernar; cf. Marco Antonio Ayala Sánchez, Indicadores de
gobernabilidad municipal (documento no publicado de consultoría), PNUD, La Paz, 2008, pp.63-4.
375 El propósito en el marco de las reformas constitucionales de 1994 era el de parlamentarizar el sistema de gobierno nacional. Sin
embargo, el presidente Sánchez de Lozada finalmente dejó casi como experimento esta “inicial” parlamentarización sólo del nivel
municipal; cf. Jorge Lazarte, Entre los espectros del pasado y las incertidumbres del futuro. Política y democracia en Bolivia a principios
del siglo XXI, Friedrich Ebert-PLURAL, La Paz, 2005, pp. 211-6.
376 Diego Ayo, El voto constructivo de censura en Bolivia, 1995-1999. Fragmentación, polarización, concentración y volatilidad en los
municipios (tesina inédita para optar a Candidato a Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad de Salamanca), Salamanca, 2001.
377 En lo que sigue, Diego Ayo, Municipalismo….ob.cit., pp.15-23.
378 Jacint Jordana, Relaciones intergubernamentales y descentralización en América Latina. Casos de Argentina y Bolivia (documento de
trabajo INDES-Unión Europea), BID, Washington, 2002., cap.3.
379 Franz Barrios Suvelza (coord.), Estudio de evaluación…op.cit., pp.45-6.
239
favorecer a los pueblos indígenas no más de un 15% llegó efectivamente a los mencionados
beneficiarios y el restante 85% se quedó en esos eslabones de la amplia y las más de las
veces desordenada cadena de descentralización.380 En ese mismo sentido, se puede mencionar
las “múltiples descentralizaciones” propiciadas por los diversos ministerios al amparo de los
diversos cooperantes. De acuerdo a un informe de consultoría preparado por ex autoridades
del gobierno central, “en los 10 años de Participación Popular, cerca a 500 millones de dólares
fueron descentralizados de acuerdo a los cooperantes en diversos proyectos que van desde
aquellos referidos a la seguridad alimentaria, el agua, la vivienda o el desarrollo económico”.381
Vale decir, tuvieron sus propias sendas de arribo a los territorios municipales. No es que no
hayan sido valiosos, pues seguramente lo fueron, pero si es de destacar que mantuvieron
sus propias “lógicas descentralizadoras” al margen, las más de las veces, de la planificación
municipal existente,382 beneficiaron a quienes “ellos” (cooperantes) consideraban aptos383 y
no tuvieron seguimiento estatal a sus políticas, más que de modo formal desde el Ministerio
de Hacienda a efectos de cumplir con los desembolsos periódicos, pero no en un sentido
verdaderamente estratégico, evaluando que se ha hecho mal para corregirlo y que se ha hecho
bien para mantenerlo.384
En síntesis, la intervención del nivel central ya sea por motivos políticos, en el caso de los
partidos, o por razones “técnicas”, en el caso de los diversos ministerios y sus respectivos
apoyos de la cooperación, ha sido muy incisiva. No significa ello que sea en sí misma negativa.
Es bien sabido que desde los inicios de la LPP fueron muy bien recibidos los cuantiosos talleres
de capacitación llevados a cabo385 y los diversos proyectos de apoyo a la gestión municipal en
áreas como el Proyecto de Inversión Rural Participativa del Banco Mundial (el llamado PDCR
en sus tres versiones), el PRONAGOB del Banco Interamericano de Desarrollo, el Proyecto de
la Calidad y Equidad de la Educación (el PFCEE), el Proyecto de Saneamiento Básico Rural (el
PROSABAR) o el Proyecto de Promoción al Desarrollo Económico Rural (el PADER), por citar a
algunos que en la primera década de LPP dejaron 50 millones de dólares de aporte.386 Montos
que fueron mucho más abundantes de 1994 a 1997. De ese último año a 2004 el apoyo fue
de “sólo” 10 millones de dólares.387Sin embargo, este necesario matiz no impide tener en
cuenta que muchos de los problemas que pretendía resolver el municipalismo, como ser el
380 Entrevista con Wigberto Rivero, experto en asunto indígenas de tierras bajas y ex ministro de Asuntos Indígenas realizada en octubre
de 2001.
381 Ramiro Cavero y Marco Zapata,, Propuesta de políticas financieras, fiscales e institucionales que permitan el fortalecimiento municipal
(documento no publicado) FAM/USAID, La Paz, 2004.
382 Así lo vimos en diversos estudios de caso como por ejemplo en Colomi y/o en Arani que serán analizados posteriormente en el capítulo
respectivo; cf. Al respecto Manuel de la Fuente (compilador), Participación Popular y desarrollo local. La situación de los municipios
rurales de Cochabamba y Chuquisaca, UMSS, Cochabamba, 2001.
383 Este rasgo quedó detectado desde los albores de la LPP: “…se detectó que los recursos provenientes de la cooperación internacional,
especialmente la bilateral se canalizan sin intermediarios y son puestas a disposición del municipio en proyectos que, por lo general,
lejos de satisfacer las demandas locales y los criterios de equidad, llevan a que las inversiones se realicen en rubros que no coinciden
con las necesidades de la población”, en Ernesto Pérez de Rada y Veruschka Zilveti, art.cit., p. 61. Se trata de un estudio realizado en los
municipios de Pasorapa, Valle Grande, Chaqui, Ascensión de Guarayos y Alalay.
384 Ministerio de Desarrollo Municipal, Estudio de evaluación….op.cit., pp.103-4; y José Blanes y Diego Ayo, ob.cit., p.54.
385 Así lo testimonia el texto de la Secretaría Nacional de Participación Popular, Diagnóstico….op.cit.
386 Ministerio de Desarrollo Municipal, Estudio de evaluación…ob.cit., pp.27-61.
387 Ventana Ciudadana 10, “Los municipios reciben cada vez más ayuda pero desarticulada”, en La Razón del 3 de septiembre de 2004, p.
C4.
240
prebendalismo o la ineficiencia, se han vuelto, o pueden hacerlo aún con mayor intensidad,
moneda corriente en los espacios democráticos ediles.388 Una paradoja que impide creer que
el nivel municipal sea, por excelencia, un espacio propicio para una mayor democratización del
sistema político.389
7. El rol de los medios en las campañas municipales. Más elementos

“poliárquicos” en cuestión
Veamos cuáles son las respuestas.
municipio a lo largo de esta década y media han sido capaces de otorgar a todos los candidatos
66 iguales oportunidades de apoyo mediatico en sus campañas”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 56 68 54 41 65 48 52 54 65 62 70 55 57 45
Poco de
acuerdo 28 20 29 34 24 29 17 32 25 32 20 33 23 45
Nada de
acuerdo 15 10 16 23 10 23 31 13 5 6 8 12 18 10
Ns/Nr
1 2 1 1 1 1 5 3 2
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
388 Cf. Al respecto el interesante ensayo de Philip Oxhorn, Sustaining Civil Society: Economic Change, Democracy and the Social
Construction of Citizenship in Latin America (University Park: The Pennsylvania State University Press, forthcoming).
389 Esta es la opinión que se tenía en los albores del proceso. Cf. Gonzalo Rojas y Luis Verdesoto, La Ley de Participación Popular como
reforma de la política. Evidencias de una cultura política democrática en Bolivia, SNPP, La Paz, 1997. Tesis que el mismo Gonzalo Rojas
Ortuste, a más de una década de la publicación mencionada, cree que debe ser matizada. Las evidencias no son tan certeras. G. Rojas,
Cultura política de las élites en Bolivia 1982-2005, CIPCA-Friedrich Ebert, La Paz, 2009.
241
Gráfico 66
a lo largo de esta década y media han sido capaces de otorgar a todos los candidatos iguales
oportunidades de apoyo mediatico en sus campañas”
68
65
De
acuerdo 54
41
Poco de
34
acuerdo 29
23 24
20
Nada de
16
acuerdo 10 10
2 1 1 1
Ns/Nr
Finalmente, conviene comenzar comentando que hay un 44% que está “poco o nada de
acuerdo con que en década y media se haya dado igual oportunidad de apoyo mediático en las
campañas”. Situación que en el área urbana encuentra su pico con el 57% de las autoridades
municipales que afirman que no hubo igualdad o ésta fue escasa. No es lo mismo en los
municipios rurales en donde un 65% -dos de cada tres- de las autoridades cree que si hubo
igualdad y sólo un 35% cree que no hubo o fue menor. ¿Por qué esta notoria diferencia?
Veamos el análisis de Carlos Cordero y Rafael Loayza:390
“Pues si tuviésemos que priorizar la capacidad de influencia de los medios

en Bolivia en la construcción de climas de opinión y la socialización política,
tendríamos que designar a la radio como el mejor medio para mensajes
persuasivos en lo rural y lo periurbano (espacios que concentran al 70% del
electorado) a la televisión como el mejor instrumento para generar climas de
opinión en lo urbano y a la prensa como el instrumento de generación de la
agenda pública. El resultado de la justa plebiscitaria del 10 de agosto de 2008
(67% a favor de la ratificación de Evo Morales en la Presidencia) parece establecer
justamente que la televisión tiene escasa ascendiente en la conducta social; pero
aceptar este juicio sería olvidar que el equipo de propaganda gubernamental
puso al aire cerca de 20 spots propagandísticos, con 64 pases diarios por canal,
que equivalen a 94 horas durante 90 días. El Gobierno logró así monopolizar las
390 Carlos Cordero y Rafael Loayza, Democracia, medios de comunicación y campañas electorales (cuaderno metodológico), PNUD, La
Paz, 2009, pp. 67-8.
242
franjas estelares y los espacios de los programas informativo reflexivos y tener
toda la atención sostenida de las audiencias; amén de la ausencia de propaganda
de oposición que apenas generó el 15% del total de la pauta del revocatorio. El
gobierno gastó 5.061.600 $us solamente en televisión de las redes nacionales para
ratificar a Evo Morales en la Presidencia e la República, monto que es casi lo que
el MAS gastó en todo el proceso eleccionaria de 2005. La estrategia mediática
gubernamental hizo dos cosas, primero aprisionó la atención en las franjas de
entretenimiento de la televisión con productos asertivos y, después, entró
en disputa con las líneas editoriales de los noticiosos opositores con “espacios
solicitados” que reñían con la credibilidad de los periodistas, sorprendentemente
en sus propios espacios de influencia. Por otro lado la radio, que no es sujeta
a descrédito por parte del Gobierno, pues dos de las cadenas más influyentes
comparten la línea gubernamental391, fue la punta de lanza de propaganda
gubernamental con productos que no estaban sujetos al escrutinio de la verdad,
tal como sucede con las cadenas televisivas. Si en la televisión la visión de los
hechos era disputada por la guerra de spots y línea informativa –de la mano del
prejuicio de que sus dueños son “oligarcas” contrarios al “proceso de cambio”-
en la radio los programas informativo reflexivos acompañaban seriamente la
propaganda a favor de la ratificación del Presidente. Si cruzamos la geografía
electoral del resultado del Revocatorio con la geografía de penetración de
los medios, veremos que los índices de influencia de la radio, corresponden al
electorado masista, y los ratings de televisión a la resistencia autonómica.
Tabla Geografía electoral del voto del Revocatorio y penetración de Radio y Televisión
67 Urbano ponderado Rural ponderado Total

Voto por el SÍ 33.8% 33.2% 67%
Voto por el NO 32.1% 0.9% 33%
Penetración Radio 50.05% 35.95% 86%
Penetración Tv. 38% 1% 39%
391 Red Patria Nueva y Red Erbol, juntas controlan el 66% de la audiencia en el país
243
Gráfico 67
Resultados electv orales y penetración de la radio desagregados urbana y ruralmente
Total
Rural ponderado
Urbano ponderado
SÍ NO Radio TV
Si bien la pauta del NO opositor no llegó más allá del 15% de el total nacional, la resistencia
se gestó en las franjas informativo reflexivas de las cuatro cadenas más grandes de televisión
(UNITEL, ATB, RED UNO y PAT) que monopolizan el 80% del rating de los noticiarios en las 9
ciudades capitales de Bolivia.”
Como se observa, a nivel urbano la disputa fue grande y a nivel rural la aceptación al MAS
(prácticamente, sin disputa) fue igualmente considerable. Ello exhibe la posibilidad de que en
el ámbito urbano la democracia mediática encuentra hoy en día serias restricciones y, sobre
todo, serias controversias que no se vieron con semejante vehemencia en otros momentos
electorales:
“…este proceso electoral (el de 2005) a diferencia de otros comicios en el país

tienen también un alto componente de movilización social y de acción colectiva.
Para decirlo en otras palabras…no se trata de un proceso en el que sólo
intervienen los partidos, sino más bien, ante la debilidad de éstos, tenemos como
protagonistas a diferentes instrumentos políticos vinculados con organizaciones
de la sociedad civil como los movimientos sociales, las juntas de vecinos y los
comités cívicos. La densidad organizativa del proceso electoral de diciembre de
2005 es pues mucho mayor a la de los comicios precedentes”.392
También es importante añadir, en este sentido, que en el marco de una campaña electoral es
mayor la posibilidad de acceder a la radio en comparación a la televisión. Veamos otra cita del
texto mencionado:
392 José Luis Exeni, “Comunicación política y democracia. Bolivia 2005-2006. Los medios en el proceso electoral”, en Wálter Guevara Anaya
(coord..), Medios, poder y democracia en Bolivia, Suny, La Paz, 2006, p. 491.
244
Tabla Audiencia de los medios en porcentaje y población
68 Audiencia % Audiencia nominal Índice de penetración

Radio 86 8.600.000 0.8
Televisión 34 3.400.000 0.4
Prensa 1,3 130.000 0.2
“Obviamente, el medio por excelencia en Bolivia es la Radio, pues cuenta con

una audiencia de 860 personas por mil. Es decir que el 86% de la población se
informa y entretiene a través de ella. Existen alrededor de 5 cadenas nacionales
que comprenden en total a 60 radioemisoras que trabajan coordinadamente
con una línea editorial compacta. Sin embargo, se pueden contar más de 500
radioemisoras que tienen sus transmisores emitiendo señal en Bolivia diariamente.
Es por ello que el espacio privilegiado para la comunicación persuasiva es la radio
porque:
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de lo que cobra la prensa
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niveles de atención sostenida para los productos publicitarios, de propaganda
o proselitismo
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climas de opinión respecto a los temas controversiales.
La televisión llega a 390 por mil habitantes. En las áreas urbanas concentra el
85% de su audiencia y el 15% restante en las zonas rurales. Existen 6 cadenas
nacionales que cubren a los nueve departamentos y 70 canales locales en ciudades
capitales e intermedias. Es el espacio exclusivo para la información de los urbano
asentados…”
Asimismo, se pudo observar que, desde la LPP, el número de radios se ha incrementado de

una manera apabullante. De 162 radios en 1986 se pasó a 260, 676 y 749 en 1991, 1999 y 2002
respectivamente.393 “Porcentualmente entre 1986 y 1991 las radios aumentaron en un 30%;
y entre 1991 y 1999 en más del 262%....”.394 En el caso de la evolución de las estaciones de
televisión se pasó de 55 existentes en 1985 a 460 en 2002 con locación fundamentalmente
393 Ramiro Duchén y Miguel Bustos, “Comunicación y municipios”, en Diego Ayo (coord.), Municipalizacion …op.cit., (Tomo I)., p. 61.
394 Ibid., p.62.
245
urbana a diferencia de las radios que mantienen el predominio rural. 395 Vale decir, las
oportunidades de hacer campaña electoral a través de las radios fue verdaderamente viable,
menos conflictiva y, por ende, más igualitaria. En la televisión la situación fue más virulenta.
Razón por la cual ya desde comienzos de la década de los 90 se discutía la posibilidad de
reglamentar el uso de los medios a lo largo de las campañas electorales. 396 Hecho que no
se consumó, pero puso en evidencia una serie de problemas que vienen repitiéndose con
agudeza permanentemente: el uso ideológico desde determinados grupos de poder de los
medios de comunicación, su acoplamiento, muchas veces acrítico, al denominado “modelo
neoliberal” (es el caso de la televisión en particular) en una trama de juegos permanentes de
poder entre los empresarios de lo medios, los políticos de turno y los mismos periodistas, su
deficiente formación para enfrentar momentos de crisis como los ocurridos desde 2000 que
terminaron por apañar la conducta autoritaria de los gobernantes aún vigentes o su intención,
casi inconsciente pero real, de suplir a los partidos políticos y con ello debilitar a la democracia
representativa.397
Hoy sucede lo mismo aunque seguramente con mayor intensidad como se ha visto, en
una coyuntura que es catalogada desde el exterior como de “disminución de la libertad de
prensa”.398 Muy visible en Pando y Santa Cruz donde se considera sólo en el 45 y 48% que hubo
igualdad. De cerca le siguen con porcentajes apenas superiores a la mitad La Paz, Cochabamba,
Chuquisaca y Beni con el 52, 54, 55 y 57%. Y en lo más alto están Tarija, Oruro y Potosí con el
65, 62 y 70% que creen que si hubo igualdad y, por ende, se sitúan en un rango seguramente
más alejado de esta visualizada merma en la libertad de prensa. Es obvio que la arremetida en
Pando, tanto como el ataque permanente desde canal 7 a las denominadas “oligarquías” y la
respuesta igualmente sesgada de UNITEL,399 completan el panorama. En la antípoda se sitúan
Oruro y Potosí que encuentran menos resistencia a los mensajes presidenciales y, por ello, la
disputa es menor. No así en La Paz y Cochabamba que tuvieron prefectos opositores, dura y
sistemáticamente agredidos desde los medios públicos. Lo que también queda exhibido, como
vemos, aunque con menor contundencia en Chuquisaca y el Beni, plazas de la oposición que
tampoco se libran de estar “contaminados” por la polarización lacerante de la coyuntura.
395 Ibid., p.65.

396 ILDIS, “Análisis sobre el rol de los medios de comunicación”, en ILDIS, Balance de las elecciones municipales, ILDIS, La Paz, 1992, pp.39-
55.
397 Cf. respectivamente, Andrés Gómez Vela, Mediopoder. Libertad de expresión y derecho a la comunicación en la democracia de la
Sociedad de la Información, Gente Común, La Paz, 2006; Rafael Archondo, Incestos y blindajes. Radiografía del campo político-
periodístico, PLURAL, La Paz, 2003; Erick Torrico, “Los media en Bolivia en tiempos de crisis” en Lazos 4, Medios en conflicto, en
Fundación Unir, junio de 2007-enero 2008, La Paz, pp.8-1; y Carlos Toranzo, “Medios de comunicación y partidos políticos”, en
Opiniones y Análisis 48, Medios de comunicación en democracia, Fundemos, La Paz, 1999, p. 233.
398 Sólo en mayo los ataques del Presidente Morales sumaron 165 agresiones a periodistas y 154 ataques a los medios de comunicación,
descontando que ha decidido relegar a los medios nacionales de las conferencias de prensa; cf. Asociación Nacional de la Prensa,
“Acusan al gobierno de promover la intolerencia contra la prensa”, en La Razón del 10 de mayo de 2009, p. A 22.
399 Raúl Peñaranda y Karin Herrera, Los canales en cuestión. Cómo trabajan Unitel y Canal 7, Friedrich Ebert, La Paz, 2008.
246
Veamos si hay diferencias entre los departamentos.
Gráfico 68
a lo largo de esta década y media han sido capaces de otorgar a todos los candidatos iguales
oportunidades de apoyo mediatico en sus campañas”
De
acuerdo 70
65 62 55
57
48 52 54
45 45
Poco de 29 31 32 32 33
23 25 23 18
acuerdo 17 20
13 10
5 5 6 8 12
0 0 1 0 3 0 2 0
Nada de
acuerdo uz az ba rij
a
ur
o os
í ca ni do
r P m Ta Or
t sa Be n
aC La ba Po ui Pa
nt a uq
Sa ch Ch
Ns/Nr Co
Pueden distinguirse tres grupos en a la opción “de acuerdo”. Aquellos que están por encima del
60% (Potosí, Tarija y Oruro, 70, 65 y 62%, respectivamente), los que están entre el 50 y el 60%
(La Paz, Cochabamba, Chuquisaca y Beni, 52, 54, 55, 57%, respectivamente) y los que están
por debajo del 50% (Santa Cruz y Pando, 48 y 45%, respectivamente). No es fácil aventurar
hipótesis, pero quizás en el caso de Potosí la proliferación de radios comunitarias o en Santa
Cruz el control oligopólico de los medios, expliquen las variaciones. De todos modos, en todos
los casos entre la opción “de acuerdo” y la “poco de acuerdo” suman siempre más de ¾ partes
del total, indicando que la percepción si bien no necesariamente es buena, tampoco es mala.
Síntesis
En este capítulo se procuró conocer la medida en que la Participación Popular coadyuva en la
consolidación democrática o, en otras palabras, en qué medida facilita el establecimiento de una
poliarquía. Concepto que hace referencia a una democracia que logra llevar adelante los siguientes
aspectos:
247
vi. Elecciones periódicas libres y justas, que produzcan mandatos limitados
vii. El derecho de sufragio y que sea un sufragio inclusivo
viii.Derecho a ser elegido y ocupar cargos públicos
ix. El derecho a la libertad de expresión y, por ende, a contar no sólo con información
accesible, sino con fuentes alternativas de información
x Y, existencia de instituciones que controlen y hagan depender las políticas
gubernamentales del voto y de otras expresiones de preferencias (y, por ende, no de
actores corporativos y extraelectorales.
Por ello preguntamos, primero, si las elecciones periódicas y con mandato limitado habían sido
efectivamente “limpias” (punto i). Inmediatamente se pasó a rastrear el segundo aspecto: no sólo el
derecho al sufragio, sino su capacidad de inclusión (punto ii). Para lo cual se preguntó si las elecciones
municipales fueron elecciones masivas. En tercer lugar (punto iii), se buscó conocer la medida en
que los diversos sectores, en especial los más vulnerables (indígenas y mujeres), fueron incluidos. En
cuarto lugar, el aspecto referido a la libertad de expresión (punto iv) buscó ser parcialmente observado
a partir de la pregunta referente a la igualdad de oportunidades en el uso de los medios en el marco
de las campañas electorales. Finalmente (punto v), se quiso saber en qué medida la decisión municipal
recae en las autoridades electas o, por el contrario, en aquellas de carácter corporativo (ganaderos,
empresarios, comités cívicos, cúpulas sindicales, etc) que podrían subordinar a las autoridades
municipales y, con ello, a la misma condición de representatividad de la democracia.
Elecciones limpias. 2/3 de los entrevistados consideran que las elecciones transcurrieron en forma
limpia. Sin embargo, un tercio opina lo contrario entre los que están “poco de acuerdo” (21%) y
“nada de acuerdo” (11%). Comparando este indicador con otros existentes (una investigación señalaba
que el 56,7% de las diversas autoridades confía en la democracia) es indudable que las opiniones
favorables son verdaderamente altas: Tarija (90%), Oruro (62%), Santa Cruz (65%) o Beni (64%),
por mencionar a algunos departamentos. Por ende, el primer indicador poliárquico no parece estar en
duda, al menos hasta el presente. Empero, relacionando estos porcentajes con lo que acontece en la
realidad, se observa que el municipalismo, si bien no inmune al clima de denuncias y contradenuncias
dominantes hoy en el contexto electoral, parece tener menos proclividad a subirse a ese imaginario
mediático plagado con la tesis de “fraude electoral”. Que esta actitud predomine – la creencia en
la limpieza electoral- no es algo que se sepa con certeza, dejando como interrogante a futuro esta
primera cualidad democrática “aprobada” desde el ámbito municipal.
Elecciones masivas: del relativo dominio de los partidos nacionales a la “autonomización”

municipal. Dos tercios de autoridades municipales están de acuerdo en que “las elecciones en su
municipios a lo largo de esta década y media han sido masivas”. Porcentaje que está por encima,
incluso, del efectivo de participación en elecciones municipales que ha rondado el 60%. Tiene
correlación con lo que acontece en la realidad, en tanto se pasó de un proceso electoral con 18
248
actores en 1999 a uno con cerca de 450 incluidos los partidos políticos en 2004. Además se consolidó
una auténtica “municipalización de la política” de 1999 a 2004, entendiendo por ella una menor
dependencia de los bloques partidarios nacionales hacia la paulatina consolidación de opciones
políticas (casi predominantementes) municipales. Siendo una tendencia reciente. Del relativo dominio
partidario en 1995, se pasó a un cierto equilibrio partidario nacional/municipal en 1999 a un cierto
predominio municipal en 2004. De ese modo, seguramente, la tesis de la “masividad” de las elecciones
es cada vez más un dato cierto. Nuevas élites están sólidamente inmiscuidas en la política. No varían
grandemente las cifras electorales, pero quienes compiten ya son otros. No son los elegidos desde
cúpulas partidarias, sino líderes con proyección propia.
Elecciones masivas: más indígenas en el poder municipal. Cuatro de cada cinco autoridades
municipales considera que las elecciones han sido desarrolladas sin discriminar a los indígenas y
campesinos. En todos los departamentos hay más de 2/3 de apoyo a esta idea y en las mismas áreas
urbanas y rurales (78 y 82%, respectivamente) se opina lo mismo por el hecho de que el municipio ya
no está reducido al ámbito urbano como antes de la LPP. Hoy los campesinos e indígenas empiezan a ser
los portavoces del municipalismo. En 1995, aproximadamente, un tercio de las autoridades municipales
se autodefinían como indígenas, en 1999 cerca de dos terceras partes y en 2004 posiblemente cuatro
de cada cinco alcaldes y concejales se incluyan en esta categoría. De ese modo, la Ley 2771 del 7
de julio de 2004 de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas quebró el monopolio partidario
“etnificando” y ruralizando el panorama político con mayor intensidad. Sin embargo, es un avance
“cuantitativo” que amerita matices: no siempre logran los mejores cargos, aun quedan marginados
en muchos gobiernos municipales o tienen problemas en la gestión misma. Lo que no evita tener
certeza de que el sentido “monocultural” que se quiere atribuir muchas veces a la Participación Popular
desconoce que la realidad ha ido tejiendo realidades más complejas y multiculturales que lo que se
suele creer. Sin dejar de lado, valga la insistencia, la necesidad de advertir que hay más élites indígenas,
lo que no implica, necesariamente, modificación alguna al juego clientelar clásico.
Elecciones masivas: más mujeres en el poder municipal. Tres de cada cuatro encuestados
considera que las elecciones municipales no han discriminado a la mujer con valores que van desde
las dos terceras partes de los encuestados en La Paz (67%) como el más bajo hasta el 93% o el 91%
en Potosí y Beni. Sin embargo, los datos no necesariamente tienen correlación con lo que pone en
evidencia la realidad. Sólo 100 alcaldes fueron mujeres, frente a casi 900 hombres de 1995 a 2004. La
participación de las mujeres en las elecciones municipales de 1995 demostró un retroceso respecto
a 1993. En esta última una cuarta parte fueron mujeres frente a menos del 10% en 1995. A ello
se suma más de 100 denuncias registradas sobre “acoso político”. Sin embargo, la realidad, al igual
que en el caso de los indígenas, varió progresivamente. La Ley de Reformas y Complementación al
Régimen Electoral, conocida como la Ley de Cuotas estableció una cuota mínima del 30% de mujeres
en las listas de diputados uninominales y el nuevo Código Electoral de 1999, extendió este derecho
a las elecciones municipales. De ese modo, en 1999 fueron elegidas un total de 31,9% de concejalas
249
sobre el total de concejales y en 2004 se incrementó. De un total de 3600 concejales titulares, 1953
son hombres y 1557 mujeres. Ascenso que tuvo su origen en la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y
Pueblos Indígenas que legalizó el incremento porcentual de presencia femenina hasta el 50%. Sin
embargo, las mujeres aún ocupan, generalmente, el cargo de suplentes. Se contabilizó que 337 son
concejalas titulares, frente a 1.458 varones. De todos modos, conviene rescatar que de la primera
fase ornamental de antes de 1995 a la “fase patriarcal” de 1995, pasamos a un escenario mucho más
inclusivo igualmente subdividido en dos. El primer hito lo marca el ascenso con el 30% exigido y el
segundo hito el ascenso con el 50%. Seguramente, estos elementos ayudan a comprender el por qué
de la percepción tan positiva observada a pesar de que los datos no terminan de ser tan alentadores.
Optimismo adicionado a un cúmulo de experiencias exitosas en la gestión de las alcaldesas y
concejalas, con énfasis en el SUMI, que no deben evitar considerar que, en cierto modo, la brecha de
género no sólo es persistente, sino que, incluso, puede ensancharse más haciendo de este rasgo una
de las más notorias debilidades del proceso.
Grupos de poder en el contexto municipal. Más o menos peso que los actores elegidos
por voto. Un considerable 62% de las autoridades municipales consideran que los grupos de poder
no han tenido mayor injerencia. El propósito manifiesto de la LPP fue catapultar a los “actores de
base” y, con ello, a la sociedad territorial, capaz de parapetarse sólidamente frente a esta “sociedad”
de los grupos de poder que habían dominado esos ámbitos (hacendados, comités cívicos, sindicatos
agrarios, etc). Sin embargo, queda casi un 40% de los que creen que los grupos de poder si tienen
incidencia. No es una cifra menor, menos aún en un clima político como el actual, que ve resurgir
a estos grupos con más fuerza que nunca. No es que logren eludir al actor municipal (ya se vio en
diversas oportunidades que esta posibilidad ya no es factible dada la sólida identidad municipalista
vigente), pero si lo pueden manipular y, por ende, debilitar a tiempo de debilitar a la misma cualidad
representativa de la democracia, con actores extralectolares, cobrando más fuerza que los electorales.
La influencia de los políticos de los niveles nacional y departamental en la arena electoral

municipal. 46% de autoridades municipales considera que “las elecciones municipales han sido
influidas por políticos nacionales y departamentales más que por los propios políticos municipales”.
Son cifras verdaderamente altas que recuerdan la injerencia nacional o departamental a través del
voto de censura que fue de aproximadamente un 30% de 1996 a 2008. Asimismo, la “eficiencia” de la
LPP depende de otros niveles estatales. El municipalismo sigue siendo la última correa de una cadena
estatal que planifica, transmite y aplica las políticas municipales “desde arriba”. A ese mismo escenario
se suma la cooperación internacional que reproduce la lógica de “múltiples descentralizaciones”. Por
lo que tanto por motivos políticos como técnicos quedan aún resabios centralistas que explican el alto
nivel de respuestas corroborando esta incidencia.
250
El rol de los medios en las campañas municipales. Más elementos “poliárquicos” en
cuestión. Un 44% está “poco o nada de acuerdo con que en década y media se haya dado igual
oportunidad de apoyo mediático en las campañas”. Situación que en el área urbana encuentra su pico
con el 57% de las autoridades municipales que afirman que no hubo igualdad o ésta fue escasa. No
pasa lo mismo en los municipios rurales en donde un 65% -dos de cada tres- de las autoridades creen
que si hubo igualdad y sólo un 35% que no la hubo o fue menor. Y, en cierta forma eso responde
a que las radios funcionan en un ámbito de masivo apoyo a la gestión de gobierno, mientras que la
televisión es hoy por hoy un espacio de vehemente disputa entre el Gobierno Central que intenta
coparlos con publicidad gubernamental y los medios privados que, en buena dosis, disienten con
la gestión de Morales. Asimismo, se pudo observar que desde la LPP el número de radios se ha
incrementado de una manera apabullante de 162 radios en 1986 a 749 en 2002 y las estaciones de
televisión de 55 en 1985 a 460 en 2002, con locación fundamentalmente urbana a diferencia de las
radios que mantienen el predominio rural. Las oportunidades de hacer campaña electoral a través de
las radios fue verdaderamente viable, menos conflictiva y, por ende, más igualitaria. En la televisión
la situación fue más virulenta además de más cara. Por ende, en el ámbito urbano la democracia
mediática encuentra hoy en día serias restricciones.
Síntesis de la síntesis. A casi década y media de LPP se observa una democracia representativa
funcionando eficientemente. Hay elecciones periódicas libres y justas que producen mandatos
limitados o lo que hemos llamado aquí elecciones limpias. Hay una mayor inclusión a partir de un
proceso de quiebre partidario. Más indígenas y mujeres tienen hoy el derecho a ser elegidos y ocupar
cargos públicos. Los gobiernos municipales parecen hacer depender las políticas gubernamentales de
su condición de representantes por sobre los actores corporativos y extraelectorales. Y, finalmente, hay
más medios que antes de la LPP y las campañas electorales pueden ser más publicitadas que en el
pasado. Sin embargo, sería ilusorio concluir con este talante tan positivo. Pues los riesgos acechan y
son más inminentes hoy, en un ambiente preelectoral de confrontación étnica, regional y clasista. Ya
hay denuncias de fraude; la mayor autonomía municipal no quiebra la lógica clientelar de la política;
los indígenas y mujeres, no obstante su avance numérico, deben confrontar problemas de gestión
y de escasa influencia en el destino municipal (las mujeres ocupan mayoritariamente los cargos de
suplencia) (rasgo que se podría acentuar con más indígenas en el marco de la nueva CPE y de acuerdo
a los “usos y costumbres”); los actores corporativos –léase comités y sindicatos- generan todo tipo de
técnicas de intimidación en los votantes que no sean afines a las consignas electorales respectivas;
el Gobierno Central y los Gobiernos Departamentales han comenzado ya lo que podría devenir en
una larga pugna por “controlar” a lo que consideran “sus” municipios; y, finalmente, la democracia
mediática está en riesgo tanto por la disputa urbana entre la televisión privada y pública como por
la uniformidad (posiblemente forzada en no más de un caso) mediática rural, predominantemente
proclive al gobierno y, por ello, reacia a visiones alternativas. La democracia representativa –léase
poliarquía- está relativamente consolidada aunque con preocupantes “déficits de calidad”, que parecen
ir en ascenso.
251
Capítulo
6
LO FISCAL EN EL
CONTEXTO MUNICIPAL.
DEMOCRATIZACIÓN Y
RENTISMO DE LA MANO DEL
GAS.
En este ámbito radica el meollo del asunto. Gonzalo Sánchez de
Lozada solía afirmar allá por 1994, en vísperas de la implementación
de la LPP, que “donde don Dinero habla el Pueblo escucha”.Se
refería, por supuesto, a los recursos de coparticipación tributaria.
Muchos municipios ni existían y la mayor parte de ellos, que si lo
hacían –no más de una treintena- jamás habían recibido un solo
centavo de parte del Estado. El cambio era obvio. El dinero parecía
ser la base de una reforma verdaderamente provocadora. Hoy,
después de casi década y media de puesta en marcha de esta ley,
necesitamos tener una evaluación que oriente la discusión actual
y permita comprender cómo ha quedado el nivel municipal desde
entonces. Y, para ello recurrimos, nuevamente, a la voz de las
autoridades municipales. Aunque antes de hacerlo conviene recordar
la orientación que pretendimos dar a las preguntas del cuestionario.
Conocer que hipótesis subyacen a su formulación. En primer lugar,
Lo fiscal en se procuró conocer en qué medida la actual distribución fiscal actual
el contexto verdaderamente “sirve”. Las críticas al diseño fiscal vigente apuntan,
municipal. fundamentalmente, a su lógica rentista, vale decir, la presencia de
Democratización estratos subnacionales que dependen casi por completo de lo que
reciben “desde arriba”, y, consecuentemente, dejan por sentado el
y rentismo de la carácter escasamente estratégico de la transferencia fiscal en curso,
mano del gas. incapaz de distribuir en función a criterios de necesidad y/o de
méritos. ¿Es así? ¿Lo es al menos desde la óptica de las autoridades
municipales? Partimos, indudablemente, de la premisa teórica de
que esta forma de repartición fiscal no es la más “eficiente”, como
se explicará más adelante, pues inhibe la posibilidad de ponderar
méritos en la gestión y/o focalizar los recursos allá donde más
se requieren de acuerdo a parámetros de pobreza y desigualdad.
En segundo lugar, se quiso conocer cómo se percibe al “centro”.
La tesis de partida es que cualquier proceso de descentralización
requiere de un centro fuerte que no es lo mismo que un centro
arbitrario. El papel que juega hoy en día el nivel central en la
dinámica descentralizadora es determinante, más aún con los
cambios realizados desde el ascenso a la presidencia de Evo
Morales, cuyo gobierno tiene una orientación ampliamente favorable
a una mayor intervención estatal y, consecuentemente, mayor
protagonismo del gobierno central. ¿Es eso un impedimento para
un “adecuado” proceso de descentralización? ¿Cómo se manejó
el asunto en gestiones previas? No cabe duda que la pregunta se
255
hace más acuciante en los albores de una nueva Constitución aprobada el 25 de enero de 2009 que
impulsa la creación de múltiples autonomías, todas ellas claramente dependientes de los recursos
provenientes “de arriba”. En tercer lugar, se buscó conocer como se percibe la relación entre niveles
subnacionales. Hasta el 2005 el país vivió una larga etapa de énfasis municipalista que hoy se ve
relativamente eclipsado por la aparición del nivel intermedio que en las dos décadas anteriores a la
LPP fue el eje de atención de cualquier propuesta de descentralización. La pretensión no es otra que
conocer cómo se propicia la “querella por el excedente” fiscal entre ambos niveles. Y, para finalizar el
capítulo, no es menos importante conocer qué opinan las autoridades vigentes sobre la “aparición”
de las autonomías regionales y municipales. El propósito es saber si la dinámica apunta a un debate
fiscal de “grado” –cuánto queda para este nivel, cuánto para este otro, etc- o de “substancia” –se va a
modificar la “esencia” en la distribución hacia un modelo fiscal más equitativo-. En síntesis, el objetivo
de este capítulo es recorrer las reflexiones de los más destacados municipalistas en el campo fiscal y
comprender si la percepción de las autoridades municipales se deslinda de los criterios vertidos por
estos expertos o comulga con ellos. Comencemos con la primera pregunta.
1. ¿Los recursos del IDH no deben ser tocados? De lo isotónico a lo

“propobre” y de ahí…al gas
Veamos qué comentan las autoridades.
Tabla Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Los recursos del IDH
69 deben ser transferidos sin ninguna modificación”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 72 73 72 76 69 85 62 49 95 72 68 85 86 80
Poco de
acuerdo 14 12 15 13 15 5 7 30 5 21 15 9 5 15
Nada de
acuerdo 12 14 12 10 13 9 31 19 6 13 6 5
Ns/Nr
2 2 2 1 3 2 2 5 5 5
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
256
Gráfico 69
Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Los recursos del IDH deben
ser transferidos sin ninguna modificación”
76
73 72
De 69
acuerdo
Poco de
acuerdo
Nada de 12 14 15 12 13 10 15 13
acuerdo
2 2 1 3
Ns/Nr
A la pregunta sobre si “los recursos del IDH deben ser transferidos sin ninguna modificación”
el 72% de los entrevistados esta “de acuerdo” e incluso un 14% está poco de acuerdo. Sólo un
12% de las autoridades municipales considera esta posibilidad como mala. Vale decir, sólo 1 de
cada 10 alcaldes y/o concejales percibe que posiblemente “algo” no esté bien. Las diferencias
entre las autoridades municipales urbanas y rurales son menores, aunque las primeras son aún
más favorables a la actual distribución, quedando sobre el promedio del 72% general con un
76%, mientras que sus pares rurales están por debajo de ese promedio con un 69%.
Gráfico 70
ser transferidos sin ninguna modificación”
95
85 85 86
80
De 72
68
acuerdo 62
49
Poco de
acuerdo 31 30
19 21
1513 15
Nada de 9 96
5 7 5 6 5 55 5 5
acuerdo 2 0 2 0 0 0 0 0
z z ba rij
a
ur
o sí ca ni o
Ns/Nr ru Pa to sa Be nd
C
La am Ta Or Po i Pa
n ta ab u qu
Sa ch Ch
Co
257
En los departamentos se distinguen tres grupos. Los más satisfechos con la actual distribución
con promedios que superan las cuatro quintas partes son precisamente aquellos departamentos
que han sido bautizados como la Media Luna –Santa Cruz, Beni, Pando, Tarija- e incluso la
“Media Luna Ampliada” gracias a la presencia de Chuquisaca. En un segundo grupo, por debajo
de ese 80% están los departamentos andinos La Paz, Oruro y Potosí que presentan indicadores
de 62, 72 y 68% respectivamente. Finalmente, distanciado, se encuentra Cochabamba
(constituye un grupo) que es el único departamento donde la mitad de las autoridades no
están de acuerdo o están sólo poco de acuerdo con el actual mecanismo de distribución fiscal.
No es fácil descifrar estos porcentajes diferenciados a nivel departamental. Parece importante
creer que los departamentos que votaron por el Si en el Referéndum por las Autonomías
Departamentales en 2006 reconocen en el mecanismo actual de distribución fiscal –al menos
teóricamente- el cese de la arbitrariedad fiscal tradicional. Esta transferencia automática, reacia
a cualquier interferencia política –“se da más al colega del partido”- parece ser la primera piedra
fundacional de lo que se conoce como autonomía. Y, precisamente por ese mismo motivo,
los departamentos NO autonómicos sienten menos ese ímpetu descentralizador. En el caso
de Cochabamba, por conversaciones sostenidas, se puede aseverar que en este departamento
prima una orientación “hipermunicipalista”. El recuerdo de la gestión prefectural de Manfred
Reyes Villa ha generado una huella de rechazo a lo departamental. Téngase en cuenta que casi
el 95% de los municipios tienen militancia o simpatía por el partido de gobierno. El gerente de
la Asociación de Municipios de Cochabamba sentenciaba, precisamente, que
“…se debe exigir que la prefectura ya no maneje por lo menos un 50% de su

presupuesto. Si igualito nomás no los está dando. Viene el prefecto y firma con los
gobiernos municipales para hacer obras municipales. ¿Qué sentido tiene? Para eso
que nos transfieran nomás a nosotros. No necesitamos intermediarios ni padrinos.
Ya somos mayores de edad.”400
De todos modos, a pesar de los matices, es evidente que no hay mayor descontento con el
actual modelo de distribución. Pero, para entender la “pertinencia” de esta tesis es necesario
comprender a que se hace referencia cuando se habla del modelo fiscal. Conviene hacer una
breve periodización de la descentralización fiscal, al menos desde la promulgación de la LPP,
para comprender su sentido. Franz Barrios Suvelza hacía una “arqueología de la matriz fiscal
boliviana” dividiéndola en dos grandes periodos, hasta la primera década de descentralización
municipal el año 2004. El periodo de las transferencias isotónicas de 1994 a 2001 y el periodo
de las transferencias “pro pobre” de 2001 a 2004. Sobre el primer periodo se comentaba:
“Fue la fase más larga….si hay un rasgo caracterizador de esta fase es la tensión
uniforme o, si se prefiere, la indiferencia con que circulan los flujos. Para empezar,
la indiferencia se deja ver en la lógica de asignación per cápita que, por su diseño
400 Entrevista con Gerente de AMDECO de octubre de 2007.

258
igualitarista, no permite considerar las variaciones de costo en la conformación
de los bienes y servicios públicos...Más aún, la indiferencia se patentiza en la
desatención de los desequilibrios horizontales entre municipios quedando
finalmente fuera de su alcance y preocupación el seguimiento a la correlación
entre la calidad de las coberturas y las magnitudes de recursos transferidos”.401
Vale decir, no cabe la menor duda de que el mérito fue dotar a los municipios de una base
fiscal mínima. Sin embargo, como certifica la cita expuesta, la contracara fue una evidente
despreocupación por la equidad entre municipios y la posibilidad de que la dotación de servicios
públicos tienda, justamente, a generar relativos equilibrios entre ellos. No fue así, dejando
constancia de ello una orientación igualitarista en la repartición del dinero cuyo efecto inmediato
no fue la reducción de la desigualdad, sino su ahondamiento.402 Y, es que –premisa aristotélica-
dar igualdad donde prima la desigualdad sólo tiende a consolidar la desigualdad. O, en sentido
inverso, sólo se reduce la desigualdad focalizando la inversión hacia los más necesitados
evitando la distribución igualitaria y ponderando, por el contrario, la distribución diferenciada
en un sentido de “discriminación positiva”. En 1995 se promulga la Ley de Descentralización
Administrativa que distribuye recursos fiscales de regalías, el Impuesto Específico a los
Hidrocarburos y el Fondo de Compensación Departamental. Si bien más adelante se verá con
mayor detalle la eficacia en la aplicación de estos recursos, quede claro, por de pronto, que
poco hicieron por trascender el débil control en el cumplimiento de metas, el endeble impulso
fiscal y el descuido por emprender una repartición intradepartamental más equitativa que
caracterizaron la repartición de los recursos fiscales municipales en este primer periodo.403
Respecto al segundo periodo de distribución “pro-pobre”, el dato más notorio viene dado por
“la alteración del isotonismo que había venido prevaleciendo desde 1994”.404 Esta modificación
puede ser rastreada en tres hechos sintomáticos. Primero, por la aparición de un determinado
monto de transferencias adicionales otorgado en función a criterios de pobreza. Segundo, por
la presencia de fondos nacionales de inversión –el FNDR y el FPS- que ofrecían recursos fiscales
en función a contrapartes municipales, privilegiando con menores contrapartes a los municipios
más pobres aunque ofreciendo, simultáneamente, incentivos a aquellos gobiernos municipales
más eficientes en la presentación de proyectos – la idea era dar más recursos a los municipios
que presentarán más y mejores proyectos y descontar recursos a los menos eficientes-, además
de lograr que estos recursos provengan del apoyo financiero de la Cooperación Internacional
“adherida” a esta política de Estado. Finalmente, la misma Ley del Diálogo estableció que los
recursos propobremente prorateados a cada municipio fueran, dentro de cada uno de ellos,
asignados siguiendo nuevamente parámetros de pobreza.405 Por tanto,
401 Franz Barrios Suvelza, Dictamen especial sobre la descentralización en Bolivia. Visión sistémica, relaciones fiscales, reingeniería
prefectural, USAID-Ministerio de Participación Popular, La Paz, 2003, p. 133.
402 Siempre recordando que en el ámbito rural se pasó de transferencias inexistentes a presupuestos estables. “De recibir cero a recibir
montos verdaderamente significativos”; cf. J. P. Faguet, art.cit.
403 Ibid., p. 141.
404 Ibid., p. 143.
405 Ibid., pp.141-2
259
“Esta segunda fase alentó la propagación de paradigmas “mercantiles” de
regulación del quehacer estatal subnacional a través de conceptos como
“incentivos”, “descuentos potenciales”, “tasas de contraparte” en desmedro
de acciones más coercitivas, lo que significó en el país el inicio de un evidente
esfuerzo por moderar el paradigma isotónico previo”.406
Sin embargo, la realidad posiblemente fue menos auspiciosa: en primer lugar, como resultado
de la precaria situación económica financiera del TGN, acosado por un déficit superior a los
cinco puntos, los recursos HIPC sufrieron un recorte a partir de la promulgación del Decreto
Supremo 26878 que dispuso que los recursos denominados “más allá del HIPC” o “Beyond
HIPC” fueran destinados al TGN. Lo que para el 2003 significó la disminución de 33 millones
de dólares para los municipios.407 En segundo lugar, los fondos, como se verá posteriormente,
tuvieron no sólo una vida corta, sino, ciertamente, poco meritoria logrando sólo marginalmente
apuntalar la filosofía “propobre” de este segundo periodo.408 En tercer lugar, no se procedió a la
distribución con la misma fórmula de pobreza establecida en la Ley del Diálogo, al interior de
los mismos municipios.409 Y, finalmente, así se hubiesen cumplido los tres elementos anteriores,
de todos modos, los recursos no llegaron a ser verdaderamente significativos. Por ejemplo, para
2002 se observó que los recursos per cápita, unidad territorial, regalías y capitación (aquellos
otorgados por concepto salarios en salud y educación) representaron un 23%, 4,5%, 11,3%
y 51,5%, respectivamente, frente a un escaso 9,7% distribuido de acuerdo a la fórmula pro
pobre.410 Lo que deja como saldo de 2001 a 2008 un monto de 350 millones de dólares por
HIPC II,411 que no representan ni el 5% de los más de 7 mil millones de inversión pública
empleados desde los municipios de 1994 a 2008.412
Precisamente, en el contexto de esta arremetida fiscal contra el sistema municipal, se

inicia un tercer periodo fiscal. Al isotónico y propobre se agrega el “periodo del gas”,
cuya intención evidente desde un principio fue lograr compensar estas pérdidas fiscales a
toda costa. La lógica dominante comprendía la situación imperante como de “sufrimiento
municipal”, ciertamente comprensible por la reducción permanente de recursos de
coparticipación de 1998 a 2003, el recorte del 32% del HIPC desde 2003, la escasa
capacidad recaudatoria y la pesadez de los fondos.413 Téngase en cuenta, para tener
mayor detalle, que desde la promulgación de la LPP hasta 2003 se puede identificar dos
subfases del periodo denominado isotónico. La primera de 1994 a 1998 que observó que
en los primeros cinco años el aumento de los recursos fue constante hasta 1998, año en
el que se registró la cifra más alta de asignación de recursos, con 204 millones de dólares
406 Ibid., pp. 145-6.

407 Marco Zapata, Lineamientos para un nuevo sistema de transferencias intergubernamentales en función a las autonomías
departamentales (documento de trabajo 003), Ministerio de Hacienda-Red de Análisis Fiscal, La Paz, 2005, p. 28.
408 Cf. Alfonso García Salaues, Los fondos….op.cit.
409 Ramiro Cavero, art.cit.
410 Nicole Czerniewicz, en Franz Barrios Suvelza, Dictamen….op.cit., p. 121
411 FAM/Servicio de Información y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), 15 años de municipalización….art.cit., p. 13.
412 Ibid. p. 7
413 Opinión del entonces Presidente de la FAM Michael Bennett en Ventana Ciudadana 1 en La Razón del 10 de abril de 2004, p. 10C.
260
hacia 311 gobiernos municipales. Una segunda registró, por el contrario, entre 1999 y el
2003, una disminución constante.414
En este contexto, la meta principal de los actores municipales estaba centrada en la necesidad
de incrementar sus recursos. E, indudablemente, la masiva afluencia de recursos por concepto
de las riquezas gasíferas no podía quedar al margen del desarrollo municipal. Motivo por el
cual la promulgación de la Ley de Hidrocarburos 3058 de mayo 2005 fue considerada como
atentatoria al municipalismo en tanto consideró tenuemente en su redacción la coparticipación
del nuevo impuesto creado, el IDH, hacia los municipios.415 La FAM encabezó conjuntamente
con la Universidad Pública una “lucha” para reponer este “olvido”. No cabe la menor duda que
la argumentación del gobierno central tenía en el déficit fiscal crónico un asidero real que hasta
aquel momento había amenazado la estabilidad económica con incuestionable dureza. Sólo
ese año se logró reducir el déficit por debajo de dos puntos, aunque la proyección a principios
de año fue de aproximadamente de 5% del PIB e incluso entre 2002 y 2003 se tuvo déficits
del 9%. Por ende, hasta aquellos meses la situación, verdaderamente precaria, ofrecía poca
viabilidad a esta reforma, más aún cuando la percepción desde el gobierno central consideraba
que los “municipios no eran ejecutores eficientes.”.416 Reflexión ciertamente correcta frente a
volúmenes de ejecución que rondaron históricamente los dos tercios del total.417 Sin embargo,
finalmente se logró la aprobación del Decreto Supremo 28421 del 21 de octubre de 2005 que
fijó la distribución del IDH, estableciendo la coparticipación automática con los municipios. De
ese modo, se acentuó el formato de distribución de la LPP aunque en forma gigantesca. Por
ejemplo, entre 2005 y 2008 la inversión pública se elevó en 131%,418 aún más contundente
resulta el 300% de incremento de los ingresos municipales de 2000 a 2007.419 Sin embargo, el
panorama quedaría incompleto si no se menciona un rasgo adicional: la imperiosa necesidad
del gobierno de Evo Morales de hacer uso de esos recursos. No sólo aquellos municipales,
sino sobre todo aquellos prefecturales. La idea de partida era recuperar “algo” para el gobierno
central, lo que llevó precisamente a aprobar el denominado Decreto de Nacionalización, cuyos
recursos recuperados, como se verá posteriormente, fueron destinados al nivel central o, más
propiamente a YPFB, sin que medie coparticipación alguna. A esa norma le siguió la Ley de la
414 Rafael Velásquez, experto en descentralización fiscal y destacado funcionario público desde el inicio dl proceso, en Ventana Ciudadana
1, de La Razón del 10 de abril de 2004, p. 6C.
415 Ley 3058 del 17 de mayo de 2005, Art.57º (Distribución del Impuesto Directo a los Hidrocarburos). El Impuesto Directo a los
Hidrocarburos (IDH), será coparticipado de la siguiente manera:
a) Cuatro por ciento (4%) para cada uno de los departamentos productores de hidrocarburos de su correspondiente producción
departamental fiscalizada.
b) Dos por ciento (2%) para cada Departamento no productor.
c) En caso de existir un departamento productor de hidrocarburos con ingreso menor al de algún departamento no productor, el Tesoro
General de la Nación (TGN) nivelará su ingreso hasta el monto percibido por el Departamento no productor que recibe el mayor
ingreso por concepto de coparticipación en el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH).
d) El Poder Ejecutivo asignará el saldo del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) a favor del TGN, Pueblos Indígenas y Originarios,
Comunidades Campesinas, de los Municipios, Universidades, Fuerzas Armadas, Policía Nacional y otros.
416 Entrevista al Ministro de Hacienda Waldo Gutiérrez en Ventana Ciudadana 28, en La Razón del 9 de agosto de 2005, p. 3C.
417 Conversación personal con Rafael Velázquez.
418 FAM/Servicio de Información y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), 15 anos de municipalización….art.cit., p. 19
419 Drina Saric, Escenarios de mediano plazo de la descentralización fiscal en Bolivia (documento no publicado), PNUD, 2008, La Paz, p.
29.
261
Renta Dignidad y el Decreto 29322 de octubre de 2007 que resta considerables montos de
dinero de las prefecturas para entregarlos a los municipios.
En suma, desde una óptica complaciente se podría decir que la historia fiscal de la
descentralización distingue tres periodos: el primero, el “periodo de la revolución fiscal”, que
implicó una distribución fiscal más equitativa de los recursos nacionales a territorios que nunca
antes habían contado con ellos; el segundo, “el periodo de lucha contra la pobreza”, que supuso
una cualificación a esta repartición primigenia a partir de la entrega de recursos fiscales en base
a criterios de priorización de la pobreza. Y, el tercero, el “periodo de aprovechamiento de la
riqueza hidrocarburífera”, que tiene el mérito de seguir descentralizando la inversión pública a
efectos de disminuir la pobreza y generar desarrollo económico. Sin embargo, desde una óptica
menos complaciente, se podría considerar un primer periodo que estableció las bases para
la consolidación de una “lógica estatista”, altamente dependiente de las transferencias fiscales
“desde arriba”. Un segundo periodo de consolidación de un formato no sólo estatista/rentista,
sino tendiente a premiar a los pobres, en lo que devino un modelo de incentivo a “competir
por ser más pobres”. Un modelo de premio a la pobreza.420 Y, finalmente, un tercer periodo que
podría ser calificado de “predatorio” y “arbitrario”.421 Predatorio, pues, los entes subnacionales
luchan por “sus” recursos a expensas de un espíritu de bolivianidad, y arbitrario en tanto el
gobierno central modifica las distribuciones de acuerdo a su criterio –así sea un criterio razonable
y hasta ponderable- sin que medie una consulta política y, por ende, un acuerdo fiscal mínimo.
En ese escenario, resulta claro que las autoridades municipales favorecen ampliamente el
actual estado de las cosas. Por lo tanto, cualquier reforma estructural debería ser ampliamente
socializada con las autoridades municipales que, por de pronto, respaldan el estatus quo.
420 Gonzalo Chávez en Ventana Ciudadana 31 de La Razón del 20 de septiembre de 2005.

421 Calificación de Franz Barrios Suvelza al momento fiscal actual, en comunicación personal de agosto 2009.
262
2. Dar más a los más pobres: HIPC, fondos, Constitución y Estatutos y
Plan “para Vivir Bien”…. ¿luchan contra la pobreza?
Veamos qué comentan las autoridades municipales.
deben ser transferidos no sólo con la actual fórmula, sino además dando más recursos donde
70 hay más pobreza”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 82 90 81 75 87 86 83 76 40 89 90 79 91 90
Poco de
acuerdo 12 7 13 15 10 11 7 20 25 9 8 18 5 5
Nada de
acuerdo 4 3 4 7 3 3 10 2 15 2 3 3 5 5
Ns/Nr
1 1 3 0 1 20
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Gráfico 71
Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Los recursos del IDH deben ser
transferidos no sólo con la actual fórmula, sino además dando más recursos donde hay más pobreza”
De 90 81 75 87
acuerdo
7 3 0 13 4 1 15 7 3 10 3 0
Poco de
acuerdo

Nada de
acuerdo
Ns/Nr
263
Las respuestas acerca de si se debe “dar más recursos donde hay más pobreza” resultan
ciertamente altas. El 82% de las autoridades municipales se decanta por esa opción. Sólo un
insignificante 4% está “nada de acuerdo”. Hay mayor predisposición rural hacia esta posibilidad
(87% rural frente al 75% urbano), lo que no parece extraño si se toma en cuenta que es
justamente en el área rural donde campea la mayor pobreza. Lo que, de todos modos, debe ser
visto con precaución, teniendo en consideración que el ensanchamiento de la pobreza ha sido
explosivo en las áreas urbanas al influjo del creciente desempleo, la informalidad, la migración
proveniente del campo y la reducción del consumo. En las ciudades y poblaciones con más de
dos mil habitantes se calculaba para el periodo 1998-2003 una caída en la pobreza de un total
de 500 mil personas, mientras que en el área rural, si bien el aumento de la pobreza no fue
tan vertiginoso, su intensidad y amplitud fue y es mayor que en las ciudades. En ese mismo
periodo, la población rural en estado de pobreza aumentó en 300 mil personas. Asimismo,
preservando el matiz, este desigual avance de la pobreza ha permitido, finalmente, que sean
las ciudades las que concentran la mayor cantidad de pobres. Hoy, el ejército urbano de pobres
ya es de 3 millones de personas, 200 mil más que las del área rural. En términos porcentuales,
la pobreza alcanza al 53,5% de los hogares urbanos y el 82,1 de los hogares rurales. La gran
diferencia, sin embargo, radica en que la intensidad de la pobreza extrema es mucho mayor en
el campo. En las ciudades, la cuarta parte de la población pasa hambre al no tener lo suficiente
como para procurase sus alimentos, mientras que en el área rural esa situación alcanza a más
de la mitad de los pobladores. Por ello, resulta coincidente la orientación de las respuestas con
lo que exhibe la realidad.
Gráfico 72
transferidos no sólo con la actual fórmula, sino además dando más recursos donde hay más pobreza”
De
86 83 89 90 91 90
acuerdo 76 79
40
Poco de 20 25
11 3 15 20 18
acuerdo 0 7 10 0 21 9 2
0 8 3 0 3
0 5 5 0 5 5 0
Nada de uz a z ba ija ro os
í ca ni o
r
aP
r u t sa Be nd
acuerdo aC L am Ta Or Po ui Pa
nt h ab uq
Sa c Ch
Co
Ns/Nr
264
Todos los departamentos apoyan, igualmente, esta moción con un abrumador “de acuerdo” con
la excepción de Tarija que exhibe solamente un 40% a favor. Y, es que en este departamento se
comprende cualquier debate sobre las regalías como un intento por restarles recursos. A decir
de Rubén Ardaya,422 “no hay que hacer ningún pacto fiscal, ya todo está establecido claramente
en la Ley de Hidrocarburos. Se quiere llevar adelante ese famoso acuerdo con la intención
de quitar los recursos que por derecho corresponden a la región”.423 Si bien puede parecer
una opinión marginal, es absolutamente relevante en la medida que este departamento es,
precisamente, el poseedor del 85,7% del total de reservas de gas que tiene el país.
Sin embargo, esta opinión claramente mayoritaria no refleja lo que verdaderamente sucede.
Comencemos recordando que el BM y el FMI pusieron como condición para condonar la deuda
nacional boliviana la elaboración de una Estrategia de Reducción de la Pobreza que tome en cuenta
los criterios de la población boliviana. A ese efecto se llevó a cabo en 2000 el Diálogo Nacional
que además de la Ley del Diálogo de 2001 logró hacer efectiva, ese mismo año, la presentación
de la estrategia exigida. La misma preveía un crecimiento económico anual del 5% hasta 2015, la
reducción de la pobreza hasta el 35% y de la extrema pobreza al 17%, incrementando la esperanza
de vida de 63 a 69 años, la expectativa de vida de 67/1000 a 40/1000, hasta ese mismo año, entre
otros indicadores que hacen evidente la ambiciosa agenda elaborada.424 No cabe duda que las
expectativas eran muy altas y aún predominaba un enfoque municipalista ciertamente exacerbado
–en realidad la Estrategia asume al municipio como el motor en esta cruzada contra la pobreza-
que hacía a este nivel de gobierno responsable de objetivos integrales evidentemente más amplios
que los que podía ofrecer el ámbito municipal por sí solo.
De todos modos, el comienzo fue verdaderamente auspicioso. Recordemos que los recursos
provenientes del alivio a la deuda externa estaban destinados a cubrir programas, proyectos y
actividades de inversión pública en las jurisdicciones municipales. El 20% del total de recursos
entregados a los municipios estaba destinado a posibilitar el mejoramiento de los servicios de
educación, el 10% de los servicios de salud y el 70% serían y lo son aún, asignados a proyectos de
infraestructura productiva y social. Sin embargo, a este primer torrente de recursos ya se descontó
27 millones de dólares destinados a cubrir ítems en salud y educación (8,5 y 18,5 millones de
dólares respectivamente). Asimismo, se recortó, el 2003, cuatro millones por concepto del SUMI
y aproximadamente el 1,5% a efectos de pago por comisiones bancarias, lo que derivó en que de
los 107 y 78,6 millones de dólares a ser distribuidos por HIPC II en 2002 y 2003, sólo 56,2 y el 56,8
serían manejados efectivamente por los gobiernos municipales.425 Y, como ya se mencionó, a estos
cortes se añadió la re-centralización de los recursos “más alla del HIPC”.
422 Reconocido experto en descentralización que trabajó de 2006 a 2008 en la prefectura de Tarija.
423 Rubén Ardaya en comunicación personal en junio de 2007.
424 Banco Mundial, Country Ownership of the Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza, Banco Mundial, 2005 en http://lnweb90.
worldbank.org/OED/oeddoclib.nsf/DocUNIDViewForJavaSearch/5271CC9D262A632E85256E4C006CDFAC/$file/CDF_Bolivia_
WP.pdf, p. 8.
425 Rafael Velázquez, “La coparticipación tributaria y el HIPC II”, en Diego Ayo (coord..), Municipalización….op.cit.,(Tomo I), p. 213.
265
Sin embargo, no quedó ahí el esfuerzo fiscal por lograr mayor combate contra la pobreza. También
se estableció la denominada Política Nacional de Compensación (la PNC), cuyos objetivos fueron los
siguientes:
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y ponderando más la cantidad de pobres residentes en cada municipio, como una
aproximación destinada a compensar con base en las diferencias de bases imponibles.
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transferencias sistemáticas y/o condicionadas, cuyas fuentes se originan en las prefecturas,
ministerios, entidades del gobierno nacional y la cooperación internacional.
� ��
proyectos municipales, asegurando la sostenibilidad operativa de éstos y premiando,
mediante asignaciones adicionales, aquellos proyectos mancomunados o cuyas características
son fundamentales para la reducción de la pobreza.
� ��

acordando con cada alcalde municipal un plan de ajuste institucional con metas concretas
a alcanzar, cuyo logro determinará la habilitación de nuevos financiamientos concurrentes y
compensatorios.426
Sin embargo, ya en 2004 las debilidades fueron pertinentemente señaladas:
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disciplinar las asignaciones a través de transferencias fiscales. Ha ocurrido todo lo contrario;
este ministerio promueve intervenciones discrecionales con recursos internos, facilita el
financiamiento desordenado de la cooperación internacional e incumple el mandato que
tiene establecido por ley de cuantificar y valorar las asignaciones discrecionales por temor a
las autoridades locales.
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en los diversos grupos consultivos la aplicación de una política de cofinanciamiento que
corrija los problemas fiscales originados en el funcionamiento desordenado del sistema de
relaciones fiscales. Curiosamente, las agencias más exigentes después aparecen como las
principales opositoras, gestionando y presionando para que “su proyectito” no sea afectado
por los descuentos. Esto demuestra que el solo hecho de transparentar transferencias puede
desnudar ineficiencias siempre solapadas; de otra manera, ninguna agencia debería haberse
preocupado tanto.
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financiamiento FPS, fundamentalmente a través del Crédito Programático de Ajuste Estructural
para la Descentralización (Programmatic Structural Adjustament Credit for Decentralization
426 J. A. Terán, “Lecciones….art.cit., p. 195.

266
- PSAC), financiado por el Banco Mundial y agencias de cooperación bilateral, el Programa
de Desarrollo Local con Transparencia Fiscal del BID, el Programa de Agua a Pequeñas
Comunidades Rurales (PROAGUAS) del BID, el Programa de Desarrollo Rural PDCR II del
Banco Mundial y el Programa de Apoyo a la PNC de la KfW, cuya aprobación se produjo en
diciembre pasado después de 3 años de negociación.
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su aprobación y postergando el financiamiento a través del FPS. Sin embargo, la operación
más controvertida fue el PSAC, que fue negociado fundamentalmente para ajustar el ámbito
fiscal de la descentralización y que al final los distintos gobiernos dispusieron sus recursos
para financiar gastos del nivel nacional o duplicar estructuras burocráticas en favor de la
repartición político partidaria de las instituciones. Lo curioso es que más evaluaciones o
menos, ninguna agencia se ha pronunciado reclamando el financiamiento de la PNC como
exigían en los grupos consultivos. Queda claro que las señales de disciplina en la asignación
de transferencias les ha tocado a todos, y otra vez todos, o al menos la mayoría, quieren “sus
proyectitos”; no es extraño, por tanto, que muchos de ellos estén detrás del actual ministro
responsable del relacionamiento con la cooperación internacional para “repartir recursos” a
los municipios más “revoltosos”.
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importantes: i) se ignoró que la concentración de recursos en el FPS sería un alto atractivo
para la captura política; eso ocurrió y se perdieron ya dos años de gestión; ii) se ignoró la
baja capacidad de generación de preinversión en los municipios, la cartera del FPS tardó más
de un año en constituirse; iii) no se distinguieron diferencias de exigencias según tamaño de
proyectos, lo que originó retrasos y costos altos; iv) la agrupación simplificada de sectores
con características diferentes no permite guiar la inversión local hacia metas sectoriales; v)
existe el riesgo que inversiones deseables no sean ejecutadas al nivel local por presencia
de externalidades, largos plazos de gestión y porque beneficios políticos, económicos y
financieros se logren en el futuro lejano; los mecanismos de financiamiento no aseguran su
ejecución.”427
No es, obviamente, la única fuente de información preocupada por el comportamiento, las más
de las veces, unilateral de la Cooperación Internacional. Alguna investigación promovida por el
mismo Banco Mundial se plegaba a este diagnóstico, declarando que los Fondos de Inversión
si bien habían sido apoyados por las agencias de desarrollo, lo fueron en forma casi marginal,
reservando la mayor porción a sus propios objetivos.428 Sin embargo, de acuerdo a otra fuente,
“esta política ha sido incumplida de manera parcial, su principal problema ha sido la notable
demora en la ejecución de proyectos, lo que dio lugar a que las Agencias de la Cooperación
Internacional no vuelvan a comprometer más recursos. Por lo que el final del FPS y de la PNC
misma parece estar dada por la ejecución final de los recursos sobrantes.”429 Lo que en buena
cuenta visualizaría la pesadez de la propia burocracia boliviana como el factor de ineficiencia en
427 Ibid., pp.196-8.

428 Banco Mundial, op. cit., p. 10.
429 M. Zapata, Lineamientos…op.cit., p. 29
267
los fondos. Aunque en su descargo cabe afirmar que la burocracia proviene nuevamente de las
exigencias administrativas diferenciadas entre sí de los mismos donantes: “una cosa es con el
BID, otra diferente con el BM y así con cada uno es además de diferente muy moroso. Por eso
no se puede agilizar más los desembolsos…”.430 De ese modo, esta lentitud llevó al sistema
municipal a reclamar una modificación estructural de los fondos:
“….la voz común del municipalismo pide la modificación o separación del
Fondo de Producción Social (FPS) y la razón de ser es que desde el 2001, por
muchas razones —como ser: la complicación de los procedimientos y porque los
mismos municipios se sienten aislados de las oficinas del FPS — el proceso ha
sufrido muchos percances. Y no hemos llegado al compromiso que había el 2001
de invertir los 100 millones de dólares hasta el 2002. El FPS está cumpliendo
en algunos municipios, pero éstos siguen pensando que es un mecanismo no
correcto o ágil y en carece mucho las obras. Por eso parte de la propuesta del
Diálogo Productivo ha de ser la modificación del esquema y buscar la forma que
esos fondos puedan ir directamente a los municipios utilizando mano de obra y
materiales propios.”431
Además de ello, es importante recordar que los fondos de inversión fueron creados para
canalizar recursos de donación y créditos concesionales obtenidos de los organismos de
cooperación a efectos de otorgar liquidez a la economía. Nacieron en 1986 con el Fondo Social
de Emergencia, FSE; en 1989 se creó el Fondo de Inversión Social, FIS, que duró hasta 1999
y en 2000 se estableció el Fondo de Inversión Productiva y Social, FPS, que subsiste hasta la
fecha. Sin embargo, a pesar de esta relativamente longeva tradición fiscal, carece actualmente
de sentido mantener esa práctica: el país se presta dinero para transferirlo a unos municipios
y prefecturas que, gracias al IDH, fundamentalmente, ya no lo necesitan como antes. Y, para
empeorar la situación, lo hace a pérdida. “No tiene sentido que èl pobre´, que es el Tesoro
General de la Nación, se preste plata para dárselo a los ricos, que son las prefecturas y los
municipios”, sentenciaba un ex presidente del FNDR. Y, en ese sentido, de acuerdo a esta crítica,
“El FPS debería desaparecer y toda la experiencia y tecnología en hacer proyectos que desarrolló
podría pasar a las prefecturas”.432Vale decir, la misma dinámica autonómica de evidente presencia
departamental rubrica la posibilidad de hacer un alto en el camino y repensar no sólo el rol de
los fondos, sino su existencia.
Por otra parte, conviene mencionar que la descentralización ofrecía, además, otro mecanismo
de compensación fiscal. No propiamente municipal, sino departamental, pero de repercusión
innegable en las jurisdicciones ediles: el Fondo de Compensación Departamental (FCD) que
fue creado con la intención de paliar la desigual distribución de las regalías departamentales.
430 Víctor Hugo Vacarreza, que fue Director de Inversión Pública del Ministerio de Hacienda por más de una década, en comunicación
personal en octubre de 2008.
431 Mike Bennett, ex Presidente de la FAM, entrevistada citada.
432 Alfonso García Salaues en entrevista en Ventana Ciudadana 61 en La Razón del 14 de noviembre de 2006, p. 3C.
268
Se lo hizo haciendo mano de los recursos del Impuesto Especial a los Hidrocarburos (IEHD).
El propósito, por ello, fue compensar a las regiones menos favorecidas hasta que alcancen el
promedio nacional desde un punto de vista per cápita. Empero, se llegó a destinar y se lo hace
aún sólo un 10% de los recursos del IEHD al FCD, lo que significó que la cantidad de recursos
existentes no lograran compensar a los departamentos menos afortunados por la naturaleza.
Por ejemplo “para el año 2006 estaba prevista una compensación de 20 millones de dólares
de los 94 millones realmente requeridos para promover una adecuada compensación.” Vale
decir, se compensaría en el mejor de los casos sólo un 22% del total necesitado. Para empeorar
más la situación, el 2005, debido al incremento en los precios del petróleo y la enorme
producción hidrocarburífera de los pozos ubicados en el Departamento de Tarija que dio lugar
a extraordinarios ingresos por regalías departamentales, llegaron a incluirse en la compensación
incluso Cochabamba y Santa Cruz. Y, es que el promedio de regalías per cápita subió de tal
modo que regiones relativamente prósperas fueron beneficiadas diluyendo la posibilidad de
mejorar la capacidad compensadora del Fondo. Téngase en cuenta que durante los dos primeros
años del funcionamiento del FCD sólo se compensó a los departamentos de La Paz y Potosí,
lográndose una compensación superior al 60%; luego se incluyó Chuquisaca y desde el año
2002 a Oruro. El año 2003 ya sólo se logró una compensación del 28% para finalmente arribar
en 2005 al 22% señalado.433
La situación actualmente tampoco parece haber variado, en tanto la CPE actual, ya desde sus
primeras versiones en borrador, no prioriza el tópico de la pobreza y desigualdad en el marco
de las autonomías, mientras que los Estatutos Autonómicos, en el mejor de los casos, hacen
referencia a la necesidad de mayor equidad pero sin definir la procedencia de los recursos que
permitirían avanzar hacia esa mentada equidad.434 Aunque, cabe recordar, que la provocativa
propuesta fiscal presentada por el Comité Cívico de Santa Cruz en 2005 –ajena a el contenido
de su propio Estatuto- si estipulaba la creación de un Fondo de Compensación de la Autonomía
Departamental, cuyo propósito era transferir recursos a los departamentos más pobres o,
al menos, cubrir el 50% de las nuevas competencias a ser transferidas a los municipios.435
Empero, la principal crítica a este diseño no es sólo su carencia de datos fiables sobre pobreza
y desigualdad a efectos de proceder a la compensación, sino su completo divorcio del costo de
las competencias a ser asumidas y los montos que en función a ello deberían ser transferidos.
Vale decir, primó la lógica de otorgar dinero para sólo posteriormente ver cómo se lo usa.
No hubo verdaderamente, en su contenido, alguna técnica más estratégica para resolver las
diferencias sociales.436 Y, no es que carezcamos de ellas. Un excelente estudio al respecto ofrece
la posibilidad de contar con un “sistema de ecualización intermunicipal”. Este sistema tiene
como propósito corregir los desequilibrios horizontales entre los municipios. Es decir, si en un
municipio la capacidad recaudatoria –capacidad fiscales de de 10 y sus necesidades fiscales
433 M. Zapata, Lineamientos…op.cit., pp. 22-23.

434 Drina Saric, Escenarios….op.cit., pp. 47-55 y 60.
435 Mario Galindo, “Documentos de discusión…op.cit.
436 Drina Saric, Transferencias fiscales y modelación de escenarios para autonomías, FAM-Ministerio de Participación Popular-AECI, La Paz,
2005.
269
–costo de educación, luz, agua, etc- son de 18, entonces su brecha fiscal es de 8. Mientras
otro municipio con la misma capacidad fiscal, pero cuyas necesidades son de 35, tiene una
mayor brecha fiscal que llega a ser de 25. ¿Qué municipio debería recibir más? Precisamente el
ejercicio de ecualización posibilita contestar a esa pregunta bajo la premisa de entregar recursos
fiscales no en forma igualitaria, sino diferenciada – más a los que más necesitan- a efectos crear
un nivel estándar mínimo de servicios públicos entre gobiernos subnacionales. De ese modo, el
mencionado estudio realizó un costeo aproximado de los servicios en los municipios, ofreciendo
escenarios de transferencias fiscales de acuerdo a la carencia de esos servicios y la posibilidad
efectiva de los municipios de pagarlos. Los servicios consignados en el trabajo, que obviamente
no son limitativos, fueron educación, agua, cobertura de partos, atención prenatal, EDAs e IRAs.
Se planteó tres escenarios: un básico, otro mínimo y el óptimo. En el primero se destinaría 100
millones de dólares por año entre el Gobierno Nacional y la Cooperación internacional sobre
la base, fundamentalmente, de los recursos del IDH. En el segundo, sucede lo propio, pero el
monto es de 70 millones. Finalmente, en el escenario óptimo los recursos ascienden a 180
millones de dólares por año.437
No cabe duda de que semejante ejercicio evitaría la estéril pugna entre el gobierno central y
los niveles subnacionales por la apropiación de los recursos. Los recursos irían de acuerdo a
las necesidades y bajo el paraguas de los Objetivos del Milenio o de metas establecidas de
antemano entre los diversos niveles central, departamental y municipal. A eso denominaremos
“pacto fiscal”. Hoy por hoy como inteligentemente recordaba el economista Ernesto Pérez, los
diálogos entre el presidente Evo Morales y los prefectos, por ejemplo, no están orientados
a discutir cómo se deberían usar los recursos masivos del IDH para apuntar a conseguir el
cumplimiento de los Objetivos del Milenio hasta el 2015.438 No. Son diálogos donde los prefectos
exigen “su” dinero –ánimo “predatorio” de acuerdo a Barrios Suvelza- y el gobierno central
prefiere usarlo de acuerdo a sus propios criterios –ánimo “arbitrario”, siguiendo al autor- en
una lógica poco o nada condescendiente con la necesidad de apuntalar al cumplimiento de
objetivos nacionales. Siempre se puede argüir la preservación de los recursos para lograr los
objetivos departamentales o municipales, algo sin dudas cierto, pero seguramente a expensas
de lo nacional.
Situación, como se ve, que hizo de la redacción de la EBRP una retórica ciertamente altisonante,
poco afín a las reales capacidades y a las verdaderas intenciones políticas. Hoy, el Plan General
de Desarrollo del Gobierno denominado “Plan Nacional de Desarrollo Bolivia Digna, Soberana,
Productiva y Democrática para Vivir Bien” aprobado por Decreto Supremo 29272 el 12 de
septiembre de 2007, tampoco evita el regodeo discursivo con cifras ciertamente ambiciosas.
La principal, sin dudas, es pasar del 35% de pobreza extrema al 24% en 2015, 10 puntos
de diferencia.439 En este empeño, el papel de los municipios queda mermado, aunque se
437 J. A. Terán, Estudio de diseño del sistema de ecualización intermunicipal, Ministerio de Participación Popular/BID, La Paz, 2005
438 Ernesto Pérez Rada en conversación personal.
439 República de Bolivia, op.cit.
270
pretende trabajar en forma directa con los 80 municipios más pobres del país, privilegiando las
transferencias fiscales hacia ellos. Esta razonable propuesta, empero, carece de mecanismos
claros de efectivización: ¿será a través de los fondos de inversión? ¿Se creará una nueva fórmula
de distribución fiscal? ¿Qué rol tendrán las prefecturas? ¿Qué pasará con el municipio que
quedó en el puesto 81? ¿No recibe nada al igual que el 82, 94 o 105? Vale decir, la buena
intención del Plan no se condice con instrumentos operativos no sólo específicos (que sí los hay
en cierto modo, como lo explicado de trabajar con 80 municipios), sino adecuados, entendiendo
por adecuados aquellos mecanismos que persigan metas de corrección de los desequilibrios
horizontales entre municipios independientemente de su posición en el ranking de pobreza.
¿Significa esta reflexión que las autoridades municipales muestran más deseo discursivo
–siempre es difícil decir “no” a cualquier esfuerzo por “ayudar” a los más pobres– que voluntad
práctica? Sería injusto negar el enorme bastión de respaldo que podría tener una medida fiscal
sólida de “ecualización fiscal”. El apoyo político si existe y eso es innegablemente positivo. Sin
embargo, podría quedar en nada de no mediar una propuesta al respecto. De todos modos,
si se ha producido una apertura fiscal hacia los municipios para utilizar los recursos con una
orientación verdaderamente estratégica que permite pensar “en salir de la pobreza” desde el
ámbito municipal. El Decreto 28421 de 2005, que versa sobre la distribución de los recursos del
IDH, facilita el uso de los recursos fiscales en “desarrollo económico local”. Algo que había sido
tradicionalmente dificultoso por restricciones legales de todo tipo –en particular la penalización
por la Ley SAFCO al uso de recursos fiscales en iniciativas privadas–440 encontraba en la masiva
afluencia de recursos del IDH la posibilidad real de apoyar al desarrollo económico. Este Decreto
fue corroborado con la promulgación del DS 29565 del 14 de mayo de 2008, posibilitando la
puesta en marcha de las siguientes tareas.
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investigación de mercados, gestión de la calidad, fortalecimiento de organizaciones
productivas y elaboración de planes de negocios y marketing.
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para la conformación de fondos de garantía, capital semilla, capital de riesgo, subsidios
a los costos de transacción y seguros u otros mecanismos de financiamiento público-
privado.
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artesanales, maquicentros, centros de promoción turística, centros feriales, centros de
capacitación para la producción, centros de investigación y desarrollo, incubadoras de
empresas y zonas y parques industriales.
440 Y la falta de normas como por ejemplo la reclamada Ley de Garantías Reales Muebles que permitía tener en el municipio a un actor capaz
de garantizar los créditos privados; cf. Ministerio de Desarrollo Municipal, Estudio de evaluación….op.cit., p.113.
271
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generación de empleo temporal y permanente y creación de bancos de empleo además
de programas de capacitación en oportunidades en el mercado laboral.
Afortunadamente, esta serie de postulados no han quedado como letra muerta. La FAM ha
logrado desde 2007, con el apoyo de la cooperación alemana, GTZ, poner en práctica un
proyecto denominado Programa de Apoyo a la Gestión de la Inversión Municipal (GESPRO).
Gracias a este apoyo los gobiernos municipales están ejecutando al presente 300 proyectos de
inversión, en su mayoría, orientados a la producción económica con un monto de ejecución
de 34,7 millones de dólares en 2007. 85 municipios “piloto” del proyecto han comprendido
la importancia de destinar recursos fiscales a la lucha no sólo contra la pobreza, sino por
un desarrollo económico sostenible llegando a crear un Fondo Rotatorio con un aporte de
contraparte municipal cercano a los 10 millones de dólares.441 Este Fondo se sostiene con
recursos municipales que van rotando entre los productores. Aún cuesta hacer comprender a
los alcaldes que están autorizados a hacer este tipo de uso fiscal.
“Cuando se habla de inversión productiva, los alcaldes están acostumbrados a

infraestructura: caminos y riego. Lo que no saben hacer, y les cuesta entender, es
que no se animan a apoyos directos a los productores”.442
Sin embargo,
“Es necesario reiterar que los gobiernos municipales pueden crear fideicomisos
para comenzar la actividad productiva, gestionar cofinanciamiento con el gobierno
nacional para generar capital de riesgo, abaratar las tasas en la banca, conseguir
alargar los plazos. Muchos alcaldes se preguntan si pueden hacer todo esto. Pues
bien, es el mismo decreto de distribución de Impuesto Directo a los Hidrocarburos,
IDH, el que ya les permite acometer este tipo de inversiones productivas. No por
nada, expresamente el mencionado decreto, señala que una de las prioridades del
IDH es la inversión productiva y en la generación del empleo local”.443
En suma, al parecer, la percepción de las autoridades municipales de que se puede mejorar la

distribución con un énfasis de equidad y, por ende, desarrollo, seguramente, tiene algo de esto.
Finalmente, es preciso anotar que en gran medida el armazón de los decretos mencionados
tiene en el Diálogo Bolivia Productiva de 2004 su principal catapulta. En aquella ocasión 60
mil productores además de 317 alcaldes definieron un nuevo horizonte municipal basado en
441 FAM/GESPRO, Movilizando la inversión municipal, Boletín de Información del Programa de Apoyo a la Gestión de la Inversión
Municipal, No. 1, La Paz, octubre de 2007.
442 J.A. Terán, Director del GESPRO en Ventana Ciudadana 84 de La Razón del 16 de octubre de 2007.
443 Ibid.
272
la posibilidad de apuntar hacia un desarrollo local de la mano de los municipios. El proceso
fue tan amplio e incluyente que aunque las estrategias productivas locales no llegaron a ser
implementadas, lo cierto es que dejaron una huella seguramente decisiva en el ámbito local.
Y quizás en esta posibilidad resida el optimismo de los alcaldes y concejales que saben que
pueden hacer uso fiscal en estos rubros.
3. La centralización de los recursos. Entre la necesidad de un centro

estratégico y el riesgo de un centro “invasivo”
Veamos la percepción de las autoridades.
71 deben ser transferidos hacia el Gobierno Central”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 25 20 26 9 36 6 45 39 15 43 18 30 9
Poco de
acuerdo 18 19 18 16 19 21 10 26 15 19 25 3 9 15
Nada de
acuerdo 55 61 54 72 45 73 45 32 50 38 58 67 80 85
Ns/Nr
2 2 4 0 2 20 2
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
273
Gráfico 73
ser transferidos hacia el Gobierno Central”
72
De
61
acuerdo
54
45
Poco de 36
acuerdo
26
20 19 18 19
16
Nada de 9
acuerdo 4
0 2 0
Ns/Nr
Esta pregunta es verdaderamente importante. Hoy, el mayor protagonismo del gobierno central
es una certeza incuestionable que merece ser auscultada desde la óptica fiscal municipal.
¿Cómo se traduce esa mayor capacidad de intervención del nivel central en los asuntos fiscales
y en qué medida las autoridades municipales se adscriben (o no) a esas acciones? La respuesta
es contundente: tres de cada cuatro alcaldes o concejales están “poco” o “nada de acuerdo” con
la opción referida a que “los recursos del IDH deben ser transferidos hacia el gobierno central.
Gráfico 74
ser transferidos hacia el Gobierno Central”
85
80
De 73
67
acuerdo 58
50
45 45 43
39 38
Poco de 32 30
26 25
acuerdo 21 20 19 18
15 15 15
6 10 9 9 2
0 0 2 0 0 3 0 0 0
Nada de
acuerdo
z az ba rij
a
ur
o sí ca ni o
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C
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m Ta Or Po i Pa
n ta
ha uqu
Ns/Nr Sa c Ch
Co
274
En Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija –departamentos autonómicos- los porcentajes fluctúan entre
0% en Pando y 15% en Tarija. La situación varía en los departamentos no autonómicos que se
inclinan más por esta opción que sus pares autonómicos, aunque en ningún caso superando
siquiera el 50%. La Paz (45%), Cochabamba (39%), Oruro (43%), Chuquisaca (30%) y Potosí
(18%), muestran porcentajes más altos en la opción “de acuerdo”. El caso de Potosí (58% en la
opción “nada de acuerdo”) es llamativo y quizás pueda ser explicado por la masiva afluencia de
regalías en este departamento, por concepto de la minería. El año pasado, este departamento
captó el 68,44 por ciento del total del impuesto complementario y la regalía minera por un
monto superior a 64,44 millones de dólares. Asimismo, para proyectos de inversion en 2007 un
42% provino de las regalías mineras frente a un 43% del IDH.444
Los demás departamentos se inclinan por una mayor intervención estatal. La explicación parece
más sencilla en este caso al verificarse las particularidades de esta región del país frente a sus
contrapartes autonómicas. Ya veíamos en el capítulo sobre la pobreza y la desigualdad, que
la pobreza en la región no autónoma alcanza al 65% de la población frente a la pobreza en
la región autónoma que tiene un techo de 45% y la desigualdad medida por el índice Gini es
de 0,6 y 0,54 respectivamente. La región no autónoma se encuentra, por ello, más propensa
a demandar mayor intervención estatal a efectos de reducir esas brechas. Sin embargo,
posiblemente la explicación aún sea más sencilla. Quizás pase menos por un posible análisis
comparativo exhaustivo que habrían realizado las autoridades municipales de la región no
autónoma frente a sus pares aventajados, que por simple afinidad electoral. Recordemos que,
por ejemplo, en el Referéndum Aprobatorio de la CPE de 2009, las regiones autónomas dijeron
NO en un promedio superior al 60%, mientras sus pares occidentales dijeron SI con promedios
que fluctuaron entre el 51% en Chuquisaca y el 80% en Potosí. Vale decir, la mera posibilidad
de interactuar con mayor fluidez con el gobierno de Evo Morales –el “gobierno central”
personificado en él- más la posibilidad de favorecer un mayor intervencionismo del nivel central.
Hay pues una lógica partidaria-sindical-étnica que está por encima, o al menos es paritaria a las
lealtades regionales y municipales. Ello termina de corroborarse al observar la notable diferencia
entre autoridades municipales (9%) y aquellas rurales (36%) respecto a la opción “de acuerdo
con que los recursos sean transferidos al gobierno central”, en la que 1 de cada 10 alcaldes y
concejales urbanos apoya esa moción frente a poco más de uno de cada tres rurales. No es
de extrañarse, si se considera que es la población rural la que apoya al presidente en casi su
totalidad (con porcentajes que alcanzaron el 100% de votación en algunos municipios, frente a
la derrota en seis de las nueve ciudades capitales). Por ende, esta condición política de partida
facilita la posibilidad de realizar modificaciones fiscales “desde arriba”. Hay una venia social
inobjetable que puede llegar a favorecer, con la “ayuda” del gobierno central, una distribución
más equitativa –algo que verdaderamente se requiere- con el riesgo inmanente de tender a la
“arbitrariedad” comentada anteriormente.
444 Drina Saric, en F. Barrios S. (coordinador), Procesos de desconcentración….op.cit. p. 643.

275
Y, es que la crítica de la oposición hacia el gobierno nacional actual atenta al proceso autonómico
con modificaciones inconsultas. Ya vimos que este no es un rasgo nuevo. El gobierno de Sánchez
de Lozada ya lo hizo con el denominado HIPC II y, aunque, de forma menos evidente diversos
gobiernos lo han venido haciendo con los denominados “valores fiscales”. Se da lugar a ello cuando
el TGN decide pagar una deuda por servicios a un proveedor o decide poner la contraparte para
un proyecto de inversión en valores fiscales, entonces, cada vez que el TGN realiza una operación
similar, lo hace financiando, implícitamente, el 20% de dicha operación con recursos municipales y
un 5% de recursos universitarios que ya no llegan, y no han llegado, a ser coparticipados.445 Además,
se dispuso que, el SUMI se financie con el 10% de la coparticipación, lo que alcanza a 19,8 millones
de dólares al año; el Seguro Gratuito de Vejez con el 6,6% de la coparticipación, lo que suma 13
millones de dólares anuales; la nueva Ley del Deporte con el 3% de la coparticipación, lo que implica
al menos 11,9 millones de dólares. Sólo por estos tres conceptos se comprometió, y se lo hace aún,
casi el 20% de la coparticipación tributaria y el 3% de los ingresos municipales propios.446
Sin embargo, estos antecedentes quedan notoriamente opacados por la actual incidencia del
gobierno central en torno a los recursos fiscales subnacionales que, de todos modos, terminaron
por beneficiar a los municipios. Por de pronto, cabe recordar el DS 28421 promulgado en el
Gobierno de Eduardo Rodríguez Veltze en octubre de 2005. El mismo estableció una repartición
de los recursos del IDH en un 56,9% a las prefecturas, 34,5 a los municipios y un 8,6 a las
universidades. Ya el Gobierno de Evo Morales decidió modificar ello precisando que
“…la distribución de recursos del IDH establecida en el DS 2841 no se encuentra

enmarcada en los lineamientos estratégicos establecidos en el Plan Nacional
de Desarrollo, por lo que es necesario establecer una nueva distribución de los
recursos estatales que permita a los actores locales una mayor participación en el
desarrollo económico, en Consejo de Ministros decreta….”447
El Decreto exhibe un generoso espíritu municipalista,448 volcado al desarrollo económico y a

unas supuestas líneas estratégicas, a expensas de las prefecturas en tanto éstas pasan a recibir
sólo el 24,39% de los recursos (un 57% menos), frente a un incremento municipal que termina
concentrando el 66,99% (94,6% de aumento) y el mismo 8,6% universitario. A ello se agrega un
aporte del 30% a la Renta Dignidad, lo que significó una nueva reducción a los departamentos,
acompañada por un incremento fiscal a los municipios. Para ponerlo en números –todo en
bolivianos- las prefecturas tenían 1.974,1 millones antes del mencionado Decreto, 792 millones
después de promulgado el mismo y 554 millones una vez puesta en funcionamiento la Renta
Dignidad. Total: casi 1.300 millones reducidos o un 70%. Sin embargo, gracias a la subida en los
precios internacionales, finalmente, recibieron 804,9 millones.
445 Ramiro Cavero y Marco Zapata, ob.cit., p. 38.

446 Mauricio Lea Plaza, “La centralización fiscal en contraruta”, en Ventana Ciudadana 31 en La Razón del 20 de septiembre de 2005, p.
5C.
447 DS 29322, en Considerandos.
448 Generoso espíritu que no tiene que ver necesariamente con la vocación municipalista del Presidente sino con la necesidad de de
quebrar el “empate catastrófico” con los prefectos opositores a partir de una alianza oportunista en términos fiscales con los municipios
(observación de Rafael López en comunicación personal de abril de 2010).
276
Mientras los municipios contaban con 1.576 millones antes del Decreto, 2.533,7 una vez
promulgado y 1.880 tras la aprobación de la mencionada Renta. Sin embargo, gracias a la
subida en los precios internacionales recibieron finalmente 2.729 millones de bolivianos. Total:
2. 729 millones de bolivianos. Lo que deja un saldo de tres veces más (y más) los recursos
por concepto de IDH, superior al total de las nueve prefecturas. En otras palabras, un proceso
de “hipermunicipalización” aún más vehemente que la exhibida en los albores de la LPP allá
por 1994. Sin embargo, y haciendo un matiz al análisis previo, posiblemente gran parte del
apoyo de las autoridades municipales a la posibilidad de que el Gobierno central maneje más
recursos fiscales o disponga de ellos para su uso en el territorio nacional, tiene que ver con el
grado de asimetría que primaba antes del mencionado DS 29322 y de la Renta Dignidad. En
aquel escenario las prefecturas debían recibir, el 2007, 1.974 millones de bolivianos además de
2.227 millones por concepto de regalías que, posteriormente, con los incrementos por concepto
de precios, alcanzaría los 3.039 millones de bolivianos. Lo que sumaba aproximadamente
un total de 4.200 millones de bolivianos (aproximadamente cinco mil millones si tomamos
en cuenta la subida de precios), frente a los 1.576 millones destinados a los municipios. En
este previo escenario, por lo tanto, las prefecturas superaban a los municipios en casi el triple
o más (en caso de adicionar los recursos por concepto de precios en alza). Por lo que lo
ejecutado por el Gobierno Central sólo habría logrado equilibrar la balanza desde un escenario
“hiperprefecturalista” a otro de casi empate.
No parece muy correcta esta interpretación si consideramos que del monto total de regalías
de 2.227,8 millones, el 61% corresponde sólo a un departamento: Tarija. Lo que lleva a pensar
que las prefecturas han sido perjudicadas por un municipalismo notoriamente robustecido,
como veremos más adelante en la comparación entre prefecturas y municipios. Sin embargo, el
Gobierno Central alegó la necesidad de esta medida para aminorar el exceso departamentalista
de la Ley de Hidrocarburos y, sobre todo, su evidente inequidad redistributiva. Cabe recordar
que tanto la mencionada ley como el DS 28421 de octubre de 2005 fueron, prácticamente,
“arrancados” al gobierno central por los departamentos. Se pudo comprobar a lo largo de la
historia de la democracia pactada que a mayor fuerza de una coalición de gobierno/congresal
como la de Víctor Paz Estenssoro y/o Gonzalo Sánchez de Lozada, menor la posibilidad de
que las políticas públicas/leyes se fragmenten regionalmente. Mientras, a la inversa, a mayor
debilidad de las mentadas coaliciones, mayor “departamentalización” de las leyes, desde aquellas
simbólicas –declaratoria del Carnaval de Oruro como Patrimonio de la Humanidad”- hasta otras
fiscales, capaces de proporcionar más recursos a los departamentos. Resulta evidente que los
gobiernos de Mesa y Rodríguez estuvieron acosados por sus respectivos parlamentos, debiendo
ceder a la gigantesca presión departamental.449 Fueron, en buena cuenta, “perdedores” frente a
los departamentos:
449 Al respecto, Diego Ayo, Los conflictos…op.cit.

277
“Una de las caracteristicas mas importantes del IDH es que casi el 69% del
mismo se coparticipa entre las prefecturas, municipios y universidades y un
fondo indígena. Por ello, el TGN si bien presenta un incremento interesante en
los recursos del sector de hidrocarburos, no es receptor en gran escala de los
mismos, de hecho, si se hubiese mantenido la Regalia Nacional Complementaria y
la Participación Nacional, posiblemente los ingresos habrian sido muy parecidos a
los que actualmente se observan.”450
Y, es, precisamente, esta situación de debilidad crónica frente al “poder departamental” la que
el gobierno de Evo Morales quiso “combatir”. Más aun sintiéndose merecedor de los ya 680
millones de dólares recaudados en 2006. Por ello, el afán de restar “protagonismo fiscal” a las
prefecturas a tiempo de ganar aliados estratégicos: los municipios. Un recorte de la naturaleza
exhibida sólo hubiese sido posible, y lo fue, generando simultáneamente stakeholders del peso
(y ambición) de los municipios.
En todo caso, se debe tener presente que esta victoria departamental no fue equitativa para
todos los departamentos. Téngase como ejemplo que el departamento de La Paz recibe 15,8
dólares per cápita, frente a Tarija y Pando que reciben 246 y 407 respectivamente. Y, el Fondo
de Compensación creado en el mismo DS 28421 –destinado a compensar a La Paz, Santa
Cruz y Cochabamba- “no ha funcionado apropiadamente, porque no ha contado con fondos
suficientes para compensar a los departamentos “no productores”.451 La Paz y Santa Cruz con
más de dos millones de habitantes reciben (cada uno) sólo el doble que departamentos como
Oruro, Beni o Pando con menos de 500 mil y, en el último caso con aproximadamente 70 mil.452
Por eso, aunque en aras de lo social se corra el riesgo de convertir las políticas pro pobre en
“asistencialismo masificado”,453 lo cierto es que la Renta Dignidad reduce las brutales brechas
generadas con la normatividad vigente. Veamos: 676 mil personas recibirán la Renta Dignidad.
Casi la mitad (320.815) habita tan sólo en tres departamentos: La Paz, Oruro y Potosí. Todo
lo contrario ocurre, por ejemplo, en Pando donde ninguno de sus 15 municipios tiene una
concentración de adultos que rebase la media nacional. Sólo el 4% de su población posee más
de 60 años. Índices parecidos registran Santa Cruz (4,9%) y Beni (5%). “Eso quiere decir que
los municipios y prefecturas de tierras bajas aportarán no sólo para los adultos mayores que
viven dentro de sus límites, sino para los del resto del país, principalmente para la región más
´vieja` de occidente.”454 Ello debido a que la cuota de cada municipio y prefectura para financiar
la Renta Dignidad se hace sobre el 30% de sus recursos de IDH y no en función del número
de habitantes mayores de 60 años. Lo que genera alguna paridad “mientras cada paceño da 35
bolivianos al mes para la Renta, en Pando la cuota es de 1.270 bolivianos per cápita”.455
450 Mauricio Medinacelli, Impuesto directo a los hidrocarburos. Origen, destino y usos, IDEA (International Institut for Democracy and
Electoral Assistance, La Paz, 2007.
451 Banco Mundial, p. 54.
452 Datos obtenidos de la FAM, Boletín Informativo No. 6, SIAM, La Paz, julio de 2008, p. 3.
453 Franz Barrios Suvelza en comunicación personal del 2 de agosto de 2009.
454 FAM, Boletín Informativo No.3, SIAM, La Paz, p.2.
455 Ibid.
278
¿Hay más motivos para pensar en que una centralización de los recursos sería útil? Volvemos al
cuadro de respuestas, donde estas si bien no son mayoritarias a favor de la opción “de acuerdo”,
dejan sobre el tapete la interrogante de si “algún rol debe jugar” el gobierno central en un ámbito
de impulso a la descentralización. Tengamos en cuenta que las presiones departamentales
estuvieron siempre presentes. El 2005 el Comité Cívico de Santa Cruz lanzó una provocativa
propuesta para poner en funcionamiento las autonomías con su respectivo respaldo fiscal.456
Esta propuesta proponía retener en el departamento un 66,67% de 10 impuestos nacionales o
la denominada retención de los “2/3” a diferencia de su histórica retención de aproximadamente
1/3 de los ocho impuestos tradicionales nacionales. Téngase en cuenta que de haberse aplicado
esta retención en forma generalizada a los nueve departamentos del país, el TGN se hubiera
visto privado de 515.292 millones de dólares, es decir, aproximadamente, cinco puntos de déficit
fiscal adicional.457
Vale decir, además de ser una propuesta que no especificaba las razones de un porcentaje
fijo como el de 2/3 (¿por qué no ¾ o 7/8?), lo decisivo fue que tampoco tomó en cuenta el
abultamiento del déficit fiscal que vendría aparejado a su diseño.458 Haciendo más evidente
el riesgo. Es imprescindible señalar que tampoco se puede descentralizar “a mansalva” sin
tomar en cuenta que casi el 90% de los gastos del gobierno central es inflexible –sueldos de
la policía, fuerzas armadas, maestros además de pagos de deuda, etc-,459 en cuyo caso un uso
excesivo de estos recursos en los niveles subnacionales podría ser riesgoso para la estabilidad
macroeconómica. Por ejemplo, en el caso de la deuda, ésta ha rondado de 2001 a 2006 entre
cuatro y cinco mil millones de dólares que representan casi la mitad del PIB nacional. Por lo
que cualquier intento departamental de exigir mayor descentralización fiscal, al margen de esta
consideración, no parece sensato, menos aún cuando “es imposible saber a ciencia cierta a
dónde ha ido esa plata, y no puede haber una región que diga que no se ha beneficiado y
por tanto no tiene porqué pagar”.460 Similar reflexión fue aplicada a los mismos municipios
en la coyuntura de confrontación con el Gobierno Central, exigiendo la coparticipación del
IDH. Marcos Zapata, reconocido experto en asuntos fiscales, afirmaba que “entre dar más a
los municipios y cuidar el déficit fiscal no hay duda: primero está la necesidad de preservar el
patrimonio macroeconómico”.461
Asimismo, el imperativo de proceder a un mayor control de los recursos fiscales tiene razón de
ser al observarse la fragilidad en la capacidad fiscal de las prefecturas. Sólo tres prefecturas al
456 Texto de Mario Galindo, “Documentos de discusión…art.cit.

457 Una explicación exhaustiva se encuentra en el excelente trabajo de Drina Saric, Transferencias….op.cit.
458 Drina Saric, ibid, p. 42ss y Franz Barrios Suvelza, Propuesta autonómica de Santa Cruz. Balance de fortalezas y debilidades, ILDIS, La
Paz, 2005., pp. 211-3.
459 Patricia Alborta, Marcelo Montalvo y Marco Zapata, Bolivia: régimen de transferencias intergubernamentales para las autonomías
regionales, UCAC-USAID, La Paz, 2005; y Moisés Mercado, “Autonomías: la suficiencia fiscal como condición previa”, en Ventana
Ciudadana 18 en La Razón del 18 de febrero de 2005, p. 2C.
460 Declaraciones del economista, ex presidente del Banco Central Armando Méndez en Ventana Ciudadana 19 en La Razón del 4 de marzo
de 2005.
461 Marco Zapata en Ventana Ciudadana 31 en La Razón del 20 de septiembre de 2005, p. 3C.
279
2005 estaban en condiciones de cubrir sus gastos de funcionamiento –Santa Cruz, Cochabamba
y La Paz– mientras que otras seis permanecian deficitarias y, por ello mismo, no autosostenibles,
debiendo acudir a recursos del TGN.462 Lo que prueba que un exacerbamiento “hacia abajo”
en la descentralización fiscal, terminaría por hacer tambalear al TGN. En el caso descrito es
evidente, por el contrario, que lo que se requiere es una sólida intervención del Gobierno
Central, que sea capaz de delinear un específico mecanismo de compensación departamental.
Situación que prefigura la necesidad de “recentralizar”, en cierta manera, los recursos fiscales.
Sin embargo, estos argumentos, que tienden a explicar la necesidad de una mayor intervención
del gobierno central en particulares ocasiones, posiblemente no disminuyan el temor justificado
a la interferencia menos racional y planificada que posiblemente tenga lugar en el presente.
Veamos algunos aspectos que dan luces al respecto.
En primer lugar, la política hidrocarburífera adoptada por el Gobierno Nacional, desde un

principio, desistió de mantener la coparticipación histórica con los departamentos, municipios
y universidades, lo que constituyó un hito fundamental en la historia inmediata del país: la
denominada “nacionalización” de los hidrocarburos a partir de la promulgación del Decreto
“Héroes del Chaco” 28701 de mayo de 2006. Los nuevos recursos sólo beneficiaron al Gobierno
Central.463
En segundo lugar, las Leyes del Presupuesto Nacional 2007, 2008 y 2009 han sido promulgadas
por “fuerza de ley”, lo que significa que el presupuesto ha estado 60 días en el Congreso,
después de los cuales, de no mediar consenso alguno, el proyecto de ley adquiere rango de ley
en forma automática.464 De esa manera, se ha evitado cumplir el Artículo 151 de la CPE anterior
que establecía la necesidad de presentar informes de ejecución presupuestaria (finalmente no
se presentaron). Conviene recordar que en gestiones previas sólo en una ocasión desde 1985
se consolidó un presupuesto al margen de la venia congresal.
En tercer lugar, Bolivia ha vivido un periodo de verdadera bonanza económica que contrasta
con un manejo fiscal posiblemente poco prudente. Veamos algunos indicadores. Para comenzar
conviene comprender a que se hace referencia con el término “bonanza”. Los datos ayudan
a clarificar la inquietud: en tres años de Gobierno de 2006 a 2008 se programó en los PGNs
el monto aproximado de 30 mil millones de bolivianos, mientras que en años anteriores, de
1996 a 2005, los PGNs sumaron un total de poco más de 37 mil millones de bolivianos. Es
decir, en tres años se contó con casi igual cantidad de recursos que en la década anterior.
Lo que supuso un incremento en los ingresos del gobierno nacional de 206%, pasando de
poco más de 22 mil millones en 2005 a poco más de 70 mil millones en 2008. Sin embargo,
462 Sergio Villarroel, Balanzas fiscales interdepartamentales y costeo en la administracion publica, UCAC, La Paz, 2005.
463 Cf. M. Medinacelli, ob.cit., p. 37. Tampoco es de desconocer que el Gobierno Central ha fijado que los recursos fiscales subnacionales
sean entregados por YPFB con tres meses de demora; lo que a la luz del estado crítico en el que se encuentra esta institución podría ser
perjudicial para las prefecturas y municipios. Lo que implica una muestra de centralización posiblemente ineficiente.
464 CPE 1967, Art.147.
280
a pesar de esta situación privilegiada, el gobierno nacional contrajo en sus primeros 41 meses
de gestión cuatro mil millones de deuda interna. A pesar de que los organismos internacionales
condonaron cerca a dos mil millones de deuda externa durante el periodo actual (en base a
gestiones iniciadas en gestiones previas), dejando sólo dos mil millones de deuda de los más de
cuatro mil millones que se adeudaba. Lo cierto es que hoy la deuda interna es de más de seis
mil millones, habiendo partido de un monto cercano a los dos mil millones a principios de 2006,
representando un crecimiento porcentual de 200 en una época de ingresos positivos. Situación
que se agrava si tenemos en cuenta que el servicio de deuda de 1.300 millones de bolivianos
en 2005 subió a 3.178 millones de bolivianos (de casi 200 millones de dólares a 450 millones de
dólares). Es decir, que por servicio de deuda se paga anualmente, aproximadamente, lo mismo
que recibieron todos los municipios por concepto de coparticipación tributaria: 504 millones
de dólares, que de todos modos fue un año excepcional en un promedio de 2000 a 2003 de
menos de 200 millones de dólares por año; de 2004 a 2006 entre 200 y 300 millones; y 2007
de 359 millones de dólares.465 Por ende, es un monto gigantesco que supone que “lo que se da
con una mano se quita con la otra”.
Asimismo, a causa de las sucesivas nacionalizaciones en el sector público, el gasto corriente se

incrementó en similar periodo en, aproximadamente, un 300% mientras la partida de “bienes y
servicios” subió en casi 600%.
En cuarto lugar, el Gobierno Central promueve una distribución poco o nada estratégica,
haciendo uso de los denominado “cheques venezolanos” a partir de la promulgación del DS
29079 de marzo de 2007. Téngase en cuenta que no son recursos que sirven de incentivo para
acelerar la inversión municipal o para definir una orientación específica de la misma, solventada
en el Plan General Bolivia Digna. No, y la muestra es que estos recursos, que hasta mediados
de 2009 se acercaban a los 200 millones de dólares de deuda (pues no son donaciones), han
sido destinados en un 22% a campos deportivos y en un 36% a escuelas, lo que suma un
60% destinado a infraestructura.466 ¿Qué significa? Me permito citar una extensa, pero oportuna
opinión de quien fuera Viceministro de Descentralización en 2005:
“El proceso fue acompañado por una serie de normas, reglamentos y

procedimientos que establecieron un campo de acción para la gestión pública
municipal, limitando la discrecionalidad del poder político en cuanto al manejo
de los recursos públicos. Aunque imperfecto y en desarrollo, el proceso avanzó y
dejó aprendizajes. Uno de ellos tiene que ver con la necesidad de compatibilizar
continuamente las responsabilidades con los recursos. Si descentralización es
sinónimo de traslado de poder y éste se expresa —en parte— en competencias,
entonces es posible afirmar que cuando se transfiere sólo responsabilidades
sin una relación adecuada con los recursos, tenemos una descentralización
465 FAM/Servicio de Información y Análisis de la Gestion Municipal (SIAM), art.cit., p 5.

466 Ventana Ciudadana 81 de La Razón del 4 de septiembre de 2007, p. 5C.
281
incompleta; pero, peor aún, si sólo se transfieren recursos sin responsabilidades,
estamos ante la presencia de una descentralización distorsionada…. Nadie
podría estar en desacuerdo cuando se trata de apoyar a los municipios, pero
sí en desandar lo avanzado, en erosionar prácticas institucionales que —sin ser
perfectas— permiten ordenar el flujo de recursos hacia los distintos niveles de
administración y posibilitan el uso racional de los mismos. Más recursos sin
responsabilidades claras no es necesariamente una buena noticia; más recursos
sin políticas adecuadas que permitan generar y mantener un nivel de gasto (que
se expresa en obras y servicios) y a la vez establecer mecanismos de prevención
para afrontar periodos de menos bonanza, refleja simplemente el sentido
coyuntural de las acciones, matizadas fuertemente por la dinámica político y no
así una visión de desarrollo sostenible de mediano o largo plazo. Finalmente,
en periodos como el actual es necesario preguntarse qué sucederá cuando los
recursos del gas disminuyan, cuando los cheques venezolanos no tengan fondos y
cuando la población demande el mismo nivel de gasto al cual se acostumbró, sin
tener conciencia que las escuelas que se construyen, que los servicios médicos,
que los caminos que se abren son en esencia el resultado del esfuerzo económico
nacional, local e individual.”467
Parece ser pues, en términos del experto, una “descentralización distorsionada” la que se
propicia con estos recursos de cooperación internacional.
En quinto lugar, la poca estabilidad fiscal mostrada en el caso de la Renta Dignidad se replica
periódicamente en otros ámbitos, impidiendo que genere un mínimo estable de seguridad en las
gestiones subnacionales para proceder a planificar y poner en marcha sus programaciones. Por
ejemplo, nuevamente en 2008 se procedió a promulgar un decreto, el 29565, que establece
“…la necesidad de orientar los recursos municipales al pago de ítems en salud

y educación. Sin duda falta ítems en las 12.786 unidades educativas públicas y
en los 3.017 centros de salud del país. No obstante, la medida más aconsejable
para subsanar esta falencia no es responsabilizar por decreto la contratación
del personal. Téngase en cuenta que la escasez de ítems es más un tema de
reasignación de personal que de cantidad faltante. Se lograría enormes avances
si los ítems se definieran por fórmula de carencia espacial y por cumplimiento de
metas y no por presiones corporativas.”468
Lo que equivale a decir, que el Gobierno Central está más propenso a mantener apoyos
corporativos que a promover medidas fiscales verdaderamente equitativas con el consecuente
467 Martín Pérez, “Los recursos son responsabilidades no sólo oportunidades”, en Venta Ciudadana 81 en La Razón del 4 de septiembre de
2007, p. 5C.
468 Vladimir Ameller, “El último decreto del IDH debería ser reorientado”, en Ventana Ciudadana 96 en La Razón del 24 de junio de 2008,
p. C6.
282
incremento de la inseguridad subnacional en el manejo de sus recursos. Y, es que esta amenaza
se repite periódicamente. Recordemos que ya el Seguro Universal de Salud presentado como
anteproyecto de ley y aprobado por la Cámara de Diputados, no así por la de Senadores,
contemplaba un aporte del 14% del IDH prefectural para el funcionamiento de esta medida. En
realidad, el mencionado seguro fijaba cuatro fuentes de recursos: el TGN, que seguiría pagando
al personal de salud; los municipios, con el 10% de su coparticipación tributaria, que constituía
un aporte al Seguro Universal Materno Infantil, SUMI (que ya existía); los recursos HIPC (del
programa de alivio de la deuda externa, recursos que se tiene hasta el 2015), con un 10%,
que ya existía y se usaba para ayudar a los municipios rebasados por la demanda de salud; y,
lo nuevo, el 14% del IDH prefectural. Según el proyecto de ley aprobado en Diputados, “SU
Salud” –nombre del seguro- se aplicaría a todas las personas “que no se encuentran aseguradas
en alguno de los entes gestores de los seguros a corto plazo”. El Seguro Universal pretendía,
por ello, sustituir al SUMI, vigente desde noviembre del 2002, que tiene como beneficiario al
binomio madre-niño. El SU Salud ampliaba la cobertura del seguro a hombres y mujeres desde
el nacimiento hasta los 21 años, mantiene la atención del embarazo, parto y puerperio (hasta
seis meses después del parto); determinaba que mujeres de 22 a 59 años podrían beneficiarse
del seguro en salud sexual y reproductiva; introducía la “consulta externa para toda la población”;
y, disponía la atención de mujeres y varones entre 22 y 59 años, “exclusivamente en el primer
nivel de atención a discapacitados con calificación severa”. A partir de los 60 años se puede
gozar del Seguro del Adulto Mayor.
De ese modo, se generó un nuevo enfrentamiento entre el gobierno central y las prefecturas,
las mismas que como Tarija y Beni alegaban tener ya sus propios seguros. Pese a que,
posiblemente, el gobierno central no carecía de certeza en su planteamiento, la sola idea de
tener seguros focalizados sólo en algunos departamentos no parece muy sensata, la forma de
proceder parecía ser la que hoy domina y se sigue aplicando. El nuevo campo de reducción
de recursos en forma inconsulta es el campo de la seguridad ciudadana. El Gobierno Central
aprobó un decreto en junio de 2009, el DS 180, obligando a las prefecturas a destinar recursos
a la seguridad ciudadana. El gobierno nacional afirmaba que “se hizo una revisión de los
presupuestos de las prefecturas de todo el país, donde se demuestra que la ejecución de los
recursos destinados a la seguridad ciudadana alcanza a penas al 8 por ciento desde el 1 enero
pasado hasta el 31 de mayo de 2009….el año 2008 de 41 millones de bolivianos presupuesto
para seguridad ciudadana apenas se ejecutó el 51 por ciento en todas las prefecturas del país.
Por lo que ahora espera mediante la vigencia de ese decreto garantizar la inversión total de esos
recursos”.469 Vale decir, se apela a argumentos que si bien pueden ser técnicamente válidos,
contravienen el criterio de “autonomía” y opacan cualquier posibilidad de emprender acuerdos
fiscales mínimos. La lógica apunta pues a cierta arbitrariedad.
469 Declaraciones del Ministro de Gobierno Alfredo Rada en La Razón del 24 de junio de 2009.
283
En suma, los porcentajes de autoridades municipales, que aunque reducidos, apuntan a
recentralizar los recursos –en especial en el occidente del país– tienen un asidero real en la
necesidad de preservar “algo” para el gobierno central. Y, ese “algo” es su capacidad de atender
a los desequilibrios que se van generando. Mientras que aquellos que enfáticamente rechazan
esta posibilidad –porcentajes por encima de la media y de los dos tercios mayormente–
tampoco carecen de razón frente a la virtual “guerra fiscal” que vive el país, con un gobierno
central con cierta dosis de arbitrariedad en su comportamiento y niveles subnacionales, en
particular las prefecturas, con dosis no menores de una actitud “predatoria”.
284
4. Dando recursos en función a criterios de mérito. De la eficiencia
tributaria a “Evo Cumple”
Veamos lo que opinan las autoridades municipales.
deben ser transferidos otorgando más a aquellas prefecturas y municipios que tengan
72 una mejor gestión”
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 42 51 40 28 50 32 60 40 10 64 45 42 34 30
Poco de
acuerdo 31 32 31 36 29 41 21 36 45 9 40 36 23 35
Nada de
acuerdo 24 15 25 33 18 26 17 20 25 23 13 21 41 35
Ns/Nr
3 2 4 3 3 2 2 4 20 4 3 2
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Gráfico 75
transferidos otorgando más a aquellas prefecturas y municipios que tengan una mejor gestión”
51 50
De
40
acuerdo
32 36 33
31 28 29
25
Poco de 15 18
acuerdo
2 4 3 3
Nada de
acuerdo
285
Esta pregunta permite abordar el tema de la “eficiencia” como base de las transferencias
fiscales. El trasfondo es simple: ¿conviene dar más a los mejores/más eficientes o el modelo
de transferencias debe seguir premiando a “buenos y malos” por igual? Ese era el propósito
“oculto” de la pregunta. Como se observa, no es una moción que genere mucha expectativa.
Sólo el 42% de las autoridades está “de acuerdo” con que “los recursos sean transferidos
otorgando más a aquellas prefecturas y municipios que tengan mejor gestión”. Vale la pena notar
que no son las autoridades urbanas (28%) las más propensas a “competir” por esos recursos,
sino, precisamente, sus pares rurales (50%). La diferencia es de casi el doble, pues mientras 1
de cada 2 autoridades rurales acepta esa idea, en el caso urbano es de poco más de 1 de cada
4. No es fácil esgrimir una explicación. Se podría creer, en principio, que ello quiebra la idea de
que a mayor preparación (educativa), que efectivamente existe en municipios urbanos, mayor
la posibilidad de competir abiertamente. Sin embargo, posiblemente se considere que ellos –
los municipios urbanos- ya realizan notables esfuerzos para recaudar recursos propios como
para tener además que “pelear” por los recursos del IDH. Téngase presente, como se verá más
adelante, que poco más de 8 de cada 10 dólares recaudados provienen, fundamentalmente, de
los municipios de las capitales departamentales. De todos modos, si se reafirma la posición de
los “departamentos autonómicos” que más allá de su discurso por una mayor autonomía, son
los menos propensos a la opción de la eficiencia aquí esgrimida.
Gráfico 76
¿Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, “Los recursos del IDH deben
ser transferidos otorgando más a aquellas prefecturas y municipios que tengan una mejor gestión”?
64
60
De
acuerdo 45 45
41 40 42 41
40
36 36 35 35
34
32
Poco de 30
acuerdo 26 25 23 23
21 20 20 21
17
13
10 9
Nada de
4 4 3
acuerdo 2 2 2
0 0
uz az ba rij
a
ur
o os
í
ac
a ni o
Ns/Nr
r P m t is Be nd
aC La ba Ta Or Po qu Pa
nt ha u
Sa Co
c Ch
286
Véase que Santa Cruz, Beni, Pando y en especial Tarija, con porcentajes en la opción “de
acuerdo” de 32, 34, 30 y 10, respectivamente, están muy por debajo de los departamentos
no autonómicos: La Paz y Oruro apoyan esta moción con el 60 y 64% respectivamente.
La diferencia es sencillamente abrumadora. Si bien no lo es tanto en Potosí, Chuquisaca
y Cochabamba con porcentajes de 45, 42 y 40, respectivamente, de todos modos hay una
brecha que resulta llamativa en tanto quiebra, asimismo, la idea de que los departamentos de
la denominada “Media Luna y en particular Santa Cruz, no dependen del Estado e, incluso,
“sufren” por culpa del mismo, que los priva de ser competitivos.470 Me permito, en una larga
cita, recordar el análisis de Iván Arias sobre el punto que si bien profesaba su admiración por el
temple y pujanza cruceños, también hacía la siguiente referencia:
“Pero también pienso que el modelo de desarrollo cruceño, al que se alaba

mucho desde diferentes sectores, le hace mucho daño al país, porque consiste en
llorar, presionar, chantajear para sacar ventajas extras del Estado. Pero uno dirá,
probablemente apoyado en los datos de exportación de oleaginosas y otros, que
la cosa no es así. Los datos que se difunden a nivel internacional señalan que por
cada hectárea de soya las empresas bolivianas le ponen un dólar en insumos;
en Brasil le ponen nueve dólares. Nosotros estamos exportando soya, dizque;
en realidad, técnicamente, estamos exportando la fertilidad de la tierra. Sin
fertilizarla como se debe, no hay desarrollo sostenible y la competitividad bajará
inexorablemente. Pero no todos los casos son así, gracias a Dios. Hay empresarios
que le ponen a Bolivia En resumen, la actitud del cruceño es protestar contra el
Estado, sacarle la mugre y sacarle plata para, después, gastársela en cualquier
cosa menos en la producción. Las superintendencias reportan los siguientes
datos: que de todos los créditos otorgados para el desarrollo rural, en Santa
Cruz, más del cincuenta por ciento ha sido gastado en bienes suntuarios y no
precisamente en inversiones. Entonces, lo que yo critico es ese modelo que se
ha traspasado a los municipios. Santa Cruz reclamaba al Estado, basado en su
crecimiento demográfico, por concepto de coparticipación tributaria. En el Censo
de 1992, los cruceños de la capital alcanzaban a unos setecientos mil habitantes;
de acuerdo a esos datos, como a todos los demás, se les distribuyó los recursos.
Pero cuando se determinó su crecimiento posterior, pidieron compensación
por este concepto. Querían que el gobierno de entonces les compense. Lo que
nosotros les dijimos es que si bien era cierto que había que proceder a una
medida compensatoria, había que esperar los datos del Censo del 2001. Ellos
quisieron que ese tema fuese aplicado inmediatamente, a través de recursos
extraordinarios. Entonces fue que les preguntamos cuánto tributan per cápita y
quedamos sorprendidos. Santa Cruz no llegaba ni a 25 dólares por habitante,
en tanto que La Paz aportaba con 60, Sucre con 40, Cochabamba con 35. Por
470 Una versión extrema de este discurso llega a considerar que Santa Cruz sufre un agudo “colonialismo interno”. Nada más alejado de la
verdad; cf. Carlos Dabdoub, Iyambae (sin dueño), Fundación Nova, Santa Cruz, 2007, pp. 65-6.
287
otra parte, la alcaldía de Santa Cruz estaba castigada por el plan de readecuación
financiera (PRF) por su ineficiencia; sin embargo, era la que más reclamaba.”471
De una u otra manera, es necesario hacer memoria de cómo ha sido la gestión fiscal en
estos años para comprender en qué medida unas u otras autoridades municipales están más
preparadas para posibles modificaciones en un sentido meritocrático: transfiriendo recursos
a quienes más lo merecen. ¿Ha sido así?472 Ya veíamos, pero conviene reiterarlo aportando
con más evidencia empírica que los recursos municipales se han incrementado de modo muy
notorio. Basta ver que la inversión pública municipal en 2008 fue verdaderamente asombrosa:
954 millones de dólares (53%) frente a 351 (20%) de las prefecturas y 478 (27%) del Gobierno
Central, marcando un ascenso del 595% entre 1994, con una inversión de 120 millones de
dólares, al 2008 con la cifra antes mencionada.473 Sólo entre el 2005, inicio de la bonanza
gasífera, y el 2008 la inversión pública municipal se elevó en un 131%. Un cifra sencillamente
impresionante. En sólo tres años, los gobiernos municipales manejaban más del doble de lo que
solían hacerlo hasta antes de 2005.474
Conviene comenzar haciendo énfasis en el volumen de recursos obtenidos para comprender

que su entrega no estuvo precedida por criterios de resultado. En ningún momento se estableció
parámetros de gestión. Por eso, cuando se hace la pregunta a los alcaldes y concejales acerca
de premiar más a los que mejor gestión hacen, es evidente que en la respuesta prima una
absoluta subjetividad. ¿Qué significa tener una buena gestión? Remarcamos, por ende, la
poca responsabilidad fiscal de partida, tendiente a incrementar en semejante magnitud los
recursos públicos municipales, pero sin exigir objetivos específicos. Ello, claro, no impide
que, indirectamente, los obtengan. La FAM ha enfatizado, por ejemplo, que los municipios
contribuyen a los Objetivos del Milenio del siguiente modo:475
Erradicar la pobreza y el hambre Desayuno Escolar

Alcanzar la educación primaria universal Inversión en infraestructura escolar
Promover la equidad de género Inversión en infraestructura escolar
Reducir la tasa de mortalidad infantil Seguro Universal Materno Infantil (SUMI)
Mejorar la salud materna Seguro Universal Materno Infantil (SUMI)
Combatir el sida, malaria y otras Inversión en infraestructura sanitaria
Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente Inversión en alcantarillado y agua potable
471 Iván Arias en Diego Ayo (entrevistador), Voces…op.cit., pp. 26-7

472 De aquí en adelante, la filosofía implícita del capítulo se basa en las impecables reflexiones al respecto de Iván Finot, quien plantea la
necesidad de introducir criterios de eficiencia fiscal en el diseño fiscal nacional no sólo en Bolivia sino en América Latina; cf. I. Finot,
Descentralización en América Latina, teoría y práctica, CEPAL/ILPES, Santiago de Chile, 2001, pp.89ss.
473 FAM/Servicio de Información y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), art.cit., p. 7.
474 Ibid.,p. 19.
475 FAM, Boletín Informativo No.2, SIAM, La Paz, p. 4
288
Y, es evidente que, “de refilón”, semejante cantidad de dinero va a generar algún beneficio.
Sin embargo, no es algo que haya sido pensado en función a una simbiosis: “más
recursos=más responsabilidades=más resultados”. No existe esta ecuación por lo que la
alusión a distribuir más a los que mejor gestión hagan, predominante en departamentos no
autonómicos y en municipios rurales, es la excepción, en el mejor de los casos, pero no la
regla.
En ese mismo sentido, ¿qué esfuerzos verdaderamente realizan los gobiernos municipales para
recaudar más ingresos y no depender de los recursos “de arriba”?. El Banco Mundial ya advertía
que en los países latinoamericanos hay una elevada dependencia de transferencias de la
administración central. En estos países esta dependencia supera el 90% del total de recursos. Sin
embargo, tampoco resulta muy distante la dependencia fiscal de un país como España, versado
abundantemente en lides fiscales, cuyas arcas subnacionales dependen en un 76% de estos
recursos.476 Lo que significa que posiblemente no debamos esperar mucho, pero si se requiere
mejorar el actual estado de independencia fiscal en tanto la dependencia departamental es del
97%, mientras que la municipal es del 77%.477 En el caso municipal, específicamente, tenemos
diversas cifras. Destaca el hecho, respecto a los ingresos nacionales que luego se coparticipan
hacia los municipios, el 59% de los municipios recaudaban en impuestos nacionales, en el
balance de una década de la LPP, en menor proporción a los ingresos que reciben por concepto
de coparticipación tributaria, mientras que un 41% recauda más de lo que recibe.478Asimismo,
respecto a sus propios ingresos:
“Desde 1994 al 2000 se ha suscitado a nivel general un incremento en un 101%

en los ingresos de los gobiernos municipales. El inicio de la trayectoria fue muy
significativo, ya que casi se logró duplicar los ingresos en la gestión 1995 respecto
a la anterior; en 1996 se da una disminución en una proporción del 7% respecto
a la gestión anterior; en 1997 se suscita una notable recuperación, logrando el
crecimiento llegar al 20%; el año 1998 se desacelera el crecimiento, registrando
sólo un 6% con relación a la gestión anterior; el año 1999 registra un crecimiento
del 8% con relación al anterior; y, finalmente el año 2000 bajan los niveles de
ingresos en la proporción de un 6% respecto a la gestión anterior. De manera
general, el ritmo medio de crecimiento de los ingresos propios municipales es
de 12% por año.”479
Interesante, pues pone en evidencia que si ha habido cierto esfuerzo que bien podría,
atendiendo a la pregunta y a las respuestas de las autoridades municipales, servir como
476 Drina Saric, Escenarios de mediano…op.cit., p. 7

477 Ibid, p. 8. De todos modos, como bien observa Rafael López (comunicación personal de abril de 2010), esta situación tampoco obedece
a mayor eficiencia municipal: “…que el esfuerzo local sea mayor que el prefectural no es un mérito per se municipal, porque fueron los
gobiernos locales que recibieron dominios tributarios, lo que no sucedió con las prefecturas”.
478 Noemi Lastra, “Cobro de impuestos”, en D. Ayo (coord.), Municipalización….op.cit. (Tomo I), p. 120
479 Ibid., p. 124.
289
parámetro de “buena gestión”: quien más recauda, más recibe. Sin embargo, cabe hacer
un par de apuntes. Primero, la recaudación municipal se produjo casi en un 50% gracias al
impuesto a la propiedad de bienes inmuebles. El rubro de otros impuestos directos, como
las tasas y patentes, registró hasta entonces una participación del 19%; el impuesto a la
propiedad de vehículos automotores le seguía con el 16%; el impuesto a las transferencias de
inmuebles con un 13%; y, finalmente, el impuesto a las transferencias de vehículos, que fue
el de menor participación, registrando sólo un 3%. ¿Por qué conviene puntualizar esto? Pues
por la sencilla razón de que una de las principales limitantes a una mejor recaudación no es
sólo la evasión, sino la elusión tributaria. De acuerdo a un trabajo realizado por encargo de la
FAM, se podía observar que municipios como La Paz, que si bien recaudan, al menos, de siete
a ocho dólares por cada dos o tres que reciben, no han logrado consolidar un catastro urbano
que en el principal impuesto –“propiedad de bienes inmuebles”- llegue, incluso, a triplicar la
recaudación tributaria de estos municipios urbanos.480 Segundo, respecto a estos municipios,
es preciso reiterar que el 87% de los impuestos propios son recaudados en los municipios
D, 9% en los C, 3% en los B y poco menos del 1% en los A.481 Por tanto, aun habiendo
subido el porcentaje de evolución de ingresos propios hasta el 2008 en 175% (frente al 101%
hasta 2000) de 65 millones a 244 millones de dólares,482 lo cierto es que es, mayormente,
urbano, focalizado dominantemente a un impuesto y con posibilidad (ya sea sólo en este
impuesto) de incrementar los montos considerablemente. Ello, definitivamente, sería el reflejo
–parámetro- de una mejor gestión.
¿Puede mejorar esta situación de cara a la nueva CPE promulgada en enero de 2009? Conviene
recordar que los municipios no son los únicos culpables del reducido nivel de recaudación. El
nivel central jugó, hasta el presente, un papel decisivo. Cualquier impuesto de tasas y patentes
que quiso crear algún municipio debió “pasar por el calvario de un informe técnico del Ministerio
de Hacienda y revisión de la Comisión de Hacienda del Senado nacional, en franca intromisión
y restricción de la Autonomía Municipal.”483 Hoy, hay una mayor flexibilidad aunque la decisión
final seguirá correspondiendo al nivel central. Es pues un “asunto de mérito” que tendrá que
zanjarse en la respectiva norma.
De ese modo, resta camino por hacer. Una evaluación sobre “indicadores de gobernabilidad
municipal” midió, a propósito, en su subíndice de eficiencia, la capacidad de hacer gestión
en el nivel municipal. El subíndice pondera los siguientes indicadores: eficiencia del gasto,
esfuerzo fiscal, independencia financiera e inversión per cápita. En base a estos indicadores
se pudo concluir que sólo el 44% de los municipios están por encima del promedio mientras
que un 56% no. Y, haciendo particular énfasis en la capacidad de gasto –otro parámetro de
posible medición de la gestión- se pudo ver que ésta ha ido disminuyendo a medida que los
recursos se incrementaron. En 2005 el promedio fue 6%, el 2006 de 59% y el 2007 de 44%.
480 Ramiro Cavero y Marco Zapata, op.cit., pp. 48-9.

481 Ibid, p. 130ss.
483 Mario Galindo, “Un aniversario más allá de lo local” en Ventana Ciudadana de La Razón del 7 de mayo de 2004.
290
Asimismo, en general el subíndice de eficacia descendió de un promedio de 22 en 2005 a 21
en 2006 hasta llegar a 16,2 en 2007.484
En base a ello, ¿no es lícito concertar con las autoridades municipales, fundamentalmente, de
occidente que los recursos deben ir en función a criterios de gestión? Pues sí, y en ese sentido,
vale la pena recordar la PNC anteriormente analizada. En torno a ella, recordemos, se dijo que
había resultado pesada y burocrática, en particular, en lo concerniente a uno de sus brazos
operativos: el FPS. Al respecto, es importante rescatar el análisis de un experto en el tema,
quien fuera presidente del DUF y Director del FNDR de 2003 a 2005:
“Los bajos niveles de ejecución no podían ser atribuidos exclusivamente al FPS

sino, más bien, a la incapacidad de los gobiernos municipales de elaborar y
ejecutar proyectos, incluidos los municipios grandes como La Paz, Cochabamba
y Santa Cruz. El FPS fue el chivo expiatorio de los problemas de gestión en los
gobiernos municipales…..”.485
Una reflexión que matiza la aparente inutilidad de este mecanismo, cuyo fracaso sólo podría ser
revertido, de acuerdo a un criterio crítico con su funcionamiento, transfiriendo estos recursos
directamente a los municipios.486 No cabe duda que algo de certeza hay en este comentario, en
tanto el proceso de evaluación de los proyectos municipales establecía más de una centena de
pasos que, dada la enorme cantidad de proyectos ínfimos, retardaba su aprobación. Empero,
para ser ecuánimes, los factores de la escasa eficiencia son “compartidos” entre distintos actores.
Tanto la demanda municipal de mala calidad –proyectos deficientemente elaborados y de casi
irrelevante repercusión- inducida por plazos fatales exigidos por el Ministerio de Hacienda
como el procedimentalismo innecesario de la administración pública nacional, reflejado en el
esquema evaluatorio del FPS además de las siempre esquivas exigencias de la Cooperación,
completaron un panorama de ineficiencia verdaderamente inimaginable en los albores de su
implementación.487
En todo caso, lo cierto es que se malogró una “filosofía” de competitividad intrínseca a la PNC
además de la sola caída de sus mecanismos operativos. Tengamos presente que las solicitudes
de asistencia financiera de los municipios que llega(ba)n a cada uno de los fondos—solicitudes
de fondos no reembolsables al FPS y de crédito al FNDR—coordinadas por el DUF, requerían un
diagnóstico financiero e institucional, denominado Plan de Ajuste Institucional (PAI), que les permitía
identificar las necesidades de fortalecimiento, establecer y dar seguimiento a metas de gestión para
los municipios. Ejemplos de estas metas son: a) el aumento de la recaudación tributaria propia; b)
disminución en el grado de dependencia de recursos transferidos y c) la disminución en el nivel de
484 PNUD, Indicadores de gobernabilidad municipal (documento inédito de consultoría), PNUD, La Paz, 2008, pp. 57-8
485 Alfonso García, Los fondos….op.cit., p. 60.
486 Conversación personal con Rubén Ardaya en octubre de 2007.
487 Alfonso García, Los fondos…ob.cit., p. 57.
291
endeudamiento (% sobre recursos totales), entre otros.488 ¿En que quedó este paquete de incentivos
meritocráticos? La respuesta es simple: en la recepción abrumadora de recursos fiscales por concepto
del IDH sin parámetros de evaluación y exigencia técnica como los definidos por el PAI.
¿Y, en otros ámbitos de la realidad fiscal se procedió a transferir recursos de acuerdo a criterios
de gestión? Sí, hay un caso más digno de mención: el Programa de Readecuación Financiera
(PRF). Vayamos hacia atrás un poco. Según los datos de Estadísticas Económicas del Proceso
de Descentralización, el año 1997 el déficit acumulado municipal de 105 gobiernos municipales
alcanzó a 40,5 millones de dólares, de los cuales el 79% correspondían a 7 municipios de
ciudad capital; de igual manera, en 1998 el déficit de 87 gobiernos municipales sumó 41,5
millones de dólares, de los cuales el 55% fue atribuible a cinco gobiernos municipales, en tanto
los tres gobiernos municipales del eje contribuyeron al 46% del total. El año 1999 se incrementó
el endeudamiento municipal. La explicación obedece a que en diciembre se llevaban a cabo las
elecciones municipales, y los alcaldes que buscaban la reelección debían inaugurar más obras de
las que podían financiar con las recaudaciones y transferencias de varios años; en esta gestión
el déficit de 166 gobiernos municipales alcanzó a 63,6 millones de dólares (más de un tercio
de la coparticipación tributaria). Nuevamente, siete gobiernos municipales de ciudad capital se
llevaron la tajada más grande, contribuyendo con el 45%, Cochabamba con el 16% (10 millones
de dólares, casi el equivalente a las transferencias de coparticipación tributaria), Santa Cruz con
el 8,5% (5,4 millones), Sucre con el 6,6% (4,2 millones de dólares) y Cobija con el 5,82% (3,7
millones de dólares). El resto de los 159 gobiernos municipales aportaron el restante 55%.489
Ante este panorama el Gobierno Central intervino en las municipalidades insolventes el año
2000 y estableció el “Programa de Readecuación Financiera” que consistía en facilitar, desde
el gobierno central a los municipios sobreendeudados, la obtención de créditos de parte de
organismos multilaterales, específicamente la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Banco
Mundial, para refinanciar la deuda en mora y aliviar las necesidades de caja de éstos en el corto
plazo además de introducir mejoras en su capacidad financiera en el mediano plazo. También se
buscó el refinanciamiento de la deuda con entidades del sector público, como la Caja de Salud,
el Fondo Complementario del Seguro Social Municipal y el Servicio Nacional de Patrimonio
del Estado (SENAPE). A partir de los diagnósticos y las auditorías externas practicadas, se
definieron objetivos específicos a lograrse en tres años a partir de la firma de los convenios.
Los objetivos eran los siguientes: i) adecuación a los límites de endeudamiento; ii) incremento
de recaudaciones; iii) reducción de gasto corriente; iv) mejora de los niveles de inversión como
consecuencia del ahorro operacional; y v) facilitación del refinanciamiento de las obligaciones en
mora. Se fijaron metas de control anuales con relación a: i) el stock de la deuda; ii) el servicio
de la deuda; iii) balance operativo global; iv) balance operativo corriente; y v) incremento de
ingresos corrientes.490
488 José Brakarz, La convergencia de los fondos de crédito municipal y de inversión social. El caso de Bolivia, BID, Washington, 2003, pp.
14-5.
489 Alfonso García, “Deuda municipal”, en D. Ayo (coord..), Municipalización…op.cit. (Tomo I), p. 68.
490 Ibid., pp. 85-6.
292
Como se ve, la atención estuvo centrada en la promoción de la eficiencia municipal o, en
términos de la encuesta realizada, “una mejor gestión”. ¿Se lo logró? En parte, en tanto se
logró mejoras en la generación y el procesamiento de información contable, presupuestaria y
financiera de los gobiernos municipales beneficiados; la administración del gasto, reduciendo, en
algunos casos, los gastos relacionados a las partidas de personal; y, sólo en casos excepcionales,
pero dignos de mención, incrementos en las recaudaciones. Sin embargo, los resultados
no deseados generados por el PRF fueron que a pesar de la excepción no hubo mejoras
significativas en las recaudaciones, debido a fallas internas y a la crisis económica del país (los
supuestos y las proyecciones macroeconómicas en los cuales se asentaban los cálculos fueron
demasiado optimistas y no se cumplieron). Tampoco hubo una reducción significativa de la
deuda, sino un canje facilitado por los recursos externos que posibilitaron el refinanciamiento de
la misma y, por sobre todo, se incrementó la deuda flotante (pago a contratistas, proveedores y
empresas municipales). Lo que dejó como saldo una deuda en 64 municipios de 319,4 millones
de dólares a octubre de 2002. La deuda de los municipios de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz
correspondió al 62,9% del total; y si a estas tres capitales le sumábamos la deuda de El Alto,
llegábamos al 67,3%.491
Vale decir, el PRF fue sin duda una iniciativa meritoria pero su aplicación fue, ante todo,
coyuntural al no dejar como lección mínima la necesidad de controlar con más incidencia y
en forma permanente los niveles de deuda –especialmente flotante-, en lo particular, y en la
necesidad de comprender que sólo una gestión eficiente debe estar asociada a la posibilidad de
obtener más recursos.
También es necesario mencionar al FNDR, encargado de transferir recursos fiscales y de

responder a una lógica de “buena gestión”. Lo cierto es que esta institución, a pesar de su
rúbrica legal de ente meritocrático, fue desde un principio un valioso botín de guerra para
financiar tanto las campañas electorales de los partidos de turno, como las fortunas personales
de los “allegados al poder político”.492 Sin embargo, con las reformas propiciadas desde 2001,
a partir de la promulgación de la Ley del Diálogo, el FNDR procuró dar un giro cualitativo,
propiciando un servicio civil: la revisión sistemática de su cartera crediticia –en algunos casos ni
siquiera se sabía a quién se había prestado y menos aún el monto entregado493- y la búsqueda
de nuevos recursos internacionales, tasas preferenciales de interés. De ese modo, se constituyó
en el principal financiador de los gobiernos subnacionales (90% de los pasivos de largo plazo
de los municipios, prefecturas y empresas de servicios públicos), amortiguador de la crisis fiscal
que sufrieron estos gobiernos, reprogramando obligaciones, duplicando los plazos e indexando
las tasas de interés a las tasas pasivas en moneda extranjera del sistema bancario. Para 2003
su cartera era de 200 millones de dólares,494 y su programación superior a los 40 millones de
491 Ibid., p. 87.

492 Alfonso García, Los fondos…., op.cit., pp. 26-7.
493 Comunicación personal con Alfonso García en 2004 cuando ejercía la función de Director del FNDR.
494 A. García, Los fondos…ob.cit., p. 28-9.
293
dólares, llegaba a significar casi el 10% de la inversión pública de aquel año.495 Sin embargo,
su camino hacia una consolidación técnica eficiente se vio debilitado, inicialmente, con la
puesta en marcha de programas que, aunque estaban a cargo del DUF, suplían los objetivos de
eficiencia fiscal para entregar recursos destinados a paliar el desempleo, como el Plan Nacional
de Empleo, PLANE, desde 2000 y el Fondo Propaís desde 2004.496 Asimismo, los municipios
prefirieron negociar directamente sus préstamos con los organismos internacionales que hacerlo
a tráves del FNDR. Una prueba fue la alcaldía de La Paz que para el proyecto de Revitalización
del centro de la ciudad negoció en 2006 de forma directa un crédito de 30 millones de dólares
con el Banco Interamericano de Desarrollo.497 Por otra parte, los mismos recursos prefecturales
opacaron el rol de este ente prestador otorgando recursos hacia los municipios sin garantías
de ningún tipo y, en el mejor de los casos, con contrapartes diferenciadas generalmente
menores.498 Finalmente, el propósito es convertir al FNDR en un Banco de Desarrollo, pero para
hacerlo se debe conseguir recursos internacionales a tasas bajas de interés. Mientras predomine
en la actual gestión la generación de préstamos de deuda externa, fundamentalmente con la
CAF a tasas de interés del 8% por aproximadamente 10 años, la situación para esta institución
se hace verdaderamente superflua.
¿Hay otros elementos fiscales que merezcan atención? Sin duda, aquellos concernientes a
la transparencia y eficiencia pública. Ya se comentó sobre el Programa Evo Cumple aunque
conviene puntualizar que su distribución contraviene las normas: Ley SAFCO, Ley 2042 de
Administración Presupuestaria y la misma Ley del Presupuesto, en tanto los recursos no quedan
registrados en el TGN a través de la apertura de cuentas hecha por el Viceministerio de Tesoro
y Crédito Públicos. Tampoco se ha obligado a los municipios, como lo estipula la norma en
casos de contratación directa, la remisión de información sobre dichos contratos al Sistema
de Información de Contrataciones Estatales (SICOES) y a la Contraloría el detalle acerca de la
disposición o uso de los recursos; ni los recursos han ingresado a través del Sistema de Gestión
y Modernización Administrativa (SIGMA).
Asimismo, se ha subido el techo para contrataciones directas de 160 mil bolivianos, como lo
estipulaba el Decreto “Compro Boliviano” 27328, hasta los 500 mil bolivianos, de acuerdo a
la nueva disposición. Ello, sin que simultáneamente se establezcan mecanismos de monitoreo
fiscal, en particular, y de gestión, en general. En realidad, sólo en el caso de los recursos
HIPC se intentó establecer semejantes mecanismos. Se creó, precisamente a efectos de hacer
seguimiento a la EBRP, el denominado Sistema de Seguimiento y Evaluación (SSE) con dos
pilares: el SISER o Sistema de Seguimiento y Evaluación de Resultados – para las políticas
públicas en general- y el CISE o Consejo Interinstitucional y de Seguimiento y Evaluación de
la EBRP. Hoy, ambos han dejado de funcionar o tienen un espacio marginal. Y ello da lugar,
495 Rafael Velásquez y Alfonso García, “La agenda municipal en el tramo final 2000-2004”, en Ventana Ciudadana 11 de La Razón del 17 de
septiembre de 2004.
496 A. García, Los fondos…ob.cit., pp. 62-6.
497 Alfonso García, en Ventana Ciudadana 61 de La Razón del 14 de noviembre de 2006.
498 Ibid.
294
sin duda, a otro tipo de distorsiones. Veamos una cita extensa de Drina Saric, experta en
descentralización fiscal:
“En los últimos años, el presupuesto general de la nación se incrementó de

manera significativa. Si lo comparamos con los datos del producto interno
bruto, se pasó de un 48% en 2001 al 71% para la gestión 2008. Esta situación
responde a la mayor disponibilidad de recursos experimentada en estas últimas
gestiones. Sin embargo, la inversión pública no ha seguido esta tendencia
creciente disminuyendo de un 15% del presupuesto en 2001 al 12% para 2008,
por cuanto se deduce que en términos relativos, los gastos corrientes capturaron
la mayor cantidad de recursos disponibles. Es así que, en el año 2006, los gastos
corrientes alcanzaron los 27 mil millones de Bs.; en cambio, en el año 2008, el
gasto corriente supera los 54.5 mil millones de Bs., un incremento del 100%.
La participación relativa del gasto corriente como porcentaje del presupuesto
consolidado también se incrementa de 57% a 68%. Entre los gastos corrientes
más importantes incorporados en las últimas gestiones se encuentra el bono
Juancito Pinto y la Renta Dignidad.”499
Menos inversión y más gasto corriente. Al respecto, es importante observar los montos
destinados a gastos de funcionamiento. La FAM afirma que “sólo” 1.290 millones de dólares
fueron utilizados por los municipios en 15 años, es decir, el 15,1% destinado gastos corrientes.500
Siempre se puede creer que infinidad de recursos consignados como recursos de inversión
fueron en realidad gastos corrientes en porcentajes que superan, por mucho, el techo
establecido por ley. Fenómeno que fue ampliamente verificado desde los primeros años de la
LPP.501 Pero aun suponiendo que no fue así, la cifra es verdaderamente alta, más todavía si se
toma en cuenta que no más de una cuarta o quinta porción de los empleados públicos tuvieron
estabilidad en un ambiente caracterizado por la rotación sistemática de funcionarios públicos.502
¿Cómo se verifica si verdaderamente este monumental monto de recursos ha sido útil? No es
que se crea que no lo ha sido, pero se deber saber en qué proporción.
En suma, la inquietud de algunas autoridades acerca de la necesidad de recurrir a “elementos

de gestión” debe ser tomada en cuenta como punta de lanza de reformas verdaderamente
imprescindibles.
499 Drina Saric, Escenarios de mediano…op.cit., p.38

501 Scarlet Escalante, Gastos de funcionamiento en los municipios (cuaderno de investigación No. 7), Viceministerio de Participación
Popular, La Paz, 1998.
502 José Rubín de Celis, “Funcionarios municipales y remuneraciones”, en Diego Ayo (coord..), Municipalización…op.cit. (Tomo II), pp.
309-48.
295
5. Prefecturas y municipios en la competencia por mayores recursos.
Entre el “hiperprefecturalismo” y el “hipermunicipalismo”
Veamos los que dicen las autoridades.
Tabla ”Los recursos del IDH deben ser transferidos a las prefecturas y municipios por igual”,
73 usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 46 39 47 36 52 52 43 43 30 55 35 33 64 50
Poco de
acuerdo 29 39 27 30 28 26 7 40 40 26 43 36 9 35
Nada de
acuerdo 23 17 24 30 18 21 50 12 20 19 23 27 27 15
Ns/Nr
2 5 1 3 2 2 5 10 3
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Gráfico 77
”Los recursos del IDH deben ser transferidos a las prefecturas y municipios por igual”, usted está de
acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase
52
47
De
acuerdo 39 39
36
30 30
27 28
Poco de 24
acuerdo 18
17
Nada de 5
1 3 2
acuerdo
296
En este aspecto se procura ver si las autoridades municipales consideran que debe haber
igualdad entre las prefecturas y los municipios y, en ese sentido, si “los recursos del IDH
deben ser transferidos a ambos por igual”. En principio, poco menos de una de cada dos
autoridades municipales está de acuerdo con esta posibilidad. Poco más de una de cada cuatro
está “poco de acuerdo” y una de cada cuatro está “nada de acuerdo”. Asimismo, la diferencia
entre alcaldes y concejales en la opción “de acuerdo” es del 8%, lo que da cuenta de una
menor inclinación por parte de los alcaldes, en comparación a los concejales, de compartir
con las prefecturas. Algo que puede tener explicación en el “presidencialismo” municipalista
existente en tanto es él el que dispone, en los hechos, de los recursos públicos que se utilizan
en los gobiernos municipales. Sólo con la firma autorizada de esta autoridad se pueden
propiciar los desembolsos. En esta misma opción “de acuerdo” sólo converge el 36% de las
autoridades urbanas frente a un distante 52% de las rurales. Posiblemente, no resulte extraño
este comportamiento en tanto los recursos prefecturales son ejecutados, mayormente, en
los espacios rurales. Prima la idea de que a nivel urbano, especialmente en las capitales de
departamento, los gobiernos municipales están encargados del tema y, por tanto, son ellos
los que deben invertir y no la prefectura que debe ocuparse, principalmente, de los espacios
rurales. Por ejemplo, la inversión pública prefectural en la provincia Andrés Ibañez fue de sólo
1,4 millones de dólares de una inversión total de casi 30 millones (menos del 5% del total frente
a aproximadamente el 60% de la población que se concentra en el municipio capitalino). En
Cochabamba subió a un 26% por razones comprensibles, el prefecto de entonces, Manfred
Reyes Villa, fue Alcalde del Gobierno Municipal de Cochabamba, donde residía su mayor caudal
electoral. Un porcentaje de todos modos menor, teniendo en cuenta que los casi 600 residentes
urbanos del municipio de la capital representan, aproximadamente, un tercio de la población
del departamento. En Oruro llegó al 36% frente a una población capitalina del 60. Y, en Potosí,
pese a que no se tiene el dato desagregado por provincias, se observa que la Región Centro con
Tomas Frías, como provincia capitalina, recibe el 26% de una población cercana que supera el
20%. Sin embargo, se puede suponer que existe una atención privilegiada hacia la capital que
puede compensarse, en tanto esos recursos se compartan, con las provincias Cornelio Saavedra
y José Maria Linares.503
Respecto a los departamentos, en los siguientes cuadros se analizará lo que propiamente

sucede. Por de pronto, queda la noción de que la proclamada “inversión concurrente” debe ser
mejor trabajada. La posibilidad de compartir por igual los recursos fiscales es algo que todavía
no está plenamente incorporado en la visión municipalista. En estos primeros diez o más años,
las municipalidades no compartieron el podio. Hoy lo deben hacer y la tarea se hace difícil.
503 Ver los ensayos de Jose Luis Carvajal sobre Santa Cruz, Cochabamba y Oruro y de Drina Saric sobre Potosi, en F. Barrios S. (coordinador),
Procesos de desconcentración….op.cit., p. 174, 327, 465, 650.
297
Tabla ”Los recursos del IDH deben ser transferidos más a los municipios que a las prefecturas”,
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 67 78 65 56 74 62 90 58 55 79 83 73 55 40
Poco de
acuerdo 19 10 21 25 16 18 5 31 30 11 13 18 16 40
Nada de
acuerdo 12 8 13 17 9 20 5 7 11 5 9 30 20
Ns/Nr
2 3 1 3 1 4 15
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Gráfico 78
”Los recursos del IDH deben ser transferidos más a los municipios que a las prefecturas”, usted está de
acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase
78
74
De 65
acuerdo
56
Poco de
acuerdo
25
21
17 16
Nada de 10 8 13
9
acuerdo 3
1 3 1
298
Gráfico 79
”Los recursos del IDH deben ser transferidos más a los municipios que a las prefecturas”,
usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase
90
83
De 79
73
acuerdo
62
58 55 55
Poco de 40 40
31 30 30
acuerdo
18 20 18 20
15 16
1111 13 9
5 5 7 5
0 0 4 0 0 0 0 0 0
Nada de
acuerdo
uz az ba rij
a
ur
o os
í ca ni o
r P t sa Be nd
aC La ba
m Ta Or Po ui Pa
Ns/Nr nt a uq
Sa ch Ch
Co
No hay duda. A la pregunta acerca de si “los recursos del IDH deben ser transferidos más hacia
los municipios que hacia las prefecturas” un 67% opina que sí, que está de acuerdo con esta
opción, sin embargo, se puede advertir diferencias entre los departamentos. En primer lugar,
La Paz, Potosí y Oruro se inclinan por la opción “de acuerdo” con abrumadores porcentajes
de 90, 83 y 79, respectivamente, lo cual no parece extraño debido a que son precisamente
los departamentos más municipalizados, .prima en ellos un ordenamiento “hipermunicipalista”:
todos los municipios juntos reciben mucho más que sus prefecturas. De acuerdo al presupuesto
2000, tomando en cuenta los descuentos para la Renta Dignidad y los incrementos por motivo
del alza de los precios, La Paz, Potosí y Oruro recibieron en cuentas prefecturales un total de
86,5 millones de bolivianos, frente a lo percibido por los municipios dentro de cada territorio
departamental: 477 millones de bolivianos, La Paz y 237 millones de bolivianos, Potosí y Oruro
(cada uno).
Un segundo escenario es el “hiperprefecturalista”, siendo Tarija el único miembro de este bloque

con un 55% de sus autoridades municipales a favor de esta opción. Este resultado se explica
por los ingresos prefecturales que fueron de 1.933 millones de bolivianos, mayores a los 310
millones recibidos por los municipios, .es decir, más de seis veces superiores. Observando esta
relación, el porcentaje de apoyo a la opción “de acuerdo” debería ser mayor. Este evidente
desequilibrio parece responder al hecho de que los municipios de Tarija reciben en promedio,
por municipio, más que cualquier otro departamento del país, lo cuál los haría menos exigentes
que sus pares “hipermunicipalistas”.
299
Finalmente, se tiene el escenario de equilibrio caracterizado por ingresos más o menos iguales
para las prefecturas y los municipios, unas veces mayores para éstas, otras para los municipios.
En este escenario, por un lado, se observa departamentos cuyas autoridades municipales son
menos exigentes y, por ende, con un porcentaje menor a favor de la opción “de acuerdo”: es el
caso de Beni (55%) y Pando (40%). Por otro, alcaldes y concejales de Chuquisaca, Santa Cruz
y Cochabamba han elegido esta respuesta en un porcentaje de 73, 62 y 58, respectivamente,
lo cual estaría mostrando que no hay una regla relativamente uniforme; es decir, el relativo
“empate fiscal” no tiene mucho que ver con sus opciones preferidas, mostrando más bien un
ímpetu municipalista.
No cabe duda entonces: hoy por hoy los municipios prefieren, antes que compartir y pensar en
rutas de concurrencia fiscal, manejar por ellos mismos los recursos del IDH. Veamos que sucede
en el caso de las autonomías indígenas.
6. Recursos fiscales con rostro indígena. Más para los indígenas

Veamos las respuestas a la pregunta referida a si “los recursos del IDH deben ser transferidos
también a las autonomías indígenas”.
Tabla ”Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías indígenas”,
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 52 53 51 44 56 58 55 51 40 62 40 27 57 65
Poco de
acuerdo 24 15 26 28 21 12 17 33 30 19 30 30 20 30
Nada de
acuerdo 0 25 19 21 20 27 29 11 10 19 23 36 18 5
Ns/Nr
4 7 4 6 3 3 5 20 8 6 5
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
300
Gráfico 80
”Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías indígenas”,
56
53 51
De
acuerdo 44
Poco de 28
acuerdo 25 26
19 21 21 20
15
Nada de
acuerdo 7 6
4 3
Ns/Nr
Un 52% de las autoridades municipales están “de acuerdo”, vale decir, una de cada dos. Una de
cada cinco está “nada de acuerdo” y una de cada cuatro está “poco de acuerdo”. El porcentaje
de apoyo a esta moción es mayor en municipios rurales que en aquellos urbanos, pese a que un
poco más de la mitad que se autodefine como indígena está en áreas urbanas y no rurales504, lo
cual indica que no es estrictamente una respuesta coherente con esta identificación. Asimismo,
queda claro también que esta identidad urbana indígena es menos unidimensional que en el
plano rural. A nivel de los departamentos, la opción “de acuerdo” suele ser mayor en aquellos
que no tienen palmariamente población indígena mayoritaria como es el caso de Pando (65%),
Santa Cruz (58%) y Beni (57%).
504 Ramiro Molina y Xavier Albo, Gamas….op.cit.

301
Gráfico 81
”Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías indígenas”,
65
62
58 57
55
De 51
acuerdo
40 40
36
33
29 30 30 30 30
Poco de 27 27
23 20
acuerdo 20 19 19 18
17
12 11 10 8
5 6 5 5
3
Nada de 0 0 0
acuerdo
uz az ba ija ro os
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r P r u t sa Be nd
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m Ta Or Po ui Pa
Ns/Nr nt a uq
Sa ch Ch
Co
Este resultado, en pocas palabras, da cuenta de que no se corre “riesgo” alguno transfiriendo
recursos hacia los pueblos indígenas. Similar situación se presenta en Cochabamba (51%), pese
a que sus autoridades ni siquiera desean autodefinirse como indígenas y consideran que no
hay propiamente indígenas en su departamento, con la excepción yuqui y yuracaré que no
implican mayor “peligro”.505 El caso de Tarija (40%) sale de esta regla a pesar de su población
guaraní, weenhayek y tapiete absolutamente minoritaria, lo cual puede explicarse por la misma
razón esgrimida anteriormente: el temor a que las regalías departamentales, consideradas
un patrimonio departamental, lleguen a ser usadas en otra cosa que no sea en dar a los
“departamentos productores” lo que les corresponde.
En La Paz y Oruro, bastiones indiscutibles de la política gubernamental y claramente favorables

al impulso a la “plurinacionalidad”, los elevados porcentajes de 55 y 60 no pueden ser
considerados en contraruta a la tendencia general. Por otra parte, en Potosí y Chuquisaca,
departamentos en proceso de “desindigenización” y en los cuales ser indio es sinónimo de ser
pobre y discriminado, no parece extraño que los porcentajes sean menores en la opción “de
acuerdo”: 40 y 27, respectivamente, y más bien se decanten en un 53 y 66% por las opciones
“poco de acuerdo” y “nada de acuerdo”.
Las respuestas “de acuerdo” y “poco de acuerdo” suman el 76% de la muestra, lo que
significa que tres de cada cuatro autoridades están al menos “poco de acuerdo” en compartir
el IDH con los pueblos indígenas. De todos modos, este ejercicio especulativo -pues no es
505 Diversas entrevistas realizadas a lo largo de más de 10 años de trabajo con municipios cochabambinos.
302
fácil identificar exhaustivamente las razones de las diferencias entre departamentos- merece
contrastarse con la realidad. Y ésta muestra que, al presente, la posibilidad de que las
autonomías indígenas también reciban recursos es sólo un deseo, pese al mayoritario apoyo
a esta opción.
En este sentido, cabe recordar que el DS 28223 del 27 de junio de 2005 -que reglamenta la
Ley de Hidrocarburos del 17 de mayo de 2005 establecía que el 43,7% de los ingresos del IDH
irían a las prefecturas de los departamentos; el 5% al Fondo de Ayuda Interna al Desarrollo
Nacional y el resto al Fondo de Desarrollo Indígena (FDI), Municipios, Universidades,
Fuerzas Armadas y Policía Nacional. Posteriormente, el DS 28421 del 21 de octubre de 2005,
como ya vimos, modificó el anterior decreto, disponiendo, en primer lugar, que del 43,7%,
originalmente asignado en su totalidad (100%) a las prefecturas, el 34,5% debería ser
distribuido a los municipios del respectivo departamento, el 8,6% a las universidades públicas
del departamento y sólo el 56,9% restante a la Prefectura; en segundo lugar, estableció un
fondo compensatorio del 5% para los municipios y las universidades de los departamentos
de La Paz, Santa Cruz y Cochabamba (el 80% del cual corresponde a los municipios y el 20%
a las universidades) y , en tercer lugar, destinó el 5% de la recaudación del IDH al “Fondo de
Desarrollo Indígena”. Finalmente, la Ley 3322, de 16 de enero de 2006, aumentó el porcentaje
que recibían los departamentos de La Paz, Santa Cruz y Cochabamba del 5% al 6%, 8% y
9,5%, respectivamente, para los años 2005, 2006 y posteriores. Sin embargo, en lo que
interesa a esta reflexión, este Fondo Indígena se mantiene a la fecha sin reglamentación para su
funcionamiento, lo que ha significado una acumulación de cerca de 100 millones de dólares.506
Lo descrito es una muestra de que los discursos a favor de la plurinacionalidad no han ido
de la mano de un verdadero impulso al establecimiento de los mecanismos necesarios para
su concreción. Imaginamos que en lo venidero, y ya con la nueva Ley de Descentralización
aprobada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, esta situación dará un giro substancial.
506 Información confidencial de técnico de Viceministerio de Descentralización. De todos modos, se sabe que el 12 de mayo la ministra de
Desarrollo Rural, Julia Ramos, juramentó a la nueva directora del Fondo de Desarrollo Indígena, Elvira Parra, para administrar el 5% de
los recursos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos. El 19 de Mayo en las instalaciones de la Confederación de Pueblos Indígenas de
Bolivia CIDOB, se llevó a cabo la reunión prevista para dar los primeros pasos de coordinación y poner en marcha el Fondo Indígena.
Participaron miembros de CONAMAQ, BARTOLINA SISA, CSUTCB, CIDOB, APG, CPESC. Asimismo, cabe considerar, de todos modos,
que si existe el Decreto 28571 de creación del mencionado fondo.
303
7. Y las nuevas autonomías en juego: las autonomías regionales
Veamos las respuestas.
Tabla
”Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías regionales”,
Tipo de
Municipio
De
acuerdo 48 56 46 44 50 53 52 40 35 47 53 30 61 55
Poco de
acuerdo 28 22 29 28 28 5 19 36 30 32 40 52 23 30
Nada de
acuerdo 20 17 21 21 20 36 26 18 15 21 8 15 16 15
Ns/Nr
4 5 4 7 2 6 2 6 20 3
total en
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº de
Casos 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Gráfico 82
”Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías regionales”,
56
De 50
acuerdo
46 44
29 28 28
Poco de 22 21 21 20
acuerdo 17
5 4 7
2
Nada de
acuerdo
Ns/Nr
304
Finalmente, las respuestas a la pregunta acerca de si “los recursos del IDH también deben ser
transferidos a las futuras autonomías regionales” revelan un notorio porcentaje de autoridades
que responden afirmativamente a la opción “de acuerdo”.
Se ha visto, en cierto modo, como incompatible la autonomía regional a la autonomía municipal

bajo la tesis de que todo lo que llegue a conformar una región provendrá de las mismas
jurisdicciones municipales. O, en otras palabras, habrá que extirpar territorio municipal para
crear las autonomías regionales.507 Posiblemente ese temor explique que al menos una de cada
cinco autoridades se arrime a la opción “nada de acuerdo”. Es también importante mencionar
que la larga tradición mancomunitaria del país –en algún momento se llegó a contar con 76
mancomunidades-508 hace viable, a ojos de las autoridades municipales, la opción “de acuerdo”.
Por otra parte, el rechazo a esta posibilidad –una de cada dos autoridades municipales o está
“poco de acuerdo” o está “nada de acuerdo”- puede estar ocasionado el temor que implica
que se pueda crear otro departamento dentro del departamento, percepción que se hace más
vehemente en Tarija, departamento que está menos de acuerdo con esta moción La posibilidad
de que el Chaco pretenda llevarse todos o la mayor parte de estos recursos a su propia región
–hoy por hoy, el 45% del total de regalías ya se destina a los tres municipios chaqueños- a
expensas del resto del departamento, no es algo que agrade a las autoridades municipales
de los otros municipios. Más aun cuando las exigencias chaqueñas no cesan. Desde 2005 la
Mancomunidad del Chaco exigía coparticipar no sólo de las regalías sino además de las patentes
petroleras que actualmente se concentran exclusivamente en el gobierno central.509
Finalmente, aunque al momento de tomar esta encuesta no se tenía conocimiento de ello, la

CPE termina por reconocer las autonomías regionales, aunque ciertamente más como espacios
de desconcentración que como unidades político administrativas descentralizadas, asimismo, la
Ley Electoral Transitoria faculta la realización del primer Referéndum Regional en el Chaco para
optar precisamente a la condición de “autonomía regional”. Es pues un avance enorme que
configura un país que posiblemente, como analizamos previamente, se oriente a un modo de
Estado (semi)tetraterritorial.
507 Mario Galindo, ex Viceministro de Participación Popular sostiene esta tesis, manifestada en el Programa de Televisión “Juego de Espías”
transmitido en agosto de 2008.
508 Mauricio Otasevic, “Mancomunidades de municipios: una visión de progreso”, en en Diego Ayo (coord..), Municipalización…op.cit.
(Tomo I), p. 450.
509 Ramiro Cavero y Herbert Muller comentan la propuesta de la Mancomunidad del Chaco a propósito del debate que se generó para hacer
que los municipios coparticipen del IDH; cf. R. Cavero y Herbert Muller, Coparticipación de impuestos del sector de hidrocarburos,
FAM-USAID, La Paz, 2005.
305
Gráfico 83
¿”Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías regionales”,
usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase?
61
55
De 53 52 53
52
acuerdo 47
40 40
36 36 35
Poco de 30 32 30 30
acuerdo 26
21 23
19 20
18
15 15 16 15
Nada de 8
5 6 6 3
acuerdo 2 0 0 0 0
Ns/Nr uz az ba rij
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aC La ba
m Ta Or Po ui Pa
nt a uq
Sa ch Ch
Co
En relación a los otros departamentos, se puede observar que en buena cuenta los denominados
orientales, Santa Cruz (53%), Beni (61%) y Pando (55%), son los más propensos a la opción
“de acuerdo”. Cabe comentar al respecto que no parece extraño este apoyo en tanto en Santa
Cruz y Beni se ha procedido a desconcentrar recursos hacia las provincias en forma sostenida
fortaleciendo a las subprefecturas y a los órganos creados para el efecto (en Santa Cruz se
consolidó el Comité Provincial de la Participación Popular).510 En Pando no hay duda que
empieza a calar la noción de que la magnitud poblacional de sus municipios –todos ellos con
excepción de Cobija tienen menos de 5 mil habitantes- resulta una dificultad adicional a su
desarrollo.
En los casos de La Paz y Potosí, posiblemente las experiencias exitosas –en La Paz- de
mancomunidades como la Mancomunidad “Aymaras sin Frontera” o “Río Beni” o –en Potosí- las
menos exitosas pero de profundo raigambre cultural como el Norte de Potosí o Lípez afecten en
ese sentido. Por de pronto, en este último caso, se sabe que el prefecto negocia la distribución
de su presupuesto en base a las seis regiones existentes dentro del departamento más que
a cualquier otra división territorial,511 comportamiento considerado como algo relativamente
“normal” por las prefecturas. En Oruro (47%) ya se empezó con el proceso de desconcentración
hacia cuatro naciones indígenas: Quillacas, Soras, Carangas y Chipayas.512 No es algo que haya
sido inmediatamente aceptado. Por el contrario, desató pugnas entre municipios y prefectura,
510 Ensayos de José Luis Carvajal sobre Beni y Santa Cruz en el texto de F. Barrios S. (coordinador), Procesos de desconcentración….
op.cit.
511 Entrevistas personalaes con técnicos de la Prefectura de Potosí en octubre de 2007.
512 Ramiro Molina et al, en el mismo trabajo coordinado por F. Barrios Súvelza, pp. 507-57.
306
de campesinos frente a indígenas, de la capital de departamento versus prefectura e, incluso, de
empresarios y clases medias urbanas contra el nivel intermedio.513 Finalmente, parece haberse
propiciado un proceso gradual pero seguro de acoplamiento que disminuyó las tensiones e
hizo, por ende, más aceptables a las regiones.
Este proceso no es algo finiquitado. En verdad, el problema recién empieza, pero

ciertamente la realidad parece menos apocalíptica de lo que sugerían diversas versiones
que sólo visualizaban a las regiones como espacios de “destrucción” de lo departamental.
No hay la menor duda de que su origen es político antes que técnico –por más que se
explique pormenorizadamente las ventajas de las economías de escala, la mayor capacidad
de planificar en espacios mayores, la afinidad entre la región y los territorios biofísicos
existentes, etc- como usualmente ha sido el caso de la descentralización en América Latina y
en Bolivia,514sin embargo, tampoco es ajeno a la verdad de que su implementación acarrearía
efectivamente determinadas ventajas que posiblemente los alcaldes y concejales empiezan
a visualizar.
8. Recomendaciones de cierre
En suma, al excelente resumen de problemas fiscales en torno a la descentralización que hace
el Banco Mundial, se añade estos aspectos político-fiscales relacionados con los nuevos actores
de la descentralización en el futuro: los indígenas y las regiones. Veamos los aspectos de síntesis
esgrimidos:
� ��
IDH, etc, distribuidos como porcentajes fijos y cerrados, lo que impide pensar en
redistribuir con otros criterios más arrimados a la eficiencia y a la pobreza/desigualdad.
� ��

los recursos antes de conocer, vía ecualización fiscal, cuánto se requiere asignar
efectivamente. Vale decir, va antes el dinero y después la reflexión sobre lo que se hace
con ese dinero.
� ��
precios internacionales de los hidrocarburos que, como se ha visto, son muy volátiles, lo
que hace un tanto difícil planificar el desarrollo sobre bases ciertamente deleznables.
513 Diego Ayo, Los conflictos….op.cit., p.68

514 K. OŃeill, ob.cit.
307
� ��
los niveles subnacionales, incluidas futuras autonomías indígenas y regionales, de los
recursos proveniente “de arriba”. Es decir, sus ingresos están muy por debajo de sus
gastos, solventados con recursos provenientes de niveles superiores.
� ��
distanciamiento en los niveles de desarrollo de los departamentos (e intradepartamental),
como consecuencia del actual modelo de repartición fiscal vigente en la Ley de
Hidrocarburos y en sus respectivos decretos, y, finalmente,
� �� 515
A estas deficiencias se añade lo concerniente a la gama de problemas político-fiscales que

tendrán lugar como efecto de la consolidación de los antiguos actores de la descentralización
–gobierno central, prefecturas y municipios- y los nuevos actores: indígenas y regiones con sus
respectivas autonomías.
Síntesis
¿Los recursos del IDH no deben ser tocados? De lo isotónico a lo “propobre” y de ahí…al
gas. Respecto a la pregunta de si los recursos del IDH deben ser transferidos sin modificación, el 72%
de los entrevistados esta “de acuerdo” e, incluso, un 14% está “poco de acuerdo”. Para comprender
si es “coherente” esta mayoritaria negativa a modificar el modelo fiscal, se debe conocer, primero, el
modelo en cuestión. Destacan tres fases. Una primera, bajo el amparo de la LPP, de 1994 a 2001 que
transfirió en función a criterios demográficos. En una segunda, se transfirió, de acuerdo a la Ley del
Diálogo de 2001 a 2005, en función a criterios de pobreza y en una tercera, sobre el marco legal de
la Ley de Hidrocarburos de 2005, se lo hizo de forma similar al primer periodo, pero exacerbando la
cantidad de las transferencias públicas. Quede constancia que la primera fase tuvo el mérito de dotar
a los municipios de una base fiscal mínima, pero cuyo efecto (in)mediato no fue la reducción de la
desigualdad, sino, posiblemente, su ahondamiento. Respecto al segundo periodo de distribución “pro-
pobre”, la intención ciertamente ponderable de “dar más a los más pobres” no fue acompañada por
montos considerables, teniendo en cuenta que estos recursos no representan ni la décima porción del
total de recursos municipales con tendencia a la baja una vez iniciada la tercera fase que acentuó el
formato de distribución de la LPP en forma gigantesca. Entre 2005 y 2008 la inversión pública se elevó
en 131%, y, en 300% en el caso de los ingresos municipales, de 2000 a 2007. En esta vorágine de
recursos, la elección de Evo Morales inicio un momento de quiebre entre las prefecturas y el gobierno
515 Banco Mundial, ob.cit., 48-55
308
central que inaugura esta tercera fase con los siguientes rasgos dominantes: un rasgo “predatorio” –las
prefecturas de oposición no pretenden modificar el modelo fiscal actual, claramente poco igualitario
interdepartamentalmente y con respecto al mismo gobierno central- y “arbitrario” – el gobierno recurre
a medidas inconsultas disponiendo de los recursos legalmente pertenecientes a las prefecturas-. En
ese marco, la defensa de las autoridades municipales al actual modelo merece la generación de un
profundo debate que vea las virtudes y defectos existentes en su diseño y aplicación.
Dar más a los más pobres: HIPC, fondos, Constitución y Estatutos y Plan “para Vivir
Bien”…. ¿luchan contra la pobreza? Las respuestas acerca de si se debe “dar más recursos donde
hay más pobreza” resultan ciertamente altas. El 82% de las autoridades municipales se decanta por
esa opción. Hay mayor predisposición rural hacia esta posibilidad (87% rural, frente al 75% urbano).
Todos los departamentos apoyan, igualmente, esta moción con un abrumador “de acuerdo” con
la excepción de Tarija que exhibe solamente un 40% a favor. Y, es que en este departamento se
comprende cualquier debate sobre las regalías como un intento por restarle recursos. Sin embargo,
este deseo contrasta con una realidad menos afecta a dar cobertura a “lo pobre”. La EBRP quedó como
un paraguas de acción demasiado amplio y ambicioso, aunque, ciertamente, tuvo su materialización
en la Ley del Diálogo. Sin embargo, los recursos por este concepto no fueron altos y tampoco tienen
continuidad. Los Fondos de Desarrollo, como herramientas de lucha contra la pobreza, han resultado
excesivamente burocráticos y dependientes de una cooperación internacional recelosa de sus propios
recursos que los prefiere transferir sin condicionamientos. Motivo por el cual, su continuidad ha sido más
ornamental. Situación agravada por el poco interés gubernamental, más proclive a crear otros fondos
de apoyo social, en una dinámica paralela poco eficiente. El Fondo de Compensación Departamental,
por ejemplo, ha visto relegado su rol “compensador” con la masiva llegada de recursos por concepto
de las riquezas hidrocarburíferas que desvirtúa la fórmula de distribución hacia los departamentos
“menos productores” (incorpora, incluso, a Santa Cruz). Los nuevos textos constitucionales –nueva
CPE 2009 y los mismos Estatutos Autonómicos- no contemplan medidas de ecualización fiscal o
similares. El mismo Plan del Gobierno Central “Para Vivir Bien” se asemeja en sus metas a la EBRP,
pero sin mencionar los procedimientos y la viabilidad financiera de sus objetivos. Se procura trabajar
con los 80 municipios más pobres, lo que si bien es ponderable, no se atiene a ninguna fórmula que
busque la equidad distributiva (¿qué pasa, por ejemplo, con el municipio pobre posicionado en el
rango 81?). Se ha posibilitado el uso de recursos fiscales en “desarrollo económico local” a partir de los
decretos de la Ley de Hidrocarburos 28421 de 2005 y el 29565 del 14 de mayo de 2008. Ya se trabaja
en ese propósito, pero no se avanzó mucho al respecto. Por ende, al parecer lo “real” en el plano de
priorización de los pobres, no va necesariamente de la mano de lo declarado discursivamente por las
autoridades municipales. Lo que no quiere decir que no se aprovechó su buena disposición.
La centralización de los recursos. Entre la necesidad de un centro estratégico y el riesgo de

un centro “invasivo”. En respuesta a la pregunta de si los recursos del IDH deben ser transferidos
hacia el gobierno central, tres de cada cuatro alcaldes o concejales manifestaron estar “poco” o “nada
309
de acuerdo”. La situación varía en los departamentos no autonómicos, cuya inclinación por esta
opción es mayor que la de sus pares autonómicos, aunque en ningún caso superan, siquiera, el 50%.
Posiblemente, este menor rechazo a lo que sería una mayor intervención estatal, se explique por el
grado de pobreza que en la región no autónoma alcanza al 65% de la población frente a la pobreza en
la región autónoma con un techo de 45% y la desigualdad medida por el índice Gini es de 0,6 y 0,54
respectivamente. Sin embargo, posiblemente la explicación tenga que ver con afinidades electorales,
visualizándose una peculiar lógica partidaria-sindical-étnica, conjuntamente con las lealtades regionales
y municipales. Lo que se corrobora al observarse que 1 de cada 10 alcaldes y concejales urbanos
apoya esa moción frente a poco más de uno de cada tres rurales. Y, es que es la población rural apoya
al presidente, prácticamente, en su totalidad (alcanzaron el 100% de votación en algunos municipios),
no sucede lo mismo en las ciudades capitales, donde tuvo una derrota en seis de las nueve ciudades.
De todos modos, predomina el rechazo a esa opción de “recentralización” que no es nueva. Ya en
otros gobiernos se procedió a recentralizar el HIPC o a usar valores fiscales, restando recursos de
coparticipación. Además, se dispuso que el SUMI se financie con el 10% de la coparticipación, el
Seguro Gratuito de Vejez con el 6,6 y la nueva Ley del Deporte con el 3. Sólo por estos tres conceptos
se comprometió (y se lo hace aún) casi el 20% de la coparticipación tributaria. Empero, el actual
gobierno amplificó esta práctica. Si antes de Morales se estableció que el IDH se distribuía en 56,9%
a las prefecturas, 34,5 a los municipios y un 8,6 a las universidades, ya su gobierno otorgó sólo el
24,39, el 66,99 y el 8,6% a esos actores, respectivamente. A lo que se añadió un aporte del 30% a
la Renta Dignidad de parte de las prefecturas. ¿Es útil esta intervención estatal? En principio, importa
mencionar la evidente inequidad redistributiva inserta en la Ley de Hidrocarburos, que fue una norma
“arrancada” por los departamentos al débil gobierno de Carlos Mesa, logrando que sea el TGN el
menos beneficiado con las riquezas del gas. Tampoco fue una victoria departamental, en tanto se
fomenta una enorme disparidad regional. Téngase como ejemplo que el departamento de La Paz
recibe 15,8 dólares per cápita, frente a Tarija y Pando que reciben 246 y 407. Asimismo, un mayor
protagonismo del Gobierno Central es deseable en términos de estabilidad macroeconómica. Ya se
vio que, por ejemplo, la propuesta del Comité Cívico de Santa Cruz, de llegarse a aplicar en los nueve
departamentos, generaría un déficit fiscal de un 5% del PIB. También es necesaria esta intervención
si se parte de la certeza de que sólo tres departamentos (los del eje) tienen posibilidad de cubrir sus
gastos, lo que amerita políticas redistributivas de compensación.
Sin embargo, estos argumentos no evitan tomar en cuenta que la política hidrocarburífera adoptada
por el Gobierno Nacional no mantuvo la coparticipación histórica con los departamentos, municipios
y universidades con la aprobación del Decreto de Nacionalización “Héroes del Chaco” 28701 de mayo
de 2006. Asimismo, las Leyes del Presupuesto Nacional 2007, 2008 y 2009 fueron promulgadas por
“fuerza de ley”, sin concertación alguna con la oposición regional. También se destaca que el manejo
fiscal de la bonanza económica de los últimos años no ha sido muy prudente. Para dar un ejemplo,
se puede recordar que en tres años de gobierno se contó con igual cantidad de recursos que en
la década anterior, lo que supuso un incremento en los ingresos del gobierno nacional de 206%.
310
Sin embargo, a pesar de esta situación privilegiada, el gobierno nacional contrajo cuatro mil millones
de deuda interna. Del mismo modo, la distribución de recursos con una orientación electoral antes
que estratégica –recursos venezolanos- impide creer en una “necesaria” centralización. Finalmente,
el estado de incertidumbre en los niveles subnacionales respecto a sus recursos fiscales impide una
planificación ordenada y sistemática. Lo que sucedió con la Renta Dignidad se repite en el proyecto
de Ley de Salud o en los descuentos por concepto de Seguridad Ciudadana, entre otras inicitivas
arbitrarias.
Dando recursos en función a criterios de mérito. De la eficiencia tributaria a “Evo

Cumple”. Respecto a si se debe distribuir en función a tener o no una “mejor gestión”, sólo el 42%
de las autoridades está “de acuerdo”. No son las autoridades urbanas (28%) las más propensas a
“competir” por esos recursos, sino, precisamente, sus pares rurales (50%). Lo mismo sucede con
los departamentos no autonómicos que se encuentran más dispuestos que sus pares autonómicos
–diferencias de hasta el 20%- a tener una buena gestión. Notable constatación. Sin embargo, ¿hay
correlación con el “mérito” verdaderamente existente? La realidad muestra que dada la inmensa
cantidad de recursos municipales, (el 2008 de 954 millones de dólares, el 53%, frente a 351, el 20%
de las prefecturas y 478, el 27% del Gobierno Central, marcado ascenso del 595% desde 1994), se
va a conseguir resultados de mejora de los Objetivos del Milenio, en tanto los programas municipales
coinciden con los mismos (por ejemplo, gracias al Desayuno Escolar o al SUMI, se va a ayudar a
“erradicar la pobreza” o “reducir la mortalidad infantil”). Sin embargo, más que de una “mejor gestión”,
se trata de la ejecución de gastos dispersos –no son parte de una programación conjunta- que de uno
u otro modo tendrán determinados efectos (son efectos benéficos “de refilón”). Tampoco se puede
afirmar que el incremento del 175% de 1994 a 2008 en la recaudación tributaria pueda ser un dato
generalizable como de “mejor gestión” en tanto el 87% de los impuestos propios son recaudados en
los municipios urbanos (capitalismo y del eje, municipios D). Asimismo, la plataforma de “mérito” de
la Política Nacional de Compensación a través del desembolso de recursos en función a parámetros
de eficiencia, contemplados en lo que se conoció como el Plan de Ajuste Institucional (el PAI), no
fue continuada, no obstante su pertinencia. El mismo Programa de Readecuación Fiscal (el PRF)
que exigía el cumplimiento de ciertas metas fiscales, fue una exigencia coyuntural sólo en función
al endeudamiento circunstancial de determinados municipios urbanos. Por su parte, el FNDR, que
contempla la otorgación de créditos sobre cierta base de disciplina fiscal ha perdido relevancia por la
“competencia prefectural” (que no presta, sino dona recursos), la negociación directa de determinados
municipios con los organismos internacionales donantes, la imposibilidad de convertirse en un banco
de segundo piso, dado el endeudamiento como país a tasas insolventes y/o la misma existencia de
fondos paralelos. Tampoco queda al margen el excesivo gasto corriente desde el gobierno central o el
uso de recursos externos (los recursos de crédito venezolano) sin que sean fiscalizados de acuerdo a la
norma (situación abiertamente ilegal).
311
Recursos fiscales con rostro indígena. Más para los indígenas. En respuesta a la pregunta:
¿También se debe dar recursos del IDH a las autonomías indígenas?, un 52% de autoridades está
“de acuerdo”. El porcentaje de apoyo a esta moción es mayor en municipios rurales que en aquellos
urbanos. Sin embargo, pese a este apoyo mayoritario –entre la opción “de acuerdo” y la opción
al menos “poco de acuerdo” suman el 76%-, lo cierto es que al presente el destino del 5% de la
recaudación del IDH al “Fondo de Desarrollo Indígena” no ha sido utilizado. Este Fondo Indígena no
cuenta todavía con la respectiva reglamentación para su funcionamiento, previsto para tres años, lo
que ha significado una acumulación de cerca de 100 millones de dólares en sus cuentas. Los discursos
a favor de la plurinacionalidad no han ido de la mano de un verdadero impulso a la concreción de los
mecanismos existentes.
Y, las nuevas autonomías en juego: las autonomías regionales. Finalmente, en la pregunta

respecto a si “los recursos del IDH también deben ser transferidos a las futuras autonomías regionales”,
entre la opción “de acuerdo” y al menos “poco de acuerdo” suman el 76% de las respuestas. Ello
tiene que ver con una tradición mancomunitaria sólida. Seguramente, también contribuye la presencia
del Chaco, cuyo uso “propio” de los recursos naturales existentes en su suelo sirven como “efecto
de irradiación” en otras potenciales regiones. También coadyuva el hecho de que ya en ciertos
departamentos se ha procedido a desconcentrar recursos hacia sus regiones (provincias en particular).
Sin dudas hay cierto respaldo histórico que antecede a la LPP que pone en evidencia la existencia de
una planificación en función a regiones por parte de los departamentos.
312
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Razón del 30 de octubre de 2007.
Ventana Ciudadana 86, “Los municipios financiarán la mayoría de las políticas sociales”, en La
Razón del 20 de noviembre de 2007.
Ventana Ciudadana 89, “Futuras autonomías nacen a costa de los municipios”, en La Razón del
18 de marzo de 2008.
Ventana Ciudadana No. 92, “El proceso de municipalización en riesgo por el lío autonómico”, en
La Razón, 29 de abril de 2008.
Ventana Ciudadana 93, “Desde el 2005 el 40% de los alcaldes fue removido de su cargo”, en La
Razón del 13 de mayo de 2008.
328
Ventana Ciudadana 96, “Aguda seguridad alimentaria afecta al 51% de los municipios” en La
Entrevistas y comunicación personal:
Alcalde de Buena Vista de octubre 2008.
Arnold Lander (experto alemán), junio de 2008.
Concejal de Tomave, junio de 2009.
Concejal de Santiago de Machaca en junio 2009.
Concejal de Gonzalo Moreno marzo de 2009.
Concejal de Postrer Valle abril de 2009.
Concejal de Uriondo, abril de 2009.
Consejero departamental de Beni de Vaca Diez en junio de 2007.
Dario Restrepo, experto colombiano en descentralización, en 2005.
Dirigente de OTB campesina en Salinas de García Mendoza.
Enrique Ipiña, ex Ministro de Educación, en junio de 1997.
Galindo Mario, en el Programa de Televisión transmitido por Canal 7 “Juego de Espías” de

octubre de 2008.
Gerente de AMDECO, en octubre de 2007.
José Antonio Quiroga, julio de 2008.
Jose Luis Roca, octubre de 2006.
Líder indígena movima en junio de 2007.
Luis Revilla, Vicepresidente de la FAM y Presidente del Concejo Municipal de La Paz, en junio de
2007.
Michael Bennet (expresidente de la FAM), en febrero de 2005.
Presidente de AMDECO, en octubre de 2007.
Presidente del Comité de Vigilancia de Portachuelo, en 2001.
Silvia Rivera Cusicanqui, en junio de 1999.
329
Wigberto Rivero (experto en asunto indígenas de tierras bajas y ex ministro de Asuntos Indígenas),
en octubre de 2001.
Wilder Molina (investigador), de junio de 2009.
Yaksic Fabián (Viceministro de Descentralización) en el Programa de Televisión transmitido por

Canal 7 “Juego de Espías” de octubre de 2008.
Documentos extraidos del internet:
Banco Mundial, Country Ownership of the Estrategia Boliviana de Reducción de la

Pobreza, Banco Mundial, 2005 en: http://lnweb90.worldbank.org/OED/oeddoclib.nsf/
DocUNIDViewForJavaSearch/5271CC9D262A632E85256E4C006CDFAC/$file/CDF_Bolivia_
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Datos de la FAM presentados en el portal de FORODAC: http://www.descentralizacion.org.
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FAM/Servicio de Información y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), 15 anos de
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Gray Molina George, “Popular Participation, Social Service Delivery and Poverty Reduction”, en
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etnocracia-y-democracia del 3 de diciembre.
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330
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331
Anexo 1: Cuestionario
ENCUESTA Nº Boleta P/Control en Boleta Nº
MUNICIPIOS Oficina
ENCUESTA DE OPINIÓN PÚBLICA]

[SEPTIEMBRE 08]
A. DATOS GENERALES Y EXPECTATIVAS
P1. Identificación de la Boleta
[pnud1] Municipio a _____________________________ ___ ___

COD COD
[pnud2] Provincia a _____________________________ ___ ___

COD COD
[pnud3] Dpto a _____________________________ ___ ___

COD COD
[pnud4] Nombre a _____________________________________
___ ___ Género a 1. Masculino ___

[pnud5] Edad a
COD COD [pnud6] 2. Femenino COD
Hora de Inicio: ___ ___:___ ___ POR FAVOR NO OLVIDEN ANOTAR LA

[horini] HORA DE INICIO
[pnud7] P2. ¿Cuál es el grado de instrucción más alto que ha alcanzado?
1. Primaria incompleta (Básico o intermedio incompleto)
2. Primaria Completa (3ro intermedio aprobado)
3. Secundaria incompleta (1ro a 3ro medio aprobado)
4. Secundaria completa (4to medio aprobado)
5. Técnico medio (Instituto, academias, etc.)

___ ___
COD COD
6. Técnico superior
7. Universidad o nivel similar incompleto (Normal, colegio militar, academia de policía)
8. Universidad o nivel similar completo
9. Estudios de Post-grado
Otros: Especificar: _________________________
332
[pnud8] P3. ¿Cuál es su ocupación principal?
___ ___
_____________________________________ COD COD
[pnud9] P4. ¿Tiene alguna ocupación secundaria? ¿Cuál?
___ ___
_____________________________________ COD COD
P5. ¿Usted sabe hablar alguno de los siguientes idiomas o lenguas?
Códigos à 1. Si 2. No R.
___
[pnud10] 1. Aymará COD
___
[pnud11] 2. Quechua COD
___
[pnud12] 3. Guaraní COD
___
[pnud13] COD
Otra lengua
Nacional, ¿Cuál?
___
[pnud14] COD
___
[pnud15] COD
Lengua Extranjera,
¿Cuál?
___
[pnud16] COD
[pnud17] P6. ¿Cuál fue el primer idioma o lengua que aprendió a hablar?
___ ___
_______________________________ COD COD
P7. ¿Con cuál de los siguientes grupos o pueblos se identifica Ud.?
1. Quechua 5. Mojeño 0. Con ninguna (NO LEER)

9. Si dice otro nativo, especifique (NO
2. Aymará 6. Mestizo
LEER) ___
COD
3. Guaraní 7. Blanco
4. Chiquitano 8. Negro
P8. Nombre del lugar donde nació

P9. ¿Ese lugar es una…
___ ___
[pnud18] P8. CODCOD
1. Comunidad rural o equivalente

2. Pueblo capital o equivalente ___
[pnud19] P9. COD
3. Ciudad intermedia (10 a 49 mil)
4. Ciudad grande (50 mil)
333
P10. ¿Dónde vivía regularmente antes de ser elegido?
P11. ¿Ese lugar es una….
___ ___
[pnud20] P10. CODCOD
1. Comunidad rural o equivalente

2. Pueblo capital o equivalente ___
[pnud21] P11. COD
3. Ciudad intermedia (10 a 49 mil)
4. Ciudad grande (50 mil)
[pnud22] P12. Ahora que es autoridad, continua viviendo en el mismo lugar que vivía antes de ser autoridad o se ha
mudado?
1. Es el mismo lugar de antes (señalado en la P10)

___
COD
2. Se ha mudado
[pnud23] P13. Dígame por favor que religión profesa Ud….

(ABIERTA, CODIFICAR ANTES DE DIGITAR)
_____________________________ ___
COD
P14 (MOSTRAR TARJETA 1) Ahora le voy a leer algunas frases, por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de
acuerdo o nada de acuerdo con cada una de estas frases. LEER LAS FRASES
1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo

3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER)
[pnud24] A. -Debe fomentarse la inversión extranjera ___

COD
___
[pnud25] B. - La empresa privada es beneficiosa para el país COD
___
[pnud26] C. - El Estado debe resolver los problemas económicos del país COD
___
[pnud27] D. - Algunos servicios básicos debe ser gestionados por la empresa privada COD
P15. Ahora le voy a leer una lista de bienes, por favor dígame si usted posee o no cada uno de estos bienes. ¿Usted
posee… LEER LAS OPCIONES
Códigos à 1. Si 2. No R.
___
[pnud28] 1. Automóvil o similar (NO MOTOCICLETA) COD
___
[pnud29] 2. Televisión a color COD
___
[pnud30] 3. Computadora COD
___
[pnud31] 4. Refrigerador COD
334
___
[pnud32] 5. Agua por red de cañería COD
___
[pnud33] COD
Otros ¿Cuáles?
___
[pnud34] COD
P16. (MOSTRAR TARJETA 1) Ahora le voy a leer una serie de frases que se refieren a la democracia, por favor, dígame
si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de ellas. Empecemos [LEER PARA CADA
UNA DE LAS OPCIONES]
[pnud35] A. - La democracia es un sistema que posibilita votar para elegir a los ___
representantes COD
B. - La democracia es un sistema que posibilita satisfacer las necesidades ___

[pnud36] económicas de los ciudadanos COD
[pnud37] C. - La democracia es un sistema que posibilita contar con partidos políticos ___
como los principales canales de representación ciudadana COD
[pnud38] D. - La democracia es un sistema que posibilita lograr la satisfacción de ___

determinadas demandas a través de movilizaciones sociales COD
[pnud39] E. - La democracia es un sistema que posibilita impulsar una gestión pública ___
eficaz COD
[pnud40] F.- La democracia es un sistema que posibilita apoyar las propuestas de la ___
mayoría COD
[pnud41] G.- La democracia es un sistema que posibilita desarrollar referendos y ___

asambleas como mecanismos centrales de participación ciudadana COD
[pnud42] H.- La democracia es un sistema que posibilita usar la fuerza cuando hay ___
desorden en las calles COD
B. COMPORTAMIENTO POLÍTICO Y EXPECTATIVAS PERSONALES EN DEMOCRACIA
[pnud43] P17 ¿Cuál fue el partido o agrupación ciudadana que auspició su candidatura?
___ ___
_______________________________ COD COD
[pnud44] P18. ¿Era militante al presentarse como candidato?
___
1. No 2. Si COD
[pnud45] P19. ¿Qué cargo desempeña en el Gobierno Municipal?
1. Alcalde 4. Concejal Titular
2. Presidente del Concejo 5. Concejal Suplente ___

COD
3. Secretario del Concejo Otro ¿Cuál? _____________________
335
[pnud46] P20. ¿Ha tenido experiencia previa en el municipio?
1. Sí, he tenido experiencia previa
2. No, es la primera vez que postulé como candidato ___

(IR A P22) COD
3. Antes fui candidato pero no llegué a ejercer (IR A P22)
P21. El cargo mayor que ejerció anteriormente, ¿Cuál fue ..?
[pnud47] Cargo __________________________
En que a
años ________ ________
[pnud48] [pnud49]
[pnud50] P22. Después de este mandato como alcalde o concejal a usted que le interesaría más [LEER LAS
OPCIONES]
1. Seguir su carrera política en el mismo o en otro cargo
2. Impulsar una nueva actividad como empresario

___
3. Volver a mi antigua actividad antes de ser autoridad municipal COD
Otro ¿Cuál? _______________________________
P23. A continuación le voy a nombrar una serie de cargos públicos y le pido que me diga cuanto le interesaría acceder a
cada uno de estos cargos, para ello utilizaremos una escala del 1 al 5 (MOSTRAR TARJETA 2), donde 1 significa nada
y 5 mucho, por supuesto puede optar por cualquier valor intermediar. Por favor, dígame cuanto le interesaría acceder al
cargo de … (8. Ns/NS)
1 2 3 4 5
“Nada” “Mucho”
___
[pnud51] Concejal
COD
___
[pnud52] Alcalde
COD
___
[pnud53] Consejero departamental o asambleísta departamental
COD
___
[pnud54] Prefecto
COD
___
[pnud55] Diputado
COD
___
[pnud56] Senador
COD
___
[pnud57] Viceministro
COD
___
[pnud58] Ministro
COD
336
1 2 3 4 5
___
[pnud59] Presidente
COD
___
[pnud60] Otro ¿Cuál? __________________________
COD
P24. (MOSTRAR TARJETA 3) Sin embargo, mas allá de su interes ¿Cuál cree usted que son los dos cargos que con
mayor probabilidad logrará asumir y el cargo con menor probabilidad de ser asumido? Por favor, ponga 1 al cargo con
mayor posibilidad de ser asumido, 2 al que le sigue en posibilidad de ser asumido y 3 al cargo con menor posibilidad de
ser asumido.
[pnud61] 1. Concejal
[pnud62] 2. Alcalde
[pnud63] 3. Consejero departamental o asambleísta departamental 1er
___
[pnud64] 4. Prefecto
COD
[pnud65] 5. Diputado
[pnud66] 6. Senador 2do
___
[pnud67] 7. Viceministro COD
[pnud68] 8. Ministro
Ult
[pnud69] 9. Presidente
___
[pnud70] 0. Otro ¿Cuál? _________________________ COD
P25. (MOSTRAR TARJETA 4) ¿Qué aspectos considera usted como los más importantes para seguir su carrera política?
Por favor ordené de acuerdo a lo que es lo más importante para usted y lo menos importante (señalar con 1 al más
importante hasta el 4 como el menos importante) LEER LAS OPCIONES
Construir mi propio partido o agrupación ciudadana ___

[pnud71] COD
Establecer alianzas con los partidos nacionales (MAS, UN, PODEMOS, ETC) ___
[pnud72] COD
Establecer alianzas con los partidos departamentales (de los prefectos) ___
[pnud73] COD
Impulsar mi candidatura a través de otros medios (Comités Cívicos, Movimientos ___

[pnud74] Sociales, etc) COD
C. DEMOCRACIA
P26. (MOSTRAR TARJETA 5) Ha transcurrido casi una década y media de implementación de la Participación Popular
del año 1994, considerando esto le pido que por favor me diga si está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo
con cada una de las frases que le voy a leer a continuación respecto a este proceso. [LEER LAS OPCIONES]
337
___
[pnud75] La población ha mejorado su vida de forma substancial COD
La población ha mejorado su vida pero los que realmente se han beneficiado de este ___
[pnud76] proceso son algunos pocos COD
La población casi no ha mejorado nada su vida ___

[pnud77]
COD
Las poblaciones indígenas y campesinas han sido las más beneficiadas ___
[pnud78] COD
P27. (MOSTRAR TARJETA 6) Ahora le voy a nombrar algunos actores del quehacer municipal y le pido que utilizando
una escala del 1 al 5, tomando al 1 como lo menos importante y al 5 como el mas importante, dígame, ¿Cuán importantes
fue este actor ANTES de la Ley de Participación Popular dentro de su jurisdicción territorial? y ¿Cuán importante lo
es AHORA?
Empecemos, ¿Cuán importante(s) fue(ron) ANTES de la ley de Participación Popular … [LEER PARA CADA UNA
DE LAS OPCIONES] para su jurisdicción territorial?,
Y ¿Cuán importante(s) lo es(son) AHORA? (8. Ns/Nr)

1 2 3 4 5
Antes Ahora
“Menos importante” “Mas importante”
[pnud79] ___ ___

Las OTBs (Junta vecinal, comunidad campesina, pueblo indígena)
[pnud80] COD COD
[pnud81] ___ ___

La Capital del municipio
[pnud82] COD COD
[pnud83] ___ ___

Las Áreas rurales
[pnud84] COD COD
[pnud85] Los Grandes Empresarios (ganaderos, hacendados, grandes ___ ___

[pnud86] comerciantes, transportistas, etc) COD COD
[pnud87] Los Empresarios medianos y pequeños (artesanos, pequeños ___ ___

[pnud88] productores, organizaciones económicas campesinas, etc) COD COD
[pnud89] ___ ___

Los Empresarios de la construcción
[pnud90] COD COD
[pnud91] Los Actores corporativos/funcionales (sindicatos agrarios, clubs de ___ ___

[pnud92] madres, comités cívicos provinciales, etc) COD COD
[pnud93] ___ ___

Las ONGs regionales
[pnud94] COD COD
[pnud95] ___ ___
Las Radios comunitarias
[pnud96] COD COD
[pnud97] ___ ___

Otro ¿Cuál? _____________________
[pnud98] COD COD
[pnud99] ___ ___

Otro ¿Cuál? _____________________
[pnud100] COD COD
[pnud101] ___ ___

Otro ¿Cuál? _____________________
[pnud102] COD COD
[pnud103] P28. (MOSTRAR TARJETA 7) Nuevamente le voy a leer algunas frases que esta vez refieren al proceso de
descentralización en Bolivia, por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de
Ellas. [LEER CADA FRASE Y PREGUNTAR] Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase?
338
El Gobierno Central más que ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia ___
[pnud104] COD
El Gobierno Central junto a las prefecturas deben liderizar la descentralización en Bolivia ___
[pnud105] COD
El Gobierno Central junto a prefecturas y municipios deben liderizar la descentralización ___

[pnud106] en Bolivia COD
Las prefecturas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia ___
[pnud107] COD
Los Gobiernos Municipales más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia ___
[pnud108] COD
Las futuras autonomías indígenas más que ninguno deben liderizar la descentralización ___
[pnud109] en Bolivia COD
El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indígenas deben liderizar ___
[pnud110] la descentralización en Bolivia COD
Ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia ___

[pnud111] COD
[pnud112] P29. (MOSTRAR TARJETA 7) Nuevamente le voy a leer algunas frases que esta vez refieren al proceso de
descentralización en Bolivia, por favor dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una
de ellas. [LEER CADA FRASE Y PREGUNTAR] Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta
frase?

El Gobierno Central más que ninguno es, hoy por hoy, el actor mas relevante en la ___
[pnud113] marcha de la descentralización COD
El Gobierno Central junto a las prefecturas son, hoy por hoy, los actores mas relevantes ___
[pnud114] en la marcha de la descentralización COD
El Gobierno Central junto a prefecturas y municipios son, hoy por hoy, los actores mas ___
[pnud115] relevantes en la marcha de la descentralización COD
Las prefecturas más que ninguno son, hoy por hoy, los actores mas relevantes en la ___
[pnud116] marcha de la descentralización COD
Los Gobiernos Municipales más que ninguno son, hoy por hoy, los actores mas relevantes ___
[pnud117] en la marcha de la descentralización COD
Las futuras autonomías indígenas más que ninguno son, hoy por hoy, los actores mas ___
[pnud118] relevantes en la marcha de la descentralización COD
El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indígenas son, hoy por ___
[pnud119] hoy, los actores mas relevantes en la marcha de la descentralización COD
Ninguno es, hoy por hoy, el actor mas relevante en la marcha de la descentralización ___
[pnud120] COD
P30. (MOSTRAR TARJETA 7) Ahora le voy a leer algunas frases referentes a los procesos eleccionarios en su municipio,
por favor digame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de las frases [LEER CADA
FRASE Y PREGUNTAR] Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase?

___
[pnud121] Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido limpias COD
[pnud122] Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido masivas (con ___
el concurso de la gran mayoría de la población) COD
339
Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido ___
[pnud123] desarrolladas sin discriminar a indígenas/campesinos COD
[pnud124] desarrolladas sin discriminar a las mujeres COD
[pnud125] desarrolladas sin presiones ni intimidación de diversos grupos de poder COD
Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido capaces de ___
[pnud126] otorgar a todos los candidatos iguales oportunidades de apoyo mediático en COD
sus campañas
Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido influidas ___
[pnud127] por políticos nacionales o departamentales más que por los propios políticos COD
municipales
P31. (MOSTRAR TARJETA 7) Ahora le voy leer alguna medidas que podrían tomarse en el municipio, por favor, dígame
si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta medida [LEER CADA FRASE Y PREGUNTAR]
Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta medida?

___
[pnud128] Elegir a concejales uninominales COD
Elegir al alcalde en segunda vuelta ___

[pnud129] COD
Elegir a autoridades por usos y costumbres ___

[pnud130] COD
Fortalecer a los partidos políticos ___

[pnud131] COD
___
[pnud132] Crear circunscripciones especiales para pueblos indígenas/campesinos/originarios COD
Otro ¿Cuál? _________________________ ___

[pnud133] COD
D. GESTIÓN
P32. (MOSTRAR TARJETA 7) Ahora le voy leer algunas frases respecto a como deben transferirse los recursos del IDH,
por favor, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase [LEER CADA FRASE Y
PREGUNTAR] Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase?

[pnud137] A. - Los recursos del IDH deben ser transferidos sin ninguna modificación, de ___
acuerdo a la Ley de Hidrocarburos 3058 COD
[pnud138] B. - Los recursos del IDH deben ser transferidos no sólo con la actual fórmula, sino ___
además dando más recursos donde hay más pobreza COD
___
[pnud139] C. - Los recursos del IDH deben ser transferidos hacia el Gobierno Central COD
[pnud140] D. - Los recursos del IDH deben ser transferidos otorgando más a aquellas ___
prefecturas y municipios que tengan una mejor gestión y no a todos por igual COD
340
P33. (MOSTRAR TARJETA 7) Nuevamente le voy leer algunas frases respecto a como deben transferirse los recursos
del IDH, por favor, dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase [LEER CADA
FRASE Y PREGUNTAR] Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase?

[pnud134] A. - Los recursos del IDH deben ser transferidos a las prefecturas y municipios ___
por igual COD
[pnud135] B. - Los recursos del IDH deben ser transferidos más a los municipios que a las ___
prefecturas COD
[pnud136] C. - Los recursos del IDH deben ser transferidos más a las prefecturas que a los ___
municipios COD
[pnud141] H. - Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías ___
indígenas COD
I. - Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías ___
[pnud142] regionales COD
P34. (MOSTRAR TARJETA 8) En una escala del 1 al 5, con 1 como lo menos problemático y 5 como lo más
problemático, ¿Cuán problemático resulta para Usted cada uno de los siguientes aspectos? LEER LAS OPCIONES (8.
Ns/Nr)
1 2 3 4 5
“menos problemático” “más problemático”
___
[pnud143] El voto de censura que impide la estabilidad en la gestión
COD
___
[pnud144] La falta de capacidad de las autoridades elegidas
COD
___
[pnud145] La falta de personal calificado
COD
___
[pnud146] La excesiva rotación del personal
COD
___
[pnud147] Las dificultades en los desembolsos del TGN
COD
___
[pnud148] La permanente presión social
COD
___
[pnud149] La falta de coordinación con otros niveles de gobierno (nacional y departamental)
COD
___
[pnud150] La interferencia político-partidaria
COD
___
[pnud151] La interferencia del Gobierno Central
COD
___
[pnud152] La interferencia de ONGs
COD
___
[pnud153] La interferencia de la cooperación internacional
COD
___
[pnud154] La debilidad de la coalición municipal
COD
___
[pnud155] La incapacidad de ejecutar los recursos públicos
COD
___
[pnud156] La escasa cantidad de recursos para obras
COD
___
[pnud157] Otro ¿Cuál? _________________________
COD
341
P35. (MOSTRAR TARJETA 9) Nuevamente le voy a leer algunas frases, por favor, dígame si usted está de acuerdo, poco
de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de ellas [LEER CADA FRASE Y PREGUNTAR] Usted está de acuerdo,
poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase?

En su gestión, las autoridades municipales lograron satisfacer a todos los ___

[pnud158] ciudadanos del municipio de algún modo COD
En su gestión, las autoridades municipales lograron satisfacer ante todo a los ___
[pnud159] ciudadanos que apoyaron sus candidaturas COD
En su gestión, las autoridades municipales lograron satisfacer ante todo a aquellos ___
[pnud160] sectores que más presionan COD
En su gestión, las autoridades municipales lograron satisfacer ante todo de los ___
[pnud161] sectores más desfavorecidos COD
En su gestión, las autoridades municipales lograron satisfacer a la mayoría de ___

[pnud162] ciudadanos del municipio COD
En su gestión, las autoridades municipales lograron satisfacer ante todo a si mismos ___
[pnud163] COD
Otros ¿Cuáles? ________________________ ___

[pnud164] COD
P36. ¿Usted cree que las instituciones públicas que le mencionaré a continuación han cumplido su rol de apoyo a la
participación popular muy bien, bien, mal o muy mal? LEER LAS OPCIONES
1. Muy bien 4. Mal 5. Muy mal
2. Bien 8. NS/NR (NO LEER)
Viceministerio de Participación Popular ___

[pnud165] COD
Viceministerio de Descentralización ___

[pnud166] COD
Contraloría ___
[pnud167] COD
Ministerio de Hacienda ___

[pnud168] COD
Senado ___
[pnud169] COD
Otros ¿Cuáles? ________________________ ___

[pnud170] COD
[pnud171] P37. ¿Usted considera que el municipio debe trabajar con las prefecturas en el desarrollo del departamento?
___
1. Si 2. No COD
P38. (MOSTRAR TARJETA 10) ¿En qué áreas cree usted que es más importante trabajar con las prefecturas? Califique
del 1 al 3 el grado de importancia del área mencionada, con 1 como el área más importante, 2 la segunda mas importante
y 3 la tercera mas importante LEER LAS AREAS
- Caminos ___
[pnud172] COD
- Créditos a productores ___

[pnud173] COD
-Tecnología a productores ___

[pnud174] COD
- Vivienda ___
[pnud175] COD
342
- Electrificación ___
[pnud176] COD
- Educación ___
[pnud177] COD
- Deporte y Cultura ___

[pnud178] COD
P39. (MOSTRAR TARJETA 11) ¿Cree usted que el municipio debe aportar con sus propios recursos en dichas
actividades? LEER LAS OPCIONES. RESPUESTA UNICA
1. No, la prefectura debe apoyar con todos los recursos
2. Sí, pero máximo con el 20%

___
COD
3. Sí, pero máximo con el 50%
4. Sí, y la prefectura sólo debe financiar el porcentaje que le falta al municipio
P40. (MOSTRAR TARJETA 12) Respecto a las modificaciones en la marcha de la descentralización que impulsan la CPE
aprobada en Oruro y los Estatutos Autonómicos le voy leer algunas medidas que podrían tomarse en el país, por favor
dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de estas medidas ellas [LEER CADA
FRASE Y PREGUNTAR] Usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta medida?
___
[pnud179] - Que existan autonomías indígenas COD
- Que estas autonomías indígenas elijan a sus autoridades según sus usos y ___
[pnud180] costumbres y no por medio de elecciones COD
- Que estas autonomías indígenas tengan el manejo exclusivo de los recursos ___
[pnud181] naturales renovables COD
- Que se lleguen a crear las autonomías regionales ___

[pnud182] COD
- Que las autonomías departamentales promulguen sus propias leyes con efecto sobre ___
[pnud183] todo el territorio departamental COD
- Que los estatutos autonómicos departamentales se conviertan en la norma a la que ___

[pnud184] los municipios deben someterse COD
P41. Respecto al control social, ¿qué calificación del 1 al 5 otorga usted al funcionamiento del Comité de Vigilancia,
considerando que 1 es reprobación absoluta y 5 es aprobación absoluta? (8.Ns/Nr)
1 2 3 4 5
___
Reprobación Aprobación COD
absoluta absoluta
P42. (MOSTRAR TARJETA 12) Nuevamente le voy a leer algunas frases esta vez respecto al control social, por favor,
dígame si usted está de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de ellas. ¿Cuán de acuerdo está usted
con… [LEER CADA FRASE]

- Que el Comité de Vigilancia siga siendo el principal órgano de control social ___
[pnud185] municipal COD
- Que el Mecanismo de Control Social sea fortalecido ___

[pnud186] COD
- Que los movimientos sociales se encarguen del control social ___

[pnud187] COD
343
- Que no haya control social y más bien se elija directamente a los concejales ___
[pnud188] municipales para que ellos controlen COD
P43. En una escala de muy alta, alta, baja y muy baja, ¿Cómo calificaría usted la participación de la población de su
municipio en las siguientes fases que se mencionan a continuación ..? LEER LAS OPCIONES
1. Muy alta 4. Baja 5. Muy baja
2. Alta 8. NS/NR (NO LEER)
Durante la fase de elaboración del POA ___

[pnud189] COD
Durante la fase de ejecución del POA ___

[pnud190] COD
___
[pnud191] Durante la fase de rendición de cuentas de la gestión realizada COD
Hora de Finalización ___ ___:___ ___ POR FAVOR NO OLVIDEN ANOTAR LA

[horfin] HORA DE LA FINALIZACIÓN
DATOS DEL ENTREVISTADO
NOMBRE DEL ENCUESTADO __ __ __ __ __ __ __ __ _ __ __
CARGO: ___ __ __ __ __ __ __ _ __ __ __ __ __ __ __
TELEFONO: __ __ __ __ __ __ CELULAR: _ __ __ __ __ ___
DATOS DEL PERSONAL DE CAMPO
ENCUESTADOR __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ ___ ___

[encue] COD COD
CODIFICADOR __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ ___ ___
[codif] COD COD
DIGITADOR __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ ___ ___
[digit]
Anexo 2: Metodología de la muestra

A. Diseño de la muestra
Universo de estudio
El universo de estudio estuvo definido por 327 municipios, de los cuales se tomó en cuenta a dos grandes grupos. El
primero, constituido por los 17 municipios urbanos más importantes y, el segundo, por 60 municipios rurales.
Equipos MORI propuso realizar la encuesta en los 17 municipios urbanos de mayor relevancia. En estos municipios reside
aproximadamente 52% de la población total del país y alrededor de uno de cada tres son pobres. Adicionalmente, de los
310 municipios restantes (rurales), se propuso extraer una muestra de 60 municipios. En total, el propósito era estudiar
77 municipios en los nueve departamentos. Finalmente, se consiguió tener una muestra de 56 municipios rurales y 14
municipios urbanos, vale decir, un total de 70 municipios (ver más adelante).
344
Tamaño de muestra
Se adoptó un tamaño de muestra de 77 municipios. Ex ante se estimó el error muestral máximo con el tamaño de
muestra de municipios rurales y también el total de municipios urbanos y rurales, utilizando la siguiente fórmula para
muestreo de proporciones516:
p (1 - p)
e= 1– n
N n
Donde:
e= error muestral
n= tamaño de muestra
N= tamaño de universo
p= proporción de la población. Esta proporción cuando toma el valor 0.5, es de mayor varianza. Un ejemplo de
esta proporción puede ser el porcentaje de autoridades municipales que se considera indígena.
Los resultados son los siguientes:
Cuadro 1 (A2)
Error muestral máximo
Error muestral
Universo Muestra máximo
310 60 5.80%
317 70 4.96%
Del total de 310 municipios rurales, con una muestra de 60 municipios rurales, se tiene un error muestral de máximo
5.8%. Respecto al total de 317 municipios (urbanos y rurales), con el estudio de 77 municipios (60 rurales y 17 urbanos),
se incurrió en un error muestral máximo de 4.96% (finalmente con los contratiempos quedó en +/- 5.6%)
Parámetros para la distribución geográfica de la muestra
La distribución geográfica de la muestra distinguió dos tipos de municipios. El primer tipo, fueron los 17 municipios
urbanos. El segundo tipo los municipios rurales tomando como parámetros para su selección su gasto corriente.
Generalmente se hace una selección de municipios en función a criterios de pobreza o etnicidad, sin embargo, en este
caso, se pretendió tener un indicador de gestión. O, para decirlo de otro modo, un indicador de eficiencia. Se utilizó el
porcentaje de gasto corriente respecto al gasto total 2007 en base a la información de la Contaduría General del Estado.
En el Gráfico A se presenta información desagregada por departamento, según sean municipios urbanos y rurales. El
conjunto de municipios rurales son valorados según el porcentaje de gasto corriente, considerando el umbral de 23.8%
que define municipios que reportan elevado o bajo gasto corriente. Este umbral es el promedio observado en los 310
municipios rurales. El Gráfico B presenta la función de densidad del gasto corriente 2007 en el resto de municipios. De
cada segmento de la distribución, se extrajo una porción de la muestra, para asegurar una muestra tan heterogénea
como el universo de municipios.
516 La principal bibliografía de referencia fue G. LIarossi, The Power of Survey Design: a User’s Guide for Managing Surveys, Interpreting
Results, and Influencing Respondents, World Bank, Washington, 2005; y M. Grosh y J. Muñoz, Manual for Planning and Implementing
the Living Standards Measurements Study Survey, World Bank, Washington, 1999.
345
Gráfico A. Porcentaje de gasto corriente 2007
60
50 47.8
43.6
40.7 40.5
40 38.8
34.0
32.
30 25.5
28.0 27.3 26.6
23.8
22.0
19. 19. 18.
20 16. 15.
10
0
Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potosí Tarija Santa Cruz Beni Pando
Gráfico B
Gráfico 2. Gasto corriente en
resto de municipios
.05
.04.03
densidad
.02 .01
0
0 20 40 60
Selección de municipios
De ese modo, el procedimiento para la selección de municipios rurales fue:

a. Se clasificó a los 310 municipios rurales según el nivel de gasto corriente (alto y bajo), utilizando el umbral de
23.8%
b. Se tabuló la distribución espacial de municipios según el nivel de gasto corriente, para obtener proporciones en
el universo de 310 municipios (ver Cuadro 4)
c. Se utilizó las proporciones del inciso b, sobre el tamaño de muestra de 60 municipios, para conocer la cantidad
de municipios que deben ser seleccionados por departamento y por nivel de gasto corriente
346
d. Se realizó una selección aleatoria de municipios, según las cantidades obtenidas en el inciso c. La selección fue
independiente por departamento y por nivel de gasto. Este procedimiento garantizó la dispersión de la muestra
y la posibilidad de obtener una muestra heterogénea con similares características al universo de municipios
rurales.
Cuadro 2 (A2)
Distribución de la muestra de municipios rurales
Departamento Gasto bajo Gasto alto Total %
Chuquisaca 2 3 5 8%
La Paz 9 6 15 25%
Cochabamba 2 6 8 13%
Oruro 6 1 7 12%
Potosi 5 2 7 12%
Tarija 2 0 2 3%
Santa Cruz 2 8 10 17%
Beni 2 1 3 5%
Pando 2 1 3 5%
Total 32 28 60 100%
El procedimiento de selección de municipios se realizó utilizando el Software Stata, elaborando un programa de sintaxis
(“do file”), que describe los pasos para la selección de municipios. Cabe destacar que por utilizar un procedimiento
aleatorio, la aplicación consecutiva de este programa, resultó en diferentes municipios seleccionados.
La selección de la muestra de 60 municipios rurales con el procedimiento descrito fue:
Cuadro 3 (A3)
Municipios rurales seleccionados
No. Departamento Municipio No. Departamento Municipio
1 Chuquisaca Camataqui (Villa Abecia) 31 Oruro El Choro
2 Chuquisaca Incahuasi 32 Oruro Huanuni
3 Chuquisaca Tomina 33 Oruro Machacamarca
4 Chuquisaca Villa Serrano 34 Oruro Pampa Aullagas
5 Chuquisaca Yamparáez 35 Oruro Pazña
6 La Paz Apolo 36 Potosi Arampampa
7 La Paz Cajuata 37 Potosi Colquechaca
8 La Paz Charaña 38 Potosi Pocoata
9 La Paz Colquiri 39 Potosi Ravelo
10 La Paz Desaguadero 40 Potosi San Agustín
11 La Paz Guaqui 41 Potosi Toro Toro
12 La Paz La Asunta 42 Potosi Yocalla
13 La Paz Laja 43 Tarija Villamontes
14 La Paz Palca 44 Tarija Yunchara
15 La Paz Papel Pampa 45 Santa Cruz Colpa Bélgica
347
16 La Paz Puerto Acosta 46 Santa Cruz Concepción
17 La Paz San Andrés de Machaca 47 Santa Cruz El Carmen Rivero Tórrez
18 La Paz San Pedro de Tiquina 48 Santa Cruz El Puente
19 La Paz Tito Yupanqui 49 Santa Cruz Gutiérrez
20 La Paz Umala 50 Santa Cruz Okinawa Uno
21 Cochabamba Alalay 51 Santa Cruz Porongo (Ayacucho)
22 Cochabamba Arque 52 Santa Cruz Quirusillas
23 Cochabamba Ayopaya 53 Santa Cruz Santa Rosa del Sara
24 Cochabamba Bolivar 54 Santa Cruz Warnes
25 Cochabamba Capinota 55 Beni Puerto Síles
26 Cochabamba Morochata 56 Beni San Ignacio
27 Cochabamba Punata 57 Beni San Javier
28 Cochabamba Tacachi 58 Pando Puerto Rico
29 Oruro Caracollo 59 Pando San Lorenzo
30 Oruro Chipaya 60 Pando San Pedro
Adicionalmente, se debió considerar los 17 municipios urbanos que fueron listados en el Cuadro 4.
B. Relevamiento de información
La encuesta intentó ser aplicada a autoridades titulares. Excepcionalmente fueron entrevistados los concejales suplentes
bajo el siguiente esquema de planificación.
Capacitación
La capacitación comprendió tres actividades:
a. Diseño del plan de capacitación

b. Capacitación a jefes de campo
c. Capacitación a equipos de campo
a. Diseño del plan de capacitación
La capacitación de la encuesta fue una de las actividades más importantes porque permitió estandarizar conceptos,
criterios operativos de llenado de cuestionario, técnicas de conducción de la entrevista, manejo del rechazo, definición de
funciones y responsabilidades del personal de campo, entre otros.
Se elaboró, al efecto, un plan de capacitación que fue un documento guía de carácter explicativo de las actividades y
dinámicas a ser utilizadas para la capacitación de jefes de campo y la capacitación de equipos de campo. Este documento
fue permanentemente utilizado por el capacitador.
b. Capacitación a jefes de campo
Se hizo, en primer luga,r un curso de capacitación para los gerentes del proyecto, quienes fueron los responsables de
dirigir la encuesta en cada departamento. Este curso fue realizado en la ciudad de Santa Cruz y duró un día. El desarrollo
de este curso utilizó el plan de capacitación elaborado y fue el “modelo” del curso que, en segundo lugar, los jefes de
campo replicaron en sus respectivos departamentos.
348
Los asistentes a este curso –los jefes de campo– son funcionarios de Equipos MORI en diferentes proyectos de encuestas.
Todas son personas con amplia experiencia en la planificación y conducción de operativos de encuestas.
c. Capacitación a equipos de campo
Con base en la experiencia del curso a jefes de campo, estas personas realizaron una réplica del curso y llevaron adelante
la capacitación a encuestadores en sus respectivas ciudades, haciendo uso del material preparado. La guía de capacitación
fue utilizada en todos los cursos de capacitación, logrando réplicas departamentales que permitieron estandarizar el
contenido de los cursos, conceptos, convenciones operativas, criterios de llenado de cuestionario, flujos de materiales y
responsabilidades del personal de campo.
Los cursos de capacitación utilizaron dinámicas que permitieron identificar al personal con las mejores cualidades para
realizar entrevistas. Estas dinámicas fueron ejercicios participativos que permitieron valorar el grado de conocimiento,
aplicación de conceptos y asimilación de criterios operativos.
Se realizaron cursos de capacitación a encuestadores en cada departamento. Cada curso fue realizado en cada ciudad y
conducido por los jefes de campo que fueron capacitados para el proyecto.
En estos cursos de capacitación se desarrollaron extensamente los conceptos y procedimientos a utilizarse en la encuesta.
Se enfatizó en uniformar la conducción de las entrevistas para la reducción de errores no muestrales asociados al trabajo
con varios recolectores de información.
El desarrollo de estos cursos de capacitación tuvo una duración estimada de dos días. La selección del personal de
campo estuvo, finalmente, basada en una calificación curricular, donde se valoró la experiencia en encuestas y trabajos
similares.
Planificación y conducción del trabajo de campo
Una vez aprobado el diseño muestral y la selección presentadas en esta propuesta, Equipos MORI realizó la planificación
en detalle por departamento, optimizando distancias y tiempos de viaje de los encuestadores.
De ese modo, la tarea de levantamiento de información (aplicando los cuestionarios en la muestra seleccionada) fue
realizada por un encuestador en cada municipio. Cada encuestador permaneció por el lapso máximo de dos días en
cada municipio, para poder realizar todas las encuestas a autoridades municipales. En el caso de los municipios urbanos
los encuestadores visitaron en grupos de dos personas al conjunto de autoridades, que en su mayoría tienen concejos
municipales de 11 personas.
Como constancia de cumplimiento del trabajo, todos los encuestadores recabaron un sello de los municipios visitados.
Adicionalmente, se aplicaron métodos de supervisión que son descritos posteriormente.
Supervisión del trabajo de campo
El trabajo de levantamiento de información fue supervisado mediante dos métodos: observación y revisión de
cuestionarios. Esta labor fue realizada por los jefes de campo de cada departamento. La observación consistió en el
acompañamiento del jefe de campo al encuestador, permaneciendo durante una parte de la entrevista, de forma de
controlar que se cumpla el llenado del cuestionario bajo las recomendaciones impartidas a los encuestadores.
Ya los cuestionarios completados fueron primeramente revisados y sólo una vez concluida esta fase se pasó a la
transcripción.
349
Transcripción
Para la transcripción, se elaboró un programa de entrada de datos en el software Epi-Data. Este programa permitió
introducir la información recogida en cuestionarios, a un medio magnético y una base de datos. El programa de entrada
de datos tuvo el control de códigos válidos y saltos de preguntas del cuestionario.
En función a las características del cuestionario, previa a la transcripción, un equipo de codificadores efectuó la asignación
de códigos a las preguntas existentes.
Consistencia y control de calidad
Los análisis de consistencia de datos y control de calidad fueron realizados de manera automatizada utilizando el software
Stata. Se elaboron programas que controlaron los códigos válidos y el cumplimiento de saltos de preguntas (reflejando
fielmente el diseño del cuestionario).
C. Imprevistos
Finalmente, por problemas de bloqueo de caminos hasta pérdida de las boletas, seis municipios rurales fueron suprimidos
de la muestra final sin alterar el error de muestreo; mientras que Villamontes fue sustituido por Yacuiba. Presentamos la
lista final.
Cuadro 4 (A2)
Muestra de municipios
Número Departamento Municipio Municipio Urbano Municipio Rural
1 Chuquisaca Sucre X
2 Chuquisaca Camataqui (Villa Abecia) X
3 Chuquisaca Incahuasi X
4 Chuquisaca Tomina X
5 Chuquisaca Villa Serrano X
6 Chuquisaca Yamparáez X
7 La Paz La Paz X
8 La Paz El Alto X
9 La Paz Cajuata X
10 La Paz Charaña X
11 La Paz Guaqui X
12 La Paz La Asunta X
13 La Paz Laja X
14 La Paz Papel Pampa X
15 La Paz Puerto Acosta X
16 La Paz San Andrés de Machaca X
17 La Paz Tito Yupanqui X
18 Cochabamba Cochabamba X
19 Cochabamba Sacaba X
20 Cochabamba Colcapirhua X
21 Cochabamba Quillacollo X
22 Cochabamba Alalay X
23 Cochabamba Arque X
24 Cochabamba Independencia (Ayopaya) X
25 Cochabamba Bolívar X
350
26 Cochabamba Capinota X
27 Cochabamba Morochata X
28 Cochabamba Punata X
29 Cochabamba Tacachi X
30 Oruro Oruro X
31 Oruro Caracollo X
32 Oruro Chipaya X
33 Oruro El Choro X
34 Oruro Huanuni X
35 Oruro Machacamarca X
36 Oruro Pampa Aullagas X
37 Oruro Pazña X
38 Potosí Potosí X
39 Potosí Arampampa X
40 Potosí Colquechaca X
41 Potosí Pocoata X
42 Potosí Ravelo X
43 Potosí San Agustín X
44 Potosí Toro Toro X
45 Potosí Yocalla X
46 Tarija Tarija X
47 Tarija Yunchará X
48 Tarija Yacuiba X
49 Santa Cruz Santa Cruz X
50 Santa Cruz Colpa Bélgica X
51 Santa Cruz Concepción X
52 Santa Cruz El Carmen Rivero Torrez X
53 Santa Cruz El Puente X
54 Santa Cruz Gutiérrez X
55 Santa Cruz Okinawa Uno X
56 Santa Cruz Porongo (Ayacucho) X
57 Santa Cruz Quirusillas X
58 Santa Cruz Santa Rosa del Sara X
59 Santa Cruz Warnes X
60 Santa Cruz Montero X
61 Santa Cruz San Ignacio X
62 Santa Cruz San Javier X
63 Beni Trinidad X
64 Beni Riberalta X
65 Beni Guayaramerín X
66 Beni Puerto Siles X
67 Pando Cobija X
68 Pando Puerto Rico X
San Lorenzo/Blanca Flor-Prov
69 Pando Madre de Dios X
70 Pando San Pedro X
TOTAL 16 54
351
Anexo 3:
Partidos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas
representados en la muestra
Representación de la muestra
¿Cuál fue el partido o agrupación ciudadana que auspició su candidatura?
Cuadro 1 (A3)
Frecuencia Porcentaje
Válidos MNR 37 9,3
MAS 99 25,0
PODEMOS 3 ,8
UN 19 4,8
MIR 40 10,1
AS XXI 11 2,8
Frente Amplio 3 ,8
Agrupación de Integración 5 1,3
ADN 22 5,6
UCS 11 2,8
NFR 8 2,0
MBL 12 3,0
MUP 1 ,3
MSM 12 3,0
CIU 7 1,8
MCSFA - Movimiento Ciudadano San
5 1,3
Felipe de Austria
PC 3 ,8
NGP (Nueva Generación al Poder) 1 ,3
HOBRAS 1 ,3
MAR 5 1,3
MIP 8 2,0
CT-1 4 1,0
MPC 5 1,3
PP - Plan Progreso 6 1,5
PASO-Poder Amazónico Social 3 ,8
SPT - Sucre Para Todos 3 ,8
TANITANI 3 ,8
UCPY - Unidad Comunidades Pueblos
2 ,5
Yamparáez
AAOQ 2 ,5
PUC 2 ,5
FERECOMIN 3 ,8
CAOSAM 1 ,3
352
C y D - Cambio y Democracia 2 ,5
MPS - Movimiento Popular Social 2 ,5
POKUY 2 ,5
MMU 2 ,5
ASYO 2 ,5
JACHAMARKATCA 2 ,5
MCS 2 ,5
MOVIBOL 2 ,5
WL 1 ,3
Otros 28 7,1
NS/NR 4 1,0
Total 396 100,0
Representación de la elección municipal de 2004
Cuadro 2 (A3)
Tipo de organización política Sigla Número y porcentaje de Concejales obtenidos
Partidos Políticos MAS 455 25.17%
MNR 197 10.90%
MIR-NM 155 8.57%
UN 116 6.42%
ADN 110 6.08%
MSM 70 3.87%
MIP 68 3.76%
Otros 219 12.11%
Sub Total 1390 76.88%
Agrupaciones Ciudadanas AS XXI 5 0,28%
FRENTE AMPLIO 3 0,17%
MUP 3 0,17%
CU 5 0,28%
AS 10 0,55%
MAR 26 1,43%
Otros 271 15%
Sub Total 323 17.87%
Pueblos Indígenas MAPIQ 10 0.55%
CIDOB 12 0.66%
OICH 6 0.33%
COAJC 11 0.61%
MACOJMA 3 0.17%
Otros 53 2.93%
Sub Total 95 5.25%
TOTAL 1.808 100.00%
Fuente: Elaboración propia en base al Boletín Estadístico Nº 6 de la CNE.
353
Anexo 4:
Lista de tablas y cuadros
Número Nombre Gráfico Página

Cuadro 1 Error Muestral máximo 17
Cuadro 2 Municipios Entrevistados 18
Cuadro 3 Mujeres y hombres en los Municipios 18
Cuadro 4 Autoridades municipales. Titulares y suplentes 19
Tabla 1 Tabla de frecuencias. Cuál fue el primer idioma o lengua que aprendió a hablar? 24
Tabla 2 Lengua materna recodificada 25
Tabla 3 Qué lengua habla usted 26
Tabla 4 Habla/no habla lengua indígena 26
Tabla 5 Tabla bivariada. Con cuál de los siguientes grupos o pueblos se identifica Ud?
Y lengua materna recodificada. 27
Tabla 6 Autoidentificación 28
Tabla 7 Lugar donde nació 29
Tabla 8 Lugar de nacimiento 29
Tabla 9 Índice combinado “etnicidad” 30
Tabla 10 Índice combinado “etnicidad” nacional y por departamentos. Tabla de contingencia etnicidad
por departamento 31
Tabla 11 Índice combinado “etnicidad” por tierras bajas y altas. Tabla de contingencia etnicidad
por departamento 33
Tabla 12 Preguntas sobre nivel de Ingresos 34
Tabla 13 Preguntas sobre tenencias de bienes y sus respectivas ponderaciones 34
Tabla 14 Categorías de ingresos estimados 35
Tabla 15 Ingresos estimados (2da. Recodificación) 36
Tabla 16 Tabla de contingencia Ingresos estimados(2da.recodificación) por Departamento. 36
Tabla 17 Tabla de contingencia Ingresos estimados(2da.recodificación) por zona geográfica 37
Tabla 18 ¿Cuál es el grado de instrucción más alto que ha alcanzado? 38
Tabla 19 Nivel de educación(2da.recodificación) 38
Tabla 20 Tabla de contingencia Nivel de educación (2da.recodificación) por Departamento 39
Tabla 21 Tabla de contingencia Nivel de educación (2da.recodificación) por Zona geográfica 40
Tabla 22 Análisis Bivariado entre ingresos y educación Tabla de contingencia ingresos estimados
(2da.recodificación) por Nivel de educación (2da. Recodificación) 41
Tabla 23 Educación e ingresos 41
Tabla 24 Construcción del Índice combinado 42
Tabla 25 Índice combinado de educación/ingresos/etnicidad 43
Tabla 26 Tabla de contingencia del Índice integral de educación/ingresos/etnicidad por departamento 45
Tabla 27 Tabla de contingencia Índice combinado por Zona geográfica 46
Tabla 28 ¿Cuál fue el partido o agrupación ciudadana que auspició su candidatura?
por Índice integral de educación/ingresos/etnicidad 51
354
Tabla 29 “El gobierno Central más que ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia” 63
Tabla 30 “El Gobierno Central junto a las prefecturas deben liderizar la descentralización en Bolivia” 65
Tabla 31 “El Gobierno Central junto a las prefecturas y municipios deben liderizar la descentralización
en Bolivia” 67
Tabla 32 “Las prefecturas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia” 70
Tabla 33 “Los Gobiernos Municipales más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia” 73
Tabla 34 “Las futuras autonomías indígenas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia” 76
Tabla 35 “El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indígenas deben liderizar la
descentralización en Bolivia” 82
Tabla 36 “Ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia” 85
Tabla 37 “El gobierno Central más que ninguno es, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso” 87
Tabla 38 “El gobierno Central junto a las prefecturas son, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso” 89
Tabla 39 “Las prefecturas más que ninguno son, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso” 91
Tabla 40 “Los Gobiernos Municipales mas que ninguno son, hoy por hoy, los actores más relevantes
en este proceso” 93
Tabla 41 “Las futuras autonomías indígenas más que ninguno son, hoy por hoy los actores más relevantes
Tabla 42 “El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indígenas son, hoy por hoy,
los actores más relevantes”.” 101
Tabla 43 “Ninguno es, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso” 104
Tabla 44 “Respecto a las modificaciones de la CPE aprobada en Oruro y los Estatutos Autonómicos, ud está de
acuerdo,poco de acuerdo o nada de acuerdo con “que se lleguen a crear las autonomías regionales” 109
TTabla 45 “Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994,
”La población a mejorado en forma sustancial”.
Tabla 46 “Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994,
”La población a mejorado su vida pero los que realmente se han beneficiado de este proceso son algunos”
Tabla 47 “La población casi no ha mejorado nada su vida” 130
Tabla 48 “Las poblaciones indígenas y campesinas han sido las más beneficiadas” 138
Tabla 49 Población Municipal indígena según el IDH 145
Tabla 50 Población Municipal indígena de acuerdo a índice GINI de desigualdad 146
Tabla 51 Calificación del 1 al 5 del funcionamiento del Comité de vigilancia 159
Tabla 52 Calificación del 1 al 5 del funcionamiento del Comité de vigilancia MEAN 161
Tabla 53 El Comité de Vigilancia debe seguir siendo el principal de control social municipal 168
Tabla 54 Cuán de acuerdo está con que el mecanismo de Control Social sea fortalecido 172
Tabla 55 Cuán de acuerdo está con que los movimientos sociales se encarguen del control social 176
Tabla 56 Como calificaría la participación de la población de su municipio durante la fase de
elaboración del POA 182
ejecución del POA 186
rendición de cuentas de la gestión realizada. 190
Tabla 59 Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido limpias. 213
Tabla 60 Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido Masivas. 216
Tabla 61 Evolución de votación de los principales partidos (1999-2004) 219
355
Tabla 62 Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas
sin discriminar a indígenas/campesinos 222
sin discriminar a las mujeres. 228
sin presiones ni intimidación de diversos grupos de poder. 232
Tabla 65 Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido influidas por
políticos nacionales o departamentales más que por los propios políticos municipales. 236
Tabla 66 Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido capaces de otorgar
a todos los candidatos iguales oportunidades de apoyo mediático en sus campañas. 241
Tabla 67 Geografía electoral del voto del Revocatorio y penetración de Radio y Televisión 243
Tabla 68 Audiencia de los medios en porcentaje y población 245
Tabla 69 Los Recursos del IDH deben ser transferidos sin ninguna modificación 256
Tabla 70 Los Recursos del IDH deben ser transferidos no sólo con la actual fórmula, sino además
dando más recursos donde hay más pobreza. 263
Tabla 71 Los recursos del IDH deben ser transferidos hacia el Gobierno Central 273
Tabla 72 Los recursos del IDH deben ser transferidos otorgando más a aquellas prefecturas y
municipios que tengan una mejor gestión. 285
Tabla 73 Los recursos del IDH deben ser transferidos a las prefecturas y municipios por igual. 296
Tabla 74 Los recursos del IDH deben ser transferidos más a los municipios que a las prefecturas. 298
Tabla 75 Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías indígenas. 300
Tabla 76 Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías regionales. 304
Cuadro 1 (A2) Error Muestral máximo 345
Cuadro 2 (A2) Distribución de la muestra de municipios rurales 347
Cuadro 3 (A2) Municipios rurales seleccionados 347
Cuadro 4 (A2) Muestra de Municipios 350
Cuadro 1 (A3) Cuál fue el partido o agrupación ciudadana que auspició su candidatura
Cuadro 2 (A3) Representación de la elección municipal de 2004
356
Anexo 5:
Lista de gráficos
Número Nombre Gráfico Página

Gráfico 1 “El gobierno Central más que ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia” 63
Gráfico 2 A nivel departamental. “El gobierno Central más que ninguno debe liderizar la
Gráfico 3 “El Gobierno Central junto a las prefecturas deben liderizar la descentralización en Bolivia” 65
Gráfico 4 A nivel departamental. “El Gobierno Central junto a las prefecturas deben
liderizar la descentralización en Bolivia” 66
Gráfico 5 “El Gobierno Central junto a las prefecturas y municipios deben liderizar la
Gráfico 6 A nivel departamental ”El Gobierno Central junto a las prefecturas y municipios
deben liderizar la descentralización en Bolivia” 68
Gráfico 7 “Las prefecturas más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia” 71
Gráfico 8 A nivel departamental “Las prefecturas más que ninguno deben liderizar la
Gráfico 9 “Los Gobiernos Municipales más que ninguno deben liderizar la descentralización en Bolivia” 73
Gráfico 10 A nivel departamental “Los Gobiernos Municipales más que ninguno deben liderizar
la descentralización en Bolivia” 75
Gráfico 11 “Las futuras autonomías indigenas más que ninguno deben liderizar la descentralización
en Bolivia” 77
Gráfico 12 A Nivel departamental “Las futuras autonomías indigenas más que ninguno deben
Gráfico 13 “El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indigenas deben
Gráfico 14 A nivel departamental “El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y
autonomías indigenas deben liderizar la descentralización en Bolivia” 83
Gráfico 15 “Ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia” 85
Gráfico 16 A nivel departamental “Ninguno debe liderizar la descentralización en Bolivia” 86
Gráfico 17 “El gobierno Central más que ninguno es, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso” 87
Gráfico 18 A nivel departamental “El gobierno Central más que ninguno es, hoy por hoy, el actor más
relevante en este proceso” 88
Gráfico 19 “El gobierno Central junto a las prefecturas son, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso” 90
Gráfico 20 “Las prefecturas más que ninguno son, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso” 91
Gráfico 21 A nivel departamental “Las prefecturas más que ninguno son, hoy por hoy, el actor más
relevante en este proceso” 92
Gráfico 22 “Los Gobiernos Municipales mas que ninguno son, hoy por hoy, los actores más relevantes
Gráfico 23 A nivel departamental “Los Gobiernos Municipales mas que ninguno son, hoy por hoy,
los actores más relevantes en este proceso” 96
Gráfico 24 “Las futuras autonomías indigenas más que ninguno son, hoy por hoy los actores más
relevantes en este proceso” 98
357
Gráfico 25 A nivel departamental “Las futuras autonomías indigenas más que ninguno son,
hoy por hoy los actores más relevantes en este proceso” 99
Gráfico 26 “El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomías indigenas son,
hoy por hoy, los actores más relevantes.” 101
Gráfico 27 A nivel departamental “El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y
autonomías indigenas son, hoy por hoy, los actores más relevantes.” 102
Gráfico 28 “Ninguno es, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso” 104
Gráfico 29 A nivel departamental “Ninguno es, hoy por hoy, el actor más relevante en este proceso” 106
Gráfico 30 Respecto a las modificaciones de la CPE aprobada en Oruro y los Estatutos Autonómicos,
ud está de acuerdo,poco de acuerdo o nada de acuerdo con “que se lleguen a crear
las autonomías regionales” 109
Gráfico 31 A nivel departamental. Respecto a las modificaciones de la CPE aprobada en Oruro
y los Estatutos Autonómicos, ud está de acuerdo,poco de acuerdo o nada de acuerdo
con “que se lleguen a crear las autonomías regionales” 111
Gráfico 32 Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994,
“La población a mejorado en forma sustancial”. 118
Gráfico 33 A nivel departamental. Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994,
“La población a mejorado en forma sustancial”. 119
Gráfico 34 Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994, “La población a mejorado
su vida pero los que realmente se han beneficiado de este proceso son algunos” 126
Gráfico 35 A nivel departamental. Luego de la implementación de la Participación Popular del año 1994,
“La población a mejorado su vida pero los que realmente se han beneficiado de este proceso son algunos” 129
Gráfico 36 “La población casi no ha mejorado nada su vida” 130
Gráfico 37 “Las poblaciones indigenas y campesinas han sido las más beneficiadas” 138
Gráfico 38 A nivel departamental “Las poblaciones indigenas y campesinas han sido las más
beneficiadas” 139
Gráfico 39 Calificación del 1 al 5 del funcionamiento del Comite de vigilancia 160
Gráfico 40 A nivel departamental Calificación del 1 al 5 del funcionamiento del Comite de vigilancia 161
Gráfico 41 Calificación del 1 al 5 del funcionamiento del Comite de vigilancia Media 162
Gráfico 42 El Comité de Vigilancia debe seguir siendo el principal de control social municipal 168
Gráfico 43 A nivel departamental El Comité de Vigilancia debe seguir siendo el principal de control
social municipal 170
Gráfico 44 Cuan de acuerdo está con que el mecanismo de Control Social sea fortalecido 173
Gráfico 45 A nivel departamental Cuan de acuerdo está con que el mecanismo de Control Social
sea fortalecido 173
Gráfico 46 Cuán de acuerdo está con que los movimientos sociales se encarguen del control social 177
Gráfico 47 A nivel departamental Cuán de acuerdo está con que los movimientos sociales se
encarguen del control social 178
Gráfico 48 Como calificaría la participación de la población de su municipio durante la fase de
elaboración del POA 183
Gráfico 49 A nivel departamental Como calificaría la participación de la población de su municipio
durante la fase de elaboración del POA. 183
Gráfico 50 Como calificaría la participación de la población de su municipio durante la fase
de ejecución del POA 186
358
Gráfico 51 A nivel departamental Como calificaría la participación de la población de su
municipio durante la fase de ejecución del POA. 187
Gráfico 52 Como calificaría la participación de la población de su municipio durante la fase
de rendición de cuentas de la gestión realizada. 191
Gráfico 53 A nivel departamental, como calificaría la participación de la población de su municipio
durante la fase de rendición de cuentas de la gestión realizada. 191
Gráfico 54 Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido limpias. 213
Gráfico 55 A nivel departamental Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y
media han sido limpias. 214
Gráfico 56 Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido Masivas. 217
media han sido Masivas. 221
Gráfico 58 Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido desarrolladas
sin discriminar a indigenas/campesinos 222
Gráfico 59 A nivel departamental, Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media
han sido desarrolladas sin discriminar a indigenas/campesinos 227
Gráfico 60 Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido
desarrolladas sin discriminar a las mujeres. 228
Gráfico 61 A nivel departamental, las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido
desarrolladas sin discriminar a las mujeres. 229
Gráfico 62 Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido
desarrolladas sin presiones ni intimidación de diversos grupos de poder. 232
Gráfico 63 A nivel departamental, las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido
desarrolladas sin presiones ni intimidación de diversos grupos de poder. 233
Gráfico 64 Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido influidas por
políticos nacionales o departamentales más que por los propios politicos municipales. 236
Gráfico 65 A nivel departamental Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media
han sido influidas por políticos nacionales o departamentales más que por los propios
politicos municipales. 237
Gráfico 66 Las elecciones en su municipio a lo largo de esta década y media han sido capaces
de otorgar a todos los candidatos iguales oportunidades de apoyo mediatico
en sus campañas. 242
Gráfico 67 Resultados electorales y penetración de la radio desagregados urbana y ruralmente 244
media han sido capaces de otorgar a todos los candidatos iguales oportunidades
de apoyo mediatico en sus campañas. 247
Gráfico 69 Los Recursos del IDH deben ser transferidos sin ninguna modificación. 257
Gráfico 70 A nivel departamental. Los Recursos del IDH deben ser transferidos
sin ninguna modificación. 257
Gráfico 71 Los Recursos del IDH deben ser transferidos no sólo con la actual fórmula,
sino además dando más recursos donde hay más pobreza.
263
Gráfico 72 A nivel departamental Los Recursos del IDH deben ser transferidos no sólo con la
actual fórmula, sino además dando más recursos donde hay más pobreza. 264
Gráfico 73 Los recursos del IDH deben ser transferidos hacia el Gobierno Central 274
Gráfico 74 A nivel departamental. Los recursos del IDH deben ser transferidos hacia el Gobierno Central 274
359
Gráfico 75 Los recursos del IDH deben ser transferidos otorgando más a aquellas prefecturas
y municipios que tengan una mejor gestión. 285
Gráfico 76 A nivel departamental. Los recursos del IDH deben ser transferidos otorgando más a
aquellas prefecturas y municipios que tengan una mejor gestión. 286
Gráfico 77 Los recursos del IDH deben ser transferidos a las prefecturas y municipios por igual. 296
Gráfico 78 Los recursos del IDH deben ser transferidos más a los municipios que a las prefecturas. 298
Gráfico 79 A nivel departamental. Los recursos del IDH deben ser transferidos más a los municipios que a las
prefecturas. 299
Gráfico 80 Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías indígenas. 301
Gráfico 81 A nivel departamental. Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías
indígenas. 302
Gráfico 82 Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras autonomías regionales. 304
Gráfico 83 A nivel departamental. Los recursos del IDH deben ser transferidos también a las futuras
autonomías regionales. 306
Gráfico A Porcentaje de Gasto Corriente 2007 346
Gráfico B Gasto corriente en resto de municipios. 346
360
Anexo 6:
Glosario de acrónimos
ACOBOL Asociación de Consejales de Bolivia

AD N Acción Democrática Nacionalista
AMDECO Asociación Municipal de Cochabamba
APG Asamblea de los Pueblos Guaranies
BID Banco Interamenricano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CAF Corporación Andina de Fomento
CI Coperación Internacional
CIDOB Central Indígena del Oriente Boliviano
CIPCA Centro de Investigación y Promoción del campesinado
CISE Comité Interinstitucional de Seguimiento y evaluación
CLACSO Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
CNE Corte Nacional Electoral
COB Central Obrera Boliviana
CODEPES Consejo de Desarrollo Económico y Productivo Social
CONAMAQ Consejo Nacional de Marqas y Ayllus del Qollasuyo
CONDEPA Conciencia de Patria
CORDECRUZ Corporación de Desarrollo de Santa Cruz
COSUDE Cooperación Suiza
CPE Constitución Política del Estado
CPESC Coordinadora de Pueblos étnicos de Santa Cruz
CSUTCB Central Sindical Única de Trabajadores Campesinos Bolivianos
CV Comité de Vigilancia
DDPC Desarrollo Democrático de Participación Ciudadana
DFID Cooperación Británica
DILOS Directorio Local de Salud
DS Decreto Supremo
DUF Directorio Único de Fondos
EBRP Estrategia Boliviana de Reducción a la Pobreza
ENFE Empresa Nacional de Ferrocarriles
FAM Federación de Asociaciones Municipales
FCD Fondo Campesino de Desarrollo
FIS Fondo de Inversión Social
FMI Fondo Monetario Internacional
FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Regional
FPS Fondo Productivo Social
FSE Fondo Social de Emergencia
GESPRO Programa de Apoyo a la Gestión de la Inversión Pública Municipal
GLP Gas Licuado de Petróleo
HIPC High Indepted Poor Countries (recursos de alivio a la deuda)
IDH Impuesto de Hidrocarburos
IEHD Impuesto Específico a Hidrocarburos Derivados
ILDIS Instituto Latinoamericano de Investigación Social
INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria
KFW Grupo Bancario Alemán
LPP Ley de Participación Popular
MAS Movimiento al Socialismo
MDSP Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación
MECOVI Programa para el Mejoramiento de las encuestas y la medición de las condiciones de vida de América Latina y el Caribe
MIP Movimiento Indígena Pachakutic
MIR Movimiento de Izquierda Revolucionaria
361
MNR Movimiento Nacional Revolucionario
MNRV Movimiento Nacional Revolucionario Vanguardia
MSM Movimiento Sin Miedo
NBI Necesidades Básicas Insatisfechas
NFR Nueva Fuerza Republicana
OIT Organización Internacional del Trabajo
ONG Organización Nacional Gubernamental
OTB Organización Territorial de Base
PADEM Programa de Apoyo a la Democracia Municipal
PADER Programa de Apoyo al Desarrollo Económico Rural
PAI Plan de Ajuste Institucional
PAPEP Programa de Análisis Pólitico Estratégico y Prospectivo
PC Partido Comunista
PDCR Programa de Desarrollo de Comunidades Rurales
PDD Plan de Desarrollo Departamental
PDM Plan de Desarrollo Municipal
PFCEE Proyecto de Fortalecimiento de la Calidad y Equidad de la Educación
PGDES Plan General de Desarrollo Económico Social
PIB Producto Interno Bruto
PIR Partido de la Izquierda Revolucionaria
PLANE Plan Nacional de Empleo
PNC Política Nacional de Compensación
PNUD Programa de Naciones Unidas
POA Plan Operativo Anual
PODEMOS Poder Democrático Social
POR Partido Obrero Revolucionario
PRF Programa de Readecuación Fiscal
PROAGUAS Programa de Aguas
PROME Programa Municipal Educativo
PRONAGOB Programa Nacional de Gobernabilidad
PROSABAR Programa de Saneamiento Básico Rural
PSAC Programa de Cooperación a la Descentralización del Banco Mundial
PURS Partido de la Unión Republicana Socialista
SAFCO Ley de Administración y Control Gubernamentales
SEDES Servicio Departamental de Educación
SEMAPA Servicio Municipal de Agua Potable
SENAPE Servicio Nacional de Patrimonio Estatal
SIAM Servicio de Investigación y Análisis Municipal
SICOES Sistema de Contrataciones del Estado
SISER Sistema de Seguimiento y Evaluación por resultados
SISPLAN Sistema de Planificación
SNPP Secretaria Nacional de Participación Popular
SUMI Seguro Universitario Materno Infantil
SUSALUD Seguro Universal de Salud
TCO Territorios Comunitarios de Origen
TGN Tesoro General de la Nación
UCAC Unidad de Coordinación de la Asamblea Constituyente
UCS Unión Cívica Social
UDAPE Unidad de Análisis Político Económico
UDAPSO Unidad de Análisis Político y Social
UDP Unión Democrática Popular
UMSS Universidad Mayos de San Simón
UN Unidad Nacional
VPEPP Viceministerio de Planificación Estratégica y Participación Popular
362

Democratizando La Democracia, Una Mirada A La Participación Popular en Los Albores de La Bolivia de Las Autonomías.

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Democratizando la democracia:

Una mirada a la Participación Popular

Diego Ayo Saucedo, 30 de agosto de 2009

Las opiniones expresadas en esta publicación no representan necesariamente los puntos

D.R. Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA

Diseño gráfico y diagramación: Arturo Rosales Arce

Apoyo en la edición: Tania Mokrani y Claudia Mukled

Deposito legal: 4–1–321–11

Cualquier solicitud de autorización para reproducir total o parcialmente debe dirigirse a:

Bolivia ha logrado aprobar en el 2009 una nueva Constitución Política del

La nueva Constitución, entre otras, apunta a un rol protagónico del Estado,

Es un cambio notable en la reconfiguración territorial, el desempeño de la

La investigación que se presenta se inscribe en esta perspectiva ya que busca

Al poner a disposición de la población esta abundante información y evaluación

Yoriko Yasukawa Virginia Beramendi Heine

Esta investigación fue posible gracias al apoyo de Alberto García y Armando

Capítulo 1. Indígenas en los municipios y etnificación del sistema de partidos

A. ¿Quién es quién en los gobiernos municipales? 24

B. La elección municipal de 2004. Un adelanto del nuevo sistema de partidos 46

1. Recordatorio histórico del sistema de partidos 46

1. Variantes del modo de Estado compuesto 62

1. No sólo quien debe liderar el proceso, sino quien lo hace actualmente:

Capítulo 3. Pobres y desiguales antes de la Ley de Participación Popular: ¿pobres y desiguales

Capítulo 4. “Controladores” y “participadores”. Los riesgos de una ciudadanía pasiva

1. El Comité de Vigilancia en la mirada de los alcaldes: eﬁcientes,

1. Elecciones limpias 213

Capítulo 6. Lo fiscal en el contexto municipal. Democratización y rentismo de la mano del gas

1. ¿Los recursos del IDH no deben ser tocados? De lo isotónico a lo

A una década y media de implementación de la Participación Popular y, simultáneamente,

1.2. Preguntas y objetivos de la investigación

Este trabajo pretende hacer una evaluación de la denominada Participación Popular a

Estas preguntas obedecen a determinados objetivos específicos. A riesgo de redundar

1. Conocer si la democracia representativa se ha hecho “más indígena”, como señal

1.3. Metodología de la investigación

Teniendo en cuenta estos objetivos,1 conviene comentar los pormenores de la encuesta.

La empresa ganadora, Equipos MORI, propuso hacer el relevamiento de la información

Cuadro Error muestral máximo

1 Universo Muestra Error muestral máximo

2 Departamento Urbano Rural TOTAL

Se entrevistó a 396 autoridades municipales, 271 hombres (68,4%) y 175 (31,6%)

Cuadro Mujeres y hombres en los municipios

Chuquisaca 24 72,7 9 27,3 33

Autoridades municipales. Titulares y suplentes

Chuquisaca 30 90,9 3 9,1 33

La metodología utilizada para su construcción es la misma utilizada en una anterior publicación4,

A continuación desglosaremos cada uno de estos componentes.

1.1. Primera lengua o lengua materna.

1: castellano; 2 quechua; 3 aymará; Otro idioma

Los resultados obtenidos en la encuesta se ven en la Tabla 1.

Tabla Tabla de frecuencias

1 ¿Cuál fue el primer idioma o lengua que aprendió a hablar?

Tabla Lengua materna recodificada

2 Frecuencia Porcentaje % acumulado

Lo que muestra que de cada tres autoridades municipales en Bolivia, básicamente,

Ahora, veamos si a lo largo de su vida lograron aprender las lenguas nativas.

1.2. ¿Habla lengua indígena?

Se la obtuvo a partir de las siguientes preguntas:

- ¿Usted habla aymará?

Tabla Habla/no habla lengua indígena

4 Frecuencia Porcentaje % acumulado

El análisis de este concepto se inició con la siguiente pregunta:

¿Con cuál de los siguientes grupos o pueblos se identifica Ud.?

0:ninguna; 1:quechua; 2:aymara; 3:guarani; 4:chiquitano; 5 etc.