Gli affidamenti dei servizi socio-assistenziali alla luce del nuovo Codice dei contratti pubblici

Incontri di approfondimento - Giugno 2016

Il nuovo Codice dei contratti pubblici: cenni introduttivi

Con l’approvazione del Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 “di attuazione delle direttive 2014/23/UE,
2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure
d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il
riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture”, il Governo ha
adottato una disciplina auto-applicativa.
Il decreto legislativo non prevede, come in passato, un regolamento di esecuzione e di attuazione, ma
l’emanazione di atti di indirizzo e di linee guida di carattere generale, da approvare con decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti su proposta dell’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) e previo parere delle
competenti commissioni parlamentari.
Il testo definitivo del decreto legislativo 50/2016 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale martedì 19 aprile ed
è entrato in vigore il giorno stesso della pubblicazione, dopo essere stato approvato definitivamente dal Consiglio dei
Ministri. Si tratta, come recita il titolo del decreto legislativo, dell’attuazione delle Direttive Comunitarie 23, 24 e 25
del 2014 che regolano l'aggiudicazione dei contratti di concessione, gli appalti pubblici e le procedure d'appalto degli
enti erogatori in alcuni settori specifici ed il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a
lavori, servizi e forniture.
Il vecchio Codice Appalti (d.lgs. n. 163/2006 e tutte le successive modifiche dal 2006 ad oggi) è stato abrogato
con effetto immediato dal giorno stesso della pubblicazione del nuovo Codice in Gazzetta Ufficiale. Invece, il
Regolamento di attuazione di cui al DPR 207/2010, resterà in vigore, in via di principio, per 90 giorni dalla
pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del nuovo Codice.
Le parti del Regolamento ancora vigenti sono quelle inerenti il settore dei lavori pubblici ed i lavori sul
patrimonio culturale ed in particolare: la figura del Responsabile di procedimento; la progettazione e verifica dei
progetti, lo schema di contratto e il capitolato speciale di appalto lavori; il sistema di qualificazione ed i requisiti per gli
esecutori di lavori e le società di ingegneria e la vigilanza sugli stessi; la contabilità ed il collaudo dei lavori.
Il Codice è articolato per processi, in sequenza dal momento in cui si decide una procedura di affidamento a
quello finale dell’esecuzione.
Declina la pianificazione, programmazione e progettazione, fasi fondamentali per la stazione appaltante, le
modalità di affidamento, individuando i principi comuni a tutti i tipi di affidamento: trasparenza, economicità,
efficacia, correttezza, tempestività, libera concorrenza, non discriminazione, applicabilità dei contratti collettivi al
personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto dei contratti, applicabilità della legge 241/1990, il RUP, le
fasi delle procedure, i controlli sugli atti di affidamento e i criteri di sostenibilità energetica e ambientale.
È richiesta la qualificazione sia agli operatori economici, per i quali è prevista una specifica disciplina nella
quale rientra anche il rating di legalità, sia alle stazioni appaltanti, secondo standard predefiniti e sistemi
premianti che consentono, progressivamente, di appaltare opere, lavori e servizi più costosi e complessi. Si rafforza
quindi il cammino già intrapreso nella spending review di poche stazioni appaltanti e qualificate.
Il Codice ha rafforzato le disposizioni a sostegno della legalità, partendo dal rafforzamento e
potenziamento del ruolo dell’ANAC nel quadro delle sue funzioni di vigilanza, di promozione e sostegno delle migliori
pratiche e di facilitazione allo scambio di informazioni tra stazioni appaltanti. L’ANAC è chiamato ad adottare atti di
indirizzo quali linee guida, bandi-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolamentazione flessibile, fornendo
costante supporto nell’interpretazione e nell’applicazione del Codice. Viene favorita l’indipendenza delle
commissioni giudicatrici, con la scelta dei componenti delle commissioni da un albo detenuto dall’ANAC.
È previsto il graduale passaggio a procedure interamente gestite in maniera digitale, con conseguente
riduzione degli oneri amministrativi.
Nell’ambito delle misure di trasparenza si prevede infatti il ricorso generalizzato ai mezzi elettronici di
comunicazione ed informazione, la pubblicità di tutte le fasi prodromiche e successive della gara, che si affianca alla
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pubblicità degli avvisi e dei bandi di gara. Misure volte alla razionalizzazione delle banche dati, ridotte a due, quella
presso l’ANAC per l’esercizio dei poteri di vigilanza e controllo e quella presso il MIT sui requisiti generali di
qualificazione degli operatori economici.
La diminuzione dello stock normativo ed il corrispondente incremento della discrezionalità delle
amministrazioni e degli altri soggetti sottoposti alla disciplina corrisponde ad una nuova modalità di concepire la
disciplina dei contratti pubblici. Si è infatti compreso che l’irrigidimento e l’incremento della complessità della
disciplina, con cui si è cercato di dare una risposta ai problemi di corruzione ed inefficienza che caratterizzano l’attività
amministrativa in generale e quella contrattuale in particolare, hanno invece sortito l’effetto opposto.
In generale, viene attribuito un potere di vigilanza e controllo, oltre che di regolazione, all’Anac, che ha il
potere-dovere di trasmettere atti e rilievi agli organi di controllo, nonché, a seconda della rilevanza penale e di
responsabilità erariale, alle Procure della Repubblica o della Corte dei conti (art. 213).
L’attività di controllo è volta anche, se non soprattutto, ad accertare i requisiti qualitativi del progetto esecutivo a
gara, delle stazioni appaltanti e degli operatori economici.
Nel nuovo d.lgs. n. 50/2016 non è previsto un Regolamento attuativo che verrà sostituito da una molteplicità
di atti (circa 50) costituiti da linee-guida, proposte da ANAC ed adottate con decreti ministeriali o del Presidente del
Consiglio, previo parere delle competenti commissioni parlamentari.
La Cabina di regia indicata all’articolo 212 dovrà essere attivata nei prossimi tre mesi e curerà la fase di
attuazione del nuovo Codice Appalti.
Al centro della riforma del nuovo Codice troviamo i sistemi di qualificazione delle stazioni appaltanti.
Viene introdotto il rating di impresa, sulla base di indici qualitativi e quantitativi che tengono conto, in
particolare, dei precedenti comportamentali dell’operatore, con riferimento al rispetto dei tempi e dei costi
nell’esecuzione dei contratti, all’assenza di contenzioso sia in sede di partecipazione alle procedure di gara che in fase
di esecuzione del contratto.
Le linee guida, quale strumento di “soft law”, contribuiranno ad assicurare la trasparenza, l’omogeneità e la
speditezza delle procedure e fornire criteri unitari. Avranno valore di atto di indirizzo generale e consentiranno un
aggiornamento costante e coerente con i mutamenti del sistema. Dove sono stati previsti decreti amministrativi
attuativi, comunque non di natura regolamentare, è stata individuata, nel regime transitorio, la valenza temporanea di
alcune norme del regolamento, relative a contabilità, verifiche e collaudi, per consentire l’immediata applicabilità
della nuova normativa.
Si può rilevare la scelta della riduzione delle regole poste in via normativa, sostituite da strumenti flessibili
riconducibili alla cd. “soft law”. Tali atti sono riconducibili a tre diverse tipologie di linee guida. Vi sono, innanzitutto, i
decreti ministeriali contenenti le linee guida adottate su proposta dell’ANAC, che sono veri e propri regolamenti
(sottoposti al parere delle commissioni parlamentari ed al parere del Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 17 della legge
23 agosto 1988, n. 400). Quindi, vi sono le linee guida “vincolanti” dell’ANAC, che, pur non essendo regolamenti, ma
atti equiparabili agli atti di regolazione di un’autorità indipendente, devono seguire alcune garanzie procedimentali
minime (consultazione pubblica, metodi di analisi e di verifica di impatto della regolazione, metodologie di qualità
della regolazione, compresa la codificazione, adeguata pubblicità e pubblicazione, eventuale parere facoltativo del
Consiglio di Stato: cfr. parere del Consiglio di Stato, pp. 39 ss.). Infine, le linee guida non vincolanti dell’ANAC hanno
valore e funzione di indirizzo per le stazioni appaltanti e gli operatori economici.
Accanto alle “linee guida” (la cui inosservanza, in alcuni casi, è specificamente sanzionata: v. ad es. art. 84, c. 2), sono
previsti altri strumenti di regolazione flessibile (come bandi-tipo, capitolati-tipo, contratti-tipo, ecc.) predisposti
dall’ANAC (cfr. art. 213).

Comunicato Presidente ANAC del 11/05/2016 - Affidamenti per cui continuano ad applicarsi le disposizioni del d.lgs.
163/2006
Le disposizioni del 163/2006 si applicano a tutti gli avvisi pubblicati entro il 19.04.2016, con una delle forme di
pubblicità obbligatorie, e secondo le modalità, indicate dall’art. 66 del d.lgs. 163/06 in combinato disposto degli artt.
122 e ss. Si tratta, in particolare, della Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea, della Gazzetta Ufficiale della Repubblica
Italiana o, laddove previsto, dell’Albo Pretorio o del profilo del committente. Si ritiene, inoltre, che continuano ad
applicarsi le disposizioni previgenti anche nei seguenti casi:
1. affidamenti aggiudicati prima della data di entrata in vigore del nuovo Codice, per i quali siano disposti, fermo
restando il divieto generale di rinnovo tacito e di proroga del contratto: il rinnovo del contratto o modifiche
contrattuali derivanti da rinnovi già previsti nei bandi di gara; consegne, lavori e servizi complementari;
ripetizione di servizi analoghi; proroghe tecniche – purché limitate al tempo strettamente necessario per
l’aggiudicazione della nuova gara; varianti per le quali non sia prevista l’indizione di una nuova gara. Ciò,
indipendentemente dal fatto che per tali fattispecie sia prevista l’acquisizione di un nuovo CIG, in quanto si
tratta di fattispecie relative a procedure di aggiudicazione espletate prima dell’entrata in vigore del nuovo
Codice.
2. procedure negoziate indette, a partire dal 20.4.2016, in applicazione degli artt. 56, comma 1, lett. a) e 57,
comma 2, lett. a) del d.lgs. 163/06, nei casi, rispettivamente, di precedenti gare bandite in vigenza del d.lgs.

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 163/06 andate deserte a causa della presentazione di offerte irregolari o inammissibili e della mancanza
assoluta di offerte, purché la procedura negoziata sia tempestivamente avviata.
3. procedure negoziate per i contratti di cui all’allegato IIB e per i contratti di importo inferiore alle soglie di
rilevanza europee per le quali la stazione appaltante abbia pubblicato, in vigenza del d.lgs. 163/06, un avviso
esplorativo (indagine di mercato) finalizzato a reperire operatori interessati ad essere invitati a presentare
offerta, purché sia certa la data di pubblicazione dell’avviso (ad esempio perché avvenuta sulla Gazzetta
Ufficiale dell’Unione Europea o della Repubblica Italiana), la procedura negoziata sia avviata entro un termine
congruo dalla data di ricevimento delle manifestazioni di interesse e non siano intervenuti atti che abbiano
sospeso, annullato o revocato la procedura di gara.
4. Affidamenti diretti o procedure negoziate in attuazione di accordi quadro aggiudicati prima dell’entrata in
vigore del nuovo Codice;
5. Adesioni a convenzioni stipulate prima dell’entrata in vigore del nuovo Codice.

Aggregazioni e centralizzazione delle committenze negli affidamenti dei servizi socio-assistenziali

Negli ultimi anni si sono susseguiti numerosi interventi diretti a razionalizzare i procedimenti di acquisto delle
Pubbliche Amministrazioni nel senso dell’accorpamento/centralizzazione con un duplice obiettivo: assicurare
maggiore trasparenza e maggiore efficienza.
I meccanismi di controllo quantitativo e qualitativo della spesa pubblica sono stati sistematizzati e potenziati
ad opera della legge di contabilità e finanza pubblica, legge n. 196/2009, che ha previsto l’istituzionalizzazione del
processo di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali - attraverso la costituzione di apposite
strutture specializzate – e la sua graduale estensione alle altre amministrazioni pubbliche.
Il D.L. n. 52/2012 ha inoltre dettato norme sostanziali volte a rendere più stringente il ricorso per le pubbliche
amministrazioni a procedure di acquisto centralizzato di beni e servizi ai fini della riduzione della spesa per consumi
intermedi.
In un secondo momento, con il decreto-legge n. 95/2012, recante “Disposizioni urgenti per la revisione della
spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini”, si è proceduto all’adozione di una serie di misure di
contenimento e riorganizzazione della spesa pubblica.
Anche il tema delle acquisizioni dei servizi socio-assistenziali da parte delle Pubbliche Amministrazioni,
fondamentale per il raggiungimento degli obiettivi imposti dalla spending review, ha rafforzato l’interesse in ordine
alle modifiche normative intervenute.

Tra le più significative novità del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016), deve annoverarsi il
rafforzamento delle forme di accentramento della gestione delle gare ad evidenza pubblica con l’obiettivo generale di
razionalizzare e qualificare la spesa pubblica.
Tale processo era iniziato con l’introduzione nel vecchio Codice dell’art. 33, comma 3 bis nel quale una forma
di aggregazione era prevista solo per i Comuni non capoluogo di provincia per cui si prevedeva che essi procedessero
“all’acquisizione di lavori, beni e servizi nell’ambito delle unioni dei comuni di cui all’articolo 32 del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267, ove esistenti, ovvero costituendo un apposito accordo consortile tra i comuni medesimi e
avvalendosi dei competenti uffici anche delle province, ovvero ricorrendo ad un soggetto aggregatore o alle province,
ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56. In alternativa, gli stessi Comuni possono acquisire beni e servizi attraverso gli
strumenti elettronici di acquisto gestiti da Consip S.p.A. o da altro soggetto aggregatore di riferimento. L’Autorità per
la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture non rilascia il codice identificativo gara (CIG) ai comuni non
capoluogo di provincia che procedano all’acquisizione di lavori, beni e servizi in violazione degli adempimenti previsti
dal presente comma. Per i Comuni istituiti a seguito di fusione l'obbligo di cui al primo periodo decorre dal terzo anno
successivo a quello di istituzione”.
Lo scopo della norma era quello di ridurre i centri di acquisto di lavori, servizi e forniture in modo da fare
economia sulle spese, oltre che sui rischi connessi alla gestione di procedure ad evidenza pubblica, garantendo nel
contempo un accrescimento di specializzazione in capo a soggetti qualificati nella gestione delle procedure medesime.
Ci si è a lungo interrogati sull’applicabilità in materia di servizi sociali del comma 3 bis del non più vigente art.
33 e per far ciò si partiva dall’analisi della norma di cui all’articolo 20 del vecchio Codice. Come è noto, infatti, il
comma 2 dell’abrogato art. 20 del D.lgs n. 163/2006 prevedeva che ai servizi elencati nell’allegato II B, e tra questi
erano ricompresi i servizi socio assistenziali, si applicassero esclusivamente gli artt. 68, 65 e 225 e non, invece, tutte le
norme del Codice. Tale dato, ovvero l’esclusione dell’applicazione del Codice alla materia dei servizi socio-assistenziali,
risultava quanto mai essenziale, ai fini della determinazione dell’obbligatorietà o meno per i Comuni non capoluogo di
provincia di procedere all’acquisizione di servizi sociali e socio-sanitari mediante il ricorso a soggetti aggregatori o
mediante la creazione di unioni di comuni o ricorrendo a centrali di committenza. Orbene, se tale norma
espressamente citava gli articoli applicabili ai servizi socio assistenziali senza ricomprendere in alcun modo il

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previgente art. 33, si affermava pacificamente che per l’acquisizione dei servizi sociali e socio-sanitari non si dovesse
ricorrere obbligatoriamente a sistemi centralizzati di acquisto.
E che tale interpretazione fosse corretta, si evinceva anche dal parere n. 169/2015 reso dalla sezione
regionale di controllo per la Lombardia della Corte dei Conti nel quale si chiariva l’ambito di applicazione oggettivo
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dell’art. 33 comma 3 bis , escludendone l’applicabilità alla materia dei servizi di assistenza educativa e scolastica,
cui si applicavano, invece, le norme di cui alla Legge n. 328/2000.
Tale orientamento veniva ribadito da una successiva delibera della Autorità Nazionale Anticorruzione (di
seguito ANAC) n. 11 del 23/09/2015 nella quale l’Autorità specificava che “[…] il criterio principe per individuare le
fattispecie rientranti nel perimetro della disposizione si ritiene che possa essere individuato nella riconducibilità
dell’acquisto alla nozione di appalto pubblico secondo la definizione fornita dall’art. 3 comma 6, di lavori (art. 3,
comma 7), forniture (art. 3, comma 9) e servizi (art. 3, comma 10) e nel suo pieno assoggettamento alle disposizioni del
Codice dei contratti. Devono, pertanto, ritenersi sottratti all’obbligo di acquisizione in forma aggregata gli appalti
esclusi in tutto o in parte dall’applicazione del Codice ( artt. 19-26), cui si applicano solo pochissimi articoli del
medesimo, tra i quali non è contemplato, per l’appunto, l’art. 33. Tra questi sono inclusi anche i servizi di cui
all’Allegato II B, ai quali, pertanto, non si applicano le disposizioni dell’art. 33, comma 3-bis del Codice”.

Tuttavia in assenza di obbligatorietà, era la stessa ANAC che, in un passaggio della citata determinazione,
auspicava da parte dei Comuni “in sede di programmazione l’opportunità – pur non essendovi obbligati – di offrire
congiuntamente determinati servizi”.

Tornando sulle forme di aggregazione nell’acquisizione dei servizi socio-sanitari, occorre evidenziare che la
Legge n. 328/2000 già prevedeva un obbligo di aggregazione per gli enti locali individuando l’ambito territoriale
quale unità minima di riferimento, da determinarsi, ai sensi dell’art. 8 comma 3 lett. a), nel territorio coincidente a
quello dei distretti sanitari. Tale obbligo è stato ampiamente riportato nella Legge regionale Puglia n. 19/2006 nella
quale, agli artt. 5 e 6, vengono definiti gli ambiti territoriali e le forme di gestione associata ed ulteriormente
confermato dalla Legge Regionale n. 34 del 1° agosto 2014.
Alla luce di quanto analizzato e prima dell’approvazione del nuovo Codice degli appalti era pacifico che gli acquisti
di servizi sociali e socio-sanitari fossero soggetti alle forme di aggregazione specifiche di cui alla Legge n. 328/2000. Sul
tema occorre evidenziare, inoltre, che l’art. 14, commi 27 e 28 del D.L. n. 78/2010, convertito con L. n. 122/2010, ha
obbligato i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti a procedere in forma associata mediante unione di comuni o
convenzioni per la progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative
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prestazioni ai cittadini .
E che per la materia che ci occupa dovessero, senza alcun dubbio, applicarsi forme di aggregazione specifiche è
confermato anche dalla determina dell’Anac n. 32 del 20 gennaio 2016 nella quale, nell’enucleare le modalità di
affidamento, era stata esclusa l’applicabilità delle previsioni di cui all’art. 33 comma 3 bis dell’abrogato Codice per le
procedure di acquisizione di servizi sociali e socio-sanitari.
Se, dunque, per l’acquisizione di servizi sociali e socio-sanitari non trovava applicazione l’art. 33 comma 3 bis del
Codice non più vigente, non si poteva e non si può non affermare che è proprio in tali materie che gli enti locali ne

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Un Comune della Lombardia pone alla Corte dei Conti quesito in ordine alla compatibilità tra quanto stabilito dall’art. 6 della L.
328/2000 che individua il sistema di accreditamento quale modalità preferenziale per la regolazione dei rapporti giuridici tra
fornitori, committenti ed utenti dei servizi e quanto stabilito dall’art 33 comma 3 bis del D. Lgs. 163/2006 che prescrive il
meccanismo aggregatore per l’acquisizione di lavori, beni e servizi per i comuni non capoluogo di provincia, quale alternativa
obbligata al ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione (ME.PA.) o agli strumenti elettronici di acquisto per beni,
forniture e servizi gestiti da Consip S.p.A. L’interpretazione fornita chiarisce che alla materia dei servizi di assistenza educativa e
scolastica non si applicano le norme di cui all’art 33 comma 3 bis: “le due discipline operano in ambiti del tutto distinti. La disciplina
introdotta con la legge 8 novembre 2000, n.328 in tema di realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali pone in
capo ai comuni la titolarità delle funzioni di erogazione dei servizi sociali a rete, anche tramite l’elaborazione di forme innovative di
collaborazione che disciplinano tutte le fasi di erogazione del servizio (accreditamento dei soggetti erogatori, partecipazione e
vigilanza dell’amministrazione locale, caratteristiche dei beneficiari). Si tratta, dunque, di una normativa specifica che abilita le
amministrazione comunali a disciplinare le modalità di erogazione di un servizio pubblico di intervento sociale a beneficio di
soggetti svantaggiati. Di contro, la normativa in tema di acquisizione di beni e servizi, che pone l’obbligo del ricorso al sistema
Consip o, in alternativa ai sistemi di e-procurement, ovvero ancora, il ricorso a soggetti aggregatori delle committenze, si applica
agli acquisiti di beni, servizi e forniture per i servizi strumentali, in un’ottica limitativa della spesa per i c.d. “consumi intermedi”, in
esecuzione dei processi di revisione della spesa nel reperimento degli strumenti necessari al perseguimento dei fini istituzionali”.
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La Regione Puglia ha recepito la normativa nazionale adottando la Legge n. 34/2014 e all’art. 4 ha stabilito che “I comuni con
popolazione fino a 5 mila abitanti, ovvero fino a 3 mila abitanti se già appartenenti alle soppresse comunità montane, con
esclusione del Comune di Isole Tremiti, il cui territorio coincide integralmente con quello delle omonime isole, sono obbligati a
esercitare in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione, tutte le funzioni fondamentali, come individuate
dall’articolo 19 del d.l. 95/2012, con esclusione di anagrafe e stato civile, secondo la disciplina ivi prevista, nonché quella dettata
dalla presente legge. 2. Il limite demografico minimo che l’insieme dei comuni obbligati all’esercizio associato delle funzioni
fondamentali deve raggiungere è fissato in 10 mila abitanti.”

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hanno, di fatto, sperimentato in maniera significativa l’attuazione. È per l’acquisizione di questi servizi, infatti, che le
forme aggregative di gestione sono già state applicate e possono ritenersi mature, avendo gli enti locali affrontato un
lungo percorso di gestione aggregata dei servizi e degli interventi programmati nel Piano Sociale di Zona. Quel che
rileva, tuttavia, e ciò su cui occorre avviare un processo di riflessione, è la difficoltà degli ambiti di avviare i servizi nei
tempi stabiliti, dovendo gestire diverse procedure di gara, anche alla luce dell’attuale forma erogazione annuale delle
risorse finanziarie del Piano Sociale di Zona.

L’analisi sin qui svolta trovava fondamento nel richiamo specifico fatto dall’art. 20 del Codice medesimo delle
norme che dovevano essere applicate per gli appalti cosiddetti esclusi di cui all’allegato II B. Lo scenario normativo,
tuttavia, ha subito una notevole variazione con l’approvazione del nuovo Codice degli appalti per cui sembra che siano
venute meno le fondamenta del ragionamento logico- giuridico che conducevano all’esclusione dei servizi sociali
dall’obbligo di aggregazione. I servizi sociali, ricompresi nel vigente codice ed elencati nell’allegato IX, paiono rientrare
a pieno titolo nella disciplina codicistica e, quindi, nel generale obbligo di centralizzazione.
Sul punto si attendono indicazioni da parte dell’Anac che dovrà, evidentemente, rivedere o confermare la
posizione espressa nelle Linee Guida dello scorso gennaio.
Prima di analizzare quanto in esse contenuto, occorre evidenziare che il nuovo Codice degli appalti negli
articoli da 140 a 144, recependo le norme contenute nel titolo III della citata direttiva europea 24/2014/UE rubricato
“Particolari regimi di appalto”, ha disciplinato specificatamente gli appalti di servizi sociali, imponendo in tale materia
un regime obbligatorio fino ad oggi sconosciuto ed ha previsto generali forme generali di acquisto centralizzato per le
stazioni appaltanti.
In breve, quanto alle norme espressamente dedicate agli affidamenti pubblici di servizi sociali, il nuovo Codice
degli appalti si applica alle procedure con una base d’asta pari o superiore a 750.000,00 euro, mentre al di sotto di tale
soglia trova applicazione solo l’articolo 36.
Per tali appalti occorre che le stazioni appaltanti, ai sensi dell’art. 142, rendano nota la gara mediante
pubblicazione di apposito bando che comprenda “le informazioni di cui all’allegato XV, parte I lett F, conformemente
ai modelli di formulari di cui all’articolo 72”; mediante un “avviso di preinformazione che viene pubblicato in maniera
continua e contiene le informazioni di cui all’allegato XIV parte I. L’avviso di preinformazione si riferisce
specificatamente ai tipi di servizi che saranno oggetto degli appalti da aggiudicare. Esso indica che gli appalti saranno
aggiudicati senza successiva pubblicazione e invita gli operatori economici interessati a manifestare il proprio interesse
per iscritto". Salvo che le stazioni appaltanti non usino la procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando
di gara.
Già l’articolo 76 della Direttiva europea 24/2014/UE di cui il Codice è espressione, chiariva che, in ogni caso,
le disposizioni normative da approvarsi da parte degli Stati membri dovevano garantire i principi di “trasparenza e di
parità di trattamento degli operatori economici da parte delle amministrazioni aggiudicatrici”; e proseguiva
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consacrando il favor verso forme di aggiudicazione che prediligessero la valutazione qualitativa dell’offerta e non
invece il criterio del massimo ribasso: “Gli Stati membri assicurano che le amministrazioni aggiudicatrici possano
prendere in considerazione le necessità di garantire la qualità, la continuità, l’accessibilità, anche economica, la
disponibilità e la completezza dei servizi, le esigenze specifiche delle diverse categorie di utenti, compresi i gruppi
svantaggiati e vulnerabili, il coinvolgimento e la responsabilizzazione degli utenti e l’innovazione”. Gli Stati membri
possono altresì prevedere che la scelta del prestatore di servizi avvenga sulla base dell’offerta che presenta il miglior
rapporto qualità/prezzo, tenendo conto dei criteri di qualità e sostenibilità dei servizi sociali.
Il nostro legislatore nel nuovo Codice ha, conseguentemente, confermato all’art. 95 un generale favor per il
criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e al comma 3 del medesimo articolo ha previsto che i contratti
relativi a servizi sociali siano aggiudicati esclusivamente con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa,
individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.
Sul punto occorre evidenziare che il criterio di scelta dell’offerta economicamente più vantaggiosa non
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rappresenta una novità per la Regione Puglia, atteso che la Legge regionale n. 19/2006 al secondo comma dell’art. 55

3 Sul tema del criterio di scelta da applicare negli appalti dei servizi socio-sanitari il dibattito è stato sempre vivo tra chi faceva
discendere l’obbligatorietà del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa dall’articolo 2, comma 2, del d.lgs. 163/2006 e
dall’articolo 5 della legge 328/2000, così come specificato nel d.P.C.M. 30 marzo 2001, e chi, invece, riteneva, secondo il principio di
successione delle leggi, abrogato l’art. 5 della Legge 328/2000 dalle norme contenute nel codice degli appalti e, conseguentemente,
possibile la scelta da parte della stazione appaltante tra il criterio della qualità e quello del massimo ribasso. Si veda sul tema il
parere dell’Anac n. 2 del 23/01/2008.

4 Legge Regionale n. 19/2006 - Art. 55 comma 2 “Il regolamento regionale di cui all’articolo 64 fissa: a) i requisiti generali per la
partecipazione; b)i criteri per la valutazione della qualità dell’offerta secondo il metodo della proposta economicamente più
vantaggiosa sulla base della qualità e del prezzo, attribuendo al fattore prezzo un punteggio non superiore al 40 per cento del
punteggio complessivo; c) l’obbligo del rispetto dei trattamenti economici previsti dalla contrattazione collettiva di comparto e
dagli accordi firmati dalle principali centrali cooperative giuridicamente riconosciute e dalle norme di previdenza e assistenza;
d)l’obbligo del rispetto delle disposizioni normative regionali, nazionali e comunitarie vigenti per l’affidamento dei servizi pubblici;
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ha stabilito quale criterio di scelta del contraente quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, rinviando al
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relativo regolamento attuativo la determinazione dei criteri .
Un ultimo passaggio cardine della citata Direttiva europea si ritrova all’art. 77 nel quale è stato previsto che
“Gli Stati membri possono prevedere che le amministrazioni aggiudicatrici possano riservare ad organizzazioni il diritto
di partecipare alle procedure per l’aggiudicazione di appalti pubblici esclusivamente per i servizi sanitari, sociali e
culturali” e sono stati individuati specificatamente i servizi interessati, elencandone specificatamente i relativi codici
CPV, i requisiti che tali organizzazioni devono avere e la durata massima di tre anni per i contratti stipulati a seguito di
procedure siffatte. Tale previsione è stata trasfusa nell’articolo 142 del vigente Codice.
Per quanto concerne, invece, le norme generali introdotte in materia di acquisti centralizzati, qualificazione e
aggregazione, l’articolo 38 del nuovo Codice ha sancito la necessità di ridurre il numero delle stazioni appaltanti,
nonché di qualificare le stesse sulla base di criteri di qualità, efficienza e professionalizzazione .È prevista, in
particolare, una generale riorganizzazione delle funzioni delle stazioni appaltanti disponendo anche l’obbligo per i
comuni capoluogo di provincia, di ricorrere a forme di aggregazione o centralizzazione delle committenze, a livello di
unioni dei comuni, ove esistenti, o ricorrendo ad altro soggetto aggregatore (art. 37 comma 4). Trattasi di forme di
accentramento diverse da quelle previste nel comma 3bis dell’art. 33 del decreto legislativo 163/2006, norma
6
abrogata dal citato decreto legislativo fatta salva la previsione di cui all’art.216 c. 10 .
Sul tema è necessario, preliminarmente, evidenziare che il sistema di qualificazione non si applica quando le
amministrazioni aggiudicatrici svolgono una delle attività previste dagli articoli da 115 a 121 nel caso degli appalti
dei settori speciali (Gas ed energia termica, Elettricità, Acqua, Servizi di trasporto, Porti ed aeroporti, Servizi postali,
Estrazione di gas e prospezione o estrazione di carbone o di altri combustibili solidi). Oltre alla eccezione innanzi citata
che potremmo definire “per materia”, il Codice prevede una eccezione “per valore” dell’appalto. Il Codice prevede
all’art. 37 che i Comuni possano procedere “direttamente ed autonomamente all’acquisizione di forniture e servizi di
importo inferiore a 40.000 euro e di lavori di importo inferiore a 150.000 euro, nonché attraverso l’effettuazione di
ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza”. L’inciso finale, come
spiegato nella relazione tecnica al codice, deve essere inteso come possibilità “per qualsiasi importo” di poter
procedere “attraverso l’effettuazione di ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di
committenza”. Procedere direttamente ed autonomamente significherà, evidentemente, poter gestire in autonomia il
procedimento amministrativo dalla determinazione a contrarre fino all’aggiudicazione dell’appalto.
Cosa siano, invece, gli strumenti di acquisto è definito all’art. 3 comma 2 lett. cccc): sono strumenti di
acquisto quelli che non richiedono apertura del confronto competitivo e cioè:
1) le convenzioni quadro di cui all’articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, stipulate, ai sensi della
normativa vigente, da CONSIP S.p.A. e dai soggetti aggregatori;
2) gli accordi quadro stipulati da centrali di committenza quando gli appalti specifici vengono aggiudicati senza
riapertura del confronto competitivo;
3) il mercato elettronico realizzato da centrale di committenza nel caso di acquisti effettuati a catalogo.

e)le forme e le modalità per la verifica periodica degli adempimenti contrattuali e per i provvedimenti da adottare in caso
d’inadempimento, da parte dei gestori ovvero dei soggetti committente”.

5 Regolamento regionale n. 4/2007- Art. 23 (Criteri per la valutazione delle offerte) “ Per la valutazione della qualità delle offerte
relative all’affidamento dei servizi gli ambiti territoriali, al fine di qualificare il sistema integrato di interventi e servizi sociali sul
territorio regionale, applicano il criterio della offerta economicamente più vantaggiosa, escludendo in ogni caso il ricorso al
massimo ribasso. 2. Per la valutazione della qualità delle offerte presentate si utilizzano i seguenti criteri: - qualità organizzativa
dell’impresa, - qualità del servizio, - qualità economica, - prezzo. 3. Per la determinazione del prezzo da porre a base d’asta il
Responsabile del Servizio tiene conto dell’incidenza del costo medio delle risorse professionali da impiegare, calcolato sui parametri
della contrattazione nazionale collettiva di settore, del costo dei beni da impiegare per lo svolgimento delle attività, dei costi di
gestione e di ogni altro elemento ritenuto significativo per la determinazione del costo complessivo del servizio. In nessun caso il
prezzo a base d’asta, ovvero il prezzo proposto per l’avvio della procedura negoziale, può essere inferiore a quello che si determina
applicando i criteri suddetti. 4. Gli Ambiti territoriali, nel rispetto di quanto previsto all’art. 52, comma 2, della legge regionale,
individuano nel possesso della certificazione di qualità da parte del soggetto proponente, ovvero di uno dei soggetti
dell’associazione temporanea proponente, un criterio preferenziale nella valutazione della proposta progettuale, con riferimento
alla qualità del servizio e alla qualità del proponente. 5. Gli Ambiti territoriali, nel rispetto delle indicazioni di cui all’art. 55, comma
2, lettera b) della legge regionale e del presente regolamento, possono introdurre ulteriori indicatori per la valutazione delle offerte
con l’adozione del regolamento unico di Ambito per l’affidamento dei servizi, attribuendo a ciascun indicatore un punteggio
specifico. Al fattore prezzo va in ogni caso attribuito un punteggio non superiore a 40 punti su 100.

6
Fino alla data di entrata in vigore del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti di cui all'articolo 38, i requisiti di
qualificazione sono soddisfatti mediante l'iscrizione all'anagrafe di cui all'articolo 33-ter del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179,
convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221. È sufficiente pertanto, per avviare procedimenti autonomi,
avere l’iscrizione all’Anagrafe unica presso la Banca dati nazionale dei contratti pubblici.
6
Al di fuori di queste eccezioni le stazioni appaltanti devono possedere la necessaria qualificazione da parte dell’Anac ai
sensi dell’art. 38 del Codice. Il secondo comma dell’art. 37, infatti, prevede che “per gli acquisti di forniture e servizi di
importo superiore a 40.000 euro e inferiore alla soglia di cui all’articolo 35, nonché per gli acquisti di lavori di
manutenzione ordinaria d’importo superiore a 150.000 euro e inferiore a 1 milione di euro, le stazioni appaltanti in
possesso della necessaria qualificazione di cui all’articolo 38 procedono mediante utilizzo autonomo degli strumenti
telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate secondo la normativa vigente.
In caso di indisponibilità di tali strumenti anche in relazione alle singole categorie merceologiche, le stazioni appaltanti
operano ai sensi del comma 3 o procedono mediante lo svolgimento di procedura ordinaria ai sensi del presente
codice”.
Nell’ambito di queste soglie, quindi, e a condizione che le stazioni appaltanti posseggano la necessaria qualificazione,
queste possono utilizzare procedure autonome da svolgere attraverso le piattaforme telematiche di negoziazione
(procedura descritta nell’articolo 58 del nuovo codice) messe a disposizione dalle centrali di committenza qualificate.
Riportando le indicazioni fornite da Anci nella nota informativa sui modelli di acquisto dei Comuni, dopo
l’entrata in vigore del Codice, si può così schematizzare:
a. i Comuni non Capoluogo di Provincia:

Per acquisti di lavori, beni e servizi di importo inferiore a 1.000 €
Non ci sono vincoli di aggregazione o di strumenti di negoziazione da utilizzare.

Per acquisti di beni e servizi di importo compreso tra 1.000 e 40.000 €
È possibile procedere autonomamente e direttamente, fermo restando l’obbligo di utilizzo di strumenti di acquisto e
di negoziazione, anche telematici.

Per acquisti di lavori di importo compreso tra 1.000 e 150.000 €
È possibile procedere autonomamente e direttamente, fermo restando l’obbligo di utilizzo di strumenti di acquisto e
di negoziazione, anche telematici7.

Per acquisti di beni e servizi di importo compreso tra 40.000 e 209.000 euro (750.000 euro per i servizi
sociali) e di lavori di manutenzione ordinaria d’importo superiore a 150.000 euro e inferiore a 1 milione di
euro
Le stazioni appaltanti devono essere comunque in possesso della necessaria qualificazione di cui all’art. 38 comma 2
del d.lgs. n. 50/20168 ed in tal caso possono procedere mediante utilizzo autonomo degli strumenti telematici messi a
disposizione da centrali di committenza qualificate secondo la normativa vigente.
Vi è, inoltre, comunque, l’obbligo di acquisto in forma aggregata secondo una delle seguenti modalità:

a) ricorrendo a una centrale di committenza o a soggetti aggregatori qualificati;
b) mediante unioni di comuni costituite e qualificate come centrali di committenza, ovvero associandosi o
consorziandosi in centrali di committenza nelle forme previste dall’ordinamento;
c) ricorrendo alla stazione unica appaltante costituita presso gli enti di area vasta
Secondo un’interpretazione logico-sistematica della norma de qua, l’obbligo di aggregazione sembrerebbe
non sussistere laddove i Comuni non capoluogo ricorressero a strumenti telematici di acquisto (Convenzioni o
Accordi Quadro con adesione/acquisizione diretta) perfezionate a seguito di procedure aggiudicate da
centrali di committenza qualificate (ad esempio Consip).

Per importi superiori alla soglia comunitaria
Le stazioni appaltanti devono essere in possesso della necessaria qualificazione di cui all’art. 38 comma 2 ( vedi nota
precedente) del d.lgs. n. 50/2016 (“Codice Appalti”). Per tali stazioni appaltanti sussiste l’obbligo di rispetto del
benchmark di convenzioni e Accordi Quadro Consip.
b. Comuni Capoluogo di provincia

Per importi inferiori a 1.000 €
Non ci sono vincoli di aggregazione o di strumenti di negoziazione da utilizzare.

7
Sono comunque salvi gli obblighi e le facoltà di acquisizione di beni e servizi mediante convenzioni Consip o di
centrali di committenza qualora il bene o il servizio sia presente sia nel Mepa sia nelle convenzioni ed in queste ultime
risulti con valore inferiore, il Comune soddisfa l’obbligo di acquisto utilizzando la convenzione.
8
In base a tale disposizione, i requisiti tecnico-organizzativi per l’iscrizione all’elenco delle stazioni appaltanti
qualificate e le modalità attuative del sistema delle attestazioni di qualificazione e di eventuale aggiornamento e
revoca nonché la data a decorrere dalla quale entrerà in vigore il nuovo sistema di qualificazione, saranno definiti con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da adottarsi, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti e del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per la semplificazione della pubblica
amministrazione, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del Codice Appalti, sentite I’ANAC e la
Conferenza Unificata. Ai sensi dell’art. 216, comma 10 del nuovo Codice dei Contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture, fino alla data di entrata in vigore del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti di cui all’art. 38, i
requisiti di qualificazione sono soddisfatti mediante l’iscrizione all’Anagrafe Unica delle stazioni appaltanti di cui
all’art. 33 ter del DL 179/2012.

7

Per acquisti di beni e servizi di importo compreso tra 1.000 e 40.000 €
È possibile procedere autonomamente e direttamente, fermo restando l’obbligo di utilizzo di strumenti di acquisto e
di negoziazione, anche telematici.

Per acquisti di lavori di importo compreso tra 1.000 e 150.000 €
È possibile procedere autonomamente e direttamente, fermo restando l’obbligo di utilizzo di strumenti di acquisto e
di negoziazione, anche telematici.

Per acquisti di beni e servizi di importo compreso tra 40.000 e 209.000 euro (750.000 euro per i servizi
sociali) e di lavori di manutenzione ordinaria d’importo superiore a 150.000 euro e inferiore a 1 milione di
euro
Le stazioni appaltanti devono essere comunque in possesso della necessaria qualificazione di cui all’art. 38 comma 2
del d.lgs. n. 50/2016 ed in tal caso possono procedere mediante utilizzo autonomo degli strumenti telematici messi a
disposizione da centrali di committenza qualificate secondo la normativa vigente. In caso di indisponibilità di tali
strumenti anche in relazione alle singole categorie merceologiche, le stazioni appaltanti operano ricorrendo ad una
centrale di committenza ovvero mediante aggregazione con una o più stazioni appaltanti aventi la necessaria qualifica
oppure mediante lo svolgimento della procedura ordinaria prevista dal Codice.

Per acquisto di lavori, servizi e forniture di importo superiore alla soglia comunitaria
Le stazioni appaltanti devono essere in possesso della necessaria qualificazione di cui all’art. 38 comma 2 del d.lgs. n.
50/2016. Qualora non in possesso della necessaria qualificazione, procedono all’acquisizione di forniture, servizi e
lavori ricorrendo ad una centrale di committenza ovvero mediante aggregazione con una o più stazioni appaltanti
aventi la necessaria qualifica.
Per tali stazioni appaltanti sussiste l’obbligo di rispetto del benchmark di Convenzioni e Accordi Quadro Consip.
Per quanto afferisce alle Centrali Uniche di Committenza, quindi, si delinea uno scenario di revisione degli
accordi ad oggi sottoscritti ed operanti, da adeguare sul piano organizzativo e giuridico alle norme vigenti, alla luce
delle modifiche apportate dal D.Lgs n.50/2016 che, da un lato richiedono la qualificazione di tutti i soggetti aggregatori
e, dall’altro lato ne limitano la proliferazione. In buona sostanza lo scenario prescinde dalle forme associative in
quanto le stesse, in qualunque tipologia associativa e dimensionale siano, dovranno ottenere la qualificazione ad
operare, tenuto conto dei limiti oggettivi posti dalle norme. Laddove dovesse definitivamente determinarsi un obbligo
di aggregazione anche per l’acquisizione di servizi sociali, si deve riflettere sulla necessità di dialogo da sviluppare con i
comuni per studiare opportunità/possibilità di istituire, ad esempio, uffici dedicati esclusivamente alla gestione delle
procedure di affidamento e di acquisizione di servizi di cui al Piano Sociale di Zona, finalizzati a individuare Centrali di
Committenza di Ambito e di Sovrambito da qualificare ai sensi dell’art.38 del citato decreto legislativo. Tenuto conto
che le centrali di committenza qualificate possono svolgere attività di committenza ausiliarie in favore di altre centrali
di committenza o per una o più stazioni appaltanti in relazione ai requisiti di qualificazione posseduti. Una tale
previsione, probabilmente, garantirebbe una maggiore efficacia nell’attuazione del Piano Sociale di Zona e
rafforzerebbe le funzioni minime da assicurare all’interno degli Uffici di Piano previste dal Piano Regionale delle
Politiche Sociali.
A titolo esemplificativo non può non riferirsi, quindi, alle possibilità già a disposizione degli Ambiti rappresentate
sia da Consip (centrale di acquisto per la pubblica amministrazione) che da EmPULIA (Centro acquisti telematico di
INNOVAPUGLIA-SarPULIA Soggetto aggregatore della Regione Puglia).
Occorre sul punto sottolineare l’attuale opportunità di acquistare alcuni servizi direttamente tramite Consip che ha
pubblicato, dal 23 dicembre 2015, un bando per i Servizi di assistenza alle persone (anche non autosufficienti) ed i
Servizi socio-educativi e ricreativi per la prima infanzia nell’ambito del PAC (Piano di Azione per la Coesione).
Gli Enti locali che aderiscono al PAC possono acquistare, quindi, i seguenti servizi, specificatamente previsti dal
nuovo bando MePA:
- PAC Assistenza Domiciliare Integrata (ADI – Assistenza Domiciliare Integrata all’Assistenza Socio-Sanitaria e
SAD – Servizi di Assistenza Domiciliare o ADA – Assistenza Domiciliare Socio-Assistenziale) per le persone non
autosufficienti;
- PAC Servizi di gestione nido e micro-nido a titolarità pubblica;
- PAC Servizi di gestione nido e micro-nido a titolarità privata;
- PAC Gestione servizi integrativi per la prima infanzia;
I fornitori interessati a partecipare possono presentare domanda di abilitazione per uno o più ambiti
9
merceologici previsti nel bando; Consip procede, quindi, a valutare il possesso dei requisiti di ciascun fornitore e
successivamente a rilasciare il provvedimento di Abilitazione o il diniego dell’abilitazione.

9
Il fornitore deve rispettare i requisiti di cui agli artt. 3,4 e 5 del bando: A) ordine generale e idoneità professionale. Ai fini
dell’Abilitazione, e della successiva permanenza nel Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione, il Fornitore deve
possedere i seguenti requisiti di: A) ordine generale e idoneità professionale: B) capacità tecnica. Ai fini dell’indicazione della
propria capacità economico-finanziaria, il Fornitore che richiede l’Abilitazione potrà dichiarare: 1) il fatturato globale realizzato dal
Fornitore nell’anno precedente alla presentazione della Domanda e/o 2) il fatturato specifico, realizzato dal Fornitore nell’anno
precedente alla presentazione della Domanda, relativo alla fornitura dei Servizi oggetto del presente Bando. Al fine di ottenere
8
 Avvenuta tale fase di selezione dei fornitori che presentino i requisiti previsti dal bando, gli Ambiti possono
acquistare i servizi di cui necessitano mediante richiesta di offerta nella quale specificare in ogni dettaglio le
caratteristiche specifiche dei servizi richiesti.
Oltre alla possibilità di ricorrere ai sistemi di acquisto centralizzati tramite Consip e SarPULIA ed EmPULIA,
occorre riflettere sull’opportunità di operare, all’interno degli Ambiti stessi, attuali (o modificati secondo le indicazioni
dell’art. 37 del Dlgs n.50/2016 che così recita al comma 5 “Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata, sei mesi dalla data
di entrata in vigore del presente codice, garantendo la tutela dei diritti delle minoranze linguistiche, sono
individuati gli ambiti territoriali di riferimento in applicazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza, e stabiliti i criteri e le modalità per la costituzione delle centrali di committenza in forma di
aggregazione di comuni non capoluogo di provincia. In caso di concessione di servizi pubblici locali di interesse
economico generale di rete, l'ambito di competenza della centrale di committenza coincide con l'ambito
territoriale di riferimento (ATO), individuato ai sensi della normativa di settore. Sono fatte salve in ogni caso le
attribuzioni degli enti di area vasta di cui alla legge 7 aprile 2014, n. 56. Fino alla data di entrata in vigore del decreto
di cui al primo periodo si applica l'articolo 216, comma 10”.
Cioè riflettere sulla opportunità/possibilità di istituire uffici dedicati esclusivamente alla gestione delle
procedure di affidamento e di acquisizione di servizi di cui al Piano Sociale di Zona e così, di fatto, creare una Centrale
di Committenza di Ambito, da qualificare ai sensi dell’art.38 del citato decreto. Tenuto conto che le centrali di
committenza qualificate possono svolgere attività di committenza ausiliarie in favore di altre centrali di committenza o
per una o più stazioni appaltanti in relazione ai requisiti di qualificazione posseduti e agli ambiti territoriali di
riferimento individuati dal decreto.
Una tale previsione, probabilmente, garantirebbe una maggiore efficacia nell’attuazione del Piano Sociale di Zona
e rafforzerebbe le funzioni minime da assicurare all’interno degli Uffici di Piano previste dal Piano Regionale delle
Politiche Sociali.
Nel mutato contesto normativo e in queste prime settimane di applicazione pratica della norma citata, è utile
volgere uno sguardo alla sistematizzazione sul tema dell’affidamento di servizi effettuata dall’Anac con le citate “Linee
Guida per l’affidamento di servizi a enti del terzo settore e alle cooperative sociali” emanate dall’ANAC con la
delibera n. 32 del 20 gennaio 2016 che, fatta eccezione per ciò che concerne l’aggregazione della domanda, paiono
continuare a rivestire la loro autorevolezza e validità.
È appena il caso di soffermarsi, inoltre, sulle modalità e le procedure di acquisto a disposizione degli enti locali in
10
materia di servizi socio-assistenziali alla luce delle “Linee Guida per l’affidamento di servizi a enti del terzo settore e
11
alle cooperative sociali” emanate dall’Anac con la delibera n. 32 del 20 gennaio 2016 .
Appare che le Linee Guida per l’affidamento di servizi a enti del terzo settore e alle cooperative sociali
manterranno la loro autorevolezza e validità anche nel nuovo ordinamento in materia di contratti pubblici relativi ai
servizi sociali, possiamo anzi prevedere che con il loro raccordo con la nuova Legge di riforma del Terzo Settore, il cui
testo è stato approvato in via definitiva dalla Camera il 25 maggio 2016, potranno registrarsi importanti sinergie nella
gestione dei servizi socio sanitari e dei servizi sociali.

l’Abilitazione, il Fornitore dovrà presentare, laddove previsto dal Capitolato Tecnico allegato al presente Bando, la lista di Servizi
rispondenti alle caratteristiche minime stabilite nel medesimo Capitolato Tecnico.
10 Per "servizi sociali", in base alla normativa di settore, si intendono tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di
servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà
che la persona umana incontra nel corso della sua vita, ivi comprese le attività di prevenzione, nonché le prestazioni socio-sanitarie
di cui all’articolo 3-septies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e successive modificazioni ed escluse soltanto quelle assicurate dal sistema
previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia (articolo 128 comma 2 del
Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 112).
11 Sul punto occorre evidenziare che, nel sistema delle fonti, le linee guida emanate dall’Anac non avevano, ad oggi, alcuna
efficacia vincolante (è probabile, tuttavia, che tale efficacia verrà attribuita con l’imminente riforma in corso di approvazione.
L’Anac, come si evince dalle deleghe date al Governo, diventerà organismo centrale nel sistema degli appalti pubblici ed è probabile
che, tra le diverse funzioni che le saranno attribuite, vi sarà anche quella di emanare Linee guida con efficacia vincolante.
Fino ad oggi è stato pacifico ritenere che agli atti dell’Autorità non poteva essere attribuita alcuna efficacia vincolante (si veda Cons.
Stato n. 1785/2003); la dottrina, sul punto, comincia a paventare dubbi di legittimità costituzionale atteso che una norma siffatta
imporrebbe agli enti appaltanti l'efficacia vincolante per atti emanati da un'altra autorità amministrativa. Sul tema si era già in
passato espressa la Corte Costituzionale con la sentenza n. 482/1995 nella quale, proprio in riferimento alla neo costituita Autorità
dei Lavori Pubblici, si erano sollevati ricorsi da parte di molte regioni che contestavano le norme che la istituivano. La Corte
Costituzionale sostenne allora l’infondatezza delle tesi sostenute sulla base del fatto che le attribuzioni riconosciute all'Autorità
esprimevano solo una funzione di garanzia e vigilanza del settore e non sostituivano né surrogavano alcuna competenza di
amministrazione attiva o di controllo. La Corte Costituzionale, quindi, respinse la questione i legittimità costituzionale evidenziando
che gli atti dell'Autorità non sostituivano le scelte dei committenti né interferivano in alcun modo con i compiti e le attribuzioni di
amministrazione attiva, che venivano lasciati nella piena discrezionalità degli enti appaltanti. Tale tesi sembra fortemente vacillare
nel momento in cui agli atti emanati dall’Autorità dovesse essere attribuita efficacia vincolante.
9
 Ciò detto, le Linee guida Anac chiariscono che le amministrazioni:
1. devono garantire condizioni di concorrenza del mercato attraverso un’efficace programmazione dei servizi;
2. hanno l’obbligo di procedere ad un’adeguata programmazione delle risorse e degli interventi sociali, da
effettuarsi con il coinvolgimento attivo dei soggetti pubblici e privati a ciò deputati, partendo dall’analisi storica della
domanda del servizio, integrata da proiezioni sui possibili fabbisogni futuri, anche dettati da situazioni di
urgenza/emergenza. Lo stato di realizzazione delle azioni attivate deve essere valutato annualmente in termini di
risultati raggiunti, sulla base dell’andamento storico del rapporto tra l’offerta del servizio interessato e la relativa
domanda e dei dati sulla soddisfazione dell’utenza acquisiti nell’ambito delle azioni di monitoraggio;
3. devono favorire la massima partecipazione dei soggetti privati alle procedure di coprogettazione e adottare
metodi di selezione che prevedano l’accertamento del possesso dei requisiti di affidabilità morale e professionale in
capo ai partecipanti e l’adeguata valutazione delle caratteristiche e dei costi del progetto presentato. La titolarità delle
scelte deve sempre permanere in capo alle amministrazioni, cui compete la predeterminazione degli obiettivi generali
e specifici degli interventi, delle aree di intervento, della durata del progetto e delle caratteristiche essenziali dei
servizi da erogare;
4. possono fare ricorso a forme di aggiudicazione o negoziali che consentono ai soggetti operanti nel terzo
settore la piena espressione della proprie progettualità mediante i seguenti diversi strumenti:
a) autorizzazione: il relativo rilascio deve essere subordinato al possesso di requisiti di onorabilità e di capacità
professionale e tecnica e deve avvenire nel rispetto dei principi di imparzialità, trasparenza e concorrenza,
individuando preventivamente le procedure e i criteri di valutazione adottati per la selezione dei soggetti. I
criteri di valutazione devono riguardare gli aspetti organizzativi, gestionali e metodologici, le garanzie offerte
agli utenti e la qualità dei progetti educativi proposti. Al fine di garantire la qualità delle prestazioni e il
raggiungimento degli obiettivi, devono essere previste attività di monitoraggio e di verifica periodica
12
dell’esecuzione del contratto ;
b) accreditamento: esse devono garantire adeguati livelli di trasparenza e di concorrenza e assicurare
l’affidabilità morale e professionale dei soggetti esecutori, anche attraverso la verifica del rispetto, da parte
degli stessi, dei diritti degli utenti riconosciuti da convenzioni internazionali, da disposizioni a tutela dei
consumatori e dalle carte dei servizi. Il venir meno dei requisiti che hanno dato luogo all’accreditamento e/o
l’accertamento di gravi inadempimenti nell’esecuzione delle prestazioni deve dar luogo alla decadenza
13
dell’accreditamento e alla risoluzione dei contratti in corso ;
c) convenzioni con le associazioni di volontariato: le convenzioni di cui alla l. 266/1991 possono essere
stipulate in deroga ai principi dell’evidenza pubblica soltanto al fine di realizzare i principi di universalità,
solidarietà, efficienza economica e adeguatezza e a condizione che siano rispettati i principi di imparzialità e
trasparenza. Le convenzioni possono essere stipulate solo con organizzazioni di volontariato selezionate tra
soggetti moralmente affidabili che siano in possesso dei requisiti soggettivi previsti dall’art. 3 della l. 266
dell’11 agosto 1991 (assenza di fini di lucro, elettività e gratuità delle cariche associative, gratuità delle
prestazioni fornite dagli aderenti, obbligo di formazione del bilancio) e di adeguata attitudine e capacità
tecnica e professionale. Le prestazioni erogate dalle organizzazioni di volontariato nell’ambito di convenzioni
devono essere a titolo gratuito. I rimborsi possono avere ad oggetto i soli costi fatturati e rendicontati, con
esclusione di qualsiasi attribuzione a titolo di maggiorazione, accantonamento, ricarico o simili. Il rimborso
dei costi indiretti è consentito limitatamente alla quota parte imputabile direttamente all’attività oggetto di
affidamento;
d) acquisto sul mercato di servizi: da soggetti del terzo settore in deroga alle disposizioni del Codice dei
Contratti. Tale forma di acquisto deve avvenire previa adeguata pubblicità del fabbisogno presunto di servizi
in un determinato arco temporale e predeterminando le tariffe e le caratteristiche qualitative delle
prestazioni. Gli erogatori dei servizi devono essere selezionati tra i fornitori autorizzati o accreditati, sulla
base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Le amministrazioni possono preferire
l’acquisto all’esterno del servizio da soggetti del terzo settore rispetto alla produzione interna dello stesso
soltanto quando ciò sia necessario a garantire i livelli essenziali dei servizi e a condizione di ottenere
conseguenti economie di gestione;

12
Ai sensi dell’art. 49 comma 1 della L.R. Puglia n, 19/2006 “Le strutture e i servizi socio-assistenziali sono autorizzati dai Comuni
competenti per territorio in conformità delle disposizioni di cui alla presente legge e del regolamento regionale di cui all’articolo 64”.
13 Nella Regione Puglia il sistema di accreditamento delle strutture sociali e sociosanitarie è disciplinato dall’art. 54 della l.r. n.
19/2006 e s.m.i. ed è relativo a strutture che erogano prestazioni per le quali i Comuni e gli altri soggetti pubblici interessati
possono operare in regime di “acquisto posti mediante titoli di acquisto”, ferma restando la libera scelta dell’utente tra diverse
unità di offerta comunque presente nell’albo regionale dei soggetti accreditati. Tale sistema di accreditamento ha condotto alla
creazione di un Catalogo on-line dell’offerta dei servizi consultabile dai cittadini e a cui è collegato il sistema dei Buoni Servizio di
Conciliazione quali buoni economici che concorrono al pagamento delle rette e, quindi, sostengono la domanda di
servizi qualificati.

10
 e) affidamento della gestione dei servizi alla persona: le amministrazioni possono riservare la gestione dei
servizi sociali agli organismi del terzo settore nel rispetto delle norme comunitarie e nazionali applicabili ai
servizi esclusi di cui all’allegato II B del Codice, privilegiando le procedure di aggiudicazione ristrette e
negoziate e il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Le stazioni appaltanti devono porre
particolare attenzione nell’individuazione dei requisiti di partecipazione e dei criteri di valutazione
dell’offerta, al fine di evitare l’adozione di scelte che potrebbero avere effetti distorsivi della concorrenza.

Chiarite le modalità di acquisizione a disposizione delle amministrazioni in tema di servizi sociali e socio-sanitari, si
passa ad analizzare la fattispecie di acquisizione in deroga alla disciplina generale ed in particolare quella prevista per
gli affidamenti alle cooperative sociali di tipo B ai sensi della Legge n. 381/1991 e quella prevista per gli appalti
riservati ex art. 52 D.lgs n. 163/2006, trasfusa nell’art. 112 del nuovo Codice degli appalti.
Il comma 1 dell’art. 5 della Legge 381/1991 prevede che “Gli enti pubblici, compresi quelli economici, e le società
di capitali a partecipazione pubblica, anche in deroga alla disciplina in materia di contratti della pubblica
amministrazione, possono stipulare convenzioni con le cooperative che svolgono le attività di cui all'articolo 1,
comma 1, lettera b), ovvero con analoghi organismi aventi sede negli altri Stati membri della Comunità europea, per la
fornitura di beni e servizi diversi da quelli socio-sanitari ed educativi il cui importo stimato al netto dell'IVA sia
inferiore agli importi stabiliti dalle direttive comunitarie in materia di appalti pubblici, purché tali convenzioni siano
finalizzate a creare opportunità di lavoro per le persone svantaggiate di cui all'articolo 4, comma 1. Le convenzioni di
cui al presente comma sono stipulate previo svolgimento di procedure di selezione idonee ad assicurare il rispetto dei
principi di trasparenza, di non discriminazione e di efficienza”.
La deroga, quindi, riguarda solo le cooperative di tipo B che si distinguono da quelle di tipo A sotto il profilo sia
soggettivo che oggettivo in quanto le “cooperative di tipo A svolgono servizi socio-sanitari ed educativi, volti,
attraverso l’impiego di soci lavoratori, a fornire servizi socio-sanitari ed educativi a favore di persone bisognose di
intervento in ragione dell’età, della condizione familiare, personale o sociale”; mentre “le cooperative di tipo B
svolgono attività diverse da quelle di tipo A (agricole, industriali, commerciali o di servizi) al fine di promuovere
l’inserimento lavorativo di persone svantaggiate”.
Il citato art. 5, quindi, delinea espressamente i contorni entro i quali è possibile derogare alle norme in materia.
Sotto il profilo soggettivo la deroga è consentita solo se:
- le cooperative abbiano almeno il 30% dei lavoratori soci e non costituito da persone svantaggiate, quale
percentuale complessiva sia del numero dei soci della cooperativa sia del numero dei soggetti che
eseguono le singole prestazioni dedotte in convenzione; oppure siano consorzi costituiti come società
cooperative aventi base sociale formata in misura non inferiore al 70% da cooperative sociali;
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- le cooperative siano iscritte all’Albo regionale di cui all’art. 9 della Legge 381/1991 e tale iscrizione deve
perdurare per tutto il periodo dedotto in convenzione, pena la risoluzione della convenzione (l’iscrizione
nell’Albo regionale di riferimento abilita a contrarre su tutto il territorio nazionale. In caso di mancata
istituzione dell’albo regionale le coop devono attestare il possesso dei requisiti previsti dagli artt. 1 e 4
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della L. 381/1994 ).
Sotto il profilo oggettivo la deroga è consentita se:
- l’affidamento deve avere ad oggetto la fornitura di servizi diversi da quelli socio-sanitari ed educativi; non
può avere ad oggetto l’esecuzione di lavori pubblici, né la gestione di servizi pubblici locali di rilevanza
economica;
- l’affidamento deve essere finalizzato a creare opportunità lavorative per soggetti svantaggiati;
- l’importo stimato dell’affidamento al netto dell’Iva sia inferiore alle soglie comunitarie includendo anche
il valore di eventuali rinnovi. Per gli affidamenti di importo superiore alle soglie comunitarie, pur
sussistendo l’interesse pubblico ad agevolare il reinserimento lavorativo di soggetti svantaggiati, le
stazioni appaltanti non possono prevedere «affidamenti preferenziali» per le cooperative di tipo B, ma

14 L. n. 381/1991 Art. 9 Normativa regionale 1. Entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, le regioni
emanano le norme di attuazione. A tal fine istituiscono l'albo regionale delle cooperative sociali e determinano le modalità di
raccordo con l'attività dei servizi socio-sanitari, nonché con le attività di formazione professionale e di sviluppo della occupazione.
2. Le regioni adottano convenzioni-tipo per i rapporti tra le cooperative sociali e le amministrazioni pubbliche che operano
nell'ambito della regione, prevedendo, in particolare, i requisiti di professionalità degli operatori e l'applicazione delle norme
contrattuali vigenti. 3. Le regioni emanano altresì norme volte alla promozione, al sostegno e allo sviluppo della cooperazione
sociale. Gli oneri derivanti dalle misure di sostegno disposte dalle regioni sono posti a carico delle ordinarie disponibilità delle
regioni medesime.
15 L. n. 381/1991 Art. 1 Definizione- 1. Le cooperative sociali hanno lo scopo di perseguire l'interesse generale della comunità alla
promozione umana e all'integrazione sociale dei cittadini attraverso: a) la gestione di servizi socio-sanitari ed educativi; b) lo
svolgimento di attività diverse - agricole, industriali, commerciali o di servizi - finalizzate all'inserimento lavorativo di persone
svantaggiate. 2. Si applicano alle cooperative sociali, in quanto compatibili con la presente legge, le norme relative al settore in cui
le cooperative stesse operano. 3. La denominazione sociale, comunque formata, deve contenere l'indicazione di «cooperativa
sociale».

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 devono osservare le disposizioni del Codice dei Contratti. In tal caso possono prevedere criteri di
selezione premianti per coloro i quali impieghino lavoratori svantaggiati.
Proseguono, quindi, le linee guida in commento specificando che costituendo tale deroga una contrazione della
concorrenza le stazioni appaltanti devono esplicitare, sia in fase di programmazione che nella convenzione, le finalità
di ordine sociale che si intendono raggiungere ed impone che, in fase di esecuzione della convenzione, siano previsti
appositi controlli onde verificare il raggiungimento degli obiettivi prefissati. A ciò deve aggiungersi che l’utilizzo dello
convenzione in deroga non libera le amministrazioni dallo svolgere un confronto di offerte tra diversi concorrenti
giacché l’utilizzo di “risorse pubbliche impone il rispetto dei principi generali di trasparenza, di non discriminazione e di
efficienza, come disposto dal novellato art. 5, l. 381/1991, che impone espressamente il preventivo svolgimento di
procedure di selezione idonee ad assicurare il rispetto dei predetti principi”. L’Autorità di Vigilanza, quindi, esplicita a
quali tipi di procedure, nel silenzio della norma, deve farsi ricorso e cioè alle procedure previste dagli artt. 124 comma
6 e 125 comma 11 del Codice degli appalti.
Quanto poi al criterio di selezione delle offerte l’Autorità evidenzia che l’unico criterio compatibile con
l’oggetto di tali affidamenti è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, in quanto la stazione appaltante
deve poter valutare l’effettivo perseguimento dell’obiettivo di reinserimento dei lavoratori, giustificandosi per tale
fine la compressione della concorrenza. Al fine del corretto utilizzo di tale criterio vengono richiamati i principi
contenuti nella determinazione Anac n. 7/2011, tra i quali l’opportunità di effettuare la riparametrazione delle offerte
tecniche e di quelle economiche. Si prosegue, inoltre, evidenziando che la stazione appaltante deve costantemente
vigilare sulla permanenza dei presupposti e dei requisiti previsti dal legislatore per procedere legittimamente
all’affidamento di servizi e forniture a cooperative sociali di tipo B in deroga al Codice dei Contratti. Tale aspetto iene
particolarmente sottolineato nelle linee guida esplicitando che occorre verificare l’impiego per singolo affidamento di
almeno il trenta per cento di lavoratori svantaggiati e che il venir meno di tali presupposti e requisiti determina la
risoluzione della convenzione. Sul punto l’Autorità suggerisce che le stazioni appaltanti inseriscano nelle convenzioni
clausole che prevedano espressamente la risoluzione della stessa per violazioni delle condizioni sopra descritte.
Si passa, quindi, ad analizzare i cd. appalti riservati di cui all’art. 52 del Codice dei Contratti e,
preliminarmente, la differenza che intercorre con le disposizioni di cui all’art. 5, l. 381/1991. Queste fattispecie
seppure accomunate dalla identica natura eccezionale (e derogatoria rispetto alla disciplina comune) e dal
perseguimento di finalità di utilità sociale (in attuazione dei principi costituzionali di uguaglianza e solidarietà), hanno,
fino ad oggi, ambiti di applicazione distinti e regolano fattispecie differenti e non sovrapponibili tra di loro. Infatti per
quelli di cui all’art. 52 occorre che i soggetti coinvolti non siano genericamente soggetti svantaggiati, ma occorre che
siano disabili. L’Autorità evidenzia che tale distinzione sembra destinata a soccombere con l’imminente entrata in
vigore della riforma atteso che “l’art. 20 della direttiva prevede che «gli Stati membri possono riservare il diritto di
partecipazione alle procedure di appalto a laboratori protetti e ad operatori economici il cui scopo principale sia
l’integrazione sociale e professionale delle persone con disabilità o svantaggiate o possono riservarne l’esecuzione nel
contesto di programmi di lavoro protetti quando almeno il 30% dei lavoratori dei suddetti laboratori, operatori
economici o programmi sia composto da lavoratori con disabilità o da lavoratori svantaggiati”. Nell’articolo 120 del
nuovo Codice, infatti, è scritto “quando almeno il 30 per cento dei lavoratori dei suddetti operatori economici sia
composto da lavoratori con disabilità o da lavoratori svantaggiati”.
Si prosegue, quindi, con l’analisi della sovvenzione e dei contributi per lo svolgimento di attività di interesse
sociale ritenute utili per la collettività che le amministrazioni possono concedere ai soggetti del terzo settore e sul
punto si precisa che tali sovvenzioni devono essere erogate predeterminando i criteri e le modalità di erogazione dei
benefici, nonché sottoposte a regole di trasparenza ed imparzialità e precedute da forme di pubblicità. Le stazioni
appaltanti che intendono procedere all’erogazione di sovvenzioni devono, in particolare, individuare
preventivamente:
- gli ambiti di intervento;
- gli obiettivi da perseguire;
- le categorie di beneficiari;
- la natura e la misura dei contributi/sovvenzioni;
- il procedimento da seguire per il rilascio dei benefici, con indicazione delle modalità e dei termini per la
presentazione delle istanze;
- i criteri di valutazione delle richieste pervenute e di scelta dei beneficiari degli interventi, che devono
essere rispettosi dei principi di libera concorrenza e parità di trattamento;
- le azioni di controllo finalizzate alla verifica dell’effettivo impiego dei contributi per il perseguimento
delle finalità per cui sono stati stanziati, delle modalità di realizzazione degli interventi e del
perseguimento degli obiettivi prefissati.
Inoltre, i provvedimenti di concessione di benefici economici sono soggetti agli obblighi di trasparenza e di tracciabilità
indicati nei successivi paragrafi 15 e 16.
Quanto poi alla determinazione dell’importo a base di gara per l’affidamento dei servizi evidenzia l’Autorità
che le stazioni appaltanti non possono limitarsi a una generica e sintetica indicazione del corrispettivo, ma devono
indicare con accuratezza ed analiticità i singoli elementi che compongono la prestazione e il loro valore. Le stesse

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devono quindi procedere, già in fase di programmazione, alla stima del fabbisogno effettivo in termini di numero di
ore di lavoro/interventi/prestazioni e alla predeterminazione del costo complessivo di ciascuna prestazione.
L’affidamento del servizio deve necessariamente prevedere, a carico dell’affidatario, l’organizzazione e l’impiego dei
mezzi e delle risorse necessari (personale, capitali, macchine e attrezzature) e l’assunzione del rischio d’impresa.
Ed ancora in merito alla scelta del contraente: le amministrazioni aggiudicatrici devono affidare la gestione
dei servizi sociali a soggetti che offrono serie garanzie di moralità professionale, anche per gli affidamenti in deroga al
Codice dei Contratti. A tale proposito potrebbero essere utilizzati, come parametro di riferimento, i requisiti di
moralità individuati dall’art. 38 dello stesso. Le amministrazioni aggiudicatrici hanno, inoltre, facoltà di richiedere
requisiti minimi di idoneità tecnica ed economica, nel rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità
Sempre per garantire l’affidabilità del soggetto gestore l’Autorità sottolinea che: gli enti no-profit devono dotarsi di un
modello di organizzazione di cui al d.lgs. 231/2001 e procedere alla nomina di un organismo deputato alla vigilanza sul
funzionamento e sull’osservanza del modello e all’aggiornamento dello stesso. Le stazioni appaltanti devono verificare
l’osservanza, da parte degli organismi no-profit, delle disposizioni di cui al d.lgs. 231/2001. Le amministrazioni devono
verificare la sussistenza dei requisiti soggettivi dei soggetti affidatari, la qualità delle prestazioni, il raggiungimento
degli obiettivi sociali prefissati e il rispetto delle particolari condizioni di esecuzione, tra cui rientra, nel caso di
affidamenti alle cooperative sociali di tipo B, l’effettivo utilizzo dei lavoratori svantaggiati nell’esecuzione delle
prestazioni. Conseguentemente, le stazioni appaltanti devono prevedere nei contratti di affidamento una compiuta e
dettagliata descrizione delle prestazioni da erogare nonché la specificazione delle modalità di erogazione, del numero
minimo di addetti da utilizzare, della struttura organizzativa da mettere a disposizione, degli obiettivi da raggiungere e
dei controlli da effettuare.
Un passaggio cruciale risulta essere quello in merito al divieto dei rinnovi: in nessun caso, chiarisce l’Autorità,
carenze nella fase di programmazione possono giustificare la proroga dei contratti in essere; per il rinnovo degli stessi
è necessario che tale possibilità sia stata prevista nel bando di gara e, quindi, già in sede di programmazione che,
occorre ribadire, è una fase essenziale per la corretta gestione dei servizi sociali, espressamente prevista dalla
normativa. È consentita l’apposizione della c.d. clausola sociale, ma la stessa deve essere interpretata conformemente
ai principi nazionali e comunitari in materia di libertà di iniziativa imprenditoriale e di concorrenza, risultando,
altrimenti, la clausola in questione senz’altro lesiva della concorrenza.
Ed infine un passaggio dovuto sull’ormai abbastanza consolidato principio di concorrenza e sulla tracciabilità
dei flussi finanziari:
1. evidenziano le linee guida che le stazioni appaltanti sono tenute a garantire un adeguato livello di pubblicità
che consenta l’apertura degli appalti di servizi sociali alla concorrenza, nonché il controllo sull’imparzialità
delle procedure di aggiudicazione. Le stesse, inoltre, sono tenute alla corretta applicazione della normativa in
materia di prevenzione della corruzione di cui alla l. 190/2012, con particolare riferimento agli obblighi di
pubblicazione previsti agli artt. 15, 16 e 32 in relazione ai provvedimenti di autorizzazione e concessione,
scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi e di concessione ed erogazione di
sovvenzioni, sussidi, ausili finanziari e vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e
privati;
2. la disciplina sulla tracciabilità dei flussi finanziari si applica anche agli acquisti e agli affidamenti di servizi
sociali nonché agli affidamenti alle cooperative sociali di tipo B ex art. 5 l. 381/1999.

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