Manuel Vázquez Murillo

BUROCRACIA
AUTOPISTA PARA LA DEMOCRACIA

Córdoba
Mayo 2005

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PAGINA ILUSTRATIVA

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 Introducción
Así como cada mujer o varón lleva dentro de sí un niño o un(a) adolescente de 15 años,
cada argentino esconde en su alma un gaucho a caballo en la infinita pampa: ¡Todo el
mundo es tuyo, corre y galopa!.
Pero ya en el s XX y ahora en el XXI somos adultos, la pampa y el caballo quedaron atrás.
Ahora si queremos conocer la Argentina y vivir en ella debemos someternos
(¿someternos?) a una red de rutas y autopistas con reglas de tránsito y mil indicaciones
verticales y horizontales, en el asfalto. Guardemos con nostalgia y cariño los 15 años que
no volverán. Esa red que no aprisiona, sino que libera es una imagen de la Burocracia.
Otra imagen: A los turistas, cuando vuelven a su patria de origen, no se les oye: “¡Qué
buena es la Constitución y el cuerpo legal del país que visité!”. Lo normal, si hay disgusto:
“En la aduana nos hicieron perder una hora”. O “El sistema informático era del tiempo de
Colón, el tráfico en las calles desordenado, no respetan las normas de tránsito, los
piqueteros parecen dueños de las avenidas”, etc. Si el país les gustó ponderan la
puntualidad del transporte, las señales viales, el servicio en hoteles y restaurantes, la
cortesía de la policía, etc.
No vamos a desvalorizar la Constitución, que es el esqueleto y soporte del ser nacional,
pero destacaremos la importancia de la piel y el aspecto exterior.
Este ensayo explora la hipótesis de que la Burocracia -revestimiento constituido por
infinidad de “minucias”- es un tejido de reglas con que la Constitución y el Cuerpo legal y
jurídico se aplica a la vida cotidiana y se hace visible.
Dado que la comparación de la piel es poco práctica, hablaremos de red de autopistas como
contrapuesta a red de telaraña que se pega, enreda y ahoga la vida cívica.
Argentina, en este 2005, todavía está enferma (esperamos que por poco tiempo). La
propuesta aquí consiste en adecuar el término y el concepto de Burocracia a la 3ª. Ola de
Toffler en la que vivimos, como un camino largo pero seguro hacia la recuperación, si
trabajamos arduamente, por supuesto.-
El direccionamiento del estudio de la Burocracia hacia Argentina en una situación
determinada y transitoria no resta amplitud a la exploración del servicio que puede prestar.
Mi justificación: Intento mostrar un camino para Argentina. Si pretendiera estudiar
Burocracia como tal –incluyendo los planteos de los países europeos, sobre todo los
nórdicos- se diluiría mi estudio. Espero que, en algún grado, se cumpla aquí el refrán:
“Describe a tu pueblo y habrás descrito al mundo”.
Hago notar a los expertos que este trabajo no se propone analizar la bibliografía sobre
burocracia. Sólo este tema llenaría otro ensayo. El lector al que me dirijo no es experto en
Burocracia, para los que dominan lo escrito sobre ella hay un apéndice en el que he tomado
fragmentos seleccionados. Considero que iluminan los motivos por los que he cambiado
distintos aspectos
Los capítulos 7,9,10 y 19 bajan un tanto del nivel de los conceptos teóricos a planteos más
bien operativos. He reducido su tamaño al mínimo sin suprimirlos porque muestran la
factibilidad y muchos aportes prácticos que presentará la aplicación de esta propuesta.
El autor
Posdata. No puedo dejar pasar mi agradecimiento a mi Esposa por todo el apoyo espiritual
y logístico, a mi amigo antropólogo Juan Carlos De Zan, lector y consejero, y a mis hijos
Andrés y Manuel, mis expertos en computación.
Mendiolaza. 30 Mayo de 2005

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 1ª. Parte

SINTONIA CON LOS

TEMAS A TRATAR

Objetivo de la 1ª. Parte. Sintonizar la mente del lector en onda con las
situaciones que motivaron –en los años 2004/2005- las reflexiones de este
ensayo. Es posible que se vuelvan increíbles

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 Introducción a la 1ª. parte

La palabra Burocracia es muy conocida y cualquier vecino nos dirá que sabe de qué se
trata. Nació con sentido peyorativo y todavía carga con él. Los expertos remiten el
término a Max Weber y a otros autores.
No está mal ofrecer algunas “fotografías” de los temas que me asedian al escribir: la
afligente situación de Argentina los años 2004 2005 y la –para nosotros- curiosa lucha
por la desburocratización de Brasil
Son casos de ausencia o corrupción de la Burocracia o de exceso de ella. Allá van.

Capítulo 1
Una Burocracia enferma: Argentina
1.1. Qué es anomía

Anomía etimológicamente es la carencia de normas (leyes, decretos, sentencias y

documentos dispositivos en general) para regir una sociedad. Etimología a privativa
= sin; nomos = ley, norma, etc. en griego.
Anomía en realidad no es la inexistencia de normas. Es el estado sicológico que padece el
individuo inmerso en una comunidad en la que se siente sin normas ni valores que lo
contengan y que él pueda compartir. Es la sensación de vivir en una superficie fluida e
inasible, sin un sol que nos marque el este y el oeste, donde “todo es igual, nada es
mejor”... la Biblia y el calefón del tango Cambalache.
La anomía y el desorden desembocan en la impunidad y la ausencia de los sentimientos de
culpa y de justicia. Una comunidad, un país anómico, impune y desordenado no puede
avanzar, ni siquiera sobrevivir a largo plazo. Implosiona.
Es la anomía lo que parece haber enfermado a la Argentina. En general no hay “ausencia de
normas”, más bien encontramos inflación de ellas, pero como en la inflación de la moneda
llega el momento en que da lo mismo 10 que 100. Se ha perdido el valor, emitir más no
tiene sentido. Se impone hacer una pausa y replantear la situación.
Enfermedad terminal. La anomía desemboca en una larga agonía de la sociedad. Es un
cáncer que ataca precisamente la convivencia. Actúa como las termitas. La realidad política
semeja vida democrática normal, pero la convivencia se deteriora hasta quedar hueca. Las
leyes están escritas con tinta de agua, nada obliga, todo capricho es explicable y ha de ser
tolerado. El gobernante se siente autorizado a desconocer leyes, pide poderes
extraordinarios, para anular al Parlamento, y falta a las promesas del Estado, y cada vez
más ciudadanos se unen a quienes incurren en actos corruptos sistemáticamente impunes.
Se forma una cultura sin valores. Los tres Poderes del Estado observan la escena
indiferentes.:
Los caminos de la solución consisten en marcar y determinar derechos responsabilidades y
obligaciones de cada actor de la sociedad, desde el desposeído hasta la Corte Suprema,
desde el comerciante al presidente. La tarea es larga y requiere voluntad y perseverancia. El
horizonte que perseguimos es cambiar la cultura, volver a la que aprecia los valores y nos
somete a la ley y a las normas, a todas, desde las que rigen el tráfico hasta las de higiene

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urbana (no arrojar papeles al piso). De ahí hacia arriba, todo el cuerpo legal y la
Constitución Nacional..
Pasemos una mirada a perjuicios relacionados con la anomía:

1.2. Anomía en la fuente de la democracia.

La anomía no sólo ataca el presente sino que obstruye la curación, si lleva el Sida a la
elección de representantes del pueblo.
Cualquier ciudadano puede optar a los cargos electivos, si cumple los requisitos
correspondientes Para ello, los partidos políticos deben seleccionar democrática mente (art
38 de la Constitución Nacional “...son libres dentro del respeto a esta Constitución, la que
garantiza su organización y funcionamiento democráticos”), lo que supone elecciones
internas primarias. Esto es sumamente incómodo para las cúpulas de los partidos políticos.
Solución: eludir o tergiversar las normas, el caudillo o líder designa a dedo al
“representante” del pueblo. Muy pronto los demás partidos imitan al primer infractor y la

comunidad deberá ceñirse a votar las “líneas oficiales” de cada partido. Más aún, de cúpula
a cúpula hacen arreglos y la democracia se terminó.
La gente se harta de votar a candidatos ajenos y los partidos “no saben por qué los vecinos
no van a votar”
Si no hay internas de verdad, las elecciones son la cáscara de una realidad carcomida por
las termites. El círculo se completa con un pacto para reformar la Constitución que abre las
puertas a la reelección primero y a la reelección indefinida después.
La pequeña indisciplina de saltar la elección primaria produjo la debacle en dominó. Y, en
este momento, Argentina se encuentra en esta situación.

1.3. Desubicación de mayorías y minorías

El régimen de mayorías y minorías es central en una democracia. Las mayorías eligen a los
que gobiernan, pero no pueden desconocer ni oprimir a las minorías – frente al Poder
Judicial son iguales- Ambas son fuerza y vida de la comunidad.
Las minorías han de ser oídas y respetadas. A su vez no les está permitido extorsionar y
forzar a la mayoría. Son complementarias, se necesitan. La mayoría goza del poder, las
minorías actúan como levadura.
Profundamente grabado en la cultura y manifiesto en los documentos, debe hallarse el
respeto a las minorías. No únicamente a nivel político electoral, sino en los sindicatos,
colegios profesionales, universidades y en todo conglomerado humano, como un barrio o
equipo de trabajo. Esto no es común en esas instituciones. .
Desde otro ángulo, Si las relaciones institucionales no marchan reguladas, minorías
fuertemente corporativas y numerosas predominan sobre la ciudadanía. Caso clásico es el
derecho a la huelga, que ellas imponen como absoluto e ilimitado, aun cuando afecte al
desenvolvimiento general de la sociedad.
Si las mayorías pierden su liderazgo y se dejan asustar por las extorsiones de la minoría o
si las minorías son silenciadas, la democracia se esfuma. Seguramente existen normas
concretas que distinguen protesta y delito contra derechos ajenos. No debía haber lugar para
la impunidad. El Estado se halla ubicado por encima de los entes corporativos, si esto no es
así reina la anomía.

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En la Argentina actual, falta –al parecer- un estudio teórico y mucha legislación
especializada en este amplísimo campo de las mayorías y la minorías
Analicemos un paro de transporte paraliza una metrópolis. Una huelga docente que dure
varios meses del año lectivo hace perder un curso de estudios que es irrecuperable en la
vida de niños y adolescentes para los que la maduración del cerebro se mide por meses.
Queriendo resolverles el problema causado, se les “regala” el año aprobándolos... Así en
otros casos se perjudica la salud de enfermos crónicos, cuando se atienden únicamente
enfermos agudos durante mucho tiempo, etc.
La ruta propuesta por la Burocracia deberá moderar las relaciones formales en la sociedad
marcando diques y canales para regular los empujes de los actores en la sociedad

1.4. Anticipación de eventos extremos o violentos.

Existen organismos de control situados estratégicamente en el Poder Ejecutivo de la

Nación y las provincias, pero –visto desde el llano del pueblo- nada detectan –o si detectan,
nada hacen- y problemas totalmente corregibles llegan a la explosión . Menos aún se
observa correlación entre ellos. En Tucumán, “de pronto” aparecen niños que se mueren de
hambre. Ni los hospitales ni las escuelas ni el Ministerio de Bienestar Social, ni la
Municipalidad tenían noticia. El incendio en la discoteca República de Cromagnon, etc.
O no están implementados o fallan los canales de comunicación y queja entre la sociedad
llana y las autoridades, en el 2005.
La percepción de la gente es que, si no se declara paro ilimitado o se corta el tránsito o se
incendia un inmueble, los funcionarios no se inmutan. Cuando eso se repite, el Gobierno
pasa sus días apagando incendios, es decir, respondiendo emergencias. No consigue tiempo
para prever, tomar decisiones de mediano o largo plazo y establecer políticas de Estado. El
país o la provincia entran a una espiral descendente, en un círculo perverso difícil de
superar.
En una sociedad organizada, los organismos de control emiten informes periódicos que
toman el pulso día a día. Esos informes son leídos –no archivados cuidadosamente por
orden cronológico-. Ellos constituyen señales de desajustes mínimos, como que se está
acabando el lubricante. Si no los atendemos, se paralizará el motor en medio de la tormenta.
La regulación de este tipo de relaciones se consigue, además, implementando organismos
especializados en mediación. También modificando los trámites en la gestión mediadora y
desde luego, no esperando la explosión social. El Estado, por su parte debe prestar atención
a estas mesas de diálogo. Si no se atiende cada pequeño avance, la caldera sin espita
explotará.

1.5. Obligaciones, responsabilidades y derechos.

En la anomía argentina hace tiempo se han trasconejado las palabras: obligación y

responsabilidad y, por ello, los derechos están deslucidos y mancillados.
Se está dando cada vez con mayor frecuencia que una sentencia judicial es desoída por el
Poder Ejecutivo. La palabra obligación ha sido borrada, aunque provenga del Poder
Judicial.
Más frecuentemente se pierden expedientes y papeles (o es borrado un registro de video en
la aduana el día que pasaban valijas con drogas ilegales). No recuerdo que en este país haya
sido apercibido –mucho menos sancionado- nadie, ni el que tenía la responsabilidad directa

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de esos documentos, ni su jefe ni el que vendió el aparato que “falló”. Nadie está obligado
a impedir que “se caiga el sistema” informático en horas de oficina. Así pierden dinero,
tiempo y muchos imponderables, diez, veinte o cien personas.
Sin obligaciones ni responsabilidad caemos en la impunidad. Todos tenemos derecho a
todo y nadie goza de derecho a exigir que se cumplan las obligaciones del otro
No hablemos de las promesas de los candidatos o de las autoridades. La palabra nada vale.
Nosotros no les creemos, ellos tampoco a nosotros y la sociedad marcha con los tornillos de
la dirección, flojos.

1.6. Un recorte de diario

La Burocracia y la anomía tienen que ver en estos casos:

Un paro de los Telefónicos amenazó desconectar a Argentina de toda comunicación
satelital y uno de los subterráneos dejó a la Capital Federal sin ese servicio, sin aviso
previo. He aquí la editorial del diario La Nación:
“El desenlace que han tenido los recientes conflictos gremiales planteados en el área de los
servicios públicos –en los cuales la extorsión y la prepotencia de unos pocos han avasallado
todos los altos principios de buena fe y armonía social- marca un lamentable retroceso en la
marcha hacia la consolidación de un sistema de convivencia fundado en el respeto a la ley y
en el ejercicio maduro y pacífico de los derechos y las obligaciones.”
“El hecho de que los trabajadores telefónicos hayan recibido el aumento que habían estado
exigiendo, más un aguinaldo único de 500 pesos, como una suerte de “premio botín” a sus
procedimientos extorsivos y violentos, que incluyeron la toma de edificios y la permanente
negativa a dialogar sobre la base de los procedimientos legales establecidos, ha creado un
lamentable precedente en materia de negociaciones salariales, que permite vaticinar una
multiplicación de los enfrentamientos gremiales basado en estrategias chantajistas
erosionantes del orden público y de la paz social”
(...)”El paro total y sorpresivo de actividades de las cinco líneas subterráneas y del
Premetro creó un verdadero caos vehicular en la ciudad y convirtió a Buenos Aires, por
momentos, en un verdadero infierno” (...)
“La doctrina internacional reconoce desde hace mucho las severas limitaciones a que deben
quedar subordinadas las medidas de fuerza cuando comprometen el bien común y afectan a
la comunidad entera como usuaria”. “La sociedad somos todos” Domingo 12 de diciembre
2004. p 30

1.7. Burocracia y anomía

Los supuestos tácitos de los sujetos de la Burocracia y de las autoridades son muy
diferentes en cada comunidad y en cada época o situación de esa comunidad. La jerarquía
opina que todos los ciudadanos son como ella los imagina. La Burocracia ha de corregir
todos estos supuestos para exterminar el virus de la desconfianza.
En las épocas de anomía, la Burocracia, como medicina, ha de ser aplicada gradualmente.
Primero se atacarán ciertos defectos que abren la puerta al desorden y luego se irá haciendo
algo más detallado. Cuando alguna conducta haya sido extirpada por una crisis, o la técnica
haya llevado el problema a otros términos, la Burocracia tomará nota y suprimirá o hará
mínimos los requisitos, de modo que no aparezcan anacronismos que enturbien la

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tramitación, por ejemplo, la exigencia de redactar la solicitud, en vez de llenar un
formulario, de aportar una foto de carnet en vez de tomar la imagen digital en la oficina.

La Burocracia existe para hacer posibles y eficaces las relaciones entre personas e institucio
nes que pueblan naciones, provincias, comunidades, grupos o categorías de personas. Pero
hay que recordar que esas personas e instituciones no son números o fichas
intercambiables, son unidades vivientes, cargadas de espacio y tiempo, de peculiaridades
irrepetibles: no es lo mismo niños que adolescentes, vecinos profesionales que peones sin
escolaridad, islámicos y cristianos, países dominantes y dependientes, naciones
antiquísimas y recientes, occidentales y orientales, boreales y meridionales, etc.
Las relaciones tienden al objetivo de “dar a cada uno lo suyo”. La justicia es la aspiración
suprema que se hace explícita por encima del poder militar o del dinero.
Por último conviene destacar que la Burocracia perfecta es un horizonte, no una meta
alcanzable y definitiva. Es obligado marchar constantemente persiguiendo una
perfección que siempre exige más

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 PAGINA ILUSTRATIVA
Noticia radial oída mientras está sucediendo
Es histórica. Se da sin nombres propios

Nos hallamos en la ciudad capital de una provincia, en la primera semana de febrero de

2004, a las 6 horas de la mañana.
Se declara un incendio en el Rectorado de una Universidad estatal, ubicado en los pisos 5º y
6º del edificio. Es detectado por un transeúnte tempranamente. Llegan los bomberos y se
encuentran con que:
- su escalera alcanza únicamente hasta el 4º piso
- el agua no tiene presión para mayor altura
- en las ciudades vecinas no hay dotaciones de bomberos mejores
Los bomberos presencian el incendio total de los documentos, los equipos informáticos y
todos los muebles de esos dos pisos.
Oímos al locutor exclamar: ¡Gracias a Dios se ha quemado el Rectorado de nuestra
Universidad! Qué hubiera sucedido si el fuego hubiera atacado un hospital o una vivienda
de nuestra ciudad.
Más adelante los informes técnicos sobre la catástrofe declaran:
- la instalación eléctrica era la causa del problema y no había sido revisada desde la
edificación, que databa de 40 años.
- El edificio se halla rodeado de una red de líneas de energía, teléfono y TV por cable que
hubiera impedido el accionar de la escalera y de los bomberos más allá de la primera
planta alta, aunque las escaleras y mangueras alcanzaran.
- También los muros estaban circundados de árboles muy próximos.
Se está estudiando si no existía un código de edificación que marcara alturas máximas, ya
que esta ciudad se halla en zona sísmica, o si la norma había sido violada o si los bomberos
desconocían la realidad y no poseían equipos para pisos superiores al cuarto. También, si
estaba regulada la instalación de líneas aéreas o subterráneas y esto había sido
olímpicamente pasado por alto.
Faltaba, para concluir, una política de manejo de incendios y de prevención, plasmada en
documentos dispositivos, o eran letra muerta.

10
 Capítulo 2.

Una experiencia Iberoamericana: BRASIL

2.1. Origen de la desburocratización

En Brasil se inició un esfuerzo de Reforma Administrativa que no buscaba resolver

problemas técnicos sino de la política de un régimen que parecía excesivamente
“burocratizado”. Nació con el Decreto ley 200 cuyo promotor es el autor de un artículo
y en ese momento era Ministro de Planeamiento.
El año 1969, la Constitución reformada otorgó poderes al Ejecutivo “para regular la
estructura de la Administración Federal”. A ese nivel de importancia se creó el
Ministerio de la Desburocratización que buscaba resolver el dilema estatismo –
liberalismo y además simplificar los trámites. El autor que estamos citando es Hélio
Beltrao. A continuación algunos párrafos que demuestran tanto su experiencia muy
concreta como su concepto del problema de Brasil en este campo. (Traducción mía)
“Ahora sucede que Brasil nació bajo el signo del expediente, del acta, del registro y del
certificado. De esto deriva una cierta inclinación a confiar únicamente en que algo ha
sucedido, después que se ha transformado en documento escrito. La presencia del
cadáver merece menos fe que el certificado de defunción”,
“Esta presunción enfermiza conduce al absurdo de exigir al honesto una prueba de que no
es deshonesto, de recargar al contribuyente con exigencias fútiles; de exigir al
trabajador que pierda días de salario para producir una montaña de certificados
atestados de sellos, sólo porque está prohibido confiar en lo que dice...”
“Los casos de fraude no son la regla, sino la excepción” (“que es inevitable” dice en otro
lugar).
“La abolición de controles eminentemente formales redundará automáticamente en una
disminución sustancial de la máquina administrativa y del despilfarro burocrático, lo cual
cubrirá ampliamente los riesgos que se asumen”
He aquí un extracto de su raciocinio;

2.2. La descentralización administrativa

“Una nueva filosofía de Administración. La centralización de las decisiones inspirada en el

amor al poder personal y en el poco interés para delegar, constituye la dolencia más grave
del organismo administrativo...”

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“La centralización ejecutiva es la principal responsable de la lentitud en las decisiones, del
crecimiento burocrático y del vaciamiento de las jefaturas de nivel inferior... Las primeras
delegaciones a los ministros efectuadas por el Presidente de la República... permitieron que
cerca de 100.000 expedientes por año dejaran de tener que ser firmados por él. El ejemplo,
seguido por los ministros, les permitió dedicarse íntegramente a sus tareas.”

2.3. Avance del Estado sobre el ciudadano

Beltrao lo grafica: ”El empresario brasileño es una isla de iniciativa cercada por el Estado
en todo su derredor”
El gobierno, a cualquier nivel -nacional, provincial o municipal- ha de velar para que
individuos e instituciones privadas con o sin fines de lucro desplieguen su inventiva y
hagan crecer a la comunidad. Su función es permitir y promover el juego equilibrado de
relaciones de todo tipo, sobre todo económicas, y no crearlas o dirigirlas.
“No debe el Estado ejercer directamente lo que puede ser eficientemente contratado con el
sector privado. Este principio es el de mayor alcance para la contención del proceso de
estatización”.
“Es un importante aspecto de la Reforma Administrativa que procura conciliar el
irrefrenable crecimiento del área pública con el fortalecimiento de la empresa privada.”

2.4. En busca del reequilibrio federal

(Se inició) “La vuelta de recursos desde los órganos federales a los (gobiernos) locales,
después del abuso del poder federal que ocupaba la mayor parte del área anteriormente
reservada a competencias estaduales y municipales. Por ejemplo asistencia médica,
construcción de viviendas, enseñanza, abastecimiento, prácticamente en casi todos los
campos tradicionalmente locales.”
“Esto hizo que los pequeños problemas que afectan a la vida diaria del ciudadano sean
resueltos por la autoridad próxima.”
“La Administración Federal, que no dispone de la vivencia local, no se siente apremiada
por la proximidad del problema.”
“La descentralización de decisiones da flexibilidad a la organización y a la ejecución
indirecta y más profundidad a la simplificación y desburocratización.”
“Nuestro objetivo no debe ser la desburocratización del Servicio Público sino la
desburocratización del mismo Brasil”.

2.5. Una rutina para desburocratizar a Brasil

“En primer lugar hay que colocar la desburocratización en el primer plano de las
preocupaciones”.
“En segundo lugar, declarar abiertamente los principios que orientarán el comportamiento
de la Administración a saber:
- “Instaurar la presunción de veracidad, de que una persona no está siempre mintiendo,
hasta que se pruebe lo contrario”.
- “Dar más importancia al hecho que al documento”.
-“No recargar al contribuyente con exigencias fútiles porque la burocracia prohíba confiar
en lo que dice”.

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-“La agilización por confianza permite abolir controles poderosos y formales pensados para
los fraudes. Los casos de engaño no constituyen la regla, sino la excepción. Ningún
certificado consigue impedir la estafa premeditada. No hay documento que no pueda ser
falsificado”.
- “Suprimir toda exigencia de aprobación, autorización, certificación, documento,
testimonio, control, guía, o registro que no resista un test de absoluta necesidad”..
“La abolición de controles formales redundará automáticamente en la reducción sustancial
de la máquina administrativa y del desperdicio burocrático, lo cual compensará
ampliamente los riesgos asumidos”.
“Es innecesario decir que el planteo del riesgo calculado presupone, como contrapartida el
castigo oportuno de aquellos que se aprovecharan de la distensión. La falsedad y el fraude
deberán ser ejemplarmente sancionados. La Justicia tendrá naturalmente que involucrarse
en la Reforma, como pieza importante del proceso”.
“Para terminar, con esto el país se librará de un proceso hasta cierto punto inconsciente, que
viene elefantizando la administración pública y convirtiendo en infierno la vida de los
brasileños”.
“Si el nuevo Gobierno resuelve atacar el problema de la forma que hemos preconizado,
decidiéndose a correr el riesgo calculado de la desburocratización, podrá realizar, a corto
plazo, una verdadera revolución, y el país será liberado de un proceso hasta cierto punto
inconsciente, que viene elefantizando la administración pública ”.
“En el fondo se trata de extender la distensión al campo económico y social, lo que no
deberá constituir una tarea muy difícil para un Gobierno que se propuso aceptar el desafío y
los riesgos de una distensión política” (El artículo, como se verá en bibliografía fue
publicado en 1979)..

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 PAGINA ILUSTRATIVA
La burocracia acorrala a la Universidad pública
Las evaluaciones internas de las facultades –categorizaciones, incentivos y
Posgrados- funcionan como obstáculo para el conocimiento

La Universidad argentina, que en otros momentos fue semillero de vocaciones públicas y

laboratorio de reflexiones colectivas, fue atravesada por los mismos procesos que
desplazaron para tiempos mejores, los hábitos comunitarios. Porque si bien es cierto que la
Universidad pudo sustraerse de las reformas más notorias que impulsaban los organismos
financieros internacionales –el acortamiento de las carreras, la restricción del ingreso, la
abolición de la gratuidad-, también lo es que aceptó modos más sutiles pero no menos
opresivos de adecuación a las máximas provistas por las mismas usinas mundiales.
Las categorizaciones –modo burocrático de delinear nuevos estamentos-, los incentivos, la
formalización de los diseños de investigación , posgrados cuasi obligatorios ingresaron a
media voz, para convertirse en los grandes regidores. En medida de valor y condición de
estabilidad. Suelen presentarse como medios, pero son obstáculos para el conocimiento.
Hoy esas formalidades han devenido fines en sí mismos. Los escritos son estratégicamente
publicados de acuerdo al puntaje que provean los posgrados, elegidos en función de las
letras que el azar y la arbitrariedad han deparado; las investigaciones, ritmadas por los
vencimientos de subsidios. Lo que hay de pensamiento y de compromiso público en la
Universidad se construye contra esas normas que una imaginación burocrática expande y
detalla. Miles de docentes universitarios han dedicado horas, días, a completar formularios
en el último mes. Miles de personas dejaron de estudiar, investigar o preparar sus clases,
para no perder la posibilidad de ser asignado en los nuevos estamentos. Es difícil entender
cómo en un país devastado se dilapiden de ese modo las energías sociales. O lo que es lo
mismo se abocan esas energías a un trabajo superfluo, cuyo único fin es la reproducción de
la estructura normativa y la estabilización de las jerarquías. Energías sociales y felicidades
personales –las de la creación y de la producción- son sustraídas y postergadas: la urgencia
de la hora es la justificación a la pretensión del número adecuado.
En estos años de despliegue de los mecanismos provistos por la tecnología educativa, hubo
resistencias, usos astutos o pícaros y recepciones festivas. La discusión sobre las
formalidades vino a sustituir el debate por el sentido mismo del conocimiento que producen
las universidades. La vieja y tenaz sospecha sobre la importancia de una investigación –un
dilema que es ético y político- fue resuelta en las doscientas palabras del casillero
“relevancia” previsto en las grillas.
La reflexión, ausente

López, María Pía. ensayista, docente de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA

(Fragmento)
En Clarín, Sección Opinión. TRIBUNA del 18/08/2004

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 Capítulo 3.

Fundamentación a una propuesta de definición para el s

XXI
3.1. Una mirada a los aportes de Max Weber

Definición de Max Weber: Burocracia es la organización eficiente por excelencia, la

organización llamada a resolver racional y eficientemente los problemas de la
sociedad y, por extensión, de las empresas. La organización burocrática está
diseñada científicamente para funcionar con exactitud, precisamente para lograr los
fines por la cual había sido creada. Ver 22.1.1.
Max Weber arribó desde el término Burocracia hasta la organización del trabajo en las
grandes empresas fabriles de la segunda ola de Toffler y puso como objetivo de esta
Burocracia, la eficiencia. ¿Qué relación encontró entre el “poder de los escritorios” y la
fábrica?. Puede Ud. buscar en Internet o consultar de él o sobre sus ideas. El apéndice de
este escrito le mostrará pinceladas de este autor..

3.2. La Burocracia como clase dominante. Lefort y otros

Más en onda con la lógica de lo que el vulgo maldice bajo el nombre de Burocracia, están
quienes la asimilan a la “nomenklatura” del comunismo estalinista o, en general, del
comunismo del s. XX, es decir, la clase gobernante que integra un partido único con
propósito de perennidad, y que para ello establece estrategias defensivas inexpugnables que
cuentan con el “dominio de los escritorios” contra toda corriente de pensamiento o acción
disidente.
Kafka, Zamyatin y Orwell muestran Burocracias de este tipo.
Leyendo El Proceso de Franz Kafka o el libro 1984 de George Orwell somos trasladados a
una pesadilla causada por una Burocracia que aplasta a la persona hasta hacerla vivir como
gusano. Es un llamado de atención.
Véase En este ensayo 21.2.2. Lefort.

<<<< >>>>

Las vías por las que llego a una nueva definición parten de tres elementos. El planteo de
Max Weber, como normativa que produce eficiencia; el concepto de Burocracia como clase
social dominante según Lefort , y ciertas características del s XXI.

15
Hemos visto los dos primeros, veamos las características del s XXI que pueden motivar un
modelo diferente de Burocracia.

3.3. Visión satelital de las tres olas de Toffler desde la Burocracia

Las tres olas de Alvin Toffler no han sido pensadas por el costado del trabajo pero sirven
-quizás precisamente por eso- para seguir el desarrollo de la Burocracia. Veamos.
En la primera ola, el mundo rural requería familias fuertemente vinculadas internamente y
al ámbito social donde habitaban. Era un medio social con muy pocos documentos, es decir
normas escritas (léase Burocracia). En la baja Edad Media europea, cada individuo
necesitaba su acta de bautismo –que mencionaba también a los abuelos- y su acta de
matrimonio con el nombre de los padres de los contrayentes. Con estos documentos podían
desenvolverse. El cultivo del campo era tarea familiar, en las ciudades las ocupaciones eran
la milicia, el clero o las artesanías No había participación política de los plebeyos, la salud
y la educación fueron instituciones no estatales (los monasterios) durante muchos siglos.
Más acá en el tiempo, la educación y la vida democrática exigieron más relaciones
burocráticas escritas, pero cada habitante o ciudadano vivía y moría aún con un puñado de
papeles que le pertenecían, incluyendo los de propiedad inmueble, los legados, herencias y
sucesiones.
La segunda ola, con el maquinismo, las fábricas, las grandes empresas industriales,
financieras y de servicios –ferrocarril, transporte marítimo, electricidad, telégrafo y
radiodifusión- establecieron nuevas y crecientes relaciones documentadas entre capital y
trabajo, entre mano de obra sindicalizada, funcionarios públicos y Estado.
Esta segunda ola aportó mayor vida urbanizada en ciudades millonarias en personas y
conurbanos marginados a su alrededor.
Los derechos cívicos y los partidos políticos incrementan la participación ciudadana.
Súmense las grandes migraciones hacia América del Norte y del Sur.
La segunda ola representa un apogeo vertiginoso de las relaciones formales -o sea,
documentadas- entre los habitantes, las instituciones no estatales y el Estado. Aquí es
cuando la idea de Burocracia, nacida en otro entorno –las oficinas del Gobierno
monárquico poco antes de la Revolución Francesa- se encaminó rápidamente a la
conflictiva situación del mundo laboral, el capital y el Estado.
Este ensayo ofrece un planteo que se aparta de la bibliografía sobre Burocracia muy
ubicada en los principios y mediados del s XX.
En la bibliografía se nos muestra la Burocracia como lucha de fuerzas por el poder. Los
escenarios son grandes fábricas o empresas ferroviarias movidas por miles de obreros, el
enfrentamiento entre capital y trabajo, la burguesía y la clase obrera, la clase de los
burócratas contra las “masas”, la Burocracia de Stalin, es decir, vemos a la Burocracia
ubicada en el apogeo de la segunda ola de Toffler y la guerra fría.
Los autores que en el s XX hablan de Burocracia están muy influenciados por las
organizaciones empresariales productivas que persiguen la eficiencia, y los sindicatos
cuyas cúpulas tienden a constituir una clase social, sobre todo en países socialistas. El
Estado centraliza controles y poder, entorpeciendo la iniciativa privada de instituciones y
personas, dejando al individuo en un dédalo de donde no puede salir.
El poder de acelerar y frenar que tiene la Burocracia es un motor de hidrógeno,
combustible número uno. El peligro de manipularlo es increíble. Trabajemos con él. Si
logramos dominarlo, dispondremos de una herramienta sin igual.

16
La tarea exige decisión y paciencia. Hay que asumirla como una aventura.
Algunos autores se quejan de que los libros de su época no llegan a las raíces de la
Burocracia. Si no tenemos las raíces, el concepto de Burocracia queda anclado a realidades
que van cambiando. Tratemos de encontrar las raíces y ello hará de la Burocracia un
elemento constructivo también en nuestro s XXI y quizás en cualquier otra sociedad
posterior. Nosotros vivimos ya en la tercera ola de Toffler. Nuestra realidad se compone de
elementos tales como:
- Las empresas productivas, que están casi totalmente automatizadas, no
ocupan masas obreras, mano de obra poco calificada.
- Predominan las empresas de servicios, generalmente multinacionales:
comunicaciones, combustibles, higiene, aguas urbanas, salud y enseñanza
- El trabajo informal invade la vida urbana en las grandes metrópolis y en las
capitales de provincias.
- Los trabajos agrícolo-ganaderos automatizados son emprendimientos muy grandes,
a veces también multinacionales.
- Las relaciones formales de personas entre sí y con instituciones de todo tipo: con y
sin fines de lucro, mutuales, retiros o jubilaciones, partidos políticos, sindicatos, etc-
- El Estado que legisla todos los aspectos de la vida social, desde el uso del cinturón
de seguridad y la vacunación antigripal hasta las uniones homosexuales, constituye
una red de autopistas de la que no podemos escapar. Antes, cada ciudadano corría a
campo traviesa y a la intemperie. No existían los semáforos.
La realidad en la primera década del s XXI es que no sabemos vivir sin el caudaloso
Amazonas de papeles e información. ¿Renuncia Ud. al servicio meteorológico que le
aconseja la ropa que debe usar, los controles del aeropuerto, el bombardeo de la TV?. NO.
Entonces está Ud. con los demás en la red de autopistas, todas pavimentadas, anchas y
limpias, pero que reducen su libertad de acción e iniciativa, y es sancionado si intenta
cruzarlas o excederse en el avance. Es decir, vivimos condicionados por una marea de
normas escritas, léase Burocracia. Observemos:
a) La democracia, con la práctica de su ejercicio, va ampliando las exigencias.
No basta con votar en las elecciones. Requerimos participar en la selección
de candidatos, tener al alcance información detallada del uso de los dineros
que aportamos, reformar el Poder Judicial, controlar, como ciudadanos, la
actividad de los legisladores y sus prerrogativas, etc.
b) Vemos democracias enfermas o por estatismo, populismo, liberalismo corrupto o
por anomía e impunidad. Hay desconfianzas cruzadas entre el Estado y los sectores
privados, entre las instituciones y los ciudadanos, entre la “derecha” y la
“izquierda”, entre “burócratas” y pueblo llano. Se requieren cauces legales para
elevar la calidad de vida democrática.
c) La igualdad de oportunidades y la clase media han de ser imaginadas desde otos
ángulos diferentes a los del s XX.
En resumen, necesitamos una macro sistematización de la producción y circulación de
documentos e información, o sea, la Burocracia, sin la que no podemos vivir. Son como el
agua y el aire. Si están bien oxigenados, brindan vida, salud y alegría, pero, si vienen
contaminados, causan muerte masiva.

3.4. Dominio de las computadoras y decadencia argentina.

17
Mirando a mi alrededor, ya en el s XXI, encuentro que las enormes fábricas que vemos en
la película Tiempos Modernos de Chaplin, con ríos de obreros entrando a las 7 y saliendo a
las 16 horas se han transformado en multinacionales informatizadas que “dominan desde
computadoras” mediante la competencia o la seducción al consumismo, y esto de manera
impecable y “democrática” basada en una legislación direccionada siempre en el sentido de
su interés.
Algo análogo ha sucedido con la Burocracia: Los países más poderosos disponen
indefectiblemente de leyes –como las del derecho de propiedad intelectual o sobre intereses
a pagar por deudas internacionales- redactadas a su medida por ellos antes que los demás .
La relación de fuerzas de las naciones corre por la posesión de leyes y normas (Burocracia)
contra otros países, más que por amenazas de anexiones territoriales.
Veo también que, en Argentina, después de las hiperinflaciones de fines del s XX, donde
sobraba moneda que carecía de valor, ha sobrevenido el vaciamiento de sentido y valor de
las normas. Generalizando para mostrar el panorama –sin descartar inclusiones injustas que
reconozco- diré que vivimos y actuamos pasando al costado o por encima de cualquier
regla sin remordimiento. Es la anomía.
En los diarios nacionales y los de cada provincia o municipio crepitan las cartas de lectores
que plantean quejas gravísimas nacidas de claros ataques a los derechos cívicos
constitucionales, que son achacados a la Burocracia.
La palabra Burocracia es tan mal vista, que en Brasil –como ya vimos- en 1967, se creó un
Ministerio de Desburocratización que perduró hasta fines del s XX y, en Córdoba de
Argentina, para librar a órganos del Estado del “estigma” de la Burocracia fueron
modernizados con el título de Agencias que, se supone, no admiten el pecado de la
Burocracia.
¿Qué podemos pretender con la Burocracia? ¿Qué nos puede ofrecer en la situación actual
de Iberoamérica?

3.5. Un camino de abstracciones

Mi camino, a partir de los enfoques de la bibliografía parte de abstracciones sucesivas

desde esa Babel bibliográfica:
Observación: Si en este momento de la lectura interesa a Ud. conocer más de la Burocracia
que nos aporta la bibliografía, pase al capítulo 22 de este libro.
De Max Weber rescato la sistematización de conductas humanas en prosecución de un
objetivo alcanzable y concreto. La Burocracia para él es herramienta de transformación de
una situación social mediante normas escritas.
Para aquellos que han vivido años de su vida con el esquema que Max Weber propone para
la Burocracia, hago notar que baja de su concepto y objetivos una línea con la de este
ensayo. He aquí cómo:
Para el problema del s XIX y la primera mitad del XX, él instala la burocracia con el
objetivo de sistematizar el trabajo en empresas fabriles, recurriendo a la verticalidad y
distribución de responsabilidades. La Burocracia de Max Weber, sobre el armazón o
estructura de un organigrama, tiende músculos y sistemas vitales para que funcione la
empresa como un ser viviente.
En este ensayo, visto el problema de anomía de Argentina –y de otros países-, se toma la
Constitución y el andamiaje jurídico y legal y se le teje por encima un cuerpo para que viva
una democracia cívica y sus habitantes crezcan en iniciativa y solidaridad.

18
Del concepto de Burocracia como instrumento de perpetuación en el poder, la enorme
máquina que se puede constituir en base a normas “insignificantes” sistematizadas y
aplicadas con perseverancia que la clase dominante empleaba para diluir la rebeldía y que
nosotros podemos reencauzar hacia objetivos nobles.
Esta Burocracia también, como la de Max Weber transforma a la sociedad
Toda esta constelación de pensadores ha tomado una palabra nacida en el s XVIII en
tiempos de una monarquía francesa moribunda (1745) como una crítica hacia la
insensibilidad del gobierno absolutista bajo el cual el que bullía una burguesía emergente y
cada vez más lúcida. Algunos de esos autores adaptaron el término a soluciones para
problemas en las fábricas –Max Weber- y otros a dictadura del proletariado.
Oszlak abre la puerta a la presente propuesta cuando decía en 1984: “Aún está pendiente el
examen crítico de los fundamentos epistemológicos y valorativos que subyacen a los
diversos enfoques desde los cuales se ha abordado el estudio de las organizaciones
estatales.”. Ver 22.2.2.
Luego de este brevísimo recorrido a la bibliografía cabe reflexionar: ¿por qué nosotros,
siguiendo su ejemplo no podíamos llenar el término de contenido, sin desvirtuar la esencia
de la Burocracia como modeladora de la realidad social?. ¿Por qué no convertir las
maldiciones que constantemente imprecamos contra ella en propuestas positivas que
extraigan lo mejor de su “poder desde los escritorios” o desde las computadoras?.
El resultado es una definición de la Burocracia para esta primera mitad del s XXI que
incluye un cambio de objetivo, en lugar de la “eficacia de la producción masiva...” de
Weber.
Aporto hipótesis, no verdades. La certeza nos deja la sensación de saciedad: me faltaba un
libro en la biblioteca, lo compré y “ya está”. Tenía una duda, la aclaré, resolví el problema,
mi mente descansa. La verdad es un horizonte, no una meta al final de la carrera.
Hipótesis no significa duda irresuelta, inseguridad o “todo da igual”. Es una plataforma en
la que me siento seguro y decidido para lanzarme a una próxima etapa que corregirá y
mejorará la visión de lo que investigo. No es un recinto desde donde disparar a los que no
me comprenden, ni lecho para el “descanso del guerrero”.

19
 PAGINA ILUSTRATIVA
Si te parece muy audaz una nueva definición de Burocracia, cantemos:
Canción de Diego Torres

Mejor es perderse
que nunca embarcar
mejor tentarse
a dejar de intentar
aunque ya ves...
que no es tan fácil empezar

Sé que lo imposible
se puede lograr
que la tristeza
algún día se irá
y así será...
la vida cambia y cambiará

Saber que se puede

querer que se pueda
quitarse los miedos
sacarlos afuera
Pintarse la cara
color esperanza
tentar al futuro
con el corazón

Vale más poder brillar

que sólo buscar ver el sol

Fragmento de la canción “Color esperanza”

20
 2ª. Parte

BUROCRACIA PARA EL

SIGLO XXI

Introducción a la 2ª. Parte

En esta parte va el núcleo de la teoría de la Burocracia que propongo en este

ensayo

21
 Capítulo 4
Conceptualización de la Burocracia
4.1. Definición para el s XXI

4.1.1. Historia del término

Según Sauvy en su obra La Burocracia, la palabra bureaucratia fue inventada por Vincent
Gournay, economista, en 1745 (ver 21.2.1).
Oszlak en su artículo “Notas críticas...” indica que en el s XVIII en Francia el término se
refería a funcionarios para los cuales la tarea de gobernar era un fin en sí mismo. “La
burocracia tiene capacidad para generar intereses propios” (p.254-255 de la compilación del
mismo Oszlak).(Ver, en este ensayo 21.2.2.)

4.1.2. Etimología.
Es una palabra híbrida de francés bureau = escritorio, oficina y del griego kratos = fuerza,
poderío. Su significado, entonces: gobierno de las oficinas o desde los escritorios (¿desde
las computadoras?).

4.1.3. Definiciones. Burocracia.

Primera acepción: es la disciplina o ciencia que estudia, en la vida de sociedad, la
conducción de las relaciones humanas formales que se rigen por normas escritas.
Segunda acepción: Es el sistema de relaciones formales establecidas por escrito en países,
instituciones, grupos humanos e internacionalmente para permitir un desenvolvimiento
justo y equilibrado de la vida social en democracia.
Las definiciones se completan señalando los conceptos que quien define considera
relacionados u opuestos

4.1.4. Términos relacionados.

Relaciones humanas son los sistemas de conexión y comunicación entre personas e
instituciones, regidos por costumbres, tradiciones, normas escritas o situaciones especiales.
Es un término genérico en el que va incluida la Burocracia entre otras
Tramitación informal de servicios. Es el acto administrativo que se desarrolla en un
ámbito cuasifamiliar o de mesa de café (la conocida gauchada o la negativa caprichosa) sin
reglas establecidas o fuera de ellas, con improvisación o por motivos de amistad o antipatía.
Es el clima apropiado para negociados espurios (incluso sobornos o intercambio de favores)
En una democracia, reina la igualdad de oportunidades, para ello, las relaciones
administrativas y jurídicas entre autoridades y ciudadanos o entre instituciones o individuos
deben desenvolverse por vías o rutas, precisamente denominadas rutinas predeterminadas y
escritas por encima de las circunstancias, en base a normas preexistentes
Burocracia en su acepción vulgar podría definirse: Telaraña de requisitos que se
interpone a la gestiones o tramites entre el estado o instituciones privadas y los ciudadanos.
Es asimismo la Burocracia que carga las exigencias para el solicitante individual y todos los
derechos y ventajas para la oficina, sede de la gestión. Si se “cae el sistema” electrónico, el
vecino esperará callado horas, pero si llega dos minutos tarde, la ventanilla está cerrada y el
ciudadano pagará el lunes con recargo.

22
Burócrata en su acepción vulgar. Es el funcionario que goza el poder de abrir y cerrar el
trámite en nombre de normas y reglas que dice conocer y que el usuario no tiene a su
alcance.

4.1.5. Explicación de términos de la definición

Normas escritas 1. Estas dos palabras están tomadas en el sentido totalizador de
documentos dispositivos: todos, desde la Constitución, los Códigos y leyes, hasta las
especificaciones técnicas en la licitación de una obra o las reglas de protocolo y cortesía.
Normas escritas 2: Las normas escritas que prepara y aplica la Burocracia son
imprescindibles, pero no suficientes. Por debajo de la letra, subyacen supuestos tácitos
preexistentes en la cultura y la ética de la comunidad. Por ejemplo. en muchos países –
China, entre ellos- es tal la cultura de no arrojar papeles, ni objeto alguno al piso de las
aceras y paseos públicos, que supongo que no se estila colgar letreros en los parques con
esta indicación Quede aquí la mención de este asunto que viene desarrollado más adelante.
Relaciones formales es decir, con formas o formalidades que tienen significado jurídico.
Todo gesto o actitud imperada por escrito es formal por definición. La palabra aquí se
inscribe algo enfáticamente y porque puede aparecer alguna obligación surgida de
costumbre inveterada y aceptada por todos, sin haber llegado a prescribirse
Con el fin de conducir las relaciones formales. Conducir incluye varias actividades que
se estudian en 10.2 y 3. La idea no es sentarse a la computadora a redactar. Es menester
reunir las normas existentes, procesarlas, adecuarlas a los objetivos. Si no las hay, escribir
proyectos, consensuarlos, darlos a luz, capacitar a quienes deban aplicar esas normas y
velar por su cumplimiento.

4.2. La materia de estudio de esta ciencia

La materia de la Burocracia son las relaciones que vinculan, separan y ponen en

movimiento a los actores de la sociedad. En primer lugar, las relaciones jurídicas y
administrativas entre los actores –personas e instituciones- en cualquier sociedad
organizada, sea la sociedad internacional, las naciones, provincias o municipios y las
empresas e instituciones privadas.
Las relaciones de grupos humanos en general son materia de estudio de la Sociología y la
relaciones administrativo – jurídicas forman parte del Derecho. Coincidimos en la
materia, pero diferimos en la perspectiva.
El Derecho mira las relaciones interpersonales que incluyen derechos y obligaciones igual
que la Burocracia, pero los abogados desde la perspectiva de litigios y juicios y nosotros,
en tanto ordenamiento sistemático de todas las relaciones interpersonales o
interinstitucionales.
La Sociología estudia todas las relaciones, aún las no regidas por normas escritas, nosotros,
únicamente las que son materia de normativa formal o escrita.
El punto de vista de la Burocracia busca establecer una red que contenga normas
sistemáticas, es decir, cubran todo el espectro o abanico de relaciones, que esas normas se
desenvuelvan dentro del contexto de la Constitución y del cuerpo legal de la sociedad a la
que se dirige.
Las materias de estudio son operativas y teóricas
Materias de estudio operativas: Actualmente las reglas de la administración pública y
privada surgen al ritmo de situaciones concretas, cada una en una institución u oficina

23
diferente con muy poca conexión entre ellas y sin una teoría general. Les falta una autopista
de objetivos generales y los carriles de objetivos específicos dentro de ella. A nadie oí
relacionar los requisitos con los derechos cívicos, por ejemplo. Por eso este ensayo dedica
la 3ª parte a “Temas técnicos”. Los requisitos, los manuales de procedimiento y los
extremos que los amenazan
Materias de estudio teóricas. Las partes 4ª. Y 5ª. se dedican a sacar a la superficie campos
no suficientemente servidos por la legislación y la Burocracia actuales.
Las leyes no son capítulos de un libro escrito por un autor. Llegan a su promulgación luego
de un sendero de vicisitudes, que se parece mucho al azar. Muchos proyectos mueren en los
cajones de la Legislatura, otros naufragan en las comisiones, algunos son aprobados con
cirugías o mutilaciones o directamente vetadas. Hay, además, temas muy resistidos por
algún actor de la sociedad, otros llegan a su maduración en un momento en que el escenario
ha sido ocupado por un suceso absorbente, casi excluyente y se dejan de lado, etc. Las leyes
que alcanzan a ver la luz en el Boletín Oficial son sobrevivientes, es decir constituyen
puntos firmes de la estructura del monumento, no la estatua terminada.
La vida social requiere una red homogénea y la legislación no lo es. La Burocracia, al estar
en contacto con los vecinos, y debiendo ofrecer respuestas a todas las situaciones, percibe
los vacíos legales y normativos. Le pediremos que estudie en el lugar donde se desempeña,
las falencias y, trabajando en equipos intercienciales, eleve propuestas de solución

4.3. Objetivo característico de la Burocracia: la urdimbre

¿Para qué puede servir una ciencia y profesión que estudia y sistematiza “las relaciones
humanas formales que se rigen por normas escritas”?.
El horizonte es el desarrollo pleno de cada persona y la elevación del nivel de vida social en
democracia.
Para llegar a èl, hay objetivos de variado tipo que van en cada capítulo. Veamos uno
general:

Objetivo general. Construir un fino tejido que recubra y dé cuerpo a la estructura de las
leyes y la Constitución. La burocracia arma sobre esa estructura la red normativa que es la
que percibe el ciudadano, la que lo ahoga o le abre puertas a su desenvolvimiento creativo.
Quien ejerce la Burocracia es la cara del Estado frente al vecino que tramita. En la
introducción vimos la reacción de los turistas frente a problemas causados por los
trámites..
Acabamos de observar que las leyes no nacen como capítulos de un libro, sino por motivos
impredecibles, por lo tanto hay lagunas, repeticiones superposiciones, contradicciones.
Este objetivo pretende tejer una urdimbre que una las líneas de la legislación, tendiendo
puentes entre los vacíos legales del esqueleto, de modo que éste asuma carnadura, piel y
rostro.
La patria como hogar, se constituye con dos sectores: la estructura, y todo su revestimiento
y menaje. Si la patria es un hogar, la Cultura es el hábitat y por ello se relaciona tanto con la
Burocracia, que constituye el microclima donde se vive.
No existe en Argentina una profesión que cumpla el cometido de armar la urdimbre y crear
el microclima
A lo largo de este estudio, iremos desovillando temas como mojones del camino hacia este
norte u horizonte.

24
Ejemplos del ejercicio de este objetivo. ¿Cómo entretejer leyes?
Ejemplo 1. La inmigración es una política de Estado desde el preámbulo de la Constitución
y su articulo 20, más la legislación actual. He aquí un modo de entretejerla para darle un
cuerpo. Antes los extranjeros eran incorporados mediante la escolaridad primaria y el
servicio militar obligatorio. ¿Cómo se han de integrar ahora?. ¿Cómo interactúan los
inmigrantes con las leyes laborales del s XX y la superpoblación en el conurbano
bonaerense?. ¿Qué política se sigue para la ocupación del interior de Argentina?. ¿La
inmigración intra y extra Mercosur? La política de población ¿nos conviene
superpoblarnos? ¿Y abrir las puertas a los chinos?.
¿Han pensado las autoridades que de aquí a 30 años podríamos haber impuesto en
Iberoamérica las “Aldeas para jubilados del Exterior”? Léase Europa o, si somos audaces,
China. Qué mejor servicio que atraer jubilados para que aporten a nuestra patria, dinero
fuerte de sus pensiones, sin competir con nuestro campo laboral y que vienen buscando
climas y paisajes parecidos a los de su tierra, (ahora “invadida” de inmigrantes
indocumentados) , o quizás descansar de severos inviernos. En esas aldeas, ofreceríamos
centros de salud, gimnasios y entretenimientos apropiados. También la conexión con los
aeropuertos, etc.
Señores Gobernantes, sembremos el futuro.
Ejemplo 2. Hay leyes sobre el valor de la firma digital y los documentos en soportes
informáticos, pero ¿Cuál es el espíritu que ha presidido cada norma? ¿cuál es la política
informática sobre homologación de programas en la administración publica?, ¿facilitar la
tarea de los oficinistas, dar prestigio a la institución, servir a los ciudadanos usuarios,
ofrecer estándares de calidad en las oficinas publicas?, ¿cómo se manejará el secreto y la
difusión de la información del Estado? etc.
Estas cuestiones y las que estudiamos en la cuarta parte no cuentan entre los objetivos de
ninguna profesión actual. La presente propuesta, sin crear burocracia –repito, sin crear
cargos específicos- pondrá una profesión a trabajar en esta área.
La Burocracia interactúa con la cultura. Depende de ella y está capacitada para modificarla
si es administrada como un tratamiento contra el cáncer. Esta es la meta que persiguen
los objetivos mencionados A continuación, una pincelada sobre la incidencia mutua
entre ambas

4.4. Métodos de trabajo de la Burocracia para superar la anomía

Metodología específica para los distintos territorios de la Burocracia se deja ver en los
respectivos capítulos de este ensayo. He aquí algunas de las líneas metodológicas
relacionadas con la situación de Argentina.
- Establecer y mantener perennemente actualizados digestos de normas constitucionales, de
leyes y disposiciones de los Códigos existentes que puedan ser agrupadas por asuntos. El
método para llenar vacíos o lagunas en la legislación parte de una sistematización creciente
de la legislación mediante digestos o colecciones temáticas de documentos dispositivos
para ubicarlos en un contexto, describir y profundizar relaciones y sugerir conclusiones y
eventualmente ideas para anteproyectos de ley. Ejemplo de esta línea de trabajo puede
verse en este ensayo en los capítulos 12 y 13, donde se reflexiona sobre un contexto global
al tema Mayorías y Minorías.

25
- Dotar de eficacia a las instituciones para que cumplan –y no se desvíen de- sus
incumbencias y obligaciones. Ellas son columnas de la sociedad, la Burocracia tiende
en todos los casos a fortalecerlas y robustecerlas, aunque veremos más adelante que
ellas no tienen todos los derechos.
- Brindar a los ciudadanos y a los meros habitantes atención adecuada a sus características
y necesidades. Con idéntica dedicación, este tercer objetivo mueve la lente a los solicitantes
en general que pueden ser instituciones o empresas privadas. Ellos también son sede de
derechos, no números estadísticos. El oficinista (burócrata) no es el señor y los vecinos no
son los incorregibles pedigüeños a los que es menester educar. Ambos –el oficinista y el
ciudadano- están buscando que la nave del país marche y que todos encontremos espacio
para ser creativos y vivir felices sin molestar al prójimo.
Poner los recursos, tales como la Informática, al servicio de los usuarios, -otorgantes y
solicitantes- sobre todo de los más débiles. Este objetivo apunta a los dos actores, pero en
su redacción agrega el concepto de usuario débil que presenta alguna inferioridad física,
cultural, laboral, etc. frente a la tramitación. El asunto viene explicado en el capitulo 8
sobre los usuarios.
- Especializarse en la teoría de los requisitos y su formulación en un contexto constitucional
y legal. (Cap. 9)
- Escribir -o coordinar equipos para- la redacción de los Manuales de Procedimiento o la
reglamentación de las leyes que lo requieran.
Hay temas que vienen siendo tratados de la manera más fáctica que pueda imaginarse,
como respuesta aislada y sin trascendencia a una tramitación considerada como marginal
que queda al arbitrio del sentido común de cualquier jefe de oficina. (Cap.10). Tales temas
son, entre otros: la preparación de Manuales de Procedimiento, la formulación de requisitos
sin tener en cuenta su relación con derechos cívicos y humanos y la aplicación de la
burocrática sin engendrar burocracia.

4.5. Los documentos dispositivos como recurso de la Burocracia

Los documentos dispositivos son aquellos en que la autoridad asienta su voluntad con
intención de ser obedecida. (Ver 15.1.2.)
En la Burocracia, están destinados a marcar pautas de conducta o de acción y ordenan las
relaciones de todo tipo en una sociedad democrática. El tema va desarrollado en 5.1. y en el
capítulo 10.
Para entrar en sintonía vaya una visión general no muy detallada de estos documentos
dispositivos:
- La Constitución de la Nación y de cada Provincia.
- Las leyes que produce el Poder Legislativo
- Los decretos y resoluciones promulgados por los Ejecutivos nacional, provinciales y
municipales
- Las ordenanzas y resoluciones de Consejos, como los de las universidades
- Los grandes Códigos de la Justicia, Penal, Civil, Comercial, etc.
- Los estatutos de una asociación, sindicato, partido político, etc.
- Los reglamentos que pautan cualquier actividad: desde las de alumnos hasta las de los
navegantes.
- Los manuales de procedimiento administrativo que establecen los pasos y condiciones
para obtener beneficios administrativos o jurídicos.

26
Además de éstas, existen disposiciones características para ciertos tipos de profesiones:
- Normas técnicas para desarrollar una tarea de ingeniería, arquitectura y demás rubros de
la ingeniería.
- Estándares de materiales adecuados para cada uso, por ejemplo voltaje o resistencia
eléctrica, flexibilidad, grosor, tamaño, etc.
- Instructivos de uso para aparatos o motores que se compran.
- Señales o símbolos viales.
- En una institución educativa, los planes y programas de estudio.
- En un hospital las normas de hospitalización.
- En una empresa de transporte de pasajeros, los horarios, cronogramas de viajes, tarifas,
carga personal libre de tasa, etc.
- En ingeniería y arquitectura, los planos que imponen los detalles y especificaciones de
la construcción.
- En una sala de espectáculos, los programas de esos espectáculos.
Sobre el tema de los documentos de gestión de los que los dispositivos son una rama
volveremos más adelante. Ver definición en 19.1.
Para producir y mantener las relaciones, la Burocracia dispone de los documentos nacidos
de gestión y de la Información en ellos contenida .
Antes de las computadoras, la información era inseparable del documento. Informática
mediante, la información circula, puede ser procesada y combinada prescindiendo del
soporte original del documento digital.
Por otra parte, la sociedad democrática exige el manejo de la información entre los
extremos: confidencialidad sagrada de la intimidad personal o familiar y obligación de
transparencia de los papeles públicos. (Ver 15.3. y 16.3.)

Instrumentos de trabajo

Son dos: 1. Un Sistema de ejes y nodos para prestar el servicio e impartir reglas Cap. 19.
Mediante él trabaja la Burocracia en la difusión de principios éticos pautas culturales que
sean plataforma de la normativa burocrática. (cap 18)
2. Los manuales de procedimiento, que se estudian en el capítulo 10.
Ambos son temas centrales en la hipótesis que explora este trabajo, por eso tiene cada uno
su capítulo.

4.6. Los operadores de la Burocracia.

Con la Burocracia, sucede un curioso fenómeno, veámoslo. La Medicina tiene

profesionales que son los médicos; el Derecho, los abogados; el Turismo, los Licenciados
en esta especialidad, pero la Burocracia no tiene profesionales.
En este escrito exploro la hipótesis de que alguna profesión se haga cargo de ella.
Asumir la profesionalidad significa crear la disciplina (¿futura ciencia?) de la Burocracia,
entenderla, tomar el timón de su servicio a la sociedad y, mediante ello, colaborar a la
elevación de la vida democrática de nuestros países. Veré si la hipótesis es consistente.
Espero haber ubicado al lector en el nuevo concepto de Burocracia

27
PAGINA ILUSTRATIVA

28
 Capítulo 5
Tres grandes escenarios de la Burocracia.
La Burocracia en cada uno de los tres Poderes del Estado. Cuando se pretende un análisis
antropológico conviene señalar campos de análisis, por ejemplo, no hablando de
“personas”, sino de varones y mujeres. De modo análogo, distingamos situaciones y
nos aproximaremos a la realidad.

5.1. La Burocracia en el Poder Ejecutivo

Entre los Tres Poderes del Estado, éste es el verdaderamente multifacético y como tal,
enfrenta el más amplio y extenso campo de estudio de los distintos territorios de la
aplicación de la Burocracia. Imaginemos: desde el comercio exterior hasta las normas
viales y desde las Fuerzas Armadas, a la promoción de las PYMES (pequeñas y medianas
empresas) Cuánta variedad de “relaciones humanas regidas por normas escritas” y qué
multiplicidad de trámites para funciones tan dispares.
Con limitada intención de graficar, pongamos en la pantalla algunos escenarios de
gestiones o tramitaciones en la casi universal jurisdicción del Poder Ejecutivo, sazonadas
con detalles frecuentemente olvidados o no estudiados. .

5.1.1. La tramitación por un bien físico, jurídico o administrativo.

Su característica es la acumulación de antecedentes que apoyan una solicitud y sirven para
que, quien ha de evaluar y decidir la concesión o negativa, disponga de todos los elementos
de juicio. En la tradición española, se cumple mediante el expediente, sustituido
progresivamente por formularios a llenar en papel o en pantalla de computadora.
El expediente -etimológicamente “desatapiés”- nace –varios siglos atrás- como agilizador
de la Burocracia que goza de un máximo de seguridad jurídica, porque los comprobantes de
cada paso quedan cosidos o abrochados y foliados.
Su definición. Expediente es el conjunto de papeles encuadernados y foliados detrás de una
carátula (tapa o cubierta con datos) que reflejan una sola tramitación que se cierra con un
documento – generalmente un decreto o resolución- o asiento dispositivo.
Las normas para tramitar mediante expediente pasan por tradición de expertos a novatos y
pocas veces son conocidas – o están escritas-. Menos aún las atribuciones del empleado que
recibe las solicitudes para denegar la apertura del expediente (unos abusan y otros recargan
el sistema). Tampoco suele estar determinada la necesidad de homologar los nombres de
los asuntos, como: nombramiento, designación y alta o entre bar, restaurante y casa de
comidas.
En el s XXI, para el nivel de detalle de este ensayo, cabe explicitar algunas líneas
directivas:
- Los expedientes tradicionales en papel únicamente se aceptarán cuando se requiera
una redacción personal técnica o jurídica cuya autenticidad o extensión lo aconsejen,
por Ej. un estudio de suelos para edificación. Las demás solicitudes repetitivas, cuya
información consiste en datos previsibles, por Ej.: la conexión de gas domiciliario desde
la red, se efectuarán usando formularios en papel o en pantalla de computadora.

29
- La informática ofrece la posibilidad de llenar los datos, enviarlos y recibir las respuestas
por Internet. En los casos en que sea imprescindible la presencia física, únicamente
deberá apersonarse el solicitante, y solamente una vez.

5.1.2. La burocracia para emitir documentos dispositivos del Poder Ejecutivo.

Existen legislación y reglas detalladas sobre la emisión y promulgación de documentos
dispositivos por parte del Presidente y de sus ministros, de modo semejante, de los
Gobernadores y los suyos.
También están cuidadosamente pautados los mutuos controles entre Ejecutivo y el
Legislativo para el veto o la aprobación cuando correspondan, y su publicación en el
Boletín Oficial.
Este punto de la difusión, no obstante, es el talón de Aquiles. Las reglas burocráticas para
promulgar y abrir al conocimiento y la consulta los documentos dispositivos está explícita
en los altos niveles: presidencia y gobernación y cuentan con el Boletín Oficial pero en los
niveles medios e inferiores de las estructuras ejecutivas o no está regulado o escapa al
conocimiento de la ciudadanía. Cuántas veces se cierra una puerta con un “Está prohibido”
inaccesible.
De por sí, los documentos dispositivos del Poder Ejecutivo en todos sus estamentos son
consultables o de difusión obligatoria. Las excepciones han de contar con el respaldo de
una ley que será mostrada al usuario que exija su derecho a la consulta..
Más adelante, en 15.3. estudiaremos una teoría de la confidencialidad de los documentos
personales y familiares, los secretos, los abiertos a la consulta y los de difusión obligatoria
emitidos por el Estado en sus tres Poderes.
El acceso de los medios masivos de comunicación a estos documentos es una de las bases
de la transparencia democrática. El ciudadano común, en Argentina actual por lo menos, no
cuenta con recursos para adquirir publicaciones internas con normas de las Secretarías,
Subsecretarías y Direcciones, de la Universidad, los Bancos y Hospitales del Estado, de las
Fuerzas Armadas, la Policía, y tantas otras, o consultarlas por Internet.

5.1.3. Los documentos Registrales

Registros del Estado y Documentos Testimoniales. Los Registros Civil y de Propiedad en
todas sus facetas “hacen” la verdad. Son libros que asientan datos cuya veracidad el Estado
garantiza (15.1.2.). Hay realidades que no son tales hasta hallarse inscriptas: Juan no existe
ni está muerto hasta que no consta en el Registro Civil. La Burocracia mira no sólo a la
pureza de la fuente que aporta el dato que se va a asentar, sino a la exactitud e
inalterabilidad del texto registrado, durante siglos. Por eso, todavía, se exige que estos
documentos consten en libros de papel

5.1.4. Las Relaciones Exteriores

Se rigen por múltiples reglamentos burocráticos caen, no obstante fuera de este estudio por
su especificidad y mi pobre conocimiento de ellas.
Burocracia para reclamar las Islas Malvinas. En cierto modo este subtítulo parece una
digresión. Pretende ser una ventana con vista a un paisaje nunca mencionado por el
Ministerio de Relaciones Exteriores de Argentina
A principios del s XXI, La posesión británica se asemeja a la estatua bíblica: En primer
plano, un pecho de acero y una cabeza de oro. El pecho lo convierte en invencible,

30
inexpugnable. La han inscripto ya en la Constitución de la Unión Europea, como territorio
ultramarino.
Examinemos los pies. Son de barro. ¿De barro? Veamos: El Reino Unido basa su decisión
en un hipotético referéndum sobre permanencia en el statu quo o la autonomía. Su
resultado sería 102% contra –2%. ¿Inexpugnable?. No. A pesar de las apariencias es poco
sustentable. Carga un pecado en el origen. Está edificado sobre la limpieza étnica.
La pureza racial e idiomática desafía, en los albores del s XXI, dos obstáculos: La opinión
mundial que Argentina debe explotar a fondo en la ONU, y la necesidad de inmigración
análoga a los europeos.
La opinión mundial y la ONU. La pureza étnica representa un delito aquí, como en
Kosovo. Que no haya genocidio no elude el ataque a los derechos humanos de ingresar,
radicarse, comerciar y actuar cívicamente. La pureza étnica con encapsulamiento iguala a
Cuba, donde no puede entrar ni ser ciudadano el que no sea comunista a la medida –no de
Lenin- sino de Fidel. Para ingresar a las Malvinas es preciso ser inglés o anglófono blanco
(rubio de ojos celestes). No se admiten iberoamericanos, ni africanos, ni asiáticos. Los
argentinos necesitamos una visa especial, etc.
Sin dejar de presentar nuestros títulos, La diplomacia argentina ha de atacar tesoneramente,
con fuerza y acompañada de 80 países, al Reino Unido Recordemos el senador romano que
repetía incansablemente “Delenda est Cartago” (Hay que destruir a Cartago). Después de
años, lo consiguió.
Necesidad de inmigración. Aunque quieran resistir los isleños, imagínese la situación: Los
padres cuidaban corderos, los hijos ya han estudiado en Europa o los Estados Unidos, son
ingenieros, médicos, técnicos en perforaciones petrolíferas en el mar, o informáticos o de
TV, etc. Cómo van a pastorear en la tundra helada. Las amas de casa han estudiado o son
esposas importadas del primer mundo. Es necesaria inmigración del tercer mundo. Chile
está tan cerca, Bolivia, Perú...o chinos. La historia de Europa se repite. Los inmigrantes
procrean más rápido que los isleños y...
Es otro punto vulnerable. Estar atento para acelerar la maduración y esperar que los higos
estén flojos.
Hay que impedir que obtenga estatus de país, pero no creo que la ONU vea en estas islas,
condiciones suficientes de población y medios de subsistencia y con un reclamo de
soberanía pendiente y que Iberoamérica lo permita.

5.1.5.0. Los Servicios de Información y Seguridad del Estado.

Hay neblina en el secreto que rige en estos organismos –por lo menos para quienes no
somos juristas-. Mirando a la Constitución, la Burocracia de la apertura se movería por
estos carriles de la autopista.
En general, los documentos de estas instituciones cargan un margen de secreto aún para
papeles como las planillas de sueldos o los documentos de propiedad inmueble de la
institución, equipamiento informático y parque automotor que deberían ser consultables en
los demás departamentos de los tres poderes. Lo que no puede aceptarse es que el manto de
secreto sea considerado perpetuo o de muy larga duración. Plazos de 5 a 10 años son
suficientes para la mayoría de sus documentos. Las planillas de sueldos y legajos de
personal pueden ser confidenciales hasta el retiro de los agentes.
La sociedad, no obstante debe tener acceso a todos los documentos en algún momento no
demasiado alejado de su hora de vigencia. Lo contrario es crear por ley un antro de
corrupción e impunidad.

31
La desaparición de documentos en éste y en cualquier otro departamento del Estado ha de
sancionarse con penas muy severas –pérdida de habilitación para ejercer cargos y cárcel
efectiva.

5.1.6 Acuerdos y documentos contractuales.

Dos o más actores de la sociedad cruzan compromisos de mutuo interés y beneficio. La
Burocracia pone especial atención en la materia del contrato, la identificación y el carácter
con que firman los actores, las fechas de principio y fin de la vigencia, las condiciones de
rescisión, etc.
En la vida de la 3ª. Ola, se estipulan con la modalidad de contrato las condiciones de los
seguros, de las garantías, de los servicios de una mutual de salud, que contienen cláusulas
restrictivas llamadas comúnmente “la letra chica” cuya redacción no está contemplada en
normas burocráticas. Allí, el que otorga se arroga todos los derechos y carga sin empacho
obligaciones, responsabilidades y sanciones al “beneficiario”. El capítulo 9 está dedicado a
los requisitos y su relación con los derechos civiles

5.1.7. Burocracia del Protocolo y Cortesía.

Es la más antigua, ya desde las “cortes” de los Faraones y los Reyes de Asiria y Babilonia.
Uno de sus momentos de apogeo debe haber sido en las cortes de Francia en los siglos
XVII y XVIII. En Democracia sigue siendo necesaria
En este punto, la disciplina o ciencia de la Burocracia se toca con la Semiología o
Semiótica. El lenguaje de gestos y signos: silencios, precedencias, vestimenta,
ornamentación (alfombras rojas), posición (no dar la espalda), etc, nos habla de respeto,
firmeza, diálogo entre autoridades de todo nivel entre sí y con los ciudadanos llanos.
Creer que es más democrático desconocer este lenguaje de símbolos es un error. Los
contenidos del diálogo, aún con discrepancias grandes se mueven en cauces diplomáticos,

es decir, acotados por reglas y legislación que señale tiempos, etapas, intervención de
mediadores y sanciones morales o políticas.

5.1.8. Las especificaciones de estándares técnicos.

En la línea que une a la técnica con la Burocracia, están estas exigencias que colocan en
ruta las actividades de ingeniería, construcción y elaboración mental o manual, por
ejemplo: la pista de aterrizaje para grandes aviones se construirá con un metro de
profundidad, una camilla enrejada de acero en varillas....y 5 Km. de longitud. Los ensayos
para el concurso convocado por La Nación tendrán un mínimo de 180 p. y un máximo de
330 p. Vendrán escritos sobre hojas de papel A4.... y serán entregados el 30 de mayo de
2005.
También a este campo tan alejado debe llegar la consideración infaltable de los derechos de
la institución y de los usuarios destinatarios de la obra que son quienes normalmente
aportan el dinero, y de la sociedad que puede ser afectada. Así los estándares de
contaminación por fluidos, o de ruidos o iluminación, y los peligros de accidentes mortales
en la circulación vehicular.
Estándares técnicos se encuentran en los manuales de uso de electrodomésticos y, en
general, de aparatos mecánicos o electrónicos.

5.1.9. Burocracia de la circulación de documentos e información.

32
El tema es el reverso (o el anverso) de la confidencialidad y la apertura a la consulta que
veremos en 15.3. y se relaciona con la homologación de la que se habla en Capítulo 7.

5.1.10. La normativa formulada mediante signos (ver 6.6.).

¡Qué haría el mundo actual sin semáforos!. Habría que hacer una oda a su inventor.
La vida civil actual, carente del canto del gallo para levantarse, ha implementado toda una
codificación visual y sonora para regir la relación humana originada en el movimiento de
personas a través de tierra, aire y mar, por vías y rutas y aún dentro de edificios que lo
requieran: ascensores, montacargas, servicio de puertas cronometrado o manejado
electrónicamente, alarmas, etc.
Las pautas más cotidianas son las de tráfico urbano, las de rutas y autopistas que constan
de toda una parafernalia de letreros que indican mediante el color de fondo y la letra, tipo
de material fosforescente para la noche, altura y forma circular o rectangular y las famosas
señales horizontales de giro, cruces, velocidad del carril, flechas direccionales, líneas que
permiten o prohíben adelantarse a otro vehículo.
Hay señales sonoras en los semáforos para ciegos, en las alarmas comunes y en las que
avisan al conductor cuando excede la velocidad máxima y en los aviones –creo- cuando va
a terminar la pista.
Queda patente en este subtítulo el flanco de relación directa de la Burocracia con la
Semiología o Semiótica.
Incluir esta normativa de señales en la Burocracia es absolutamente lógico, porque rige
relaciones humanas mediante documentos dispositivos visuales, de imagen y sonoros.
Menos cotidiano, pero más noble es el lenguaje visual y sonoro de los símbolos patrios: la
bandera, el escudo y los sones del himno nacional. Estos son regidos por normas
burocráticas cuyo cumplimiento tiene un sentido de respeto a valores invisibles. Una
digresión: En la escuela primaria explicaban el interés de no borrar, en las banderas y
estandartes las huellas dejadas por la batalla en la que convocaron a los soldados, pero de
ahí a la tradición o norma de que no se laven las banderas de servicio comunes me parece
una equivocación. En la dependencia nacional en que trabajaba yo, era una lástima
presentar a los transeúntes la bandera en su estado habitual. Acabó la digresión.
Aparece aquí la amplitud del campo del saber de la Burocracia ¿alguien podrá negar que
clama por una ciencia y una profesión que la tenga a su cargo?. No queremos afirmar que el
profesional que aplique la Burocracia deba saber desde el Derecho a la Semiología. El
conocerá los principios y las técnicas y actuará como convocante y coordinador de los
especialistas que conformen sus equipos de trabajo. Valga repetir que toda norma debe ser
vista a través de los derechos, responsabilidades y obligaciones de todos los miembros de la
sociedad.

5.2. La Burocracia en el Poder Legislativo

Las actividades y movimientos de los Legisladores se hallan pautados como los de actores
de una coreografía. La aceptación de sus diplomas de elección, la constitución de bloques,
la determinación de la mayoría y las minorías, la elección de autoridades que incluye
detalladas reglas electorales.
Las comisiones, su número, incumbencias, las relaciones mutuas (dependencia de unas con
respecto a otras o precedencia en el examen de temas). El desglosamiento de una comisión
en dos. Todo está regido por normas escritas.

33
Las Asambleas de cada Cámara, si el Poder Legislativo es Bicameral, las Asambleas de
ambas Cámaras, el quórum necesario según las disposiciones reglamentarias, los sistemas
de votación y las mayorías requeridas (simple o especial) en cada caso.
Además de esta Burocracia bien estructurada para la tarea axial del Poder Legislativo, debe
existir la otra, análoga a la de cualquier institución, a saber: la de los departamentos de
personal, presupuesto y economía, mantenimiento, circulación interna de documentos e
información, normas de archivación de tipos documentales característicos: escritos
taquigráficos, documentación de cada comisión, anteproyectos de leyes que esperan su
discusión o quedan paralizadas por el vencimiento del plazo de tratamiento, etc.

5.3. La Burocracia en el Poder Judicial

La Justicia se rige –por lo menos desde el Derecho Romano- por procedimientos que
tienden a defender los derechos del acusado y a encontrar certeza en las pruebas aportadas.
Estos procedimientos forman parte del acto jurídico, hasta el punto de anular las
actuaciones si han sido omitidos o mal cumplidos.
Los Procedimientos constituyen la Burocracia del acto jurídico, o sea, cuando el Poder
Judicial ejerce el Derecho, cuenta a la Burocracia como un elemento jurídico más..
La teoría de la Burocracia y los requisitos es aplicable a los procedimientos jurídicos,
aunque éstos posean características y prerrogativas específicas.
Transfiero los aspectos jurídicos de los Procedimientos a un jurista, hago empero notar que
como toda prescripción burocrática son perfectibles y el adelanto constante de la
tecnología, el crecimiento demográfico y la progresiva sensibilidad por cada vez más
derechos de los seres humanos multiplican exponencialmente los casos judiciables. Toda
idolatría es mala, la de los procedimientos, también. Es menester adaptarlos ahora a la
primera mitad del s XXI (y más tarde, a la segunda).

34
 PAGINA ILUSTRATIVA
La Justicia no puede ser sorda y ciega
Por Maximiliano Rusconi

El número de niñas y niños víctimas de la explotación sexual comercial crece

sistemáticamente.
En nuestro país el problema adquiere contornos de enorme gravedad. A la gravedad del
fenómeno social que se ha insertado, en el marco de una red de complicidades
verdaderamente espesa, en ciertos sectores de la vida comunitaria con lamentable vigencia,
se suma que este tipo de comportamientos ofrecen dificultades adicionales para su
investigación .
Sin chances
La víctima (el niño) no tiene chances de describir voluntariamente un acto cuya gravedad
social no advierte con claridad, frente al cual sí siente su influjo vergonzante. Es decir, el
inoperante sistema de justicia penal de nuestro país ya no tiene quien le (d)escriba. El niño
no va a tocar el timbre del despacho judicial, entonces hay que ir a buscarlo.
No habrá buenas noticias en los próximos años si es que el sistema de justicia penal no
modifica sustancialmente su modelo de enjuiciamiento, si no se comienza a trabajar más
seriamente con diferentes fuentes de información (incluso investigaciones de campo
destinadas a una visión más académica), si esa información no se cruza de modo inteligente
con la que producen otras fuentes gubernamentales y no gubernamentales, si no se rompe el
monopolio del contacto comunitario que tiene la instancia policial, si no se deja de
maltratar a la víctima y se la contiene bajo modelos de asistencia integral que lesionen de
manera ínfima el ejercicio de derechos básicos y si no se evita lesionar las investigaciones
limitando su alcance por razones artificiales de jurisdicción.
Por último, los operadores del sistema de justicia deben comprender que sólo representan a
un mecanismo de control que normalmente trabaja sobre la base de una descripción
distorsionada de la realidad, que generalmente llega tarde y que, para optimizar su efecto
social, debe trabajar mancomunadamente con otros brazos del sistema de gestión estatal
(educativo, sanitario, alimentario, de contención social).
Frente a sociedades fragmentadas y a redes sociales destruidas, el sistema de justicia no
puede ser sordo y ciego.
Eso no es independencia judicial, sino desconexión comunitaria.

La Nación. 5 de setiembre de 2004. Opinión

35
 Capítulo 6
Burocracia y otras ciencias o disciplinas.
Venimos destacando que uno de los defectos de la Burocracia actual es que las normas que
circulan en nuestro país han sido concebidas como respuestas a sendos problemas o
necesidades. No existe un órgano del Estado que se encargue de dar coherencia a las
normas y, sobre todo, a los objetivos globales dentro de un contexto
La Burocracia, en el s XXI y en América, se supone indisolublemente vinculada a la
Democracia. No puede haber ni una pequeña disposición que disminuya el valor del
individuo y las instituciones, que frene o dificulte su desarrollo humano en libertad. La
Constitución es el marco. ¿Podría Ud. señalarme algunas exigencias burocráticas actuales
que violen derechos cívicos? Yo tengo varias. ¿Podría Ud. señalarme lagunas burocráticas
que nos dejan indefensos frente a actitudes de organismos estatales o a poderosos intereses
privados? Reflexione los capítulos de la 4ª. Parte.
Es menester ubicar a la Burocracia en el cruce de tantos caminos como están relacionados
con ella. Veamos algunas relaciones (son muchas más):

6.1. El Derecho.

6.1.1. Los abogados ¿encargados de la Burocracia?

Alguien puede deducir que la Burocracia es materia de los abogados y juristas, porque se
rige por normas escritas, incluidas la Constitución y las leyes, que son como su cabeza y
núcleo rector.
La Jurisprudencia, entendida como cuerpo de leyes del Poder Legislativo, decretos del
Poder Ejecutivo y sentencias del Poder Judicial más los Códigos, enmarcados en la
Constitución Nacional constituyen el esqueleto o armazón de la vida en sociedad de un
país. La normativa burocrática –venimos diciendo- conforma la piel que, recubriendo la
estructura, da forma, vida y movimiento al cuerpo social.
La Constitución es un proyecto de vida en común que ofrece autopistas abiertas para el
crecimiento y desarrollo de una entidad social. Las leyes, los decretos y las sentencias
surgen como respuestas a propuestas para avanzar en determinadas encrucijadas.
Las Códigos penal, comercial, laboral, etc. son normativas orgánicas más próximas a la
Burocracia, pero más rígidas y de nivel más alto, que caen en la órbita del Poder Judicial.
La vida cotidiana del ciudadano se mueve a nivel de manuales de procedimiento,
reglamentos y disposiciones, y la sociedad toma su rostro del cumplimiento de estos
documentos dispositivos. Muchos ciudadanos no conocen la Constitución ni las leyes. Sus
vivencias están referidas a vicisitudes menudas dependientes de la Burocracia.
He ahí la diferencia entre el Derecho y la Burocracia. Las normas burocráticas cumplidas
sin claudicación permiten a cada habitante seguir su camino sin obstáculos ni interferir en
la vida del prójimo o del lejano.
La Burocracia estricta y pareja para todos es garantía de vida democrática, es decir, la
Constitución y el cuerpo de leyes y códigos se han hecho carne en la comunidad. No es
preciso leerlos, se ve y se goza en el roce cotidiano.

36
El Estado confía en los ciudadanos y estos se sienten seguros en las palabras y actuación
del Gobierno.
La Burocracia no es un peso ni una traba, es una red de autopistas por las que cada uno va a
su destino sin estorbar, porque cumple las indicaciones y normas establecidas para circular.
El Derecho estudia los aspectos teóricos de su campo científico y tiene sus áreas de
aplicación. Los aspectos prácticos de la ciencia jurídica están referidos a los litigios, la
atribución de inocencia y culpabilidad y las sanciones y penas.
La Burocracia estudia las relaciones humanas regidas por normas escritas y la teoría de
aspectos tales como los requisitos que son elemento esencial de trabajo. La Burocracia
observa la Jurisprudencia y el Derecho, pero los investiga y escudriña para encontrar
lagunas y territorios nuevos o desatendidos, con el fin de abrir espacios para autopistas no
existentes. Ella es quien convive con las disonancias y fisuras que amargan el diario
deambular..
Entre otras funciones, la Burocracia pone senderos para que dialoguen mayorías y
minorías, poderosos y débiles, estado y privados, etc, todos dentro de las Constituciones
que rigen en la jurisdicción y de sus respectivos cuerpos legales
.
6.1.2. Mutua dependencia entre el Derecho y la Burocracia
El Derecho es la base de la Burocracia, pero, a su vez, se desenvuelve bajo muy cuidadas
reglas burocráticas.
No basta mencionar la relación del Derecho –los derechos de individuos, grupos humanos e
instituciones- es imperioso reflexionar sobre múltiples nexos que vinculan a la Burocracia
con el ejercicio de la Justicia.
En primer lugar, la Justicia actúa bajo estrictos procedimientos que forman parte
constitutiva del acto judicial.
En segundo lugar, los Códigos Civil, Penal, Comercial, Laboral, etc. son como manuales de
procedimiento incorporados al ejercicio legal, porque tratan de la conducta humana,
marcando el bien y el mal según la ley..
En tercer lugar, las disposiciones y normas de la Burocracia han de ser obligatorias y
punibles, si van a servir de medicina a la anomía. Sanción no significa cárcel. Arrojar
papeles a la vía pública debe tener una sanción.
Esta tercera relación no pone al Poder Judicial a intervenir en las contravenciones, sí indica
que los organismos normativos de la Burocracia tendrán en cuenta criterios y modalidades
del ejercicio de la Justicia. Se recomienda la vinculación institucional entre el organismo
burocrático normativo y la asesoría legal.

6.2. La Administración de documentos y archivos o Archivología

La relación entre esta ciencia y la Burocracia va estudiada en el capítulo 18.

La Burocracia estudia las relaciones humanas regidas por documentos escritos y éstos
pertenecen a las áreas jurídica y administrativa que por definición nacen de gestión, no son
obras literarias, libros de ciencia, ensayos, diccionarios, periódicos ni revistas.
La gestión o tramitación de la cual surgen sigue toda su trayectoria y servicio, gobernada
por normas burocráticas y llevada a sus usuarios sobre autopistas que son los sistemas de
administración de documentos y archivos. Sus funciones tienden a superponerse. Volvemos
sobre esta relación en 18.4.

37
6.3. La Sociología.

La Burocracia es una actividad netamente social y se desenvuelve –o debería

desenvolverse- con principios sociológicos. Insistiremos a lo largo del ensayo en el carácter
conductor de la vida social que es inherente a la Burocracia, por lo tanto la presencia de la
Sociología y su estudio para los que deban cumplir tareas burocráticas es imprescindible.
La Sociología, asimismo, subyace bajo el Derecho y la Administración pública y privada, y
se vincula íntimamente con la cultura de la comunidad internacional, nacional, provincial y
municipal. Todos elementos constitutivos de la Burocracia.
La Burocracia trata de las relaciones orgánicas de los hombres y las instituciones en la
sociedad. Los sociólogos han de ser convocados a la Comisión interciencial en que se
establezcan objetivos y criterios de la normativa en cada escenario de la Burocracia.

6.4. La disciplina Diplomática.

Aunque Diplomática y Diplomacia deriven del término diploma, son muy diferentes. La
Diplomacia se llama así porque las Relaciones Exteriores se llevaban mediante diplomas y
la Diplomática porque estudia los diplomas, en cuanto documentos medievales muy
representativos.
La Diplomática centra su estudio en los caracteres externos e internos de los documentos
jurídicos y administrativos con el objeto de conocer su autenticidad. Este estudio conduce a
establecer requisitos de alta calidad para la tramitación.
La Diplomática es una columna en los estudios de administración de documentos y
archivos que, como acabamos de ver, llevan una sólida vinculación entre sí. La Burocracia
tomará de la Diplomática la sensibilidad para los estándares de autenticidad de los
documentos sobre todo los de soportes que no sean papel: informáticos, fotografías, videos,
etc.

6.5. Los Licenciados en Administración de Empresas.

Las Empresas son Instituciones creadas y organizadas mediante documentos y

procedimientos burocráticos, a su vez, ellas actúan por caminos regidos por normas.
Existen inmersas en la Burocracia, si de ella se salen, caen en infracción
Los licenciados en Administración de empresas deben hallarse presentes cuando se estén
preparando normas para el tipo de entidades al que pertenece aquella en que ellos trabajan y
luego son responsables del acatamiento y cumplimiento de ellas en su área.

6.6. La Semiología o Semiótica.

Si la Burocracia tiene como campo las relaciones formales u oficiales entre los miembros
de la sociedad, la herramienta básica es el lenguaje, la comunicación. En la definición de
Burocracia se insiste en que las relaciones han de ser “formales”, es decir, regidas por
formas o convenciones aceptadas entre los interlocutores. Las normas escritas no son todo.
Existe la comunicación mediante, las imágenes, los gestos –silencios, repeticiones,
cacerolazos. etc-. (Véase, 5.1.10.).
Además las reglas de tránsito, por ejemplo, se comunican mediante semáforos, señales
horizontales sobre el pavimento y verticales con flechas o signos dibujados en paneles cuyo

38
color de fondo y de letras comporta un significado que los distingue de otras
comunicaciones.
Hasta aquí la Semiótica tiene una evidente intervención, pero hay algo más profundo, la
Burocracia en sus normas debe trasmitir mensajes no escritos para la relación entre
mayorías y minorías –incluidas las protestas populares y huelgas o paros laborales. Ha de
existir una escala en los signos de clamor popular y en la correspondiente contención. La
violencia es una ruptura con heridas que debe evitarse utilizando recursos eficaces de
comunicación mediante gestos, carteles, vestimentas, espectáculos simbólicos, etc. Se dice
que las huelgas en Japón se cumplen trabajando “a rabiar”.
Por supuesto, en una sociedad donde todos los tornillos están flojos, donde nada sorprende,
hay que volver poco a poco a cultivar la sensibilidad de las autoridades y de la ciudadanía a
mensajes emitidos y recibidos sin necesidad de violencias. Pidamos a los semiólogos que
enriquezcan nuestro esfuerzo por hacer más eficaces los diálogos sin palabras ni acciones
violentas.
Cuando un país vive instalado en una rutina bien asentada sobre consensos entre
autoridades y ciudadanos, los cambios de presidente son poco importantes. “La nave va”
.Un país como Argentina en este momento necesita la flexibilidad inteligente de signos y
gestos que sienten precedentes de confianza entre el gobierno y el pueblo, y entre las
distintas corrientes de pensamiento.
Las banderas han de ser usadas para unir convocando a objetivos comunes, no para
envolverse en ellas y desconfiar de los demás.

6.7. Burocracia y Relaciones Públicas

Si la Burocracia estudia y encauza las relaciones interpersonales mediante normas escritas,

la profesión que tome a cargo la Burocracia debe poseer conocimientos sólidos de
Relaciones Públicas, tenerlos presentes al proponer y redactar requisitos y normas, y
convocar a profesionales de esta especialidad a los equipos y mesas de trabajo dedicados a
la preparación de Manuales de Procedimiento.
El ejercicio de la Burocracia se desenvuelve en una red de autopistas y en un entretejido de
relaciones humanas así que, por definición, está vinculado a los especialistas en Relaciones
Públicas.

6.8. Informática y Burocracia

Hay quien piensa que la palabra informática es la solución para todo en el mundo actual y
que puede sustituir a la comunicación escrita sobre papel. que es un soporte de la
Burocracia.
En realidad es un instrumento y herramienta prodigiosa para cumplir proyectos y deseos de
los humanos. Está ligada a la Burocracia por nexos múltiples que van siendo mencionados
al exponer distintos aspectos. En este subtítulo, van destacados algunos.
La homologación de tipos documentales en toda una institución, en todo un Poder del
Estado, en circunscripciones territoriales o en jurisdicciones que se asocien. (Cap. 7). Si
siempre fue deseable la homologación, puede ser benéfico resultado de la informática e
instrumento eficaz para implementarla.
La comunicación cibernética ubica a cada institución y a sus funcionarios en diálogo con
la sociedad para fines de mutuo apoyo y transparencia.

39
Circulación de documentos entre los usuarios que tengan derecho a ellos. Para este
servicio, las redes informáticas son prodigiosas y han de utilizarse mucho más de que lo son
el año 2005, en Argentina. Recórrase lo que se dice en capítulo 15.3 sobre la circulación de
la información para los involucrados en los trámites y para otros habilitados a consultar los
documentos.
Los equipos informáticos no están para el lucimiento, sino para el desarrollo de funciones.
Por ejemplo: la información segura y a la mano para quienes deben tomar decisiones, para
la comunicación directa con otras instituciones relacionadas por intereses comunes en
cualquiera de sus actividades, incluido el sistema de administración de documentos y
archivos de esa institución con los de otras instituciones.
Los investigadores clásicos de archivos eran los de archivos históricos o retrospectivos. En
el s XXI, también para quienes quieran o necesiten participar en la vida ciudadana, la
computadora debe ser una puerta –o por lo menos una ventana- para conocer en su fuente,
decisiones y sucesos de los distintos niveles administrativos del estado y de instituciones no
estatales que presten servicios públicos o estén causando perjuicios a la comunidad.
Datos procesados: La informática es capaz de prestar un servicio muy difícil mediante
otros métodos. Es el procesamiento transversal u horizontal de datos, por ejemplo, para
estadísticas sobre ausencias laborales en tiempo de gripe, sobre nivel escolar o académico
de los jefes, etc.
Tareas internas de la administración de documentos: inventario, registro y movimiento
de trámites y correspondencia, la selección o expurgo anual de los documentos en soporte
papel y en soporte informático, etc.
Servicio de usuarios. En distintos lugares de estas páginas se hablará de la facilitación de
trámites a todos los usuarios, pero de modo especial a los discapacitados, analfabetos y
similares (8.4.).

6.9 Los expertos en Organización y Métodos.

Parece que ya no quedan. Se diferencian de los Archiveros, en que ellos nunca ubicaron su
organización y sus métodos en una Política global basada en la Constitución. Respondían a
solicitudes aisladas para resolver problemas de organigramas, de eficiencia en la
tramitación, de métodos para hacer relevamientos y microfilmar.

40
 PAGINA ILUSTRATIVA
La decadencia de un país
(La frontera de la ingobernabilidad)

¿Qué nos sucedió después de casi siglo y medio en cuyo transcurso fuimos capaces
de independizarnos de España sin ayuda directa de las grandes potencias de la
época, cimentar con la fuerza de nuestros ejércitos la libertad de tres países, superar
la amenaza de disgregación que siguió a la gesta emancipadora, poblar el desierto,
convertirnos en un crisol de razas y obrar un milagro económico que transformó al
país, situándolo entre los primeros diez del mundo?. Nada había de malo en nuestro
pasado: al promediar el s XX la Argentina no era la imagen de un gran fracaso sino
de un formidable éxito colectivo......
Si la Argentina frenó su impulso poco antes de su primer siglo y medio de
existencia, sus clases dirigentes no sólo parecieron languidecer sino que se retiraron
más y más del escenario político, declinando a favor de otros menos capaces y
menos honestos su responsabilidad, sus gobiernos no acertaron con el
gerenciamiento de las políticas públicas, sus instituciones, otrora señeras, mostraron
signos de fatiga, y la cultura del esfuerzo que había premiado a través de una
fenomenal movilidad social, la vocación de trabajo y sacrificio de tantos hombres y
mujeres vino a ser reemplazada por la cultura del reclamo, algo obviamente falló.
Hemos llegado a unos topes de descreimiento tan altos que la salvación se ha vuelto
para los argentinos una empresa individual, reñida, de suyo, con el afán y la
voluntad necesariamente colectivos, que se requieren tanto en las horas
fundacionales de una nación como en los momentos más críticos, que los clásicos
llamarían salvacionales. No hay que refundar la Argentina. Sería su sola
consideración una irreverencia histórica. Hay, si, que empeñarse en sacarla de esta
ergástula en donde se halla engrillada a causa de nuestros errores.
Al menos seis décadas de andar a contramano de la racionalidad económica y de la
mejor cultura política de Occidente; de creer que estábamos bendecidos por la mano
de Dios o predestinados a un cómodo futuro que no requería esfuerzo; de ufanarnos
precisamente de lo que carecíamos; de malgastar recursos escasos e hipotecar con
medidas demagógicas cualquier porvenir digno, nos han condenado a este presente
lastimoso.

Massot, Vicente. La Nación 27-02-05. Suplemento Enfoques. p.5

41
 3ª. Parte

TEMAS TÉCNICOS:

POLÍTICA Y APLICACIÓN

Introducción a la 3ª. Parte

Antes de tomar vuelo hacia los aspectos más comprometidos de la

Burocracia, estudiemos algunos de sus ángulos prácticos y operativos.
Observación: Redacté estos capítulos brevemente porque pueden ser
considerados un poco tediosos.

42
 Capítulo 7.
La homologación de la Burocracia
7.1. Burocracia, soberanía y mundialización

Cada Estado jurídicamente es soberano. En la práctica, no obstante, existen cada vez más
lazos que muerden la autonomía de estados aún de los muy grandes –incluso los Estados
Unidos-. Las comunicaciones, el comercio, los vehículos de transporte masivo por tierra,
aire y mar, las deudas externas, etc. nos radican en un mundo profundamente
interrelacionado como “una aldea” en que todos conviven, sufren y piensan al unísono.
Estamos saliendo de ser naciones aisladas y entrando en la mundia o globalización. ¡Qué
tentación crear la Burocracia Universal, unívoca e igualitaria (como una aplanadora)!.
Los extremos, también en el s XXI, son malos. Ni las Burocracias y culturas aisladas por
soberanías monárquicas (cujus regio, eius religio = cada región, su religión), ni la
mundialización sin identidades obtenida a través de la Burocracia de Kafka, Zamyatin y
Orwell pero ahora de dimensión planetaria. En medio de los extremos, imaginemos la
homologación como una autopista de muchos carriles.

7.2. Homologar y uniformar

Homologar es hacer semejantes dos realidades. La semejanza que aporta la analogía se

parece a una proporcionalidad matemática: A es a B como alfa es a beta. Ambas son las
primeras letras pero una del abecedario castellano y otra del alfabeto griego.
En la Burocracia, la identificación del solicitante es análoga en la universidad y en un
hospital. Análoga porque ambas exigen datos básicos iguales, pero la primera pide, además,
certificado de estudios secundarios y el otro, la historia clínica.
La analogía reconoce diferencias pero descubre en ellas semejanzas para alinearlas detrás
del mismo objetivo.
Términos relacionados. Homologar no es uniformar.
Antónimo: Uniformar: llevar dos realidades a un parecido gemelar, idéntico.
Cuasi sinónimos son:
Estandarizar: someter dos o más realidades a especificaciones idénticas o semejantes.
Normatizar: emitir normas para homologar o uniformar realidades diferentes
Normalizar: someter realidades diferentes a normas homologas o uniformes
Racionalizar: suprimir diferencias o semejanzas ilógicas, injustificadas, redundantes, etc.
La homologación de tareas en la administración de documentos de gestión y en la
Burocracia nunca llegará a la uniformidad de la bibliotecología. Hemos visto en el
capítulo 5 la diferencia entre los escenarios en que actúa la Burocracia y entre las funciones
administrativas. No cabe entre nosotros un asiento normalizado al nivel del que usan los
bibliotecarios, ni ahora ni en el futuro. Esto no es mejor ni peor, son dos ciencias distintas.
Insisto en esto porque mis amigos bibliotecarios añoran cuando se desempeñan en archivos
la “sencillez” de sus esquemas y elaboran rutinas para nuestros documentos que o fracasan
o constituyen corsés y hormas rígidas para realidades de otro ámbito.

43
7.3. Objetivos de la homologación

Se esperan de la homologación tres tipos de aportes: facilitar las actividades, abaratar

costos y brindar seguridad jurídica.

7.3.1. Facilitar actividades desde tres puntos:

Agilidad es el primer objetivo. La homologación sirve en el momento de acumular datos y
documentos, hacerlos circular, mediante programas informáticos y equipos de computación
estandarizados, en ámbitos progresivamente mayores . Siempre con la diversidad que
requieren los documentos de gestión y la información en ellos contenida
Facilidad para que los que se acerquen a cada gestión reúnan los antecedentes y cumplan
los requisitos sin dudas ni errores. La homologación entre gestiones de diversos organismos
estatales o empresas del mismo rubro sienta rutinas que se hacen muy conocidas por los
oficinistas y los demás que acceden frecuentemente a ellas.
Si cada tramitación es planificada aisladamente y siguiendo la genialidad del que la diseña,
es obligado el retraso de indagar en cada escuela, en cada hospital y en cada banco cómo
han de ser presentadas las solicitudes.
Capacitación del personal con normas homólogas, el profesional administrador de
documentos podrá capacitar al empleado profano con rapidez y sin dudas, transmitiendo
reglas administrativas que le sirven para amplios campos en el escenario al que sea llamado
a trabajar. Los ayudantes o contratados temporales cometerán mucho menos errores o
ninguno y los nuevos usuarios aprenderán en una vez la normativa.

7.3.2. Abaratar costos

Por mayor agilidad burocrática: cuánto es el costo de una ida a la oficina para tramitar.
Costo para la institución y para el usuario externo.
Cuál el precio político por normas irracionales o por violaciones obligadas a normas
obsoletas no actualizadas, o por falta de homologación que condena a instruirse, en cada
institución, de la originalidad de quien diseñó el trámite.
El disgusto o desánimo de que nos digan: “La semana pasada hemos decidido que los
viernes no se atienda este asunto”. El mal rato es un costo muy desagradable que ha de
cortarse decididamente.
Por precios de equipos normalizados. La incompatibilidad de las computadoras y la
diferencia de programas causan pérdidas o costos evitables. La homologación de equipos
aporta rapidez extensiva y capacitación económica.
Si la homologación de equipos es acertada y negociada se pueden conseguir precios porque
las adquisiciones múltiples pueden ser más baratas.
Las instituciones compradoras acumulan poder para exigir modificaciones que potencien el
servicio de la burocracia.

7.3.3. Aportar seguridad Es bueno que las normas burocráticas perduren en el tiempo,
como los horarios de los servicios de transporte. La homologación y su perdurabilidad traen
a los usuarios externos –también a los oficinistas y funcionarios- la sensación de seriedad y
confiabilidad.
La perdurabilidad no impide prestar atención constante a las normas homologadas para que
respondan en cada momento a la gran cantidad y variedad de usuarios, es decir,
modificarlas de modo que el servicio siempre se halle al tope.

44
La seguridad jurídica proviene –entre otras razones de que se hace muy difícil emitir
normas para favorecer a un amigo o pariente, sobre todo, cuando la disciplina se ha
arraigado.

7.4. Cómo se implementa la homologación

7.4.1. La homologación planetaria o mundialización
La Burocracia nace y vive encarnada en la cultura, se nutre de ella y le imprime su sello. La
homologación se plantea siguiendo los tiempos y niveles con que la cultura se va
difundiendo –como el aceite- en distintas regiones del planeta.
El comercio y la guerra han sido, a todo lo largo de la historia, los grandes
“homologadores” o transmisores de costumbres y modas. También hoy.
Dejemos la guerra al lado, como una peste. Vayamos al comercio.
El comercio no se agota en la compraventa, exporta idioma, estilo de vida, cine, teatro,
literatura, vestimenta, medicina, ciencia, investigación, dominio o predominio en los
medios de comunicación, tradiciones y las infaltables modas en música, consumo, comida,
diversiones, etc.
En 2004 China está pidiendo ser incluida entre las economías de mercado, no lo consigue,
porque aún su régimen no ha homologado su actividad industrial privada con el resto del
mundo. El Estado aún controla los precios mediante leyes y subsidios. Pronto se deberá
homologar su Burocracia comercial con la de las actuales potencias industriales. No será un
proceso lineal. Las potencias económicas se verán obligadas, más tarde o más pronto, a
acomodar aspectos ya que un mercado como el chino impone su peso y su creciente
influencia. Cualquier flaqueza en la economía de los Estados Unidos hará que comience un
drenaje de inversores y países hacia el área china y los platillos de la balanza se moverán.
Veremos enseguida que la informática impone uniformidad de aparatos y programas
básicos de las computadoras y sugeríamos aplicar esto a las funciones Las funciones en la
situación actual de “mundo aldea” pasan por un momento muy favorable, porque los países
van homologando las funciones (ver 7.6.) existentes y añadiendo las que resultan exitosas
en otros países, por ejemplo, el ya mencionado turismo, pero también la atención a la
mujer, a la juventud, al deporte, a las pensiones, retiros o jubilaciones. Es una cara buena de
la globalización o mundialización porque no son impuestos sino elegidos por sus buenos
efectos.
Nadie puede discutir la homologación (¿internacional?) de la hoja de escribir tamaño A4,
de las especificaciones para el correo electrónico, de la lengua inglesa para los contactos
con las torres de control de los aeropuertos y las ya seculares del Sistema decimal de pesos
y medidas.
La Burocracia, estudiará una política para tomar las homologaciones que nos vienen dadas
o impuestas a fin de adaptarlas progresivamente de modo que sean útiles al crecimiento de
nuestro país, sin diluir ni borrar nuestra cultura.

7.4.2. La homologación en provincias y naciones

A nivel micro, la homologación se propaga por etapas parecidas a las siguientes:
Dado un sistema de administración de documentos y archivos, se efectúa un relevamiento a
lo largo y ancho de la institución sobre ciertos tipos documentales que son muy comunes en
los diversos departamentos: correspondencia, solicitudes más frecuentes, expedientes de
licencias y ausencias, compras de caja chica y combustible y otros semejantes (ver 7.6.1.).

45
Se someten a estudio inquiriendo si están homologadas y si los requisitos y la gestión están
en línea con la Constitución, los derechos de los involucrados y actualizados.
Una vez elegida o formulada la normativa, se convoca a los responsables de estos tipos
documentales y se llega a un consenso entre la propuesta de los técnicos y los oficinistas y
los tramitantes..
Queda entonces impuesta la normativa un tiempo como prueba de campo.
Cuando se ha obtenido un consenso generalizado, queda firme la homologación en esa
institución.
Llega entonces el momento de tender puentes a las instituciones del mismo rubro para dar a
conocer los resultados y buscar acuerdos que homologuen la gestión y aplicación de esos
tipos documentales. Los primeros pasos son lentos y recibidos con dudas.
Alcanzado el éxito en esta área limitada, se puede iniciar un nuevo ciclo de la espiral
homologadora empleando el método y sus etapas a otros tipos documentales o gestiones.
Al reconocer las ventajas, se piensa en ampliar el círculo a cada vez más entidades.
Conocidos los beneficios, muchas instituciones vendrán a pedirnos capacitación para
integrarse a la corriente.

7.4.3. Manuales de procedimiento para homologar

La Burocracia tendrá que disponer de manuales de procedimiento homologados para cada
servicio como tal, por encima de la variedad de organismos del Estado o empresas privadas
sean del nivel nacional, provincial o municipal, por ejemplo las operaciones bancarias, los
procedimientos de ingresos a trabajos en cada rubro, los servicios en las mutuales, la
internación en centros de salud, los regímenes de licencias y feriados, etc. Ver capítulo 10.
Véase qué cómodo es que las reglas de tránsito sean iguales u homólogas en varios países o
los requisitos para ingresar en cualquier país de Europa, para los ciudadanos de un país
miembro de la Comunidad.
Para la investigación administrativa e histórica agradeceremos la homologación
terminológica. Es un rubro próximo a la bibliotecología, pero ellos hablan de “materias” y
clasifican por ellas. Los administradores se mueven entre asuntos o temas ligados a
actividades u objetos concretos.

7.5. Homologación e informática

0
No hay que decir que la informática con la Internet y la Intranet es el nervio fundamental de
la homologación más aún con sólo usarla estamos extendiéndola.
La computación en general requiere aparatos universalizados y se desenvuelve mediante
programas básicos producidos por unas pocas empresas multinacionales.
Lo que falta es utilizar esta limitación en lo que tiene de bueno y trasladarla a las funciones,
y éste es el tópico que estudiamos en el subtítulo siguiente .
Debemos trabajar con informáticos y oírlos, pero las normas burocráticas no pueden ser
formuladas por ellos solos, ni principalmente por ellos. Sería como llamar a los
constructores de automóviles de carrera a planificar los campeonatos mundiales de Fórmula
1. Cada uno, lo suyo. La política subyacente a la burocracia debe hallarse en manos de
expertos (ver 18.5.).
La informática nos permite cruzar comparaciones de resultados y sugerencias para avanzar
a otros servicios e instituciones que, al principio, no imaginamos.

46
7.6. Homologación en la variedad de funciones administrativas

La tentación, cuando de problemas burocráticos se trata, es soñar con una medida general
salvadora. La principal, un enorme equipo informático centralizado que resuelva
todos los problemas.
En una provincia argentina, se ha ensayado esta propuesta: Todo el movimiento de
expedientes del Poder Ejecutivo, sin papeles, computadoras mediante. Probablemente el
ideólogo conocía los trámites referidos a personal –licencias, altas y bajas, presentismo y
otros. Ni siquiera estos pueden gestionarse todos de igual modo y sin papeles. Unos
trámites sí y otros no, como las designaciones. Ya vimos en 5.1 la variedad de escenarios
burocráticos en el Poder Ejecutivo: expedientes de obras públicas –la construcción de una
obra pública vial, canales, diques, barrios y escuelas-., equipamiento de hospitales,
medicina preventiva, expedientes de estudio -modificación de programas para niveles
primarios y secundarios-, preparación de anteproyectos de ley, reglamentación de las
PYMES y mil otros.
Los que trabajan en la producción, tramitación y procesamiento de documentos no son
llamados ni consultados, no obstante ser expertos natos en su gestión, en los tres Poderes
del Estado. Ellos pueden aportar a la Burocracia la política para el manejo de documentos e
información (ver 18.2.).
Veamos cómo ejercer la homologación, cuando hallamos tantas funciones diferentes
.
7.6.1. Funciones, actividades y transacciones
El Estado sirve a la sociedad, mediante funciones que tienden a ser permanentes. Las más
antiguas nos llegan desde los Incas –como el correo-; o de la Colonia –como el
financiamiento basado en impuestos sobre el comercio-. Otras funciones son nuevas como
el turismo y la prevención de la salud. En el medio quedan la atención a la educación y la
sanidad pública, tomados del ámbito privado eclesiástico, en Europa.
Los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial cumplen estas funciones, en democracia.
Todas ellas más las funciones del ámbito no estatal se clasifican en dos grandes taxones:
Funciones de apoyo –que son comunes a todas las instituciones– como las relacionadas con
personal, movimiento económico y mantenimiento. Alguna más, pero no quiero entrar en
detalles.
Funciones sustantivas o características que conducen a la finalidad de cada tipo de
institución: los Bancos, la industria, el comercio, la enseñanza, etc.
Esta distinción allana el método de extender la homologación.
Las funciones se ejecutan mediante actividades. La función sustantiva de un hospital tiene
actividades de prevención, clínica, análisis biológicos, internación, etc. y cada actividad se
ejerce por medio de casos individuales.
A su vez, cada actividad se cumple en transacciones equivalentes a tramitaciones o
gestiones concretas (ver 9.3.) compuestas de acciones (que son los aportes singulares
exigidos por cada trámite).
Tenemos pues: funciones, actividades y transacciones o casos individuales. La Burocracia
trabaja básicamente en el nivel de las actividades, planificándolas y homologándolas
.
7.6.2. Actividades de apoyo y actividades sustantivas
Entre las actividades, el trabajo de homologación suele elegir, en primer lugar, las
actividades de apoyo, dado que, al ser comunes a todas las instituciones, cualquier norma

47
para regirlas es aplicable en grandes ámbitos territoriales, con pocas variantes. Son,
asimismo, muy conocidas, ya estudiadas y rutinarias. Generalmente poseen normas. Lo
único que falta es racionalizarlas, homologándolas.
Luego se busca homologar las actividades sustantivas más comunes en cada tipo de
institución: salud, educación, transporte de pasajeros por tierra, aire y mar, explotación
minera, etc. porque todas instituciones docentes trabajan con planes de estudio, programas,
legajos de alumnos, actos académicos... De igual modo, cada tipo de entidades. Por último,
se emiten normas para cada institución según sus peculiaridades irreductibles a un
denominador común.
Como puede verse, el panorama o visión satelital de la homologación en la Burocracia y su
aplicación va por el camino intermedio entre la uniformidad y la anarquía en una pradera
del saber tan amplia, abarcativa y multiforme.

48
 PAGINA ILUSTRATIVA
Una visión diferente del capitalismo
(Legalización de la economía informal)

Con la misma capacidad e imaginación para transformar una realidad

aparentemente inamovible en otra dinámica y rica en oportunidades para
los cerca de 4000 millones de personas en el mundo que están en el
sector informal, se encuentra el economista y escritor peruano Hernando
de Soto. Conocido por su empeño en legalizar la economía informal, De
Soto es el fundador del Instituto Libertad y Democracia (ILD) desde
donde lucha junto con su equipo para que se extienda en el mundo la
noción de que la mejor receta para los gobiernos de los países en vía de
desarrollo es hacer reformas institucionales fundamentales que permitan
a los más pobres el acceso a la propiedad y a la empresa moderna. De
Soto va más lejos: dice que los títulos de propiedad mejoran la calidad de
vida de la población porque a partir de ese momento las personas tienen
más posibilidades de acceder al crédito y comenzar así el “círculo de la
riqueza”. Una experiencia realizada recientemente en 600 familias por un
equipo de economistas, arquitectos y médicos de la Universidad Di Tella
parece abonar una vez más la tesis del economista peruano en cuanto a
que familias con el título de propiedad de su vivienda, por más humilde
que ésta fuera, tendrían mejor calidad de vida que las familias que
carecían de ella; esa mejor calidad de vida se manifiesta en que –
comparando con familias que no tienen título de propiedad- la
construcción de las viviendas es mejor; el núcleo familiar es más
pequeño y una familia más pequeña se asocia con mayor riqueza, la
escolaridad secundaria es mayor, los niños de esas familias pasan más de
grado y también el número de embarazos adolescentes es menor.

Domingo 16 de mayo de 2004. Editorial del Diario La Nación.

49
 Capítulo 8

Los usuarios de la Burocracia

8.1. Quiénes son los usuarios de la Burocracia

Usuario de la Burocracia es la persona o institución que participa en la gestión o aplicación

de las normas. Hemos dicho bien: usuarios, no dueños de la Burocracia. Al mismo nivel
que ellos, son usuarios los que han de cumplirlas, los solicitantes, o los afectados directa o
indirectamente en algún caso, por una gestión o por el funcionamiento de la Burocracia.
No es trivial señalar los distintos roles que desempeñan las personas como habitantes,
ciudadanos y funcionarios, más las Instituciones –incluidos los tres Poderes del Estado-.
Uno de los objetivos es señalar a cada actor o paciente de la Burocracia, su dependencia de
la Constitución y los derechos cívicos y humanos.
La reforma cultural que supone la propuesta de este ensayo vincula y reata la redacción de
requisitos, especificaciones y pautas de conducta a las bases esenciales de la democracia.
Queda desterrada la formulación cuasi aleatoria de normas que miopemente miran a
resolver “este problema”

8.2. Usuarios actores

Siempre hay dos extremos en una gestión. Un iniciador y un destinatario.

Emitente y destinatario En los documentos dispositivos, como los decretos y las leyes, no
hay solicitantes sino emitentes que imperan para los destinatarios
Solicitante y otorgante es el caso más común de una parte civil que requiere una merced o
beneficio y otra que la concede o deniega.
Ciudadanos e instituciones (equivalente a personas físicas y jurídicas) pueden actuar en
cualquiera de los dos extremos. Lo más común es que los ciudadanos sean los solicitantes
Iniciador puede ser el que impone una norma dispositiva por propia iniciativa y puede ser
también un Iniciador solicitante que pide un bien a obtener.
Destinatario puede ser el que ha de obedecer el documento dispositivo, también es quien
recibe la solicitud , la tramita y resuelve el caso. Por último destinatario es el beneficiario
que recibe el bien gestionado o la negativa.
Estos son los involucrados directa y voluntariamente en la actividad burocrática.
En el s XXI hay que trabajar sobre un nuevo perfil de los usuarios individuales. (Ver 8.4.)

8.3. La institución sede de la producción de documentos

Este es el primer usuario clásico. Aparte de lo escrito y previsible, en el s XXI se colocan

los siguientes acentos:
- La Burocracia tiene a su cargo la existencia y aplicación de documentos que sustentan
los derechos y atribuciones de la institución.

50
- Dicha institución, a su vez, funda y sustenta derechos o bienes tanto de los que
obedecen sus documentos dispositivos como de los que en ella tramitan o solicitan
algo. Si prestan servicios, como el transporte, de los beneficiarios.
- La institución, en cuanto usuaria y no dueña el trámite, no puede exigir todo a los
ciudadanos y sentirse con derecho a incumplir sus obligaciones. Por ejemplo cuando la
institución se disculpa: “Vuelva de aquí a dos horas. Se ha caído el sistema
(informático)”, está quebrantando el principio de equidad, a no ser que permita a los
que vienen a pagar o entregar lo que le fue solicitado, una tolerancia igual a la que exige
para sí misma No podrá objetar al interesado, cuando llegue tarde dos minutos: “Debe
pagar intereses” o “El trámite ya está cerrado”. Otra alternativa será exigir a la
institución que indemnice el tiempo perdido, el costo del viaje y el daño eventual
-incluido el disgusto.

8.4. Políticas diferenciadas

Repasemos estos usuarios actores desde la esquina de su carácter de ciudadanos o entidades

involucradas en la tramitación: Quienes redactan actualmente manuales de procedimiento
acumulan requisitos y formularios como si el interesado fuera en todos los casos varón,
culto, con facilidad de transporte, tiempo disponible y solvencia para llenar formularios
incomprensibles. La realidad es que a las oficinas concurren analfabetos funcionales que
desfallecen ante un formulario para llenar y madres solteras que cargan tres hijos pequeños,
discapacitados motores, indocumentados, etc.
Introduzcamos el concepto de usuario débil e indefenso. Que la informática se use para
incluirlo a la vida de ciudadano.
Los documentos, además, tienen usuarios característicos según las funciones a las que
sirven. No es suficiente hablar de usuarios. En los servicios de salud, usuarios son
ciudadanos que están en proceso de curación de manera ambulatoria o como internados, o
previenen su salud,. Todavía hay enfermos infantiles, ancianos, terminales, etc. Los
requisitos tomarán en cuenta estas diferencias para adaptarse a cada categoría.
En los servicios educativos hay jardines maternales, preescolares, escuelas primarias,
secundarias o terciarias. Escuelas técnicas, academias privadas, universidades y cursos de
postgrado. Los usuarios son docentes, alumnos y no docentes, cada uno de los cuales
presenta características muy diferentes.
Las muy variadas tareas de los Bancos atienden a clientes de perfil definido: el depositante,
el que paga impuestos, el que cobra subsidios, el empresario. Quienes se hagan cargo de la
Burocracia han de reclamar la incumbencia de presidir los equipos que formulan requisitos
con el fin de llevar a cabo la tarea con estas especificaciones.

8.5. Usuarios afectados

Son los que se ven envueltos en la gestión o en los efectos de ella o de actos por ella
producidos, sin ser iniciadores ni destinatarios.. Ejemplos el cónyuge no tramitante, vecinos
de un barrio sin energía eléctrica y otros, como el dueño de una vivienda que se incendia
por el fuego de un comercio vecino, o los empleados de una fábrica que cierra.
A la empresa hay que informarle que en el s XXI ella es responsable de los efectos
benéficos o perjudiciales que causa a la sociedad. La tramitación involucra a los
beneficiarios y a los perjudicados. A éstos, el daño recibido les da derecho a gozar del

51
acceso a los documentos que explican por qué se cayó el sistema o les llega agua no potable
o hay pozos en las calles por donde transitan.
La Burocracia debe intervenir para otorgar a estos afectados derechos iguales o análogos a
los de los involucrados. Usuarios afectados pueden ser los indocumentados tal como se
decidió después de los atentados a las Torres Gemelas. Allí se indemnizó por igual a
ciudadanos y habitantes sin la documentación completa.

8.6. La comunidad circundante

Cuando un miembro de la comunidad causa un perjuicio que afecta a los vecinos próximos
o remotos, como el derrame de efluentes contaminantes por aire, agua o suelo, el vecindario
–que puede incluir naciones, como en el caso de Chernobyl- quedan involucrados como
usuarios de los documentos relacionados con el perjuicio recibido.
Este usuario no había sido incluido en los textos que enumeraban los que se consideraban
usuarios. En el s XXI no sólo hay que incluirlos, sino que ha de establecerse por ley que
tienen derecho al acceso a los documentos del individuo o institución relacionados con el
daño, sea este miembro privado o estatal de cualquiera de los tres poderes o de nivel
internacional, nacional, provincial o municipal.
Quizás debiera incluirse como perjuicio a la comunidad circundante, el cierre de una
industria que es fuente de trabajo para una comunidad que probablemente ha nacido y se ha
desarrollado alrededor de ella.
También convierte en usuarios a los damnificados de una institución que otorga, deniega o,
comete un error o delito que perjudica a terceros. Por ejemplo el caso de las transfusiones
de sangre contaminada. En estos casos ha de concederse derecho al acceso a los
documentos de la institución a los infectados para que puedan fundamentar un juicio o
sanción contra sus agresores. Correlativamente, una ley debe castigar en todos los casos la
desaparición de documentos no debida al proceso de selección documental realizado con
técnicas específicas.

8.7. La sociedad en general

La costumbre y tradición ha inculcado que cada institución desarrolle la Burocracia que le

corresponde. Mi hipótesis para el s XXI es que, además de cumplir cada uno con su
jurisdicción, haya una profesión que se dedique a la red total de circulación de normas y
documentos en relación a la totalidad de la sociedad, en cuanto conjunto de personas e
instituciones organizadas en comunidades de nivel internacional, nacional, provincial y
municipal.
Este libro, más adelante se hace cargo de este asunto.(18.3.2.)

8.8. Usuarios investigadores

En el s XX, “investigador de documentos” sonaba a sinónimo de historiador o investigador

retrospectivo. En el s XXI, el planteo de circulación de los documentos y la información
asume los derechos relacionados: transparencia, participación ciudadana, hábeas data, etc
ha de adecuarse la legislación para que sean admitidos como consultantes los que estudian
o quieren conocer la realidad presente o pasada en base a los documentos nacidos de

52
gestión: sociólogos, periodistas, juristas –que analizan el presente- además de los clásicos
historiadores y curiosos de temas retrospectivos.
Los documentos nacidos de gestión ostentan un valor único para las investigaciones
sociales actuales y pretéritas porque son producidos y redactados sin intención narrativa –
nadie se casa o compra una casa o dicta una ley pensando en lo que opinarán los
historiadores-. Surgen a la realidad convocados por una necesidad o conveniencia del
momento. En esto reside todo su potencial de investigación. Tampoco diremos que son
“exclusivos”. Se complementan y enriquecen con los documentos periodísticos, los libros,
el arte y las demás fuentes históricas.

53
 PAGINA ILUSTRATIVA

Argentina tiene gente capaz. Trabajando llegamos lejos

“El SAC-C cumple 4 años de tarea impecable en el espacio”

“Es el primer satélite nacional (argentino) de teleobservación y se

lanzó el 21 de noviembre de 2000. Sus imágenes son utilizadas por
más de 200 proyectos de investigación. Permite la estimación de
cosechas y el diseño de cartas geográficas y el monitoreo de
emergencias.”
“El 21 de noviembre de 2000, a las 16’55 de un día como hoy,
entraba en órbita el primer satélite argentino de teleobservación.
Cuatro años más tarde, su performance no puede ser más impecable:
con casi seis mil imágenes del planeta en su haber, el SAC-C es un
rotundo éxito”.
“A diez años de vigencia del Plan Espacial Nacional, que el doctor
Conrado Varotto está conduciendo con mano férrea, la Conae ya
avizora nuevas y más ambiciosas misiones”.

La Nación, domingo 21 de noviembre de 2004. p. 26

54
 Capítulo 9

Teoría de los Requisitos

9.1. ¿Hacen falta los requisitos?

Sí. Son la llave que abre la puerta o el contacto que enciende la luz. La llave entre la
voluntad del iniciador y el resultado o beneficio que pretende..Los requisitos no sólo se
usan para el trámite en sí, sino para encauzar otras actividades. Así se lee en la definición.

9.2. Definición.

Requisitos son las características y condiciones que han de exigirse para cumplir una
gestión, para desempeñar una función, desarrollar una actividad con valor administrativo o
jurídico, para clasificar o caratular un caso judicial, para marcar grados de calidad o de
culpabilidad y, en general, para asignar una autopista y un carril a cualquier ejercicio de los
derechos cívicos.
Los requisitos relacionados con trámites tienen que brindar certeza y autenticidad (mención
de autor -persona y cargo-, lugar e institución que emite el documento, y fecha) al
contenido que respaldan. Para ello, hay datos que son comunes a las tramitaciones y que, de
uno u otro modo, han de constar.
Tales datos son: persona habilitada para emitir el documento, tiempos y plazos, lugares,
asuntos, antecedentes adjuntos, soporte del texto –papel, pantalla de computadora,
fotocopia...-, tipo documental y otros adecuados a la materia sobre la que se emiten.
Los requisitos, en su conjunto, dan solidez al acto jurídico o administrativo y a su registro
documental.

9.3. Términos relacionados.

Sinónimos del término requisito son: condiciones y exigencias..

Gestión es el conjunto de acciones administrativas (estudiadas en 7.6.1.) que cumplen los
interesados –emitente y destinatario o solicitante y otorgante, ciudadanos e instituciones
estatales y privadas- cuando se proponen obtener un beneficio administrativo, jurídico o
físico. No hay gestión, si no se dan requisitos.
Tramitación es la acumulación de antecedentes (documentales) necesarios para decidir
cada caso que motive una gestión.

9.4. Materias de los Requisitos

55
Personas habilitadas para ser iniciadores
Hay iniciadores imperativos para documentos dispositivos –decretos, ordenanzas, etc- son
el Estado o las autoridades de una Entidad.
Hay iniciadores solicitantes que pueden ser ciudadanos del llano o instituciones estatales o
privadas
En uno u otro caso, hay requisitos referidos a qué iniciador tiene incumbencia para emitir
tal documento dispositivo o para aspirar a tal beneficio administrativo o jurídico
Personas habilitadas para ser destinatarios.
Son destinatarios coactivos de los documentos dispositivos quienes obedecen, porque sus
requisitos marcan la inclusión o exclusión de personas e instituciones destinatarias
coactivas –quienes obedecen-.
Los destinatarios de las solicitudes son, a su vez, emisores de una merced o beneficio y han
de ser determinados en los requisitos
Destinatarios de los servicios públicos son los que utilizan transporte, comunicaciones,
energía eléctrica, etc.
Los destinatarios de una merced o beneficio no son todos. Es menester señalarlos en los
requisitos.
Tiempos y plazos: Hay tiempos característicos para trámites específicos etapas escolares,
validez de los análisis clínicos, etc.
Hay plazos para iniciar y resolver tramitaciones. Plazos de duración de la tramitación:
presentación de antecedentes, por una parte y de toma de decisiones, por la otra, etc.
Plazos que cancelan una transacción por desistimiento o abandono
Condiciones de edad o de adquisición de grado escolar o académico
Lugares: Ámbitos territoriales de la jurisdicción que se exigen para el solicitante, el
destinatario y su relación con el emplazamiento de la sede del trámite.
Sitios físicos o informáticos para gestionar.
Asuntos: Imprescindible es distinguir y delimitar el tema mediante la denominación o
término técnico de lo que se solicita o se impone, sea esto un acto, un beneficio o un bien
físico.
Los requisitos para que un delito sea robo son diferentes a los de un arrebato. Se puede
solicitar la admisión que no es lo mismo que el ingreso. La policía admite una denuncia en
ciertos casos, en otros la exposición del hecho.
Adjuntos o anexos: que han de acompañar a la solicitud o al inicio de la gestión. Puede ser
necesario adjuntar documentos, elementos físicos, o de otro tipo que ha de reunir la persona
habilitada o designada para un cargo. Por ejemplo la historia clínica, el certificado de
estudios o residencia, etc..
Tipo documental que debe emplear el iniciador dispositivo u otorgante: decreto,
resolución, disposición, etc y el iniciador solicitante para el respectivo trámite: formulario a
llenar, expediente, carta, otro. Asimismo el tipo documental exigido a los asesores: informe
técnico, dictamen, formulario específico, etc
Soporte papel o informático: El documento original es quien carga más condiciones
relacionadas con la autenticidad en el momento de concluir el trámite y su preservación a lo
largo del tiempo. También el soporte puede ser único, doble o múltiple.
Las copias, su soporte, el objetivo de cada ejemplar que se emite, su lugar de guarda
(separada del original) la distribución entre interesados habilitados.

56
Estas dos tediosas páginas demuestran que la preparación de requisitos se basa en una
teoría específica tomada de la Diplomática.

9.5. Objetivos a los que sirven los requisitos

Los requisitos pretenden objetivos. No han de ser caprichosos ni han de subordinarse a

segundas intenciones. Repasemos algunos objetivos:
1er objetivo. Poner en manos de los interesados, todos y solos los elementos de juicio que
necesitan para decidir o resolver lo que se está gestionando.
Observación: el adjetivo todos ha de ser delimitado, lo haré en este aspecto: Reunir todos
los antecedentes es la tendencia. Cuando no sea posible, la autoridad elegirá los que mejor
le permitan evaluar la situación. Por ejemplo: puede ser imposible exigir documentos de
nacimiento a un refugiado o, en el momento de jubilarse, presentar los certificados del
primer trabajo de la juventud como todavía se hace. (En el tema de la jubilación hay tanto
para reformar...)
2° objetivo. Brindar igualdad de condiciones frente a la ley, a los ciudadanos habilitados.
Los requisitos son formulados antes de conocer los futuros solicitantes o prescindiendo de
lo que se sepa de cada uno. Nunca hechos a medida para un destinatario. Esta igualdad es
uno de los grandes aportes de los requisitos y la burocracia. Bien dice el refrán: Ley pareja
no es rigurosa.
Lo contrario a este objetivo es el amiguismo, el intercambio de favores o el nepotismo,
léase corrupción.
3º. objetivo. Establecer la seguridad jurídica. Para ello,
- Las exigencias de la tramitación deben ser mantenidas lapsos prolongados. De este
modo, la ciudadanía o los interesados pueden capacitarse y estar preparados para
competir, con reglas de juego conocidas.
- Respetar el derecho adquirido por los beneficiarios de una decisión, mientras no haya
infracciones a los requisitos pactados
- Prever cuidadosamente las exigencias y requisitos a cumplir por el ganador de una
licitación, de modo que no sea menester agregar o corregir cláusulas una vez lograda la
concesión. Las modificaciones introducidas luego de adjudicada la licitación son una
puerta abierta a cualquier clase de actos corruptos. Lo correcto es convocar a otra
licitación. La democracia merece esa inversión
4° objetivo. Facilitar y agilizar la tramitación. Para ello:
- Ofrecer hojas instructivas tan claras y bien explicadas, que el solicitante esté
seguro de que su gestión marchará sin la sorpresa de un “falta un certificado,
vuelva”
- Suprimir o disminuir idas y venidas prescindibles o evitables mediante
formularios y la rutina muy bien estudiados.
- Tener a mano el stock de impresos necesarios para repartir a todos los que vengan, sin
obligarlos a volver
- Hacer que la informática trabaje a favor de quien vive lejos y de todos.
Observación: La planificación del equipamiento y del servicio Informático debe ser
hecha por expertos en Burocracia, a fin de que sean ubicados en el contexto de una
política de servicio a la sociedad, no únicamente de la institución compradora del
equipo.

57
 5° objetivo. Abrir puertas, desatar nudos. Al contrario de lo que vulgarmente opinamos,
los requisitos son –como dijimos al principio del capítulo- llaves de contacto para
encender luces y llaves para abrir puertas. Por eso los requisitos tienen que ser
redactados en positivo. “Mediante un certificado, Ud puede acceder a...” En vez del
clásico “Son requisitos para acceder a...” o “No puede ingresar si no reúne estas
condiciones”
.
9.6. Defectos más comunes de los requisitos
Redacción aislada. Cada organismo del Estado –o aún cada dependencia menor- planifica
su tramitación sin observar y comparar con las demás de su misma jurisdicción o de otras
con similar actividad, sin haber leído anteriores manuales de procedimiento de esa
dependencia, o conocer la política en la que irán insertos los requisitos.
Falta perspectiva desde los objetivos generales. En cada requisito laten la afirmación de
derechos y obligaciones de la institución, de los ciudadanos y de la sociedad afectable.
Además, las exigencias no son para frenar, sino para abrir caminos a la iniciativa y
creatividad.
Ni la tramitación, ni la Burocracia constituyen realidades completas en sí mismas, integran
la Política de Gobierno cuyo primer objetivo es elevar el nivel de vida democrática –libre y
creativa- de las personas físicas y jurídicas. . Ningún requisito puede rozar siquiera a la
Constitución y los derechos cívicos y humanos. .
La Burocracia y los requisitos se desenvuelven en la pradera de la vida democrática y
creativa, cuya elevación indefinida buscamos a todos los niveles: internacional, nacional,
provincial, municipal y barrial.
Todos los derechos para la Institución y las obligaciones para el tramitante. En muchos
contratos para servicios o seguros, se hacen explícitos requisitos para el prestatario,
acompañados por las sanciones, pero no aparecen ni obligaciones ni sanciones para las
demoras o faltas en el servicio de la institución. Más aún se afirma: “La empresa no se hace
responsable...” La Burocracia tratará de que se legisle un reglamento para los requisitos de
los contratos, donde consten los derechos de ambas partes y sus mutuas obligaciones.
Desatención al perfil del usuario. Ya visto en 8.4.
Requisitos para la excepción. Los requisitos se piensan y redactan según exigencias
técnicas, no a medida de un problema coyuntural. A veces se impone transitoria o
despreocupadamente una reglamentación a medida de una emergencia (o para favorecer a
alguien), que luego queda permanente, como una piedra en el camino. Son esos requisitos
mantenidos por inercia, como “Haber cumplido los 21 años” en casos en que ya se están
abriendo posibilidades desde los dieciséis. O: una licitación se condiciona a la posesión de
una máquina que únicamente está en poder del amigo que licita.
En todos estos casos, el denominador común es la pérdida de vista de los objetivos que
conducen al crecimiento de cada ciudadano y de la sociedad.
Cierro aquí el tema pero me placería que Ud. quedara convencido de que es necesaria una
teoría orgánica y completa de los requisitos.

9.7. Requisitos y cultura

Los requisitos posibles son infinitos. Imaginemos formularlos sobre cómo evitar
contaminaciones, o una norma “los automotores no han de subir a la acera”.

58
Según sean los “supuestos éticos” y la idiosincrasia de cada comunidad, es necesario o
superfluo explicitar un requisito. Por ejemplo no suele avisarse en las puertas de las iglesias
o templos “prohibido fumar” . No figura en las instrucciones del hotel, para los huéspedes
“no se lleve las sábanas”.
Cuantas menos normas, más libertad, en un ambiente de elevada moral. La falta de ética
obliga a sumar tornillos para fijar la estructura, es decir, la seguridad en el
desenvolvimiento de los derechos, exige más detalles normativos, pequeños recortes a la
creatividad individual
Al hablar de la relación entre la cultura y la ética con la Burocracia volveremos sobre el
tema. (Ver 16.1. y 2.)

59
PAGINA ILUSTRATIVA

60
 Capítulo 10.
Los Manuales de Procedimiento
10.1. Herramientas para la Burocracia

Hemos visto en 4.5. que los documentos dispositivos constituyen el recurso de la

Burocracia. En este capítulo nos detenemos en aquellos que, siendo de bajo nivel adminis
trativo, tienen directa incidencia en los ciudadanos. A estos los vamos a incluir en el
término Manuales de Procedimiento.
La imagen del país está ligada a la existencia y cumplimiento de los manuales de
procedimiento, los requisitos y el modo de proponerlos y ejercitarlos, por eso pone mucho
empeño en el servicio de la teoría de los requisitos y de los manuales de procedimiento, a
los que conecta con el Derecho, la Sociología – Antropología, las Relaciones Públicas, la
Semiología, la Administración de documentos y archivos, la defensa de consumidores, etc.
Comencemos por mostrar la variedad de tipos de Manuales de Procedimiento que pueden
emplearse para implementar la normativa más directamente vinculada a la tramitación.
Puede ser un reglamento sobre conductas; un folleto con instrucciones; una hoja de
especificaciones de calidad y tamaño del papel o de tipo de programa informático; o a la
normalización u homologación de la producción de documentos o su eliminación etc.
Veamos ejemplos de documentos dispositivos directamente enderezados a la tramitación.
Manuales de procedimiento Son folletos o cuadernillos que reúnen normas y reglas para
desarrollar una gestión o actividad administrativa o jurídica.
Observación: Hay una sutil diferencia entre Procedimientos: Cada uno de los pasos o
actuaciones que se cumplen al perseguir un bien administrativo o jurídico mediante una
tramitación. Y Procedimiento en abstracto: Es el orden o secuencia que han de seguir los
pasos o actuaciones para obtener el bien que pretenden.
Normas y reglas técnicas. La palabra “técnicas” se contrapone a caprichosas o nacidas de
conveniencias políticas o provenientes de una costumbre o rutina acrítica y repetitiva.
Las normas técnicas son estudiadas y decididas dentro de un contexto o política integral y
no como respuestas aisladas a una emergencia.
Hay matices diferenciales en los otros tipos de documentos que componen la panoplia
disponible. No doy definiciones taxativas, tienden a dar cabida más que a excluir. Ejemplos
de algunos posibles.
Reglas. Disposiciones más generales. Ejemplos: sobre el ingreso al depósito de
documentos: a quiénes está vedado y a quiénes permitido.
Normas. Disposiciones más concretas. Ejemplo: “Los administradores de documentos y
archivos iniciarán sus tareas abriendo y leyendo la correspondencia recibida”, o “El
servidor para el correo electrónico permanecerá encendido los días feriados”.
Especificaciones técnicas. Condiciones físicas requeridas para un elemento o aparato, o
para una obra. “Los originales de documentos perennes usarán como soporte papel
alcalino, de un gramaje de 80 g”. “Las tabulaciones se graban en programa Excel”
Estándares. Anglicismo cuasi sinónimo de especificaciones técnicas. Niveles de calidad o
características exigidas a un elemento o aparato. Ejemplo: “La tinta para impresoras de
computadora será...”
Documentos viales. Los carteles que indican la velocidad permitida, las curvas y las líneas
del pavimento que señalan la dirección del tráfico, las curvas y la separación de carriles son

61
documentos dispositivos, en soportes no convencionales. Son documentos nacidos de
gestión, aunque no se puedan llamar “de archivo”, porque no serán depositados en él.

10.2. La elección del tipo de documento dispositivo

Volviendo al amplio listado de documentos dispositivos vistos en 4.5. la Burocracia debe

estudiar el tipo documental que conviene en cada caso.
¿Cuándo conviene una ley? Opino que no es conveniente lo que puede llamarse una Ley
Reglamentaria, es decir, que contiene disposiciones detalladas y casuísticas y suele ser muy
larga. Lo deseable, en general, es una ley marco más bien breve y con posibilidades abiertas
a variantes imprevistas. Esta ley es sustento de una o más reglamentaciones emitidas a nivel
de decretos, disposiciones o instructivos de la administración.
Modificar la ley para adecuarla al flujo constante de novedades técnicas o planteos de
sectores sociales es muy difícil y desgastante. Frecuentemente, esta rigidez nos obliga a
forzar su interpretación o directamente a desconocerla, si queremos servir a los usuarios.
Apoyados por una Ley marco, si es necesario, cabe elegir un decreto, un reglamento, un
Manual de Procedimiento propiamente dicho, una disposición administrativa, una norma,
un Instructivo, etc.
Pueden considerase criterios para la elección:
Elegir un nivel con suficiente autoridad para imponer sanciones, como los decretos. Entre
varias alternativas - decretos, reglamentos, manuales, etc.- el nivel más bajo que sea
efectivo, porque requiere menor esfuerzo para ser actualizado y también aplicado. Si para
ser modificado es preciso acudir a una comisión ad hoc o para sancionar infracciones,
recurrir al Poder Judicial, la tramitación se diluiría eventualmente en vericuetos
complicados quizás innecesarios. El principio es: norma firme, pero con suficiente
flexibilidad.
El rango del tipo documental tiene que ver, entonces, con la categoría de las infracciones
previsibles. Si las penas previstas están a nivel de instituciones nacionales o empresas
extranjeras, la norma requerirá un decreto - o una ley -. Son casos excepcionales. En la
mayoría de los casos las faltas administrativas involucran a ciudadanos o funcionarios de
una escala baja en el organigrama. Un reglamento o un Manual común son suficientes.
Un paréntesis sobre el planteo de una Constitución. Debe contener las grandes líneas
consensuadas entre los partidos políticos y tendencias principales de los habitantes de la
nación. No convertirse leyes reglamentarias.
Homologación de los manuales de procedimiento, véase 7.4.3.

10.3. Burocracia previa a la redacción de un manual de procedimiento

Construir la red sistemática de normas significa

- Recoger todas las normas ya existentes sobre el asunto que se estudia buscando
también disposiciones de distintas jurisdicciones para comparar la legislación
- Tomar conocimiento de ellas y evaluarlas según los objetivos de la Burocracia
y los criterios que se estudiaron en el capítulo 9 sobre requisitos
- Analizar la coherencia o diferencias entre las normas, con el fin de homologarlas.
- Detectar vacíos legales y proponer ideas o bibliografía para llenarlos orgánicamente.

62
 - Formular líneas de posibles políticas generales relacionadas con el asunto. En los
capítulos 12 y 13 de este escrito se desanuda a modo de ejemplo, el área de las
relaciones entre mayorías y minorías, porque se encuentran lagunas teóricas y legales.
- Redactar manuales de procedimiento para los trámites más comunes de su jurisdicción
en los que se destaque la responsabilidad de cada funcionario vinculado al asunto.
Una vez afianzado el equipo de trabajo, puede perfeccionar su desempeño, ascendiendo una
vuelta en la espiral, para ampliar su visión. Le proponemos entonces:
- Redactar -en vista de lo anteriormente estudiado y de conceptos del equipo- ciertas
líneas políticas generales y otras más específicas del área - salud, educación, comercio, etc.-
a la que pertenezca nuestra institución..
- Tomar decisiones sobre la oportunidad de dar primero a luz un manual que establezca
derechos, obligaciones y responsabilidades y luego uno para normas operativas.
Si no hay urgencia de normas operativas, puede ser preferible redactar antes un manual
sobre los derechos y obligaciones de las partes involucradas en el caso que estudiamos - por
ejemplo: derechos y obligaciones de los usuarios de empresas de construcción, de bancos,
de la Dirección General de Impuestos- Estos manuales sirven para abrir diálogo y obtener
consensos que actuarán como pavimento para que se deslice suave y eficazmente el
instructivo dedicado a los procedimientos que, a su vez, surgirán más ajustados y
sistemáticos entre sí.

10.4. Un equipo para los manuales

El equipo se dedicará a emitir normas y homologarlas hacia dentro del Sistema. Estas a su
vez serán coordinadas con las dependencias análogas próximas para llegar ulteriormente
hasta donde se vea oportuno. La implementación y funcionamiento se verá en 19.3.1.
Además de emitir normas, el equipo debe vincularse a la aplicación de las sanciones. ¿Será
mejor que las sanciones sean evaluadas e impuestas por él o que actúe como fiscal para
elevarlas a un organismo que lleve el control administrativo general de la institución?.
Adhiero a esta segunda posibilidad. El problema de fondo, no obstante, no es tanto evaluar
y sancionar, sino que este organismo introduzca profundamente la cultura de cumplimiento
de lo establecido, en todos los miembros de la institución y en los usuarios. (16.1) , etc.

10.5. La producción de digestos de leyes y normas

Quienes se encarguen de la Burocracia prestarán un servicio a la comunidad si toman la

costumbre de reunir y editar conjuntos o digestos de leyes o documentos dispositivos
alrededor de temas de interés, por ejemplo sobre: derechos de la mujer, de la juventud;
normas de turismo o de comercio exterior. Si se quiere una colección más inquisitiva,
reuniríamos las normas que otorgan ventajas económicas y administrativas (léase
privilegios) que la Burocracia –tejida por ellos mismos- dispone para los legisladores; o los
reglamentos electorales que rigen en los sindicatos y partidos políticos.
Para esta tarea, mejor todavía si asociamos a juristas o sociólogos que comenten cada
corpus documental que vea la luz.
Actualmente se venden en librerías, digestos sobre legislación laboral

63
 PAGINA ILUSTRATIVA
De Yabrán a Chabán o la desidia del Estado

“....... Hasta ahora fuimos incapaces como sociedad de construir un conjunto de reglas
de juego estables, legítimas y acordadas que promuevan conductas responsables tanto
por parte de los ciudadanos como fundamentalmente de los actores económicos y
políticos. Y que, eventualmente, garanticen que el Estado aplicará las sanciones
correspondientes sin excepciones ni privilegios.
Cuando el Estado no garantiza estas cuestiones básicas, se convierte en el principal
problema. La experiencia comparada sugiere que ante la ausencia de ese marco
institucional y del compromiso vital y civilizador de hacer cumplir la ley, las sociedades
se desarrollan mal: crecen mucho menos que su potencial e incluso entran en largos
ciclos de estancamiento como el que padece la Argentina desde hace más de tres
décadas.
Asimismo, se trata de sociedades muy desiguales , pues se establecen incentivos
perversos que tergiversan valores y prioridades (la defensa del ahorro publico y el valor
de la moneda) y promueven conductas irresponsables, con impunidad y desprecio por
los comportamientos ejemplares”.
------------
“El desapego a las normas y la consecuente informalidad, se transforman en prácticas
extendidas en todo el tejido productivo y social del país. La vitalidad y energía creadora
de los emprendedores se canaliza otra vez en los márgenes o incluso mas allá de la
legalidad........”.
“¿Es posible frenar esta inercia perversa? Indudablemente, sí somos capaces de
construir otras reglas del juego, comenzando por respetar la división de poderes que
consagra nuestro sistema republicano. Pero se ahonda el problema cuando el
fortalecimiento de la autoridad presidencial se basa en limitación de las facultades del
Congreso y la gobernabilidad descansa en la posibilidad de influir en algunos fallos
clave de una corte bien predispuesta.”
“¿Seremos capaces de construir un Estado democrático, eficaz, eficiente y solidario,
que promueva una sociedad cohesionada, plural, integrada internacionalmente e
inteligentemente inserta en el mundo?”
“...Se construye estatalidad siguiendo críticamente los ejemplos y aprendiendo con
humildad de la experiencia de los principales países de Occidente, los más
desarrollados, democráticos, libres e igualitarios de que pueda dar cuenta la historia.
Esto supone planes racionales, contar con los mejores recursos humanos y tecnológicos,
y establecer serios controles institucionales con amplia participación ciudadana. Algo es
seguro: No se construye estatalidad con esfuerzos espasmódicos o coyunturales, por
mejor intencionados que sean”.

Sergio Berensztein La Nación 16 de enero del 2005. p27

64
 Capítulo 11
Extremos a conciliar en la Burocracia
11.1. Agilidad y seguridad jurídica

Luciana Duranti explica la raíz de la burocracia, a saber, la búsqueda de seguridad y

certeza. Dice así:
“Con el aumento de la burocracia, el mundo real (...) comenzó a ser visto como una serie de
hechos verificables y extractables que, transportados dentro del documento, se convirtieron
en idénticos con él. Esta evolución fue determinada por la circunstancia de que un
burócrata(...) deseaba alcanzar del usuario, la realidad del hecho, sin haber participado en
él. Por lo tanto, la burocracia primero divide el mundo en hechos, luego exige su registro y
finalmente transforma cada documento en un hecho (…)”
“El segundo método para comparar el documento con el hecho es directo. Más que
preocuparse por la veracidad del documento, la burocracia se concentra en que su registro
esté completo. Los documentos pueden ser evaluados (...) por sus formalidades. Esta
evaluación importa para redefinir el documento como un hecho visible en que el usuario
está presente. Si un documento posee todas las variadas formas burocráticamente necesarias
y estas formas están completas, el burócrata logra la tranquilidad completa y trata al
documento como una cosa que muestra lo que es. El que esté completo es el estándar
principal, válido para evaluar verdaderamente los documentos.”
“Cualquier manual, directiva o circular referido al redactor de documentos enfatiza no que
los documentos deban ser verdaderos, sino que deben estar completos. La calidad de
completo es el camino del burócrata hacia lo real. ¿Cómo?.”
“Permítame tomar como ejemplos dos elementos comunes a distintas formas de
documento: la firma y la fecha. Exigiendo la firma, la burocracia pide al redactor que
declare, mediante su acto de firmar, que su documento refleja los hechos. La declaración de
que un documento es adecuado lo convierte en el hecho para el burócrata”.
“La firma pasa al redactor la responsabilidad, sobre sus palabras, por lo tanto, el burócrata
no necesita controlar el documento para ver si coincide con el hecho, porque la firma
muestra y establece legalmente dónde reside la responsabilidad”. (…) “La firma es el
hecho. Requiriendo la indicación de lugar y fecha en los que fue escrito un documento, la
burocracia transforma el documento en el hecho, porque la mención de los datos tópico y
cronológico captura la relación entre el escritor y el hecho, y esta relación se vuelve una de
las cosas que el documento trata de decir: un hecho que pertenece al pasado puede ser
conocido por el usuario del documento, si la relación entre la persona que escribe y el
hecho en sí mismo queda localizada en el espacio y en el tiempo”. Véase la cita en
bibliografía.
Esta cuidadosa descripción nos muestra el extremo más antiguo de la Burocracia, la
búsqueda de una realidad.
Hélio Beltrao (ver 2.1.) la estigmatiza vívidamente: ”La presencia del difunto merece
menos fe que el certificado de defunción”
Este es el extremo de la seguridad o firmeza que se espera del registro documental para
servir jurídica o administrativamente. Es básico. Si hay dudas sobre la legitimidad del
registro documental o documento, todo lo que siga estará viciado. No existirá tramitación ni
gestión.

65
Si miramos únicamente a este extremo, toda prudencia es poca, los plazos son un precio
siempre barato. Esto es lo que piensa el burócrata, cuya responsabilidad está en juego.
También le interesa la seguridad al iniciador, pero él paga el precio.
El otro extremo es la agilidad en la tramitación. De los procedimientos judiciales se dice:
Justicia lenta no es Justicia. También, en la tramitación administrativa.
Cuentan que a Napoleón Bonaparte recurrió su secretario Bourrienne diciéndole: No doy
abasto con la cantidad de solicitudes que le envían a Ud. Napoleón lo miró con suficiencia
burlona y dictaminó: Abra Ud. la correspondencia con un retraso de tres meses y la
mayoría de las peticiones ya no tendrá sentido..... Si la gestión da vueltas y vueltas, cuando
se resuelve, suele ser inútil.
Gran parte de la lentitud de la Burocracia nace de que hay una desconfianza arraigada en
los gobernantes. Suponen que todo solicitante pretende estafar al Estado. Por eso lo carga
de requisitos. Los ciudadanos honrados quedan atrapados en la maraña. Quien está decidido
a delinquir sabe encontrar los atajos. El gobernante no consigue su objetivo y el ciudadano
se siente muy mal atendido.
El tiempo es el precio que paga principalmente el interesado en el resultado, pero también
significa erogaciones en personal y gastos para la sede de la tramitación
La racionalización es quien pone en el platillo de la agilidad, los intereses del
consumidor, los derechos del ciudadano y, en general los objetivos de una sociedad
organizada.
La agilidad, además de tiempo, supone la supresión de movimientos y traslados de personas
y papeles. En el s XXI, hay megalópolis, con urbanizaciones y barrios marginales, los
discapacitados se integran a la vida ciudadana activa, el nivel bajo de lecto escritura en la
población es todavía frecuente, como las madres solteras adolescentes y jóvenes, a las que
desplazarse fuera de casa es muy difícil
Venimos diciendo que el solicitante únicamente debe ser convocado personalmente una
sola vez cuando sea imprescindible. La comunicación es lo que sobra hoy. Por ejemplo en
una pantalla de la computadora en la oficina municipal o bancaria de su barrio.
La informática, justamente es la herramienta de elección para la agilidad. Padece problemas
en la autenticidad y permanencia del texto a lo largo del tiempo, pero no son insolubles.
Hay que distinguir los casos. Aquellas iniciativas para las que resulte inconveniente el
soporte informático pueden utilizar recursos convencionales. Son la excepción.
La Informática permite enviar simultáneamente –o con una secuencia rápida- la solicitud
del iniciador a cada uno de quienes deben emitir su opinión o dictamen, acelerando
increíblemente los tiempos, sin incidir en la garantía de autenticidad ni en el sigilo de la
tramitación, cuando se requiere.

11.2. La opresión anónima y la flexibilidad culpable

11.2.1. El anonimato de la autoridad.

Max Weber da importancia a la impersonalidad: “Interesa el cargo, no el individuo que lo
desempeña”. Con esto pretende la equidad porque cree evitar el amiguismo, pero abre la
puerta a los demonios que luego nos mostraron Kafka, Zamyatin y Orwell. En las obras de
estos autores, la Burocracia es el paradigma de un poder omnipresente, pero invisible,
escondido en los miles de pliegues de un organigrama laberíntico. Los habitantes (no
ciudadanos) son individuos sumergidos en una neblina que habla, amenaza y ordena.

66
La imagen lúgubre de la Burocracia en las obras de estos tres autores proviene de la
insensibilidad impersonal. Los protagonistas se sienten ante una pesada reja que los
contiene en una celda y les impide el paso. Buscan la salida y no logran encontrar a quien
tiene la llave. Hay un poder difuso, lejano, inalcanzable, pero capaz de jugar con su destino
sin razón aparente o lógica. Se dan contra una escalera jerárquica en que ningún empleado
o funcionario del escalafón es quien ha decidido su prisión, sin embargo todos están
encargados de mantenerlo en ella.
La Burocracia de la que hablamos es la antítesis. No se toleran pliegues. El autor de la ley y
cada uno de los que la imponen son responsables personalmente, para bien o para mal. Si se
hace preciso algún momento de secreto, se determina la confidencialidad de los
documentos relacionados que, en el plazo más breve posible, serán abiertos a la difusión.
La Burocracia, por otra parte defiende la intimidad de las personas en su carácter de
individuos, y de las familias, pero no en cuanto funcionarios o actores de servicios a la
comunidad. Véase 15.3.
En nuestra vida iberoamericana hemos padecido algo análogo a la opresión anónima
durante las dictaduras militares.
11.2.2. El extremo contrario. La flexibilidad culpable
Es el caso de los requisitos elásticos o de goma. Está mandado presentar el documento de
identidad original, el policía lo ha detenido por una infracción, sin embargo, el sospechoso
presenta una fotocopia gastada por el uso, de su identidad, o se excusa “me lo robaron,
tengo mucho apuro, por favor, déjeme ir”. Y el policía piensa que la norma no rige en este
caso (o acepta un regalito) y lo deja ir. Luego se descubre que era narcotraficante. Un caso
análogo: se designó, para trabajar en un hospital, a un falso médico que no presentó su
diploma original, “mañana lo traigo”-alegó-.

11.3. El arte de aplicar la Burocracia

He ahí los dos extremos de la crueldad impersonal y del facilismo descuidado. En el medio
hay casos como éste: Boris Becker, tenista conocido, llega para jugar a la cancha de
Wimbledon. Es su partido programado, pero se presenta sin su documento de identidad. El
encargado del ingreso le dice: “Yo te conozco y sé que tienes que jugar, pero es obligatorio
presentar el documento”. Debe ir a traerlo.
La Burocracia, como profesión que es, exige al profesional que actúe según su juicio, del
mismo modo que el ejercicio del Derecho, la Medicina y la conducción de vehículos
requieren la prudencia, la justicia, la oportunidad de la solución en un contexto dado.
Ya se dijo también que los que día por día aplican la normativa en cualquier campo de la
administración descubren desfasajes u obsolescencias de las reglas o requisitos. Esto ha de
combatirse como la mala hierba en un cultivo.
Los modos de combatirlos son:
- Estableciendo las normas como se dijo en 10.2. al nivel jurídico más accesible
a actualizaciones que se pueda, sin restar jerarquía y fuerza de aplicación.
- Adelantándose o siguiendo muy de cerca las variables en la tramitación o las
advertencias de quienes tratan directamente a los ciudadanos que acuden a sus
ventanillas o a los déficits y delitos denunciados por los medios de comunicación
masivos o especializados
- En el lapso más breve posible hay que sentarse a consensuar una nueva regla o la
corrección del punto que se ha convertido en trampa para los que gestionan.

67
Valga repetir ahora que Burocracia no es
administrativa ni un capricho, es la red de
movimiento expedito de todos los habitantes
profesionales formados en la especialidad de
ciudadanía los reconozcan.
68
la reacción a una inesperada novedad
autopistas y vías férreas que permite el
en el ancho mundo del s XXI. Necesita
la Burocracia y que el Estado y toda la
 PAGINA ILUSTRATIVA

Renovar el pasaporte, por Joan Chiswell

Señor Director:
“La carta de la señora Oriani ,publicada en La Nación del 26 de julio, me hizo
recordar mi experiencia en la ciudad de Córdoba el pasado 16 de julio.
“Como ahora no se puede hacer el trámite de renovar el pasaporte en el
destacamento local de la Policía Federal (lo que era posible hace pocos años)
yo, una señora de 91 años, tuve que viajar a la Capital en ómnibus,
acompañada por una amiga ya que no puedo viajar sola por encontrar difícil
subir y bajar escaleras.
“Como no sabía que el horario de atención en la comisaría era de 8 a 12,
llegamos unos minutos después del mediodía y encontramos la puerta cerrada,
pero nos atendió correctamente un policía de guardia que nos informó que la
renovación del pasaporte costaría $130 y que tardaría 4 a 5 meses para
completar y entregar el renovado documento, que está en excelente condición,
pareciendo nuevo, ya que viajé solamente dos veces en los cinco años de la
emisión de dicho documento.
“¿No le parece injusto que una anciana tenga que hacer un viaje de ida y
vuelta para renovar un pasaporte que se vence en 5 años y tenga que pagar
semejante suma para renovarlo, cuando está como nuevo y cobro una
jubilación miserable?. Finalmente, me volví sin el documento”.
Carta de los lectores del Diario La Nación. Domingo 1° de agosto de 2004

69
 4ª. Parte

TEMAS TEÓRICOS:

POLÍTICA Y APLICACION

Introducción a la 4ª. Parte

La Burocracia se compromete aquí con campos que rozan lo jurídico y

entran decididamente en asuntos de política participativa, con los cuales la
Burocracia tratará enfermedades actuales de nuestro país y de otros de
Iberoamérica.

70
 Capítulo 12

Mayorías y minorías sociales

12.1. Ubicación semántica

La democracia podría definirse como: Sistema de vida en sociedad regida por la mayoría,
en un ambiente de participación y respeto mutuo con las minorías.
Veo tres acepciones para el término mayoría:

12.1.1. Definiciones
Mayoría Cuantitativa: Es el sector de la sociedad que cuenta con el número mayor de
electores de su lado, sea cual sea ese número. Ejemplo: Si el número de votantes es de 100
y los resultados son 34;33;33, gana el de 34 votos.
Mayoría Jurídica: Es la mayoría que reúne mayor cantidad de votos computados según la
determinación legal de su sistema electoral. Ejemplo: En régimen de elección indirecta son
elegidos representantes para que ellos sean los verdaderos electores del presidente. Para
ello cada circunscripción elige un número proporcional de representantes según la
población de esa circunscripción. El sector de esa circunscripción que gana se lleva todos
los votos y desaparecen los partidos minoritarios. En la asamblea puede haber más electores
de un partido que numéricamente había obtenido menos votos en toda la nación, porque el
triunfo se da al candidato que cuenta con mayor número de representantes.
Otro ejemplo es la elección por ley de lemas en el que un partido puede presentar múltiples
candidatos con lemas y propuestas diferentes. Mediante esta estrategia el partido recibe más
votos que los demás y los atribuye al lema más votado. De ese modo el elegido no suele
tener la mayoría de los sufragios, dado que todos los que votaron al candidato B
transfieren sus votos al candidato A, y quedan engañados.
Mayoría Absoluta: Es la sección del conjunto que convoca más del 50% del electorado. Si
ningún conjunto llega a esta proporción se habla de primera minoría y no de mayoría y es
necesario realizar una segunda vuelta entre los dos más votados para obtener la mitad más
uno de los sufragios.
Simétricamente se dan tres definiciones para minorías.
Minorías Cuantitativas: Son las porciones de la sociedad que no cuentan con un número
igual ni superior que el sector de la mayoría.
Minorías Jurídicas: Son los conjuntos de electores que –sea cual sea su número de
adherentes- no reúnen las condiciones numéricas para proclamar a sus candidatos como
ganadores.
Minorías Absolutas: Son los sectores que no superan el 50% del total aunque hayan
recibido más votos que los demás conjuntos electorales. Se escalona como 1ra, 2da, 3ra
minorías.

12.1.2. Términos relacionados

Mayoría cualificada: es cualquiera de las tres mayorías arriba mencionadas cuando se
selecciona a los electores mediante normas burocráticas que actualmente son
anticonstitucionales por ejemplo ser varones y propietarios de un capital estipulado.

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Partido único: Fuera de la democracia, es el régimen de gobierno que se apoya en un
partido excluyente y no están permitidos otros. No sólo es partido único, sino que carece de
elecciones internas. Los sucesores del presidente son designados por él a modo de
“delfines” de las cortes monárquicas. En los niveles superiores del Poder Ejecutivo las
elecciones son una pantomima. En escalafones inferiores de alcaldes, dentro del partido
único, caben algunas opciones, si son potables para el jefe.
Atención: Dentro de las democracias pueden enquistarse partidos políticos, sindicatos,
colegios profesionales y otros que practican la Burocracia de partido único, disfrazado por
las condiciones inaccesibles que imponen los requisitos para ser elegido, por ejemplo: No
puede participar en la lista para secretario general quien no se ha desempeñado diez años en
la Comisión Directiva.
Lista única: No es democrática ni conviene, puede concebirse transitoriamente por causas
legítimas, ejemplo, la reconciliación después de una crisis.

12.1.3. Qué relación se da entre la Burocracia y las mayorías y minorías.

La Burocracia necesita disponer de una amplia visión de la realidad de mayorías y minorías
con el fin de ubicar cada caso en un lugar dentro del tema, pero con sus particularidades. Es
la manera de distribuir derechos y obligaciones con justicia, dentro de todo un contexto.
Las normas aisladas y decididas para resolver casos en el momento en que se presentan se
entrecruzan, dejan lagunas no estudiadas y carecen de coherencia. Con frecuencia son
injustas y aún corruptas. Los escenarios que traigo a este ensayo son:
- Mayorías y minorías sociales
- Mayorías y minorías en el campo político
- Enfermedades de mayorías y minorías en la vida democrática

12.2. La sociedad, mayoría y los Tres Poderes, minoría

En democracia, la soberanía reside en el pueblo (art. 37 de la Constitución) y la mayoría es

quien decide, pero se expresa por representantes. A ellos se les entrega el poder, un poder
repartido y balanceado con el expreso objetivo de que no se halle en las manos de una sola
persona rodeada por su claque o corte de aduladores ni por una oligarquía.
Aunque frecuentemente nos quejamos de que en los organismos “hay más caciques que
indios”, el conjunto de los servidores elegidos por la comunidad –poderes Ejecutivo y
Legislativo- y de los funcionarios del Poder Judicial y Ejecutivo designados para tareas que
requieren especialización, por los miembros elegidos, constituyen una exigua minoría
frente a la sociedad.
Toda la jurisprudencia –Constitución, leyes, sentencias y códigos- trata y define la relación
del Gobierno con el pueblo y viceversa. Quizás se sienta una laguna en el estudio de la
articulación de la sociedad con el equipo gubernamental, es decir, el juego entre la mayoría
algo amorfa de la civilidad y la minoría más orgánica y más corporativa de los Tres Poderes
del Estado.
La minoría que constituye el Gobierno tiene como función monopolizar el ejercicio del
poder y la fuerza, -según la formulación clásica de Max Weber- a fin de ordenar los
intereses dispersos y contrapuestos que bullen en toda comunidad y de relacionarla y
defenderla, mediante su política exterior.
Esta “suma del poder” debe ser colocada en su autopista que cumple la siguientes
especificaciones:

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- Que los candidatos sean elegidos mediante elecciones primarias por la ciudadanía y
para un período perentorio.
- Que se sometan a la Constitución y las leyes igual que los demás habitantes.
- Que desenvuelvan su actividad divididos en Tres Poderes que mutuamente se controlan.
- Que mantengan las libertades básicas de los ciudadanos y sus instituciones y derechos –
de opinar, poseer bienes, crear e inventar lo que no está prohibido ni causa perjuicio-
Sin estas características, la minoría gobernante pierde legitimidad y se convierte en un
quiste que ha de ser extirpado en las próximas elecciones o poniendo en movimiento las
funciones de control de los Tres Poderes.
En los momentos de la historia en que “la gente” se siente representada, la mayoría se
incorpora al gobierno y le transmite su entusiasmo, bailan de a dos. El país o la comunidad
municipal están capacitados para grandes empresas. Es siempre un fenómeno transitorio.
Cuando perdura, es sospechoso de manejos ilícitos de masas, puede encerrar trampas. Se
solicita una aguda Burocracia que dé aire a las minorías como agentes lúcidos en el
torbellino del fervor espontáneo de las mayorías.(Véase 12.4.)
Hay situaciones de enfrentamiento por malestar generalizado o por un suceso que la
comunidad no está dispuesta a digerir. La Burocracia moverá los contrapesos de los otros
dos poderes. La democracia requiere de modo imprescindible el juego independiente de
legisladores, jueces y Poder Ejecutivo. En las crisis, la acción de dos de ellos –o de uno
bien encaminado- puede resolver, por rutas institucionales, la situación problemática.
Si ellos fallan, porque trabajan como un poder único –un Ejecutivo absorbente que anuló a
los otros dos- no hay recursos institucionales dentro de la nación para volver a la autopista
de la vida republicana. (véase 15.5.)
En 14.1.1. visitaremos el clientelismo, totalitarismo con cáscara democrática.
Muy relacionado con esta reflexión está el tópico que he llamado “alarmas de la
democracia” (15.4.). Donde se habla de recursos o estrategias para no llegar a explosiones y
choques dentro de la comunidad o entre pueblo y gobierno.

12.3. La minoría de hoy frente a la mayoría de mañana

El articulo 41 de la Constitución Nacional dice: “... para que las actividades productivas
satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de generaciones futuras...” y en el
segundo párrafo “Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización
racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la
diversidad biológica, y a la información y educación ambientales”.
En la escuela se estudiaba en la década de 1930: “La Argentina está poblada por 3 millones
y medio de habitantes, con un promedio de 4 habitantes por km2”. Ahora somos 30
millones, y en 2035.... La minoría de la primera década del s XXI está atacando a la
mayoría de la cuarta década en adelante, cuando sean 50 millones.
La Burocracia debería estimular una jurisprudencia no sólo desde el punto de vista
ecológico mencionado en el articulo 41, sino desde una visión de justicia patrimonial.
Para los ferrocarriles, nuestros abuelos de principios del s XX quemaron y talaron las
mejores maderas de Chaco y Misiones, con destino a los durmientes y al combustible de las
máquinas a vapor. Nosotros seguimos liquidando sin una reforestación creíble esas mismas
selvas, más el tesoro de quebrachos colorados de Santiago del Estero. El cultivo de la soja,
impuesto apresuradamente y sin intervención de una planificación agrícola-ganadera no

73
sólo ha desforestado, si no que ha absorbido tambos. Nuestros hijos están tomando leche
importada y los nietos comprarán carne vacuna y cueros a Brasil y maíz, a Paraguay.
En la cuestión de enseñanza-aprendizaje, Argentina está perdiendo trenes, entretenida en
las pugnas entre la ausencia de política educacional acertada y las huelgas constantes por el
nivel de los salarios. Nuestros nietos importarán profesores y maestros de Colombia,
Méjico, Brasil y Chile.
Casi todas las huelgas rebajan el patrimonio que estamos dejando a nuestros nietos. La
CGT, que entre 1982 y 1986 paralizó 13 veces al país y consiguió derribar al presidente,
nos dejó empobrecidos, nos empujó a dos híper inflaciones y perforó la cultura del trabajo,
que sigue aún en ese estado. (ver 14.3.2.)
Nosotros, en los albores del s XXI cargamos la pérdida que ellos nos dejaron. Y la
Argentina de hoy es mayoría, con relación a los habitantes de aquellas fechas. La fuerza
corporativa de 2005 parece desconocer la dimensión del daño que produce a las futuras
generaciones y que, en última instancia recaerá en la misma corporación que la produce. El
gremio de los cerveceros –que era el convocante de las 13 huelgas- ahora está
empobrecido, en un país que ellos ayudaron a declinar. Por favor, argentinos, miremos al
largo plazo (ver 5.1.4. y 20.2.2.)
Nuestra minoría traspasará a la mayoría de la segunda mitad del s XXI un patrimonio en
baja, aunque nuestro gremio gane todas las huelgas de esta década y la próxima. ¿Habrá
algún sindicato al que le interese esto?
La Burocracia que vengo proponiendo sentirá la obligación de promover la conciencia de
que nuestra minoría tiene que enriquecer y no depredar el patrimonio por la miopía de
nuestras rencillas y por no haber sabido elegir autoridades honradas e inteligentes.
Un anécdota: Un maestro le dijo a su sobrina que se empeñaba en casarse con un novio
violento. –Tu madre, tu padre y yo no tenemos ningún título para intervenir en tus
decisiones, pero sí tus hijos que hartos de palizas y vida de infierno te echarán en cara
¡Cómo elegiste este padre para nosotros!. Cuando votamos un presidente o gobernador
porque nos dará un cargo o nos regalará una jubilación de privilegio, estamos guardando
basura (¿pólvora?) en el patrimonio que dejamos a nuestros hijos menores y a los nietos.

12.4. Las multitudes callejeras como minorías

La Plaza de Mayo de Buenos Aires, es un símbolo de multitudes en Argentina. Es

impresionante un pueblo que sale a la calle a clamar por sus derechos. ¿son mayoría o
minoría?
Una plaza llena de ciudadanos, casi siempre es una minoría. Es imprudente considerarla
habilitada para decidir masivamente en el instante, porque actúa bajo una pasión, con un
interés inmediato y no da lugar a diálogo y exposición de los posibles resultados y
consecuencias a mediano y largo plazo. La justicia está ausente sustituida por la venganza,
y la previsión, por la pulsión irreflexiva.
Las asonadas populares son minoría comparadas con la sociedad de la que proceden, aún
suponiendo que los ausentes son por lo menos el triple de los presentes, ya que muchos no
asisten pero coinciden con ellos y los apoyan.
No pueden ser, a pesar de eso, considerados representantes de la sociedad. Esta prohibido
explícitamente en el articulo 22 de la Constitución: “El pueblo no delibera ni gobierna sino
por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución. Toda fuerza

74
armada o reunión de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione a nombre
de éste comete delito de sedición”.
En el mundo mediático y virtual de la TV, las imágenes dan vuelta al Planeta y eso les
otorga una resonancia muy superior al número de participantes. Recordemos la incidencia
de la “guerrilla” zapatista del Comandante Marcos, en México. Casi sin disparar, puso a la
opinión mundial de su lado. El Gobierno hubo de atender –mal de su grado- sus
reclamaciones. En la onda de traer ejemplos, no podemos pasar por alto la plaza de
Tiananmen, en Beijing.
Las plazas llenas, prescindiendo de la masa humana, pueden ser un primer paso hacia la
violencia que podría encenderse como en un polvorín.
La Burocracia poco puede sugerir frente al hecho ya constituido. Hemos venido hablando
de medidas para llamar la atención y prevenir situaciones de violencia. (ver 15.4.)
Cabe comentar que las multitudes en las plazas responden a simplificaciones que suenan
evidentes y taxativas: “¡Con la patria o con los traidores!”. “¡Que se vayan todos!”.
“¡Queremos a Perón!”. Los nudos de la conmoción popular son complejos y la multitud los
quiere cortar de un tajo. Si se toman como válidas las decisiones surgidas al calor del
momento van a quedar más puntas sueltas que las que había. Eso sucedió, cuando renunció
repentinamente De la Rúa.
Las multitudes pueden ser convocadas con métodos populistas y clientelistas. Un orador
carismático es capaz por tanto de encender las mentes hasta llegar al incendio o de
tranquilizar y conducir la muchedumbre a una acción concentrada más permanente. De
todos modos lo que tienen de potencia momentánea les falta de reflexión, programación y
capacidad de construcción.
El Derecho y la política no pueden guiarse por arrebatos masivos, sí entenderlos,
interpretarlos y traducir el mensaje para poner en acción los propósitos sanos de la
movilización. Hay que hacer ver al pueblo la complejidad de los factores que se enredan en
los pliegues de la realidad.

12.5. Minorías marginadas

La marginación proviene de algún tipo de minusvalía que se atribuye o padece algún grupo
humano.
-Por el barrio en que vive, donde nadie es propietario del terreno que habita.
-Por su real o presunta ignorancia.
-Por ser extranjero o de cultura y religión ajena a la comunidad.
-Por discapacidad física o edad avanzada.
Lo primero que puede aportar la Burocracia es definir lo que ha de tomarse como
discriminación, tema que estudiamos en otro lugar. (14.5.)
El Estado y su Burocracia han de tender puentes constantemente hacia la minusvalía.
Vayan ejemplos.
En los barrios marginales faltan servicios y documentación en regla para sus habitantes. Si
se regulariza -mediante el registro de las familias y exigiendo un pago accesible a ese tipo
de vecinos- el servicio o un servicio transitorio de agua, energía eléctrica y tendido de
cables con iluminación. Si enseguida se abre un dispensario que registra a los niños, madres
embarazadas y enfermos, y se lleva control de asistencia a la enseñanza y secundaria, la
marginación prácticamente desaparece.

75
Estas medidas han de ser tomadas desde los primeros momentos de la ocupación, antes de
solucionar el problema básico que es la propiedad del suelo.
La manera de planificar, según los casos, el asentamiento, el desalojo o traslado requiere
conocer y tener registrada la gente y sus características.
La Burocracia actual, que espera que las cosas se arreglen solas, deja crecer la
marginalidad. El registro temprano, a partir de la instalación de luz y agua, del dispensario
y la asistencia a la escuela, no produce costos. Se obtiene mientras se dignifica a la gente
que pagará su luz y agua aun cuando sea con tarifas subvencionadas, enviará sus hijos a la
escuela y recibirá instrucción para evitar la maternidad adolescente, el aborto y decidir la
planificación de familias sustentables.
Hay estudios que indican que el apego a una propiedad inmueble es un recurso para elevar
el nivel de vida democrática de la mayor parte de los marginados suburbanos. Añadamos
que la vida en un escenario urbanizado convoca al 80% de las familias a una vida ordenada,
de la cual muchos provienen por haberla vivido en la pequeña ciudad o la casa rural donde
pasaron la infancia.
Si, por el contrario, se deja crecer la ocupación desordenada y adquiere el arraigo ilegal de
una década, la resistencia a soluciones se vuelve definitiva y es menester aplicar medidas
forzadas que si no son incompletas, son violentas. Además se ha grabado en la cultura de
esos vecinos una auto marginación activa. Nadie que no pertenezca al barrio puede entrar,
menos la policía, a no ser armada y agresiva.
La marginación se institucionaliza porque los de fuera desconfían y acusan al sector, de
aguantadero para delincuentes y los delincuentes que se refugian en esos barrios se oponen
a toda incorporación a la vida ciudadana.
La Burocracia debe crear normas para que desde el principio las familias que ocuparon sean
atendidas como ciudadanos dejando a salvo, bajo paraguas, los problemas jurídicos. Mirar
para otro lado es depositar la semilla de problemas sociales muy graves para nuestros hijos,
como algunos de los dolores de cabeza que hemos heredado nosotros.

12.6. Minorías indígenas

El territorio de las Provincias Unidas del Sud no fue sede de civilizaciones políticamente
organizadas como las de los aztecas o incas. Nuestro caso es el de comunidades sedentarias
o semi nómadas , sin ciudades.
No conozco una legislación orgánica y totalizadora del tratamiento a las comunidades, sus
territorios, religión y costumbres, en Argentina. Sería bueno que ocupara un espacio en el
área normativa general de mayorías y minorías.
La Constitución Argentina en su art. 75 inc. 17. establece “Reconocer la preexistencia
étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y
el derecho a una educación bilingüe e intercultural, reconocer la personería jurídica de sus
comunidades y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente
ocupan...”
La Burocracia debe tender a dar cuerpo a estas nobles generalidades, convocando a una
normativa orgánica.
Dos son los aspectos a contemplar: Los derechos y la relación de comunidades que deseen
vivir como tales, con el Estado y la vida democrática, es decir, participando de los servicios
de salud, educación y policía. Y la recepción normal de cualquier individuo indígena
argentino que se integre laboralmente a la vida ciudadana.

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 PAGINA ILUSTRATIVA
La tragedia de Once y nuestra adolescencia
“... La todavía hipotética salida del default no será el fin de nuestros problemas, si no apenas el comienzo de
un camino, que, para ser exitoso deberá conducir a reformas estructurales, serias y a cambios en la sociedad
que dejen atrás la cultura del facilismo y la desidia a expensas de otra cultura, basada en el esfuerzo y en la
responsabilidad.
Los ejemplos de nuestra cultura de la desidia abundan:
• Durante 2004, el 70% de los niños en edad escolar del país no tuvo el mínimo de 180 días de clases
establecido como meta por el Estado.
El Ministerio de Educación sugirió que en el verano se recuperaran la clases perdidas, pero ese
intento chocó con la resistencia de docentes y de no pocos padres.
• En el año que acaba de concluir han muerto alrededor de 11000 personas en accidentes de tránsito en
la Argentina, un número significativamente mayor al de muertos por acciones delictivas. Sin
embargo no parece haber mayor preocupación en la sociedad, por esta cuestión.
• El año también terminó con un 14% de la población Argentina subalimentada, pese a que 2003, tras
la campaña liderada por organizaciones no gubernamentales, se sanciono la ley referida a El
Hambre Más Urgente, para paliar el drama de la desnutrición.
Para algunos analistas, como Rosendo Fraga, es el déficit de compromiso ciudadano la causa central
de que la política no funcione bien. “Basta recordar que el año 2002 en lo peor de la crisis, dos
tercios de la opinión publica se manifestaban de acuerdo con la frase “que se vayan todos”. Sin
embargo, un año después, en más del 90% de los distritos triunfaron los oficialismos”, expresó. Para
otros los constantes malos ejemplos de la dirigencia política cunden en la sociedad y siembran más
desaliento.
He aquí sólo algunos ejemplos de la desidia política.
• Las continuas promesas incumplidas de una reforma política, que dan cuenta de que los dirigentes
políticos, incluyendo a quienes integran el actual gobierno nacional, asumieron la retórica de
aquellos que los amenazaban para poder seguir reproduciendo su propia lógica funcional y conservar
los privilegios de una corporación. En otras palabras proclamaron un cambio para que nada
cambiara.
• El insistente afán por concentrar poder antes que por transmitir autoridad y respeto. Un ejemplo está
dado por los superpoderes, facultad que Roberto Cachanosky definió brillantemente como un
invento Argentino para decir que estamos en democracia pero que el Ejecutivo puede comportarse
igual que en una dictadura, disponiendo de algunos recursos del contribuyente como mejor le plazca.
• La tendencia gubernamental a hacer prevalecer ciertos mensajes demagógicos por sobre lo que se
debe hacer. Un ejemplo muy gráfico puede apreciarse en la frecuente negativa de las autoridades
nacionales a mantener el orden publico ante cualquier protesta de piqueteros que impidieran la libre
circulación de personas y de vehículos en la vía publica, con el argumento de que “no hay que
judicializar la protesta social”. En todo país serio, aquel funcionario que no judicializa la protesta
social que amenaza el orden público es pasible de ser juzgado por incumplimiento de sus deberes.
• La inexplicable continuidad de leyes y decretos secretos, junto con gastos reservados de los que no
se rinde cuenta ante nadie, tales como los $600.000 diarios de la Secretaria de Inteligencia (SIDE)
cuyo destino es un misterio para cualquier ciudadano común.
La mezcla de desidia social y política tuvo un corolario perfecto en la tragedia de Once, donde se
conjugaron la ineficacia de las autoridades locales para velar por el cumplimiento de elementales
normas de seguridad y la irresponsabilidad tanto de quienes sólo se preocupan por lucrar como de
quienes creyeron que jugar con fuego no entrañaba peligro alguno”.

Fernando Laborda. La Nación. 2 de enero del 2005. p 27

77
 Capítulo 13

Mayorías y minorías en el campo político

13.1. Mayorías y minorías en las elecciones

A escala nacional, provincial / estatal o municipal, partidos políticos, sindicatos, mutuales,

cooperativas, asociaciones, colegiaciones, organizaciones civiles y en organismos del
Estado, las instituciones dicen regirse “democráticamente”.Todas suelen funcionar con
cuidadas normas burocráticas para el momento de votar.
La Burocracia debe poner en claro los pasos y momentos por los que transitan las
elecciones antes del acto de elegir, que es sólo el pico del iceberg.
Las elecciones constituyen un juego complejo de etapas. Como los prestidigitadores, los
políticos tramposos se esmeran en el momento del sufragio, cuando ya tienen contaminado
todo el proceso y asegurada la supervivencia de las cúpulas (léase la gerontocracia) de los
partidos en pugna.
Mostremos a los estudiantes de Burocracia algunos de los momentos frágiles, para que no
se regodeen con el mecanismo de los reglamentos que rigen únicamente el acto físico de
sufragar.
Las elecciones pretenden la representatividad máxima de las personas elegidas,
precisamente para que sean representantes de los electores en el grado más alto posible
(representatividad 100% es utopía).
Examinemos los pasos que requieren las elecciones:

13.1.1. Sistema Electoral y normativa acertados

Un vistazo a la legislación:
Hay tres puntos de máxima distorsión y que deben prevenirse mediante leyes y una
maduración sicológica de los electores para que haya participación democrática.
Si nuestra vida civil de halla encerrada en vicios tales como el clientelismo, el populismo y
las fuentes de financiación contaminadas, hemos perdido la democracia o estamos en un
gobierno totalitario, o hemos encontrado la felicidad infantil de vivir bajo la tutela de Papá
Noel que nos regala el trabajo, la casa, la jubilación y “únicamente” nos cobra la renuncia a
nuestra creatividad y libertad. Una normativa se dedicará a los pliegues, rincones y trampas
que se usan para llevar el agua de los sufragios al molino de los que persiguen el poder a
cualquier precio.
Enumeremos la manipulación del sistema electoral en cualquiera de sus costados:
- El cambio de fechas buscando el efecto arrastre de un caudillo convocante.
- Diseño de circunscripciones electorales caprichosas que aprovechan distritos más
importantes.
- La mezcla de publicidad de los actos de gobierno –pagada con dineros públicos- con la
propaganda del partido y su candidato.
- La elección del candidato es efectuada por el caudillo o la cúpula del partido
- El cómputo de votos por lemas y no por candidatos.

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- Los políticos crean una cada vez más amplia clientela de pobres a quienes
subsidiar para obtener votos cautivos. Donaciones para captar votos.
- Los padrones no han sido actualizados.
- Despliegue de propaganda e inauguración de obras a veces de dudosa calidad o aún
inconclusas.
- Fuentes de financiación atan las manos del candidato.
- Pactos o alianzas de partidos que carecen de coincidencias programáticas,.
El sistema electoral indirecto supone que la elección directa es impracticable (como lo era
el s XIX y parte del XX) por las distancias para ir a votar y para reunir las urnas y por el
número de electores dispersos. Estos motivos no existen hoy y sí continúa sintiéndose la
paradoja de que no es la mayoría real quien decide, sino una regla convencional artificial.
Esto es así aun cuando los Estados Unidos mantengan esta práctica de los “padres
fundadores” del s XVIII
Más clara transparente y difícil de falsificar es la expresión directa de los electores.
Listas sábana son las que, debajo de uno o dos nombres prestigiosos o conocidos alinean
decenas de candidatos digitados por el caudillo del partido. Con estos cargos se pagan
servicios, se da trabajo a parientes y amigos y se asegura la continuidad de la gerontocracia
con su línea de conducta y pensamiento a lo largo de décadas.
Cada uno de los que hayan de integrar estas listas tienen que ser propuestos separadamente,
mediante una compulsa de ciudadanos, sea porque van a representar una circunscripción o
un estamento de la institución, o por otro motivo.
A su vez los electores que los votaron deben controlar la calidad del servicio que sus
elegidos –ya en funciones- prestan a la comunidad, y su actitud ética y laboral. Muchos
electores pretenden usarlos como puerta trasera para gestionar mercedes para sí y su
familia. Ahí tenemos, desde otro rincón, un peligro de turbidez.

13.1.2. Constitución un Poder Electoral independiente

Dotado de ética y nivel de poder suficiente para la autonomía que precisa, es el segundo
paso
“Si la sal se vuelve insípida, con qué la vamos a salar”. Si la junta electoral favorece a un
partido o carece de idoneidad porque es débil, influenciable ignorante del Derecho y los
derechos civiles, a la autopista de la elección le falta toda la señalización.
La Burocracia establecerá reglas para seleccionar las personas y munirlas de atribuciones
suficientes para desbrozar el camino de presiones, influencias o lobbies políticos,
económicos, religiosos, sindicales y de cualquier tipo.
La meta de las elecciones –venimos diciendo- es la representatividad que se traduce en
renovación, rejuvenecimiento y mentes actualizadas. En la selección de personas para la
Junta, han de participar: Consejo de la Magistratura, Facultades de Derecho, Colegio de
Abogados y partidos políticos. Muy lejos han de hallarse los poderes ejecutivo y legislativo
que únicamente designarán a los seleccionados y proveerán recursos de personal,
equipamiento informático y de comunicaciones, y dinero.
Si el Poder Elector no cumple cabalmente su función, la democracia pierde confiabilidad y
hasta puede invalidar el acto eleccionario en la opinión local e internacional.

13.1.3. Elecciones primarias:

79
Para que los candidatos a los cargos electivos sean representativos de las bases, los
precandidatos han de surgir de grupos de electores no limitados por cortapisas arbitrarias.
Unos pocos requisitos adecuados al cargo y nada más.
Si los candidatos son delfines del jefe del partido o impuestos por la cúpula, la elección
está viciada. El sufragante elegirá al representante del líder o de la cúpula. Todo lo que
venga después se halla irremediablemente contaminado. Puede ser un buen gobernante,
pero carece se representatividad en el origen. Está sospechado de continuismo y
gerontocracia. Nada tengo contra los ancianos. Sí contra los que han conformado una
claque a su derredor.
Las normas burocráticas que han de imponer la existencia y los métodos permitidos para
esta elección primaria o interna en los partidos políticos de Argentina son consideradas
opcionales y soslayadas sin remordimiento ni protesta publica y –lo que es más grave- sin
objeción de la Junta Electoral. Nada digamos de los sindicatos, asociaciones, mutuales,
colegiaturas, etc.
Este salto de una norma, esta falta de representatividad suele ser justificada porque el
gobernante recién elegido en su primer año de gobierno obtiene altos índices de consenso
público y todos deseamos que “le vaya bien para que a todos nos vaya bien”. Es imposible
saber si el delfín de líder fue mejor de aquel a quien la gente hubiera seleccionado, pero es
seguro que hay un gusano en el corazón de la democracia. No suele advertirse que los
partidos políticos se vuelven anacrónicos al ritmo del jefe que impone herederos.
Cuántas veces circula en los medios de comunicación la pregunta: Porqué los jóvenes no se
interesan en la política y cuál es el motivo del desinterés por votar. La respuesta no debía
ser un misterio. Precisamente es que no nos sentimos representados votamos nuevamente al
presidente anterior con otro nombre apoyamos al que “ya fue”. De dónde extraeremos
pasión por él y su ideario si pertenecen a otra época, con otras preguntas y situaciones.
Jóvenes de entre 20 y 35 años, me contaban : Nosotros nos acercamos a tal partido , se iba
formando un grupo, ofrecimos hacer una tarea en bien de la población, los políticos
tomaron nuestra sugerencia y se la dieron a una empresa que les cobró lo que nosotros
habíamos ofrecido gratis. Por supuesto los jóvenes supusieron que era un negocio para
alguien y se abrieron.
Uno de los primeros pasos que propone este escrito es cumplir elecciones internas puras en
todos los partidos existentes y aceptación sin engaños de nuevos partidos que reúnan
condiciones lógicas para entrar en la lid democrática. Este primer paso oxigenaría el campo
político. Quizás no en la primera vez que se aplique –requiere aprendizaje- pero sí con el
ejercicio repetido..

13.1.4. El acto de sufragar.

En Argentina no suele haber problemas. Está instalada la cultura de este acto que es
importantísimo en la cadena que conduce a la limpieza del comicio, pero que, como se
desarrolla muy a la vista de todos se cuida con esmero.
Nos enorgullecemos de esto, no obstante, si los pasos anteriores y posteriores están
contaminados, el comicio es una bella comedia doblemente mala porque la gente cree que
la representatividad se encuentra asegurada y la verdad es que se ha votado la continuidad
de lo viejo y corrupto de la política.

13.1.5..Traslado y recepción de las urnas y actas.

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Las Fuerzas Armadas y el correo oficial, en Argentina siguen una rutina aceitada. Interesa
sobremanera la rapidez en este trámite. Las demoras conspiran en contra.

13.1.6. Resolución de problemas y confirmación o rectificación de las actas y sus datos.

Estas dos actuaciones dependen sobre todo del segundo paso. Si la Junta o Poder Electoral
es un organismo serio y confiable, la votación como tal, lo será.
Resumiendo. El objetivo de los sufragios en la democracia es obtener servidores públicos
que representen a los electores y sus intereses. El cuarto paso y los siguientes constituyen la
parte visible y controlable. En Argentina, se han olvidado los pasos 1, 2 y 3, por lo tanto la
Burocracia debe enderezarlos, sin descuidar ni perder lo ya adquirido.
Sin la pureza de las elecciones primarias volcadas en sistemas correctos, la democracia está
carcomida, la gente descree y pide a ciegas: “Que se vayan todos”, para luego no encontrar
personas con las que sustituirlos.

13.2. Los partidos políticos y la mayoría social

Los partidos políticos son imprescindibles (art. 38 de la Constitución) pero no basta que
existan, deben funcionar correctamente. Ellos, que deben ser paladines de la rotación en los
niveles de gobierno, frecuentemente se niegan con argucias variadas a ejercitar esta
rotación en su interior.
Los partidos deben salir a la intemperie, las mentes jóvenes y los que aportan ideas nuevas
son los que dan vida. El benemérito caudillo o líder fue bueno en su tiempo precisamente
porque inyectó aportes inesperados. Ahora, él y su círculo no permiten que otros pongan
sus innovaciones a prueba, y desean que los nuevos candidatos se comporten como acólitos
del venerable, no como imitadores del líder cuando era joven. Este continuismo no sirve al
país y desanima a los jóvenes y a los votantes independientes.
Otro punto que debe ser regulado a partir de una vuelta de tuerca cultural es la relación
entre los partidos políticos y la sociedad, como mayoría. Los candidatos de cada partido son
presentados como servidores de los votantes pero, ya elegidos, al llegar la hora de decidir,
en las cámaras legislativas, suena la alarma de la disciplina partidaria: “todos hemos de
votar así”, “Somos un bloque”. He aquí una cuestión ética y burocrática.
¿A quien deben fidelidad los legisladores: a su conciencia, al pueblo o al partido?
-El pueblo los votó- decimos.
-El partido brindó toda su infraestructura- retruca el partido.
Pongamos en balanza: El partido y el legislador son representantes del pueblo por encima
de todo, incluso del partido.
El partido es un conjunto de ciudadanos que comparten objetivos generales, dentro de
presupuestos mentales característicos –incluidas tendencias ideológicas- y la infraestructura
institucional. Por lo tanto, si el elector vota al candidato de un partido, significa que adhiere
a su patrimonio conceptual, y el candidato también, así pues no debería haber conflicto.
Si la situación es inesperada o inédita el candidato, el elector y el partido suelen encontrarse
cada uno en un vértice del triángulo, ¿cómo resolver?. La ética indica que el partido y el
candidato deben optar por lo que es más beneficioso para la comunidad, no para el partido
ni para el caudillo, líder o presidente de la nación.
Si el legislador entiende que el bien común requiere tal opción, debe seguir su imperativo
íntimo sin ser visto como desleal a nadie.

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Concretando más, el elector espera de un legislador que sea coherente con la tradición
básica del partido, con el bien de la comunidad y consigo mismo.
Las decisiones tomadas mediante mayorías automáticas son factores cancerigenos de la
democracia, hay que extirparlas no eligiendo a ninguno de sus miembros en la próxima
ocasión electoral y, si existe posibilidad legal, expulsar a los miembros de esa mayoría
cuanto antes.
En esto, como en muchos puntos de análisis, se detecta el daño que inflige la persona o
institución que da prioridad a una “ganancia” fácil e inmediata, sobre la verdad y la justicia.
Todos, incluso el partido que maneja arbitrariamente las votaciones, se empobrecen cuando
la nave hace cada vez un poco más de agua o el anciano que no se renueva padece un
achaque más. Es preferible poner combustible siempre al motor aunque sea otro quien esté
al volante. Es decir los legisladores no han de prestar anuencia automática nunca.

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 PAGINA ILUSTRATIVA
La Confusión del Populismo
Límites imprecisos

En las sociedades modernas, el pueblo desaparece en una diversificación de estratos

sociales intermedios con límites imprecisos, entre los cuales se establecen alianzas
inestables, mediaciones cambiantes y conflictos variados. Para que haya movimiento,
desarrollo histórico, son necesarios la atracción y la repulsión, la armonía y el conflicto, la
asociación y la competencia, la coincidencia y el disenso, la amistad y la rivalidad, el amor
y el odio. Un grupo absolutamente compacto, homogéneo, integrado y centrípeto devendría
estático e inmóvil. Sólo los sistemas totalitarios tienden a recrear artificialmente al
“Pueblo” para borrar la variedad y la pluralidad que implica el reconocimiento a la sociedad
civil. En este sentido, los populistas han sido los mentores ideológicos del totalitarismo
contemporáneo, cuya diferencia con el tradicional reside en que no buscan la obediencia
sino el consenso de las masas. El líder totalitario no sólo debe ser temido, sino además
amado.
El “Pueblo”, en estos regímenes, es un pretexto para la dominación de la elite en el poder,
el grupo dominante o el líder, los cuales están supuestamente capacitados para interpretar
“la sabiduría de las masas”.
Puesto que el ”alma del Pueblo” no existe como unidad orgánica, los sistemas totalitarios
necesitan inventarla: para eso crean el aparato del terror y la propaganda. En consecuencia,
los totalitarismos se consideran la expresión misma del pueblo, la explicitación de su ser
ontológico; oponerse a ellos o criticarlos implica, para ellos, una perversión. El disidente –
con preferencia un extranjero o un miembro de una minoría étnica- es un enemigo y un
traidor al pueblo; éste último, al que se considera “la mayoría”, tiene entonces el derecho a
destruir a esas minorías que son el antipueblo, la escoria de la Tierra.
Esta manera de ver las cosas genera una curiosa dialéctica: por un lado se proclama la
unidad indisoluble, compacta, homogénea, pétrea, pero para ser concretada se necesita un
pueblo dividido. La identidad absoluta precisa la oposición al otro, necesita al enemigo;
urge, en consecuencia, una fracción de la sociedad que permanezca afuera de la supuesta
unidad y cuyo destino sea la marginalidad o la ilegitimidad. Paradójicamente, el
totalitarismo populista acusa al enemigo de divisionismo y al mismo tiempo practica una
división social llevada hasta el paroxismo; aun el individuo es un elemento de disolución,
un germen de anarquía que corroe la unidad, la uniformidad, la unanimidad y debe abolirse
y disolverse en el alma colectiva.

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Sebreli, Juan José. La Nación, sección Enfoques. 10 de abril de 2005, p 5

Capítulo 14

Enfermedades de la minoría que es el Estado

14.1. Enfermedades en el Poder Ejecutivo

14.1.1. Clientelismo, HIV de la democracia

Clientelismo es el vicio de gobierno que consiste en mantener mayorías populares
dependientes de la beneficencia estatal sin promover (más aun evitando) la autoestima y el
interés por ganarse la vida trabajando creativamente solo o en un régimen laboral.
En algún momento, un gobernante cargado de una ideología que le impone nacionalizar el
comercio, las finanzas, los ferrocarriles a fin de “mejor distribuir los recursos de manera
igualitaria y justa”. Un sector de la ciudadanía advierte que el dinero del Estado nunca se
acaba, encuentra privilegios y prebendas para sí y su parentela. Los más pobres son
mantenidos –pan y circo- como clientes que votan a su protector y tiemblan si alborea un
cambio de situación.
Por debajo del dictador, una firmísima franja (costra, diríamos) de burócratas, en el peor
sentido de la palabra: frenan y manejan las Empresas Nacionales, todos los sindicatos,
incluidos los docentes universitarios, los colegios profesionales y los partidos políticos,
como peones de ajedrez.
Esta asfixia burocrática, al frenar la corriente de la iniciativa individual recibe tres
reacciones: las instituciones e individuos más capaces: se van del país (o no vienen);
aprovechan su ingenio para eludir con fraudes las normas; se rinden y buscan la buena vida
en la ociosidad. En los tres casos, la nación los desaprovecha
Es un caso de relación entre la mayoría popular y la minoría oficial que cultiva como en
una huerta los votos cautivos, actuando como Papá Noel o el Gran Hermano que da a la
mayoría todo resuelto... dentro de un “cómodo” redil o cárcel.
El clientelismo es una rama del populismo. Se diferencia de éste en que la compra de
voluntades se hace mediante donaciones materiales y visibles, y designaciones de
empleados públicos. El populismo, más sofisticado, atrae a sus filas sindicatos, partidos
opositores, deportistas y personalidades. Construye obras faraónicas y ofrece a las masas
“pan y circo”. No repara en medios: soborna, amenaza, amordaza y puede llegar al crimen
político.
Ambos –árbol y rama- caen fuera de la democracia, pero son como virus que se mimetizan
con las células sanas. Estos políticos mantienen el poder elegidos por mayorías, a veces
verdaderas, pero en realidad engañadas con anzuelos o cebos, alimentando la pereza

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mental, el hambre, los vicios de subordinados que tienen garantizada la impunidad, sólo si
son fieles y leales.
Escuchemos al reflexivo y analítico Mariano Grondona
“El populismo... desalienta a los mejores y, al regalarles lo que reciben, torna en
dependientes a los necesitados.”
“Desde el tiempo de Discépolo, los argentinos hemos perdido el rumbo de la justicia.
Premiamos a los acomodados. Desalentamos a los esforzados. Convertimos en pasivos y
dependientes a los necesitados. ¿Puede sorprendernos entonces que no avancemos desde
hace décadas en el concierto de las naciones?” Grondona, Mariano. “Una sociedad sin
aplazados ni escalafón”. La Nación. 17 de abril de 2005. p 27
¿Cómo extirpar democráticamente un gobierno que gana las elecciones?.
La jurisprudencia y la Burocracia parecen sufrir una laguna en este terreno. Tomaremos la
Constitución por los capítulos de la separación de poderes, el mutuo control entre ellos, las
elecciones primarias, un Poder Electoral independiente y la imprescindible rotación real de
personas y partidos.
La Burocracia y la jurisprudencia tienen que incorporar a su práctica la intervención
acotada de aquellos organismos de países de la región que mencionamos en 15.5., primero
para acompañar en la supervisión de las elecciones nacionales, pero más allá de eso, para
instar y lograr democracias integrales y participativas en toda Iberoamérica comenzando
por el Mercosur.
Por supuesto la comunidad de naciones no tolerará un golpe de estado militar, ni sindical ni
motines urbanos de cualquier tipo. La solución ha de ser institucional y con el objeto de
implementar una democracia constitucional, no únicamente electoral, con rotación de
hombres y programas de gobierno, quizás debería imponerse el consenso internacional de
que, en los estados presidencialistas ninguna persona pudiera sobrepasar los diez años
consecutivos en el Poder Ejecutivo y también otras exigencias de la democracia.

14.1.2. Totalitarismo por concentración de poder

La Burocracia es el arma exacta para que el Estado suprima la individualidad en el altar de
la uniformidad. Es la esclavitud de cuerpo y mente.
El poder superior absorbe atribuciones, funciones y control, anulando los niveles medios e
inferiores del organigrama, por ejemplo: El Presidente del país pretende intervenir en cada
decisión de sus ministros, más aún, propone leyes que restrinjan la autonomía de los
gobernadores de provincias o estados interiores. De modo similar, el ministro desciende a
minucias de secretarios y subsecretarios.
Esta concentración de la decisión supone:
d) decidir a distancia, sin conocer las peculiaridades de cada circunstancia y lugar
e) alargar los plazos innecesariamente. La prolongación puede ser increíblemente
extendida. Recordemos la época colonial, cuando los asuntos de América se
resolvían en la Corte Española.
f) favorecer la corrupción, por el aumento de intermediarios para solicitar y para hacer
llegar el beneficio al destinatario.
g) desautorizar a las autoridades intermedias e inferiores, mostrando que son poco
confiables y capaces.
h) colocar al ciudadano como número de estadística a causa del gigantismo de la
Burocracia.

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 i) escasez de sedes para tramitar lo cual impone viajes a la capital y búsqueda de
“intermediarios” que “faciliten”, es decir barreras que tientan a ofrecer sobornos
j) aumento de poder del centralizador que, además, abre las compuertas de la
perpetuación por la sumisión y dependencia que impone.
k) los Poderes Legislativo y Judicial pronto pueden ser arrastrados al fondo del vórtice

14.1.3. Poder Ejecutivo y partido excluyente

Cuando se produce en la sociedad una polarización radicalizada, la Constitución Nacional,
las leyes y la cultura deben intervenir para mantener la calidad de la democracia.
El caso más grave se da cuando el resultado electoral favorece a uno con un margen muy
pequeño pero, aunque fuera grande, el problema democrático suele plantearse vinculado
con una radicalización de las posiciones que presentan dos características:
-Se considera enemigo y “malo” al ocasional adversario.
-Está en disputa una posesión relacionada con el poder, la política o la economía, que no se
quiere compartir.
Ambos casos denotan la ausencia de consensos básicos e integrantes de intereses superiores
a los partidos, y que constituyen objetivos de toda la comunidad.
Sea cual sea la causa, el efecto de la radicalización suele ser que el líder ganador explicita o
implícitamente se propone destruir marginar o anular al sector derrotado. Para ello
convierte en ciudadanos de segunda a los electores del partido perdedor. Los puestos
públicos, las cátedras universitarias los subsidios y ventajas cívicas vienen direccionados,
como premios para unos y sentencias para otros.
El caso del partido excluyente deviene normalmente de una ideologización. Detengámonos
aquí
Las ideologías son esquemas mentales a modo de anaqueles de biblioteca donde
sistematizamos la interpretación de la realidad. La realidad es por definición, más grande y
compleja que nuestra interpretación, y ésta, también por definición, es parcial y subjetiva.
No podemos vivir sin esquemas mentales, ni pedir que todos tengan uno a mi medida –de
hecho no hay dos iguales ni entre gemelos- Qué mejor que complementarlos, enriquecernos
y enriquecer a los demás conviviendo sin pisar la manguera de nadie y sin que nadie pise la
nuestra. Las ideologías en sí son normales y necesarias.
La enfermedad de las ideologías se llama fundamentalismo que consiste en levantar
recintos donde los fundamentalistas se encierran para no contaminarse con “los malos”.
“Ellos” no tienen redención, hay que aniquilarlos política o físicamente. La política debe
desenvolverse sobre grandes consensos de todos los partidos. Las diferencias ideológicas
no cabe que sean rotundas, sino metodológicas o de orden de prioridades operativas. La
Burocracia, quizás, encuentre senderos para corregir esta enfermedad mortal para la
existencia de la república.
No pueden adyacer dos partes de una sociedad como enemigas o con una subestimando y
obstaculizando a la otra. El Poder Ejecutivo y los otros pondrán todo su esfuerzo, no en
favorecer a un sector, sino en ponerlos a trabajar en objetivos comunes que siempre hay y
que un estadista descubre y sabe proponer.
Esto excede la Burocracia que mediante normas escritas, no lo solucionará, pero si pondrá
cauces a desbordes que rocen o hieran a los de la otra banda del río o a los vecinos.
¿Es esto un problemas de ausencia de Constitución y leyes?.
La Constitución en cualquier democracia proclama la igualdad ante la ley y no es fácil
imaginar leyes que frenen a un caudillo dominante que divide a la sociedad. Probablemente

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ayudan leyes que impidan a los sectores partidarios apartarse de consensos y objetivos
declarados horizonte común, o que defiendan concretamente la igualdad de oportunidades y
la transparencia de los concursos públicos.
La tarea de la Burocracia será convencer al pueblo de que el remedio principal se halla en
la cultura cívica y general. Acabó ya la época de los caudillos y los lideres que ofrecen un
camino excluyente –Conmigo o contra mí-. Esto lo deben saber los candidatos, pero
también los votantes. El país se mueve con esfuerzo de hormigas, no con varitas mágicas.
Nadie nos librará del esfuerzo. No hay una tierra prometida con leche y miel gratis. Todos
vamos a adquirir la felicidad trabajando honrada y solidariamente sin tirar piedras al de la
acera de enfrente.

14.1.4. El nepotismo como freno al avance del país

El gobernante ha de rodearse de “gente de su confianza” es un principio muy aceptado,
pero falso. El gobernante ha de rodearse de los mejores en cada función del Estado. ¿Por
qué desconfiar de los más expertos?. Nosotros , los del llano, no podemos menos que
desconfiar del Presidente que desconfía de los mejores: ¿Necesita de complicidad para
salirse del camino técnico? ¿Siente miedo de perder poder ante un especialista que sabe
más que él?....
El estadista no se deja dominar por el técnico (tecnócrata), lo acerca a su proyecto y le pide
su colaboración. Si no logra coincidencia, pone a otro, pero no se esconde detrás de su
parentela.
No es un tema trivial. Si el hombre de confianza del Presidente resulta un tornillo flojo, se
atrasa o impide el avance de la jurisdicción que se le ha asignado durante dos o tres años,
como si nos sobrara tiempo para recuperarnos
He aquí un ejemplo: El Ejecutivo designa a parientes, amigos y miembros de su partido
para cargos eminentemente técnicos, como es el control del comercio exterior o la
Dirección General Impositiva. Sucederá que el organismo avanzará fuera de la autopista –
tropezando- durante el periodo afectado por internas y pujas de poder en su cúpula o en su
cuerpo de empleados. Otro ejemplo: Por sentirse omnipotente el Jefe del Ejecutivo no se
reúne con el abanico de la oposición para acordar políticas de Estado, emite decretos de
necesidad y urgencia como un monarca absolutista del s XVIII y los carga de ideología
criticando acerbamente al presidente anterior, en vez de avanzar sobre lo ya comenzado.
Cuando ese presidente y “su régimen” se van, viene otro, recomienza el ciclo con idénticas
criticas y así sucesivamente.
Conclusión: el mutuo trato y dependencia entre la mayoría ciudadana y la minoría
gobernante requiere una renovada cultura plasmada en una normativa burocrática, Ambas –
cultura y normativa- sustentadas en fuertes terraplenes de ética personal y auto exigencia
tanto para los electores, como para los políticos.

14.2. Enfermedades en el Poder Legislativo

14.2.1. Minoría con privilegios.

Los legisladores son ante todo, ciudadanos. Veamos lo que dice el art. 22 de la Constitución
Nacional: “La Nación Argentina no admite prerrogativas de sangre ni de nacimiento; no
hay fueros personales ni títulos de nobleza. Todos sus habitantes son iguales ante la ley y
admisibles en los empleos sin otra condición que la idoneidad. La igualdad es la base del
impuesto y los cargos públicos”.

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Observación: dice “Todos sus habitantes”, no ciudadanos ni ciudadanos documentados.
Esto es muy de destacar.
Partimos en este capítulo del ángulo de la igualdad que debe reinar entre los individuos de
la sociedad, que son mayoría y la minoría que forma transitoriamente parte del Gobierno,
en el Poder Legislativo
Las leyes y la Constitución no existen para someter a las mayorías ni para que éstas
sometan a las minorías. La Constitución y las leyes obligan y distribuyen derechos,
obligaciones y responsabilidades a todos, a las mayorías en sí y a sus individuos y a las
minorías y sus individuos. Todos estamos bajo el imperio de la Constitución.
El Presidente y cada Gobernador, los legisladores y los jueces no son “excepciones” de la
ley, ni pueden ser impunes, si cometen una infracción o un delito. Son miembros de la
comunidad regida por la Constitución.
Si está prohibido emitir decretos de necesidad y urgencia que no estén enmarcados en
estrictos requisitos nadie los puede promulgar, ni aprobar, después de promulgados, aunque
se llame Señor Presidente y Honorable Cámara o pertenezca a la Majestad de la Justicia. Si
el Poder Ejecutivo desobedece a la Constitución, los otros dos Poderes del Estado deben
impedir el delito o sancionarlo en el momento de ser emitidos o después de que el infractor
termine su período de gobierno, porque todos estamos bajo el imperio de la Constitución y
se juega en ello la vida republicana.
La Burocracia debe ubicar la relación entre pueblo y gobierno en la autopista
correspondiente que corre por lo menos sobre dos principios constitucionales: el bien de
todos como objetivo de la existencia del gobierno y el principio de la igualdad ante la ley.
Actualmente produce la impresión de que hay otros supuestos, por ejemplo los derechos de
los legisladores a vivir como los nobles entre la plebe, antes de la Revolución Francesa.

14.2.2. El estatus laboral de los legisladores y sus prerrogativas

Los legisladores son trabajadores cuya especificidad –implementar bases jurídicas y
operativas para una sociedad en movimiento- requiere gran autonomía de pensamiento e
independencia para investigar todo lo que consideren necesario en los otros dos Poderes y
cualquier asunto que pertenezca a su ámbito: nacional, provincial y municipal. El Poder
Legislativo nacional incluye también el control de las Relaciones Exteriores y la Defensa
del País.
No están sometidos a un horario de trabajo, porque todo el tiempo es poco para cumplir su
compromiso con el pueblo, pero son trabajadores. Requieren sofisticados medios de
comunicación e información, pero son trabajadores. Necesitan una secretaría eficaz, pero
no son fuente de trabajo para parientes y “compañeros” o “correligionarios”. A ellos
recurren indigentes, solicitantes y estafadores pero ellos no forman parte del bienestar
social.
Es decir, sus tareas exigen condiciones apropiadas que se llaman prerrogativas –como la
portación de armas para las fuerzas de seguridad o el secreto profesional de los médicos y
periodistas- pero no son ciudadanos de primera clase en un país de segunda. De ellos
depende en gran parte que el pueblo viva mejor, pero ellos no deben ir viviendo mejor a
cuenta de ese futuro.

14.2.3. Los legisladores no han de gozar de privilegios

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En Argentina no hay lugar para privilegios según vimos en la Constitución. Voy a
enumerar algunos que observamos los vecinos:
- Recibir dinero para hacer beneficencia sin tener que rendir cuentas
- Cobrar pasajes de primera por vía aérea aunque no viajen
- Contar con asesores permanentes para sí mismos pagados por la Legislatura.
Los asesores se supone que son para distintos temas. Las cámaras deberían tener
disponibilidad de ellos para asuntos legales, económicos, etc o pagar uno especializado para
el tiempo que dure una investigación especializada o la redacción de una propuesta
concreta, pero que pueda estar al servicio de varios legisladores y seleccionados por
concurso.
No habiendo ninguna supervisión sobre tales asesores, es posible nominar a parientes y
amigos. Es un abuso insufrible.
- Consumo de teléfono e Internet sin rendición de cuentas ni justificación escrita, ni
control alguno.
- Gozar de jubilaciones de privilegio, es decir que no tienen relación con los aportes
efectuados, ni con el tiempo de servicio ni la edad del beneficiario
- Percibir un sobre sueldo por “desarraigo”, sumado al viaje semanal en avión de
primera. Cuántos obreros deben pagarse el viaje a casa una vez por semana o por mes y
no cobran “desarraigo”
- Cobran los meses en que no trabajan
- No tienen ninguna obligación de asistir a comisiones ni sesiones ni a trabajar en su
domicilio, por lo tanto, tampoco hay sanciones ni evaluaciones
- Atención preferencial para la tramitación de documentos personales y, en general, para
servicios públicos.
- Cobrar a la Cámara legislativa el consumo de combustible de su vehículo particular.
(Quizás utilizar el coche –y chofer- del Estado para turismo familiar)
Las leyes laborales han de regir para ellos, salvando únicamente lo que venga exigido por
las características de su profesión transitoria. No porque ellos hagan las leyes se pueden
tomar el derecho a fabricárselas a medida. Eso desobedece el artículo 22 de la Constitución
sobre la igualdad de los habitantes.

14.2.4. Prerrogativas estiradas a privilegios

Capitulo aparte merecen dos prerrogativas que les otorga la Constitución
Articulo 74 de la Constitución Nacional “Los servicios de los senadores y diputados son
remunerados por el Tesoro de la Nación, con una dotación que señalará la ley”.
La Burocracia se acercará a algunos detalles: ¿No hay límites ni marcos para esta
autoasignación? ¿No debería establecerse un porcentaje relacionado con los promedios de
los trabajadores?
Artículo 68: “Ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado
judicialmente ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su
mandato de legislador”.
Artículo 69: “Ningún senador o diputado, desde el día de su elección hasta el de su cese,
puede ser arrestado; excepto el caso de ser sorprendido in fraganti en la ejecución de un
crimen que merezca pena de muerte, infamante u otra aflictiva; de lo que se dará cuenta a la
Cámara respectiva con la información sumaria del hecho”.
No se trata de una concesión de impunidad. El objetivo de estos artículos es defender la
libertad de pensamiento y expresión para que el legislador se desempeñe con absoluta

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libertad. También que no pueda ser amordazado con amenazas. La Burocracia debe buscar
caminos para obtener estos objetivos sin caer en la impunidad.

14.2.5. Comparación con trabajadores de buen pasar

Los empleados públicos ya gozan de ventajas apreciables sobre los demás, pero las
obtienen en Convenciones Paritarias donde los sindicatos son una parte en el debate. Los
legisladores son juez y parte, lo cual, supongo como vecino, que es anticonstitucional
Es lógico que los legisladores y los jueces reciban dietas o sueldos algo más elevados por
su responsabilidad y compromiso de trabajar con dedicación total sin horarios, y para
prevenir tentaciones de cohecho. Los ingresos que viene por fuera de las dietas son
privilegios.
Observación: Las altas dietas ¿disuaden de recibir sobornos? No parece. La familia de clase
media introducida de la noche a la mañana a la opulencia, verá como aspiración natural
seguir ascendiendo escalones- Por el contrario, las altas dietas tienden a someter al
legislador a la voluntad del Ejecutivo, porque es mucho lo que tiene para perder si preside o
participa en un enfrentamiento político con él
En Argentina, posterior a la década de 1930, implícitamente se acepta que el legislador
nacional y de cualquier provincia, aunque lo sea por un único período, ya se enriqueció
para toda la vida, si se le suma el retiro o jubilación de privilegio. Los legisladores no
deberían olvidar que los privilegios engendran justificado resentimiento. Por algo se
escondían cuando los episodios del “Que se vayan todos” , en 2001
La Burocracia, ante esta degradación del Poder Legislativo, colaborará reintroduciendo la
imagen de los diputados y senadores anteriores a la década de 1930, cuando se consideraba
un cargo muy prestigioso, pero no un método para enriquecerse. Por causa de sus
privilegios, los legisladores parecen sentirse enquistados o encapsulados en su limbo, sin
vivir al sol y al aire con los demás ciudadanos. (¿No sienten el honor de ser argentinos entre
los argentinos?).
Sea esto dicho para los demás funcionarios, electos o designados. Al Poder Judicial estaría
bien aclarar que, aun cuando defienda la Majestad de la ley pertenecen, a un estado
democrático y son ciudadanos iguales a nosotros ante la ley.
Resumiendo: En Argentina conviene desterrar la convicción de los gobernantes de que, una
vez elegidos, todos los derechos son de ellos y las obligaciones y acatamiento pertenecen a
la sociedad (léase “la gilada”) .

14.3. Enfermedades en minorías populares

14.3.1. El corporativismo de las minorías

Espíritu corporativo es el sentimiento de fraternidad y colaboración que se engendra entre
los miembros de una asociación gremial o profesional, de una institución, organismo o
empresa y está fundado en los intereses y puntos de vista comunes a todos ellos.
Corporativismo Es el espíritu corporativo cuando se cierra sobre sí mismo y mira a las
otras profesiones o gremios como ajenos y peligrosos para la fuente laboral o los derechos
colectivos o individuales propios.
El corporativismo –el sufijo ismo indica un sector o división en un todo- recurre a veces a
un encastillamiento defensivo que es malo para la sociedad y para el grupo que lo practica.

90
La consigna en Argentina para elevar su nivel social y democrático es cooperar, sumar,
integrar, incorporar. Todos ganamos si al vecino le va bien, sin molestar a quienes lo
rodean.
El corporativismo, así como lo hemos definido es enemigo de la sociedad porque significa
una minoría en pugna con otras y que llega a perjudicar a la mayoría. Por el contrario el
espíritu corporativo es una fuerza positiva, factor que suma al crecimiento del todo.
El corporativismo es utilizado como argumento irrefutable: Paramos todos los Bancos
porque han echado a un cajero (que no puede ser ladrón puesto que es de los nuestros).
“Que sea trasladado pero no expulsado”. El derecho de mi colectivo se alza por encima de
toda duda. No nos conceden lo que pedimos, que paguen los clientes del Banco. Toda la
infancia sin clases y la adolescencia sin secundario, o que los miles de trabajadores que por
la mañana esperan el transporte. Mejor si no saben que acabamos de declarar este paro.
Más fuerza tendrá.
Cualquier método es bueno para que flote mi corporación, aun la extorsión de detener las
ambulancias que llevan enfermos, hasta que nos reciba el Ministro. Ver 14.3.2.
Esa misma asociación o gremio, sentada alrededor de una mesa, con un gobierno sensible e
inteligente, con representantes de clientes del Banco, con padres de los alumnos o usuarios
de esa empresa de ómnibus podría estudiar un programa de mejoras, dejando opinar a todos
los presentes, oír propuestas, observar la realidad circundante y buscar alternativas de
sanción para el cajero o para acceso a préstamos blandos o provisión de ropa, o elementos
de trabajo a los docentes, etc. El corporativismo se atrinchera y dispara. ¿Es esto
convivencia?
Claro está que no hay negociación posible si las promesas del gobierno nunca se cumplen.
Si el Ministerio respectivo es sordo para toda solicitud que no incluya huelga o corte de
calle. Ha de reinar la confianza en la palabra de los que negocian y en la seguridad jurídica.
El corporativismo ha sido usado más de una vez para dar contundencia a las disputas
internas entre candidatos a presidir el sindicato. Se espera que el más violento gane votos,
porque “defiende mejor” a los socios u obreros.
Dejemos aquí esta reflexión por su conexión con la huelgas que veremos enseguida. Quede
como adelanto: Más vale un remedio posible que permita el avance general de la sociedad,
que un beneficio desproporcionado que rompe el equilibrio e indefectiblemente será
compensado y superado por otro sector que persiga su propio equilibrio y, como vimos en
12.3.. degrada el patrimonio que dejamos a nuestros nietos.
El espíritu corporativo ha de superar los excesos del corporativismo incluyendo lo que sea
pertinente de las siguientes reflexiones:
-Los adelantos del s XXI en la mediación y estrategias de diálogo. El Gobierno, por su
parte aportará su actitud desde las primeras etapas de la gestión de mejoras.
-La postura conciliadora y el sincero deseo de encontrar lo que es justo, sin dañar a la
sociedad inocente.
-Suponiendo la fidelidad a las palabras empeñadas y a los acuerdos escritos en las
reuniones, propondrá trabajar sin urgencias con tiempos y plazos consensuados. La
urgencia no ayuda a solucionar, sino a poner parches en situaciones que prontamente se
deterioran, porque no quedaron resueltas.
-El principio: Lo que daña al bien común y frena a la comunidad, a todos nos perjudicará
más pronto que tarde.

14.3.2. Las huelgas en la 3ª. ola de Toffler

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Las huelgas nacieron con la segunda ola de Toffler. Constituyeron la defensa de los obreros
explotados con horarios de 12 horas de trabajo, mano de obra infantil o adolescente,
inferioridad laboral de la mujer, inexistencia de jubilación, vacaciones y aguinaldo.
La huelga constituía una rebelión de la mayoría obrera contra la minoría patronal, era un
conflicto interno en una fábrica o empresa privada. Preferentemente no se ventilaba en la
calle sino en la sede del trabajo masivo o a sus puertas. Se trataba de una defensa
indispensable en un mundo carente aún de leyes y de formulación de derechos del
trabajador. El sueldo no se medía como sostén de una familia. La mano de obra era una
mercancía que se compraba y vendía como los motores y las máquinas producidas.
La Constitución Nacional en el articulo 14 bis párrafos 1 y 2 determina: “El trabajo en sus
diversas formas gozará de la protección de la leyes, las que asegurarán al trabajador
condiciones dignas y equitativas de labor; jornada limitada; descanso y vacaciones
pagados; retribución justa; salario mínimo vital móvil; igual remuneración por igual tarea;
participación en las ganancias de las empresas, con control de la producción y colaboración
en la dirección; protección contra el despido arbitrario estabilidad del empleado público;
organización sindical libre y democrática reconocida por la simple inscripción de un
registro especial”.
“Queda garantizado a los gremios; concertar convenios colectivos de trabajo; recurrir a la
conciliación y al arbitraje; el derecho a huelga. Los representantes gremiales gozarán de las
garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión sindical y las relacionadas con la
estabilidad de su empleo”.
Los párrafos de la Constitución Nacional Argentina corrigieron ampliamente estas
deficiencias que arrastraban el maquinismo y el capitalismo industrial. Muy bien para su
época
Ya en el s XXI, el planteo social es absolutamente diferente y las huelgas se han quedado
como una aplanadora o un martillo mecánico para dialogar con las computadoras, es decir
son una herramienta obsoleta.
No quedan grandes fábricas, las tareas no son ya para obreros plantados frente a una línea
de producción, que repiten movimientos mecánicos 8 horas. Las fábricas cada día son más
cibernéticas y automatizadas. En el mundo laboral, predominan los servicios, que ocupan
cada año más empleos y mueven más dinero, el Estado es considerado el gran empleador de
oficinistas, junto con infinidad de organismos no gubernamentales (ONG).
Todo lo dicho es un prólogo. El verdadero tema de estudio en el s XXI es que la
concentración laboral en los servicios a la sociedad, por una parte, y macroempresaria, por
otra, han crecido de modo que cualquiera de ellas es capaz de poner de rodillas y lograr la
rendición incondicional de todo un estado nacional, provincial o municipal, incluso la
Unión Europea.
Esto no figura en el Código Penal. Se impone llenar cuanto antes la laguna. No esperemos a
casos más graves de los que ya han sufrido Argentina, Ecuador y Bolivia. La Burocracia, al
sistematizar la legislación y compararla con la realidad, descubre vacíos y, en este caso,
uno muy peligroso.
En el año 2005, demos un recorrido a los servicios (no a la industria con sus fábricas), que
constituyen los sistemas respiratorios de la sociedad planetaria y de cada unidad nacional.
1) Las comunicaciones han llegado a ser el corazón y los pulmones del Planeta de los
hombres. El mundo civil urbano representa el 80% de la sociedad y se paralizaría si cesaran
o fueran interrumpidas en una conflagración o como efecto de una catástrofe. La futura

92
guerra no puede menos que prever las principales batallas como anulación o aniquilamiento
de las comunicaciones en el territorio enemigo.
Enumeremos: TV, Internet, servicios de telefonía fija, móvil y digital, medios masivos de
comunicación –radios AM y FM, y prensa escrita-, circulación satelital de datos de
posicionamiento global, de rutas y movimiento de naves aéreas, meteorológicos de
predicción de ciclones, de espionaje, científicos –viento y tormentas solares, meteoritos,
magnetismo terrestre-, estadísticos, bibliográficos, geológicos, de producción intelectual en
general, como películas, música, etc.
¡Cuántas personas ocupa y qué poder tienen esos sindicatos! ¿Puede aceptarse una huelga
que descuelgue un país del mundo para exigir más salario o vacaciones en Tahití? Si eso no
es extorsión delictiva, para qué sirve el Código Penal.
2) El comercio internacional con una infraestructura de transporte de barcos gigantescos –
entre ellos los súper petroleros- y rutas internacionales terrestres y aéreas. Es fuente laboral
directa o indirecta para millones de personas. Su poder es capaz de poner de rodillas una
nación y a toda la Unión Europea. (paro de camioneros en Francia) El derecho de huelga en
la 3ª. Ola de Toffler es un caso de estudio, no cabe seguir linealmente el concepto nacido en
otro contexto muy diferente. He aquí un tema de estudio para la Burocracia y el Derecho.
3) Las finanzas de un planeta unificado por las bolsas de New York, Londres, Tokio y
otras. Los consorcios bancarios internacionales. Los seguros en una red o pirámide de
reaseguros más fuerte que algunos estados menores. Aunque los peligros peores del mundo
bancario y bursátil no provienen del área laboral, no está mal traerlo a este ítem como
campo de estudio de minorías que portan poderes letales para ahogar a naciones enteras.
4) Servicio de turismo y transporte de pasajeros. El turismo es una industria cuyas sedes
son hoteles, agencias de viajes, publicidad, excursiones en barco, safaris fotográficos,
turismo de riesgo. También carreras universitarias o terciarias, ministerios del área, etc.
Cada día es mayor la proporción del presupuesto de las naciones que se sustenta en esta
actividad. Los terroristas de ETA en España lo sabían bien y apuntaban a ella. Los
sindicatos, a su vez, eligen los momentos de mayor presión (¿extorsión?) para paralizar los
medios de transporte: Vacaciones estivales, semana santa y fines de semana largos.
Tomen nota los sindicatos relacionados al turismo. Los paros empobrecen al país, sobre
todo a los de menores recursos y, en última instancia, a los hijos o nietos de ellos dado que
la comunidad queda devaluada ante el mundo por el maltrato. Ganan el primer round pero
pierden la pelea junto con el país.
5) Las mega construcciones cada vez más audaces. Comenzaron como oleoductos, torres
de perforación petrolera en el mar, edificios de más de 500 metros de altura y autopistas.
Ahora tenemos el túnel submarino entre Inglaterra y Francia excavado con máquinas de
increíble poder, una isla artificial para el aeropuerto de Hong Kong. La contención del mar
cada vez más grande en Holanda, las represas que llenan valles enteros en China, puentes
cada vez más elevados y largos, etc.
Una nación, como la nuestra, que padezca huelgas consuetudinariamente tiene vedado
cualquier emprendimiento de este tipo, porque en un momento crucial de la construcción,
se les ocurre a los trabajadores un paro para que el turno de los que manejan las súper grúas
sea de cuatro horas.
6) La educación primaria, secundaria, terciaria y universitaria. En las dos primeras
olas de Toffler cada hijo que venia a una familia era recibido como “brazos para el trabajo”.
En el s XXI, los brazos sirven para muy pocos trabajos, todos de bajísima calificación –
peones de albañilería, cortadores de césped, recolectores de basura, obreros golondrina en

93
las cosechas que todavía son manuales, etc. Aun estas labores van requiriendo utilización
de aparatos y técnicas. Los conocimientos profesionales o la capacitación especifica nos
ubican dentro de la sociedad. Sin ellos, somos marginales. La agricultura y la ganadería,
como la granja y la producción láctea se desarrollan bajo la conducción de ingenieros
veterinarios y técnicos mecánicos y electrónicos para mantener en funcionamiento
máquinas informatizadas y dispensar productos químicos de manejo profesional.
La educación es una columna de la sociedad planetaria y de cada jurisdicción territorial. Es
un Servicio con mayúscula. Junto con la salud, son responsabilidades básicas del Estado. El
ha de brindarles la prioridad económica y social correspondiente a esta categoría. Como no
se la da, los gremios docentes acuden a la huelga. y la educación, en su doble papel de
adquisición de conocimientos y preparación para el desempeño en sociedad, decae sin
parar, se degrada. No se nota, como la contaminación en el río Paraná, pero, cuando llegue
cierto grado, será tan difícil de remontar que habremos de ir a mendigar docentes a los
países vecinos.
Sin estudios terciarios o de oficios profesionales el ciudadano prácticamente caerá a la
categoría de habitante a merced del mercado de trabajo, y sin un buen nivel de formación
universitaria, el país, como persona jurídica, será un paria.
En 15.4., bajo el subtítulo “Alarmas para la Democracia”, se sugieren pasos anteriores al
paro laboral, con la participación activa del Estado y de la parte que se perciba perjudicada.
7) Un texto para reflexionar. Es de la Constitución Nacional, 1er. párrafo, del inciso 19,
del art.75. Está dirigido al Congreso, pero nos compromete a todos. Sin nosotros, el
Congreso dibuja leyes meramente decorativas:
“(Corresponde al Congreso) Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso
económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación
de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la
moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y
aprovechamiento” Continúa en el párrafo siguiente, pero comentemos éste.
El fundamentalista se caracteriza porque se afirma en un solo punto, como definitivo y
total. Así algunos de los del Islam, con la posición social de la mujer, y el Vaticano con el
aborto y el uso del preservativo. Los sindicatos lo único que parecen ver es el derecho a la
huelga, siempre y caiga quien caiga: “Nos dan lo que pedimos o derribamos el mundo”.
No quiero atacar a nadie. Toda mi vida he trabajado en relación de dependencia. Nunca he
sido funcionario más que a niveles muy bajos, pero advirtamos que Argentina se está
hundiendo o casi. El derecho de huelga es sagrado –como la vida humana recién
engendrada-, pero eso no empece abrir diálogo, escuchar al otro, considerar que hay
tiempos y circunstancias que nos enfrentan a replanteos, que hay prójimos sufriendo, que el
hombre, por definición, no puede alcanzar La Verdad, vive modestamente de “su verdad” y
de “su interpretación”. Antes de hacer un paro, leamos el texto citado de la Constitución y
hagamos el esfuerzo –el Estado y los sindicalistas del s XXI- de compatibilizar los
objetivos, estudiando las dimensiones comparadas de los beneficios del corto plazo y los
posibles perjuicios en el futuro
Argentina puede convertirse en un país aislado, si es considerado como una “bolsa de
gatos” en que cada sector habla mal y ataca a quien tiene a su lado, en vez de
compatibilizarlo y sumarlo a los derechos nuestros y de toda la comunidad.
Es menester recordar que hoy estoy fuerte y soy gobierno o dirigente, mañana pueden ser
mis adversarios quienes lleguen a esa posición. Hoy mi sindicato es todopoderoso, y

94
mañana sobreviene un avance tecnológico o político y deja de existir. ¡Cuántas huelgas
ganaron los ferroviarios durante la segunda ola, para luego quedarse sin ferrocarril!.
Trabajemos mirando perspectivas cercanas al horizonte y más allá todavía.

PAGINA ILUSTRATIVA
Procurar relaciones estables
- “Los conflictos laborales que en la actualidad se exteriorizan merecen ser analizados en
su cantidad y, en las características que exhiben”.
- “Las negociaciones entre las partes y la mediación han dado como resultado convenios
colectivos que alcanzan a actividades en todo el ámbito nacional [argentino] y muchas
convenios en el nivel de empresas......... No es exacto entonces que la única parte visible
de la relación laboral sean los conflictos en curso”
- “Los casos trascienden cuando se traducen en medidas ilegitimas y en quebrantos del
orden legal, la mayoría de las veces por ingredientes extraños a lo laboral en sentido
estricto”
- “El llamado ‘Reclamo Social’, por ejemplo... No es una ‘Cuestión Laboral’ y debería
canalizarse por la vía política con el debido respeto a las formas democráticas”.
- “La ocupación de lugares públicos y privados para reclamar medidas políticas es
materia ajena a lo laboral y puede significar una incriminación penal. Los actos de
violencia contra propiedades de empresas o de particulares, aun con el pretexto de
obtener incrementos salariales, en ningún caso pueden tener como finalidad una
solución compartida, aceptada y estable como es preciso alcanzar en una comunidad de
trabajo... por más que las empresas se allanen a lo que de manera irreducible e
innegociable se les exige con métodos que no respetan derechos elementales”.
- “Tampoco es favorable [a evitar huelgas] la imagen ‘transgresora’ que pretenden
asumir algunas autoridades, porque los métodos que se va adoptando reflejan ese
ejemplo indisciplinario que se extiende a toda la sociedad”
- “Una buena gestión política debe estar dirigida a solidarizar a la población y amortiguar
los conflictos sin fomentar divisiones inconducentes”
- “Como se puede advertir, los conflictos laborales tienden a resolverse con un espacio de
reconciliación que permite una continuidad de la relación. Los conflictos con ciertas
motivaciones ideológicas extrañas al trabajo persiguen la ruptura y la animosidad
permanente, lo que no ofrece más que un horizonte negativo”..
- “Esta actitud que se advierte como un síntoma de disgregación social y decadencia
política comenzará a revertirse cuando la opinión pública sea orientada por sus
referentes, en especial por medio de la formación e ilustración periodística, que es algo
más que la mera descripción de datos y hechos”.

Echezarreta, Carlos F: Abogado laboralista. La Nación 5 de diciembre de 2004. Opinión.

(Me he permitido extractar y colocar aparte, frases o párrafos).

95
 Capítulo 15

Nuevos territorios para la Burocracia

15.1. Una nueva rama de Derecho: El Derecho Documental

15.1.1. Fundamentación de la solicitud

¿Una nueva rama o campo del Derecho? Sí. Es una sugerencia muy interesante.
Hemos visto que la progresión de dependencia de los hombres con relación a los
documentos no cesa de crecer. No estamos en la situación del s XVII cuando la cantidad de
los documentos que motivaron las “Guerras Diplomáticas”, (por los “Diplomas”
-pergaminos de alto valor jurídico-), no alcanzaban, en toda Europa, el número que Ud
lector ha producido en los primeros 40 años de su existencia.
En un mundo, entonces, en que la vida es inconcebible fuera del mar de documentos de los
que dependemos -los ciudadanos documentados e indocumentados- es lógica una rama de
la Jurisprudencia que se especialice en el Derecho Documental
Otra razón concurrente: Nuestra vida personal y social en todo el planeta puede ser
aplastada por los documentos –como en los libros de Kafka, Zamyatin y Orwell, o permitir
una vida creativa y plena como en muchos países –pienso principalmente en los del Norte
de Europa y Canadá-.
La mayoría de los países de Iberoamérica ha sufrido el derrumbe inesperado de su vida
republicana, durante el s XX
La vida democrática no es una pirámide que ningún ciclón derribará, es una nave que
avanza en un equilibrio dinámico soslayando la situación del Gran Hermano de Orwell.
También vale asimilarla a un valle paradisíaco situado al pie de un monte cargado de nieve
que causa avalanchas. Cada país trata de aliviar el peligro. No obstante, periódicamente
sobrevienen reformas constitucionales personalistas o leyes contra la libertad de expresión
o clientelismo, etc que significan una sobrecarga que en cualquier momento se precipita y
aniquila la vida en libertad.
Argentina –y creo que el mundo- necesita establecer cauces y defensas para que la infinita
fuerza de avalanchas amenazantes que nos flanquean nos brinde un hermoso paisaje, más
agua y frescura en verano, sin jamás aplastarnos. La forestación de pinos y el vallado que
sostengan la nieve se llama Derecho Documental, hermano del Derecho Comercial que
canaliza el aluvión o torrente potencialmente asesino del mercado y del Derecho Laboral
que pone a salvo la integridad de los que trabajamos en relación de dependencia.

96
(Hermanos es un decir, posiblemente el Derecho Documental sea anterior y más
importante)
¿Quedó justificada la solicitud de una nueva rama del derecho?.
Querrá Ud. conocer el territorio de esta rama del Derecho. Muy poco más adelante, en 15.2.

15.1.2. Los documentos públicos y privados y la Burocracia

Son tan cotidianos que nadie repara en ellos. He oído oficinistas en un Banco afirmar:
“Nosotros no tenemos documentos”, y ante mi sorprendida pregunta “¿Y todo lo que dan y
reciben los cajeros: cheques, libretas de ahorro, cobro de impuestos y cuotas, etc.?”.“Ah,
esos son papeles, papeles contables”.
Este desconocimiento y descuido que también anida en las esferas superiores, deviene en la
carencia sin remordimiento de una Política de circulación de documentos, de la
información que ellos transmiten y de la Burocracia.
Perder el expediente por ejemplo, de la apertura de una cátedra universitaria o la constancia
de un pago de $100.000 no altera a nadie. Parece natural que “un papel” se pierda en un
mar de papeles. “Rehagamos el expediente con fotocopias” o “Que el Banco pase a pérdida
los $100.000. ¡Qué vamos a hacer”. Ídem si se revela el contenido de un informe secreto o
se escamotea un dato que cambiaría una decisión administrativa. Nadie es culpable: “No
vayamos a castigar a un padre de familia”.
Probablemente no hemos caído en la cuenta de que esos “papeles” y esos “datos” que
cotidianamente facilitan o amargan nuestra vida son al mismo tiempo sostén y autopista de
las instituciones del Estado –incluidos los tres Poderes- y de nuestros derechos de
ciudadanos –incluidos la propiedad privada y la libertad de expresión.
Vale la pena una página para hablar de lo que es una Política de servicio de documentos de
su información y de la Burocracia. Ver 18.5.
Vamos a llamar documentos de gestión a los documentos de los que hablamos, por su modo
característico de nacer, respondiendo a una necesidad o exigencia administrativa o jurídica.
Es bueno entender que su servicio cumple tres funciones principales, a saber: documentos
dispositivos los que desde la Constitución para abajo mandan, imperan o prohíben Ver 4.5.;
documentos testimoniales o registrales son los que “hacen” la verdad: los Registros del
Estado, Civil, de propiedad inmueble e intelectual y otros; los meramente probatorios son
una constancia de la gestión realizada o del beneficio obtenido, no gozan de garantía de
veracidad del Estado, sino la que le otorgan las firmas de los intervinientes. Constituyen la
gran masa de los documentos de gestión. (5.1.3.)
Cada uno desde su ángulo, estos documentos son las columnas de la sociedad democrática,
sin los cuales no puede existir.
Este sector fundamental de cualquier comunidad municipal, provincial/estadual, nacional e
internacional nace, crece y presta servicio sin que exista un ordenamiento integral
predeterminado sobre su conjunto.
Las instituciones producen los documentos respondiendo a estímulos de los usuarios, con
suerte son procesados por administradores de documentos y archivos –en Argentina muy
pocas veces- o por oficinistas que los consideran elementos operativos secundarios. Ya
hemos visto que la pérdida de un papel o registro informático es considerada “un
accidente”.
Los administradores de documentos vienen exigiendo una política documental

15.2. Esquema del Derecho Documental

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En este estudio y desde la Burocracia, se detecta una laguna: Hace falta una rama del
Derecho, el Derecho Documental que defienda el valor y el servicio a la sociedad que
prestan: :
- Los documentos nacidos de gestión
- La información en ellos contenida
- La Burocracia.

15.2.1. 1ª. Sección del Código: Los documentos de gestión

Constaría de capítulos tales como:
El poder de los documentos para mantener o destruir la vida democrática
Los documentos distribuyen derechos, responsabilidades y obligaciones
En cada edad de su ciclo ha de haber un responsable de su custodia
La necesidad de que exista un original inmodificable durante toda su vigencia
Normas técnicas para la eliminación o borrado de documentos
El cuidado de los originales en soportes informáticos y otros
La falsificación o pérdida de documentos actualizada al s XXI. La filtración de información
o la denegación indebida de ella.
Teoría y aplicación de la prescripción. Observación: a partir del alto precio de la soja, se ha
burlado la prescripción veinteañal de la tierra con la excusa burocrática que quienes
gozaban de la tenencia de toda una generación –o más-no habían ido al Registro a
inscribirla. Casi por definición, esta prescripción, en el ámbito rural no está registrada. Se
transmite por tradición. Bien pudieron molestarse los jueces en reunir testimonios antes de
echar a la ruta a ancianos y familias.
El cuidado del Patrimonio Documental (Véase 19.3.4.)

15.2.2. 2ª. Sección del Código: la información contenida en los documentos:

Su circulación obligatoria en muchos casos; la privacidad de los documentos individuales y
familiares y el secreto transitorio de los documentos del Estado.
Viene desarrollado en 15.3.

15.2.3. 3ª. Sección del Código: La Burocracia y su normativa.

Esta rama del Derecho incluye los rubros de la Burocracia de este ensayo, más los que
surjan de su aplicación

15.3. Política sobre la circulación de la información

La Burocracia elaborará, trabajando en equipos multicienciales, una teoría del valor de la

información en una sociedad democrática. Se cruzan derechos, obligaciones y riesgos del
mal manejo de los datos. Es imprescindible plantear objetivos, tener en cuenta el rol de la
informática, etc.
En Argentina no hay una política de circulación de la información contenida en los
documentos de gestión. En la Constitución Nacional, en párrafo 3 del articulo 43, impone el
derecho de Habeas data: “Toda persona podrá interponer esta acción [Expedita y rápida de
amparo] Para tomar conocimiento de todos los datos a ella referidos y de su finalidad, que
consten en registros, bancos de datos públicos o privados... “. En el articulo 42, al pasar,
menciona el derecho de los consumidores, a la información sobre lo que adquiere.

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Igualmente hay normas no constitucionales dispersas, cada una redactada a la medida de
una tramitación concreta.
El secreto por motivos políticos y no técnicos es visto por la ciudadanía como una
complicidad que salpica a los Tres Poderes si desemboca en impunidad. Los hilos con que
el Poder conduce la cosa pública se enredan de manera creciente con el secreto y la
impunidad, porque la complicidad del primer testigo exige sobornos del delincuente. Estas
llaman la atención de un amigo al que es preciso acallar, hasta que llega a la prensa, etc.

15.3.1. Apertura y limitaciones a la información de los documentos de gestión

Veamos algunos puntos de partida, con la vista puesta en el Derecho Documental que
estamos solicitando: Antes, una definición:
Información: conjunto orgánico de datos sobre algo o alguien, tema o persona
En la vida social, cabe considerar tres escenarios:
- La necesidad de intimidad de cada individuo y familia.
- El derecho de los miembros de la sociedad a conocer lo que en ella sucede
- La exigencia de confidencialidad temporal necesaria de ciertos negocios
Estos tres planteos son claros hasta que llega el momento de trazar líneas divisorias entre:
La intimidad como persona por una parte, y sus datos como funcionario, por otra
Los agentes de difusión y los intereses del gobierno o de funcionarios.
La exigencia técnica de no difusión y la intención de cualquiera de los tres poderes de
esconder algún suceso.
Enmarcar la duración de los secretos que guardó el estado
Es una función central de la Burocracia, en el s XXI, mediático al 100%. La información
documental es un recurso para el desarrollo de la sociedad y ha de ser tratada mediante
normas orgánicas en el contexto de una política con objetivos explícitos. Merecería un
capítulo, pero ofrecemos, en una síntesis esquemática, alguna escala teórica de grados de
confidencialidad

15.3.2. Documentos de difusión obligatoria.

Los documentos dispositivos de máximo nivel son publicados por el Boletín Oficial,
porque son de difusión obligatoria. Los organismos de niveles medios o inferiores o no
suelen publicarlos o lo hacen en un medio de circulación escasa o directamente de uso
restringido. Los que son publicados en Internet no consta que sean todos, ya que no existe
una ley que imponga su difusión. Si cabe la elección de cuáles publicar y cuáles no, el
servicio informático es engañoso y de credibilidad muy baja.
La política de la Burocracia supone que todo documento dispositivo es de consulta
obligatoria para los que caen bajo la norma y –opino- libre para los demás, incluidos los
periodistas. ¿Permite la Constitución Leyes secretas?. ¿Son tolerables legalmente decretos
reservados, nada menos que para movimientos de dinero secretos?
Si no se da una norma fundada y escrita, se ha de hacer costumbre abrir la consulta a toda la
sociedad todo aquello que no esté taxativamente prohibido. Artículo 19 de la Constitución.
Ya dijimos que si una institución estatal o privada produce acciones que repercuten
negativamente en la ciudadanía, los documentos relacionados con tales acciones deben ser
consultables por los perjudicados.
15.3.3. Documentos de libre acceso.

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Los documentos de interés económico, político, sanitario y otros, para la comunidad caerán
bajo la exigencia de transparencia democrática y no podrán hurtarse a la consulta solicitada
por los ciudadanos, incluida la prensa.
No debemos tolerar un “está prohibido” que no tenga un respaldo escrito que nos sea
presentado para ser leído y fotocopiado libremente. El ciudadano es la sede del derecho y
no puede ser privado de hacer lo que le plazca, si no consta en una prohibición formal y
conocida por él.

15.3.4. Documentos confidenciales.

Los documentos personales o de interés familiar gozan de una privacidad que debe ser
respetada y defendida con leyes y sanciones.
Hay una delgada línea entre alguno de estos documentos y los originados en el desempeño
de cualquier tarea o función en el Estado, con dineros que aportamos los ciudadanos. Por
ejemplo: el estudiante que es aplazado en un examen escrito, tiene derecho a ver, fotocopiar
y divulgar la corrección del profesor. Más conocido es el caso de recibir información de los
ingresos que por todo concepto recibe cualquier funcionario del Estado nacional, provincial
o municipal.

15.3.5. Documentos secretos.

Ministerio de Relaciones Exteriores, Poder Judicial y Fuerzas Armadas, la SIDE (Secretaría
de Inteligencia del Estado) y otros organismos deben formular normas específicas de
confidencialidad y secreto, que tampoco son absolutas y cuyos límites son:
1. No pueden abarcar a todos los documentos de esas instituciones.
2. Los plazos de secreto nunca serán perpetuos, sino lo más breves que sea posible.
3. Es menester explicitar motivos tales como: “Plazos para tramitar”.”Para investigación en
el Juicio tal”. No basta el genérico “razones de Estado” o “de seguridad nacional”.
Los gastos reservados forman parte de la política de los documentos secretos – aparte de
su faceta del movimiento de dineros públicos-. Por lo tanto van inscriptos, sin excepción
posible, en las exigencias recién mencionadas

<<<<<>>>>>

Contrariamente a lo que regía en las primeras décadas del s XX, quienes conducen la
política documental, con idéntico empeño han de promover normas homologadas para
salvaguardar la confidencialidad y el secreto, como para publicar la información de
difusión obligatoria y abrir la consulta a todos, cuando esté formulado un derecho de los
ciudadanos.

15.4. Alarmas para la democracia

La Burocracia ¿puede hacer algo para evitar grandes conmociones sociales y prevenir
explosiones imprevistas en la vida ciudadana? Sí. Más aún para prevenir las avalanchas que
veremos en 15.4.7.
Me atrevo a presentar una sugerencia orgánica: Re-signifiquemos y aprovechemos recursos
actuales que, en algunos casos no cuestan dinero y son producidos y desaprovechados en
oficinas del Estado.

100
La idea se apoya en tomar fuentes informativas impuestas ya por la Burocracia,
mejorándolas a veces y considerándolas barómetros de la presión social o de potenciales
causas de explosiones.
Si las autoridades involucradas las asumen como un medico, los síntomas (y no como
meros números pintados), y si la población, movida por los medios de comunicación, siente
los datos como el hombre sano que no quiere enfermarse, obtendremos una reacción que
encauce las situaciones en un clima de diálogo elevado y serio en lugar de recurrir a
soluciones improvisadas o bajo presión que casi siempre son injustas para una parte (que
más adelante se tomará revancha).
Hemos hablado de gobiernos que ocupan su tiempo en apagar incendios, sin lograr ubicarse
a la cabeza de los acontecimientos. No hay que aguardar a que el agua nos inunde, más
sabio es ir advirtiendo mientras el río va acrecentando su caudal.
El camino desde las promesas electorales de los candidatos, hasta los ataques a la
participación democrática, va marcando hitos comprobables que, cuando no se toman en
cuenta, conducen a un hundimiento o una explosión.
Una laguna en la Burocracia es no contar con medidores o alarmas que vayan mostrando el
estado y la calidad de la democracia, desde índices aparentemente inofensivos.
Comencemos a enumerar recursos que la democracia posee para diagnosticar y llamar la
atención sobre falencias -y delitos- que van derechos a desembocar en graves problemas.

15.4.1. El defensor del pueblo.

Se halla entre los “fusibles” que aún guardan sensibilidad y cierto grado de credibilidad. A
él llegan hoy –y llegarán mañana, si se muestra confiable- las primeras quejas u
observaciones de anomalías reales o aparentes. Más aún, este organismo es de esperar que
tenga un encargado de procesar las “cartas de lectores” de los diarios de su ámbito de
acción y los comentarios e investigaciones de los medios de comunicación.
Precisamente por no constituir un resorte jurídico ni actuar como parte del Poder Judicial,
se desenvuelve con libertad para señalar, apuntar, dar a conocer lo que estamos llamando
alarmas, que no son denuncias ni imputaciones pero tampoco chismes y rumores lanzados
al viento.
Los defensores del pueblo pueden prevenir explosiones sociales si los respectivos
departamentos aludidos en las quejas, perciben la sensación de la sociedad y ponen los
remedios o los paños sin esperar a que las quejas se acallen solas, porque o irán creciendo o
se terminarán por aburrimiento. En cualquiera de estos dos casos, cuando no hay respuestas
queda, en el pueblo, desconfianza y disgusto difuso sobre “los empleados públicos” o “los
políticos”, ¿qué es peor?.
Si la defensoría actúa antes, con suavidad y firmeza, mediante comunicados directos a los
involucrados y en segundo lugar, a través de la prensa, y los departamentos del Estado
responden adecuadamente, iremos ajustando los tornillos en esta desvencijada máquina
actual. Un ejemplo: La víspera de año nuevo de 2005 se produce incendio en la discoteca
bailable (“boliche”) República de Cromagnon. El defensor del pueblo del Gobierno
autónomo de la ciudad de Buenos Aires menciona avisos de inspecciones rutinarias que
hablaban de material combustible en el interior del salón. ¿Alguien lee las actas rutinarias
de los inspectores? El Defensor del Pueblo ¿los conocía? ¿desde cuándo?
Las irregularidades existían por lo menos desde el incendio del boliche Kheyvis en 1993,
muy difundido por la prensa. En Córdoba, además, dos accidentes con victimas fatales en
sendos locales bailables de Cosquin y Río Ceballos, ambos impunes y por causas

101
semejantes: falta de salidas de emergencia y de controles técnicos en la instalación eléctrica
y los materiales. También con amplia divulgación en los medios de comunicación. La
Defensoría debería ser el primer recurso para despertar a los organismos específicos de
control en este campo como en tantos otros, por ejemplo la obsolescencia de cloacas o de
máquinas que algún día causarán desastres.

15.4.2. Los servicios de la Policía en las comisarías de barrio.

A ellas acudimos para solicitar auxilio inmediato o muy cercano a un hecho delictivo que
nos afecta en ese momento.
La impresión de un ciudadano es que la Institución o los Jefes evitan obstinadamente
recibir por escrito la narración de actos que los convoquen a actuar. Inmiscuirse en un
delito es ingresar a un túnel oscuro, donde el hombre del orden puede morir o salir acusado
o iniciar un descubrimiento que pueda salpicar a “alguien importante”.
La primera traba: “No puedo aceptar su denuncia”. No explican que tomarían nota de una
“exposición”. El encargado de recibir nuestra solicitud, exposición o denuncia se niega a
tomarla. Si le pedimos el texto de la norma en que basa su negativa no nos la da, ni muestra
conocerla exactamente, para qué “está prohibido” y basta. Si logra Ud. hablar con el
superior, o comisario, cualquiera de ellos le explica que “la norma viene de arriba”; “son
los reglamentos de la casa” lo que a Ud. le ha pasado (un esposo maltrató a su esposa) no
es delito, el Código Penal no lo tiene previsto”; “venga cuando esté el escribiente”, etc.
En estos años en Argentina obtener un escribiente en una comisaría para que acepte y
asiente una denuncia o exposición es casi impracticable, sea por las esperas a que hay que
someterse, sea por requisitos o reglas internas que la policía aduce y no da a leer.
Cuántos problemas se evita la Policía con sólo afirmar: “No tengo nafta”. “Estoy solo en la
comisaría” o “Esta denuncia debe elevarla al Juzgado de quinta nominación que atiende a
tales horas en el 8° piso de Tribunales”. Esto produce el descrédito de la comisaría y de
toda la Institución. Vayan ejemplos: En la fiscalía de una ciudad turística, en vacaciones,
expulsaron a quien venía con una queja porque “No se permite la entrada con bermudas y
zapatillas”.
También cabe lo imprevisto, la autoridad superior no tiene tiempo para perder y no quiere
que “se hagan olas” y da la orden de que todo se resuelva como el solicitante lo pide. Todo
es tan anónimo que el vecino se marcha con la conciencia turbada, ¿Estaré incurriendo en
complicidad?
Si la burocracia de la atención a los vecinos estuviera planteada de modo tal que los vecinos
se sintieran bien atendidos sin esperas inexplicables y advirtieran que su palabra es tomada
con seriedad y que ha producido efectos de investigación y búsqueda, se crearía una
corriente fluida de información.
Si, además, la Burocracia estableciera que esa información fuera incorporada a estadísticas
variadas y llegara a una oficina que extrajera deducciones pertinentes, la policía constituiría
un sensor utilísimo para ir detectando problemas todavía embrionarios de la comunidad.
Este diagnóstico puede prevenir sucesos mayores y crear puentes de confianza entre el
barrio y su policía.
Observemos que en vez de rumores inciertos de malestar y la explosión popular ofrecemos
datos recibidos oficialmente, indicios, llamados de atención que permiten limar aristas
antes que sean cortantes y detener la infección antes de que se generalice.

15.4.3. La red ya existente de encuestas oficiales.

102
Diversos órganos del Estado rutinariamente emiten laboriosas y detalladas encuestas de su
actividad. Todo indica que esos papeles pasan a engrosar el archivo sin ser aprovechados.
Un amigo me confiesa: Desde Buenos Aires me solicitan telefónicamente datos que ya he
remitido en el último informe, lo hago notar al que me llamó y me explica: “Te los pido a
viva voz para ahorrar tiempo”. No leen ni procesan los informes.
Las encuestas producidas periódicamente van mostrando dinámicamente situaciones y
tendencias que serían capaces de convocar a correcciones mientras son manejables y captar
su origen y los responsables en cada momento. Veamos algunas.
Encuestas de la enseñanza primaria y secundaria. Todos los institutos primarios y
secundarios del país, tres veces en el año lectivo, envían datos sobre inscripción de
alumnos, edad, sexo, familia, permanencia y deserción escolar, número de alumnos por
aula, número y categoría de los docentes, etc. Supongo que en estos últimos años incluirá el
servicio alimentario a los estudiantes y, por lo tanto, estado de salud.
Con esta encuesta, al principio, mitad y fin de curso obtenemos datos que pueden alertar
por lo menos sobre niños y adolescentes infra-alimentados antes que mueran, más
epidemias y endemias que se prolongan desde hace décadas.
Centros de salud del Estado. Elevan su respuesta a encuestas sobre pacientes internados y
ambulatorios, sobre emergencias por catástrofes, por heridas en riñas, por accidentes
laborales, de tránsito, domésticos, etc.
Cuántos aspectos de la vida ciudadana se dejan ver a través de esas encuestas que,
rutinariamente recibidas son rutinariamente guardadas probablemente sin procesar o sin ser
estudiadas por funcionarios o legisladores.
Cabe suponer que hay docenas de Secretarías y subsecretarías que ocupan horas de su
personal en colocar números o cruces en cuadriculas, sin que sean evaluados, apreciados y
utilizados en el gran abanico de servicios potenciales. Más aún, la carencia de política
inteligente para regir la circulación de documentos de oficina impide que estos informes
sean consultados por los ciudadanos o los medios de comunicación que podrían ayudar al
Estado en la diagnosis allí contenida. El temor de los funcionarios a ser tomados en falta
supera el interés de inyectar vida a la sociedad, por eso, cuando menos se espera, se
presenta un tsunami de tinta que avergüenza al Poder Ejecutivo y al país entero, como el
caso de República de Cromagnon.

15.4.4. Los organismos creados para controlar.

Constituyen el primer círculo de alarma, dispuesto expresamente para evitar conflictos,
problemas o catástrofes. Si en lugar de colocar allí alarmas muy sensibles, coloco
silenciadores que oculten los riesgos, es previsible que el motor se queme por falta de
aceite.
Quienes vemos designar a la cabeza de entes encargados de supervisar e imponer normas y
sanciones, a parientes o personas amigas (14.1.3.), pensamos que el objetivo de esa
elección es turbio –pagar favores, ocultar falencias, llegar a acuerdos con las autoridades de
las empresas o asumir decisiones que requieran algún tipo de complicidad-. Podemos estar
muy equivocados pero el mecanismo de nuestra lógica funciona así.
La sociedad es la que pierde, pero también el Estado en el mediano y largo plazo,
si quien controla no es un técnico experto y honrado. La democracia se degrada.
Cuando el país establece convenios con multinacionales extranjeras, la redacción de las
cláusulas debe ser extremadamente cuidadosa y estudiada porque con ello:
-se consigue que las empresas verdaderamente brinden servicio al país.

103
-el Estado se convierte en la parte favorecida y no en la que siempre está en falta.
-los conocimientos técnicos de los candidatos han predominado sobre la amistad.
El suplemento Enfoques del Diario La Nación del domingo 9 de enero de 2005 dedica su
artículo central a los organismos de control, se llama “Un País fuera de control”. Veamos
unos párrafos:
““...Tenemos que cambiar nuestra cultura y trabajar para que todos quieran respetar
determinadas reglas, si no el Derecho se convierte en ficción y no hay control estatal que
alcance. Si no asumimos ese compromiso todos, vamos a estar buscando el camino
siempre” reflexiona Carlos Alberti, Presidente del Colegio Público de Abogados de la
Capital Federal.”
“Según Alberti, para mejorar las instituciones debemos empezar por someternos a los
organismos de control, con las consecuencias que esto acarree. “Pero hay que revitalizar
esos organismos, que no pueden mirar con un solo ojo -agrega-. Tienen que ser
independientes y autónomos, como marca la Constitución Nacional”.
“Para que el control sea eficaz -explica Julio Comadira, Síndico General....- es preciso que
concurran como mínimo las siguientes condiciones: por un lado un diseño normativo del
órgano o ente de control, que le otorgue facultades suficientes para el cumplimiento
adecuado de su misión y le brinde, asimismo, a su titular garantías formales de
independencia (exclusión de poder jerárquico de control sobre el controlador, estabilidad en
el cargo de este último, etc.)”
“Y por otro, es necesario que el controlador tenga idoneidad específica para el ejercicio de
la función (ético-republicana y técnica) objetiva y formalmente garantizada por un
procedimiento de selección público (concurso).” Hasta aquí la cita.
En algunos contratos del Estado con empresas privadas, los ciudadanos hemos podido
observar que se declara ganador de una licitación a una empresa que propone costos
ridículamente bajos. Pasado un año, solicita al Estado una reconsideración del contrato
porque los costos son mucho mayores que los presupuestados. El Estado en vez de declarar
caído el convenio y llamar a otra licitación, concede a la empresa privada una suba
sustancial de costos que la pone al nivel de las empresas que honradamente habían
solicitado precios más elevados en el momento de la licitación. Si usted no sospecha un
arreglo espurio, considérese un inocente.

15.4.5. Los medios masivos de comunicación.

La prensa escrita cumplió la función de modo creciente desde su nacimiento en el s XVIII,
hasta las masificación de los aparatos de TV abierta por cable y satélite y el control remoto
como trebejo. En el año actual –2005- la TV y las cadenas radiales de AM y FM ostentan
un poder de penetración (¿invasión?) del que muy pocos se ven excluidos (o liberados) en
ibero-América.
Dos obviedades oportunas aquí.
-Los medios tienden a ahogarnos pero sin ellos no se concibe la vida.
-Son una herramienta de infinito poder sobre todo por la interpretación de los hechos y,
tanto los individuos como las comunidades, nos desenvolvemos en base al color y la fuerza
de tales interpretaciones.
La interpretación de los paquetes de datos es un condicionamiento severo a nuestra libertad
de pensamiento. Debemos asimilar el contenido de las noticias analizándolo, pero no todos
ni en cualquier circunstancia poseemos la clarividencia para poner en duda o aceptar lo que
recibimos, cuando nos llega envasado en una interpretación.

104
Los medios de comunicación, como alarma o luz de aviso anteceden a las explosiones
sociales. En Argentina actual los medios en su conjunto vienen prestando el servicio de
convocar la atención pública con relativa independencia de los poderes del Estado, por lo
menos de modo más acertado, que los órganos de control que vimos en el ítem anterior. Si
enriquecieran su información con las fuentes gubernamentales recién mencionadas,
brindarían, en tiempo real, imágenes de los variados organismos estatales educativos,
docentes, económicos (ya lo hacen), de transporte de pasajeros, carga, aéreo y terrestre,
intranquilidad vecinal, tramitaciones ante el Ministerio de trabajo y muchas otras. Para eso
hace falta una política de la circulación de la información de los documentos del ámbito
oficial, que mire al interés de la sociedad.
El divorcio entre los medios de comunicación y la información gubernamental aísla a los
Tres Poderes del Estado de la gente de la calle. Las deficiencias cotidianas que
necesariamente padece una maquinaria tan extensa y compleja únicamente se reflejan en la
prensa que, en vez de ser oída y procesada, es tachada de malintencionada e
inconformable. (¿No le recuerda a Ud. unos diarios que hacían leer a cierto anciano
presidente?)

15.4.6. Los medios especializados de comunicación.

Tales como revistas, secciones especificas de diarios- de ganadería, agricultura, comercio
exterior, granja, lechería, interés del consumidor, índice de precios, turismo, automóviles,
gremiales y profesionales.
Entre los textos comerciales y los técnicos pueden encontrarse comentarios, estadísticas,
información del exterior, tendencias y comparaciones con el pasado inmediato o lejano. Es
aquí donde suele haber sugerencias especificas, denuncias, quejas, predicciones, etc.
También estas publicaciones acceden a papeles del Estado o datos no disponibles para la
consulta individual o masiva.

15.4.7. Meditación parenética.

Hemos paseado por un conjunto de entidades y servicios que toman el pulso y la
temperatura, mientras la afección es corregible con tratamientos incruentos.
Abro un paréntesis para una reflexión pesimista –la única del libro-: La democracia vino
desde la monarquía por una Carta Magna por la que un rey en Inglaterra otorgaba derechos
a los súbditos, recortando su absolutismo. Dio un paso gigante, cuando implantó la división
de poderes. Pasos más chicos fueron el sufragio universal de varones y más tarde de
mujeres y ahora la exigencia de mayor participación en la conducción del país.
Sin embargo, el s XX nos probó que la democracia estaba indefensa frente a ciertos virus:
Los que atacaban las elecciones y, la peor, que se comía la división de poderes. En este
subtítulo los virus anularon los entes de control. Yo quiero oponer una Burocracia que
prevenga el derrumbe mediante señales de alarma. El lector sopesará que estas señales son
una bambalina incapaz de frenar o desviar la avalancha y estoy obligado a reconocer que
tienen razón.
No me resigno, en embargo a aceptar que la avalancha nos tragará y viviremos en el reino
de Kafka y Orwell. Numéricamente somos mayoría los que clamamos por una vida
republicana y no obstante hemos perdido las elecciones limpias, la separación de poderes y
los medios de control. Estamos contra las cuerdas. ¿Habrá tiempo para dar un paso hacia
arriba en las elecciones de 2007 o seguiremos cuesta abajo hasta el 2011, 2015, 2019? El

105
año 2023 escucharemos por los parlantes la voz del Gran Hermano y comeremos en su
generosa mano. (No habrá más páginas pesimistas, lo prometo)
Cuidado con los políticos que buscan ganar votos con medidas extraordinarias. Ellos se
benefician con las catástrofes. “Reconstruiremos el puente que se ha caído” o “el barrio de
casas precarias que se incendió”. Un gobierno honrado y meticuloso no permite la
obsolescencia del puente ni el barrio desatendido. Muy pocas son las medidas
extraordinarias. Si se propone una gran obra, como los holandeses, no ofrece un plan de tres
años para ser reelegido. Inicia un proyecto que será desarrollado a lo largo de 10 ó 20 años,
por los sucesores
Un político, con la mira enfocada a los diagnósticos precoces probablemente no ganará
votos por ello, pero pasados unos años, se le levantarán estatuas porque condujo un Estado
en que todo marchaba bien. No había paros en los servicios, fueron sentadas las bases para
un nuevo transporte ferroviario y aún fluvial y aéreo de futuro. La red de túneles que
abarata el transporte se puso en marcha en ese tiempo lo mismo que la producción de
motores no dependientes del petróleo y la irrigación y forestación de zonas desérticas.
Todos estos adelantos son mérito del que hizo estudios con una proyección de 30 años. El
presidente que actuó de esta manera probablemente no inauguraba grandes obras cada año,
pero ahora reconocemos su talla de estadista.
Al electorado conviene recordarle que, si ama a sus nietos, no vote al candidato que le
promete o regala el techo para su casa un mes antes de las elecciones o al que le brinda
víveres gratuitos para su familia. Esa persona esta hundiendo el futuro de la nación. Sus
nietos seguirán pidiendo techos y almorzando lo que él quiera darles, para mantenerse en el
poder.
No hay que votar para un segundo período al que inaugura muchas obras, si no al que
resuelve problemas como el agua potable y la energía eléctrica abundante y planifica el
crecimiento urbano para los próximos 30 ó 50 años. No interesa quien inaugura, si no quien
establece una continuidad de proyectos –aunque sean del anterior- y beneficia sin
estridencia a la sociedad para que la vida republicana se afiance cada día más.

15.5. La intervención de organismos externos

La soberanía de las naciones en el s XXI y desde que el mundo se empequeñeció por la

universalización de las comunicaciones, transita por vías distintas a la concepción
originaria del s XIX.
La soberanía es imprescindible como ámbito jurídico para las naciones. Pero la soberanía
ya no es una muralla dentro de la que ningún otro país puede influir ni participar en modo
alguno.
Todo el mundo presenció y opinó la represión en Tiananmen, en Beijín, China, o la
catástrofe del tsunami de Asia sud-oriental, en 2005. La Unión Europea, es una entidad
supranacional y el Mercosur pretende serlo. Pronto habrá una ciudad satelital autónoma que
dependerá del apoyo de tierra firme. La Constitución argentina en el articulo 75 inciso 24
permite: “Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a
organizaciones supra-estatales en condiciones de reciprocidad e igualdad y que respeten el
orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen
jerarquía superior a las leyes” (el inciso continúa con la normativa burocrática).

106
Un Estado o una región avanzan como las naves, con los motores bajo el agua, invisibles,
siempre aceitados, con combustible y un timón apegado a las rutas estudiadas en común
mucho más que con la genialidad individual y desordenada de un líder
Por otra parte la vida en democracia no es compatible con naciones vecinas cuyos
regímenes sean antidemocráticos, aunque más no sea porque la producción de servicios y la
industria en un país totalitario compite deslealmente con la mano de obra protegida por la
legislación laboral en vida republicana.
Está muy cerca de institucionalizarse la colaboración de países amigos en la supervisión de
elecciones nacionales de uno de ellos.
Si las Instituciones y los controles internos del país no actúan por incapacidad o porque se
encuentran amordazados, será bueno que, entre hermanos, nos ayudemos y estimulemos a
cumplir mejor. La OEA, en América y la ONU se sintieron obligadas a colaborar en
problemas internos en Venezuela para implementar la compulsa electoral revocatoria y el
diferendo limítrofe entre Perú y Ecuador. Para ser miembro del Mercosur se requiere que
imperen en cada país miembro, gobiernos democráticos
En La Nación “La calidad del orden institucional”. Editorial del 02/12/04. informa la
siguiente iniciativa:
“Para avanzar en un proceso de reformas institucionales sostenido y con resultados exitosos
es preciso aprender de la experiencia internacional en la materia. En particular, la Unión
Europea ha desarrollado un mecanismo probado, eficaz y austero del que pueden derivarse
lecciones muy útiles en nuestro entorno. Se trata de proyectos de hermanamiento o
twinning projects.
Estos son mecanismos de transferencia de tecnología institucional de los países miembros
de la UE a países que aspiran a incorporase a ella. El objetivo que se persigue es que esos
países que desean sumarse a la estructura continental adquieran las capacidades
institucionales mínimas que requiere la UE para sus países miembros”.
“El país candidato a integrar la UE solicita ayuda en un área específica de gobierno, y
selecciona un “padrino” dentro de un conjunto de naciones. Luego, un funcionario del país
miembro, llamado preaccesion advisor (PAA), se traslada por un período de dos a cuatro
años al país postulante y trabaja in situ con sus colegas locales en la construcción de
agencias, el desarrollo de normas y regulaciones y la solución de problemas concretos. Esta
interacción es monitoreada y controlada permanentemente por distintos actores, incluyendo
a grupos de la sociedad civil.”
“Una de las principales ventajas reside en que los esfuerzos se focalizan en áreas
específicas y se cuenta con un programa de objetivos y resultados mensurables. Es de
destacar, asimismo, que se procura mantener en todo momento una visión sistémica del
aparato estatal, sin dejar de tomar en cuenta el marco político, social y económico particular
de cada país. Es de señalar, también, que se procura incorporar en cada caso tanto a los
actores públicos como a los privados”.
“Con ajustes permanentes de acuerdo con idiosincrasias y estilos culturales locales, los
proyectos de hermanamiento pueden constituir, según los autores del trabajo, una
herramienta útil para que los países de América Latina y la Argentina en particular logren
mejorar la calidad de sus instituciones. Los proyectos de hermanamiento podrían, por
ejemplo, ser implementados en el marco del Mercosur o incluso del ALCA”.
Según lo que acabamos de ver, en Argentina, el paso que viene y que ha de ser previsto por
la Burocracia, es la creación de espacios para que, organismos externos al país o algún
Tribunal internacional de nuestro continente tengan cabida en el estudio y las propuestas de

107
solución a problemas que contaminen la participación democrática, la libertad de expresión
o la creatividad de los ciudadanos.

15.6. Manejos políticos del vocabulario

La Burocracia trabaja con términos jurídicos y administrativos cuyas acepciones estarán

muy bien determinadas, pero la cultura, en lugares y momentos ponen en penitencia verbos
o sustantivos, como “malos” y suben al candelero otros.
No es bueno simplificar las realidades mediante etiquetas que oscurecen el diálogo y
exacerban los ánimos. La Burocracia ha de cuidar para que no salten del lenguaje vulgar a
los discursos o debates oficiales
Veamos ejemplos: Palabras “malas” Liberalismo salvaje, censura, genocidio,
discriminación, judicializar, criminalizar, represión. Palabras de moda: estoy persuadido o
convencido.
Varias de estas palabras tienen definición en el código penal, pero se utilizan para tildar
actitudes del partido contrario, como manera de sacarlo fuera del ring, desautorizándolo. Ya
en Roma era considerado como evasiva el argumento ad hominem = contra el hombre,
porque soslayaba el asunto de fondo. Si alguien pronuncia: “no judicialicemos la protesta”,
o nos detenemos a definir qué es judicializar, o seguimos discutiendo indefinidamente
porque cada orador da a la palabra un sentido inverso, para uno es bueno, para el otro,
malo. Lo correcto puede ser usar la acepción jurídica o la más adecuada de un diccionario,
para el centro del tema en estudio. En la frase aludida, el núcleo de la disensión debería ser
si la protesta ha excedido los límites de lo permitido o no y por qué. Como está planteada
con la frase: no judicialicemos, el diálogo ha pasado al plano subjetivo equivalente a “Vos
estás judicializando...” lo que sigue conduce a un desierto inane.
La cultura cívica, como aliada de la Burocracia, ha de rehuir las simplificaciones en los
diálogos políticos.

108
 PAGINA ILUSTRATIVA
Premios y castigos
Carta de lector

La reciente publicación de las restricciones energéticas a las que debe someterse la

ciudadanía se debe a que el Gobierno no ha sabido manejar en forma adecuada la
negociación con las empresas proveedoras.
Los premios y castigos reflejan que el país mira hacia atrás, a épocas de carencias y
subdesarrollo, y no hacia un futuro prometedor. En los países de avanzada se promociona la
venta de energía y se premia con descuentos a los que más consumen, cosa que estimula a
las empresas a mantener y aumentar su producción, y a los consumidores a no verse
restringidos cuando planean crecimiento y expansión.
Tampoco la disposición contempla que de un año a otro pueda cambiar la intensidad de las
actividades de las empresas o que en las residencias haya cambios de consumo por
variaciones en la cantidad de habitantes en las mismas o el desarrollo de una actividad
productiva o artesanal que implique mayor necesidad energética.
Creo que las autoridades deben comprender que la única salida de nuestro país es atenerse a
las pautas de una sociedad moderna y de vocación de futuro y no mirar hacia atrás para
revivir situaciones que resultaron absolutamente negativas. La pobreza, la desocupación y
el atraso son consecuencia de un país estancado sin proyectos verdaderos de futuro.
Fritsches, Heriberto G. La Nación, 15 de mayo de 2005 p. 24

109
 5ª. Parte

CULTURA Y BUROCRACIA

Introducción a la 5ª. Parte

Las normas burocráticas en sí mismas son como las cuerdas de una

guitarra, no sirven sin su caja de resonancia. La caja que hace resonar la
Burocracia se construye con la cultura en toda su amplitud, incluidos
idioma, religión y ética.

110
 Capítulo16

Cultura, Ética, Política, Democracia y Burocracia

16.1. Relación entre Cultura y Burocracia

La palabra Cultura es muy usada y nos hace sentir bien si condimentamos nuestro tema con
ella. No debe ser así, superficial. En primer lugar, de las variadas definiciones de Cultura,
es menester escoger la más adecuada al concepto de Burocracia adoptado en este escrito.
Cultura es el conjunto de costumbres, tradiciones y modo de vida con que una comunidad
va entretejiendo su hábitat conceptual, de sentimientos y de relación social.
La cultura de un país o comunidad incluye su Constitución, su organización política, su
historia y tradiciones. Asimismo los motivos de orgullo nacional (Martín Fierro o San
Martín, Gardel o el tango Cambalache), características de los próceres, aporte de los
inmigrantes de distintas procedencias y de los nativos o primeros habitantes.
También son parte de la Cultura las clases sociales con su grado de alfabetización, estudios
secundarios y superiores, los institutos científicos, las academias de profesionales, el nivel
económico de su clase media. La religión predominante y sus imperativos morales, la ética
cívica estricta o laxa.
De manera más dinámica la Cultura se manifiesta según el momento social, económico y
político. Sus olas de crisis presentes o pasadas, cuyos efectos perduran.
La Burocracia anida en ese entretejido. Es efecto y causa, sendero y horizonte de supuestos
mentales, las costumbres, modos de vida, y de contacto interpersonal que, en las sociedades
democráticas es regido por normas escritas, es decir, por la Burocracia. Quien piensa actuar
en la sociedad, ha de imaginar la Burocracia imbuida en la cultura de los sujetos a los que
se destina.
En China, con una cultura milenaria de sometimiento a la autoridad, el tono de la
Burocracia será muy diferente al de países con arraigado predominio de una clase media o
burguesía celosa de sus derechos.
Una digresión para comprender la imbricación entre la Burocracia y el cuerpo social y
dilucidar los motivos de su mala fama y el peligro que lleva consigo.
Cuando en la adolescencia estudiábamos la formación de un organismo vivo a partir de la
unión de dos gametos y luego la división y multiplicación de las células hasta constituir un
nuevo ser viviente, admirábamos la aparente simplicidad y la maravillosa complejidad de
esta realidad que aún sigue presentando facetas a la ciencia como una muñeca rusa
Katiuska con infinitas copias sucesivas dentro.
Más tarde, cuando la vida golpea a nuestro derredor con el cáncer, aprendemos que esta
anormalidad es producida precisamente por una división celular salida de madre y que, por
esa característica, no puede ser extirpada ni combatida, una vez extendida, sin matar al

111
enfermo. El cáncer forma parte del tejido vivo, no está simplemente adherido a él. Hoy
vamos sabiendo que es curable pero no por una medicina, sino por un tratamiento largo,
difícil, en que interviene todo el ser viviente atacado, desde su actitud mental, al régimen de
comida y de actividad.
Por ahora, la división celular nos impacta por el milagro de la reproducción pero ¿qué
pasaría si una machacona y generalizada prensa insistiera en que esa división equivale a
cáncer?.
Esto es lo que viene pasando con la palabra burocracia. cuya analogía con la división
celular es notable. El peso de la balanza está cargado totalmente en la excrecencia
cancerígena de burocracias enfermas.
La Burocracia ocupa un lugar central en las actividades de la sociedad humana,
-léase en su cultura- pero, al modo de la división celular, nos puede abrir el camino a la
fecundidad y creatividad o hundirnos en las mazmorras del castillo de Kafka.

16.2. Burocracia y Ética

Desde la cultura, mirando a la Burocracia, interesa principalmente la Ética, otra palabra que
viste bien un escrito.
La ética media de una comunidad nacional, provincial, municipal o barrial es hija de la
Cultura de esa comunidad. La formulación de normas escritas para la convivencia y
relaciones humanas de todo tipo -desde las comerciales a las de tráfico vehicular-
destinadas a una comunidad ha de adecuarse al estilo de vivir, hablar y valorar el bien y el
mal, de sus miembros.
Vayan ejemplos. En Japón es casi una “manía” devolver lo que se encuentra tirado en la
calle En Singapur –cuentan- no se ve ni un papel ni una colilla de cigarrillos en la calle. El
extranjero que deja caer o arroja cualquier objeto en la vía pública, se verá sometido a
multas inverosímiles en nuestro medio que padece la desidia de la mayoría de los peatones.
Muchas definiciones caben al término Ética. Para la reflexión presente, Ética es antónimo
de Ley positiva (escrita y promulgada). La defino: Llamado íntimo y personal de la
conciencia al cumplimiento de conductas que el sujeto ve como rectas, prescindiendo de –y
aún oponiéndose a- intereses y conveniencias propias o presiones del entorno. Se
diferencia de la moral que parte de textos de libros sagrados para una religión, la Ética, de
los supuestos filosóficos o convicciones de cada individuo.
La ética complementa y corona la legislación civil y la Burocracia que se formulan
mediante normas escritas, y actúan muy ceñidas a la letra. Ni una ni otra aspiran a cubrir
los infinitos aspectos de la relación social.
No se pueden escribir todas las normas. Únicamente las que no están implícitas en la
cultura de la comunidad y en la ética media de sus componentes. Cuanto más refinada o
estricta es la ética, menos normas escritas y sanciones contendrá la Burocracia Por ejemplo
se dictarán menos, relacionadas con la falta de pasar semáforos en rojo o por pegar
propaganda en los frentes de los inmuebles.
En algunos periódicos se presentan declaraciones de la policía o de alguna autoridad ante
un homicidio. Increíblemente nos tranquilizan: “fue un arreglo de cuentas” y dejan impune
el caso. Es una laguna ética de la comunidad. Son peculiaridades que hay que tener en
cuenta en el modo de formular la normativa burocrática.
La Burocracia se desenvuelve en un ámbito de cultura ética. Las normas escritas, en sí
mismas no causan el orden. El refrán dice “hecha la ley, hecha la trampa”. La Burocracia

112
sin ética es una telaraña pegajosa que ata al cumplidor y deja pasar al pícaro. La norma
escrita no tiene capacidad para penetrar los repliegues de una conciencia turbia. Los
presupuestos éticos y morales son la base imprescindible de la Burocracia. Cuanta más
confianza se dé entre los miembros de la sociedad, más simples son las directivas y mayor
la libertad de acción.
Bernardo Kliksberg está por lanzar al mercado, un libro que se llama Más ética, más
desarrollo. De un adelanto de él, aparecido en el diario La Nación de Buenos Aires del 13
06 04, tomo las siguientes ideas. Donde dice “economía”, puede Ud. poner “Burocracia”, o
advertir la íntima relación entre la cultura de economía y la de la Burocracia.
- “La ética no sólo no es ajena a la economía, sino que debería orientarla y
reglarla”
- Lo que una sociedad hace respecto a los valores éticos puede tener efectos decisivos en
su economía”.
- “Si una sociedad cultiva sistemáticamente sus valores éticos, cosecha resultados.
Noruega, por ejemplo, es el número uno en los últimos tres años, entre 180 países el
mundo en la tabla de Desarrollo Humano de la ONU. Una economía potente, con
altísimo desarrollo social y sin corrupción”.
“Los valores éticos anticorrupción y proigualdad, solidaridad y cooperación que [Noruega]
ha puesto en marcha son esenciales en sus logros económico – sociales. Esos
valores son custodiados en el sistema educativo en todos sus niveles y a través de
ejemplos de sus líderes”.
“Todos los actores sociales deberían colaborar para que la ética volviera, tanto para
erradicar la corrupción, como para motivar actitudes éticas positivas”.
“El corrupto no sólo daña por lo que roba a la sociedad, sino por el mensaje que transmite:
todo para mí, no me importan los demás, no tengo problemas de conciencia, lo
único importante es enriquecerse”.
- “...en América latina. Los valores morales fueron degradados, marginados, excluidos.
Es hora de recuperarlos para la toma de decisiones cotidianas, son los únicos que
pueden garantizar la América latina soñada”

16.3. Cultura de la transparencia y la veracidad

La Burocracia debe imponer en la sociedad la cultura y la ética de la transparencia

comenzando por asuntos comprobables y sencillos como la declaración de bienes y de
ausencia de antecedentes policiales de los candidatos. Los electores debemos establecer el
no voto motivado en la desconfianza para candidatos renuentes a abrir información sobre sí
mismos y ser inexorables para quienes sean sorprendidos en mentiras o falsedades.
Dejemos de ver al astuto o “vivo” como promesa de buen gobierno.
Un gobierno –los Tres Poderes- que trabaja pensando en los ciudadanos, más que en su
partido o en sus amigos, no debería tener nada que ocultar. Los errores o los delitos de
algún funcionario –incluidos el presidente, legisladores y jueces- conocidos desde una
fuente oficial antes que por pesquisas de periodistas refuerza la mutua confianza entre
pueblo y gobierno, introduce bocanadas de oxigeno que, a mediano plazo, representan más
que millones de pesos gastados en propaganda televisiva. Es lo que esperamos en
Argentina.
La transparencia se aplica mediante la Burocracia que ha mirar no sólo a las elecciones,
sino a tantas maniobras viciosas que pueden rodearla. (Véase 13.1.)

113
Los otros dos Poderes, Legislativo y Judicial han de enrolarse en este movimiento. La
Burocracia de la transparencia no se alcanza a ver en ellos, desde el llano. Todos –incluso
legisladores y jueces- saldremos ganando en una sociedad que ha desterrado los caminos
cortos, los beneficios propios a costa de los demás. Nos miraremos las caras limpias
caminando con la frente alta, todos iguales ante una Ley que nos eleva y abre todas las
puertas legítimas para nunca perjudicar a los conciudadanos de nuestro país y del mundo.

16.4. Burocracia y Democracia

Sigmond Baumann afirma “La Democracia puede decirse como la búsqueda de eludir los
miedos a la inseguridad, a quedar sin trabajo, a la pobreza en la vejez”. (tomada de un
programa radial)
La Burocracia es un programa de vida en común. La nación es como una computadora, si
se le pone un programa totalitario, la nación será totalitaria aunque se llame República
Democrática.
El movimiento de todos los documentos nacidos de gestión son el alma de la democracia.
Una Burocracia que ponga esta inmensa red al servicio de la sociedad, dentro de cauces
constitucionales se constituye en tratamiento medicinal para la anomía y, quizás en general,
para las enfermedades de la democracia.
El tenor de la Burocracia marca el nivel de la convivencia y la calidad de la vida en
libertad, participación o iniciativa creadora.
Los objetivos de la Democracia corren paralelos a los de la Burocracia . Repitamos aquí el
principal objetivo de la Burocracia porque hay que tenerlo presente en todo el ensayo: El
último horizonte de la Burocracia “es el desarrollo pleno de cada persona y la elevación del
nivel de vida en democracia” (4.3).
Un tema que no debe obviarse en las democracias actuales es la Burocracia en relación con
los indocumentados.
En este ensayo, cuando se utiliza el término habitantes, se quiere incluir a los
indocumentados juntamente con los ciudadanos. ¿En la Constitución Argentina, también?.
Cabe pensar que sí. Véanse arts. 14, 17 y 18.
El art. 20 reza taxativamente: “Los extranjeros gozan, en el territorio de la Nación, de todos
los derechos civiles de los ciudadanos, pueden ejercer su industria, comercio y profesión,
poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos, navegar los ríos y costas, ejercer libremente
su culto, testar y casarse conforme a las leyes. No están obligados a admitir la ciudadanía ni
a pagar contribuciones forzosas extraordinarias”
Parece una contradicción que la Burocracia regida por documentos deba atender a los
indocumentados pero ellos son habitantes en un país democrático y como tales están
incluidos en la vida democrática en que todo poblador tiene derechos, responsabilidades y
obligaciones.
Deben existir para ellos medidas y reglas que indiquen, por una parte sus derechos como
seres humanos contenidas en la Constitución, y por otra parte los caminos para obtener la
situación de ciudadanos o las Relaciones Exteriores con los países de origen para acordar
los traslados o devolución de personas, dentro de las pautas constitucionales del país
receptor.
No nos extendamos más, porque todo este escrito desenvuelve y explora cómo aplicar el
objetivo central de la Burocracia del s XXI.

114
16.5. La llave de la Burocracia: la confianza

Según afirma Hélio Beltrao (cap 2) si el Estado y el ciudadano confían entre sí y esto se
establece como costumbre, se irá imponiendo la veracidad, y la tramitación se agilizará
increíblemente.
Una de las bases o columnas de la Burocracia es la confianza de quien toma las decisiones,
en la veracidad y exactitud de los datos que maneja y la correspondiente sensación de
confianza por parte de quienes cumplen las normas.
La Burocracia exagerada considera al inocente vecino, un delincuente dedicado a estafar y
responde en consonancia con una telaraña de requisitos que intentan evitar la voluntad de
engaño que la afiebrada mente del funcionario achaca al solicitante.
La desconfianza de las autoridades supone erradamente que, mediante controles, evitará las
falsificaciones y burlas a la ley. Es un error. Lo que consigue es que los sobornos sean más
elevados y las estrategias de los delincuentes, más audaces.
En las sociedades en las que la palabra del ciudadano tiene alto valor, la Burocracia se
simplifica al máximo. Aquellas culturas en las que el honesto debe probar que no es
delincuente, piden al inocente vecino. exigencias sin fin.
El pueblo no ve, a veces, modelos claros de conducta veraz y transparente. Siente, por
ejemplo, que el poder Judicial, automáticamente o zigzagueando ininteligibles senderos,
declarará la inocencia de cualquier miembro de los tres poderes. El Legislativo jamás
sancionará una ley que roce a los partidos políticos, ni las listas de candidatos
desconocidos, ni sus propios privilegios. Las oficinas del Poder Ejecutivo, sobre todo la
policía, son vistas como entes insensibles y caprichosos que exigen mucho más de lo que
brindan. Cuando los ciudadanos ven el poco valor de la palabra de sus líderes y desconfían
de la elevación de sus intenciones, tratan de eludir sus obligaciones y se instala la
convicción de que ellos también tienen derecho a pasar por encima de las reglas, inmersos
como están en un clima en que “vale todo”.
Como vemos, la Burocracia supone una plataforma sólida de veracidad que mantenga
puentes de confianza entre el Estado y la ciudadanía. Muchos defectos de la Burocracia
provienen de la ruptura de la confianza entre los ciudadanos, las instituciones y el
gobierno..
Cuando la ciudadanía descubre y llega a convencerse de que reina una seguridad jurídica
estable, a prueba de cambio de autoridades y una sana atribución de cargas y beneficios, sin
preferencias ni motivos turbios, renace la confianza y se percibe que merece la pena
cumplir a conciencia las normas. Se deshace el círculo de la mutua desconfianza y se abre
la autopista del desarrollo del país con una carga mínima de Burocracia
Así pues, si queremos una burocracia sana y ágil, hay que atacar la cultura de quienes se
creen inteligentes y creativos cada vez que saltan una norma (incluyo autoridades y
ciudadanos llanos).
La sociedad aceptará mucho antes de lo que parece, decir la verdad, si ésta le abre
autopistas para el desenvolvimiento de su vida civil y apoyará con entusiasmo la sanción
severa al que mienta y al funcionario que le permita cumplir sus torcidos propósitos.

16.6. Política y Burocracia

A un colega mío que pasó todo el escalafón del Poder Ejecutivo, desde su adolescencia –y
aún continúa- le pregunté cómo había observado él la Burocracia desde dentro del

115
Gobierno. Me respondió como amigo “entre nosotros”: Lo que he visto constantemente es
que el gobernante que asume su cargo crea nuevos puestos burocráticos para ubicar a
amigos y parientes. Esta actitud puede tener excepciones, pero sucede en todos los partidos
políticos, afirmó.
Esto significa que el Gobierno desprecia a la Burocracia, la ve como una grilla de vacantes,
que puede ser ampliada, mutilada o suprimida indefinidamente con el único objeto de dar
cabida a funcionarios con altos (altísimos) sueldos con un solo requisito: fidelidad canina a
quien le otorgó el cargo.
La política de la Burocracia o normativa para las relaciones Estado - ciudadanos debe
manejarse, en su jurisdicción, con objetivos que miran al norte que es el crecimiento de la
creatividad y libertad de movimiento de los ciudadanos, y con recursos conducentes a él.
Algunos objetivos operativos de la política con relación a la Burocracia debían ser:
1. Bajar todo lo posible el nivel jerárquico de la toma de decisiones. El presidente,
gobernador o los ministros no deben firmar sino documentos de su nivel, es decir de
política y principios generales, no reglamentos ni control de gastos de caja chica o
microeconomía.
2. Descentralizar. Confiar en los funcionarios intermedios, exigiéndoles que sigan el
espíritu y los objetivos convenidos. El Jefe del Ejecutivo no ha de obstaculizar su
tarea con censura previa.
3. Poner en uno de los centros de su atención la “máquina burocrática” como tal,
evitando que se retroalimente (léase, que no cree estructuras para controlar a los
controladores). Los burócratas son servidores a las órdenes de sus jefes
administrativos. Ver 17.3.
4. Asumir el riesgo calculado de confiar en los ciudadanos teniendo en cuenta
que esta bicicleta tiene dos ruedas. Primero: el gobernante tiene que
demostrar que él es confiable, que respeta las leyes como norma de vida y
que su palabra se cumple. La segunda: La Burocracia se entusiasma al ver
a clientes y solicitantes satisfechos y al encontrar que las normas abren la
iniciativa de los usuarios y ponen en marcha los impulsos de su creatividad.
Fraudes siempre van a existir. No castiguemos a la inmensa mayoría de
inocentes para prevenir engaños. Presentemos las normas como algo
constructivo que a todos nos convienen.
5. Simétricamente impongamos sanciones verdaderamente severas a cualquier
infracción. Que se note claramente que una infracción, por pequeña que parezca,
viola la confianza de la comunidad y esto no puede ser negociable. Da lo mismo un
cheque sin fondos de dos pesos que de mil, o la mentira en un expediente para
justificar una ausencia. No se pueden tolerar mentiras.
6. La política gubernamental ha de advertir que a los habitantes pocas veces llegan
vivencialmente las grandes decisiones que toma el presidente: “Vamos a construir
10000 Km. de autopistas”. Los de abajo caminamos con los zapatos que nos ajustan
cuando las boletas para pagar impuestos llegan tarde o el cambio de domicilio se
demora un mes, o el registro de inmuebles está sobrecargado y nos cobra un plus
para trámite rápido.
Por el contrario la comunidad es feliz cuando se le facilita el pago de
impuestos por Internet sin salir de su casa, cuando en el hospital hay turnos
para atención ambulatoria y camas para la internación, cuando la policía
acepta labrar acta de nuestras denuncias o exposiciones y luego sigue el

116
 caso.
Acentúo esta afirmación. Quien ofrece la imagen del órgano o dependencia
no es el Ministro sino el que atiende la ventanilla y deja ver su cara agria o
sonriente a decenas o cientos de ciudadanos. Él es el verdadero marketing y la mejor
propaganda.
7. En resumen, el Ejecutivo inscribe entre sus líneas políticas a la Burocracia como
diseñadora y guía de las normas que rigen las relaciones de los ciudadanos, las
instituciones y el Estado.

117
 PAGINA ILUSTRATIVA

Carta de los lectores

Vaclav Havel

Señor Director:
“Con profunda alegría me he enterado que Vaclav Havel, dramaturgo y ex
presidente de la República Checa, ha sido nominado para el Premio Nobel de
la Paz. Su accionar durante los años de disidencia, en los acontecimientos
claves de la denominada Revolución de Terciopelo, y posteriormente, en los
13 años que ejerció la presidencia de su país, son un símbolo del accionar no
violento, guiado por un profundo sentimiento humanista y de responsabilidad
hacia el mundo.
“Ha sido propulsor de la “política antipolítica” , es decir, de una política como
preocupación por nuestros prójimos que no equivalga a una tecnología del
poder y de la manipulación. La política del hombre y no del aparato. Política
como servicio a la verdad y como moralidad practicada.
“La nominación de Havel, para la Argentina –cuyos líderes políticos
históricamente han estado signados por elevadísimos niveles de intolerancia,
autoritarismo, militarismo, revanchismo y violencia- puede tener un
importante “significado”.
“Havel es un ejemplo de líder político de perfil ciudadano e intelectual, de
espíritu pluralista y democrático, que hizo de la no violencia y del respeto a
los derechos humanos un compromiso de vida. Es un cabal merecedor del
Premio Nobel de la Paz”.
ARBOLEYA, Guillermo La Nación. Sección Carta de Lectores. Domingo 22 de agosto de
2004

118
 Capítulo 17

Otras reflexiones
17.1. Burocracia y transgresión; rutina y creatividad

La Burocracia avanza y actúa por caminos asfaltados y bien regulados con señales
horizontales y verticales. ¿Cree el lector que avanzaríamos mejor a campo traviesa?
Transgresión y transgresor son palabras que están en la cresta de la ola, aplaudidas y
apetecibles. Veamos su relación:
La Burocracia rige mediante normas escritas, la transgresión es su antítesis, cuando lo que
se pasa por alto son esas normas. Pero la creatividad, nos impulsa a veces, a explorar
nuevos campos o perforar conocimientos que semejan rocas inmóviles y parte de un paisaje
eterno. Esto puede llamarse transgresión porque es un paso audaz que a todos nos ayuda.
Profundizar el sentido de costumbres o tradiciones ha sido benéfico en distintas ocasiones
de la Historia, no obstante, la transgresión como tal, no es creativa.
Transgresión y creatividad se vinculan por una “relación asimétrica”. La relación es
asimétrica porque la transgresión –que es buena para apartar obstáculos- no resulta una
plataforma apropiada para el desarrollo de una innovación que suele requerir perseverancia,
pulido y armado. La chispa de la idea genial –dicen los creativos- es un 10%, el otro 90%
es la transpiración que necesita tiempo, silencio y trabajo disciplinado.
La idea de rutina tiene sinapsis conectadas en nuestro cerebro con aburrimiento y pereza
mental. Rutina parece antónimo de creatividad. No es así.
Los grandes genios y nosotros, mortales comunes, vivimos “sometidos” a la rutina eterna
de los días y las noches. Balzac trabajaba como un galeote toda la noche, escribiendo y así
muchísimos pintores, escultores y escritores se marcaron rutinas de horario, tipo de papel,
plumas, programas de computadoras y hasta cábalas. Fuera de ellas no lograban
concentrarse.
Bienaventurado el país en el que las normas para depositar en plazo fijo y extraer dinero se
mantienen fijas durante décadas, o los requisitos para acceder al carnet de conductor no
varían en un quinquenio y son iguales en todo el país.
Rutina y Burocracia tienen flancos de sinonimia que no se oponen a la creatividad. Por el
contrario, son el cauce natural y necesario para que la imaginación vuele, después de haber
comido rutinariamente.
Si alguien usa la rutina como única actividad de su vida, es un pasajero que gusta pasear
todos los días yendo y viniendo por el mismo recorrido de un tren. Si no llega a un destino,
no es culpa de la rutina, sino del objetivo que se propuso.
Hay situaciones en que una persona que desempeña un alto cargo -o alguien que goza su
momento de gloria- se siente impulsada a “bajarse de las alturas” del protocolo y la
burocracia y mostrarse como un ciudadano del llano. Se equivoca. Las normas de relación
entre autoridades y la ciudadanía ponen a cada uno en un lugar mediante un lenguaje de
gestos, vestimenta, precesión, etc. aportados por experiencias históricas y nociones
sociológicas

119
A los ciudadanos nos puede disgustar sentir una actitud de menosprecio o displicencia
sobre nosotros. Pero nos satisface ver al presidente, gobernador o agasajado en un lugar
donde todos tengamos igual posibilidad de verlo y oírlo. Ya tendrá tiempo de mostrar su
modestia y sensatez, cuando le toque concluir su pasajero brillo y volver a la vida cotidiana.

17.2. Burocracia, ¿cárcel o libertad?

El término Burocracia vulgarmente viene cargado de connotación negativa, algo así como
traba, obstáculo inventado para sacar dinero o dar poder a los burócratas. A tal nivel ha
llegado esta imagen que muchos organismos del Estado se disfrazan de “agencias” que
serán tan “ágiles” como las empresas privadas. En Brasil –como vimos en el capítulo
2- funcionó tres décadas un Ministerio de Desburocratización. Es decir La burocracia,
para esta concepción, es un defecto evitable.
¿Cabe concebir una vida creativa, libre y democrática si vive sometida a la Burocracia? Yo
haría la pregunta inversa, ¿se puede llevar una vida creativa, libre y democrática sin ella?.
Reflexionemos:
La “esclavitud” a la electricidad ¿ayuda o empecé la creatividad?
La dependencia de una computadora, ¿disminuye o aumenta la libertad?
La inamovible fijeza de los días y las noches, ¿mata la imaginación?
Bartolomé de Vedia nos recuerda (Puede el lector sustituir Estado, por Burocracia):
“Bien dijo Alberdi ’Donde falta Gobierno, falta libertad’. Pero gobernar no es entorpecer,
estorbar, impedir que las cosas se gobiernen por su propio impulso.
El Estado acompaña a la sociedad en su marcha hacia el crecimiento, como un buen
pianista acompaña a una soprano o a un tenor de increíble voz. Es imposible prescindir del
pianista. Pero el concierto no lo tiene que dar él. ..........”
“El Estado en suma es un guardián que me ordena y me limita. Pero el guardián soy yo
mismo, pues en él cobran dimensión real mi sentido de responsabilidad y mi espíritu
solidario”. Hasta aquí la cita. Véase bibliografía.
En el s XXI, vida organizada y regida por la Burocracia equivale a justicia o “ley pareja”,
previsibilidad de los Poderes y organismos del Estado y las Empresas privadas y
flexibilidad o sea, normas perfectibles, pero no manejables a voluntad. En resumen una
estructura que soporte todo lo que nuestra creatividad e imaginación puedan exigir, sin
tropezar con los derechos ajenos.
La Burocracia ha de concebirse con rutinas firmes y estables, pero también con capacidad
de flexibilización. El medio social es hoy más dinámico que nunca y no ha de
dejarnos retrasados. Flexibilidad no es flojedad, amiguismo u oportunismo, es
capacidad de ordenar la norma modificándola siempre que se vea conveniente,
cumpliéndola mientras está vigente.
El oficinista no es “la autoridad” y el solicitante “el súbdito”. Ambos buscan desarrollar su
personalidad y creatividad y elevar, con ello, el nivel de vida democrática de su comunidad.
La falta o desobediencia a normas es causa de anomía y de su secuela, la impunidad. Los
valores cívicos se diluyen, las líneas entre el bien y la corrupción se borran, entramos en el
tango Cambalache, la Biblia y el calefón. Recuerdo la vida en hiperinflación. ¡Qué
desesperación era quedarse sin moneda, el pan costaba $300 por la mañana y $350 a la
tarde.. y al día siguiente me decían al oído: Hay una panadería que lo vende a $380 y todos
corríamos a aprovechar la ocasión!.

120
No se puede vivir sin Burocracia, tampoco, con una Burocracia desordenada. Estudiemos
cómo planificar y aplicar una Burocracia coherente
El tema Burocracia se perfecciona con el estudio de los requisitos que son su recurso
principal (Ya lo vimos en el cap 9).

17.3. Distorsión profesional de los oficinistas burócratas

Cada profesión ve el mundo desde la ventana de su especialización. Los médicos, mientras

nos escuchan van diagnosticando posibles enfermedades; los abogados descubren
posibles litigantes o pruebas de culpa o inocencia; los campeones de natación nos
compadecerán como pobres tipos que no llegamos a la pared más próxima de la pileta
y así sucesivamente.
Esto no es malo, enriquece a la Humanidad, en tanto usemos nuestra fina sensibilidad
focalizada, como lo que es: un don, una adquisición nuestra para ser usada en su justa
medida, no sirve para todo como sucede con el bisturí.
Una distorsión central del burócrata ha sido caracterizada por Luciana Duranti (11.1.), y
Hélio Beltrao (2.2.). Para los burócratas, “el documento es el hecho” y vale más que
él .
Los oficinistas suelen vernos como ignorantes imposibles de educar. Piensan que no
entendemos lo que nos explican. Si ellos se olvidan de pedirnos algo o comunicarnos,
la culpa es nuestra que debíamos saber que justamente los viernes no se atendían los
asuntos que íbamos a tramitar. “Vuelva el lunes (¡ignorante!)”.
Ellos son mártires que día tras día trabajan presos detrás del mostrador en la oficina,
nosotros los usuarios, estamos libres, vamos y venimos por la calle (no importa que
llueva). Tenemos la obligación de saber cómo es el trámite, cuánto nos cuesta la
gestión, si los días del plazo son hábiles o corridos o si la resolución es en el acto. Si
el encargado de ese tema se enferma, “disculpe, no tiene reemplazante”. La madre
soltera con sus tres infantes a cuestas debe entender el problema del gerente, la
institución “no tiene ninguna culpa”.
Esto incluye el clásico “se ha caído el sistema informático. No sabemos cuánto tiempo
tardará en volver”.Su distorsión profesional no comprende que, así como nosotros
cuando llegamos tarde debemos pagar sobrecargos, ella, la institución, ha de
indemnizar los gastos de ida y vuelta y –mucho más- nuestro tiempo que no es gratis
La Burocracia, además de regir el funcionamiento de ejes centrales –como la separación de
los tres Poderes o los requisitos para dictar Decretos de necesidad y urgencia- se halla
presente cada día en aspectos que, siendo socialmente mínimos, son la sal y el azúcar
de la vida del ciudadano.
El vecino, por ejemplo, necesita ingresar a un trabajo formal, anotar los hijos en la escuela,
comprar y vender, depositar dinero, abrir un negocio, viajar al extranjero, defender
sus derechos como consumidor, mantener actualizado su carnet de chofer, etc.
Este movimiento constante de gestiones padece fallas que el oficinista y el planificador
consideran pequeñas pero que significan malos momentos, inversiones de tiempo y
salud..
Los oficinistas aplican requisitos que otros han dispuesto y se acostumbran a que “la gente”
tropiece constantemente en tal dificultad. Como ellos están cumpliendo su horario de ocho
horas, nada extraordinario ven en que un discapacitado, o cualquiera tenga que volverse a
casa frustrado para retornar a reunir más papeles y traerlos a la Mesa de Entradas. No hay

121
una subsecretaría o departamento de Planificación de la Burocracia o, si la hay, no ha
dado a conocer una política de movimiento de trámites, por lo tanto, éstos nacen aislados,
en respuesta a urgencias y carencias de la institución, imaginados por un jefe de sección.
No se ha estudiado el componente social, laboral y personal de los tramitantes, sus derechos
y conveniencias ni el uso de comunicación por pantalla .
Resumiendo: La sociedad ve distorsionadamente en el burócrata, al dechado del perezoso
que se gana la vida colocando piedras en el camino de quien tiene iniciativas. El Burócrata
se siente víctima y no advierte que la sociedad se asemeja hoy a una persona con zapatos
chicos, que por ello no se muere, pero a la cual, cumplir cualquier iniciativa le cuesta
repechar un barranco.

17.4. Cómo veo los primeros pasos

No hay rutina existente, ni pasos “lógicos” para llegar (¿para llegar a qué, si es un
horizonte?). En este momento, año 2005, y desde mis supuestos personales, así es un
imaginario cronograma.
En primer lugar, pienso en una tarea a largo plazo que se construye como el templo de la
Sagrada Familia de Barcelona, con esfuerzo continuado de dos o tres generaciones.
Imagino que, en 30 años –2035- Argentina tendría la red de autopistas en funcionamiento
normal lista para multiplicarse como células en un tejido sano.
Confieso ser conciente de que los movimientos sociales pocas veces siguen una sucesión
previsible, así que 30 años es una manera de expresarse, para que el pensamiento se apoye
en una plataforma.
Cuando menos se espera y en el rincón menos imaginable, se abren bifurcaciones y curvas
como en las carreras de jueguitos en la computadora. La implosión de la Unión Soviética a
nivel mundial, las privatizaciones masivas en Argentina, la caída de De la Rúa, la Guerra de
las Malvinas, los crímenes de Catamarca y Santiago del Estero son una demostración.
Pensemos en el fenómeno del ingeniero
Blumberg que literalmente de la noche a la mañana convocó 200.000 personas o en la
conmoción aún bullente de la discoteca República de Cromagnon.
Los 30 años se puede reducir a 3, si el timonazo es positivo y, si fuera negativo, en 45 ó
más.
De todas maneras me empeño en plantear pasos como si de mi pobre lógica dependiera.
Primer paso. Crear la convicción en la comunidad argentina de que no vivimos en
democracia, nos la han birlado y, sin ella, el continuismo y los peores vicios de la política
actual hundirán al país llevándolo a punto de caerse del mundo.
Segundo paso. No podemos adquirir democracia si un poder electoral independiente y bien
preparado no convoca, conduce y lleva a puerto elecciones internas o primarias con
candidatos no digitados por las cúpulas de los partidos.
Tercer paso. Sin listas sábana, cada ciudadano se esmera en votar según el programa que
le presentan los candidatos y, a ser posible, conociendo a su elegido y con ánimo de exigirle
que cumpla. Asimismo evita apoyar a un político con antecedentes dudosos, habiendo
tantos otros.
Cuarto paso. Contando con candidatos que esperamos sean cada vez mejores, en sucesivas
elecciones (no es probable que en las dos primeras hayan decantado suficientes candidatos
buenos), la Junta electoral carga su agudeza en depurar las fuentes de financiación,
provengan desde el Estado o de grandes empresas y, en general, de cualquier origen.

122
Quinto paso. Elegido ya el conductor del Poder Ejecutivo, y los legisladores, el público –
sobre todo urbano- y los medios de comunicación exigen por una parte el cumplimiento de
las promesas electorales y por otra, el expedito y efectivo funcionamiento de los
mecanismos de control del desempeño de los funcionarios que designen nuestros
candidatos ya elegidos.
Sexto paso. Al jefe del Ejecutivo –presidente, gobernador, intendente- se le pide que no se
ciña a responder los estímulos de la sociedad –protestas o encuestas- sino que convoque a
la ciudadanía por encima de los partidos, a perseguir objetivos que no sean el comienzo de
una nueva república que permanentemente quedará trunco , porque el próximo vendrá a
fundar otra mejor y así indefinidamente.
Exigiremos la continuidad de los aportes del anterior y la corrección sin violencia ni golpes
de timón para enderezar aparentes o reales desaciertos. A lo mejor estos mandatarios no
acumulan votos, pero brindan al cotidiano viaje de la vida urbana y rural una sensación de
paz y libertad mental para el plan de vida individual.
Hay presidentes que una vez por mes tocan las campanas de la república entera e
interrumpen la atención de todos con preocupaciones que ellos sienten, para que la
comunidad intervenga en sus afanes. Que el Presidente trabaje y nos informe pero sin
distraer nuestra atención. “El tero canta en un lado pero pone los huevos en otro” dicen en
el campo. .
Los pasos políticos siguientes: el Presidente o uno de sus ministros guiará y liderará un
largo camino de elevación de la ética y de la cultura ciudadana desde la “viveza criolla” a la
atención de la salud de la Patria; desde la sed de enriquecimiento ilícito a la solidaridad y el
trabajo compartido entre empresas, sindicatos y gobierno; de la mentira, la estafa y el
aprovechamiento del débil, a la felicidad de vivir en la honradez en un clima de confianza y
serenidad aptas para emprender obras de largo alcance o “minucias” que requieren silencio,
rutina y paciencia, no sobresaltos.
Pasos en el terreno de la cultura. Encaminada la democracia, se aprovecha el aire fresco
para hendir profundamente el convencimiento de que nada es mejor que actuar y crecer en
la primavera de la confianza, alimentada y oxigenada por la honradez. Para cumplir no son
necesarios policías, ni temores porque cada uno sabe que los demás viven y respiran
idéntica convicción.
De la política y de la conducta individual se vierte esta posición mental a los colectivos de
la ciudadanía: sindicatos, asociaciones, partidos políticos, organizaciones no
gubernamentales...
Con esta meta, cada uno de ellos se orienta al bien de la corporación, pero dentro del bien
general que es horizonte común a todo órgano de la vida democrática. Viven la solidaridad
corporativa, no el corporativismo encapsulado y egoísta.
Después de los pasos los caminos se abren. Ahora hay tiempo para plantear, imaginar y
cultivar debates, proyectos y desafíos nacidos al calor de la maduración de la sociedad, del
diálogo intercontinental y de los avances tecnológicos.
El peligro de la nueva situación es el deslizamiento hacia el hedonismo, el consumismo y la
relajación de sanas virtudes tradicionales, en aras de la globalización.
Esperamos que Argentina sea capaz de perdurar en este camino por lo menos 50 años Que
se acaben las décadas de bonanza económica corroídas y barridas por la permanente
corrupción e impunidad.
Una solicitud a mi candidato. He ido poniendo detalles a la silueta del candidato que
votaré en 2007. Le pediré, además, una cualidad: la docencia, a modo de una reflexión

123
semanal – de ½ hora no más- sobre sus experiencias como gobernante, sus ilusiones, las
alternativas que debe sortear y –sobre todo- el perfil de Argentina que sueña para sus
nietos.

PAGINA ILUSTRATIVA
1 9 8 4. George Orwell
1° parte. Capítulo IV

Con una sensación de alivio, dejó Winston a un lado el cuarto despacho. Tratábase
de un asunto complicado y de responsabilidad que mejor era dejarlo para ser
resuelto en última instancia. En cuanto a los otros tres, referíanse a cuestiones
corrientes, aunque el segundo implicaría seguramente perderse en un laberinto de
datos y de cifras.
Marcó Winston “números atrasados” en el teleaparato para solicitar se le hicieran
llegar los correspondientes ejemplares atrasados del Times, los cuales aparecieron
por el tubo neumático en contados minutos. Los despachos recibidos se referían a
artículos o informaciones ya publicados que, por una razón u otra ser reformados o,
a estar por el léxico oficial, rectificados. Por ejemplo, el diario Times del 17 de
marzo daba a entender que el Gran Hermano en su discurso del día anterior había
predicho calma en el frente del sur de India y anunciaba una ofensiva de los
euroasiáticos en África del Norte. Pero sucedió que el Alto mando eurasiano lanzó
su ofensiva en el sur de la India, dejando tranquila a África del Norte. Por lo tanto
era necesario volver a componer aquella parte del discurso del Gran Hermano de
modo que acertara en sus predicciones.
En segundo término: el Times del 19 de diciembre había publicado ciertos
pronósticos relacionados con la producción de diversos artículos de consumo para el
primer trimestre de 1983, que era al mismo tiempo el sexto del Noveno Plan
Trienal,. La edición de la fecha traía los datos referentes a la producción alcanzada,
de lo cual se infería que aquellos pronósticos resultaban totalmente equivocados. La
tarea de Winston consistía en rectificar las cifras primitivas, conformándolas con las
posteriores, a saber, reajustar lo ficticio con lo real.

Orwell, George. 1984. Barcelona..A. Guerrero Editor. Millenium Ediciones S:L sin
fecha de edición. (circa 2000). 243 p.:

124
 Capítulo 18.

Burocracia y Ecología
18.1. La Burocracia requiere mucha perspectiva

Había una vez, en el s XX, unos zapadores que creyeron posible la empresa de construir un
túnel por debajo de la cordillera entre Argentina y Chile. Adquirieron la maquinaria
disponible en el mercado y sin más trámite comenzaron a excavar desde Mendoza. Eran
muy empeñosos y trabajadores, pero había profecías que anunciaban que no llegarían al
otro lado por catástrofes vagamente enunciadas. Sin embargo su raciocinio era sencillo y
lineal: “Si cavamos desde aquí indefinidamente, tenemos que llegar al otro lado. Lo que nos
interesa es ir descubriendo qué hay 10 metros más adelante y viendo la manera de dominar
cada situación”.
A los zapadores y a la Humanidad les falta, en 2007, una detenida descripción y
planificación de muchas etapas de muy largo alcance. Tienen que ver con la Burocracia.
Para construir un túnel de 100 Km. (ni siquiera sabemos si son 100 Km), es menester
conocer dónde está el punto de llegada y prever la metodología y los recursos adecuados.
Además, los zapadores no pueden trabajar solos. Tienen que establecer relaciones
múltiples, sumar voluntades, despertar una mística del interés por este gigantesco
emprendimiento. Sólo cavar y cavar no basta.
Si nos detenemos a observar el mundo político y ecológico a nuestro derredor, el
espectáculo que nos ofrecen la TV y la prensa –guerras, dispersión de bombas atómicas,
choque de culturas, agotamiento de la fauna marina y tala de bosques, etc.- conduce, como
por un embudo, a una catástrofe final. Parece que los estadistas y la opinión pública
pensaran “salgamos de esto y después veremos” Así el corto plazo nos encierra cada vez
más.
Dan vueltas profecías de Nostradamus, san Malaquías, el Apocalipsis y otros anunciando
que no llegaremos al año 2100. ¿Podemos torcer la profecía? La Humanidad que viene en
picada ¿puede retomar su vuelo? Sinceramente creo descubrir que, si seguimos linealmente
la conducta actual, en menos de 100 años estaremos sin peces, sin madera, sin agua potable
y con un clima amenazante. Y, en 300, quedará un quinto de la especie humana tratando de
recomponer el desastre. Es un problema ecológico y político al que hay que aplicarle
autopistas burocráticas

18.2. De lamentaciones a propuestas

Unimos nuestra voz a científicos, ecologistas y políticos que claman para que se ponga fin a
la devastación de los recursos naturales y biológicos. Ellos nos muestran propues - tas
urgentes e inmediatas.
Comenzamos coincidiendo con ellos: Es menester salir del túnel en que nos hallamos, parar
inmediatamente todas las guerras, rencillas y rencores y sentarse alrededor de una mesa.

125
Nosotros vamos a proponer una serie de medidas de muy largo plazo. Nuestro orden del
día: Estudiemos la situación y tomemos decisiones con una perspectiva de 500 a 1000
años hacia delante.

18.2.1. Plataforma filosófica

La Humanidad no se constituye con los hombres que ahora vivimos. Somos una sola
Humanidad nuestros antepasados, nosotros y nuestros descendientes hasta cien o mil
generaciones más.
Los que ahora estamos vivos cargamos con la responsabilidad de que la especie humana
siga vigorosa. No es cuestión a resolver por el país dominante, se requiere el consenso y la
colaboración entusiasta de todas las naciones, etnias, comunidades, religiones e ideologías.
Un Planeta que ofrezca vida humana sustentable requiere la unión de todos los habitantes
de esta verdadera Aldea Global, las fuerzas vivas de la sociedad y las personas.
Por nuestras desuniones y rivalidades o nuestra angurria de consumir todos los recursos
ahora disponibles, no podemos dejar a nuestros hijos y nietos en un desierto de tierra
arrasada.
Las soluciones que tomemos asumen una dimensión distinta si, en vez de partir de nuestras
necesidades, (como los zapadores dentro del túnel) iniciamos el camino desde las
posibilidades y riquezas que la Tierra puede ofrecer a nosotros y nuestros herederos de 5
siglos más allá. Esta será nuestra brújula. En vez de exigir al océano que nos dé todos los
pescados que se nos ocurra comer hoy, o la madera que deseemos utilizar, determinaremos
cuáles son las cantidades que la biosfera nos puede proveer para un período de 500 a 1000
años.
En lugar de poner atención máxima a la construcción de armamentos o al desarrollo de
poderío internacional, examinaremos el otro lado de la cordillera, el horizonte, en vez de la
nube pasajera que es el ahora. Lo primero y elemental es concluir las guerras. Todos los
gobiernos o países estaremos empeñados en que nuestros nietos tengan un mundo mejor
que el nuestro, no peor. Matándonos unos a otros estamos pensando en nosotros. Una
disputa de vecinos nos hace olvidar compromisos que esos vecinos y nosotros tenemos para
con los hijos y nietos de ambos.

18.2.2. La propuesta para 500 años.

No cabe pensar en un listado interminable. Aquí van cinco puntos de apoyo o motores que
sustenten y muevan el Proyecto de muy largo aliento.
Estos cinco elementos son:
- Formulación de un emprendimiento planetario
- Replanteo de la ONU (Organización de la Naciones Unidas)
- Crear y poner en marcha la ciencia de la Ecología
- Poner sobre el tapete el crecimiento demográfico
- Convocar a las Religiones que tienen reparos en puntos del programa

18.3. Un emprendimiento planetario

18.3.1. El posmodernismo en el “primer mundo”

El mundo político y social después de la Segunda Guerra Mundial, se quedó sin una
“Empresa” o emprendimiento que interesara a todos los países. El fin de la Guerra Fría
abrió paso al postmodernismo, cuyo nombre peyorativo indica que hemos entrado a una

126
llanura que nos aburre y, no sabiendo qué hacer, ocupamos nuestro tiempo en contiendas,
enfrentamientos y guerras que traen a mi memoria un experimento que se hizo en EE.UU.
en la década del 40: Se estudiaron cien perros muy limpios y bien alimentados y cien perros
vagabundos.
Los perros que no tenían una preocupación cotidiana manifestaban peor conducta que los
que debían lidiar con sus pulgas y su hambre insatisfecha.
Refiero esto a que la humanidad de este planeta viviría en paz y buena conducta si se
sintiera acicateada por grandes tareas y, mejor todavía, si la Gran Aldea que es actualmente
el mundo compartiera el GRAN PROYECTO de adecuar el bienestar de los habitantes a las
riquezas y posibilidades que ofrece la madre tierra.

18.3.2. Hemos de constituir un Gran Proyecto, un emprendimiento planetario.

La Política, la ciencia, la tecnología, la fe religiosa, la filosofía y la sociología han de cargar
todo su empeño en reparar los mecanismos naturales que venimos dañando, mantener de
manera perdurable los recursos que la Naturaleza nos da e inventar todo lo que conduzca a
salvar la vida en general y el desenvolvimiento humano, por lo menos, hasta el año 3000.
Es la única manera de evitar el crimen mayor de toda la historia de la Humanidad que
cometeremos si condenamos a muerte a nuestros descendientes.
La Burocracia es la que redacta la letra de las normas cotidianas de la sociedad. Ha de
intervenir mediante su especialización profesional.
La tarea de rejuvenecer el Planeta, moldearlo sin deformar su belleza y su identidad es
apasionante. Habrá observado el lector el éxito creciente de las series de programas de
Discovery sobre la biosfera y la etología de los animales. Si estos estudios pasan de
entretenimiento a investigación direccionada al objetivo de mantener joven y vigoroso
nuestro hábitat, las mejores mentes de todos los campos del saber abrirán insospechados
territorios al Gran Proyecto y volveremos a gozar del vergel que representa este 3er.
Planeta, entre sus hermanos inhóspitos.
Una de las consecuencias de este estudio será incluir la exploración planetaria como parte
de las estrategias de conservar vigorosa la vida en la Tierra. Más abajo volvemos sobre
esto.

18.3.3. Un repaso a la Historia.

Muchos que me mirarán sobre el hombro gritándome: “Hay tanta hambre en el mundo que
lo verdaderamente urgente es alimentar a todos. Después hablaremos de tus hermosas
fantasías”. Yo también, mirando sobre mi hombro, contesto. “Visitemos la Historia”.
Pensemos lo que era España antes del descubrimiento de América, y lo que fue después, en
el s XVI cuando, teniendo todo un continente para cultivar, se vio inmersa en una empresa
marítima, comercial y política que la absorbió totalmente. ¿Dónde quedó el hambre y la
pobreza? No es casual que la Edad de Oro de ese país coincidiera con el desenvolvimiento
del gigantesco emprendimiento.
De modo análogo, el cambio social de la Inglaterra anterior a Trafalgar y la Inglaterra
Imperial que sobrevino al asumir un rol de gran potencia, con colonias que ocupaban la
mitad del planeta. El compromiso con la conducción de un imperio transformó a la
sociedad de una isla nórdica, en un emporio comercial, político, social y cultural. Ambas
naciones, fueron en su momento cumbres en la cultura universal. ¿Cree Ud que hubieran
logrado vencer la pobreza si hubiesen pospuesto el Gran Proyecto hasta alimentar a todos?

127
Otra cara de la moneda. La potencia dominante actual –Estados Unidos-. Durante la 2ª.
Guerra Mundial y la Guerra Fría se hallaba engolfada en esa “guerra” y en la conquista de
la Luna. A su derredor, Europa. Cuando salieron de la pantalla política ambos grandes
compromisos, nació la idea y la filosofía del postmodernismo. Se sintieron sin una misión
que cumplir en el Planeta.
Las potencias emergentes –China y la India- y nosotros, los demás países de América,
Africa y Asia vemos el mundo de otra manera. La guerra es una antigualla salvaje. Hay
tantas cosas hermosas que cultivar y construir en esta Tierra y son tantos los millones de
nietos que nos esperan, que es un desperdicio gastar tiempo –y destruir la moral- en
mantener lo insostenible: un imperio trasnochado. O el “imperio” se une al Gran
Emprendimiento Planetario, o seguirá sumido en postmodernismo o en cualquier otro
“post”.
La Burocracia del Gran Proyecto servirá aquí como sede de creatividad e imaginación para
establecer autopistas francas, con amplias relaciones de ida y vuelta entre los Estados y los
pueblos unidos por la misma tarea.
No es posible que los habitantes vecinos, separados por una frontera –que es una línea
artificial-, vivan de espaldas o apuntándose mutuamente. ¿Qué culpa tienen sus nietos? Por
qué han de pasar hambre o no venir a la existencia “por un palmo más de tierra” o por una
religión que tiene el mismo Dios que los enemigos.

18.4. Refuncionalizar la ONU (Organización de las Naciones Unidas)

La ONU, que en estos momentos actúa como receptora de problemas políticos aislados y
emisora de resoluciones cargadas de muy buenas intenciones y casi nula efectividad,
comenzará ahora a coordinar progresivamente y a liderar un movimiento que persiga la
atención a nuestro Planeta enfermo porque, sintiendo la responsabilidad de conservarlo
joven y sano para nuestros descendientes de los próximos 500 años, todos los países
convergirán en ella con sus mejores científicos y políticos, dispuestos a participar del Gran
Proyecto.
Por todo el Planeta ha de extenderse la convicción de que estamos viajando en un vehículo
con recursos abundantes pero limitados, por las inmensidades del espacio. No tenemos, por
ahora, otro lugar para refugiarnos. El Gran Emprendimiento es un compromiso que requiere
consenso y colaboración de todas las naciones, la industria, el comercio, las finanzas, los
servicios, las fuerzas religiosas, asociaciones civiles y comunidades de todo tipo. Quién
mejor que la ONU para liderar, organizar y dar cauce a todo ese río de energías y capacidad
de trabajo.
La competencia comercial, las cuestiones de poder relativo entre países, los roces y
choques interculturales se oponen directamente al objetivo propuesto. En el menor plazo
posible –entre 5 y 10 años- resolvamos democrática y civilizadamente estos asuntos ¿Cómo
entenderán de aquí a 500 años las inacabables matanzas de personas que suceden en los
albores del s XXI?. Seamos inteligentes. Unámonos para trabajar en la Gran Empresa de
rejuvenecer nuestro hábitat. Los poderes ejecutivos de cada país han de atender a las
necesidades concretas de nuestros nietos (israelitas y palestinos, de Al Kaeda y los Estados
Unidos), mediante la abundancia de recursos que no deben
agotarse ni corromperse.
¿Qué tiene que ver la Burocracia en todo esto? Si la ONU ha de pasar de receptora de
quejas y problemas del momento, a líder de una corriente política universal de cuidado de

128
los bienes y el patrimonio con una perspectiva de un milenio o, por lo menos, de 500 años,
la Burocracia, con el Derecho, la Política y otras ciencias tienen que replantear sus
funciones y otorgarle poder de policía en todo aquello que toque a la salvaguarda del
Patrimonio Genético de la Humanidad y su supervivencia.

18.5. La Ecología científica

La Ecología que venimos conociendo mucho se parece a un listado de quejas y lamentos

que corren detrás de los sucesos. La Ecología será nuestro auxiliar, para salvar a la
humanidad en este Planeta, si alcanza el rango de ciencia haciéndose cargo de territorios
del saber que le corresponden y aún no ha asumido.
El tema ecológico es central si de rejuvenecer nuestro hábitat se trata. Mencionaré algunos
elementos que inciden en la resolución de problemas vinculados con la preservación de la
Naturaleza y la Biosfera durante los 500 años, como mínimo.
Un primer paso que ya se está dando consiste en conocer íntimamente los secretos de cada
ecosistema y las bases de su respectiva cadena alimentaría. Esto es un aspecto operativo de
la ecología.
Es menester bajar un escalón más al trasfondo de está realidad: ¿cuál es el significado
biológico de la vida en la Tierra, incluyendo los virus y bacterias? ¿Cuál es la sede del
concepto de “individuo viviente”?. Actualmente reconocemos como individuos a todo el
animal – por ejemplo, un perro, pero la especie canina ¿no constituye una unidad vital que
se ha de estudiar como tal? Y cada órgano o tejido que puede sobrevivir y crecer in vitro.
¿es un ser viviente? ¿Y cada célula? ¿Cómo se relaciona con la especie humana, cada una
de estas unidades? ¿Tenemos derecho a suprimir especies de virus o bacterias? ¿A la
biosfera le interesa la especie más que el individuo, porque éste es sólo mecanismo de
mantenimiento de la especie?
Estas y otras consideraciones que parecen disquisiciones platónicas son las que abren la
puerta a planteos realistas de enfrentar la actual desaparición de especies –que siempre ha
habido- y la adaptación a las nuevas circunstancias climáticas en terrenos cada vez más
escasos. El manejo genético podría permitir al hombre producir bacterias, aves, ratones, etc.
que combatieran la polución o directamente carne, para alimento, sin sacrificar animales.
¿Qué le parece a usted que los hombres pudiéramos crear seres vivientes que se
reprodujeran sólo en el laboratorio? De este modo mantendríamos el dominio de su
proliferación.
Por ultimo, en está mínima muestra, la ecología extenderá una rama especifica para el
Patrimonio Genético Humano. Estamos discutiendo dentro del túnel si es ético clonar y
utilizar células madre para desterrar enfermedades y deficiencias en la salud humana.
Mirando con 500 años de perspectiva, la discusión entrará en cauces sólidos y sensatos.

18.6. El Crecimiento Demográfico.

La capacidad de espacio habitable por la humanidad no se mide por los kilómetros de tierra
actualmente deshabitada, (montañas, desiertos, pequeñas islas) sino por la relación del
terreno que la especie humana puede ocupar sin perjudicar (o anular y destruir) el hábitat
de las demás especies vegetales y animales. Voy a poner un ejemplo que me impresiona
más: Las aves migratorias que se desplazan desde el polo hasta los trópicos no sólo
requieren el cuidado de su hábitat de invierno y de verano, sino aquellos puntos -lagunas,

129
ríos, playas- que utilizan como estaciones de descanso y alimentación en su recorrido. Si
impedimos el descenso en esos oasis (que además les sirven de puntos de orientación),
estas aves se extinguirán. Ya ha sucedido que, al descender a “su laguna” la encuentran
contaminada con petróleo o la han desecado. Esas aves están condenadas a la extinción.
El tema de una planificación de la natalidad de individuos de la especie humana es tabú en
distintas religiones. Pero hay un fenómeno ausente en los debates. Nadie critica a la
Medicina, cuando consigue burlar las estrategias que Dios ha puesto para mantener el
número de individuos de la especie humana en la proporción que le corresponde en la
Biosfera, sin embargo, niegan en redondo cualquier restricción al número de nacimientos.
Esto significa alterar el Plan de Dios de que cada especie tenga su espacio.
Los creyentes de las 3 religiones bíblicas deben tener en cuenta que Dios tiene providencia
no sólo de las personas sino también de las especies. Extinguir por malicia o descuido una
especie es un doble pecado: por matar la especie, y por el desequilibrio se causa en la
cadena alimenticia o en el apoyo biológico que prestan, por ejemplo, los insectos en la
transferencia del polen.
Dios tiene un plan sobre la especie humana (se llama providencia). Las religiones sólo
miran la atención de Dios a los individuos, pero desconocen la atención a la especie
humana que se vincula con las demás especies que vinieron primero y sin las cuales no
cabe sobrevivir.
En el proyecto divino, ni los individuos humanos, ni la Humanidad tienen derecho a
desalojar especies enteras de los lugares y alimentos que Dios les proveyó.
Desde la perspectiva ecológica, sobran ya, en la Humanidad –tal como ahora está
planteada- mil millones de personas. Las Religiones han de aceptar sentarse a colaborar
para elegir entre disminuir el número de nacimientos o tomar otras decisiones que abajo
propongo. La Teología es una ciencia, no puede atrincherarse en un NO, sin más respuesta
que la castidad.
He aquí algunas consideraciones
En los siglos en que fueron redactados los Libros Sagrados, el problema del momento era
defender la salud y la propagación de la vida humana en un planeta hostil –las pestes, las
sequías, los animales salvajes, los cataclismos-, por eso la poligamia y la vida tribal eran
defensas biológicas apropiadas.
El concepto de la prole en las familias anteriores al s XX –por lo menos en el mundo rural-
se expresaba como “brazos para trabajar”. Actualmente ni en el campo ni en la ciudad se
consideran los brazos. Todo ciudadano debe tener la enseñanza de primero y segundo nivel
concluida para todos los efectos laborales, sociales y cívicos. La sociedad vela por su salud
y alimentación mínima y por un número creciente de derechos de cada ciudadano –es decir
de cada persona. Ambos cónyuges normalmente deben trabajar, no únicamente por
necesidad de dinero, sino porque tienen derecho a alcanzar su propia plenitud personal
luego de educar a sus hijos. Una familia con 18 hijos, como en el s XIX, no lo permitía. En
el s XXI, un número superior a tres hijos debe contar con un respaldo de tiempo y dinero de
los padres y de la comunidad donde se halla la familia. Sin este requisito, no es virtud, sino
defecto, tener más hijos.
Hay alternativas para atenuar los efectos del crecimiento demográfico, sin frenarlo.
Reflexionemos sobre dos:
La ocupación del planeta Marte, o de la Luna o de cualquier astro habitable que
encontremos, sería un caso sumamente afortunado, porque, durante un lapso de 500 años,
sin remordimiento podría promoverse la constitución de familias numerosas.

130
La otra posibilidad, aunque muy sorprendente abriría la puerta a mantener el número actual
de personas en el Planeta y falicilitarìa mucho los viajes interplanetarios.
Si la Humanidad se propusiera –con un consenso muy mayoritario- disminuir
significativamente el tamaño del cuerpo humano, mediante el manejo de la hormona del
crecimiento, las viviendas, los medios de transporte, la alimentación, la vestimenta, etc., se
disminuirían a su vez notablemente.
Nuestro tamaño era útil cuando debíamos construir todo con nuestra musculatura. Hoy, con
todos los recursos mecánicos con que contamos, la fuerza muscular del hombre excede en
tres veces las necesidades individuales. Para qué necesitamos las dimensiones actuales, con
la infinita variedad de máquinas y herramientas que ayudan a la actividad humana.
El tamaño actual des un estorbo para los viajes interplanetarios. El consumo de combustible
y energía serían más económicos, porque usaríamos naves espaciales mucho más pequeñas
y manejables. Conste que estoy pensando en un lapso de 150 ó 200 años para universalizar
el nuevo tamaño.
Las religiones pues deben unirse a la ciencia, a la política y a todo movimiento que
propugne el freno al crecimiento desatado de miembros de la especie humana. Así se
cumple el proyecto divino. Planificar el número de hijos en una comunidad, pequeña,
mediana o grande es una necesidad, una virtud.

18.7. La ciencia y la religión en el Gran Proyecto

Estamos sumamente orgullosos de la tecnología y los avances científicos de nuestro s XXI

y sabemos que no se puede frenar la carrera de las ciencias y especialidades, pero la
perspectiva de 5 o 10 siglos orienta y estimula la investigación. Necesitamos que ese
maravilloso bagaje mental se aplique a conocer a dónde queremos llegar. No invirtamos
tanto esfuerzo en alcanzar cada vez más velocidad en el transporte aéreo, sino en ver cómo
nuestro Planeta nos abastece de recursos para lograrlo.
Si para la supervivencia es imprescindible extender la mirada a 500 o 1000 años, para la
ciencia el panorama ha de otearse hasta los 10.000 o 50.000, años antes que se conforme la
próxima Pangea en el océano Pacífico.
El hombre siempre ha sido religioso y lo seguirá siendo, pero las religiones no pueden
cruzarse de brazos ante el crecimiento demográfico El Dios que creó a la especie humana,
creó a todas las demás. No tenemos derecho a invadir sus territorios y llevarlas a la
extinción. Por otra parte, dejar que el crecimiento de nuestra especie sobrepase la
proporción que Dios le destinó es un suicidio.

18.8. ¿Cuándo se terminará el “mundo humano”?

Si seguimos como ahora durante 10 años, nuestros nietos lo padecerán alrededor del 2100 o
2150. Entonces habrá disminuido el ochenta por ciento de miembros de la especie humana
eliminados por la generalizada contaminación radioactiva y la polución del aire y el agua, a
las que puede sumarse el ascenso de los océanos y la desertificación de las tierras fértiles.
Si, por el contrario, con la Burocracia y las demás ciencias iniciamos con urgencia el
estudio total de los próximos 500 o 1000 años, nuestro Planeta se verá rejuvenecer y con él
la posición mental de los hombres engolfados con entusiasmo en la Gran Empresa de
reconstituir este Planeta más Marte y la Luna.

131
 6ª. Parte

COMO IMPLEMENTAR BUROCRACIA

SIN CREAR BUROCRACIA

Introducción a la 6ª. Parte

Después del largo viaje, nos disponemos a implementar la Burocracia.
La propuesta es inesperada. Antes de que Ud. la rechace de plano, le diré
como Temístocles a quien le quería impedir la palabra: “Pégame, pero
escúchame”
Temiendo ser tedioso, los capítulos técnicos son intencionalmente breves.

132
 Capítulo 19

El problema y una propuesta de solución

19.1. La Burocracia es una actividad transversal

Actividad transversal quiere expresar aquí que cumple servicio en todos los pliegues y
repliegues del Estado (y de la vida ciudadana no estatal). Este capítulo pone sobre el tapete
un tópico ya mencionado al pasar. La Burocracia se implica de tal modo en el tejido social
que puede producir cáncer administrativo, es decir, convertirse en un fin en sí misma y
olvidar el objetivo de elevar el nivel de vida democrática
En 16.1. dejamos ver la inconveniencia de erigirla como función autónoma. El Apéndice,
21.2 y 4, nos abre una ventana a muchos textos de la bibliografía sobre Burocracia.
Veamos:
Alfred Sauvy, en su libro La Burocracia dedica el capítulo 5 a “El desarrollo biológico de
las fuerzas internas”. El ve a la Burocracia como fuente de poder. Cita la “Ley de
Parkinson”: Cuantos más subordinados, más poder y a continuación abre un ítem para lo
que llama acertadamente “Metabolismo basal”. La Burocracia necesita un cuerpo para
sustentarse y tiene que hacerlo crecer. En un subtítulo próximo titulado “Bellas agonías”
nos muestra la oficina como un ser vivo que tiende a sobrevivir..
La Burocracia engendra “burocracia”. si creamos un Ministerio para la Burocracia,
montaremos un organismo con cabeza, cuerpo y miembros que han de crecer, desarrollarse
y procrear hijos y nietos.
Por el contrario si la Burocracia es función de una profesión que la tiene como un órgano
de su actividad, ya no constituye un fin en sí misma. Queda contenida en un objetivo
superior a sí misma, actúa para el ser viviente del que forma parte. (16.1.)
Hemos visto la semejanza entre la multiplicación celular sana y la cancerígena. Esta se
constituye como un fin en sí misma, mientras que la sana forma parte de un organismo sano
que crece y se desarrolla en la medida que lo requiere todo el ser vivo.
Siempre la Burocracia sentirá tendencia a volverse cáncer, pero trabajando en la órbita de
otra profesión se hallará naturalmente protegida de deslizarse al mal.

19.2. La Burocracia inserta en otra profesión

La investigación de este ensayo ha encontrado una profesión y ciencia más transversal que
la Burocracia, es decir que cumple servicio no sólo “en cada pliegue y repliegue” de las
instituciones estatales y no estatales, sino en la vida familiar y personal, y goza de gran
afinidad con la Burocracia.
La Administración de Documentos y Archivos monta sistemas para conducir todo el
procesamiento de los documentos que produce o recibe cada “pliegue” de la Institución, en
su desenvolvimiento diario.
Hay entrecruzamiento: la Burocracia se mueve mediante un sector de esos documentos -los
dispositivos-, y los administradores de documentos y archivos deben regirse por normas

133
burocráticas. Si trabajaran como dos actividades separadas, cada una con su organigrama,
se darían roces y superposiciones entre ambas.
¿Los administradores de documentos tienen títulos para intervenir en la intrincada red de
autopistas que significa la totalidad de los documentos de gestión y la Burocracia ? (Ver
15.2.1.). Sí. Mutuamente se ofrecen aportes. Veamos:
Para conducir la Burocracia, la profesión de administración de documentos y archivos
posee sistemas que se encuentran en óptimas condiciones para trabajar juntos, porque están
pensados para liderar la Política Documental de cada organismo grande o pequeño del
Estado o no estatal. De hecho, ya a mediados del s XX, los administradores de documentos
comenzaron a tratar de intervenir en la producción y servicio de los documentos y opinar
sobre condiciones y requisitos para la utilización de informática en la gestión documental.
La administración de documentos y archivos, se había colocado en un lugar central y se
asumía como responsable de una Política que pretendía una red de disposiciones
sistemáticamente entretejida y contextualizada por ella en todo lo que tocara a los
documentos nacidos de gestión.
Por su parte, la Burocracia, necesitará coordinar su actividad con sistemas que conviven ya
establecidos y en funcionamiento a fin de llegar a todos los pliegues de las relaciones
formales entre los ciudadanos.
Dada esta mutua conveniencia, es consistente proponer la integración y complementación
de servicios.
La administración de documentos y archivos ofrece:
- su teoría y experiencia en el manejo de los documentos nacidos de gestión.
- su visión totalizadora de la acción de la masa documental sobre la sociedad y sus
ciudadanos.
- su infraestructura administrativa que abarca los diferentes sectores de cada institución,
oficinas de ingreso, tratamiento de los documentos y su información, guarda temporal,
selección/eliminación y conformación del Patrimonio Documental.
La Burocracia aporta:
- la homologación que incluye la redacción orgánica de normas coherentes entre sí y
enmarcadas en la Constitución, las leyes y los códigos.
- el estudio sistemático –por temas- de la legislación y normativa existente.
- la exigencia y los métodos para servir al usuario en general y al tramitante en particular,
apoyándose en la tecnología informática.
La Burocracia nace para dar forma a las solicitudes y a toda gestión que pretenda efectos en
la sociedad. Además de dar forma o encauzar sirve para tramitar con datos fidedignos y
exactos.
Las gestiones con documentos conducen a la toma de decisiones que inciden en las
relaciones de los miembros de la sociedad y son aplicadas por la Burocracia.
Como se ve, ambos campos y profesiones se encuentran íntimamente implicados entre sí
con una complementación casi de machimbre.
Cabe imaginar, ya en el s XXI, conjuntos de sistemas, según las funciones del Gobierno por
ejemplo, los sistemas de todas las universidades o de los Bancos del Estado, o de Turismo.
Cuando haya avanzado suficientemente ese proceso, habremos llegado a la apertura de esa
rama de la Jurisprudencia, que se llamará Derecho Documental. (15.1.)
<<<<<>>>>>

134
Este ensayo, dedicado a la Burocracia, conlleva una convocatoria a los administradores de
documentos y archivos para que asuman un compromiso que desde la década de 1970
estuvo implícito en su plan de estudios. Cuando incluyó:
la producción de los documentos de gestión, el procesamiento integral de los documentos
desde su génesis, la teoría de las funciones del documento, (7.6.1.), la clasificación en
dispositivos, testimoniales y meramente probatorios. Actualmente se interesa en la
circulación de la información en ellos contenida y los derechos del Estado, las instituciones
y los ciudadanos.
Para los administradores de documentos, desplegar la Burocracia es como extender un paño
plegado para que rinda su utilidad, o como para los holandeses tomar terreno al mar.
La Burocracia y la administración de documentos se potencian mutuamente. (6.2.) A ambas
hay que ampliarles los objetivos: la administración de documentos sentía, en el s XX como
su meta, el servicio a la institución cuyos documentos procesaba y la Burocracia weberiana,
hacer eficiente la empresa o institución en la que se implementaba. En el s XXI, los
administradores de documentos y archivos, sin abandonar la atención particular a su
institución, persiguen el horizonte de actuar sobre los efectos de la masa documental en la
comunidad humana y manejar los derechos que por ambas circulan. La Burocracia, sale de
la “eficiencia en la empresa” al esfuerzo de elevar el nivel de vida en democracia de la
sociedad.
La propuesta es: La Burocracia será un área de trabajo de la ciencia y profesión llamada
Administración de Documentos y Archivos, antes conocida como Archivología.

19.3. Quiénes son los Administradores de Documentos y Archivos

19.3.1. Visión satelital de los orígenes

La actual Ciencia de la Administración de Documentos y Archivos nació en 1898 cuando
tres holandeses –Müller, Feith y Fruin- declararon que los Archivos eran conjuntos de
documentos producidos o recibidos por una institución, que se conservaban separados de
los de otras instituciones y en el orden en que habían sido utilizados por los oficinistas
(definición glosada por mí). Una vez publicado el libro fundacional, surgió el nombre de
Archivística y fue considerada como “disciplina auxiliar de la Historia” ya que atendía a los
archivos históricos.
Interesa conocer brevísimamente su trayectoria para entender la hipótesis que desarrolla
este ensayo.
La Archivística nace mirando a los archivos del pasado, porque intentaba corregir los usos
viciados a que se sometían los documentos antiguos, a saber: elegir los que favorecían los
intereses de la dinastía reinante o de nacionalistas que reclamaban derechos territoriales
sacando los documentos de sus contextos y, de alguna manera manipulándolos.
Los enciclopedistas, a su vez, buscaban los que apoyaban alguna tesis filosófica o científica
o los clasificaban por materias. Las escuelas de investigación histórica europeas, sobre
todo de Alemania, publicaban ediciones de pergaminos medievales como Monumenta
Germaniae Historica que, se supone, seleccionaban los documentos más “significativos”.
En vista de todo esto, toma pleno sentido la definición de Archivo y la función de los
Archiveros: encargarse de la integridad y autenticidad del Patrimonio Documental y de su
conservación y lectura correctas.
El gran paso que agregó el s XX consistió en la formulación del ciclo vital, es decir: los
documentos pasan por edades: planificación, tramitación, vigencia, plazo de precaución,

135
selección y traspaso al Archivo Histórico, permanente o General, luego de la eliminación
de los repetitivos, evaluados técnicamente.
A lo largo del s XX, el campo científico y profesional de los archiveros se fue deslizando
desde los pergaminos y papeles históricos a los documentos y archivos cada vez más
cercanos al servicio activo de los ciudadanos, haciéndolos conectarse con los trámites
burocráticos en la oficina.
Se implementaron sistemas de administración de documentos y archivos, para aplicar el
ciclo vital. Se les puso como cabeza el archivo histórico o permanente, para seguir la
tradición del s XIX.
Desde la década del 80, la informática los obligó a intervenir en la planificación a fin de
decidir el soporte -papel o cibernético- la circulación de ellos y de la información que
portaban.

19.3.2. Un paso más en el servicio, en el s XXI

En este siglo, los administradores de documentos y archivos comenzaron, a perseguir un
planteo más globalizado. Está basado en dos supuestos que vinculan la administración de
documentos y la Burocracia:
1° supuesto. Así como los tres holandeses destacaron el valor que encierra trabajar con el
conjunto total (fondo) de cada institución, los administradores del s XXI ven la necesidad
de trabajar también con la masa documental de los documentos activos, dado que son el
ambiente que respiran los seres humanos, en su vida ciudadana.
2° supuesto. El Archivo Histórico deja de ser cabeza o meta única del sistema, que pasará a
ser biaxial. Se agregará otro eje, un archivo –hasta ahora llamado- Intermedio (habrá que
mudarle el nombre), encargado de conducir todo el manejo de los documentos desde que
son planificados hasta que son entregados al Archivo Histórico, terminadas la evaluación ,
selección y eliminación, o sea. atienden a los usuarios activos..
El Archivo Histórico o General conduce la política del Patrimonio Documental.
Explico: Los administradores de documentos y archivos seguirán procesando los
documentos de la jurisdicción en la que se desempeñan, pero además, deben percibir que
“su” fondo forma parte de la totalidad de los documentos del nivel al que pertenecen:
nacional, provincial, municipal y que, desde su esquina, ellos también ayudan al
crecimiento de la vida democrática o, si son mal llevados, cargan las espaldas de sus
usuarios. En esto se relacionan la administración de documentos y la Burocracia.
Esta profesión con dos carriles –la administración y la Burocracia- es cada vez más
necesaria porque las relaciones humanas van siendo cada vez más complejas y multiformes,
dado que en los dos siglos próximos, los países del Planeta se unirán en una gran
Federación, con áreas de decisión reservadas a un Gobierno de Tres Poderes común a todos
y vinculado a ciudades satelitales y colonias en la Luna y Marte

19.4. Desarrollo de la propuesta

De los autores convocados a la bibliografía de este ensayo para el tema de los

administradores de documentos y archivos, Heredia Herrera, en el Cap.7 y la dupla
Couture-Rousseau, en su Cap. 3, exponen sus ideas sobre “política archivística” –para el s
XX-.
En el s XXI, transformada en Política de la administración de documentos y archivos, el eje
constituido por el Archivo Intermedio asume el compromiso directo de los usuarios

136
involucrados en la producción -y en los efectos o resultados- de los documentos mientras
están actuando. Estos documentos son la mayoría, y el Estado y cada institución, hasta el
vecino más remoto dependen de ese Archivo Intermedio,
En Argentina falta implementar políticas a modo de autopistas, para las funciones como
tales. Estamos acostumbrados a las soluciones aisladas para sucesos siempre imprevistos.
Esto ha de convertirse en algo excepcional.
La política de los documentos es una de las autopistas que faltan.

19.5. Política documental

Política es la relación que se establece entre objetivos y recursos –existentes o a crear- para
elevar el nivel de vida democrática de una sociedad.
Política documental es la definición de política añadiéndole: mediante el servicio de los
documentos y la información en ellos contenida.
Una exposición muy esquemática de la política se encuentra en el cap.15, sobre todo en
15.2, al plantear tópicos para un Derecho Documental
El paso de la política documental del s XX a la del a XXI exige establecer dos áreas
interrelacionadas:
- Compromiso de cada sistema con su institución
- Compromiso con el movimiento global de documentos y su peso en la sociedad
Para el 1er. compromiso, el equipo de cada archivo continuará trabajando en el ámbito de la
institución en la cual se desempeña.
Para el segundo, los Centros de Estudio –universitarios y terciarios- y las Asociaciones
Profesionales serán los promotores del movimiento hacia el servicio integral a la sociedad.
Los administradores de documentos y archivos incluirán explícitamente su incumbencia
como asesores de las comisiones legislativas para asuntos que toquen a la administración de
documentos y archivos y a la Burocracia..
Así como la política documental exige que cada administrador de documentos se
especialice en los documentos característicos del área que atiende, también requiere a la
Burocracia de un organismo que esté preparado a emitir normas distintas para las funciones
peculiares del sector que le toca como jurisdicción.

137
 PAGINA ILUSTRATIVA
El Proceso. Franz Kafka Capítulo 1 (fragmento)
- No quiero decir que considero todo esto como una broma, pues las disposiciones
tomadas parecen demasiado trabajosas para serlo. Toda la gente que vive en esta
casa e incluso sus propios hombres tendrían que estar involucrados, y esto pasaría
ya de ser una broma. Repito, pues, que no quiero que se trate de eso.
- Desde luego que no –dijo el inspector mirando a ver cuántos fósforos había en la
cajita.
- Pero por otra parte -.continuó K dirigiéndose a todos los allí presentes- , -le hubiera
- gustado que los tres jóvenes que se hallaban de pie junto a las fotografías se
volvieran para escucharlo-; por otra parte este asunto no puede ser tampoco muy
importante. Lo deduzco del hecho de verme acusado sin que pueda recordar la más
ligera falta que pueda imputárseme. Pero incluso esto es secundario; la cuestión
fundamental es saber quién me acusa, qué autoridad dirige el procedimiento. ¿Son
ustedes funcionarios de la ley?. Ninguno de ustedes lleva uniforme, a menos que su
traje –aquí se volvió hacia Franz- se quiera considerar como uniforme. Pero se
asemeja más a un traje de viaje. Estas son las cuestiones que le ruego me aclare, y
estoy seguro de que después de la explicación podremos despedirnos en los mejores
términos.
El inspector dejó caer la caja de fósforos sobre la mesa.
- Está Ud. en un gran error –dijo- . Estos señores aquí y yo mismo jugamos un papel
secundario en este asunto, y en verdad apenas si sabemos algo acerca de él.
podríamos portar el más oficial de los uniformes y no por eso su situación dejaría de
ser la misma. Tampoco puedo afirmar que usted esté acusado de algún delito o, más
bien, no sé si lo está. Ciertamente, está usted detenido, y yo no sé más que esto.
Quizás los agentes le hayan dado una impresión diferente, sólo se trataría de
habladurías irresponsables. Sin embargo, si no puedo contestar a sus preguntas,
puedo, al menos aconsejarle que piense menos en nosotros y en lo que está
sucediendo, y en lugar de eso reflexione más sobre usted mismo. Además, no haga
tanto alboroto con sus alardes de inocencia, pues con ello deteriora la impresión no
desfavorable que causa en otros aspectos. También debería ser mucho más parco en
su hablar. Aunque no nos hubiera dicho más que una o dos palabras, su conducta
hubiese bastado para darnos a entender todo lo que nos ha expresado, que no
redunda particularmente en su favor.
K miró fijamente al inspector. ¿Es que ese hombre, probablemente más joven que él le
iba a dar lecciones de conducta? ¿Iba a ser castigada su franqueza con una reprimenda?.
¿Y no le diría nada acerca de la causa de la detención ni de su instigador?. Con cierta
irritación se puso a pasear de arriba abajo por la estancia, nadie se lo impidió, se arregló
los puños de la camisa, se pasó la mano por la pechera, se alisó el cabello y cuando
pasaba ante los tres jóvenes dijo: Esto no tiene ningún sentido.
Capítulo 1, p.21. (Ver Bibliografía)

138
 Capítulo 20

Sistema biaxial de administración de documentos

20.1. Burocracia de la gestión de documentos

Desenvolvamos el concepto del ciclo vital de los documentos que es uno de los puntos de
contacto más fuertes porque requiere más normativa burocrática.
Documento en este ensayo es sinónimo de documento nacido de gestión y puede ser
definido como: Registro o asiento de una actividad administrativa o jurídica producido en
una tramitación, que se conserva, procesa y sirve en archivos.
En este trabajo son llamados simplemente documentos o documentos de gestión aludiendo
a su génesis o modo de nacimiento. En la bibliografía del s XX eran conocidos como
documentos de archivo cargando el acento en su lugar de destino final, porque eran vistos
como un objeto de investigación y no como un instrumento de elevación de la vida
democrática de un país.
Los documentos que se usan para fines administrativos o jurídicos recorren un ciclo de vida
en el cual cada edad cumple un objetivo y tiene un valor y uso distintos. He aquí las edades
del ciclo vital de los documentos:
Planificación. La producción de documentos no debe seguir librada a la iniciativa de un
jefe o de una tradición de incierto origen. Ha de planificarse, por lo menos por tres razones:
Tender a la homologación de los tipos documentales (Cap. 7); adecuar el proceso
documental a las exigencias de la informática que, por ejemplo pide conocer el lapso de
utilidad de cada serie con vistas a su preservación o eliminación; preservar los derechos
ciudadanos en las exigencias de los requisitos (Cap. 9)
Gestión o tramitación es la acumulación de antecedentes que sean necesarios para tomar
una decisión con el debido conocimiento del asunto. La gestión abre paso a la vigencia y al
iniciarse ésta, concluye.
Vigencia Con la vigencia, el documento se hace adulto, goza del poder jurídico para
imperar, testimoniar y probar. Ese paso fundamental debe tener marcado su principio y
término por normas inequívocas.
Ha de existir un ejemplar original dotado de todos los caracteres y señales identificatorias
que han de seguir normas burocráticas. Además debe hallarse bien archivado y descrito
bajo pautas homologadas; ser servido a los usuarios según reglas, etc.
Plazo Precaucional. La vigencia, más breve o más larga, concluye , pero el documento
sigue un tiempo sirviendo de prueba en la institución que lo produjo. Hay criterios técnicos
para determinar la duración de este tiempo. No todos los documentos son conservados el
mismo lapso ni atesorados permanentemente. Cumplido el lapso establecido en la actividad
de selección, se eliminan los repetitivos y se pasan los selectos a un archivo permanente.
Van incluidos aquí los procesos de evaluación que derivan en redacción de tablas y listas de
selección, y cumplimiento del destino establecido. Todo bajo una estudiada Burocracia,
Destino del documento, Son tres los posibles destinos: traspaso de toda la serie a
conservación permanente o a eliminación total. Hay un término medio: La selección de
muestras representativas de esa serie. Cada una de estas decisiones requiere cuidadosas
disposiciones de control y manejo que eviten cualquier error.

139
Conservación permanente. Comprende el extenso campo de la guarda perenne y servicio
de los documentos que constituyen el Patrimonio Documental. Destaquemos algunas
tareas: la preservación de la autenticidad de los originales en soporte informático, la
atención a los investigadores y la restricción o apertura del acceso a la información
contenida en los documentos. Incluye también la prevención de los riesgos que amenazan a
los edificios –inundación, incendio, terremoto, etc.-, la prevención y cura de plagas –
hongos, insectos y roedores- y la reparación o eventual restauración de los que han sufrido
daños.
Visto el ciclo vital, pasemos a conocer en síntesis lo que es y significa un Sistema de
administración de documentos y archivos.

20.2. Los Sistemas de Administración de Documentos y Archivos.

Conviene comprender los servicios que el Sistema de Administración de Documentos y

Archivos ofrece a la Burocracia.
El ciclo que acabamos de leer, y el correspondiente traslado, exigen lugares y equipos
distintos que se escalonan sucesivamente, tal como la vida humana, desde la niñez a la
jubilación. Esos equipos se reúnen en Sistemas El criterio organizador es la edad de los
documentos.
Analicemos de qué hablamos:
Sistema de Administración de documentos y archivos son los organismos que conduce
la política de custodia, procesamiento y circulación de documentos y de la información en
ellos contenida más el servicio burocrático, mediante un escalonamiento de archivos.
Estos sistemas interesan a la Burocracia porque, al estar constituidos por nodos o cruces de
circulación documentos e información, llegan a todos los pliegues y repliegues de la
relación formal entre instituciones y seres humanos. Además poseen equipos de expertos en
planificación y servicio de la gestión de documentos e información en todas las edades y
tienen comunicación con el público en sus mesas de entradas. La función de imaginar,
hacer aprobar y aplicar normas burocráticas puede injertarse perfectamente en esta fecunda
vid de los sistemas de administración de documentos y archivos.
Vimos en 19.3.2. que el sistema de administración de documentos requiere dos ejes: El
archivo intermedio y el archivo histórico. Es bueno dejar ver un diagrama súper
simplificado para captar su funcionamiento.

140
Observación: Tómese nota de los sectores marcados a la izquierda con las letras Pd,
Patrimonio Documental. La explicación más abajo
20.3. La función de los nodos en el Sistema

Exploremos los servicios que el Sistema de Administración de Documentos y Archivos

ofrece a la Burocracia. En el esquema del Sistema biaxial vemos los dos ejes que se
conectan entre sí y a su vez con todo el sector medio e inferior del organigrama
Los cruces del esquema son nodos, es decir, puntos fijos en el flujo de disposiciones, datos
e información intra y extra sistema y la Burocracia puede difundirse en las
instituciones y en la sociedad por esos meandros.

20.3.1. Archivo Intermedio.

El eje o turbina llamado (todavía) Archivo Intermedio es el protagonista de los sistemas, en
el s XXI. Es la usina de la Política de servicio de los documentos mientras cursan
las etapas administrativas, que involucran a todos los usuarios interesados en los
resultados de su tramitación. Abren, entonces, un espacio para el servicio de la
Burocracia.
El Archivo Intermedio va a ser el verdadero centro y usina de producción y difusión de
normas homologadoras. Se constituirá también en asiento de la comisión de
aplicación y fiscalización de cumplimiento de las normas mencionado en 10.4.
Muy sintéticamente observemos el mecanismo de transmisión:
El Archivo Intermedio emite normas e información y las envía a los Archivos Centrales. A
su vez, responde las cuestiones que a él se elevan. Actúa como polo neurálgico de
comunicaciones.
Del nivel superior descienden lías al nivel inferior donde leemos escuelas, bancos,
embajadas que indican que existe una línea de responsabilidad del archivo Intermedio por

141
la circulación de documentos administrativos e información en cada escuela, banco o
embajada dependiente de cada ministerio. El grado de vinculación con el archivo central
del cual dependen puede ser más estricto o laxo pero debe funcionar.

20.3.2. Archivos centrales

Son los que, habiendo recibido directivas del Archivo Intermedio, las remiten a cada
archivo de oficina de su jurisdicción.
De los archivos de oficina y mesas de entrada ascienden solicitudes y preguntas.
El archivo central decide cuándo elevarlas al Intermedio o resolverlas. porque ellos gozan
de atribución para adecuar las normas recibidas a las circunstancias peculiares de su área y
decidir –dentro de la Política general- asuntos en los que son especialistas, por ejemplo. El
archivo central de Enseñanza Especial, es especialista en ella, con relación al archivo
intermedio del Ministerio de Educación. Recordemos aquí la clasificación de las funciones
administrativas en Características y Comunes. El archivo Intermedio atiende directamente
estás ultimas y deja a los Archivos Centrales la normatización de los documentos
característicos a la esfera correspondiente.

20.3.3. Archivos de oficina

Difieren de las Mesas de Entradas en que éstas son más bien receptivas. Los de oficina
interactúan mucho más con el usuario: le brindan los formularios impresos o le ayudan a
llenar los de computadora. Aplican las reglas de tramitación y acumulan sugerencias para
mejorar los métodos. A ellos corresponde abrir los caminos a los usuarios externos y
colaborar con ellos. Estos administradores de documentos u oficinistas son –como hemos
repetido- el rostro de la Burocracia, el temido “burócrata”. Sin su decidida actitud de
servicio y colaboración, la medicina que estamos procurando para Argentina será un
medicamento emético (léase, vomitivo).

20.3.4. El Archivo General o Permanente

Es el otro eje del Sistema. Conduce la política de preservación y difusión de los
documentos ya seleccionados que integran el Patrimonio Documental. Es, pues, sede de la
investigación retrospectiva y de la memoria de la identidad de la comunidad.
En su sede central reúne los conjuntos de documentos que provienen principalmente de las
funciones comunes a los ministerios y organismos del Poder Ejecutivo. Los documentos
característicos –historias clínicas, planes de estudio, cronogramas de vuelo…-son
conservados en sectores de las sedes de los archivos donde son tramitados. Obsérvese en el
cuadro que cada sector del Sistema de Archivos tiene marcada una esquina con las letras
PD que significan Patrimonio Documental.
En el mismo cuadro hay líneas que bajan desde el desde el nivel superior al inferior. Allí se
lee escuelas, bancos, embajadas. Estos taxones significan que el archivo general debe
velar por la documentación seleccionada por su valor histórico, cada una de las
instituciones, organismos o sucursales dependientes de su jurisdicción
Por eso se dijo que el Patrimonio Documental no se agota con lo que se atesora en el
recinto del Archivo Histórico o general, sino que está constituido por todos los conjuntos
documentales seleccionados para conservación permanente, dentro del Estado, separado
por niveles: patrimonio nacional, provincial y municipal.

142
Quede explícito que los Archivos Intermedio e Histórico trabajan muy coordinados entre sí.
No puede ser de otro modo puesto que procesan la misma corriente documental. La
diferencia surge de la edad de los documentos y de los servicios diferentes: uno defiende
derechos cívicos y el otro guarda la memoria de la identidad.

20.4. Coordinación entre sistemas de administración de documentos y archivos

Los sistemas reflejan la identidad de la institución a la que sirven, pero no han de sentirse
islas, sino coordinar sus actividades, de variados modos.
El primero es la coordinación intrasistémica. Hay instituciones del Estado que trabajan de
manera geográficamente dispersa, como los Bancos y otras que constan de unidades
administrativas distintas, como las Universidades del Estado. La homologación entre ellas
es obligada, aunque a veces no se perciba ni se cumpla.
En segundo lugar –hacia fuera de la institución- es lógica una coordinación de los servicios
que son comunes a los Tres Poderes, como los que hemos llamado de las funciones de
apoyo, que todos realizan. Cada Poder las llevará según sus peculiaridades, pero habrá que
homologarlas todo lo posible (Ver cap.7)
En un tercer grado de coordinación. Se viene pensando en prestar servicios comunes de
auxilio, entre sistemas de administración de documentos, tales como un centro para
emergencias documentales –incendios, etc- preservación y restauración de documentos,
adquisición de equipos informáticos, capacitación técnica, etc.

20.5. Qué significa “hacerse cargo de la Burocracia”

En el s XXI, llega el momento de asumir la Política de la Administración de los

documentos como corriente total de ellos e incluyendo la Burocracia.
Hacerse cargo de la Burocracia no debe ser una frase abstracta. He aquí algunos puntos
para concretar lo que significa:
- Dar a los sistemas de administración de documentos y archivos la función de integrarse
a la tarea de extender la Burocracia, promoverla y aplicarla
- Crear la disciplina –futura ciencia- de la Burocracia. Ya vimos un pequeño embrión en
la 2ª. Parte de este ensayo.
- Establecer una teoría de los requisitos y su utilización para la promoción individual y
social de los que intervienen.
- Planificar y aplicar un programa de homologación de funciones, documentos y trámites
- Convocar y coordinar reuniones de estudio con las ciencias que intervienen,
principalmente el Derecho, la Sociología, la Semiología, las ciencias de la
comunicación, la Sicología ya que la Burocracia ha de echar raíces en la cultura de
cada comunidad.
Quizás haya parecido al lector algo enmarañado este texto necesariamente esquemático. No
lo vuelva a leer. Ha querido demostrar que por una parte, Burocracia y administración de
documentos y archivos pueden llegar a los repliegues de la vida ciudadana en democracia
y, en segundo lugar, que la vinculación laboral de los administradores de documentos y
archivos con los encargados de la Burocracia es lo que corresponde.

143
 PAGINA ILUSTRATIVA
Evgenij Zamyatin el padre del Gran Hermano
El mundo totalitario y aterrador del que hablamos es el descrito por un escritor ruso muy
poco conocido Evgenij Zamyatin. El libro se llama Nosotros y fue escrito entre 1920 y
1921. Sí, exactamente veintinueve años antes de 1984 , cuando George. Orwell apenas
había cumplido diecisiete años y probablemente , no imaginaba que se convertiría en un
gran escritor. El libro de Zamyatin se publicó y difundió en Occidente más de una década
antes que otro famoso narrador de angustiosas utopías comenzase su obra Asociación.
Hablamos de Aldous Huxley y de Un mundo feliz (Brave New World) sátira de la
eugenesia que el mismo Orwell consideró inspirada en el libro ruso: “La primera cosa que
se advierte es que Un mundo feliz deriva en parte de Nosotros...La atmósfera de los dos
libros es semejante”.
Zamyatin era un intelectual bolchevique que había participado en los motines de 1905 y
que había saludado entusiastamente la revolución de 1917. Pero le bastó poco para entender
qué caminos estaban tomando los acontecimientos en Rusia. Ya en 1920 criticaba
duramente el régimen que se estaba consolidando alrededor de Lenin y el poder cada vez
mayor de los “escritores proletarios”. Estos sostenían que todo debía subordinarse y servir

144
al éxito de la revolución. La publicación de Nosotros fue rechazada en la Unión Soviética.
En 1923 la novela fue leída durante una reunión de la Unión de Escritores y provocó un
escándalo. Se publicó en inglés en 1924 y en checo en 1927 mientras en Rusia la vida se
hacía cada vez más difícil para Zamyatin, uno de los pocos que no estaban dispuestos a
bajar la cabeza frente al poder.
Antes, y quizás mejor, que 1984, el libro de Zamyatin explica qué rumbo estaba tomando el
Estado totalitario nacido de la revolución que quería crear el hombre nuevo, que pretendía
borrar para siempre el individualismo y hacer iguales a las personas en todo y para todo.
El protagonista de Nosotros es D-503 (los números funcionan como nombres), un
matemático encargado de construir el Integral, un misil colosal de vidrio y de acero que
tendrá la misión de difundir en todo el cosmos los principios del Estado Unido, ya
consolidado en la Tierra. Pero D-503 se infesta con un número irracional, es decir, se
enamora de I-33, una joven revolucionaria que forma parte de un grupo secreto. La
finalidad de esta Asociación es apoderarse del Integral para subvertir el Estado Unido-

Dragosei, Fabricio. La Nación, sección Cultura. 12 de setiembre de 2004

7ª. Parte

CONCLUSION

145
Introducción a la Conclusión

La propuesta de este ensayo parece una utopía. Los argentinos somos

incorregibles, ¿merece la pena intentarla?
Soñemos caminos.

Capítulo 21

Postfacio
21.1. Función docente para incorporar la Burocracia a la cultura

Quienes trabajan en la Burocracia han de ejercer una función permanente de docencia y de

llamado a la reflexión sobre resultados y caminos para obtenerlos.
Si no salimos a los medios de comunicación, a los colegios profesionales, a las instituciones
gubernamentales, a los políticos, a los juristas, a las organizaciones que defienden a los
consumidores, a las amas de casa, al mundo laboral, a los desocupados, marginados y hasta
a los habitantes ilegales que lo son, precisamente por un desajuste documental, no haremos
popular una idea actualmente despreciada.
No sé si el lector ha admirado, como yo, la perseverancia y pericia (y los millones de
dólares) que lograron convencer a la gente que es bueno lavarse los dientes, desde la
infancia hasta la edad de las prótesis dentales. Qué diferencia de los niños actuales a la
sensación de tortura de cumplir esta higiene, en aquellos tiempos.
En el siglo de la Internet y las comunicaciones, la docencia ha de iniciarse y perseverar.
“¿Quieres que te lo repita 10.000 veces?” le dijo un diablillo a un ángel que se jactaba de
inmune a la propaganda.
La hipótesis de este escrito sugiere la incorporación de la Burocracia en la cultura y la ética.
Esto significa un ascenso en la consideración de la ciudadanía. Será tarea ardua porque es
menester trazar nuevos senderos en las sinapsis neuronales de muchos individuos. El

146
empeño debe extenderse un cuarto de siglo, o más. No obstante, merece el esfuerzo y urge
comenzar ya hoy mismo.

21.2. Largo plazo y Burocracia previsible

21.2.1. Telón de fondo

He intercalado “Páginas ilustrativas” con la intención de que sea creíble de aquí a unos
pocos años lo que describo, es tan insólito que aporto unas fotografías escritas, como
testimonio.
Además de las deficiencias expuestas en capítulo 1, un cuadro del mes de mayo de 2005
que es la fecha de término de la redacción, me servirá de trasfondo a la materia de este
subtítulo.
En octubre, habrá elecciones legislativas. Empezó la campaña y no se ven programas de
acción o propuestas de Política (con mayúscula). Todo gira alrededor de la “posesión del
conurbano” de la Capital Federal. ¿Será tomado por el oficialismo o lo conservará el que lo
lidera hace una década?.
El Ejecutivo Nacional tiene cautivos a los Gobernadores mediante una Ley de gastos
reservados que lo convierte en Papá Noel. Quien no lo adula no recibe ayuda.
Los grandes análisis políticos del Ejecutivo consisten en denigrar la década de los ´90.
Problemas tales como la reforma política, prometida en campaña, (supresión de listas
“sábana” y gastos reservados y replanteo del financiamiento de los partidos) no asoman en
el horizonte. La impresión desde la ciudadanía es que se persigue el poder por el poder (o
por el dinero).
El problema social en mayo es la huelga del Garrahan (hospital infantil) con batucada
dentro del edificio (¿cerca de terapia intensiva?). Los piqueteros acallados por el Gobierno
Nacional porque una encuesta dio al Presidente un 80% de rechazo.
Esta es parte del telón de fondo para la propuesta de este ensayo.
Quiero una Argentina en marcha y no se avanza si no hay rumbos, y menos, mirando atrás.
Los invito a la ventana del futuro, soñemos un horizonte de 30 años. Para las elecciones de
2007, el Presidente podría presentar a los Gobernadores y al pueblo todo un proyecto de
largo alcance como éste:

21.2.2. Proyecto de focos regionales como metas para avanzar

Vamos a enfocar energías y los pocos recursos a puntos de especialización. Si no hemos
elegido el lugar para las vacaciones, cómo vamos a poder echar a andar el auto. Plantemos
metas a 30 años porque ellas producirán el camino y los recursos
Las universidades llevarán la antorcha, pero todas las fuerzas de la sociedad están invitadas
a trabajar al máximo: Los empresarios, el mundo laboral, los pensadores, los organismos de
control vistos en 15.4. , el periodismo, etc.
He aquí metas para todos:
La región noroeste se especializará en estudios sobre “Un ferrocarril para Argentina”.
¿Qué es lo más conveniente y apropiado?. Queremos tecnología de punta o, mejor, nacida
en este centro de estudios.
Región noreste. Adelantos en la reforestación acelerada para las distintas zonas climáticas
del país. Uso medicinal de yerbas y de venenos de serpientes.
Región centro mecánica –Conurbano porteño, Córdoba y Rosario-: Investigación y
producción de motores alternativos sin combustible fósil.

147
Región centro agropecuaria. Subproductos químicos y medicinales de los cereales: trigo,
maíz, soja, girasol, etc. Hemoderivados de la sangre vacuna.
Región cuyana. Subproductos de la vid, por ejemplo papel de celulosa de los sarmientos.
Investigación de nuevas fuentes de papel (la fibra plástica o cadenas de celulosa artificiales)
Región norpatagónica. La nano cibernética, que reunirá los centros y esfuerzos ya
existentes. No únicamente para fines quirúrgicos, sino de depuración del agua, etc
Región sudpatagónica. Polo informático de investigación de punta y producción
Capital federal. Escuela de altos estudios diplomáticos: Cómo será Iberoamérica en 2037:
Nuestros vecinos, Centroamérica, Cuba. Más allá, la Unión Europea, China, Rusia, etc.
Sugerencia de conductas en la perspectiva de lo previsto.

Paréntesis
Algún lector me dirá: le va a pasar como a Alfonso X, el sabio, de España “Mientras
miraba el cielo y las estrellas, perdió la Tierra”. ¿Quién dotará de agua potable, puentes,
carreteras a la nación? En 2.1. escuchamos a Helio Beltrao sobre la descentralización de
responsabilidades.
A las segundas y terceras líneas del organigrama es a quienes corresponden estas tareas, a
partir de las líneas de la Política general de Estado consensuada con los demás partidos
políticos
El Presidente y las Legislaturas están para la Política, con mayúscula, y la conducción del
país, lejos de las elecciones y disputas partidarias. No se alejan de las necesidades
cotidianas, sino las ven en la perspectiva de los caminos largos.
No es mi intención hacer futurología. Un proyecto de este tipo conseguiría continuidad y
previsibilidad para Argentina y concentración de los pocos recursos con que contamos para
empezar y que crecerán mientras seguimos estos caminos.
Para el exterior sería un llamado a respetarnos y para nosotros, en el interior, un apacible
ronroneo de trabajo en vez de los campanazos que nos aturden: Vuelve el default, disputa
con el Vaticano, paro general de camioneros, el Aeroparque tomado, etc

21.3. El paisaje que veremos, si salimos de la anomía

Todavía nos sentimos, en el año 2005, en una sociedad en que un 80% de los tornillos
andan flojos. Cada tornillo es pequeño y da la impresión de que no pesa en el conjunto, sin
embargo percibimos una máquina que cruje y hace ruidos desacompasados pero nada
fabrica ni avanza. Si lo quiere más lúgubre, es semejante a un barco sin motor, sin velas y
lleno de agujeros en el medio del mar.
Pintemos el cuadro de la sociedad que nos mereceremos si ajustamos los resortes y
componentes de la comunidad, trabajando con inteligencia y perseverancia.
Lo primero - nos dicen los entendidos- es llegar a un punto tal que no esperemos ni estemos
acostumbrados a noticias resonantes y fundamentales tales como: “Se ha anulado una ley”;
“Cayó la paridad cambiaria un 50%”; “Aporte salvador del FMI”.
Las novedades serán mayoritariamente positivas, pero normales: “Hay internas en un
partido político”; “Las ventas de automotores aumentaron el 1%”; “Se ha instalado una sala
de gimnasia para los penados, en las cárceles”.
Escuchemos las reflexiones de Enrique Valiente Noailles con motivo de la catástrofe de la
discoteca República de Cromagnon el 30 de diciembre de 2004:

148
“...porque simultáneamente patético es el show de cierres, clausuras e inspecciones de
comercios, shoppings y peloteros, a causa de los 190 muertos de Cromagnon. Es la
demostración literal de la previa falta de respeto para con ellos. Es la autoconfesión más
acabada de todo lo no hecho antes. Y es la evidencia de que el Gran Inquisidor es aquí un
producto directo y furioso del Gran Eximidor. No hay una aplicación lisa y llana,
equilibrada y sin extremos de la justicia y de las reglas de convivencia. Sólo hay una
oscilación de la inquisición a la eximición (que configura cada tanto amnistías, blanqueos y
moratorias) y contra oleadas de eximición la inquisición (que configuran a cada tanto
furiosos arrebatos y excesos estatales)”. Valiente Noailles, Enrique “El Gran Eximidor”. La
Nación. Sección enfoques 16-01-05, p 2.
Siguiendo en esta línea también esperamos que las disputas y quejas de la ciudadanía no
lleguen a nivel de huelgas generales o cortes de calles y rutas, ni siquiera cacerolazos.
En ese futuro país cada organismo o institución del Estado prevé metas y objetivos para el
mundo que se deja ver cinco, diez ó más años adelante. Cada ministerio procura adelantarse
a posibles fallas o atender inmediatamente cualquier queja, sugerencia o inquietud de los
vecinos o de los sindicatos. Estos, a su vez confían en que los funcionarios conceden o
deniegan en base al bien general de la comunidad y no por motivos electorales o por
presiones sectoriales.
El Presidente y los otros Poderes, una vez que asumieron el cargo, se abocan a los asuntos
importantes y olvidan temporalmente el interés electoral. Mejor todavía, pasan sus jornadas
pensando en el futuro de largo plazo. No se detienen a “apagar incendios”, es decir a lo
urgente, como no se trate de una catástrofe natural, muy eventual. Están imaginando y
encauzando los hechos hacia objetivos de mediano y largo plazo.
En ese país que pretendemos ser, cada Presidente o Gobernador se preocupa en continuar y
terminar iniciativas u obras iniciadas por su predecesor. Empalma sus propios proyectos
que se hallan en la misma autopista de las decisiones de Estado que vienen de presidencias
anteriores y que él enriquece y reformula, sin destruirlas ni declararlas caducas.
Por último el ciudadano participa en la vida democrática, donde predomina el diálogo
horizontal, por encima de las genialidades aisladas y subjetivas de un líder carismático.
Las minorías y la gente de la calle buscan el bien común y la verdad y no la preeminencia
de su partido, de su gremio o barrio.
Se ha implantado la convicción de que todos ganamos a largo y mediano plazo si en el
corto plazo trabajamos para el bienestar de todos. El ciudadano medita: “Si acepto un cargo
para el que no estoy capacitado, consigo un avance de fama y dinero en el primer tiempo
del partido, pero pierdo la pelea porque mis nietos retrocederán en mayor o menor grado,
por mi ineptitud”. El sindicato que triunfa en todas sus huelgas, porque es muy poderoso
atrasa la marcha del país y hasta puede fundir la empresa o la actividad que le daba vida.
Los sindicalistas no pretenden encaramarse sobre sus vecinos empobrecidos y menos aún
extorsionarlos con paros que los pongan de rodillas, humillados por la derrota.
Los privilegios de los funcionarios del Estado ¿no producen tedio y desánimo en la
sociedad?. En la cultura recuperada, los legisladores son personalidades queridas,
laboriosas que gozan cuando sienten que sus renuncias y afanes elevan visiblemente a su
nación.
Podríamos llenar páginas. Concluyamos: la Burocracia tiene un lugar muy importante en la
construcción de un país y una sociedad en marcha, con su perfil y peso propio en un planeta
integrado, mejor que globalizado.

149
21.4. La Burocracia, un horizonte

El genial arquitecto Gaudí se propuso construir un templo como se hacían en la Edad

Media las catedrales, es decir durante siglos, en cuyo transcurso, cada generación hacía
crecer la obra aportando características de su cultura, de la visión de la fe en ese momento.
Nunca quiso aceptar una donación o subvención para concluir su creación. Proponía que los
catalanes sintieran como propias las piedras o el cemento, si es que verdaderamente les
interesaba este esfuerzo de toda la comunidad.
La Burocracia en sí y este ensayo en particular participan de esa visión. Argentina es una
construcción de todos. Vélez Sarsfield soñó y redactó sus magníficos Códigos Jurídicos
como un árbol en que las generaciones hallarían sustento y principios para una perdurable
actualización, ampliación y desarrollo.
No es que este modesto escrito pueda compararse con el templo de Gaudí o la
jurisprudencia de Vélez Sarsfield, sí que podría convocar a mentes lúcidas -burócratas,
administradores de documentos bien experimentados o equipos de estudio a probar este
programa para hacer de nuestro país un pueblo creíble, confiable al nivel de los mejores de
este planeta.

21.5. La hipótesis del serrucho.

El cambio cultural que requiere Argentina para salir del pozo de anomia parece imposible
ahora, en enero del 2005. Este ensayo tiene la apariencia de un Quijote contra la corriente
de lava de un volcán.
Hemos venido repitiendo que los cambios de rutinas culturales son lentos, muy lentos,
porque deben vencer la pereza intelectual, el miedo a nuevas tecnologías, a la innovación o
a intereses arraigados.
También hemos observado que a veces se producen por una fractura a modo de tsunami,
como la “Revolución Cultural” de Mao Tsedong en China o el gobierno del general Perón
en Argentina. ¡Quién podría predecir en 1950 –o aún en 1970- que iba a ser desterrada la
máquina de escribir, que no llegó a vivir ni 100 años.!
Felizmente los giros en la conducta social no siempre siguen la lógica de pasos predecibles
y medidos como el curso de un río de llanura, si no que se presentan circunstancias
favorables imprevistas. Siendo niño leí este cuento:
En un pequeño pueblo había un manicomio. Un día un loco se escapó, subió al campanario,
se encerró en la torre de la iglesia y comenzó a tañir las campanas furiosamente. La
población se fue arremolinando y gritándole que bajara.
Vino primero el cura que usó argumentos de la religión: El lugar sagrado. El amor fraternal,
el pecado y el infierno... Pero el loco no se conmovió. Llegó el jefe de policía, amenazó y
mando personal al asalto del campanario por dentro de la torre, hizo disparos al aire y el
loco seguía estando bien encerrado en su refugio. Vino el médico jefe del manicomio, llevó
a la madre y los hermanos, empleó la seducción, la amenaza y la experiencia en el trato con
estos enfermos. Cundía el malestar porque atardecía y el loco encerrado con llave no salía
de su actitud.
En un momento en que atronaban las campanas, apareció otro loco escapado también del
manicomio, que traía un enorme serrucho. El loco del campanario miró estupefacto, se hizo

150
silencio y el loco del serrucho gritó: O bajas de ahí o serrucho la torre. Increíble efecto. El
loco de arriba se puso pálido, tomó la llave, abrió y bajó mansamente.
En este momento, en Argentina hay una infinidad de políticos en el campanario
convencidos de que tocarán la campana largo tiempo. A lo mejor aparece un político que
habla su idioma o sucede un acontecimiento que para ellos es significativo (un ingeniero
Blumberg que reúne 200.000 personas en dos semanas) y el campanario es desocupado.
La juventud de este primera década del s XXI es muy diferente de los adultos. No
entienden el lenguaje ni las preocupaciones de los adultos. Ellos nos oyen quejarnos y
lamentar. Con los auriculares de su walkman y su banda ancha, tienen el lenguaje del futuro
y barrerán “estas” miserias. Esperamos que su camino sea más acertado que el callejón sin
salida en que vivimos.

21.6. Burocracia perfecta o imperfecta

No debe ser nuestro propósito llegar a una burocracia perfecta. Las cosas perfectas
presentan una característica negativa: ya no pueden mejorar. Una vez llegados a la meta, no
queda espacio para seguir corriendo. El horizonte es mejor, representa una aventura
siempre convocante.
La Burocracia –hemos dicho unas páginas atrás- persigue un equilibrio dinámico entre
derechos, responsabilidades y obligaciones de personas e instituciones que conviven en
circunstancias variables pocas veces sometidas al control humano.
Es imposible hallar la medida justa entre centralización y descentralización que sirva al país
en distintas épocas y contextos internos e internacionales. La asistencia a los necesitados, el
populismo / clientelismo y la iniciativa privada requieren conducciones de distinta
velocidad progresivamente cambiantes.
Esto viene dicho como una última pincelada de este ensayo. El trabajo de ajuste de la
sociedad mediante la Burocracia es de largo alcance y permanentemente ha de ser
rejuvenecido. No puede consistir en ir detrás de los acontecimientos. Buen método será
mirar los objetivos mayores de la democracia a la luz de las variables del momento y tender
líneas a caminos de evolución previsibles. Entonces actuar, sin esperar que sobrevengan los
accidentes a llamar a nuestra puerta. Nunca hemos de dormir sobre laureles, es la manera
de que se agosten antes que lleguen los próximos.
Cerremos con las oportunas sugerencias de Inés Dussel
“Para imaginar el futuro primer hay que desearlo”.
“Porque como dijo Freud hace tiempo, el futuro es sobre todo ilusión. Y la ilusión, dice él,
no es verdadera ni falsa. Es una creencia que esta empujada por la fuerza del deseo”.
“No alcanza con desear o imaginar algo para que ocurra. Pero si no somos capaces de
imaginarlo o de hacer alguna acción para alcanzarlo, es menos probable que acontezca. El
futuro también depende de lo que hagamos, pensemos e imaginemos hoy”. La Nación. 7 de
noviembre de 2004
Este ensayo no quisiera ser una utopía, sino una aventura en busca de maduración adulta de
la sociedad, que cada generación cultive para sí misma. Las aventuras son posibles, siempre
perfectibles y producen felicidad. Esto es lo que pido para mi patria Argentina.

151
 A P E N D I C E

Capítulo 22

Extractos de bibliografía sobre Burocracia

22.1. Planteos de Max Weber

22.1.1. Definición de Max Weber

“Burocracia es la organización eficiente por excelencia, la organización llamada a resolver
racional y eficientemente los problemas de la sociedad y, por extensión, de las empresas.
La organización burocrática está diseñada científicamente para funcionar con exactitud,
precisamente para lograr los fines por la cual había sido creada.” Trelles, fin del punto 2.

22.1.2. Diez aportes que Max Weber asigna a la burocracia

Normas y reglamentos con carácter legal. Confieren poder de coacción sobre los
subordinados (obsérvese la palabra subordinados de principios del s XX) constituyen el
vínculo entre las personas que integran la institución. El objetivo es la estandarización de
las funciones para llegar al máximo de economía y racionalidad.
Comunicaciones formalizadas. Las normas y decisiones se emiten por escrito mediante
fórmulas que promueven una interpretación inequívoca.
Racionalidad en la división del trabajo quizás sea el aporte central de Max Weber. El
poder –que es una preocupación nuclear para Weber- debe hallarse perfectamente
destacado. Interesa más el cargo que la persona. Los organigramas serán verticales con
niveles y jerarquías definidas.

152
Relaciones impersonales. La burocracia maneja cargos y funciones, no personas. Los
sentimientos corren por otros carriles. Las rutinas de trabajo son taylorianas, es decir,
eficaces y repetitivas, siempre iguales, tal como la cadena de montaje. La estandarización –
que es despersonalizada- es un secreto de la eficiencia.
Concepción jerárquica. Las jurisdicciones más que enfoque técnico o administrativo, han
de cumplir la función de controlar. Hay un reparto de poder desde arriba hacia abajo en el
organigrama vertical. Se busca así proteger al subordinado de posibles injusticias cometidas
por mandos intermedios, ya que éstos se encuentran sometidos a un mismo superior del
escalafón superior a ambos.
Uniformidad de rutinas y procedimientos. Las normas llegan al detalle, no hay iniciativa
individual. La burocracia exige estándares de velocidad y hasta de movimientos y ritmo. De
este modo, el control y la calificación del subordinado son inapelables. Los manuales de
procedimiento apuntan directamente al gran objetivo de la burocracia, a saber, la eficiencia
(= eficacia + economía de tiempo y dinero).
Criterio para evaluar méritos. Lo que vale es la técnica –entendida, seguramente, como
habilidad mecánica- y no las características personales –menos que todo, la imaginación- .
Los registros de rendimiento son el criterio fundamental.
El administrador se ubica entre los propietarios y los obreros. El dueño encarga a un
técnico en manejo de personal –recursos humanos decimos ahora- que es el burócrata, que
actúa como capataz de estancia porque ha de manejar los bienes y el mundo obrero. Weber
pone en manos de esos administradores la conducción de la institución e indirectamente de
la sociedad.
La burocracia como profesión. Los administradores de Weber son la llave de la
burocracia y las aptitudes que de ellos se espera son: manejo de recursos humanos y
materiales, cuando su cargo está ubicado en altas posiciones del organigrama y manejo de
rutinas, cuando controla sectores más bajos de la empresa. El administrador debe trabajar
en relación de dependencia con dedicación exclusiva, ha sido elegido por sus méritos, no
por parentesco o amistad. No se prevé jubilación, mantendrá el trabajo mientras cumpla
bien su cometido. La meta de su vida laboral es ascender en el escalafón hasta la cima.
Vive y respira los objetivos de la empresa en que trabaja.
Comportamiento previsible. Weber supone y exige un comportamiento laboral
perfectamente previsible, otra vez el taylorismo mecánico.

22.1.3. Objetivos que Weber propone a la burocracia

Observemos los resultados ideales de la burocracia para Weber son:
Racionalidad; precisión en el trabajo, rapidez en las decisiones, uniformidad en las rutinas y
procesos, continuidad en la institución, más allá de las personas, reducción de rebeldías o
malos comportamientos, línea vertical unificada de dirección, orden y disciplina,
previsibilidad de la empresa, trabajo vitalicio ascendiendo por el escalafón, EFICIENCIA
Y PRODUCTIVIDAD (mayúscula del autor de este ensayo), competitividad, adaptabilidad
de la propuesta de Weber a cualquier administración sea fabril o de servicios.
Para cerrar estas pinceladas que considero más características, destaco conceptos que me
parecen perdurables, más acá de los escenarios en los que Max Weber se inspiró.
La Burocracia conduce las relaciones humanas mediante reglas formales o escritas,
restando personalismo a las decisiones arbitrarias o caprichosas.
Marca obligaciones y responsabilidades de cada miembro en un equipo humano.

153
Elige y evalúa a los candidatos a un cargo por su competencia y no por razones externas al
trabajo: parentesco, belleza, sexo, etc
Observación. No he podido leer directamente a Max Weber. Sus libros no se hallaban en
las bibliotecas consultadas en la Universidad y en el Poder Legislativo. No parece ser muy
necesario. Casi todos los autores lo citan, sintetizan y comentan. Yo he tomado el texto que
ofrece Trelles Araujo, Gustavo, citado en Bibliografía. Es el más completo e impresiona
como el más próximo al original.

22.2. Planteo de otros autores

22.2.1. Alfred Sauvy y su libro La Burocracia

Este autor mira a la burocracia describiéndola más que intentando desarrollar una teoría. Al
principio desenvuelve el tema que podríamos llamar sedes o fuentes de la burocracia, son
siete a saber: 1) El poder administrador. 2) La administración general. 3) La enseñanza. 4)
Las empresas privadas. 5) La “gente de toga”. 6) Asociaciones, sindicatos y otros que
denominamos hoy sin fines de lucro. 7) Organizaciones internacionales.
Ofrezco al lector el desarrollo de dos de ellas para dejar translucir su modo de pensar.
“1. Poder administrador. En el centro dispositivo administrativo encontramos servicios
públicos con poderes efectivos de control, tasación, investigación o implementación,
facultades para negar una cédula de identidad o una autorización para construir o viajar. La
periferia de este poder también debe ser incluida en el dispositivo : ujieres que reciben con
altivez y desdén o desaparecen dejándonos ante la puerta que lleva la inscripción “Entrada
prohibida”. Secretarios o telefonistas que defienden el acceso al castillo de Kafka. A veces,
por el contrario, la acogida en el laberinto es generosa, pero surgen dificultades para
encontrar la manilla que ha de provocar el movimiento esperado. Dentro de esta burocracia
propiamente dicha podemos colocar a la policía, recaudadores de impuestos, la aduana, las
administraciones económicas, las alcaidías, etc.”. La burocracia pp.7-8.
“5. Gente de toga. El bosque del procedimiento es uno solo y cualquiera que se aventura a
explorarlo tiene la impresión de que todos los personajes representan, si no los mismos
papeles, al menos la misma obra, ya se trate de magistrados, procuradores, escribanos,
ujieres y abogados, aunque se encuentren en posiciones opuestas” (p.9).
Es bueno escuchar frases como ésta: “Vamos a estudiar ahora los diversos aspectos de esta
inquietante cuestión” (p.9).
“Capítulo 5. El desarrollo biológico de las fuerzas internas”
¿Qué fuerzas impulsan el desarrollo de las oficinas? Podemos distinguir dos clases de
fuerzas: las necesidades verdaderas y las impuestas por la evolución de la técnica y la
presión de los hombres o, si se prefiere, el interés público y el interés de los individuos”
(p.13).
“Nos interesan en este capítulo las fuerzas humanas, los intereses privados que impulsan el
crecimiento de las oficinas que pueden coincidir o no con las necesidades objetivas del
interés general, pero que obedecen a leyes propias que interesa conocer” (p.43).
Veamos el listado de Sauvy de las fuerzas e intereses que motivan el crecimiento de la
burocracia.
“Fuerzas internas. La subactividad es rara. Más numerosos son hoy los agentes que tratan
de extender... sus atribuciones, sea en profundidad, sea en superficie (ampliación de la
jurisdicción)” (p.44).

154
 “Defensa y conquista. Como en las fronteras mal señaladas, cuando ‘ellos nos quieren
quitar’, nos tenemos que defender el número de subordinados ...un servicio administrativo
es un pequeño feudo que es preciso redondear y mejorar ya que el número de subordinados
otorga jerarquía y poder” (p.45).
“La batalla financiera...”
“La ley de Parkinson”. Cuantos más subordinados más poder.
“Metabolismo basal”. Se necesita el cuerpo para autosustentarse y poder pensar en actuar.
La burocracia necesita un mínimo de personal para existir (p.49).
“Bellas agonías. Una oficina no es una cosa muerta, sino un ser vivo que nace, se
reproduce y muere según determinadas leyes” (p.49).
“Con un artístico y consumado empleo de esta arma temible que es la inercia, la oficina
sobrevivirá inteligentemente y solo desaparecerá con el tiempo, dulce tiempo...” (p.49).
“Un fin en sí mismo” (p.50).Cuanto más crisis, más oficinas se crean.
El régimen comunista “a pesar de ser autoritario, el régimen experimenta las más grandes
dificultades para evitar la adiposidad burocrática” (p-51).
Pasado el capítulo 6 referido a las fuerzas externas en que se extiende sobre la presión del
público en ciertas ventanillas de atención, (p.52) veamos el
“Capítulo 7. Poder y responsabilidad (p.59)
“Las oficinas se arrogan poderes excesivos sin la contrapartida de la responsabilidad por los
actos que realizan” (p.59)
“Compartimientos estancos” (p.60)
“La transmisión de órdenes” Cuanto mayor es la cadena “consume tiempo y disminuye la
intensidad del mensaje” (p.61).
“Las recomendaciones” (p.63) señala este curioso fenómeno: ni siquiera el ministro puede
hacer nombrar a un recomendado, cuando la burocracia se opone.
“Entre la arbitrariedad y la esterilidad”. Como las leyes no han previsto todas las
variables, el oficinista tiene libertad de opciones. (p.64).
“La administración gobierna. No son los poderes públicos, sino las oficinas las que
gobiernan, se dice en muchos países” (p.65).
Parecen suficientes estas pinceladas para entender los caminos de Sauvy en su desarrollo
del tema burocracia.

22.2.2. La compilación de Oscar Oszlak. Teoría de la Burocracia Estatal

Oszlak ha compilado un libro con el nombre de Teoría de la Burocracia estatal: enfoques
críticos en el que recoge trabajos de otros autores, uno de ellos es de Max Weber.
Veamos a continuación otros autores incluidos el mismo Oszlak.
Lefort, en su artículo “Qué es la burocracia” (p17-53) de la compilación de Oszlak,
presenta los siguientes puntos de vista sobre burocracia.
“El concepto de burocracia ha pasado a ser bien común de la sociología política, de la
teoría de la historia y de la opinión pública.” (p 17)
“Es una capa social encargada de los asuntos públicos, frente a las corporaciones no
estatales. Es un sector más o menos amplio situado en la sociedad. “El mundo de la
producción, las relaciones de clase, el régimen político pueden ser estudiados sin referencia
a un fenómeno que no designa más que un cierto tipo de organización.” (p.19 en la
compilación)
“Es una clase nueva dominante destinada a sustituir el mundo interno de la burguesía. Tal
el caso de la Rusia de Stalin”

155
Burocratización es un proceso que pone toda la vida laboral, intelectual, política e industrial
bajo “una escala única” (p.20).
Las burocracias en la sociedad moderna tienen “una función común y parentesco” (p.25)
“Cuanto más acusada es la fragmentación de actividades y mayor la diversidad, la
especialización y el carácter estanco de los servicios, cuanto más numerosos son los pisos
del edificio y las delegaciones de autoridad en cada piso, mayor es la multiplicación debida
justamente a esa dispersión de instancias de coordinación y de control, y más próspera es la
burocracia” (p 37)
“Los burócratas son, en principio, aquellos cuyo trabajo mantiene la existencia del partido”
(p 41).
Rudolph, en su artículo “Autoridad y poder en la administración burocrática” (p 121-161),
cita a Fisher (p 88 de Fisher) “La burocracia como tal es un instrumento de precisión que
puede ponerse a disposición de una gran variedad de intereses de dominación, sean
puramente políticos, económicos o de cualquier otra naturaleza “ (p 137 de la compilación)
Oszlak escribe un artículo en su propia compilación “Notas críticas para una teoría de la
burocracia estatal” (p 251 y 306)
“Puestos en esta tarea ¨(avanzar en la formulación de una teoría de la burocracia estatal),
una dificultad inicial deriva del status teórico dependiente de este campo de estudios.
Ninguna disciplina de las ciencias sociales –ni siquiera de la administración pública- puede
reivindicar ‘jurisdicción’ sobre él, aún cuando conceptual y metodológicamente todas ellas
contribuyan a darle contenido”.
Aún está pendiente el examen crítico de los fundamentos epistemológicos y valorativos que
subyacen a los diversos enfoques desde los cuales se ha abordado el estudio de las
organizaciones estatales” (p 253)
La burocracia para Weber y para Frederick Taylor –dos extremos- se preocupan por la
racionalidad y la productividad “el mayor modo de organizar el esfuerzo humano” (p 260).
Un capítulo de este artículo de Oszlak se llama “Burocracia y contexto” (p 264-268) donde
explica que los estudios administrativo – organizacionales miran hacia dentro de la
organización, mientras que los enfoques políticos observan alrededor.

22.2.3. Diccionariode Política de Norberto Bobbio

A la palabra Burocracia, dedica un muy interesante trabajo de varias páginas.
Definición “Primera acepción: Vincent Gournay utilizó el término bureaucratia, para
designar el poder del cuerpo de funcionarios y empleados de la administración estatal
constituido para tareas especializadas bajo la monarquía absoluta y dependiente del
soberano”.
La “Polémica fisiocrática contra la concentración administrativa y el absolutismo sirve para
darse cuenta de que el término nació con una fuerte connotación negativa”.

156
“Extendido por Europa a principios del s XIX por Balzac se usa de manera polémica entre
liberales y radicales para atacar el formalismo, la altanería y el espíritu de cuerpo de
la administración pública en los regímenes autoritarios, especialmente en Alemania.
Este uso del término es también el que se institucionalizó más en el lenguaje común
y llegó hasta nuestros días para referirse críticamente a la proliferación de normas y
reglamentos. Al ritualismo, a la falta de iniciativa, al desperdicio de recursos, en una
palabra, al influjo de las grandes organizaciones públicas y privadas”.
“Segunda acepción: Igualmente negativa es la que desarrolló el pensamiento marxista -
Marx la utiliza sólo tangencialmente-“ dice R. Michels. “Toda organización (el
partido social demócrata alemán) implica una oligarquía. Luxemburg acusa a Lenin
“de sofocar la espontaneidad revolucionaria de la clase obrera con la férrea
organización burocrática del Partido”.
“Trotski criticó el aparato del Partido Comunista bolchevique afirmando que amenazaba
transformarse en un estrato privilegiado dentro de la sociedad socialista”
“Los conceptos burocracia, burocratismo, burocratización se usan sobre todo para indicar la
progresiva rigidez del aparato del partido y del Estado a expensas de las exigencias de la
base”
“Tercera acepción. En el s. XIX. Sentido técnico y no polémico. Se trata del conjunto de
estudios jurídicos y de ciencia de la administración alemanas que versan sobre el bureau
system, organizado monocrática y genéricamente que, a principios del s XIX, sustituye a los
viejos cuerpos administrativos colegiados. El hincapié de estas obras es normativo y se
refiere especialmente a la especificación precisa de las tareas, a la atribución de esferas de
competencia bien delimitadas y a los criterios de admisión de carreras.
“Para esta tradición técnico-jurídica, el concepto de burocracia designa una teoría y una
práctica de la administración pública que se considera la más eficiente posible”.
“Estas tres acepciones –disfuncionalidad organizativa, antidemocraticidad de los aparatos
de partido y estatales, técnica de la administración pública- se han unido en el vocabulario
de las ciencias sociales modernas para dar vida a una extraordinaria proliferación
conceptual. Recientemente un autor ha encontrado hasta siete conceptos modernos de
burocracia”.

22.2.4 Breviario compilado por José Luis Orozco y Consuelo Dávila

En su libro Breviario político de la globalización redactado a modo de enciclopedia
alfabética o diccionario, la palabra burocracia ocupa las páginas 24-29. Su autor es
Giovanni Busino.
El verbo ‘burocratizar’ y el sustantivo ‘burocratización’ expresarán... “el desarrollo de una
relación social cualquiera según las modalidades impersonales y formales” (p.24).
“Michels, Roberto (1876-1940) demostró que, cuando una organización está expuesta a
problemas técnicos....debe recurrir a funcionarios estables y remunerados que se encargarán
del buen funcionamiento....para controlar sus propias actividades y las de sus
colegas....crearán una organización dentro de la misma organización, es decir, instituirán
una jerarquía y..... un organigrama.....que dejará de ser el medio......y se convertirá en el
fin”.
“Max Weber (1861-1920)......atribuye el desarrollo de la burocracia a: Florecimiento de la
economía monetaria; constitución de los estados; crecimiento del consumo; técnica
superior con respecto a otras instituciones”

157
“Esto permite concentración de medios en una autoridad central y nivelación de diferencias
económicas y sociales. La burocracia es un elemento fundamental de la racionalización del
mundo moderno, es decir, el proceso social más importante de nuestra época, aquél por el
cual la organización de toda actividad debe proceder de los principios racionales de
eficacia.” (p 25-26).
“La burocratización es, a partir de esto, consubstancial a todas las formas de la vida
moderna. Ella acompaña a la racionalización creciente de nuestra vida, como una sombra
invisible,
“La democracia acelera el proceso de burocratización, al combatir a la dominación
burocrática” (p.26).
“Para Max Weber la burocratización de todas las relaciones sociales se asocia al
crecimiento desmedido del poder de los funcionarios” (p.27).
“Max Weber ve en la racionalidad de la burocracia una solución apropiada para abordar la
complejidad de los problemas modernos” (p.27).
El autor del artículo –Giovanni Busino – presenta la opinión de Wackaw Makhaiski (1866-
1926): “La sociología contemporánea, particularmente la estructural, funcionalista ha
admitido que la burocracia es la forma obligada y fundamental del poder racional-legal en
la sociedad moderna”. Pero añade un factor que no está en Max Weber: “el peso y la
importancia de los elementos irracionales ocultos en la burocracia”.(p.28)

21.2.5. Definiciones de Crozier

En la Introducción a su libro (p.12) expone: El término burocrático es vago y expone tres
definiciones:
1ª. Tradicional. Responde a la ciencia política: “la burocracia es el gobierno por medio de
las oficinas, es decir, un aparato del Estado constituido por funcionarios nombrados
directamente, no elegidos, organizados jerárquicamente y dependientes de una autoridad
soberana”.
“Implica el reinado del orden y la ley, pero al mismo tiempo, un gobierno sin participación
del ciudadano”.
2ª. de Max Weber y empleada por muchos sociólogos e historiadores- “Burocratización es
la racionalización de las actividades colectivas, manifiesta, entre otros casos en la
concentración desmedida de las unidades de producción y, en general, de todas las
administraciones, y el desarrollo, dentro de ellas, de un sistema de reglas impersonales,
tanto en lo que se refiere a definición de funciones y distribución de responsabilidades,
como a ordenamiento de las carreras.
3ª Uso vulgar y popular “Evoca la lentitud, la pesadez, la rutina, la complicación de
procedimientos, la inadaptación de los organismos ‘burocráticos’ a las exigencias que
deberían satisfacer y a las frustraciones consiguientes en las personas que los componen y
en quienes deben utilizar sus servicios y los producen”.
Crozier se atiene a la tercera definición. “El tema de nuestro pensamiento, al hablar del
fenómeno burocrático, es la falta de adaptación, la inadecuación o, según la expresión de
Merton, las ‘disfunciones’ que se producen inevitablemente dentro de las organizaciones
humanas” (p 13)
“El análisis del fenómeno burocrático, en el sentido de disfunción que utilizamos, se coloca
con toda naturalidad en esa perspectiva, la pesadez y rutina ‘burocráticas’ pueden
interpretarse fácilmente como consecuencia de la resistencia del material humano y, para

158
comprenderlas, es inevitable remitirse a una sociología de las organizaciones; el mal
funcionamiento no puede existir sino en comparación con un funcionamiento ideal”.
“Una teoría de la burocracia constituye, pues, forzosamente un caso particular dentro de la
teoría más general de las organizaciones que, a su vez, debería ser en sí misma un elemento
esencial de una sociología de la acción, válido para el estudio global de la sociedad” (p.17).
“El estudio del fenómeno burocrático permite hacer un nuevo corte más ‘operacional’ en
este nivel. Cuestiona los medios de control social empleados dentro de cada sistema
cultural para llegar a los fines que implican técnicas que se vuelven universales” (p.18).

BIBLIOGRAFIA
1. Bibliografía sobre Burocracia
BELTRAO, Hélio. “Desburocratizaçao, a distensao que falta” p 5-8 en Arquivo &
Administraçao. Associaçao dos Arquivistas Brasileiros. Agosto 1979. Este autor es
el ideólogo de la Desburocratización en Brasil, iniciada en 1967
BIELSA, Rafael. Significado de la Burocracia. Buenos Aires. Editorial El Gráfico 1965. y
Significación de la Burocracia. Buenos Aires. Abeledo Peerot. Sin fecha. 245 p
BLAU, P. La Burocracia en la sociedad moderna. Buenos Aires. Piados.1962 127 p.
BOBBIO, Norberto y otros. Director del Diccionario de Política. Trad. Raúl Crisafio y
otros. México. Siglo XXI Editores SA: de C.V.7ª. edición. 1991, 2 tomos Véanse las
palabras Burocracia, autor Paulo Giglioli Burocratización, Burocratizar.
CALAN, Pierre de. Estatismo y Burocracia. Buenos Aires.Ediciones Atlántico 1959 55 p.
CROZIER, Michel. El fenómeno burocrático. Ensayo sobre las tendencias burocráticas
de los sistemas de organización modernos y sus relaciones con el sistema social y
cultural. Trad. Eugenio Abril. .Buenos Aires. Amorrortu. 1969. 2 vol.
DURANTI, Luciana. “Hecho, acto y función del documento en relación a ellos” Conceptos
sobre Burocracia y burócratas p 55-57, en Diplomática . Nuevos usos para una antigua
ciencia. Carmona (Sevilla), S & ediciones. 1996. 170 p. Trad. Manuel Vázquez.

159
(Definición de Procedimiento , p 96 y otros temas) en “El momento de acción y el
momento de documentación”, cap. 4 p 93-116 y el cap. 5 “Los elementos externos e
internos de la forma documental” p 117-142
GERTH H.H., & MILLS, Wright. From Max Weber: Essays in Sociology. New York.
Oxford University Press. 1964 (cita tomada de Oszlak, compilador, p.214).
GIBSON, James L. Y otros. Las organizaciones, comportamiento, estructura, proceso.
8° Edición. Trad. Richard Irwin D. Santiago, Chile. Salesianos SA 1999.
GIVAUDAN, Antonio. Le petit manuel du burocrate amenagueur” Paris. Revue
politique et parlamentarie. 1983. 90 p.
Instituto Elvaldo Lodi. Desburocratizaçao Eletrónica nos estados brasileiros. Assesoria
de infra – estrutura e novos investimentos. Novembro 2002. 34 p. Tomado de
Internet
KLIKSBERG, Bernardo. Más Ética, más desarrollo. Anticipo de este libro publicado en
el diario La Nación (Argentina) el 13 06 04
LAPALOMBRARA, Joseph, compilador. Burocracia y desarrollo político Trad. Alberto
Rafael Jiménez. Buenos Aires. Piados. 1970. 435 p.
LEAVES, Peter y otros. “Los sistemas políticos y las ciencias administrativas”.p. 409-458,
en Oszlak, compilador.
LEFORT, Claude. “Qué es la Burocracia” p.17-53, en Oszlak, compilador.
Ley de Procedimiento Administrativo (de la provincia de Córdoba) n° 5350, de 1972
OROZCO, José Luis y DÁVILA, Consuelo., coordinadores. Breviario político de la
globalización. México. Facultad de Ciencias Políticas y Sociales. UNAM. 1997. 479 p, a
modo de diccionario. Véase Burocracia, escrito por Giovanni Busino.
OSZLAK, Oscar, compilador. Teoría de la burocracia estatal. Buenos Aires. Editorial
Paidós. 1984.
“Notas críticas para una teoría de la Burocracia estatal”, p.251-306 en
Oszlak, compilador.
PAGE, Charles H. La Burocracia en la sociedad moderna. Buenos Aires. Editorial
Paidós. 1965
SACCOMANI, Edda. “Burocrazia”, p 651 – 653. Enciclopedia Europea. Vol. II. 3°
Edizione. 1976. Compilador Garzanti (Roma, Italia)..
SAUVY. Alfred. La Burocracia. Buenos Aires. EUDEBA. Trad. Marta Laffite y otros.
1965. 127 p.
TRELLES ARAUJO, Gustavo. La Burocracia http www.monografias.com setiembre 2004
VEDIA, Bartolomé de.”Donde falta gobierno, falta libertad” La Nación 13 06 04
WEBER, Max. “Parlamento y gobierno en el nuevo ordenamiento alemán”. 1918, en
Escritos políticos. México. Folios. 1982. (cita tomada del Diccionario de Bobbio).
The Protestant Ethic and the Spirit of Capitalism. Traducida al inglés por
Parsons Talcom, New York. Scribner Library.. 1958. (cita tomada de Oszlak, compilador, p
154).
The Theory of Social and Economic Organization. Trad al inglés por
A.M.Henderson y otro. Free press. 1964. (cita tomada de Oszlak, compilador, p 154)
“Esencia y supuestos del desarrollo de la dominación burocrática”, en
Economía y Sociedad. Fondo de Cultura Económica. México 1964, 2 volúmenes. (Cita
Tomada de Oszlak, compilador, p 25 y Diccionario de Bobbio)
Agradezco a Ana Jáuregui que sistematizó para mí la Bibliografía en Internet existente el
15 de febrero de 2005.

160
 2. Bibliografía sobre Requisitos
CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Buenos Aires. Editorial Abeledo
Perrot. 5° Edición actualizada con la Constitución Nacional de 1994. 2 volúmenes, 1996. A
continuación las citas pertinentes de esta amplísima obra:
- “Las relaciones interorgánicas que existen entre los órganos de una misma persona
jurídica pública estatal”. Vol. I, p. 209.
- “Principios jurídicos de la organización administrativa”. Vol. I, p.231-262.
- “La irresponsabilidad del Estado “ Vol. I, p.265-266.
- “La responsabilidad del Estado por omisión”. Vol. I, p. 300-301.
- “Situaciones especiales que determinan responsabilidad estatal” Vol. I, p. 302-308.
- “La responsabilidad de los agentes públicos” Vol. I, p. 309-315.
- “El acto administrativo” Vol. II, p. 41-53.
- “Elementos del acto administrativo” Vol. II, p. 127-164.
- “Procedimientos y recursos administrativos” Vol. II, p.305-382 (son 5 capítulos).
- “Las sanciones administrativas” Vol. II, p.565-588.
Además van algunas citas de este autor que son artículos publicados en revistas.
- “Las relaciones interadministrativas”. El Derecho. Tomo 34 p. 941.
- “La Ley Nacional de Procedimientos administrativos” No 19.549!. El Derecho. Tomo
42, p. 865.
- “Las funciones juridiccionales de la administración”. El Derecho. Tomo 54, p. 759.
- “Los plazos en el Procedimiento Administrativo”. El Derecho. Tomo 83, p. 897.
- “En torno a la naturaleza del Procedimiento administrativo y sus clasificaciones
fundamentales”. El Derecho. Tomo 97, p. 889.
- “La Administración Pública Argentina puede mejorar”. La Nación. 30 de agosto de
1984.
Véase además DURANTI, Luciana, ya citada en Bibliografía.

3. Bibliografía sobre Administración de Documentos y Archivos (Archivología)

ALBERT i FUGUERAS, Ramón y CRUZ MUNDET, José Ramón. ¡Archívese!. Los

documentos del Poder y el poder de los documentos. Madrid. Alianza Editorial SA.
1999. 203 p.
GUTIERREZ MUÑOZ, César, compilador. Nuestra palabra. Textos archivísticos
panamericanos. Lima. Comité de Archivos del IPGH, 1996. 198 p.
HEREDIA HERRERA, Antonia. Archivística General. Teoría y Práctica. 5ª. Edición.
Sevilla. Diputación Provincial. 1991. 512 p.
ROUSSEAU, Jean Yves. et COUTURE, Carol y otros. Les fondements de la discipline
archivistique. Sainte- Foy (Québec). Université du Québec. 1994. 348 p.
PAES, Marilena Leite. Arquivo: teoria e prática. Río de Janeiro. Fundación Getulio
Vargas. 1992. 162 p.

4. Bibliografía de Obras literarias

KAFKA, Franz. El proceso. Buenos Aires. Bureau Editor SA. 2001. 159 p..
ORWELL, George. 1984. Barcelona. Millenium ediciones S:L: sin fecha. 253 p
ZAMYATIN, Evgenij . Nosotros. Dato tomado de La Nación 12-09-04.
.

161
5. Bibliografía de las Páginas Ilustrativas
Los respectivos asientos van al pie del texto

SUMARIO
Introducción...............................................................................................................3

1ª. Parte: SINTONIA CON LOS TEMAS A TRATAR ...........................................4

Capítulo 1. Una Burocracia enferma: Argentina .......................................................5
Capítulo 2. Una experiencia iberoamericana: Brasil ................................................11
Capítulo 3. Fundamentación a una definición de Burocracia para el s XXI .............15

2ª. Parte. BUROCRACIA PARA LA TERCERA OLA DE TOFFLER...................21

Capítulo.4. Conceptualización de la Burocracia. ......................................................22
Capítulo 5. Tres grandes escenarios de la Burocracia ...............................................29
Capítulo 6. Burocracia y otras ciencias y disciplinas.................................................36

3ª. Parte. TEMAS TÉCNICOS. POLÍTICA Y APLICACIÓN ...............................42

Capítulo 7. La homologación de la Burocracia ........................................................43
Capítulo 8. Los usuarios de la Burocracia ...............................................................50
Capítulo 9. Teoría de los Requisitos .........................................................................55
Capítulo 10.Los Manuales de Procedimiento ..........................................................61
Capítulo 11. Extremos a conciliar en la Burocracia ..................................................66

4ª. Parte TEMAS TEÓRICOS. POLÍTICA Y APLICACIÓN .................................71

Capítulo 12. Mayorías y minorías sociales ............................................................72
Capítulo 13. Mayorías y minorías en el campo político ...........................................79
Capítulo 14 Enfermedades de la minoría que es el Estado .......................................85
Capítulo 15 Nuevos territorios para la Burocracia ...................................................97

162
5ª. Parte. CULTURA Y BUROCRACIA .................................................................111
Capítulo 16. Cultura, Ética, Política, Democracia y Burocracia ...............................112
Capítulo 17.Otras reflexiones ....................................................................................120
Capítulo 18. Burocracia y Ecología…………………………………………………125

6ª. Parte. COMO IMPLEMENTAR BUROCRACIA SIN CREAR BUROCRACIA133

Capítulo 19. El problema y una propuesta de solución .............................................134
Capítulo 20. Sistema biaxial de Administración de documentos ..............................140

7ª. Parte CONCLUSIÓN ...........................................................................................139

Capítulo 21 Postfacio ...............................................................................................146

APÉNDICE ..............................................................................................................153
Capítulo 22. Extractos de Bibliografía sobre Burocracia ..........................................153

BIBLIOGRAFIA .......................................................................................................160
SUMARIO ................................................................................................................163
LISTADO DE TITULOS. Detalle de asuntos o temas. ............................................164

LISTADO DE TITULOS
Detalle de asuntos o temas
LAMINA. Tira de Mafalda .......................................................................................2
Introducción. ............................................................................................................3

1ª. Parte: SINTONIA CON LOS TEMAS A TRATAR ..........................................4

Introducción a la 1ª. Parte. ........................................................................................5
Capítulo 1. Una Burocracia enferma: Argentina........................................................5
1.1 Qué es anomía .....................................................................................................5
1.2. Anomía en la fuente de la democracia. ..............................................................6
1.3. Desubicación de mayorías y minorías. ...............................................................6
1.4. Anticipación de eventos extremos o violentos ...................................................7
1.5. Obligaciones, responsabilidades y derechos ......................................................7
1.6. Un recorte de diario ............................................................................................8
1.7. Burocracia y anomía ..........................................................................................8
PAGINA ILUSTRATIVA. Una noticia radial ..........................................................10
Capítulo 2. Una experiencia iberoamericana: Brasil ................................................11
2.1 Origen de la desburocratización ..........................................................................11
2.2. La descentralización administrativa ...................................................................11
2.3. Avance del Estado sobre el ciudadano ...............................................................12
2.4 En busca del reequilibrio federal .........................................................................12
2.5 Una rutina para desburocratizar a Brasil .............................................................12
PAGINA ILUSTRATIVA. La Burocracia acorrala a la Universidad ......................14
Capítulo 3. Fundamentación a una definición de Burocracia para el s XXI. ............15

163
3.1. Una mirada a los aportes de Max Weber. ..........................................................15
3.2. La Burocracia como clase dominante. Lefort y otros. .......................................15
3.3. Visión satelital de las 3 Olas de Toffler, desde la Burocracia ..........................16
3.4. Dominio de las computadoras y decadencia argentina ......................................17
3.5. Un camino de abstracciones ...............................................................................18
PAGINA ILUSTRATIVA Canción de Diego Torres .............................................20

2ª. Parte. BUROCRACIA PARA LA TERCERA OLA DE TOFFLER...................21

Capítulo.4. Conceptualización de la Burocracia. ......................................................22
4.1. Definición para el s XXI ....................................................................................22
4.1.1. Historia del término .........................................................................................22
4.1.2. Etimología .......................................................................................................22
4.1.3. Definiciones. Burocracia. ................................................................................22
4.1.4. Términos relacionados ....................................................................................22
4.1.5. Explicación de términos de la definición .......................................................23
4.2. La materia de estudio de esta ciencia .................................................................23
4.3. Objetivo característico de la Burocracia.: la urdimbre .....................................24
4.4. Métodos de trabajo de la Burocracia para superar la anomía ............................25
4.5 El recurso básico de la Burocracia ......................................................................26
4.6. Instrumentos de trabajo ......................................................................................27
4.7. Los operadores de la Burocracia ........................................................................27
LAMINA. Burocracia en la 1ª. y en la 3ª. Olas de Toffler .......................................28
Capítulo 5. Tres grandes escenarios de la Burocracia ...............................................29
5.1. La Burocracia en el Poder Ejecutivo...................................................................29
5.1.1. La tramitación por un bien físico, administrativo o jurídico ...........................29
5.1.2. La Burocracia para emitir documentos dispositivos del Poder Ejecutivo .......30
5.1.3. Los documentos registrales..............................................................................30
5.1.4. Las Relaciones Exteriores. ..............................................................................30
5.1.5. Los servicios de información y seguridad del Estado......................................31
5.1.6. Acuerdos y documentos contractuales. ...........................................................32
5.1.7. Burocracia del protocolo y la cortesía .............................................................32
5.1.8. Las especificaciones de estándares técnicos. ..................................................32
5.1.9. Burocracia de la circulación de documentos e información............................32
5.1.10. La normativa formulada mediante signos .....................................................33
5.2. La Burocracia en el Poder Legislativo. ..............................................................33
5.3. La Burocracia en el Poder Judicial. ....................................................................34
PAGINA ILUSTRATIVA La Justicia no puede ser sorda y ciega ........................35
Capítulo 6. Burocracia y otras ciencias y disciplinas.................................................36
6.1. El Derecho. ........................................................................................................36
6.1.1. Los abogados ¿encargados de la Burocracia? .................................................36
6.1.2. Mutua dependencia entre el Derecho y la Burocracia .....................................37
6.2. La Administración de Documentos y Archivos o Archivología. .......................37
6.3. La Sociología .....................................................................................................37
6.4. La disciplina Diplomática ..................................................................................38
6.5. Los licenciados en Administración de Empresas ...............................................38
6.6. La Semiología o Semiótica ................................................................................38
6.7. Burocracia y Relaciones Públicas ......................................................................39

164
6.8. La Informática y la Burocracia. .........................................................................39
6.9. Los expertos en Organización y Métodos. ........................................................40
PAGINA ILUSTRATIVA. La decadencia de un país ..............................................41

3ª. Parte. TEMAS TÉCNICOS. POLÍTICA Y APLICACIÓN ...............................42

Capítulo 7. La homologación de la Burocracia. ........................................................43
7.1. Burocracia, soberanía y mundialización ............................................................43
7.2. Homologar y uniformar ......................................................................................43
7.3. Objetivos de la homologación. ...........................................................................43
7.3.1. Facilitar actividades ........................................................................................44
7.3.2. Abaratar costos ................................................................................................44
7.3.3. Aportar seguridad ............................................................................................44
7.4. Cómo se implementa la homologación ..............................................................45
7.4.1. La homologación planetaria o mundialización ...............................................45
7.4.2. La homologación en provincias o naciones ....................................................45
7.4.3. Manuales de procedimiento para homologar .................................................46
7.5. Homologación e Informática ..............................................................................46
7.6. Homologación en la variedad de funciones administrativas .............................47
7.6.1. Funciones, actividades y transacciones ...........................................................47
7.6.2.. Actividades de apoyo y actividades sustantivas .............................................47
PAGINA ILUSTRATIVA. Una visión diferente del capitalismo ............................49
Capítulo 8. Los usuarios de la Burocracia. ..............................................................50
8.1. Quiénes son los usuarios de la Burocracia .........................................................50
8.2. Usuarios actores..................................................................................................50
8.3. La institución sede de la producción de documentos ........................................50
8.4. Políticas diferenciadas. .......................................................................................51
8.5. Usuarios afectados.. ...........................................................................................51
8.6. La comunidad circundante. ................................................................................52
8.7. La sociedad en general........................................................................................52
8.8. Usuarios investigadores .....................................................................................52
PAGINA ILUSTRATIVA. Argentina tiene gente capaz ..........................................54
Capítulo 9. Teoría de los Requisitos .........................................................................55
9.1. ¿Hacen falta los requisitos? ................................................................................55
9.2. Definición. ..........................................................................................................55
9.3. Términos relacionados .......................................................................................55
9.4. Materia de los requisitos ....................................................................................55
9.5. Objetivos a los que sirven los requisitos. ...........................................................56
9.6. Defectos más comunes de los requisitos ............................................................58
9.7. Requisitos y Cultura ...........................................................................................58
9.8. LAMINA. Requisitos en la vida real .................................................................60
Capítulo 10. Manuales de Procedimiento .................................................................61
10.1. Herramientas para la Burocracia ......................................................................61
10.2. La elección del tipo de documento dispositivo ................................................62
10.3. Burocracia previa a la redacción de un manual de procedimiento ...................62
10.4. Un equipo para los manuales............................................................................63
10.5. La producción de digestos de leyes y normas 63
PAGINA ILUSTRATIVA La desidia del Estado. De Yabrán a Chabán .................64

165
Capítulo 11. Extremos a conciliar en la Burocracia ..................................................65
11.1. Agilidad y seguridad jurídica ...........................................................................65
11.2. La opresión anónima y la flexibilidad culpable ...............................................66
11.2.1. El anonimato de la autoridad..........................................................................66
11.2.2. El extremo contrario: La flexibilidad culpable .............................................67
11.3 El arte de aplicar la Burocracia .........................................................................67
PAGINA ILUSTRATIVA. Renovar el pasaporte ....................................................69

4ª. Parte TEMAS TEÓRICOS. POLÍTICA Y APLICACIÓN .................................70

Capítulo 12. Mayorías y minorías sociales ..............................................................71
12.1. Ubicación semántica ........................................................................................71
12.1.1. Definiciones ..................................................................................................71
12.1.2. Términos relacionados ..................................................................................71
12.1.3. Qué relación se da entre la Burocracia y las mayorías y minorías ................71
12.2. La sociedad, mayoría y los tres Poderes, minoría ...........................................72
12.3. La minoría de hoy frente a la mayoría de mañana .........................................73
12.4 Las multitudes callejeras como minorías...........................................................74
12.5. Minorías marginadas .......................................................................................75
12.6. Minorías indígenas ...........................................................................................76
PAGINA ILUSTRATIVA La tragedia de Once .......................................................77
Capítulo 13. Mayorías y minorías en el campo político ...........................................78
13.1. Mayorías y minorías en las elecciones .............................................................78
13.1.1. Sistema electoral y normativa acertados .......................................................79
13.1.2. Constitución de un Poder Electoral independiente .......................................79
13.1.3. Elecciones primarias .....................................................................................79
13.1.4. El acto de sufragar .........................................................................................80
13.1.5. Traslado y recepción de las urnas y actas .....................................................80
13.1.6. Resolución de problemas y confirmación de las actas ..................................81
13.2.Los partidos políticos y la mayoría social .........................................................81
PAGINA ILUSTRATIVA. La confusión del populismo .........................................83
Capítulo 14 Enfermedades de la minoría que es el Estado .......................................84
14.1. Enfermedades en el Poder Ejecutivo ................................................................84
14.1.1. Clientelismo, HIV de la democracia .............................................................84
14.1.2. Totalitarismo por concentración de poder .....................................................85
14.1.3. Poder Ejecutivo y partido excluyente ...........................................................86
14.1.4. El nepotismo como freno al avance del país .................................................87
14.2. Enfermedades en el Poder Legislativo .............................................................87
14.2.1. Minoría con privilegios .................................................................................87
14.2.2. El estatus laboral de los legisladores y sus prerrogativas ..............................88
14.2.3. Los legisladores no han de gozar de privilegios ...........................................88
14.2.4. Prerrogativas estiradas a privilegios .............................................................89
14.2.5. Comparación con trabajadores de buen pasar ..............................................89
14.3. Enfermedades en minorías populares ...............................................................90
14.3.1. El corporativismo de las minorías .................................................................90
14.3.2. Las huelgas en la 3ª. Ola de Toffler ..............................................................91
PAGINA ILUSTRATIVA. Procurar relaciones estables ..........................................95
Capítulo 15 Nuevos territorios para la Burocracia ...................................................96

166
15.1. Una nueva rama de Derecho: El Derecho Documental ...................................96
15.1.1. Fundamentación de la solicitud .....................................................................96
15.1.2. Los documentos públicos y privados y la Burocracia ...................................96
15.2. Esquema del Derecho Documental ..................................................................97
15.2.1. Primera sección del Código: Los documentos de gestión ............................98
15.2.2.Segunda sección del Código: La información contenida en los documentos 98
15.2.3.Tercera sección del Código: La Burocracia y su normativa ..........................99
15.3. Política sobre circulación de la información ...............................................99
15.3.1. Apertura y limitación de información de los documentos de gestión ..........99
15.3.2. Documentos de difusión obligatoria .............................................................99
15.3.3. Documentos de libre acceso ..........................................................................99
15.3.4. Documentos confidenciales ..........................................................................99
15.3.5. Documentos secretos .....................................................................................100
15.4. Alarmas para la Democracia ...........................................................................100
15.4.1. El Defensor del pueblo ..................................................................................101
15.4.2. Los servicios de la Policía en las comisarías de barrio .................................101
15.4.3. La red ya existente de encuestas oficiales .....................................................102
15.4.4. Los organismos creados para controlar .........................................................103
15.4.5. Los medios masivos de comunicación ..........................................................104
15.4.6. Los medios especializados de comunicación ................................................105
15.4.7. Meditación parenética ................................................................................... 105
15.5. La intervención de organismos externos ......................................................... 106
15.6. Manejos políticos del vocabulario .................................................................. 107
PAGINA ILUSTRATIVA. Premios y castigos ........................................................ 109

5ª. Parte. CULTURA Y BUROCRACIA ................................................................. 110

Capítulo 16. Cultura, Ética, Política, Democracia y Burocracia ............................... 111
16.1 Relación entre Cultura y Burocracia ................................................................ 111
16.2. Burocracia y ética ............................................................................................. 112
16.3. Cultura de la transparencia y la veracidad ....................................................... 113
16.4. Burocracia y Democracia.. ............................................................................... 114
16.5. La llave de la Burocracia: la confianza ............................................................ 114
16.6. Política y Burocracia ........................................................................................ 115
PAGINA ILUSTRATIVA Vaclav Havel ................................................................ 118
Capítulo 17.Otras reflexiones .................................................................................... 119
17.1. Burocracia y transgresión: rutina y creatividad ............................................... 119
17.2. Burocracia ¿cárcel o libertad? .......................................................................... 120
17.3. Distorsión profesional de los oficinistas burócratas ......................................... 121
17.4. Cómo veo los primeros pasos ......................................................................... 122
PAGINA ILUSTRATIVA. 1984, de George Orwell ............................................... 124
Capítulo 18. Burocracia y Ecología………………………………………………… 125
18.1. La Burocracia requiere mucha perspectiva…………………………………… 125
18.2. De lamentaciones a propuestas……………………………………………….. 125
18.2.1. Plataforma filosófica………………………………………………………... 126
18.2.2. La propuesta para 500 años…………………………………………………. 126
18.3. Un emprendimiento planetario………………………………………………... 126
18.3.1. El posmodernismo en el “primer mundo”…………………………………... 126

167
18.3.2. Hemos de constituir un Gran Proyecto, un emprendimiento planetario…….. 127
18.3.3. Un repaso a la Historia………………………………………………………. 127
18.4. Refuncionalizar la ONU (Organización de las Naciones Unidas)……………...128
18.5. La Ecología científica…………………………………………………………..129
18.6. El crecimiento demográfico…………………………………………………… 129
18.7. La ciencia y la religión en el Gran Proyecto…………………………………....131
18.8. Cuándo se terminará el “mundo humano”…………………………………….. 131
6ª. Parte. COMO IMPLEMENTAR BUROCRACIA SIN CREAR BUROCRACIA.132
Capítulo 19. El problema y una propuesta de solución .............................................. 133
19.1. La Burocracia es una actividad transversal ....................................................... 133
19.2. La Burocracia inserta en otra profesión ........................................................... .133
19.3. Quiénes son los Administradores de documentos y archivos ........................... 135
19.3.1. Visión satelital de los orígenes ....................................................................... 135
19.3.2. Un paso más en el servicio, en el s XXI ....................................................... 136
19.4. Desarrollo de la propuesta ................................................................................. 136
19.5. Política documental ........................................................................................... 137
PAGINA ILUSTRATIVA. El proceso de Kafka ...................................................... 138
Capítulo 20. Sistema biaxial de Administración de documentos................................ 139
20.1. Burocracia de la gestión de documentos ........................................................... 139
20.2. Los sistemas de administración de documentos y archivos............................... 140
20.3. La función de los nodos en el sistema...............................................................141
20.3.1. Archivo Intermedio .......................................................................................141
20.3.2. Archivos centrales. ........................................................................................141
20.3.3. Archivos de oficina .......................................................................................141
20.3.4. El Archivo Histórico o permanente ...............................................................142
20.4. Coordinación entre sistemas de administración de documentos y archivos ....142
20.5. Qué significa “hacerse cargo de la Burocracia” ...............................................142
PAGINA ILUSTRATIVA. Evgenij Zamyatin, el padre del Gran Hermano. ...........144

7ª. Parte CONCLUSIÓN ...........................................................................................146

Capítulo 21 Postfacio ...............................................................................................146
21.1. Función docente para incorporar la Burocracia a la cultura .............................146
21.2. Largo plazo y Burocracia previsible ................................................................146
21.2.1. Telón de fondo ..............................................................................................146
21.2.2. Proyecto de focos regionales como metas para avanzar ...............................147
21.3. El paisaje que veremos, si salimos de la anomía ..............................................148
21.4. La Burocracia, un horizonte .............................................................................149
21.5. La hipótesis del serrucho ..................................................................................149
21.6. Burocracia perfecta o imperfecta .....................................................................150

AP.0ENDICE
Capítulo 22 Extractos de Bibliografía sobre Burocracia ...........................................152
22.1 Planteos de Max Weber ....................................................................................152
22.1.1. Definición de Max Weber. ............................................................................152
22.1.2. Diez aportes que Max Weber asigna a la Burocracia ....................................152
22.1.3. Objetivos que Weber propone a la Burocracia...............................................153
22.2. Planteos de otros autores ..................................................................................153

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21.2.1. Alfred Sauvy y su libro: Burocracia ..............................................................153
22.2.2. La compilación de Oscar Oszlak. Teoría de la Burocracia Estatal ...............155
22.2.3. Diccionario de política de Norberto Bobbio .................................................156
22.2.4. Breviario compilado por José Luis Orozco y Consuelo Dávila ....................157
22.2.4. Definiciones de Crozier .................................................................................157

BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................159
1. Bibliografía sobre Burocracia .......................................................................159
2. Bibliografía sobre Requisitos. .......................................................................160
3. Bibliografía sobre Administración de Documentos y Archivos ...................161
4. Bibliografía sobre obras literarias. ................................................................161
5. Bibliografía de las Páginas Ilustrativas ..........................................................161
SUMARIO .........................................................................................................162
LISTADO DE TITULOS ....................................................................................162

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