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DIRITTO

PUBBLICO
I comportamenti umani possono essere permessi, prescritti oppure vietati.
In molteplici casi (dire la verità, adempiere i contratti etc..) i nostri possibili comportamenti formano
l’oggetto di una regola che stabilisce se essi possano, non possano oppure debbano essere tenuti.
Le regole valgono per chiunque.
Si dice perciò che le norme sono generali (nel senso che valgono per tutti coloro che si trovino o si
troveranno in una certa situazione) e astratte (nel senso che per ognuno, la norma varrà tutte le volte
che egli si trova in una situazione dello stesso tipo).
Le regole che prescrivono dei comportamenti devono essere seguite, ma possono anche essere
contraddette e trasgredite (la trasgressione è vietata, tuttavia è materialmente possibile).
La “regola” si limita a descrivere ciò che normalmente accade; quindi, la regola è di tipo descrittivo;
alla quale si contrappone la regola di tipo prescrittivo.
 Regola descrittiva -> può essere vera o falsa, a seconda che l’osservazione empirica della
realtà le confermi o meno, ma una regola descrittiva falsa è semplicemente inesistente come
regola
 Regola prescrittiva -> non diventa falsa per la sola circostanza che il comportamento da essa
prescritto talora non si verifica. Se trasgredita, non cessa di esistere come regola.
In sostanza, le regole prescrittive sono regole che qualificano come dovuto o come vietato un
determinato comportamento.

Le conseguenze negative che colpiscono il trasgressore sono chiamate sanzioni.


Si precisa il fatto che non sempre le conseguenze negative di un comportamento sono sanzioni; come,
ad esempio, nel caso di una persona che mente frequentemente, prima o poi si farà la fama di essere
bugiarda e non sarà creduta. È probabile che ciò accada, ma non è in alcun modo prescritto che ciò
debba succedere. La regola secondo la quale chi è bugiardo viene evitato è una regola descrittiva.
Ciò vuol dire che accanto alla regola che vieta quel comportamento, esiste un’altra regola prescrittiva
che stabilisce quale sanzione deve essere inflitta nei casi di trasgressione della prima regola.
Sanzione: conseguenza negativa espressamente prevista da una regola prescrittiva per quel determinato
comportamento.

Norme giuridiche -> sono regole prescrittive, cioè regole che disciplinano comportamenti umani,
prescrivendo quali siano da tenere e quali da evitare (es. non rubare è una regola morale, ma esiste
anche una regola giuridica che vieta il furto).
La differenziazione delle regole giuridiche è propria delle società evolute; ogni gruppo sociale, per
garantire la propria sopravvivenza, deve porre una serie di regole, la cui osservanza sia garantita dalla
previsione di specifiche sanzioni da infliggere nelle ipotesi di trasgressione delle regole stabilite.
Al tempo stesso dovranno essere individuate le persone (autorità o giudici) abilitate ad infliggere le
sanzioni, e le procedure che dovranno essere seguite per arrivare a tale risultato. Alcune regole
coincideranno con regole morali, altre saranno solamente regole stabilite per la loro utilità.
Nel loro nucleo, costituiranno le regole mediante le quali la comunità organizzata:
a. Individua i comportamenti da tenere o da evitare
b. Prevede le sanzioni per coloro che non rispettino le regole di comportamento
c. Istituisce le autorità a cui spetta il compito di infliggere sanzioni
Regole di diritto -> nel loro insieme costituiscono -> diritto obbiettivo

Nelle società occidentali contemporanee, le regole giuridiche, colpendo le eventuali trasgressioni


mediante le apposite sanzioni non nascono spontaneamente e non sono ricavate per deduzione da
astratti principi di giustizia. Le regole giuridiche vengono prodotte dal gruppo sociale medesimo in
modo volontario e consapevole attraverso quegli atti chiamati atti giuridici normativi.
Fonte del diritto -> ogni atto (o fatto) idoneo a produrre norme giuridiche

Si distinguono vari tipi o categorie di norme giuridiche:


1. Norme destinate a disciplinare (prescrivere, vietare o consentire) il comportamento delle
persone
2. Norme che prevedono le sanzioni da infliggere a coloro che trasgrediscono le norme sui
comportamenti
3. Norme volte a stabilire quali autorità e quali persone abbiano il compito di giudicare delle
trasgressioni e applicare le sanzioni
4. Norme che stabiliscono quali autorità e persone possono decidere la creazione di nuove norme
o l’eliminazione o la modificazione di norme esistenti e con quali procedure ciò debba
accadere

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Ordinamento giuridico -> insieme delle norme giuridiche di un gruppo sociale; con ciò il gruppo
sociale apparirà giuridicamente organizzato
Un ordinamento giuridico contiene norme di vario tipo:
 Norme-precetto
 Norme-sanzione
 Norme-organizzative
 Norme sulla produzione di norme giuridiche
Contiene anche norme sulla “produzione” di altri atti giuridici:
 Contratti (riguardante i privati)
 Leggi, provvedimenti della PA e le sentenze dei giudici (riguardante le pubbliche autorità)

Esistono diversi ordinamenti giuridici, in corrispondenza della pluralità e diversità dei gruppi sociali
(principio della pluralità degli ordinamenti giuridici).
Molto frequentemente si considerano ordinamenti giuridici solo gli ordinamenti dei gruppi sociali
indipendenti (gruppi ai quali nessuna autorità può prescrivere regole vincolanti, se non con il loro
consenso).
Gruppi sociali indipendenti -> gruppi organizzati nella forma dello Stato -> quindi i fondamentali
ordinamenti giuridici sono gli ordinamenti statali:
 Ordinamento internazionale: costituito da regole che disciplinano i comportamenti degli stati
stessi nei loro rapporti reciproci
 Ordinamento canonico -> complesso delle norme proprie della chiesa cattolica; la chiesa si
considera un gruppo sociale indipendente dotati di un proprio diritto

Una caratteristica storica degli ordinamenti giuridici è costituita dal carattere pubblico, vale a dire
palese e non segreto. (Es. ordinamenti mafiosi o camorristici sono caratterizzati dal segreto)
Dato che esistono molteplici ordinamenti giuridici, può capitare che l’uno prescriva ciò che l’altro
vieta. La qualificazione dei comportamenti e il loro valore come atteggiamenti prescritti o vietato è
situata nel diritto relativo di un certo ordinamento. È il cosiddetto principio della relatività dei valori
giuridici.
Le norme giuridiche di una comunità organizzata ed indipendente si riconoscono, in quanto venute in
essere attraverso particolari procedure. Bisogna ammettere la possibilità che la norma così posta in
essere sia (o almeno appaia) ingiusta, da un punto di vista assoluto o morale.

Secondo le teorie del diritto naturale ci sarebbe una perfetta coincidenza tra diritto e giustizia, nel senso
che tutte le norme giuste sarebbero solo perciò norme giuridiche.
Le norme giuridiche esistono e va logo o non perché giuste, ma in primo luogo perché sono venute in
essere (sono state poste) nei modi stabiliti -> si dice che il diritto è positivo, cioè diritto posto [es.
costituzione italiana esprime i fondamentali principi e valori ritenuti mediamente giusti, e che perciò
essa è accettata come testo normativo fondamentale.
I criteri fondamentali di legittimazione di certe autorità come autorità massime esistono, in quanto essi
sono riconosciuti nell’ambito di quel gruppo sociale.
Parlando di diritto fondato sul consenso e diritto fondato sulla forza si indicano delle ipotesi estreme; in
realtà nessun sistema giuridico può rinunciare ad imporsi con la forza a coloro i quali non lo accettino;
e nessun sistema giuridico può esistere senza il consenso di alcuni.

Le carte dei diritti dell’uomo

Ogni stato è sovrano nel determinare che cosa, per il proprio ordinamento, sia giusto e sia sbagliato
(cosa sia conforme e cosa sia contrario al diritto).
Dopo la Seconda guerra mondiale si è avvertita sempre di più la necessità di riconoscere i diritti
fondamentali dell’uomo attraverso appositi atti internazionali, chiamati dichiarazioni, che gli stati si
impegnano a rispettare.
La Dichiarazione universale dei diritti e dell’uomo fu adottata dall’assemblea generale dell’ONU il 10
dicembre 1948.
Essa si apre con una enunciazione solenne della libertà naturale e dell’uguaglianza delle persone; con il
divieto di discriminazione (per ragioni di razza, sesso, colore, lingua, religione, opinione).
Gli articoli da 3 a 29 enunciano di diritti umani fondamentali.
Essa è importante perché esprime gli obiettivi generali della comunità delle nazioni in relazione ai
valori della persona e sui valori di libertà, ha soprattutto valore morale e politico.

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La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali venne
firmata a Roma il 4 novembre 1950.
Ha più un carattere giuridico e prevede che la violazione dei diritti umani da parte degli stati che
l’hanno ratificata possa essere accertata da un giudice apposito -> Corte europea dei diritti dell’uomo,
la quale può anche condannare lo stato a risarcire il danno provocato.

Corte penale internazionale

Nella medesima prospettiva di garanzia dei fondamentali diritti umani, si è posto il problema della
punizione dei responsabili dei più gravi crimini (genocidio, crimini di guerra, crimini contro
l’umanità).
 In base a principi di diritto internazionale umanitario, alcuni di questi crimini possono essere
puniti da qualunque giurisdizione penale nazionale (principio della giurisdizione universale).
 Si è provveduto alla costituzione di appositi tribunali internazionali
 Istituzione della Corte penale internazionale permanente (sede all’Aja, Olanda), il cui statuto è
stato stabilito a Roma con un trattato del 1998 divenuto operativo nel 2003.
Essa ha il compito di giudicare gli autori dei crimini di cui si è detto.

LE NORME E LA LORO APPLICAZIONE

La maggior parte delle norme sono scritte, come quelle contenute nelle leggi e nei regolamenti.
Esistono però anche norme non scritte, come quelle di origine consuetudinaria: le quali si formano
quando attraverso successive ripetizioni dello stesso comportamento, quel comportamento finisca per
essere avvertito come giuridicamente doveroso.

Caratteristico delle norme scritte è di presentarsi come un messaggio linguistico, composto di parole e
di frasi che costituiscono il testo normativo.
Norma -> testo normativo -> essenziale perché da quelle determinate parole si può e deve ricavarsi il
significato della norma.
La prescrizione, considerata nel suo testo normativo, si chiama più precisamente disposizione.
Mentre la norma è la prescrizione considerata nel suo significato in ciò che il legislatore ha voluto dire
attraverso la disposizione.
Da una disposizione possono ricavarsi (in astratto) diverse norme, e che si deve determinare quale di
esse corrisponde all’intenzione del legislatore. Anche quando la disposizione da applicare è scritta, essa

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in realtà non può essere applicata senza un processo di interpretazione, che conduce a determinare il
significato in astratto e nel caso concreto.

Quando si deve applicare una determinata disciplina normativa è necessario accertarsi che si tratti di
norme esistenti e già entrate in vigore nei modi prescritti -> che siano state pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica Italiana; mentre se si tratta di atti statali devono essere pubblicate nel
Bollettino Ufficiale della Regione.
La pubblicazione ha lo scopo di consentire la conoscenza delle norme a tutti coloro che dovranno
rispettarle o applicarle. È previsto che entrino in vigore dopo il decorso di quindici giorni.
Questo periodo di tempo durante il quale le norme pubblicate non sono ancora in vigore si chiama
vacatio legis -> la legge esiste, ma non trova ancora applicazione
Decorso questo periodo di tempo le norme entrano in vigore, divenendo efficaci e vincolanti.

Le norme prescrivono comportamenti, nel senso che stabiliscono quali conseguenze debbano derivare
dai comportamenti in concreto posti in essere.
La norma giuridica collega a certi accadimenti certe conseguenze; per fare ciò essa “disegna” con le
parole i tratti essenziali dell’accadimento al quale vuole collegare delle conseguenze -> ciò è definito
fattispecie.
Ci sono due tipologie di fattispecie:
 Fattispecie astratta -> indica l’immagine del fatto disegnata dalle parole della disposizione
 Fattispecie concreta -> indica il fatto nella sua reale esistenza

Applicare una norma significa verificare il suo significato in relazione al caso concreto: significa
interpretarla. Per interpretazione si intende quell’operazione intellettuale mediante la quale si perviene
a chiarire quale significato debba attribuirsi alle frasi e parole con le quali la norma è espressa.
Nell’interpretazione l’elemento letterale ha grandissima importanza.
Bisogna presupporre che la norma persegua un intento razionale, un risultato logico.
Solitamente in ogni disposizione normativa, accanto ad un nucleo centrale di significato abbastanza
chiaro, c’è una zona periferica meno chiara. In questo modo abbiamo individuato i due criteri di
interpretazione: quella letterale e quella logica.
Per indicare la necessità di intendere il significato di ogni norma nel collegamento con il significato
delle altre norme si parla di interpretazione sistematica.

Interpretazione dottrinale: non ha alcun particolare valore legale, e la sua importanza dipende solo dal
suo valore qualitativo, come opera di riflessione sistematica ed approfondita.

Interpretazione giurisprudenziale: è la parola definitiva sull’applicazione delle disposizioni normative


che spetta ai giudici attraverso le loro sentenze (spetta cioè alla giurisprudenza). Questo tipo di
interpretazione è quella con la maggiore importanza.

Interpretazione estensiva: quando si giunge alla conclusione che la parola usata nella legge ha un
significato troppo ristretto rispetto all’intenzione del legislatore, il quale ha detto meno di ciò che ha
voluto. (es. in una norma c’è scritto che è vietato introdurre cani, ma si può pensare che questo divieto
valga anche per i cavalli)

Interpretazione restrittiva: il testo letterale ha un significato più ampio di quello voluto.

Interpretazione autentica: per sottolineare che l’interpretazione ha la stessa provenienza della norma
interpretata.

L’interpretazione non si svolge in astratto, ma in riferimento a casi specifici e concreti, dei quali
occorre trovare la giusta soluzione. Questa giusta soluzione è quella che corrisponde alle regole, ma è
anche quella che meglio soddisfa il senso di equità dell’interprete.

Lo sforzo interpretativo è ancora più evidente quando chi lo compie non sia in una posizione neutrale
virgola ma abbia come compito professionale la difesa degli interessi di una delle parti del caso (es.
avvocati).
L'operatore neutrale (giudice) opera in questo contesto, in cui le interpretazioni possibili sono
moltiplicate dagli stessi tentativi delle parti di dimostrare la propria ragione. Egli invece dovrà il più
possibile ancorarsi ai dati obiettivi dell'ordinamento giuridico.

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Solo alla fine la soluzione del caso assumerà la classica forma del sillogismo:
1- Enunciazione della regola
2- Asserzione del caso in esame come caso corrispondente a quello considerato dalla
regola
3- Applicazione della regola enunciata al caso concreto

Il “sillogismo” giudiziale è il risultato dell’attività dell’interprete.


La regola è il frutto dello sforzo interpretativo, mentre l’asserzione del caso è a sua volta il risultato di
una delicata opera di ricostruzione e analisi delle circostanze di fatto.

Le norme giuridiche sono molte, ma ciononostante non è possibile che esse disciplinino ogni possibile
caso o eventualità. Il giudice però, deve sempre e comunque risolvere la controversia che gli è stata
sottoposta. Il giudice quindi deciderà secondo equità, o secondo quello che a lui personalmente sembri
giusto.
La regola è che egli deve sempre trovare nell’ordinamento stesso i criteri della sua decisione.
Il problema si risolve per mezzo della cosiddetta analogia. Il caso non è esplicitamente previsto, ma
può darsi che ci siano norme che riguardano casi che sono strutturalmente simili a quello che deve
essere risolto. Dalla norma che riguarda il caso simile si ricava un criterio; si applica quindi lo stesso
criterio al caso da risolvere, che non è espressamente disciplinato.

Si dice allora che si è applicata per analogia una norma ad un caso, che non era per sé disciplinato da
quella norma.

Analogia di legge -> corre tra i due casi -> è in virtù della somiglianza tra il caso disciplinato e quello
non disciplinato che il criterio ispiratore della norma dettata per il primo caso può essere applicato al
secondo.
Non è però ammesso il ricorso all’analogia quando si tratti di norme penali (es. la norma che punisce il
furto non si può applicare a chi non restituisce una cosa che gli era stata prestata).
Ugualmente, non è ammesso il ricorso all’analogia quando si tratti di norme che “fanno eccezione a
regole generali” -> nel diritto italiano ciò è stabilito dall’art.14 delle preleggi.

L’interpretazione estensiva è sempre ammessa; si tratta infatti soltanto di intendere il “senso vero” che
la disposizione ha nell’intenzione del legislatore.

Nell’estensione per analogia, invece, si applica la norma oltre il suo significato ed ambito proprio ed
essa non è sempre ammessa.

Può accadere, tuttavia, che non solo il caso da risolvere non sia disciplinato da nessuna norma, ma
nemmeno siano disciplinati da norme casi simili: sicché anche il tentativo di ricavare per analogia la
regola del caso è destinato a fallire.

Nemmeno in questa ipotesi, tuttavia, il giudice può evitare di decidere secondo diritto. Egli dovrà
ricreare quali criteri orientatori delle norme giuridiche vigenti possano essere utili per la soluzione del
caso.

Questi criteri ricavati dalle norme esistenti si chiamano principi generali dell’orientamento giuridico
(analogia iuris).

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I RAPPORTI TRA NORME GIURIDICHE

Gli ordinamenti giuridici sono dinamici -> non solo è sempre previsto che le norme giuridiche possano
sorgere in diversi modi, ma le fonti sono concepite come capaci di produrre stabilmente e
continuamente nuove norme giuridiche.

Ogni nuova norma prodotta sviluppa l’ordinamento, aggiungendosi alle precedenti. Può accadere che la
nuova norma disciplini in modo diverso una materia già prima disciplinata: in questo caso la norma
vecchia e la nuova non si possono applicare entrambe, dato che per il suo contenuto l’una esclude
l’altra.

Quando una fonte pone in essere una nuova norma, incompatibile con una precedente norma, la nuova
norma si sostituisce alla vecchia. Il contrasto tra le due norme viene risolto secondo un criterio
cronologico. Il risultato è l’abrogazione; vale a dire il venir meno di una norma ad opera di altra norma
successiva ed incompatibile con il permanere della prima.

Quando una norma viene abrogata, essa perde la sua efficacia ma soltanto per il futuro. Di regola, le
norme abrogate continuano a venire applicate ai casi che si sono verificati prima della loro
abrogazione, anche se la controversia sorge in un momento successivo. Perciò la norma abrogata cessa
di applicarsi ai casi futuri, ma continua a vivere nell’ordinamento in relazione ai casi passati.

Retroattività -> una norma viene applicata non solo ai fatti che si verificheranno in futuro, ma anche a
quelli che si sono già verificati nel passato.

Le preleggi disciplinano il fenomeno dell’abrogazione, distinguendone tre diverse forme:

I. Abrogazione espressa: si ha quando la nuova norma individua esplicitamente e con precisione


quali disposizioni precedenti vengono abrogate
II. Abrogazione tacita: si ha quando, in assenza di abrogazione espressa, il venir meno della
norma precedente si ricava dall’insanabile contrasto con la norma seguente
III. Abrogazione per nuova disciplina dell’intera materia: si ricorre quando la precedente
disciplina di una materia sia venuta in essere disordinatamente ed in tempi diversi

Le norme giuridiche non sono mai poste da una sola ed unica fonte. Ad esempio, in Italia ci sono
norme frutto di decreti legislativi, o di decreti-legge o di leggi regionali o di regolamenti. Con tali
nomi, si indicano diverse fonti, cioè diversi modi di produzione del diritto. È possibile che due o più
fonti possano legittimamente porre norme nella stessa materia. Se tali norme non sono in contrasto tra
loro, esse non fanno altro che affiancarsi l’una all’altra. Quando due fonti possono dettare norme nella
stessa materia, può succedere che esse siano poste su un piano di equivalenza, di parità. In questo caso
le due fonti hanno la stessa forza, e nel caso che esse pongano in essere norme tra loro contrastanti, si
applica il criterio cronologico. La forza di un atto normativo misura la capacità delle norme da esso
prodotte di innovare rispetto alle norme preesistenti, modificandole o abrogandole. In altri casi accade
che una delle due fonti sia subordinata all’altra; diremo perciò che le due fonti non stanno sullo stesso
piano, ma che l’una è superiore e l’altra inferiore. Il regolamento infatti è fonte gerarchicamente
subordinata alla legge, e non può né modificarne, né abrogarne le norme.

I SOGGETTI

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Le norme giuridiche regolano i comportamenti delle persone, le quali sono perciò i “destinatari” delle
norme, vale a dire coloro ai quali le norme si rivolgono.

Destinatari norme giuridiche -> soggetti di diritto; essi sono le persone cui le norme si applicano, in
modo tale che le loro posizioni risultano disciplinata come diritti, o come obblighi, o come doveri o
poteri.

Essere soggetti significa essere capaci di essere titolari di diritti, obblighi o di altre situazioni
giuridiche. Questa capacità si chiama capacità giuridica, ed è propria di coloro che sono considerati
persone.

Soggetti di diritto = persone fisiche

Tutti gli individui hanno soggettività giuridica e godono della capacità giuridica. Tale principio è
sancito all’art.1 del Codice civile, secondo il quale “la capacità giuridica si acquista nel momento della
nascita”. Nella costituzione la personalità e la capacità giuridica di ognuno sono implicite nel
riconoscimento dei “diritti inviolabili dell’uomo” (art.2) e del principio di uguaglianza (art.3).

Le persone fisiche non sono vincolate a stare in un luogo particolare; la Costituzione garantisce la
libertà personale in generale (art.13), e per i cittadini la libertà di circolazione e di soggiorno (art.16).
Per ogni persona fisica alcuni luoghi hanno rilievo giuridico speciale, e sono:

1. Residenza -> il Codice civile la definisce come “luogo in cui la persona ha dimora abituale”
(art.43, co.2). La dimora è il luogo in cui qualcuno di fatto soggiorna, ma non in modo
puramente precario. Il luogo stabile di dimora è la residenza, che si può definire come il luogo
nel quale una persona fisica si trova quando non ha particolari ragioni per trovarsi altrove.
Essa si determina attraverso l’iscrizione presso l’anagrafe di un Comune. La residenza deve
essere effettiva; il luogo di residenza incide su vari effetti giuridici: luogo di esercizio di
diritto di voto, il luogo di normale notificazione degli atti giudiziari, e più in generale,
l’appartenenza ad un Comune, una Provincia e una Regione.
2. Domicilio -> è il luogo in cui una persona “ha stabilito la sede principale dei suoi affari e
interessi” (art.43, co.1).
Esempio: il domicilio è molto rilevante in alcuni casi, come quando nel domicilio del creditore
vanno pagate le somme di denaro, e nel domicilio del defunto si apre la successione.

Capacità di agire -> è per diritto, ciò che consente ad un soggetto di compiere azioni alle quali si
collegano effetti giuridici (es. acquisto di una proprietà). Diciamo quindi che un neonato ha la capacità
giuridica, ma non ha capacità d’agire. La mancanza di capacità d’agire è una pura conseguenza della
mancanza di qualunque capacità naturale. Solo con la maggiore età si diventa capaci di compiere
qualunque atto giuridicamente rilevante.

Incapacità naturale -> essa fa sì che gli atti compiuti risultino viziati e siano perciò annullabili. Inoltre,
secondo l’art.2046, chi si trovi in tale condizione non è responsabile degli eventuali danni provocati a
terzi; in questo caso ne risponde il soggetto tenuto alla sorveglianza dell’incapace.

Normalmente, la persona che “agisce” e la persona che riceve gli effetti dell’azione, sono la stessa
persona. Ciascuno, agisce usualmente per sé.

È possibile, tuttavia, agire per altri o agire attraverso altri. Questa è la rappresentanza, ossia agire
producendo effetti giuridici per un’altra persona. Il potere di rappresentare altri può derivare
direttamente dalla legge o dalla stessa volontà di colui per il quale l’atto viene compiuto.

Sappiamo che esistono soggetti che hanno la capacità giuridica, ma che non hanno capacità di agire.
Esempio: supponiamo che taluno, morendo, abbia lasciato per testamento alcuni beni al figlio neonato
di un caro amico. Il neonato può divenire il proprietario di quei beni (infatti ha capacità giuridica), ma
non è in grado di compiere quell’atto di accettazione dell’eredità.

Se in luogo dell’incapace agisca un diverso soggetto, dotato della capacità, il quale rappresenta
l’incapace; il soggetto chiamato ad agire in luogo dell’incapace dovrà curare gli interessi dell’incapace,
dovrà quindi agire per conto di quello.

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Rappresentante = agisce in nome e per conto del rappresentato.

A chi spetti la rappresentanza dell’incapace a volte è determinato direttamente dalle leggi, a volte deve
essere deciso da un giudice attraverso la nomina di un tutore. In entrambi i casi si parla di
rappresentanza legale, per indicare che è la legge che impone che la persona incapace sia rappresentata
da una persona capace. Si parla di rappresentanza volontaria quando è l’interessato (colui che vuole
farsi sostituire) a potersi ed a doversi preoccupare di indicare chi vuole agisca in suo nome.

Procura -> atto con il quale una persona volontariamente conferisce ad altra persona la rappresentanza;
è prevista dal Codice civile all’art.1387. Essa può riguardare singoli affari (procura speciale) o tutti in
genere gli affari di una persona (procura generale). Non tutti gli atti possono essere compiuti mediante
rappresentanti (es. non è ammesso il testamento per procura e non è ammesso il voto per procura nelle
elezioni politiche o amministrative).

Una forma di “rappresentanza” con caratteri particolari si realizza nel caso delle persone giuridiche,
cioè dei soggetti che sono organizzazioni, come una società o un ente pubblico. La persona giuridica
non può operare se non attraverso la sua organizzazione, cioè attraverso gli uomini che ne fanno parte:
sono essi che la “rappresentano”. In questo caso si parla di rappresentanza organica -> il
“rappresentante” opera come parte dell’organizzazione-persona giuridica. Inoltre, ad una delle persone
fisiche che agiscono per l’organizzazione viene di solito assegnato il compito di rappresentare la
persona giuridica nel suo insieme (es. quando si tratti di partecipare ad una causa davanti al giudice);
solitamente chi ha questo compito è il presidente della società.

Organizzazioni: composte da singoli individui; in essa entrano le singole persone come componenti, il
che significa che l’organizzazione è qualcosa di diverso e di più ampio dei singoli individui che la
compongono. Possiamo definire un’organizzazione come un insieme di persone fisiche unificato da:

1) Regole che determinano gli scopi comuni


2) Regole sull’appartenenza dei soggetti all’organizzazione
3) Regole sulle risorse da acquisire ed utilizzare per il conseguimento degli scopi
4) Regole per determinare quali dei soggetti appartenenti all’organizzazione possano o debbano
agire per essa

Osserviamo però che, mentre le persone giuridiche sono organizzazioni, non tutte le organizzazioni
operanti nella società sono persone giuridiche. Non hanno attualmente personalità giuridica, ad
esempio, organizzazioni importanti come i partiti ed i sindacati, così come non sono persone giuridiche
“organizzazioni” come la famiglia.

È la legge che stabilisce quali tipi di organizzazioni sono persone giuridiche, e quali requisiti esse
debbano avere a questo fine. Ad esempio, le società per azioni sono sempre persone giuridiche (essi
acquistano tale qualità con la loro stessa costituzione, una volta che l'atto costitutivo sia stato depositato
presso l'ufficio del registro delle imprese: con l'iscrizione la società acquista la personalità giuridica).

Lo strumento della persona giuridica offre molti vantaggi: uno dei fondamentali consiste nella
separazione della responsabilità patrimoniale dell’organizzazione da quella delle persone fisiche che la
compongono. Queste possono dunque agire attraverso la persona giuridica, e limitare a propria
responsabilità al capitale conferito nell’organizzazione. Le persone giuridiche sono talora anche
chiamate enti morali. Le persone giuridiche non hanno né residenza né domicilio generale, ma hanno la
sede in un determinato luogo.

Le organizzazioni possono essere distinte in organizzazioni del tipo della associazione e organizzazioni
del tipo della fondazione.

 Organizzazioni di tipo associativo: composte da più persone che stringono tra loro un accordo
di collaborazione per perseguire insieme un determinato scopo, da esse deciso. In questo tipo
di organizzazioni l’elemento patrimoniale ha il suo peso. Appartengono al tipo
dell’associazioni non solo le associazioni in senso stretto, ma anche le società commerciali, le
quali si caratterizzano per avere ad oggetto l’esercizio di attività imprenditoriali a scopo di
lucro.

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 Organizzazioni del tipo della fondazione: l’istituzione è creata da un atto iniziale (atto di
fondazione) di un solo soggetto, che è diverso da coloro che saranno chiamati ad amministrare
l’ente. Nelle fondazioni non ci sono soci, e gli amministratori possono solo operare per
raggiungere nel modo migliore possibile gli scopi assegnati all’ente con l’atto di fondazione.

Nel diritto privato sia le associazioni che le fondazioni diventano persone giuridiche, e acquistano la
“personalità giuridica”, non automaticamente ma con il perfezionamento dell’”atto costitutivo” (atto
pubblico, notarile), ma soltanto con un apposito atto di riconoscimento da parte della pubblica autorità.

L’associazione deve necessariamente avere una assemblea dei soci, che deve essere convocata almeno
una volta all’anno per l’approvazione del bilancio. La rimanente disciplina dell’organizzazione è
contenuta in un atto chiamato statuto.

La vita e gli atti delle fondazioni sono sottoposti a controlli dell’autorità pubblica, la quale può
annullare le deliberazioni contrarie a norme imperative, all’atto di fondazione, all’ordine pubblico e al
buon costume. Una fondazione può esistere soltanto a condizione che chieda e ottenga il
riconoscimento come persona giuridica.

Le associazioni, invece, possono, secondo il Codice civile, esistere anche senza il riconoscimento. Esse
non diventano persone giuridiche in senso pieno, ma rimangono nello stato di associazioni non
riconosciute.

Comitato -> più persone fisiche possono decidere di agire insieme e raccogliere mezzi tra i
sottoscrittori per il raggiungimento di uno scopo di pubblica utilità, dando vita ad una sorta di
provvisoria associazione tra loro, senza però eleggere degli “amministratori”. il Codice civile prevede
che il comitato possa anch'esso chiedere il riconoscimento come persona giuridica, ma, se ciò non
accade, la regola è che i componenti del comitato sono personalmente responsabili degli obblighi
assunti.

Enti ecclesiastici civilmente riconosciuti -> sono persone giuridiche; si tratta in pratica delle
parrocchie, delle diocesi, degli istituti religiosi, dei seminari e di altre istituzioni aventi finalità religiose
facenti capo alla chiesa cattolica.

Le associazioni, le fondazioni e le società disciplinate dal Codice civile sono persone giuridiche
private.

Lo stato è un’organizzazione: l’organizzazione sovrana di un popolo su un determinato territorio. Ma al


suo interno sono costituite anche altre organizzazioni: le Regioni, le Province e i Comuni.

Le norme del diritto considerano come persone giuridiche anche le organizzazioni diverse, a
cominciare dallo Stato stesso.

Enti pubblici -> sono le organizzazioni costituite dalla comunità per il raggiungimento dei propri fini,
riconosciute come persone giuridiche.

Le organizzazioni pubbliche hanno capacità giuridica; anch’esse possono concludere contratti,


assumere obblighi ed essere titolari di diritti.

Tuttavia, il fine stesso per il quale lo Stato e gli altri enti pubblici esistono fa sì che ad essi siano
normalmente riconosciuti speciali poteri che si chiamano potestà (potere di imporre determinati
comportamenti con propri atti normativi o con propri provvedimenti).

L’esistenza di questi poteri, fa sì che la loro organizzazione e la loro attività siano solo in parte
disciplinate dal diritto privato, ma siano invece fondamentalmente regolate dalle norme del diritto
pubblico: il quale è il ramo del diritto che disciplina l’organizzazione pubblica e molta parte dei
rapporti tra l’organizzazione pubblica e i soggetti privati.

LE SITUAZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE: I BENI

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Diritto ed obbligo sono due posizioni nelle quali i soggetti si possono trovare nei confronti di certe
persone, in relazione a certi bene. Sono situazioni giuridiche soggettive.

Si ha un diritto soggettivo quando ci è garantito il godimento di un determinato bene della vita. Il


“bene” garantito può essere una cosa, oppure un servizio, o una somma di denaro. Ed anche ciò che è
in relazione alla “cosa” o al “servizio” è garantito può variare. Tuttavia, non c’è diritto soggettivo senza
che vi sia la garanzia del godimento di un bene della vita.

La garanzia del diritto soggettivo è fornita dal “diritto”. Sono le norme di un certo ordinamento a
stabilire quali beni della vita possano essere garantiti ed in che modo essi sono garantiti. La garanzia
del godimento di ciò che forma oggetto di un diritto soggettivo è sempre offerta dalla possibilità di
ottenere il riconoscimento di esso e la riparazione ad opera di un giudice, la cui sentenza venga poi
fatta eseguire anche coattivamente dallo Stato.

Diritti assoluti -> si hanno in relazione ad ogni altro soggetto. Tuttavia, gli altri soggetti non sono tenuti
a fare alcunché per soddisfare il nostro diritto, ma solo a non fare niente che sia lesivo del diritto stesso
(es: sono diritti assoluti il diritto di proprietà, il diritto alla vita, al nome e alla propria immagine).

Diritti relativi -> si hanno in relazione a soggetti determinanti, e solo in relazione ad essi; e tali
soggetti, d'altra parte, si ritrovano di fronte al titolare del diritto in situazione di obbligo.

Diritto + obbligo = rapporto giuridico

I diritti relativi sono soggetti a venir meno se non vengono esercitati per molto tempo: è il fenomeno
della prescrizione dei diritti; i diritti assoluti, invece, non sono sempre soggetti a prescrizione.

Nell’ambito dei diritti assoluti hanno molta importanza i diritti reali, i quali possono definirsi come
diritti assoluti aventi ad oggetto le cose.

Facoltà -> si usa questo termine per indicare ciò che il titolare del diritto può fare rispetto al bene il cui
godimento gli è garantito. Caratteristico delle facoltà è che il loro esercizio non muta la situazione
giuridica del bene o dei soggetti.

Potere giuridico: possibilità data ad un soggetto di produrre effetti giuridici con propri atti a ciò rivolti.
Questa nozione si collega alla capacità di agire; quindi, possiamo dire che la capacità di agire non è
altro che la capacità di esercitare i poteri giuridici di cui un soggetto si trovi ad essere titolare.

I poteri giuridici si realizzano mediante atti volontari, ma non derivano dalla volontà, bensì dalle norme
del diritto.

Tuttavia, le norme spesso consentono che la volontà intervenga anche nella attribuzione dei poteri (es.
procura).

Anche il potere giuridico ha ad oggetto beni della vita, ma non consiste in una garanzia di godimento,
bensì nella possibilità di mutarne la condizione giuridica. Attraverso l’esercizio dei poteri i diritti stessi
possono passare da un soggetto ad un altro, come nella compravendita.

Ci sono effetti giuridici che ognuno può produrre con un suo solo atto di volontà. Con il testamento, ad
esempio, ognuno può indicare i soggetti ai quali andranno i suoi beni, dopo la sua morte.

Molto spesso, però, per produrre un determinato effetto è necessario il convergere di due volontà. Si
distinguono infatti i poteri ad esercizio unilaterale (sono quelli che possono essere esercitati da un solo
soggetto) e i poteri ad esercizio bilaterale (sono quelli che richiedono la partecipazione di almeno due
soggetti in posizione contrapposta).

Caratteristici poteri unilaterali sono quelli propri delle autorità, sia che si tratti di fare le leggi, o che si
tratti di decidere le controversie sorte tra i soggetti con le sentenze, o che si tratti di provvedere ai
pubblici interessi con provvedimenti amministrativi. Gli effetti giuridici degli atti delle autorità
derivano dalla sola manifestazione della volontà dell’autorità. I poteri unilaterali delle autorità sono la
conseguenza della posizione di “superiorità” ad esse attribuita dalle norme giuridiche.

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 Potestà normativa: potere di fare le norme
 Potestà giurisdizionale: potere di giudicare
 Potestà amministrativa: poteri dati alle autorità per provvedere ai pubblici interessi

Interesse legittimo: situazione di vantaggio che si possiede di fronte al potere dell’amministrazione;


l’interesse leso dall’atto dell’autorità amministrativa è protetto con la garanzia della legittimità dell’atto
stesso, ma se l’atto è conforme alla legge allora l’interesse di colui che è sottoposto al potere
dell’amministrazione deve cedere.

Le situazioni giuridiche svantaggiose sono il rovescio di situazioni giuridiche vantaggiose attribuite ad


altri. In particolare, ci si trova nella situazione di obbligo colui verso il quale si esercita la pretesa di
adempimento di un diritto soggettivo. Chi ha il diritto può pretendere il comportamento che forma
oggetto del diritto, l’obbligato deve prestare tale comportamento.

Nel diritto privato si chiama obbligazione l’obbligo di tenere un determinato comportamento,


economicamente valutabile, che forma il contenuto del diritto soggettivo corrispondente all’obbligo. Il
comportamento che deve essere tenuto dall’obbligato per il soddisfacimento del diritto altrui si chiama
prestazione, ed è ciò che deve essere fornito dall’obbligato al titolare del diritto.

Nel Codice civile si chiama onere un obbligo che accompagna un beneficio (es. Il figlio di un'artista
dona le opere del padre ad un museo, con l'onere di lasciarle vendere gratuitamente, o di tenerle esposte
in una determinata sala). Oneri di questo genere sono frequenti nei testamenti o nelle donazioni.
L’onere è un vero e proprio obbligo, che è però collegato ad un beneficio.

Di onere si parla anche in un senso diverso, sempre nel Codice civile si parla di onere della prova per
indicare che chi chiede qualcosa al giudice deve provare (dimostrare) di aver ragione. Qui non c’è
nessun vero obbligo; ciò che si vuole dire è che, se non si dimostra di aver ragione, si perde la causa.

Dovere giuridico: si intende ogni comportamento che è prescritto, e perciò deve essere tenuto, e che
tuttavia non forma oggetto di una specifica pretesa di un altro soggetto.

Soggezione: situazione di colui che si trova esposto alle conseguenze negative dell’esercizio di un
potere altrui (es. posizione caratteristica nei rapporti tra privati e pubbliche autorità).

Quando qualcuno pretende di avere un diritto verso un altro, e l’altro lo nega, inevitabilmente sorge
una controversia. È evidente che ci deve essere un modo per risolvere le controversie, quando esse non
trovino spontanea soluzione.

Il mezzo legale per far valere le proprie regioni è l’azione, cioè il potere, dato ai soggetti, di chiamare
un giudice a decidere con sentenza sulla controversia che li interessa. Nell’ordinamento italiano, questo
potere è solennemente riconosciuto dalla Costituzione all’art.24 “tutti possono agire in giudizio per la
tutela dei propri diritti e dei propri interessi legittimi”.

Agire in giudizio = esercitare il potere di azione

Attraverso l’azione si instaura il processo; ma nel processo deve essere garantito il contradditorio:
“ogni processo si svolge nel contradditorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a un giudice
terzo e imparziale” (art.111 Costituzione).

Chi esercita l'azione per vedere riconosciuto una sua pretesa si sforzerà di convincere il giudice,
allegando i fatti che sostengono le sue ragioni. Chi resiste alla pretesa potrà difendersi contestando
l'esistenza o la validità delle ragioni portate a sostegno della pretesa.

È chiaro, perciò, che il potere d’azione è un potere autonomo, che spetta al soggetto anche se non gli
spetti in realtà il diritto che pretende di avere.

Affinché il giudizio si svolga fino alla fine, arrivando ad una sentenza di merito, occorre avere uno
specifico interesse all’esercizio dell’azione, interesse che prende il nome di interesse ad agire.

A volte la legge riconosce il potere di azione a soggetti che non sono (né si affermano) titolari di un
diritto soggettivo o di un interesse legittimo.

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Nel diritto pubblico, in certi casi, è consentito l’esercizio del potere d’azione a chiunque sia membro di
una determinata collettività (es. cittadino o elettore), a chi esercita l’azione di un qualunque specifico
interesse. Si parla quindi di azione popolare.

Secondo il Codice civile, i beni sono “le cose che possono formare oggetto di diritti”(art.810).

Per cosa, però, non si deve intendere esclusivamente un oggetto materiale; c’è una distinzione tra beni
materiali e beni immateriali.

D’altra parte, non tutte le cose sono beni, in senso giuridico, ma solo le cose che possono formare
oggetto di diritti.

Bene immobile -> è, in generale, il suolo e tutto ciò che vi è incorporato, naturalmente o
artificialmente, come recita l’art.812 “gli alberi, gli edifici, e le altre costruzioni”

Bene mobile -> tutti gli altri beni, che non possiedono la caratteristica sopra indicata

Secondo l’art.42 della Costituzione, la proprietà è pubblica o privata. È stabilito che “i beni economici
appartengono allo stato, ad enti o a privati”.

I beni pubblici sono i beni di proprietà degli enti pubblici. Tuttavia, talvolta, gli enti pubblici
possiedono beni a puro titolo di proprietà privata, cioè possiedono beni che possono essere acquistati e
venduti, che possono formare oggetto di diritti nei modi previsti dal Codice civile, oppure che possono
essere usucapiti (in breve, seguono in tutto e per tutto il regime dei beni privati).

FATTI E ATTI GIURIDICI

Fatti umani -> fatti che consistono in azioni consapevolmente poste in essere da uomini. Fatto giuridico
-> è ogni fatto dal quale una norma del diritto faccia derivare qualche conseguenza; ogni fatto
giuridicamente rilevante

Termine: momento nel quale giunge a maturazione un determinato effetto giuridico collegato al
decorso del tempo. Ci sono due tipologie di termine:

 Termine iniziale; è il momento nel quale essi cominciano a prodursi


 Termine finale; momento con il quale si indica che il termine cessa

Spesso vi sono attività che devono essere compiute entro un certo termine; il non compierle entro il
termine previsto costituisce la trasgressione di un obbligo, e dà luogo ad una sanzione. Poiché dopo il
decorso del tempo stabilito si decade dalla possibilità di esercitare il potere, si parla di termine di
decadenza.

Simile alla decadenza può apparire la prescrizione, che consiste nel venir meno di un diritto, quando
esso non viene esercitato per un tempo prestabilito. Vi sono però regole sulla sospensione e sulla
interruzione dei termini di prescrizione: regole che non si applicano ai termini di decadenza, e
differenziano così le due figure giuridiche.

Se il termine è indicato mediante il riferimento ad un determinato giorno, il termine scade con il finire
di quel giorno, cioè alle ore 24. Quando il termine è indicato in un altro modo, come ad esempio
mediante il riferimento ad un certo numero di giorni/mesi potrebbero sorgere maggiori problemi.
L’art.2963 del Codice civile contiene alcune regole che si riferiscono in particolare ai termini di
prescrizione, ma esprimono criteri validi nell’ordinamento italiano in ogni caso non diversamente
disciplinato.

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Fatti illeciti -> comportamenti umani, di un essere consapevole e responsabile, che sono contrari al
diritto e dai quali le norme fanno derivare conseguenze negative per chi li ha posti in essere (le
sanzioni).

1) Illecito civile: consiste in un comportamento che provoca un danno ingiusto verso una o più
persone, violandone i diritti soggettivi. La sanzione è perciò, di solito, il risarcimento del
danno provocato. Può darsi che il comportamento dannoso consista nella trasgressione di una
preesistente obbligazione (illecito contrattuale). All’art.2043 il Codice civile stabilisce che
qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che lo
ha commesso a risarcire il danno. Ci sono dei termini di tempo disponibile per chiedere il
risarcimento (dieci anni per l’illecito contrattuale, cinque per l’extracontrattuale).
2) Illecito penale: quando si ha la trasgressione di una norma, con un comportamento che
costituisce reato: ma la norma è posta contro comportamenti considerati dannosi per l’intera
collettività; e perciò puniti con sanzioni chiamate pena. Negli ordinamenti europei, le pene
incidono sulla libertà personale (reclusione) o sul patrimonio (ammenda). I comportamenti
puniti con sanzioni penali (reati) sono previsti nel Codice penale.
3) Illecito amministrativo: consiste in un comportamento che è colpito con una sanzione che non
consiste né in una vera pena, né con l’obbligo di risarcire il danno; ma che di solito consiste
nell’obbligo di pagare una somma di denaro alla pubblica amministrazione, a titolo di
contravvenzione.

Ci possono essere anche degli illeciti disciplinari, che sono comportamenti scorretti di coloro che sono
sottoposti alla pubblica amministrazione (es. militari, studenti scuola pubblica) e che sono colpiti con
sanzioni dette disciplinari.

Uno stesso comportamento può dar luogo, nello stesso tempo, a più forme di illecito: questa è la
cosiddetta contemporaneità di illeciti.

È la manifestazione di volontà che le norme individuano come il “fatto” dal quale far derivare
conseguenze giuridiche, che vanno nel senso nel cuore la volontà è manifestata: la produzione delle
norme deliberate il sorgere del rapporto giuridico voluto dei contraenti. Le norme prevedono e
consentono che i soggetti possono con la loro volontà determinare gli effetti giuridici voluti: l'enorme
danno i soggetti il potere di determinare il sorgere di quegli effetti. Gli atti con i quali, manifestando la
propria volontà i soggetti esercitano i poteri loro attribuiti dalle norme si dicono atti giuridici. un atto
giuridico e perciò una manifestazione di volontà con la quale un soggetto esercita un potere previsto
dalle norme, producendo effetti giuridici corrispondenti alla volontà espressa.

Essi sono esercizio di poteri attraverso manifestazioni di volontà: e può accadere che essi esistano, ma
in modo non conforme a quello previsto dalla legge. Esso invece esiste, ma non è come dovrebbe
essere secondo le norme che lo riguardano. Poiché esso, pur esistendo, è per qualche aspetto contrario
alle norme, diciamo che è invalido.

Gli atti giuridici possono esistere o non esistere, ma gli atti esistenti possono poi essere validi. I fatti
giuridici, invece, non possono mai essere “invalidi”, perché essi, se non si producono nel modo
previsto dalle norme, semplicemente non esistono. Gli atti invalidi possono venire posti nel nulla o
essere dichiarati nulli o essere annullati. Spesso essi, se non sono radicalmente nulli, producono i loro
propri effetti fino a che non siano eventualmente annullati. Il contratto sarà vincolante per le parti, sino
a quando colui che è caduto nell’errore non ne ottenga l’annullamento.

Non può esistere un atto giuridico, se la volontà che esso esprime non si manifesta in qualche modo
all’esterno, divenendo riconoscibile. Il modo di manifestazione prende il nome di forma dell’atto.

Capita spesso che per certi aspetti il Codice civile richieda la forma scritta. Attraverso la forma scritta
la legge mira da una parte a rendere più consapevoli i soggetti degli impegni che assumono, dall’altra
parte a ridurre il numero di controversie, attraverso il documento. In alcuni casi l’atto può essere
validamente compiuto anche a voce: e tuttavia, se sorge una controversia, la sua esistenza non può
essere dimostrata nel giudizio se non attraverso lo scritto (es. contratto di assicurazione). In questi casi
è sufficiente che vi sia una qualunque documentazione scritta del rapporto, anche successiva all’atto.

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Nel diritto pubblico, quasi sempre si usufruisce della forma scritta. Tuttavia, non esiste una regola che
imponga la forma scritta, ed esistono invece casi di provvedimenti amministrativi non scritti. La stessa
legislazione presuppone che normalmente il provvedimento sia espresso e redatto per iscritto. La
mancanza della forma richiesta come requisito sostanziale dell’atto ha in ogni caso come conseguenza
la sua nullità.

Sono atti di autonomia privata gli atti con i quali ciascuno esercita il potere a lui riconosciuto di
disporre dei propri interessi.

Atti di autonomia -> atti con i quali i soggetti provvedono da sé e liberamente a disciplinare i propri
rapporti. Si tratta di atti di autonomia privata per indicare che questa posizione di libertà è quella che
caratterizza i soggetti privati. I soggetti che nell’ordinamento hanno autonomia privata stanno a
significare che essi possono perseguire i fini che credono.

Gli organi della pubblica amministrazione devono in ogni momento perseguire il fine per il quale
l’amministrazione pubblica esiste, cioè ottenere il migliore soddisfacimento possibile degli interessi
pubblici.

Atti dei privati -> non hanno nessun bisogno di essere motivati

Atti della PA -> devono sempre essere motivati, cioè devono contenere l’indicazione delle ragioni per
le quali è stato compiuto un certo atto (fatta ad eccezione solo per atti normativi e quelli a contenuto
generale)

I soggetti godono di autonomia privata, ma cioè non significa che nello svolgimento della loro
autonomia essi non incontrino dei limiti. Spesso è necessario che l’esistenza di atti o di fatti
giuridicamente rilevanti sia conosciuta, o almeno conoscibile, da parte di persone e soggetti. A ciò sono
rivolte le comunicazioni e le notificazioni; esse si rivolgono a destinatari personalmente determinati e
si distinguono per le diverse modalità e per il diverso grado di formalità.

Notificazioni= speciali comunicazioni di atti e notizie, eseguite dagli interessati ed a cura degli uffici
giudiziari. Tra gli atti che devono essere notificati ci sono quelli di esercizio dell’azione.

Esistono però molti atti e situazioni giuridiche, la cui conoscenza può interessare chiunque venga a
trovarsi in certe circostanze. La pubblicità degli atti si ottiene in vari modi:

1- Il più noto consiste nella pubblicazione a stampa sulla Gazzetta Ufficiale


2- Inserimento nel sito internet dell’amministrazione interessata
3- Inserimento in raccolte ufficiali
4- Deposito in appositi uffici

Tra le forme di pubblicità ci sono i registri ufficiali -> sono archivi di atti e notizie relativi a specifici
oggetti, tenuti a cura di pubbliche autorità, le quali provvedono ad organizzare la loro consultazione, ed
a rilasciare copie o estratti a chi vi abbia diritto. (es. registri immobiliari).

Prove -> possibili modi di dimostrazione dell’esistenza o non esistenza di fatti giuridici. Sappiamo già
che chi afferma una pretesa deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento (onere della prova,
art.2697). Non è necessario, in genere, provare in giudizio l’esistenza delle norme giuridiche: il giudice
ha il dovere di conoscerle ed applicarle. Esistono dei fatti che non occorre provare, perché essi si
presumono al verificarsi di altri fatti: si parla allora di presunzioni legali. Non hanno bisogno di essere
provati i fatti notori, cioè i fatti che rientrano nella comune esperienza (es. guerra, tumulto popolare).
Fondamentali mezzi di prova sono le prove documentali -> documenti di qualsiasi natura, essi esistono
già prima del giudizio, nel quale sono solo esibite; sono sempre ammesse. Un mezzo di prova di questo
tipo è la prova per testimone, la legge non la consente sempre; essa però è sempre ammessa nel
processo penale. In generale, il giudice assegna valore e importanza alle prove secondo la propria
valutazione ed è anche libero di considerare provati fatti che non lo sono.

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LO STATO

Idea di stato: organizzazione che esercita le massime funzioni di governo, in modo indipendente ed
efficace, rispetto ad un determinato territorio. Esso è un ordinamento, vale a dire un “ordine” che lega
insieme gli elementi costitutivi. Poiché ciò che lega i diversi elementi costitutivi si manifesta in norme
giuridiche -> in sintesi, lo stato forma un ordinamento giuridico.

Stato in senso ampio -> Stato è l’insieme delle istituzioni proprie del popolo italiano

Stato in senso stretto -> lo Stato è soltanto una di tali situazioni, benché si tratti di quella dotata rispetto
alle altre di una supremazia, che si esercita nell’ambito della Costituzione e delle leggi.

Territorio -> ci sono molti modi con i quali si possono intendere questo termine:

1) Secondo alcuni, il territorio è qualcosa su cui lo stato esercita un diritto, in qualche modo
simile al diritto di proprietà: il territorio sarebbe, qualcosa che lo Stato ha
2) Secondo altri, invece, il territorio è un elemento dello Stato, uno dei “componenti” dei quali lo
Stato è l’insieme: si tratterebbe di qualcosa che lo stato è
3) Secondo altri, infine, il territorio è l’ambito spaziale entro il quale un certo Stato esercita il
proprio dominio
4) Contemporaneamente, va aggiunto che il territorio rappresenta il luogo stabile di radicamento
del gruppo sociale indipendente organizzato in forma statale, e perciò il luogo di radicamento
del popolo

Rispetto agli altri Stati, il territorio statale è delimitato dai confini o dal mare. Confini possono essere:

 Naturali (es. fiumi o catene montuose)


 Artificiali -> cioè arbitrariamente fissati dagli Stati medesimi

Quando vi siano tra due Stati confini naturali, una serie di regole del diritto internazionale da tutti
riconosciute forniscono i criteri per la precisa individuazione della linea di confine: ad esempio, può
coincidere con la linea di spartiacque (nel caso delle montagne), o con la linea mediana (per i fiumi non
navigabili) o con la linea di massima profondità (fiumi navigabili). Se il territorio statale è delimitato
dal mare, occorre distinguere la parte di mare che forma il cosiddetto mare territoriale dalla parte
rimanente, che viene chiamata mare libero. Il mare territoriale è assimilato al territorio statale, mentre il
mare libero non è oggetto di dominio da parte di nessuno stato.

Popolo -> elemento personale dello stato, è formato da tutti coloro che, secondo le regole poste dallo
Stato stesso, godono della cittadinanza. La cittadinanza è una particolare qualificazione giuridica, che
definisce una persona fisica come membro di una determinata comunità statale. Alla qualifica di
cittadino si collegano determinati diritti (es. diritto di voto) e determinati doveri (es. difendere la
patria). Tra cittadini e popolo c’è perfetta corrispondenza: il popolo di uno Stato è composto solo dai
cittadini, e d’altra parte tutti i cittadini fanno parte del popolo.

Nazione: a una stessa nazionalità appartengono coloro che sono legati da comuni caratteristiche di
lingua, costumi e religione. Vi sono anche stati plurinazionali.

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Nella Costituzione italiana l’espressione “nazione” è usata per intendere la comunità complessiva che
si esprime nella Repubblica italiana. Vanno intesi i seguenti articoli:

 Art.67 -> ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione


 Art.98 primo comma -> pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione
 Art.49 -> partiti concorrono a determinare la “politica” nazionale
 Art.87 primo comma -> il Presidente della Repubblica rappresenta l’unità nazionale

Ogni Stato stabilisce le regole cui attenersi per attribuire alle persone la propria cittadinanza, dando
rilievo alla cittadinanza dei genitori (criterio ius sanguinis) a prescindere dal luogo di nascita o invece
al luogo di nascita (criterio ius soli).

La pluralità e diversità dei criteri seguiti dagli Stati rende possibile che qualcuno si trovi ad avere più di
una cittadinanza -> si parlerà quindi di pluripolidìa

Ci sono casi in cui qualcuno si trovi a non avere nessuna cittadinanza -> si parla di apolidìa

La cittadinanza italiana si acquista per filiazione (c.d. ius sanguinis), cioè nascendo da padre italiano o
madre italiana.

La cittadinanza si può acquisire anche in momenti successivi come ad esempio:

 Cittadino minore straniero adottato da un cittadino italiano


 Attraverso la domanda dell’interessato e un atto di un’autorità italiana
 Quando ricorrano determinati requisiti (es. residenza determinato numero di anni)

La cittadinanza può essere concessa con decreto presidenziale, sentito il consiglio di Stato (in questi
casi si parla di naturalizzazione).

La cittadinanza, come può essere acquisita, può essere perduta.

Rinuncia -> è la volontaria dimissione della cittadinanza, è ammessa solo in determinati casi. Ad
esempio, può rinunciare alla cittadinanza il cittadino che “possiede, acquista o riacquista una
cittadinanza straniera” (art.11 l.91/1992). Il cittadino che ha o acquista anche una cittadinanza straniera
non è in alcun modo tenuto a rinunciare a quella italiana, ne ha semplicemente facoltà.

Ciò che contraddistingue gli ordinamenti statali è il carattere sovrano del potere esercitato. Un potere è
sovrano quando non esiste un altro potere ad esso superiore, che sia in grado di porgli dei vincoli
giuridici.

La sovranità è una supremazia nei confronti di ogni altro soggetto o organizzazione operante nel
territorio statale. Lo stato non sarebbe realmente sovrano se non riuscisse a determinare le condizioni
alle quali esse possono legittimamente esistere ed i modi nei quali esse possano operare. Perciò,
rispetto agli altri Stati una comunità organizzata è sovrana, quando in relazione al proprio territorio sia
a tutti gli effetti indipendente rispetto a quelli, capace di decidere senza essere vincolata dalle decisioni
altrui.

Smembramento: quando l’unità statale di un territorio viene meno, e le sue singole parti divengono
Stati indipendenti

Fusione: quando un nuovo stato nasce dall’unione di Stati già indipendenti, che nella fusione perdono
almeno in parte la loro natura statale per dar vitta alla nuova formazione

Incorporazione: quando il popolo e il territorio di uno stato entrano a far parte di un diverso Stato
preesistente; in questo caso lo stato “incorporato” si estingue, e lo stato incorporante risulta ingrandito

La nascita di un nuovo Stato o l’acquisizione del carattere di Stato sovrano di una comunità territoriale
è in primo luogo una questione di fatto. A questo fine, non conta tanto se la comunità in questione
abbia un qualche “diritto” ad esistere come Stato, quando invece il fatto che essa riesce ad esercitare un
sufficiente grado di sovranità esterna ed interna in relazione al proprio territorio. Nella prassi

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internazionale sono in uso atti di riconoscimento con i quali gli Stati “riconoscono” l’esistenza di uno
Stato nuovo.

Nei primi decenni seguenti la fine della Seconda guerra mondiale, i processi di formazione,
trasformazione ed estinzione degli Stati sono stati più frequenti, verificandosi soprattutto in Africa ed
in Asia in coincidenza con il progressivo scomparire delle colonie degli Stati europei e con il
corrispondente formarsi di nuove formazioni statali. Tuttavia, dopo il 1989, il crollo del “socialismo”
(nei termini in cui esso si era realizzato nell’Unione Sovietica) ha comportato di fatto un
corrispondente crollo nel “sistema” degli Stati già socialisti.

Nella sua opera di governo e di promozione della vita sociale e collettiva lo Stato pone in essere vari e
multiformi attività. Lo stato fissa le regole di comportamento: riscuote le imposte, risolve le
controversie tra soggetti fisici e giuridici, punisce i colpevoli di azioni criminose, costruisce strade,
organizza e gestisce servizi di trasporto etc.

Una parte molto importante dell’attività statale consiste nel creare e modificare le norme giuridiche
destinate a guidare ed orientare i comportamenti dei soggetti che operano all’interno dello stato. Lo
stato italiano produce norme giuridiche attraverso le leggi del Parlamento e gli atti del Governo con
forza di legge, e ancora attraverso altre fonti.

Un’altra parte molto importante dell’attività statale consiste nel garantire che i rapporti sociali e i
conflitti di interessi che si producono tra i soggetti si svolgano o si risolvano secondo le norme stesse.
In un certo senso, si tratta di assicurare che la vita sociale si svolga secondo giustizia: la realizzazione
di essa consiste nella realizzazione delle norme che lo stato ha fissato o che riconosce.

L’attuazione delle norme giuridiche è garantita mediante l’istituzione di appositi organi chiamati a
giudicare, risolvendo le controversie sorte tra i soggetti e applicando ad essi le sanzioni previste dalle
norme dell’ordinamento giuridico. La funzione così esercitata si è chiamata funzione giurisdizionale, e
gli organi che la esercitano sono i giudici (organi giurisdizionali). Il giudice deve essere del tutto
estraneo alla controversia, nella quale non deve avere nessun interesse. Si dice che il giudice è terzo
rispetto alla controversia. Di regola, l’organo giudicante non deve sollevare dinnanzi a sé la
controversia; in altre parole, il giudice non procede d’ufficio (non agisce di propria iniziativa).

Qualunque sia il processo, esso normalmente si chiude con la decisione del giudice, espressa in un atto
che prende il nome di sentenza. Essa contiene la decisione del giudice relativa al caso sottoposto al suo
esame, la “ragione” e il “torto”.

o Nel processo civile la sentenza stabilisce i diritti e gli obblighi reciproci tra le parti
o Nel processo penale la innocenza o la colpevolezza dell’imputato
o Nel processo amministrativo l’eventuale illegittimità di un atto dell’amministrazione e le
conseguenze di tale illegittimità

Tipologie di sentenza:

1. Dichiarativa = quando si limiti ad accertare la situazione giuridica tra le parti


2. Costitutiva = quando determina essa stessa una situazione giuridica nuova
3. Di condanna = quando ordina ad una delle parti a tenere un certo comportamento, come il
pagamento di una somma di denaro, o quando ordina che all’imputato sia inflitta una certa
pena

In genere, la prima sentenza pronunciata dal giudice in relazione ad un determinato caso non è
definitiva, e la parte insoddisfatta può chiedere un nuovo giudizio (giudizio di appello) di fronte ad un
giudice di grado più elevato.

Funzione esecutiva -> attività esercitata dal Governo

Funzione amministrativa -> non si limita ai compiti del Governo, ma comprende svariate attività che
hanno in comune l’essere rivolte a perseguire gli interessi della collettività, vale a dire gli interessi
pubblici. Tutte le attività con le quali lo Stato e le altre pubbliche amministrazioni perseguono gli
interessi pubblici della collettività formano il contenuto della funzione amministrativa.

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Principio di legalità della pubblica amministrazione: secondo il quale è nella legge che
l’amministrazione trova i fini della propria azione e i poteri giuridici che essa può esercitare. Oggi
questo principio vale ancora, come garanzia per tutti; quale espressione del principio democratico e
della supremazia della volontà popolare.

Funzione di indirizzo politico: consiste nel formare ed esprimere le scelte di fondo e le proprietà cui si
ispirerà l’azione statale. L’indirizzo politico si manifesta nel programma del Governo e negli atti del
Parlamento, ma naturalmente esso si manifesta poi anche nell’insieme dell’attività normativa ed
amministrativa. Estranea all’indirizzo politico è la funzione giurisdizionale.

Principio di separazione dei poteri: in particolare fu Montesquieu che, intorno alla metà del 700,
credette di ricavare dall'esperienza inglese a lui contemporanea l'idea della necessità che le tre
fondamentali funzioni di statali siano affidate a distinti complessi di organi, ed in questo senso ha
distinti poteri all'interno dello Stato, reciprocamente indipendenti. In questo modo, secondo il filosofo
francese, ognuno dei poteri disporrebbe di una parte soltanto della sovranità, e sarebbe frenato e
bilanciato dall'esistenza e dall'azione degli altri due: si eviterebbe così la tirannide di un solo potere su
tutto il popolo.

Oggi il principio della divisione dei poteri viene considerato ancora valido, ma piuttosto come regola
tendenziale che come criterio assoluto. In particolare, in una Repubblica parlamentale la supremazia
non può aspettare al Parlamento. Il governo e indipendente nella sua attività, ma la sua permanenza in
funzione dipende dalla fiducia del Parlamento. Il potere giudiziario gode di una notevole indipendenza,
che ha lo scopo di assicurare che l’attività giurisdizionale sia svolta imparzialmente.

LO SVILUPPO DEGLI ORDINAMENTI STATALI

Forme organizzative di tipo statale sono esistite da tempi molto antichi. Tali erano ad esempio, le Città-
Stato dei greci e la repubblica prima, poi l’impero dei romani. Tuttavia, lo Stato moderno come lo
intendiamo e conosciamo noi nasce dalla riorganizzazione del mondo dell’alto medioevo.

Un ruolo determinante da avuto la riorganizzazione che i papi dell’epoca (tra cui Gregorio VII)
impressero alla chiesa, sottraendola al potere anche spirituale e carismatico precedentemente
riconosciuto ai re ed al capo dell’impero (cosiddetta lotta per le investiture), ed acquisendo così il
monopolio del governo su una sfera spirituale che al tempo includeva i rapporti di famiglia, la cura dei
poveri e dei malati. Il diritto canonico venne costituendo l’ossatura giuridica di una organizzazione
istituzionale complessa: per cui è stato detto che il primo Stato moderno fu la chiesa.

Parallelamente assumevano una più netta fisionomia – in Sicilia, Normandia, Inghilterra, Francia, paesi
di lingua tedesca e altrove – i regni ormai secolari, che organizzandosi anch’essi riuscivano sempre di
più ad esercitare anche localmente una autorità diretta e non semplicemente intermediata dai legami di
vassallaggio propri del rapporto feudale.

Stato assoluto -> si ritiene storicamente realizzato dalla Francia del Re Sole. Lo stato assoluto era
caratterizzato da una forte concentrazione dell’autorità statale nel sovrano, e insieme dall’assenza di
garanzie giuridiche di fronte al potere statale. Inoltre, in esso non c’è la divisione dei poteri, ma essi
fanno tutti egualmente capo al sovrano.

Nel Settecento, prima della Rivoluzione Francese, lo Stato assoluto evolve in Stato di polizia
(l’espressione “polizia” va intesa nel senso originario di “cura della polis”, ovvero della città), sotto
l’influsso della filosofia illuminista, i sovrani avvertono e proclamano come proprio compito di
promuovere e sviluppare il benessere e la “felicità” dei sudditi.

Stato di diritto: lo Stato legale di diritto è la compiuta espressione istituzionale del periodo del
liberalismo; in esso sono penetrati i principi rappresentativi.

Stato democratico: in esso i diritti politici vengono riconosciuti a tutti i cittadini; strumento
fondamentale di questa evoluzione è il suffragio universale, cioè la concessione a tutti i cittadini adulti

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del diritto di voto (inizialmente venne concesso solo ai maschi). Lo stato democratico è per definizione
“interventista” nella direzione dell’economia, e “sociale” nella predisposizione di strumenti ed istituti
per la promozione ed il mantenimento del benessere.

Stato socialista: questa forma di stato nella sua ispirazione, mirava alla liberazione della società dalla
divisione in classi e dallo “sfruttamento” del lavoro, generati, secondo la teoria di Marx, dalla proprietà
privata dei mezzi di produzione e dallo sviluppo in senso capitalista della vita economica. Perciò
fondamentale carattere dello Stato socialista era la nazionalizzazione dei mezzi di produzione. Secondo
Marx, il venir meno del capitalismo e della divisione della società in classi determinerebbe, in
prospettiva, l’inutilità della stessa organizzazione statale, considerata come lo strumento di dominio
della borghesia sulle classi più povere ed emarginate.

Negli ultimi decenni del secolo scorso si è prodotto un processo di rinnovamento radicale: sia nel senso
di una riconquista delle libertà personali e della libertà politica in particolare, sia anche nel senso di
riassegnare al mercato un ruolo determinante (ciò si verifica con la caduta dell’Urss).

Stati federali: lo Stato federale è uno Stato composto di Stati, cioè di organizzazioni che con ampia
autonomia esercitano all’interno del loro territorio le funzioni legislative, di governo ed esecutive,
nonché giudiziarie. È così una organizzazione statale “centrale” che riunisce, coordina e aggrega gli
“Stati membri” della Federazione.

Stati unitari: sono tutti gli Stati al cui interno esiste un’unica organizzazione avente le caratteristiche
delle organizzazioni statali. S’intende che anche all’interno degli Stati unitari esistono di regola altre
istituzioni territoriali che esercitano poteri pubblici (es. Comuni e Regioni come nel caso dell’Italia).
Ma queste istituzioni non hanno quella ampiezza e completezza di poteri legislativi, amministrativi e
giurisdizionali propria degli Stati.

La distinzione delle forme di governo si basa sul modo in cui i massimi poteri statali sono distribuiti tra
gli organi di vertice dello stato.

Forma di governo repubblicana -> quando l’organo di vertice ha, direttamente o indirettamente,
carattere rappresentativo del popolo.

Forma di governo monarchica -> quando il Capo dello Stato non ha carattere rappresentativo, non è
cioè considerato rappresentante del popolo.

È normale che la carica del Presidente della Repubblica sia temporanea, mentre il monarca lo è
generalmente a vita. Nelle monarchie oggi esistenti, i monarchi non esercitano il potere effettivo, ed
adempiono a funzioni prevalentemente simboliche e rappresentative. Il potere effettivo è esercitato dal
Governo, e dal Parlamento di fronte al quale il Governo poi è responsabile.

La monarchia già assoluta divenne in un primo tempo monarchia costituzionale. Con tale espressione si
intende una limitazione dei poteri del sovrano, che perde in tutto o in parte il potere legislativo, pur
conservando ogni potere di governo e di amministrazione. Con l’aumentare della forza dei Parlamenti,
la monarchia costituzionale evolve in monarchia parlamentare. Questa evoluzione si ebbe anche nella
storia italiani: in effetti lo Statuto che Carlo Alberto concesse per il Regno di Sardegna nel 1848 (che
divenne nel 1861 lo Statuto del Regno d’Italia), prevedeva che il Re potesse nominare e revocare i suoi
Ministri. Ma nella pratica i Governi vennero ben presto formati secondo la regola della fiducia del
Parlamento. Sia nella Repubblica parlamentare che nella Repubblica presidenziale, il Capo dello Stato
ha in relazione al potere esecutivo il solo compito di individuare e nominare quali componenti del
Governo e gli esponenti delle forze pubbliche potranno garantire al Governo stesso la fiducia del
Parlamento. Ciò che differenzia ambedue le forme è il diverso carattere della figura del Capo dello
Stato, che nel caso della Repubblica parlamentare è di solito un Presidente rappresentativo del popolo,
eletto dal Parlamento per un periodo determinato.

La repubblica presidenziale assomiglia in alcuni aspetti a ciò che un tempo era la monarchia
costituzionale. Infatti, il potere di governo ed esecutivo spetta al Presidente della Repubblica. Al
parlamento spetta bensì la funzione legislativa, ma esso non può incidere sulla vita del governo; i
Ministri sono dei collaboratori del presidente.

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Repubblica semipresidenziale -> in essa il Presidente della Repubblica è eletto direttamente dal popolo
ed è in parte integrante del potere esecutivo, con ampli poteri di indirizzo politico: ma il governo vero e
proprio deve ottenere la fiducia delle camere. Essa ha carattere misto.

Costituzione -> atto scritto e solenne nel quale sono stabilite le regole fondamentali della vita statale,
sia quanto all’individuazione degli organi di vertice ed ai loro reciproci rapporti, sia quanto ai diritti e
doveri dei cittadini, ed ai rapporti tra i cittadini e lo Stato.

Quando la Costituzione è superiore alla legge, la quale non può né abrogarla o modificala, si dice che si
tratta di una costituzione rigida.

Si parla invece di costituzione flessibile quando la legge (ordinaria) del Parlamento è idonea e
sufficiente per modificare o abrogare norme costituzionali.

Negli Stati che non hanno una Carta costituzionale scritta, la Costituzione è sempre flessibile. Può darsi
però che uno Stato abbia una costituzione scritta, e che tuttavia questa sia flessibile, come nel caso del
Regno d’Italia (lo Statuto concesso da Carlo Alberto nel 1848). L’attuale Costituzione italiana è una
costituzione rigida, dal momento che essa stessa prevede uno speciale procedimento per la sua
revisione. In Italia il compito di giudicare gli eventuali contrasti tra le leggi e la Costituzione è affidato
ad uno speciale giudice, la Corte costituzionale.

Costituzione formale: insieme dei testi normativi di rango costituzionale, in cui si contrappone alla
costituzione “formale” la cosiddetta costituzione in senso materiale (costituzione materiale).

In tutti gli Stati, le decisioni vengono prese da appositi organi statali, come i parlamenti e i governi e le
decisioni da essi prese valgono ad ogni effetto ed in ogni sede come decisione e volontà dello Stato.

Un elemento caratteristico comune a molti Stati consiste nella circostanza che nella composizione degli
organi statali e nella determinazione sostanziale delle scelte da compiere è assunto dai partiti politici.

Partiti politici -> sono composti da persone che si uniscono riconoscendosi in determinati interessi,
valori o ideali, che si organizzano per tradurre la propria ispirazione in programmi operativi, che
operano per portare i membri del partito alla guida degli organi statali in modo che l’azione e le
decisioni dello Stato siano ispirate ai valori propri del partito. I partiti sono perciò il tramite tra la
società e lo Stato.

È normale che si formino vari e diversi partiti, ognuno dei quali mira a portare nella guida dello Stato i
propri programmi e i propri fini.

Negli stati ispirati alla democrazia politica vale la regola del pluripartitismo, che si manifesta non solo
nella libertà garantita ad ognuno di aderire al partito prescelto, ma anche nella libertà di unirsi ad altri
per dar vita ad un nuovo partito.

FORMAZIONE E VICENDE DELLO STATO ITALIANO

Il Regno d’Italia fu proclamato con la legge del 17 marzo 1861, esso conservò come propria
costituzione lo Statuto che Carlo Alberto aveva concesso al Regno di Sardegna nel 1848.
Originariamente lo Statuto albertino trasformava il Regno di Sardegna da monarchia assoluta in
monarchia costituzionale. In esso quindi il sovrano conservava moltissimi poteri. Al Re non solo
apparteneva il potere esecutivo, ma anche lo stesso potere legislativo era esercitato da esso (oltre che
dal Parlamento); il sovrano poteva respingere le leggi rifiutando ad esse la sanzione (atto che esprimeva
il suo necessario consenso). Non era previsto un Governo vero e proprio, ma soltanto dei Ministri che il
Re nominava e revocava. I centri di potere nello Stato erano essenzialmente due: il Re e
il Parlamento.

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Progressivamente prese rilievo il Consiglio dei ministri, con un Presidente del Consiglio dotato di
specifiche funzioni. L’Italia restava uno Stato Liberale, e non democratico. C’era un Parlamento
rappresentativo del popolo, che non soltanto faceva le leggi ma attraverso la fiducia condizionava
l’esistenza e le scelte del Governo. Sennonché il popolo era rappresentato in Parlamento in modo assai
parziale, a causa delle limitazioni del diritto di voto riservato ai maschi. Alle elezioni del 1900 ebbe
diritto al voto il 6,9% dei cittadini. Con la legge del 30 giugno 1912 venne introdotto il suffragio
universale maschile, che concedeva appunto il diritto di voto a tutti i cittadini maggiori di età e di sesso
maschile: fu così che alle elezioni del 1913 prese parte alle elezioni il 23% della cittadinanza.

Lo sviluppo della democrazia portò all’affermazione dei partiti della nuova era, come il partito
popolare e il partito socialista. A questo sviluppo venne a sovrapporsi la profonda crisi sociale ed
economica che seguì la Prima guerra mondiale e che vide protagoniste le masse che la guerra stessa
aveva contribuito a porre in campo. In poche parole, vi fu un periodo di grande instabilità politica e di
grandi disordini a livello sociale ed economico.

Alla fine dell’ottobre del 1922 Benito Mussolini fu nominato Presidente del Consiglio, ebbe così inizio
la progressiva trasformazione dello Stato da liberal-democratico a Stato fascista.

Nello stesso anno fu creata una Milizia fascista, che affiancava uno squadrismo già in atto.

Venne stravolta la legge elettorale -> violenze, intimidazioni e creazione di una lista unica. Con le leggi
fascistissime del 1925 viene meno la necessità della fiducia del Parlamento al Governo, e con ciò la
forma di governo parlamentare; inoltre, nessun argomento poteva essere posto all’ordine del giorno
dalle Camere senza il consenso del Capo del Governo. Mussolini, quindi, acquista una nuova
preminenza anche all’interno del Governo stesso, dato che i Ministri erano responsabili dinnanzi ad
esso ed egli poteva provocarne la revoca.

Le libertà politiche e sindacali furono ufficialmente soppresse nel 1926 con lo scioglimento di tutti i
partiti, associazioni e organizzazioni esplicanti attività contraria al regime: questo era il cosiddetto
sistema del partito unico.

Nel 1928 fu inserito il Gran Consiglio del fascismo, con vari compiti importanti, tra i quali la
formazione della lista unica dei candidati alle elezioni, l’espressione di pareri sulle maggiori leggi, la
formulazione delle candidature per la carica di Capo del Governo (competenza mai esercitata). Negli
anni Trenta il regime fascista tentò di sviluppare sul piano delle istituzioni dell’economia e del lavoro i
principi del corporativismo, che rappresenta un tentativo di conciliare il conflitto tra lavoratori e datori
di lavoro attraendone la gestione all’interno delle istituzioni stati. Vennero istituite le corporazioni,
chiamate a rappresentare “l’organizzazione unitaria delle forze della produzione”.

Le vicende della Seconda Guerra mondiale, cui l’Italia partecipò dal 1940, fecero precipitare la crisi del
regime, che aveva ormai perduto quel consenso di massa che in certi periodi aveva ottenuto. Nel 1943
Vittorio Emanuele III revocò Mussolini da Capo del Governo e nominò nuovo capo del Governo il
maresciallo Badoglio.

L’8 settembre 1943 l’annuncio americano dell’armistizio concordato tra l’Italia e gli Alleati e la
reazione delle truppe tedesche, indussero il Re ed il Governo a rifugiarsi a Salerno, dando vita a quello
che fu chiamato Regno del Sud.

Poco dopo Mussolini, con il favore della Germania formò la Repubblica di Salò.

Costituzione -> fu promulgata a dicembre del 1947, ed entrò in vigore il 1° gennaio 1948

È composta da 139 articoli, più diciotto disposizioni “transitorie e finali”. Essa si compone di:

o Principi fondamentali (comprendono i primi 12 articoli)


o Diritti e doveri dei cittadini (comprende gli articoli da 13 a 54)
o Ordinamento della Repubblica (comprende gli articoli da 55 alla fine)

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Si tratta perciò di una costituzione “lunga” ed in essa sono sanciti i fondamentali diritti della persona –
con al centro il principio di eguaglianza, e l’obbligo dello Stato di operare per “rimuovere gli ostacoli
di ordine economico e sociale” che di fatto ne limitano la piena esplicazione – tra i quali il diritto al
lavoro e alle libertà individuali. Nella Costituzione, inoltre, si definiscono i compiti delle istituzioni
pubbliche nel governo della società e dell’economia. La parte relativa all’Organizzazione della
Repubblica è la meno “innovativa”, dato che essa riprende le forme del “governo parlamentare” di tipo
liberale democratico.

Dopo la Seconda guerra mondiale si generano due blocchi contrapposti: il “blocco occidentale” (USA
+ Inghilterra + Francia) e il “blocco sovietico” (Unione Sovietica e stati
influenzati da essa) = GUERRA FREDDA (vistosa nella divisione della Germania in due Stati
appartenenti a blocchi opposti) militarmente avevano formato due alleanze: la NATO e il Patto di
Varsavia.
In Italia ci fu una lacerazione tra i partiti: comunisti e socialisti (con Togliatti) si rifacevano al
blocco sovietico, mentre la DC (di De Gasperi) e altri si schieravano con quello occidentale.
Elezioni politiche del 1948 -> vince la DC e l’Italia entra nel blocco occidentale e nella NATO
(4/4/1949) -> lotta politica interna diventa scontro globale di civiltà e valori.
Conseguenze: venne rimandata l’istituzione delle Regioni e l’Italia rimase una Stato “accentrato”. Poi
la Corte costituzionale come giudice della legittimità costituzionale delle
leggi poté funzionare solo dal 1956 e il Consiglio superiore della magistratura dal 1958.
Scelta dell’integrazione europea:
 1951 -> partecipazione alla Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA)
 1957 -> creazione della Comunità economica europea (CEE) e dell’EURATOM (Italia +
Francia + Germania Ovest + Belgio + Lussemburgo)
I principi fondamentali in materia di libertà economiche fanno parte del modo di essere
degli Stati membri e le cui norme operano direttamente in questi Stati.
Le forze di sinistra vengono emarginate e inutilizzate -> ci sono le forze politiche di centro al comando
-> è la fase politica del centrismo.

Anni ’60 -> tentativo di allargare la base della rappresentanza e del consenso nel governo del paese.
 Riforma scuola media -> istruzione obbligatoria e gratuita fino ai 14 anni
 Nazionalizzazione dell’energia elettrica (ENEL) e politica della “programmazione economica”
1968 -> protesta giovanile e studentesca -> spinta al rinnovamento :
1970 -> vengono istituite le Regioni e disciplinato il referendum abrogativo
1971 -> istituzione degli organi di primo grado di giustizia amministrativa
C’è espansione delle libertà civili e democratiche.

Fine anni ’80 -> dibattito sulle riforme istituzionali: esigenze di miglior governabilità del paese e di
riordinare le istituzioni rappresentative in modo da assicurare al livello nazionale un’adeguata
rappresentanza delle comunità regionali e locali.

Proposte:
o per il Parlamento: differenziare i compiti spettanti alla Camera dei Deputati ed al Senato (oggi
fanno le stesse cose);
o per il Governo: introdurre meccanismi di stabilizzazione interni al rapporto di fiducia tra
Parlamento e Governo (“sfiducia costruttiva” = impossibilità per il Parlamento di dare la
sfiducia al Governo se non contemporaneamente indicando una maggioranza a sostegno
di un nuovo Governo);
elezione diretta del capo del Governo
1992 -> il dibattito venne accelerato
1993 -> assegnazione alla Commissione parlamentare per le riforme istituzionali del
compito di elaborare un progetto organico di revisione dell’organizzazione costituzionale ma le
Camere si sciolgono e tutto il procedimento decade.
1994 -> prime elezioni politiche con la nuova legge elettorale (proporzionale e
maggioritario) Forza Italia, Lega Nord e Alleanza Nazionale ottengono la maggioranza
alla Camera e quasi al Senato -> formano una coalizione di maggioranza per governare -> si parla di
“seconda repubblica”
1994: Lega Nord passa all’opposizione _> si scioglie la coalizione e questa aveva messo
in luce:
- la possibile trasformazione dell’Italia in repubblica federale (  Lega Nord)

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- problema delle regole della competizione politica (par condicio) e della coesistenza tra
- maggioranza e minoranza e delle garanzie da assicurare a questa
- proposte per un’investitura popolare dell’esecutivo: presidenzialismo e semipresidenzialismo

Elezioni del 21 aprile 1996   vince la coalizione di centro-sinistra (Ulivo) -> si riprende la
questione della riforma costituzionale ->vengono proposti: federalismo, elezione diretta
del Presidente, Corte di Giustizia amministrativa…  
Nel 1998 il procedimento di revisione istituzionale viene abbandonato per sopraggiunti contrasti
politici.

PRINCIPI FONDAMENTALI DELLA ORGANIZZAZIONE PUBBLICA

Le persone giuridiche sia pubbliche che private hanno capacità giuridica e capacità d’agire -> esse
però possono agire solo attraverso una persona fisica che opera per loro.
Questo agire in nome e per conto di un altro (separazione tra colui che opera e colui per il quale devono
prodursi le conseguenze giuridiche dell’azione) è simile alla
rappresentanza.
Tuttavia, la persona giuridica è organizzazione ed essa non opera attraverso estranei ma
attraverso l’organizzazione stessa, attraverso parti di essa -> colui che opera per la
persona giuridica non è un rappresentante ma il titolare di un ORGANO (= una parte della
stessa persona giuridica), di un suo “ufficio” che ha come compito quello di esercitare i
poteri giuridici ad essa attribuiti.
Poiché l’organo è una parte dell’organizzazione propria della persona giuridica, tutto ciò
che è compiuto dall’organo è pur sempre un’azione della persona giuridica, la quale ne è
responsabile.
Tra organo e persona giuridica non corrono dei rapporti giuridici   l’organo, come parte
della persona, non ha diritti, obblighi o altre situazioni giuridiche soggettive verso la
persona giuridica perché queste situazioni presuppongono una distinzione tra due soggetti invece
l’organo si immedesima nella persona giuridica.
ORGANI = parti dell’organizzazione di un ente, cui è affidato il compito di esercitare i
poteri giuridici dell’ente.
Esistono altre parti dell’organizzazione che non esercitano i poteri giuridici dell’ente ma
tuttavia, producono il lavoro necessario affinché l’ente possa raggiungere i suoi fini  
questi apparati sono detti UFFICI = apparati che, senza esercitare poteri
giuridici, operano per l’ente.
Ciò che identifica un ufficio è il compito ad esso affidato, cioè il lavoro che deve svolgere.
All’ufficio sono assegnate delle persone: una è il capo o titolare dell’ufficio, le altre sono gli addetti.
Poi ci sono delle assegnazioni di materiali -> l’ufficio è un insieme di compiti, persone e mezzi.
Ogni persona giuridica ha i suoi organi e i suoi uffici (es: in Comune c’è l’ufficio di Segreteria).
La persona giuridica agisce attraverso i suoi organi.
A ogni organo è affidato un compito diverso -> l’insieme dei compiti e dei poteri giuridici assegnati ad
un ente (= ATTRIBUZIONE dell’ente) viene ripartito dalle norme che lo riguardano tra i diversi organi
-> ogni organo si caratterizza per la sua COMPETENZA (=parte di attribuzione ad esso affidata).
Quando ogni organo ha una competenza delimitata e differente da quella degli altri  
esercita i poteri in reciproca indipendenza.
Altre volte si realizzano diverse relazioni tra organi (alcuni sono superiori ad altri e viceversa):
1) RAPPORTO GERARCHICO   i due organi hanno la stessa competenza per materia, ma
uno è sopraordinato e l’altro subordinato all’altro. All’organo superiore sono riconosciuti i
poteri tipici di questo rapporto: potere di dare ordini all’inferiore, di controllare i suoi atti, di
decidere al suo posto e di attuare dei ricorsi contro di esso. La gerarchia tra organi si manifesta
in poteri di un organo in relazione a un altro (mentre quella delle fonti si manifesta nella
diversa forza delle norme prodotte). Non esiste mai una gerarchia tra i giudici (= organi
giurisdizionali) ogni giudice decide le controversie nell’ambito della propria competenza
indipendentemente dagli altri. Il rapporto gerarchico si riferisce alla pubblica amministrazione
2) RAPPORTO DI DIREZIONE   il sopraordinato può dare delle direttive (e non ordini) alle
altre direttive = atti che indicano in termini di massima i fini da raggiungere e i mezzi da
impiegare, lasciando agli organi destinatari il compito di attuarle.
Oggi si tende ad assegnare una competenza specifica ad ogni organo che esercita così in modo
relativamente autonomo.
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I rapporti di sovraordinazione tra organi fanno parte del fenomeno di rapporti di
sovraordinazione tra uffici o tra le persone addette all’ufficio.

ORGANI COSTITUZIONALI = organi fondamentali senza i quali lo Stato sarebbe


sostanzialmente diverso nella sua forma di governo   es: se in Italia non ci fosse il
Parlamento, lo Stato italiano non sarebbe a forma di governo parlamentare   gli organi
costituzionali in Italia sono: Parlamento, Governo, Presidente della Repubblica e Corte
Costituzionale.
Quando una persona giuridica dispone di un’organizzazione ramificata nel territorio ci
sono:
ORGANI CENTRALI = organi che hanno competenza estesa all’intero territorio   es:
organi costituzionali (ma anche Ministri, Consiglio di Stato e Corte di Cassazione)
ORGANI PERIFERICI = organi che hanno una competenza più limitata e parziale, relativa
a specifici ambiti territoriali   es: Prefetti, Questori, Provveditori agli studi e Intendenti di
finanza.
Regioni, Province e Comuni non sono organi periferici dello Stato ma sono altre persone
giuridiche diverse dallo Stato.
ORGANI ATTIVI = organi che hanno il compito di decidere per l’ente del quale sono parte sono
organi deliberativi
ORGANI CONSULTIVI = organi che sono chiamati a dare consigli o pareri agli organi
decisionali (es: Consiglio di Stato). I pareri possono essere su aspetti tecnici o sulla
convenienza politica o amministrativa di una deliberazione o sulla sua legittimità (pareri
giuridici).
Se l’organo decisionale ha solo la facoltà di chiedere consiglio   si parla di parere
facoltativo.
Se ha l’obbligo di chiedere consiglio   parere obbligatorio.
Se l’eventuale decisione deve essere conforme al parere ricevuto   parere vincolante.

ORGANI DI CONTROLLO = organi che hanno il compito di verificare la conformità alle


norme, cioè la legittimità e a volte anche l’opportunità (= merito) di atti compiuti da altri
organi. Es: Corte dei conti (per gli atti statali), Comitato regionale di controllo (per atti
comunali e provinciali).
Organi classificati in base al loro titolare:
- ORGANI MONOCRATICI = organo il cui titolare è una singola persona fisica
- ORGANI COLLEGIALI = organo il cui titolare è una pluralità di persone fisiche che devono
agire decidendo tutte insieme   i componenti dell’organo formano un collegio.

Il funzionamento degli organi collegiali comporta diversi problemi:


- necessità di far sì che i componenti del collegio si riuniscano effettivamente per prendere le
decisioni   è necessaria la CONVOCAZIONE e ci sono delle regole che decidono chi debba
procedere ad essa.
Il collegio non può deliberare su argomenti che non sono all’ordine del giorno: le questioni
importanti devono sempre essere indicate nell’odg mentre sotto la voce “varie ed
eventuali” possono essere introdotti solo argomenti di minimo rilievo.
RIUNIONE -> vi sono dei collegi che non possono operare se non sono presenti tutti i
componenti   es: giudici, commissioni dei pubblici concorsi e commissioni di disciplina  
sono i cosiddetti “collegi perfetti”.
In altri casi invece possono funzionare anche in assenza di alcuni componenti, purché ci
sia il numero legale (= numero dei componenti la cui presenza è necessaria affinché il
collegio possa funzionare); se non ci sono regole esso coincide con la metà dei
componenti.

DELIBERAZIONE e MAGGIORANZA -> una volta riunito, il collegio tratta gli argomenti


all’ordine del giorno sotto la guida del Presidente che illustra gli argomenti, concede la parola, coordina
la discussione e sottopone la votazione.
La deliberazione posta in votazione si considera approvata se ha ricevuto voti favorevoli in
numero sufficiente a raggiungere la maggioranza. Se essa non è regolata, coincide con un
numero superiore alla metà dei presenti (maggioranza semplice); a volte si richiede il voto positivo di
un numero superiore alla metà dei componenti (maggioranza assoluta), altre volte un numero ancora
più alto di componenti (maggioranza qualificata).

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VERBALE = resoconto scritto che documenta le deliberazioni degli organi collegiali -> è redatto dal
segretario dell’organo e controfirmato dal Presidente.
DURATA IN CARICA e SCADENZA -> la legge 16/5/1994 ha disciplinato che gli organi
collegiali di amministrazione svolgono le loro funzioni fino alla scadenza del termine di
durata previsto dalle norme che li riguardano.

ORGANI ELETTIVI = organi dei quali il titolare o i titolari sono scelti mediante votazione da
parte di una pluralità di persone che formano un corpo elettorale.
A volte il corpo elettorale coincide con i cittadini maggiorenni (es: elezioni politiche) ma
altre volte sono di un numero più limitato oppure sono costituiti dai membri di un organo
collegiale (es: parlamentari che eleggono il Presidente della Repubblica).
Gli organi elettivi possono essere MONOCRATICI o COLLEGIALI.

Nel primo caso l’elezione è semplice: ad esempio per l’elezione a Presidente della
Repubblica è richiesta “la maggioranza dei 2/3 dell’assemblea” (o dopo la terza votazione
quella assoluta).
Nel caso dell’elezione dei componenti degli organi collegiali vi sono più problemi nell’organizzazione
delle elezioni e dei sistemi elettorali.
I sistemi si dividono in PROPORZIONALI e MAGGIORITARI; ad essi si collegano i collegi
plurinominali o uninominali:
con la tecnica del COLLEGIO UNINOMINALE il corpo elettorale viene scomposto in tanti collegi
quanti sono i candidati da eleggere per ciascun collegio deve essere eletto un solo candidato.  
Il sistema a collegio uninominale è un SISTEMA MAGGIORITARIO: al candidato sorretto dalla
maggioranza viene assegnato il seggio.
Se tutti i candidati di un partito ottenessero, ciascuno nel suo collegio, la maggioranza,
allora quel partito occuperebbe tutti i seggi disponibili.
Il calcolo della maggioranza e dell’assegnazione dei seggi può avvenire in diversi modi:
a turno unico (sistema inglese) si assegna il seggio al candidato che ha avuto più voti di
ciascun altro individualmente preso (è una maggioranza relativa) così si assegnano tutti
i seggi disponibili.

A doppio turno (sistema francese) si assegna il seggio al candidato che ha ottenuto una vera
maggioranza, cioè commisurata ai voti complessivi degli elettori (non ai voti di ciascun candidato) si
ricorre sempre a un secondo turno di voti   è un processo più lungo e complicato ma permette
all’elettore di non vedere votato il candidato a lui sgradito.
Il sistema a collegi uninominali assicura una decisa maggioranza parlamentare alle forze che nei singoli
collegi dispongano di una maggioranza (anche esigua) e assicura una sufficiente rappresentanza
almeno alla minoranza più forte.

COLLEGI PLURINOMINALI -> ad ogni collegio sono assegnati più seggi   alle elezioni
partecipano liste di candidati (non singoli candidati) il sistema dei collegi plurinominali
consente di attribuire i posti disponibili in proporzione ai voti ottenuti da ciascuna lista.
Questo sistema assicura alle diverse forze una consistenza in seggi proporzionale ai voti ricevuti opera
con SISTEMA PROPORZIONALE -> assicura a ciascun partito una rappresentanza corrispondente al
suo peso elettorale che però in questo modo favorisce la
frammentazione delle forze politiche e rende inevitabili i governi di coalizione (più instabili).
Per rimediare ai difetti del sistema proporzionale si sono sperimentati vari correttivi che tendono a dare
al sistema elettorale un’impronta più o meno marcatamente maggioritaria,
assicurando alle forze che dispongono di un sostegno maggiore una rappresentanza
superiore a quella che deriverebbe dall’applicazione di un criterio puramente proporzionale.
Ad esempio, in Italia col referendum del 1993, il Parlamento ha approvato due leggi che
hanno introdotto un sistema elettorale (per la Camera e Senato) che prevede
l’assegnazione dei seggi con un sistema maggioritario a collegio uninominale e
turno unico, e il rimanente con sistema proporzionale.

Tra organo ed ente non esiste un rapporto giuridico ma un rapporto di immedesimazione o


rapporto di parte a tutto   l’organo è una parte di quel complesso organizzativo che nel
suo insieme è riconosciuto come soggetto di diritto.
Tra le persone che diventano titolari dell’organo e l’ente per il quale esse prestano la propria opera si
instaura un vero rapporto giuridico fatto di reciproci diritti ed obblighi tra due distinti soggetti: l’ente e

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la persona fisica -> è detto RAPPORTO DI SERVIZIO perché ha per oggetto la prestazione all’ente di
un servizio da parte della persona fisica.

RAPPORTO DI SERVIZIO = rapporto che intercorre tra l’ente e la persona fisica che presta la sua
attività per l’ente e che ha per contenuto la determinazione giuridica delle modalità e delle condizioni
del servizio da prestare, dei diritti ed obblighi inerenti ad esso.
Si trovano in rapporto di servizio con l’ente tutti coloro che prestano la loro attività nell’ambito
dell’organizzazione dell’ente e non soltanto coloro che sono titolari di organi dell’ente.
Tipi di rapporto di servizio:
 SERVIZIO VOLONTARIO -> chi entra a prestare servizio in un’organizzazione pubblica lo
fa volontariamente. Si divide in:
o Professionale   colui che presta il servizio lo fa come proprio lavoro (es. pubblico impiego) in
genere è un rapporto stabile
o Onorario -> colui che presta servizio svolge un compito che non è il suo lavoro   è un
rapporto temporaneo
 SERVIZIO COATTIVO -> la prestazione del servizio è obbligatoria (Es: servizio militare)
I funzionari sono responsabili anche dei DANNI arrecati a terzi nell’esercizio delle loro
funzioni -> art. 28: “sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e
amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti”. Poi la responsabilità civile per gli
atti compiuti dai funzionari si estende allo Stato e agli enti pubblici.
I pubblici impiegati e i funzionari rispondono anche dei danni provocati alla pubblica
amministrazione.

Il rapporto di servizio si instaura concretamente attraverso degli atti (elezione, nomina,


contratto di lavoro) mentre l’effettivo inserimento nell’organizzazione di cui si tratta avviene
con la presa di servizio.
Il rapporto può cessare per diverse ragioni:
 scadenza dei termini
 collocamento a riposo per limiti di età
 altre
Tuttavia, è sempre necessario un atto dell’ente per terminare il rapporto. A volte quest’atto
è dovuto (= giuridicamente necessario al verificarsi di certi presupposti) es: pronuncia
della decadenza (causata da situazioni di incompatibilità), perdita della cittadinanza
richiesta o assenza ingiustificata.
Altre volte l’interruzione del rapporto di servizio consegue ad una decisione alla quale
l’ente arriva per sua propria valutazione   es: licenziamento, destinazione o dispensa per
incapacità o salute.
A richiesta dell’interessato il rapporto si estingue per collocamento a riposo su domanda o
per dimissioni volontarie   l’impiegato dimissionario rimane in servizio fino a quando
l’ente non accetta le dimissioni (può anche ritardarle).

Coloro che prestano a titolo professionale la loro attività a favore dello Stato o di un altro
ente pubblico si trovano con l’ente in un rapporto di PUBBLICO IMPIEGO.
Oggi questo rapporto è sempre più simile al rapporto di lavoro privato -> con il decreto
legislativo n.29 del 1993 il rapporto di pubblico impiego si distingue in due ambiti:
1. PERSONALE PRIVATIZZATO -> i rapporti di lavoro dei pubblici impiegati sono
disciplinati dal Codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato all’impresa   i
diritti e i doveri dei pubblici impiegati sono disciplinati secondo le regole generali del lavoro
dipendente è la “privatizzazione” del rapporto di pubblico impiego (attuata per aumentare
l’efficienza degli apparati pubblico ed eliminare le differenze).
2. PERSONALE NON PRIVATIZZATO -> vi sono delle categorie escluse dalla
privatizzazione: magistrati (ordinari, amministrativi e contabili), avvocati, procuratori dello
Stato, personale militare, forze di polizia, diplomatici e prefetti. Per tutti questi valgono le
regole tradizionali del rapporto di pubblico impiego.
Tuttavia, il lavoro presso le pubbliche amministrazioni mantiene le sue peculiarità.

Pubblici impiegati si diventa attraverso un CONCORSO PUBBLICO   art. 97: “agli impieghi nelle
pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvi i casi stabiliti dalla legge”.
Il concorso si apre con il bando, il quale indica il numero e il tipo dei posti messi a concorso, i requisiti
necessari, le modalità e i termini per presentare le domande, il tipo di prove e i giudizi.

27
Una volta presentate le domande, il concorso è espletato da una commissione che provvede allo
svolgimento delle prove ed all’assegnazione dei punteggi -> questa poi forma la graduatoria degli
idonei (che deve essere approvata dall’autorità che ha indetto il concorso).
All’approvazione della graduatoria segue la nomina dei vincitori (che saranno solo in
numero corrispondente a quello dei posti disponibili) essa è un provvedimento unilaterale
dell’amministrazione. Questo per i rapporti non privatizzati; per gli altri c’è un contratto individuale di
lavoro.

Lo svolgimento del rapporto è disciplinato dalle regole stabilite per il lavoro privato; tuttavia
vi sono alcune eccezioni:
- dirigenza pubblica -> la legge disciplina i livelli dirigenziali, i requisiti e le modalità di
accesso alla qualifica di “dirigente” e “dirigente generale”, i criteri per il conferimento degli
incarichi specifici e la responsabilità (non disciplina solo le funzioni dei dirigenti)
- contrattazione collettiva -> sono riservati alla legge la responsabilità degli operatori, il disegno
degli organi e degli uffici, l’accesso agli impieghi, i ruoli e le incompatibilità  

Sono gli atti attuativi o la legge dello Stato che determinano la composizione delle parti
contraenti e la procedura per l’autorizzazione alla sottoscrizione del contratto da parte del Governo.

Inoltre, restano invariati i doveri del pubblico impiegato:


- di fedeltà -> deve curare esclusivamente l’interesse dell’ente pubblico
- di diligenza -> deve svolgere le proprie mansioni con cura e impegno
- di legalità -> deve rispettare le eleggi e le norme giuridiche
- di rettitudine -> deve comportarsi secondo morale e giustizia
- di subordinazione -> deve essere obbediente e rispettoso verso i superiori

Poi ci sono i diritti:


- alla retribuzione
- al posto
- all’esercizio delle funzioni corrispondenti alla propria qualifica
- al riposo settimanale
- ai congedi ordinari e straordinari
- al trattamento di quiescenza
- ai diritti sindacali
La giurisdizione sui rapporti di pubblico impiego è affidata al giudice ordinario. Ma nel caso
di personale non privatizzato interviene il giudice amministrativo (come per le materie
relative ai concorsi pubblici).

LE ISTITUZIONI EUROPEE

Italia fa parte dell’Unione Europea e delle Comunità Europee per un totale di 15 Stati.
Le origini delle comunità europee sono:
Trattato di Parigi (18/4/1951): nasce la Comunità europea del carbone e dell’acciaio
(CECA) è un ente sopranazionale governato da un Alta autorità (che raccoglie i
rappresentanti degli Stati membri), una Corte di Giustizia, un’Assemblea comune e un
Consiglio speciale dei Ministri.
Trattati di Roma (25/3/1957): nascono la Comunità economica europea (CEE   essa
estendeva a tutti i settori economici gli scopi della CECA; però al posto dell’Alta autorità
c’è la Commissione) e l’EURATOM (=specifica comunità relativa al settore dell’energia nucleare).
Le tre Comunità sono ancora oggi ben distinte ma sono governate dagli stessi organi.
1987 -> Atto unico europeo -> amplia le competenze comunitarie
7/2/1992 -> Trattato di Maastricht (o Trattato sull’Unione europea) segna un’ulteriore
evoluzione verso l’unità istituzionale dell’Europa   esso segna ancora un ampliamento
delle materie e delle “politiche” comunitarie ma, soprattutto, estende la cooperazione a
nuovi settori, creando l’Unione Europea (UE) fondata sulle Comunità Europee integrate
dalle nuove “politiche e forme di cooperazione” disciplinate dal Trattato.

2/10/1998 -> Trattato di Amsterdam -> ha modificato i trattati istitutivi dell’UE e della CE

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(diventata da CEE a CE) rimunerazione degli articoli.
Gli ambiti originari d’azione sono:
- creazione del “mercato comune” attraverso la libera circolazione delle persone, delle merci e
dei capitali, definizione della politica dell’agricoltura, dei trasporti e del commercio (anche per
la concorrenza)
Quelli più recenti sono:
- politica dell’ambiente
- tutela dei consumatori e della salute
- ricerca e sviluppo
- energia, industria, cultura, turismo e cooperazione allo sviluppo
Col Trattato di Amsterdam si sono aggiunte competenze in materia di asilo e
immigrazione, di cooperazione giudiziaria e giuridica civile, di occupazione e politica
sociale.

I poteri attribuiti alle Comunità sono quelli individuati dai trattati competenza d’attribuzione.
Ma le clausole dei trattati sono da intendere finalisticamente comprendono anche i
poteri impliciti o quelli necessariamente sussidiari a quelli assegnati.
La Comunità interviene “soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista
non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a
motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio a
livello comunitario” (art. 5 Trat. CE) è il PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ -> esso stabilisce che ogni
azione di governo deve essere realizzata al livello più vicino ai cittadini, purché ciò non ne
comprometta l’efficienza o l’efficacia.

Nell’UE e nella CE alcuni degli Stati membri possono mettere in comune attività e materie
ulteriori rispetto a quelle previste dai trattati, utilizzando a questo scopo le istituzioni
comunitarie   sono forme di cooperazione rafforzata (alle quali possono aggiungersi gli
altri Stati membri).
Es. – unione monetaria
- trattato di Schengen per l’eliminazione delle frontiere interne

Le Comunità europee non formano uno Stato federale, come gli USA: infatti negli USA gli
Stati membri non godono di una vera sovranità (né dal punto di vista internazionale né da
quello interno) ma sovrano è il loro insieme come sovrane sono le loro istituzioni (Congresso e
Presidenza).
Invece nell’UE i singoli Stati sono pienamente titolari della sovranità interna ed internazionale (anche
della forza militare). Essi hanno affidato alle istituzioni comunitarie molte funzioni rilevanti ma
delimitate (la loro espansione richiede nuovi accordi internazionali) a livello comunitario non esiste un
“potere costituente” ma solo specifici poteri “costituiti” di comune accordo dai singoli Stati sovrani.
Inoltre, vi sono aree di rapporti in cui i poteri di regolamentazione, di decisione e di
giurisdizione vengono esercitati nei confronti dei cittadini non più a livello dei singoli Stati.

Ma a livello comunitario, la piramide dei pubblici poteri non si chiude ai vertici dello Stato ma nelle
istituzioni comunitarie che esercitano un potere nella sostanza sovraordinato rispetto a quello dei
singoli Stati.
Le istituzioni comunitarie non sono una qualunque organizzazione internazionale (= organismo
attraverso cui diversi Stati organizzano la loro collaborazione in un certo settore) se si considerano gli
scopi, l’organizzazione e i poteri esercitati, vi sono notevoli somiglianze con un ordinamento statale di
tipo federale (anche se non sono un vero Stato federale).

L’ordinamento che poggia sulle istituzioni comunitarie è un ordinamento giuridico


autonomo e distinto sia da quello internazionale sia da quello degli Stati membri (con i quali si integra
e rispetto ai quali s’impone).
Nel proprio ambito di attività la CE ha personalità giuridica sia nei rapporti internazionali che negli
Stati membri.
La CE ha risorse proprie e dal 1986 ha una propria bandiera e un proprio inno.
L’UE e la CE sono istituite “per una durata illimitata” e non esiste la possibilità di recesso
unilaterale da parte di uno Stato.

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UE istituita dal Trattato di Maastricht (1992). Essa si è aggiunta e non sostituita alle Comunità
preesistenti per due motivi:
 gli Stati membri volevano dare un quadro istituzionale stabile e riconoscibile alla loro
collaborazione in aree importanti come la politica estera e di sicurezza
 non volevano che per queste aree operassero le regole istituzionali tipiche della CE (cioè la
normale distribuzione dei poteri tra le maggiori istituzioni politiche (Parlamento, Consiglio e
Commissione) e i poteri di sindacato giurisdizionale della Corte di Giustizia).
  così la cooperazione europea in questi ambiti rimane in un quadro di relazioni dirette tra Stati.
L’UE si sovrappone alle comunità ma non è un’organizzazione nuova e distinta -> essa è
la sintesi complessiva delle istituzioni e delle politiche comunitarie con gli ulteriori scopi e
politiche stabiliti dal trattato di M. all’UE vengono prefissi obiettivi di carattere complessivo (non più
solo di integrazione economica e sociale).

L’UE si prefigge di:


 promuovere il progresso economico e sociale degli Stati e dei popoli (attraverso la
creazione di uno spazio senza frontiere, il rafforzamento della coesione economica e
sociale, l’instaurazione di un’unione economica e monetaria);
 affermare la sua identità internazionale (mediante una politica estera e di sicurezza
comune);
 rafforzare e migliorare la tutela dei diritti (mediante una cittadinanza europea e una politica
di cooperazione nei campi della giustizia e degli affari interni).

L’organo fondamentale dell’UE è il Consiglio Europeo (esistente già dal 1974 ma con ruolo
ufficiale dal 1993), espressione massima della cooperazione tra Stati. Esso riunisce i “Capi
di Stato o di Governo degli Stati membri e il presidente della Commissione Europea” (art. 3 del
Trattato) e deve dare “all’UE l’impulso necessario al suo sviluppo” e definire “gli orientamenti politici
generali” (art. 4). Dopo ogni riunione il Consiglio presenta una relazione al Parlamento europeo.

È cittadino dell’UE chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro (art. 17). Alla cittadinanza
dell’UE si ricollegano numerosi diritti:
1. di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri
2. di votare e di essere votato nelle elezioni comunali del Comune di residenza in qualsiasi
Stato membro
3. di avvalersi della tutela diplomatica di qualsiasi Stato membro
4. di petizione davanti al Parlamento europeo
5. di rivolgersi al difensore civico europeo.
I trattati più recenti sanciscono che l’UE “si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti
dell’uomo e delle libertà fondamentali e dello stato di diritto” (art. 6 UE) essi la impegnano al rispetto
dei diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo
(firmata da tutti gli Stati membri).
Se uno Stato membro viola in modo grave e persistente i principi di libertà, democrazia e rispetto dei
diritti dell’uomo, il Consiglio Europeo, deliberando all’unanimità, può sospendere parte dei diritti che a
tale Stato derivano dall’appartenenza all’UE.

Le istituzioni della Comunità Europea sono:


 PARLAMENTO EUROPEO = organo rappresentativo del popolo e titolare dei massimi
poteri normativi del sistema (che tuttavia condivide con il Consiglio dei ministri   questo
perché il Parlamento rappresenta il popolo e la società europea ma gli Stati, che vogliono
controllare la comunità, sono rappresentati dal Consiglio).
Inizialmente si chiamava “Assemblea” e comprendeva i rappresentanti degli Stati membri e di
altri nominati dai Parlamenti nazionali   dal 1962 venne riconosciuto come
Parlamento Europeo e dal 1979 venne eletto direttamente dai cittadini a suffragio
universale.
I compiti del Parlamento sono:
 decidere la composizione e la vita della Commissione
 il bilancio e la produzione delle norme
I parlamentari durano in carica 5 anni e il loro numero dipende dal numero di cittadini di
uno Stato (anche se in realtà la nazionalità non conta molto perché prevale l’appartenenza
a un gruppo politico   oggi i più importanti sono i Socialisti e i Popolari europei). Oggi
sono 626 e sono eletti nell’ambito di una ripartizione tra gli Stati membri.
Al Parlamento si collegano alcuni diritti politici dei cittadini europei:

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- di voto
- di petizione = di rivolgere all’organo rappresentativo richieste su materie che rientrano
nella competenza della Comunità
Collegato al Parlamento è l’organo detto MEDIATORE che ha il compito di indagare sui
casi di cattiva amministrazione da parte di organi dell’Unione.

 CONSIGLIO = organo collegiale formato “da un rappresentante di ciascuno Stato membro e


livello ministeriale, abilitato ad impegnare il governo” dello Stato in questione   è composto
da 15 membri   il Consiglio è il portatore nella Comunità dell’atteggiamento degli Stati. La
sua presidenza è esercitata a turno da ciascun membro del Consiglio per 6 mesi.
Il Consiglio delibera a maggioranza dei suoi membri; a volte a maggioranza qualificata (ai
diversi Stati spetta un diverso numero di voti) e altre all’unanimità.

Il Consiglio deve provvedere al coordinamento delle politiche economiche generali degli Stati
membri. Ad esso spettano i massimi poteri normativi e decisionali (che può delegare alla
Commissione purché vengano esercitati conformemente ai trattati).
Il Consiglio è coadiuvato dall’organismo detto COREPER (Comitato dei rappresentanti
permanenti degli Stati membri) che ne prepara i lavori e ne esegue i mandati e dal
SEGRETARIATO GENERALE.

 COMMISSIONE = è il secondo organo decisionale della Comunità. È composta da 20


membri “scelti in base alla loro competenza generale e che offrano garanzie di
indipendenza” essa deve comprendere almeno un cittadino di ciascuno Stato membro e ha
sede a Bruxelles.
I componenti sono nominati per 5 anni e la loro scelta avviene mediante la designazione fatta
dai Governi degli Stati e dal Presidente   i prescelti sono poi sottoposti ad un voto di
approvazione del Parlamento Europeo. I componenti della Commissione non rappresentano i
singoli governi (come il Consiglio) e inoltre essa delibera a maggioranza dei componenti.
La Commissione è responsabile della struttura amministrativa burocratica delle Comunità
(direzioni generali, servizi, istituti e centri) è il “Governo” delle Comunità.
I poteri della Commissione sono:
a. funzione di promozione = potere di proposta
b. poteri decisionali propri ed è la destinataria delle deleghe di poteri da parte del Consiglio
c. potere di vigilanza sull’adempimento degli obblighi derivanti dai trattati
d. potere di decisione verso gli operatori privati nelle materie che sono direttamente
e. amministrate dalla Comunità
f. poteri di rappresentanza delle Comunità
Essa è collegata al Parlamento con un rapporto di fiducia: essa può essere costretta alle
dimissioni con una mozione di censura (che deve essere approvata a maggioranza di 2/3 dei
voti).

 CORTE DI GIUSTIZIA  esercita la giurisdizione comunitaria

 BANCA CENTRALE EUROPEA (BCE) prevista dal trattato di Maastricht e ha sede a


Francoforte   è il perno del Sistema europeo delle Banche centrali. Essa è indipendente dagli
Stati e dalle altre istituzioni comunitarie. Essa ha personalità giuridica e ha il “diritto esclusivo
di autorizzare l’emissione di banconote nella Comunità”.
È formata da Presidente, Vicepresidente, Comitato esecutivo e Consiglio direttivo (è
composto dai membri del Comitato esecutivo e dai Governatori delle banche centrali
nazionali).
CORTE DEI CONTI
BANCA EUROPEA DEGLI INVESTIMENTI (BEI)
COMITATO ECONOMICO E SOCIALE
COMITATO DELLE REGIONI

La Comunità Europea deve:


1) nei rapporti con l’esterno, concludere accordi internazionali (per raggiungere gli scopi posti
dal Trattato) in questo campo ha competenza esclusiva
2) nel piano interno europeo, adottare regolamenti e direttive, prendere decisioni e formulare
raccomandazioni e pareri.

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I REGOLAMENTI (= regole stabilite in sede europea e direttamente applicabili negli Stati)
e le DIRETTIVE (= atti rivolti in via di principio agli Stati, i quali debbono uniformare ad
esse la propria legislazione   vincolano gli Stati per il risultato da raggiungere) sono atti normativi,
corrispondenti a poteri di disciplina dei comportamenti.

I trattati limitano l’uso dei regolamenti ai casi in cui sia preferibile avere un’unica normativa
europea, mentre quando questo non è necessario preferiscono attribuire alle istituzioni comunitarie le
direttive, che lasciano agli Stati più autonomia.
Le DECISIONI sono rivolte agli individui e alle persone giuridiche -> sono espressione di poteri
esecutivi ed amministrativi della Comunità sono obbligatori per i loro destinatari.

Le RACCOMANDAZIONI e i PARERI non sono vincolanti  sono strumenti utili per indirizzare i
comportamenti ma non obbligarli.
L’emanazione degli atti fondamentali spetta al Consiglio. I suoi poteri constano di complesse
procedure e il loro studio è molto difficile. L’unico modello procedimentale formatosi è il
PROCEDIMENTO DI CODECISIONE tra Consiglio e Parlamento.
Esso inizia con una proposta della Commissione, presentata al Parlamento e al Consiglio se entrambi
approvano è tutto ok.
Se i due non sono d’accordo emanano un atto di “posizione comune” che torna alla Commissione, poi
al Parlamento   se questo approva l’atto viene definitivamente adottato, se non approva l’atto rimane
senza esito.
Se non si trova un accordo si forma un “comitato di conciliazione” se non funziona resta senza esito. Se
sì, si adotta l’atto.
Questi atti sono firmati dal Presidente del Parlamento europeo e da quello del Consiglio e vengono
pubblicati nella “Gazzetta ufficiale delle Comunità europee”.

Il bilancio della Comunità viene approvato mediante una procedura divisa in 6 fasi:
1- fase del progetto preliminare (formulato dalla Commissione)
2- del progetto di bilancio
3- della discussione parlamentare
4- degli eventuali emendamenti e proposte di modificazione (dal Parlamento)
5- del riesame in Consiglio dei ministri
6- delle eventuali definitive determinazioni parlamentari

Nella Comunità vengono assunti anche altri atti (soprattutto decisioni della Commissioni e
degli altri organi) per i quali sono previsti procedimenti di tipo amministrativo.

La CORTE DI GIUSTIZIA delle Comunità assicura il “rispetto del diritto nell’interpretazione


e nell’applicazione” delle regole poste dai trattati comunitari   è un giudice che pronuncia delle
sentenze, ma non è il giudice supremo. Ha sede in Lussemburgo.
Essa è il giudice:
- del rispetto da parte degli Stati membri dei vincoli ed obblighi derivanti dai trattati
esclusivo della legittimità degli atti delle istituzioni comunitarie
- dell’interpretazione da dare ai trattati o agli atti comunitari, quando l’interpretazione le
viene richiesta da un giudice nazionale per risolvere una controversia (o per la validità di un
atto)
- in materia di risarcimento dei danni provocati dalle istituzioni o dai funzionari della
Comunità -> sono giudizi in materia di responsabilità extracontrattuale della Comunità  
La Corte deve applicare i principi generali comuni ai diritti degli Stati membri.
Delle controversie tra le Comunità europee e i loro agenti (=pubblico impiego).
Essa è composta da 15 giudici e assistita da 8 avvocati generali che esprimono giudizi imparziali ->
tutti questi sono nominati dagli Stati membri per 6 anni.

1986: l’Atto Unico Europeo istituisce un Tribunale di primo grado per alleggerire le funzioni della
Corte di Giustizia. Tuttavia, esso è vincolato al principio di diritto fissato dalla Corte.

L’Italia fa parte anche del CONSIGLIO D’EUROPA -> esso è formato da 40 Stati europei e
venne istituito a Londra il 5/5/1949.
Esso deve “conseguire una più stretta unione fra i suoi membri per salvaguardare e promuovere gli
ideali e i principi che costituiscono il loro comune patrimonio” esso promuove discussioni, accordi,

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azioni comuni e “la salvaguardia e l’ulteriore sviluppo de diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali”.
Esso è un luogo di dibattito e di elaborazione di accordi che vengono ratificati dagli Stati membri come
convenzioni internazionali.
Il Consiglio d’Europa è formato da:
 Assemblea consultiva   composta dai rappresentanti degli Stati membri   forma gli
ordinamenti
 Consiglio dei ministri -> formalizza gli ordinamenti

Il Consiglio d’Europa è importante per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali a
questo scopo esso ha elaborato la “Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e
delle libertà fondamentali” essa ha creato l’istituzione della CORTE EUROPEA DEI DIRITTI
DELL’UOMO: è un organo giurisdizionale al quale si possono rivolgere direttamente i cittadini. Essa
decide mediante comitati o camere composti da un numero ristretto di giudici; mentre per le questioni
più importanti decide la Grande Camera (17 giudici).
La Corte può essere adita da chiunque pretenda di essere vittima di una violazione dei diritti dell’uomo,
tuttavia, l’interessato deve aver già fatto tutto quanto era giuridicamente possibile fare secondo il diritto
statale.

IL PARLAMENTO

Il Parlamento italiano è composto da 2 distinte Camere: la Camera dei deputati e il


Senato. Considerate nei loro compiti e nei loro poteri, sono del tutto uguali (bicameralismo perfetto). Il
compito di legiferare è assegnato collettivamente ad entrambe le camere (art.70 Cost.).
La Camera consta di 630 deputati (art. 56, co. 2, Cost.) tutti eletti dai cittadini.
Il numero dei senatori elettivi è di 315 (art. 57, co. 2, Cost.), ma al Senato fanno parte anche
componenti non elettive, infatti la Costituzione prevede che facciano parte del Senato gli ex Presidenti
della Repubblica, ed inoltre il Presidente della Repubblica può nominare 5 cittadini che hanno illustrato
la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario.
Una ulteriore differenziazione tra Camera e Senato sta nella diversa età per votare
(elettorato attivo) che per essere votati (elettorato passivo). Il diritto di voto si acquista con la maggiore
età (18 anni) per la Camera, ma solo a 25 anni per il Senato (art. 48, co. 1 e
art. 58, co. 2, Cost.); mentre l’elettorato passivo diviene a 25 per la Camera e 40 per il Senato (art. 56,
co.3 e art. 58, co. 2, Cost.).

Sono i partiti politici che già al momento delle elezioni organizzano le candidature, sicché
gli eletti saranno per lo più membri di un partito. Inoltre, i partiti influenzano i lavori del Parlamento,
dato che deputati e senatori si raggruppano per tendenza politica in gruppo parlamentari che
corrispondono ai partiti stessi.

La disciplina dei sistemi elettorali, sono i modi mediante i quali attraverso la procedura elettorale si
determinano in concreto i componenti delle 2 Camere. Fino al 1993, le elezioni per la Camera dei
deputati si svolgevano con un metodo rigorosamente proporzionale.
I 630 seggi venivano ripartiti in 32 circoscrizioni elettorali, a ciascuna delle quali veniva assegnato in
certo numero di seggi, sulla base della popolazione.
Al Senato invece il territorio veniva diviso in collegi elettorali a ciascuno dei quali veniva assegnato un
certo numero di seggi, sulla base della popolazione.
Era perciò un collegio uninominale, tipico delle elezioni con il metodo maggioritario, ma affinché il
seggio venisse assegnato il candidato doveva ottenere il 65 % dei voti del collegio. Nella realtà pochi
raggiungevano questo obbiettivo e allora subentrava un meccanismo tra i candidati dello stesso partito
nell’ambito della regione, che conduceva alla formazione di liste; quindi, i seggi di ogni regione
venivano attribuiti alle liste in proporzione ai voti riportati da ciascuna lista.

Nel 1993 un referendum popolare determinò l’abrogazione dei meccanismi che impedivano il
funzionamento in senso maggioritario della legge elettorale del Senato.
Prendendo atto della volontà popolare il Parlamento ha disciplinato per Camera e Senato un sistema
misto a prevalenza maggioritaria. In entrambi i casi, dei seggi sono assegnati con il sistema
uninominale (maggioritario) e il restante con un criterio proporzionale.

Entrambe le Camere restano in carica 5 anni, che costituiscono perciò la durata della

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legislatura. La loro vita e la loro attività si svolgono secondo 3 principi: principio
bicamerale, principio di continuità, principio di autonomia.

1. Il principio di continuità dell’attività parlamentare significa che le Camere possono riunirsi in


qualunque momento,senza limitazioni. L’autonomia di ciascuna Camera è garantita in varie
direzioni: dal Governo, dal potere giudiziario, dalla stessa altra Camera.
Essa è garantita dalle immunità parlamentari volte ad assicurare la piena libertà del membro
del Parlamento nell’esercizio del suo mandato.
Secondo le norme costituzionali ogni Camera ha un Presidente ed un Ufficio di
Presidenza, eletta fra i suoi componenti. Il Presidente rappresenta la Camera, deve agire in
modo imparziale, garantendo nello svolgimento dei lavori sia i diritti della maggioranza che
delle minoranze.

Le Camere sono il potere legislativo per eccellenza. Accanto a questo ne esiste un altro,
che è quello di concedere o negare la fiducia al Governo, costringendolo alle dimissioni. Il
Parlamento esercita un “controllo” sul Governo grazie alle interrogazioni, interpellanze,
inchieste e indagini conoscitive.
L’interrogazione consiste in una domanda (scritta) rivolta al Governo per sapere se una fatto sia vero,
se una informazione sia esatta, se vi siano documenti o notizie da comunicare, se siano imminenti
provvedimenti. L’interpellanza consiste in una domanda (scritta) rivolta al Governo per conoscere i
motivi e gli intendimenti della sua condotta su questioni che coinvolgono la sua politica. Le inchieste e
le indagini conoscitive vengono decise dalle Camere stesse o dalle Commissioni permanenti.
Le Camere esercitano anche una funzione di indirizzo nei confronti del Governo, che si
esercita attraverso atti chiamati mozioni, ordini del giorno, risoluzioni, con i quali il Parlamento vincola
il governo ad un determinato comportamento.
In alcuni casi il Parlamento si riunisce in seduta comune (art. 55 Cost.). Quando accade che deputati e
senatori formano un unico organo collegiale, di cui il Presidente è il Presidente della Camera dei
deputati (art. 63 Cost.).
In seduta comune il Parlamento elegge il Presidente della Repubblica (in questo caso votano anche i
rappresentanti delle Regioni). Viene poi l’elezione di un terzo dei componenti della Corte
costituzionale (5 giudici). Inoltre, elegge un terzo dei componenti del CSM. (10).
È anche assegnato il compito di mettere in stato di accusa davanti alla Corte Costituzionale il
Presidente della Repubblica che sia reso colpevole di alto tradimento o di attentato alla costituzione
(art. 90 Cost.). Infine, “riceve” il giuramento di fedeltà alla Repubblica che il Presidente della
Repubblica presta prima di assumere le sue funzioni (art. 91 Cost.).

IL GOVERNO

Secondo la Costituzione il governo della Repubblica è composto dal Presidente del


Consiglio e dai Ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri. Dunque, il Governo è
fondamentalmente il Consiglio dei ministri. Il Governo viene nominato dal Presidente della
Repubblica.
Però entro 10 giorni dalla sua formazione il Governo deve presentarsi alle Camere per
ottenere la fiducia e se non la ottiene deve dimettersi.
Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile, e
inoltre mantiene l’unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività
dei ministri. In pratica la preminenza del Presidente del Consiglio si manifesta nel potere di
rappresentanza del Governo, e più concretamente in quello di convocare il Consiglio e fissarne l’ordine
del giorno, individuando gli argomenti da affrontare, inoltre può sospendere l’adozione di atti da parte
dei Ministri competenti in ordine a questioni politiche e amministrative. Poi chiama alcuni Ministri per
partecipare ad un comitato detto Consiglio di Gabinetto, che svolge un’attività preparatoria delle
riunioni del consiglio.

Tra la funzioni attribuite al “Governo” ci sono: le deliberazioni dei decreti – legge, con i
quali viene esercitato un potere normativo straordinario per fronteggiare situazioni di
necessità e di emergenza (art. 77 Cost.); la deliberazione dei decreti legislativi, con i quali
si esercita un potere normativo su delega del Parlamento (art. 76 Cost.); la deliberazione
dei disegni di legge (art. 71, co. 1, Cost.), e il controllo sulle leggi regionali (art.127 Cost.).

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Il Consiglio dei ministri è l’organo di livello più elevato del potere esecutivo dell’intera pubblica
amministrazione. Tuttavia, le singole amministrazioni statali, organizzate per Ministeri, trovano il loro
vertice nei singoli Ministri.
Accanto a coloro che fanno parte del Governo ci sono i cosiddetti Ministri senza portafoglio che fanno
parte a pieno titolo, con diritto di voto, del Consiglio dei ministri. Però non sono a capo di un Ministero
ma sono nominati presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Esistono anche i sottosegretari di Stato che non fanno parte del Consiglio dei ministri, ma possono
intervenire alle sedute delle Camere, e ricevono deleghe per lo svolgimento di
alcuni dei compiti amministrativi che spettano al ministro.

Specifiche funzioni amministrative sono distribuite ad Alti Commissari, che sono a capo di
apparati amministrativi ma non sono Ministri (Alto commissariato per il turismo, ecc…).
La legge precede anche i Commissari straordinari del Governo che vengono nominati in relazione a
specifici obbiettivi o per particolari e temporanee esigenze di coordinamento
operativo tra amministrazioni.

Accanto al Consiglio dei ministri operano dei Comitati interministeriali, che sono organi collegiali
composti dai Ministri interessati ai settori di attività del Comitato.
La Costituzione prevede che il Governo perda la fiducia quando una camera approvi una mozione di
sfiducia a ciò rivolta: mozione che viene messa ai voti per appello nominale, non prima di 3 giorni
dalla sua presentazione.
La formazione di un nuovo Governo si articola in 3 fasi: consultazione, incarico, nomina.
La consultazione serve al Capo dello Stato per formarsi una migliore conoscenza sul modo nel quale
potrà essere risolta la crisi, con la formazione di un governo capace di ottenere la fiducia delle camere.
Sulla base delle consultazioni il Capo dello Stato conferisce l’incarico di formare un nuovo governo.
Poi il Presidente della Repubblica può provvedere alla nomina del Governo. Dopo il giuramento il
Governo deve presentarsi entro 10 giorni alle Camere per ottenere la fiducia.

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Il Presidente della Repubblica è il Capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale.


Èeletto per 7 anni dal Parlamento. Può essere eletto qualunque cittadino italiano, purché
abbia 50 anni e sia in possesso dei diritti civili e politici. Per l’elezione occorre la maggioranza dei due
terzi dell’assemblea nelle prime 3 votazioni, ma è sufficiente la maggioranza assoluta nelle successive.
Il Presidente è il Capo dello Stato e in esso si concentra lo stato stesso, e lo rappresenta ovunque, e in
tutte le circostanze in cui ciò sia necessario.

In caso di impedimento temporaneo le funzioni del Presidente sono assunte in supplenza


dal Presidente del Senato (art. 86 Cost.). Se si trattasse di impedimento permanente la
Costituzione prevede la indizione di nuove elezioni.
Il Presidente è rieleggibile senza limiti. Una volta cessata la carica, l’ex Presidente assume
la qualifica di senatore a vita (art. 59, co. 1, Cost.).
Per quanto riguarda gli atti normativi il Presidente da una parte promulga le leggi e può chiedere con
messaggio motivato alle Camere una nuova deliberazione, dall’altra emana i decreti aventi valore di
legge, nonché i regolamenti, e indice i referendum richiesti dal popolo.

Per quanto riguarda la funzione di governo e di pubblica amministrazione, il


Presidente nomina il Presidente del Consiglio e i Ministri, ne riceve il giuramento e ne accetta le
dimissioni, ratifica i trattati internazionali, accredita i rappresentanti diplomatici dell’Italia all’estero,
riceve i rappresentanti degli stati esteri in Italia. Ha il comando delle forze armate, presiede il Consiglio
supremo di difesa, dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere. Presiede il CSM e nomina un
terzo della Corte Costituzionale. Può concedere la grazia, o commutare pene. Spettano però (in
concreto) al governo, ogni decisione su: presentazione dei disegni di legge alla camera, emanazione dei
decreti legge e dei decreti legislativi e dei regolamenti, politica internazionale, comando effettivo delle
forze armate, nomine di funzionari.
Secondo l’art. 88 della Costituzione il Presidente della Repubblica può sentiti i loro Presidenti,
sciogliere le Camere o anche una sola di esse (non negli ultimi 6 mesi del mandato). Al Presidente della
Repubblica compete la nomina a senatore a vita di 5 cittadini (art. 59, co. 2) che hanno illustrato la
Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario.

35
LE FONTI COSTITUZIONALI

La Costituzione è un vero atto normativo e le sue disposizioni hanno pienezza di effetto, e


sono suscettibili di produrre e modificare altre regole, vincoli, situazioni giuridiche soggettive,
qualificazioni giuridiche.
Rileviamo che la Costituzione italiana ha un carattere rigido nel senso che essa non può
essere modificata attraverso il procedimento legislativo ordinario, ma soltanto da un apposito
procedimento legislativo “costituzionale” (art. 138 Cost.). Dunque, la Costituzione è fonte del diritto,
ed è anzi la massima delle fonti.
La legge ordinaria non può contenere norme che modifichino la Costituzione. Tuttavia, la stessa
Costituzione prevede che le proprie disposizioni possano venire modificate.
Questo può avvenire con l’art. 138 con un atto (che è sempre legge del Parlamento), per la cui
approvazione sono però stabilite regole procedurali speciali. Si individua così una specifica fonte
chiamata legge di revisione costituzionale.

Rispetto al procedimento legislativo ordinario, il procedimento di revisione costituzionale presenta le


seguenti diversità, che lo rendono più gravoso e difficoltoso:
- la legge di revisione deve essere approvata due volte da ciascuna camera;
- tra le due approvazioni di ogni camera devono trascorrere almeno 3 mesi;
- nella seconda approvazione da parte di ogni camera si deve raggiungere la maggioranza
assoluta;
- sulla modifica può essere richiesto un referendum (a meno che nella seconda votazione non si
raggiunga la maggioranza dei due terzi).
- Il referendum può essere richiesto da 500.000 elettori, 5 consigli regionali, o un quinto dei
membri di ogni camera. Se nei 3 mesi il referendum non viene richiesto, la legge viene
promulgata e pubblicata per entrare in vigore.

NB. Non si può chiedere il referendum se nella seconda votazione sia stata raggiunta in ciascuna
camera la maggioranza dei due terzi dei componenti.
Secondo l’art. 139 della Costituzione la forma repubblicana non può essere oggetto di revisione
costituzionale. In altre parole, la scelta per la Repubblica compiuta dal popolo con il referendum del
2/6/1946 non può essere mutata nemmeno attraverso lo speciale procedimento per la modifica della
Carta fondamentale.
Altri limiti sono i principi cardinali ispiratori della Costituzione, il cui mutamento si interebbe come un
rovesciamento della Costituzione: tra cui la sovranità popolare, o il carattere democratico dello Stato, o
il principio di eguaglianza e simili.

LE FONTI COMUNITARIE E LE FONTI INTERNAZIONALI OPERANTI


DIRETTAMENTE

Le fonti che hanno il rango della legge ordinaria sono la legge formale del Parlamento, il decreto
legislativo. Il decreto-legge ed eventualmente il referendum abrogativo delle leggi.
Tuttavia, la stessa regola non vuole per i regolamenti emanati dai competenti organi della Comunità
europea, nelle materie previste dai trattati istitutivi. Tali regolamenti, acquistano direttamente vigore in
Italia, senza alcun bisogno di una specifica legge che li richiami (non sono subordinati alla legge

36
italiana). Essi possono abrogare o modificare le leggi, e una volta entrati in vigore non sono suscettibili
di essere né abrogati né modificati dalla legge italiana.

I regolamenti comunitari sono deliberati dal Consiglio dei ministri o dalla Commissione.
Altri atti normativi europei sono le direttive che però non contengono una normativa applicabile
all’interno degli Stati, ma prescrizioni che si dovranno poi tradurre in norme statali.
L’ordinamento giuridico italiano si conferma alle norme del diritto internazionale generalmente
riconosciute (art. 10, co. 1, Cost.).

LA LEGGE ORDINARIA DEL PARLAMENTO

Per legge si intende ogni atto normativo posto in essere dal Parlamento, seguendo uno speciale
procedimento, detto procedimento legislativo. La legge del Parlamento viene chiamata legge formale,
per indicare che essa viene ad esistenza nella forma del procedimento legislativo. Le leggi formali si
distinguono in leggi costituzionali o di revisione costituzionale e leggi ordinarie.
Legge ordinaria è la legge creata attraverso il procedimento legislativo ordinario. Essa non è più la
fonte più elevata del nostro sistema giuridico, dato che è subordinata alla Costituzione. La legge
ordinaria è però la fonte più importante, poiché attraverso di essa che il Parlamento esercita il proprio
potere normativo.

In certi casi il Parlamento deve utilizzare la forma legislativa anche se non si tratta di creare regole
generali e astratte ma di prendere decisioni concrete: autorizza la ratifica di un trattato internazionale,
approvare il conto consuntivo dello Stato, etc.
In questi casi si parla di leggi in senso meramente formale. Si parla infine di leggi – provvedimento per
indicare le ipotesi nelle quali con la legge (formale) si prendono decisioni specifiche e concrete del tipo
di quelle che di solito vengono adottate con atto amministrativo.

La legge viene ad esistenza attraverso il procedimento legislativo, che definiamo come la serie ordinata
di atti ed attività occorrenti per dare vita ad una legge. Il procedimento legislativo si svolge in diverse
fasi: la fase nella quale il procedimento si apre (iniziativa), fase di approvazione della legge da parte
delle Camere (costitutiva), ed infine la fase dell’entrata in vigore (efficacia).

L’atto di iniziativa consiste nella presentazione alle Camere di un progetto o disegno di legge, che
contiene la precisa formulazione (in “articolato”) delle disposizioni delle quali si propone
l’approvazione.
L’iniziativa del Governo è per diverse ragioni la più importante di tutte, perché il Governo è per
diverse ragioni la più importante di tutte, perché il Governo si appoggia su una maggioranza
parlamentare, e perché dispone di Ministeri ai quali può chiedere conoscenze.
Poi ciascun membro della Camera può presentare progetti di legge. Il popolo esercita
l’iniziativa legislativa con una proposta redatta in articoli, firmata da almeno 50.000 elettori.
Altri poteri di iniziativa legislativa sono quello dei Consigli regionali e il Consiglio nazionale
dell’economia e del lavoro (CNEL).
Una volta presentato un progetto (o disegno) di legge, l’approvazione consiste, nella votazione nel
medesimo testo da parte di entrambe le Camere. Secondo la procedura normale, il progetto di legge
viene assegnato dal Presidente ed una delle commissioni permanenti, che formula eventualmente un
nuovo testo modificato, da presentare in assemblea, accompagnato da una relazione di maggioranza. In
aula si apre la discussione generale; terminata questa l’assemblea può decidere di arrestarsi e di passare
alla discussione e alla votazione dei singoli articoli. In ogni articolo possono essere presentate proposte
di modifica (emendamenti) o la soppressione di un articolo intero.
Dopo che sono stati votati tutti gli articoli, si richiede una votazione finale. Poi il testo passa nell’altra
Camera con il procedimento analogo approva, o respinge, se approva la legge viene
promulgata dal Presidente della Repubblica.
Esiste però un procedimento chiamato per commissione deliberante, nel quale la commissione si
sostituisce all’assemblea (però solo per alcune materie).
Oppure la discussione viene effettuata in commissione deliberante e la votazione finale in assemblea,
questo metodo si chiama per commissione redigente.
La promulgazione (art. 73, co. 1, Cost.) è un atto attraverso il quale il Presidente della Repubblica
documenta e proclama l’avvenuta formazione della volontà legislativa. Dopo la
promulgazione hanno luogo gli adempimenti necessari affinché la legge possa entrare in vigore,
acquistando la sua efficacia. Tale è la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale.

37
Inoltre, per l’entrata in vigore è necessario un tempo che stabilisce che le leggi entrano in vigore dal
XV° giorno successivo alla loro pubblica zione (vacatio legis).

GLI ATTI LEGISLATIVI STATALI

Ci sono delle occasioni in cui le Camere affidano al Governo il compito di porre in essere atti
normativi capaci anche di abrogare o modificare la precedente legislazione: atti cioè che abbiano la
forza della legge ordinaria.
Per abilitare il Governo a deliberare atti aventi forza di legge è necessaria una legge di delega del
Parlamento. La delega deve però essere concessa solo per un tempo limitato, e deve riguardare oggetti
definiti, cioè deve essere indicato con chiarezza l’ambito della disciplina da emanare.
Vi sono particolari materie per le quali la delega non è ammessa, e si parla allora di riserva di legge
formale.
Quando il Governo delibera, l’atto viene emanato con decreto del Presidente della Repubblica, con la
denominazione ufficiale di decreto legislativo (art. 14, co. 1, legge n.400 del 1988).

NB. Un particolare decreto legislativo è costituito dai testi unici, che sono raccolte
sistematiche delle norme esistenti in una certa materia.

Esistono anche atti del Governo chiamati decreti – legge che provocano direttamente l’emanazione da
parte del Capo dello Stato di decreti aventi forza di legge ed efficacia immediata. Il Parlamento
interviene solo dopo convertendo il decreto – legge in legge.
I decreti-legge si emanano solo in casi di straordinaria necessità ed urgenza, e nel periodo di 60 giorni
devono essere convertiti in legge altrimenti perdono la sua efficacia dall’inizio.
La conversione del decreto – legge avviene mediante una apposita legge di conversione, il cui disegno
di legge deve essere presentato dal Governo nello stesso giorno dell’emanazione del decreto.
Nella Costituzione italiana è consentito al popolo di “disfare” le leggi attraverso il referendum
abrogativo (art. 75, co. 1, Cost.). È indetto un referendum popolare per deliberare la abrogazione totale
o parziale di una legge o di un atto avente valore di legge, quando lo richiedono 500.000 elettori o 5
consigli regionali.
Sono perciò esclusi gli atti normativi, quali le leggi costituzionali e i regolamenti, oltre alle leggi
tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto e di autorizzazione a ratificare i trattati internazionali.
La regolarità della raccolta delle firme è verificata dalla Corte di Cassazione, mentre il giudizio
sull’ammissibilità dei quesiti è compiuto dalla Corte costituzionale.

I REGOLAMENTI DELL’ESECUTIVO

I regolamenti hanno forza normativa inferiore a quella della legge; perciò, le norme contenute nei
regolamenti non possono ne abrogare ne modificare norme di legge.

Appartengono a questi, regolamenti del Governo e dei Ministri (statali), i regolamenti regionali,
comunali, degli statuti degli enti pubblici (non – statali). Il vincolo del potere regolamentare riguarda
l’azione del potere esecutivo. Non tutte le materie possono essere
affidate alla disciplina dei regolamenti, infatti certe materie sono disciplinate solo dalla legge (riserve
di legge).
I regolamenti sono deliberati dal Consiglio dei ministri, dopo aver sentito il parere del Consiglio di
Stato.
Dopodiché il regolamento viene emanato, e poi sottoposto al controllo della Corte dei conti. Poi viene
pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale. La legge precede 4 categorie di regolamenti governativi:
- Nel I° gruppo sono compresi i regolamenti per l’esecuzione delle leggi e dei decreti
legislativi e i regolamenti per l’attuazione e l’integrazione delle leggi e dei decreti legislativi
recanti norme di principio, esclusi quelli relativi a materie riservate alla competenza regionale
(regolamenti di attuazione di leggi).

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- Al II° gruppo appartengono i regolamenti che disciplinano le materie in cui manchi la
disciplina da parte di leggi o di atti aventi forza di legge, sempre che non si tratti di materie
riservate alla legge (regolamenti indipendenti).

Il regolamento governativo può disciplinare l’organizzazione ed il funzionamento delle


amministrazioni pubbliche, ma deve poi precisare che ciò può accadere soltanto secondo le
disposizioni dettate dalla legge (regolamenti di organizzazione).
Inoltre, quando una materia sia disciplinata dalla legge (delegificazione) il legislatore può limitarsi a
determinare le norme generali regolatrici della materia, abrogando la legislazione precedente e
rinviando per il resto ad un successivo regolamento.
Al contrario del Governo nel suo insieme, i singoli Ministri dispongono di poteri normativi
regolamentari solo quando “leggi particolari” li prevedono. Si emanano quando si tratta di norme di
contenuto tecnico: ad esempio, limiti di ammissibilità di sostanze nell’ ambiente o negli alimenti,
requisiti di materiali da costruzione, etc..
NB. Non sono veri atti normativi le circolari ma sono istruzioni del Ministro che dà agli uffici
amministrativi del Ministero sul modo in cui una legge o un regolamento devono essere interpretati ed
applicati.

LE FONTI REGIONALI E LOCALI

Gli statuti delle Regioni


Nel sistema previsto dalla Costituzione, le 20 Regioni individuate dall'articolo 131, devono essere
distinte in due categorie diverse.
- da una parte, tutte le Regioni sono, secondo l'articolo 114, enti autonomi con propri statuti,
poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione;
- dall'altra, secondo l'articolo 116, il Friuli-Venezia Giulia, La Sardegna, la Sicilia, il Trentino-
Alto Adige e la Valle d'Aosta dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia,
secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale.
Queste 5 Regioni non trovano la loro disciplina fondamentale nel titolo V della Costituzione, ma
ciascuna nel proprio statuto disposto da una legge costituzionale, sono Regioni dette a statuto speciale,
in contrapposizione con quelle a statuto ordinario.

La legge costituzionale del 2001 ha introdotto varianti rispetto alla normale procedura di approvazione
delle leggi costituzionali:
- l'iniziativa della proposta può essere assunta anche dal Consiglio Regionale,
- e che i progetti di iniziativa governativa o parlamentari siano sottoposti al Consiglio Regionale
per un parere.
- dall'altro lato è previsto che le disposizioni approvate dal Parlamento non siano sottoposte a
referendum.

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La riforma del titolo V della Costituzione, realizzato dalla legge costituzionale del 2001, ha posto il
tema dell'aggiornamento degli statuti speciali.
Sia alle Regioni ordinarie che alle Regioni speciali sono affidati importanti poteri normativi, soprattutto
il potere di fare leggi in tutte le materie che non siano riservate alla legislazione dello Stato.

Le leggi regionali disciplinano l'azione amministrativa; esse hanno il potere di disciplinare, all'interno
del quadro dettato dalla Costituzione o dai rispettivi statuti, la propria forma di Governo e la propria
organizzazione. Questa disciplina è stabilita mediante atti legislativi soggetti ad una particolare
procedura di approvazione, che
- per le Regioni ordinarie prendono il nome di statuti,
- ma per le Regioni speciali prendono nome di leggi di attuazione statutaria.

Ogni regione ordinaria ha un proprio statuto, il quale, in armonia con la Costituzione, ne determina
- la forma di Governo
- i principi fondamentali di organizzazione e di funzionamento,
- regola l'esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti
amministrativi della Regione
- la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali
- disciplina il Consiglio delle autonomie locali.

Lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio Regionale con legge approvata a maggioranza
assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottata ad intervallo non minore di due
mesi.
In seguito, vi è la pubblicazione nel Bollettino Ufficiale Della Regione, ma lo statuto non entra ancora
in vigore e si aprono due distinte vicende:
 da una parte il Governo, quando ritenga che quanto deliberato dalla Regione sia in tutto o in
parte contrario alla Costituzione, può promuovere entro 30 giorni la questione di legittimità
costituzionale,
 dall'altra parte gli elettori della regione o i componenti del Consiglio Regionale possono
chiedere entro 3 mesi lo svolgimento di un referendum.

1. Se il Governo non agisce e se gli elettori non richiedono il referendum lo statuto viene
promulgato e pubblicato nuovamente in vista delle entrate in vigore
2. Se invece è richiesto il referendum lo statuto non è promulgato se non è approvato dalla
maggioranza dei voti validi.
La stessa Costituzione definisce come la legge Regionale l'atto con cui il Consiglio approva lo statuto.
Ma la procedura di approvazione risulta notevolmente aggravata rispetto al procedimento legislativo
ordinario, sia per la necessità della doppia approvazione, sia per la particolare maggioranza richiesta,
sia infine per la possibilità di richiedere il referendum. Le normali leggi regionali devono rispettare lo
statuto, che se contrastassero lo statuto violerebbero anche la Costituzione, che non consente che lo
statuto sia modificato se non attraverso l'apposita procedura.

La legge Regionale
Le Regioni hanno il potere di fare leggi. In Italia il potere legislativo non spetta solo al Parlamento, ma
anche ad istituzioni autonome territoriali come appunto le Regioni.
Le leggi regionali sono vere leggi, al pari delle leggi statali, sono approvate da un'assemblea elettiva e
promulgate dal Presidente Della Giunta Regionale.
Possono, entro certi limiti, contenere norme difformi dalla legislazione statale ed anche le norme
illegittime, in esse eventualmente contenute, possono essere eliminate solo dalla Corte costituzionale.

Il potere legislativo Regionale è un potere limitato, è limitato in primo luogo lo stesso oggetto della
legislazione, che fondamentalmente è costituito dalla disciplina dei poteri e dell'azione delle autorità
regionali locali per il perseguimento degli scopi di interesse pubblico loro affidati.
La legislazione Regionale è essenzialmente una legislazione sull'attività della pubblica
amministrazione Regionale e locale.

Solo entro il rimanente ambito la potestà legislativa Regionale ha carattere generale, nel senso che può
riguardare qualunque oggetto o materia la cui disciplina non sia espressamente riservata allo Stato dalla
Costituzione, ed in particolare dall'articolo 117 secondo comma.

40
Quanta i limiti ai quali le leggi regionali sono soggetti, è ovvio che debbano rispettare la Costituzione,
ma alcuni divieti specifici per le leggi regionali sono stabiliti dalla Costituzione nell'articolo 120.

Come il vincolo alla Costituzione, anche il limite dei vincoli derivanti dagli obblighi internazionali
dall'ordinamento Comunitario sono Comuni sia alla legislazione ordinaria statale che alle leggi
regionali.
In primo luogo, il vincolo degli obblighi internazionali opera per il legislatore ordinario ma non per il
legislatore costituzionale.
Il vincolo derivante dagli obblighi internazionali opera fino a che tali obblighi esistono sul piano del
diritto internazionale, nel cui ambito lo Stato rimane sempre libero di sottrarsi nei modi ammessi ai
tratti.

Secondo l'articolo 117, quinto comma, le Regioni nella materia di loro competenza, provvedono
all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali, nel senso che hanno il dovere ed il diritto di
dare ad esso attuazione.
Le Regioni hanno una limitata capacità Regionale di contrarre impegni sul piano internazionale. Infatti,
secondo l'articolo 117, la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni
ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato.

Per quanto riguarda gli atti Comunitari, l'articolo 117 assicura alle Regioni il diritto di partecipare alle
decisioni dirette alla loro formazione. Questo diritto si riferisce alle decisioni nazionali relative alla
formazione degli atti Comunitari, nonché il diritto di dare ad essi attuazione ed esecuzione.

Per quanto riguarda la competenza attuativa dei trattati internazionali, bisogna specificare che
nell'ordinamento internazionale opera una responsabilità statale complessiva, che giustifica il potere
sostitutivo dello Stato nel caso le Regioni rimangano inerti.
Quando debbono essere introdotte norme legislative, il legislatore statale ha il potere di provvedervi
anche nella materia che appartengono alla competenza residuale delle Regioni, con norme di tipo
cedevole, norme che potranno in seguito essere sostituite dalle leggi regionali.

Limiti
Le Regioni sono istituzioni territorialmente definite. Si può dire che il primo dei limiti specifici sia il
limite del territorio. Ogni regione è destinata ad operare entro confini regionali.
Ma alle Regioni non è precluso il fatto di prevedere attività di propri esponenti da svolgere al di fuori
del territorio Regionale, né di manifestare solidarietà popolazione di altre Regioni o altri Stati mediante
aiuti o simili.

Un altro limite comune alle leggi regionali è il limite delle materie. Le Regioni, prima della legge del
2001, avevano autonoma potestà legislativa solo nell'ambito delle materie espressamente indicate dalla
Costituzione, ora hanno potestà legislativa in tutte le materie che non siano costituzionalmente
eccettuate. Il limite dunque esiste ancora, ma è mutato il modo in cui esso opera.
Non tutte le materie statali di cui all'articolo 117 indicano specifici ambiti nei quali la legge Regionale
non può entrare. A volte, infatti, indicano invece momenti di supremazia della legge statale in relazione
ad oggetti che di per sé rientrano nelle materie regionali.

Nell'esercizio della potestà legislativa concorrente relativa alle materie elencate nell'articolo 117, le
Regioni devono sottostare anche i principi fondamentali, la cui determinazione è riservata alla
legislazione dello Stato.
Le leggi di principio potranno, in primo luogo, individuare e delimitare più precisamente la materia
concorrente.
Ciò che viene escluso dalla potestà concorrente appartiene alla potestà Regionale residuale e non ad
una potestà statale.
Dato che nelle materie concorrenti la potestà legislativa spetta alle Regioni, salvo che per la
determinazione dei principi fondamentali, la legge statale dovrebbe limitarsi ai principi, lasciando alle
Regioni l'attuazione.
Se in una materia concorrente non vi sia una legislazione di principio appositamente posta, il limite dei
principi fondamentali vale egualmente ed i principi si devono ricavare dalla legislazione statale
vigente.
Tuttavia, in certe materie come i tributi o le professioni, la legge Regionale può intervenire solo negli
ambiti espressamente previsti dai principi statali.

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Nelle materie residuali (cioè nelle materie che non sono attribuite né alla legislazione statale né alla
legislazione Regionale concorrente con quella di principio dello Stato) la legislazione Regionale non è
soggetta ad alcun limite specifico, diverso dai limiti Comuni a tutte le potestà legislative ordinare.

Anche in relazione a tale materia, lo Stato può legiferare nell'esercizio delle potestà esclusive definite
dall'articolo 117 e che le regole legislative statali poste nell'esercizio di tali compiti devono essere
rispettate dalle Regioni.
Il riparto costituzionale presuppone le potestà normative dell'unione europea, che intervengono in
moltissime materie sia statali che concorrenti che regionali.

Il procedimento legislativo Regionale è simile a quello statale. La maggiore differenza sta nel fatto che
la funzione legislativa sia esercitata dal solo Consiglio Regionale e non da un organo a struttura
bicamerale come il Parlamento.
Per l'approvazione della legge Regionale è sufficiente una sola deliberazione. La legge Regionale viene
direttamente promulgata dal Presidente Della Giunta Regionale, al quale la legge provata e trasmessa
dal Presidente Del Consiglio Regionale. Non risulta che il Presidente Della Giunta abbia il potere di
rinviare la legge al Consiglio Regionale, potere che spetta invece al Presidente della Repubblica per le
leggi statali.
Nelle Regioni il Presidente è lo stesso Presidente Della Giunta Regionale, cioè il capo dell'esecutivo e
non un organodiverso di garanzia.
La legge Regionale viene quindi pubblicata nel Bollettino Ufficiale Della Regione, secondo modalità
fissate dallo statuto Regionale, per entrare in vigore dopo che ha trascorso il tempo prescritto,
normalmente di 15 giorni.

La legge formale provata dal Consiglio nei modi indicati, è nelle Regioni la sola fonte di tipo
legislativo a disposizione degli organi istituzionali della Regione. Non sono previsti dalla Costituzione
atti con forza di legge dell’organo esecutivo e non esistono perciò né decreti-legge né decreti legislativi
regionali.
Anche le leggi regionali, come quelle statali possono essere abrogate con referendum, secondo le
disposizioni previste dallo statuto e dalle leggi regionali.

La potestà legislativa delle Regioni a statuto speciale


I poteri legislativi delle Regioni speciali e delle Province autonome di Trento e Bolzano sono
disciplinati in primo luogo dallo statuto di ciascuna regione, che costituisce l'equivalente delle
disposizioni del titolo V per le Regioni ordinarie.
Le disposizioni della stessa legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed
alle Province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più
ampie rispetto a quelle già attribuite.
Si estendono alle Regioni Speciali i poteri legislativi spettanti alle Regioni Ordinarie, dei quali non
siano già dotate dai rispettivi statuti.
Gli statuti speciali seguivano il criterio delle enumerazioni delle materie regionali, si estende alle
Regioni Speciali il principio della competenza residuale, virtù del quale spetta ad esse la potestà
legislativa anche nella materia non elencate dal rispettivo statuto speciale, a condizione che non si tratti
di materie riservate allo Stato dall'articolo 117.

Per quanto riguarda le materie indicate dagli statuti speciali, ad esse si applica il principio della
disciplina più favorevole tra quella dello statuto speciale e quella del nuovo testo costituzionale. Se ad
esempio una materia è indicata come concorrente nello statuto ma è residuale per le Regioni ordinarie,
varrà anche per le Regioni speciale il regime della potestà residuale. Se invece concorrente anche per le
Regioni ordinarie, varrà comunque nuovo regime previsto per la potestà concorrenti.

In alcune materie gli statuti prevedono che le Regioni speciali abbiano potestà legislativa, detta di tipo
primario, da esercitarsi nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico e delle norme
fondamentali delle riforme economiche sociali. Vale la maggiore autonomia tra quella prevista dallo
statuto speciale e quella prevista dalla Costituzione. Se la materia che per lo statuto speciale appartiene
alla potestà primaria, secondo il testo costituzionale concorrenti per le Regioni ordinarie, la regione
speciale interessata continuerà ad avere potestàprimaria.se invece fosse residuale per le Regioni
ordinarie, la potestà più ampia si stenderebbe anche alla regione speciale e ci sarebbero di valere sia il
limite dei principi dell'ordinamento che è quello delle riforme.

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I regolamenti regionali
Secondo l'articolo 100 17/6 comma, la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di
legislazione esclusiva, salvo delega alle Regioni, mentre spetta alle Regioni in ogni altra materia.
Nelle materie in cui lo Stato ha potestà legislativa esclusiva, esso vai in linea di principio anche la
potestà regolamentare. Il legislatore statale può affidare alle Regioni un compito di integrazione
normativa quando la materia non debba essere disciplinata necessariamente dalla legge punto dove lo
Stato ha una potestà limitata ai principi fondamentali, le ulteriori norme, sia legislative che i
regolamenti, rientrano nella competenza Regionale.
La Costituzione non specifica quale organo Regionale sia titolare dei poteri regolamentari, ma sancisce
che il Presidente della Regione emana i regolamenti regionali. Di regola il potere regolamentare è
esercitato dalla Giunta Regionale.

Gli enti locali non hanno poteri legislativi ma hanno rilevanti poteri normativi riconosciuti dalla
Costituzione.
Secondo l'articolo 114 i Comuni, le Province virgola e le città per il metropolitane, oltre che le stesse
Regioni, sono enti autonomi con propri statuti. Anche se la Costituzione non è individuale materia
affidata allo statuto, esige che una parte significativa delle scelte fondamentali relativa al modo di
essere di ciascun ente sia rimessa relativo statuto.

Lo statuto Comunale o provinciale deve essere approvato con una speciale maggioranza: la
maggioranza dei 2/3 dei consiglieri assegnati punto se non si ottiene la maggioranza lo statuto si
considera comunque approvato se ottiene per due volte il voto favorevole della maggioranza assoluta
dei consiglieri.

Per quanto riguarda i regolamenti, l'articolo 117 stabilisce che i Comuni, le Province e le Città
Metropolitane hanno potere regolamentare per quanto riguarda la disciplina dell'organizzazione e dello
svolgimento delle funzioni loro attribuite.
I regolamenti comunali sono deliberati dal Consiglio Comunale, per entrare in vigore devono essere
pubblicati sul sito Internet dell'ente virgola che ha ormai sostituito l'affissione per 15 giorni consecutivi
presso la sede del comune, si parla perciò di albo pretorio informatico.

Tra i regolamenti più importanti ci sono:


 regolamenti delle circoscrizioni di decentramento
 di polizia locale
 di igiene
 di servizi comunali

ALTRE FONTI

Atti normativi di enti pubblici e di autorità indipendenti


Le fonti nazionali come leggi e regolamenti si collegano al principio della sovranità popolare e della
democrazia rappresentativa; sono atti compiuti dal Parlamento, dal Governo e dal Presidente della
Repubblica o, per l'autonomia locale, da organi corrispondenti come i consigli regionali, provinciali e
comunali.

Operano nell'ordinamento anche fonti diverse che si ricollegano a quei principi in modo più indiretto.
Queste fonti possono legittimamente operare all'interno dell'ordinamento statale solo se lo consente una
delle fonti espressione della sovranità popolare. Sono ammessi solo perché vi sono norme
costituzionali e legislative che li prevedono.
Le fonti come gli statuti ed i regolamenti degli enti pubblici non territoriali, gli atti normativi delle
autorità amministrative indipendenti ed e altre autorità, le consuetudini virgole le fonti internazionali
attiva mediante rinvio, possono far parte in linea di principio anche quelle che producono le norme
dell'unione europea.

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Si chiamano statuti gli atti in cui sono previste le principali regole sull'organizzazione e funzionamento
di società ed enti. Così come hanno un proprio statuto le associazioni e le fondazioni e le società, anche
molti enti pubblici come le camere di commercio hanno uno statuto, che alla natura di atto normativo.

Talvolta i poteri regolamentari o normativi sono affidati ad autorità che gestiscono i poteri pubblici non
determinato settore secondo principi di specializzazione e competenza professionale con larga
autonomia rispetto al potere politico espresso nel Governo. Si tratta del modello delle autorità
amministrative indipendenti come ad esempio l'autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni,
l'autorità garante della concorrenza e del mercato.

Le consuetudini
Mediante la consuetudine norme giuridiche vengono ad esistenza attraverso il comportamento dei
membri della Comunità e non attraverso deliberazione di appositi organi.
Il comportamento che dà vita alla norma consuetudinaria non consiste nel compimento di atti giuridici,
ma si fonda invece sul venire in essere di fatti giuridici. La consuetudine è una fonte fatto e non una
fonte atto. Non è importante sapere se coloro che tengono quel determinato comportamento vogliono
che si crei la norma oppure no, importante è solo sapere se i comportamenti tenuti hanno o no le
caratteristiche richieste perché si crei una norma giuridica.

Per dare vita ad una norma consuetudinaria il comportamento dei membri della comunità deve avere
due caratteristiche:
 elemento materiale = che il comportamento venga tenuto costantemente ed uniformemente dai
componenti del gruppo
 elemento psicologico = che il comportamento venga ottenuto con la convinzione che esso sia
obbligatorio.
Senza l'elemento psicologico un comportamento è solo un'abitudine punto la norma consuetudinaria
sorge invece quando si forma una convinzione diffusa e generalizzata che il comportamento sia
giuridicamente voluto.

Nel diritto internazionale la consuetudine è una fonte molto importante, è l'unica fonte capace di
produrre norme vincolanti per tutti gli Stati, mentre l'altra fonte è il trattato che ha efficacia solo per
coloro che vi abbiano aderito.
Nel diritto italiano la consuetudine non ha una posizione di grande importanza, vengono privilegiate le
fonti scritte mediante le quali appositi organi sono in grado di prescrivere le regole di comportamento
da rispettare.
Per il nostro diritto non è ammessa una consuetudine che sia contraria alla legge. Può accadere che una
consuetudine contra legem si formi ed acquisti una misura di effettività, ma non può essere
ufficialmente riconosciuta come norma giuridica dell'ordinamento.
In assenza di disposizioni di legge la consuetudine può invece liberamente formarsi virgola non contro
ma al di fuori della legge, praeter legem.
Nel diritto pubblico le consuetudini sono a volte molti importanti, servono a disciplinare i
comportamenti reciproci degli organi costituzionali; Un esempio di consuetudine riguarda le
consultazioni che il Presidente della Repubblica deve fare per formare un nuovo Governo.

La norma consuetudinaria viene meno se cessa di aver tenuto il comportamento sul quale si fondava la
virgola in questo caso si parla di desuetudine; occorre che, a seguito di diffuse e accettate trasgressioni
si perdano al comportamento consuetudinario e insieme la convinzione della sua obbligatorietà,
nessuna sanzione giuridica deriva più dalla trasgressione.

Contratti collettivi del pubblico impiego


Nel sistema della legge quadro, la disciplina degli istituti economici e degli istituti giuridici di carattere
economico era affidata alla contrattazione, con la riserva che i risultati dovessero essere poi riversati in
un atto unilaterale dello Stato avente natura regolamentare. Con questo sistema considerava
l'organizzazione del lavoro e i rapporti di lavoro dei pubblici dipendenti come materia rimessa ai
regolamenti del Governo, da emanarsi in base agli accordi sindacali.

I contratti sono stipulati dall'agenzia per la rappresentanza negoziale per la parte pubblica e dalle
organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative dall'altra, al termine di una procedura che
comprende il parere favorevole delle amministrazioni e la verifica di compatibilità finanziaria della
Corte dei conti.

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Operano direttamente senza bisogno di recepimento in alcun diverso atto giuridico e la loro disciplina
vale direttamente per tutti e non soltanto per gli iscritti ai sindacati stipulanti.
Norme di legge regolamento o statuto che intervengano in materia dopo la stimolazione di un contratto
prevalgono bensì su di esso, ma in seguito possono essere derogate da successivi contratti o accordi
collettivi te derogata non sono ulteriormente applicabili.
Inoltre è Stato stabilito che i contratti e gli accordi collettivi nazionali siano pubblicati nella Gazzetta
Ufficiale, con la precisazione che la violazione o falsa applicazione dei contratti e accordi collettivi
nazionali può essere fatta valere come valido motivo di ricorso per Cassazione contro le sentenze dai
giudici inferiori.
I contratti collettivi hanno natura normativa, cioè costituiscono fonti dell'ordinamento giuridico virgola
e non puramente negoziale. Però si pone il problema della compatibilità dell'intero sistema con
l'articolo 39 della Costituzione, secondo il quale possono avere valore normativo solo gli accordi
stipulati da sindacati registrati.
La Corte costituzionale ha ritenuto che i contratti collettivi non abbiano valore normativo né efficacia
generale virgola e che vincolano in modo diretto soltanto la pubblica amministrazione.
I contratti collettivi del pubblico impiego, anche se non si devono considerare come atti fonte, ma come
atti negoziali privatistici, rimangono comunque rilevanti per la teoria delle fonti.
I contratti collettivi sono espressione di un'autonomia riconosciuto dalla legge statale e godono di una
riserva di materia in relazione alle fonti subordinate alla legge, queste non possono entrare nella
materia della contrattazione.

Il rinvio a norme straniere


Le norme di ordinamenti giuridici diversi da quello dello Stato italiano non hanno rilievo in Italia, non
vi sono applicate come norme giuridiche punta ma ci sono dei casi nei quali il giudice italiano deve
applicare norme di altri ordinamenti giuridici ai quali il nostro ordinamento opera un rinvio.
È necessario quindi applicare la legge dello Stato che possa garantire l'effettivo esercizio dei diritti e
della responsabilità; il possesso, la proprietà e gli altri diritti reali su beni mobili e immobili sono
regolati dalla legge dello Stato in cui beni si trovano.

Sei in seguito la legge straniera muta e si pone in Italia un nuovo caso simile, il giudice dovrà applicare
la nuova legge ponte, il rinvio quindi non è fatto a certe precise e determinati disposizioni, ma alla loro
fonte; se muta la norma dell'ordinamento straniero, muta anche la norma da applicare in Italia punto il
rinvio in questo caso è mobile e non fisso o recettizio.
Diverso è invece il mutuo riconoscimento che gli Stati possono dare, in generale o in base a specifica
accordi, ad atti o qualificazioni provenienti da altri Stati, come patenti di guida, titoli di studio.
Nell'ambito dell'unione europea il principio del mutuo riconoscimento vale in generale per la
circolazione delle merci, una merce legittimamente prodotta in uno Stato membro può circolare
liberamente in tutta l'unione.

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LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

La funzione amministrativa
Lo Stato stabilisce o modifica le regole di comportamento, esercitando la funzione normativa,
le applica risolvendo le controversie nell’esercizio della funzione giurisdizionale.
 Occorre assicurare che la vita si svolga in modo pacifico ed ordinato,
 ed occorre perciò organizzare una forza e stabilire da chi e in quali casi debba essere usata per
garantire il rispetto delle leggi, l'esecuzione delle decisioni dei giudici e un livello di ordine
pubblico e di sicurezza delle persone.
 Inoltre, bisogna garantire la stessa sicurezza dello Stato di fronte a possibili aggressioni
dall'esterno e quindi allestire un'ulteriore forza per assicurare la difesa.
 Inoltre occorre procurare il denaro ed i mezzi finanziari.

Accanto a questi compiti che corrispondono a bisogni primordiali e che sono chiamati compiti di
conservazione, lo Stato svolge compiti a vantaggio e beneficio della collettività, i compiti di benessere.
Sono presenti poi altri compiti in correlazione con lo sviluppo dei principi di democrazia e di socialità,
lo Stato provvede alla pubblica istruzione, alla sicurezza sociale, all'assistenza sanitaria..

Lo Stato e le altre organizzazioni pubbliche, anche dove non operano direttamente come produttori di
beni e servizi, devono essere presenti con la loro autorità a garanzia e tutela del benessere della
Comunità.

Queste attività sono svolte per soddisfare concretamente un bisogno sociale, compiute nell'interesse
pubblico, sono tutte attività amministrative.
Accanto alla funzione normativa e alla funzione giurisdizionale poniamo la funzione amministrativa,
che ha per scopo ed oggetto il soddisfacimento in concreto dei pubblici interessi della Comunità.

La pubblica amministrazione
La funzione amministrativa è affidata alla pubblica amministrazione.
Con pubblica amministrazione ci si riferisce a quelli insieme di enti, organi ed apparati ai quali è
affidato lo svolgimento della funzione amministrativa.
Gli organi ed apparati ai quali è affidato in sede nazionale lo svolgimento della funzione
amministrativa, sia centrali che locali, sono in primo luogo organi ed apparati statali. Una parte della
pubblica amministrazione è quindi un'amministrazione statale.
Non tutta la pubblica amministrazione però è amministrazione statale. Una quantità molto importante
di funzioni amministrative è affidata agli enti territoriali, a quelle organizzazioni dotate di personalità
giuridica che rappresentano ed esprimono la Comunità stanziata in una determinata porzione del
territorio statale.
Sono enti territoriali le Regioni, le Province, i Comuni e le Città Metropolitane.

Una parte delle funzioni amministrative è svolta da organizzazioni che pur essendo collegate dallo
Stato oppure con uno degli enti territoriali, sono dotate di personalità giuridica e si dicono enti benefici.
Le autorità amministrative fanno capo allo Stato o ad altri enti territoriali o ad enti pubblici collegati
con lo Stato o con gli altri enti territoriali.
Ogni autorità amministrativa si considera collegata in qualche modo ad una responsabilità politica: del
Governo di fronte al parlamento per l'autorità statali, dei diversi esecutivi per le autorità degli enti
territoriali.

Accanto alle amministrazioni e agli enti guidati dagli organi politici si sono affermati il modello delle
autorità amministrative indipendenti, studiate per operare al di fuori di ogni collegamento e di
responsabilità politica verso gli organi del potere esecutivo o verso il corpo elettorale. Sono ad esempio
l'autorità garante della concorrenza e del mercato, la commissione nazionale per la società e la borsa.
Nella la nomina dei soggetti chiamati alla funzione di autorità indipendenti esiste pur sempre un
collegamento con organi politici. Le autorità indipendenti sono chiamate ad esercitare funzioni tali che
ciò che deve essere assicurato è che esse vengano svolte secondo criteri il più possibile oggettivi, in
modo del tutto svincolato da ogni indirizzo politico.
Nonostante operino in modo oggettivo e raramente applichino il diritto, le autorità amministrative
indipendenti non sono per organi giurisdizionali, i loro atti sono soggetti a sindacato giurisdizionale di
legittimità.

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Atti e servizi amministrativi
L'attività amministrativa si divide in amministrazione per atti e amministrazione per servizi.
 Da una parte gli interessi pubblici affidati all'amministrazione richiedono di essere protetti e
perseguiti mediante manifestazioni di volontà, volte a decidere quali comportamenti specifici
e concreti possano o debbano essere tenuti o comunque rivolte a produrre determinati effetti
giuridici.
 D’altra parte, i risultati ai quali l'amministrazione tende richiedono più che atti giuridici, la
predisposizione e la gestione di servizi o il complimento di opere.
Però, siccome i servizi si valutano per i risultati che per mezzo di essi si raggiungono, spesso si
sottolinea che l'amministrazione si svolga sempre meno per atti e sempre più per i risultati.
Questo vuol dire che la pubblica amministrazione debba individuare gli obiettivi da raggiungere, di
programmare il modo migliore per conseguire gli obiettivi proposti e verificare i risultati raggiunti per
poter poi reimpostare un nuovo ciclo di determinazione di obiettivi e programmi e di verifiche del
risultato.
La prospettiva degli atti e quella dei servizi sono molto diverse, però non è possibile organizzare ed
erogare servizi, né costruire opere, senza che la pubblica amministrazione debba compiere a questo fine
determinati atti.

La differenza tra queste prospettive emerge quando si considera il problema dei controlli.
 Per singoli atti si svolgono tradizionali controlli di legittimità
 Per i servizi sono più utili controlli sull'efficienza dell'azione complessiva.

Il diritto nella pubblica amministrazione


Nello svolgimento della sua attività e nel compimento degli atti giuridici la pubblica amministrazione
deve seguire le regole del diritto. L'attività amministrativa non ha per scopo fondamentale l'attuazione
del diritto ma il raggiungimento di determinati fini di interesse pubblico, ciò non toglie che sia
vincolato al rispetto delle norme giuridiche.

Le regole giuridiche che l'amministrazione segue sono le stesse che guidano nella loro attività i privati.
Come i privati l'amministrazione conclude contratti: compera, vende, prende o da in locazione.
Le pubbliche amministrazioni considerate come persone giuridiche, hanno la stessa capacità delle
persone giuridiche private. In questi casi l'amministrazione agisce a scopo di interesse pubblico, e non
in posizione di autorità, e opera sullo stesso piano degli altri soggetti, quindi si avvale del diritto
privato.

In genere però la pubblica amministrazione si presenta come autorità amministrativa e non trova si
nella stessa situazione degli altri soggetti, non opera secondo le regole del diritto privato.
L'insieme delle regole e dei principi giuridici diretti a disciplinare gli atti della pubblica
amministrazione quando opera con me autorità amministrativa forma il diritto amministrativo.
La pubblica amministrazione, nell'adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme
di diritto privato, nell'adozione di atti autoritativi (come autorizzazioni o concessioni, licenze,
concessioni edilizie) secondo le regole del diritto amministrativo.

Diritto amministrativo nazionale e diritto amministrativo dell’unione europea

Vi sono campi ed ambiti nei quali situazioni localizzate o soggetti operanti in Italia sono oggetto di
attività e provvedimenti amministrativi assunti direttamente dagli organi dell'Unione, per lo più dalla
Commissione, in particolare nel settore della concorrenza.
L'Unione, con propri atti concede ed eroga aiuti, sia direttamente ad imprese, che ad amministrazioni
nazionali chiamate ad utilizzarli. Tali atti, chiamati decisioni, sono sia adottati da autorità dell'Unione e
non da autorità nazionali, sia sono sottratti ad ogni sindacato giurisdizionale di giudici nazionali,
soggetti al diretto e solo sindacato giurisdizionale del giudice europeo.

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In molti settori rilevanti tocca all'Unione Europea la fissazione delle regole, mentre tocca gli Stati
applicarle, svolgendo l’attività amministrativa, ad esempio l'agricoltura.
Altre volte l'amministrazione è chiamata ad applicare norme di leggi nazionali, che però a loro volta
recepiscono normativa comune posta nella forma della direttiva, come gli appalti pubblici.

Gli atti amministrativi sono e rimangono in tutto per tutto nazionali e sono soggetti quindi al sindacato
di giurisdizione del giudice italiano. Però, sia l'autorità amministrative, sia i giudici italiani si trovano a
dover interpretare ed applicare normazione amministrativa dell'Unione: anche nel caso si tratti di
direttive rimangono rilevanti per valutare la conformità ad esse delle norme nazionali.

Se poi nel corso di giudizio si pone in dubbio la legittimità di un atto dell'unione o si rende necessaria
la sua interpretazione, il giudice nazionale può o deve rimettere la soluzione di tale questione alla corte
di giustizia. Una volta risolto il dubbio interpretativo o stabilità la legittimità o meno del latte europeo,
il giudizio riprende davanti al giudice nazionale.

L’AMMINISTRAZIONE STATALE: Il Consiglio dei Ministri e il Presidente del


Consiglio

Il Governo è a capo del potere esecutivo, parte integrante della pubblica amministrazione.
Perciò il Governo è anche l'organo che porta la responsabilità di fronte al Parlamento dell'andamento
dell'amministrazione, almeno per quanto riguarda l'amministrazione statale, e dei poteri che da parte
statale si possano esercitare sugli altri enti pubblici.

Le strutture fondamentali dell'amministrazione statale sono costituite dal Governo nel suo insieme,
come Consiglio dei Ministri, dai singoli ministeri, e dal ministro.
Il Consiglio dei Ministri ha una propria responsabilità nel tracciare gli indirizzi e le direttive per
l'azione amministrativa dei ministri, ed esercita inoltre poteri importanti detti di alta amministrazione.

La legge n. 400 assegna al Consiglio

 la deliberazione delle nomine di competenza statale per la Presidenza di enti o aziende


nazionali,
 la richiesta di registrazione con riserva degli atti da parte della Corte dei conti
 e la deliberazione degli atti da emanare previo parere del Consiglio di Stato inoltre
 poteri statali relativi alle Regioni,
 l'esercizio dei relativi poteri sostitutivi
 le delibere dello scioglimento del Consiglio Regionale nei casi previsti dalla Costituzione.
Alla Presidenza del Consiglio fanno capo i più importanti organi esecutivi e di controllo, l'Avvocatura
dello Stato, il Consiglio di Stato e la Corte dei Conti.
Sono inoltre collegati alla Presidenza alcuni enti pubblici come il Consiglio nazionale delle ricerche e
l'istituto centrale di statistica.

I ministeri in generale
La pubblica amministrazione statale si articola fondamentalmente per ministeri.
I ministeri = sono organizzazioni complesse di uffici, personale e mezzi, unificate da una relativa
omogeneità dei settori di intervento e dei compiti affidati, dall'unità della gestione del personale
dipendente e dal far capo ad un comune organo di vertice che è il ministro.
I ministeri non hanno propria personalità giuridica, non sono enti pubblici ma parte
dell'amministrazione statale in senso stretto; i loro atti quindi sono atti dello Stato.

In Italia oggi sono 13 disciplinati dal decreto legislativo numero 300. Sono diversi per origine e
importanza.
Nonostante le diversità seguono un modello organizzativo comune:
 In primo luogo, vi è l'ufficio del ministro, l'organo vertice del ministero.

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 sono presenti uno o più sottosegretari che esercitano le funzioni delegate
 è poi assistito da un ufficio di gabinetto
 per la gestione del personale vi è un organo chiamato Consiglio di amministrazione che ha
anche funzioni consultive.
 operano anche altri organi collegiali che hanno il compito di consigliare il ministro con i
propri pareri tecnici o politici.
 si divide al suo interno anche in dipartimenti o direzioni generali, organizzazione
contraddistinte dai loro compiti e dalle responsabilità che assume un unico dirigente chiamato
Capo Dipartimento.

L'organo fondamentale del ministero è ovviamente il ministro.


Altre funzioni importanti sono assegnate con competenza propria direttamente ai dirigenti,
specialmente i dirigenti di uffici dirigenziali generali.
Agli organi di organizzazione politica spetta il compito di
 definire gli obiettivi da raggiungere ed i programmi da attuare,
 formulare le direttive generali per l'attività amministrativa e verificare la rispondenza dei
risultati alle direttive.
Ai dirigenti spetta
 la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa,
 l'assunzione degli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno.
Spetta ai dirigenti di uffici dirigenziali generali
 attuare i programmi definiti dal ministro,
 adottare i provvedimenti amministrativi,
 provvedere alla spesa,
 organizzare uffici,
 provvedere alla gestione del personale..

Rimane però il potere del ministro di annullare per motivi di legittimità gli atti compiuti dai dirigenti.

Alla funzione di dirigente si collega una tipica responsabilità dirigenziale = il risultato negativo della
gestione può portare alla rimozione del dirigente dal suo incarico.

Tra i ministri, responsabili politici e i dirigenti di vertice non c'è un legame di tipo gerarchico ma un
rapporto di direzione. La posizione dei dirigenti nei confronti dei ministri si è rafforzata. La
legislazione ha nettamente rafforzato la posizione dei ministri sotto il profilo della durata degli
incarichi dirigenziali, che sono conferite a tempo determinato e soggetti al rinnovo.

All'interno di molti ministeri è presente la figura delle agenzie, strutture chiamate a svolgere attività
tecnico operative di interesse nazionale, al servizio delle amministrazioni pubbliche, anche regionali e
locali.
Hanno piena autonomia nei limiti stabiliti dalla legge ma sono dotate di personalità giuridica solo se la
legge lo prevede. Sono gestite da un direttore generale con un incarico dello stesso livello di quello del
Capo Dipartimento.

Sono presenti anche aziende autonome dotate dei propri organi ed autonomia di gestione, ma ci sono
pochi esemplari.

I ministeri sono strutture centrali: hanno competenza per tutto il territorio nazionale ed hanno sede nella
capitale. Accanto a loro hanno un'organizzazione periferica fatta di uffici ed organi che hanno una
competenza limitata ad una certa circoscrizione territoriale. Spesso gli organi periferici hanno
dimensioni e provinciale come gli uffici territoriali del Governo e le questure, risiedono nelle città
capoluogo di provincia punto sono presenti, inoltre, altri organi di livello Regionale.

I singoli ministeri
I ministeri possono essere raggruppati per ambito di attività.
Ci sono in primo luogo i ministeri d'ordine, quelli in cui lo Stato appare come detentore della forza due
ponti interno la difesa della giustizia, affari esteri.

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Sono presenti poi i ministeri finanziari ed economici, attraverso il ministero dell'economia e finanze lo
Stato provvede alle entrate e alle spese, mentre attraverso quelli dello sviluppo economico e delle
politiche agricole e forestali alimentari interviene nei settori produttivi.

Seguono poi i ministeri preposti alla creazione, conservazione gestione di beni e attrezzature collettive
e dalla d'erogazione dei servizi pubblici e sociali, come lavoro e politiche sociali, istruzione, università
e ricerca, cultura, salute, turismo.

Ministero dell’Interno
Un tempo si occupava dei compiti generali, della sanità, dell'assistenza sociale, delle carceri, dei
controlli sugli enti locali; attualmente si occupa dell'ordine pubblico e della polizia di sicurezza. Al
ministero fanno
La Polizia di Stato e il corpo dei Vigili Del Fuoco. All'interno importanti organi periferici nei prefetti e
nei questori.

Ministero della difesa


Un tempo era il ministero della Guerra, è diviso in due settori:
 uno tecnico operativo che ha come vertice il capo di Stato maggiore,
 uno tecnico amministrativo che fa capo al segretario generale della difesa.

Ministero della giustizia


I suoi compiti riguardano l'organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia. Non si
occupa però dei magistrati. Il ministro Guardasigilli cura la pubblicazione delle leggi e dei decreti e in
generale la pubblicazione degli atti nella Gazzetta Ufficiale.

Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale


Le direzioni generali riguardano gli affari economici, gli affari politici, l'emigrazione, gli affari sociali e
le relazioni culturali.
Dal punto di vista organizzativo e atipico: tra ministri direzioni generali esiste un segretario generale, le
direzioni generali si dividono in uffici allora volta suddivisi.
Le articolazioni periferiche si trovano al di là del territorio nazionale e sono le rappresentanze
diplomatiche, gli uffici consolari e i diversi istituti scolastici e culturali.

Ministero dell'economia e delle finanze


Ha competenza sia per le entrate che per le spese.
 Per quanto riguarda le entrate operano l'agenzia delle entrate, quella delle Dogane e dei
Monopoli, quella del territorio e quella del demanio. Nell'organizzazione del ministero è
inserita anche la Guardia di finanza e le commissioni tributarie.
 Per quanto riguarda le uscite ha competenza generale per la spesa statale compresi i
trasferimenti agli enti pubblici, controlla la spesa pubblica si di redazione del bilancio che
mediante il controllo sugli impegni di spesa, per questo si avvale della ragioneria generale
dello Stato punto.
Fa a capo al ministero la zecca dello Stato.

Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali


La disciplina fondamentalmente è di pertinenza dell'unione europea che vi provvede mediante i
regolamenti e le direttive. Mentre la disciplina attuativa e l'amministrazione spettano alle Regioni.
All’interno del mistero c'è l'agenzia per le erogazioni in agricoltura.

Ministero dello sviluppo economico


Si articola in dipartimenti. Si occupa di fonti di energie e industrie di base, di produzione industriale, di
miniere e geologia, di commercio interno e di consumi industriali..
Operano al suo interno l'agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l'energia e lo sviluppo sostenibile e
l'agenzia per la promozione all'estero e l'internalizzazione delle imprese italiane.

Ministero del lavoro e delle politiche sociali


Esercita questi compiti con particolare riferimento alla prevenzione e riduzione delle condizioni di
bisogno e disagio delle persone e delle famiglie, di politica del lavoro e dello sviluppo
dell'occupazione, tutela del lavoro e adeguazione del sistema previdenziale. All'interno operano
l'istituto l'ispettorato nazionale del lavoro e l'agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro.

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Ministero delle infrastrutture delle mobilità sostenibili
Identificano le linee fondamentali dell'assetto territoriale con riferimento alle reti infrastrutturali, al
sistema delle città e delle aree metropolitane. Ha la vigilanza sul l'ente nazionale per le strade e sulle
internazionali di assistenza al volo.
Si articola in vari dipartimenti e si avvale degli uffici territoriali del governo e delle camere Capitaneria
di porto.

Ministero dell'istruzione
Ha competenza generale in materia di istruzione. L'organizzazione centrale poggia fondamentalmente
sul dipartimento per lo sviluppo dell'istruzione e sul dipartimento per i servizi del territorio. Il ministero
si articola localmente in uffici scolastici regionali.

Ministero dell'università e della ricerca


Al suo interno opera il Consiglio universitario nazionale.

Ministero della cultura


Come organi periferici ci sono le soprintendenze regionali e gli archivi di Stato.
Si occupa anche dei compiti in materia di cultura, spettacolo e sport.

Ministero del turismo


Istituito nel 2021

Ministero della transizione ecologica


Si occupa dell'identificazione delle linee fondamentali dell'assetto del territorio con riferimento ai
valori naturali e ambientali, di difesa del suolo e tutela delle acque, di protezione della natura, gestione
dei rifiuti inquinamento rischio ambientale, promozione di politiche di sviluppo sostenibile e di risorse
idriche.

Ministero della salute


È un ministero autonomo della legge.
Si occupa in generale della sanità ma non gestisce i servizi sanitari che sono gestiti dal Servizio
Sanitario Nazionale, organizzato per aziende sanitarie locali. All'interno del ministero opera L'istituto
Superiore Di Sanità con funzione di consulenza tecnica e scientifica.

Il Consiglio di Stato e la Corte dei conti


I più importanti compiti consultivi e di controllo non agiscono all'interno dei ministeri, ma all'esterno
rispetto ad essi, e operano per il raggiungimento dei fini nell'interesse generale dello Stato.

Il Consiglio di Stato è definito come organo di consulenza giuridico amministrativa e di tutela della
giustizia nell'amministrazione.
Svolge due funzioni distinte, solo una consultiva che può rientrare nell'attività amministrativa.
L'altra funzione è una funzione giurisdizionale. L'organizzazione del Consiglio di Stato corrisponde
alla duplicità delle funzioni. Si articola in sezioni consultive e sezioni giurisdizionali.

L'attività consultiva del Consiglio di Stato si traduce nella formulazione dei pareri da parte di una delle
sezioni consultive.
La ripartizione dei compiti tra le sezioni avviene per materia; per questioni di interesse più sezioni si
possono costituire apposite commissioni. In casi di particolare importanza il parere può venire
formulato dalla adunanza generale, che raccoglie tutti i magistrati il Consiglio.

I pareri possono essere richiesti al Consiglio di Stato dal governo o dai singoli ministri. Possono essere
richiesti anche dalle Regioni.
Il parere del Consiglio di Stato deve essere obbligatoriamente sentito sui regolamenti, sulla decisione
del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e sugli schemi generali di contratti o
convenzioni predisposti dai ministri. Il parere sul ricorso straordinario è vincolante ed il ministro non
se ne può discostare.
Negli altri casi il ministro può proporre al Consiglio dei ministri di provvedere in difformità del parere
ed inoltre consultato termine sapere sia Stato reso il governo può provvedere ugualmente.

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Secondo l'articolo 100 della Costituzione, la Corte dei conti esercita il controllo preventivo di
legittimità sugli atti del Governo e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato,
inoltre partecipa al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria. Questo si riferisce alle funzioni di controllo.

Ma analogamente al Consiglio di Stato ha a sua volta carattere giurisdizionale, La Corte dei conti ha
giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge.
È il giudice su
 la responsabilità dei funzionari per danni arrecati alla stessa amministrazione,
 di quelli sui conti resi dagli agenti contabili dello Stato e dalle altre pubbliche
amministrazioni,
 dei giudizi in materia di pensione degli impiegati pubblici.

L'attività di controllo svolta dalla Corte dei conti si distingue in:


 il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, è un controllo che ha per oggetto la
legittimità, è preventivo in quanto, pur già compiuto, rimane privo di effetto fino a quando la
fase del controllo non sia stata superata. Se il controllo è positivo, sull'atto viene apposto un
visto.
Soggette a questo tipo di controllo ci sono
o le deliberazioni del Consiglio dei ministri,
o gli atti normativi e gli atti di indirizzo generale dell'amministrazione,
o gli atti di disposizione del demonio e del patrimonio immobiliare,
o altri atti che il Presidente del Consiglio o la stessa Corte dei Conti deliberino di
sottoporre a controllo per periodi determinati.
Se la Corte dichiara l'illegittimità di un atto, il ministro può ancora promuovere una
deliberazione con la quale il Consiglio dei ministri chiede emotivamente motivatamente la
registrazione con riserba; a questo punto alla Corte dei conti deve registrare l'atto.
 il controllo successivo sul rendiconto annuale dello Stato è un controllo che avviene sul modo
in cui le cose sono state fatte, in esso ha modo di esprimere la sua valutazione generale
sull'operato dell'amministrazione e può suggerire l'opportunità di modificare le leggi e i
regolamenti che ne guidano l'azione.
Queste valutazioni sono formulate mediante un particolare giudizio a sezioni riunite detto di
parificazione.
 il controllo sulla gestione è un controllo successivo. Ha per oggetto la legittimità degli atti e la
regolarità sulla gestione.
Per alcuni enti La Corte acquisisce diretta conoscenza della gestione attraverso l'intervento di
un magistrato alle sedute degli organi di amministrazione con te, altri enti sono invece tenuti
ad inviare gli atti fondamentali.
I risultati del controllo sono Comunicati al Parlamento oltre che al ministro dell'Economia e
dal ministro competente per la materia appunto il controllo sulla gestione finanziaria non si
applica agli enti territoriali e dalle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza.
Vi è però un ulteriore controllo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche in generale
rivolta ad accertare sia la legittimità e la regolarità delle gestioni, sia il funzionamento dei
controlli interni alle singole amministrazioni, nonché la rispondenza dei risultati agli obiettivi
stabiliti valutando costi, modi e tempi dello svolgimento.

LE AUTONOMIE TERRITORIALI E GLI ENTI PUBBLICI

Le autonomie regionali e locali. Il decentramento


L'articolo 5 della Costituzione proclama che la Repubblica
- riconosce e promuove le autonomie locali,
- attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo,
- adegua i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del
decentramento.
Pone l'autonomia e il decentramento come criteri di base per l'organizzazione della Comunità italiana.

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Possono considerarsi espressione del principio di sussidiarietà che nel 2001 è Stato codificato nella
formulazione del nuovo articolo 118, esprimendo l'idea che le funzioni pubbliche debbono essere
esercitate a livello più vicino ai destinatari.
Mentre il decentramento è concepito come un criterio interno dell'organizzazione statale, l'autonomia
rappresenta il criterio fondamentale dei rapporti tra le Comunità territoriali.
Il principio dell'autonomia prova sviluppo nel titolo V della Costituzione, che valorizza le autonomie
regionali locali.
Secondo l'articolo 114 della Costituzione, la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle
Città Metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni.
L'ordinamento dunque è formato da Comunità territoriali sempre più ampie ciascun’espressa da un
apposito ente rappresentativo dotato di una specifica autonomia.

Il carattere della territorialità significa che tutti coloro che risiedono in un determinato territorio
appartengo a tali enti, d'altra parte chiunque si trovi in quel territorio è soggetto ai poteri attribuiti
all'ente.
Il carattere della rappresentatività significa che gli enti sono organizzati in modo da rappresentare la
collettività territoriale che sono chiamate ad amministrare.
Il carattere rappresentativo è ottenuto rendendo elettivi gli organi fondamentali.

L'articolo 118 della Costituzione dispone che i Comuni, le Province e le Città Metropolitane sono
titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale e regionale, secondo le
rispettive competenze.
I legislatori devono comunque seguire il principio fondamentale secondo il quale le funzioni
amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per essere assicurarne l'esercizio unitario, siano
conferite a Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza.
La Costituzione manifesta una preferenza per l'attribuzione delle funzioni amministrative ai Comuni,
ma consente una diversa attribuzione quando queste funzioni debbono essere svolte in modo unitario.

Il decentramento amministrativo si attua nei servizi che dipendono dallo Stato. Consiste nell'attribuire i
compiti amministrativi ad organi periferici anziché ad organi centrali.
Con il decentramento le funzioni amministrative rimangano proprie dell'ente maggiore che le svolge
attraverso i suoi organi.

Una situazione mista tra autonomia e decentramento si ha quando le funzioni amministrative sono
affidate a un organo che rimane statale ma che coincide con un organo rappresentativo della Comunità
locale.
Ciò accade per il Sindaco che è un organo del Comune ma svolge anche funzioni come ufficiale del
governo ed in ciò agisce come organo statale.

Le Regioni
Di Regioni si cominciò a parlare in Italia nel secondo 800, nell'ambito del governo Cavour. Le Regioni
proposte erano in sostanza delle associazioni tra Province che avessero solo poteri amministrativi.
L'idea Regionale fu ripresa dopo il fascismo e la seconda guerra mondiale; al momento di elaborare
una nuova Costituzione fu deciso di distinguere un gruppo di Regioni che per diversi motivi come la
presenza di gruppi etnici non italiani, posizione geografica od opportunità politiche, avrebbe dovuto
godere di un'autonomia speciale e più ampia, sancita per ognuna in un particolare statuto, adottato con
legge costituzionale: furono la Sicilia, la Sardegna, il Trentino Alto Adige, il Friuli Venezia Giulia e la
Valle d'Aosta. Le altre Regioni ricevettero la fondamentale disciplina della loro organizzazione e dei
loro poteri direttamente alla Costituzione, dal titolo V e furono chiamate Regioni ad autonomia
ordinaria.
Le Regioni ad autonomia speciale furono costituite molto rapidamente, l'ultima regione fu il Friuli-
Venezia Giulia.

Per le Regioni a statuto ordinario la vicenda fu diversa, la Costituzione prevedeva le elezioni dei
consigli regionali entro un anno ma non accadde. Inizialmente fu approvata una prima legge in parte
tuttora vigente che disciplina e funzionali: ma per l'effettiva Costituzione delle Regioni bisognò
aspettare molti anni.

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Nel 1970 la legge stabiliva quali sarebbero state le entrate le risorse del governo l'emanazione di decreti
legislativi per il trasferimento alle nuove istituzioni delle funzioni amministrative di loro competenza,
finora svolte da organi statali.
Eletti nel 1970, i Consigli Regionali adottarono gli statuti previsti dalla Costituzione, che furono
approvati con leggi statali un anno dopo. Furono emanati i decreti legislativi di trasferimento delle
funzioni amministrative e le Regioni a statuto ordinario entrarono nell'effettivo esercizio delle loro
funzioni.
Di anno in anno le funzioni furono sempre più attribuite alle Regioni, nel titolo V della Costituzione si
prevedeva un riparto di compiti tra Stato, Regioni ed enti locali, secondo il principio di sussidiarietà.

Con il progressivo aumento delle funzioni, le Regioni sono state anche rafforzate nella struttura
istituzionale, con l'attribuzione di una maggiore autonomia statutaria anche in relazione alla propria
forma di governo e con l'introduzione dell’elezione diretta del Presidente della Regione.
Nel 2001 è stato modificato il titolo quinto della Costituzione assegnando alle Regioni una larga quota
di poteri legislativi in tutte le materie non riservate allo Stato e consentendo alle leggi regionali di
entrare in vigore senza il controllo preventivo del governo.

Inoltre, l'articolo 116 dispone che anche singole Regioni a statuto ordinario possono avere, entro certi
limiti, caratteri di specialità rispetto alle altre. Prevede che ulteriori forme e condizioni particolari di
autonomia possano essere attribuite, su iniziativa della regione interessata, con legge dello Stato,
approvata a maggioranza assoluta, preceduta da un'intesa con la regione interessata.
Queste forme di autonomia sono consentite in tutte le materie in cui la potestà statale concorre con
quella Regionale, nonché nelle materie esclusivamente statali, precisamente
- organizzazione della giustizia di pace,
- norme generali sull'istruzione
- la tutela dell'ambiente dell'ecosistema e dei beni culturali.

Gli organi regionali


Ogni regione ha tre fondamentali organi: il Consiglio, la Giunta e il Presidente della Giunta, che è
anche il Presidente della Regione.

Consiglio Regionale
Il Consiglio Regionale è l'organo rappresentativo; per le Regioni ordinarie esercita le potestà legislative
attribuite alla Regione e le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi, non è solo titolare
delle funzioni legislative ma può anche partecipare alle funzioni amministrative.
I consigli regionali sono composti dei consiglieri.
L'elezione dei consigli avviene a suffragio universale diretto.
Il numero dei consiglieri è fissato nello statuto entro un massimo variabile da 20 a 80, a seconda della
popolazione della regione.
È stabilito inoltre nel sistema di elezione, i casi di ineleggibilità ed incompatibilità regionali, che sono
disciplinati con la legge della regione nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con la legge della
Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi.
La legge inoltre stabilisce un sistema elettorale che
- agevoli la formazione di stabili maggioranze nel Consiglio Regionale
- assicuri la presenza delle minoranze,
- che promuova la parità tra uomini e donne nell'accesso delle cariche elettive
- e che preveda il divieto di mandato imperativo.

I consiglieri godono di uno stato giuridico in parte simile a quello dei parlamentari, non possono essere
chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni, né durante
né dopo il mandato. Tuttavia, possono essere processati ed arrestati per i reati comuni non coperti da
questa particolare immunità, senza che ci sia bisogno del consenso del Consiglio Regionale.

Il Consiglio Regionale prevede ad eleggere il proprio Presidente ed un Ufficio di Presidenza.


Il Presidente del Consiglio Regionale non è uno degli organi di governo delle Regioni ma è un organo
interno del Consiglio stesso, la sua esistenza fa sì che il Consiglio possa operare e deliberare con
relativa autonomia rispetto all'esecutivo.

I consiglieri regionali durano in carica 5 anni.


A parte la scadenza naturale la Costituzione prevede altri casi di scioglimento dei consigli.

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- Alcuni di essi riguardano le vicende del Consiglio in sé e nel rapporto con l'esecutivo.
- Da un lato il Consiglio viene sciolto in caso di dimissioni contestuali della maggioranza dei
componenti,
- dall'altro, quando il Presidente della Giunta sia a sua volta eletto suffragio universale diretto, e
il Consiglio esprime a maggioranza assoluta la sfiducia nei suoi confronti, sarà obbligato di
mettersi insieme alla Giunta, ma il Consiglio verrà esso stesso sciolto.
Il Consiglio viene altresì sciolto quando per qualunque altra ragione il Presidente della Giunta cessi
dalla carica.

Gli altri casi riguardano la possibilità di scioglimento del Consiglio Regionale se abbia compiuto atti
contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge, oppure quando lo richiedano ragioni di sicurezza
nazionale.

Allo scioglimento del Consiglio si accompagna la rimozione del Presidente della Giunta e con ciò le
dimissioni dell'intera Giunta.
Lo scioglimento è disposto con decreto del Presidente della Repubblica su deliberazione del Consiglio
dei ministri, sentita una commissione di deputati e senatori.

Presidente della Giunta


Il Presidente della Giunta rappresenta rispetto al Consiglio l'altro polo istituzionale della regione, è
eletto a suffragio universale diretto, salvo che lo statuto disponga diversamente.

Se è eletto a suffragio diretto il Presidente ha in primo luogo il compito di


- nominare i presidenti della Giunta ed ha anche il potere di revocarli,
- dirige la politica della Giunta e ne è responsabile,
- presiede la giunta,
- la convoca fissando l'ordine del giorno della riunione,
- guida e dirigere discussione,
- pone le questioni di votazione
- e più in generale compie tutte le attività che sono normalmente collegate alla Presidenza.
Il Presidente ha anche un'altra importante funzione, rappresenta la Regione, ha rilievo sul piano
simbolico e cerimoniale ed è il legale rappresentante della regione.

Nella sua veste di espressione unitaria della regione il Presidente promulga le leggi ed emana i
regolamenti regionali. Come il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige l'attività del governo
Regionale come il Presidente della Repubblica rappresenta la Regione e promulga le leggi.
Il Presidente della Regione è espressione della maggioranza che lo ha votato e non gli sono attribuite
altre funzioni spettanti al Presidente della Repubblica, non ha il potere di rinviarle rileggi ne di
sciogliere il Consiglio stesso.

Al Presidente della Giunta aspettano compiti nell'esercizio delle funzioni amministrative affidate alla
regione.
È il vertice dell'amministrazione Regionale e sovrintende gli uffici e i servizi, inoltre singole leggi
regionali o statali gli attribuiscono ulteriori poteri amministrativi.
Dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla regione.

La Giunta
La Giunta è l'organo esecutivo delle Regioni punto i suoi componenti sono chiamati assessori e sono
nominati dal Presidente se questo è eletto a suffragio diretto, altrimenti sono individuati nei modi
previsti dallo statuto e dalla legge Regionale.
Il loro numero è stabilito dallo statuto entro il massimo del quinto dei consiglieri.
Rappresenta nelle Regioni ciò che il governo è per lo Stato, ha funzione di indirizzo politico.
Ha compiti di
- impulso dell'attività della Regione
- e può presentare al Consiglio i disegni di legge Regionale,
- non può assumere atti con forza di legge se non sono ammessi dalle Regioni ma è titolare
naturale dei poteri regolamentari.
- Esercita, come organo esecutivo, funzioni amministrative.

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La Costituzione prevede inoltre che in ogni regione sia istituito un Consiglio dell’autonomie locali
come organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali.

Altri organi
Al di fuori degli organi di Governo, ci sono però altri organi.
Sono stati trasferiti alle Regioni anche alcuni organi ed uffici periferici dello Stato; alcuni organi
periferici sono gli ispettorati per l'agricoltura o i geni civili.
Nelle Regioni operano come veri e propri organi di gestione, competenti nell'emanazione di veri
provvedimenti amministrativi, i dirigenti delle strutture amministrative.

Alcune Regioni hanno introdotto il difensore civico, un organo amministrativo indipendente, senza
responsabilità di amministrazione attiva, il suo compito è quello di ricevere le proteste ed i reclami
degli amministrati e di operarle per la più giusta soluzione di casi sottoposti gli.

Le funzioni regionali
Le Regioni hanno funzioni normative e funzioni amministrative.
Le funzioni normative riguardano sempre l'azione che la regione svolge per il conseguimento dei fini di
interesse pubblico.

Secondo il testo originario la Costituzione attribuiva alle Regioni le funzioni amministrative per le
stesse materie attribuite alla potestà legislativa.
Con la riforma del 2001 la Costituzione prevede che i criteri in base ai quali lo Stato e le Regioni, come
titolari delle funzioni legislative, provvedono a disciplinare tali funzioni ed in primo luogo ad
individuare i relativi titolari.
Afferma che i Comuni, le Province e le Città Metropolitane sono titolari di funzioni amministrative
proprie e di quelle conferite con legge statale o Regionale secondo le rispettive competenze.
Espresso il principio di preferenza per il livello Comunale, le funzioni amministrative sono attribuite ai
Comuni, questo principio è temperato dai principi di sussidiarietà differenziazione ed adeguatezza.

Per quanto riguarda la ripartizione tra lo Stato e le Regioni del compito di disciplinare le funzioni
amministrative, è connessa con la ripartizione delle materie stabilite dall'articolo 117.
Me per le materie di esclusiva competenza statale tocca alla legge statale ogni decisione, nelle materie
di competenza concorrente la legge statale potrà fissare i principi fondamentali, nelle altre materie la
disciplina spetta alle regioni.
Per quanto riguarda le Regioni, nelle proprie materie, possono con le proprie leggi riservare a sé
funzioni amministrative che richiedono l'esercizio unitario, mentre nella materia riservata alla
competenza del legislatore statale possono ricevere da esso, anche per mezzo della delega, le funzioni
che in applicazione del principio di sussidiarietà appaiono meglio esercitabili a livello Regionale.

Le Province e i Comuni
Il titolo V della Costituzione accomuna molti aspetti delle Regioni i Comuni e le Province.
Costituiscono insieme allo Stato la Repubblica e sono enti autonomi con propri statuti, poteri e
funzioni.

La Costituzione enuncia che i Comuni, le Province e le Città Metropolitane, come le Regioni, hanno
autonomia finanziaria di entrata e di spesa.
Al contrario delle Regioni, gli enti locali non hanno potestà legislativa, ne possono come le Regioni
agire davanti alla Corte Costituzionale per contestare la legittimità costituzionale delle leggi statali o
per rivendicare la titolarità di altri poteri.
Anche se l'autonomia degli enti locali è costituzionalmente garantita, la concreta fisionomia che si
assume dipende dalle leggi, molto più di quanto accada per le Regioni.

La disciplina degli enti locali è fondamentalmente contenuta nel Testo Unico Delle Leggi
Sull'ordinamento Degli Enti Locali; le principali norme riguardanti le Province e le Città Metropolitane
sono contenute nella legge del 7 Aprile 2014 numero 56.

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Secondo l'articolo 3 del testo unico, i Comuni e le Province hanno autonomia statutaria, normativa,
organizzativa ed amministrativa, nonché autonomia impositiva e finanziaria; si svolgono nell'ambito
dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica.
Comuni e Province sono soggetti autonomi stabiliti entro i propri confini ma è possibile che nuovi
Comuni o Province nascano o che singoli Comuni e Province scompaiano per fondersi i nuovi Comuni
o Province.
Per quanto riguarda i Comuni la Costituzione dispone che la Regione, sentite le popolazioni interessate,
possa con le sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni.
Non si possono istituire nuovi Comuni con meno di 10.000 abitanti a meno che non siano il risultato
della fusione di altri Comuni preesistenti. Quando più Comuni vengono fusi lo statuto del nuovo
comune può prevedere che nei territori interessati dalla fusione si costituiscano municipi con il compito
di gestire i servizi base e le altre funzioni delegate, e possono essere eletti direttamente dal popolo.

Il mutamento delle circoscrizioni provinciali e la nascita di nuove Province sono invece disposti con
legge statale, su iniziativa dei Comuni, sentita la regione interessata.

I Comuni. Gli organi politici


Il Comune è l’ente locale più antico e radicato nella tradizione, sono enti profondamente inseriti nello
Stato all'interno del quale esercitano un ruolo di fondamentale importanza.
È il luogo del primo contatto fra cittadino e istituzioni, il punto di riferimento più elementare e sicuro
nella percezione e spesso nel soddisfacimento dei bisogni della collettività.

Al comune sono affidati molti servizi essenziali come


 i trasporti locali,
 gli asili nido,
 l'approvvigionamento dell'acqua,
 l'illuminazione delle strade,
 i macelli, i mercati,
 la pianificazione urbanistica e
 la vigilanza sulle costruzioni
 o la regolamentazione del traffico cittadino.
Il Comune è l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo
sviluppo.

Gli organi politici fondamentali sono il Sindaco e la sua Giunta da un lato e dall'altra il Consiglio,
composto da un Sindaco e da un numero di consiglieri è variabile a seconda della popolazione, tra un
minimo di 10 e un massimo di 48.

Il Sindaco ed il Consiglio sono direttamente eletti per la durata di 5 anni dai cittadini, a suffragio
universale diretto.
I componenti della Giunta sono nominati dal Sindaco con proprio atto.

In tutti i Comuni il Sindaco e il Consiglio Comunale sono eletti direttamente dal popolo, l'elezione si
svolge con modalità differenti a seconda che si tratti di Comuni con popolazione fino a 15.000 abitanti
o con popolazione superiore.
 Nei Comuni con popolazione fino a 15.000 abitanti i candidati alla carica di Sindaco si
presentano agli elettori collegati ad una lista di candidati alla carica di consiglieri.
Nelle liste devono essere rappresentati entrambi i sessi e nessuno dei due sessi può essere
rappresentato in misura superiore ai 2/3.
Gli elettori votano per il Sindaco e indirettamente per i consiglieri, el senso che a ciascuna
lista di candidati alla carica di consigliere si intendono attribuiti i voti dati al Sindaco collegato
con essa.
L'elettore può esprimere all'interno della lista anche un voto di preferenza per un consigliere,
sono ammesse due preferenze nei Comuni con oltre 15.000 abitanti purché la seconda sia
espressa per un candidato di sesso diverso.
Risulta eletto il Sindaco che ha ottenuto il maggior numero di voti e solo in caso di parità si
procede al ballottaggio.
La ripartizione dei seggi avviene come conseguenza all'esito delle elezioni del Sindaco: alla
lista collegata al Sindaco eletto sono attribuiti 2/3 dei seggi disponibili, mentre il restante terzo

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è a sua volta ripartito fra le liste. Una volta determinato il numero dei seggi spettanti a
ciascuna lista il primo viene assegnato al candidato alla carica del Sindaco, gli altri ai
rimanenti candidati secondo il numero dei voti di preferenza ricevuti da ciascuno.
 Nei Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, l'elezione del Sindaco è quella del
Consiglio sono separate.
I candidati sindaci sono sempre collegati alle liste dei candidati consiglieri ma il voto per il
Sindaco non viene computato come voto di lista. È il voto per la lista che viene calcolato
anche come voto per il Sindaco collegato, ma solo se l'elettore non ha per conto suo ha
espresso un voto anche per un Sindaco collegata ad una diversa lista.
Nei Comuni maggiori l'elettore può dunque votare distintamente per il Sindaco e per la lista
anche se questa lista è diversa da quella cui il Sindaco è collegato.
Per essere eletto al primo turno il candidato deve ottenere la maggioranza assoluta dei voti.
Se nessuno dei candidati la ottiene si procede ad un secondo turno elettorale a cui partecipano
i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero dei voti.
Nel secondo turno viene eletto il candidato che ha ottenuto più voti.
La composizione del Consiglio è determinata fondamentalmente dal numero di voti ottenuti
da ciascuna lista il primo turno: nel secondo, infatti, in ogni caso si vota solo per il Sindaco e
non per le liste.

Nessuno può essere eletto Sindaco consecutivamente per oltre due mandati, è concesso un terzo
mandato solo se uno dei due precedenti è durato meno di due anni sei mesi e un giorno.
Per quanto riguarda i Consigli Comunali non sono ammessi al riparto dei seggi le liste o i gruppi di
liste che non abbiano ottenuto al primo turno almeno il 3% dei voti validi.

Il Sindaco e il Consiglio sono eletti ed insieme devono vivere, ogni causa di cessazione dell'uno si
traduce automaticamente in causa di cessazione dell'altro punta
La cessazione del Sindaco trascina con sé quella del Consiglio. Può accadere quando la cessazione del
Sindaco sia dovuta ad impedimento permanente, rimozione, decadenza o decesso, in tal caso Consiglio
e Giunta rimangono provvisoriamente in carica e le funzioni del Sindaco vengono esercitate dal
vicesindaco.
Se invece è il Sindaco a presentare spontaneamente le dimissioni allora contestualmente si procede allo
scioglimento del Consiglio e viene nominato un commissario.
Lo stesso accade quando sia il Consiglio a votare una mozione di sfiducia, anche in tal caso il
Consiglio è sciolto e l'amministrazione viene intanto retta da un commissario.
Anche lo scioglimento del Consiglio determina in ogni caso la decadenza dal Sindaco e si procede di
conseguenza a nuove elezioni per l'uno e per l'altro.

Il Sindaco
Prima di assumere le sue funzioni il Sindaco presta giuramento davanti al Consiglio.
Il Sindaco è l'organo responsabile dell'amministrazione del comune.
Rappresenta l'ente sia in termini politici sia giuridicamente, ogni volta che il comune debba figurare
all'interno all'esterno unitariamente in una sola persona.
Il Sindaco
 nomina gli assessori componenti della Giunta,
 convoca e presiede la Giunta stessa
 e sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici
 nonché all'esecuzione degli atti.
Il Sindaco ha importanti i poteri di nomina oltre agli assessori nomina i responsabili degli uffici e dei
servizi, attribuendo gli incarichi dirigenziali, nomina anche i rappresentanti del comune presso enti,
aziende e istituzioni. Altri compiti possono essere affidati al Sindaco dalle leggi e dallo statuto del
singolo comune appunto.

Alla carica di Sindaco si collega anche un'importante funzione, egli anche ufficiale del governo ed in
questa veste opera come Organo Statale e non come organo Comunale.
Come Organo Statale il Sindaco è ufficiale di Stato civile, di ordine di pubblica sicurezza e di polizia
giudiziaria,
 emana ordinanze contingibili ed urgenti,
 ha funzioni in materia di elezioni,
 di censimenti,
 di leva militare,

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 di statistica.
Quando opera come ufficiale del governo è inserito nella gerarchia statale, eventuali atti illegittimi
possono essere annullati anche sul ricorso di un interessato, dall'organo superiore.
Le funzioni del Sindaco come organo statale sono delegabili per il rispettivo territorio ai presidenti dei
consigli di circoscrizione ora un consigliere Comunale per l'esercizio in determinati quartieri o frazioni.

La Giunta Comunale
La Giunta Comunale eletta insieme al Sindaco dal Consiglio Comunale è l'organo centrale e propulsivo
del comune e fa capo ad essa la responsabilità generale dell'amministrazione.
La Giunta oggi mantiene importanti i compiti ed è posta la cosiddetta clausola residuale, al potere di
compiere tutti gli atti per i quali le legge lo statuto non è indichino la competenza di altri organi.
La sua posizione centrale è venuta meno quando è stata occupata dal Sindaco direttamente eletto, ormai
è il Sindaco che nomina gli assessori e può anche revocarli, limitandosi nei due casi a darne
comunicazione al Consiglio.
Gli assessori sono dei collaboratori del Sindaco da lui stesso scelti. Il legame tra Sindaco e assessori è
rafforzato dal fatto che nei Comuni sopra i 15.000 abitanti, gli assessori non possono essere consiglieri
comunali.

Il Consiglio Comunale
Il Consiglio è l'organo che più rappresenta la Comunità locale dato che in esso vi è rappresentata
almeno alla lista di maggioranza ed una lista di minoranza.
La legge assegna a sua competenza
 l'approvazione degli atti fondamentali di carattere politico,
 normativo,
 finanziario
 e programmatico
 ad esso spetta l'approvazione dello statuto del comune,
 dei regolamenti,
 dei programmi,
 dei bilanci e dei conti consultivi consuntivi,
 la decisione sulla assunzione diretta e sulle modalità di gestione dei pubblici servizi,
 sulle spese pluriennali e continuative,
 sull'acquisto e sulla alienazione di immobili,
 la determinazione degli indirizzi per la nomina o designazione dei rappresentanti del comune
presso altri enti, aziende ed istituzioni.
Il Consiglio Comunale disciplina la propria organizzazione ed il proprio fondamento attraverso un
apposito regolamento secondo un principio di ampia autonomia finanziaria, funzionale e organizzativa.
La legge stabilisce che per la validità delle sedute deve essere presente almeno 1/3 dei consiglieri,
inoltre i consigli dei Comuni con oltre 15,000 abitanti sono presieduti da un apposito Presidente eletto
tra i consiglieri.
Lo statuto deve inoltre prevedere che la Presidenza di eventuali commissioni consiliari con funzioni di
controllo di garanzia debba essere affidata a consiglieri dell'opposizione.

Il Consiglio dura in carica 5 anni e continua ad esercitare le proprie funzioni fino all'elezione del nuovo
Consiglio.
Può articolarsi in commissioni costitute in modo da rispecchiare la consistenza delle diverse forze
politiche e le sedute del Consiglio e delle commissioni sono di regola pubbliche.
Il Consiglio Comunale può essere sciolto anticipatamente nelle ipotesi di cessazione della carica del
Sindaco e in altri casi:
 quando compie atti contrari la Costituzione o gravi e persistenti violazioni di legge gravi
motivi di ordine pubblico,
 quando non approvi il bilancio nei termini previsti,
 quando si dimettano simultaneamente oltre la metà dei consiglieri.
Lo scioglimento anticipato è disposto con decreto dal Presidente della repubblica su proposta del
Ministro dell’Interno e con l'atto di scioglimento si provvede alla nomina di un commissario pro.
Le circoscrizioni vengono definite dalla legge come organismi di partecipazione, di consulenza e di
gestione di servizi di base nonché di esercizio delle funzioni delegate dal comune.
Erano previste come necessarie nei Comuni con oltre 250.000 abitanti e come possibili nei Comuni con
oltre 100.000 ma il decreto-legge le consente ormai solo nei Comuni con più di 250.000 abitanti.
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Nei Comuni minori vi possono essere istituite delle frazioni.
Le circoscrizioni sono rette da organi rappresentativi dello statuto e disciplinati da un apposito
regolamento Comunale.

Il Sindaco ed i membri degli organi collegiali dei Comuni sono funzionari onorari e non percepiscono
perciò un vero e proprio stipendio. Ricevono un'indennità diversa secondo della carica ricoperta e
dell'importanza del comune.

Il comune. Gli organi di gestione e l’organizzazione


Quelli indicati finora sono gli organi politici che svolgono compiti di disciplina generale e di indirizzo.
Ad essi si affiancano altri organi chiamati organi di gestione amministrativa, impersonati dai dirigenti,
hanno il compito di emanare dei concreti provvedimenti amministrativi.

La legge prevede che al vertice dell'organizzazione degli uffici comunali stia un funzionario chiamato
segretario comunale, deve essere laureato in giurisprudenza o in scienze politiche o in economia e
commercio e dipende funzionalmente dal sindaco. Non è però un impiegato del comune.

Al segretario spettano importanti compiti virgola che riguardano in particolare l'attività del consiglio e
della giunta, partecipa con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni, redige il verbale,
può rogare i contratti dei quali a parte il comune ed autenticare le scritture private ed atti unilaterali.
Svolge gli altri compiti attribuiti dallo statuto. Altri compiti poi riguardano l'attività interno,
l'articolazione in servizi, affidati dirigenti o responsabili, il segretario servir intenda lo svolgimento
delle loro funzioni coordinandone l'attività.

La legge considera i dirigenti come gli organi ordinari di gestione amministrativa dell'ente, con poteri
di indirizzo e di controllo degli organi elettivi e consente loro anche l'erogazione degli atti e
provvedimenti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno. L'articolo 107 indica che sono compiti
affidati ai dirigenti la Presidenza delle commissioni di gara e di concorso, la responsabilità delle
procedure di appalto e di concorso, la stipulazione dei contratti, gli atti di gestione finanziarie, gli atti di
amministrazione e gestione del personale, il rilascio di autorizzazione o concessioni e gli atti costituenti
manifestazioni di giudizio o conoscenza.

La legge ammette l’autonomia organizzativa delle amministrazioni, ove non esista personale di livello
dirigenziale, le stesse funzioni sono svolte dai responsabili degli uffici o dei servizi.

Funzioni e servizi comunali

Il comune è un ente a fini generali, può operare per il soddisfacimento di qualunque interesse della
collettività comunale, assumendo le iniziative più opportune.
Numerosi sono i compiti affidati ai comuni dalle leggi che disciplinano i diversi settori, come:
 polizia locale urbana e rurale, con appositi regolamenti discipline le attività che si svolgono
nei centri urbani, nelle campagne, spetta al comune il rilascio di varie licenze autorizzazioni di
pubblica sicurezza
 urbanistica ed edilizia, al comune spetta la responsabilità nella definizione dell'uso del
territorio, nella guida dell'attività costruttiva, adotta regolamenti edilizi e piani di edilizia
residenziale pubblica, concede o rifiuta i permessi di costruzione e ha importanti compiti
nell'assegnazione degli alloggi di edilizia economica e popolare
 lavori pubblici, il comune provvede alla costruzione e manutenzione delle strade comunali e
alle opere pubbliche di interesse locale
 assistenza sociale, il comune provvede ai sussidi in denaro, all'assistenza domiciliare agli
anziani, alle vacanze estive per minori o anziani, agli asili nido, inoltre provvede a servizi
come consultorio familiare o problemi per i tossicodipendenti
 sanità e igiene, sono svolti dalle aziende sanitarie locali ed alle aziende ospedaliere fanno capo
alle regioni ma sono collegate ai comuni. il sindaco mantiene comunque il ruolo di autorità
sanitaria locale.
 commercio, il comune formula piani commerciali e rilascia le autorizzazioni comunali per le
attività di commercio al minuto, gestisce i mercati comunali

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Il Comune gestisce servizi pubblici il numero maggiore o minore a seconda della popolazione e dei
mezzi, l'illuminazione delle vie, la distribuzione dell'acqua potabile e del gas, i servizi di nettezza
urbana, il trasporto delle persone all'interno del comune.
Erano previsti tre possibili modi di gestione dei servizi pubblici locali: per i più semplici era utilizzata
la gestione in economia, attraverso gli ordinari uffici comunali.
Dove non fossero sufficienti il comune poteva optare per la gestione tramite azienda speciale, una
separata organizzazione di tipo aziendalistico facente capo al comune. Infine il comune poteva decidere
di affidare la gestione del servizio a terzi tramite lo strumento della concessione amministrativa.

Si sono aggiunte due possibili forme: per il servizio di carattere sociale il comune può utilizzare
un'organizzazione specializzata di carattere non imprenditoriale e priva di personalità giuridica
denominata istituzione
Per i servizi di carattere imprenditoriale viene utilizzato lo strumento della società per azioni a
partecipazione pubblica.
A volte il comune può avere interesse a gestire il servizio attraverso una società mista alla quale
partecipa un socio industriale, che ha le conoscenze e la capacità tecnica necessaria per gestire il
servizio. Secondo le regole di concorrenza si esige che il socio industriale venga scelto mediante gara
pubblica.
Il comune inoltre svolge le funzioni che gli siano affidate o conferita dalle regioni sia nelle materie già
indicate che in altre materie.

Le provincie e le Città Metropolitane


Le province sono anch'esse enti autonomi territoriali rappresentativi delle comunità locali, e la sua
disciplina viene espressa nella Costituzione assieme ai comuni.
La provincia nasce storicamente con la suddivisione dello Stato nelle circoscrizioni delle prefetture,
che erano provinciali. All'inizio si trovavano soltanto una rappresentanza provinciale elettiva presieduta
dal prefetto, poi alla provincia venne dato un presidente anch'esso rappresentativo, da questo momento
la disciplina organizzativa delle due istituzioni, Comuni e Province è avvenuta per decenni in parallelo.
Anche se la provincia non è mai divenuta un ente di importanza paragonabile a quella del comune, la
legislazione ha sempre avuto l'idea di un rafforzamento del suo ruolo, al fine di portarla a funzionare
commenti intermedio tra la Regione e il comune, con compiti di programmazione e di gestione di
servizi che richiedano un bacino di utenza più ampio del solo comune.
La provincia ha tre organi fondamentali:
- Presidente
- consiglio provinciale
- assemblea dei sindaci.
L'assemblea è composta da tutti i sindaci dei comuni facenti parte della provincia, ha poteri propositivi,
consultivi e di controllo, in relazione allo statuto ha potere decisionale perché è chiamata ad approvarlo
o respingerlo con voti che almeno rappresentino 1/3 dei comuni compresi nella provincia.

Presidente e consiglio sono eletti da un corpo elettorale costituito dai sindaci e dai consiglieri dei
comuni della provincia.
Il presidente rappresenta l'ente convoca e presiede il consiglio provinciale e l'assemblea dei sindaci,
sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'esecuzione degli atti, esercita le altre
funzioni attribuite dallo statuto. E eletto tra i sindaci dai sindaci o consiglieri con voto diretto libero e
segreto il cui peso è ponderato secondo i criteri definiti in relazione alla consistenza demografica e al
numero dei consiglieri. Dura in carica quattro anni ma decadde si perde la qualità di sindaco. Puoi
nominare tra i consiglieri provinciali un vicepresidente e delegare adesso delle sue funzioni.

Il consiglio è l'organo di indirizzo e controllo, propone all'assemblea lo statuto, approva regolamenti,


piani, programmi, approva o adotta ogni altro atto sottoposto al presidente della Provincia, esercita le
altre funzioni attribuite dallo statuto.
Su proposta del Presidente della Provincia approva gli schemi di bilancio da sottoporre al parere
dell'assemblea dei sindaci ed approva i bilanci dell’ente.

Il consiglio provinciale dura in carica 2 anni ed è composto dal presidente della Provincia e da un
numero di presidenti di componenti che varia da 10 a 16 a seconda della popolazione provinciale punta
i consiglieri sono eletti tra i sindaci e i consiglieri comunali della provincia sulla base di liste punta.
Ogni elettore vota per solo uno dei candidati e il voto è ponderato per fascia demografica e di

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appartenenza del comune. Risultano eletti i candidati che conseguono dopo la ponderazione il maggior
numero di voti in caso di parità prevale il genere meno rappresentato tra gli eletti e in caso di ulteriore
parità il candidato più giovane.

Le province si occupano di pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, di tutela e


valorizzazione dell'ambiente, di pianificazione dei servizi di trasporto pubblico in ambito provinciale e
di autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato virgola di costruzione e gestione delle
strade provinciali e di regolazione della relativa circolazione virgola di programmazione provinciale
della rete scolastica virgola di gestione dell'edilizia scolastica.

Le Città Metropolitane
Dal 2001 le città metropolitane sono gli enti autonomi costitutivi della Repubblica titolari di poteri
regolamentari, e delle funzioni amministrative.
Hanno uno status simile a quello delle province e sono Torino Milano Venezia Genova Bologna
Firenze Bari Napoli e Reggio Calabria.
Finalità istituzionali: cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano, promozione e gestione
integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione di interesse, cura delle relazioni
istituzionali afferenti al proprio livello comprese quelle con le città e le aree metropolitane europee.
L'area della città metropolitana è caratterizzata da un territorio popolato e denso di relazioni.
L'organo di vertice è il Sindaco Metropolitano, il sindaco del comune capoluogo.
La legge prevede che lo statuto della città metropolitana preveda l'elezione del sindaco metropolitano a
suffragio universale diretto.
Accanto al sindaco c'è il consiglio metropolitano e la conferenza metropolitana, corrispondente
all'assemblea dei sindaci.
Funzioni: oltre le funzioni delle normali province regola le modalità e gli strumenti di coordinamento
dell'azione di governo del territorio metropolitano e delle funzioni metropolitane e comunali,
prevedendo forme di organizzazione in comuni, i comuni possono delegare le proprie funzioni alle
strutture delle CM.
10. le forme di collaborazione e di associazione tra enti locali. Le Città metropolitane
Queste forme di collaborazione e associazione riguardano in concreto soprattutto i Comuni,
costituiscono lo strumento per superare i fenomeni di inadeguatezza delle dimensioni rispetto alle
funzioni da esercitare.
La legislazione recente ha introdotto l’obbligo di esercizio associato delle proprie funzioni per tutti i
Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti; a questo fine essi possono utilizzare la
convenzione o l’Unione di Comuni.

 convenzione: consiste nella stipulazione di una convenzione destinata a regolare lo


svolgimento in modo coordinato di funzioni o servizi determinati; in essa devono essere
stabiliti i fini, la durata, le forme di consultazione, i rapporti finanziari, i reciproci obblighi.
 Unioni di Comuni: sono enti locali costituiti da due o più comuni, allo scopo di esercitare
congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza; i relativi compiti sono stabiliti
dall’atto costitutivo e dallo Statuto dell’Unione, approvati dai comuni partecipati. Il Presidente
dell’Unione deve essere scelto tra i Sindaci e vi devono essere organi formati da componenti
delle Giunte e dei consigli dei comuni associati.
 comunità montane: sono unioni costituite tra comuni montani per la valorizzazione delle zone
montane; esercitano funzioni proprie e funzioni conferite dai comuni, dalle province o dalla
Regione; sono costituite con atto del presidente della Giunta regionale e sono governate da un
organo rappresentativo e uno esecutivo. Esse hanno autonomia statutaria nell’ambito delle
leggi statali e regionali e adottano un piano pluriennale di sviluppo e un piano pluriennale di
opere e interventi. Delle comunità non possono far parte Comuni con oltre 40.000 abitanti.
 comunità isolane: regole delle comunità montane

11. l’autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali


L’autonomia finanziaria è una condizione di libertà in relazione all’acquisizione delle risorse e in
relazione alle decisioni relative al loro impiego; i Comuni, le Province, le Città Metropolitane e le
Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.
L’autonomia di entrata = comporta il potere di imporre prelievi fiscali; i Comuni, le Province, le Città
metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome e stabiliscono ed applicano tributi ed entrate propri
in armonia con la Costituzione.

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L’autonomia finanziaria delle Regioni è più forte di quella degli enti locali, i quali possono stabilire
tributi solo sulla base di una legge che preveda tale possibilità. Le Regioni, invece, possono istituire
tributi mediante le loro leggi, purché siano in armonia con la Costituzione.
Regioni ed enti locali dispongono di compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibile al loro
territorio; in questo modo, tuttavia, le regioni più ricche daranno alle rispettive Regioni ed enti locali
maggiori risorse, mentre le zone meno prospere riceveranno minori risorse.
Per correggere questo difetto si prevede che la legge dello Stato istituisca un fondo perequativo, senza
vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.

L’art. 119 prevede che le Regioni e gli enti locali abbiano proprio patrimonio e che esso sia attribuito
secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato; è posta, inoltre, la regola aurea che
proibisce di ricorrere all’indebitamento per favorire la spesa corrente: Regioni ed enti locali possono
ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento.
Un importante passo verso l’attuazione del sistema dell’articolo 119 è stato compiuto con il decreto
legislativo attuativo n. 68/2011: il nuovo complesso normativo procede verso un sistema basato su
quote di compartecipazione ai tributi istituiti dallo Stato, iInoltre, la finanza regionale dovrebbe essere
in una certa misura integrata dai tributi propri liberamente istituiti da ogni Regione.
Accanto a ciò, alcune Regioni riceverebbero trasferimenti dal fondo perequativo per garantire la
copertura dei livelli essenziali delle prestazioni che la legge statale garanti se a tutti.

La finanza delle regioni ad autonomia speciale gode di una situazione migliore; la loro situazione
corrisponde al modello di autosufficienza che il nuovo art. 119 vorrebbe per le Regioni ordinarie.

12. i rapporti tra lo Stato, le Regioni, le Province, i Comuni


L’esperienza ha mostrato la difficoltà di separare nettamente le funzioni dei diversi livelli di governo;
ciò ha portato alla ricerca di regole da seguire nei rapporti reciproci.
La Corte Costituzionale ha sancito in molte occasioni il principio secondo il quale nei rispettivi rapporti
Stato e regione devono attenersi ad un criterio di leale collaborazione.
Per quanto riguarda i meccanismi organizzativi, lo strumento è dato dalla conferenza permanente per i
rapporti fra lo stato, le regioni e le province autonome, titolare di compiti di informazione,
consultazione e raccordo, in relazione agli indirizzi di politica generale. È presieduta dal presidente del
Consiglio dei ministri ed è composta dai presidenti delle regioni e province autonome.

In sede di conferenza si definiscono le intese fra stato e regioni quando richieste dalla legislazione per
assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione; si perfezionano con l'espressione del
l'assenso del governo e dei presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano.

La Conferenza Stato città ed autonomie locali è presieduta anch'essa dal presidente del consiglio, fanno
parte per lo stato altri ministri, per l'autonomia locali oltre ai presidenti delle associazioni nazionali, 14
sindaci e sei presidenti di provincia.
Ha compiti di coordinamento nei rapporti tra lo stato e le autonomie locali, studio, informazione e
confronto per gli indirizzi di politica generale.
Per materie di interesse comune delle regioni e degli enti locali, le due conferenze Stato Regioni e stato
città ed autonomie locali operano insieme nella Conferenza unificata.

Il governo può sostituirsi a organi delle regioni delle città metropolitane delle province e dei comuni
per mancato rispetto di norme e trattati internazionali, pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza
pubblica, quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica.

Tra le regioni e gli enti locali, la Costituzione non contiene una specifica disciplina virgola in ogni
regione lo statuto disciplina il consiglio delle autonomie locali come organo di consultazione fra la
Regione e gli enti locali, un organo necessario.
Molto spesso Comuni e Province sono chiamati ad operare all'interno del programma regionale.
Gli enti locali possono venire affidate funzioni di collaborazione partecipazione a procedimenti che
rimangono regionali.

13. Gli altri enti pubblici


Gli enti pubblici sono enti, organizzazioni alle quale riconosciuta la personalità giuridica più la
chiamati a collaborare con lo stato per il raggiungimento dei fini di pubblico interesse della collettività.

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Gli enti pubblici non sono espressione dell'autonomia privata dei soggetti ma strumenti creati dallo
Stato, sono strumenti della collettività e possono venir soppressi. Nuovi enti pubblici sono istituiti solo
in base a leggi.
Esistono enti privati che sia per gli interessi che coinvolgono, sia per i controlli possono confonderci
con gli enti pubblici, che operano in modo simile ad enti privati.
Lo Stato, considerato come una persona giuridica, è un ente pubblico, come regioni, Province e
Comuni, sono l'espressione del popolo. Una simile autonomia hanno le comunità montane o le unioni
di comuni.
Ci sono poi altri enti pubblici che pur non essendo rappresentativi del popolo godono di autonomia,
come le università, gli ordini professionali, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura,
enti indipendenti.

Gli altri enti pubblici sono enti ausiliari o enti strumentali dello Stato e perciò allo Stato spetta

 il potere di nomina degli amministratori,


 il potere di direttiva,
 di vigilanza e di controllo;
es: INPS, ENIT, CONI.

Ci sono poi gli enti pubblici economici, che sono nati quando lo Stato ha costruito organismi frutto di
un intervento della collettività, ma che svolgevano attività di produzione di beni e servizi.
La loro organizzazione è disciplinata dalle regole di diritto privato; i loro atti sono negozi giuridici e
non provvedimenti amministrativi e il rapporto di lavoro con i dipendenti si svolge secondo il comune
regime privatistico.
In seguito, in una generale tendenza alla privatizzazione i maggiori enti pubblici economici sono stati
trasformati in società per azioni e sono divenuti società di diritto privato ad azionariato pubblico.
Comunque, tutti gli enti pubblici sono soggetti in parte al diritto pubblico, almeno per quanto riguarda
il potere di autorganizzazione e del potere di certificare le notizie.
Gli amministratori degli enti pubblici, inoltre, devono sempre rispettare i principi di imparzialità e di
buona amministrazione.
Gli enti pubblici non sono soggetti a fallimento e possono estinguersi solo nei modi previsti dalle leggi
che li riguardano.
Si parla di organismo di diritto pubblico per indicare qualunque organismo (anche soggetto di diritto
privato) che operi sotto la prevalente influenza finanziaria o gestionale di una pubblica
amministrazione; essi devono seguire le procedure di evidenza pubblica e i relativi atti possono essere
impugnati davanti al giudice amministrativo.

GLI ATTI AMMINISTRATIVI

1. i poteri della pubblica amministrazione


La pubblica amministrazione deve in ogni momento perseguire i fini pubblici ad essa assegnati dalla
legge; il diritto amministrativo è l’insieme delle regole rivolte a disciplinare in maniera adeguata gli atti
e l’attività della pubblica amministrazione.
La pubblica amministrazione dispone di poteri dei quali i normali soggetti dell’ordinamento non
dispongono (espropriazione, ordine di scioglimento di una manifestazione) e che hanno la caratteristica
di produrre effetti sfavorevoli al destinatario. Lo stesso vale, però, per gli atti con i quali
l’amministrazione consente a tenere un comportamento, che altrimenti non sarebbe consentito e che ad
altri rimane non consentito.
La PA ha questi poteri perché essa è investita della tutela degli interessi pubblici e collettivi.
Le norme e le leggi sono i limiti posti al potere del sovrano, cui inizialmente spettava il potere
esecutivo e dunque amministrativo, e dei suoi apparati e garanzie per i cittadini; con l’ulteriore
sviluppo le leggi divengono il preciso fondamento di specifici poteri che altrimenti non spetterebbero
all’amministrazione.
La Costituzione afferma che nessuna prestazione patrimoniale o personale può essere imposta se non in
base alla legge; è la legge il fondamento degli speciali poteri dell’amministrazione.

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Il principio di legalità vale per tutti gli speciali poteri attribuiti alla pubblica amministrazione, sia per
quelli limitativi, che per quelli permissivi.

2. legalità e discrezionalità degli atti amministrativi


Le regole che disciplinano gli atti dei privati sono ispirate al principio fondamentale dell’autonomia
privata, in base al quale ai soggetti privati è consentito di produrre con i loro atti gli effetti giuridici che
vogliono; la tutela della libertà comporta che i negozi siano automaticamente e liberamente voluti, se
non lo sono dovrebbero essere annulli o annullabili.
Per quanto riguarda gli atti amministrativi proprio l’esistenza del principio di legalità fa sì che il limite
del lecito sia affiancato da un criterio di legittimità: la legge opera quale direzione e guida e il primo
metro di valutazione deli atti amministrativi è la conformità alle previsioni di legge.
Vi sono ipotesi in cui il provvedimento è del tutto vincolato, ma l’amministrazione può trovarsi a dover
scegliere e anche in questo caso le regole che valgono per le scelte dell’amministrazione
(provvedimenti amministrativi) non sono le stesse che valgono per le scelte dei privati nei negozi
giuridici.
I poteri di scelta affidati alla pubblica amministrazione sono finalizzati al miglior conseguimento delle
finalità di interesse pubblico e sono soggetti a principi giuridici. Per esprimere queste differenze nella
disciplina dei poteri di scelta nel diritto amministrativo e per gli atti della pubblica amministrazione si
parla di discrezionalità amministrativa.
La discrezionalità amministrativa è una facoltà di scelta che la legge affida all’autorità amministrativa
in vista del miglior conseguimento dell’interesse pubblico; le scelte richiedono una valutazione
dell’interesse pubblico e dei mezzi a disposizione, richiedono una valutazione complessiva dei vari e
diversi interessi pubblici coinvolti e degli interessi privati, che non possono essere sacrificati senza
necessità effettiva.
Talvolta si dice che la discrezionalità consiste in scelte effettuate in base a regole non giuridiche, in
contrapposizione alla situazione di vincolo, la quale comporta l’osservanza di regole giuridiche,
chiamata discrezionalità tecnica.
L’elemento proprio della discrezionalità amministrativa consiste nella valutazione di interessi e
l’attività di loro ordinamento gerarchizzazione alla fine delle decisioni da assumere in vista
dell'obiettivo che all'amministrazione è affidato.
Nelle scelte discrezionali è importante il principio dell'imparzialità amministrativa, comporta che nel
perseguire gli interessi pubblici l'amministrazione non posso alterare l'equilibrio degli interessi privati
se non in misura strettamente necessaria.
Le scelte discrezionali costituiscono il merito del provvedimento amministrativo; su ciò nessuno può
sovrapporre il proprio giudizio a quello dato dall’amministrazione.
Dato che l’amministrazione agisce nell’interesse pubblico, essa deve indicare nell’atto le ragioni di
pubblico interesse -> gli atti discrezionali devono contenere una esplicita motivazione; la sua mancanza
o i vizi che essa presenta si traducono in vizi del provvedimento, che risulta illegittimo.
Si ha discrezionalità amministrativa vera e propria quando si debbono compiere scelte che implicano la
valutazione di interessi pubblici e anche privati.
Molte volte la pubblica amministrazione deve compiere scelte che si basano su valutazioni di ordine
conoscitivo, che vengono spesso dette tecniche.
Quando si tratta di valutazioni semplici, le scelte sono praticamente vincolate e quindi si parla di
accertamenti tecnici; altre volte le valutazioni sono complesse e incerte e dipendono almeno in parte
dai convincimenti propri di chi opera (es. scelta del candidato migliore): in tutti questi casi la decisione
dell’amministrazione rimane il frutto di una vera scelta e per indicare questa situazione si parla di
discrezionalità tecnica.
La discrezionalità tecnica è diversa dalla discrezionalità amministrativa virgola non riguarda la
ponderazione degli interessi ma la qualificazione della situazione di fatto in relazione ad un concetto
indeterminato previsto dalla legge.
Il diritto italiano ha seguito la via della assimilazione tra discrezionalità amministrativa e
discrezionalità tecnica, la giurisprudenza amministrativa stabilito che il giudice deve esercitare il suo
sindacato sulla attendibilità tecnica del criterio seguito e sulla correttezza della sua applicazione.

A volte però i contenuti dei provvedimenti non sono determinate dalla legge ma ad altri provvedimenti,
i primi risultano vincolati rispetto ai secondi che assorbono ed esauriscono la discrezionalità.

3. atti e provvedimenti
E’ fondamentale distinguere gli atti amministrativi che producono effetti giuridici all’esterno della
pubblica amministrazione, modificando le situazioni giuridiche soggettive degli amministrati, chiamati

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provvedimenti, da coloro che non hanno capacità di produrre effetti giuridici all'interno, chiamati atti
amministrativi.
Gli provvedimento è quello che incide nelle situazioni giuridiche dei destinatari, la decisione finale, gli
altri atti sono invece soltanto atti amministrativi, strumentali rispetto al provvedimento.

 spesso gli atti amministrativi sono però collegati al provvedimento, servono ad interpretarlo o
ne condizionano il contenuto, come unico procedimento amministrativo
 ci sono meri atti amministrativi che non sono finalizzati ad un determinato provvedimento,
come certificati e registrazioni.
Tra gli atti che non costituiscono provvedimento hanno importanza i cosiddetti atti amministrativi
paritetici, corrispondono ad un potere più che a un dovere che la pubblica amministrazione ha; non
esiste il termine breve di 60 giorni per l'impugnazione, i diritti corrispondenti si possono far valere fino
a quando esistono, entro il termine di prescrizione.

4. caratteri del provvedimento


I provvedimenti amministrativi sono atti con i quali le autorità amministrative prendono le decisioni
necessarie per il conseguimento dei fini pubblici, esercitando le potestà attribuite, incidendo nelle
situazioni giuridiche soggettive degli amministrati, come graduatoria dei concorsi pubblici, permessi
edilizi, espropriazioni.

 Sono sempre atti unilaterali, hanno per autore la pubblica amministrazione. Nei provvedimenti
il consenso dei destinatari a volte del tutto irrilevante, altre è necessario, senza di quello il
provvedimento non viene emanato o non produce pienamente i suoi effetti.
 I provvedimenti sono autoritativi nel provvedere l'amministrazione agisce sempre come
autorità, come custode e tutrice di pubblici interessi.
Non tutti i provvedimenti sono imperativi, non comandano sempre qualcosa, i provvedimenti
imperativi sono quelli che producono effetti sfavorevoli ai destinatari come le sanzioni.
 Altri caratteri si collegano al principio di legalità, ha come conseguenza che i provvedimenti
amministrativi devono essere individuate singolarmente dalla legge, nominatività, che deve
specificare di che tipo si tratti, quali effetti produca, a quali scopi e da quali autorità debba
essere emanato, tipicità.
 Si parla di esecutorietà del provvedimento per indicare la facoltà che l'amministrazione ha di
portargli direttamente ad esecuzione coattiva i provvedimenti che non vengono
spontaneamente eseguiti da coloro ai quali si rivolgono.
La pubblica amministrazione può imporre coattivamente l'adempimento degli obblighi nei
loro confronti nei casi e con le modalità stabilite dalla legge. Il provvedimento costitutivo di
obblighi deve indicare il termine e le modalità di esecuzione dalla parte del soggetto
obbligato.
 L'efficacia del provvedimento e l'effettiva produzione degli effetti giuridici, E la mancata
esecuzione spontanea nel provvedimento efficace che richiede l'attività di esecuzione coattiva.
Esecutori sono solo gli atti restrittivi dai quali derivano obblighi, e solo nei casi previsti.
 L'esecutività sta ad indicare che il provvedimento, già efficace, può essere portato ad
esecuzione; vi sono provvedimenti che non sono suscettibili di esecuzione.
Ci sono poi provvedimenti che vengono eseguiti dal soggetto che li ha richiesti nel suo
interesse tenendo il comportamento permesso dal provvedimento.
Se poi il provvedimento debba essere eseguito dal privato e questi non li esegua, sia il
problema della esecutorietà.

5. tipi di provvedimento
Si può fare una distinzione tra provvedimenti favorevoli e provvedimenti sfavorevoli, cioè tra quelli
che ampliano la sua sfera giuridica e quelli che la restringono, questo riferendoci al principale
destinatario dell’atto.
Procedimenti favorevoli:

 autorizzazioni: sono provvedimenti attraverso i quali viene consentita una attività privata che
è permessa, ma di cui la legge vieta l’esercizio senza un apposito permesso
dell’amministrazione. Sono chiamati anche licenze, patenti, nullaosta, omologazioni,
abilitazioni, comportano di regola una certa misura di discrezionalità tecnica, ma qualche
volta anche una vera discrezionalità amministrativa. L’autorizzazione si limita a rendere lecito

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per l’interessato un comportamento che altrimenti gli sarebbe interdetto, senza che venga ad
esistenza un rapporto giuridico di durata tra l’autorizzato e l’amministrazione. La pubblica
amministrazione esercita in generale un potere di vigilanza e che eventuali abusi possono
sempre condurre alla decadenza o al ritiro dell’autorizzazione.
 concessioni: sono atti con i quali l’amministrazione attribuisce a privati speciali diritti di usare
beni pubblici o di gestire servizi pubblici o di eseguire opere pubbliche. Si tratta di diritti che
sono del tutto al di fuori della normale circolazione giuridica tra privati.
o Le concessioni di beni riguardano i beni demaniali o i beni del patrimonio
indisponibile dello Stato;
o le concessioni di servizio pubblico sono quelle con le quali una pubblica
amministrazione affida ad un soggetto terzo la gestione di un servizio pubblico:
alcuni servizi sono stati liberalizzati e le concessioni sostituite da licenze di esercizio,
mentre dove rimane lo strumento della concessione si esige che il concessionario
venga individuato mediante gara pubblica (come accade per le concessioni di lavori
pubblici).
Dalla concessione sorgono per il concessionario veri e proprio diritti la controparte dei quali è
la stessa pubblica amministrazione: dalla concessione sorge un rapporto giuridico di durata tra
amministrazione concedente e concessionario.
 ammissioni: provvedimenti con i quali un privato viene ammesso a far parte di una pubblica
istituzione
 esoneri e dispense: provvedimenti con i quali uno viene liberato da un obbligo
 incentivi (contributi e sovvenzioni): provvedimenti con i quali vengono erogate somme di
danaro per fini di interesse pubblico.
I provvedimenti favorevoli vengono ottenuti su apposita domanda o istanza degli interessati, mentre i
provvedimenti sfavorevoli sono posti in essere dall’amministrazione d’ufficio.

Provvedimenti sfavorevoli:

 ordine: fa nascere nel destinatario un obbligo che prima non esisteva. Può anche consistere nel
non fare; gli ordini sono spesso atti esecutori: se non vi è adeguazione spontanea,
l’amministrazione provvede da sé a realizzare un risultato equivalente
 espropriazione: l’autorità amministrativa trasferisce il diritto di proprietà di un bene immobile
dal precedente proprietario (espropriato) a chi realizza l’opera (beneficiario).
Dall’espropriazione deriva un diritto all’indennità per l’espropriato ed un corrispondente
obbligo di pagamento per il beneficiario della espropriazione. La Costituzione specifica che
l’indennità debba consistere in un serio ristoro per l’espropriato, e che l’indennizzo sia
determinato nella misura pari al valore venale del bene, ma che esso sia ridotto del 25% se
l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale.
 occupazioni: riguardano beni mobili che vengono per un certo periodo sottratti alla
disponibilità del proprietario e occupati per un diverso uso.
Tra le occupazioni c’è l’occupazione d’urgenza che può precedere l’espropriazione.
 requisizione in uso: il proprietario viene temporaneamente privato della disponibilità di beni
mobili o immobili.
 sanzioni amministrative: esse possono consistere nel venir meno di provvedimenti favorevoli
(e quindi si parla di decadenza o revoca del provvedimento); vi sono poi le sanzioni
disciplinari, che colpiscono il comportamento scorretto di coloro che appartengono o sono
collegati alla pubblica amministrazione; c’è poi il campo delle sanzioni pecuniarie, che
conseguito alle contravvenzioni; in qualche caso è prevista anche la sanzione di confisca di un
bene collegato al comportamento illecito.
Esistono anche diversi provvedimenti che hanno ad oggetto precedenti provvedimenti; considerati nel
loro insieme essi vengono detti provvedimenti di secondo grado:
 annullamento d’ufficio,
 revoca di un atto inopportuno,
 convalida di un provvedimento viziato.
Non tutti i provvedimenti si prestano ad essere classificati come favorevoli o sfavorevoli, come nel
caso degli atti di pianificazione o di programmazione.

6. provvedimento e accordi amministrativi

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La legge n. 241 del 1990 ha dato riconoscimento nel diritto amministrativo agli accordi amministrativi
intercorrenti tra soggetti diversi; sono previsti tre distinti accordi: due relativi ai rapporti tra p.a. e
privati e uno relativo ai rapporti tra diverse amministrazioni.
Gli accordi tra amministrazione e amministrati (accordi verticali) hanno lo scopo di determinare il
contenuto discrezionale del provvedimento finale o di sostituirlo direttamente, stabilendo tra le parti
anche quanto sarebbe stato stabilito dal provvedimento.
Dal 2005 anche gli accordi sostitutivi corrispondono ad una figura di applicazione generale, ma la
stipulazione dell’accordo deve essere preceduta da una determinazione dell’organo che sarebbe
competente per l’adozione del provvedimento.
Per gli accordi verticali vale una regola speciale secondo la quale per sopravvenuti motivi di pubblico
interesse l’amministrazione può recedere unilateralmente, ma dal recesso sorge l’obbligo di prevedere
un indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi.
Gli accordi tra amministrazioni (accordi orizzontali) sono semplicemente rivolti a disciplinare lo
svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune e non hanno necessario riferimento aduna
provvedimento da emanare o da sostituire.
La legge enuncia alcune regole applicabili a tutti i tipi di accordi intersoggettivi: in primo luogo
richiedere la forma scritta a pena di nullità in secondo luogo ad essi si applicano i principi stabiliti dal
codice civile in materia di obbligazioni e contratti, in terzo luogo la decisione delle controversie
riguardanti la formazione, conclusione ed esecuzione, è riservata al giudice amministrativo.
gli accordi amministrativi sono atti posti in essere da due o più parti portatrici di interessi almeno in
parte contrapposti, sono cioè atti bilaterali.

gli accordi di programma sono convenzioni tra diversi enti o amministrazioni pubblici avente ad
oggetto il coordinamento delle rispettive azioni, i tempi, le modalità di finanziamento relativi alla
realizzazione di opere virgola di interventi o i programmi di intervento che richiedono l'azione integrata
dei soggetti partecipanti all'accordo.
l'accordo è promosso al secondo della competenza prevalente, dal sindaco, dal presidente della
Provincia o da quello della regione, consiste nel consenso unanime delle amministrazioni interessate.

7.il procedimento amministrativo. Nozioni e fasi


Non ogni attività amministrativa è necessariamente finalizzata ad un determinato provvedimento, ci
sono anche attività generiche, come le opere di pattugliamento, attività che si traduce in rapporti
verbalizzazioni.
Una volta che il provvedimento è stato assunto dall'autorità competente può accadere che altri atti o
attività debbano essere compiuti affinché il provvedimento sia in grado di produrre i propri effetti
giuridici, ad esempio può essere necessario che venga pubblicato o che venga controllato.

Il procedimento amministrativo è costituito da una serie di atti attività in vista della eventuale
assunzione di un provvedimento o in vista della produzione dei suoi effetti giuridici.
per ogni procedimento amministrativo non può aversi che uno ed un solo provvedimento, molto spesso
però attività amministrative richiedono la produzione di più provvedimenti concatenati tra di loro,
chiamate operazioni amministrative complesse.
Qualunque procedimento amministrativo può essere diviso in quattro fasi:

 iniziativa: la fase nel quale il procedimento prende avvio, può essere provocata da un'apposita
domanda di colui che è interessato al provvedimento, nei provvedimenti favorevoli, altrimenti
si ha il procedimento iniziato su iniziativa della stessa amministrazione, apertura d'ufficio del
procedimento
 istruttoria: e la fase nella quale vengono acquistati gli elementi di fatto e di diritto necessari
per decidere se si deve realmente procedere. si esaminano documenti presentati, si richiedono
altri si assumono informazioni si compiano sopralluoghi, verifiche o ispezioni. Quando si
debba dimostrare stati o fatti si ricorre a certificazioni e ad atti notori.
o con la certificazione si attesta l'esistenza di una situazione
o con gli atti notori tre testimoni dichiarano davanti ad una pubblica autorità di
conoscere l'esistenza dei fatti o stati che interessano
Nella fase istruttoria hanno rilievo i pareri che l'autorità amministrativa può chiedere ad
appositi organi consultivi, possono essere favorevoli o contrari. L'organo che ha richiesto il
parere è libero anche di non seguirlo ma vi sono casi in cui debba essere vincolante.

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Nel caso del parere vincolante del concerto, si ha quando la legge affida la competenza a
provvedere ad un'autorità prevedendo che debba provvedere con il consenso di una seconda
autorità.
In modo analogo quando la legge preveda che un'autorità debba provvedere intesa con
un'altra.
A volte anche il rilascio di un provvedimento da parte di una autorità e subordinata di un altro
provvedimento di un'altra autorità.
Con il concerto e con l'intesa si chiede ad un'autorità di concordare su un provvedimento di
competenza di un'altra autorità, con il nullaosta si chiede soltanto di dire che non sussistono
ostacoli al provvedimento progettato.
 fase costitutiva: in questa viene emanato il provvedimento vero e proprio; competente ad
emanare il provvedimento è a volte un organo monocratico, altre volte un organo collegiale.
A volte il provvedimento richiede la partecipazione di due diverse autorità, le cui
determinazioni si fondono in un unico atto: si parla in questi casi di atti complessi.
 fase dell’efficacia: molto spesso la legge subordina la produzione degli effetti del
provvedimento ad altri fatti, adempimenti o formalità; in questo caso il provvedimento è
provvisoriamente inefficace ed è necessaria una fase di integrazione dell’efficacia.
Talora la legge prevede che determinati provvedimenti debbano essere sottoposti a un
controllo per verificarne la conformità alle norme giuridiche: l’efficacia decorre
retroattivamente dal momento della perfezione del provvedimento.
Può talvolta essere necessaria la comunicazione o la notificazione dell’atto interessato o la
pubblicazione dell’atto; oppure può essere necessaria l’accettazione da parte del privato; possono anche
essere necessari degli adempimenti fiscali.

8. la disciplina del procedimento


In generale, in relazione ai provvedimenti restrittivi deve esser data all’interessato la possibilità di
prospettare le proprie ragioni all’autorità amministrativa (diritto di essere ascoltati); il Comitato dei
Ministri del Consiglio d’Europa ha approvato una risoluzione in cui sono stati stabiliti i diritti
fondamentali del procedimento:

 diritto al contraddittorio di fronte all’autorità,


 diritto alla conoscenza dei fatti su cui l’amministrazione di basa,
 diritto di farsi assistere da un avvocato;
l’amministrazione, inoltre, è tenuta a motivare i propri provvedimenti e ad inserire nell’atto
un’informazione sui rimedi giuridici.
La legge 7 agosto 1990, n. 241 ha introdotto nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi; nel 2005 alcune leggi hanno introdotto modifiche alla
disciplina esistente e la legge del 1990 appare ora una codificazione della parte generale del diritto
amministrativo.

La legge si apre con l'enunciazione dei principi generali dell'attività amministrativa, che persegue i fini
determinati dalla legge da diretta da criteri di economicità efficacia imparzialità pubblicità e
trasparenza, stabilisce che la pubblica amministrazione nell'adozione di atti di natura non autoritativa
agisce secondo le norme di diritto privato e pone il principio di semplificazione virgola non può
aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze.

il provvedimento, come atto finale del procedimento, deve essere motivato, deve indicare i presupposti
di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione virgola in
relazione alle risultanze dell'istruttoria.

Quanto alla relazione tra provvedimento e procedimento la legge 241 stabilisce che quando il
procedimento inizi a seguito di istanza o comunque quando l’amministrazione sia tenuta ad iniziare il
procedimento, questo debba concludersi mediante l’adozione di un provvedimento espresso.
Quanto alle regole del procedimento la legge impone che ogni procedimento abbia un proprio
funzionario con il compito di seguire il procedimento dall’inizio alla fine.

Vengono poi attribuite agli interessati ampie facoltà di partecipazione al procedimento; inoltre, è data a
qualunque soggetto pubblico o privato, nonché ad associazioni o comitati costituiti per la tutela di
interessi diffusi, la facoltà di intervenire nel procedimento, qualora dal provvedimento possa derivare
un danno.

69
Se l’amministrazione non accoglie le osservazioni degli interessi, ha l’onere di indicarne le ragioni
nella motivazione del provvedimento.

Molte delle disposizioni della legge 241 sono rivolte allo snellimento e alla semplificazione del
procedimento amministrativo; particolare rilievo ha la conferenza di servizi: una riunione cui
l’amministrazione procedente invita i responsabili di tutte le amministrazioni coinvolte nel
procedimento, in vista di una valutazione congiunta degli interessi pubblici.
previsto che l’amministrazione che debba previamente acquisire intese, conserti, nullaosta o assensi di
altre amministrazioni, deve indire la conferenza di servizi quando non abbia ottenuto il consenso,
necessario nel termine di 30 giorni.
Lo strumento della conferenza di servizi assicura un rapido esame dei vari aspetti di un problema
amministrativo.
Si considera acquisito l’assenso dell’amministrazione il cui rappresentante non abbia espresso
definitivamente la volontà; quanto al dissenso la legge richiede che sia motivato e che suggerisca le
modifiche necessarie e si prevede che nonostante il dissenso, l’amministrazione che procede prenda
comunque la sua decisione motivata tenendo conto delle posizioni prevalenti.

Spesso le leggi prevedono che il provvedimento posa essere assunto solo dopo che è stato ascoltato il
parere di un organo consultivo o dopo che sono state acquisite le valutazioni tecniche; la legge prevede
meccanismi per consentire l’assunzione del provvedimento anche in caso di ritardi o di omissioni da
parte degli organi consultati:

 nel caso dei pareri l’amministrazione può provvedere anche in mancanza di esso;
 per le valutazioni di ordine tecnico è previsto che l’amministrazione si rivolga ad altri organi
dell’amministrazione pubblica o a istituti universitari.
Ogni atto amministrativo il cui rilascio dipenda dall’accertamento di requisiti predeterminati è
sostituito da una segnalazione dell’interessato corredata dalle dichiarazioni sostitutive di certificazioni e
dell’atto di notorietà e dalle attestazioni e osservazioni di tecnici abilitati che attestano la sussistenza
dei requisiti e dei presupposti. In questi casi, dunque, l’amministrazione non deve assumere nessun
provvedimento e il cittadino non ha né il bisogno né la possibilità di richiederlo.
Questo meccanismo opera una semplificazione del rapporto tra cittadini e autorità e si applica solo se
non vi sia da esercitare alcuna discrezionalità. Ogni controversia relativa all’applicazione del
meccanismo della segnalazione è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
La legge 241 all’articolo 20 stabilisce che nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di
provvedimenti amministrativi, se l’amministrazione non provvede entro il termine ad essa assegnato,
tale silenzio equivale a provvedimento di accoglimento della domanda; in questi casi l’interessato deve
continuare a chiedere il provvedimento e l’amministrazione dovrebbe provvedere entro il termine: a
garanzia del richiedente, il provvedimento si considera concesso se l’amministrazione rimane inerte; il
silenzio-assenso è la regola generale per tutti i casi che non siano esclusi da esso.
Ove risulti che il corrispondente atto espresso sarebbe stato illegittimo, l’amministrazione potrà
provvedere all’annullamento o alla revoca.

La legge 241 dedica spazio alla disciplina dell’accesso ai documenti amministrativi: il diritto è
riconosciuto a tutti coloro che partecipano al procedimento, ma anche agli interessati, intesi come tutti
coloro che abbiano un interesse diretto corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e
collegata al documento al quale è chiesto l’accesso.
Come documento amministrativo la legge intende ogni rappresentazione del contenuto di atti, anche
interni, o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e
concernenti attività di pubblico interesse.
Deve comunque essere garantito l’accesso a documenti la cui conoscenza sia necessaria per la difesa
degli interessi giuridici; l’accesso si esercita mediante domanda motivata.
9. i vizi del provvedimento
Per vizi si intendono gli stati di irregolarità che impediscono la perfezione o la validità del
provvedimento.
Quando si tratti di irregolarità così gravi da impedire la perfezione si parla di inesistenza o nullità:
si tratta di vizi che comportano l’inesistenza o la nullità di uno o più elementi costitutivi del
provvedimento (soggetto, potere, forma, oggetto).
Sarebbe nullo un provvedimento il cui oggetto fosse impossibile o del tutto indeterminabile.
Le cause di nullità sono espressamente menzionata dalla legge, è nullo il provvedimento
amministrativo

 che manca degli elementi essenziali,


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 che è viziato da difetto assoluto di attribuzione,
 che è stato adottato in violazione o esclusione del giudicato,
 nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge.
ogni altra difformità del provvedimento rispetta i requisiti posti da norme giuridiche e causa di
annullabilità dell'atto.
La legge classifica i vizi che portano l'annullabilità degli atti amministrativi in tre categorie:

 l'incompetenza
 la violazione di legge
 l'accesso di potere
contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa alla tutela giurisdizionale, la tutela
che non può essere esclusa o limitata particolare i mezzi di impugnazione o per determinate categorie
di atti.

Si ha il vizio di incompetenza quando un provvedimento amministrativo e posti in essere da


un'amministrazione provvista di potestà nella materia, ma attraverso un organo diverso da quello che
avrebbe dovuto provvedere.
Es_ permesso edilizio rilasciato dal consiglio comunale, espropriazione pronunciata dal prefetto per
un'opera pubblica di interesse regionale.
Il provvedimento è stato posto in essere da un organo sbagliato appartenente ad una amministrazione
che non è priva di potestà in relazione agli altri di cui si tratta. Sia per ciò l'incompetenza relativa, a
causa di un vizio che ha per conseguenza all' annullabilità del provvedimento.
Se invece un atto viene posta in essere da un organo non solo diverso da quello che avrebbe dovuto
provvedere, ma appartenente ad un ente del tutto privo di potestà in materia, sia un vizio ben più
grande, si parla di incompetenza assoluta, l'atto è radicalmente nullo virgola non produce alcun effetto
giuridico.

La violazione di legge comprende tutti gli altri casi nei quali risulta violato la norma giuridica a
contenuto specifico e determinato.
Es_ quando venga nominato pubblico impiegato un soggetto che non abbia l'età richiesta.
In particolare, si ha la violazione di legge quando non vengono rispettate specifiche regole
procedimentali: quando non venga compiuto un atto istruttorio, quando non venga sentito un parere
previsto da norme giuridiche, il provvedimento non è contrario alla legge ma è egualmente illegittimo,
perché sono state omesse le procedure prescritte.
L'eccesso di potere riguarda tutti quei casi in cui, pur in assenza di una formale trascrizione di
specifiche norme giuridiche, si capiva che la formazione della volontà dell'amministrazione era
avvenuta in modo scorretto virgola in relazione ai principi giuridici che regolano la funzione
amministrativa e l'esercizio della discrezionalità.
Es_ un comune decide di liberarsi di un proprio impiegato pigro e trascurato, Sopprimendo il posto in
organico dichiarandolo esuberante rispetto al bisogno; in seguito, istituisce il posto in organico ed
assume nuovo impiegato.
È il susseguirsi di questi provvedimenti che viola norme giuridiche.
In questo caso l'uso del potere risulta sviato, eccesso di potere per sviamento di potere.
Inoltre, ci furono i vizi della motivazione, quella parte del provvedimento in cui si spiegano le ragioni
di interesse pubblico che hanno guidato la scelta, vi rientrano la motivazione contraddittoria, incerta,
insufficiente o perplessa.
Rientra nell'eccesso di potere altri vizi come la disparità di trattamento, l’ingiustificata violazione della
prassi amministrativa, il travisamento dei fatti, l'ingiustizia manifesta.
Attraverso l'eccesso di potere si arriva a sindacare non il contenuto della scelta amministrativa ma il
modo nel quale si è formata, il sindacato resta sul piano della legittimità e non si trasforma in una
valutazione di merito.

Può darsi che la pubblica amministrazione si avveda che il proprio provvedimento è illegittimo, colpito
da uno dei vizi, è un labile però il vizio dell'atto e tale da poter essere eliminato senza eliminare l'atto,
questo provvedimento può essere sanato con una sanatoria o una convalida degli atti amministrativi.

Se un provvedimento viene rilasciato solo sulla base di un certo accertamento tecnico e questo manchi,
è illegittimo, ma se l'accertamento viene compiuto in seguito il provvedimento rimane sanato.
Per convalida si intende l'eliminazione di un vizio di legittimità attraverso un atto dell'autorità dotata
della competenza a provvedere a tale scopo.

71
La forma più Comune di convalida è la ratifica di un atto emanato da un'autorità incompetente da parte
delle autorità competente.

Rimangono insanabili i vizi che consistono in un contrasto del contenuto del provvedimento con le
regole legislative o regolamentari o con i principi di imparzialità e di parità di trattamento.

Quando l'amministrazione capisce che un provvedimento è illegittimo e non possa essere sanato, e la
stessa amministrazione che può provvedere ad annullarlo, questo è chiamato annullamento d'ufficio.
Può annullare di propria spontanea iniziativa solo se ciò corrisponde uno specifico e attuale interesse
pubblico.

Accanto all’annullamento d’ufficio vi sono altre forme di annullamento da parte dell’autorità


amministrativa, soggette a regole particolari: annullamento da parte del Governo (previsto dalla legge
400 del 1988), che ha ad oggetto gli atti amministrativi di qualunque autorità amministrativa.
Un potere di questo livello può solo essere esercitato come misura eccezionale, rivolta alla tutela di
interessi pubblici fondamentali.
Vizi di merito si dicono i difetti che colpiscono l’atto nella sua opportunità; in genere però gli atti
inopportuni non sono annullabili. Solo in casi eccezionali è possibile chiedere al giudice
amministrativo di valutare anche il merito dei provvedimenti assunti o da assumere.

10. perfezione, efficacia, validità


Un provvedimento è perfetto quando sono venuti in essere i suoi elementi costitutivi e si può dire che
esso esiste.
A questo fine occorre che ci sia la determinazione di una pubblica amministrazione che disponga di
poteri nella materia, ma occorre anche che la determinazione corrisponda ad un provvedimento
previsto dall’ordinamento.
Solo un provvedimento che sia perfetto può essere dotato di efficacia, ma non sempre un
provvedimento è immediatamente efficace.
Un provvedimento perfetto ed efficace produce immancabilmente effetti giuridici.
Per validità si intende la conformità del provvedimento ai requisiti fissati dal diritto o l’assenza di vizi
che lo rendano invalido.
Un provvedimento valido può essere inefficace, mentre il provvedimento invalido acquista egualmente
efficacia; la conseguenza normale dell’invalidità è l’annullabilità, ma fino a quando l’annullamento non
sia intervenuto, il provvedimento produce provvisoriamente i suoi effetti (si dice che l’annullamento ha
effetti costitutivi).

11. i ricorsi amministrativi


Un soggetto che si ritenga leso da un provvedimento della pubblica amministrazione può chiedere
tutela davanti a un giudice, che è di massima il giudice amministrativo; egli ha anche la possibilità di
chiedere tutela alla stessa pubblica amministrazione mediante un ricorso amministrativo, che è un atto
mediante il quale un privato impugna un provvedimento amministrativo dinanzi ad una autorità
amministrativa.
I ricorsi amministrativi possono far valere

 sia interessi legittimi


 che diritti soggettivi;
essendo essi rivolti all’amministrazione non c’è ragione di applicare le regole che riguardano il riparto
delle controversie tra il giudice ordinario e il giudice amministrativo; tuttavia, esistono regole sul
rapporto tra i ricorsi amministrativi e i ricorsi giurisdizionali al giudice amministrativo.
I ricorsi amministrativi previsti sono: il ricorso gerarchico, il ricorso in opposizione e il ricorso
straordinario al Capo dello Stato.

 ricorso gerarchico: si presenta all’organo immediatamente superiore a quello che ha posto in


essere il provvedimento; esso si può fare sempre, a patto che si tratti di un organo che ha un
superiore gerarchico. Con esso si può chiedere l’annullamento del provvedimento per ragioni
di legittimità o anche la revoca o la modifica di esso per ragioni di merito.
Va presentato a pena di decadenza nel termine di 30 giorni; trascorsi 90 giorni dalla
presentazione del ricorso senza che l’autorità superiore si sia pronunciata, il ricorso si intende
respinto (il ricorrente può proporre ricorso in sede giurisdizionale o tentare il ricorso
straordinario).
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In alcuni casi è data possibilità di ricorso a una diversa autorità; si parla di ricorsi gerarchici
impropri.
 ricorso in opposizione: si presenta alla stessa autorità che ha emanato l’atto; non è ammesso in
generale, ma sono nei casi previsti da specifiche disposizioni. Valgono le stesse regole del
ricorso gerarchico.
 ricorso straordinario al Capo dello Stato: dopo l’esito negativo dei ricorsi ordinari oppure
direttamente contro il provvedimento lesivo se nessun ricorso ordinario era possibile; esso è in
alternativa alla scelta del ricorso giurisdizionale. Il ricorso straordinario è ammesso per sole
ragioni di legittimità. La pratica è istruita dal ministero competente per materia, ma la
decisione spetta al Consiglio di Stato, il cui parere è vincolante; la decisione è emanata con
decreto del Presidente della Repubblica. Deve essere notificato anche ai controinteressati e
possono chiedere che il giudizio si svolga in sede giurisdizionale. Se l’atto impugnato è di una
amministrazione statale, anch’essa può chiedere il ricorso giurisdizionale.

12. la responsabilità civile per gli atti illegittimi


Le pubbliche amministrazioni sono responsabili dei fatti illeciti che esse compiono attraverso organi e
funzionari; a tale responsabilità si applicano le regole poste dal Codice civile.
È più delicato il problema dei danni che trovino la loro causa in provvedimenti amministrativi
illegittimi; di regola gli interessati non si trovano in posizione di diritto soggettivo, ma in quella di
interesse legittimo, da qui il problema se il danno che lede un interesse legittimo sia in linea di
principio risarcibile: la Corte di cassazione ha per molto tempo dato a questa domanda risposta
negativa.
Una risposta diversa si dava solo quando, annullato il provvedimento illegittimo, tornava a rivivere una
posizione di diritto soggettivo.
I casi di risarcimento erano dunque limitati e in tali casi si riteneva che il risarcimento del danno
spettasse senz’altro, senza la necessità di verificare una qualche colpa a carico dell’amministrazione.
Con una sentenza, le Sezioni unite della Corte di cassazione hanno stabilito che in via di principio non
vi sono ostacoli al risarcimento dei danni subiti in relazione a qualunque persona giuridica soggettiva
tutelata sufficientemente dall’ordinamento, e dunque anche in relazione alla lesione di interessi
legittimi; la sentenza ha anche affermato che l’illegittimità dell’atto non comporta necessariamente la
colpa dell’amministrazione e che l’esistenza di questo presupposto va verificata caso per caso.
Il legislatore è intervenuto stabilendo che, in tutti i casi in cui egli ha giurisdizione, spetta al giudice
amministrativo di risolvere anche le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno.
Il Codice del processo amministrativo ha stabilito che l’azione per il risarcimento può essere proposta
anche in via autonoma, ma sento il termine di centoventi giorni e che il giudice deve comunque
escludere i danni che l’interessato avrebbe potuto evitare attraverso l’azione di annullamento.
Ne risulta, quindi, una pregiudizialità di fatto dell’azione di annullamento rispetto a quella per il
risarcimento del danno.

I BENI PUBBLICI, LA FINANZA ED IL BILANCIO


1.l’amministrazione ed i beni
L'attività amministrativa richiede che la pubblica amministrazione disponga di beni da impiegare per il
conseguimento di pubblici interessi.
In primo luogo, ha bisogno del particolare bene del denaro, allo stato e agli altri enti pubblici il denaro
è necessario sia per provvedere alla propria organizzazione, procurando il personale e i mezzi, sia per
realizzare altri beni necessari ai fini pubblici, sia per erogarlo direttamente nel perseguimento dei suoi
fini.
Per l'acquisizione del denaro si provvede mediante l'imposizione e la riscossione dei tributi = imposte e
tasse.

Per lo svolgimento della sua attività la pubblica amministrazione ha bisogno di specifici beni sia
immobili come gli edifici sia mobili, come arredi ed elaboratori elettronici, servono ai fini pubblici
perché sono usati dalla pubblica amministrazione, non sempre sono di proprietà dell'ente che li utilizza,
quando però ne hai proprietaria, i beni fanno parte del suo patrimonio e non possono essere sottratti alla
loro destinazione.

Altre volte il bene stesso viene considerato già di per sé e fin dall'inizio ididoneo soddisfare le esigenze
di sicurezza e di benessere della collettività spiagge, porti, fiumi, beni necessariamente pubblici, altre
volte beni come strade, aeroporti, acquedotti, servono ad un fine pubblico.

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Il codice civile ripartisce i beni dell'amministrazione in tre categorie:

 beni demaniali
 beni patrimoniali indisponibili
 beni del patrimonio disponibile

2. beni demaniali, beni patrimoniali indisponibili e beni patrimoniali disponibili


Appartengono allo stato e fanno parte del demanio pubblico il Lido del mare, alla spiaggia, le rade e i
porti, i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia, le opere
destinate alla difesa nazionale.
Demanio idrico, marittimo e militare.
I beni elencati formano il demanio necessario: bene che sono necessariamente demaniali e perciò
possono appartenere solo allo stato.
Le strade, le autostrade e le strade ferrate il demanio stradale ferroviario, gli immobili riconosciuti di
interesse storico, le raccolte dei musei, formano il demanio eventuale, possono anche essere oggetto di
proprietà privata o di enti pubblici diversi da quelli indicati e in questo caso non sono beni demaniali,
lo sono nell'eventualità che appartengono agli enti sopra.
Tutti i beni demaniali sono inalienabili, non possono essere venduti ne ha acquistati per usucapione e
su di essi non si possono costituire diritti nei modi previsti dal codice civile.
Però possono esistere diritti all'uso di un bene demaniale, per alcuni beni ciascuno ha un uso di diritto,
strade o spiagge. Quando le leggi lo prevedano possono anche venir costituiti diritti d'uso particolari
attraverso provvedimenti amministrativi chiamati concessioni, una parte di piazza può essere concessa
al bar per i tavolini.

Tutti gli enti pubblici possono avere beni patrimoniali indisponibili, fanno parte del patrimonio
indisponibile i beni che sono destinati ad un pubblico servizio: per lo stato, le regioni, le province e i
comuni, fanno parte del patrimonio indisponibile anche gli edifici destinati a sede di pubblici uffici.
Inoltre, fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato le miniere, i beni costituenti la dotazione
del presidente della Repubblica, quelli collegati alla difesa, le foreste, le acque termali, le cave.

I beni patrimoniali disponibili sono tutti gli altri beni di proprietà dell'amministrazione: il denaro, i
crediti, le azioni, gli immobili ed ogni bene che non sia destinato ad un pubblico servizio; sono soggetti
alle regole comuni del Codice civile e gli altri con cui l'amministrazione dispone di essi sono sempre
negozi di diritto privato, sono beni della pubblica amministrazione ma non sono beni pubblici in senso
finalistico.

La Costituzione prevede che i comuni, le province, le città metropolitane e le regioni abbiano un


patrimonio proprio, vengono trasferiti i beni del demanio marittimo ed idrico alle regioni, i laghi
minore e le miniere alle province e gli aeroporti di interesse regionale e locale.

3. l'acquisizione dei beni punto i contratti


Alcuni beni non c'è bisogno di acquisirli perché sono necessariamente pubblici, altri devono essere
acquistati e possono essere

 immobili, come il terreno necessario per la costruzione della strada


 mobili, come gli arredi e le attrezzature.
In certi casi l’amministrazione dispone di speciali poteri di procurarsi i beni che le servono anche senza
il consenso del proprietario:

 espropriazione
 o requisizione.
In generale, però, l’amministrazione non ha altro mezzo che la stipulazione di comuni contratti: sia che
si tratti di fornitura di singole cose, sia che si tratti di servizi, sia che si tratti della costruzione di opere.
I contratti che vengono conclusi sono contratti di diritto privato, ma spesso l’amministrazione deve
prima fare un atto in cui manifesta la decisione di concludere il contratto; l’amministrazione non è
libera di scegliere con chi concluderlo, ma deve scegliere il proprio contraente mediante apposite
procedure, chiamate gare pubbliche.

Le gare pubbliche si svolgono mediante asta pubblica, licitazione privata o appalto concorso:

74
 asta pubblica: è una gara a cui chiunque può prendere parte purché presenti un’offerta
corrispondente ai requisiti fissati dal bando di gara, che contiene l’oggetto e le regole
fondamentali della gara.
Chi ha presentato l’offerta più vantaggiosa vince la gara ed in suo favore viene fatta
l’aggiudicazione. Attualmente l’asta è prescritta solo per i contratti dai quali derivi un’entrata.
 licitazione privata: è una gara simile all’asta pubblica alla quale possono partecipare solo ditte
previamente invitate dalla amministrazione per escludere quelle non sufficientemente serie e
organizzate.
Può essere utilizzata tutte le volte che non sia prescritta l’asta pubblica. (l’amministrazione
deve pubblicare il bando di gara affinché le ditte possano chiedere di partecipare)
 appalto concorso: è una gara mediante la quale l’amministrazione chiama gli stessi
concorrenti a definire il progetto di ciò che si deve realizzare; tra i vari progetti viene scelto
quello migliore; anche in questo caso vale la regola della pubblicità del bando di gara.
Solo in determinati casi la pubblica amministrazione può evitare la gara pubblica e scegliere il
contraente (acquisto di un bene determinato o di un prodotto che solo una ditta fabbrica o quando
nessuno partecipa alla gara pubblica o in casi di urgenza); in questi casi si parla di trattativa privata.
Il ricorso ad essa dovrebbe essere eccezionale, ma spesso l’amministrazione quando la utilizza finisce
per espletare ugualmente ad una gara.
La parte più importante della disciplina dei contratti dell’amministrazione è contenuta in atti nazionali
di recepimento delle direttive comunitarie, quindi, la disciplina è in sostanza comune a tutti i paesi
membri dell’unione ed è ispirata a un criterio di apertura e di trasparenza del mercato: essa è garantista
nel limitare la discrezionalità dell’amministrazione nello scegliere le ditte da invitare alle licitazioni
private.
L’Unione europea si è preoccupata anche di una relativa uniformità del sistema di tutela delle imprese
contro le illegittime compiute dalle amministrazioni aggiudicatrici: la normativa dell’Unione prevede
che gli Stati debbano assicurare alle imprese danneggiate da tali illegittimità il risarcimento dei danni
subiti.

4. la finanza pubblica
L’organizzazione pubblica ha bisogno di denaro per acquisire beni e servizi, retribuire il personale e
redistribuire il denaro tra attività meritavi di sostegno.
Si parla di finanza pubblica per indicare l’insieme degli strumenti attraverso i quali lo Stato ottiene i
mezzi finanziari necessari per far fronte alle spese pubbliche.
tributi: sono somme di danaro che le persone sono tenute a corrispondere; gli obblighi tributari possono
essere stabiliti soltanto in base alla legge. L’obbligo tributario si collega a determinati requisiti:
percezione di un reddito, acquisti di beni o servizi, compimento di certi atti, proprietà di determinati
beni.
 tassa: è solo una delle specie di tributo, è quel tributo che si paga di fronte a una prestazione o
comunque ad una specifica attività dell’amministrazione, non si tratta di un vero prezzo, ma di
un pagamento che è connesso a qualcosa che l’amministrazione compie.
 imposte: tributi dovuti per il solo fatto che un soggetto si trovi in una certa situazione
rivelatrice di capacità contributiva prevista dalla legge.
Le imposte si dividono in dirette e indirette:
o indirette = sono le imposte che non colpiscono la ricchezza in sé e per sé, ma alcuni
atti che indirettamente la rilevano (imposta sul valore aggiunto, imposta ipotecaria,
imposta catastale, imposta di registro);
o dirette = sono invece le imposte che colpiscono direttamente la ricchezza delle
persone, sono anche progressive, cioè divengono tanto maggiori in percentuale,
quanto maggiore è la ricchezza (IRPEF - imposta sul reddito delle persone fisiche,
IRES - imposta sul reddito delle società, IRAP - importa regionale sulle attività
produttive).
 Un altro tipo di tributo è il contributo speciale: si ha quando un soggetto è chiamato a pagare
una somma di denaro in occasione di una attività dell’amministrazione nell’interesse generale,
dalla quale il soggetto obbligato ricava un vantaggio speciale.
Bisogna considerare le differenze tra sistemi in cui l’imposizione fiscale è accentrata e sistemi in cui
l’imposizione fiscale è decentrata; i sistemi statali si basano su una posizione almeno in parte
accentrata.
In Italia la legislazione è andata accentuando i tributi almeno in parte locali, anche se la relativa
disciplina rimane fondamentalmente statale.

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L’espressione federalismo fiscale è entrata nell’uso per indicare la tendenza verso un sistema ad
imposizione fortemente decentrata in cui i poteri locali abbiano ampia capacità di autofinanziarsi
attraverso tributi propri.
Le controversie in materia tributaria sono sottoposte a giudici speciali chiamati commissioni tributarie,
distinte in Commissioni provinciali e regionali; quelle regionali giudicano in grado di appello contro
quelle provinciali, mentre contro la decisone di appello è dato ricorso in Cassazione.
I proventi dei tributi servono a sostenere le spere pubbliche; talvolta lo Stato, però, preferisce farsi
prestare il danaro dai privati, emettendo o vendendo Buoni o certificati di credito del Tesoro,
impegnandosi a restituire la somma con un interesse annuale di un certo ammontare.

5. i principi sul bilancio dello Stato e delle altre amministrazioni


Le entrate e le spese statali, nonché la distribuzione delle spese tra i diversi settori dell’amministrazione
statale e non statale, sono stabilite attraverso il bilancio dello Stato = un atto fondamentale, in quanto
abilita gli organi statali a riscuotere le entrate e a disporre le spese.
L’approvazione è riservata al Parlamento, che vi provvede con la legge di bilancio.
Nell’approvare il bilancio il Parlamento deve rispettare la Costituzione e le regole Europee.
L’articolo 81 fissa il principio dell’equilibrio di bilancio e stabilisce che lo Stato assicura l’equilibrio
tra le entrate e le uscite del proprio bilancio, precisando che l’indebitamento è consentito solo al fine di
considerare gli effetti del ciclo economico.
Il contenuto della legge, le norme fondamentali e i criteri per assicurare l’equilibrio di bilancio sono
stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera.

Il contenuto della legge di bilancio ha a riferimento un triennio e contiene

 disposizioni in materia di entrata e di spesa rivolte a realizzare gli obiettivi programmatici


indicati dai documenti di programmazione economica e finanziaria
 e le previsioni di entrate di spesa formate sulla base della legislazione vigente.

Il bilancio sarà in equilibrio soltanto se le disposizioni legislative in materia di entrata e di spesa


corrispondono nella dimensione quantitativa.
Ogni di spesa deve assicurare la copertura finanziaria, che potrà consistere nell'uso di somme già
previste nel bilancio, o nella previsione di nuove entrate.

Fino a che il bilancio non viene approvato, il governo rischia di essere paralizzato non potendo
riscuotere e spendere, per evitarlo si utilizza l’esercizio provvisorio, la possibilità che il governo
amministri in base al bilancio non ancora approvato; l’esercizio provvisorio deve però essere concesso
dal Parlamento con apposita legge virgola non può essere superiore a quattro mesi.
Riservata al Parlamento anche l'approvazione del rendiconto = l'atto con il quale il governo dà atto
delle entrate riscosse e delle spese eseguite.

LA MAGISTRATURA E LA CORTE COSTITUZIONALE

1. magistratura ordinaria e magistrature speciali. Il giusto processo

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La magistratura è il corpo dei giudici, chiamati a decidere le controversie nell’esercizio della funzione
giurisdizionale; questo corpo è costituito dai magistrati ordinari, istituiti e regolati dalle norme
sull’ordinamento giudiziario.
L’articolo 102, Cost: La funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati
dalle norme
sull’ordinamento giudiziario.
Non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali. Possono soltanto istituirsi presso gli
organi giudiziari ordinari sezioni specializzate per determinate materie, anche con la partecipazione di
cittadini idonei estranei alla magistratura.
La legge regola i casi e le forme della partecipazione diretta del popolo all’amministrazione della
giustizia.
Accanto alla magistratura ordinaria la Costituzione ammette e prevede altri corpi ed organi titolari di
funzioni giurisdizionali: si dicono magistrature speciali.
L’art. 103 Cost. conferma l’esistenza di alcune magistrature speciali, ricordando il Consiglio di Stato,
la Corte dei Conti, i Tribunali militari; si stabilisce poi che in ogni Regione siano istituiti organi di
giustizia amministrativa di primo grado e l’art. 108 assegna alla legge il compito di assicurare
l’indipendenza dei giudici e delle giurisdizioni speciali.

Sono poi enunciate alcune delle regole che valgono in generale per l’esercizio della funzione
giurisdizionale; queste regole definiscono il principio chiamato giusto processo. Esse costituiscono
integrazione e specificazione di quanto già disposto, tutti hanno diritto di agire in giudizio per la tutela
dei propri diritti e interessi; la difesa è un diritto inviolabile in ogni grado del procedimento.

 Il primo elemento che caratterizza il giusto processo è il principio del contraddittorio, secondo
il quale le regole processuali devono consentire a ciascun interessato di intervenire nel
processo;
 a tale principio si aggiunge il principio di parità tra le parti e il principio del giudice terzo e
imparziale.
 ulteriore elemento essenziale del giusto processo è la sua ragionevole durata.
 infine, è prescritto che tutti i provvedimenti giurisdizionali debbano essere motivati.

2. la magistratura ordinaria
Alla magistratura ordinaria spettano tutte le funzioni giurisdizionali, escluse quelle che siano
esplicitamente attribuite ad uno dei giudici speciali.

 Si parla di giurisdizione per indicare la parte di funzione giurisdizionale attribuita a una


magistratura.
I magistrati sono inamovibili, non possono essere dispensati o sospesi dal servizio né destinati ad altre
sedi o funzioni se non in seguito a decisioni del Consiglio Superiore della Magistratura, adottata o per i
motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall’ordinamento giudiziario o con il loro consenso.
I magistrati si distinguono tra loro soltanto per diversità di funzioni.
In primo luogo, funzioni giudicanti, consistono nel giudicare in posizione di terzietà tra le parti del
processo, funzioni requirenti, svolgimento del pubblico ministero; il passaggio dalle une alle altre è
soggetto a limitazioni ed a specifiche condizioni curricolari.
Sia le funzioni giudicanti che quelle requirenti sono distinte in funzioni di primo grado, di secondo
grado e di legittimità.
Funzioni giudicanti:

 primo grado: giudici di pace e magistrati di tribunale


 secondo grado: consiglieri di corte d’appello
 legittimità: consiglieri di cassazione
Funzioni requirenti:

 primo grado: sostituti procuratori della Repubblica presso il tribunale


 secondo grado: sostituti procuratori generali presso la Corte d’Appello
 legittimità: sostituti procuratori generali presso la Corte di cassazione

I giudici sono funzionari che hanno un rapporto di servizio con lo Stato; in genere si tratta di funzionari
professionali; sono legati allo stato da un rapporto di pubblico impiego.

77
Alla magistratura si accede mediante un concorso pubblico cui possono partecipare i cittadini laureati
in giurisprudenza e in possesso degli altri requisiti curricolari stabiliti dalla legge.
I giudici amministrano la giustizia in nome del popolo, il legame tra giustizia e sovranità popolare è
indiretto e si traduce nella soggezione dei giudici alla legge.
Secondo l’art. 106 è possibile prevedere la nomina di magistrati onorari, per tutte le funzioni attribuire
a magistrati singoli; nell’attuale ordinamento giudiziario i soli giudici onorari sono i giudici di pace,
che vengono nominati con decreto del Ministro della giustizia.
La legge regola i casi e le forme della partecipazione diretta del popolo all’amministrazione della
giustizia; l’unico caso previsto è la partecipazione alle Corti d’Assise e alle Corti d’assise d’appello in
cui sono presenti 6 giudici popolari e 2 giudici professionali che formano tutti insieme un unico
collegio giudicante.
L’attività della magistratura ordinaria si può separare in giurisdizione civile e giurisdizione penale.

3. la giurisdizione civile
Essa si occupa delle controversie che riguardano i diritti soggettivi, sia che si tratti di rapporti di diritto
privato, sia che si tratti di rapporto di diritto pubblico.
Le controversie civili devono essere instaurate davanti al giudice di pace o davanti al tribunale.
Il processo (la causa) si inizia normalmente con un atto (citazione) con cui un soggetto (attore) chiama
davanti al giudice un altro soggetto (convenuto), affinché il giudice accerti la fondatezza di una pretesa
del primo nei confronti del secondo.
Il processo civile non può iniziare senza iniziativa di parte e nel suo svolgimento esso si ispira di regola
al principio dispositivo in virtù del quale sono le parti che compongono le prove, mentre il giudice non
ne può disporre d’ufficio. Inoltre, il giudice deve pronunciarsi solo su ciò che gli è stato chiesto e non
può pronunciare oltre i limiti della domanda né la può respingere in base ad eccezioni che non gli siano
state proposte.
Nel processo civile, quindi, il giudice non è chiamato a fare giustizia in assoluto, ma solo in relazione a
ciò che le parti gli chiedono e davanti a lui dimostrano.

La sentenza di condanna di primo grado è provvisoriamente esecutiva tra le parti, la parte soccombente
può chiedere entro determinati termini un giudizio d'appello.
Il giudizio di appello è un nuovo giudizio nel corso del quale la questione già risolta viene riesaminata
per quanto richiesto dall’appellante, sia nella valutazione dei fatti, sia nella valutazione delle norme
giuridiche da applicare.
Questa è la regola del doppio grado di giurisdizione.
Le sentenze d'appello possono essere poi ancora impugnate dalla parte soccombente davanti alla Corte
di Cassazione, è consentito soltanto per motivi di diritto dove si voglia sostenere che il giudice
d'appello o entrambi i giudici abbiano errato nell'applicare la legge.

Quando una sentenza non può essere impugnata costituisce il giudicato relativo alla controversia,
rimane da quel momento immutabile.
Eccezionali casi in cui il giudizio possa essere riaperto e la sentenza revocata: per dolo delle parti o del
giudice, per falsità delle prove e per altre evenienze.

4 la giurisdizione penale
La giurisdizione penale è rivolta ad accertare la responsabilità di colui che sia accusato di aver
commesso un reato.
In primo grado, a seconda dei reati, è esercitata dal tribunale o dalla Corte d'assise.
L'azione penale è sempre iniziata dal pubblico ministero, un obbligo proveniente dalla Costituzione.
Il codice di procedura italiano è ispirato ai principi del sistema accusatorio: il compito di far emergere
la verità e di convincere il giudice spetta il confronto diretto tra pubblico ministero e difesa.

Il pubblico ministero svolge indagini preliminari che costituiscono prova, avendo posizione di parte
non ha il potere di limitare la libertà personale, spetta al giudice incaricato di seguire queste indagini
preliminari.
Una persona sulla quale si indaga non è affatto un imputato, imputato diviene il soggetto per il quale al
termine delle indagini preliminari, il pubblico ministero richieda il rinvio a giudizio. È in quel
momento che inizia il processo vero e proprio.

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Nel dibattimento l'accusa in contraddittorio con la difesa, cerca di formare le prove della colpevolezza
al fine di ottenere la condanna dell'imputato, quando lo stesso pubblico ministero capisca l'innocenza
del l'imputato può e deve richiedere l’assoluzione.
Non è più ammessa l’assoluzione per insufficienza di prove, il sistema si fonda sulla presunzione di
non colpevolezza che rimane confermata in tutti i casi in cui non si formi nel dibattimento una prova
sufficiente di colpevolezza.
Le formule per l’assoluzione sono indicate dall'articolo 530, perché il fatto non sussiste, o perché pur
sussistendo virgola non costituisce reato, o perché l'imputato non lo ha commesso, o perché il reato è
stato commesso da un imputato non imputabile o non punibile per altre ragioni.

Accanto ha il procedimento ordinario il codice di procedura penale disciplina alcuni procedimenti


speciali.
Il giudizio abbreviato, l'applicazione della pena a richiesta delle parti e il procedimento per decreto, non
ricorrono allo strumento del dibattimento.
Gli altri procedimenti speciali sono invece finalizzati ad anticipare il dibattimento:

 il giudizio direttissimo presuppone il verificarsi di circostanze quali la flagranza di reato o la


confessione dell’imputato,
 mentre il giudizio immediato presuppone una prova evidente.
Contro le sentenze penali di primo grado è ammesso appello, che può essere presentato dall’imputato o
dal pubblico ministero; l’appello si presenta alla corte d’appello o alla corte d’assise d’appello.
Fa sì che nel nuovo giudizio vengano riesaminati tutti i punti per i quali esso è stato proposto, ma, se è
proposto solo dall’imputato non può concludersi con la condanna ad una pena più grave.
Anche nel processo penale è ammesso il ricorso per cassazione per errata applicazione delle norme
giuridiche.

La responsabilità penale è personale e le pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso di
umanità e devono tendere alla rieducazione del condannato.

 nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge e che nessuno può
essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso
(irretroattività della legge penale).
 regole particolari per il giusto processo in materia penale e la Costituzione precisa che non è
ammessa la pena di morte e non è neppure possibile per le autorità italiane consentire
l’estradizione se nello stato richiedente è prevista la pena di morte per il reato di cui la persona
è accusata.

5. il Consiglio superiore della magistratura


La Costituzione ha considerato l’indipendenza della magistratura un bene prezioso; la magistratura
costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere e predispone alcuni strumenti
giuridici che mirano a garantirla nel massimo grado.
L’esigenza di indipendenza può tradursi anche in limitazioni dei diritti di coloro che ne fanno parte: i
magistrati (con militari di carriera in servizio attivo, funzionari e agenti di polizia, rappresentanti
consolari all’estero) costituiscono le uniche categorie per le quali la legge può stabilire limitazioni al
diritto di iscriversi ai partiti politici; la loro azione deve essere ed apparire esente da ogni possibile
influenza di considerazioni politiche di parte.
L’indipendenza della magistratura ordinaria è garantita assicurando ai suoi componenti uno stato
giuridico privilegiato: i magistrati sono inamovibili dalle funzioni che svolgono e dal ruolo ove le
svolgono; essi possono essere dispensati, sospesi dal servizio o destinati ad altre sedi o funzioni o con il
loro consenso o per decisione del CSM.

Al Consiglio superiore della Magistratura spettano le assunzioni, le assegnazioni e i trasferimenti, le


promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati; tutte le funzioni di
amministrazione del settore dei magistrati sono attribuite al CSM e non al ministero di appartenenza.
Il Ministro della giustizia ha il compito di curare l’organizzazione e il funzionamento dei servizi
relativi alla giustizia e anche il potere di promuovere l’azione disciplinare.
In questo modo l’indipendenza dei giudici è garantita in primo luogo nei confronti del Governo.

Si dice spesso che il CSM è l’organo di autogoverno della magistratura; esso è composto per 2/3 da
magistrati ordinari, ne fanno parte di diritto il primo presidente e il procuratore generale della Corte di

79
cassazione; tuttavia, i Costituenti non volevano che si creasse un corpo totalmente separato dal resto
delle istituzioni senza nessun collegamento con il principio democratico.
La presidenza del CSM è assegnata quindi al Presidente della Repubblica e il rimanente terzo dei
componenti elettivi viene eletto dal Parlamento tra professori ordinari di università in materie
giuridiche e avvocati dopo quindici anni di esercizio (membri laici); il vicepresidente del Consiglio
superiore deve essere scelto tra i membri eletti dal Parlamento.

l provvedimenti del CSM sono provvedimenti amministrativi soggetti a tutte le regole sostanziali e
processuali del diritto amministrativo. Se un giudice commette un reato o un illecito civile, egli è
giudicato dalla magistratura secondo le regole comuni e non dal CSM; soltanto le decisioni della
Sezione disciplinare del CSM, che infliggono ai giudici sanzioni disciplinari per comportamenti
scorretti o irregolari, hanno carattere giurisdizionale e possono essere impugnate solo mediante ricorso
alla Corte di Cassazione.

LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA E LE GIURISDIZIONI SPECIALI

Ci sono casi in cui l’amministrazione non agisce come un soggetto eguale agli altri, ma come autorità
amministrativa, cioè come soggetto che per il bene della collettività ha ed esercita particolari poteri.
Può darsi che alcune controversie tra privato ed amministrazione siano sottratte a qualunque giudice,
altre siano affidate al giudice comune e altre a giudici speciali.
La Costituzione italiana afferma il principio secondo il quale contro gli atti della pubblica
amministrazione è sempre ammessa tutela giurisdizionale, tutela che non può essere esclusa o limitata a
particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti: rimane affermato il principio
generale di giustiziabilità degli atti dell’amministrazione.
È prevista l’idea che una parte delle controversie tra privati ed amministrazione, nella quale l’attività
amministrativa maggiormente reca il contrassegno dell’autorità, debba essere sottoposta al giudizio di
giudici speciali, che prendono il nome di giudici amministrativi.
Secondo l’art. 113 la tutela giurisdizionale contro gli atti dell’amministrazione può essere ammessa
dinanzi ali organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa e l’art. 100 definisce il Consiglio di Stato
quale organo di tutela della giustizia amministrativa, prevedendo altri organi di giustizia amministrativa
di primo grado.
In Italia, perciò, vige un sistema di giustizia amministrativa che possiamo chiamare ripartita.

80
Il criterio di ripartizione delle controversie in Italia è fondato sulla situazione soggettiva di cui si chieda
la tutela in giudizio; l’art. 103 specifica che il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia
amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli
interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi.
Secondo i criteri dominanti, di fronte all’esercizio di pubblici poteri effettivamente attribuiti alla
pubblica amministrazione, la posizione degli amministrati è sempre, di norma, di interesse legittimo e
non di diritto soggettivo.

 quando il singolo ha dei diritti intangibili, l’amministrazione non ha potestà di esercizio,


 mentre quando l’amministrazione ha il potere di far venir meno i diritti dei soggetti con i
propri provvedimenti, il provvedimento sopprime il diritto;
all’interessato è data possibilità di far accettare dal giudice l’eventuale illegittimità del provvedimento e
di ottenerne l’annullamento facendo valere la propria posizione di interesse legittimo.
 si ha la giurisdizione del giudice ordinario quando l’amministrazione abbia agito in carenza
assoluta di un potere attribuitole,
 mentre giurisdizione del giudice amministrativo quando l’amministrazione abbia agito
illegittimamente, male esercitando un potere attribuitole.

La distinzione tra interesse legittimo e diritto soggettivo ha trovato riconoscimento anche nella
Costituzione, ove ha il significato di garantire tutela giurisdizionale a ogni situazione soggettiva.
Costituzione considerano alle 12 anni wagon ma che gli estrattivo sia il giudice degli interessi legittimi,
ma ammette che giudichi anche dei diritti soggettivi, affida alla legge il compito di determinare quali
organi possano annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla
legge stessa.
questa regola rappresenta il criterio generale per la ripartizione della giurisdizione nei confronti
dell'amministrazione, ma il legislatore rimane libero di stabilire eccezioni per determinate materie.
vi sono casi in cui le controversie in materia di diritti soggettivi sono assegnate al giudice
amministrativo, si parla di edizione esclusiva.

Quando si fa questione di diritti soggettivi i poteri del giudice sono soggetti ad alcune limitazioni:
nessun atto dal giudice ordinario, nemmeno la sentenza che conclude il giudizio, può concretamente
interferire con l'esercizio della funzione pubblica affidata all'amministrazione.
Quando l'amministrazione abbia operato nella sua veste di autorità può essere condannata risarcimento
dei danni, ma non in generale a comportamenti specifici.
Pur non potendo revocare o modificare gli atti dell'amministrazione, il giudice ha il potere di valutare i
loro effetti in relazione all'oggetto dedotto in giudizio e che in ogni caso il regolamento e gli atti
amministrativi verranno applicati in quanto siano conformi alle leggi.

Il giudice ordinario ha il potere di disapplicare gli atti amministrativi illegittimi, l'atto viene considerato
come se non ci fosse. Il giudice non può annullare l'atto di modo che continua a produrre i suoi effetti
specifici.
La disapplicazione di atti amministrativi presuppone che il giudice ordinario abbia giurisdizione sulla
controversia, non si può ricorrere al giudice ordinario chiedendo la disapplicazione di un atto che si
sarebbe dovuto impugnare davanti al giudice amministrativo.

Il giudice amministrativo non allude ad un singolo organo giudicante ma ad un complesso di organi


giurisdizionali si riferisce al sistema formato dai tribunali amministrativi regionali quali giudici di
primo grado, e dal Consiglio di Stato quale giudice di appello.

La Costituzione ha mantenuto la separazione tra giudice ordinario e giudice amministrativo e ha


escluso l'applicazione al secondo di quelle speciali garanzie di indipendenza.
Ha concepito l'indipendenza del giudice come uno dei caratteri essenziali della funzione
giurisdizionale, imponendo al legislatore di assicurarla anche in relazione alle giurisdizioni speciali
quale è il giudice amministrativo.
Ha disposto che le funzioni esercitate per i magistrati ordinari dal consiglio superiore della magistratura
siano esercitate per i magistrati amministrativi dal consiglio di Presidenza.

Gli interessi legittimi si riferiscono a beni della vita, il cui godimento non è assicurato direttamente e
integralmente, ma solo nei limiti in cui lo assicura il rispetto della legge. Se il provvedimento è
illegittimo, chi ne è colpito potrà ottenerne l’annullamento da parte del giudice amministrativo.

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Affinché si possa parlare di interesse legittimo, l’interesse leso deve essere personale, diretto e attuale:
deve essere un interesse di colui che si pretende leso e la lesione deve derivare direttamente dal
provvedimento impugnato.
Non sono interessi legittimi gli interessi diffusi, che coincidono con interessi pubblici, affidati dal
legislatore alle amministrazioni.
Il processo è disciplinato dal d. lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (Codice del processo amministrativo);
accanto all’azione di annullamento e all’azione avverso l’inerzia dell’amministrazione è stata
disciplinata l’azione di condanna.
La competenza territoriale dei tribunali amministrativi è divenuta inderogabile e il difetto di
competenza può essere rilevato d’ufficio dal giudice.

 azione di annullamento: va proposta dal titolare dell’interesse legittimo mediante ricorso al


tribunale amministrativo regionale, con il quale viene impugnato il provvedimento lesivo. Chi
propone l’azione è il ricorrente, mentre l’amministrazione è il resistente; se vi sono altri
soggetti che sarebbero danneggiati dall’annullamento chiesto dal ricorrente, costoro devono
essere chiamati a prendere parte al giudizio.
Il ricorso va proposto mediante notifica all’amministrazione entro il termine di 60 giorni e
decorre dal momento in cui si ha avuto notifica o conoscenza del provvedimento.
Il giudizio di legittimità che segue all’azione di annullamento si fonda sull’applicazione delle
norme e dei principi di diritto e sui documenti che le parti interessate provvedono a depositare
o il giudice stesso a richiedere. È ammessa la consulenza tecnica e la prova per testimoni in
forma scritta. Il giudice può respingere il ricorso o pronunciare la sentenza di annullamento
che travolge il provvedimento retroattivamente.
 azione avverso il silenzio: è l’azione rivolta ad ottenere che l’amministrazione provveda in
relazione ad una domanda di provvedimento posta da un interessato. Chi vi ha interesse può
chiedere l’accertamento dell’obbligo di provvedere. Può essere proposta entro 1 anno dalla
scadenza del termine di conclusione del procedimento.
Ci sono materie in cui la legge affida ai giudici amministrativi il compito di giudicare dei
diritti soggettivi; si tratta si casi che fanno eccezione alla regola generale della ripartizione.
L’eccezione sta nella opportunità di concentrare davanti ad un solo giudice ed in un unico
processo questioni che altrimenti dovrebbero trovare soluzione attraverso processi diversi.
La Corte Costituzionale ha ritenuto che le materie in cui il legislatore può affidare al giudice
amministrativo giurisdizione sui diritti soggettivi sono solo quelle nelle quali
l’amministrazione agisce come autorità; illegittima l’attribuzione della giurisdizione sia nella
materia dei servizi pubblici in generale, sia nei comportamenti in materia di urbanistica e
edilizia.
 azione di condanna: può essere posta contestualmente ad altra azione; può anche essere
proposta da sola nei casi di giurisdizione esclusiva e può essere proposta anche per il
risarcimento del danno che il ricorrente abbia subito in conseguenza del ritardo nella
conclusione del procedimento.
Qualunque sia l’azione esercitata dal ricorrente, la sentenza di primo grado è esecutiva.

Anche nel processo amministrativo si pone il problema della tutela cautelare = la protezione necessaria
affinché le buone ragioni di chi agisce in giudizio non siano rese vane dal tempo necessario al loro
riconoscimento da parte del giudice. Si consente al giudice di intervenire con misure provvisorie
destinare a restare in vigore per la durata del processo e a venire meno con la pronuncia della sentenza.
Si prevede che quando ci sia il pericolo di un danno grave e irreparabile il giudice possa disporre le
misure cautelari.
La legge richiede che la decisione del giudice indichi per quale ragione il ricorso sembra da accogliere:
si tratta del requisito fumus boni juris (apparenza del buon diritto).
Quando il ricorrente contesta il diniego di un provvedimento favorevole: il giudice non può sostituirsi
all’amministrazione nell’adozione del provvedimento, ma può imporre di tornare a provvedere.
Competente a concedere la tutela cautelare è il Tribunale amministrativo nella sua composizione
collegiale, ma in caso di estrema urgenza essa può essere disposta dal Presidente del tribunale.

La parte soccombente in primo grado può proporre contro la sentenza appello al Consiglio di Stato; se
nessun appello è presentato, la sentenza passa in giudicato e la decisione rimane definitiva.
L’appello deve essere proposto entro determinati termini e apre un nuovo giudizio nel quale le
questioni possono essere interamente riesaminate; anche in sede di appello possono essere chieste
misure cautelari (sospensione dell’esecutività della sentenza di primo grato).

82
Non si possono proporre domande nuove né aggiungere motivi di ricorso e termina con una nuova
sentenza, che conferma o riforma la prima.
Contro le sentenze del Consiglio di Stato è ammesso ricorso alla Corte di Cassazione, ma solo per
motivi inerenti alla giurisdizione.
Esecuzione della sentenza del giudice amministrativo aspetta alla stessa amministrazione, se la
sentenza ha annullato il provvedimento l'amministrazione deve assumere gli eventuali provvedimenti
che siano richiesti dopo l'annullamento impugnato, mentre se erano stati compiuti atti di esecuzione del
provvedimento annullato deve riportare la situazione di fatto nella condizione in cui era prima del
provvedimento.
Anche se l'annullamento dell'atto produce un effetto uguale.

La pubblica amministrazione ha l'obbligo di dare corretta esecuzione alle sentenze dei giudici che siano
esecutive.
Può accadere che l'amministrazione si rifiuti di farlo, chi ha ottenuto una sentenza favorevole rimasta
ineseguita può rivolgersi nuovamente al giudice per ottenere l'adempimento, questa azione si chiama
opzione di ottemperanza.
Il giudice dell'ottemperanza e talvolta il tribunale amministrativo, talaltra il Consiglio di Stato di unico
grado.

La Corte dei conti, organo di controllo, svolge anche importanti funzioni come giudice, ha
giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e ne alle altre materie specificate dalla legge.
Altri giudici speciali che hanno la giurisdizione in materia amministrativa sono le commissioni
tributarie si occupano delle controversie riguardanti i tributi e sono ordinate su due gradi di
giurisdizione
 commissione provinciale in primo grado
 commissione regionale in grado d'appello
Contro le decisioni di appello può essere proposto ricorso alla Cassazione per motivi di diritto terzo
grado di giurisdizione.
Le controverse in materia di acque pubbliche sono dovute ai tribunali regionali e al tribunale superiore
delle acque pubbliche.
In materia penale, giudici speciali sono i tribunali militari, hanno giurisdizione solo per i reati militari
commessi da appartenenti alle forze armate.

LA CORTE COSTITUZIONALE

La Costituzione italiana ha carattere rigido, è legge fondamentale dello Stato e le sue norme non
possono essere modificate attraverso l'ordinario procedimento del Parlamento, ma attraverso una
procedura speciale che crea un atto normativo chiamato legge di revisione costituzionale.
La Costituzione rigida richiede che si introduca nel sistema un meccanismo di verifica della conformità
delle leggi alla Costituzione.
Se si è incerti sulla conformità di questa legge la valutazione definitiva e vincolante spetta al giudice.
La Corte costituzionale, formata da soli giuristi ebbe il compito non solo di verificare la legittimità
costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge, ma non furono affidati altri compiti, in
particolare giudicare sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato, su quelli tra lo stato e le regioni
e tra le regioni, e giudicare sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica.

15 sono i giudici costituzionali.


I giudici della Corte possono essere scelti soltanto fra i magistrati delle giurisdizioni superiori o fra i
professori ordinari di università in materie giuridiche, o fra gli avvocati dopo 20 anni di esercizio.

 1/3 è nominato dal Presidente della Repubblica,


 1/3 dal Parlamento in seduta comune,
 1/3 dalle magistrature supreme ordinaria e amministrativa.
Durano in carica 9 anni che cominciano a decorrere dal giorno in cui si presta il giuramento di fedeltà
alla Repubblica, si può essere giudici costituzionali una volta sola senza possibilità di nuova nomina o
elezione.
Godono di immunità parallele a quelle dei membri del Parlamento, imposta un essere sottoposti a
provvedimenti restrittivi della libertà personale senza l'autorizzazione rilasciata dalla Corte, non sono
sindacabili ne possono essere perseguiti per le opinioni espresse e i voti dati.

83
La Corte elegge tra i suoi componenti il proprio presidente, dura in carica tre anni, ma se decadono i 9
anni per i quali il giudice cessa lo stesso momento la sua funzione di presidente, può essere rieletto.
La Corte funziona con almeno 11 membri e le sue udienze sono pubbliche, le decisioni sono deliberate
in camera di consiglio e sono prese a maggioranza assoluta dei votanti.

La Corte ha il compito di giudicare sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi
e degli atti aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni; è escluso che possano essere portate
davanti alla Corte questioni relative alla legittimità costituzionale di altri atti normativi, come i
regolamenti.
Forza di legge è riconosciuta anche ai decreti del Presidente della Repubblica con cui vengono stabilite
le norme di attuazione delle regioni a statuto speciale.

Le questioni di legittimità non possono essere instaurate direttamente davanti alla Corte costituzionale
da qualunque soggetto dell’ordinamento, né esiste un apposito organo con tale compito; una questione
di legittimità è posta nel corso di un giudizio già instaurato davanti a un giudice: si parla di accesso alla
Corte costituzionale in via incidentale e il giudice dal quale deriva la controversia di legittimità
costituzionale è il giudice a quo.
Può anche accadere che la Corte, nell’esercizio delle sue funzioni, si trovi a dover applicare
disposizioni di legge della cui conformità alla Costituzione si può dubitare: essa può sollevare
questione di legittimità costituzionale dinanzi a se stessa.
Può essere una delle parti del processo a quo a proporre la questione, oppure lo stesso giudice, il quale
ha il potere di porre la questione alla Corte costituzionale, una volta che abbia svolto con esito positivo
due preliminari verifiche:

 deve trattarsi di una norma legislativa la cui applicazione è realmente necessaria per la
soluzione del caso posto
 inoltre, la questione non deve essere manifestamente infondata, il giudice deve valutare se il
dubbio sia o meno manifestamente infondato, in quanto la manifesta infondatezza gli
impedisce di porre la questione davanti al giudice costituzionale.
Il giudice deve costruire la questione di costituzionalità, rimette alla Corte gli atti del giudizio e
sospende il processo.

Vi sono però alcuni soggetti che possono portare direttamente una questione di legittimità
costituzionale davanti alla Corte: si tratta dello Stato in relazione alla legittimità di leggi costituzionali
e delle Regioni in relazione a leggi statali o di altre regioni. In questi casi si parla di giudizio in via
principale.
Il Governo può promuovere questione di legittimità costituzionale quando la legge regionale ecceda la
competenza della Regione, mentre la Regione può impugnare una legge dello Stato o una legge di altra
Regione, quando ritenga che leda la sua sfera di competenza.
Lo Stato può impugnare una legge regionale per qualunque violazione della Costituzione, mentre le
Regioni possono impugnare le leggi statali solo affermando che esse violano le competenze che la
Costituzione riserva alle Regioni. Può essere proposta entro 60 giorni dalla pubblicazione della legge e
il ricorso non sospende l’entrata in vigore dell’atto.

Nei giudizi in via incidentale, le parti del processo a quo possono costituirsi per sostenere il proprio
punto di vista e allo stesso modo può intervenire il Presidente del Consiglio dei Ministri.
I giudizi in via principale hanno invece il carattere di un processo di parti, il ricorso può essere oggetto
di rinuncia, con conseguente estinzione del giudizio.
Anche davanti alla Corte costituzionale vale il principio della domanda, secondo il quale il giudice non
può giudicare oltre quello che gli è richiesto. Una volta che la questione sia stata risolta nel senso di
illegittimità costituzionale della legge, la Corte ha il potere di individuare altre disposizioni la cui
illegittimità discende come conseguenza della decisione, dichiarazione di illegittimità consequenziale.

Secondo l’art. 18 della legge 87/1953 la Corte giudica in via definitiva con sentenza, mentre tutti gli
altri provvedimenti di sua competenza sono adottati con ordinanza; nella prassi la Corte utilizza la
forma dell’ordinanza anche per pronunce che chiudono il giudizio.
Quando il giudizio si chiude con sentenza, questa può presentarsi come sentenza di accoglimento o
come sentenza di rigetto; può, però, anche accadere che una decisione che ha lo stesso significato
sostanziale si presti ad essere espressa in forma di accoglimento oppure di rigetto: è il caso delle
sentenze interpretative, che vengono rese in relazione alla scelta di una determinata interpretazione

84
della disposizione contestata (si possono dunque avere sentenze interpretative di accoglimento o
sentenze interpretative di rigetto): il testo della disposizione rimane
invariato, discutendosi solo sulle norme da ricavarne. I due tipi di sentenze interpretative sono diversi
dal punto di vista giuridico perché solo da una sentenza di accoglimento deriva l’eliminazione della
norma dichiarata incostituzionale.

In altri casi il problema posto dalla questione di legittimità suppone una disposizione che attribuisce un
certo trattamento ad una categoria di persone senza fare il minimo cenno ad un'altra categoria che si
trova in una situazione molto simile, questo viola il principio di eguaglianza. Per far venire a meno la
differenza è sufficiente l'eliminazione di una parola limitativa del testo.
Se non vi è una parola limitativa, l'uguaglianza richiede che si aggiungano altri soggetti, il rimedio non
consiste nell'eliminazione della disposizione ma nella sua estensione anche ai soggetti o casi esclusi, in
questo caso si parla di sentenze additive.
Ci sono sentenze di accoglimento con cui si riduce all' ambito di applicazione legislativa, sentenze
sottrattive, o con cui si sostituisce uno dei suoi termini normativi, sentenze sostitutive.

Quando la Corte dichiara l'illegittimità di una norma di legge o di un atto avente forza di legge, cessa di
avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione, la pubblicazione avviene
mediante la Gazzetta Ufficiale. Dal giorno successivo della pubblicazione la norma cessa di avere
efficacia. La norma non si applica più a nessun caso che sia ancora aperto e gli effetti delle sentenze di
accoglimento retro agiscono per tutti i rapporti che non siano esauriti.
La sentenza con la quale la Corte giudica infondata la questione di legittimità costituzionale e la
sentenza di rigetto, non produce effetti particolari, consente la ripresa del giudizio da cui quella
questione era sorta.

La legge deve essere osservata oh non deve essere osservata solo dopo una sentenza ufficiale.
un giudice se anche solo sospetta l'illegittimità costituzionale non la può applicare ma non ha nemmeno
il potere di non applicarla deve sospendere il giudizio.

La Corte è anche chiamata a giudicare sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato, e su quelli tra
lo stato le regioni, e tra le regioni.
Il conflitto di attribuzione è una controversia con la quale si rivendica come proprio un compito che
anche altri rivendicano proprio. ammesso che con il conflitto si possa non solo rivendicare un proprio
potere, ma anche lamentarsi di un cattivo esercizio di potere altrui.
Potere dello Stato e ogni organo statale posta al vertice nell'ambito della propria funzione.
e così il governo, il Parlamento, il presidente della Repubblica, il consiglio superiore della
magistratura.
i pubblici ministeri sono poteri dello Stato limitatamente alla prerogativa dell'esercizio dell'azione
penale.
Il conflitto tra poteri dello Stato non è soggetto ad alcun termine tale ricorso va presentato direttamente
alla Corte costituzionale che svolge una valutazione preliminare dell'ammissibilità del conflitto, in esito
positivo, il ricorso deve essere notificato alle parti e depositato nel termine di 20 giorni dall'ultima
modifica.
I conflitti tra stato e regioni sono più frequenti virgola non riguardano l'uso delle potestà legislative e si
risolvono nei giudizi di legittimità costituzionale delle leggi.
Capita che le regioni contestino allo stato il potere di emanare certi provvedimenti sostenendo che si
tratta di poteri regionali o viceversa, deve trattarsi di una lesione che la costituzione garantisce.
Le regioni possono sollevare il conflitto di attribuzioni davanti alla Corte costituzionale anche in
relazione ad atti giurisdizionali che ritengono lesivi della loro autonomia.
Anche lo stato può sollevare conflitto contro una o più regioni, anche in relazione a comportamenti.
i conflitti tra stato e regioni o tra regioni devono essere promossi mediante ricorso nel termine di 60
giorni dalla notificazione pubblicazione.

Alla Corte spetta di giudicare sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica, a norma
della Costituzione, in relazione ai reati presidenziali di alto tradimento e attentato alla Costituzione. In
questo caso la Corte opera come giudice penale, chiamato a valutare la fondatezza della messa in stato
d’accusa deliberata dal Parlamento in seduta comune.
In questo caso ai 15 giudici della Corte se ne aggiungono altri 16, estratti a sorte da un elenco di 45
cittadini aventi i requisiti dell’eleggibilità a senatore, che il Parlamento compila ogni nove anni
mediante elezione con le stesse modalità previste per la nomina dei giudici ordinari.

85
Fino al 1989 la Corte giudicava anche dei reati ministeriali, che ora spettano alla giurisdizione del
giudice ordinario.
La legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 ha attribuito alla Corte anche il giudizio sulla ammissibilità
delle richieste di referendum abrogativo di leggi statali.

LA PERSONA, LE LIBERTA’. LA SOLIDARIETA’ SOCIALE

La Costituzione si preoccupa prima di tutto di fissare i diritti della persona, sia attraverso un
riconoscimento in via generale dei diritti inviolabili, sia attraverso la specifica codificazione di essi.
La legge fondamentale della Repubblica si pone come atto superiore rispetto a qualunque altro atto
normativo dell’ordinamento giuridico italiano.
Inoltre, con la l. 4 agosto 1955, n. 848 è stata data esecuzione in Italia alla Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

L’art. 1 della Costituzione definisce il carattere democratico dello Stato ed individua nel popolo la sede
e la base della sovranità; i costituenti vollero valorizzare la persona come tale, come entità diversa ed
originaria di fronte allo Stato.
Con l’art. 2 si sancisce che la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come
singolo, sia nelle formazioni sociali dove si svolge la sua personalità. In questo modo si vuole
accentuare la priorità della persona rispetto allo Stato e la strumentalità dello Stato allo sviluppo della
persona.
Nessun valore della persona può svilupparsi senza l’apporto della comunità, nella quale ogni altra
persona deve poter trovare le stesse favorevoli condizioni di sviluppo; la Costituzione dice che la
Repubblica richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale
che l’appartenenza alla comunità comporta.

3. il principio di eguaglianza
Esso si pone come obbiettivo da raggiungere anche attraverso l’azione statale.
L’eguaglianza è in primo luogo eguaglianza giuridica (o formale): eguaglianza di ciascuno di fronte al
diritto ed è eguaglianza del diritto di fronte a ciascuno. In questo senso afferma che tutti i cittadini
hanno pari dignità sociale e che essi sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza,
di lingua, di religione, di condizioni personali e sociali. Un trattamento eguale di situazioni chiaramente
diverse, però, costituirebbe una violazione dell’eguaglianza; il principio va inteso come divieto di ogni
ingiustificata discriminazione.
Il principio di eguaglianza costituisce uno dei parametri più importanti per la valutazione della
legittimità costituzionale delle leggi; alla Corte spetta il compito di giudicare se le differenziazioni che
le leggi operano siano giustificate.
Una volta conquistata l’eguaglianza giuridica di tutti i cittadini ciò che ostacolava l’effettiva
eguaglianza tra i cittadini non era più la differenza dei trattamenti giuridici, ma erano le profonde
disparità economiche e sociali.
Per questo motivo la Costituzione ha concepito l’eguaglianza anche come un compito assegnato alla
Repubblica: il compito di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la
libertà e l’eguaglia dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva
partecipazione di tutti i lavori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.
L’uguaglianza-compito si colora in modo particolare in relazione ai lavoratori.
L'articolo 51, dopo aver sancito il principio di uguaglianza tra i cittadini nell’accesso dei pubblici uffici
e dalle cariche elettive, prosegue aggiungendo le pari opportunità tra uomini e donne, eseguito alla
costituzione chiama le leggi regionali a rimuovere ogni ostacolo che impedisce la piena parità delle
donne nella vita sociale culturale ed economica, pari accesso alle cariche elettive.
Le leggi elettorali per il Parlamento hanno anche introdotto disposizione per assicurare l’equilibrata
rappresentanza di genere, i capolista delle circoscrizioni dello stesso sesso non eccedono il 60% del
totale, ciascuna lista dei candidati sono presenti in ordine alternato per sesso.
La libertà personale è intesa come libertà di disporre della propria persona e perciò come assenza di
coercizione fisica su di essa. La tutela della libertà personale è stabilita anche la libertà di circolazione
di soggiorno, è inviolabile, ma ci sono delle autorità che hanno il potere di esercitare la coercizione
sulle persone per impedire la commissione dei reati, o per punire chi li abbia commessi.
Sono presenti delle garanzie poste dalla costituzione,

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1. la prima è una riserva assoluta di legge: nessuna forma di detenzione di ispezione o
perquisizione personale virgola di restrizione della libertà personale è ammessa se
non nei soli casi e nei modi previsti dalla legge.
2. una seconda garanzia stai in una riserva di giurisdizione, solo la magistratura può
disporre la restrizione della libertà e solo con atto motivato.
La costituzione ammette che in casi eccezionali di necessità ed urgenza, tassativamente indicati dalla
legge, se all'autorità di pubblica sicurezza ad adottare provvedimenti restrittivi, sono però provvisori e
devono essere comunicati entro 48 ore all'autorità giudiziaria, se non li convalida si intendono revocati
e restano privi di ogni effetto.
Alcuni provvedimenti restrittivi della libertà personale che l'autorità giudiziaria può disporre sono
 la carcerazione in esecuzione di una sentenza di condanna,
 l'ordinanza di custodia cautelare.
Spetta alla polizia giudiziaria l'arresto di coloro che siano sorpresi in flagranza di reato, i provvedimenti
della polizia devono essere convalidati dal giudice.
Nel 2002 fu istituito il mandato di arresto europeo, in forza del quale in ciascun paese dell'unione
europea possono venire eseguiti, alle condizioni stabilite dalla decisione e dalle normative, mandati di
arresto emessi dagli organi giurisdizionali di ogni stato membro.

Accanto alla libertà personale, la costituzione tutela le altre libertà e diritti della persona, ognuno ha
diritto ad una sfera di riservatezza che non deve essere intaccata né nei rapporti tra i privati, né dai
pubblici poteri.
Si possono intendere la libertà di domicilio, la libertà di corrispondenza e più in generale di
comunicazione.
Esiste il principio di inviolabilità del domicilio, ma come la libertà personale, esistono delle restrizioni
inevitabili. Vengono estesi alle ispezioni o perquisizioni o sequestri le garanzie previste per la libertà
personale, in ogni caso leggi speciali disciplinano gli accertamenti e le ispezioni per motivi di sanità ed
incolumità o a fini economici e fiscali.
La corrispondenza e la comunicazione vengono in rilievo sotto il profilo della riservatezza, ogni
limitazione può avvenire soltanto per atto motivato giudiziaria con le garanzie stabilite dalla legge.

Ha particolare rilievo il gruppo di libertà che riguardano la manifestazione del pensiero, tutti hanno
diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di
diffusione.
Un problema è quello presente nel Codice penale riguardo ai reati d'opinione. Si intende
nell'interpretazione a distinguere la pura manifestazione di opinione che non sarebbe mai reato,
dall'attività intellettuale che abbia per scopo il compimento di azioni criminose.
E poi tutelata la libertà di stampa, stabilendo che non può essere soggetta ad autorizzazioni o censure,
ma ci sono garanzie simili a quelle previste per la libertà personale, per il sequestro della stampa. La
libertà di stampa non comporta che possa avere qualunque contenuto, fermo il limite generale del buon
costume, le pubblicazioni non devono avere contenuto tale da costituire reato.
La libertà di pensiero si può accostare alla libertà dell'arte della scienza e del loro insegnamento.

Comprende il diritto di professare liberamente la propria fede religiosa, con il limite che non si tratti di
riti contrari al buon costume.
La Costituzione disciplina i rapporti tra lo stato e le confessioni religiose; un trattamento particolare è
fatto alla Chiesa cattolica, come espressione della religione cattolica; lo Stato e la Chiesa sono,
ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani. I loro rapporti sono regolati dai Patti Lateranensi.
Un particolare aspetto della libertà religiosa è costituito dall’insegnamento della religione cattolica
nelle scuole statali; essa, secondo la nuova normativa, è puramente opzionale.
Quanto alle altre confessioni religiose la costituzione afferma che sono egualmente libere davanti alla
legge e dispone che i rapporti delle confessioni religiose non cattoliche con lo Stato sono regolari per
legge sulla base di intese con le relative rappresentanze.
È sancito poi che il carattere ecclesiastico e il fine di religione o di culto di una associazione od
istituzione non possono essere causa di speciali limitazioni legislative, né di speciali gravami fiscali per
la sua Costituzione, capacità giuridica e ogni forma di attività; estende alle organizzazioni il divieto di
discriminazione per ragioni di religione.

7. le libertà economiche

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Esse riguardano i rapporti tra le persone in relazione alle risorse del mondo esterno. Il modello generale
della Costituzione è quello di una società che acquisisce e mantiene i risultati delle rivoluzioni
borghesi; si tratta di un progetto di società di stampo liberale con forti correttivi.
Con tale impostazione la Costituzione tratta la tutela del lavoro, dell’assistenza agli inabili e degli
istituti di previdenza, delle libertà sindacali e dello sciopero, quindi dell’iniziativa economica privata,
della proprietà e dell’attività economica.
Sancisce il principio secondo cui l’iniziativa economica è privata e libera, ma non può svolgersi in
contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana,
e di assegnare al legislatore il compito di determinare i programmi e i controlli opportuni perché
l’attività economica privata e pubblica possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.
È previsto inoltre che determinate imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di
energia o a situazioni di monopolio, ed abbiano carattere di preminente interesse generale possano con
legge essere riservate allo Stato.
Un ulteriore centro di attenzione nella Costituzione economica è costituito dalle regole sulla proprietà;
la proprietà è pubblica o privata e i beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati.
La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto e i modi
di godimento, allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti.
Può essere, nei casi e nei modi preceduti dalla legge, espropriata per motivi di interesse generale.
La Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme e favorisce l’accesso del risparmio
popolare alla proprietà dell’abitazione, alla proprietà diretta coltivatrice e al diretto e indiretto
investimento azionario nei grandi complessi produttivi del paese; la Repubblica coordina e controlla
l’esercizio del credito.

8. le libertà individuali ad esercizio collettivo


Esistono libertà più specificamente destinate a svolgersi nell’ambito della vita associata e collettiva; ce
ne sono che danno vita a vere e proprie istituzioni e che vivono ed operano a contatto con queste,
influenzando l’azione: organizzazioni sindacali e partiti politici.

9. libertà di riunione e associazione


Per riunione si intende il confluire intenzionale e concordato di più persone in uno stesso luogo, può
anche non avere alcuno scopo particolare, ma ci deve essere nei partecipanti la consapevolezza e la
volontà di riunirsi con gli altri.
La regola costituzionale è che i cittadini hanno diritto di riunirsi pacificamente e senz’armi; vanno
distinte

 le riunioni in luogo pubblico,


 dalle riunioni in luogo aperto al pubblico, ma non direttamente pubblico.
Per le riunioni in luogo aperto al pubblico non è richiesto che si dia preavviso all’autorità di pubblica
sicurezza;
per le riunioni in luogo pubblico continua a essere richiesto il preavviso alle autorità, le quali possono
vietare la riunione solo per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.
Non è richiesto preavviso per le riunioni elettorali.
Le riunioni non autorizzate possono essere sciolte dalla polizia seguendo la procedura prevista dal testo
unico delle leggi sulla pubblica sicurezza: un invito di un ufficiale di pubblica sicurezza, il successivo
ordine e in seguito l’attività di scioglimento coattivo.
La libertà di associazione è un legame stabile che unisce ed organizza più persone in vista di uno scopo
comune, i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono
vietati ai singoli. Sono però proibite le associazioni segrete e quelle che perseguono scopi politici
mediante organizzazioni di carattere militare.

10. i partiti politici


L'unica norma costituzionale che riguarda direttamente i partiti politici e l'articolo 49, tutti i cittadini
hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare
la politica nazionale. Questa norma considera i partiti come una forma di associazione.
I partiti politici vivono come associazioni di diritto privato con finalità politiche, sono privi di
personalità giuridica, non possono ottenere il riconoscimento come persone giuridiche.
I partiti operano sul piano del pubblico più che del privato, come ad esempio ricordando che la
dissociazione di uno dei partiti componenti la maggioranza sul quale si fonda il governo comporta le

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dimissioni del governo stesso. Questo dimostra collegamenti molto stretti tra l'azione dei partiti e
l'azione delle pubbliche istituzioni vere e proprie.

Ci sono dei limiti al diritto di iscriversi ai partiti, regolati dalla costituzione soltanto per alcune
categorie di pubblici funzionari: i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo i funzionari e agenti
di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all'estero.

Sono presenti due forme diverse di finanziamento pubblico: da una parte assegnando un contributo
direttamente ai partiti in relazione alle spese elettorali, dall'altra segnando un contributo ai gruppi
parlamentari in proporzione alla loro consistenza; successivamente vennero resi più rigide gli obblighi
derivanti ai partiti dal finanziamento.
La legge disciplina anche gli eventuali altri finanziamenti che ai partiti provengano dall'estero e
d'obbligo ai partiti finanziati a rappresentare a presentare e rendere pubblico il proprio bilancio.
Anche il contributo delle spese elettorali è stato eliminato, sostituito da un sistema di contribuzione
volontaria.

Nei primi 40 anni dopo la costituzione il maggior partito era la Democrazia Cristiana, il secondo partito
era il Partito Comunista formatosi per la scissione del partito socialista, caratterizzato in senso marxista
collegata all'unione sovietica come espressione della rivoluzione socialista, come terzo vi era il Partito
Socialista che, dopo un'alleanza con il partito comunista era divenuto partito occidentale e di governo
presentandosi come informazione di sinistra moderata e modernizzatrice.
C’erano poi altri partiti minori: il Partito repubblicano, il Partito liberale, il Partito socialdemocratico;
altri stavano all’opposizione come il Movimento sociale (estrema destra) e la Democrazia proletaria
(estrema sinistra) e il Partito radicale (collocazione instabile).

Dalla la crisi degli Stati socialisti e le trasformazioni specifiche della situazione italiana hanno
determinato fine degli anni 80 una serie di processi innovativi.
Il PC si è trasformato in formazione di sinistra progressista, denominata Partito democratico della
sinistra e successivamente Democratici di sinistra, dando luogo alla scissione di sinistra della
Rifondazione comunista.
Nel nord la sfiducia verso i partiti tradizionali ha portato alla formazione delle leghe regionali: la Lega
lombarda e la Liga veneta, poi unificate nella Lega Nord.
La DC si è trasformata in un nuovo partito, il Partito popolare, con scissione di un gruppo che ha dato
vista al Centro cristiano democratico; in seguito, il Partito popolare si è ulteriormente scisso in due
formazioni, una delle quali ha assunto il nome di Cristiani democratici uniti.
C’è stata la crescita di una nuova formazione politica, Forza Italia, che è risultata la più votata nelle
elezioni del 1994.
Il movimento sociale ha rinunciato al legame storico con il fascismo, accogliendo nello statuto della
formazione i principi di libertà e democrazia (con il nome di Alleanza nazionale); questo ha generato il
partito dissidente della Fiamma tricolore.
In seguito, vi sono state nuove formazioni di centro come i Democratici e Rinnovamento italiano; i
Comunisti italiani si sono scissi da Rifondazione comunista e vi è stata la riaffermazione delle
formazioni centriste nella Margherita.

Il sistema elettorale prevalentemente maggioritario provoca un tendenziale bipolarismo, nel senso che i
partiti tendono a unirsi in alleanze elettorali e programmatiche fondate sulla contrapposizione tra una
coalizione di centro-sinistra e una coalizione di centro-destra.
Nelle nuove elezioni il PD rompeva l’alleanza con la sinistra radicale e si presentava quasi solo, mentre
a centro destra si scindevano il partito centrista dell’udc e le formazioni di estrema destra.
La nuova coalizione di centro-destra, formata dal PDL, Alleanza nazionale e Lega nord otteneva un
largo successo e rimanevano fuori dal Parlamento le ali estreme dello schieramento politico.
Nel 2011 lo schieramento di destra era imperniato sul Popolo della libertà con alleata la Lega Nord e
La Destra; al centro si collocava il polo in cui si riconoscevano l’Unione di centro, Futuro e libertà e
Alleanza per l’Italia; sulla sinistra si collocavano il PD e l’Italia dei valori.
Tra il 2011 e il 2013 c’è stato il successo del Movimento 5 Stelle; la nascita di un nuovo partito di
centro, Scelta civica; il Popolo della libertà si è scisso in Forza Italia e NCD.

11. le libertà sindacali


La prima delle libertà sindacali è la libertà di costituire sindacati, garantita dalla Costituzione, secondo
il quale l’organizzazione sindacale è libera. È organizzazione sindacale ogni organizzazione di tipo

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associativo composta da lavoratori o datori di lavoro, avente per scopo la tutela degli interessi della
categoria.
Per i sindacati si prevede una disciplina speciale, che ha una forte coloritura pubblicistica, sarebbero in
grado di creare bere e proprie norme giuridiche.
I sindacati però hanno preferito mantenere una posizione libera di fronte allo Stato e rimanere
associazioni di diritto privato.
La stipulazione di contratti collettivi di lavoro rimane una delle principali ragioni d’essere delle
organizzazioni sindacali; non sono direttamente vincolanti, se non nei confronti degli iscritti.
Gli accordi conclusi fra la rappresentanza dei datori di lavoro e i sindacarti più rappresentativi,
finiscono per costituire la disciplina contrattuale che i datori di lavoro stipulano con tutti i dipendenti.

Il diritto di sciopero è un’altra importante libertà sindacale. Lo sciopero consiste in una sospensione
collettiva delle prestazioni di lavoro, temporanea e finalizzata alla tutela di un interesse collettivo dei
lavoratori: esso è considerato un diritto.
Il diritto di sciopero si esercita nell’ambito delle leggi che lo regolano; anche il diritto di sciopero è
destinato a incontrare dei limiti; è prevalsa l’opinione di coloro che ritengono una simile disciplina
pericolosa per l’esercizio delle libertà sociali. In ogni caso questo non significa assenza di qualunque
limite al diritto di sciopero.
Ci sono poi norme sull’esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali, quelli relativi alla
sanità, alla protezione civile, alla giustizia, ai trasporti pubblici, all’assistenza e previdenza, alla
riscossione degli stipendi, all’istruzione pubblica, alle poste e telecomunicazioni e all’informazione.
Nell’ambito dei servizi pubblici il diritto di sciopero si esercita entro limiti: deve comunque essere
garantita l’erogazione delle prestazioni indispensabili ed è previsto l’obbligo di preavviso con anticipo
non inferiore a 10
giorni.
Per l’attuazione della legge è istituita una Commissione di garanzia, composta da 9 persone nominate
dal Presidente della Repubblica, su designazione dei Presidenti delle Camere. Quando a causa di
sciopero esista pericolo di pregiudizio grave ai diritti fondamentali della persona il Presidente del
Consiglio può ordinare lo svolgimento delle prestazioni indispensabili.
Norme limitative del diritto di sciopero esistono in relazione a singole categorie: lo sciopero non è
ammesso per il personale della Polizia di Stato.
Sono state dettate norme sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori e norme sulla tutela della
libertà sindacale nei luoghi di lavoro. L’estensione ed applicazione ai lavoratori nei luoghi di lavoro
delle garanzie di libertà che la Costituzione riconosce ai cittadini ha comportato notevoli riduzioni nelle
facoltà dei datori di lavoro.
Lo statuto dei lavoratori prevede norme sulla repressione di comportamenti antisindacali dei datori di
lavoro; è dato alle associazioni sindacali ricorso al Tribunale.

12. le libertà degli stranieri


Molti diritti e libertà fondamentali sono riconosciuti all’uomo in quanto persona umana, a prescindere
dall’appartenenza alla comunità nazionale:

 diritti inviolabili dell’uomo,


 libertà personale,
 inviolabilità del domicilio,
 segretezza della corrispondenza,
 libertà religiosa,
 libertà di manifestazione del pensiero,
 potere di azione davanti ai giudici.

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