Ley de Procedimiento Administrativo

MÓDULO I

MODULO I

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:
CONCEPTO, NATURALEZA Y
CARACTERIZAClÓN.

1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

1.1. Concepto, naturaleza y características

El procedimiento Administrativo puede definirse, como el conjunto sucesivo de

trámites que debe seguir, por imperativo de la ley, la Administración, en la
producción de sus actos y disposiciones.

Este camino que denominamos procedimiento administrativo, se materializa en

el llamado expediente administrativo, razón por la cual debe ya distinguirse en
esta sede, entre procedimiento y expediente, por tratarse de dos conceptos
diferentes:

- Procedimiento Administrativo: es, como acaba de exponerse, el cauce, a

través del cual se han de producir los actos administrativos; es un complejo de
actos que concluye normalmente, con la producción de una resolución o acto
final.

- Expediente Administrativo: es el conjunto ordenado de documentos y de

actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución
administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.

Podemos decir, que el expediente administrativo es la forma de tramitar el

procedimiento administrativo.

Al tratarse de una Administración Pública el procedimiento tiene otra

significación igualmente trascendente: garantizar los derechos e intereses de
los administrados, garantía que se deriva tanto de la objetividad que se exige a
la Administración Pública a través de los principios que informan el
procedimiento, como de la intervención directa del propio ciudadano afectado
en el mismo.

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En este sentido, la Constitución, en el artículo 103-1 nos dice que: "La

Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la ley y al derecho",
estableciendo, a continuación, en el artículo 105 que:

"La Ley regulará:

a) La audiencia de los ciudadanos directamente o a través de las

organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de
elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.
b) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos
administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado".

Atribuyendo el artículo 149.1.18º CE al Estado competencia exclusiva sobre "

... el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades
procedimentales derivadas de la organización propia de las Comunidades
Autónomas".

En base a este precepto constitucional, se promulgó la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común ( LRJ-PAC).

1.2. Tipos de procedimientos administrativos

Hasta 1958 existían una enorme variedad de procedimientos en función de la

materia o del departamento actuante. Por lo que se publica ese año la Ley de
Procedimiento Administrativo (LPA) en un intentó acabar con esta situación,
estableciendo un procedimiento general, por el que se producirían la gran
mayoría de los actos de la Administración y procedimientos especiales para
casos muy señalados.

Respeta sin embargo, la especialidad de determinadas materias

administrativas cuyas peculiares características requieren un procedimiento
propio, distinto del ordinario y a los que la Ley se aplica supletoriamente. No
obstante, como la existencia de tales procedimientos en modo alguno podría
justificar un régimen diferenciado de recursos y silencio administrativo, en estos
aspectos se mantuvo la unidad de normas, salvo para las reclamaciones
económico-administrativas.

Por todo lo expuesto, la primera y esencial clasificación atiende, como ya se ha

anunciado, a la distinción entre procedimiento administrativo común o general,
aplicable por igual a todas las Administraciones Públicas y regulado en la
actualidad en la LRJ-PAC, y procedimientos especiales, recogidos por esta Ley
(como son las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y
laborales, o el de exigencia de la responsabilidad patrimonial de Ia
Administraciones Públicas), o a los que la misma se remite (por ejemplo, el
procedimiento sancionador que legal o reglamentariamente se establezca, sin
perjuicio de seguir los principios que sobre la potestad sancionadora o sobre el
mismo procedimiento sancionador establece la propia LRJ-PAC).

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En función del tiempo en que han de desarrollarse los procedimientos, en base

a las previsiones del artículo 50 LRJ-PAC, se puede también, distinguir entre la
tramitación ordinaria y la de urgencia. Esta última puede acordarse, de oficio o
a petición del interesado y produce el efecto de que:

" ... se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento

ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos", sin
que contra el acuerdo que declare esta tramitación de urgencia sea posible
interponer recurso alguno.

Finalmente, puede hablarse de:

a) Procedimientos declarativos, que se orientan a la elaboración de una

decisión. El carácter distinto de esta decisión da lugar, a su vez, a otras
subespecies; así, por ejemplo, el procedimiento sancionador (o disciplinario, en
su caso, si se trata de la imposición de sanciones al personal al servicio de las
Administraciones Públicas), o el procedimiento de revisión de actos, en sus dos
modalidades, de revisión de oficio por la propia Administración, o en vía de
recurso administrativo planteado por los particulares.

b) Procedimientos ejecutivos, que son los que tienden a la realización

materia] de una decisión anterior ya definitiva adoptada en un procedimiento
declarativo, cuando la Administración se encuentra con la oposición del
administrado (falta de cumplimiento voluntario de un acto ejecutivo).
Pertenecen a este tipo los procedimientos de ejecución forzosa, como por
ejemplo, el procedimiento de apremio.

c) De simple gestión, que suelen tener una finalidad de tipo técnico y de

carácter esencialmente interno -aunque nunca totalmente, en la medida en que
sus resultados transcienden al exterior-, preparatoria de una decisión ulterior
(por ejemplo una modificación presupuestaria previa a la concesión de una
subvención).

1.3 Estructura

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se
compone de 146 artículos, distribuidos en los siguientes Títulos:

Título Preliminar: Del ámbito de aplicación y principios generales. (Arts. 1 a 3)

Título I: De las Administraciones Públicas y sus relaciones. (Arts. 4 a 10)
Título II: De los órganos de las Administraciones Públicas. (Arts. 11 a 29)
Capítulo I. Principios generales y competencia
Capítulo II. Órganos colegiados
Capítulo III. Abstención y recusación
Título III: De los interesados. (Arts. 30 a 34)
Título IV: De la actividad de las Administraciones Públicas. (Arts. 35 a 50)
Capítulo I. Normas generales
Capítulo II. Términos y plazos

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Título V: De las disposiciones y los actos administrativos. (Arts. 51 a 67)

Capítulo I. Disposiciones administrativas
Capítulo II. Requisitos de los actos administrativos
Capítulo III. Eficacia de los actos
Capítulo IV. Nulidad y anulabilidad
Título VI: De las disposiciones generales sobre los procedimientos
administrativos. (Arts. 68 a
101)
Capítulo I. Iniciación del procedimiento
Capítulo II. Ordenación del procedimiento
Capítulo III. Instrucción del procedimiento
Capítulo IV. Finalización del procedimiento
Capítulo V. Ejecución
Título VII: De la revisión de los actos en vía administrativa. (Arts. 102 a 119)
Capítulo I. Revisión de oficio
Capítulo II. Recursos administrativos
Título VIII: De las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y
laborales. (Arts. 120 a 126)
Capítulo I. Disposiciones generales
Capítulo II. Reclamación previa a la vía judicial civil
Capítulo III. Reclamación previa a la vía judicial laboral
Título IX: De la potestad sancionadora. (Arts. 127 a 138)
Capítulo I. Principios de la potestad sancionadora
Capítulo II. Principios del procedimiento sancionador
Título X: De la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus
autoridades y demás personal a su servicio. (Arts. 139 a 146)
Capítulo I. Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública
Capítulo II. Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las
Administraciones Públicas

Además de los anteriores Títulos, contiene:

19 Disposiciones Adicionales
2 Disposiciones Transitorias
1 Disposición Derogatoria
1 Disposición Final

1.4 Objeto

La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas establece y

regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y
el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo
aplicable a todas ellas.

1.5 Ámbito de aplicación

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre establece y regula las bases del régimen

jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad
de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas. Se entiende a
los efectos de esta Ley por Administraciones Públicas:

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- La Administración General del Estado.

- Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
- Las Entidades que integran la Administración Local.
- Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia
vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones
Públicas tendrán asimismo la consideración de Administración Pública.
Estas Entidades sujetarán su actividad a la Ley 30/1992 cuando ejerzan
potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo
que dispongan su normas de creación.

1.6 Principios generales

Las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y

actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a
la Ley y al Derecho.

Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de

confianza legítima.

Las Administraciones públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de

cooperación y colaboración, y en su actuación por los criterios de eficiencia y
servicio a los ciudadanos.

Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las

Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades que
integran la Administración Local, la actuación de la Administración pública
respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y
el. resto del ordenamiento jurídico.

Cada una de las Administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus

fines con personalidad jurídica única.

En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones públicas actúan de

conformidad con los principios de transparencia y de participación.

A. Principio de eficacia

El principio de eficacia es la base de todos los principios de organización

administrativa. Con carácter general, eficacia significa la aptitud o capacidad
para conseguir el resultado pretendido. En relación con la actuación de la
Administración, la eficacia está relacionada con la objetividad y el sometimiento
pleno a la Ley y al Derecho; es una cualidad de la prestación administrativa y
requisito de validez de los actos administrativos.

B. Principio de jerarquía

La jerarquía administrativa puede definirse como la estructuración que se

efectúa de diversos órganos, con competencia material similar, mediante su

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ordenación escalonada, en virtud de la cual los órganos superiores podrán

dirigir y controlar la actividad de los órganos inferiores.

La jerarquía requiere:
- Existencia de una pluralidad de órganos con competencia material
coincidente.
- Facultad de dirigir y controlar la actividad de los inferiores (relación de
subordinación).
El art. 2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado establece que:
"La Administración General del Estado, constituida por órganos
jerárquicamente ordenados, actúa con personalidad jurídica única".
- Manifestaciones del principio de jerarquía en la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común son:
La creación de cualquier órgano administrativo exigirá la
determinación de su forma de integración en la Administración
Pública de que se trate y su dependencia jerárquica (art. 11.2 a).
La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los
órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros
jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con
los requisitos que prevean las propias normas de atribución de
competencias (art. 12.2).
Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus
órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y
órdenes de servicio (art. 21.1).

C. Principio de descentralización

El principio de descentralización supone el traspaso de la titularidad de

competencias entre entes públicos, con personalidad jurídica propia cada uno
de ellos.
La descentralización requiere:

- Un traspaso de competencias.
- Que tenga lugar entre entes y no entre órganos.

La descentralización puede ser:

a. Territorial

Se efectúa a través de entes territoriales (Comunidades Autónomas, Provincias

y Municipios).

El ente territorial tiene un ámbito de competencias propio, reconocido y

garantizado por el ordenamiento jurídico y goza de personalidad jurídica
independiente.

b. Funcional o institucional

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Se produce en favor de entes no territoriales. La descentralización funcional es

una técnica utilizada tanto por la Administración del Estado como por la
Administración Autonómica y la Local.

Desde un punto de vista dinámico, la descentralización administrativa es el

fenómeno en virtud del cual se transfieren competencias de la Administración
del Estado a la de otras entidades inferiores. Desde un punto de vista estático,
con la descentralización se alude a la existencia, en el ámbito de la
Administración Pública, de una serie de entes que, junto con el Estado, tienen
encomendada la realización de los fines públicos.

Consecuencia de la descentralización es la tutela administrativa, que viene

exigida por la necesidad de mantener el principio de unidad, que afecta a todos
los entes públicos que componen el Estado.

D. Principio de desconcentración

A través de la desconcentración se produce una transferencia de competencias

de un órgano superior a otro inferior o disminuye la subordinación de los
órganos inferiores respecto de los superiores. La desconcentración requiere:

- Traslado de la titularidad de la competencia de un órgano superior a otro

inferior.
- Que tenga lugar entre órganos de un mismo ente.

E. Principio de coordinación

El art. 18 de la Ley 30/1992 establece que los órganos administrativos en el

ejercicio de sus competencias propias ajustarán su actividad en sus relaciones
con otros órganos de la misma o de otras Administraciones a los principios
establecidos en el art. 4.1 de esta Ley, y la coordinarán con la que pudiera
corresponder legítimamente a éstos, pudiendo recabar para ello la información
que precisen. Según el art. 4.1, las Administraciones Públicas, actúan y se
relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en
consecuencia, deberán:

- Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus

competencias.
- Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los
intereses públicos implicados y, en concreto, aquéllos cuya gestión esté
encomendada a las otras Administraciones.
- Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre
la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
- Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las
otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus
competencias.

A través de la coordinación se pretende ordenar las distintas actuaciones de los

entes que forman la Administración Pública para la consecución de unos

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MÓDULO I

mismos fines. El ordenamiento atribuye a determinados órganos dicha función

coordinadora.

a. Entre órganos de una misma Administración

El Presidente del Gobierno coordina a los demás miembros del Gobierno.

Las Comisiones Delegadas del Gobierno coordinan la acción de los Ministerios
interesados en una misma materia.

El Delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas coordina, cuando

proceda, la Administración del Estado con la Administración propia de la
Comunidad Autónoma.

b. La coordinación por el Estado y por las Comunidades Autónomas

de las Entidades Locales

Mediante leyes estatales y autonómicas.

c. La coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas

A través de:

- El Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma.

- La legislación básica del Estado.

F. Sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho

a. El principio de legalidad

La Constitución proclama en su Preámbulo, la voluntad de consolidar un

Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la
voluntad popular, así como la de establecer una sociedad democrática
avanzada.

Por este motivo el artículo 1 del texto constitucional afirma que: "España se
constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como
valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la
igualdad y el pluralismo político".

El Estado de Derecho se caracteriza por el sometimiento de los poderes

públicos a la Ley y al Derecho. Este postulado se contiene en el art. 9.1 de la
Constitución, que dispone que "Los ciudadanos y los poderes públicos están
sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico".

Respecto de la Administración Pública, el art. 103.1 de la Constitución

establece su sometimiento a la Ley y al Derecho. Por su parte, el art. 6 de la
LBRL predica dicha sujeción respecto de las Entidades Locales. Este
sometimiento se conoce con la denominación "principio de legalidad", cuyo
alcance y significado pone de manifiesto que tanto la Administración como los

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Ley de Procedimiento Administrativo
MÓDULO I

poderes públicos sólo podrán realizar los actos que expresamente les autorice
la Ley.

Para Entrena Cuesta, el sometimiento de la Administración a la ley se logra

mediante determinadas técnicas cuya elaboración corresponde al Derecho
Administrativo; dichas técnicas suponen
unas prerrogativas para la Administración y una garantía para los
administrados:

- Necesidad de que la Administración actúe en todo caso con

sometimiento a las leyes formales; por tanto, la Administración se
limitará a ejecutar las normas dictadas por el poder legislativo.
- Prohibición a la Administración de que pueda alterar mediante actos
singulares lo establecido en disposiciones dictadas por ella.
- Imposición a la Administración de la obligación de perseguir el interés
público en su actuación.

b. Principio de legalidad y control de la actuación de la Administración

Pública

Este control de la actividad de la Administración Pública en su conjunto

corresponde a los Tribunales.

"Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la

actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la
justifican". (Art. 106.1 CE)

c. El principio de legalidad y las potestades administrativas

Las potestades administrativas pueden ser definidas como aquellas facultades

que directamente otorga el ordenamiento jurídico a la Administración Pública
para la consecución de los intereses generales.

Las potestades administrativas se clasifican en:

• Potestades regladas

Son aquellas potestades otorgadas por el ordenamiento jurídico, cuyos

elementos y condiciones vienen determinados por aquél; por tanto, la
Administración se limita a aplicar la norma al caso concreto, verificando si se
dan las condiciones exigidas para actuar conforme a la ley.

• Potestades discrecionales

Se trata de potestades otorgadas por el ordenamiento jurídico, cuyos

elementos o condiciones no se encuentran totalmente establecidos, por lo que
la Administración deberá efectuar una interpretación de carácter subjetivo.

Las potestades discrecionales requieren la existencia de determinados

elementos reglados:

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- Existencia de la potestad.
- Competencia para ejercitarla.
- Procedimiento para su producción.

Su finalidad será, en todo caso, el interés público.

El art. 53 de la Ley 30/1992 establece que los actos administrativos que dicten
las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se
producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido.

El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico

y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.

La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos

administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de
delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta
u otras leyes. (art. 12 Ley 30/1992).

Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas

para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico. Son anulables
los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del
ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

G. Principio de servicio a los ciudadanos

La actuación de la Administración General del Estado debe asegurar a los

ciudadanos:

- La efectividad de sus derechos cuando se relacionen con la

Administración.
- La continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones
públicas, de acuerdo con las políticas fijadas por el Gobierno y teniendo
en cuenta los recursos disponibles, determinando al respecto las
prestaciones que proporcionan los servicios estatales, sus contenidos y
los correspondientes estándares de calidad.

La Administración General del Estado desarrollará su actividad y organizará las

dependencias administrativas y, en particular, las oficinas periféricas, de
manera que los ciudadanos:

- Puedan resolver sus asuntos, ser auxiliados en la redacción formal de

documentos administrativos y recibir información de interés general por
medios telefónicos, informáticos y telemáticos.
- Puedan presentar reclamaciones sin el carácter de recursos
administrativos sobre el funcionamiento de las dependencias
administrativas.

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Todos los Ministerios mantendrán permanentemente actualizadas ya

disposición de los ciudadanos en la unidades de información correspondientes,
el esquema de su organización y la de los organismos dependientes, y las
guías informativas sobre los procedimientos administrativos, servicios y
prestaciones aplicables en el ámbito de la competencia del Ministerio y de sus
Organismos públicos

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