EDUCACION Y COMPETITIVIDAD EN CHILE

Cristián Bellei y Pablo González*

Si bien el mundo parece concordar en la importancia que reviste la educación para el desarrollo
de las naciones, la consolidación de las democracias, el respeto de los derechos de los otros, la
superación de la pobreza y la igualdad de oportunidades, los distintos países siguen estrategias
muy diferentes en la práctica.¿Cómo se traduciría la prioridad asignada a educación? El indicador
más básico es la proporción de recursos que las naciones invierten en educación. Una proporción
creciente o alta (en términos comparativos) del producto interno bruto dedicada a educación es el
indicador más claro de que la política pública (en el caso del gasto público) y las familias o
empresas (en el caso del gasto privado) valoran significativamente la educación. No
necesariamente hay una relación uno a uno entre los dos gastos, ya que las familias con hijos
pueden valorar mucho la educación pero el estado estar cooptado por grupos con prioridades
diferentes, lo que se traduciría en una baja proporción de los recursos públicos invertidos en este
ámbito. Alternativamente el estado puede valorar la educación, eventualmente como
consecuencia de la valoración de sus electores, pero no abrir espacio al gasto privado, por
ejemplo por considerar que ello generaría mayores desigualdades en la sociedad.

Por otra parte, la forma en la cual los países gastan también puede variar mucho, llevando
distintas opciones a resultados que pueden ser muy diferentes. El desafío en educación de cara a
la competitividad futura tiene que ver con calidad y equidad, que pueden estar en conflicto en
numerosas ocasiones. La primera refiere a un desplazamiento de la distribución completa de
resultados, que como veremos en este artículo, está por debajo de los países desarrollados. La
segunda refiere a esfuerzos especiales, focalizados o compensatorios, dirigidos a mejorar la parte
inferior de la distribución de resultados.

Al tomar tiempo en traducirse en resultados concretos, es muy importante analizar los cambios en
educación en la perspectiva de un plazo más largo que otras políticas. Interesa conocer el nivel
relativo desde el que se parte y evaluar si los cambios que están en movimiento son adecuados al
objetivo principal, o si son necesarias reformulaciones. La pregunta que guiará este artículo es si
los procesos en movimiento relativos al sistema educacional son adecuados al mejoramiento de la
competitividad de Chile, en términos de asegurar una base poblacional extensivamente formada y
una alta relevancia social y económica de dicha formación.

Para ser competitivos, además, los logros en el terreno de la calidad y la equidad deben obtenerse
en forma eficiente. Es preciso analizar en consecuencia también si la forma y las reglas con que
se están desenvolviendo los actores son las más adecuadas para que se obtenga el máximo de los
recursos escasos invertidos en el sistema escolar. Interesa, por tanto, no sólo la magnitud del
esfuerzo económico sino evaluar si ese esfuerzo se dirige con eficiencia dentro de reglas del
juego adecuadas y hacia los usos que aseguran mejores resultados.

Es precisamente esta idea de inversión la que utilizaremos para ordenar el contenido de este
documento. La competitividad presente y futura del país requiere invertir en educación de modo

*
Cristián Bellei es sociólogo, consultor de UNICEF en educación, Pablo González es economista, investigador del
Centro de Economía Aplicada, Departamento de Ingenieria Industrial, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas,
Universidad de Chile y consultor de UNICEF.

1
que las tasas de rentabilidad social de los distintos niveles se igualen a las tasas de descuento
relevantes. Sin embargo, la eficiencia externa (cuyo criterio esencial es el anterior) requiere
complementarse con eficiencia interna: que el sistema escolar utilice con eficiencia y efectividad
los recursos que le son asignados. El trabajo entonces comenzará analizando el actual
ordenamiento institucional en términos de su gestión y financiamiento, así como los incentivos
para los actores y las políticas nacionales, en función de sus bondades para producir una
población suficientemente formada; para luego abordar justamente esta pregunta: ¿cuán efectivo
ha sido el sistema escolar en su tarea de dotar al país de capital humano? Finalmente se intentará
responder a la inquietud de si esa efectividad educacional está aumentado o no en nuestro país.

En la primera sección se expone los aspectos relevantes que la literatura reciente nos aporta sobre
eficiencia externa e interna de la educación. La segunda sección describe las características
principales del sistema escolar chileno, con especial énfasis en las características de los actores y
las reglas del juego en materias de gestión y financiamiento. La tercera sección realiza un análisis
comparativo del gasto en educación en Chile. Las secciones siguientes analizan los resultados del
sistema escolar chileno en función de su capacidad para proveer una población satisfactoriamente
capacitada. Así, la cuarta sección describe el nivel actual de capacidades intelectuales del
conjunto de la población nacional, en base a estándares exigentes de calidad. En la sección quinta
se analiza la evolución en las últimas dos décadas de las oportunidades educativas que las
personas han tenido en el sistema escolar y los niveles educacionales efectivamente logrados, con
especial énfasis en las desigualdades internas. La sexta sección sintetiza los principales
antecedentes sobre logros de aprendizaje de la generación más reciente de estudiantes. El
documento se cierra con algunas conclusiones sobre el tema principal.

Aunque no fue posible profundizar en el nivel de Educación Superior, a la luz de los antecedentes
analizados, es evidente que ésta se encuentra en nuestro país en medio de una profunda tensión:
por un lado está experimentando una fuerte expansión, plenamente justificada por la relativa
carencia de personas formadas a nivel universitario en Chile, en comparación con países de
desarrollo equivalente o superior; por el otro, no está claro que la calidad de su formación sea
satisfactoria y más aun que no se deteriore justamente por dichos procesos de expansión
(realizados principalmente por la vía de crear nuevas instituciones, donde en muchos casos las
credenciales académicas han sido menos importantes que las capacidades de pago para acceder).
Sostener el aumento de cobertura, mejorar la calidad y aumentar la equidad social en su interior,
son tres desafíos urgentes para la educación superior chilena.

I. EFICIENCIA EXTERNA E INTERNA DE LA EDUCACIÓN

Eficiencia externa.

Hay eficiencia externa en un sistema educacional cuando el volumen de recursos invertidos en él

es adecuado. ¿Hasta qué punto conviene invertir recursos en educación?. Los estudios de tasas
internas de retorno de la inversión en educación, basadas en ecuaciones de Mincer, intentan
responder a esa pregunta determinando cuál es el impacto promedio en ingresos de un año
adicional de educación. Si las tasas internas de retorno exceden a las tasas de descuento de los
fondos que se utilizarían, entonces más recursos deben ser llevados al sector para su expansión.

2
Al ocurrir esto último los beneficios marginales de la acumulación de capital humano se reducen,
disminuyendo la tasa de retorno hasta que eventualmente se igualen con la tasa de descuento,
momento en el cual se habrá llegado a un equilibrio en el volumen de recursos dirigido al sistema
escolar (o al nivel específico donde las tasas de retorno eran mayores). Cabe destacar tres cosas.
Primero, si los recursos no redundan en una expansión del sistema o del nivel al que se dirigen,
como puede ocurrir si son captados para aumentar las rentas de los actores o simplemente por
ineficiencia de éstos, entonces las tasas de retorno se mantendrán altas pero no valdrá la pena
dirigir recursos al sistema escolar hasta que no se produzcan cambios que permitan que mayores
recursos sean efectivamente aprovechados. Por otra parte, ciclos escolares relativamente
expandidos tenderán a bajar su rentabilidad, pese a lo cual invertir en ellos puede continuar
siendo prioritario para mejorar su calidad; sin embargo, las diferenciales de calidad de la
experiencia educativa no son consideradas en las estimaciones de tasas de retorno. Segundo, las
estimaciones de tasas de retorno normalmente dejan fuera las externalidades positivas asociadas a
la educación y que sin embargo son intrínsecas a ella, algunas de las cuales tienen efectos
positivos en el desempeño del sistema económico. Tercero, la rentabilidad de los distintos niveles
estará fuertemente asociada a los patrones de desarrollo productivo nacionales.

Hasta principios de los noventa, algunos estudios para muestras de varios países en desarrollo y
desarrollados, coincidían en encontrar que la rentabilidad social1 de la educación básica era
mayor que la educación secundaria y ésta que la educación superior (Psacharopoulos, 1994,
Schultz, 1988). En términos de la rentabilidad privada, la superioridad de la educación básica se
mantenía, pero en algunos casos la educación superior era más rentable privadamente (por el
elevado subsidio público a ese nivel) que la secundaria.

Esta “sabiduría convencional” ha sido desafiada por varios autores (Knight et al., 1992, y
Bennell, 1996). Mingat y Tan (1996), en un análisis que intenta capturar las externalidades
positivas de la educación, encuentran que si bien la anterior conveniencia de invertir en
educación básica se mantiene para los países de ingreso bajo, los países de ingreso medio se
beneficiarían más de expandir su matrícula de educación secundaria, mientras para los países de
mayores ingresos es más rentable la educación superior. Carnoy et al. (1993) sugiere, utilizando
el ejemplo de Corea del Sur, que en países en vías de desarrollo las tasas de retorno de la
educación superior son más altas durante períodos de acelerada insdustrialización. Esto parece
ser confirmado en estudios para países latinoamericanos de ingreso medio. Winkler (1998)
informa que para Argentina, Brasil y México ha habido un crecimiento en la rentabilidad privada
de la educación superior entre la década de los ochenta y los noventa, hasta superar el 20% anual.

En Chile, Bravo y Marinovic (1999) estiman retornos de 13% por cada año adicional de
escolaridad desde 1982, con saltos importantes de ingresos en caso de acceder a educación
superior. Beyer (2001), estima tasas de retorno de 10% anual en media y 22% en educación
superior; lo que es coincidente con Sapelli (2002) Además este último autor identifica un premio
asociado a terminar la enseñanza media, que tiene una rentabilidad superior a 20%, y con la
enseñanza universitaria, cuyo término tiene una rentabilidad que ha crecido desde tasas
superiores a 30% en 1990, a tasas superiores a 40% a fines de los noventa.

1
Lamentablemente las estimaciones de tasas de retorno sociales no suelen incorporar las externalidades positivas de
la educación, que son difíciles de estimar por falta de información. Por el contrario, solo restan de la rentabilidad
privada aquellos costos que son asumidos por el estado.

3
Cabe destacar que los resultados basados en ecuaciones de Mincer han sido sorprendentemente
cuestionados por el análisis de bases de datos para un conjunto de países producidas
recientemente y que analizan el impacto de la educación sobre el crecimiento económico.
Benhabib y Spiegel (1994), Pritchett (2001) y autores revisados por estos últimos contradicen la
larga tradición de resultados más optimistas (ver Schultz, 1988, y más recientemente Barro y Lee,
1993). Pritchett apunta a la necesidad de un entorno de políticas eficiente que permita que la
mayor educación sea efectivamente aprovechada en forma productiva. Estos estudios han sido
criticados por Krueger y Lindhal (2000), quienes explican la evidencia contradictoria respecto a
los efectos de la educación sobre el crecimiento por errores de medición en la variable nivel
educacional de la población. Después de corregir por estos errores de medición, el efecto del
cambio en el nivel educacional sobre el crecimiento no es significativo si se consideran cambios
en cinco años, pero es positivo y mucho mayor que las estimaciones basadas en ecuaciones de
Mincer para países individuales, lo que podría deberse, entre otros, a externalidades positivas de
la educación sobre las tasas de crecimiento (y que no están capturadas por mayores salarios).

En conclusión, desde el punto de vista de la eficiencia externa, los esfuerzos dirigidos a aumentar
la proporción de estudiantes que se gradúan de enseñanza media parecen apropiados. No es
posible concluir a partir de esta metodología sobre la conveniencia de llevar más recursos a la
educación preescolar o al mejoramiento de calidad de los distintos niveles de enseñanza. No
obstante, el bajo nivel de calidad relativo de la enseñanza chilena, que describiremos más
adelante, justifica la necesidad de mayores inversiones, pero las condiciona a un mejoramiento de
la eficiencia interna en el uso de los recursos, que aparentemente es bajo. En enseñanza
preescolar, la literatura sobre desarrollo infantil temprano y las evaluaciones recientes encargadas
por el Ministerio de Educación parecen apuntar hacia la necesidad de expandir la cobertura de
este nivel en forma focalizada en los sectores de menores recursos, que serían los que más
podrían ganar con esta situación . Finalmente, las tasas de retorno en educación superior son altas
y crecientes, lo que, a pesar del importante aumento de matrícula en educación universitaria que
se ha observado en el último tiempo, hace pensar si no estarán operando de hecho restricciones
financieras para que esta expansión fuese aun mayor, lo que requeriría mayor disponibilidad de
recursos para ayuda estudiantil.

Eficiencia interna.

La eficiencia interna refiere al adecuado uso de los recursos disponibles, dado su nivel. Para
efectos de aprender sobre la eficiencia y efectividad de las organizaciones, el enfoque que se ha
utilizado es el de las “funciones de producción”, que son relaciones entre el “producto” de una
institución (firma, empresa, escuela, etc.) y los “factores de producción” que ésta utiliza. En el
caso de la mayoría de las actividades económicas (entendiendo por tales las que utilizan recursos
que son escasos), el producto es fácilmente mensurable en alguna unidad de medida, pero en el
caso de la educación es necesario recurrir a mediciones ad-hoc. Si bien el fin último de las
escuelas queda mejor definido por variables complejas, tales como habilidad de los estudiantes
para competir en el mercado laboral, poder para influir en su entorno en forma positiva,
capacidad para participar en una sociedad democrática, etc., estos objetivos son virtualmente
imposibles de medir contemporáneamente con la educación. Es por ello que la mayor parte de las
investigaciones utilizan test estandarizados como variables proxies de estos resultados finales.
Aunque se cuenta con mayor variedad de información, los “factores de producción” también son

4
difíciles de medir en educación, en particular el más importante de ellos: las prácticas de
enseñanza que los profesionales del campo desempeñan para alcanzar su objetivo. Pese a este y
otros problemas (ver Mizala y Romaguera, 2002), estas metodologías entregan pistas importantes
sobre la importancia relativa de los diferentes “insumos” educacionales en relación a los
resultados de aprendizaje.

Desde el punto de vista conceptual, el logro de aprendizaje depende de una serie de factores,
algunos de los cuales pueden ser atribuidos al colegio o pueden ser afectados por las acciones de
éste. Otros, por otra parte, no pueden ser alterados pues dependen del estudiante y su entorno.
Entre los primeros están todas las acciones de las instituciones educacionales, incluyendo la
disponibilidad de insumos con que cuenten los estudiantes en sus escuelas, las características del
cuerpo docente, la calidad de los procesos de enseñanza, etc. Entre los segundos, están las
condiciones socioculturales de las familias en que los alumnos viven, en particular los recursos
económicos, la educación de los padres y los recursos educativos del hogar; así como las
características propias de los estudiantes, como su motivación, conocimientos previos o
capacidades.

De esta forma, la función de producción educacional describiría una relación del siguiente tipo:

Li, t = f( Fi, t , Pi, t , Si, t , A i, t ) + ε, i = 1, ...N

donde:
Li es el rendimiento escolar del estudiante i en el período t
Fi son características de la familia del estudiante i
Pi son características de los alumnos del colegio al que asiste el estudiante i
Si son características de la escuela (incluyendo los profesores) del estudiante i
Ai son otras características del estudiante i
ε es el error aleatorio

Los insumos familiares tienden a ser medidos por características sociodemográficas, tal como
educación de los padres, ingresos y tamaño familiar. Las características de los pares, cuando se
incluyen, son típicamente resumidas a través de características sociodemográficas de otros
estudiantes en la escuela, y llevan a la utilización de una metodología especial conocida como
Modelos Lineales Jerárquicos (HLM). La racionalidad para incluir las características de los otros
alumnos en las estimaciones es que las capacidades de los compañeros de curso inciden en los
aprendizajes que puede lograr un estudiante (mientras mayores las capacidades de los
compañeros más alto el nivel de logro, dadas las características de los estudiantes (Epple y
Romano, 1998, Rotschild y White, 1995).

Los insumos de la escuela incluyen características de los profesores como nivel de educación,
experiencia, sexo, etc.; en cuanto a la organización de la escuela se toman variables tales como:
tamaño de la clase, equipamiento, gastos administrativos, etc. Las bases de datos normalmente
presentan serias limitaciones para medir las variables relacionadas con la gestión del colegio,
como los estilos pedagógicos.

5
Los estudios internacionales han aislado un conjunto de factores que afectan los aprendizajes de
los estudiantes, los que son resumidos en Hanushek (1995, 1996), Fuller y Clarke (1994) y
Haveman y Wolfe (1995). En general las regresiones logran un ajuste razonable de los datos,
pero explican un porcentaje bajo de la varianza total de resultados. Las variables de política que
más afectarían el aprendizaje de los alumnos son las bibliotecas, el tiempo de instrucción, el
tiempo dedicado a las tareas y la disponibilidad de textos de estudios. En contraposición,
variables como los sueldos de los profesores o el tamaño de los cursos aparecen como menos
significativas. Sin embargo, estos resultados deben ser interpretados con precaución, ya que
refieren a contextos institucionales específicos. Por ejemplo, la motivación y el desempeño de un
profesor en un colegio difícilmente son afectados por un mejoramiento de remuneraciones
negociado centralizadamente al nivel nacional, pero podrían mejorar significativamente en
respuesta a una política de recursos humanos diseñada por la administración del colegio donde
trabaja. Además, el porcentaje de la varianza explicada a través de estos estudios de regresión es
bajo, lo que a su vez dirige la atención a variables que no están adecuadamente captadas en las
bases de datos. La necesidad de una mayor autonomía y flexibilidad de la gestión de los
establecimientos educacionales y de mejores incentivos a los actores es una de las principales
conclusiones a las que apunta Hanushek (1995 y 1996). Mantendremos a la vista los resultados
de la literatura internacional al discutir la política educacional reciente.

Los estudios de regresión para Chile son resumidos en González (2002). La principal conclusión
de esta línea de investigación, coincidente con la evidencia internacional, es que los factores
escolares muestran efectos de magnitudes muy inferiores a los factores familiares (nivel
educativo y de ingresos), siendo estos últimos los más significativos a la hora de explicar las
diferencias de logro escolar de los alumnos. Todos estos estudios, además, se centran en la
comparación de la eficiencia relativa de establecimientos públicos y privados, sobre lo cual
arrojan evidencia contradictoria y efectos de magnitud poco significativa (aunque levemente
favorable al sector privado en la enseñanza media). No hay luces sobre la efectividad de medidas
alternativas, aunque McEwan y Carnoy (2000) encuentran efectos positivos del programa P-900.

II. SISTEMA ESCOLAR CHILENO: GESTIÓN Y FINANCIAMIENTO

Estructura de gestión.

Corresponde describir primero a los actores que toman las decisiones de gestión. El sistema
escolar chileno se compone de cuatro sectores: municipal; particular subvencionado por el
estado; particular pagado (sin subvención estatal); y corporaciones empresariales que administran
establecimientos educacionales de propiedad fiscal (y que son conocidos como corporaciones
D.L. 3166 por el decreto que consagró esta concesión). El cuadro 1 muestra la importancia
relativa de cada uno de los sectores y su evolución en el tiempo. En 1981, la ley de subvenciones
introdujo un pago por alumno que asiste a clases que podía ser recibido en condiciones similares
por sostenedores educacionales municipales o particulares subvencionados. Los sostenedores
educacionales son una figura jurídica que puede administrar uno o varios establecimientos
educacionales, respecto a los cuales se obligan a cumplir las disposiciones legales vigentes a
cambio del derecho a percibir la subvención fiscal.

Cuadro 1

6
 MATRÍCULA NIÑOS POR DEPENDENCIA

AÑOS Total Fiscal Municipal Part. Part. Corpor.

Subvenc. Pagado 3166

1981 2.841.726 2.215.973 430.232 195.521

1986 2.967.864 316.594 1.555.059 913.925 182.286

1987 2.962.755 1.797.953 910.968 196.200 57.634

1990 2.963.139 1.717.222 960.460 228.205 57.252

1995 3.111.727 1.777.750 1.005.131 282.659 46.187

2000 3.508.509 1.884.320 1.256.116 312.808 55.265

Fuente: División de Planificación y Presupuesto, Ministerio de Educación.
Nota: Matrícula al 30 de abril de cada año según informes de las Secretarías
Regionales. La matrícula de 1981 de establecimientos fiscales incluye la
matrícula traspasada a establecimientos municipales durante ese año, que fue
cuando se produjo el mayor número de traspasos.

Por otra parte, las corporaciones que se rigen por el DL 3166 administran, desde 1985, 71
establecimientos fiscales de enseñanza técnico- profesional en virtud de convenios de concesión.
La mayor parte de estas corporaciones son propiedad de agrupaciones gremiales de empresas, las
que en teoría tendrían dos ventajas para administrar este tipo de establecimientos. En primer
lugar, la vinculación de esta modalidad de enseñanza con los gremios empresariales debería
permitir que la mejor información de éstos respecto a los requerimientos del mercado laboral
fuese traducida en las aulas de clases y los talleres en una formación más relacionada con las
necesidades del aparato productivo. En segundo lugar, adjudicar la administración a
organizaciones que agrupan al conjunto de empresas de una misma área de actividad debiera
permitir que se invierta en capital humano que es específico a la actividad económica pero que es
general respecto a cada empresa individual. Las empresas individualmente no estarán dispuestas
a invertir en capital humano general, pero asociadamente internalizan la externalidad2.

Finalmente, los colegios particulares pagados no reciben ningún tipo de ayuda estatal. González
et al. (2001) estiman que estos establecimientos disponen de tres o más veces más recursos que
los establecimientos subvencionados. Casi el 60% de su matrícula proviene del quintil más alto
de ingresos (Casen, 1998). En contraposición casi el 40% de la matrícula de los establecimientos
municipales procede del quintil de menores ingresos. Los establecimientos particulares
subvencionados tienen una proporción relativamente pareja de su matrícula proveniente de los
distintos deciles de ingreso, excepto en el quintil superior donde la proporción cae a poco menos
de la mitad de la proporción que representan los otros quintiles. La mayor proporción de

2
Los desarrollos recientes sobre este tema (Acemoglu y Pischke, 1999a y b, Stevens, 2001) no han modificado esta
conclusión esencial, aunque han encontrado condiciones bajo las cuales algunas empresas realizarán inversión en
capital humano general bajo condiciones de competencia imperfecta en el mercado laboral. En cualquier caso esta
inversión será inferior a la óptima.

7
matrícula del conjunto del sistema proviene de los hogares de menores recursos, debido a la
mayor concentración de hijos en los hogares más pobres (tanto por mayor fecundidad como por
la mayor proporción de hijos entre los hogares de menores ingresos).

Si bien todos los establecimientos particulares subvencionados y municipales tienen derecho a la

misma subvención estatal por nivel y modalidad de enseñanza, por alumno que asiste a clases,
existen importantes diferencias de recursos a los que cada uno puede acceder que es importante
aclarar:
- Se permite el cobro a las familias en los establecimientos municipales de enseñanza media y
en los establecimientos particulares, a través del sistema de financiamiento compartido. En
2000 estos recursos alcanzaron $82,3 mil millones, 98% de los cuales correspondieron al
sector particular. El 42% de los establecimientos particulares subvencionados (68% de la
matrícula) y el 2% de los establecimientos municipales (5% de la matrícula) está en esta
modalidad.
- Los establecimientos subvencionados y corporaciones 3166 son elegibles para donaciones en
el marco de una ley que permite a las empresas privadas descontar hasta el 57,5% de sus
aportes directamente de su impuesto anual. Entre 1994 y 1998 el total de recursos movilizado
por esta ley sumaba menos de diez mil millones de pesos, la mayor parte de los cuales
también fueron captados por el sector particular subvencionado.
- Los establecimientos municipales pueden ser financiados a través del presupuesto del
municipio y en sus proyectos de infraestructura por fuentes regionales (Fondo Nacional de
Desarrollo Regional y Fondo de Infraestructura Educativa). En el año 2000, los recursos
invertidos por los municipios alcanzaron 62,3 mil millones de pesos y la inversión regional se
elevó a 26,6 mil millones de pesos.

Finalmente existe una serie de programas del Ministerio de Educación que no discriminan por
dependencia, accesibles a todos los establecimientos con financiamiento estatal, aunque algunos
de ellos focalizan por nivel, vulnerabilidad social o etnias.

Sistema de financiamiento: fortalezas y debilidades de la subvención a la demanda.

El mecanismo con que se transfieren los recursos públicos define los incentivos con que se
mueven los actores del sistema escolar para tomar decisiones. Estos incentivos deben definirse de
tal modo que los intereses de los agentes individuales coincidan con los intereses colectivos.
Resolver la tensión entre los intereses privados y sociales en educación es clave desde el punto de
vista de la competitividad sistémica. En efecto, si el objetivo social es maximizar la calidad de la
educación resguardando su equidad, dada la limitación de recursos, se requiere también eficiencia
en su uso. Veamos cómo el sistema de subvenciones intenta resolver estos dilemas, analizando
primero sus potencialidades y a continuación sus limitaciones, a partir de la experiencia nacional.

Ventajas del sistema de subvenciones

El sistema implantado en Chile se aparta de la idea original de un sistema de “vouchers” al pagar

a los sostenedores educacionales en lugar de a las familias. Esto permite diferenciar por las
características de los establecimientos educacionales (ruralidad y modalidad y nivel de
enseñanza) y tiene un menor costo administrativo. En contrapartida, si el pago fuese directo a las
familias éstas podrían tomar más conciencia de sus derechos como consumidores, ampliando el

8
impacto de las bondades de la elección en términos de involucramiento en la educación de los
niños y voz en el sistema. A continuación se mencionan las ventajas de un sistema de
subvenciones, en comparación con sistemas tradicionales de distribución de recursos en
educación, algunas de ellas corroboradas por la experiencia chilena, otras sólo fundamentadas en
la teoría.

1. Incentivo a la expansión y premio a la calidad.

Un sistema de financiamiento basado en un subsidio a la demanda, como el sistema de
subvenciones, pretende generar un mercado de educación con demandantes que pueden elegir a
qué oferente “comprar” sus servicios, con libre entrada y salida de proveedores y libre
competencia entre sectores público y privado, con o sin fines de lucro. El nivel de competencia
está relacionado con la eficiencia en la producción de cualquier bien o servicio. El sistema de
subvenciones, pretende generar competencia en el sector educación.

La lógica del modelo de subvenciones se basa en el supuesto fundamental que las familias
escogerían establecimiento educacional en forma racional, y que la variable principal en la cual
basarían sus decisiones sería la calidad de la educación impartida. Así, la competencia entre las
distintas unidades educativas debería centrarse en el mejoramiento de la calidad del servicio
educacional entregado. Los establecimientos deberían preocuparse de hacer el mejor uso posible
de sus recursos escasos para maximizar la calidad de la educación impartida. En el sistema de
subvenciones los establecimientos no sólo deben preocuparse que los alumnos se inscriban, lo
que ya es virtuoso, sino además de que, una vez inscritos, asistan a clases. En contrapartida, en el
sistema tradicional, ambos incentivos están ausentes para los actores locales3.

A un nivel de sistema el mejoramiento se produciría no sólo porque cada establecimiento tiene

los incentivos a mejorar su calidad con eficiencia, sino también porque las unidades de mejor
calidad, o que se adapten más rápido a las demandas de la gente, crecerían, y las que lo hiciesen
más mal (o menos bien) perderían alumnos, verían reducidos sus ingresos y tenderían a
desaparecer.

2. Orientación hacia las familias y diversidad

El sistema de subvenciones genera también un incentivo a preocuparse de las preferencias y
necesidades de las familias. Interesados en atraer y mantener a los alumnos en sus aulas, los
establecimientos educacionales deberán ir respondiendo a lo que quieren las personas. La teoría
indica que en ambientes suficientemente competitivos, las familias buscarán establecimientos con
un sello, deportivo, artístico, académico, etc. Así los establecimientos educacionales se irían
especializando en distintos “segmentos del mercado”. Estas fuerzas competitivas que llevan a
preocuparse por las preferencias y que por consiguiente generan diversidad, están ausentes en los
sistemas de financiamiento tradicionales, donde la tendencia es más bien hacia la reproducción de
un patrón nacional homogéneo.

3. La familia como fuente de control y recursos

Un tercer tipo de beneficios sería una mayor disposición de las familias a “involucrarse”,
informándose más y exigiendo una buena gestión a las propias escuelas. En el proceso de adquirir

3
Obviamente el sistema tradicional también tuvo una importante capacidad expansiva, pero lo hizo movilizando otro
tipo de recursos e incentivos, menos localmente situados.

9
información sobre educación para seleccionar adecuadamente el establecimiento educacional
para sus hijos, los apoderados aprenderíann sobre asuntos importantes del proceso escolar.
Posteriormente se preocuparán de lo que está ocurriendo al interior del establecimiento y
especialmente de los resultados que éste alcance. Dotado de mayores atribuciones como
ciudadano, gracias a la creíble amenaza de castigar al proveedor del servicio educacional con el
retiro de su hijo(a), podría exigir buenos resultados, mejor trato, progresos sostenidos, informes
periódicos, etc. En este sentido amplía las posibilidades de que emerja la “voz” de las familias
(Hirschman, 1973).

Una extensión particular de este beneficio, es que se abre la posibilidad de aprovechar mejor la
“disposición a pagar” de las familias, permitiendo situaciones diversas según dicha disposición y
su capacidad de pago. Esto incrementaría el volumen de recursos privados invertidos en el
sistema, lo que eventualmente posibilita focalizar mejor el gasto público. En Chile, esto se ha
permitido a partir de 1993, con la ley de financiamiento compartido.

4. Reducción de la burocracia
Un cuarto elemento que se ha destacado es la posibilidad de reducir la burocracia asociada a los
sistemas centralizados, burocracia que por sus dimensiones sería escasamente eficiente, lenta de
modificarse y difícilmente sujeta del “control social”. No existe evidencia en este sentido en el
sistema chileno, ya que la reducción de personal del ministerio de educación durante la década de
los ochenta habría sido compensada con el aumento de la burocracia en los municipios.

5. Distribución objetiva de recursos públicos

La subvención por alumno distribuye recursos entre los establecimientos en función de un
parámetro objetivo y transparente. Las unidades escolares tendrán así recursos proporcionales al
real servicio que prestan. En contrapartida, en el sistema tradicional la probable ausencia de
parámetros claros para la asignación de recursos puede llevar a que una proporción exagerada de
recursos sea invertida en establecimientos relativamente poco eficientes o en aquellos que gozan
de una influencia relativamente mayor.

6. Ajustes en función de los costos de educar a poblaciones diversas

El mecanismo de la subvención permite además ajustes que, sin perder su objetividad, porque no
son discrecionales con uno u otro sostenedor, permite al sistema ser más justo y eficiente. Así el
monto del subsidio debiese variar de acuerdo a los costos reales de la prestación del servicio
educacional, según el nivel, modalidad o ubicación geográfica de los establecimientos.
Asimismo, el sistema permite focalizar mejor el gasto público, elevando el subsidio para las
poblaciones más necesitadas, cuya educación es más costosa, por ejemplo, por provenir de
familias con pocos recursos culturales, o por ser alumnos con necesidades educativas especiales.

7. Flexibilidad para la expansión del sistema

Un último beneficio del sistema de subvenciones se relaciona con el tratamiento de los procesos
de inversión y de incremento de cobertura. Por la existencia de una ley de subvenciones
educacionales, el Ministerio de Educación ya no tiene que negociar anualmente con el de
Hacienda el incremento de cobertura del sistema escolar. La ley de subvenciones entrega una
garantía a los agentes locales –públicos y privados- que invierten en el sistema, los que de este
modo sólo deben asumir el riesgo de no poder captar la cantidad de alumnos que esperaban, pero
no el riesgo del precio asociado a esa cantidad. No obstante, en la década de los ochenta, parte del

10
ajuste fiscal que siguió a la crisis de 1982 se logró a costa de reducir el valor de la subvención por
alumno. La descentralización del riesgo de inversión llevaría a una mayor racionalidad en las
decisiones de localización y de capacidad del recinto, pues el agente local cuenta con mejor
información y con incentivos para tomar buenas decisiones, aunque puede generar subinversión
si estos agentes son aversos al riesgo.

Problemas del sistema de subvenciones

Por otra parte, los grandes problemas del funcionamiento de un sistema de subsidio a la demanda
en educación, cualquiera sea su forma, son múltiples. A continuación se exponen aquellos
destacados en la literatura internacional, todos ellos experimentados en el caso chileno.

1. Competencia basada en la manipulación de indicadores de calidad.

La introducción de un sistema de subsidio a la demanda cambia radicalmente el balance de la
relación de las familias con respecto al establecimiento educacional y los profesores, dotando a
las primeras del poder que tienen los clientes respecto a cualquier proveedor de bienes y
servicios. Esto resuelve el problema de agencia4 estableciendo en las familias la función de
principal respecto a los trabajadores del establecimiento. El problema por resolver es que tanto
los múltiples y complejos procesos que ocurren al interior de la escuela como el producto final de
ellos en los alumnos, son difícilmente comprensibles para los padres y apoderados. En el caso de
otros bienes, los consumidores pueden determinar su nivel de satisfacción, sobre la base de
características más fáciles de evaluar. En educación existen fuertes asimetrías de información que
hacen difícil que esta retroalimentación se produzca.

La resolución de este problema requiere la generación de sistemas de evaluación que permitan

apoyar las decisiones de las familias y comparar resultados entre distintos establecimientos y
respecto a estándares deseables. Esta es la finalidad del SIMCE (Sistema de Medición de la
Calidad de la Educación), que comienza a difundirse públicamente a partir de 1995. Sin embargo,
este indicador puede generar otras distorsiones. En particular potencia el más complejo de los
problemas asociados a un subsidio a la demanda, la llamada “competencia-S” (Glennerster,
1993): una forma de mejorar el resultado promedio de una escuela es excluir de ella a los
alumnos de menor rendimiento, potencial (por ejemplo, estudiantes más pobres) o real (por
ejemplo, estudiantes repitentes o de bajas notas). Esto tiene efectos negativos directos sobre los
alumnos y las familias afectadas, distorsiona la competencia por calidad educacional y acrecienta
la segmentación social del sistema escolar. El resultado neto a un nivel agregado puede ser
incluso una reducción de la calidad del sistema, en la medida que la homogeneización de las
características de los estudiantes de cada curso deteriore el rendimiento total promedio, al
perjudicar a los alumnos que están por debajo del promedio de rendimiento más que lo que

4
El dilema de agente-principal se produce porque el principal (usualmente quien contrata y remunera un trabajo) no
puede tener certeza de que sean sus objetivos los que orientan la actividad del agente (quien realiza el trabajo por
encargo del principal) ni tampoco puede verificar la eficiencia y eficacia de esas acciones. Si se pudiese especificar
exactamente lo que se espera de cada unidad educativa y eso fuese mensurable, el problema desaparecería. En el
caso de la educación financiada por el Estado, el principal “Estado” está muy lejos del agente “escuela” o
“profesores”, por lo que debe recurrir al diseño de mecanismos como el sistema de subvenciones o el SNED, que se
describe más adelante. Por las limitaciones de estas fórmulas y sus alternativas de control burocrático más
tradicionales, el peso del "control" debe moverse hacia quién recibe la prestación del servicio.

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podría mejorar la situación de los buenos alumnos. Hsieh y Urquiola (2001) encuentran que este
efecto sería importante en el caso chileno, al punto de revertir posibles ganancias de eficiencia.

Estos procesos, sedimentados por su funcionamiento en tiempos prolongados, derivan en que las
categorías de alumnos más difíciles de educar (cualquiera sea la causa) sean sistemáticamente
evitados por todos los establecimientos que se encuentran en condiciones de hacerlo. Dicho de
otro modo, la preocupación por la equidad educativa puede ser sistémica, pero en un régimen
como éste, no está situada en cada unidad. Las “soluciones” por la vía de crear establecimientos
“especializados” en estos alumnos, son cuestionables educativa y socialmente.

Más allá de los rendimientos que se pueden alcanzar, la “mezcla social” es considerada uno de
los objetivos que debiera perseguir un sistema educacional, o al menos una de las externalidades
positivas que debiera tomarse en cuenta. En esta línea de razonamiento, se supone que una
experiencia educacional común donde conviven estudiantes de distintos sectores sociales y
capacidades iniciales facilita que estos compartan valores y apoyen a las instituciones
económicas, políticas y sociales de una democracia5.

En realidad el problema que causa la competencia-S es inherente a la imperfección de la

información respecto al "producto" del sistema escolar, y a la necesidad de generar indicadores
para medir el producto y resolver el problema de información, asegurando que la calidad del
sistema vaya mejorando. Si se quiere colocar el énfasis del sistema en los resultados y que éstos
tengan alguna incidencia para profesores y escuelas, independientemente de que este énfasis se
logre a través de un subsidio a la demanda o de incentivos por el lado de la oferta, la medición y
el control públicos son necesarios. Los establecimientos educacionales optimizarán sobre el valor
del indicador y no sobre la verdadera calidad de su producto. Y esto puede tener las
consecuencias negativas que acabamos de revisar. Es este énfasis en resultados brutos lo que
puede llevar a una dinámica de competencia S.

Una medida que aborda indirectamente esta problemática es el Sistema Nacional de Evaluación
del Desempeño (SNED), implantado a partir de 1996, que en su filosofía pretende acercarse al
valor agregado por los establecimientos educacionales (González, 1998), entregando un premio al
25% de los establecimientos subvencionados mejor evaluados a partir de un índice compuesto
(ver Mizala y Romaguera, 2002a). Esta idea sería completamente factible si se hiciesen
evaluaciones del progreso a través del sistema para cada alumno, lo que podría vincularse por
ejemplo a exámenes externos (Eyzaguirre y Le Foulon, 2001a). Con el afinamiento de este tipo
de instrumento sería eventualmente factible, a futuro, avanzar hacia un esquema de
financiamiento que considere no sólo la asistencia de los alumnos, sino también sus resultados.
Lo importante es que los establecimientos no sean recompensados por sus resultados brutos sino
por el valor agregado que aportan a cada estudiante, del que deben hacerse responsables desde el
comienzo hasta el final de sus estudios.

5
Cabe mencionar que las fuerzas que llevan a la segmentación social en el sistema imperante en Chile son tres. En
primer lugar, una que no tiene que ver con la política educacional es la segmentación espacial de las ciudades, donde
los barrios y comunas tienden a concentrar grupos cada vez más homogéneos, a través del impacto de esta dinámica
en el valor del suelo urbano. En segundo lugar, la competencia S tiende a producir una segmentación por
capacidades reales o esperadas (es decir a través de la expulsión o de la selección de estudiantes). En tercer lugar, la
política de cobro en establecimientos con financiamiento compartido y particulares pagados hace que los recursos
con que cuentan los estudiantes varíe directamente con el nivel socioeconómico de las familias.

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Aún cuando el SNED penaliza en el valor de su índice la expulsión y selección de estudaintes, no
es suficiente para disuadir estas conductas. No obstante, cuando la sociedad ha hecho una opción
porque toda su población alcance el nivel de enseñanza media, no se concibe que a una parte de
esa población le sea negado ese derecho. En la práctica, entran en conflicto dos principios
jurídicos, ambos consagrados en la Constitución chilena: la libertad de enseñanza y el derecho a
la educación. Aún cuando de acuerdo al derecho internacional (que se va imponiendo de la mano
de la globalización) debiera predominar el segundo sobre el primero, lo cierto es que en este
momento se enfrenta una situación de conflicto. La teoría económica recomendaría resolver esta
encrucijada respetando ambos, al obligar a las instituciones que violan el principio del derecho a
la educación a compensar por las externalidades negativas que genera la expulsión de estudiantes,
tanto sobre éstos como sobre el resto del sistema educacional, que en virtud de ese derecho debe
hacerse cargo del estudiante afectado. Podría ser recomendable que se especificaran
transparentemente y por ley las reparaciones, de modo de evitar la incertidumbre y los costos
asociados a los procesos judiciales que dirimirían cada situación específica en caso de dejarse
abierto en términos generales el tema.

2. Elecciones no racionales de las familias

En todo caso, la publicación de información no garantiza que las decisiones de las familias de los
estudiantes sean racionales con arreglo a este criterio de calidad. La “racionalidad” de la decisión
de las familias es cuestionada por los detractores de la opción subsidio a la demanda tanto por la
disponibilidad y confiabilidad de la información como por la real capacidad de hacer un uso
adecuado de ella. Es cierto que la publicación y amplia difusión de los resultados del SIMCE
facilita que efectivamente los padres y apoderados lo utilicen y que el SNED entrega información
adicional, corrigiendo algunos de los problemas asociados al uso del SIMCE; pero el acceso a
dichas fuentes de información se encuentra desigualmente distribuído, de modo que nada
garantiza que todos los padres tomen decisiones informadas. Además, es difícil impedir que los
padres y apoderados se vean influenciados por propaganda de escaso contenido educativo, rica en
cambio en símbolos de status (como uniformes especiales o nombres en inglés). Es lo que ocurre
en el caso de los otros bienes y servicios, pero que en educación genera especial preocupación
por las características del bien y la segmentación social que pueden llevar asociados esos
fenómenos. Un mayor y mejor uso de información por parte de las familias y las comunidades
educativas en general, requiere campañas de difusión de derechos de los consumidores,
fortalecimiento de las organizaciones de padres y alumnos, oficinas de información o guías para
usuarios6.

3. Problemas en zonas de baja densidad poblacional

Un tercer gran tema emerge con respecto al tratamiento de las zonas rurales. Por una parte, la
provisión de educación tiene fuertes economías de escala. En las escuelas básicas, los costos

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Qué criterios tienen en cuenta las familias al momento de elegir colegios para sus hijos y, más en general, cuál es la
evaluación que los diferentes grupos sociales tienen de la calidad de la educación que reciben, son preguntas de
enorme complejidad e importancia para este punto, y sin embargo no han sido suficientemente estudiadas. Por
ejemplo, sistemáticamente las encuestas de opinión muestran que los sectores pobres –cuyos hijos estudian en las
escuelas con más bajos resultados- son los que tienen un juicio más positivo de la educación que reciben. Por otra
parte, algunos estudios han detectado avances respecto al tipo de información (educativamente relevante)
considerada en la elección de establecimiento por las familias en el área metropolitana de Santiago (Aedo, 1996, y
Medlin, 1996).

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medios decrecen fuertemente hasta los noventa alumnos; y en los liceos el costo medio mínimo
se alcanza cerca de los 1.200 alumnos en Inglaterra y por sobre los dos mil en Estados Unidos
(Johnes,1993). En consecuencia, el subsidio por alumno debe ser mayor en las zonas de baja
densidad poblacional. En 1988 se creó la subvención de ruralidad, pero sólo en 1995 el tema fue
abordado en forma decidida, cuando en función de estimaciones de costos de funcionamiento
para distintos tipos de establecimientos, se modificaron la tabla y el piso de ruralidad, así como
las condiciones de acceso a este incremento de la subvención. En todo caso, las correcciones por
ruralidad no deben neutralizar los incentivos a captar más matrícula y aprovechar las economías
de escala, aún en las zonas más apartadas. Es así como, por ejemplo, la fusión de escuelas
pequeñas fue recompensada con la mantención de los incrementos de subvención por tamaño
durante los tres años siguientes a la fusión.

Por otra parte, los incentivos a mejorar calidad por la vía de atraer más alumnos no pueden
funcionar en zonas donde sólo hay “espacio” para un único proveedor. Para que el monopolista
se preocupe de la calidad es necesario un adecuado complemento del derecho a cambiarse de
establecimiento. La difusión de resultados y una mayor “voz” de las familias en escuelas y liceos,
pueden generar dinámicas de cambio más eficientes que la opción de “salida” o “voto con los
pies” consagrado por el sistema de subvenciones. Asimismo, el SNED otorgará incentivos
adicionales al mejoramiento de calidad. Con todo, la autoridad pública debiese tener alguna
atribución para intervenir escuelas de baja calidad que sistemáticamente no mejoran su servicio.
Nótese, en todo caso, que el problema del monopolio también existe dentro del paradigma de
subsidiar la oferta.

4. Espiral de deterioro en los procesos de pérdida de matrícula por bajo prestigio

Un cuarto tipo de problema tiene su origen en que el mejoramiento de calidad requiere que los
malos establecimientos vayan perdiendo alumnos, hasta eventualmente cerrar si no son capaces
de mejorar. Sin embargo, el cambio de escuela, contrariamente al cambio de marca de jabón,
tiene altos costos para los estudiantes y para el sistema. El proceso que culminaría eventualmente
con el cierre de una escuela, puede ser lento e involucrar un deterioro paulatino de la calidad de la
educación, que sufrirán los alumnos que permanezcan en ella durante más tiempo. Esta situación
puede sugerir intervenciones antes de atravesar ese doloroso proceso, rol que sería asumido por la
supervisión técnico-pedagógica y los programas de apoyo focalizado. Malos resultados
sistemáticos, a pesar de las intervenciones anteriores, plantean también la necesidad que los
administradores locales puedan cambiar al equipo directivo (posibilidad abierta con los cambios
logrados en la ley 19.410 de 1995 y 19.532 de 1997), o cerrar establecimientos y reubicar a sus
estudiantes (lo que fue abierto con las reformas legales de 1995, en el caso municipal). En el caso
de los establecimientos particulares el propietario está facultado para tomar ese tipo de medidas,
y tiene los incentivos a hacerlo debido a la amenaza a su supervivencia. El cumplimiento de la
función de garante de la fe pública que cabe al Estado respecto a la educación escolar pudiera
permitir medidas más directas, precedidas de advertencias fundadas en amenazas creíbles de
intervención o liquidación en casos extremos.

Este problema remite a otro de mayor profundidad. La lógica de mercado aplicada a educación,
supone que “alguien sabe” educar con efectividad a los sectores de alumnos más necesitados (por
ejemplo, los pobres, o los pertenecientes a etnias tradicionalmente excluídas), y que todo el
asunto consiste en cambiarse al proveedor correcto. Sin embargo, diversos estudios (CIDE, 1999;
Asesorías para el Desarrollo-Santiago Consultores, 2000; TIMSS 1999) y los resultados del

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SIMCE indican que en verdad las causas por las que estos alumnos obtienen bajos resultados
trascienden a las escuelas y se ubican a nivel del conocimiento y las capacidades profesionales
docentes: son pocos quienes poseen el saber profesional para educar con efectividad a estos
alumnos. De hecho, en promedio a los pobres les va más mal independientemente del tipo de
escuelas al que asistan. Sobre esta base hay quienes piensan que es la lógica del mejoramiento
espontáneo, basado en la simple selección de la escuela correcta, la que podría estar fallando.
Desde esta visión se justificaría una política pública de “generación de oferta” para esos sectores
sociales (formación y capacitación docente, materiales didácticos y textos de estudio apropiados,
asesoría institucional a las escuelas, etc.). Alternativamente, desde la propia lógica del sistema de
subvenciones, sería necesario reconocer el mayor costo que significa educar a estudiantes con
mayores carencias iniciales. El valor de la subvención podría reconocer que educar a la población
más pobre tiene un mayor costo, permitiendo un pago inversamente proporcional a la
vulnerabilidad social de las familias, como ocurre de hecho en Holanda (Ritzen et al., 1996). Esta
alternativa funcionaría aún más eficientemente si el sistema de información de calidad entregara
(como en Nueva Zelandia) información sobre “valor agregado” por los establecimientos
educacionales (es decir corrigiendo por las características iniciales de los estudiantes) y no
meramente sobre los resultados brutos. En todo caso, estas dos lógicas no son necesariamente
excluyentes y constituye un desafío para las políticas hacerlas funcionar complementariamente.

5. Asincronías entre el crecimiento de la población y el aumento de oferta educacional

Un quinto tipo de problema surge a partir de la privatización o descentralización del riesgo de la
inversión. En primer lugar, agentes razonablemente aversos al riesgo subinvertirán en
establecimientos educacionales. En el caso de las autoridades municipales, éstas pueden no tener
un especial interés en aumentar sus responsabilidades haciendo crecer el sistema de educación a
su cargo. En segundo lugar, las decisiones de localización de conjuntos habitacionales son
tomadas por una repartición del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, hasta 1994 sin una debida
consideración de las necesidades de servicios públicos de salud y educación en el área. Estas
decisiones no involucran a agentes locales que podrían reaccionar planificando anticipadamente
la infraestructura de este tipo de servicios. El tiempo de construcción de conjuntos habitacionales
para miles de familias que provienen de otras comunas puede tomar menos de un año, mientras el
proceso de construcción de establecimientos municipales puede ser mucho más lento y
engorroso, ya que involucra varias instancias técnicas y políticas. La falta de planificación urbana
también llevó, en algunas zonas, a no provisionar adecuadamente terrenos para construir los
necesarios recintos de servicios. La respuesta privada tampoco ha sido automática, lo que ha
producido escasez en algunas comunas, y la consiguiente utilización de mecanismos de
racionamiento vía precios, que han provocado quejas de las familias respecto al mecanismo de
financiamiento compartido.

6. Externalidades negativas del desplazamiento cotidiano de estudiantes

Un sexto problema se deriva del desplazamiento de estudiantes. La efectividad del mecanismo de
elección depende de que los estudiantes puedan desplazarse de una comuna a otra. En zonas
urbanas (donde esta posibilidad es viable), se producen externalidades negativas de estos
desplazamientos, al aumentar los tiempos de transporte y en el caso de Santiago, la
contaminación. A esto debe añadirse los costos directos del transporte, que aunque son
internalizados privadamente (y por tanto el beneficio que los estudiantes derivan del traslado
parece superior a este costo privado), el propio costo puede deberse al deterioro de la educación
en las zonas desde donde los estudiantes emigran, que puede ser endógeno al sistema de

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subvenciones. En Chile, de acuerdo a la encuesta CASEN 1998, un tercio de los estudiantes
urbanos conmutarían de comuna de residencia en la enseñanza media, lo que es parejo en todos
los quintiles de ingreso. En contraposición, en la enseñanza básica sólo el decil de mayores
ingresos conmuta a este nivel, contra menos de 10% en los otros deciles (González et al., 2001).

Políticas nacionales y sistema de subvenciones: críticas y fundamentos.

Muchos de los problemas revisados en la sección anterior se agudizan en un sistema de

subvenciones, pero no son inherentes ni exclusivos de él. Buena parte de estos problemas son
tensiones que provienen del intento por mejorar la calidad educativa, los incentivos y la eficiencia
en el uso de recursos al interior del sistema escolar.

Desde una postura tradicionalista del sistema escolar y algunas visiones de izquierda, se ha
criticado al régimen de financiamiento asociado a la población escolar efectivamente atendida
por las escuelas, así como a la administración descentralizada de éstas, y por extensión a las
políticas de la década pasada, por ser un simple complemento de los sistemas de gestión local y
financiamiento a la demanda. Sin embargo, algunos de los aspectos más discutidos se relacionan
con el esfuerzo por poner énfasis en los resultados del aprendizaje de los niños, la necesidad de
generar indicadores y sistemas de evaluación para conocer el estado actual y evolución del
sistema en este aspecto; como también con la convicción de que es útil aumentar el control social
y la presión sobre el sistema escolar y los profesionales de la educación, en orden a hacerles
(como al resto de los profesionales) responsables por los resultados de su trabajo. Aumentar la
competitividad nacional exije abordar estos desafíos, ya sea en sistemas escolares centralizados o
descentralizados, con o sin participación significativa de instituciones privadas, e
independientemente de la forma en que se traspasen los recursos a las unidades.

Por otro lado, desde sectores de la derecha y el mundo académico de la economía, hay una
apreciación crítica de las políticas desarrolladas durante los noventa que argumenta que éstas no
favorecen la eficiencia y la calidad del sistema, por relacionarse con decisiones excesivamente
centralizadas. En lo que sigue distinguiremos dos ejes: la política hacia los docentes y las
iniciativas a través de programas educacionales. Antes de describirlas, un dato de contexto: gran
parte del gasto público en educación es definido en el nivel local, ya que las transferencias
realizadas a través del sistema de subvenciones a los sostenedores municipales y particulares más
las transferencias a los establecimientos técnico-profesionales administrados por Corporaciones
representan el 75% del gasto total del ministerio de educación canalizado hacia el sistema
escolar.

Sin embargo, la primera crítica argumenta que el Estatuto Docente limita fuertemente la
capacidad de los sostenedores municipales (y en menor medida limita también a los particulares
subvencionados) de decidir respecto a estos gastos. Lo anterior, sumado al eventual clientelismo
político y a una aparente alta tasa de licencias médicas de los docentes, sesga fuertemente el gasto
local en el sector municipal hacia remuneraciones. En efecto, en este sector, al menos el 85% de
los ingresos por concepto de subvenciones fue destinado en los años 1996 y 1997 a
remuneraciones de docentes, con 14% de los municipios del país gastando montos superiores al

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100% de sus ingresos por subvención7. Considerando el personal no docente, el 88% del gasto
total en educación realizado por los municipios va dirigido a remuneraciones. El problema con
este gasto es que en gran medida ha sido fijado por ley, por lo que los sostenedores tienen
actualmente poco margen de decisión al respecto, lo que impide aprovechar una gran virtud de la
organización del sistema escolar chileno, que son los incentivos a tomar decisiones
administrativas acertadas. Ciertamente la fundamentación de esta política en términos de hacer
justicia a la profesión docente y dar viabilidad a la Reforma es sólida, pero es innegable que ha
tenido efectos de rigidización de la gestión escolar local y distorsionado los incentivos en el
sistema. Con todo, los municipios tienen la capacidad de racionalizar su gestión de recursos
humanos (dotación y responsabilidad laboral) y en la mayoría de los casos contar con
presupuestos educacionales sanos. Las debilidades de la gestión local en este aspecto contribuyen
a aumentar las críticas hacia las políticas nacionales. En conclusión, aunque con importantes
precisiones, la primera crítica parece válida.

Veamos ahora la segunda crítica. Los programas han sido criticados porque i) contituyen usos de
recursos decididos centralizadamente por lo que; ii) reducen la posibilidad que los
establecimientos realicen las inversiones que les resulten más costo-efectivas de acuerdo a su
propia realidad particular; e iii) disminuyen los incentivos a que los estudiantes se cambien a
mejores establecimientos educacionales por temor a perder ciertos beneficios (Sapelli y Torche,
2001). Lo último es especialmente relevante para el caso de las raciones alimenticias, que son
entregadas de acuerdo a la vulnerabilidad social promedio de los alumnos de primero básico y
primero medio del establecimiento.

Como muestra González et al. (2001), se ha sobredimensionado la importancia de los programas.

En términos de factores que explican el incremento del gasto, entre 1990 y 1996, el 64%
corresponde a aumento del gasto en subvención, 8% a infraestructura, 5% a asistencialidad, 3% a
preescolar y sólo 3% a programas educacionales. En el período 1996-2000 esta última cifra se
reduce a 0%. Por otra parte, la opción de llegar rápidamente a los establecimientos con insumos y
mejoramiento de procesos se justifica ampliamente debido a la precariedad de recursos y
capacidades con los que contaba el sistema escolar en 1990. Un mecanismo centralizado de
elección de políticas y gasto se justificaba, además, desde el punto de vista económico, por cinco
razones principales:

- Economías de escala: la compra centralizada de grandes cantidades de insumos

mediante licitación pública permitía grandes reducciones de costo. Tal es el caso de
las raciones alimenticias y los textos escolares. Recientemente se ha abierto la opción
de elegir entre un menú acotado de software educativo, de asesoría privada y, en un
rango más acotado, de textos escolares.
- Innovaciones y puesta al día: los cuadros técnicos de alto nivel con que contaba el
Ministerio de Educación permitían colocar al sistema al día en diversas materias, lo
que habría sido imposible por la ausencia de difusión de estos conocimientos y
capacidades al interior del sistema escolar. Para avanzar en términos de
descentralización a futuro es necesario construir los incentivos para que el sistema
escolar aprenda, replique e innove.

7
La subvención representaba en promedio alrededor del 80% de los ingresos que los municipios gastan en
educación.

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 - Economías de ámbito: la producción conjunta de las iniciativas permitía acceder a un
abaratamiento de costos mayor que el que proviene simplemente de las economías de
escala. Hay complementariedad en el diseño de programas, en los mecanismos de
licitación, en las cadenas de distribución, etc. La escala del cambio habría sido
probablemente inmanejable desde los niveles más descentralizados.
- Focalización: algunos gastos por definición debían focalizarse por mecanismos ad-
hoc; por ejemplo, las raciones alimenticias, las becas estudiantiles y otras políticas
asistenciales.
- Externalidades positivas: si estos recursos se hubiesen transferido vía subvención, una
serie de gastos convenientes desde el punto de vista social podían no realizarse por ser
menos convenientes desde el punto de vista privado. Este podía ser el caso de las
raciones, los textos, programas como el Mece-rural que requería de una alta
coordinación, etc. Además, el impacto de los programas de mejoramiento de calidad
podía potenciarse al alcanzar los cambios una escala mayor, en la medida que haya
complementariedad entre las distintas iniciativas.

Merece mención aparte un caso especial de externalidad desde el punto de vista de las unidades
educativas descentralizadas, el perfeccionamiento de docentes. Por las mismas razones
mencionadas en la primera sección en referencia al caso de las corporaciones empresariales
administrando establecimientos técnico-profesionales, el perfeccionamiento es capital humano
general para cada sostenedor, lo que lleva a que ningún sostenedor estará dispuesto a financiarlo.
Sin embargo, desde el punto de vista del sistema escolar en su conjunto es una inversión con una
rentabilidad probablemente muy alta. Los incentivos llevarían a subinvertir en capital humano.

Complementando lo anterior, y al margen de los paradigmas de comportamiento eficiente

asociados a la competencia perfecta, la entrega de recursos en forma más descentralizada hubiese
abierto la posibilidad de que éstos también fuesen destinados a remuneraciones debido al
predominio de factores políticos. Desde esta perspectiva, el financiamiento directo del conjunto
de iniciativas aseguró que los recursos fueran efectivamente usados en los diversos programas de
mejoramiento de calidad y equidad. El conjunto de los gastos del Ministerio de Educación no
canalizados vía subvenciones permite que las remuneraciones en personal docente y no docente
representen menos del 70% del gasto dirigido a establecimientos escolares municipales. La gran
mayoría de estos programas aprovechan importantes economías de escala y ámbito y su
contabilidad separada facilita que desde el punto de vista político este gasto se haga visible y no
sea absorbido por las remuneraciones. Finalmente, las evaluaciones externas realizadas han
mostrado niveles más que satisfactorios de ejecución e impacto, tanto en procesos como en
resultados. Estos programas han sido para el sistema escolar la primera y más profunda expresión
de la preocupación pública por los resultados de aprendizaje de los alumnos en condiciones de
mayor necesidad. En consecuencia, la segunda crítica parece menos relevante que la primera. Los
programas han constituido mecanismos apropiados en la realidad particular del sistema educativo
durante la década de los noventa.

III. ANALISIS COMPARATIVO DEL GASTO EN EDUCACIÓN

Para efectos de analizar comparativamente la inversión en educación que hace un país, Schultz
(1988) sugirió descomponer el gasto en educación por niño en edad escolar en cuatro

18
componentes: tasa de cobertura; tasa profesor alumno; gasto corriente por profesor y tasa de
gasto total a gasto corriente. Para nuestros efectos parece más útil concentrarnos en el gasto en
educación como porcentaje del PIB8, que es la medida del esfuerzo relativo que está haciendo un
país, y que depende de:
- Población en edad de estudiar. Mientras más joven la población mayor la cantidad de recursos
que deben destinarse al sistema educacional, ceteris paribus.
- Población que está efectivamente estudiando (cobertura). Esta puede estar en edad de estudiar
(cobertura neta) o estar rezagada. Obviamente mientras mayor la cobertura, mayor la cantidad
de recursos, ceteris paribus.
- El número de alumnos por curso. Mientras menor el tamaño de los cursos, mayor la inversión
necesaria.
- El sueldo de los docentes. Mientras mayor es el sueldo promedio, mayor es el volumen de
recursos necesario.
- El sueldo de otros profesionales y otros gastos necesarios para producir docencia.

Hay otros factores que afectan la eficiencia del gasto, como la metodología y el curriculum, que
son de más difícil medición y comparación, y otros que pueden ser más directamente observados,
como las horas anuales de docencia. Estas últimas pueden ser incluidas dentro de la
descomposición anterior, si consideramos además el sueldo de los docentes por hora efectiva, en
lugar del sueldo mensual. De hecho, una forma en que los docentes pueden extraer renta es
trabajando menos horas que el resto de los trabajadores, con jornadas de trabajo más breves y/o
períodos más largos de vacaciones. Las condiciones de trabajo de los docentes también se ven
afectadas por el número de alumnos por curso.

Este tipo de descomposición permite aproximarse a preguntas tales como: ¿el esfuerzo qué está
haciendo un país es comparativamente alto o bajo? ¿Cuáles son las áreas en que un país está
gastando comparativamente más y en cuáles menos? ¿Hay factores demográficos que obligan a
un mayor esfuerzo? ¿Se relajará esta obligación a futuro? ¿Es adecuado el esfuerzo de cobertura
y en qué niveles hay más atraso? ¿Son grandes los tamaños de los cursos? ¿Son altos o bajos
relativamente los sueldos de los profesores (incluso Schultz utilizó este indicador como una
aproximación a la calidad)? ¿Parece eficiente la distribución del gasto? Por ejemplo, las
remuneraciones, las jornadas de trabajo y los tamaños de curso son incluidas como reivindicación
de los gremios de profesores en casi todo el mundo. Los estudios revisados anteriormente sirven
tanto para mostrar la importancia de no ceder a la presión por menores jornadas de trabajo (a
menos que no se traduzcan en menor tiempo de aprendizaje para los alumnos) como la escasa
efectividad (dudoso beneficio en términos de mejores aprendizajes y alto costo) de las otras dos
posibilidades.

Otra dimensión que conviene observar es la importancia relativa del gasto privado, que alivia la
presión sobre el presupuesto público y no tiene los costos de eficiencia de la recaudación, pero
puede generar costos en términos de equidad. Finalmente, también conviene considerar cualquier
indicador que permita comparar eficiencia relativa de los sistemas, como tasas de repetición o de
graduación oportuna.

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Esta descomposición surge a partir de una sugencia de José Pablo Arellano, quien por supuesto no es responsable
de los errores que el análisis que sigue pueda contener.

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El cuadro 1 presenta indicadores seleccionados de OECD (2001). El porcentaje de la población
que representan los niños entre 5 y 14 años es 19% en Chile y solo 13% en los países de la
OECD. Al año 2010, esta proporción habrá caído 2% en Chile y 9% en la OECD. La fracción de
adolescentes de 15 a 19 años es 8% en Chile contra 7% en OECD, pero hacia el año 2010 en
Chile esta proporción crecerá 13%, mientras en la OECD caerá 2%. Las diferencias de población
significan que para un mismo nivel de cobertura y gasto por alumno, Chile tendría que gastar un
37% más que el mundo desarrollado, y esta proporción aumentará para el año 2010 a 50%.
Nótese que la proporción sería aún mayor si no se incluyen países de menor desarrollo relativo en
el grupo OECD, como son Turquía y México.

La siguiente columna del cuadro 1 muestra la edad de término para la educación obligatoria (en
caso de haberse aprobado todos los cursos). En promedio, en los países de la OECD la formación
es obligatoria hasta dos años después que en Chile. Sólo cuatro países extienden la obligatoriedad
más allá de 16 años: Estados Unidos hasta los 17; y Bélgica, Alemania y Holanda hasta los 18
(que equivaldría a enseñanza media completa).

La proporción de menores de 5 años en el sistema preescolar como proporción de la población de

3 y 4 años es relativamente baja en Chile. Mientras en el promedio de los países de la OECD
alcanza un 60%, con valores altos en muchos de los países desarrollados de Europa y Japón, en
Chile es de 21,8%. Entre los 13 países fuera de la OECD que registran información nuestro país
es ampliamente superado por Argentina, Perú, Israel, Tailandia y Rusia, y a menos distancia por
Uruguay. Esta es, sin dudas, una de las áreas en las que Chile debe avanzar fuertemente a futuro.

En el tramo entre 5 y 14 años, la proporción de estudiantes también es más baja, con 91,3% en
Chile, contra 97,7% en OECD (notablemente solo Finlandia y Turquía se sitúan por debajo de
Chile). Siete de los dieciséis países fuera del ámbito de la OECD que presentan información
registran tasas superiores, incluyendo Argentina, Perú y Uruguay. En el tramo 15-19, Chile está
casi 12 puntos por debajo del promedio OECD, con 65,2% contra 76,9%. Sólo México y Turquía
se sitúan por debajo de Chile aunque a considerable distancia. Por el contrario, de los dieciséis
países fuera de la OECD que presentan información, sólo Brasil y Perú presentan tasas superiores
a las de Chile.

La relativamente buena posición de Chile en este aspecto es corroborada por la fracción de la

población que se mantiene escolarizada en enseñanza secundaria a la edad de 16 o 17 años (85%
y 78% respectivamente), que es bastante cercana al promedio de la OECD (89% y 79%). Para la
edad de 16 años, además de México y Turquía que tienen tasas muy bajas, Portugal, Italia y el
Reino Unido presentan tasas ligeramente inferiores a Chile. Este grupo se amplía a nueve a los 17
años. De los dieciséis países no OECD que presentan información, sólo Israel supera a Chile en
ambas edades y Perú sólo a los 17 años9.

Las columnas que siguen del cuadro 1 presentan la distribución de la matrícula entre gestores
públicos y privados. Bélgica y Holanda (que también cuentan con un sistema de financiamiento
basado en la demanda) son los únicos países de la OECD que cuentan con una proporción de la
matrícula atendida por el sector privado mayor que Chile, aunque el Reino Unido se acerca

9
Perú presenta bruscas oscilaciones hacia abajo y arriba: 70% a los 15, baja a 66% a los 16 y sube a 81% a los 17,
que despiertan algunas dudas respecto a la confiabilidad de la información.

20
bastante. De los dieciséis países no OECD que presentan información, solo Zimbabwe tiene tasas
mayores. Algunos países de la OECD tienen una proporción importante de su matrícula escolar
part-time: Australia; Bélgica; Reino Unido y Suecia superan el 14%; y Portugal y Nueva
Zelandia el 5%. De los países fuera de la OECD sólo Tailandia es comparable al primer grupo e
India al segundo.

Finalmente, las tasas de graduación de la enseñanza secundaria en Chile son bastante inferiores a
las registradas por el promedio de países de la OECD (56% contra 79%). Entre los países
latinoamericanos, Chile es ligeramente superado por Perú con 57%, pero presenta tasas mejores
que Argentina (40%), Brasil (44%), México y Paraguay (31%). En Chile, al igual que en la gran
mayoría de los países que presentan información en OECD (2001), la tasa de graduación de las
mujeres es mayor que la de los hombres (61% contra 52%). La tasa de graduación de educación
superior es más cercana a la del promedio OECD, con 10,8% contra 12,2%. Este último
promedio está notablemente influido por valores altos en Japón, Corea y algunos países del norte
de Europa. Entre los nueve países no OECD que presentan información Chile sólo es superado
por Tailandia.

El cuadro 2 presenta indicadores seleccionados de gasto. En términos de dólares PPP, el gasto por
alumno en Chile es considerablemente más bajo que el promedio OECD. Estos países gastan en
promedio 2,7 veces más en preprimaria por alumno que Chile, en primaria 2,6 veces, 3,1 en
secundaria, y 1,5 en educación superior. La menor brecha en enseñanza terciaria es atribuible,
como veremos más adelante, al mayor gasto relativo privado. No obstante la diferencia con
Estados Unidos en este último caso es de 3,6 veces.

La magnitud del esfuerzo por alumno debe evaluarse respecto a las posibilidades de cada país,
que dependen de su nivel de ingresos. En esta comparación, se puede apreciar que las
proporciones del PIB que Chile destina a los distintos niveles del sistema escolar son
relativamente parecidas a las del promedio de los países de la OECD (columnas 5 a 8). El mayor
gasto de la OECD es 1,2 veces en preescolar, 1,1 en primaria y 1,3 en secundaria. Por el
contrario, en educación superior, el gasto promedio relativo al PIB es menor en la OECD, con 0,6
veces el gasto de Chile (incluso Estados Unidos tiene 0,91 veces el de Chile). Las columnas que
siguen dejan claro que este énfasis relativo en educación superior proviene de fuentes privadas.

Sin embargo, como mostraba el cuadro 1, Chile tiene una proporción mayor de su población
estudiando en el sistema escolar que estos países. Esto hace que el gasto total en educación no
superior (columna 7) sea mayor en Chile que en el promedio de los países de la OECD: la
proporción es 1,1 veces tanto si revisamos pre-primaria (columna 11), como el conjunto de
primaria y secundaria, aunque cae en el último ciclo de secundaria a 0,9 veces. En educación
superior la proporción se eleva a 1,4 veces (columna 15), lo que es inferior al inverso de 0,6
debido a que en este nivel Chile tiene una menor proporción de estudiantes. En los totales de
gasto, Chile alcanza 6,2% del PIB, bastante por encima de los otros países latinoamericanos que
reportan el indicador. Otros países con niveles de gasto entre 6 y 6,5% del PIB son Austria,
Canadá, Francia, Estados Unidos y Filipinas. De los países que presentan información para este
indicador, 21 están por debajo de 6%. El grupo de países que tienen un gasto superior a este
rango puede descomponerse en aquellos entre 6,8% del PIB y 7,2%, que incluyen Islandia,
Corea, Noruega, Suecia y Dinamarca. Tailandia con un 7,6% e Israel con un 9,6% son los países
que más gastan relativamente en el mundo.

21
Mientras el gasto público como porcentaje del PIB es un 41% mayor en la OECD que en Chile, el
gasto privado es 3 veces mayor que el promedio de países o 136% superior al total OECD. Al
considerar solo el sistema escolar encontramos que el gasto público promedio de los países de la
OECD excede en 30% el de Chile, mientras el privado es un 70% inferior. En educación superior
el gasto público de la OECD es un 86% superior, pero el gasto privado es un 77% inferior. Sólo
Corea, dentro de los países de la OECD, tiene una proporción de gasto privado dentro del total
comparable a la de Chile, notablemente dirigido hacia educación superior. La proporción de gasto
privado en educación superior también es alta en Estados Unidos y Japón. Entre los otros países
en desarrollo incluidos en la muestra, Perú, Filipinas y Tailandia tienen elevado gasto privado,
pero especialmente en el sistema escolar. La proporción del gasto público dirigida hacia
educación superior es 31% promedio en los países de la OECD, aunque Corea y Japón están
levemente por debajo de la mitad de esa cifra. Chile tiene un 21%, uno de los más bajos del
mundo, después de los dos anteriores y Filipinas. Argentina, Brasil, Perú y Uruguay tienen tasas
que oscilan entre 29 y 34%.

Como proporción del gasto público, el gasto en educación alcanza al 16,1% en Chile, lo que
excede en 25% el promedio de la OECD, donde sólo 3 de 24 países superan al nuestro
(levemente, excepto México, con una proporción de 22,4%). Por el contrario, cuatro de los siete
en desarrollo con información superan a Chile por más de un 20%. El desbalance de la
proporción de gasto público entre Chile y los países de la OECD, aparentemente paradójico si se
observa la levemente menor proporción de recursos destinados a educación por el sector público
como porcentaje del PIB, se explica por un menor gasto público promedio en nuestro país.

En el sistema escolar la proporción del gasto de capital en el total es similar en Chile que en los
países de la OECD, pero la proporción que se gasta en sueldos de personal es mucho menor (61%
contra 20%). Entre los países que presentan información sólo Suecia, la República Checa y
Filipinas tienen una proporción comparable. Estos datos son contradictorios con lo que sigue, por
lo que deben ser revisados con precaución.

La conclusión del análisis de gasto es que Chile está realizando un importante esfuerzo en su
sistema educativo, más allá de lo que cabría haber esperado inicialmente, dadas las predicciones
de las elasticidades calculadas por Schultz (1988). El énfasis en el gasto privado en educación
superior parece plenamente justificado (ver González, 2001), permitiendo la concentración de
recursos públicos en el sistema escolar. El gasto privado en este último nivel está concentrado en
establecimientos particulares pagados. A futuro sería interesante evaluar comparativamente la
segmentación e inequidad de recursos en el sistema educacional chileno comparado con otras
naciones, análisis que no es posible realizar actualmente con la información disponible. Sin
embargo, la necesidad de incrementar cobertura en todos los niveles requerirá un mayor esfuerzo
o reducciones de costos asociadas a mayor eficiencia, que no parecen estar en la agenda. Los
cambios demográficos no aliviarán esta necesidad en el futuro cercano.

Los salarios de los profesores han sido uno de los principales gastos durante la década. Esto ha
tenido un importante efecto en la situación de éstos si se les compara con sus colegas de otras
latitudes (cuadro 3). En dólares comparables, los salarios de los profesores chilenos son los
mayores de los once países no OECD que reportan información, e incluso superan los de México,
Turquía, Hungría y la República Checa. Sin embargo, la comparación más relevante es relativa a

22
las posibilidades de la economía de cada país. Como proporción del producto, pocos países no
OECD superan el esfuerzo de Chile: Jordania; Filipinas; y Túnez respecto al salario inicial; a los
que se añade Tailandia en el caso del salario con 15 años de experiencia. Sin embargo, Chile
supera a todos los países de la OECD, excepto a Corea para el caso de salario con 15 años de
experiencia, con valores que están entre 73% (en el caso del salario inicial) y 40% (en el caso del
salario con 15 años de experiencia) por arriba del promedio de esas naciones10. No presentamos
los valores para educación secundaria, pero la situación no cambia mucho excepto por el hecho
que Argentina, Suiza y Malasia suben notablemente, superando a Chile para la proporción con 15
años de experiencia. La relación con el promedio de la OECD cae a 66% (salario inicial) y 35%
(salario con 15 años de experiencia) en educación secundaria inferior, y a 62% y 29%
respectivamente en secundaria superior. Esto refleja una estrategia de mejoramiento relativo de
las rentas de los profesores de enseñanza media en varios países que es más profunda que la de
Chile. Sin embargo, la proporción que Chile está gastando en sueldos es muy alta, y a juzgar por
los estudios internacionales sobre factores determinantes de calidad no representa un uso muy
eficiente de los recursos.

El cuadro 4 nos muestra que las tasas de alumnos por profesor en Chile son altas respecto al resto
del mundo. Exceden el promedio de los países de la OECD en 86% en primaria y entre 91% y
120% en secundaria (la tasa para pre-primaria está sin duda sobre estimada en Chile). Zimbabwe
y Filipinas son los únicos países de los que presentan información que superan a Chile en
primaria, aunque Corea se acerca bastante. En secundaria, sólo Filipinas (en el nivel que presenta
información), México y Brasil superan a Chile. Cabe recordar que los tamaños de los cursos
tienen poca incidencia en los resultados de aprendizaje, por lo que la estrategia chilena en este
aspecto parece conveniente en el sentido de ahorrar recursos en un área que es poco costo
efectiva.

Finalmente, las estadísticas respecto a número de horas de enseñanza anuales esperadas de un

docente indican que Chile alcanza a fines de los noventa (y por tanto en una situación de
transición) 860 en todos los niveles del sistema escolar. El tiempo total de instrucción estimado
para cada estudiante (incluyendo horas de curriculum electivo), a los 12 y 13 años es 990 horas
subiendo a 1020 a los 14. Respecto a horas de enseñanza, Chile está, dependiendo del nivel de
enseñanza, entre un 7% y un 30% por encima del promedio de países de la OECD. Ocho de estos
países de la OECD superan a Chile en primaria, cuatro en secundaria inferior y tres en secundaria
superior. Entre los países latinoamericanos solo Argentina en secundaria supera a Chile en horas
de enseñanza al año.

Respecto a tiempo de instrucción, Chile excede el promedio de la OECD entre 5% y 10%, siendo
superado por Australia, Austria, Bélgica (sector francés), Grecia, Italia, México, Holanda y
Escocia en todos los niveles excepto en aquellos donde éstos no informan. Entre los países en
desarrollo con mayor tiempo de instrucción destacan todos los del sudeste asiático y Uruguay,
que con tiempo de enseñanza un 15% inferior supera entre 30 y 49% a Chile debido a las tareas.
Aparentemente Chile está siguiendo una estrategia que privilegia el tiempo de enseñanza
ocupando más intensivamente a sus profesores, relativamente a otros países que están también

10
Nótese que esta proporción refleja muy bien la opción de Chile de mejorar especialmente los salarios de entrada a
la profesión de modo de alterar en el más corto plazo posible los incentivos para los postulantes a la educación
superior.

23
sometiendo a sus estudiantes a jornadas anuales más largas de instrucción, pero que no extienden
aparentemente la jornada laboral a sus profesores. Darle un contenido pedagógico a las horas de
enseñanza adicionales que Chile está introduciendo parece fundamental para asegurar que ese
esfuerzo se traduzca en resultados.

IV. CAPACIDADES INTELECTUALES DE LA POBLACIÓN EN CHILE11

Para analizar el nivel de capacidades de la población adulta de un país, tradicionalmente se ha
considerado dos indicadores fundamentales: la proporción de analfabetos (definidos como
personas que no pueden leer ni escribir) y el nivel educacional de las personas (ya sea los niveles
de egreso de los ciclos escolares o los años promedio de escolaridad). Sin embargo, ambos
adolecen de serias limitaciones. En primer término el analfabetismo así definido constituye un
estándar muy básico para los requerimientos de la sociedad contemporánea y la virtual
universalización de la enseñanza primaria ha quitado relevancia a ese problema. En segundo
lugar, es claro que el mercado ocupacional utiliza las credenciales educativas como poderosas
señales de distinción y orientación, sin embargo, al no existir sistemas de evaluación de los
aprendizajes de largo tiempo de funcionamiento (en Chile opera hace poco más de una década y -
por limitaciones metodológicas- no permite hacer comparaciones entre cohortes de alumnos)
persiste un signo de interrogación sobre el valor sustantivo de la acreditación escolar como
garantía de mayores conocimientos y capacidades. Por último, el país nunca ha contado con
definiciones curriculares apropiadas para definir estándares de conocimientos y capacidades que
permitan tener un patrón de referencia válido con el cual contrastar los aprendizajes de la
población y determinar la fracción de ella que ha alcanzado dicho estándar.
De algún modo, el estudio International Adult Literacy Survey, realizado por la OECD entre
1994 y 1998, y que contó con la participación de Chile, cumplió este triple objetivo (ver OECD,
2000) al i) renovar el concepto de alfabetización actualizándolo según las demandas del mundo
contemporáneo, ii) evaluar las capacidades reales del conjunto de la población del país,
permitiendo diferenciar a las personas según su edad, nivel educacional y tipo de ocupación,
entre otras; y iii) definir dominios relevantes de la capacidad lectora de la población y niveles de
desempeño al interior de cada uno, permitiendo la comparación internacional de poblaciones de
tan diferentes características, generando así un marco de referencia adecuado para ubicar la
situación de cada país. En base a esta investigación responderemos la pregunta con que se inicia
esta sección.
El estudio evaluó la capacidad de lectura compleja de la población mayor de 15 años. Estas
capacidades, que incluían lectura de prosa, documentos e información cuantitativa, se las
considera crecientemente decisivas para las oportunidades de las personas y los países conforme
la economía transita hacia la “era de la información”.
En cada uno de los tres dominios se establecieron 5 niveles de competencia, en donde el nivel 1
representa un nivel de capacidad claramente insuficiente para las demandas de la sociedad
contemporánea (lo que no es sinónimo de analfabetismo en el sentido clásico, sino que significa
que las personas, aunque leen, lo hacen con un nivel mínimo de comprensión); el nivel 2 supone
poseer una capacidad muy básica de lectura; recién el nivel 3 significa contar consistentemente
con las capacidades requeridas para desempeñarse eficazmente en el complejo mercado laboral

11
Un análisis similar con información comparable para el conjunto de América Latina ha sido hecho por Arellano
(2002).

24
actual; finalmente los niveles 4 y 5 representan estadios avanzados de la capacidad lectora en ese
dominio. El gráfico 1 muestra la distribución de la población de diferentes países en cada uno de
los niveles de competencia lectora de documentos.
Como se puede apreciar, la situación de Chile es muy insatisfactoria: la mitad de la población
nacional entre 16 y 65 años posee una capacidad insuficiente de lectura de documentos, por lo
que ha sido clasificada en el nivel 1. Esta alta proporción de la población con tan baja capacidad
lectora sólo es comparable con países como Polonia, Portugal y Eslovenia (que aparece en el
gráfico), en donde entre un 40% y un 50% de la población posee un nivel 1 de lectura en este
dominio. En la mayor parte de las demás naciones entre un 10% y un 20% de la población se
encuentra en esa situación. En el otro extremo, en Chile poco más del 10% de las personas
poseen las capacidades lectoras definidas como apropiadas para la sociedad de la era de la
información (niveles 3, 4 y 5), mientras en países como Estados Unidos o Nueva Zelandia, la
mitad de la población adulta se encuentra capacitada para dichos requerimientos.
Gráfico 1

Población según nivel de lectura de documentos, 16 a 65 años, en %

Holanda

R.Checa

Canadá
Nivel 1
Australia
Nivel 2
N.Zelandia Nivel 3
Nivel 4/5
Bélgica (Fl)

EEUU

Hungría

Eslovenia

Chile

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Fuente: OECD, Literacy in the Information Age, Statistics Canada 2000.

La estrecha asociación entre las capacidades de decodificación de diversos tipos de texto (siendo
éste además un indicador del nivel general de formación de las personas) y las oportunidades
laborales a que se puede aspirar, queda en evidencia al analizar los resultados de este estudio en
términos de diagnosticar el nivel de lectura de las diferentes categorías ocupacionales, tal como
se muestra en el gráfico 2 para el caso chileno. Como se ve, las desigualdades entre las personas
según el tipo de ocupación que desempeñan son enormes. Por ejemplo, mientras entre quienes se
desempeñan en labores técnicas poco más de un 10% se encuentra en el nivel 1 (insuficiente),
entre quienes trabajan en la agricultura y en labores primarias más del 60% posee capacidades de
dicho nivel. Por otro lado, entre los profesionales o gerentes poco más del 40% posee

25
capacidades satisfactorias de lectura (niveles 3, 4 y 5), mientras en las demás categorías
ocupacionales dichas capacidades sólo las posee alrededor del 10% de los trabajadores.
Gráfico 2
Nivel 1
CHILE. Nivel de lectura de documentos, según categoría ocupacional.
Nivel 2
Población 16 a 65 años, en %
Nivel 3
Nivel 4/5

técnico

gerente/profesional

oficinista

ventas/servicios

operador de máquina

trabajador manual calificado

agricultura/primaria

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Fuente: OECD, Literacy in the Information Age, Statistics Canada 2000.

Debe quedar claro, sin embargo, que estas fuertes desigualdades internas se dan en un contexto
en que el nivel de capacidad lectora de la población nacional en general es poco satisfactorio. En
efecto, asociando la información de los dos gráficos anteriores, se concluye que los grupos más
privilegiados del país -los profesionales y gerentes chilenos- poseen capacidades de lectura de
documentos equivalentes a las capacidades del promedio de la población de Nueva Zelandia, e
inferiores al habitante promedio de Holanda o la República Checa.
La investigación constató además, en todos los países estudiados, que estas capacidades de
lectura son significativamente mayores entre quienes han completado la educación media o
superior. Incluso, como muestra el gráfico, para la mayoría de los países, la distancia entre la
educación media y la básica es mayor que entre la educación superior y la media. Es decir, al
parecer, este tipo de capacidades se adquiriría centralmente en la educación secundaria. Como se
ve, todo esto es también válido para Chile. El gráfico 3 –ordenado según el puntaje IRT de
quienes poseen educación media completa- confirma que la posición relativa de Chile es
insatisfactoria, producto de una baja calidad de su sistema de formación. Por ejemplo, en la mitad
de los países las capacidades de los jóvenes que no terminaron la enseñanza media son superiores
a las de los chilenos que sí poseen dicho nivel de educación; por otra parte, los jóvenes chilenos
con educación superior son aventajados por la mayoría de sus pares que sólo alcanzaron
enseñanza media.
Gráfico 3

26
 Promedio de Lectura de Prosa de jóvenes de 20 a 25 años
según nivel de escolaridad alcanzado (escala de 0 a 500 puntos)
350
330

310
Sin E.Media completa
290
E. Media completa
270 E. Superior completa
250
230
210
190
Portugal
Finlandia
Suecia
Holanda

Alemania
Noruega

Dinamarca
Rep. Checa
Canadá
Australia
Reino Unido
Nueva Zelandia
Suiza
Irlanda
Eslovenia

Polonia
Hungría
Chile
Bélgica Flandes

Estados Unidos
Fuente: OECD, Literacy in the Information Age, Statistics Canada 2000.

Para comprender la profundidad del problema de formación de las personas en Chile, es

importante saber si las actuales generaciones han tenido mayores oportunidades de aprendizaje
que sus antecesoras o es que el país no muestra avance en esta materia. El gráfico 4 entrega una
información esperanzadora al respecto.
Como se ve, cada generación de chilenos supera en forma significativa a la anterior en su
capacidad de “lectura de prosa” (en los dos otros dominios el patrón de resultados es similar): los
más jóvenes poseen mayores y mejores capacidades para comprender y utilizar información
escrita, de diferentes tipos y grados de dificultad, que los adultos o los ancianos. En el eje
derecho se muestra el puntaje IRT, en una escala de 0 a 500: por mencionar sólo los extremos, los
jóvenes entre 15 y 24 años obtuvieron en promedio 240 puntos, muy por sobre los adultos entre
45 y 65 años que apenas alcanzaron los 200 puntos. El eje izquierdo indica el porcentaje de la
población de cada grupo de edad que sólo posee un nivel 1 de desempeño (capacidad mínima o
inexistente de comprensión de textos). También este indicador muestra una mejoría sistemática
de la educación de la población nacional. Por ejemplo, se ha reducido a la mitad la proporción de
personas en el nivel 1 de lectura de prosa, pasando de 70% entre los adultos de 45 a 65 años, a
35% entre los jóvenes de 15 a 24 años. En otras palabras, la población de adultos jóvenes
chilenos ha tenido mayores oportunidades de aprendizaje que sus padres, lo que se expresa en
mejores niveles de desempeño intelectual.
Gráfico 4 Chile:

27
 Lectura de Prosa: puntaje IRT y porcentaje de personas
en el nivel más bajo de desempeño según tramos de edad
80 250

70 240

60 Nivel 1
230 Puntaje
% personas nivel 1

50
220

puntaje IRT
40
210
30
200
20

10 190

0 180
65 a 45 44 a 35 34 a 25 24 a 15

años de edad

Fuente: OECD, Literacy in the Information Age, Statistics Canada 2000.

Como se dijo antes, lo que está a la base de estas diferencias de capacidades entre las personas es
el grado en que se han visto beneficiadas por los procesos educativos: dado que en Chile se ha
producido una importante expansión del sistema escolar en la segunda mitad del siglo XX, esto
se ve reflejado en el aumento de capital humano existente entre la población. Para observar este
hecho basta considerar la información del gráfico 5, elaborado con similares criterios al anterior,
pero esta vez distinguiendo según el nivel educacional alcanzado. El gráfico muestra que la
asociación del puntaje IRT y el porcentaje de la población en el nivel más bajo de desempeño,
con el grado de escolarización de las personas, es muy acentuada. Por ejemplo, de los chilenos
que no completaron la educación básica, casi el 90% se encuentra en un nivel 1 de capacidad de
lectura de prosa, en tanto entre quienes alcanzaron un nivel de educación superior la incidencia
de esta limitación es de alrededor del 13% del total del grupo.
Gráfico 5 Chile

28
 Lectura de Prosa: puntaje IRT y porcentaje de personas
en el nivel más bajo de desempeño según educación.
100 300

90
250
80

70
200
% personas nivel 1

60

puntaje IRT
50 150

40
100
30

20
50
Nivel 1
10
Puntaje
0 0
incompleta

incompleta
completa

completa

Superior
Básica

Media
Básica

Media

años de edad

Fuente: OECD, Literacy in the Information Age, Statistics Canada 2000.

Es importante destacar que esta efectividad educativa se produce a pesar de que el sistema escolar
chileno no es de buena calidad, lo que desacredita las posturas extremas que argumentan la
irrelevancia de la experiencia escolar o que condicionan la expansión de la educación al
mejoramiento de su calidad.
Si la calidad de la educación que han recibido las sucesivas generaciones hibiese sido constante,
todo el avance mostrado se basaría exclusivamente en el aumento de la cobertura escolar de los
diferentes ciclos educativos. En efecto, para un sistema educativo en fuerte expansión el solo
hecho de mantener su nivel de calidad es un gran desafío, dado que sistemáticamente son las
poblaciones con menor capital cultural las que acceden más tardíamente a los ciclos escolares
superiores.
Para tener una imagen aproximada acerca de la evolución intergeneracional de la calidad de la
educación, es preciso comparar a diferentes cohortes de egresados de un mismo ciclo escolar. El
gráfico 6 presenta los puntajes obtenidos en la misma investigación, en lectura de prosa e
información cuantitativa, por los chilenos que han completado la educación secundaria. Como se
ve, los niveles de logro de los egresados de Educación Media experimentaron una leve baja desde
las generaciones mayores hacia las más jóvenes, disminución que más recientemente ha tendido a
superarse. Más específicamente, la generación que estudió en el liceo principalmente en las
décadas del ’50 y ’60 (personas de 46 a 65 años en el gráfico), presentan mejores resultados que
quienes estudiaron en las décadas del ’70 y ’80 (36 a 45 y 26 a 35 años de edad), sin embargo por
las diferencias de cobertura educacional en cada época, los primeros representan entre un 15% y
un 20% de la población nacional de su tramo etáreo, en tanto los segundos representan entre un
50% y 60% de la población de su rango de edad. Es la diferencia entre el “liceo de elite” y el
liceo al alcance de la mayoría. Con todo, la generación más joven, entre 16 y 25 años, que estudió

29
su Educación Media principalmente en la década de los ’90, obtiene resultados significativamente
superiores a la anterior y –en el caso de Prosa- incluso mejores que los de la generación más vieja
de liceanos. En otras palabras, esto parece indicar que la calidad de la educación secundaria
chilena no ha sido constante en el tiempo: mientras era elitista poseía un nivel que luego, al
masificarse descendió, para finalmente recuperarse e incluso mejorar. Al parecer el sistema
educativo necesitó dos o tres décadas para asimilar una situación de mayor heterogeneidad social,
pero en la actualidad estaría siendo capaz de entregar una formación de similar calidad a una
proporción tres veces superior de la población.12
Gráfico 6 Chile:
Promedio lectura de Prosa y Cuantitativa en personas con
Educación Secundaria completa, según tramos de edad.

255

250
Prosa
245
Cuantitativa
240

235

230

225
46-65 años 36-45 años 26-35 años 16-25 años
Fuente: OECD, Literacy in the Information Age, Statistics Canada 2000.

En síntesis, de los antecedentes señalados se puede concluir que

i) el nivel de formación de la población chilena es insatisfactorio si se compara con países de
mayor desarrollo y se evalúa de acuerdo a las demandas de un mercado laboral cada vez más
competitivo e intensivo en el requerimiento de uso de información y conocimiento
ii) las capacidades intelectuales se distribuyen muy desigualmente entre las diferentes categorías
ocupacionales, siguiendo un modelo de estratificación que va desde los profesionales y técnicos,
hasta los agricultores y trabajadores del sector primario
iii) las generaciones más jóvenes, que han tenido un mayor acceso al sistema escolar, presentan
niveles de capacidad muy superiores a sus antecesores
iv) más allá de las variaciones históricas en la calidad de la enseñanza, la progresión en los
diferentes ciclos escolares hace una diferencia significativa en las capacidades que adquieren las
personas.
Para Chile, la existencia de un déficit en la formación de sus habitantes, junto con los hallazgos
sobre la importancia del proceso de escolarización para superarlo, hacen relevante observar con
más detenimiento la evolución reciente y el estado actual de las oportunidades educativas que los
12
El punto es importante, además, porque las elites, apropiadas del sistema escolar hace generaciones, tienden a
enjuiciar críticamente los procesos de masificación escolar como “degradación de los estándares de calidad”, al
evaluarlos desde su particular experiencia de clase.

30
niños y jóvenes encuentran en el sistema educativo. Como se vió, es importante analizar tanto el
nivel de acceso a la educación, como la calidad de los aprendizajes que produce.

V. OPORTUNIDADES EDUCATIVAS DE NIÑOS Y JÓVENES: EVOLUCIÓN Y

SITUACIÓN ACTUAL
En Chile, tanto la educación básica como media alcanzaron niveles de cobertura amplios en las
décadas de los ’60 y ’80 respectivamente, situación que no varió significativamente en los ’90.
Esto no quiere decir, sin embargo, que no haya habido cambios en materia de escolarización. Por
una parte, ambos subsistemas se han recuperado de procesos de pérdida de matrícula, iniciados a
mediados de los ’70 en la educación básica y finales de los ’80 en educación media. Por otra, en
ambos ciclos se ha aumentado significativamente las oportunidades de niños y jóvenes, ya sea
por la disminución de la reprobación y el aumento de los niveles de egreso, en enseñanza básica,
o por la disminución de la deserción y el aumento de la cobertura en los sectores sociales medios
y bajos, en la enseñanza media.
Durante los ’90, tanto la educación básica como la enseñanza media continuaron expandiéndose,
al punto de alcanzar en el año 2000 los niveles de matrícula más altos de su historia.
En educación básica durante la década de los ’90 se logró revertir una tendencia a la disminución
de la matrícula que, iniciada a mediados de los ’70, se prolongó por toda la década de los ’80.
Así, entre 1981 y 1989 la matrícula total de enseñanza básica cayó en poco más de 150.000 niños
(considerada desde 1974, año en que se logró la mayor matrícula en este nivel, la pérdida de
matrícula alcanzó los 345.000 niños), para luego recuperarse durante los ’90, aumentando entre
1989 y 2000 en casi 370.000 alumnos. Sólo el año 2000 se superó el número de alumnos de 1974.
En enseñanza media, por su parte, desde mediados de los ’60 comienza un proceso de expansión
acelerada, que se extiende sin interrupciones por dos décadas y media (en esos 25 años, la
matrícula aumentó de 150.000 a 554.000 en 1981 y de ahí a 742.000 en 1989). Luego, entre 1989
y 1993, por primera vez en su historia, la matrícula de Enseñanza Media no sólo rompe su
tendencia al crecimiento, sino que disminuye significativamente (en 4 años perdió 100 mil
alumnos; probablemente éste haya sido un efecto “retrasado” de la menor matrícula en educación
básica en los años anteriores ya mencionada). Finalmente, a partir de 1994 la educación
secundaria retoma un acelerado impulso expansivo, el que se mantiene hasta la fecha (en 7 años
aumentó su matrícula en poco más de 150 mil jóvenes y al año 1997 se superó la matrícula de
1989).
Si bien una parte de estos cambios en la matrícula se relaciona con el crecimiento poblacional,
éste se encuentra lejos de explicar el total. En educación básica, la cobertura cayó del 98% en
1985 al 93% en 1990, para luego recuperarse casi completamente hacia el año 2000. En
educación media, la cobertura creció aceleradamente en los ’80, desde un 65% en 1982 a un 82%
en 1988, pero luego cayó a un 74% en 1993, para finalmente recuperarse durante la segunda
mitad de los ’90, hasta alcanzar el 85% en 2000. Este segundo período coincide con la aplicación
de políticas de mejoramiento en la Enseñanza Media.
Por otra parte, al considerar los índices de cobertura educativa según el nivel de ingresos de las
familias se obtienen conclusiones importantes. En enseñanza básica, pese a que todos los grupos
socioeconómicos tenían a finales de los ’80 un amplio acceso a la escuela, según los resultados de
la Encuesta CASEN, han sido los niños provenientes de los hogares del quintil más pobre de la

31
población quienes se han visto más beneficiados, acortando así la brecha de cobertura que les
separaba de sus pares de hogares más ricos, desde aproximadamente un 4% en 1987 a alrededor
de un 2% en 2000. Actualmente, cerca del 98% de los niños pertenecientes a hogares del quintil
más pobre asiste a la escuela básica.
En el caso de los jóvenes, si se analiza esta década según los ingresos de sus familias, queda claro
que las oportunidades educativas están aún desigualmente distribuidas. En efecto, como se ve en
el gráfico 7, la cobertura de Educación Media sigue a la estratificación de las familias: mientras
es prácticamente universal para los dos quintiles de mayores ingresos de la población, alrededor
de un quinto de los jóvenes de las familias más pobres están fuera del sistema escolar. El gráfico
muestra además que durante la década de los ’90 la expansión ha beneficiado secuencialmente a
los quintiles IV, III, II y I, respectivamente. Es decir, mientras los niveles medios y medio-altos
aumentaron su cobertura significativamente en el primer período, los sectores bajos lo
comenzaron a hacer tardíamente en la segunda fase. Con todo, la distancia entre el quintil más
rico y el más pobre, ha disminuido desde 22% en 1987 a 16% en 2000.
Gráfico 7 Chile:

Cobertura Educación Media 1987-2000 (en %)

según quintil de ingreso familiar
100

95

90 V (más rico)
IV
85 III
80 II
I (más pobre)
75

70

65

60
1987 1990 1992 1994 1996 1998 2000

Fuente: Encuesta CASEN 1987, 1990, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000, Mideplán.

Un factor que expresa un bajo aprovechamiento formativo de la escolarización y una alta

ineficiencia del sistema escolar, es la repitencia de algún grado por los alumnos. El gráfico 8
muestra la evolución de este indicador, para los ciclos básico y medio, en los últimos 20 años. En
enseñanza básica, durante la década de los ’80 los niveles de reprobación se mantuvieron -aunque
con variaciones- en alrededor de un 7% promedio anual. Sólo a partir de 1990 se inicia un
período de sistemática disminución de la reprobación de los alumnos, el que se prolonga por toda
la década, alcanzando el 3% de repitencia a finales del período, es decir poco menos de la mitad
que en la década anterior.
En enseñanza media, las tasas de repitencia tuvieron durante los ’80 un comportamiento errático,
aunque en un principio disminuyeron levemente, luego volvieron a subir. Durante los ’90, el
porcentaje de jóvenes que anualmente reprueban en los liceos se había mantenido como promedio

32
en alrededor del 12% de los alumnos, siendo promovidos de un año a otro sólo aproximadamente
el 80% de los jóvenes. A partir de la segunda mitad de la década se produjo una mejoría en este
sentido, logrando por primera vez bajar la repetición en los liceos a niveles claramente inferiores
al 10%. En Chile, a finales de los ’90, anualmente repitieron curso la mitad de los jóvenes que lo
hacía a comienzos de ella. Debe tenerse en cuenta además que los mayores porcentajes de
aprobación que hay a la base de esta menor repitencia, son sobre una base de cobertura más
amplia.
Gráfico 8 Chile:
Reprobación en E.Básica y E.Media 1981-2000

14

13

12

11

10

8
Básica
7
Media
6

0
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: Departamento de Estudios Ministerio de Educación.

Prácticamente todos los niños chilenos ingresan en algún momento a la Educación Básica, por lo
que la ausencia de ciclos escolares completos siempre supone un caso de deserción. Se estima
que durante la década de los ’90, en promedio, anualmente el 3% de los alumnos de Enseñanza
Básica desertaron, esto implica cantidades fluctuantes entre 50.000 y 90.000 niños cada año.
Como se sabe, el problema se agudiza durante la Educación Media. Según los mismos cálculos,
en los ’90 en promedio 1 de cada 10 jóvenes anualmente desertó del liceo, es decir, cada año
entre 70.000 y 90.000 interrumpieron su educación secundaria. Sólo en la segunda mitad de la
década esta situación comienza a revertirse. En efecto, las estimaciones de deserción más exactas
que se tienen, muestran una baja persistente en los últimos años. Es a partir de la implementación
de la Reforma en el sistema escolar que sistemáticamente menos alumnos han abandonado su
enseñanza secundaria13.

13
Aunque no existe un estudio sobre el punto, es razonable pensar que esta disminución de la deserción de los
jóvenes se debe en buena medida a la aplicación de la Reforma en la Educación Media: el mejoramiento de la oferta

33
La relación entre la repitencia y la deserción determina los niveles de “éxito” que el sistema
educativo tiene, en cuanto a su capacidad de hacer transitar a los alumnos por el ciclo escolar.
Denominamos “éxito oportuno” al grupo de alumnos que completa su ciclo escolar en el mínimo
tiempo posible, sin repetir ningún curso; “éxito con atraso” a quienes, pese a haber reprobado uno
o más grados, logra finalmente completar el ciclo; y “no egresados” a los alumnos que, habiendo
comenzado un ciclo escolar, lo interrumpen antes de concluirlo.
Como muestra el gráfico 9, los niveles de “éxito oportuno” en la enseñanza básica han mejorado
sistemáticamente en las dos últimas décadas, pasando de poco más de un tercio de los alumnos de
una cohorte a casi la mitad. En tanto la proporción de alumnos que egresa con alguna repitencia
se ha mantenido relativamente estable en el período. Consecuentemente, los alumnos que
concluyen el ciclo escolar también aumentaron, pasando de dos tercios a cuatro quintos de cada
cohorte. A pesar de este avance, las estimaciones hechas para el año 2000, indican que -a causa
del retraso escolar- el país gastó, por cada alumno que terminó la enseñanza básica, un promedio
de 18% más de recursos financieros.
Gráfico 9 Chile:
"Exito oportuno", "éxito con atraso" y "no egresados"
en Educación Básica. Cohortes 1980-2000
100%

90%

80%

70%
No egresados
60% Exito con atraso
50% Exito oportuno

40%

30%

20%

10%

0%
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: elaboración propia en base a información del Departamento de Estudios, Ministerio de Educación.

En el caso de la educación media, como se ve en el gráfico 10, en los últimos 20 años no ha

mejorado su tasa de éxito oportuno, es decir, la proporción de alumnos que cursa el ciclo
completo sin reprobar ningún grado: entre 40% y 50% de cada cohorte ha egresado en el tiempo
mínimo previsto. Tampoco ha variado sistemáticamente la fracción de alumnos que logra egresar
del ciclo, pese a haber experimentado alguna repitencia (“éxito con atraso” en el gráfico): se ha
mantenido en alrededor del 20% de cada cohorte. Finalmente en las últimas dos décadas,

del liceo hace a éste más atractivo para los estudiantes y más costosa la decisión de abandonarlo. Esta afirmación no
quiere argumentar que las políticas de mejoramiento de la Educación Media sean el factor exclusivo para explicar el
aumento de la retención y la cobertura. Probablemente estos índices se relacionen también con los procesos de
expansión o constricción del mercado laboral para los jóvenes. En efecto, el estancamiento en los índices de
cobertura secundaria coincidió con la inexistencia de políticas de mejoramiento de los liceos y momentos de apertura
del mercado laboral para los jóvenes; a su vez, el aumento de cobertura en educación media ha coincidido con el
inicio de la Reforma en este nivel y con un período de restricción del empleo juvenil.

34
aproximadamente 1 de cada 3 jóvenes que comenzó su educación media no la concluyó.
Ciertamente, aunque estas tasas no varíen significativamente en el período, al ser sobre una base
mayor de alumnado (por los aumentos de cobertura antes analizados), la proporción de jóvenes
del total del país que concluye su educación secundaria, sí ha aumentado sistemáticamente. Con
todo, el efecto de la repitencia en términos de mayor gasto en enseñanza media es más grave que
en la educación básica: para el año 2000, se estimó en 25% los recursos adicionales que el país
debió gastar en promedio a lo largo del ciclo escolar de cada alumno.
Gráfico 10 Chile:
"Exito oportuno", "éxito con atraso" y "no egresados" en Educación Media.
Evolución de cohortes 1980-2000.
100%

90%

80%

70%
No egresados
Exito con atraso
60%
Éxito Oportuno

50%

40%

30%

20%

10%

0%
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fuente: elaboración propia en base a información del Departamento de Estudios, Ministerio de Educación.

Como se sabe, tanto las dificultades de acceso como la repitencia y la deserción afectan
diferencialmente a los alumnos, limitando las oportunidades de estudio de quienes provienen de
familias de menores ingresos. El gráfico 11 es elocuente sobre este punto. En Chile, a nivel
nacional, poco más de la mitad de los jóvenes de 20 a 25 años ha concluido su educación
secundaria, sin embargo mientras entre los jóvenes pertenecientes al decil más rico de la
población el egreso de la educación media es superior al 80%, entre los jóvenes más pobres
apenas supera el 20%. Esto quiere decir que, aunque Chile como promedio está en una posición
satisfactoria en América Latina, un joven chileno pobre tiene menos oportunidades de estudio
que el promedio de los jóvenes de Ecuador o El Salvador. Las inequidades internas de todos los
países latinoamericanos constituyen un freno a la provisión de recursos humanos formados en las
capacidades mínimas para desempeñarse en el actual mundo laboral.
Gráfico 11

35
 Tasa de educación secundaria completa para jóvenes de 20 a 25 años.
Según nivel de ingreso, en porcentajes.

100 decil más rico

90 país
decil más pobre
80

70
60

50
40

30
20

10

Paraguay
Uruguay

Ecuador

El Salvador
Bolivia

Perú

Chile

Argentina

Panam á

Venezuela

México

Costa Rica

Nicaragua
Brasil

Honduras
Nota: Bolivia y Uruguay incluyen sólo datos urbanos. Argentina incluye sólo Gran Buenos Aires.
Fuente: B ID. 1998. América Latina frente a la desigualdad. Washington, D.C . B ID.

En educación, como en otras áreas, debemos evaluarnos con estándares cada vez más exigentes.
En efecto, aunque la expansión de los ciclos primario y secundario ha sido muy significativa,
ubicando a Chile en una posición privilegiada a nivel latinoamericano, esta visión positiva se
relativiza si se la compara con las naciones de desarrollo más temprano o con países asiáticos de
desarrollo reciente. Como se muestra en el gráfico 12, el dinamismo chileno –y también el
argentino o uruguayo- no alcanza para cerrar la brecha con los países desarrollados, siendo
claramente superado por países como Corea, Grecia o Malasia. Más aun, en algunos casos las
distancias han aumentado. Así por ejemplo, mientras a mediados de siglo la proporción de la
población que alcanzaba educación media completa era similar en Corea, Chile y Grecia, a
finales de siglo Grecia supera claramente a Chile, y Corea aventaja significativamente a ambos.
Las situaciones de Argentina y Uruguay son aún menos alentadoras en este aspecto.
Gráfico 12

36
 Proporción de la población con educación media completa
(según rango de edad o año de nacimiento, 1998, en %)
100
Japón 93
92
90 92
88
EEUU
80 80
73
74 R.Checa Corea Bélgica
70

66
60
57
Grecia 54
50 Chile 50
Malasia
40 Uruguay 38
36
34
30
27 Argentina
24
20 22
17
15
10
9

0
1934/43 (55-64) 1944/53 (45-54) 1954/63 (35-44) 1964/73 (25-34)

Fuente: Elaboración propia en base a Education at a Glance. OECD Indicators, OECD 2000.

Las nuevas y más amplias generaciones de chilenos egresados de la educación secundaria, han
encontrado a su vez mayores oportunidades de continuar educándose. Como se aprecia en el
gráfico 13, en los años noventa, especialmente en la segunda mitad de la década, el acceso a la
educación superior se expandió considerablemente y esta expansión –aunque en proporciones
variables- benefició a los jóvenes pertenecientes a todos los niveles económicos. Por ejemplo,
entre los jóvenes de familias del quintil III de ingresos (es decir, ubicados en la mitad de la
distribución), la cobertura de educación superior se ha casi triplicado, pasando de alrededor de
10% en 1987 a casi un 30% en el 2000. El gráfico también confirma que, pese a estos avances, la
estratificación social del ingreso a la educación superior es aun muy marcada.
Gráfico 13 Chile:

37
 Cobertura Educación Superior 1987-2000 (en %)
según quintil de ingreso familiar

70

60
V (más rico)
50 IV
III
40 II
I (más pobre)
30

20

10

0
1987 1990 1992 1994 1996 1998 2000

Fuente: Encuesta CASEN 1987, 1990, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000, Mideplán.

Al observar este rápido aumento del acceso a la educación superior en Chile, algunos advierten
sobre los peligros de una sobre-formación de las nuevas generaciones, afirmando que las
necesidades objetivas del mercado laboral estarían siendo sobrepasadas. Más allá de que en
alguna profesión específica pudiese estar ocurriendo un proceso tal, en términos generales la
evidencia internacional comparada no parece dar sustento a estas aprensiones. Como se observa
en el gráfico 14, Chile –como los demás países latinoamericanos- se encuentra lejos de los
niveles de egreso de la educación superior de los países de mayor desarrollo, más aun, el ritmo de
avance de nuestro país no parece ser suficiente para cerrar esa brecha antes de 2 ó 3 décadas.
Muy por el contrario, la desigualdad se está acentuando. Entre las personas nacidas en los años
’34 al ’43, países como Corea, España o Grecia, comparten con Chile, Brasil, Argentina o
Uruguay, una proporción de egreso de la educación superior menor al 10% del total de la
población; sin embargo, en la población más joven –nacida entre el ’64 y el ‘73- ese primer
conjunto de países ha alcanzado un nivel de egreso de la educación superior cercano al 30%, en
tanto Chile y los demás países sudamericanos se encuentran apenas alrededor del 10%. El gráfico
muestra además que en países como Bélgica o Estados Unidos un tercio de los jóvenes posee
educación superior completa, e incluso en Canadá más de la mitad de ellos cuenta con este nivel
de estudios.
Comparativamente con los demás trabajadores, en Chile los profesionales reciben una retribución
económica muy superior a la de la mayoría de los países –tanto desarrollados como
latinoamericanos-, esta situación de marcado privilegio probablemente se vería modificada si la
posesión de un título de educación superior estuviese más difundida. Esta relativa pérdida de
valor económico de las credenciales universitarias, expresaría más bien un aumento de la equidad
en el mercado laboral, por lo que no parece un argumento fuerte para oponerse a la expansión aun
más decidida de la educación superior en Chile.
Gráfico 14

38
 Población con educación superior completa
(según año de nacimiento/edad, en %, 1997)

60

Canadá

50

40
EEUU
Bélgica
Corea
30
España
Grecia

20

R.Checa
Argentina
10 Chile
Malasia Brasil Uruguay

0
1934/43 (55-64) 1944/53 (45-54) 1954/63 (35-44) 1964/73 (25-34)

Fuente: Elaboración propia en base a Education at a Glance. OECD Indicators, OECD 2000.

En resumen, aunque el país experimentó importantes avances en la última década, en cuanto al

egreso de la educación secundaria y el acceso de cada vez más jóvenes a la educación superior,
éstos no son suficientes desde al menos dos puntos de vista: en primer término, se está lejos de
superar las graves inequidades internas que perjudican a los más pobres y, por otra parte, nuestros
avances son más lentos que los de otros paises de desarrollo reciente, provocando un aumento de
nuestra distancia como nación respecto de ellos.
Para poner en perspectiva histórica el conjunto de estos cambios sobre la escolarización de niños
y jóvenes, es útil comparar los niveles educacionales de las diferentes generaciones de la
población nacional. Se puede ver en el gráfico15 que, durante todo el siglo XX –especialmente en
la segunda mitad- en Chile se ha producido un cambio significativo en las oportunidades
educativas de la población. En la generación hoy mayor de 65 años (educada alrededor de la
década del ’40) la mitad de la población no alcanzó siquiera a terminar la escuela básica y menos
de un quinto concluyó la educación media. En la generación siguiente (personas hoy de
aproximadamente 40 años, educadas alrededor de las décadas del ’60 y ’70), casi el 80% culminó
la educación básica y entre un 40% y 50% terminó la enseñanza media. En la generación más
joven (hoy de 20 a 30 años de edad, educada preferentemente en los ’80 y ’90), alrededor del
90% terminó la enseñanza básica y 2 de cada 3 personas egresaron de la educación media. Al
mismo tiempo se ha producido una expansión notable de la educación superior, pasando de
alrededor de un 5% del total de la primera generación mencionada, a aproximadamente un 20%
en la generación intermedia, hasta alcanzar un 33% de la generación actual de jóvenes.

39
Gráfico 15 Chile:
Nivel educacional alcanzado por la población según tramos de edad
100%

90%

80%

70%

60%
Superior
Media completa
50%
Media incompleta
Básica completa
40% Básica incompleta

30%

20%

10%

0%
75 y más 65 a 74 55 a 64 45 a 54 35 a 44 25 a 34 20 a 24

Fuente: Encuesta CASEN 2000, Mideplán.

Finalmente, se puede tener una visión sintética de las actuales oportunidades educativas de la
población nacional, si se observa los años de escolaridad a que accede cada segmento de la
sociedad. Como se aprecia en el gráfico 16, actualmente los jóvenes entre 25 y 34 años del decil
más rico tienen un promedio de escolaridad de casi 16 años, aproximadamente el doble de los
años de escolaridad promedio del decil más pobre. Estas cifras se comparan favorablemente para
todos los deciles de ingreso de la población con la generación anterior, que actualmente tiene
entre 35 y 44 años. Sin embargo, si se toma en cuenta los análisis de CEPAL, que estiman que -
en el caso chileno- para que un joven tenga oportunidades laborales que con relativa seguridad lo
mantengan al margen de la pobreza, éste debe poseer entre 12 y 13 años de escolaridad promedio,
se observa que dicho estándar no ha sido alcanzado aun en promedio por el 60% más pobre de los
actuales jóvenes. Aunque esto es un avance respecto de la generación anterior, en que el 70%
posee menos de 12 años de escolaridad promedio, es claro que la velocidad del mejoramiento es
aun muy lenta y que la magnitud de las desigualdades es todavía inaceptable.
Gráfico 16 Chile:

40
 Promedio de escolaridad según deciles de
ingreso y tramos de edad

16
15 decil más rico
14
Esco laridad
13
mínima para
12 asegurar bienestar
11
10
9
8 decil más po bre
7
6
5
4
3
2
1
0
25-34 años 35-44 años
t ra m o de eda d

Fuente: elaboración propia en base a CASEN 2000 y Panorama Social CEPAL 1998

VI. RESULTADOS DE APRENDIZAJE DE NIÑOS Y JÓVENES CHILENOS

Antes se vio que la calidad de la formación que ha recibido la población chilena es deficiente,
pese a lo cual su expansión ha significado mayores oportunidades de aprendizaje para segmentos
cada vez más amplios del país. En este último sentido, las actuales generaciones de niños y
jóvenes se encuentran en una situación de privilegio respecto a sus padres y abuelos. ¿Cuál es la
calidad de la experiencia formativa a la que están teniendo acceso?, ¿sólo debemos esperar un
aumento de las capacidades de la población nacional por la vía de la expansión del sistema o se
está produciendo un mejoramiento de su calidad, tal como lo ha promovido la Reforma
Educativa? 14
Evaluación nacional de resultados de aprendizaje
El Simce 1999 de 4° básico, permite identificar la fracción de alumnos que alcanza determinados
niveles de desempeño en las asignaturas evaluadas15, es decir, la capacidad del sistema escolar de
llevar a los niños a determinados umbrales de conocimientos y capacidades intelectuales. Esta
información permite tener una idea aproximada de la “calidad absoluta” del sistema escolar, al

14
Un análisis detallado y una presentación completa de la información a que aquí se hace referencia, se encuentra en
Cristián Belleï (2001a) “¿Ha tenido impacto la Reforma Educativa Chilena?”. Por su parte Bárbara Eyzaguirre y
Carmen Le Foulon (2001b) en “La calidad de la educación chilena en cifras” realizan un muy documentado análisis
de los resultados de aprendizaje del sistema escolar chileno en todos sus niveles. El diagnóstico sobre las deficiencias
de calidad de la educación en Chile es compartido –de hecho, en su reconocimiento se basa la prioridad de la
Reforma Educativa en los ‘90-, sin embargo, no tenemos espacio para discutir en profundidad sus causas, a nuestro
juicio, fruto de una combinación compleja de factores históricos, pedagógicos, institucionales y sociales.
15
La definición técnica de cada “nivel de desempeño”, tanto en matemáticas como lenguaje, se encuentra en “Prueba
Simce 1999 cuartos básicos. Resultados”, Ministerio de Educación, Simce 2000.

41
contrastar lo aprendido con estándares a los que se espera lleguen los alumnos. Los resultados
están lejos de ser satisfactorios. En el caso de lenguaje, se determinó que un 18,5% del total de
alumnos de 4° básico no había alcanzado el nivel mínimo que se espera lograr (“nivel deficiente”
en el gráfico), en tanto un 31,3% sólo había alcanzado el nivel básico de aprendizajes (“nivel
básico”), en el otro extremo, un 25% de los niños logró un “nivel intermedio” de desempeño y un
25,2%, un “nivel alto”. En matemáticas los resultados fueron considerablemente menos
favorables, con un 32% de alumnos del total del país en nivel “deficiente”, un 31,3% sólo
“básico”, un 25,2% en nivel “intermedio” y apenas un 11,5% en un nivel “alto” de desempeño.
Lamentablemente las sucesivas mediciones de resultados de aprendizaje de 4° básico no son
directamente comparables. Estimaciones, realizadas o encargadas por el Simce, muestran que
estos resultados de finales de los ’90 son –en promedio- significativamente superiores que a
comienzos de ella, en magnitudes variables dependiendo de las asignaturas y dependencias
administrativas de que se trate. Por otra parte, aunque a escala nacional los avances son leves, en
la medida que la Reforma ha concentrado mayores esfuerzos en las poblaciones más necesitadas -
alumnos más pobres o residentes en zonas rurales, a través del P-900 y el MECE-Rural,
respectivamente- los alumnos de estas escuelas han obtenido mejoramientos más acentuados
(Asesorías para el Desarrollo-Santiago Consultores, 2000; Universidad Austral de Chile-Universidad Playa Ancha de
Ciencias de la Educación, 1998).
Adicionalmente, la evidencia muestra que, a finales de la década, los alumnos que egresan de la
escuela básica en Chile aprenden más que sus pares de comienzos de los ’90. Según el Simce de
8° básico, en matemáticas (donde se cuenta con la serie más larga que permite una comparación
interanual de puntajes), los resultados mejoraron significativa y constantemente entre 1993 y
1997, para luego estabilizarse entre 1997 y 2000. Estos resultados son aún más significativos si se
toma en cuenta (como se señaló antes) que la retención de la escuela básica ha estado
aumentando rápidamente durante la década. Así, mientras el año 1993 (el primero de la serie
comentada) había 216 mil niños en octavo año, en 2000 había 261 mil niños en ese mismo grado.
Es decir, estos mayores resultados de aprendizaje son alcanzados además por un 21% más de
niños chilenos.
El mejoramiento de la educación básica chilena en los ’90 ha beneficiado a todos los tipos de
escuelas –públicas o privadas, con o sin financiamiento estatal-, en todas ellas ha habido avances
significativos, aunque de magnitudes pequeñas, y en ninguna de ellas ha existido retrocesos a
nivel nacional. Sin embargo, los cambios experimentados no han transformado la relación
estructural de inequidad existente, que favorece ampliamente a los niños pertenecientes a los
grupos socioeconómicos privilegiados. Esta desigualdad, social y no de efectividad de las
escuelas, se desnuda si se compara los resultados de cada uno de los tipos de establecimientos,
controlando el nivel socioeconómico de los alumnos que atiende. Con todo, el análisis de
puntajes Simce a nivel de los alumnos, revela también una relativa heterogeneidad al interior de
cada una de las categorías de escuelas: en todas ellas, fracciones variables de alumnos obtienen
altos y bajos logros de aprendizaje.
En términos de los resultados de aprendizaje en enseñanza media, el Sistema de Medición de la
Calidad de la Educación, Simce, posee una historia más breve: su primera aplicación a escala
nacional fue en 1994 y la segunda en 1998, pero esta última modificó sustancialmente la
metodología de evaluación, por lo que ambas pruebas no son directamente comparables. Con
todo, a través de un estudio ad hoc, fue posible tener una estimación general de los cambios entre
una y otra medición. Los resultados de aprendizaje de los alumnos, a nivel del país, han mejorado

42
significativamente en el período sólo en matemáticas (pasando -en puntajes IRT- de 242 en 1994,
a 250 en 1998); la diferencia en lenguaje no ha resultado significativa (en 1994 el promedio
nacional fue 248,9, en tanto en 1998 era de 250 puntos), por lo que no existió progreso ni
retroceso, sino estabilidad. Aunque el período comprendido es más breve, la rápida expansión de
la enseñanza media también afecta significativamente a estas mediciones: en 1994 había 182 mil
alumnos en 2° medio, en 1998 había 207 mil, es decir, el Simce ’98 muestra los niveles de
aprendizaje de un sistema escolar que es un 14% más amplio que el ’94.
Bajo estos resultados a nivel nacional, existen -en ambas asignaturas- realidades muy disímiles,
según se trate de establecimientos con o sin financiamiento público. Los liceos que reciben
recursos del estado (municipales y particulares) han mejorado más aceleradamente sus logros en
matemáticas, acortando la brecha que los separa de los establecimientos pagados exclusivamente
por las familias de más altos ingresos (aunque estos últimos también mejoraron
significativamente). En lenguaje, ocurre la situación inversa, sólo los establecimientos
financiados exclusivamente por las familias han mejorado sus resultados; en tanto, el leve avance
de los liceos de financiamiento público –municipales y particulares- no es estadísticamente
significativo. En este caso la brecha de desigualdad ha aumentado.
Es importante señalar, sin embargo, que estos avances se dan en un contexto de fuerte
segmentación estructural de la Educación Media chilena. Esta marcada desigualdad
socioeducativa, sin embargo, debe ser vista en el marco de las profundas transformaciones
ocurridas al interior del sistema escolar, producto de su explosiva masificación en las tres últimas
décadas (Bellei, 2001c). Hace 20 años la mitad de los jóvenes chilenos no asistía al liceo, hoy la
mayoría de los “excluidos” se encuentran al interior de las aulas, con lo cual se modificó la
composición sociocultural del alumnado. Esta realidad permite tener una visión “educacional” de
lo que hasta hace dos décadas era sólo una “desigualdad social” 16.

Comparación internacional
Finalmente, importa situar al sistema escolar chileno en una perspectiva internacional comparada.
La educación chilena está mejorando, pero ¿cuál es la envergadura de su desafío?
El gráfico 17 muestra la distribución de los promedios nacionales de matemáticas. Cada
marcador simboliza un país participante en el estudio: se han indicado algunos nombres
representativos de los diferentes tramos de puntaje. El promedio internacional es de 487 puntos.
El rango total va desde Singapur con 604 puntos, hasta Sudáfrica con 275. Tomando en cuenta
este indicador, Chile ocupa el lugar nº 35 entre 38 países participantes, con 392 puntos (aunque
su resultado es estadísticamente equivalente al de Indonesia, lugar 34, que obtuvo 403 puntos).
Como se ve, existe una gran dispersión de los países respecto a la media. Podemos identificar
situaciones muy diferentes si los participantes se agrupan según las desviaciones estándar a que
se encuentran del promedio internacional (1 desviación estándar equivale a 100 puntos de la
escala): existe un grupo mayoritario de naciones con resultados “medios” distanciado media
desviación estándar (50 puntos más arriba o más abajo del promedio); alejándose media
desviación estándar más (es decir, a no más de 100 puntos del promedio) están los países de
resultados “altos” o “medios bajos” (entre los que se encuentra Chile), y en los extremos están

16
Este es un fenómeno muy analizado por la sociología de la educación. A modo de ejemplos recientes véase Pierre
Bourdieu y Patrick Champagne (1999) y Francois Dubet y Danilo Martuccelli (1998).

43
Singapur con un resultado notablemente alto, y un grupo de 3 países con resultados “bajos”, a
más de una desviación estándar de la media.
Ciertamente, al interior de todos los países existe un rango amplio de resultados, lo que revela
una importante heterogeneidad de situaciones. En el caso de Chile, por ejemplo, el 25% de niños
que obtienen mejores logros, alcanza puntajes cercanos a la media general de todos los países,
similares a los resultados promedio de Inglaterra –20 en el ranking- y Estados Unidos –19 en el
ranking- (el rango del cuarto superior de niños chilenos es equivalente al rango del 50%
intermedio de alumnos norteamericanos o ingleses). En el otro extremo, el 25% de niños chilenos
de más bajos logros no alcanza siquiera los puntajes promedio de Filipinas –lugar 36- o
Marruecos –lugar 37-.
Gráfico 17
Distribución general de puntajes TIMSS en Matemáticas
650

Singapur
600

Japón

550
Canadá

Estados Unidos
500

Italia
Promedio internacional
Israel

450

400
Chile

350
Filipinas

300

Sud Af rica

250

Fuente: TIMSS 1999 International Mathematics Report, Ina V.S. Mullis et al, International Association for the Evaluation of
Educational Achievement (IEA), diciembre 2000.

El gráfico 18 presenta la distribución de resultados del TIMSS-R en Ciencias. El promedio

internacional es de 488 puntos. El rango de puntajes va desde Taiwán con 569 puntos, hasta
Sudáfrica con 243. Chile, con 420 puntos, también en ciencias ocupa el lugar nº 35 de 38 países
participantes, pero su posición relativa es mejor que en matemáticas, pues su resultado es
estadísticamente equivalente al de Túnez, Turquía e Indonesia, que obtuvieron 430, 433 y 435

44
puntos respectivamente, ocupando los lugares 32, 33 y 34). Como se ve, existe una dispersión de
los países respecto a la media similar al caso de matemáticas. También aquí podemos identificar
situaciones muy diferentes si los participantes se agrupan según las desviaciones estándar a que
se encuentran del promedio internacional: existe un grupo mayoritario de naciones con resultados
“medios”, distanciado media desviación estándar hacia arriba o hacia abajo; alejándose media
desviación estándar más (no más de 100 puntos del promedio) están todos los países de
resultados “altos” (incluyendo –a diferencia de la prueba de matemáticas- al país con mejores
resultados). En esta situación, pero hacia abajo de la media, se identifica el grupo de resultados
“medios bajos” (entre los que también se encuentra Chile). En ciencias se alejan a más de una
desviación estándar de la media sólo el grupo de países con resultados “bajos” (los mismos 3 que
están en esta situación en la prueba de matemáticas).
Como en matemáticas, en ciencias también existe una gran heterogeneidad de resultados al
interior de cada país, aunque en este caso la comparación es un poco más favorable a Chile. Así,
el 25% de niños chilenos que obtiene mejores logros, alcanza puntajes similares o superiores a la
media general de todos los países; el rango de resultados del cuarto superior de niños chilenos es
equivalente al rango del 50% intermedio de los alumnos canadienses –que ocupa el lugar 14 en el
ranking general- o norteamericanos –lugar 18-. En el otro extremo, como en matemáticas, el
25% de niños chilenos de más bajos resultados logra puntajes similares al promedio de Filipinas
–lugar 36- o Marruecos –lugar 37-.
Gráfico 18
Distribución general de puntajes TIMSS en Ciencias
600

China Taipei

550
Canadá

Estados Unidos
500
Italia
Promedio internacional
Israel

450

Chile

400

350
Filipinas

300

250
Sud Áf rica

200

45
Fuente: TIMSS 1999 International Science Report, Michael O. Martin et al, International Association for the Evaluation of
Educational Achievement (IEA), diciembre 2000.

Estos resultados sitúan al país en una posición de clara desventaja respecto a los países
desarrollados e incluso en comparación con otras naciones de desarrollo intermedio17. Dado que
existe una dispersión importante en los logros al interior de cada país, es útil considerar cómo se
distribuyen los alumnos según algún estándar compartido. El TIMSS no definió niveles de
desempeño contra los que pudiese evaluarse la capacidad de cada sistema educativo de hacer
alcanzar a sus alumnos un determinado estándar, sin embargo existe un método alternativo para
responderse la misma pregunta. El estudio distribuyó al conjunto de los estudiantes en cuartiles
de resultados y luego analizó la distribución interna de los alumnos de cada país según su
ubicación en dichos cuartiles. Así, si la calidad de la educación en todos los países fuese la
misma, cada país tendría a un 25% de sus alumnos en cada cuartil. El gráfico 19 muestra los
resultados de este ejercicio para la prueba de matemáticas (en ciencias las conclusiones son
equivalentes) en 15 países seleccionados.
Como puede apreciarse la distribución de resultados en Chile está fuertemente inclinada hacia los
cuartiles inferiores de logro. Por ejemplo, poco más del 50% de los niños chilenos se ubican en el
cuartil más bajo, muy por sobre países como Eslovenia (5%) o Estados Unidos (12%), aunque
menos que Marruecos (73%). En el otro extremo de la distribución, sólo el 3% de los alumnos
chilenos alcanzaron resultados que los ubicasen en el cuartil superior de logros, muy por debajo
de Corea (68%) o Nueva Zelandia (25%), aunque mejor que Filipinas (1%).
Gráfico 19

17
Nótese que este estudio analiza los logros de los niños incorporados en el sistema escolar (y por lo tanto la calidad
de la educación de cada país), pero no la capacidad del país de formar al conjunto de sus niños, es decir, es ciego
respecto de aquellos que se encuentran excluídos del sistema educativo. El punto es relevante porque Chile tiene
tasas de cobertura a la edad de 15 años (en que se tomó el TIMSS) más cercanas a los países desarrollados del
estudio, en tanto algunos países que aparecen con resultados superiores a Chile en esta investigación tienen a una
proporción mucho mayor de niños fuera de la educación. Como se sabe, además, los niños exlcuídos de la educación
son sistemáticamente los que obtendrían menores logros en ella.

46
 Porcentaje de estudiantes en cuartiles de resultados TIMSS Matemáticas

Singapur
Corea
Bélgica (Fl)

Holanda
Hungría

Eslovenia superior
II
Canadá
III
Australia inferior
R.Checa
EEUU
N.Zelandia
Indonesia
Chile
Filipinas
Marruecos

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Fuente: TIMSS 1999 International Mathematics Report, Ina V.S. Mullis et al, International Association for the Evaluation of
Educational Achievement (IEA), diciembre 2000.

Estos resultados demuestran que los problemas de ineficiencia de la educación chilena también
afectan a los grupos de elite. En efecto, los sectores ricos del país cuentan con recursos
equivalentes o superiores al promedio de los países desarrollados incluídos en el estudio, y muy
superiores a los de los países de desarrollo intermedio considerados, sin embargo no son capaces
de alcanzar los resultados que se esperaría en base a dichas condiciones. En general, la mala
calidad de la educación de los más pobres, ha opacado la mediocre calidad de la educación de los
más ricos en Chile. Más aun, desde algún punto de vista, esta situación es más grave en términos
de la ineficiencia del sistema, puesto que, como vimos, estos grupos, además de tener mejores
condiciones socioculturales, son educados con, por lo menos, cuatro veces más recursos18.
En síntesis, aunque no es posible “aislar” el efecto de la Reforma Educativa, en términos
generales se puede afirmar que durante los años ’90 se ha mejorado los niveles de logro de los
alumnos, y disminuido o al menos detenido el aumento de la brecha entre categorías
socioeconómicas. Sin embargo, estos avances están lejos modificar la estructura desigual de
distribución social de los aprendizajes, no son suficientes para garantizar el logro de
conocimientos y capacidades más demandantes (como los del nuevo curriculum o los
requerimientos del mundo contemporáneo) y no bastan para situar al país en una posición
satisfactoria desde una perspectiva internacional comparada.

18
Estos mismos resultados complementan el argumento anterior de que, en Chile, la mala calidad de la educación de
los más pobres no se debe tanto a que “les tocaron” escuelas malas, sino a que el campo educacional chileno en
general carece de ciertas capacidades.

47
VII. REFLEXIONES DE POLÍTICA

Mejorar la eficiencia en la asignación y uso de recursos.

La clave parece ser una combinación de mayor flexibilidad acompañada de un mayor control de
resultados.
En una perspectiva de futuro, la discusión sobre aumentar recursos en subvenciones o programas
no es relevante: se requiere ambos. Los temas significativos a este respecto parecen ser, por una
parte, disminuir las regulaciones nacionales sobre aspectos específicos de la gestión, como los
reajustes centralizados de remuneraciones o la reducción de los tamaños de los cursos como
prioridad (en vez de regularlo por ley, permitir diversas fórmulas y evaluar lo que funciona bien);
y por otra, permitir al sistema tomar más decisiones, realizar mayor experimentación, pero
simultáneamente tensionarlo por los resultados que obtiene, para que la flexibilidad se ocupe en
buscar las alternativas efectivas para mejorar resultados.
Respecto a lo primero. Esto no significa desconocer que las remuneraciones y las condiciones de
trabajo de los docentes son importantes. Parte de los éxitos de una organización residen en una
buena gestión de recursos humanos, y esto es aún más válido en actividades como la educación,
donde el principal costo son sin duda los salarios. Para eso, la legislación debe adaptarse para
permitir una política de recursos humanos integral, en que el sostenedor tome las decisiones
relevantes, que –respetando regulaciones nacionales básicas- considere entre otros,
remuneraciones, ascensos, perfeccionamiento, selección e incentivos. Es muy probable que la
débil asociación de las remuneraciones de los docentes con los logros de aprendizaje de sus
alumnos, encontrada por los estudios internacionales, se deba en medida significativa a que las
remuneraciones dependían en casi todos los casos de escalas nacionales y no estaban
determinadas por políticas de recursos humanos definidas localmente, sensibles a las necesidades,
prioridades y desempeños de las unidades. Por otra parte, la baja dispersión salarial entre los
docentes (que fue un objetivo buscado por la política a comienzos de los noventa y exitosamente
logrado) tiene un efecto negativo en la atracción de las personas más capaces a la profesión
docente: la pedagogía de aula debe mostrar un rico horizonte de desarrollo profesional, lo que
incluye la opción de aumentar significativamente el salario en base a capacidades y desempeños
demostrados19.
Los programas educacionales abordan temas que no serían adecuadamente resueltos por agentes
locales con sus propios recursos. Actualmente representan un porcentaje poco significativo del
total de presupuesto de educación, que ha venido declinando en el tiempo, a favor de las
inversiones necesarias para la jornada completa.
Si se puede haber exagerado la posibilidad de que los programas limitaran una buena gestión
local, está claro que las normas laborales sí la afectan, y en mayor medida al sector municipal.
Esto, junto a las diferencias de recursos, distorsiona su capacidad de competir en igualdad de
condiciones. Adicionalmente, las evaluaciones disponibles dan cuenta de problemas de gestión al
nivel de los sostenedores municipales.
La presión por calidad debiera llevar a que las escuelas o docentes con un mal desempeño, vayan
cambiando su comportamiento o –en último término- saliendo del sistema. Esto ha sido resistido

19
Afortunadamente, algunas de las últimas políticas impulsadas por el gobierno y acordadas con los docentes, las
que se encuentran en fases iniciales de ejecución, apuntan a resolver estas limitaciones.

48
tanto por el Ministerio de Educación como por el Colegio de Profesores. En efecto, el P900 es un
programa educacional dirigido a apoyar a las escuelas que tienen problemas de rendimiento. Si
bien éste es un programa que muestra importantes resultados, cabe preguntarse ¿por qué hay
escuelas que se han mantenido dentro del programa por años, sin mejorar? ¿Es correcto seguir
apoyándolas? ¿no se debiese informar claramente a los padres sobre esta situación? ¿no es acaso
conveniente pensar en su intervención y cambios más drásticos en su administración?
La resistencia de los docentes a la calificación en el sistema municipal, impide de hecho
determinar la salida de quienes se desempeñan extremadamente mal, causal establecida en el
estatuto docente. En contrapartida, los sostenedores particulares tienen mayores opciones para
tomar este tipo de decisiones, aunque muchas veces tampoco cuentan con instrumentos
evaluativos idóneos. El costo de esta resistencia a distinguir entre los docentes según su esfuerzo,
capacidades y desempeño demostrado, con consecuencias reales sobre su carrera profesional
afecta las oportunidades futuras de generaciones de niños y niñas20. ¿Es ético mantener esta
situación? Por lo demás, en los países que cuentan con estos sistemas el despido es una solución
frente a situaciones extremas, siendo probablemente preferibles las otras políticas de recursos
humanos que corrijan las deficiencias encontradas, por ejemplo, a través del perfeccionamiento,
instancia que quedaría abierta si se permitiera una gestión local con más recursos de libre
disponibilidad.
Desde otra perspectiva, el compromiso de los docentes con las políticas educativas y más en
general con su labor, es una condición indispensable para garantizar la eficiencia en el uso de los
mayores recursos (generalmente bajo la forma de mejores medios para la enseñanza, pero
también mayor tiempo y espacio) que el país ha puesto a su disposición. En este aspecto los
docentes no son un grupo homogéneo y muestran niveles variables de compromiso con los
cambios educativos (Belleï, 2001b). Adicionalmente pocas veces se hacen cargo de su
responsabilidad respecto a los problemas de aprendizaje de los alumnos, atribuyendo sus causas a
factores distintos de su trabajo (Mizala et al., 2000). Parte importante del cambio necesario en el
sistema pasa por un cambio en la actitud de los docentes, y ése es un desafío permanente de la
política educacional. Las políticas diseñadas en este sentido, como los premios de excelencia
docente o las pasantías en el extranjero, también deben ser evaluadas. Más participación y voz
son un requisito de política cuya profundización está pendiente, tanto respecto a profesores como
sobre todo respecto a familias y alumnos.
Respecto a lo segundo. Por una parte los programas de la Reforma han promovido la innovación
y la experimentación, por otra la difusión de los resultados del SIMCE ha puesto énfasis en el
compromiso con logros de aprendizaje. Finalmente ninguna de estas dos líneas de acción ha
estado vinculada al sistema de financiamiento y de gestión. El desafío actual del sistema escolar
es unir estos tres procesos. Incentivar formas diversas de gestión, que promuevan la
experimentación pedagógica, en el marco de un compromiso público con resultados de los
alumnos, cuyo cumplimiento tenga efectos en el financiamiento y otros incentivos.
Un sistema tal tendrá un dinamismo que será preciso observar sistemáticamente: si el estado no
dedica recursos a investigación es difícil que ésta se desarrolle en educación. La evaluación de las

20
Aunque entre los docentes existe una creciente apertura hacia estas medidas, los dirigentes gremiales se han
opuesto a estos sistemas por considerarlos propios de una “ideología neoliberal”, sin embargo ellos existen en países
tan alejados de estas doctrinas como Cuba. La preocupación común, más allá del aumento de la eficiencia del
sistema, es asumir una perspectiva ética que ponga el énfasis en el compromiso público con las oportunidades de
aprendizaje –únicas y decisivas- de cada grupo de niños.

49
acciones actualmente en curso es una de las necesidades de investigación permanentes, pero
existen varias otras. El propio sistema de subvenciones, o el conjunto del financiamiento, podría
someterse a una evaluación que profundice en las virtudes y defectos revisados anteriormente.
Por otra parte, las diferencias en el valor de la subvención por nivel y modalidad de enseñanza y
para zonas rurales, una de las virtudes del modelo chileno, requiere la generación de estudios de
costos que determinen y actualicen periódicamente estas diferencias.
También es necesaria una evaluación comprensiva, que rinda cuenta de las diferencias de los
estilos previos, de las fortalezas y debilidades de los modelos de gestión pública y privada del
sistema escolar actualmente imperantes en Chile, especialmente las innovaciones más recientes
como delegación de facultades o licitación de establecimientos municipales. En el mundo de la
educación privada, es importante profundizar en la distinción entre sostenedores educacionales
con y sin fines de lucro (diferencia que tampoco hace nuestro sistema de financiamiento), así
como estudiar los efectos y posibilidades de regulación de las políticas de selección de alumnos
de los establecimientos, asunto especialmente delicado cuando utilizan recursos públicos para su
funcionamiento.
Finalmente, dado que la Jornada Escolar Completa es una política de alto compromiso financiero
y ha enfrentado problemas para cumplir sus plazos de implementación, parece recomendable
consolidar el avance que significa que la mitad del sistema escolar haya migrado hacia ese
régimen de funcionamiento, orientando a dichos establecimientos para hacer un uso más efectivo
del tiempo adicional con que cuentan, y esperar evaluaciones de su impacto en los aprendizajes
de los alumnos, más que esforzarse por hacer cumplir su universalización. En este sentido sería
conveniente dar una clara prioridad a los establecimientos de más bajos resultados y que atienden
a poblaciones de menores recursos para focalizar la expansión de los próximos años.
Los trabajos que han abordado el tema de la eficiencia del sistema escolar en Chile se han
concentrado en las diferencias de resultados entre establecimientos públicos y privados, sin
embargo, esta dicotomía público/privado parece insuficiente para explicar las diferencias
significativas de rendimiento, por lo que sería necesario incorporar variables que rindan cuenta de
diferencias al interior de la “caja negra” de la gestión de los establecimientos escolares y
distinguir la diversidad existente en estas clasificaciones, incluyendo niveles de autonomía, tipos
de organización y selectividad.
Respecto a la eficiencia externa, la evolución reciente del gasto por niveles de enseñanza,
muestra una buena asignación, que se ha potenciado por las políticas de recuperación de costo
que permiten financiar los mayores costos de la educación superior con recursos privados. Existe
alguna evidencia a favor de expandir la atención preescolar en los sectores de menores recursos y
fortalecer la eficiencia de los sistemas de crédito.

Incorporar la equidad en las regulaciones de gestión y financiamiento.

Pese a que el subsidio fiscal no incorpora correcciones por equidad y que la fracción focalizada
del gasto público es baja, su distribución entre quintiles de ingreso es progresiva, en parte debido
al mayor número de niños por hogar en los quintiles de bajos ingresos y la preferencia por la
educación no subvencionada especialmente en el decil de mayores recursos. No obstante, existen
diferencias de recursos por alumno directamente relacionadas con el nivel de ingresos. Estas
diferencias aparentemente no alcanzan los niveles observados en países donde el financiamiento
es fundamentalmente local, debido al efecto igualizador de la transferencia fiscal, pero son de

50
signo contrario a las que se requerirían para dar efectivamente la posibilidad a todos los niños de
alcanzar un mismo nivel de aprendizaje.
El diseño de un mecanismo que mejore los recursos con que cuentan los estudiantes provenientes
de familias más pobres es una necesidad para una sociedad más equitativa. Cabe destacar además
que aún cuando el objetivo equidad en ocasiones esté reñido con consideraciones de eficiencia,
éste no es necesariamente el caso, ya que los más pobres enfrentan una restricción de liquidez que
limita sus posibilidades de inversión en educación para sus hijos. Hacer más equitativo el sistema
de financiamiento es una prioridad del gobierno actual. Una alternativa es considerar una mayor
subvención según la pobreza de la familia de cada estudiante, lo que sería acreditado
individualmente a través de la ficha CAS, independientemente del establecimiento al que asista
(González et al., 2001). Este sistema puede generar incentivos hoy inexistentes para que
establecimientos con mayores logros acepten el desafío de educar a niños con menores recursos.
Por otra parte, los exámenes de admisión a los establecimientos y la expulsión de estudiantes por
motivos de rendimiento, conducta u otros, son exacerbados por un sistema que enfatiza la
medición de resultados brutos. La propuesta en este ámbito es doble.
En primer lugar, perfeccionar la medición de resultados para aproximarse mejor a un concepto de
“valor agregado”, y fomentar que los establecimientos se hagan cargo de “principio a fin” de sus
alumnos. La segmentación y segregación de nuestro sistema escolar, justifican que se considere
la posibilidad de medir el valor agregado por las escuelas. Esto requeriría exámenes individuales
al inicio de la escolarización y al final de cada ciclo, lo que tendría un costo mayor que las
evaluaciones actualmente administradas. Sin embargo, permitiría una mejor y mayor información
a las familias, así como una orientación más clara para las políticas.
En segundo lugar, regular de mejor forma los derechos de los estudiantes y las responsabilidades
de los establecimietos, a fin de evitar los efectos negativos de las expulsiones (para el alumno y el
sistema en general). Sobre esto último, sería conveniente estudiar formas de reparación para los
alumnos o sanción para los establecimientos que, usando recursos públicos, expulsan estudiantes
con mayores dificultades; también será necesario investigar sobre los mayores costos –
económicos y educativos- de segregar a los alumnos con mayores necesidades pedagógicas en
establecimientos fuertemente estigmatizados.
Por otra parte, Eyzaguirre (2002), basada en autores como Bishop, ha planteado los beneficios
que tendría un sistema de evaluación externo universal para la aprobación de los distintos ciclos
de enseñanza, lo que podría tener un efecto de ordenamiento aún mayor en procura de un
mejoramiento de los rendimientos (medidos por esta prueba) por parte de todas las unidades que
componen el sistema. Ambos efectos podrían así sumarse, mejorando el costo efectividad de una
medida de este tipo. Sería importante, sin embargo, cautelar que la exigencia de mayores
estándares no redunde en una mayor deserción o retraso escolar. El sentido de la medida debiera
ser no sólo acreditar la calidad de las escuelas, sino comprometer un apoyo focalizado a los
alumnos que presentan retraso.
Respecto a los recursos privados, se ha avanzado especialmente en educación superior, pero
también se han logrado importantes avances en enseñanza media. Visto desde el lado positivo, el
financiamiento compartido tiende a reducir la brecha entre el sistema subvencionado por el
estado y el privado pagado por las familias más ricas, aumenta los recursos disponibles en el
sistema escolar y -eventualmente- aumenta el poder y capacidad de exigir de las familias, así
como su compromiso con la educación de sus hijos. Desde el lado negativo, el financiamiento

51
compartido genera o acrecienta efectos de exclusión y segmentación sociales, con consecuencias
aun no evaluadas para el sistema educativo en su conjunto; en algunos contextos, también
permite prácticas abusivas de los sostenedores con las familias. Las regulaciones sobre el
financiamiento compartido pretenden incentivar una menor exclusión por razones
socioeconómicas y relaciones más equilibradas y de largo plazo entre los establecimientos
educacionales y las familias. Sería conveniente una evaluación a fondo de la capacidad real que
estos mecanismos han tenido para resolver esos efectos negativos.
Las familias han demostrado gran disponibilidad a cooperar con recursos para la educación, pero
éste no ha sido el caso de los empresarios: existe un amplio margen para incentivar las
donaciones privadas, mecanismo que actualmente se encuentra muy subutilizado.

Asumir que los problemas de calidad afectan al conjunto de la educación nacional

Analizar la capacidad del sistema escolar para proveer al país de los recursos humanos que le
hagan competitivo, obliga a observar el capital educativo adquirido por el conjunto de la
población, y no sólo los actuales o recientes alumnos. A su vez, es preciso considerar la
educación que reciben todos los niveles sociales, y no sólo de los grupos más desfavorecidos
como usualmente se hace. El análisis desde estas dos perspectivas llevó a conclusiones
ambivalentes.
Por una parte, contrariamente a la visión conservadora, las generaciones más jóvenes han
acumulado más capital educativo que la población mayor, sus padres o abuelos. Los jóvenes
poseen más años de estudio y demuestran mayores capacidades intelectuales. A su vez, al interior
del segmento joven, la evidencia indica que la educación chilena en los últimos años ha mejorado
su calidad y la equidad de su distribución. Esto es un claro logro de las políticas educativas
democratizadoras. Ciertamente, la mayor parte de estos logros generacionales se deben al hecho
de haber tenido una experiencia educativa más extendida, pero no es un logro menor que el
sistema educativo haya sido capaz de mantener su nivel de calidad, en medio de procesos tan
acelerados de expansión, como los ocurridos en Chile entre las décadas del ’60 y ’90.
Por la otra, analizada en términos comparativos, la población nacional no se encuentra formada a
un nivel competitivo entre países de desarrollo reciente, y ciertamente se haya en clara desventaja
frente a los países desarrollados. Por las fuertes desigualdades internas del país, es esperable que
la población más pobre esté lejos de los estándares internacionales, pero lo que no resulta
evidente es que aun la población privilegiada (como quiera que se la defina: el primer quintil de
logros o los profesionales y gerentes) no posea un capital educativo coherente con los recursos
que posee. Para las demandas del mundo que viene, en Chile ni siquiera los grupos de elite se
encuentran preparados.
La Reforma Educacional ha puesto su énfasis –y con justa razón- en mejorar los logros de las
escuelas de peor calidad; sin embargo es claro que el país requiere adicionalmente un esfuerzo
por hacer que una proporción cada vez mayor de su población alcance niveles de formación
competitiva según estándares más exigentes. Por supuesto, un desafío adicional es que dichos
procesos no refuercen la inequidad social, sino por el contrario, sean otro medio para superarla21.

21
Existen en el país algunas experiencias que intentan asumir este desafío, por ejemplo, los liceos Montegrande,
promovidos por el Ministerio de Educación, el Centro de Alta Tecnología, o el programa PENTA de la Universidad

52
REFERENCIAS
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Católica. Además de estar pendiente su evaluación, es claro que son esfuerzos muy insuficientes para las necesidades
del país.

53
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56
Cuadro 1. Indicadores de población, cobertura, distribución y obligatoriedad
Porcentaje de Edad Estudiant Porcent Porcentaje de la población Porcentaje de la población Distribución de Tasa de
la población de es aje de la de 16 años de 17 años estudiantes por sector graduación de
término població educación
de la n de 15 secundaria
educaci años en
ón educaci
obligato ón
ria secunda
ria
Entre Entre 15 y 19 4y 5 a 14 15 a 19 como porcentaje de En Terciar En En Terciar Públic Privada Privado Tota Homb Muje
5 y 14 años menos como la población de esa edad educació ia educaci educació ia o depend no l res res
años como porcentaj n ón n iente depend
porcentaj e de la postsecu secund postsecu del iente
e de la población ndaria no aria ndaria no gobiern del
población de 5 y 14 terciaria terciaria o gobiern
de 3 y 4 años o
años
OECD countries (se incluye solo una selección de los países)
Australia 14 7 15 34 98 80 96 92 0 0 78 1 5 75 25 a m m m
Czech 12 7 15 67 99 75 100 100 a 0 83 5 0 96 4 a 52 44 59
Republic
France 13 7 16 118 100 87 97 95 0 0 89 0 2 79 17 4 85 84 86
Germany 11 6 18 66 100 88 98 97 n 0 92 n 1 95 5 x 92 90 94
Italy 10 5 14 98 99 71 88 79 0 a 73 0 a 94 1 6 73 69 79
Japan 10 6 15 76 101 m 99 95 a a 94 a n 89 a 10 95 92 97
Korea 14 8 14 16 92 81 97 98 a 0 93 a 3 78 21 1 91 91 91
Mexico 23 11 15 35 94 39 52 43 a a 32 a 3 90 a 10 31 29 33
New Zealand 15 7 16 85 99 72 96 89 0 0 71 1 3 94 1 5 m m m
Portugal 11 7 14 62 106 76 92 83 a a 80 a 4 89 a 11 m m m
Spain 10 7 16 97 105 76 95 85 2 a 75 4 0 70 24 6 73 67 79
United 13 6 16 77 99 73 103 84 x 0 71 x 2 65 31 4 m m m
Kingdom
United States 15 7 17 47 101 78 107 88 0 0 81 0 1 89 a 11 78 79 77

Country mean 13 7 16 60 98 77 93 89 0 0 79 1 1 86 11 3 79 76 82

WEI participants
Argentina 19 9 14 36 104 61 75 68 a 0 59 a 3 78 19 4 40 38 43
Brazil 21 11 14 19 89 71 46 54 a 0 50 a 1 89 a 11 44 39 50
Chile 19 8 14 22 91 65 83 85 a n 78 a m 56 35 9 56 52 61
Paraguay 26 11 14 6 86 39 53 49 a x 41 a 0 81 9 9 31 28 34
Peru 16 47 94 75 70 66 n 1 81 n 8 86 3 11 57 57 57
Philippines 25 12 12 0 85 62 71 66 n 24 22 8 37 86 a 14 57 52 63
Uruguay 16 8 15 25 99 56 71 67 a a 54 a 4 86 a 14
Fuente: OECD (2001).

57
Cuadro 2. Gasto en educación por niveles y sectores
Gasto por estudiante en US$ Gasto directo e indirecto público y privado en Gasto público en Porcen Porcent
equivalentes usando PPP instituciones educacionales como porcentaje del PIB educación incluyendo taje aje del
subsidios al sector del gasto
privado, como % del gasto corrient
gasto público total e que
que represe
repres ntan
enta el las
gasto remune
corrien racione
te s
Primaria, Educación terciaria
secundaria y post-
secundaria no
terciaria
Pre- Prima Secund Terciaria Priva Total Public Priva Total Primaria, Primar Secundaria Todos Primaria, Educa Todos los Educa Todos los niveles
primar ria aria do o do secundar ia y superior incluye secundar ción niveles ción
ia ia y post- secun ndo ia y post- terciari terciari
secundar daria progra secundar a a
ia no inferio mas ia no
terciaria r investig terciaria
ación
avanza
da no
distribui
dos
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (1) (9) (11) (12) (13) (14) (15) (16) (17) (18) (1) (20) (21) (22) (1) (24)
OECD (se incluye solo una selección de los países)
Australia m 3981 5830 11539 3,21 0,59 3,80 1,09 0,51 1,59 0,1 3,8 2,8 1,0 1,6 5,5 84,1 56,1 75, 10,2 3,6 13,9 93 77
5
Czech 2231 1645 3182 5584 2,74 0,39 3,13 0,76 0,12 0,88 0,5 3,1 2,0 1,1 0,9 4,7 87,5 85,9 87, 6,3 1,8 9,3 92 61
Republic 2
France 3609 3752 6605 7226 4,14 0,22 4,35 1,01 0,12 1,13 0,7 4,4 2,8 1,5 1,1 6,2 92,7 85,5 91, 7,9 2,0 11,3 92 79
8
Germany 4648 3531 6209 9481 2,79 0,89 3,68 0,97 0,08 1,04 0,6 3,7 2,1 1,3 1,0 5,5 75,9 92,1 78, 6,3 2,3 9,8 92 89
3
Italy 4730 5653 6458 6295 3,43 0,04 3,47 0,68 0,16 0,84 0,4 3,5 2,1 1,3 0,8 5,0 99,0 74,7 95, 7,1 1,6 10,0 96 83
0
Japan 3123 5075 5890 9871 2,78 0,25 3,03 0,43 0,60 1,02 0,2 3,0 2,1 0,9 1,0 4,7 91,7 41,7 75, m m m 88 87
2
Korea 1287 2838 3544 6356 3,15 0,80 3,95 0,44 2,07 2,51 0,1 4,0 2,7 1,3 2,5 7,0 79,3 16,7 57, 12,7 1,8 16,5 83 81
4
Mexico 865 863 1586 3800 3,00 0,48 3,48 0,78 0,11 0,89 0,4 3,5 2,7 0,8 0,9 4,7 86,2 87,9 86, 16,2 4,5 22,4 95 91
4
New m m m m 4,61 m m 1,06 m m m m m m m m m m m m m m m m
Zealand
Portugal 1717 3121 4636 m 4,22 n 4,22 0,96 0,08 1,04 0,2 4,2 2,8 1,2 1,0 5,7 99,9 92,3 98, 10,2 2,4 13,5 95 94
5

58
Spain 2586 3267 4274 5038 3,26 0,40 3,65 0,84 0,27 1,11 0,4 3,7 1,3 2,4 1,1 5,3 89,2 72,1 83, 8,1 2,2 11,1 94 84
1
United 4910 3329 5230 9699 3,40 m m 0,83 0,28 1,11 m m m m 1,1 4,9 m 62,7 91, 8,3 2,6 11,9 96 70
Kingdom 4
United 6441 6043 7764 19802 3,40 0,35 3,74 1,07 1,22 2,29 0,4 3,7 x x 2,3 6,4 90,8 46,8 75, m m m 89 83
States 0

Country 3585 3940 5294 9063 3,47 0,35 3,71 1,06 0,29 1,33 0,4 3,7 2,2 1,2 1,3 5,5 90,9 77,3 86, 8,7 3,0 12,9 92 80
mean 6
3883 3915 5625 11720 3,28 0,37 3,64 0,93 0,67 1,59 0,4 3,6 2,4 1,2 1,6 5,7
WEI participants (se incluye solo una selección de los países)
Argentin 1662 1389 1860 2965 2,75 0,33 3,07 0,85 0,29 1,14 0,5 3,1 2,4 0,7 1,1 4,8 89,4 74,3 83, m m m 95 95
a 5
Brazil 1065 837 1076 14618 3,11 m m 1,07 m m 7,9 2,9 12,0 95 83
Chile 1318 1500 1713 5897 2,66 1,21 3,87 0,57 1,27 1,85 0,4 3,9 2,7 1,2 1,8 6,2 68,7 24,2 55, 12,1 2,7 16,1 91 61
5
Paragua x(2) 572 948 m 3,49 m m 0,95 m m 15,8 4,4 20,2 93 93
y
Peru 463 479 671 2085 2,03 1,25 3,28 0,59 0,73 1,32 0,4 3,3 x x 1,3 5,0 61,8 44,6 57, 15,7 4,6 22,5 90 72
5
Uruguay 1096 971 1246 2081 1,99 m m 0,60 m m 0,3 2,1 1,6 0,5 0,6 3,0 93,1 100,0 93, 8,5 2,6 12,2 91,9 84,2
8
Fuente: OECD (2001).

59
Cuadro 3. Remuneraciones de profesores en instituciones públicas, en dólares equivalentes usando PPP
Educación primaria Educación secundaria Educación secundaria
inferior superior
Salario Salario con Relación de Relación de Salario Salario con Relación de Relación de Salario Salario con Relación de Relación de
inicial con 15 años de salario salario con inicial con 15 años de salario salario con inicial con 15 años de salario salario con
mínima experiencia inicial al PIB15 años de mínima experiencia inicial al PIB 15 años de mínima experiencia inicial al PIB 15 años de
capacitación y mínima per capita experiencia capacitación y mínima per capita experiencia capacitación y mínima per capita experiencia
capacitación al PIB per capacitación al PIB per capacitación al PIB per
capita capita capita
OECD countries (se incluye solo una selección de los países)
Australia 25661 36971 1,04 1,50 26658 37138 1,08 1,50 26658 37138 1,08 1,50
Czech 6806 9032 0,52 0,69 6806 9032 0,52 0,69 8052 10695 0,62 0,82
Republic*
England* 19999 33540 0,89 1,50 19999 33540 0,89 1,50 19999 33540 0,89 1,50
France 19761 26599 0,88 1,19 21918 28757 0,98 1,28 21918 28757 0,98 1,28
Germany* 29697 36046 1,26 1,53 33196 38596 1,41 1,63 35546 41745 1,51 1,77
Italy* 19188 23137 0,87 1,04 20822 25397 0,94 1,15 20822 26175 0,94 1,18
Korea* 23759 39411 1,51 2,51 23613 39265 1,50 2,50 23613 39265 1,50 2,50
Mexico* 10465 13294 1,19 1,52 13357 15592 1,52 1,78
New Zealand 16678 32573 0,91 1,78 16678 32573 0,91 1,78 16678 32573 0,91 1,78
Portugal* 18751 27465 1,12 1,65 18751 27465 1,12 1,65 18751 27465 1,12 1,65
Spain* 24464 28614 1,33 1,56 26669 31178 1,45 1,70 29058 33988 1,58 1,85
United States 25707 34705 0,76 1,03 25155 33418 0,74 0,99 25405 36219 0,75 1,07
Country 20358 27597 0,97 1,32 21252 28629 1,01 1,36 22839 31887 1,05 1,46
mean

WEI participants (se incluye solo una selección de los países)

Argentina 9.857 13.327 0,86 1,16 15.789 22.266 1,37 1,93 15.789 22.266 1,37 1,93
Brazil 4.818 7.191 0,74 1,10 11.970 11.180 1,83 1,71 12.598 16.103 1,93 2,47
Chile 14.459 15.868 1,68 1,84 14.459 15.868 1,68 1,84 14.644 16.214 1,70 1,88
Peru 4.752 4.752 1,05 1,05 4.701 4.701 1,04 1,04 4.701 4.701 1,04 1,04
Philippines 12.620 13.715 3,52 3,83 12.620 13.715 3,52 3,83 12.620 13.715 3,52 3,83
Uruguay 9.842 11.675 1,17 1,39 9.842 11.675 1,17 1,39 10.305 12.489 1,22 1,48

Fuente: OECD

60
Cuadro 4. Horas de enseñanza, instrucción y relaciones alumno profesor
Razón alumnos profesor basado en Número de horas de Número de horas de instrucción
equivalentes full-time enseñanza anuales anuales
Educac Educac Educaci Educaci Toda la Educaci Educaci Secundar Secunda A los A los A los 14 Total
ión ión ón ón educaci ón ón ia ria 12 13 años
preprim primari secund secunda ón primari secunda superior superior años años
aria a aria ria secund a ria general vocacion
inferior superior aria inferior al
OECD
countries
Australia2 m 17,3 13,7 10,8 12,7 849 792 778 m a 1013 1017 m
Austria* 17,5 14,5 9,6 10,0 9,8 684 658 623 623 1002 1156 1249 3407
Belgium (Fl.)* 17,7 13,9 x x 8,8 840 720 675 833 a 960 960 m
Belgium (Fr.)* 854 733 671 1008 1048 1048 m m
Canada* 15,1 18,7 18,7 20,0 19,3
Czech 19,5 23,4 16,2 13,1 14,7 739 709 680 680 798 827 887 2512
Republic
Denmark 6,5 10,6 11,6 13,2 12,4 644 644 500 a 840 900 930 2670
England* 940 940 940 2820
Finland* 12,3 17,4 10,6 16,6 13,5 656 656 627 m 684 855 855 2394
France 19,3 19,6 12,9 12,7 12,8 892 634 589 653 841 979 979 2799
Germany 23,7 21,0 16,4 12,4 15,2 783 733 685 695 864 921 921 2706
Greece 15,9 13,5 10,6 10,7 10,6 780 629 629 629 1036 1036 1036 3108
Hungary* 11,8 10,9 10,9 10,3 10,6 583 555 555 555 780 902 902 2584
Iceland* 5,7 13,3 x 13,5 m 636 636 464 464 793 817 817 2427
Ireland* 14,7 21,6 x x 14,6 915 735 735 a 935 935 935 2806
Italy* 13,2 11,3 10,3 10,2 10,3 748 612 612 612 1105 1105 1105 3315
Japan 19,0 21,2 17,1 14,1 15,4 875 875 875 2625
Korea 23,9 32,2 21,9 22,5 22,2 658 507 492 502 867 867 867 2601
Luxembourg1* 16,7 12,5 x x 9,9
Mexico 24,4 27,2 35,5 26,9 32,2 800 832 m m 1167 1167 1167 3500
Netherlands* x 16,6 x x 17,7 930 868 868 843 1067 1067 1067 3200
New Zealand 6,6 20,5 19,8 12,8 16,1 985 930 874 a 903 988 988 2879
Norway* 5,1 12,6 10,1 9,9 m 713 633 505 589 770 855 855 2480
Poland m m m m m
Portugal m m m m m 900 666 594 594 930 930 930 2790
Scotland* 950 893 893 a 1000 1000 1000 3000
Slovak 10,4 19,6 13,5 13,8 13,6
Republic
Spain* 17,1 15,4 x x 12,9 788 561 548 548 794 870 870 2534
Sweden* m 13,3 13,3 15,5 14,5 884 859 674 727 741 741 741 2222
1
Switzerland 17,8 16,1 12,1 12,6 12,3
Turkey 15,3 30,0 a 16,1 16,1 720 576 504 960 864 864 864 2592
United 16,5 22,5 17,4 12,4 14,7
3
Kingdom *
United States 19,3 16,3 16,8 14,5 15,6 958 964 943 943 m m 980 m
Country 15,4 18,0 15,2 14,1 14,6 801 716 662 692 902 947 951 2781
mean

61
WEI
participants
Argentina 18,1 20,7 15,5 12,4 14,3 810 900 900 1044 816 936 936 2688
Brazil 21,2 28,9 33,7 38,6 36,2 800 800 800 800 800 800 800 2400
Chile 52,6 33,4 33,4 26,9 29,1 860 860 860 860 990 990 1020 3000
China 27,4 m m m m
Egypt m 23,4 22,0 12,6 16,9 972 1026 1026 3024
Indonesia 19,0 23,1 19,8 17,2 18,7 1260 738 738 738 1231 1231 1231 3692
1
Israel m 17,4 12,7 10,4 11,3
1
Jordan 21,4 x x 17,3 10,1 745 745 745 688 944 974 974 2892
1
Malaysia 27,1 21,6 x x 19,3 762 778 778 813 1189 1189 1189 3567
Paraguay 24,6 19,7 x x 9,9 696 774 870 922 912 912 912 2736
Peru 27,5 23,5 17,2 x 17,2 752 648 648 648 903 903 903 2709
Philippines 11,3 34,4 x x 32,9 1176 1176 1176 a 1467 1467 1467 4400
Russian m 17,6 m m 11,5 686 686 686 a 864 1143 945 2952
Federation
Sri Lanka 1260 1260 1260 m
Thailand 24,6 20,7 23,5 21,6 22,7 760 652 652 615 1167 1167 1167 3500
Tunisia1 10,9 23,9 25,8 21,3 23,8 735 548 548 a 840 900 900 2640
Uruguay 31,0 20,6 11,7 24,8 15,1 732 712 712 712 1295 1295 1517 4107
Zimbabwe m 41,0 14,5 m 27,3 975 936 936 936 753 1289 1289 3331

Fuente: OECD (2001).

1. Public institutions only.
2. Includes only general programmes at lower and upper secondary education.
3. Includes only general programmes at upper secondary education.

62