a p p l i e d k n ow l e d ge

Memorandum of Economic and Financial Policies:

11 Perspectivas
Maio de 2011

Este documento recolhe a análise de professores da NOVA

sobre as políticas propostas no Memorando.

Índice
Introdução – José Ferreira Machado 2
Implementação – Pedro Santa Clara 3
Macroeconomia – Francesco Franco 4
Saúde – Pedro Pita Barros 6
Mercado de Trabalho – Pedro Portugal 9
Regulação e Concorrência – Vasco Santos 10
Banca – Paulo Soares de Pinho 12
Energia – Paulo Soares de Pinho 13
Telecomunicações – Steffen Hoernig 15
Administração Local – Susana Peralta 16
Justiça – Nuno Garoupa 18
Economia e Política – José Tavares 19
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Introdução
José Ferreira Machado
Director da Nova School of Business and Economics

A liderança acarreta responsabilidade. Este documento recolhe a análise de

Para nós, na Nova School of Business and
Economics, essa responsabilidade traduz-se
fundamentalmente no esforço quotidiano
de formação de mulheres e homens
equipados para competir no mercado global
e de produção de conhecimento rigoroso e
relevante.
Momentos existem, todavia, em que uma
escola líder deve envolver-se nos grandes
debates que atravessam a sociedade em que
se insere. Espera-se então que pela análise
educada e descomprometida, auxilie os
cidadãos a formar opiniões mais informadas e
a tomar decisões mais esclarecidas.
professores da NOVA sobre as políticas
propostas no Memorando. Foram-lhes pedidas
análises sucintas e acessíveis.
Aqui estão. São textos de mulheres e homens
livres, que só a eles comprometem.
A Escola, enquanto tal, não faz análises
nem emite opiniões. Mas é sua Missão ser a
casa plural que estimula, acolhe e divulga o
pensamento dos seus.

Portugal vive um desses momentos. No

meio da maior crise da nossa memória
colectiva, foi firmado no dia 4 de Maio o
Memorandum of Economic and Financial Policies,
com representantes da União Europeia,
Banco Central Europeu e Fundo Monetário
Internacional. Em menos de 50 pontos,
as partes comprometem-se com o maior
programa de reformas estruturais jamais
levado a cabo no nosso País, abrangendo
áreas como Orçamento, Saúde, Administração
Pública, Justiça e Concorrência.

Acredito que – se levadas a cabo com

entusiasmo e rigor – estas reformas mudarão
Portugal para melhor. Quase todas as medidas
eram conhecidas. Quase todas haviam sido
propostas nos últimos 20 anos. A falta de
coragem, o eleitoralismo ou a cedência a
interesses instalados fizeram com que nunca
tivessem passado de intenções. Foi a crise que
forçou a cooperação e silenciou as reservas.
Mas a celebração do acordo representa tão
somente o “fim do princípio”.
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Implementação
Pedro Santa Clara
O acordo com o FMI, BCE e a CE é globalmente
positivo. Dá-nos um mapa para encontrar a
competitividade perdida. Mas temos que ser
nós a fazer o caminho…
Infelizmente, não temos tido na nossa história
recente capacidade para reformar a nossa
economia, e temos um Estado aprisionado por
interesses de muitas e variadas espécies que
se prevê farão oposição cerrada às reformas
que os afectarem. Parece-me por isso da
maior relevância pensar em mecanismos que
permitam ultrapassar os obstáculos e fazer
mesmo as mudanças necessárias. Neste capítulo,
a ajuda do FMI é preciosa mas não é suficiente.
Em primeiro lugar, a ajuda financeira ao nosso
país será dispensada gradualmente, mediante
o cumprimento dos objectivos traçados. Este
é o mecanismo mais forte para garantir a
implementação do acordo. Mas funciona um
pouco como a bomba atómica: só pode ser
usado uma vez porque tem consequências
demasiado drásticas. Seria útil ter um
mecanismo de recompensa e castigo mais
gradual. Uma ideia simples seria tornar a taxa
de juro do empréstimo ao país dependente
da avaliação feita pelo FMI nas suas visitas
trimestrais. Tenho a certeza que um incentivo
destes faria maravilhas pela nossa diligência
na implementação do acordo.
Uma medida interessante que está prevista
no Memorando é a criação de um Conselho de
Finanças Públicas independente para avaliar a
performance da estratégia fiscal. Instituições
deste tipo – como o Office for Budget
Responsibility no Reino Unido – analisam
detalhadamente a sustentabilidade das contas
públicas e estudam as implicações fiscais de
políticas económicas. Esta instituição pode ser
um travão importante à fraude e ofuscação
orçamental a que temos assistido.
O documento prevê também a introdução de
um sistema de contabilidade pública de acordo
com standards internacionais, e a melhoria
do controlo de despesas, incluindo despesas
diferidas. Todas estas são boas medidas, que
sem dúvida limitarão a margem de manobra
para gastar sem prestar contas. Como
dizia a minha avó, “a luz do sol é o melhor
desinfectante”.
Em particular, o acordo prevê um exame
detalhado das PPP e uma melhoria na
qualidade da informação disponibilizada.
Esta pode ser uma área interessante para
impulsionar a credibilidade do acordo. Se
– como se supõe – houver margem para
renegociar com vantagem as garantias
exageradas oferecidas pelo Estado, teremos
uma vitória rápida que será motivadora para o
resto do programa.
Um assunto em que o acordo é omisso é a
responsabilização dos decisores por gestão
danosa da coisa pública. Neste país, em que a
culpa costuma morrer solteira, é fundamental
que quem desempenha funções de importância
na sociedade seja monitorizado, avaliado e – se
for caso disso – castigado. Temos que ser nós a
criar os mecanismos deste processo, sob pena
de voltarmos a uma situação desastrosa como
a actual, relativamente à qual (aparentemente)
ninguém tem culpa!
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Macroeconomia
Francesco Franco
Resumo macroeconómico
O enquadramento macroeconómico do
Memorando de Entendimento é bastante robusto.
Integra as reformas estruturais necessárias num
modelo que tem em consideração o efeito da
actividade agregada na economia (no ambiente
actual, com taxas de juro fixadas pelo acordo e
uma política monetária exógena, os potenciais
canais de expansão de uma consolidação fiscal
estão ausentes).
Esta abordagem torna o cenário
macroeconómico subjacente bastante realista.
Os objectivos fundamentais das políticas
descritas no Memorando são o reequilíbrio da
economia e o aumento da sua taxa potencial
de crescimento. As medidas essenciais para
atingir estes objectivos são a melhoria da
competitividade externa, uma consolidação
fiscal implementável e mecanismos para
assegurar um sistema financeiro estável.
A recuperação da competitividade externa
é a meta mais urgente, mas também a mais
desafiante. As políticas estruturais necessárias
para atingir esta meta passam pelo aumento
da produtividade e atractividade do sector
transacionável – através da liberalização de
mercados de trabalho – e pelo aumento de
concorrência no sector não transacionável.
A política que – a curto prazo – acelera e
sustenta o processo de reequilíbrio externo
é a desvalorização fiscal: a troca de receitas
provenientes da Taxa Social Única (TSU) por
receitas provenientes do aumento de IVA, com
efeito neutro no orçamento.
A redução na TSU deverá traduzir-se em
preços mais baixos, aumentando assim a
competitividade e favorecendo o aumento
das exportações. O aumento na taxa de IVA
favorecerá a poupança e reduzirá importações.
Dois terços da consolidação fiscal serão
conseguidos através da redução da despesa
e apenas um terço através do aumento de
receitas. O aumento das receitas é alcançado
através de um conjunto de impostos,
tendencialmente na área do consumo.
Assim, a política de aumento de receitas
está em consonância com o esforço de
reequilíbrio externo. Finalmente, o acordo
reforça a estabilidade e resiliência dos bancos
portugueses, permitindo um processo mais
estável de desalavancagem nacional.
O caminho para a consolidação fiscal
A tabela abaixo mostra a evolução fiscal
recente e o caminho da consolidação implícito
no Memorando. O plano de consolidação
estabiliza o rácio entre a dívida e o PIB, e
permite atingir o limite máximo de deficit
definido pelo acordo de Maastricht - 3% - até
2013.
UE/UME r
Dívida
Deficit
FMI r
Ano
g
2008 71.6 -3.5 1 4.3
2009 83 -10.1 -2.9 3.5
2010 93 -9.1 2.8 3.26
2011 103 -5.9 -1.6 3.25 ?
2012 111 -4.5 0 3.25 ?
2013 115 -3 2.4 3.25 - 4.25 ?
Sobre a tabela…
- Dívida e Deficit são expressos em percentagem de
PIB
- g é a taxa nominal de crescimento do PIB
- r é a taxa de juro média
- O PIB nominal (tal como o crescimento do PIB) é
calculado dividindo a meta do deficit em euros
pela meta do deficit em percentagem de PIB
- A taxa de juro implícita é o rácio entre o
pagamento de juros totais e divida remanescente
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A consistência deste caminho de consolidação

é condicionada pela taxa de juro cobrada
na tranche do empréstimo disponibilizada
pela UE – UME (“?” na tabela). As autoridades
europeias têm que oferecer uma taxa de
juro que não ponha em risco a consolidação
fiscal. Mais: qualquer spread acima da taxa
de juro paga pela facilidade europeia tem
que ser justificada. Um spread punitivo
para quem utiliza a facilidade é aceitável,
mas um spread sem justificação e aberto a
várias interpretações não é. A monitorização
frequente da consolidação para assegurar uma
implementação rigorosa das medidas fiscais
(diminuição da despesa, aumento de impostos)
é também crucial.

O acordo prevê a criação um Gabinete

Português para o Orçamento, que terá como
objectivo a monitorização, assistência e
preparação de relatórios imparciais sobre o
processo de consolidação orçamental. Uma
estratégia produtiva podia ser permitir que
este novo Gabinete participasse no processo de
monitorização contínuo planeado pela troika
para os próximos três anos.

O caminho para a competitividade externa

A desvalorização fiscal é uma alteração na
estrutura de impostos (com efeito neutro no
orçamento) que aumenta a poupança privada
e as exportações líquidas, funcionando como
substituto de uma desvalorização nominal.
O aumento da taxa de IVA – principalmente
o aumento das taxas mais reduzidas – e a
redução da TSU só poderão ter os resultados
esperados se forem acompanhados a curto
prazo de moderação salarial, e se a redução da
TSU resultar em preços mais baixos.
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Saúde
Pedro Pita Barros
A exigência de poupança é forte: 550 milhões
de euros.
As medidas propostas no Memorando de
Entendimento não se limitam a procurar
obter poupanças de curto prazo. Existe uma
preocupação subjacente de estabelecer
mecanismos que assegurem um maior controlo
das despesas com saúde no futuro. Esses
mecanismos envolvem avaliação de desempenho,
utilização de mecanismos de concorrência no
aprovisionamento público, e criação de boas
práticas de transparência e informação.
Várias das medidas são válidas e importantes,
mesmo fora do contexto de uma crise.
Não há no entanto uma grande surpresa
entre as reformas propostas, uma medida
inesperada que surpreenda completamente.
Diversas medidas aliás, sob uma ou outra
forma, encontravam-se já presentes
em recomendações da Comissão para a
Sustentabilidade Financeira do SNS, de 2006.
Globalmente, o efeito destas medidas depende
crucialmente do empenho com que forem
aplicadas. Não há uma transformação brutal do
Serviço Nacional de Saúde com esta proposta.
Revisão das taxas moderadoras
Preconiza-se não apenas uma revisão do
valor das taxas moderadoras, mas também
das isenções que actualmente existem (que
resultaram de sucessivos alargamentos no
perímetro de isenção, e que é adequado
revisitar). Adicionalmente, pretende-se
a criação de uma indexação das taxas
moderadoras à inflação e uma estrutura em
que as taxas moderadoras de clínica geral são
menores que as de especialidade, e estas ainda
menores que as pagas em episódio de urgência.
Medidas muito semelhantes foram propostas
em 2006.
Actualmente, a estrutura das taxas
moderadoras tem já a diferenciação entre
centro de saúde / USF e consulta no hospital. E
havendo margem para subir algumas (poucas)
taxas moderadoras, não será por aqui que se
alcançará o equilíbrio financeiro do sector
público. Vale a pena assinalar que os valores
deverão manter-se dentro de limites razoáveis.
Afinal, o objectivo destas taxas moderadoras
não é financiar o sistema (arrecadando
receitas), mas sim prevenir consumos
excessivos, resultantes em mais despesa
pública.
As taxas moderadoras têm como objectivo
evitar abusos de utilização, e por esse motivo
não é expectável que subam para valores
muito elevados (na Grécia por exemplo, a taxa
moderadora é ainda mais baixa do que em
Portugal, mesmo após um aumento).
Seguro de saúde por dedução fiscal
Os benefícios fiscais constituem um “seguro de
saúde implícito” oferecido pelo Estado.
Sobre este seguro incidem duas medidas
distintas:
• A dedução em todos os benefícios fiscais é
determinada de acordo com o escalão de
taxa marginal de imposto, sendo zero para o
escalão mais elevado;
• Introdução de um limite às deduções com
despesas de saúde.
Estas duas medidas têm consequências
positivas e negativas.
Do lado positivo, reduzem a regressividade
que é introduzida por estes benefícios
fiscais, evidenciada em vários documentos
e resultante em grande medida de os mais
pobres não terem de pagar IRS e por isso não
terem possibilidade de deduzir despesas de
saúde (suportando-as por inteiro). Do lado
negativo, corresponderão a um aumento
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dos co-pagamentos efectivos da população
portuguesa, podendo diminuir o interesse
em solicitar aos prestadores de cuidados de
saúde recibos do serviço recebido (favorecendo
assim uma eventual evasão fiscal). O corte
proposto é de 2/3 do benefício fiscal. Presume-
se que – sendo actualmente elegíveis 30% das
despesas privadas em saúde para crédito fiscal
– esse valor baixará para os 10%.
Uma medida similar tinha já sido proposta em
2006, pela Comissão para a Sustentabilidade
Financeira do Serviço Nacional de Saúde. A
opção pela redução e não pela eliminação
radica num argumento simples: “o valor deverá
realizar um balanço entre redução do benefício
fiscal e a manutenção da eficiência fiscal
associada à sua existência (desincentivando a
evasão fiscal neste domínio).
Redução dos subsistemas públicos
O objectivo é que 50% dos custos com
subsistemas de saúde públicos sejam
suportados pelos seus beneficiários. Propõe-
se por isso uma redução dos benefícios. Com
uma redacção distinta, já em 2006 tinha sido
apresentada ideia semelhante: “recomendação
nº 7 – retirar do espaço orçamental os
subsistemas públicos, sendo evoluções
possíveis a sua eliminação ou a sua auto-
sustentação financeira”.
A discussão à volta dos subsistemas públicos
tem-se centrado, em parte, no argumento que
não é justo todos contribuírem via impostos
para algo que apenas alguns usufruem. Mas
este argumento não tem em conta o lado das
empresas que - incluindo nos seus custos o
custo com estes seguros de saúde – beneficiam
de um crédito fiscal. Pelo menos esse valor de
crédito fiscal com os seguros de saúde deverá
ser retomado.
Enquadramento plurinanual
Exercício de apresentação de um
enquadramento orçamental das despesas
públicas em saúde, de 3 a 5 anos – esta é
uma medida que já tem sido apontada de
diversos lados, e que contribuirá para um
melhor planeamento público. Apesar de não
ser especificamente referido, afigura-se de
toda a vantagem que nesse enquadramento
local, medidas de esforço agregado – como
o PIB – sejam apresentadas em contraponto
com o PIB tendencial, e não o verificado, para
que a leitura de evolução das contas públicas
não seja influenciada por oscilações de ciclo
económico da economia. Esta medida deverá
ser implementada tendo em mente desde o
início a sua aplicação para além do período
a que este Memorando de Entendimento diz
respeito. Este enquadramento plurianual
fornece ainda ao Ministro da Saúde um
argumento técnico na negociação de verbas
dentro do próprio Governo, na afectação dos
recursos disponíveis entre as diferentes áreas.
Sector do Medicamento
Na área do medicamento existem três
medidas relevantes: preço máximo do novo
genérico (60% do medicamento de origem
respectivo), alteração do sistema de preços
por referenciação internacional para passar a
seguir o preço mais baixo, e um objectivo de
despesa pública em medicamentos de 1,25 e
1% do PIB de despesa pública para o sector.
Seguir o preço mais baixo dos países de
referência é susceptível de agravar – ou pelo
menos não melhorar – o registo de introdução
de novos produtos no mercado, com
desfasamento temporal (que pode chegar a
vários anos de atraso).
O objectivo de proporção do PIB em
medicamentos é simples, mas na verdade
pouco relevante, uma vez que nada nos diz
que a média europeia é um bom ponto de
referência.
No caso das farmácias, prevê-se uma redução
da margem segundo o escalão de despesa.
Esta pode ser uma oportunidade para rever
a própria estrutura, reduzindo o peso da
componente proporcional para dar lugar a um
valor fixo por acto de dispensa.
Prescrição electrónica e qualidade da
prescrição
É defendida a sua introdução. É um tema
pacífico. Mas é também adicionada uma teia
de acções que pretende fazer uma avaliação
permanente dos padrões de prescrição ao nível
médico, com base primeiro em regularidades
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estatísticas, e depois em identificação dos

casos anómalos, com indicação de informação
de retorno ao médico.
De algum modo esta mesma preocupação
esteve já presente nos trabalhos da Comissão
para a Sustentabilidade Financeira do SNS.

Eficiência
Várias medidas neste campo foram sendo
propostas. Na procura de poupanças, a recolha
de economias de escala é algo obviamente
desejável. Papel central de um mecanismo
centralizado de compras do Estado. Reduções
de preços junto das entidades privadas que
fornecem serviços de diagnóstico e terapêutica
ao sector público. Reafirmação da aposta nos
cuidados de saúde primários. Construção de
um sistema de avaliação por comparação
de desempenho (benchmark) dos hospitais,
e adopção de medidas para evitar situações
de dívidas a fornecedores com prazos muito
elevados. Continuação da reorganização e
racionalização da rede hospitalar.

Uma análise rápida mostra que, no essencial,

os principais problemas estavam já delineados:
“recomendação nº2 – maior eficiência na
prestação de cuidados de saúde, traduzida
quer por uma menor despesa, quer por uma
menor taxa de crescimento da despesa pública
em saúde”.

Evolução do número e disponibilidade de

médicos
Prevê a actualização dos números referentes
a total de médicos em especialidade, idade,
sexo, etc., um aspecto que estava já discutido
no documento de 2006, embora referente a
todas as profissões, e não apenas aos médicos.
Já a introdução de mobilidade geográfica
de médicos (de profissionais de saúde, num
sentido mais geral) é um aspecto relevante
para contrariar a má distribuição geográfica de
pormenores.
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Mercado de Trabalho
Pedro Portugal
O conjunto de iniciativas dedicadas ao mercado
de trabalho reflecte uma percepção apurada
da situação polar das instituições portuguesas.
De facto, quando se estabelecem comparações
internacionais, verifica-se que Portugal é um caso
extremo de protecção ao emprego, de protecção
ao desemprego e de rigidez nominal dos salários.
A rigidez da legislação laboral tem tradução no
facto de Portugal ser o país da OCDE em que a
duração média do desemprego é a mais longa, a
taxa de criação de ofertas de emprego é a mais
baixa, e em que o peso do trabalho temporário é
o segundo mais elevado. Neste enquadramento,
o Memorando de Entendimento aproxima, de
forma contida e gradual, a legislação portuguesa
à legislação europeia.
A evolução dos salários ao longo da última
década, em desalinho com os salários
exequíveis, gerou um problema sério de
competitividade externa e desencadeou um
aumento assustador da taxa de desemprego.
Há no Memorando de Entendimento uma
preocupação transversal em conter ou
diminuir os custos do trabalho: redução da
taxa social única, redução da remuneração
das horas extraordinárias, congelamento
do salário mínimo e dos aumentos salariais
dos funcionários públicos, redução das
indemnizações por despedimento e redução do
montante e duração do subsídio de desemprego.
Mas a mudança mais crítica será, porventura, a
alteração dos mecanismos de determinação dos
salários, através do controlo imposto à extensão
dos contratos à generalidade do sector, da
obrigatoriedade dos negociadores revelarem quem
efectivamente representam e da abertura a que as
empresas estabeleçam por si só acordos salariais.
Neste domínio, registe-se a perspicácia com que
foi detectado o incrível imbróglio legal gerado pela
prática dos negociadores não revelarem os seus
constituintes.
Invocando a necessidade de reduzir a
segmentação do mercado de trabalho entre
“insiders” (trabalhadores com contratos
permanentes) e “outsiders” (desempregados,
contratados a prazo e “falsos recibos verdes”)
são sugeridos alguns passos no sentido
de diminuir os custos de despedimento.
Avança-se, timidamente, no sentido de
considerar mais razões para o despedimento
individual, mas não é explicitamente
contemplada a simplificação de procedimentos
e a “desjudicialização” do processo de
despedimento. E reduzem-se desde já as
indemnizações por despedimento para os
novos contratos. Para os actuais trabalhadores,
deverá ter-se presente que já terão pago –
através de salários mais baixos – a expectativa
de poderem vir a ser indemnizados por
despedimento (como num seguro).
Uma política que reduza a precariedade com
inteligência e eficácia seria a criação de um
contrato de trabalho único, sem termo, que
eliminasse os contratos a termo e os “falsos
recibos verdes”.
Espera-se que a desvalorização fiscal tenha um
efeito benéfico sobre o emprego. Se se utilizar
um valor consensual para a elasticidade da
procura do trabalho, uma diminuição real
dos custos de trabalho de 10% poderá, no
longo prazo, representar um crescimento de
5% do emprego. Isto em equilíbrio parcial
– que é sempre questionável – uma vez que,
por exemplo, o aumento do imposto sobre o
consumo levará a um aumento de preços e
consequentemente à diminuição da procura
de produtos, e por esta via, da procura de
trabalho. Em todo o caso, o que a literatura
económica sugere é que o aumento de
impostos sobre o rendimento do trabalho é
uma arma de destruição maciça de empregos.
Espera-se legitimamente que o inverso seja
verdadeiro.
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Regulação e Concorrência
Vasco Santos
O Memorando de Entendimento aborda
aspectos de concorrência de uma forma
correcta. Não vai, contudo, tão longe quanto
seria desejável.
A concorrência entre empresas é um elemento
fundamental para que uma economia de
mercado funcione. O Memorando enfatiza
– bem, sublinhe-se – uma série de aspectos
fundamentais para o funcionamento
da regulação económica em Portugal,
nomeadamente:
• A necessidade das autoridades reguladoras
serem independentes, tornando a sua
captura pelos regulados ou controlo pelo
Governo menos prováveis;
• A necessidade das autoridades
reguladoras terem garantidas as fontes de
financiamento necessárias para poderem
exercer de forma eficaz a sua função,
garantindo que as suas decisões são
correctas do ponto de vista da aplicação
da teoria económica, juridicamente sólidas
(e por isso dificilmente questionáveis em
sede de litigância) e ainda tomadas com
celeridade.
Destaca-se no documento a exigência de
elaboração de um relatório independente,
elaborado por “especialistas internacionais”,
que explicitará qual deve ser o método de
nomeação, as responsabilidades, os recursos
disponibilizados e o nível de independência
das entidades reguladoras nacionais, tendo
como ponto de referência as melhores práticas
internacionais.
Contudo, o Memorando de Entendimento
deveria ter ido mais longe em dois planos:
• No que concerne aos especialistas a
contratar e à exigência de implementação
das medidas que sugiram;
• Em relação às recomendações das
autoridades reguladoras nacionais sobre
políticas de concorrência.
A escolha dos “especialistas internacionais”
não deverá ser deixada ao livre arbítrio de
Portugal. Os seus nomes devem ser propostos
por Portugal, com possibilidade de veto pelo
FMI/EU/BCE. Só assim fica garantido que o
relatório a elaborar satisfaz os fins últimos que
se propõe atingir. Não fica claro na leitura do
acordo que será este o caso.
Adicionalmente, embora esteja de algum modo
implícito que as recomendações deste relatório
serão em larga medida implementadas
por Portugal, teríamos preferido que tal
implementação fosse a priori integralmente
vinculativa, só não o sendo em caso de acordo
entre Portugal e o FMI/EU/BCE.
Mais importante ainda, as recomendações
sobre questões de concorrência que
autoridades reguladoras nacionais
entendessem por bem fazer, deveriam ser
sujeitas automaticamente a “escrutínio
legislativo”, forçando a sua avaliação pelos
órgãos de soberania com poderes para
converter tais recomendações em lei. Uma
das funções fundamentais das autoridades
reguladoras nacionais é fazer recomendações
sobre questões de concorrência (a Autoridade
da Concorrência já as faz). Mas se tais
recomendações não passarem por escrutínio
legislativo, não passarão disso mesmo:
recomendações, sem efeito prático. Como diria
qualquer economista… nesse caso geraram
custos (de concepção e elaboração) sem
gerarem benefícios de implementação.
Note-se ainda que o Memorando opta por
manter um oligopólio legal – o das farmácias
– preferindo extrair algumas das rendas
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(lucros anormais) geradas pelo sector para

as converter em receita do Estado. Não deixa
de ser curioso verificar que neste caso, a
preocupação (de curto e médio prazo) de
obtenção de receita se sobrepôs ao imperativo
de assegurar, por exemplo, a livre entrada no
sector, de modo a induzir concorrência em
preço na venda de medicamentos. Teríamos
preferido que – mesmo que esta fosse a
solução de curto e médio prazo – ela fosse
imposta de par com a exigência do redesenho
da regulação do sector, de modo a promover a
sua normalização concorrencial.

Talvez porque as questões de concorrência e

regulação são muito jovens no nosso país, os
portugueses tendem a subestimar muitíssimo
o contributo que a concorrência entre
empresas pode dar para o bem-estar social,
quer estaticamente (sob a forma de preços
mais baixos e melhor qualidade dos produtos
e dos serviços presentes no mercado), quer
do ponto de vista dos ganhos de eficiência e
inovação que a concorrência dinamicamente
gera.

Por tudo isto, teria sido desejável que o

Memorando de Entendimento fosse mais longe
do que efectivamente foi.
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Banca
Paulo Soares de Pinho

Da análise da componente do Memorando da posição de liquidez dos bancos. Por outro,

de Entendimento relativamente ao porque se procura incentivar a poupança em
sector financeiro resulta uma conclusão detrimento do crédito interno, originador de
fundamental: o empenho para que a banca endividamento externo.
portuguesa volte a merecer a confiança da
banca internacional, ganhando acesso aos Tais medidas constituem boas notícias
mercados interbancários e de obrigações. para os aforradores e contribuintes, que
Enquanto isto não acontece, o documento beneficiam de um sistema financeiro mais
introduz um mecanismo de garantia do estável. Mas constituem más notícias para
financiamento dos bancos, que lhes permita quem procura crédito, cada vez mais escasso
no curto prazo reduzir a dependência do Banco e caro. E péssimas notícias para os accionistas
Central Europeu. dos bancos, que serão chamados a investir
mais capital num sector que a curto prazo
Com essa finalidade, o Memorando prevê assistirá a uma redução de actividade e de
um significativo reforço da exigência quanto rendibilidade.
aos níveis de solvência da banca nacional.
Exigir um Core Tier I de 10% em 2012 revela-
se bastante exigente, embora não seja ainda
claro qual o conceito de Tier I a ser utilizado.
Se for o previsto em Basileia III, esta exigência
será de difícil alcance por parte dos bancos.
Mas suspeito que o acordo se refere ao menos
exigente conceito utilizado entre nós.

Esse reforço é acompanhado por uma exigência

da intensidade e qualidade do trabalho de
supervisão prudencial do Banco de Portugal.
Para garantir que os bancos poderão satisfazer
aquela exigência introduz‑se um fundo
público para reforço do capital dos bancos.
Conjugadamente, espera-se que estas medidas
permitam uma substancial melhoria da
imagem internacional dos bancos portugueses,
ao mesmo tempo que os preparam para as
consequências adversas da recessão que se
avizinha.

Concomitantemente, o Memorando prevê

uma sucessiva desalavancagem do sector,
que terá que ser também realizada através da
redução da relação entre o crédito concedido
e os depósitos captados. Por um lado, porque
tal se revela imprescindível para a melhoria
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Energia
Paulo Soares de Pinho
Para o sector da energia, o Memorando
de Entendimento traduz duas principais
preocupações: aumentar a concorrência e
eficiência do sector energético como factor de
competitividade da economia nos mercados
internacionais, e aumentar a receita fiscal
gerada a partir das vendas do sector.
Começando pelo lado fiscal… o documento
prevê a aplicação da taxa normal do IVA na
electricidade (subida de 6% para 23%), assim
como a introdução de um imposto especial
sobre o consumo deste produto. Tal tributação
deverá ser neutra para as empresas (que
deduzirão o IVA), mas terá um significativo
impacto sobre os consumidores domésticos.
Como o preço da energia implícito nas
tarifas de 2011 é cerca de metade do seu
efectivo preço de mercado, de que resulta um
significativo desvio tarifário, será razoável
prever que a maioria dos consumidores
domésticos enfrentará em 2012 um substancial
aumento do custo da energia.
Para tornar mais competitivo o sector
energético, o Memorando prevê uma
aceleração da liberalização do mercado
doméstico, traduzida numa eliminação
das tarifas reguladas. Prevê ainda o
aprofundamento do mercado ibérico do gás
(MIBGAS), algo cuja concretização será sempre
difícil, tendo em conta as características muito
especiais deste sector e a necessidade de se
chegar a acordo com a relutante Espanha.
Adicionalmente, o documento exige a
transposição até Junho de 2011, do Terceiro
Pacote de Energia da EU. Nessa matéria,
é muito clara a intenção do reforço da
independência do regulador sectorial. Com
excepção desta última – devido a uma certa
sensação de captura regulatória que se vai
sentindo nos dias de hoje – nenhuma das
medidas aqui referidas deverá ter impacto
significativo sobre os consumidores e a
economia. O mercado a grosso, em termos
ibéricos, já tem a competitividade possível.
Na comercialização, a actual estrutura
tarifária já não induz qualquer entrave ao
funcionamento do mercado livre, excepto para
grupos de consumidores com forte impacto nas
exportações que, hoje em dia, beneficiam de
subsidiação cruzada. A eliminação das tarifas
reguladas não irá, seguramente, beneficiá-los.
Onde o Memorando de Entendimento se revela
mais ambicioso é no desafio que levanta
relativamente à redução dos sobrecustos
resultantes de opções de política energética
pagos por todos os consumidores – estejam no
mercado livre ou regulado – através das tarifas
de acesso às redes. Estes custos representam
cerca de 50% da factura energética de um
consumidor doméstico. Uma leitura atenta
desta secção do Memorando revela uma crítica
demolidora às opções de política energética dos
últimos anos. Prevê que se repensem as opções
sobre os investimentos em energias renováveis
“não maduras” – leia-se solar fotovoltaico,
energia das ondas, entre outras. E para toda
a área das renováveis – incluindo a eólica e
a cogeração – prevê a descida das tarifas a
pagar em futuros empreendimentos, assim
como (e aqui entra uma corajosa iniciativa) a
renegociação das que são pagas aos centros
electroprodutores já existentes. Haja coragem
para o fazer.
O Memorando prevê igualmente a
renegociação dos CAE (contratos de aquisição
de energia) e CMEC (custos de manutenção
de equilíbrio contratual). Na prática, estes
contratos colocam uma componente
substancial da produção eléctrica ordinária
num regime de (elevada) rendibilidade
garantida, sem risco. Mesmo que se encontre
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obsoleta e redundante. A sua existência

importa um custo elevado para todos os
consumidores. As empresas invocam direitos
adquiridos para evitar tal renegociação. Por
seu lado, os cidadãos perdem com este acordo
um sem número de direitos adquiridos, pelo
que não se percebe porque haverá de ser
diferente no caso das empresas. Mas quando
se procedeu à substituição de CAE’s por CMEC
no maior produtor nacional, este obteve uma
garantia de cash-flows futuros maior do que
a que resultava dos contratos iniciais. Tudo
por causa do exercício, a custo irrisório, da
opção de extensão da operação das centrais
hidroeléctricas que ali foi discretamente
introduzida.

Veremos se o Estado português terá sabedoria

para aproveitar esta oportunidade que lhe
é dada para estimular a competitividade da
economia, quebrando os “lucros excessivos” da
componente regulatória e economicamente
mais arcaica do sector: a produção.
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Telecomunicações
Steffen Hoernig
As telecomunicações aparecem referidas
no Memorando de Entendimento porque
constituem um input de importância
crescente para a economia Portuguesa. Não
porque representam oportunidades directas
de exportação (afinal, trata-se de serviços
não‑transaccionáveis), ou pelo seu peso no PIB,
mas sim porque constituem um instrumento
e custo para a produção de outros bens e
serviços em geral, e para as exportações em
particular.
O conjunto de medidas propostas em relação
ao sector das telecomunicações visa então
aumentar a competitividade da economia
Portuguesa em geral.
Um primeiro conjunto de medidas tem como
objectivo garantir o bom funcionamento
do regulador sectorial ICP-ANACOM em
relação à sua independência, autonomia de
financiamento e transparência de regras no
que diz respeito a um eventual despedimento
do presidente, tal como descrito na Directiva
2009/140 da Comissão Europeia (“Better
Regulation Directive”).
Será elaborado um relatório independente que
passará a pente fino a política de nomeações
dos dirigentes, bem como as responsabilidades,
independência e recursos da autoridade.
Sendo que a nomeação directa dos dirigentes
pelo Governo é menos transparente (e mais
susceptível de ser interpretada como “jobs for
the boys”) do que um processo que envolva o
Parlamento e/ou nomeação pelo Presidente da
República, não existem regras a nível Europeu
que imponham outro processo de nomeação.
O financiamento tem por base as taxas
cobradas às empresas reguladas, e nos últimos
anos tem-se revelado mais do que suficiente
(mesmo tendo em conta que suporta parte do
orçamento da Autoridade da Concorrência).
Um segundo conjunto de medidas tenciona
remover barreiras à concorrência em vários
segmentos. Algumas destas medidas estavam
já em vias de ser impostas pela Comissão
Europeia. As taxas de terminação móvel (pagas
entre operadores) por exemplo, entraram
num caminho de forte redução em Portugal,
tal como em toda a Europa: chegarão a 3,5
cêntimos no final do ano, sendo expectável em
2011 a decisão do ICP-ANACOM recomendando
a continuidade da descida até um valor
próximo de 1 cêntimo (ou menos) em 2015.
Também no segmento móvel, o leilão de
espectro para serviços de 4ª geração (banda
larga LTE) já estava previsto para este ano.
A atribuição do serviço universal – neste
momento ao cargo da Portugal Telecom – e
do contrato de concessão na rede fixa deram
origem a um braço-de-ferro entre a Comissão
Europeia e Portugal. Neste Memorando de
Entendimento, a Comissão Europeia insiste
na ideia de um concurso para a concessão,
sublinhando que deve haver concorrência na
atribuição do serviço universal.
A única medida realmente nova no documento
é a facilitação da mudança de operadores na
rede fixa, ponto onde se acumulam as queixas
dos consumidores. Já a proposta para revisão
das barreiras à entrada de novos operadores
neste mercado é talvez menos relevante, já que
a existência de duas redes grandes com ofertas
“triple-play” torna o mercado pouco apetecível
a novos operadores.
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Administração Local
Susana Peralta
O Memorando de Entendimento que impõe
condições para que Portugal beneficie de
ajuda externa inclui três medidas que têm
directamente a ver com os governos locais
(Câmaras Municipais e Juntas de Freguesia):
• Em primeiro lugar, as câmaras municipais
deverão reduzir o pessoal em pelo menos
15% até ao final de 2012.
• Em segundo lugar, deverá haver uma
reorganização administrativa do território,
com vista à diminuição do número de
municípios (actualmente 308, incluindo
os municípios das regiões autónomas), e
freguesias (actualmente 4259), que deverá
estar finalizada em Julho de 2012.
• Finalmente, as competências dos governos
locais deverão ser revistas, com vista à
eliminação de sobreposição de competências
entre o governo local e central, em especial
agências locais do governo central. Pretende-
se que estas competências estejam
identificadas já no final de 2011.
Em relação à primeira medida, tendo em conta
que as despesas com pessoal são a maior
categoria de despesa corrente dos municipios
portugueses, pode ser uma fonte de poupanças
importantes, que permitirão eventualmente
a libertação de recursos que permita aos
governos locais oferecer um melhor pacote de
bens e serviços às populações.
As duas últimas medidas estão definidas de
forma bastante vaga. No entanto, abrem a
porta a uma mudança que pode trazer uma
verdadeira melhoria de qualidade de vida aos
residentes em território nacional, ao mesmo
tempo que permitem uma racionalização no
uso dos recursos.
De facto, a teoria do federalismo fiscal
aponta diversas vantagens para a existência
de governos locais, sendo que nenhuma
delas parece ser plenamente realizada pelo
sistema de governo autárquico actualmente
existente no nosso país. Assim, por exemplo,
o governo local não permite uma adequação
às preferências por bens públicos locais
das comunidades que serve, devido à sua
excessiva dependência do governo central
e falta de autonomia, quando comparada
com os restantes países da OCDE ou da
União Europeia. Por outro lado, a população
portuguesa tem dificuldade em “votar com os
pés”, ou seja, mover-se para uma localidade
com um pacote de bens, serviços e impostos
locais mais atractivos, devido à falta de
informação comparativa dos diversos governos
locais. Em Portugal, é impossível saber
quanto é que cada governo local gasta em
educação, saúde, iluminação de ruas, ou polícia
municipal. Algumas despesas ambientais
são publicadas pelo INE, mas mesmo aqui
o imbróglio organizacional das empresas
municipais, inter-municipais e serviços
municipalizados não permite saber quanto
se gasta de facto, sendo comum encontrar
municípios onde uma parte considerável dos
resíduos é recolhida de forma selectiva, sendo
a despesa reportada de zero!
Com raras excepções, nomeadamente na
recolha de lixo e tratamento de água, não
são publicadas medidas de desempenho
dos governos locais no que diz respeito,
por exemplo, à qualidade das escolas, à
quantidade, qualidade e preço da habitação
social, ou à existência de equipamentos
culturais ou desportivos. Esta prática é
comum noutros países – no Reino Unido, o site
OnePlace (http://oneplace.audit-commission.
gov.uk/Pages/default.aspx) permite obter dados
sobre a performance de todos os governos
locais, e compará-los com a média nacional.
Esta falta de transparência não permite
a responsabilização dos políticos locais,
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constituindo, desta forma, uma séria limitação
ao funcionamento da democracia local.
Esta é também limitada pela sobreposição
de competências com o governo central. Por
exemplo, no domínio da acção social, a lei
estabelece vagamente que os municípios
participam em programas de combate à
pobreza e exclusão social em cooperação
com o governo central. Mesmo nos casos
em que as competências estão claramente
delimitadas – por exemplo, o governo central
é responsável pelos professores e médicos, e
os governos locais pelo pessoal administrativo,
pelos edifícios escolares e centros de saúde, e
pelo transporte escolar – é muito difícil avaliar
em que medida cada um destes elementos
contribui para a educação básica ou para a
saúde das populações.
A lei confere aos municípios competências em
16 áreas funcionais (que vão do equipamento
rural e urbano, à energia, ambiente, segurança,
habitação, acção social, saúde e educação),
todas elas partilhadas com o governo
central, em diferentes graus. Esta confusão
inibe o eleitor de utilizar as eleições para
impor disciplina e exigir resultados aos seus
governantes locais.
As freguesias são unidades de governo local
com competências e fontes de financiamento
extremamente limitadas, muitas delas
cobrindo uma população muito reduzida,
limitando-se na sua maioria, a uma mera
lógica de gestão corrente que quase nunca
assenta em opções políticas reais, pelo que faz
pouco sentido que dependam de eleições.
A mudança que agora se impõe pode ser uma
excelente oportunidade para…
• Extinguir uma boa parte das freguesias
(exceptuando aquelas que se situem em
meios urbanos cuja dimensão justifique a
existência de um terceiro nível de governo);
• Repensar o mapa de municípios à luz das
mudanças populacionais ocorridas no país,
com vista a uma maior harmonização da
população coberta por cada município;
• Diminuir o número de áreas em que os
municípios têm competências, ao mesmo
tempo que se aumenta a autonomia dos
mesmos nas áreas em que podem intervir
• Importar as melhores práticas
internacionais no que diz respeito à
publicação sistemática dos resultados
obtidos e dos custos dos mesmos, de
forma a que a democracia local possa
dar um passo em frente na realização do
seu potencial, ao mesmo tempo que se
racionaliza o uso de recursos e se contribui
para o esforço de consolidação orçamental.
Será a agenda deste Memorando de
Entendimento isenta de críticas? Naturalmente
que não. Reduções de pessoal podem sempre
originar consequências sociais gravosas num
país em crise, e provavelmente há municípios
com mais pessoal em excesso do que outros
– teria sido possível, por exemplo, imaginar
uma regra que fizesse depender a redução
de pessoal a implementar do número de
empregados municipais per capita.
Fica também muito por fazer no sistema
eleitoral municipal (a co-existência de um
órgão legislativo e outro executivo, ambos
eleitos proporcionalmente, não ajuda os
eleitores a identificar os responsáveis pelas
políticas e a usar o seu voto em consequência),
bem como na coordenação de políticas entre os
municípios das áreas metropolitanas.
Mas pode ser o começo de uma mudança que
permitirá uma democracia local de melhor
qualidade, capaz de reflectir a vontade
dos eleitores de forma mais eficiente e
responsável.
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Justiça
Nuno Garoupa
Muitos comentadores viram nas prescrições
contidas no Memorando de Entendimento
uma reforma em grande escala do sistema
judicial português. Tenho uma visão distinta,
pois considero que o documento fica aquém do
que seria necessário para dotar Portugal de um
sistema judicial razoavelmente eficiente. Além
disso, considero que as medidas propostas
padecem de lacunas técnicas que procurarei
explicar.
1. É claro que o Memorando de Entendimento
não almeja uma reforma completa do
ordenamento jurídico. Essa não é aliás uma
competência do FMI ou da UE. As medidas
da troika pretendem apenas aliviar os
aspectos do funcionamento e gestão dos
tribunais que mais directamente impactam
as grandes empresas, os investidores
estrangeiros e as sociedades de advogados.
2. O Memorando de Entendimento parte
de uma avaliação da situação fornecida
pelo actual Governo. Propõe um conjunto
de medidas anunciadas e planeadas,
inclusivamente por Governos anteriores.
Adopta a reorganização do mapa judiciário
em curso, supondo que esta reorganização
fechará tribunais em algumas comarcas,
concentrando-os noutras onde são mais
necessários, o que não corresponde
à realidade do novo mapa judiciário,
e considera basicamente as medidas
anunciadas em Março no PEC IV, embora
avançando com o compromisso de as
implementar até 2013.
3. As medidas incluídas no Memorando de
Entendimento são geralmente positivas no
que diz respeito à gestão dos tribunais e à
simplificação do processo cível. Todavia,
essas medidas acarretam um aumento
significativo do orçamento do Ministério
da Justiça. Quase todas implicam aumento
da despesa pública no curto prazo,
praticamente não gerando poupanças antes
de 2013. A implementação do novo mapa
judicial requer um investimento que não foi
possível efectuar nos últimos 18 meses (daí
os sucessivos adiamentos). Infelizmente,
o documento é omisso relativamente à
origem dos fundos necessários. Aguardo
com expectativa informação sobre como
este objectivo será cumprido num quadro
de redução da despesa.
4. O compromisso de acabar com as
pendências no segundo trimestre de
2013 é irrealista e irresponsável. Com
base no número de casos entrados em
2010, os tribunais deverão processar
– nos 18 meses que medeiam entre
Janeiro de 2012 e Junho de 2013 – 2 a 3
milhões de casos, sensivelmente o mesmo
número registado entre Janeiro de 2005
e Dezembro de 2010. Será que alguém
acredita honestamente que a meta
pode ser cumprida? Mesmo com uma
“limpeza” estatística (surpreendentemente
admitida explicitamente no Memorando) é
irrealizável, a não ser que sejam adoptadas
outras medidas.
5. Uma melhoria notória do sistema judicial
português requer medidas muitos mais
amplas e profundas do que as propostas
pelo Memorando de Entendimento. Estas
são – pura e simplesmente – insuficientes.
A performance requerida é inconsistente
no que diz respeito quer à despesa pública
exigida, quer à eliminação das pendências.
Os pessimistas dirão que é isto, ou nada.
Mas “isto” resolverá bem pouco, como
poderemos constatar em 2013.
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Economia e Política
José Tavares
A experiência dos países desenvolvidos com
programas de ajustamento orçamental é
vasta e muito diversa. Apesar de estruturas
económicas semelhantes, mesmo nos países
industrializados a variedade de condicionantes
políticas tem um papel determinante na
sustentabilidade das correcções orçamentais.
A extensa literatura de economia política
sugere as linhas de força que condicionam
a probabilidade de sucesso de programas
orçamentais ambiciosos. Entre elas:
• A contenção e corte das despesas tem um
efeito mais duradouro que o aumento dos
impostos;
• A distribuição clara dos custos, feita com
antecedência, favorece a equidade e diminui
a resistência ao ajuste orçamental;
• Os governos de coligação não estão
necessariamente associados a ajustamentos
bem-sucedidos: se por um lado a base de
negociação é alargada, também se alarga
o número de intervenientes com poder de
veto sobre decisões concretas;
• Os governos podem usar a sua identidade
ideológica para sinalizar a firmeza das
suas intenções orçamentais: dessa forma,
governos conotados com a esquerda que
cortam na despesa, ou governos conotados
com a direita que aumentam as receitas
fiscais tendem a ganhar credibilidade junto
dos eleitores;
• Os ajustes orçamentais não diminuem a
probabilidade de reeleição dos governos
que os iniciam: as conhecidas reticências
em implementar estas políticas estarão
associadas à protecção de interesses
instalados e clientelas políticas, bem como a
comportamentos de aversão ao risco;
• Cortes orçamentais em “tempos difíceis”,
isto é, em período de recessão, parecem
induzir uma resposta mais positiva do
produto;
• Em situações de clara insustentabilidade do
défice orçamental, a correcção orçamental
pode em alguns casos gerar efeitos
expansionistas.
O FMI é chamado a actuar em situações de
mau desempenho da economia e degradação
do acesso aos mercados internacionais e, pela
sua natureza, tem o mérito de distribuir os
custos ex-ante e concentrar o esforço em repor
níveis sustentáveis de despesa.
Mas é bom que as receitas de ajustamento
orçamental do FMI não ignorem a importância
dos sinais políticos. Que não esqueçam como
a identidade política de governantes pode
transformar-se em elemento de credibilidade.
Que não se preocupem exageradamente com
perdas eleitorais. E que não promovam a todo
o custo coligações contranatura que tanto
dividem as responsabilidades do sucesso como
as culpas do fracasso.
Grande parte da economia política dos
acordos com o FMI reside na suspensão
da política para redimir a economia. Evite-
se exagerar na primeira até ao ponto de
prejudicar a segunda.