Federación Nacional de

Municipios de México, A.C.

Evolución de la Hacienda
Municipal en México
Documento para Discusión

Enero de 2003
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I. Introducción

El gobierno municipal es la base de la estructura de gobierno de nuestro

país. En los últimos años se ha llevado a cabo un amplio proceso para su
fortalecimiento, destacando las obligaciones y facultades plasmadas en
la Carta Magna, en las Constituciones de los Estados, en las Leyes
Orgánicas Municipales y en diversas leyes que complementan el marco
legal para sustentar las funciones municipales, las cuales buscan ampliar
su actuación en todos los ámbitos de la vida del país.

En este sentido, los municipios de México han asumido su

responsabilidad y día a día buscan mejorar su papel en las funciones
que les corresponden. En este sentido, se observa una clara evolución
para superar problemas ancestrales como: la debilidad institucional, la
carencia de recursos económicos, la fragilidad de sus estructuras
administrativas, y la ausencia de recursos humanos profesionales y
capacitados.

El gobierno municipal debe prestar los servicios públicos que satisfagan

las crecientes demandas de la población. De conformidad al Artículo
115 Constitucional, el Ayuntamiento es responsable de los servicios de
agua potable, alcantarillado, drenaje, alumbrado público, rastros,
panteones, calles, parques, jardines, limpieza, recolección y traslado de
residuos, seguridad pública y tránsito, así como los que las Legislaturas
Locales definan.

Para lo anterior, el municipio requiere de recursos económicos suficientes

que le permitan atender oportuna y eficazmente estas demandas. Así,
para cumplir el mandato constitucional -a través del Estado- recibe
recursos de la Federación, resultado de los Convenios de Coordinación
Fiscal y Colaboración Administrativa. Además, cuenta con ingresos
propios como complemento de sus recursos.

Aunque legalmente el municipio carece de facultades tributarias, el

Congreso Local determina las contribuciones que los habitantes
deberán cubrir a la hacienda municipal. En el ámbito fiscal, la norma
que regula la situación de los causantes, es la Ley de Ingresos y el

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Código Fiscal, que emite el Congreso Local y que son decretados por el
Ejecutivo Estatal.

De lo anterior, podemos concluir que las principales fuentes de recursos

de los municipios, según el Artículo 115 Constitucional, son las siguientes:

1. La explotación de sus bienes patrimoniales.

2. Las contribuciones que señalen las Legislaturas Locales.
3. Los derechos derivados de la prestación de servicios públicos.
4. Los recursos federales: participaciones y aportaciones

Como se puede observar, el sistema fiscal mexicano está altamente

centralizado pero, desde hace un par de décadas, se observa una
importante tendencia al cambio. Las reformas al artículo 115
constitucional realizadas en 1983 y 1999 dan una muestra de ello.
Aunque se han ampliado las funciones de los gobiernos municipales,
están limitadas sus atribuciones y potestades fiscales. Sin embargo, las
transferencias de gasto de la federación a los ayuntamientos, se han
incrementado significativamente y de forma sostenida desde 1995.

En la evolución de las finanzas municipales, podemos encontrar 5

grandes etapas:

a) Una primera etapa -previa a 1980- de moderada autosuficiencia

municipal aunque en precarias condiciones, debido principalmente a
un sistema tributario sin dinamismo y a la ausencia un esquema de
coordinación entre los 3 órdenes de gobierno.

b) Un periodo -década de los ochentas- de un fortalecimiento de los

ingresos municipales, derivado de la reforma constitucional de 1983
que faculta al municipio el cobro del impuesto predial.

c) Una siguiente etapa -hasta 1994- de repunte de las administraciones

municipales que aprovechan sus nuevas potestades y se esfuerzan
por generar ingresos propios directos, especialmente con el cobro de
impuestos y tarifas.

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d) La crisis de 1995 marca la siguiente etapa –hasta 1997- con una

regresión en las estrategias municipales de generación de ingresos
propios. Así mismo, se amplían las transferencias de recursos del
Gobierno Federal a través de los Ramos 26 y 33.

e) A partir de ese momento, y con el impulso de la Reforma

Constitucional de 1999, los municipios, reconocidos plenamente
como ámbito de Gobierno, se modernizan y evolucionan en su
interior, a efecto de prestar más y mejores servicios a la población y, a
través de esto, mejorar su situación financiera.

Si bien, lo anterior nos da una idea de la existencia de problemas en el

gobierno municipal, sin duda estos se derivan de factores históricos y de
conformación del sistema político, económico y social del país.

Estos factores sitúan al gobierno municipal en una posición institucional y

administrativa especial, con escasez de autonomía y de recursos para
asumir las funciones que la Constitución le otorga.

Considerando lo anterior, en este trabajo se analiza la evolución de las

finanzas municipales, considerando temas como:

1. El Marco Normativo;
2. El Desarrollo Institucional;
3. La Captación de Ingresos Propios;
4. Las Aportaciones y Participaciones Federales y Estatales;
5. El Control del Gasto; y,
6. La Rendición de Cuentas

Por lo tanto, la FENAMM presenta este documento para avanzar en un

nivel de discusión en el que las propuestas partan de una situación
municipal más cercana a la realidad.

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II. El Marco Normativo

Si bien es cierto, el marco normativo municipal es aún frágil, los

gobiernos municipales están trabajando en su adecuación y/o
actualización, aprovechando su facultad constitucional “para aprobar
bandos, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas, que
organicen la administración pública municipal, regulen las materias,
procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia”.

De lo anterior, existen datos1 que dan muestra de ello:

ƒ En 1995, el 55% de los municipios del país no contaba con una

reglamentación de la administración municipal. Para el año 2000, el
60% de los ayuntamientos cuentan con Reglamento Interior del
Ayuntamiento de los cuales el 77% está actualizado.

ƒ De igual forma, el 48% de los municipios cuenta con un Reglamento

de Obras –contra el 46% en 1995- y el 35% con un reglamento de
Administración, de los cuales, el 80% y 78%, respectivamente, están
actualizados. Ver gráfica 1.

ƒ Estos avances demuestran el interés de los Alcaldes por establecer un

orden en el manejo de los recursos y en los sistemas de seguimiento.

ƒ Se observa un aumento en el número de municipios que cuentan con

una reglamentación específica sobre las facultades que le otorga el
artículo 115 Constitucional. El 50% de los municipios tienen
reglamentados sus servicios públicos así como la zonificación, uso de
suelo y fraccionamiento de lotes. En promedio, el 78% de la
normatividad municipal se encuentra actualizada.

ƒ En materia de planeación En el 73% de los municipios cuentan con el

Plan de Desarrollo Municipal aprobado por el cabildo (ver gráfica 2),
y sus principales propósitos y prioridades por orden de incidencia son:

1 Los datos de referencia se obtuvieron de:

ƒ Censo Nacional de Desarrollo Municipal, CEDEMUN - INEGI, 1995
ƒ Encuesta Nacional de Gestión Municipal, CIDE - INEGI, 1993
ƒ Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal 2000, INDESOL - INEGI, 2000

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la ordenación del territorio, mejorar el rezago y la pobreza, seguridad

pública, mejora de la planeación y gestión municipal, mejora de la
administración y la gestión y recaudación de recursos financieros.

ƒ De lo anterior se puede concluir que para los ayuntamientos, después

de los temas sociales, su modernización institucional es una alta
prioridad.

ƒ En 1999, el 60% de los ayuntamientos cumplió con por lo menos el

setenta y cinco por ciento de las metas plateadas en sus planes de
desarrollo. La problemática financiera es la principal causa para que
los ayuntamientos no cumplieran al menos con el noventa por ciento
de sus metas.

Gráfica 1. Porcentaje de Municipios con Reglamentación Municipal

80

70

60

50

40

30

20

10

0
REGLAMENTO DE OBRAS

OTROS REGLAMENTOS
REGLAMENTO DE

ESPECTÁCULOS Y

REGLAMENTO DE

REGLAMENTO DE
REGLAMENTO DE
BANDO DE POLICIA Y

FRACCIONAMIENTO Y
REGLAMENTO INTERIOR

EXPENDIOS DE BEBIDAS
ADMINISTRACIÓN

ZONIFICACIÓN Y USO DE

PROTECCIÓN CIVIL

PROTECCIÓN AL
REGLAMENTO DE

REGLAMENTO DE
DEL AYUNTAMIENTO

PROTECCIÓN

ECOLOGÍA Y
CIUDADANA

DIVERSIONES
BUEN GOBIERNO

REGLAMENTO DE

BOMBEROS
REGLAMENTO DE

AMBIENTE
REGLAMENTO DE

ALCOHÓLICAS
MUNIC.
SUELOS

Fuente: Encuesta Nacional Sobre Desarrollo Institucional Municipal 2000, INDESOL - INEGI

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Gráfica 2. Porcentaje de Municipios que

cuentan con Plan Municipal de Desarrollo

27.44

SI

NO

72.56

Gráfica 3. Municipios según el porcentaje de

cumplimiento de las metas de trabajo
5%
22% 11%

24%

38%
de 0 a 25% de 25 a 50 % de 50 a 75 % de 75 a 90%

La normatividad municipal tiene una alta dependencia de agentes

externos. El municipio en México depende del congreso local estatal
para avanzar en materia de normatividad.

Al analizar los datos presentados, se destaca una tendencia en

actualizar y/o mejorar la reglamentación por parte de los
ayuntamientos, aún en los casos donde no se tiene toda la capacidad
técnica para llevar a cabo esta actividad, buscando los apoyos que
para tal efecto se requieran.

No está por demás mencionar que el marco normativo es tan solo una
base para el fortalecimiento de las finanzas municipales.

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III. El Desarrollo Institucional

En gran parte de los ayuntamientos los sistemas administrativos obsoletos

o improvisados han dejado su lugar a esquemas organizacionales y
capaces de responder a las demandas.

Existe evidencia suficiente para establecer que los Ayuntamientos están

trabajando para fortalecer el funcionamiento del aparato administrativo
municipal:

ƒ Si bien en 1995 sólo 55% de los municipios llevaban a cabo acciones

de evaluación, para el año 2000, cerca del 60% de los ayuntamientos
cuentan con áreas estratégicas como de Evaluación y/o de
Planeación y Finanzas.

ƒ Si bien para el año 2000, solo 10 municipios no cuentan con un

Tesorero Municipal, es conveniente destacar 41% cuenta con un área
de Oficialía Mayor y el 57% con la Contraloría Municipal. Estos datos
contrastan con las cifras de 1995, cuando sólo 39% de los
ayuntamientos contaba con una Oficialía Mayor o equivalente.

Es decir, en la gran mayoría de los ayuntamientos existe un área

responsable de la supervisión y planeación del ejercicio del gasto.

ƒ En cuanto al equipamiento un dato preocupante es que 60% de los

municipios del país no tenía ningún equipo de cómputo para el año
de 1995. La función de registro contable, cuando se llevaba a cabo,
era manual en la mayoría de municipios.

En materia de profesionalización de servidores públicos municipales los

avances se observan:

ƒ Según el censo municipal, existen 121,676 empleados de base,

155,809 empleados de confianza y 59,550 empleados eventuales en
el total de los municipios del país. A partir de este dato se puede
pensar que cada año, debido a los periodos de gobierno, alrededor
de 60,000 funcionarios municipales (empleados de confianza) se ven

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afectados por los cambios de gobierno. Desde una perspectiva

conservadora se puede pensar que dos terceras partes de estos
funcionarios repite con el siguiente gobierno, esto generaría un total
de 40,000 funcionarios que anualmente entran a la función municipal.
En términos de capacitación se trata de una empresa de gran
magnitud, sobre todo por el hecho de que en ausencia de un sistema
de servicio civil en el nivel local, ese ritmo de capacitación debería
mantenerse permanentemente. Sin embargo lo alarmante es que
lejos de atender este reto la capacitación que actualmente se lleva a
cabo es prácticamente inexistente.

ƒ Si bien no se tienen datos a nivel nacional, en pequeñas muestras de

municipios urbanos se observa que sólo un 5% de funcionarios
municipales han hecho una verdadera carrera en la administración
municipal (dos o tres periodos de gobierno), 60% nunca habían tenido
una experiencia previa en la administración municipal y tienen una
antigüedad en el puesto menor a un año, lo cual indica que pese al
corto tiempo de permanencia en la administración municipal se dan
rotaciones frecuentes al interior de esa corta experiencia, lo cual
agrava el problema.

ƒ Tampoco existen datos agregados a nivel nacional sobre el perfil de

funcionarios municipales. Si se toma el caso de presidentes
municipales, se observa que un 40% tiene una carrera universitaria, un
11% nivel de bachillerato, 15% secundaria o carrera comercial y 33%
escolaridad primaria o menos. Este perfil es indicativo también del
caso de funcionarios municipales, dado que entre los únicos datos
disponibles se observa que menos de 40% de los funcionarios tienen
una licenciatura.

ƒ Es importante mencionar que 60% de las administraciones municipales

no tiene siquiera un área administrativa especializada en el manejo
de recursos humanos. Además sólo un 20% de las administraciones
municipales del país lleva a cabo actividades de capacitación y
desarrollo de personal.

Lo anterior nos da una idea de la gravedad del problema de la

inexistente profesionalización en el ámbito municipal; problema por

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cierto poco atendido por los niveles federal y estatal de gobierno. En

este sentido uno de los nuevos problemas derivados de esta situación se
debe a la improvisada estrategia que algunos municipios urbanos llevan
a cabo en materia de capacitación. Se trata de cursos poco orientados
a las necesidades del personal municipal, es decir de cursos que forman
parte de paquetes diseñados para otro tipo de realidades y no
expresamente preparados para las diversas áreas problemáticas de las
administraciones municipales en cuestión. Difícilmente sin partir de
diagnósticos adecuados se podrá atacar los puntos críticos de la
capacitación.

Por otro, lado buena parte de las pocas experiencias de capacitación

conservan un formato tradicional de enseñanza, lo cual dificulta mucho
lograr un nivel de aprendizaje adecuado y adaptado al tipo de
problemas que enfrenta un funcionario municipal. Los cursos de formato
tradicional y de contenido normativo difícilmente pueden ser de utilidad
para participantes que se enfrentan día con día a situaciones de
decisión, con información insuficiente, en las que la construcción de
soluciones es un proceso negociado con diversos actores y en un
contexto de recursos escasos. Es grave el rezago en materia de
capacitación, sin embargo sería igualmente lamentable canalizar
recursos a un formato de capacitación poco adaptado, en contenido y
presentación, a las necesidades más apremiantes de la gestión
municipal.

Este panorama muestra que en la mayor parte de los municipios

mexicanos se requiere un profundo esfuerzo por incorporar estructuras y
sistemas administrativos adecuados a la nueva realidad municipal. Sin
embargo en algunos municipios con mayor nivel de desarrollo, como es
el caso de los municipios urbanos, aun cuando buena parte de los
problemas mencionados existen, también se observan nuevos
problemas.

Por una parte, se han dado experiencias de expansión excesiva de la

burocracia municipal, es decir que en un deseo de mejorar la
administración y atender de forma más eficiente la crecientemente
compleja tarea municipal, se ha intentado modernizar por la expansión
del aparato administrativo. Nuevas estructuras se superponen a las

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anteriores generando un crecimiento horizontal y vertical de las

estructuras que lleva más a la complejización de la gestión que a la
modernización de la misma. Este dato se corrobora cuando se observa
la tasa de crecimiento del gasto administrativo en el nivel municipal, la
cual crece más rápido que cualquier otro rubro de gasto de la
hacienda. Es posible que en muchos municipios urbanos del país se esté
equivocando la estrategia de modernización de los sistemas
administrativos, parecería necesario reflexionar más en el diseño de
dicha estrategia ¿el reto es reconvertir los aparatos administrativos
existentes o superponer nuevos aparatos en los anteriores? Obviamente
la segunda opción es más rápida, pero no necesariamente más
eficiente, sin embargo parece ser la opción hasta ahora preferida.

Por otra parte, se observa también en este tipo de municipios la

incorporación creciente de grupos consultores que en muchos casos
ofrecen sistemas de gestión poco probados en el ámbito municipal, se
trata de inversiones de alto riesgo que no siempre mejoran la
administración, en algunos casos sólo le dan una vestimenta acorde a
las modas de la gestión más que una nueva posibilidad de desarrollo.
Dicho en otros términos, se compra la solución antes de tener claro el
problema de los actuales sistemas de gestión. Parecería necesario insistir
más en el diagnóstico de los sistemas de gestión antes de avanzar en la
sustitución de los mismos, dado que los costos de incorporar nuevos
sistemas poco idóneos o poco eficaces puede generar una ineficiencia
mayor que la que se quiere remediar.

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IV. La Captación de Ingresos Municipales Propios

En el apartado de ingresos propios –donde se incluyen impuestos,

derechos, productos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras-,
la principal fuente de tributación, por el monto que se recauda, es el
impuesto predial. Además, en el uso de sus facultades constitucionales,
el municipio percibe contribuciones respecto a todo lo relacionado con
la propiedad inmobiliaria: fraccionamiento, división, consolidación,
traslado de dominio y mejora, entre otros.

En materia de derechos, los rubros que dotan de mas ingresos a los

ayuntamientos, son los relativos a las licencias de construcción, uso y
suministro de agua, y los servicios de urbanización, entre los que se
encuentran los cobros realizados por la lotificación y accesorios
catastrales.

Los municipios tienen posibilidad de obtener ingresos por la enajenación,

explotación y arrendamiento de sus bienes patrimoniales –como
mercados, panteones, centros de esparcimiento- pero está
directamente relacionada con la diferencia entre las necesidades de
infraestructura y sus posesiones, siempre y cuando, estas últimas
excedan a la primera.

Las Legislaturas Locales otorgan a los municipios, facultades para el

cobro de aprovechamientos (accesorios), los cuales se derivan del
incumplimiento de obligaciones fiscales por parte de los contribuyentes,
lo que los hace acreedores al pago de rezagos, recargos, multas y otras
sanciones.

Los municipios realizan cobros a las contribuciones de mejoras a

determinados sectores de la sociedad, que son beneficiarios directos
por el desarrollo de alguna obra pública.

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Gráfica 5. Evolución de los Impuestos Municipales 1998 - 2001

10,000.0

9,000.0

8,000.0

7,000.0
Millones de Pesos

6,000.0

5,000.0

4,000.0

3,000.0

2,000.0

1,000.0

-
1998 1999 2000 2001

IMPUESTOS DIRECTOS INDIRECTOS

F
Fuente: Finanzas Públicas Estatales y Municipales, INEGI, 2003

Evolución de los Ingresos Municipales 1998 - 2001

120,000.0

100,000.0
Millones de Pesos

80,000.0

60,000.0

40,000.0

20,000.0

0.0
1998 1999 2000 2001

TOTAL DE INGRESOS
PARTICIPACIONES A MUNICIPIOS
APORTACIONES FEDERALES Y ESTATALES
INGRESOS PROPIOS

Fuente: Finanzas Públicas Estatales y Municipales, INEGI, 2003

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Composición e Ingresos Municipales Propios

12,000.0

10,000.0
Millones de Pesos

8,000.0

6,000.0

4,000.0

2,000.0

0.0
1998 1999 2000 2001

IMPUESTOS DERECHOS PRODUCTOS

APROVECHAMIENTOS CONTRIBUCIONES DE MEJORAS OTROS INGRESOS
POR CUENTA DE TERCEROS FINANCIAMIENTO

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V. Aportaciones y Participaciones Federales y Estatales

Sin embargo, en materia de ingresos, los recursos más importantes son los
que recibe de la Federación. Para que el municipio se beneficie de
éstos, requiere adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que
se regula por la ley en la materia.

Así, los ayuntamientos reciben de la Federación, ingresos por dos

conceptos principales:

1. Participaciones Federales.- Se refiere a recursos transferidos que no

tienen un destino específico de gasto, por lo que pueden ser
empleados para cualquier función de gobierno; y,

2. Aportaciones.- Estos recursos están condicionados a aspectos

específicos que determina la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), y son
conocidos como “Recursos etiquetados”

El gobierno del estado recibe el total de participaciones federales, entre

las que se encuentran el Fondo General de Participaciones (FGP), el
Fondo de Fomento Municipal (FFM), Impuesto sobre Tenencia y Uso de
Vehículos (ISTUV), participaciones en el Impuesto sobre Automóviles
Nuevos (ISAN), el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) y
otras, pero, de acuerdo a la LCF, debe destinar por lo menos el 20% de
estos recursos a los municipios.

El monto participable generalmente se integra del FGP (20%), FFM

(100%), ISTUV (20%), ISAN (20%) e IEPS (20%). Este monto se distribuye
conforme a criterios determinados por cada estado y las legislaturas
locales definen las bases, cantidades y plazos, según lo estable el
Artículo 115 Constitucional.

El estado también recibe las Aportaciones Federales destinadas a los

municipios. Dentro del Ramo General 33, el Fondo de Infraestructura
Social Municipal (FISM) y el Fondo de Fortalecimiento Municipal
(FORTUM) son entregados a la hacienda municipal con el objeto de
coadyuvar en sus finanzas.

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VI. El Federalismo Mexicano y Las Finanzas Municipales: Bases

para su Interpretación

Un crecimiento regional equilibrado precisa dotar a la población de

servicios básicos de calidad. Ello implica un reto para los gobiernos
locales: montos de inversión crecientes susceptibles de rebasar los
recursos que reciben de la federación. El problema se complica por el
hecho de que las fuentes de ingreso local no están bien desarrolladas,
particularmente a nivel municipal. Al año 2000, las participaciones
federales representaron 38% del ingreso bruto de los estados pero, para
los municipios, la proporción aumenta a 44%.

El grado de dependencia que estas cifras ilustran implica, en los hechos,

que los municipios mexicanos no poseen la suficiente autonomía
financiera como para emprender proyectos que no estén vinculados a
la autoridad estatal o federal. Ello constituye una limitante, pues al ser el
municipio el nivel de gobierno más cercano a la ciudadanía que
reclama servicios, goza de ventajas en la identificación de los proyectos
públicos que la sociedad considera como prioritarios. No es exagerado
afirmar que una gestión municipal eficiente es la mejor carta de
presentación de una democracia participativa.

En otros términos, enfrentamos un dilema: combinar eficiencia financiera

con eficiencia administrativa, esta última cada vez más importante pues
está sujeta al escrutinio de la población y se manifiesta en voto. En los
últimos años, México ha hecho esfuerzos notables por resolver estos
delicados balances. Sin embargo, es justo admitir que se trata de un
tema complejo y controversial. Quizá por ello, existe un vacío de
información entre el público general que es imperativo atender. Con
este propósito, discutimos dos aspectos básicos para el análisis de las
finanzas municipales: 1) Las "reglas del juego" o el marco jurídico que
norma la relación entre federación, estados y municipios; b) el "donde
estamos", a partir del examen de la estructura cuantitativa de ingresos y
egresos municipales.

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Las Reglas del Juego

Para enfrentar el conjunto de sus obligaciones, así como para efectos

fiscales y financieros, el municipio está dotado de tres atributos
fundamentales:

• Personalidad jurídica y patrimonio propio (esto es, puede celebrar

contratos y obtener aprovechamientos por la venta de activos);

• No tiene potestad tributaria, aunque sí competencia en las áreas

que la legislatura local le otorgue (no puede crear impuestos y
recaudar por su cuenta, pero puede administrar los que reciba por
encargo de la legislación estatal);

• El ayuntamiento es su órgano máximo de autoridad (por ejemplo,

es con su autorización que el municipio puede contratar deuda).

Ahora bien, la operatividad de los principios establecidos por el pacto

federal depende de una reglamentación precisa y detallada de las
atribuciones fiscales de las tres esferas de gobierno y de los mecanismos
de coordinación entre ellos. El marco jurídico que rige estos asuntos en
México es el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal de 1978, que da
origen a la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y que encuentra su
correlato en Leyes Estatales de Coordinación Fiscal o Leyes de Hacienda
Estatal y Municipal. Temas cada vez más comentados en los medios,
como la distribución de recursos a partir del Fondo General de
Participaciones y la forma en la que este se constituye, se establecen a
partir de la herramienta jurídica que la LCF ofrece.

En el caso de los municipios, el artículo 6 de la LCF establece que las

participaciones a las que tienen derecho no serán inferiores a 20% de lo
que reciban los estados; esta regla traslada la misma estructura de
reparto que la prevaleciente entre federación y estados (gráfica 1).
Aunque estos porcentajes se refieren a niveles mínimos, se han
convertido salvo algunas excepciones en la norma, de tal suerte que a
pesar de ser el municipio la esfera de gobierno más cercana a la
ciudadanía, recibe solamente el 4% de la recaudación participable (es
decir, el 20% del 20% que le corresponde a los estados).

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Ahora bien, los ingresos que provienen de la federación no se limitan a

las participaciones federales (ramo 28). Bajo los auspicios del capítulo V
de la LCF (artículos 25 a 46) los acuerdos entre la federación y los
gobiernos estatales y municipales han derivado en la creación de un
paquete de ingresos adicionales, el cual se ejerce con arreglo a
programas específicos, agrupados bajo un concepto global llamado
ramo 33. Este se integra por recursos de diversos ramos (y se aplica bajo
diversas modalidades y porcentajes) y por el propio ramo 33
(aportaciones federales a entidades federativas y municipales). Queda
así conformado como sigue:

• Ramo 04; gobernación

• Ramo 11; educación
• Ramo 12; salud
• Ramo 23; previsiones salariales y económicas
• Ramo 25; previsiones y aportaciones para los sistemas de
educación básica y normal
• Ramo 26; desarrollo social y productivo en regiones de pobreza.

Los recursos que ingresan al municipio de esta forma están

"etiquetados". Es decir, no son manejados de manera autónoma por el
municipio, sino que responden a programas específicos de gasto donde
el destino de los recursos está determinado de antemano A partir de
2000, la información individual y consolidada de finanzas municipales
registra este tipo de transferencias mediante un sistema de "fondos":

FAEB: Educación básica y normal

FASSA Servicios de salud
FAISM: Infraestructura social municipal
FORTAMUN: Fortalecimiento de los municipios

Adicionalmente se cuenta con una partida de recursos (también

federales) asignados por convenio.

En síntesis, el arreglo actual no solo determina en gran parte la estructura

de los ingresos municipales; también influye sobremanera sobre sus
decisiones de gasto. Ello implica un margen de maniobra municipal que

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puede parecer muy limitado, pero es necesario no adelantar vísperas.

Antes de poder emitir un juicio, es necesario tener al menos una
panorámica general de la capacidad de gestión financiera a nivel
municipal en México.

Finanzas Municipales: Donde Estamos

Lo que pretendemos en esta sección es simplemente ofrecer un marco

de referencia, o un primer paso, en el análisis detallado de la estructura
financiera de cada municipio en lo particular, labor que no debe ser
soslayada. Una proporción baja de la recaudación local en ingresos
totales de un municipio, por ejemplo, no debe interpretarse en
automático como sinónimo de ineficiencia, pues ello implicaría dejar de
lado una mirada de circunstancias locales de la mayor importancia.
Nuestros comentarios están basados en la información anual 1989-2000
que ofrece el INEGI1. La discusión excluye al Distrito Federal, pues la
situación de las delegaciones que lo conforman no corresponde, en
términos de atribuciones, a la de los municipios.

El Gasto

El primer hecho a resaltar es que el gasto total ejercido por los municipios
se ha incrementado en forma significativa durante la última década:
7.8% real en promedio por año. Ello implica que, en términos per cápita,
el gasto ejercido por los municipios creció 6% por año. Sin embargo,
conviene aclarar que ese crecimiento no implica necesariamente un
aumento neto de gasto. En gran medida, este incremento obedece a
las transferencias que el Gobierno Federal ha realizado, canalizando
mayores partidas de gasto a los estados y municipios pero transmitiendo
al mismo tiempo las obligaciones correspondientes.

El gasto municipal se divide en siete grandes rubros. Los principales son el

gasto administrativo, el gasto en obra pública y fomento, así como las
transferencias. Estos tres renglones representan el 89% del total y ese nivel
de concentración no ha cambiado mucho (cuadro 2). Si acaso, cabe
resaltar que el menor peso del gasto administrativo se debe a que otras
partidas, como las transferencias y las disponibilidades, han crecido a un
mayor ritmo.

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La razón por la que resaltamos este rubro es que una elevada

proporción de gasto administrativo implica baja disponibilidad de
recursos para otros fines, como podría ser mayor inversión en
infraestructura. Esta impresión parece confirmarse en la estructura de
egresos totales municipales en México (gráfica 2); cuando la
participación del gasto administrativo aumenta, disminuye la
correspondiente a obra pública y viceversa.

En el resto de los componentes del gasto ocurren hechos relevantes que

se traducen en cambios de sus trayectorias durante la segunda mitad
de la década de los noventa (gráfica 3):

1. El rubro de transferencias adquiere mayor presencia a partir de

1998, hasta convertirse en el tercer renglón en importancia. Como
señalamos, este dinamismo está ligado al hecho de que el
gobierno federal ha transferido gradualmente mayores
atribuciones a los gobiernos locales, mediante diversos rubros de
gasto etiquetado.

2. El gasto en servicio de deuda es relativamente bajo (3.2% en el

2000). Se debe a que tradicionalmente los municipios no han
tenido acceso al financiamiento. En principio ello abre la
posibilidad de recurrir a esta fuente para ampliar la capacidad de
realización de obra pública. Sin embargo, es imperativo cumplir
criterios de transparencia y normas prudenciales. Se trata de un
tema que merece discusión aparte y en extenso.

Un último comentario en lo relativo al gasto. Esta breve descripción se ha

referido al agregado de los municipios, pero reiteramos que cada caso
es distinto y deben evitarse las generalizaciones, aun las que
aparentemente tienen lógica. Ofrecemos un ejemplo. Es común pensar
que la estructura del gasto se asocia al tamaño del municipio: los más
chicos presentaran una mayor incidencia de gasto administrativo en el
total porque no alcanzan - por así decirlo - economías de escala.
Aunque plausible, esta hipótesis se desmiente en los hechos. La
correlación entre la participación del gasto administrativo y el tamaño
del municipio es prácticamente nula (0.03%). Nuestros resultados indican

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 Federación Nacional de
Municipios de México, A.C.

que el nivel de gasto administrativo esta más asociado al estado al que

el municipio pertenece que a su tamaño (esto es, los municipios de un
mismo estado muestran niveles relativos de gasto administrativo
semejantes). Ello sugiere que la coordinación y el apoyo de la esfera de
gobierno estatal es un factor importante en la gestión administrativa de
los municipios en México.

Los Ingresos

Los ingresos se clasifican en once grandes rubros que presentan, al igual

que el gasto, una estructura muy concentrada en pocas fuentes. Tres
conceptos (participaciones, transferencias e impuestos) representan el
78% de los ingresos totales. Esta situación se ha intensificado a lo largo
de la última década, especialmente por el avance de las transferencias,
que han desplazado a los ingresos propios como la segunda fuente de
ingresos (cuadro 3).

Cabe señalar que las participaciones federales ocupan el primer lugar

como fuente de ingresos para los municipios, con el 43.9% del total.
Además, para el año 2000, los ingresos propios solamente representan
20.6% de los ingresos totales. Proporción ya baja, lo más preocupante es
que registra una trayectoria en franco descenso, al grado de perder 17
puntos porcentuales de participación en la década (gráfica 4). Mientras
los ingresos totales crecieron a una tasa promedio anual de 7.8%, los
ingresos propios aumentaron solamente 1.5% en promedio por año.

En el tema de los ingresos propios están involucrados dos conceptos

cruciales y polémicos: 1) el impuesto predial, que representa el 85% de lo
obtenido a nivel municipal a pesar de que tradicionalmente presenta
una baja eficiencia recaudatoria; 2) los derechos sobre consumo de
agua, que no llegan a constituir ni siquiera el 1% de los ingresos totales,
no obstante el creciente reto financiero que implica hacer operable
este suministro. Ambas fuentes son importantes, pues son de aplicación
municipal y no dependen de la federación o del estado. Recientemente
se registran intentos por disminuir los rezagos prevalecientes, ya sea
actualizando los padrones de tomas de agua (lo cual contribuye a
reducir el número de tomas clandestinas y fugas), o bien actualizando

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 Federación Nacional de
Municipios de México, A.C.

los registros catastrales para acercarlos a los valores del mercado. Sin
embargo, este tipo de esfuerzos han enfrentado una enorme resistencia.

También en el frente de los ingresos municipales existen ejemplos de

aseveraciones que es necesario precisar. Una de ellas es la idea de que
los municipios de los estados pobres recaudarán poco y los de los ricos
mucho. Si bien existe una asociación entre el porcentaje de los ingresos
ligado a impuestos a nivel municipal y el PIB per cápita por estado
(gráfica 5), el nivel de correlación (50%) sugiere que otros factores
también cuentan. Lo mismo se presentan casos de un nivel de PIB per
Cápita relativamente elevado en donde los municipios registran una
baja recaudación, que otros como Sinaloa, donde un nivel de ingreso
per cápita por debajo del promedio nacional no impide que la media
de sus municipios registre una de las eficiencias recaudatorias más altas
del país.

Finalmente, conviene señalar que el rubro de deuda (ingresos por

endeudamiento) mantiene una proporción baja y constante a lo largo
de la década; su participación se mantiene invariablemente por debajo
del 10% de los ingresos totales e incluso, a partir de 1995, se advierte una
leve trayectoria a la baja. Es así que también por el lado de los ingresos
se detecta un margen para ampliar la disponibilidad de recursos por la
vía del financiamiento. Sin embargo, reiteramos que la evaluación
concreta de esas posibilidades no debe hacerse a la ligera; las
legislaturas locales por ejemplo, aplican distintos criterios sobre la
contratación de deuda, por lo que insistimos en que este tema deberá
ser objeto de un análisis detallado y por separado.

Conclusiones

Nuestra breve revisión sugiere que, más que rasgos definitivos,

presenciamos una transición y adaptación del pacto federal a nuevas
circunstancias y necesidades. Queda de manifiesto por ejemplo que, a
nivel municipal, hay un desequilibrio entre las obligaciones de prestación
de servicios y las atribuciones fiscales. El margen de maniobra para la
planeación es más bien estrecho y falta una mayor consolidación
institucional que reduzca la discrecionalidad en la asignación de las
transferencias.

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 Federación Nacional de
Municipios de México, A.C.

En este sentido, una mayor flexibilidad y capacidad de gestión

municipal precisa de una menor dependencia en participaciones
federales. El primer paso en esta dirección es entender que ello no es
responsabilidad exclusiva ni del municipio ni del gobierno federal; se
trata de una responsabilidad compartida, que requiere esfuerzos de las
tres esferas de gobierno. Caben dos observaciones:

1. Los municipios deben reconocer que cuentan con márgenes de

maniobra potencial en capacidad recaudatoria que aún no han
explotado. Baste señalar el caso del impuesto predial y los
derechos sobre el uso de agua. Aún si no se pretende hacer del
agua una fuente de ingresos, el pago de los derechos debe cubrir
al menos el costo del suministro, pues de otra forma se resta
capacidad financiera para otros destinos de gasto.

2. Dicho lo anterior, también hay que admitir que las bases tributarias
municipales son muy estrechas y es poco lo que se puede hacer. Si
la potestad tributaria municipal permanece inalterada, un
incremento sustancial en la recaudación tendría un efecto menor
en términos de autonomía, pues los impuestos no representan la
parte mayoritaria de ingresos municipales (hoy en día están
relegados a un tercer lugar).

Pero no todo se resuelve con más autonomía o monto de ingresos. La

autonomía de un municipio radica no solamente en la proporción que
representan las participaciones dentro del conjunto de sus ingresos. Lo
que realmente impone límites estrictos y difíciles de corregir en la
operación municipal es el hecho de que el gasto administrativo
representa en promedio cerca del 50% del gasto total; cuando la mitad
de los dineros disponibles en un municipio se ocupan en mantenerlo
operando, ciertamente no quedará mucho para la obra pública o de
fomento.

En síntesis, la mejora en los arreglos operacionales del federalismo en

México tiene que ver con el diseño de los incentivos apropiados para
que el municipio, la esfera de gobierno más cercana a la ciudadanía,
aumente su recaudación propia. Ello constituye el sustento material de

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 Federación Nacional de
Municipios de México, A.C.

una descentralización inteligente, capaz de reconocer una fortaleza

intrínseca del pacto federal: al asegurar que, por ley, una proporción de
lo recaudado se entregue al municipio, se crea una garantía para el
pago de sus obligaciones con cargo al flujo futuro de recursos. Al
disminuir los costos asociados al riesgo, este atributo puede potencializar
las capacidades de financiamiento municipal, pero precisa del
cumplimiento de una serie de prerrequisitos que no deben ser
soslayados. Mejoras en la transparencia administrativa e informacional,
así como una planeación financiera que enfatice obra municipal de
largo plazo, más que resultados obtenidos a costa de cerrar opciones a
futuras administraciones, son el tipo de prácticas que terminan por
distinguir a la buena administración municipal.

DISTRIBUCIÓN DEL FONDO GENERAL DE PARTICIPACIONES*

EGRESOS MUNICIPALES: PRINCIPALES GASTOS

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EGRESOS MUNICIPALES: OTROS RUBROS DE GASTOS

INGRESOS MUNICIPALES

RECAUDACIÓN MUNICIPAL Y NIVEL DE INGRESO

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VII. Análisis de la información obtenida de la Encuesta INDESOL -

INEGI

Un dato interesante que arroja la encuesta INDESOL-INEGI, es que en el

año 2000, son más los municipios que cobran directamente el predial (81
por ciento) en comparación con el año 1995 (72 por ciento), lo cual
indudablemente es un factor positivo. Aunque por otra parte destaca
también, que sólo en 66 por ciento de los municipios, los valores
catastrales están actualizados. Otro dato a retener de la encuesta, se
refiere a que en 68 por ciento de los casos se considera que el principal
problema financiero sigue siendo la dificultad de generar recursos
propios.

Para avanzar en este tipo de análisis, es fundamenta matizar las

observaciones por tipo de municipios. Se debe reconocer que al interior
de estas tendencias se encuentra un conjunto municipal altamente
diferenciado: alrededor de un 4 por ciento de los municipios del país
concentra más de la mitad de la población; alrededor de un 7 por
ciento concentra más de un 60% de los ingresos municipales totales; el 7
% de los municipios urbanos grandes evidentemente tiene condiciones
financieras más favorables que el 61 por ciento de los municipios rurales.

Así, una observación importante es que aún cuando los ingresos

municipales ha crecido en términos reales en las últimas dos décadas,
esta expansión ha venido acompañada por una mayor concentración
de recursos en los municipios urbanos, es decir, que la tasa de
crecimiento de los ingresos municipales favorece a los municipios
urbanos grandes, lo cual agudiza los desequilibrios entre éstos y los
municipios rurales. Además, la capacidad de generación de ingresos
propios, aun cuando ha caído a nivel nacional, todavía se mantiene
como un componente muy importante en los municipios más grandes
(casi 50 por ciento del ingreso promedio en la década 1988 – 1998),
mientras que para los más chicos es un componente marginal (20% en
promedio para en mismo periodo).

Por lo que se refiere al gasto municipal, se observa un cambio en la

composición del mismo, particularmente, una expansión creciente del
gasto corriente (administrativo) con relación al gasto de inversión. Se

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 Federación Nacional de
Municipios de México, A.C.

puede identificar que a partir de 1989, es el momento de expansión más

acelerada en los ingresos, las curvas del gasto corriente y del gasto de
inversión se separan de forma significativa, llegando en ciertos
momentos a significar el gasto corriente el triple que el gasto de
inversión. Este comportamiento puede dar lugar a varias
interpretaciones, por una parte, se puede reconocer que las
administraciones municipales venían acumulando rezagos importantes
en su capacidad administrativa. Y es justificable que parte de los
recursos se hayan inyectado a mejorar el aparato administrativo
mediante más personal, más calificado, mejor pagado, así como un
mejoramiento integral en las áreas de mantenimiento en la operación
de los servicios municipales. Sin embargo, por otra parte se puede
argumentar que dicha expansión del gasto administrativo puede
derivarse de un crecimiento excesivo de las plantillas de personal, al
grado de burocratizar las administraciones municipales y de generar
falta de rigor y racionalidad en el gasto. Llama la atención el
crecimiento de un 42% en el personal total municipal entre 1995 y 2000,
aunque por el momento no se puede emitir una conclusión al respecto.

A través del panorama de las finanzas municipales hasta aquí

presentado, es evidente que en México el sistema fiscal federal sigue
adoleciendo de un gran centralismo que debe modificarse, sin
embargo, se observa una expansión significativa del ingreso municipal
en el conjunto nacional, lo cual aunado a las recientes transferencias
del Ramo 33 hacia municipio del país, hace que dicho panorama esté
cambiando. Son dos los aspectos que en esta evolución preocupan. Por
una parte, se observa que la expansión de los ingresos municipales,
viene acompañada de una mayor concentración a favor de los
municipios urbanos, esto si bien se entiende, debido a la fuerte
concentración de población en este tipo de municipios. No es
conveniente que se mantenga como tendencia, dado que de ser así,
los desequilibrios municipales serán mucho más graves en el mediano y
largo plazo. Por otra parte, se observa, sobre todo en los municipios
urbanos, una parte cada vez más significativa de los recursos se destina
al gasto administrativo, lo cual podría en el mediano y largo plazo
generar aparatos administrativos municipales más grandes, aunque no
necesariamente más eficientes y eficaces.

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 Federación Nacional de
Municipios de México, A.C.

Capacidades institucionales municipales y gestión financiera

Si bien el análisis estrictamente financiero de las haciendas locales, nos

arroja información interesante sobre las condiciones de los municipios
mexicanos y sobre las diversas situaciones de los mismo, es el análisis de
sus capacidades institucionales y administrativas lo que en realidad nos
puede ayudar a entender las dificultades y oportunidades de la gestión
financiera municipal en toda su complejidad.

Un primer aspecto a considerar, se refiere a la estructura administrativa

municipal y las implicaciones de ésta en la gestión de la hacienda local.
En cuanto a las áreas administrativas con las que cuentan los gobiernos
municipales, se tienen mayores repercusiones en el manejo de la
hacienda local y en la aplicación racional de los recursos, se pueden
mencionar: la tesorería (responsable del manejo de la hacienda local),
la Oficialía Mayor (responsable del ejercicio de los recursos y su
asignación racional), planeación y finanzas (responsable de la
vinculación entre intenciones del gobierno municipal y asignación de
recursos de acuerdo a un presupuesto), contraloría (responsable del
ejercicio transparente, honesto y cuidadoso de los recursos públicos),
capacitación y desarrollo (la profesionalización de servidores
municipales incluyendo capacidades administrativas y financieras).

Al respecto, se puede observar que en los últimos cinco años ha habido

en general una mejoría en el conjunto municipal nacional. Se ha
incrementado el número de municipios con áreas administrativas,
relacionadas al manejo de la hacienda local, particularmente destaca
el incremento de áreas responsables de promover la capacitación y
desarrollo de funcionarios y empleados municipales. Otro dato
importante a mencionar, es que en cinco años el porcentaje de
municipios del país que tienen al menos un equipo de cómputo, se ha
incrementado pasando de 40% a 83%, lo cual puede facilitar el manejo
de las finanzas municipales. Aún que la mayoría de los municipios del
país todavía no tienen formalmente establecidas las estructuras
administrativas básicas para el cuidado y manejo racional de la
hacienda local.

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Municipios de México, A.C.

Por otra parte, es claro que las condiciones estructurales, de índole

administrativo-financiero presentan avances diferentes por tipo de
municipio. Si diferenciamos los municipios en 5 grandes categorías:
municipios p}metropolitanos (más de 500 mil hab.), municipios urbanos
medios (entre 100 y 500 mil hab.), municipios urbanos pequeños (entre 15
y 100 mil hab.), municipios semirurales (entre 1 mil 500 y 15 mil hab.), y
municipios rurales (población menos a 2 mil 500 hab.), encontramos
situaciones claramente diferentes.

Por ejemplo, la proporción de municipios que cuentan con un plan de

desarrollo debidamente aprobado, que pueda servir como guía de la
acción gubernamental local, y facilitar así, la capacidad de previsión y
orientación de la hacienda municipal, va de un 81% en municipios
metropolitanos a un 74 % en municipios rurales. Mayor es aún la
diferencia, si se analiza la proporción de municipios que desarrollan
programas a partir del plan y diseñan sistemas o aplicaciones para la
administración municipal. En este caso el rango va de un 100 % en el
caso de municipios metropolitanos a un 46% en el caso de municipios
rurales. Igual si analizamos el porcentaje que los municipios fueron
capaces de recaudar de acuerdo a lo presupuestado, casi la mitad de
los municipios metropolitanos estuvieron por arriba del 90%, mientras que
sólo un 3% de los municipios lo pudieron hacer en ese nivel de eficiencia.

De igual forma, si analizamos la estructura financiera encontramos

situaciones claramente diferentes por tipo de municipios. Si bien para el
año 1999, en promedio las participaciones representaban un 38% de los
ingresos municipales, para casi la mitad de los municipios rurales éstas
tenían un peso mayor al 50%. En lo referente al Ramo 33, éste tuvo un
peso promedio de 27% de los ingresos para el total municipal. Sin
embargo para casi la totalidad de los municipios metropolitanos significó
menos de 25% de los ingresos, mientras que para la mayoría de los
rurales significó entre 25 y 75% de sus ingresos. Los datos anteriores nos
dan una idea de los diferentes niveles de dependencia de las
transferencias federales por tipo de municipio.

Por el lado del gasto, también las diferencias estructurales son

significativas, es un hecho que el aparato administrativo municipal es de
mayor tamaño, más profesional y más costoso en municipios grandes

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 Federación Nacional de
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que en los pequeños. El rubro de servicios personales para 70% de los

municipios rurales tiene un peso menor a 25% del total de gasto, mientras
que para municipios metropolitanos con mayores presiones
administrativas, tiende a ser mayo. De igual manera, el rubro de obra
pública en casi la mitad de los municipios rurales tiende a ser mayor a un
50% del gasto municipal, mientras que para los metropolitanos tiende a
ser menor.

Otro elemento a estudiar, se refiere al perfil de los funcionarios

relacionados al manejo de la hacienda local. En este sentido, una de las
observaciones de partida, es que la proporción de personal
administrativo ha crecido en el conjunto municipal nacional pasando de
un 23% en 1995 a un 26% en el año 2000 lo cual en principio podría estar
ayudando a reforzar el manejo financiero. Igual cabe mencionar, que el
área considerada por los municipios como más urgente a reforzar en la
administración municipal, es el área financiera y contable, lo cual nos
muestra la importancia estratégica del personal en este tipo de tareas.
De hecho, existen esfuerzos para que el personal participe en seminarios
y eventos, aunque esta sana tendencia se encuentra una vez más con
mayor intensidad en municipios metropolitanos y urbanos (entre 67 y
100%) que en municipios rurales (36%).

Más específicamente, se pueden analizar los perfiles tanto de

presidentes municipales, como de funcionarios responsables de áreas
relacionadas al manejo de los recursos financieros. Por lo que se refiere a
los presidentes municipales, es interesante observar la importante
proporción que se sigue presentando de alcaldes provenientes del
sector privado (56% en 1995 y 51% en 200), este aspecto
indudablemente tiene un impacto en la visión sobre la actividad
financiera de la administración municipal. Esta tendencia es más
intensa en municipios rurales (66%) que en municipios metropolitanos
(27%) mientras que en municipios pequeños este itinerario es
prácticamente inexistente.

La formación profesional de responsables de áreas relacionadas al

manejo de recursos financieros, varía también de forma significativa por
tipo de municipio. Como se puede observar en la gráfica 11 en el caso
de municipios metropolitanos la totalidad de responsables tiene nivel

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 Federación Nacional de
Municipios de México, A.C.

universitario, en contraste con los municipios rurales en los que dichos

puestos están ocupados por personal con nivel primaria y secundaria.
por lo que se refiere al sector del cual provienen los responsables de
áreas financieras, se observa que a mayor tamaño de municipio hay
más itinerarios que provienen del sector público, y a menor tamaño del
municipio más itinerarios se encuentran de responsables que vienen del
sector privado o de actividades independientes. De hecho, la
profesionalización es mayor mientras mayor es el tamaño del municipio,
en los municipios grandes un 36% de funcionarios tienen 2 trienios o más
en la administración municipal, mientras que en los municipios pequeños
sólo un 9 % de los funcionarios está en esta situación.

Es evidente que las diferentes condiciones administrativas y perfil de

funcionarios locales responsables de actividades financieras son
variables que determinan en mucho el desempeño de gobiernos
municipales en relación al manejo de sus haciendas locales. Como se
ha podido constatar con los datos de la encuesta, es claro que
municipio metropolitanos tienen mejores condiciones, sistemas, y
personal más profesional para llevar a cabo este tipo de tareas que el
caso de municipios pequeños. Si bien esas tendencias son claras y
dominantes

Comentarios Finales

Es indudable que el federalismo fiscal mexicano debe introducir las

reformas necesarias, para ampliar los espacios de acción y
disponibilidad de recursos de los gobiernos subnacionales,
particularmente de los gobiernos municipales. Sin embargo, es
igualmente cierto que los gobiernos municipales deben desarrollar en el
corto plazo, mayores capacidades administrativas y profesionales, para
llevar a cabo, la tarea de la hacienda local, de nada servirían más
recursos si las estructuras locales no pueden hacer el mejor uso de los
mismos y generar el mayor impacto posible en el bienestar municipal.

Las tendencias de las finanzas municipales en México muestran cada

vez, con mayor claridad, las diferentes realidades del conjunto
municipal. No es posible continuar dando un mismo tratamiento al

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 Federación Nacional de
Municipios de México, A.C.

conjunto municipal nacional en lo financiero. Existen municipios

metropolitanos y urbanos grandes, que muestran dinamismo en la
generación de ingresos propios, capacidades institucionales y
administrativas para manejar la hacienda local y sistematizar el
funcionamiento financiero. Por otra parte, existen municipios pequeños y
rurales que no cuentan con las capacidades institucionales,
administrativas y profesionales para llevar a cabo una actividad
hacendaria dinámica y plenamente autónoma. Los datos de la
encuesta INDESOL-INEGIA corroboran estas tendencias. Los municipios
urbanos grandes tienen mayores posibilidades para tener haciendas
sanas y manejar eficientemente los recursos. Los municipios pequeños
tienen enormes dificultades para el manejo hacendario, además de
enormes carencias.

Sin embargo, es interesante identificar que al interior de estas granes

tendencias hay matices. Por una parte, los municipios urbanos grandes
tienen frente a sí un enorme reto, se observa que a mayores recursos,
tienen a crecer en exceso en sus estructuras administrativas y en su gasto
corriente. De no luchar contra esta tendencia, buen número de
municipios urbanos pueden burocratizarse rápido y generar grandes
costos irreductibles, que hagan pesadas e ineficientes sus
administraciones. Por su parte, los municipios pequeños y rurales tienen
también enormes retos, aunque de naturaleza diferente, en la medida
que reciben mayores transferencias del gobierno federal, se puede caer
en una actitud pasiva de “receptor de transferencias”, sin preocuparse
por aumentar poco a poco la autonomía financiera y la responsabilidad
fiscal. Aun los municipios pequeños deben procurar sus fuentes propias
de generación de recursos, solo un escenario de este tipo les puede
ayudar a consolidar su presencia como instancias de gobierno local
frente a la ciudadanía y otros niveles de gobierno.

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